政府采购的模式比较

当 前 我 国 非 政 府 组 织 (NGO) 参 与 政 府 购 买 服 务 三 种 模 式 的 比 较 分 析 1 韩 俊 魁 内 容 提 要 : 政 府 采 购 是 在 新 公 共 管 理 思 路 下 降 低 政 府 运 行 成 本 提 高 政 府 效 率 的 重 要 举 措 之 一 我 国 在 政 府 采 购 方 面 取 得 长 足 进 步, 但 在 向 NGO 开 放 资 源 方 面 仍 很 薄 弱 这 不 仅 影 响 了 政 府 职 能 的 有 序 转 移, 也 对 培 育 国 内 公 信 力 较 高 的 NGO 有 明 显 的 制 约 作 用 在 目 前 中 国 存 在 竞 争 购 买 模 式 体 制 内 吸 模 式 和 体 制 外 非 正 式 的 按 需 购 买 模 式 等 三 类 政 府 购 买 NGO 服 务 模 式 前 者 遵 循 的 是 多 元 主 义 理 念, 目 前 是 在 外 力 推 动 下 进 行 的 试 点 ; 而 后 两 种 则 是 法 团 主 义 的 思 路, 是 为 了 解 决 一 些 社 会 服 务 领 域 的 问 题 而 采 取 的 内 生 型 策 略 为 了 从 战 略 上 构 建 和 谐 社 会, 有 必 须 转 变 观 念, 按 照 绩 效 评 估 追 惩 制 等 原 则 分 步 骤 分 领 域 地 向 NGO 购 买 服 务 在 推 进 服 务 购 买 的 同 时, 也 必 须 借 鉴 国 际 经 验 关 键 词 : 政 府 购 买 公 共 服 务 NGO 一 NGO 参 与 政 府 采 购 的 国 际 经 验 及 其 在 我 国 的 实 践 改 革 开 放 伊 始, 有 两 种 引 人 关 注 的 政 府 职 能 转 移 趋 势 其 一 是 中 央 政 府 向 地 方 政 府 让 利 放 权 ; 其 二 是 各 级 政 府 的 部 分 职 能 向 包 括 企 业 在 内 的 社 会 领 域 转 移 第 一 种 职 能 转 移 盘 活 了 地 方 经 济 然 而 到 20 世 纪 90 年 代 初, 中 央 因 为 财 政 力 量 不 足 而 导 致 中 央 和 地 方 关 系 发 生 重 2 要 变 化 最 终, 这 一 转 移 职 能 趋 势 因 为 1994 年 的 分 税 制 改 革 而 出 现 转 折, 地 方 财 政 的 拮 据 成 为 中 国 社 会 问 题 在 结 构 上 不 断 深 化 的 重 要 诱 因 第 二 种 政 府 职 能 转 移 是 在 小 政 府 大 社 会 的 新 公 共 管 理 思 潮 背 景 下 出 现 的 在 中 国 经 济 资 本 不 断 流 动 抓 大 放 小 的 思 路 下, 政 府 的 部 分 职 能 向 事 业 单 位 市 场 乃 至 最 近 的 向 NGO 逐 步 转 移 这 两 种 政 府 职 能 转 移 都 涉 及 到 目 前 热 烈 探 讨 的 公 共 财 政 改 革 问 题 3 以 上 两 种 职 能 的 转 移 即 使 放 在 同 期 的 国 际 比 较 视 野 中 也 依 然 成 立 在 大 势 所 趋 之 下, 中 国 面 临 的 问 题 是 : 政 府 转 移 出 来 的 大 量 职 能 由 谁 来 承 接? 如 何 承 接? 这 些 问 题 随 着 改 革 的 深 入 不 断 被 赋 予 许 多 新 的 内 涵 本 文 正 是 对 上 述 第 二 种 职 能 转 移 趋 势 中 特 定 的 一 种 NGO 承 接 政 府 职 能 转 移 这 一 问 题 进 行 的 探 讨 之 所 以 探 讨 这 个 问 题, 是 因 为 中 国 的 社 会 基 本 矛 盾 发 生 了 变 化 : 即 从 改 革 开 放 之 初 的 人 民 群 众 日 益 增 长 的 物 质 文 化 需 要 和 落 后 的 生 产 力 之 间 的 矛 盾 转 变 为 公 共 物 品 如 何 有 效 公 平 供 给 的 问 题 此 外, 公 共 物 品 的 多 元 化 需 求 与 政 府 划 一 提 供 之 间 也 存 在 矛 盾 在 本 世 纪 初 改 革 开 放 以 来 的 第 三 次 大 讨 论 中, 正 是 围 绕 着 教 育 医 疗 等 公 共 物 品 的 提 供 而 展 开 于 是, 政 府 购 买 社 会 服 务 的 呼 声 越 来 越 高 这 不 仅 是 向 小 政 府 大 社 会, 更 是 向 强 政 府 强 社 会 的 战 略 格 局 迈 进 的 重 要 步 骤 其 实, 发 达 国 家 大 规 模 的 政 府 购 买 社 会 服 务 也 是 源 于 社 会 矛 盾 激 化 时 期 政 府 采 取 的 一 系 列 应 对 举 措 福 利 国 家 财 政 上 的 不 堪 重 负 和 全 球 结 社 革 命 同 时 出 现 并 非 偶 然 一 般 认 为, 营 利 组 织 具 有 天 然 降 低 交 易 成 本 的 机 制 和 动 力, 而 政 府 作 为 公 共 服 务 提 供 部 门 恰 恰 相 反 因 此, 为 了 解 决 市 场 经 济 下 的 政 府 职 能 问 题, 应 该 将 市 场 逻 辑 引 入 政 府 管 理 中 来 然 而, 由 于 政 府 特 殊 的 职 能 和 性 质, 我 们 又 不 可 能 将 其 改 造 成 为 营 利 组 织, 因 此 将 市 场 逻 辑 适 当 引 入 政 府 运 行 机 制 中 来 就 成 了 唯 一 的 办 法 这 就 是 很 多 西 方 国 家 早 已 进 行 或 正 在 进 1 作 者 简 介 : 韩 俊 魁, 北 京 师 范 大 学 社 会 学 系 讲 师 2 王 绍 光 胡 鞍 钢 : 中 央 政 府 汲 取 能 力 的 下 降 及 其 后 果, 张 静 主 编 国 家 与 社 会, 浙 江 人 民 出 版 社,1998 年 3 Canada West Foundation,Exploring Alternatives: Government Social Service Policy and Non-Profit Organizations; Bronwyn Howell, Restructuring Primary Health Care Markets in New Zealand: from Welfare Benefits to Insurance Markets; Raymond J. Struyk, Nonprofit Organizations as Contracted Local Social Service Providers in Eastern Europe and the Commonwealth of Independent States, Public Administration and Development. 22, 429 437 (2002) 1

行 的 公 共 服 务 的 市 场 化 改 革 即 : 政 府 成 为 部 分 公 共 物 品 提 供 的 授 权 者 或 资 金 提 供 者 而 非 公 共 服 务 的 直 接 提 供 者 这 样, 基 于 契 约 和 合 同 关 系, 企 业 私 人 以 及 NGO 均 作 为 主 体 之 一 参 与 到 政 府 服 务 购 买 的 进 程 当 中 除 了 政 府 大 量 向 企 业 购 买 工 程 和 基 础 设 施 建 设 之 外, 仅 从 NGO 的 经 费 支 出 来 看, 除 了 会 费 商 业 收 入 捐 赠 之 外, 很 多 西 方 发 达 国 家 NGO 的 运 作 主 要 依 靠 政 府 部 门 合 同 购 买 来 维 系 4 由 此 可 见,NGO 参 与 政 府 购 买 服 务 之 深 从 国 际 比 较 的 经 验 来 看, 购 买 服 务 和 政 府 采 购 材 料 和 基 建 工 程 差 别 在 于 :1) 前 者 在 购 买 程 序 竞 争 性 透 明 性 等 方 面 多 比 照 前 者 ;2) 相 对 而 言 前 者 的 额 度 较 小 ;3) 前 者 的 主 题 是 NGO;4) 前 者 多 集 中 在 特 殊 领 域, 如 教 育 养 老 残 障 公 共 卫 生 住 房 就 业 等 领 域, 一 些 国 家 把 NGO 作 为 处 理 社 会 福 利 的 第 一 道 防 线 ;5) 前 者 多 在 社 区 层 面 提 供 服 务 ;6) 非 竞 争 性 购 买 服 务 较 多 许 多 学 者 将 NGO 参 与 政 府 购 买 界 定 为 一 种 公 私 合 作 伙 伴 关 系 这 方 面 的 研 究 主 要 集 中 在 以 下 几 个 方 面 : 对 公 私 合 作 伙 伴 关 系 的 界 定 5 ; 对 公 私 合 作 重 要 性 的 强 调 和 论 证 ; 对 公 私 伙 伴 关 系 的 实 践 探 索 在 上 述 许 多 研 究 中, 许 多 研 究 者 将 私 作 了 广 义 的 理 解, 即 政 府 之 外 的 各 种 组 织 NGO 和 其 他 组 织 的 不 同 之 处 在 于, 它 以 提 供 公 共 服 务 为 宗 旨 这 要 求 我 们 从 以 往 的 公 私 合 作 模 式 的 研 究 中 再 剥 离 出 提 供 同 样 提 供 公 共 服 务 为 目 的 的 政 府 NGO 合 作 加 以 分 析 和 比 较 对 于 政 府 为 什 么 需 要 把 NGO 作 为 合 作 伙 伴, 萨 拉 蒙 提 出 了 第 三 方 政 府 理 论 他 认 为 NGO 参 与 公 共 治 理, 不 仅 增 强 了 政 府 在 公 共 福 利 提 供 中 的 作 用, 还 避 免 了 一 个 庞 大 的 政 府 官 僚 机 构 的 出 现 根 据 服 务 的 资 金 筹 集 和 授 权 服 务 的 实 际 供 给 两 个 关 键 要 素,Benjamin Gidron Ralph Kramer L.M.Salamon(1992) 认 为 政 府 和 NGO 的 关 系 有 四 种 模 式 : 政 府 支 配 模 式 (Government-Dominant Model) 非 政 府 部 门 支 配 模 式 (Third-Sector-Dominant Model) 双 重 模 式 (Dual Model) 合 作 模 式 (Collaborative Model) 合 作 模 式 又 分 两 种 : 合 作 的 卖 者 模 式 (collaborative-vender model) 和 合 作 的 伙 伴 关 系 模 式 (collaborative-partnership model) 在 前 者 中,NGO 仅 仅 作 为 政 府 项 目 管 理 的 代 理 人 出 现 而 几 乎 没 有 什 么 讨 价 还 价 的 权 利 ; 后 6 一 种 模 式 中,NGO 拥 有 较 大 的 自 治 和 决 策 权 目 前, 国 内 外 学 者 多 将 NGO 参 与 政 府 购 买 纳 入 公 私 合 作 伙 伴 关 系 的 分 析 框 架 之 中, 但 这 种 广 义 的 理 解 很 难 解 决 NGO 政 府 合 作 的 理 论 问 题, 也 很 难 解 决 中 国 目 前 面 临 的 问 题 随 着 政 府 购 买 中 对 NGO 的 现 实 需 求 的 增 加, 法 律 法 规 财 政 制 度 等 无 法 及 时 跟 进 的 情 况 下, 我 们 迫 切 需 要 进 行 实 证 分 析 为 日 后 的 制 度 完 善 做 准 备 为 了 更 好 地 分 析 中 国 购 买 服 务 的 实 践, 笔 者 把 目 前 所 进 行 的 国 际 实 践 划 分 成 两 种 基 本 类 型 : 发 达 国 家 的 自 我 推 动 型 和 发 展 中 国 家 的 外 国 政 府 国 际 组 织 国 际 NGO 等 外 力 推 动 型 7 在 我 国, 上 海 市 于 1996 年 开 始 了 政 府 采 购 的 试 点 工 作 1998 年 深 圳 市 人 大 常 委 会 通 过 的 深 圳 经 济 特 区 采 购 条 例 是 我 国 第 一 部 关 于 政 府 采 购 的 地 方 性 法 规 十 一 五 期 间, 政 府 购 买 服 务 甚 至 成 了 上 海 无 锡 等 地 政 府 改 革 的 主 要 思 路 之 一 然 而, 除 了 货 物 和 工 程 的 采 购,2002 年 的 政 府 采 购 法 把 服 务 定 义 为 指 除 货 物 和 工 程 以 外 的 其 他 政 府 采 购 4 莱 斯 特 M. 萨 拉 蒙 等 著, 贾 西 津 魏 玉 等 译 : 全 球 公 民 社 会 非 营 利 部 门 视 界, 社 科 文 献 出 版 社, 2002 年, 第 27-30 页 5 [ 美 ]E.S. 萨 瓦 斯 : 民 营 化 与 公 私 部 门 的 伙 伴 关 系, 中 国 人 民 大 学 出 版 社,2002 年 ; 南 姆 卡 库 布 : 无 等 级 的 合 作 : 公 共 部 门 与 非 营 利 部 门 合 作 伙 伴 关 系, 国 家 行 政 学 院 学 报,2004 年 第 1 期, 第 93-96 页 6 Gidron, Benjamin., Kramer, Ralph., Salamon, L.M. Government and The Third Sector. San Francisco, Jossey-Bass Publisher. 1992 转 引 自 田 凯 : 西 方 NGO 理 论 述 评, 中 国 行 政 管 理,2003 年 第 6 期 7 外 力 推 动 型 的 发 展 中 国 家 典 型 的 案 例 当 数 柬 埔 寨 Indu Bhushan,Sheryl Keller,Brad Schwartz, Achieving the Twin Objectivesof Efficiency and Equity: Contracting Health Services in Cambodia, ERD POLICY BRIEF NO. 6;REPORT AND RECOMMENDATION OF THE PRESIDENT TO THE BOARD OF DIRECTORS ON A PROPOSED LOAN TO THE KINGDOM OF CAMBODIA FOR THE HEALTH SECTOR SUPPORT PROJECT,ASIAN DEVELOPMENT BANK RRP: CAM 32430 2

对 象 按 理 说, 公 共 服 务 理 应 在 服 务 采 购 范 围 之 内 不 过, 在 细 化 的 政 府 采 购 品 目 分 类 表 中, 印 刷 出 版 咨 询 信 息 服 务 维 修 保 险 租 赁 交 通 车 辆 维 护 会 议 培 训 物 业 等 十 大 类 服 务 项 目 都 是 针 对 行 政 部 门 的 后 勤 服 务, 而 教 育 公 共 卫 生 社 会 福 利 等 公 共 服 务 并 未 纳 入 其 中 8 所 以, 向 NGO 购 买 社 会 服 务 就 没 有 明 确 的 法 律 和 财 政 操 作 办 法 2005 年 12 月 19 日, 国 务 院 扶 贫 办 亚 洲 开 发 银 行 江 西 省 扶 贫 办 以 及 中 国 扶 贫 基 金 会 共 同 实 施 的 NGO 与 政 府 合 作 实 施 村 级 扶 贫 规 划 试 点 项 目 宣 布 向 NGO 开 放 扶 贫 资 源 2006 年 初, 通 过 公 开 招 标, 共 有 6 家 NGO 中 标 同 年 4 月, 这 6 家 NGO 进 入 项 目 点 实 施 扶 贫 项 目 这 是 中 国 政 府 第 一 次 以 高 规 格 的 公 开 竞 标 的 形 式 向 NGO 购 买 公 共 服 务 在 此 前 后, 还 有 一 些 政 府 向 国 内 外 NGO 购 买 服 务 的 案 例, 但 由 于 购 买 规 模 小 而 未 引 起 学 者 的 重 视 国 内 学 者 余 9 晖 秦 虹 张 成 福 李 慷 虞 维 华 等 对 政 府 购 买 服 务 等 的 实 践 进 行 了 调 查 研 究, 但 对 真 正 民 间 意 义 上 的 NGO 参 与 政 府 采 购 一 些 新 的 个 案 关 注 并 不 多 二 我 国 NGO 参 与 政 府 购 买 的 模 式 中 国 目 前 的 NGO 参 与 政 府 购 买 有 哪 些 类 型? 如 何 理 解 这 些 实 践? 笔 者 在 合 作 模 式 的 基 础 上 依 据 目 前 掌 握 的 资 料 概 括 为 两 种 类 型 : 竞 争 性 购 买 和 非 竞 争 性 购 买 竞 争 性 购 买 的 关 键 要 件 有 两 个 : 一 是 公 开 招 投 标 ; 二 是 建 立 在 不 同 主 体 契 约 关 系 之 上 的 购 买 程 序 和 购 买 合 同, 而 非 竞 争 性 购 买 不 能 同 时 满 足 以 上 两 个 要 件, 至 少 不 满 足 第 二 个 要 件 江 西 村 级 规 划 扶 贫 试 点 项 目 属 于 典 型 的 竞 争 性 购 买 模 式 非 竞 争 性 购 买 有 两 种 模 式 : 体 制 内 吸 模 式 以 及 体 制 外 非 正 式 的 按 需 购 买 模 式 类 型 一 : 竞 争 性 购 买 江 西 模 式 江 西 村 级 规 划 扶 贫 试 点 项 目 资 金 主 要 来 自 江 西 省 1100 万 元 财 政 扶 贫 资 金, 同 时 利 用 了 亚 洲 开 发 银 行 资 助 100 万 美 元 的 技 术 援 助 资 金 ( 英 国 国 家 发 展 署 赠 款 ) 项 目 实 施 过 程 中, 新 加 坡 金 鹰 集 团 捐 资 8 万 美 元 用 于 中 国 扶 贫 基 金 会 江 西 办 公 室 的 筹 建 和 NGO 能 力 建 设 该 项 目 2005 年 底 启 动,2008 年 完 成 试 点 区 包 括 江 西 省 乐 安 县 兴 国 县 和 宁 都 县 的 6 个 乡 镇 ( 每 个 县 各 2 个 乡 镇 ) 中 的 26 个 重 点 贫 困 村, 其 中,16 个 试 点 村 由 NGO 主 导 实 施 扶 贫 项 目,NGO 通 过 全 国 招 投 标 遴 选 该 项 目 委 托 中 国 扶 贫 基 金 会 和 澳 洲 咨 询 公 司 负 责 项 目 的 操 作 和 评 估 ( 购 买 组 织 主 体 关 系 见 图 1) 从 目 前 的 项 目 进 展 来 看, 该 试 点 项 目 满 足 了 以 下 几 个 原 则 :1 平 等 主 体 间 的 契 约 原 则 从 这 个 意 义 上 说, 本 案 例 构 成 向 NGO 竞 标 购 买 的 典 型 案 例, 其 制 度 框 架 的 设 计, 核 心 特 点 就 是 形 成 政 府 与 NGO 之 间 的 契 约 关 系 2 公 共 服 务 供 给 的 竞 争 原 则 政 府 购 买 的 基 本 理 念 之 一 是 在 某 些 领 域 通 过 引 入 市 场 机 制 来 提 高 政 府 运 作 的 效 率 市 场 机 制 又 必 须 遵 循 竞 争 逻 辑 因 此, 在 政 府 购 买 服 务 过 程 中, 在 某 些 政 府 开 放 的 资 源 领 域, 不 仅 政 府 和 NGO 甚 至 企 业 在 提 供 公 共 物 品 方 面 要 竞 争, 而 且 NGO 之 间 企 业 之 间 也 要 形 成 竞 争 通 过 竞 争 参 与 在 参 与 中 竞 争, 保 证 政 府 采 购 达 到 提 高 政 府 运 作 效 能 的 目 的 本 个 案 在 一 定 程 度 上 实 现 了 这 一 点 3 参 与 程 序 公 开 透 明 原 则 无 论 是 招 投 标 程 序 的 设 计 执 行 还 是 信 息 的 发 布, 江 西 试 点 项 目 较 好 地 做 到 了 这 一 点 4 第 三 方 监 督 原 则 江 西 村 级 扶 贫 规 划 试 点 项 目 设 计 的 一 个 初 衷 就 是 政 府 高 层 官 员 意 识 到 扶 贫 工 作 的 一 个 软 肋 : 即 扶 贫 资 源 在 体 制 内 封 闭 流 动 运 作 和 评 价 这 样 的 扶 贫 工 作 缺 少 参 与 缺 乏 监 督, 从 而 使 得 扶 贫 难 以 解 决 瞄 准 穷 人 的 问 题 因 此, 设 计 8 目 前 中 国 政 府 的 采 购 多 集 中 于 货 物 和 工 程 采 购, 购 买 对 象 也 多 为 企 业 即 使 有 服 务 采 购 也 极 少 向 NGO 开 放 资 源 根 据 财 政 部 国 库 司 2003 年 4 月 30 日 工 作 简 报, 是 年 中 央 一 级 的 政 府 采 购 金 额 2138767 万 元, 服 务 采 购 金 额 只 有 77113 万 元 9 余 晖 秦 虹 主 编 : 公 私 合 作 制 的 中 国 实 验, 上 海 人 民 出 版 社,2005 年 ; 张 成 福 : 论 公 共 部 门 和 私 人 部 门 的 伙 伴 关 系, 天 则 公 用 事 业 研 究 中 心 ; 李 慷 : 关 于 上 海 市 探 索 政 府 购 买 服 务 的 调 查 和 思 考, 中 国 民 政 2001 年 第 6 期 ; 虞 维 华 : 政 府 购 买 公 共 服 务 对 NGO 的 冲 击 分 析, 南 京 行 政 学 院 学 报,2006 年 4 月 3

者 们 认 为 向 NGO 开 放 扶 贫 资 源, 不 仅 可 以 转 变 政 府 职 能 提 高 政 府 运 行 效 率, 还 可 以 引 入 社 会 参 与 和 监 督 机 制, 从 而 在 较 低 成 本 的 基 础 上 实 现 扶 贫 效 果 最 大 化 5 公 共 利 益 为 导 向 的 共 赢 原 则 公 共 参 与 的 过 程 一 定 是 基 于 各 利 益 主 体 共 赢 原 则 所 采 取 的 行 动, 这 些 行 动 能 促 进 或 实 现 公 共 服 务 的 供 给 国 务 院 扶 贫 澳 洲 咨 询 公 司 (IDSS) 办 江 西 扶 贫 办 亚 洲 开 发 银 行 县 乡 扶 贫 官 员 金 鹰 集 团 参 与 竞 标 的 境 外 NGO 及 国 内 NGO 村 干 部 中 国 扶 贫 基 金 会 自 然 村 中 的 非 干 部 精 英 村 民 图 1 江 西 购 买 扶 贫 服 务 项 目 试 点 参 与 主 体 关 系 图 这 次 江 西 试 点 项 目 之 所 以 能 基 本 按 照 竞 争 性 购 买 的 程 序 较 为 顺 利 进 行, 是 因 为 各 方 参 与 主 体 均 有 内 在 的 驱 动 力 推 动 试 点 的 政 府 高 级 官 员 是 想 探 索 政 府 职 能 转 移 以 及 扶 贫 工 作 的 新 思 路, 企 业 参 与 获 得 社 会 企 业 责 任 的 荣 誉,NGO 通 过 参 与 试 点 项 目 获 得 象 征 资 本, 村 民 通 过 参 与 提 高 了 作 为 公 民 行 动 的 能 力 通 过 种 种 动 机 不 同 的 参 与, 各 利 益 主 体 在 客 观 上 不 仅 达 到 了 自 己 的 目 的, 同 时 也 催 化 了 某 种 特 殊 公 共 产 品 的 产 生 这 次 试 点 工 作 有 一 定 的 创 新 之 处 首 先 表 现 为 官 员 扶 贫 理 念 的 转 变 引 进 NGO 参 与 扶 贫 改 变 了 以 前 政 府 扶 贫 工 作 思 路 方 法 方 式 对 于 江 西 省 和 下 辖 的 县 来 说, 试 点 项 目 除 了 带 来 官 员 观 念 上 的 变 革, 引 进 NGO 还 可 以 带 来 其 他 益 处 :1 提 高 地 方 的 知 名 度 ;2 通 过 这 次 项 目 为 以 后 吸 引 更 多 的 社 会 资 源 奠 定 了 良 好 的 基 础 ;3 通 过 一 系 列 培 训 合 作 加 强 了 当 地 政 府 人 力 资 源 的 能 力 建 设 对 于 NGO 来 说, 他 们 通 过 这 次 参 与 试 点 项 目 提 高 了 自 己 组 织 的 知 名 度 这 种 象 征 意 义 在 客 观 上 让 NGO 知 道 在 现 有 体 制 下 和 政 府 是 可 以 形 成 一 种 政 府 主 导 下 的 伙 伴 关 系, 政 府 资 源 可 以 向 NGO 开 放 当 然, 除 了 获 得 象 征 资 本, 个 别 组 织 也 希 望 通 过 这 次 参 与 获 得 更 多 的 扶 贫 经 验 结 合 目 前 的 扶 贫 现 状, 我 们 认 为 试 点 村 的 村 民 也 能 从 这 次 项 目 中 受 益 当 然, 这 种 收 益 并 非 直 接 体 现 在 物 质 财 富 的 增 加, 而 是 增 强 真 正 弱 势 群 体 的 自 信 心, 启 蒙 他 们 的 参 与 意 识 解 决 问 题 的 意 识 项 目 管 理 委 员 会 在 组 织 村 民 重 塑 社 区 文 化 上 起 到 了 非 常 重 要 的 作 用 对 此, 一 位 扶 贫 干 部 认 为 : 虽 然 这 次 和 NGO 合 作 中 一 些 基 层 领 导 干 部 权 力 受 限 制, 但 对 一 般 干 部 来 说 工 作 却 更 好 做 了 因 为 村 民 的 素 质 得 到 了 提 高, 我 说 上 句, 你 知 道 下 句, 这 样 在 群 众 中 间 办 事 更 容 易 了 尽 管 该 项 目 仍 然 面 临 一 些 具 体 的 问 题, 但 我 们 仍 认 为 该 项 目 是 目 前 中 国 较 大 规 模 的 基 本 符 合 竞 争 购 买 的 典 型 案 例 类 型 二 : 非 竞 争 性 购 买 4

非 竞 争 性 购 买 意 味 着 购 买 主 体 之 间 并 非 通 过 招 投 标, 而 是 通 过 指 定 委 托 协 商 等 方 式 完 成 的 购 买 行 为 指 定 委 托 的 对 象 可 以 是 政 府 成 立 的 NGO 也 可 以 是 真 正 民 间 意 义 上 的 NGO 非 竞 争 性 购 买 实 践 分 为 两 种 模 式 (1) 体 制 内 吸 模 式 体 制 内 吸 式 政 府 购 买 公 共 服 务 是 指 政 府 在 编 制 所 限 而 无 法 承 担 大 量 事 务 性 工 作 的 情 况 下, 由 政 府 出 资 建 立 社 团 或 民 办 非 企 业 单 位, 再 由 这 些 NGO 行 使 政 府 转 移 的 部 分 职 能 的 运 作 方 式 在 此 模 式 中, 资 金 基 本 上 还 是 在 政 府 体 制 内 循 环, 人 员 进 行 社 会 招 聘, 项 目 由 政 府 给 而 非 公 开 招 投 标 例 如, 为 了 从 源 头 上 预 防 和 减 少 犯 罪 维 护 社 会 稳 定, 上 海 市 委 提 出 构 建 预 防 和 减 少 犯 罪 工 作 体 系 2003 年 由 上 海 市 委 政 法 委 牵 头, 按 照 政 府 主 导 推 动 社 团 自 主 运 作 社 会 多 方 参 与 的 总 体 思 路, 通 过 政 府 购 买 服 务 的 方 式, 组 建 了 新 航 阳 光 自 强 三 个 民 办 非 企 业 单 位 它 们 分 别 接 受 市 矫 正 办 市 团 委 和 市 禁 毒 委 的 委 托, 来 从 事 社 区 矫 正 人 员 失 学 失 业 失 管 社 区 青 少 年 和 药 物 滥 用 人 员 的 相 关 社 会 服 务 工 作 三 个 组 织 的 运 作 模 式 是 统 一 的, 按 照 一 定 的 比 例, 根 据 社 区 服 刑 人 员 刑 满 释 放 的 安 置 帮 教 人 员 问 题 青 少 年 禁 毒 人 员 的 人 数 来 配 备 社 工 每 个 组 织 的 社 工 规 模 约 在 500 名 左 右 组 织 分 为 总 站 和 19 个 区 县 工 作 站, 每 个 分 站 在 各 个 街 道 有 工 作 点, 服 务 遍 及 整 个 上 海 10 政 府 大 力 支 持 这 种 模 式 的 原 因 有 两 个 :1 参 与 这 种 购 买 服 务 的 NGO 是 由 政 府 主 动 成 立, 其 政 治 合 法 性 很 高 ;2 资 金 仍 在 体 制 内 运 行, 政 府 易 于 控 制 和 使 用 资 金 3 在 一 定 程 度 上 可 以 解 决 部 分 令 政 府 官 员 头 疼 的 就 业 问 题 在 政 府 职 能 转 换 的 大 背 景 下, 该 思 路 无 论 在 承 担 政 府 部 分 无 暇 顾 及 的 职 能 上 还 是 在 基 层 社 会 矛 盾 的 消 弭 上 都 起 到 了 一 定 的 积 极 作 用, 但 该 模 式 也 存 在 一 些 问 题 如, 资 金 仍 然 在 体 制 内 循 环, 无 法 有 效 解 决 有 效 监 管 和 社 会 监 督 问 题 ; 参 与 购 买 的 NGO 主 体 在 功 能 分 化 上 仍 然 是 政 府 职 能 的 延 伸, 无 法 起 到 真 正 培 育 民 间 力 量 来 解 决 基 层 的 社 会 问 题 11 (2) 体 制 外 非 正 式 的 按 需 购 买 模 式 和 前 两 种 模 式 相 比, 该 模 式 在 形 式 上 显 得 更 随 意, 购 买 的 规 模 不 大, 而 且 购 买 双 方 有 着 较 长 时 间 的 了 解 以 及 迫 切 合 作 的 需 要 例 如 在 社 区 矫 正 社 区 福 利 院 以 及 公 共 卫 生 等 领 域 以 艾 滋 病 防 治 为 例, 吸 毒 者 性 服 务 工 作 者 同 性 恋 群 体 等 属 于 高 危 人 群 目 前, 在 国 内 出 现 了 很 多 上 述 人 群 自 己 组 成 的 草 根 NGO 为 了 更 好 控 制 艾 滋 病 的 蔓 延, 卫 生 疾 控 部 门 不 得 不 利 用 高 危 人 群 及 其 组 织 的 优 势 开 展 工 作, 比 如 说 基 线 调 查 行 为 干 预 针 具 交 换 等 等 为 此, 卫 生 疾 控 部 门 需 要 向 提 供 协 助 的 高 危 人 群 或 组 织 支 付 一 定 的 费 用 费 用 可 以 以 天 月 计, 也 可 以 以 项 目 周 期 计 所 需 人 员 也 随 项 目 大 小 或 工 作 目 标 而 定 这 就 是 本 文 所 说 的 典 型 的 非 正 式 按 需 购 买 模 式 该 模 式 具 体 表 现 为 以 下 几 个 特 点 : 1 NGO 参 与 政 府 购 买 服 务 需 要 在 至 少 两 个 主 体 间 按 照 契 约 缔 结 合 同, 艾 滋 病 防 治 领 域 的 12 NGO 也 不 例 外 由 于 这 些 NGO 很 多 未 获 得 合 法 身 份, 就 妨 碍 了 它 们 参 与 政 府 购 买 的 可 能 性 但 如 前 所 说, 基 层 需 要 甚 至 必 须 许 多 由 NGO 提 供 服 务 这 就 导 致 很 多 政 府 采 购 不 能 严 格 按 照 标 准 的 采 购 规 定 进 行 2 购 买 中 的 政 府 绝 对 主 导 公 共 卫 生 在 改 革 开 放 之 后 很 长 的 一 段 时 间 内 是 极 其 薄 弱 的 10 乐 园 : 契 约 化 公 共 服 务 : 中 国 NGO 参 与 政 府 购 买 的 模 式 研 究, 清 华 大 学 公 共 管 理 学 院 硕 士 论 文,2007 年 4 月 11 也 可 参 见 韩 俊 魁 : 论 政 府 向 艾 滋 病 防 治 领 域 NGO 购 买 服 务 的 几 个 问 题, 中 国 艾 滋 病 性 病,2008 年 4 月, 第 2 期 12 根 据 清 华 大 学 公 共 管 理 学 院 NGO 研 究 所 2005 年 的 调 查, 从 登 记 注 册 的 情 况 看, 大 多 数 组 织 没 有 正 式 登 记 在 157 家 NGO 中, 在 民 政 部 门 正 式 登 记 的 仅 有 26 家, 占 16.6%, 在 工 商 部 门 登 记 的 有 6 家, 占 3.8%, 挂 靠 在 红 十 字 会 共 青 团 妇 联 大 学 等 组 织 之 下 的 共 14 家, 占 8.9%, 另 有 14 家 国 际 组 织 在 中 国 设 有 办 事 处, 其 余 97 家 均 没 有 登 记, 占 61.8% 5

环 节 非 典 之 后 由 于 国 家 高 度 重 视, 资 源 大 量 进 入 这 些 部 门 实 践 中, 他 们 不 得 不 依 靠 草 根 组 织 做 基 层 工 作 这 就 出 现 了 政 府 主 导 向 NGO 开 放 有 限 资 源 的 购 买 策 略 3 小 范 围 内 精 英 推 动 的 按 需 购 买 一 些 卫 生 官 员 意 识 到 草 根 组 织 的 优 势 并 向 后 者 开 放 资 源, 但 这 种 购 买 服 务 仍 限 于 极 小 范 围 之 内 而 且, 这 种 购 买 并 没 有 形 成 一 种 经 常 性 的 机 制 例 如, 有 些 地 方 的 疾 控 中 心 就 和 男 同 性 恋 组 织 合 作, 利 用 后 者 的 优 势 做 男 同 性 恋 群 体 的 基 线 调 查 宣 传 倡 导 以 及 行 为 干 预 的 工 作 并 在 合 同 文 本 的 基 础 上 支 付 资 金 的 方 式 购 买 服 务 4 购 买 数 额 极 小 目 前, 疾 控 部 门 向 NGO 购 买 服 务 的 金 额 很 小, 一 般 在 数 千 元 到 一 万 元 不 等 据 笔 者 的 调 查, 贵 阳 市 某 区 疾 控 中 心 向 某 男 同 性 恋 组 织 购 买 基 线 调 查 行 为 干 预 以 及 VCT 自 愿 咨 询 检 测 的 经 费 在 一 万 元 左 右 四 川 省 乐 山 市 某 县 疾 控 中 心 向 县 团 委 购 买 中 学 生 理 课 教 师 辅 导 员 以 及 学 生 培 训 服 务, 经 费 为 1 万 元, 项 目 周 期 为 一 年, 该 购 买 行 为 以 文 本 合 同 的 方 式 做 了 明 确 的 权 责 规 定 在 调 查 中 我 们 很 少 见 到 购 买 金 额 超 过 1 万 元 的 个 案 5 购 买 服 务 的 种 类 不 一 从 购 买 服 务 的 内 容 来 看, 目 前 政 府 多 向 境 外 NGO 购 买 技 术 和 能 力 培 训 等 服 务 项 目 例 如, 某 省 计 生 委 曾 向 玛 丽 斯 特 普 组 织 购 买 能 力 培 训 项 目 设 计 等 服 务 对 于 那 些 能 力 较 强 的 草 根 组 织, 政 府 多 向 他 们 购 买 基 线 调 查 外 展 服 务 以 及 行 为 干 预 等 服 务 内 容 6 购 买 NGO 服 务 的 临 时 性 和 过 渡 性 特 点 在 实 践 中, 因 为 没 有 经 常 性 的 合 作 机 制, 而 是 基 于 项 目 的 需 要, 所 以 政 府 购 买 NGO 的 行 为 表 现 出 明 显 的 临 时 性 和 过 渡 性 特 点 这 种 特 点 妨 碍 了 民 意 表 达 机 制 的 顺 畅 以 及 防 治 艾 滋 病 工 作 的 深 入 性 从 本 国 自 我 推 动 型 和 外 力 推 动 型 的 划 分 来 看, 体 制 内 吸 模 式 和 体 制 外 非 正 式 的 按 需 购 买 模 式 基 本 属 于 自 我 推 动 型, 而 江 西 扶 贫 试 点 项 目 属 于 外 力 推 动 型 一 般 而 言, 外 力 推 动 型 多 遵 循 充 分 竞 争 的 多 元 主 义 理 念, 而 自 我 推 动 型 多 是 执 政 者 为 了 消 除 社 会 矛 盾 而 采 取 的 偏 向 于 法 团 主 义 的 策 略 这 两 种 类 型 依 赖 的 路 径 不 同, 展 开 竞 争 的 逻 辑 也 不 相 同 不 管 怎 样, 这 两 种 实 践 都 在 一 定 程 度 上 促 进 了 NGO 的 多 元 化 发 展 从 另 外 一 种 购 买 方 式 的 划 分 类 型 上 来 看, 尽 管 各 国 在 政 府 购 买 程 序 有 很 大 不 同, 但 购 买 方 式 却 只 有 几 种 有 限 的 逻 辑 组 合, 如 : 竞 争 性 购 买 指 定 性 购 买 和 协 商 式 购 买 等 等 由 于 NGO 参 与 政 府 采 购 的 特 殊 性, 所 以 以 上 三 种 模 式 和 通 常 意 义 上 的 政 府 向 企 业 等 部 门 的 采 购 有 所 不 同 和 竞 争 性 购 买 指 定 性 购 买 和 协 商 式 购 买 这 样 的 分 类 标 准 不 同, 在 我 国 NGO 参 与 政 府 购 买 的 实 践 中, 为 了 突 出 购 买 中 的 结 构 性 问 题, 笔 者 未 采 用 指 定 性 购 买 和 协 商 式 购 买 的 划 分, 而 是 从 经 验 出 发, 分 为 体 制 内 吸 模 式 以 及 体 制 外 非 正 式 的 按 需 购 买 模 式 这 个 结 构 性 问 题 在 于 真 正 意 义 上 的 NGO 发 育 不 足 竞 争 无 力 不 竞 争 又 无 法 实 现 服 务 公 平 提 供 的 两 难 症 结 为 了 实 现 可 操 作 的 政 策 建 议, 有 必 要 讨 论 一 下 目 前 在 我 国 开 展 活 动 的 不 同 类 型 的 NGO 主 体 三 结 论 在 我 国 境 内 开 展 活 动 的 NGO 主 体 可 以 分 境 外 NGO 官 方 背 景 的 NGO( 自 上 而 下 型 ) 以 及 草 根 组 织 NGO( 自 下 而 上 型 ) 从 图 2 可 以 看 出, 境 外 NGO 带 来 了 较 丰 富 的 资 源 和 技 术, 但 由 于 其 合 法 性 较 低 而 多 采 取 和 官 方 背 景 的 NGO 以 及 草 根 组 织 合 作 的 策 略 官 方 背 景 的 NGO 因 为 资 金 缺 乏 而 开 展 的 活 动 有 限 草 根 组 织 在 资 金 技 术 等 方 面 没 有 优 势, 但 这 类 组 织 最 贴 近 弱 势 群 体 而 具 备 开 展 活 动 群 众 基 础 境 外 NGO 官 方 背 景 的 NGO 草 根 NGO 资 金 多 较 少 最 少 人 力 资 源 强 较 强 ( 多 兼 职 ) 弱 6

技 术 优 势 强 较 强 弱 组 织 成 熟 度 成 熟 较 成 熟 不 成 熟 合 法 性 弱 强 弱 图 2 三 类 NGO 主 体 的 比 较 鉴 于 目 前 各 类 NGO 在 自 身 规 模 活 动 范 围 经 济 实 力 社 会 影 响 制 度 规 范 程 度 等 方 面 存 在 很 大 差 异, 因 此 在 向 NGO 购 买 服 务 这 一 问 题 上 远 比 其 他 国 家 复 杂 笔 者 认 为, 政 府 购 买 NGO 服 务 应 该 遵 循 应 采 取 区 别 对 待 分 类 管 理 的 策 略 稳 步 推 进 分 步 实 施, 具 体 如 下 : 首 先 是 从 战 略 高 度 来 认 识 政 府 向 NGO 开 放 资 源 的 重 要 性 和 必 要 性 据 清 华 大 学 公 共 管 理 学 院 NGO 研 究 所 课 题 组 2006 年 对 艾 滋 病 领 域 的 68 家 草 根 NGO 的 调 查 数 据 显 示, 资 金 欠 缺 的 NGO 占 全 部 调 查 对 象 的 83.33% 草 根 组 织 经 费 的 主 要 渠 道 是 境 外 ( 包 括 港 澳 台 )NGO 或 国 际 组 织 ( 占 56.06%) 13 国 内 其 他 NGO( 占 28.79%), 而 政 府 对 NGO 资 助 的 资 金 渠 道 所 占 比 例 较 低 ( 占 16.67%) 而 从 草 根 组 织 的 资 金 需 求 来 看, 非 常 需 要 政 府 资 金 的 比 例 很 高 (67.19%), 其 余 的 组 织 也 都 选 择 了 需 要 (31.25%) 或 比 较 需 要 (1.56%), 而 没 有 组 织 认 为 不 太 需 要 或 完 全 不 需 要 这 就 表 明 在 草 根 组 织 的 实 际 需 要 和 政 府 的 提 供 之 间 存 在 巨 大 反 差 很 少 从 政 府 得 到 必 要 的 资 金 导 致 草 根 组 织 对 境 外 机 构 的 严 重 依 赖, 这 就 让 国 际 NGO 左 右 了 本 土 NGO 的 工 作 重 心 14 因 此, 仅 仅 出 于 构 建 和 谐 社 会 战 略 需 要 的 考 虑, 我 们 也 应 该 把 NGO 参 与 政 府 采 购 提 上 议 事 日 程 否 则, 草 根 组 织 过 度 依 赖 境 外 资 金 将 导 致 他 们 与 政 府 关 系 的 疏 离 此 外, 在 公 共 物 品 如 何 有 效 公 平 供 给 的 大 背 景 之 下, 无 论 在 扶 贫 艾 滋 病 防 治 还 是 其 他 社 会 福 利 提 供 领 域, 资 金 上 的 行 政 垄 断 将 导 致 封 闭 运 行 15, 这 将 导 致 资 金 利 用 率 不 高 以 及 部 门 利 益 的 膨 胀 如 果 政 府 不 让 NGO 参 与 社 会 服 务 的 提 供, 也 会 在 一 定 程 度 上 激 化 当 前 的 社 会 基 本 矛 盾 第 二 按 轻 重 缓 急 分 领 域 分 步 骤 分 层 次 稳 步 推 进 开 放 政 府 资 源 为 了 向 行 业 协 会 进 一 步 转 移 政 府 部 分 经 济 职 能 向 学 会 等 专 业 技 术 团 体 转 移 部 分 专 业 服 务 和 协 调 职 能, 为 了 将 社 会 矛 盾 就 地 解 决, 政 府 可 以 优 先 向 行 业 协 会 专 业 技 术 团 体 以 及 城 市 农 村 社 区 类 NGO 开 放 资 源 分 步 骤 分 层 次 是 指 可 以 先 向 那 些 公 信 力 较 高 的 NGO 购 买 服 务 然 后 逐 渐 推 广 的 方 式 这 样 不 仅 在 替 政 府 分 忧, 同 时 也 扶 持 了 一 批 公 信 力 较 高 的 国 内 NGO 第 三 确 立 分 类 服 务 购 买 以 及 形 式 多 样 的 购 买 方 式 针 对 三 类 NGO 的 不 同 优 势, 政 府 购 买 服 务 中 有 必 要 向 不 同 NGO 主 体 进 行 分 类 服 务 购 买 例 如, 境 外 NGO 有 着 较 为 成 熟 的 理 念 和 较 先 进 的 技 术, 因 此 政 府 可 以 向 他 们 购 买 能 力 培 训 和 技 术 官 方 背 景 的 NGO 有 着 很 强 的 合 法 性 非 常 完 整 的 组 织 体 系 以 及 较 强 的 动 员 能 力, 政 府 可 以 向 他 们 购 买 宣 传 倡 导 等 项 目 的 实 施 草 根 组 织 具 有 其 他 组 织 无 可 比 拟 的 贴 近 弱 势 人 群 的 优 势 以 及 较 为 灵 活 的 工 作 节 奏, 所 以 政 府 可 以 向 他 们 购 买 弱 势 人 群 的 直 接 服 务 基 线 调 查 等 13 据 另 外 笔 者 2007 年 对 50 家 国 内 登 记 注 册 的 扶 贫 组 织 的 调 查 显 示,37 家 获 得 国 外 慈 善 机 构 的 资 助, 占 74% 另 外, 根 据 马 秋 莎 的 文 章 显 示, 仅 以 一 些 有 名 的 自 治 NGOs 为 例,2000 年, 地 球 村 85% 的 自 然 之 友 52% 的 收 入 来 自 像 福 特 这 样 的 国 际 组 织 这 是 中 国 两 个 最 知 名 的 环 保 组 织, 如 果 它 们 尚 且 不 能 靠 本 国 支 持 生 存, 其 他 草 根 组 织 的 情 况 可 想 而 知 武 汉 大 学 公 民 权 利 保 护 中 心 北 京 大 学 妇 女 法 律 援 助 中 心 北 京 红 枫 妇 女 热 线 云 南 生 育 健 康 研 究 会 等 都 是 各 自 领 域 里 的 开 拓 者, 而 它 们 的 70 100% 的 经 费 依 赖 于 福 特 的 支 持 ( 马 秋 莎 : 全 球 化 国 际 NGO 与 中 国 NGO 的 发 展, 开 放 时 代 2006 年 第 2 期 ) 14 马 秋 莎 : 全 球 化 国 际 NGO 与 中 国 NGO 的 发 展, 开 放 时 代 2006 年 第 2 期 15 正 如 美 国 民 营 化 专 家 萨 瓦 斯 认 为 的 那 样 : 政 府 服 务 通 常 成 本 高 而 质 量 差, 其 原 因 并 不 是 政 府 部 门 雇 员 的 素 质 比 私 营 部 门 雇 员 差 问 题 的 实 质 不 在 于 公 营 还 是 私 营, 而 在 于 垄 断 还 是 竞 争 萨 瓦 斯 : 民 营 化 与 公 私 部 门 的 伙 伴 关 系, 中 国 人 民 大 学 出 版 社,2002 年 7

由 于 三 类 NGO 的 不 同 特 点, 尤 其 是 其 合 法 性 的 不 同, 政 府 向 他 们 采 购 服 务 就 很 难 遵 循 完 全 竞 争 的 购 买 模 式, 而 是 在 充 分 竞 争 购 买 基 础 上 增 加 指 定 性 购 买 等 方 式 在 分 类 购 买 服 务 过 程 中, 官 方 背 景 的 NGO 一 定 要 采 取 购 买 合 同 的 形 式 以 避 免 成 为 政 府 职 能 的 延 伸 为 了 结 合 三 类 NGO 的 优 势, 完 全 可 以 采 取 三 类 NGO 联 合 投 标 申 请 政 府 购 买 服 务 的 策 略 此 外, 部 分 服 务 可 以 纳 入 到 政 府 采 购 的 制 度 程 序 中, 按 照 多 层 次 提 供 社 会 福 利 服 务 另 一 方 面 可 以 采 取 灵 活 的 方 式 进 行 资 助 按 需 购 买 第 四 绩 效 评 估 以 及 合 同 程 序 公 开 透 明 原 则 目 前 政 府 购 买 服 务 多 基 于 完 成 项 目 之 所 需, 购 买 方 式 具 有 暂 时 性 特 点, 在 项 目 评 估 上 并 未 展 开 这 一 方 面 不 利 于 资 金 使 用 效 率, 也 不 利 于 甄 别 参 与 购 买 服 务 的 NGO 的 能 力 和 项 目 的 监 管 因 此, 在 今 后 的 购 买 服 务 中 有 必 要 增 加 绩 效 评 估 的 内 容 绩 效 评 估 应 当 成 为 政 府 绩 效 管 理 的 有 效 手 段 和 常 备 工 具, 这 将 为 政 府 提 供 大 量 有 充 满 竞 争 活 力 的 NGO 作 为 购 买 服 务 的 对 象 公 开 透 明 是 政 府 购 买 的 一 个 显 著 特 征, 是 培 养 政 府 采 购 公 信 度 和 消 除 腐 败 现 象 的 重 要 手 段 目 前 实 践 中 多 以 政 府 指 定 购 买 服 务 的 方 式 进 行 这 种 方 式 在 现 有 体 制 下 无 可 厚 非, 但 容 易 带 来 主 观 性 强 公 开 公 正 性 不 够 等 消 极 影 响 为 了 消 除 这 些 影 响, 政 府 有 必 要 引 入 合 同 程 序 公 开 透 明 的 原 则 这 样 不 仅 提 高 购 买 效 率, 也 可 以 消 除 一 些 不 必 要 的 麻 烦 第 五 信 任 基 础 上 的 追 惩 制 原 则 对 于 那 些 绩 效 评 估 不 合 格 的 NGO, 政 府 可 以 依 据 购 买 合 同 的 权 责 划 分 采 取 必 要 的 追 惩 措 施 这 不 仅 可 以 提 高 购 买 服 务 的 效 率, 还 可 以 敦 促 参 与 购 买 的 NGO 保 持 较 高 的 自 律 性 最 后, 在 构 建 政 府 购 买 服 务 机 制 的 过 程 中 必 须 注 意 建 立 完 善 的 民 意 表 达 机 制, 这 也 是 政 府 购 买 的 目 的 之 一 为 了 达 到 这 一 目 标, 我 们 必 须 关 注 购 买 程 序 之 外 的 内 容 比 如, 从 购 买 的 服 务 中 吸 取 好 的 经 验 来 指 导 工 作 在 项 目 不 断 实 施 的 基 础 上 建 立 参 与 政 府 购 买 的 NGO 的 数 据 库 注 意 保 护 一 些 组 织 的 隐 私 权 以 及 帮 助 解 决 成 熟 的 草 根 组 织 注 册 等 问 题 这 样, 我 们 就 能 使 政 府 采 购 良 性 运 转 下 去, 最 终 达 到 调 动 所 有 社 会 力 量 构 建 和 谐 社 会 的 目 的 总 之, 在 推 动 政 府 向 NGO 购 买 社 会 服 务 的 乐 观 主 义 和 悲 观 主 义 两 种 倾 向 我 们 都 有 必 要 保 16 持 警 惕 乐 观 主 义 者 就 会 看 不 到 在 推 进 购 买 服 务 过 程 中 的 复 杂 情 况, 悲 观 主 义 者 会 因 为 购 买 服 务 中 存 在 的 种 种 欠 缺 而 迟 滞 改 革 的 进 程 我 们 需 要 借 鉴 国 际 购 买 服 务 经 验 以 判 断 我 国 未 来 实 践 由 于 非 营 利 组 织 活 动 领 域 千 差 万 别 规 模 公 信 力 各 异, 加 之 中 国 巨 大 的 地 区 差 异, 因 此, 在 政 府 购 买 非 营 利 组 织 服 务 这 一 问 题 上, 我 们 目 前 需 要 的 是 法 团 主 义 和 多 元 主 义 结 合 的 实 践 策 略, 单 单 引 入 后 者 并 不 完 全 符 合 中 国 的 实 际 情 况 16 许 多 研 究 者 都 指 出 了 西 方 国 家 在 向 NGO 购 买 服 务 中 存 在 的 问 题 例 如,Raymond J. Struyk, Nonprofit Organizations as Contracted Local Social Service Providers in Eastern Europe and the Commonwealth of Independent States, Public Administration and Development. 22, 429 437 (2002) 8