目 录 社 会 问 题 与 公 共 政 策 ( 代 序 ) 1 农 民 工 大 量 失 业 情 况 下 的 我 国 群 体 性 事 件 分 析 5 对 返 乡 农 民 工 再 就 业 情 况 的 调 查 报 告 12 失 地 农 民 面 临 的 困 境 及 其 选 择 26 浙 江 省 临 安 市

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1 背 景 与 分 析 专 刊 社 会 问 题 与 公 共 政 策 Social Issues and Public Policy 李 凡 史 雪 莲 主 编 世 界 与 中 国 研 究 所 2009 年 11 月 北 京

2 目 录 社 会 问 题 与 公 共 政 策 ( 代 序 ) 1 农 民 工 大 量 失 业 情 况 下 的 我 国 群 体 性 事 件 分 析 5 对 返 乡 农 民 工 再 就 业 情 况 的 调 查 报 告 12 失 地 农 民 面 临 的 困 境 及 其 选 择 26 浙 江 省 临 安 市 村 规 模 调 整 暨 村 合 并 政 策 实 施 调 研 报 告 37 新 型 农 民 合 作 社 发 展 困 境 与 出 路 的 调 查 报 告 55 江 西 省 铜 鼓 县 农 村 免 费 义 务 教 育 调 查 报 告 74 无 户 籍 农 村 人 口 的 权 利 实 现 状 况 81 新 型 农 村 合 作 医 疗 政 策 调 查 报 告 97 新 型 农 村 合 作 医 疗 政 策 的 分 析 105 赣 西 地 区 农 村 疾 病 预 防 状 况 调 查 研 究 116 农 民 工 医 疗 保 障 现 状 调 研 127 神 木 全 民 免 费 医 疗 改 革 观 察 151 城 乡 最 低 生 活 保 障 制 度 实 施 现 状 研 究 162 城 中 村 改 造 的 政 策 执 行 机 制 与 绩 效 179 城 中 湖 环 境 污 染 的 治 理 机 制 与 绩 效 197 浅 析 东 海 县 的 关 爱 女 孩 行 动 230 我 国 官 员 财 产 申 报 初 步 研 究 239 扬 州 市 民 观 察 团 调 研 报 告 253 邓 玉 娇 事 件 的 政 治 意 义 座 谈 会 会 议 纪 要 271 网 络 对 中 国 民 主 发 展 的 影 响 座 谈 会 会 议 纪 要 274

3 社 会 问 题 与 公 共 政 策 ( 代 序 ) 李 凡 一 关 注 地 方 问 题 关 注 公 共 政 策 世 界 与 中 国 研 究 所 是 一 个 民 间 的 公 共 政 策 研 究 所, 也 可 以 称 之 为 民 间 智 库, 民 间 智 库 关 注 的 一 个 重 要 问 题 就 是 公 共 政 策 的 问 题 所 谓 的 公 共 政 策 就 是 政 府 在 制 订 政 策 的 时 候 不 仅 要 考 虑 到 政 府 政 策 的 目 标, 也 要 考 虑 到 政 策 对 社 会 产 生 的 影 响 是 什 么, 因 此 政 策 的 过 程 应 该 是 开 放 的, 允 许 社 会 公 众 对 政 策 表 达 自 己 的 意 见 并 起 到 一 定 的 作 用 在 市 场 经 济 的 条 件 下, 政 府 的 政 策 特 别 是 经 济 和 社 会 方 面 的 政 策 一 定 会 影 响 到 许 多 社 会 人 士, 影 响 到 广 大 公 众 的 利 益, 因 此 这 一 类 会 对 社 会 公 众 产 生 重 大 影 响 的 政 策 就 是 公 共 政 策 对 于 公 共 政 策 来 讲, 由 于 影 响 到 公 众 的 利 益, 因 此 它 的 制 定 过 程 政 策 效 果 和 政 策 的 反 馈, 就 不 仅 需 要 政 府 考 虑 公 众 的 利 益, 同 时 也 需 要 公 众 的 参 与 政 府 政 策 不 再 是 政 府 单 方 面 的 事 情, 而 是 涉 及 到 一 个 政 策 的 相 关 方 的 共 同 利 益, 所 以, 一 个 公 共 政 策 的 过 程 也 是 社 会 参 与 的 过 程 我 们 世 界 与 中 国 研 究 所 关 注 中 国 公 共 政 策 的 研 究, 就 是 要 让 公 共 政 策 的 利 益 相 关 方 在 政 策 的 制 定 中 广 泛 的 表 达 自 己 的 利 益 需 求, 而 且 能 通 过 自 己 利 益 和 其 他 人 的 利 益 冲 突 而 调 整 并 形 成 为 大 多 数 人 能 接 受 的 政 策 在 这 个 过 程 中 间, 政 府 也 只 是 一 个 利 益 的 相 关 方 面, 因 此 它 的 利 益 也 需 要 和 其 它 相 关 方 面 加 以 协 调 和 理 解, 而 不 是 强 加 在 其 它 相 关 方 之 上 因 此, 这 样 的 一 个 公 共 政 策 的 产 生 过 程, 也 就 是 我 们 推 动 地 方 公 众 进 行 公 共 政 策 研 究 的 目 的 我 们 希 望 广 大 的 公 众 和 利 益 相 关 方 能 够 关 注 地 方 问 题 关 注 政 策 问 题, 而 这 些 对 于 地 方 问 题 和 地 方 政 策 关 注 的 方 法, 实 际 上 是 培 养 中 国 公 民 的 参 与 意 识 并 进 入 到 决 策 过 程 中 的 一 个 有 意 义 的 方 式 从 这 样 的 角 度 讲, 我 们 推 动 公 共 政 策 研 究 的 目 的, 就 是 希 望 广 大 的 公 众 能 够 对 自 己 周 边 的 事 务 加 以 关 注, 不 但 表 达 自 己 的 意 见, 而 且 提 出 解 决 问 题 的 方 式, 这 些 解 决 问 题 的 方 式, 可 以 是 多 种 多 样 的 实 际 上 一 个 问 题 的 解 决 可 以 有 多 种 方 式, 因 此, 广 大 公 众 对 于 公 众 事 务 的 关 注, 以 及 他 们 所 提 出 来 的 解 决 问 题 的 方 法, 可 以 给 地 方 政 府 提 出 解 决 问 题 的 公 共 政 策 提 供 一 个 参 考, 这 对 于 地 方 政 府 和 公 众 之 间 对 所 出 现 问 题 的 互 相 理 解 是 一 个 比 较 好 的 办 法 而 同 样 在 这 个 过 程 当 中, 地 方 公 众 和 地 方 政 府 也 可 以 学 会 如 何 互 相 理 解 和 合 作 多 年 来, 我 们 研 究 所 提 倡 建 立 政 府 和 公 众 之 间 的 对 话 系 统, 以 缓 和 彼 此 的 矛 盾 加 强 彼 此 的 了 解, 让 广 大 人 民 群 众 介 入 到 政 策 的 制 定 过 程 中, 使 得 政 策 越 来 越 为 公 众 的 利 益 进 行 服 务 而 不 是 只 为 政 府 的 利 1

4 益 进 行 服 务, 从 而 推 动 中 国 民 主 的 发 展 在 这 样 的 发 展 目 标 之 下, 让 公 众 对 于 周 边 事 务 进 行 广 泛 而 深 入 的 调 查 研 究, 了 解 实 际 情 况, 并 在 此 基 础 上 提 出 各 自 的 解 决 问 题 的 办 法, 最 终 这 对 于 政 府 制 订 政 策 是 有 帮 助 的 公 共 政 策 和 公 民 的 参 与 实 际 上 是 分 不 开 的, 没 有 公 民 广 泛 深 入 的 参 与 就 不 可 能 有 一 个 良 好 的 公 共 政 策 的 出 现 多 年 来, 中 国 地 方 政 府 的 官 员 习 惯 于 自 己 在 办 公 室 里 或 者 为 了 适 应 上 级 的 需 要 而 制 定 政 府 政 策, 这 些 政 策 不 一 定 符 合 公 众 的 需 要 也 不 一 定 符 合 当 地 的 实 际, 可 能 会 给 地 方 的 经 济 社 会 建 设 带 来 不 好 的 结 果 我 们 提 倡 公 共 政 策 就 是 希 望 广 大 的 公 民 能 够 积 极 的 参 与 到 政 策 的 制 定 过 程 中, 让 政 府 在 政 策 的 制 定 中 认 真 听 取 公 民 的 意 见, 并 在 公 民 意 见 形 成 为 公 共 意 志 的 时 候 制 订 公 共 政 策, 这 是 符 合 地 方 大 多 数 人 的 需 要 的 二 中 国 的 社 会 问 题 30 多 年 改 革 开 放 的 历 程, 表 明 了 中 国 经 济 能 够 有 一 个 持 续 发 展 的 动 力, 因 此 推 动 了 经 济 的 不 断 高 速 增 长 但 是 从 实 际 的 结 果 来 看, 随 着 经 济 的 高 速 增 长, 社 会 问 题 没 却 没 有 得 到 有 效 的 解 决, 而 且 从 宏 观 上 看, 似 乎 问 题 越 来 越 多 越 来 越 复 杂 公 众 和 地 方 政 府 之 间 的 矛 盾, 在 这 几 年 中 是 在 增 加 而 不 是 在 减 少, 冲 突 的 规 模 也 在 扩 大, 这 样 就 在 中 国 的 经 济 增 长 之 中 把 中 国 的 社 会 问 题 越 来 越 突 出 出 来, 成 为 中 国 发 展 阶 段 中 下 一 个 主 要 要 解 决 的 问 题 中 国 的 经 济 为 什 么 能 够 得 到 高 速 增 长 而 社 会 问 题 却 又 如 此 之 多 难 以 解 决 呢? 一 个 简 单 的 解 释 是 中 国 采 取 了 一 个 发 展 主 义 的 模 式 所 谓 的 发 展 主 义 就 是 以 经 济 增 长 为 所 有 发 展 的 重 中 之 重, 以 经 济 的 增 长 来 带 动 其 他 所 有 社 会 领 域 的 发 展 这 样 的 发 展 主 义 就 是 以 政 府 为 主 导 力 量 全 力 推 动 经 济 的 增 长, 全 部 社 会 资 源 和 政 策 都 以 经 济 增 长 为 核 心 内 容 在 这 样 的 发 展 主 义 模 式 之 下, 中 国 的 各 级 政 府 成 了 经 济 增 长 的 火 车 头, 他 们 全 力 以 赴 的 利 用 各 种 各 样 的 资 源 推 动 经 济 的 发 展, 这 是 中 国 改 革 开 放 30 年 经 济 能 够 持 续 增 长 的 一 个 很 重 要 的 原 因 在 这 样 的 发 展 主 义 模 式 之 下, 政 府 不 但 大 办 国 有 企 业 推 动 国 有 企 业 的 发 展 而 且 实 际 上 自 己 也 成 了 一 个 企 业, 直 接 进 入 市 场, 并 且 牟 利 政 府 直 接 进 入 市 场 虽 然 可 以 推 高 经 济 增 长 的 速 度 但 是 也 带 来 了 相 当 多 的 问 题, 这 些 问 题 包 括 政 府 忽 视 社 会 问 题 的 解 决, 把 一 切 需 要 花 钱 加 以 解 决 的 问 题, 例 如 贫 富 差 距 问 题 农 村 建 设 问 题 弱 势 群 体 问 题 环 境 问 题 社 会 福 利 问 题 教 育 问 题 等 等 民 生 问 题 加 以 忽 略 和 搁 置 近 年 来, 中 央 虽 然 在 不 断 提 倡 科 学 发 展 观, 但 是 实 际 上 各 级 政 府 仍 然 沾 沾 自 喜 于 发 展 主 义 模 式, 所 谓 的 科 学 发 展 观 仍 然 没 有 摆 脱 以 经 济 增 长 为 第 一 位 的 发 展 主 义 模 式, 政 府 仍 然 在 各 地 卷 入 经 济 发 展 与 民 争 利 并 且 忽 略 社 会 问 题 的 解 决 这 一 问 题 目 前 看 来 比 较 难 于 解 决, 关 键 在 于 在 目 前 世 界 经 济 危 机 的 大 局 之 下, 中 国 以 经 济 增 长 为 优 先 的 发 展 主 义 模 式 似 乎 得 到 了 世 界 的 认 可, 中 国 的 各 级 政 府 也 沾 沾 自 喜 于 这 样 的 2

5 经 济 增 长, 所 以 在 这 样 的 环 境 之 下, 让 中 国 改 变 以 经 济 增 长 为 中 心 的 发 展 主 义 模 式, 没 有 一 个 地 方 会 这 样 做 但 是 这 样 的 以 经 济 增 长 为 中 心 的 发 展 主 义 模 式, 从 发 展 趋 势 来 看, 似 乎 社 会 问 题 有 可 能 变 得 越 来 越 严 重, 因 此, 如 何 解 决 中 国 日 益 严 重 的 社 会 问 题, 应 该 成 为 中 国 公 众 所 关 注 的 问 题 正 是 从 这 样 的 角 度 出 发, 我 们 研 究 所 想 利 用 自 己 微 薄 的 力 量 推 动 各 地 公 众 研 究 和 关 注 社 会 问 题 要 理 解 社 会 问 题 的 由 来 现 状 和 有 可 能 出 现 的 趋 势, 为 此 要 进 行 广 泛 的 社 会 调 查, 我 们 更 寄 希 望 于 广 大 的 公 众 能 够 积 极 的 参 加 到 对 周 边 事 务 的 关 注 和 地 方 政 策 的 制 订 之 中, 关 注 自 己 的 周 边 事 务, 了 解 事 物 发 展 的 原 因 和 由 来, 并 在 此 基 础 上 提 出 有 效 的 解 决 问 题 的 办 法, 这 就 是 我 们 开 展 社 会 问 题 和 公 共 政 策 研 究 的 出 发 点 我 们 认 为, 只 有 广 大 的 公 众 才 会 真 正 的 关 心 自 己 的 周 边 事 务, 我 们 也 希 望 各 种 不 同 社 会 阶 层 能 够 发 出 自 己 的 声 音, 讲 出 自 己 所 面 临 的 处 境, 提 出 政 策 意 见 要 求 政 府 加 以 解 决, 并 在 这 样 的 基 础 之 上 和 其 他 社 会 不 同 的 阶 层 能 够 互 相 理 解 互 相 帮 助, 共 同 制 订 有 效 的 公 共 政 策, 解 决 社 会 问 题 其 实, 从 中 国 的 实 际 出 发, 真 正 的 社 会 问 题 的 解 决, 必 须 依 靠 各 地 的 公 众 对 于 公 共 政 策 进 行 积 极 的 参 与 只 有 广 大 公 民 的 积 极 参 与, 才 有 可 能 出 现 有 效 的 解 决 社 会 问 题 的 公 共 政 策 所 以, 从 中 国 的 实 际 出 发, 公 共 政 策 的 出 现 应 该 从 社 会 问 题 开 始, 因 为 这 是 大 家 耳 濡 目 染 日 常 生 活 中 的 问 题, 并 且 也 涉 及 到 各 家 各 户 的 利 益 我 们 在 本 书 中 所 委 托 各 地 地 方 进 行 的 公 共 政 策 的 研 究 就 涉 及 到 许 多 的 社 会 问 题, 这 样 的 问 题 还 有 很 多, 这 个 研 究 中 并 没 有 完 全 的 涉 及 到, 我 们 希 望 以 后 各 地 的 公 众 能 对 这 个 问 题 继 续 的 加 以 关 注, 我 们 也 将 继 续 推 动 这 方 面 的 研 究 三 民 间 公 共 政 策 研 究 机 构 的 作 用 中 国 的 政 策 历 来 是 由 政 府 制 定 的, 公 众 无 从 参 与 中 国 的 媒 体 被 政 府 控 制, 代 表 的 不 是 老 百 姓 的 意 见 而 是 政 府 的 意 见, 而 政 府 的 政 策 在 市 场 经 济 越 来 越 发 达 的 情 况 下, 已 经 越 来 越 不 能 反 应 整 个 社 会 的 意 见, 在 相 当 多 的 情 况 下 只 是 它 们 自 己 的 意 见 中 国 实 际 上 能 够 反 应 公 众 意 见 的 地 方 是 在 互 联 网 上 目 前, 互 联 网 已 经 在 某 种 意 义 上 成 为 公 众 发 表 意 见 的 地 方, 在 这 里, 既 有 中 肯 的 有 意 义 的 建 议, 也 有 偏 激 的 甚 至 是 荒 唐 的 意 见 这 些 意 见 反 应 了 不 同 的 社 会 阶 层 的 声 音, 是 中 国 社 会 的 一 个 公 众 意 志 公 众 需 求 的 表 达 窗 口, 也 是 公 众 不 满 的 出 气 口 也 正 因 为 如 此, 从 目 前 来 看 互 联 网 难 以 成 为 公 共 政 策 形 成 的 地 方, 因 为 公 共 政 策 的 形 成 不 仅 需 要 广 泛 的 公 众 参 与 和 不 同 的 声 音, 同 时 也 需 要 形 成 比 较 专 业 的 专 家 意 见 公 共 政 策 的 制 订, 不 仅 需 要 广 大 公 众 的 声 音 和 意 见 表 达, 而 且 由 于 政 策 所 涉 及 的 面 既 比 较 广 也 比 较 深, 在 某 个 方 面 一 定 需 要 这 个 领 域 的 专 家 意 见, 因 此 互 联 网 可 以 表 达 公 众 意 见, 但 是 不 能 成 为 公 共 政 策 形 成 的 机 构 中 国 有 着 非 常 多 的 政 府 办 的 政 策 研 究 机 构, 从 中 央 到 地 方, 几 乎 每 一 个 部 门 都 有 政 策 研 3

6 究 室, 也 有 相 对 应 的 研 究 所 研 究 院 等, 但 是 从 事 实 来 看, 这 些 官 办 的 政 策 研 究 机 构 代 表 的 是 政 府 的 意 见, 而 且 许 多 代 表 的 只 是 部 门 的 意 见 许 多 政 府 部 门 为 了 争 部 门 利 益, 对 于 与 其 有 利 的 政 策 进 行 了 反 复 的 探 讨 并 印 刷 了 大 量 的 政 策 研 究 报 告, 这 些 政 策 研 究 都 不 能 认 为 是 公 共 政 策, 因 为 他 们 并 没 有 代 表 社 会 公 众 利 益 代 表 社 会 公 众 意 见 的 民 间 智 库 近 年 来 出 现 了 一 些, 但 是 力 量 薄 弱, 目 前 也 难 以 形 成 有 效 的 对 于 公 共 政 策 制 订 所 需 要 的 影 响 力 它 们 表 现 在 几 个 方 面 : 首 先 是 资 金 力 量 薄 弱, 这 些 民 间 机 构 不 能 像 政 府 的 政 策 研 究 结 构 一 样 几 百 万 几 千 万 的 从 政 府 手 里 拿 钱, 研 究 经 费 少 制 约 了 这 些 机 构 的 研 究 ; 其 次, 更 为 重 要 的 是 专 业 人 员 少, 相 比 于 国 家 的 政 策 研 究 机 构 来 讲, 这 些 民 间 的 政 策 研 究 机 构 难 以 解 决 研 究 人 员 的 一 系 列 问 题, 例 如 职 称 福 利 问 题 等 等, 因 此 许 多 有 专 业 素 质 的 人 员 难 于 到 这 些 民 间 机 构 工 作, 也 制 约 了 他 们 对 于 政 策 研 究 所 起 的 作 用 尽 管 如 此, 一 些 民 间 智 库 在 公 共 政 策 的 研 究 上 仍 然 走 出 了 很 重 要 的 一 步, 代 表 民 间 的 需 要 也 进 行 了 一 些 相 关 政 策 的 研 究, 这 些 政 策 的 面 也 很 广, 涉 及 的 问 题 也 很 广 泛 同 时 也 有 一 定 的 深 度 它 们 的 研 究 成 果 除 了 个 别 的 一 些 被 政 府 采 用 之 外, 大 部 分 并 没 有 成 为 政 府 的 政 策, 但 是 在 民 间 和 政 府 内 却 有 广 泛 的 影 响, 实 际 上 也 起 到 了 公 共 政 策 的 作 用 其 中 没 有 成 为 政 府 政 策 的 一 个 重 要 原 因 在 于 中 国 的 各 级 政 府 还 不 适 应 民 间 参 与 公 共 政 策 的 方 式, 也 难 以 认 同 一 些 问 题 的 意 见 和 解 决 问 题 的 办 法 但 是 从 发 展 趋 势 来 看, 中 国 的 民 间 政 策 研 究 却 有 很 好 的 发 展 前 景 首 先, 这 是 社 会 发 展 的 需 要, 随 着 社 会 问 题 越 来 越 多, 中 国 的 公 众 确 实 需 要 有 足 够 的 平 台 表 达 他 们 的 意 见, 特 别 是 对 于 政 策 的 声 音, 多 年 来 被 忽 略 的 公 众 利 益, 越 来 越 变 成 社 会 的 主 流 声 音, 希 望 政 府 能 够 加 以 解 决, 而 在 政 府 能 够 解 决 之 前, 可 以 先 由 民 间 智 库 提 出 政 策 意 见, 并 通 过 媒 体 和 互 联 网 交 流 表 达, 形 成 社 会 意 见, 并 最 终 形 成 为 公 共 意 志, 促 使 政 府 采 纳 为 政 府 的 政 策 中 国 社 会 中 的 公 共 意 见 的 出 现 可 以 成 为 中 国 民 间 智 库 研 究 的 出 发 点 第 二, 越 来 越 多 的 专 家 由 于 退 休 就 业 归 国 等 各 方 面 的 原 因 而 散 布 在 社 会, 民 间 智 库 可 以 利 用 这 些 人 力 资 源 进 行 公 共 政 策 的 研 究, 虽 然 中 国 民 间 智 库 的 发 展 还 不 能 像 美 国 等 发 达 国 家 一 样 利 用 政 府 民 间 智 库 政 府 的 杠 杆 作 用 起 到 对 于 政 府 政 策 的 影 响, 但 是 越 来 越 多 的 专 家 级 人 士 进 入 民 间 智 库, 对 于 民 间 智 库 向 专 家 层 次 的 发 展 是 有 好 处 的 第 三, 随 着 社 会 财 富 的 不 断 增 加, 社 会 的 资 源 已 经 不 能 由 政 府 所 垄 断, 各 种 形 式 的 基 金 会 企 业 捐 助 私 人 捐 助 合 作 项 目 等 也 开 始 帮 助 民 间 智 库 筹 集 资 金, 随 着 这 个 趋 势 的 发 展 将 有 可 能 逐 步 解 决 民 间 智 库 的 资 金 问 题, 使 得 它 们 能 够 进 行 更 好 的 研 究 在 这 样 的 发 展 趋 势 之 下, 民 间 公 共 政 策 研 究 机 构 将 会 在 中 国 公 共 政 策 的 研 究 中 起 到 越 来 越 大 的 作 用, 这 是 可 以 预 期 的 中 国 民 间 智 库 的 发 展 最 终 离 不 开 的 就 是 社 会 公 众 的 支 持 和 广 泛 的 参 与, 这 是 民 间 智 库 赖 以 生 存 和 发 展 的 基 础 因 此 我 们 希 望 广 大 的 公 众 积 极 参 与 到 公 共 政 策 的 过 程 中 来 4

7 农 民 工 大 量 失 业 情 况 下 的 我 国 群 体 性 事 件 分 析 彭 天 宇 近 年 来, 我 国 群 体 性 事 件 频 发, 群 体 性 事 件 的 规 模 和 社 会 影 响 力 也 不 是 以 往 所 发 生 的 可 比 拟 的, 加 上 受 到 经 济 危 机 的 影 响, 我 国 大 量 农 民 工 失 业, 加 大 群 体 性 事 件 爆 发 的 可 能 性 专 家 预 测 2009 年 将 是 群 体 性 事 件 的 高 发 年 这 一 切 似 乎 在 预 示 着 2009 年 将 是 一 个 动 荡 不 安 的 年 份 群 体 性 事 件 的 爆 发 是 社 会 矛 盾 激 化 的 表 现, 想 要 避 免 群 体 性 事 件 的 发 生, 就 要 从 社 会 根 源 上 着 手 解 决 一 群 体 性 事 件 成 为 社 会 叙 事 主 题 已 经 过 去 的 2008 年 对 于 每 个 中 国 人 来 说 都 是 一 个 特 殊 的 年 份 这 一 年 有 给 我 们 带 来 欢 声 笑 语 的 奥 运 会, 也 有 带 来 无 数 悲 痛 的 汶 川 大 地 震 08 年 更 有 数 起 让 历 史 铭 记 的 有 重 大 影 响 力 的 社 会 事 件 发 生 如 贵 州 省 瓮 安 县 6.28 打 砸 抢 烧 事 件, 陕 西 府 谷 县 7.5 警 民 抢 尸 事 件, 广 东 惠 州 7.17 骚 乱 事 件, 云 南 孟 连 7.19 胶 农 事 件, 河 北 省 廊 坊 铁 路 征 地 事 件, 江 西 铜 鼓 县 山 林 纠 纷 事 件, 出 租 车 司 机 罢 运 事 件, 深 圳 宝 安 区 11.7 对 讲 机 砸 人 事 件, 甘 肃 省 陇 南 拆 迁 上 访 事 件, 湖 北 武 汉 下 岗 职 工 上 访 事 件, 重 庆 开 县 村 民 煤 矿 冲 突 事 件, 广 东 东 莞 劳 资 纠 纷 事 件 等 这 些 事 件 贯 穿 了 2008 年 的 整 个 下 半 年, 并 引 起 社 会 的 高 度 关 注 在 这 一 系 列 事 件 中, 尤 为 典 型 的 是 贵 州 瓮 安 事 件 云 南 孟 连 事 件 出 租 车 罢 运 事 件 深 圳 对 讲 机 砸 人 事 件 以 及 年 末 发 生 的 东 莞 劳 资 纠 纷 事 件 从 这 几 起 事 件 中 我 们 能 够 清 晰 地 看 到 近 来 发 生 的 群 体 性 事 件 呈 现 出 新 的 特 点 其 实,2008 年 并 不 是 群 体 性 事 件 突 发 的 一 年 据 2008 年 9 月 的 瞭 望 新 闻 周 刊 报 道 : 据 有 关 部 门 统 计 显 示,1993 年 我 国 发 生 社 会 群 体 性 事 件 0.87 万 件,2005 年 上 升 为 8.7 万 件,2006 年 超 过 9 万 起, 并 一 直 保 持 上 升 势 头 在 过 去 的 10 多 年 里, 群 体 性 事 件 增 长 了 10 倍 以 上, 随 着 数 量 的 不 断 增 长, 群 体 性 事 件 的 表 现 形 式 等 各 方 面 与 以 往 的 群 体 性 事 件 有 明 显 的 不 同 早 期 发 生 的 群 体 性 事 件 基 本 上 可 以 定 义 为 有 明 确 的 以 经 济 利 益 诉 求 为 目 的 有 组 织 的 群 体 行 为, 也 就 是 欧 博 文 和 李 连 江 所 说 的 依 法 抗 争 造 成 早 期 的 群 体 性 事 件 发 生 的 直 接 原 因 主 要 是 劳 资 关 系 农 民 负 担 过 重 农 村 征 地 企 业 改 制 重 组 移 民 安 置 补 偿 等, 上 访 是 作 为 表 达 利 益 诉 求 的 主 要 形 式 早 期 的 群 体 性 事 件 很 少 使 用 暴 力 手 段, 大 部 分 群 体 能 够 克 制 自 己 的 情 绪, 没 有 表 现 出 过 激 的 行 为 当 然, 这 并 不 是 说 早 期 就 没 有 暴 力 性 群 体 事 件 的 发 生, 但 5

8 是 在 暴 力 性 事 件 的 规 模 和 事 件 发 生 的 频 繁 程 度 上 与 近 阶 段 相 比 不 可 同 日 而 语 在 我 国, 群 体 性 事 件 发 展 到 近 几 年, 不 仅 在 表 现 形 式 上, 还 有 参 与 的 社 会 群 体 等 各 方 面 都 呈 现 出 与 以 往 不 同 的 特 点 主 要 表 现 在 以 下 几 个 方 面 : 首 先, 经 济 利 益 诉 求 不 再 是 集 体 行 动 的 唯 一 目 的 早 期 群 体 性 事 件 往 往 具 有 明 确 的 目 的 性, 而 这 个 目 的 基 本 上 是 与 直 接 经 济 利 益 紧 密 相 连 的, 从 近 期 所 发 生 的 数 起 群 体 性 事 件 看, 经 济 利 益 仅 仅 是 集 体 行 动 的 部 分 因 素, 除 去 经 济 利 益 诉 求, 还 有 村 民 自 治 对 政 府 不 公 正 的 抗 议 等 都 是 集 体 行 动 的 主 要 动 机 在 部 分 事 件 中, 行 为 者 甚 至 没 有 明 确 的 目 的 其 次, 暴 力 事 件 增 多, 并 在 激 烈 程 度 上 有 扩 大 的 趋 势 在 甘 肃 陇 南 事 件 中 涉 及 的 群 众 达 到 2000 多 人, 并 造 成 数 十 人 受 伤 和 大 量 财 产 的 损 坏 ; 而 在 2004 年 发 生 的 万 州 事 件 中, 参 与 的 群 众 居 然 达 到 3 到 4 万 人 第 三, 大 部 分 的 群 体 性 事 件 缺 乏 组 织 性, 偶 发 性 事 故 增 多 与 以 往 具 有 组 织 性 的 依 法 抗 争 相 比, 现 阶 段 的 群 体 性 事 件 大 多 没 有 任 何 组 织 性 这 类 事 件 基 本 是 偶 然 性 事 故, 大 多 数 参 与 者 与 最 初 偶 然 性 事 故 的 当 事 人 并 没 有 任 何 社 会 交 往, 他 们 甚 至 并 不 清 楚 最 初 事 故 的 具 体 情 况, 这 种 群 体 性 事 件 持 续 的 时 间 往 往 很 短 最 后, 群 体 性 事 件 不 再 局 限 于 偏 远 的 中 小 城 市 和 农 村 地 区, 开 始 向 沿 海 发 达 地 区 和 大 中 城 市 转 移 早 期 群 体 性 事 件 基 本 上 发 生 在 农 村 地 区 和 县 城, 这 也 与 环 境 有 关 小 县 城 和 偏 远 农 村 地 区 的 社 会 分 层 不 明 显, 官 民 界 限 明 显, 官 民 互 动 中 的 怨 恨 也 更 明 显 加 上 传 统 的 亲 情 文 化 和 农 民 的 交 往 局 限 于 此 地, 一 旦 有 任 何 风 吹 草 动, 朋 友 亲 戚 乡 亲 就 会 相 互 帮 忙 现 阶 段 的 群 体 性 事 件 不 仅 在 偏 远 地 区 时 有 发 生, 更 是 有 向 沿 海 地 区 和 大 中 城 市 蔓 延 的 趋 势, 比 如 2008 年 的 深 圳 对 讲 机 砸 人 事 件 广 东 惠 州 骚 乱 事 件 和 东 莞 劳 资 纠 纷 事 件 等 这 种 趋 势 是 与 伴 随 着 工 业 化 城 市 化 进 程, 农 民 逐 渐 向 城 市 转 移 密 切 相 关 的 另 外, 还 要 注 意 到 这 些 群 体 性 事 件 矛 头 最 后 指 向 的 总 是 基 层 政 府 和 警 察 队 伍 这 也 与 基 层 政 府 普 遍 存 在 的 贪 污 渎 职 现 象, 以 及 警 察 队 伍 的 蛮 横 执 法 有 关, 大 多 数 民 众 已 经 对 基 层 政 府 感 到 极 度 不 信 任 和 厌 倦 虽 然 各 种 群 体 性 事 件 使 广 大 民 众 走 上 街 头, 但 是 我 国 当 前 发 生 的 群 体 性 事 件 并 不 是 政 治 性 抗 争, 这 些 事 件 还 主 要 是 资 源 性 权 益 抗 争, 或 者 说 夹 杂 着 些 许 对 政 治 权 利 的 追 求 在 里 面 二 发 生 群 体 性 事 件 的 逻 辑 起 点 从 表 面 上 看, 我 国 近 年 来 发 生 的 许 多 群 体 性 事 件 更 像 是 一 群 乌 合 之 众 的 犯 罪 破 坏 行 为, 就 如 同 个 别 地 方 政 府 对 其 定 性 所 用 的 词 语 : 一 小 撮 别 有 用 心 的 人 不 明 真 相 的 群 众 黑 恶 势 力 幕 后 指 使 策 划 的 确, 许 多 群 体 性 事 件 带 来 的 是 纯 粹 的 破 坏, 没 有 任 何 建 设 性 的 内 容 的 存 在, 如 果 事 实 真 如 那 些 个 政 府 所 说, 只 需 对 犯 罪 分 子 严 惩 不 怠 就 行 了 那 为 什 么 此 类 事 件 仍 屡 屡 发 生 呢? 这 就 需 要 从 更 深 层 次 上 探 究 发 生 群 体 性 事 件 的 根 本 原 因 笔 者 认 为 6

9 造 成 今 日 群 体 性 事 件 如 此 猛 烈 的 原 因 主 要 有 两 个 方 面 : 城 乡 二 元 结 构 的 遗 产 和 政 府 的 越 位 和 缺 位 严 格 限 制 农 民 迁 移 的 户 籍 制 度 统 购 统 销 制 度 农 业 集 体 化 加 上 城 市 居 民 单 独 享 有 的 社 会 福 利 制 度 加 大 了 中 国 城 乡 差 距, 形 成 独 具 中 国 特 色 的 城 乡 二 元 经 济 社 会 结 构 城 乡 二 元 经 济 结 构 一 般 是 指 以 社 会 化 大 生 产 为 主 要 特 点 的 城 市 经 济 和 以 小 生 产 为 主 要 特 点 的 农 村 经 济 并 存 的 经 济 结 构, 也 可 以 说 是 代 表 现 代 化 的 城 市 和 代 表 传 统 的 农 村 并 存 的 状 态 城 乡 二 元 并 存 的 状 态 并 不 少 见, 西 方 发 达 国 家 在 工 业 化 初 始 阶 段 也 存 在 这 种 情 况, 但 是 随 着 工 业 化 的 进 程, 越 来 越 多 的 农 民 被 纳 入 工 业 体 系, 这 种 二 元 对 立 的 情 况 就 逐 渐 消 失 了 但 是 在 中 国, 城 乡 二 元 并 存 的 状 态 变 成 城 乡 二 元 结 构, 成 为 一 种 常 态 农 民 并 没 有 随 工 业 化 的 进 程 吸 纳 到 城 市, 而 是 形 成 农 民 工 这 一 世 界 独 一 无 二 的 特 殊 群 体 的 存 在 由 于 农 民 工 不 具 有 城 市 户 口, 因 此 他 们 就 没 办 法 享 受 到 城 市 中 工 业 文 明 带 来 的 各 种 便 利, 也 没 有 权 利 享 受 医 疗 卫 生 教 育 社 保 养 老 等 国 家 提 供 的 福 利 由 于 国 家 不 给 农 民 工 提 供 这 些 的 福 利, 他 们 必 须 在 自 己 微 薄 的 收 入 中 拿 出 一 部 分 支 付 医 疗 教 育 等 各 种 费 用 这 样 一 来, 本 就 存 在 的 城 乡 之 间 的 鸿 沟 被 进 一 步 拉 大, 形 成 恶 性 循 环 造 成 城 乡 二 元 结 构 的 根 本 性 原 因 在 于 当 时 中 国 政 府 是 一 个 无 限 政 府, 实 行 政 治 全 能 主 义, 把 一 切 权 力 牢 牢 抓 在 手 里 在 城 市, 政 府 在 不 给 市 民 诸 多 政 治 社 会 权 利 的 同 时, 也 包 办 了 个 人 的 生 老 病 死 一 切 事 项, 社 会 领 域 荡 然 无 存, 民 众 直 接 面 对 国 家 统 治 在 农 村, 政 府 并 没 有 包 办 农 民 的 一 切, 但 是 农 民 却 失 去 了 财 产 权 就 业 权 自 由 迁 移 权 等 等 直 到 今 天, 农 民 的 权 利 仍 不 完 整 改 革 30 年 过 去 了, 我 国 工 业 化 远 远 领 先 于 城 市 化 水 平, 我 国 农 村 人 口 比 例 仍 然 高 于 城 市 人 口, 耕 地 面 积 却 逐 年 减 少, 而 农 村 公 共 设 施 公 共 福 利 不 完 整, 农 民 工 在 城 市 受 到 不 公 正 待 遇 等, 这 些 问 题 长 年 累 月 都 得 不 到 解 决, 使 矛 盾 越 来 越 突 出, 到 达 爆 发 的 边 缘 首 先 是 尖 锐 的 人 地 矛 盾 人 地 矛 盾 的 真 正 焦 点 不 在 于 地 少, 而 在 于 人 太 多 了 精 耕 细 作 的 小 农 经 济 已 经 不 适 合 现 代 农 业, 农 业 的 集 约 化 经 营 是 必 然 趋 势, 农 村 剩 余 劳 动 力 彻 底 向 城 市 转 移 也 是 必 然 趋 势, 我 们 不 能 再 把 农 村 看 成 劳 动 力 的 蓄 水 池, 需 要 的 时 候 放 出 去, 不 需 要 的 是 时 候 收 回 来 人 地 矛 盾 的 另 一 种 表 现 是 失 地 农 民 没 有 得 到 妥 善 安 置 按 道 理 来 说 农 民 失 去 土 地 后, 就 不 再 是 农 民, 应 该 转 化 为 市 民, 由 政 府 妥 善 安 置 大 多 情 况 是 政 府 补 偿 一 部 分 损 失 后, 再 也 不 管 不 问, 这 些 补 偿 不 足 以 解 决 失 地 农 民 今 后 的 生 活 问 题 这 就 形 成 另 一 种 人 地 矛 盾, 其 实 这 种 矛 盾 的 实 质 是 官 民 矛 盾 官 民 矛 盾 比 人 地 矛 盾 更 加 尖 锐, 更 能 危 及 到 政 治 的 稳 定 官 民 矛 盾 一 方 面 表 现 为 政 府 僭 越 权 力 的 边 界, 与 民 争 利, 另 一 方 面 表 现 为 政 府 的 不 作 为, 本 应 由 政 府 提 供 的 服 务 并 没 有 出 现 这 两 个 方 面 看 似 相 互 矛 盾, 实 质 却 是 统 一 的 改 革 开 放 后 我 国 进 行 5 次 政 府 机 构 改 革, 但 是 改 革 的 结 果 是 令 人 失 望 的, 改 革 陷 入 精 简 膨 胀 再 7

10 精 简 再 膨 胀 的 怪 圈 改 革 之 所 以 不 成 功, 一 是 在 于 我 国 的 政 府 机 构 改 革 是 在 不 触 动 权 力 的 情 况 下 对 政 府 机 构 的 调 整, 政 府 权 力 依 然 过 大, 无 法 约 束 ; 二 是 没 有 改 变 政 府 职 能, 我 国 政 府 依 然 是 生 产 型 管 理 型 政 府, 而 不 是 服 务 型 政 府 这 样 一 来, 就 不 难 理 解 政 府 跨 过 界 与 民 争 利, 管 民 过 宽 的 行 为 了, 同 时, 它 也 不 可 能 提 供 良 好 的 公 共 服 务 民 众 想 要 的 得 不 到, 民 众 不 希 望 政 府 管 的 却 面 面 俱 到, 这 就 形 成 政 府 与 民 众 之 间 的 紧 张 关 系 除 了 人 地 矛 盾 官 民 矛 盾 外, 还 有 经 济 发 展 与 农 民 收 入 滞 后 的 矛 盾 等, 当 这 些 矛 盾 积 累 到 一 定 程 度 时, 就 会 引 起 农 民 强 烈 的 反 抗, 造 成 大 规 模 的 社 会 动 荡, 严 重 威 胁 政 治 稳 定 三 农 民 工 大 量 失 业 对 社 会 稳 定 的 影 响 如 果 说 近 年 来 群 体 性 事 件 频 频 发 生 已 经 给 社 会 稳 定 来 带 巨 大 压 力 的 话, 那 么 大 量 农 民 工 失 业 有 可 能 会 给 本 已 脆 弱 的 社 会 秩 序 以 致 命 的 打 击 从 2008 年 下 半 年 起, 美 国 次 贷 危 机 逐 渐 影 响 整 个 世 界 的 经 济 走 势, 并 逐 渐 形 成 波 及 全 球 的 经 济 危 机 对 于 外 贸 出 口 占 国 民 生 产 总 值 三 分 之 一 的 中 国 来 说, 影 响 是 在 所 难 免 的 首 先 订 单 下 滑, 导 致 工 厂 开 工 不 足, 进 一 步 导 致 一 些 资 金 紧 张 的 工 厂 停 产 倒 闭, 形 成 大 量 的 失 业 工 人 而 这 些 失 业 工 人 主 要 就 是 被 称 为 农 民 工 的 农 民 ( 农 民 在 这 不 是 指 职 业, 而 是 身 份, 农 民 工 的 意 思 就 是 具 有 农 民 身 份 而 从 事 非 农 产 业 的 人 ) 从 2008 年 11 月 份, 农 民 工 开 始 大 规 模 地 陆 续 返 乡, 到 2009 年 2 月 份, 中 央 农 村 工 作 领 导 小 组 办 公 室 主 任 陈 锡 文 表 示, 大 约 有 2000 万 农 民 工 失 业, 并 且 还 没 有 找 到 工 作 进 入 3 月 以 来, 情 况 继 续 恶 化, 根 据 国 家 统 计 局 统 计 资 料, 截 止 至 2009 年 3 月, 我 国 外 出 农 民 工 失 业 人 数 在 2300 万 2500 万 左 右, 目 前 具 体 有 多 少 农 民 工 失 业 还 没 有 一 个 准 确 的 统 计 数 字 但 是 就 按 照 3 月 份 的 失 业 数 字 来 算 已 经 是 很 严 重 了, 我 国 外 出 农 民 工 总 量 也 就 1.4 亿 左 右 也 就 是 说 失 业 比 例 达 到 17% 如 此 高 的 失 业 比 例 使 农 民 工 问 题 引 起 政 府 的 高 度 关 注, 如 果 失 业 农 民 工 出 现 重 大 问 题, 后 果 将 一 发 不 可 收 拾 自 改 革 开 放 以 来, 东 部 沿 海 地 区 率 先 发 展 起 来, 并 提 供 众 多 工 作 岗 位, 内 地 农 村 剩 余 劳 动 力 逐 渐 走 出 农 村, 来 到 东 部 沿 海 城 市, 从 事 加 工 制 造 和 建 筑 业 据 统 计,1993 年 我 国 跨 省 流 动 农 民 工 约 2200 万 人, 农 民 工 总 数 为 6000 多 万, 在 其 后, 国 家 放 宽 了 农 民 工 就 业 限 制, 这 就 促 使 更 多 的 农 民 进 城 到 2006 年 时, 我 国 从 事 非 农 产 业 的 劳 动 力 数 量 达 到 2 亿 以 上, 占 农 村 劳 动 力 总 数 的 40% 以 上, 跨 地 区 流 动 农 民 工 已 经 上 亿 到 2008 年, 我 国 跨 地 区 流 动 农 民 工 达 到 史 无 前 例 的 1.4 亿 人 与 此 同 时, 我 国 农 村 尚 有 富 余 劳 动 力 1.5 亿 人, 每 年 还 将 新 增 劳 动 力 600 万 人, 这 部 分 人 也 将 会 逐 步 走 出 农 田, 投 身 于 第 二 第 三 产 业, 其 中 一 大 部 分 仍 将 流 向 东 部 沿 海 和 大 中 城 市 但 是 这 次 经 济 危 机 却 推 迟 了 他 们 城 市 化 的 进 程, 农 村 的 剩 余 劳 动 力 的 出 不 去, 失 业 了 的 返 乡 农 民 工 越 来 越 多 数 量 众 多 的 农 村 剩 余 劳 动 力 急 需 找 到 就 8

11 业 出 路, 但 是 这 是 一 个 艰 难 的 任 务 首 先 农 业 就 业 人 口 本 身 就 已 经 过 剩, 农 业 不 可 能 吸 纳 更 多 的 劳 动 力 除 去 农 业 外, 占 我 国 农 村 人 口 大 多 数 的 中 西 部 地 区 本 身 不 发 达 的 县 域 经 济 并 不 能 提 供 多 少 就 业 机 会 没 有 就 业 就 意 味 着 没 有 农 业 之 外 的 收 入 来 源 从 2003 年 起, 我 国 农 民 收 入 比 例 中 农 业 收 入 仅 占 据 不 到 50%, 虽 然 此 后 有 各 种 惠 农 政 策 的 扶 持, 但 是, 农 业 收 入 在 农 民 总 收 入 中 没 有 超 过 半 数 以 上 对 于 失 业 农 民 来 说, 虽 然 有 农 业 收 入 作 为 保 障, 但 是 他 们 的 总 收 入 比 起 以 往 仍 然 大 大 缩 水 而 那 些 失 地 农 民, 如 果 他 们 不 幸 成 为 失 业 大 军 中 的 一 员, 就 意 味 着 在 将 来 一 段 时 间 内 没 有 任 何 收 入 同 样, 将 土 地 转 包 出 去 的 失 业 农 民 也 存 在 这 个 问 题 对 于 失 地 而 又 失 业 的 农 民 来 说, 他 们 的 生 活 没 有 任 何 保 障, 面 对 生 存 危 机, 他 们 必 然 要 求 政 府 有 所 作 为 如 果 政 府 不 能 妥 善 解 决 失 地 农 民 问 题, 必 然 会 酝 酿 大 量 群 体 性 事 件 的 发 生 这 种 没 有 工 作 没 有 收 入 的 日 子, 对 于 滞 留 在 城 市 的 失 业 农 民 工 来 说 很 不 好 过 有 人 说 农 民 工 是 中 国 经 济 持 久 快 速 发 展 的 最 大 英 雄, 但 是 做 英 雄 往 往 要 付 出 代 价, 大 英 雄 尤 其 如 此, 农 民 工 虽 然 是 中 国 经 济 飞 速 发 展 的 助 推 剂, 但 是 他 们 也 是 经 济 发 展 中 的 输 家 相 对 于 社 会 其 他 阶 层, 农 民 工 付 出 得 最 多, 得 到 的 却 最 少, 城 市 亏 欠 他 们 太 多 太 多 从 来 到 城 市 的 那 一 天 起, 农 民 工 就 会 遭 到 各 种 不 公 平 的 对 待, 如 就 业 限 制, 同 工 不 同 酬 等 在 早 些 年, 国 家 为 了 优 先 解 决 城 市 下 岗 职 工 的 再 就 业, 一 度 限 制 农 民 工 就 业 1994 年 11 月 劳 动 部 颁 发 农 村 劳 动 力 跨 省 流 动 就 业 管 理 暂 行 规 定, 对 限 制 农 民 工 就 业 做 了 规 定 北 京 市 2003 年 对 农 民 就 业 进 行 限 制 的 行 业 和 工 种 达 到 103 种, 留 给 农 民 工 的 是 城 市 人 不 愿 意 干 的 脏 活 累 活 这 种 情 况 到 2005 年 废 除 农 村 劳 动 力 跨 省 流 动 就 业 管 理 暂 行 规 定 才 有 所 好 转 即 使 农 民 工 的 就 业 门 路 比 以 前 宽 了, 他 们 也 没 有 达 到 和 城 市 人 同 工 同 酬 的 水 平, 更 何 况 有 许 多 行 业 仍 没 向 农 民 开 放 这 些 都 是 对 农 民 工 一 种 明 目 张 胆 的 歧 视, 除 此 之 外 还 存 在 更 多 的 隐 形 的 不 公 平, 如 子 女 教 育 社 会 福 利 社 会 保 障 等 等 城 市 向 农 民 开 放 的 仅 仅 是 工 作 机 会, 但 是 在 生 活 上 农 民 很 少 享 受 到 城 市 的 公 共 服 务, 农 民 工 虽 然 在 生 产 上 融 入 城 市, 但 是 在 生 活 上 却 被 城 市 拒 之 门 外 农 民 工 是 一 个 脆 弱 的 群 体, 他 们 的 生 活 没 有 保 障, 他 们 的 各 项 权 利 也 得 不 到 行 使, 在 城 市, 他 们 是 处 于 边 缘 地 带 的 群 体, 城 市 是 一 个 冷 冰 冰 的 存 在, 他 们 只 是 城 市 里 一 群 匆 匆 的 过 客 虽 然 同 处 一 地, 但 是 农 民 工 与 城 里 人 就 像 一 条 平 行 线, 永 远 没 有 交 集 的 时 候 这 也 造 成 农 民 工 对 城 市 的 认 同 感 偏 低, 城 市 是 城 里 人 的 城 市, 不 是 我 们 的 城 市 当 失 业 潮 来 临 时, 农 民 工 受 到 的 打 击 最 大, 失 去 工 作 意 味 着 生 活 更 加 艰 难, 意 味 着 将 要 饿 肚 子, 如 果 遇 到 无 良 的 企 业 主, 他 们 将 会 失 去 本 应 拿 到 手 的 工 资 失 业 农 民 工 着 急 去 寻 找 下 一 份 工 作, 但 是 在 恶 劣 的 经 济 环 境 下, 再 次 就 业 的 机 会 非 常 渺 茫 这 种 情 况 下, 本 就 心 里 充 满 不 满 和 不 甘 的 农 民 工 更 加 愤 怒, 一 旦 条 件 适 合, 他 们 就 会 将 心 中 的 愤 怒 发 泄 出 来, 一 件 小 事 也 可 能 成 为 规 模 和 影 响 力 巨 大 的 群 体 性 事 件 导 火 索, 农 民 工 的 愤 怒 情 绪 就 会 在 夹 杂 着 暴 力 的 事 件 中 得 到 彻 底 的 9

12 宣 泄, 从 而 造 成 巨 大 的 经 济 损 失 和 社 会 动 荡 目 前 我 国 城 市 中 有 大 约 2000 多 万 的 失 业 农 民 工, 如 果 不 能 尽 早 解 决 他 们 的 生 活 和 就 业 问 题, 一 旦 引 发 社 会 动 乱, 必 然 会 造 成 严 重 后 果 从 目 前 情 况 看, 农 民 工 的 失 业 和 不 公 平 待 遇, 以 及 农 民 工 对 政 府 的 不 满 成 为 了 爆 发 群 体 性 事 件 的 温 床 不 管 是 返 乡 的 农 民 工, 还 是 留 在 城 市 的 农 民 工, 还 有 每 年 新 增 的 进 城 农 民 工, 如 果 不 能 解 决 他 们 的 就 业 和 生 活 压 力, 都 有 可 能 引 发 群 体 性 事 件 的 出 现 特 别 在 城 市, 由 于 在 局 部 范 围 内 失 业 农 民 工 特 别 集 中, 一 旦 发 生 群 体 性 事 件, 有 可 能 导 致 大 量 人 员 盲 目 参 与, 而 在 群 体 事 件 中 群 体 表 现 出 的 感 情 极 为 夸 张, 群 体 感 情 的 狂 暴, 尤 其 是 在 异 质 性 的 群 体 中 间, 1 又 会 因 责 任 感 的 彻 底 消 失 而 强 化 0F 如 此 以 来, 如 果 遇 到 暴 力 冲 突, 势 必 会 造 成 巨 大 的 经 济 损 失 和 局 部 的 社 会 失 控 即 使 出 现 这 种 情 况, 如 果 政 府 能 够 谨 慎 处 置, 也 不 会 出 现 不 可 控 的 后 果 农 民 工 在 城 市 是 孤 单 的, 他 们 的 社 会 网 络 十 分 狭 小, 他 们 即 使 参 与 群 体 性 事 件, 也 是 偶 然 的 巧 合, 在 群 体 中, 他 们 都 是 陌 生 的 个 体, 没 有 相 互 之 间 的 沟 通, 在 事 情 结 束 后, 各 自 离 去 这 种 事 件 来 得 快, 去 得 也 快, 基 本 上 是 偶 然 事 故 引 起 的 群 体 聚 合 并 发 生 短 暂 动 乱, 不 是 有 计 划 有 预 谋 的, 只 要 政 府 不 滥 用 警 力, 不 激 化 矛 盾, 接 受 群 众 意 见, 积 极 解 决 农 民 工 生 活 问 题, 事 件 都 能 得 到 妥 善 解 决 四 结 论 近 年 来 各 地 爆 发 的 群 体 性 事 件 扰 乱 了 当 地 的 正 常 社 会 秩 序, 受 到 维 稳 思 想 的 影 响, 尤 其 是 面 对 农 民 工 的 大 量 失 业 有 可 能 导 致 社 会 动 乱 时, 各 地 政 府 以 控 制 为 主 要 手 段, 尽 量 避 免 群 体 性 事 件 的 发 生 然 而, 稳 定 是 不 稳 定 的 最 大 因 素, 以 控 制 为 手 段 可 能 会 取 得 一 时 的 平 静, 但 是 当 矛 盾 达 到 不 可 调 和 的 时 候, 它 就 会 以 更 猛 烈 的 方 式 爆 发 出 来, 到 时 再 想 采 取 补 救 措 施 就 晚 了 对 待 群 体 性 事 件 的 态 度 是 疏, 而 不 是 堵 只 有 清 除 发 生 群 体 性 事 件 的 根 源, 才 能 取 得 长 久 的 安 定 因 此, 首 先 要 政 府 拿 出 财 政 资 金, 建 立 农 民 工 失 业 救 助 基 金, 给 予 失 业 农 民 工 最 低 生 活 保 障, 使 这 些 失 业 人 员 的 基 本 日 常 生 活 得 以 维 持 第 二, 政 府 应 该 加 强 对 企 业 规 范 经 营 管 理 的 监 管, 严 格 执 行 劳 动 法, 杜 绝 拖 欠 农 民 工 工 资 的 事 情 再 次 发 生 第 三, 加 快 城 市 化 进 程, 将 农 民 转 化 为 市 民 只 有 当 农 村 剩 余 劳 动 力 成 为 市 民 时, 才 能 真 正 解 决 人 地 矛 盾, 才 能 将 农 民 工 变 为 真 正 的 工 人, 才 能 使 其 享 受 到 城 市 中 的 公 共 福 利, 才 能 缓 和 农 民 工 与 市 民 之 间 的 紧 张 关 系, 让 农 民 工 对 城 市 有 归 属 感 第 四, 进 行 政 治 体 制 改 革, 转 变 政 府 职 能 农 民 的 社 会 抗 争 除 了 为 了 经 济 利 益 外, 还 有 就 是 对 政 府 的 不 满, 而 且 不 满 情 绪 已 经 达 到 危 及 政 治 稳 定 的 地 步 这 种 不 满 情 绪 包 含 三 个 方 面 : 一 是 不 满 政 府 管 的 太 多 太 死 ; 二 是 不 满 政 府 拿 得 太 多, 与 民 争 利 ; 三 是 不 满 政 府 提 供 的 服 务 太 少 进 行 政 体 改 革 到 了 刻 不 容 缓 的 1 古 斯 塔 夫. 勒 庞 : 乌 合 之 众, 广 西 师 范 大 学 出 版 社,2008 年,67 页 10

13 地 步 78 年 以 来 我 国 进 行 5 次 政 府 机 构 改 革, 但 是 改 革 都 不 成 功, 可 以 说 政 治 改 革 走 进 误 区 改 革 的 重 点 不 是 机 构 的 调 整, 而 是 应 该 限 制 约 束 政 府 权 力, 转 变 政 府 职 能 约 束 政 府 权 力 的 主 体 应 该 是 农 民, 把 原 本 属 于 农 民 的 政 治 权 利 交 还 给 农 民, 从 而 实 现 对 政 府 权 力 的 有 限 约 束, 而 不 是 像 现 在, 仅 仅 依 靠 上 访 和 闹 事 现 代 新 型 政 府 应 该 是 一 个 有 限 政 府 责 任 政 府 服 务 型 政 府 而 不 是 一 个 无 限 政 府 生 产 型 政 府 也 只 有 将 政 治 改 革 引 导 走 向 这 个 方 向, 政 府 才 是 属 于 人 民 的 政 府, 为 人 民 做 事 的 政 府 2008 年 的 经 济 危 机 给 政 府 敲 响 了 警 钟, 不 要 再 无 视 农 民 的 权 益 要 求, 如 果 仍 将 农 民 经 济 政 治 利 益 排 除 在 外, 引 起 人 们 的 愤 怒, 必 将 会 导 致 官 逼 民 反, 造 成 无 法 挽 回 的 损 失 原 刊 于 世 界 与 中 国 研 究 所 背 景 与 分 析 第 188 期,2009 年 4 月 24 日 11

14 对 返 乡 农 民 工 再 就 业 情 况 的 调 查 报 告 以 山 东 省 菏 泽 市 成 武 县 为 例 刘 艳 秋 邢 同 斌 李 孝 杰 马 莉 一 前 言 经 过 全 国 各 方 半 年 多 的 努 力, 受 金 融 危 机 影 响 而 返 乡 的 农 民 工 已 经 基 本 上 实 现 了 再 就 业 或 自 主 创 业 但 是 从 理 论 上 讲, 由 于 我 国 复 杂 的 国 情, 历 史 上 积 累 的 农 民 工 权 益 维 护 问 题 并 未 很 好 的 解 决 ; 再 加 上 三 农 问 题 的 影 响, 使 得 影 响 农 民 工 再 就 业 的 因 素 必 将 长 期 存 在, 给 农 民 工 家 庭 的 幸 福 三 农 问 题 的 解 决 和 社 会 的 和 谐 稳 定 带 来 相 当 大 的 负 面 影 响 为 了 发 现 和 证 实 这 些 理 论 上 的 问 题, 以 便 采 取 相 应 的 政 策 措 施 把 他 们 控 制 在 最 小 的 范 围 之 内, 特 设 计 返 乡 农 民 工 再 就 业 调 查 问 卷 为 了 尽 量 保 证 调 查 数 据 的 准 确 性 和 有 效 性, 调 查 小 组 选 择 山 东 省 菏 泽 市 成 武 县 作 为 调 查 地 点 其 原 因 有 四 : 第 一, 因 为 菏 泽 市 是 山 东 省 发 展 较 为 落 后 的 一 个 地 级 市, 成 武 县 作 为 菏 泽 市 最 为 欠 发 达 的 县, 在 山 东 省 组 织 的 省 内 发 达 城 市 的 对 口 支 援 下, 经 过 全 县 领 导 和 人 民 的 努 力 奋 斗, 近 几 年 来 发 展 速 度 较 快, 有 很 大 的 发 展 前 景 和 潜 力, 为 返 乡 农 民 工 再 就 业 或 自 主 创 业 提 供 了 相 当 大 的 发 展 空 间 和 各 项 支 持 第 二, 作 为 一 个 欠 发 达 地 区 的 县 城, 成 武 县 近 几 年 有 大 量 的 外 出 务 工 者, 涉 及 不 同 的 年 龄 段 和 行 业 受 金 融 危 机 的 影 响, 返 乡 农 民 工 数 量 众 多, 涉 及 行 业 广 泛, 能 够 为 成 武 的 发 展 带 来 相 当 丰 富 的 人 力 资 源 和 充 足 的 发 展 后 劲 第 三, 调 查 小 组 的 成 员 大 部 分 来 自 于 山 东 省 菏 泽 市 的 农 村 地 区 或 者 菏 泽 的 周 边 县 市, 熟 悉 菏 泽 市 的 风 土 人 情 和 方 言 土 语, 可 以 避 免 调 查 过 程 中 因 交 流 和 风 俗 习 惯 的 不 同 而 产 生 的 障 碍 和 限 制, 有 利 于 获 取 真 实 可 靠 的 第 一 手 的 调 查 数 据 和 访 谈 资 料 第 四, 调 查 小 组 成 员 在 成 武 县 有 比 较 广 泛 的 人 际 关 系 网 络, 能 够 在 成 武 县 所 辖 的 12 个 乡 镇 找 到 亲 戚 朋 友 或 者 师 生 同 事 等 作 为 调 查 带 路 人, 拉 近 被 调 查 者 个 人 与 调 查 的 心 理 距 离, 为 调 查 和 访 谈 工 作 的 顺 利 进 行 打 下 基 础, 从 而 保 障 调 查 数 据 和 访 谈 资 料 的 真 实 可 靠 为 了 保 证 调 查 对 象 的 广 泛 代 表 性, 在 调 查 对 象 的 选 择 上, 调 查 小 组 对 成 武 县 所 辖 的 12 个 乡 镇 都 进 行 了 调 查 和 访 谈, 平 均 每 个 乡 镇 25 份 调 查 问 卷 具 体 到 每 个 乡 镇, 问 卷 数 量 随 该 乡 镇 外 出 务 工 总 体 人 数 的 多 少 和 调 查 员 能 够 找 到 熟 人 带 路 的 情 况 而 稍 有 变 动 其 中 城 关 镇 12

15 苟 村 镇 九 女 镇 天 宫 镇 调 查 问 卷 数 超 过 25 份, 有 效 问 卷 的 份 数 分 别 为 和 28 份 ; 党 集 镇 伯 乐 镇 张 楼 乡 汶 上 镇 孙 寺 镇 和 南 鲁 镇 的 调 查 问 卷 数 量 为 25 份 左 右, 有 效 问 卷 数 分 别 为 和 20 份 ; 而 农 业 和 农 村 经 济 作 物 收 入 比 重 较 大 的 白 浮 镇 和 田 集 镇 的 调 查 问 卷 数 则 相 对 比 较 少, 分 别 为 14 和 15 份 调 查 小 组 共 发 放 了 300 份 调 查 问 卷, 其 中 有 效 问 卷 共 有 287 份, 有 效 率 为 95.67% 在 访 谈 对 象 方 面, 基 本 上 平 均 每 个 乡 镇 都 有 相 当 数 量 的 访 谈 对 象, 而 且, 每 个 乡 镇 的 访 谈 内 容 除 了 本 乡 镇 的 返 乡 农 民 工 再 就 业 方 面 的 相 关 资 料 之 外, 还 关 注 整 个 成 武 县 内 其 余 乡 镇 以 及 全 县 整 体 发 展 的 概 况 和 本 县 市 与 其 余 县 市 的 对 比, 以 获 取 更 加 完 备 的 资 料 根 据 研 究 主 题 和 研 究 目 标, 本 调 查 报 告 主 要 是 以 调 查 所 得 的 统 计 数 据 和 访 谈 资 料 为 依 据 的 1 问 卷 调 查 样 本 : 采 取 滚 雪 球 抽 样 法, 通 过 各 个 乡 镇 的 熟 人 关 系 网 络 以 行 政 村 为 主 要 单 位 寻 访 调 查 对 象, 在 带 路 的 亲 友 以 及 他 们 的 熟 人 圈 子 的 共 同 帮 助 下, 基 本 上 消 除 了 被 调 查 者 的 心 理 顾 虑 和 社 会 隐 忧 甚 至 恐 惧 感, 并 且 注 意 了 样 本 中 性 别 和 年 龄 比 例 的 均 衡 分 布 对 于 多 个 家 庭 成 员 在 外 打 工 尤 其 是 均 已 返 乡 的 农 户, 原 则 上 每 户 只 调 查 一 个 返 乡 农 民 工 2 访 谈 资 料 : 与 问 卷 调 查 一 样, 访 谈 也 是 在 带 路 的 亲 友 及 其 熟 人 圈 子 的 帮 助 下, 先 消 除 被 访 谈 者 的 心 理 顾 虑 和 社 会 隐 忧 甚 至 恐 惧 感, 然 后 再 进 行 访 谈 的, 并 且 注 意 了 访 谈 资 料 的 代 表 性 另 外, 在 访 谈 的 基 础 上, 笔 者 还 专 门 对 成 武 县 经 济 技 术 开 发 区 的 发 展 状 况 做 了 一 个 整 体 的 实 地 调 查 和 了 解 二 返 乡 农 民 工 的 基 本 状 况 及 其 返 乡 后 面 临 的 主 要 问 题 通 过 SPSS 统 计 软 件 对 调 查 问 卷 和 访 谈 资 料 的 频 率 分 布 表 的 描 述 统 计 分 析 和 两 个 变 量 的 相 关 分 析 的 归 纳 整 理, 调 查 结 果 可 以 从 以 下 几 个 方 面 来 概 括 : ( 一 ) 返 乡 农 民 工 务 工 期 间 的 基 本 概 况 1 以 已 婚 男 性 年 轻 人 为 主 在 被 调 查 的 返 乡 农 民 工 中, 首 先 从 性 别 上 来 看, 以 男 性 为 主, 占 总 数 的 62.7% 其 次, 从 年 龄 上 看, 以 岁 的 年 轻 人 为 主, 占 62.7%; 次 之 为 岁 的 青 壮 年 劳 动 力, 占 务 工 总 人 数 22.6% 的, 另 外 有 7.0% 的 岁 的 中 年 人,5.9% 的 18 岁 以 下 的 未 成 年 人,1.7% 的 为 50 岁 以 上 的 中 老 年 人 再 次, 从 婚 姻 状 况 上 看, 已 婚 人 数 的 比 例 是 64.1%, 另 外 有 35.9% 的 未 婚 男 女 2 文 化 程 度 和 就 业 水 平 较 低 据 调 查 统 计, 第 一 在 文 化 程 度 方 面,54.4% 的 返 乡 农 民 工 的 文 化 程 度 为 初 中, 具 有 小 13

16 学 高 中 或 者 中 专 大 专 及 其 以 上 文 化 程 度 的 返 乡 农 民 工 分 别 为 18.5% 17.4% 7.7% 第 二 在 务 工 地 方 面, 在 菏 泽 市 就 业 的 占 外 出 务 工 总 人 数 的 18.5%,32.1% 的 农 民 工 在 山 东 省 的 其 他 城 市 就 业 在 省 外, 以 长 江 三 角 洲 为 主, 占 外 出 务 工 地 的 24.7%, 其 次 分 别 为 京 津 塘 地 区 其 他 地 区 和 珠 江 三 角 洲 地 区, 分 别 为 13.6% 11.8% 和 8.7% 第 三 在 务 工 方 式 方 面,87.1% 的 外 出 农 民 工 是 给 别 人 做 工, 而 与 亲 友 一 起 在 外 创 业 的 仅 仅 占 到 外 出 总 人 数 的 12.9% 第 四 在 务 工 行 业 方 面, 主 要 是 电 子 制 造 建 筑 业 服 务 业 和 餐 饮 业 等 劳 动 密 集 型 行 业 大 部 分 家 庭 每 家 一 人 外 出 打 工, 另 外 有 些 家 庭 兄 弟 或 者 姐 妹 一 起 外 出, 有 的 夫 妻 双 方 均 外 出, 还 有 的 是 携 子 女 或 者 父 母 一 起 外 出 务 工, 个 别 家 庭 是 举 家 外 出 务 工, 暂 时 定 居 打 工 地, 仅 仅 在 过 年 过 节 时 或 者 家 中 有 重 大 变 故 时 才 回 家 在 月 收 入 方 面,57.8% 的 外 出 务 工 者 的 月 工 资 范 围 在 元 之 间 其 他 的 收 入 范 围 依 次 为 : 元 的 占 23.7% 1000 以 下 的 占 17.1% 5000 元 以 上 的 占 0.7% 91.3% 的 外 出 务 工 者 家 中 还 有 一 部 分 责 任 田, 但 是 由 于 大 部 分 家 庭 的 主 要 劳 动 力 外 出 务 工, 而 且 工 资 待 遇 不 高, 工 作 又 不 稳 定, 虽 然 耕 地 收 入 很 低,84.3% 的 外 出 务 工 农 民 工 的 责 任 田 仍 然 是 没 有 出 租 出 去 而 由 留 在 家 中 的 老 人 或 者 妇 女 来 耕 种, 以 保 证 他 们 随 时 回 到 家 都 有 一 份 地 来 种, 而 不 至 于 万 一 外 面 没 有 事 情 做 时 回 到 家 中 没 有 任 何 的 生 活 来 源 由 于 大 部 分 外 出 务 工 者 文 化 程 度 不 高, 不 仅 缺 乏 胜 任 高 水 平 工 作 所 需 要 的 知 识 和 技 能, 还 缺 乏 起 码 的 务 工 途 径 和 社 会 保 障 常 识, 他 们 大 都 运 用 初 始 的 社 会 关 系 网 络, 通 过 老 乡 或 亲 友 介 绍 而 不 是 通 过 正 规 的 劳 动 力 市 场 来 获 得 工 作, 他 们 的 务 工 环 境 和 工 资 待 遇 都 比 较 差, 被 拖 欠 工 资 和 受 骗 现 象 时 有 发 生 而 当 这 些 侵 权 事 件 发 生 时, 他 们 却 往 往 无 法 拿 出 充 分 有 效 的 证 据 来 保 护 自 己, 也 有 个 别 农 民 工 被 逼 上 梁 山, 铤 而 走 险, 通 过 非 法 途 径 维 护 自 己 的 合 法 权 益, 结 果 不 仅 无 法 实 现 通 过 打 工 改 变 自 己 生 活 现 状 的 初 衷, 反 而 使 自 己 处 于 更 加 不 利 的 地 位 ( 二 ) 受 金 融 危 机 的 影 响 比 较 大, 返 乡 农 民 工 的 生 活 现 状 很 不 乐 观 1 总 体 上 说, 农 民 工 返 乡 主 要 是 受 到 金 融 危 机 的 影 响, 另 外 家 庭 方 面 的 原 因 也 不 可 忽 视 2008 年 12 月 出 现 了 第 一 次 返 乡 高 峰 期, 占 总 比 例 的 17.3% 据 调 查, 从 2008 年 下 半 年 开 始, 就 开 始 出 现 农 民 工 务 工 工 资 比 较 低 务 工 环 境 比 较 差 的 现 象, 但 是 由 于 春 节 前 几 个 月 又 是 山 东 省 的 冬 季, 没 有 多 少 农 活 又 不 好 就 地 找 零 工, 所 以 大 部 分 农 民 工 在 工 作 环 境 更 差 待 遇 降 低 的 情 况 下 仍 然 坚 持 务 工, 直 到 春 节 之 前 才 回 家 这 使 得 大 多 数 农 民 工 返 乡 的 时 间 比 金 融 危 机 开 始 的 时 间 稍 微 推 迟 一 点, 春 节 前 12 月 份 是 一 个 返 乡 的 高 峰 期 春 节 过 后 的 3 月 是 第 二 次 返 乡 高 峰 期, 占 总 比 例 的 18.8% 春 节 后 的 山 东 省 仍 然 是 比 较 寒 冷 的, 大 部 分 零 工 又 受 到 季 节 的 影 响, 这 时 大 多 数 外 出 务 工 者 是 抱 着 试 一 试 的 态 度 外 出 务 工 的, 因 为 在 他 们 看 来, 即 使 是 降 工 资 也 比 在 家 里 闲 着 强 但 是, 此 时 的 金 融 危 机 已 经 形 成 比 较 严 峻 的 就 业 形 势 甚 至 就 业 压 力, 很 多 外 向 型 企 业 陆 续 停 产 甚 至 破 产, 这 使 得 一 再 降 低 对 工 作 环 境 和 工 资 待 遇 要 求 的 农 民 工 最 终 难 逃 返 乡 的 厄 运 因 而, 从 春 节 后 的 3 月 份 开 始, 又 14

17 出 现 了 一 次 农 民 工 返 乡 的 高 潮 从 调 查 和 访 谈 的 情 况 以 及 本 团 队 所 搜 集 的 资 料 来 看 来, 究 其 原 因, 一 是, 这 个 时 期 是 金 融 危 机 的 影 响 比 较 严 重 的 时 期, 二 是, 这 一 时 期 也 是 春 耕 和 农 忙 时 节, 看 着 外 面 的 务 工 形 势 每 况 愈 下, 相 当 一 部 分 农 民 工 开 始 准 备 返 乡 种 植 经 济 作 物 或 者 在 家 乡 附 近 找 零 工 做 另 外, 还 有 一 部 分 农 民 工 因 所 从 事 的 行 业 暂 时 受 到 金 融 危 机 的 影 响 比 较 小 一 些, 或 者 因 为 家 里 地 少, 暂 时 没 有 返 乡 其 中, 这 部 分 人 当 中 有 相 当 一 部 分 是 第 二 代 农 民 工, 他 们 因 为 自 小 家 长 外 出 务 工, 缺 乏 管 教, 加 上 近 几 年 就 业 压 力 比 较 大, 没 有 好 好 上 学 的 动 力 或 者 压 力, 因 而 成 绩 不 太 好 他 们 从 学 校 毕 业 后, 一 方 面 自 小 没 有 务 农 的 经 验 意 识 和 动 力 ; 另 一 方 面, 又 比 较 憧 憬 城 市 的 生 活, 这 部 分 人 是 最 不 期 望 回 家 的 所 以, 农 民 工 二 代 在 3 月 份 返 乡 的 很 少 春 节 后 的 4 月 5 月 和 6 月 份 返 乡 人 数 不 太 多, 但 是 仍 有 相 当 部 分 的 返 乡 者, 而 且 这 3 个 月 的 累 积 返 乡 人 数 最 多, 占 总 比 例 的 24.9% 这 个 时 期, 主 要 是 因 为 金 融 危 机 的 影 响 而 且 主 要 是 一 些 规 模 以 上 的 外 向 型 企 业, 在 经 过 了 自 金 融 危 机 以 来 半 年 多 的 苦 苦 挣 扎 之 后, 最 终 没 有 战 胜 这 场 大 灾 难, 开 始 逐 渐 减 产 停 产 甚 至 倒 闭 农 民 工 则 是 其 中 的 深 重 受 害 者, 他 们 被 迫 返 乡, 其 中 还 有 相 当 一 部 分 是 空 着 口 袋 返 乡 因 为 企 业 只 发 给 他 们 部 分 工 资, 甚 至 有 些 企 业 一 直 欠 着 他 们 工 资 7 月 和 8 月 又 是 一 个 返 乡 高 峰 期 相 比 较 于 前 3 个 月 中 的 任 何 一 个 月,7 月 份 又 有 大 量 返 乡 农 民 工, 占 总 比 例 的 11.7% 究 其 原 因, 一 是, 金 融 危 机 的 影 响 ; 二 是, 当 地 经 济 的 发 展, 尤 其 是 季 节 性 经 济 作 物 进 入 了 收 获 时 期, 暂 时 可 以 容 纳 大 部 分 劳 动 力 就 业 ; 其 三, 就 是 家 庭 方 面 的 原 因, 比 如 孩 子 到 了 就 学 年 龄 回 家 结 婚 或 者 生 小 孩 等 等 另 外 一 个 原 因 就 是 很 快 就 会 进 入 到 秋 收 和 秋 种 季 节, 很 多 农 民 工 打 算 回 家 乡 发 展 农 业 或 者 农 村 经 济 作 物 种 植 和 畜 牧 养 殖 业 除 了 金 融 危 机 和 家 庭 方 面 的 原 因 之 外, 农 民 工 返 乡 的 另 外 一 个 原 因 就 是 受 手 足 口 病 以 及 猪 流 感 的 影 响, 作 为 重 要 抗 毒 食 品 的 大 蒜 的 价 格 今 年 比 去 年 大 增, 带 动 了 蒜 农 蒜 贩 以 及 大 蒜 运 输 储 存 和 初 步 加 工 等 方 面 相 关 行 业 的 发 展, 吸 纳 了 相 当 一 部 分 劳 动 力 就 业 另 外 夏 季 是 豆 角 等 蔬 菜 的 收 购 高 峰 期, 也 需 要 相 当 数 量 的 短 期 农 民 工 很 多 最 近 返 乡 的 农 民 工 以 及 先 前 返 乡 没 有 选 择 外 出 的 农 民 工 就 是 打 算 在 家 先 从 事 豆 角 等 夏 季 蔬 菜 的 短 工, 然 后 自 家 种 植 大 蒜 农 忙 时 在 家 干 活, 农 闲 时 在 附 近 找 点 零 工 或 者 做 点 小 生 意, 就 是 这 部 分 回 家 乡 发 展 农 业 或 者 农 村 相 关 产 业 农 民 工 的 初 步 打 算 2 返 乡 农 民 工 的 再 就 业 率 很 低, 生 活 现 状 不 容 乐 观, 也 给 农 村 甚 至 整 个 社 会 的 稳 定 造 成 了 一 定 的 隐 患 据 调 查, 返 乡 农 民 工 的 再 就 业 率 还 不 足 50%, 其 中 务 农 务 工 创 业 和 待 业 的 农 民 工 分 别 占 返 乡 农 民 工 总 数 的 34.8% 32.8% 8.4% 和 22.3% (1) 务 农 仍 是 大 多 数 返 乡 农 民 工 无 奈 的 选 择 15

18 虽 然 有 诸 多 的 不 情 愿, 对 于 没 有 逃 过 返 乡 这 一 劫 的 返 乡 农 民 工 来 说, 土 地 还 是 他 们 最 后 的 保 障 这 也 可 以 解 释 很 多 农 民 工 外 出 期 间 不 舍 得 抛 弃 土 地 的 原 因 他 们 不 愿 意 把 土 地 出 租 出 去 的 重 要 原 因 之 一 就 是 怕 万 一 外 面 待 不 下 去 了, 家 里 还 有 责 任 田 满 足 基 本 的 生 活 需 要 另 外, 近 几 年 国 家 对 种 田 农 民 的 各 项 补 贴 政 策 的 出 台 及 实 施 也 是 吸 引 一 部 分 返 乡 农 民 工 选 择 务 农 的 重 要 原 因 但 是, 当 问 及 这 些 返 乡 农 民 工 下 一 步 的 打 算 时, 仅 有 9.1% 的 被 调 查 者 选 择 在 家 务 农, 而 且 是 以 种 植 农 村 经 济 作 物 为 主, 这 与 国 家 通 过 补 贴 吸 引 农 户 种 粮 的 初 衷 多 少 有 些 相 背 究 其 原 因, 笔 者 认 为, 一 方 面, 与 粮 食 作 物 的 净 收 益 远 远 低 于 其 它 经 济 作 物 的 净 收 益 有 关, 另 一 方 面, 与 外 出 打 工 这 种 方 式 为 大 多 数 第 二 代 农 民 工 甚 至 部 分 第 一 代 农 民 工 所 接 受 有 很 大 的 相 关 性 (2) 待 业 人 口 占 返 乡 农 民 工 总 数 的 大 多 数, 其 中 相 当 一 部 分 是 无 地 农 民 农 民 工 二 代 和 危 害 农 村 社 会 治 安 的 问 题 农 民 工 另 外, 农 村 固 有 的 偷 盗 事 件 不 容 忽 视, 部 分 返 乡 创 业 农 民 工 的 防 盗 意 识 和 防 盗 常 识 亟 须 加 强 在 待 业 的 返 乡 农 民 工 当 中, 有 一 部 分 是 失 地 农 民, 还 有 相 当 一 部 分 是 农 民 工 第 二 代, 即 农 村 的 青 少 年 一 代 他 们 上 学 期 间 就 基 本 上 没 有 干 过 农 活, 毕 业 后 又 是 大 部 分 时 间 在 外 打 工, 这 些 农 民 工 第 二 代 已 经 渐 渐 脱 离 了 面 朝 黄 土 背 朝 天 的 农 民 生 活, 接 受 了 城 市 的 生 活 方 式 但 是, 在 金 融 危 机 面 前, 他 们 又 发 现 自 己 无 法 融 入 到 城 市 的 生 活 当 中, 他 们 宁 愿 在 家 等 着 再 就 业 的 机 会 也 不 愿 意 到 地 里 去 干 农 活, 从 事 农 业 生 产 另 外 还 有 一 部 分 农 民 工 是 因 为 家 庭 原 因 返 乡 并 且 待 业 的, 其 中 主 要 是 结 婚 和 生 孩 子 同 时, 金 融 危 机 影 响 到 农 民 工 就 业, 使 他 们 一 时 也 找 不 到 合 适 的 工 作 此 时, 结 婚 生 子 就 降 低 了 机 会 成 本 另 外, 随 着 近 几 年 成 武 县 计 划 生 育 政 策 的 松 弛, 还 有 一 部 分 有 孩 家 庭 因 为 金 融 危 机 的 影 响, 挣 不 了 多 少 钱, 趁 此 机 会 再 生 个 孩 子 因 此, 结 婚 生 子 和 带 孩 子 成 为 了 一 部 分 农 民 工 的 积 极 主 动 选 择 但 是, 他 们 却 忽 视 了 一 点 : 即 如 果 一 直 像 现 在 这 样 没 有 了 打 工 时 期 那 样 的 生 活 来 源, 这 种 消 费 方 式 从 长 远 上 来 讲, 对 于 家 庭 的 生 活 质 量 是 有 着 相 当 大 的 影 响 的, 甚 至 于 会 使 一 些 家 庭 难 以 维 持 生 计, 这 一 点 不 得 不 让 人 担 忧 除 了 失 地 以 及 结 婚 生 子 带 孩 子 引 起 的 待 业 之 外, 在 农 村 还 有 另 外 一 种 原 因 引 起 的 待 业 群 体 虽 然 这 种 群 体 目 前 数 量 不 多, 但 是 也 是 很 值 得 关 注 和 深 思 的 这 就 是 农 民 工 第 二 代 中 所 谓 的 有 问 题 的 第 二 代 农 民 工 他 们 大 多 来 自 于 破 裂 家 庭 或 者 不 完 整 家 庭, 家 庭 的 阴 影 同 辈 群 体 以 及 熟 人 和 同 村 人 的 歧 视 学 校 教 育 的 忽 视, 再 加 上 社 会 上 网 络 和 电 视 等 不 良 传 媒 的 影 响 和 违 法 犯 罪 分 子 的 引 诱 和 利 用, 都 使 得 他 们 成 为 所 谓 的 不 务 正 业 的 农 民 工 他 们 主 要 是 男 性, 年 龄 在 20 岁 左 右, 白 天 的 主 要 活 动 是 聚 集 在 某 个 地 方 喝 酒 打 牌, 晚 上 则 开 始 偷 摸 抢 劫 这 种 生 活 方 式 不 仅 对 于 他 们 本 人 的 成 长 有 着 极 其 恶 劣 的 影 响, 而 且 给 其 家 庭 稳 定 和 谐 和 幸 福, 给 其 所 在 的 村 庄 的 治 安 稳 定 带 来 了 长 期 的 负 面 影 响 其 中 有 一 点 就 是 打 消 了 个 16

19 别 返 乡 创 业 人 士 的 积 极 性, 相 当 一 部 分 打 算 回 家 创 业 的 返 乡 农 民 工 就 是 因 为 了 解 到 每 个 村 庄 内 部 剩 余 的 男 劳 力 数 量 不 多, 妇 女 老 人 和 孩 子 无 法 作 为 防 御 盗 贼 的 力 量, 社 会 治 安 大 环 境 又 无 法 有 效 打 击 这 一 部 分 很 有 个 性 的 小 混 混, 所 以 他 们 宁 愿 在 家 务 工 或 者 在 附 近 干 些 零 工 也 不 选 择 在 家 创 业, 以 免 有 朝 一 日 所 有 的 辛 劳 仅 仅 换 来 为 人 做 嫁 衣 的 苦 果 换 句 话 说, 他 们 是 因 为 本 家 族 或 者 大 家 庭 缺 乏 有 效 抵 御 这 些 小 混 混 侵 扰 的 能 力 而 对 一 部 分 创 业 项 目 ( 如 农 村 养 羊 养 牛 ) 望 而 却 步 除 了 农 村 最 近 因 为 金 融 危 机 带 来 的 失 业 的 影 响 直 接 导 致 的 农 村 贫 二 代 的 偷 抢 外, 农 村 固 有 的 偷 盗 抢 劫 事 件 也 时 有 发 生, 且 近 年 来 有 上 升 的 趋 势 在 笔 者 调 查 期 间, 就 亲 历 了 两 家 农 民 养 殖 的 羊 被 偷 走 的 事 情 这 些 羊 的 被 盗, 不 仅 使 这 些 农 户 失 去 了 相 当 一 部 分 的 财 产 和 收 入 来 源, 还 有 可 能 引 起 他 们 生 活 的 贫 困, 甚 至 会 因 此 形 成 农 村 的 贫 二 代 贫 三 代 等 (3) 再 就 业 返 乡 农 民 工 的 平 均 工 资 水 平 大 大 低 于 返 乡 之 前, 工 作 满 意 度 不 高, 基 本 上 没 有 保 险 从 调 查 和 访 谈 的 情 况 看, 大 部 分 农 民 工 返 乡 后 再 就 业 的 工 资 水 平 都 低 于 返 乡 前, 这 成 为 他 们 虽 然 再 次 就 业, 但 是 工 作 满 意 度 不 高 的 重 要 原 因 究 其 原 因, 一 方 面, 是 金 融 危 机 的 影 响, 全 国 各 地 大 部 分 行 业 的 工 资 水 平 都 出 现 下 降 的 情 况 另 一 方 面, 也 与 这 部 分 农 民 工 的 期 望 以 及 不 愿 意 务 农 有 关, 其 中 主 要 是 第 二 代 农 民 工 和 因 长 期 在 外 打 工 已 经 习 惯 于 城 市 生 活 的 第 一 代 农 民 工 他 们 不 愿 意 务 农, 重 新 找 工 作 时 又 带 着 在 外 务 工 期 间 的 高 标 准 和 要 求, 部 分 找 到 工 作 的 还 时 常 拿 现 在 的 工 作 和 生 活 和 以 前 外 出 期 间 的 相 对 比 对 他 们 来 讲, 挣 钱 已 经 不 是 他 们 打 工 的 全 部 目 的, 而 向 往 城 市 生 活 已 经 深 入 到 他 们 的 潜 意 识 以 至 于 他 们 自 返 乡 至 今 都 无 法 完 全 适 应 现 状, 无 法 真 正 融 入 到 现 有 的 农 民 生 活 当 中 去 而 对 现 在 的 工 作 比 较 满 意 的 多 数 是 按 照 固 定 时 间 上 下 班, 工 作 之 余 在 家 种 地 的 两 栖 农 民 工 他 们 多 为 第 一 代 农 民 工, 无 论 打 工 还 是 务 农, 都 是 以 增 加 收 入 提 高 家 庭 生 活 水 平 和 质 量 为 目 的 对 他 们 来 讲, 多 少 挣 一 点 钱 总 比 在 家 闲 着 强, 而 且, 他 们 大 多 数 是 在 打 工 收 入 的 同 时 还 有 一 份 土 地 收 入 但 这 些 既 务 工 又 种 地 的 返 乡 农 民 工 毕 竟 仅 占 少 数, 大 多 数 农 民 工 还 没 有 找 到 工 作 而 务 农 和 待 业 除 了 工 资 水 平 低, 生 活 方 式 不 适 应 之 外, 工 作 时 间 没 有 外 出 时 固 定 和 自 由 没 有 节 假 日 工 作 环 境 对 身 体 有 害 没 有 保 险 和 晋 升 学 习 的 机 会 也 是 这 部 分 已 经 再 次 就 业 农 民 工 不 满 足 于 现 状 的 重 要 原 因 其 中 以 没 有 保 险 为 主 要 原 因 另 外, 在 保 险 方 面, 除 了 现 在 工 作 单 位 没 有 保 险 之 外, 农 民 工 自 己 主 动 参 保 的 比 例 不 高, 这 一 方 面 与 农 民 工 的 保 险 意 识 不 强 有 关, 也 与 农 村 保 险 事 业 的 发 展 不 完 善 有 很 大 关 系 而 这, 直 接 的 后 果 就 是 返 乡 农 民 工 的 参 保 率 的 极 其 低 下, 这 对 于 这 些 农 民 工 晚 年 的 生 活 和 农 村 社 会 的 长 远 稳 定 多 少 带 来 了 一 些 隐 忧 (4) 还 存 在 着 相 当 一 部 分 返 乡 农 民 工 被 拖 欠 工 资 的 状 况 除 了 返 乡 后 再 就 业 率 低 下 和 再 就 业 水 平 不 高 对 这 些 返 乡 农 民 工 及 其 家 庭 生 活 有 重 大 影 17

20 响 之 外, 相 当 一 部 分 返 乡 农 民 工 返 乡 前 的 工 资 仍 没 有 领 到 手, 这 些 被 拖 欠 的 工 资 在 平 时 争 取 到 手 就 很 费 力, 在 金 融 危 机 背 景 下, 更 是 遥 遥 无 期 而 我 们 可 怜 的 被 拖 欠 工 资 的 农 民 工, 大 部 分 寄 希 望 于 政 府 出 台 相 应 的 政 策 和 法 规, 却 没 有 拿 起 法 律 的 武 器 来 为 自 己 维 权 的 意 识, 更 不 用 说 讲 求 维 权 的 策 略 和 技 巧 了 失 去 了 几 个 月 的 辛 苦 劳 动 所 得, 这 些 农 民 工 及 其 家 人 目 前 以 及 日 后 的 生 活 都 将 会 收 到 严 重 的 影 响 (5) 返 乡 农 民 工 再 就 业 中 还 存 在 着 上 当 受 骗 的 现 象, 这 对 其 本 来 因 为 返 乡 而 艰 苦 的 生 活 来 说 无 疑 是 雪 上 加 霜 虽 然 农 民 工 尤 其 是 返 乡 农 民 工 在 外 务 工 期 间 经 历 或 者 目 睹 耳 闻 过 不 少 针 对 农 民 工 的 诈 骗 事 件, 虽 然 农 民 工 因 为 屡 次 被 骗 而 警 惕 性 很 高, 但 是 还 有 一 些 返 乡 农 民 工 在 再 就 业 过 程 中 上 当 受 骗, 甚 至 是 团 体 受 骗, 而 且 我 们 去 调 查 和 访 谈 时 没 有 熟 人 绝 对 不 会 配 合 在 调 查 中, 我 们 了 解 到 成 武 县 张 楼 乡 某 村 有 三 四 十 人 被 成 武 县 田 集 镇 一 人 骗 到 新 疆 这 个 人 打 着 菏 泽 劳 动 局 的 牌 子, 说 是 代 菏 泽 劳 动 局 招 工 到 新 疆 去 搞 生 产 和 建 设, 在 张 楼 某 村 庄 骗 了 三 四 十 人 到 新 疆 这 些 人 到 了 目 的 地 以 后, 发 现 那 里 根 本 不 是 所 谓 的 生 产 建 设 基 地, 他 们 简 直 就 是 去 荒 山 野 岭 里 拓 荒, 而 且 住 的 地 方 连 自 个 家 的 牲 口 棚 都 不 如 这 些 可 怜 的 返 乡 农 民 工, 大 部 分 都 只 带 了 单 程 的 路 费, 连 回 家 来 的 车 费 都 没 有 若 不 是 其 中 有 一 个 人 在 当 地 有 一 家 熟 人 借 到 十 几 个 比 较 熟 悉 的 亲 临 好 友 的 路 费 返 乡, 这 三 四 十 人 目 前 还 得 被 困 在 新 疆 那 个 荒 无 人 烟 之 地, 外 人 也 不 会 知 道 这 起 诈 骗 事 件 据 这 些 幸 运 的 回 到 家 乡 的 人 来 讲, 同 一 个 地 方, 还 有 山 东 省 菏 泽 市 与 成 武 县 紧 挨 着 的 单 县 的 几 十 口 人 被 困 了 一 个 多 月, 另 外 被 骗 去 的 还 有 山 东 曹 县 河 南 以 及 安 徽 的 农 民 工 在 没 有 见 过 菏 泽 劳 动 局 的 任 何 一 个 工 作 人 员 没 有 菏 泽 劳 动 局 的 正 式 文 件 和 非 正 式 文 件 以 及 新 疆 务 工 单 位 的 书 面 文 件 介 绍 没 有 成 武 县 劳 动 局 以 及 张 楼 乡 劳 动 和 社 会 保 障 相 关 部 门 的 任 何 书 面 或 者 口 头 通 知 的 情 况 下, 这 些 貌 似 自 我 保 护 意 识 极 强 警 觉 性 极 高 的 农 民 工 却 轻 信 他 人 的 招 工 信 息 当 问 及 张 楼 乡 这 几 十 人 当 时 之 所 以 敢 于 和 这 个 田 集 的 人 去 新 疆 的 原 因 时, 他 们 就 说 了 一 句 话 : 反 正 那 个 人 家 是 田 集 的, 出 了 事 找 不 到 他 还 可 以 找 到 他 的 家 人 这 些 可 怜 又 可 悲 的 受 骗 以 及 因 为 受 骗 而 返 乡 的 农 民 工 啊, 他 们 竟 然 不 知 道, 万 一 受 骗, 他 们 即 使 找 到 田 集 那 个 人 的 家 也 是 没 有 什 么 办 法 的, 他 们 做 出 的 任 何 对 其 家 人 不 利 的 事 情 都 是 违 法 的, 都 必 须 得 负 相 应 的 法 律 责 任 的 他 们 还 不 知 道, 一 般 省 市 县 镇 劳 动 和 社 会 保 障 部 门 牵 线 联 系 的 就 业 和 劳 务 输 出 都 会 有 相 应 的 政 府 文 件 或 者 负 责 人 的 这 些 受 骗 的 农 民 工, 就 说 因 为 平 时 没 有 接 受 过 政 府 提 供 的 劳 务 输 出 信 息 等 服 务, 不 懂 得 相 关 流 程 或 者 环 节, 又 太 重 熟 人 网 亲 友 关 系 网 而 落 到 如 此 地 步 的 要 知 道, 我 们 在 调 查 和 访 谈 过 程 中, 即 使 拿 出 我 们 的 学 生 证 项 目 介 绍 等 等, 只 要 没 有 熟 人 带 路, 永 远 都 只 能 够 吃 闭 门 羹 而 没 有 任 何 收 获 由 此 可 见, 亲 缘 地 缘 关 系 在 农 民 内 心 深 处 仍 然 占 有 着 多 大 的 比 重 另 外, 从 这 个 事 件 中 还 可 以 看 出 农 民 的 目 光 短 浅 他 们 只 能 够 看 到 带 他 们 外 出 打 工 给 他 们 带 来 的 短 期 的 经 济 收 18

21 益, 而 无 法 想 象 理 解 和 相 信 我 们 的 调 查 和 访 谈 会 对 他 们 长 远 的 切 身 利 益 和 发 展 带 来 好 处 这 起 农 民 工 受 骗 事 件 还 给 了 我 们 以 下 几 个 方 面 的 深 刻 思 考 : 第 一 政 府 尤 其 是 基 层 政 府 在 农 民 心 中 的 地 位 急 需 提 高 只 有 得 到 农 民 真 正 认 可 的 基 层 政 府, 才 能 够 了 解 到 农 民 最 真 实 的 心 声, 才 能 改 变 农 村 的 现 状, 真 正 解 决 三 农 问 题 和 农 民 工 问 题 第 二 农 民 工 除 了 职 业 技 能 严 重 缺 乏, 保 险 意 识 和 安 全 防 骗 意 识 需 要 加 强 外, 法 律 意 识 和 用 法 律 保 护 自 己 的 能 力 也 亟 须 提 高 和 改 善 第 三 要 加 强 对 农 民 工 的 文 化 素 质 和 思 维 方 式 的 教 育, 培 养 农 民 的 长 远 意 识 大 局 意 识 和 发 展 意 识 3 重 新 务 工 是 大 多 数 农 民 工 的 选 择, 与 返 乡 前 相 比, 开 始 有 相 当 一 部 分 农 民 工 选 择 就 地 务 工 虽 然 目 前 仅 有 32.8% 的 返 乡 农 民 工 在 家 待 了 相 当 长 的 一 短 时 间 后 实 现 了 再 就 业, 但 是 问 及 他 们 在 金 融 危 机 之 后 的 选 择 时, 则 有 38.3% 的 返 乡 农 民 工 选 择 再 次 外 出 务 工 和 20.2% 的 返 乡 农 民 工 选 择 就 地 务 工 虽 然 农 村 仍 不 能 吸 引 这 些 返 乡 农 民 工 中 的 大 部 分 但 是 与 返 乡 前, 与 金 融 危 机 到 来 前 农 民 工 的 选 择 相 比, 就 地 务 工 开 始 越 来 越 受 到 返 乡 农 民 工 和 当 地 村 民 的 欢 迎 和 接 受 究 其 原 因, 笔 者 认 为 可 以 从 以 下 几 个 方 面 来 理 解 : 第 一, 大 部 分 第 一 代 农 民 工 是 以 挣 钱 为 主 要 目 的 外 出 打 工, 第 二 代 虽 然 是 羡 慕 城 市 的 生 活, 但 是 在 外 打 工 的 经 历 使 得 他 们 逐 渐 意 识 到, 真 正 融 入 到 城 市 生 活 还 很 艰 难, 还 需 要 一 个 漫 长 的 过 程 县 城 作 为 一 个 过 渡, 既 可 以 避 免 繁 杂 的 农 活 和 高 昂 的 城 市 生 活 费 用, 在 享 受 县 城 比 农 村 更 加 方 便 得 多 的 生 活 便 利 的 同 时, 又 可 以 享 受 到 农 村 亲 戚 和 老 家 人 的 支 持 和 帮 助 第 二, 在 全 国 经 济 和 社 会 高 速 发 展 的 同 时, 县 域 经 济 也 有 了 较 快 的 发 展, 而 且 在 将 来 一 个 相 当 长 的 时 期 内, 还 会 释 放 出 巨 大 的 发 展 潜 力 和 就 业 机 会, 这 也 是 吸 引 一 些 返 乡 农 民 工 考 虑 在 县 城 务 工 的 原 因 第 三, 由 于 几 千 年 的 家 庭 观 念 和 生 活 习 惯, 加 上 经 济 能 力 的 限 制, 很 多 农 民 工 没 有 能 力 改 变 老 年 人 的 生 活 习 惯 和 生 活 圈 子, 也 负 担 不 起 城 市 高 昂 的 吃 住 医 疗 教 育 等 费 用, 最 终 还 是 无 法 真 正 融 入 的 城 市 的 生 活, 打 工 只 能 是 他 们 生 活 或 者 生 命 中 的 一 段 篇 章 回 老 家, 仍 然 是 他 们 最 终 的 归 宿 随 着 最 近 几 年 经 济 的 发 展, 县 城 可 以 逐 渐 提 供 一 定 数 量 的 就 业 岗 位, 当 然 会 受 到 农 返 乡 农 民 工 和 农 民 的 欢 迎 了 4 自 主 创 业 的 比 例 很 低, 农 民 工 的 务 工 仍 然 以 低 层 次 的 打 工 为 主 在 被 调 查 的 返 乡 农 民 工 当 中, 目 前 仅 有 8.4% 实 现 了 创 业, 而 且 是 低 水 平 小 规 模 的 创 业, 主 要 局 限 于 零 售 家 庭 养 殖 和 种 植 经 济 作 物 主 要 劳 动 力 是 自 己 或 者 家 人 当 问 及 他 们 的 下 一 步 的 打 算 时, 在 条 件 具 备 的 情 况 下, 仅 有 28.6% 的 返 乡 农 民 工 选 择 创 业 打 算 再 次 外 出 务 工 和 就 地 找 工 作 的 返 乡 农 民 工 分 别 占 到 总 数 的 38.3% 和 20.2% 不 管 是 在 家 乡 附 近, 还 是 外 出, 他 们 务 工 仍 然 是 以 技 术 含 量 不 高 的 加 工 制 造 和 服 务 业 等 行 业 为 主 ( 三 ) 返 乡 农 民 工 在 再 就 业 中 面 临 的 主 要 问 题 19

22 1 理 想 中 的 再 就 业 意 愿 和 收 入 与 现 状 有 相 当 大 的 出 入 分 别 有 9.1% 38.3% 20.2% 和 28.6% 的 被 调 查 的 农 民 工 希 望 以 后 在 家 务 农 再 次 外 出 务 工 就 地 找 工 作 和 在 家 创 业 在 他 们 的 理 想 中 的 月 收 入 方 面,45.6% 的 返 乡 农 民 工 选 择 了 2000 至 5000 元 30% 的 返 乡 农 民 工 选 择 了 元 18.1% 的 返 乡 农 民 工 选 择 了 5000 元 以 上, 希 望 月 收 入 水 平 在 1000 元 以 下 的 仅 为 2.4%, 而 且 大 部 分 是 中 老 年 女 性 但 是 实 际 上, 目 前 仅 有 41.2% 的 返 乡 农 民 工 实 现 了 再 就 业 或 者 创 业, 而 且 其 月 收 入 大 都 为 1000 至 2000 元, 其 中 有 相 当 一 部 分 的 月 收 入 还 在 1000 元 以 下 2 返 乡 农 民 工 职 业 技 能 培 训 方 面 的 意 愿 与 现 实 差 距 问 题 经 过 多 年 的 艰 难 打 工 历 程 和 摸 索, 在 金 融 危 机 的 严 重 影 响 下, 大 部 分 返 乡 农 民 工 逐 渐 意 识 到 掌 握 一 技 之 长 的 重 要 性 在 被 调 查 的 返 乡 农 民 工 当 中, 有 86.1% 的 农 民 工 希 望 参 加 培 训 但 是 实 际 上, 仅 有 5.6% 的 返 乡 农 民 工 参 加 了 培 训, 其 中 政 府 组 织 负 责 的 培 训 用 人 单 位 负 责 的 培 训 和 自 己 到 培 训 机 构 参 加 的 培 训 所 占 的 比 例 均 为 2.4% 这 与 笔 者 在 中 国 期 刊 网 上 下 载 的 相 关 文 章 上 说 的 其 他 地 方 政 府 和 一 些 用 人 单 位 对 返 乡 农 民 工 再 就 业 培 训 方 面 的 支 持 和 帮 助 多 少 有 点 出 入 在 培 训 类 别 上, 按 照 从 多 到 少 的 顺 序 说, 大 部 分 农 民 工 比 较 倾 向 的 培 训 项 目 分 别 是 以 销 售 零 售 和 餐 饮 为 主 的 个 体 服 务 业 相 关 技 能 以 机 械 电 子 和 缝 纫 及 服 装 加 工 等 方 面 为 主 的 技 工 等 外 出 或 者 就 地 打 工 所 需 要 的 职 业 技 能 种 植 经 济 作 物 和 搞 家 庭 养 殖 所 需 要 的 相 关 技 能, 其 比 例 分 别 为 32.1% 11.5% 17.7% 12.8% 16.4% 和 16.0% 但 是 在 调 查 地 基 本 上 没 有 发 现 有 提 供 此 类 培 训 项 目 的 机 构 和 政 府 组 织 另 外, 与 农 民 工 维 权 密 切 相 关 的 法 律 常 识 和 务 工 合 同 等 方 面 相 关 的 知 识 对 农 民 工 长 远 发 展 非 常 有 必 要, 但 是 却 被 大 部 分 农 民 工 所 忽 视, 这 就 需 要 政 府 以 及 相 关 部 门 做 好 普 法 工 作, 尽 量 为 争 取 农 民 工 的 合 法 权 益 创 造 条 件 必 要 时, 可 以 考 虑 用 行 政 手 段 加 上 政 府 补 贴 的 方 式 一 切 以 提 高 农 民 工 的 职 业 技 能 以 及 自 我 保 护 意 识 和 能 力 为 出 发 点 和 归 宿, 这 一 点 应 该 成 为 返 乡 农 民 工 培 训 中 必 不 可 少 的 一 项 指 标 另 外, 从 返 乡 农 民 工 所 期 望 的 培 训 项 目 上 来 看, 大 部 分 返 乡 农 民 工 的 培 训 项 目 依 然 是 与 个 体 服 务 类 给 别 人 打 工 所 需 要 的 技 工 类 种 植 和 养 殖 技 术 有 关 的, 这 些 都 只 是 小 规 模 或 者 低 水 平 的 培 训, 而 与 现 代 产 业 一 体 化 相 关 的 现 代 管 理 物 流 运 输 产 供 销 一 体 化 尤 其 是 农 副 产 品 产 供 销 一 体 化 等 方 面 所 需 要 的 培 训 往 往 被 大 多 数 返 乡 农 民 工 所 不 了 解, 更 不 用 说 被 他 们 接 受 和 选 择 了 从 社 会 的 长 远 发 展 来 看, 大 多 数 农 村 居 民 最 终 都 将 要 转 化 为 城 市 居 民, 而 不 具 备 现 代 居 民 所 需 要 的 能 力 甚 至 意 识, 将 成 为 这 种 转 化 过 程 中 的 一 大 羁 绊, 这 将 对 农 民 工 问 题 的 根 本 解 决 带 来 深 远 的 和 严 重 的 影 响 而 这 一 现 状 的 改 变, 仍 是 一 个 漫 长 的 历 史 过 程, 需 要 随 着 实 践 的 发 展 逐 渐 凸 显 和 解 决 同 时, 笔 者 也 认 为, 如 果 政 府 具 备 相 关 条 件, 也 可 以 逐 渐 引 导 返 乡 农 民 工 逐 渐 参 加 高 水 平 和 大 规 模 创 业 或 者 就 业 方 面 的 培 训 毕 竟, 这 是 一 个 不 可 20

23 避 免 的 社 会 历 史 发 展 趋 势 3 返 乡 农 民 工 在 再 就 业 过 程 中 对 政 府 的 期 望 与 政 府 的 现 有 作 为 的 反 差 据 调 查, 大 部 分 再 次 务 工 的 返 乡 农 民 工 希 望 政 府 给 他 们 再 就 业 提 供 一 些 信 息 岗 位 或 者 培 训, 还 有 一 小 部 分 希 望 自 己 创 业 的 返 乡 农 民 工 希 望 政 府 多 提 供 一 些 优 惠 贷 款 和 创 业 扶 持 政 策 但 是, 当 问 及 政 府 现 已 提 供 的 项 目 时, 大 多 数 返 乡 农 民 工 没 有 感 受 到 政 府 提 供 的 政 策 和 服 务, 仅 有 一 小 部 分 返 乡 农 民 工 选 择 了 就 业 信 息 和 优 惠 贷 款, 选 择 政 府 提 供 了 就 业 培 训 和 就 业 岗 位 的 返 乡 农 民 工 的 更 少 这 与 一 些 官 方 公 布 的 政 府 工 作 报 告 和 一 些 学 识 文 章 上 的 政 府 作 为 有 相 当 程 度 的 不 一 致, 这 一 点 值 得 我 们 深 思 幸 运 的 是, 虽 然 政 府 的 已 有 作 为 和 这 些 返 乡 农 民 工 的 期 望 有 相 当 程 度 的 不 一 致, 但 是 调 查 显 示, 仅 有 30.3% 的 被 调 查 的 返 乡 农 民 工 对 政 府 的 现 有 作 为 和 政 策 明 确 表 示 了 不 满, 这 一 点 足 以 说 明, 政 府 在 广 大 农 民 心 中 的 形 象 还 是 好 的 同 时, 还 有 52.6% 的 返 乡 农 民 工 认 为 政 府 的 现 行 政 策 还 过 得 去, 这 也 给 了 我 们 警 示 和 压 力 : 政 府 相 关 部 门 应 该 开 始 着 手 改 变 现 有 的 一 些 做 法, 多 为 返 乡 农 民 工 再 就 业 提 供 一 些 相 应 的 服 务 和 帮 助, 尤 其 是 在 法 律 维 权 常 识 职 业 技 能 培 训 高 水 平 就 业 或 者 创 业 所 需 知 识 能 力 和 政 策 资 金 等 方 面 加 大 对 返 乡 农 民 工 和 农 民 工 的 服 务 和 帮 助 力 度 4 返 乡 农 民 工 在 创 业 过 程 中 所 遇 到 的 主 要 问 题 及 他 们 自 己 认 为 的 解 决 方 式 据 调 查 和 访 谈 统 计 结 果 显 示, 融 资 困 难 缺 乏 技 术 缺 乏 相 关 政 策 支 持 风 险 难 测 缺 乏 相 关 信 息 没 有 好 项 目 等 都 是 返 乡 农 民 工 创 业 过 程 中 所 遇 到 的 问 题, 其 比 重 分 别 为 52.3% 43.9% 39.1% 33.1% 27.5% 20.2% 在 这 些 返 乡 农 民 工 看 来, 解 决 方 式 分 别 为 : 贷 款 方 面 ( 低 息 或 者 无 息 放 宽 审 核 要 求 简 化 贷 款 程 序 等 等 ) 相 关 培 训 方 面 ( 包 括 专 项 职 业 技 能 培 训 和 大 项 目 相 关 培 训 ) 信 息 方 面 ( 包 括 就 业 和 创 业 信 息 以 及 市 场 信 息 和 创 业 信 息 ) 相 关 政 策 方 面 ( 包 括 为 创 业 者 提 供 具 体 的 切 实 的 优 惠 政 策, 以 及 完 善 地 方 法 律 法 规 和 政 策 条 例, 创 造 良 好 的 创 业 大 环 境 ) 项 目 方 面 ( 引 进 和 培 育 项 目, 如 招 商 引 资 发 展 地 方 经 济 和 特 色 产 业 ) 等 等 这 个 调 查 和 访 谈 的 统 计 结 果 可 以 给 我 们 基 层 政 府 提 供 一 些 政 策 法 规 制 订 方 面 的 参 考 甚 至 是 依 据, 因 为 这 是 解 决 成 武 县 返 乡 农 民 工 创 业 过 程 中 所 面 临 的 问 题 必 须 考 虑 的 方 面, 也 是 这 些 返 乡 农 民 工 最 真 实 的 内 心 呼 声 这 个 借 鉴 和 参 考 工 作 做 得 好, 不 仅 对 于 成 武 县 经 济 的 发 展 有 着 重 大 意 义, 而 且 对 于 全 县 人 民 生 活 水 平 和 生 活 质 量 的 提 高, 对 于 成 武 县 社 会 的 和 谐 发 展 和 稳 定 进 步 有 着 深 远 的 影 响, 对 于 其 他 地 方 相 应 政 策 的 调 整 也 可 以 提 供 一 些 经 验 和 借 鉴 三 返 乡 农 民 工 再 就 业 问 题 的 对 策 与 建 议 21

24 基 于 我 们 的 调 查 和 思 考, 现 提 出 以 下 几 个 方 面 的 对 策 与 建 议 : ( 一 ) 政 府 方 面 1 政 府 提 供 鼓 励 返 乡 农 民 工 创 业 的 优 惠 政 策 我 们 在 调 查 中 发 现, 绝 大 多 数 返 乡 农 民 工 在 创 业 过 程 中, 遇 到 的 最 大 困 难 是 缺 乏 创 业 资 金 以 及 政 府 的 相 关 优 惠 政 策 政 府 应 联 合 相 关 部 门 尤 其 是 金 融 机 构, 为 返 乡 农 民 工 提 供 小 额 信 贷 担 保, 解 决 他 们 创 业 所 需 资 金 的 难 题 同 时, 还 应 制 定 其 他 相 应 的 配 套 优 惠 政 策, 比 如, 在 市 场 准 入 税 收 土 地 征 用 等 方 面 给 予 优 惠 照 顾 让 返 乡 农 民 工 感 受 到 有 政 府 做 他 们 创 业 的 坚 强 后 盾, 增 强 他 们 创 业 的 信 心, 调 动 他 们 创 业 的 积 极 性 和 主 动 性 另 外, 政 府 应 提 供 返 乡 农 民 工 再 就 业 信 息 或 创 业 的 技 术 和 项 目 信 息 政 策 咨 询 等 公 共 服 务, 结 合 本 地 实 际 帮 助 和 引 导 返 乡 农 民 工 实 现 再 就 业 或 创 业 2 加 强 对 返 乡 农 民 工 的 培 训, 提 高 他 们 的 科 学 文 化 素 质 和 相 关 劳 动 技 能 同 时, 对 他 们 进 行 相 关 法 律 法 规 培 训, 提 高 他 们 的 维 权 意 识 和 能 力 通 过 对 调 查 问 卷 的 统 计 分 析, 大 部 分 农 民 工 文 化 水 平 不 高, 并 且 没 有 一 技 之 长, 在 外 打 工 所 从 事 的 行 业 一 般 没 有 什 么 技 术 含 量 要 改 变 这 一 现 状, 就 要 加 强 对 返 乡 农 民 工 的 培 训 要 结 合 贯 彻 落 实 中 华 人 民 共 和 国 就 业 促 进 法, 完 善 政 府 主 导 官 民 并 举 输 出 地 和 输 入 地 联 合, 学 校 教 育 机 构 培 训 与 远 程 教 育 结 合 的 多 层 次 的 技 能 培 训 体 系 [1] 同 时 充 分 利 用 本 地 区 的 教 育 资 源, 通 过 多 种 形 式 提 高 他 们 的 文 化 水 平 和 劳 动 技 能, 争 取 使 每 个 人 都 能 掌 握 一 项 实 用 技 术 在 调 查 和 访 谈 过 程 中, 我 们 听 到 有 不 少 农 民 工 有 过 被 骗 或 者 工 资 拖 欠 等 类 似 经 历, 都 因 缺 乏 维 权 意 识 和 相 关 法 律 知 识 使 得 他 们 的 合 法 权 益 不 能 得 到 及 时 的 维 护 和 保 障 因 此, 在 返 乡 农 民 工 群 体 中 普 及 法 律 知 识 十 分 必 要, 这 对 于 维 护 他 们 的 合 法 权 益 有 重 要 意 义 可 以 通 过 举 办 专 题 讲 座 深 入 农 户 利 用 广 播 媒 体 等 方 式, 根 据 打 工 者 的 实 际 需 要, 以 通 俗 易 懂 的 大 众 化 语 言 向 广 大 返 乡 农 民 工 宣 传 和 解 释 党 和 国 家 的 有 关 政 策 法 律 和 法 规 3 进 一 步 实 施 城 镇 化 战 略, 发 展 乡 镇 服 务 业 和 劳 动 密 集 型 加 工 业 同 时, 推 进 户 籍 制 度 改 革, 促 进 农 民 工 向 市 民 转 化 和 城 乡 劳 动 力 的 自 由 流 动 充 分 利 用 当 地 的 优 势 资 源, 发 展 特 色 经 济, 增 加 就 业 或 创 业 途 径 通 过 发 展 乡 镇 龙 头 企 业 带 动 返 乡 农 民 工 就 业 和 农 业 发 展, 提 高 农 业 规 模 化 经 营 水 平 和 效 益, 发 展 现 代 农 业 在 以 就 业 或 创 业 实 现 农 民 工 向 城 镇 转 移 的 同 时, 打 破 二 元 体 制 下 的 户 籍 制 度 障 碍, 使 农 民 工 获 得 普 通 市 民 身 份 和 待 遇, 享 受 相 应 的 社 会 保 障, 促 进 城 乡 人 口 自 由 流 动 为 建 设 社 会 主 义 新 农 村, 发 展 现 代 农 业 提 供 前 提 条 件 4 建 立 健 全 约 束 和 激 励 机 制 在 调 查 和 访 谈 过 程 中, 大 部 分 返 乡 农 民 工 反 映, 政 府 有 关 再 就 业 或 者 创 业 的 优 惠 政 策 要 么 没 有 出 台, 要 么 没 有 落 到 实 处 因 此, 我 们 认 为, 为 了 促 进 返 乡 农 民 工 再 就 业 或 创 业, 完 22

25 全 有 必 要 建 立 健 全 约 束 和 激 励 机 制 制 定 统 一 的 奖 惩 制 度 和 考 核 标 准, 由 上 级 主 管 部 门 用 工 单 位 和 返 乡 农 民 工 代 表 组 成 评 议 小 组, 对 相 关 部 门 进 行 定 期 或 不 定 期 的 考 核 对 评 议 成 绩 优 良 的 部 门 给 予 物 质 和 精 神 奖 励, 反 之, 给 予 相 应 的 惩 处 充 分 调 动 相 关 部 门 为 促 进 返 乡 农 民 工 再 就 业 或 创 业 而 服 务 的 积 极 性 5 加 强 对 农 贸 市 场 的 监 督 和 管 理, 打 击 故 意 压 价 等 不 正 当 行 为 在 调 查 和 方 谈 的 过 程 中, 我 们 了 解 到 一 些 有 市 场 经 济 头 脑 并 掌 握 了 农 产 品 市 场 信 息 的 农 村 精 英, 他 们 与 外 地 的 商 贩 联 合 收 购 不 便 于 储 存 的 农 村 经 济 作 物 ( 如 蒜 薹 豆 角 和 芸 豆 等 ) 由 于 他 们 熟 悉 农 产 品 的 市 场 行 情, 在 收 购 农 产 品 时, 故 意 压 低 价 格, 然 后 高 价 卖 给 外 地 的 销 售 商, 从 中 赚 取 高 额 利 润 以 夏 季 蔬 菜 豆 角 为 例, 如 果 这 些 精 英 以 0.3 元 每 斤 的 价 格 从 菜 农 手 中 收 购 的 话, 他 们 转 手 给 外 地 商 贩 时 的 价 格 一 般 都 会 在 0.45 元 每 斤 也 就 是 说, 他 们 仅 仅 作 为 一 个 收 购 代 理, 从 菜 农 身 上 就 要 赚 去 他 们 所 有 收 入 的 二 分 之 一 左 右 这 些 所 谓 的 为 农 民 服 务 的 精 英 们 获 取 的 暴 利 数 目 和 菜 农 的 亏 损 数 额 可 想 而 知 为 了 保 护 菜 农 的 合 法 收 益, 政 府 应 加 强 对 此 类 农 产 品 收 购 行 为 的 监 管, 保 护 种 植 户 的 经 济 利 益 可 以 利 用 公 告 栏 向 农 民 公 布 当 前 农 产 品 的 市 场 供 求 信 息 和 价 格 信 息, 帮 助 种 植 户 了 解 市 场 行 情, 少 受 和 免 受 农 产 品 收 购 精 英 们 的 盘 剥 6 政 府 要 积 极 扶 持 农 产 品 加 工 企 业, 为 他 们 提 供 市 场 信 息 和 技 术 咨 询 等 公 共 服 务, 发 展 绿 色 农 业, 增 加 农 民 收 入 在 访 谈 中 我 们 了 解 到, 成 武 县 的 蒜 乡 田 集 镇 的 大 部 分 大 蒜 加 工 厂 都 因 为 严 重 污 染 被 关 闭 很 久 ; 另 外 加 上 农 药 残 留 严 重 超 标, 使 得 大 蒜 出 口 受 创, 在 国 内 市 场 也 因 缺 乏 市 场 竞 争 力 而 销 售 额 大 大 下 降 这 两 点 使 得 近 几 年 的 大 蒜 价 格 非 常 低 下, 不 但 大 大 减 少 了 蒜 农 的 收 益, 也 使 前 几 年 大 蒜 加 工 带 来 的 就 业 锐 减 而 今 年 大 蒜 价 格 的 急 速 上 升 和 大 蒜 相 关 产 业 的 复 苏 其 实 是 暂 时 的, 在 很 大 程 度 上 是 因 为 受 到 手 足 口 病 和 甲 型 H1N1 流 感 的 影 响, 大 蒜 的 抗 毒 作 用 凸 显 和 消 费 需 求 剧 增 带 动 的 这 一 表 象 在 相 当 程 度 上 掩 盖 了 大 蒜 的 农 药 残 留 超 标 和 大 蒜 加 工 企 业 的 污 染 但 是, 随 着 手 足 口 病 和 甲 流 逐 步 得 到 有 效 控 制, 大 蒜 的 农 药 超 标 和 大 蒜 加 工 的 污 染 将 会 随 着 大 蒜 价 值 的 下 降 而 重 新 受 到 人 们 的 重 视, 到 那 个 时 候, 大 蒜 的 价 格 将 逐 渐 回 落, 蒜 农 的 收 入 也 将 会 重 新 锐 减 为 了 蒜 农 的 长 远 经 济 利 益, 我 们 认 为, 一 方 面, 要 加 强 产 业 指 导, 防 止 破 坏 生 态 和 污 染 环 境 要 积 极 发 展 绿 色 农 业 环 保 农 业 和 特 色 农 业 同 时, 政 府 应 积 极 扶 持 和 培 育 农 产 品 加 工 企 业 等 涉 农 产 业, 对 农 产 品 进 行 深 加 工, 提 高 农 产 品 的 附 加 值 这 样 既 可 以 吸 收 当 地 农 民 工 就 地 就 业, 又 能 增 加 种 植 户 的 经 济 收 益 另 一 方 面, 政 府 应 联 合 相 关 涉 农 科 研 院 所 高 校 和 企 业, 为 种 植 户 提 供 农 产 品 的 市 场 信 息 种 植 技 术 培 训 农 产 品 质 量 检 测 等 相 关 服 务, 从 而 从 源 头 上 保 证 食 品 安 全, 并 为 农 产 品 加 工 企 业 和 市 场 提 供 高 质 量 的 原 料 在 满 足 市 场 需 求 的 同 时 增 加 农 民 收 入 23

26 ( 二 ) 农 民 工 方 面 1 农 民 工 可 以 组 成 自 己 的 维 权 协 会 或 团 体, 维 护 和 保 障 自 身 合 法 权 益 在 调 查 和 访 谈 过 程 中, 不 少 返 乡 农 民 工 有 过 被 拖 欠 工 资 等 合 法 权 益 受 侵 犯 的 经 历 如 何 维 护 和 保 障 广 大 农 民 工 的 合 法 权 益 也 就 成 为 我 们 关 注 的 焦 点 大 部 分 农 民 工 来 到 陌 生 的 城 市 打 工, 在 极 其 恶 劣 的 工 作 环 境 中, 从 事 相 对 比 较 繁 重 的 体 力 劳 动 从 社 会 学 的 角 度 看, 农 民 工 群 体 是 城 市 中 的 弱 势 群 体, 而 农 民 工 个 体 更 是 无 力 反 抗 不 法 用 工 单 位 对 其 合 法 权 益 的 侵 犯 因 此, 广 大 农 民 工 应 当 团 结 起 来, 组 成 一 个 利 益 团 体, 以 集 体 的 力 量 通 过 合 法 的 途 径 维 护 自 身 的 合 法 权 益 劳 动 保 障 部 门 与 工 会 组 织 密 切 合 作, 加 强 宣 传, 要 求 企 业 雇 佣 工 人 达 到 一 定 数 量 的, 应 按 照 中 华 人 民 共 和 国 工 会 法 的 要 求 组 建 工 会, 并 组 织 动 员 农 民 工 尽 可 能 参 加 工 会, 通 过 工 会 开 展 维 权 活 动, 充 分 发 挥 工 会 对 维 护 农 民 工 权 利 的 作 用 可 以 由 农 民 工 所 在 城 市 的 工 会 牵 头 组 成 农 民 工 维 权 协 会, 该 协 会 与 相 关 法 律 援 助 机 构 合 作, 受 理 农 民 工 合 法 权 益 受 侵 犯 案 件, 然 后, 通 过 司 法 或 行 政 裁 决 等 合 法 途 径, 解 决 农 民 工 的 合 法 权 益 受 到 非 法 侵 犯 的 问 题 这 就 使 得 农 民 工 与 政 府 有 关 部 门 有 了 比 较 通 畅 的 沟 通 渠 道, 既 有 利 于 减 少 群 体 事 件 的 发 生, 又 有 利 于 农 民 工 问 题 的 解 决 2 积 极 学 习 劳 动 技 能 和 科 学 文 化 知 识, 提 高 自 身 素 质 和 能 力 当 今 的 时 代 是 一 个 知 识 爆 炸 的 时 代, 是 知 识 经 济 时 代 世 界 各 国 的 竞 争 归 根 结 底 是 人 才 的 竞 争, 是 劳 动 者 科 技 文 化 素 质 和 劳 动 技 能 的 竞 争 因 此, 党 和 国 家 顺 应 时 代 发 展 的 步 伐 和 要 求 提 出 建 设 创 新 型 国 家 和 学 习 型 社 会 的 重 大 决 策 广 大 农 民 工 也 是 城 市 工 人 阶 级 的 一 部 分, 也 应 该 顺 应 时 代 对 新 时 期 劳 动 者 的 要 求 响 应 党 和 国 家 的 号 召, 积 极 投 入 到 学 习 新 知 识 新 技 能, 增 长 新 才 干 的 大 潮 之 中, 使 自 己 成 为 具 有 一 定 文 化 素 质 和 劳 动 技 能 的 新 时 代 的 蓝 领 工 人 ( 三 ) 社 会 方 面 1 消 除 对 农 民 工 的 歧 视, 在 思 想 意 识 里 接 纳 农 民 工, 真 正 把 他 们 看 作 城 市 的 一 分 子 当 前 我 国 绝 大 多 数 城 镇 市 民 对 农 民 工 是 存 有 偏 见 的, 认 为 农 民 工 没 文 化, 只 能 从 事 重 体 力 劳 动, 在 内 心 深 处 看 不 起 这 帮 大 老 粗 这 种 做 法 伤 害 了 广 大 农 民 工 的 自 尊 心 同 样, 农 民 工 受 骗 以 及 合 法 权 益 受 侵 害 事 件, 也 使 得 农 民 工 对 城 镇 市 民 存 有 戒 心, 对 城 里 人 十 分 不 信 任 在 此 情 景 下, 造 成 双 方 互 不 信 任, 彼 此 间 的 隔 阂 不 断 加 深, 甚 至 形 成 了 两 个 相 互 敌 视 的 群 体 或 阶 层 其 实, 农 民 工 也 是 城 镇 的 建 设 者, 并 且 是 不 可 或 缺 的 建 设 者 城 镇 里 的 建 筑 卫 生 保 洁 家 政 服 务 等 行 业 都 有 广 大 农 民 工 的 身 影 因 此, 广 大 市 民 应 该 尊 重 农 民 工 人 格 尊 严, 尊 重 他 们 的 劳 动 2 社 会 各 方 面 的 民 间 力 量 应 积 极 关 注 农 民 工, 加 强 对 农 民 工 问 题 的 了 解 和 研 究, 为 解 决 农 民 工 问 题, 构 建 和 谐 社 会 提 供 依 据 24

27 社 会 各 民 间 及 中 介 组 织, 特 别 是 各 个 媒 体 应 以 正 确 的 舆 论 引 导 人 们 客 观 看 待 农 民 工 现 象, 引 导 人 们 尊 重 农 民 工 的 存 在, 并 且 给 予 农 民 工 力 所 能 及 的 帮 助 目 前 已 经 有 不 少 关 于 农 民 工 问 题 的 论 著, 对 这 一 问 题 的 研 究 也 有 一 定 的 成 果 但 是, 社 会 实 践 在 不 断 的 变 化 发 展, 农 民 工 问 题 也 在 不 断 变 化 发 展, 这 就 要 求 广 大 农 民 工 问 题 的 研 究 者 不 断 深 化 对 这 一 问 题 的 研 究, 为 解 决 农 民 工 面 临 的 新 问 题 提 供 依 据 四 结 语 通 过 这 次 调 查, 我 们 调 查 小 组 的 成 员 对 于 农 村 的 现 状 和 返 乡 农 民 工 再 就 业 过 程 中 面 临 的 困 难 和 问 题 有 了 更 加 深 刻 的 了 解 经 过 讨 论, 我 们 认 为 做 好 返 乡 农 民 工 的 法 律 维 权 知 识 的 普 及 就 业 信 息 的 提 供 和 就 业 技 能 的 培 训 等 工 作 是 当 务 之 急 而 逐 步 推 进 高 水 平 的 职 业 技 能 培 训 创 造 和 完 善 大 的 就 业 和 创 业 环 境 加 快 农 村 保 险 事 业 的 发 展 是 要 长 期 坚 持 不 懈 的 任 务 相 信 随 着 中 国 社 会 的 发 展 和 三 农 问 题 解 决 进 度 的 加 快, 农 村 将 会 实 现 规 模 经 济, 中 国 农 民 将 逐 渐 实 现 市 民 化, 农 民 工 这 个 群 体 将 逐 渐 解 散, 返 乡 农 民 工 再 就 业 将 成 为 一 个 永 恒 的 历 史 话 题 原 刊 于 世 界 与 中 国 研 究 所 背 景 与 分 析 第 208 期,2009 年 9 月 28 日 25

28 失 地 农 民 面 临 的 困 境 及 其 选 择 基 于 内 蒙 古 呼 和 浩 特 市 郊 区 县 村 的 调 查 聂 永 灵 随 着 城 市 化 进 程 的 深 入 推 进, 农 村 地 区 越 来 越 多 的 农 业 用 地 转 化 为 城 市 建 设 用 地, 这 也 意 味 着, 更 多 的 农 民 失 去 土 地 ( 尤 其 是 耕 地 ) 这 种 世 代 赖 以 生 存 的 生 产 生 活 资 料, 成 为 当 今 社 会 的 一 类 弱 势 群 体 失 地 农 民 在 当 前 人 口 众 多 经 济 放 缓 而 又 面 临 全 球 粮 食 紧 缺 的 社 会 经 济 背 景 下, 土 地 作 为 一 种 不 可 再 生 资 源 在 持 续 减 少, 城 镇 建 设 用 地 又 不 能 立 即 转 化 为 工 业 用 地 来 吸 纳 劳 动 力, 失 地 农 民 将 面 临 什 么 样 的 困 境? 他 们 的 生 活 面 临 哪 些 改 变? 他 们 的 去 向 在 哪 里? 这 些 都 是 值 得 全 社 会 关 注 的 问 题 本 文 以 2009 年 7 月 至 8 月 间 对 失 地 农 民 进 行 的 实 地 调 查 为 基 础, 浅 析 上 述 问 题 一 背 景 分 析 ( 一 ) 调 查 地 点 的 选 择 本 次 调 查 主 要 在 呼 和 浩 特 市 郊 区 进 行, 包 括 回 民 区 的 坝 口 子 村 乌 素 图 村 等 近 郊 村 庄, 以 及 武 川 县 的 大 兴 昌 万 兴 元 马 兰 滩 等 远 郊 地 区 失 地 农 民 面 临 的 城 镇 化 问 题 在 近 郊 已 经 开 始 突 显, 而 失 地 农 民 在 失 地 过 程 中 遇 到 的 困 境 也 正 在 远 郊 形 成 在 空 间 上, 被 调 查 村 庄 分 别 反 映 了 失 地 农 民 在 完 全 失 去 土 地 部 分 失 去 土 地 等 情 况 下 的 生 活 生 产 状 况 ; 在 时 间 上, 分 别 反 映 了 失 地 农 民 在 长 期 失 地 以 及 失 地 初 期 的 生 活 生 产 状 况 由 于 被 调 查 对 象 ( 失 地 农 民 家 庭 单 位 ) 所 处 的 地 理 环 境 和 自 身 的 状 况 不 同, 失 地 对 他 们 造 成 的 影 响 有 很 大 的 差 异, 因 此 我 们 在 这 里 分 门 别 类 做 出 分 析 ( 二 ) 地 理 状 况 坝 口 子 乌 素 图 等 近 郊 村 庄 的 土 地 在 城 镇 化 初 期 土 地 就 已 经 被 大 面 积 征 用, 这 类 村 庄 人 口 密 度 较 大, 人 均 土 地 面 积 较 少 以 坝 口 村 为 例, 征 地 之 前 人 均 土 地 面 积 为 1.8 亩, 现 在 人 均 土 地 面 积 仅 为 0.8 亩 近 郊 与 呼 和 浩 特 市 属 于 同 一 地 理 区 域, 处 于 阴 山 以 南, 雨 水 较 远 郊 充 沛, 地 势 平 坦, 气 温 一 般 比 远 郊 高 3-5 摄 氏 度, 土 地 比 较 肥 沃, 不 仅 适 合 种 植 高 粱 玉 米 等 粮 食 作 物, 而 且 适 宜 种 植 水 果 蔬 菜 等 经 济 作 物, 因 此, 土 地 虽 然 少, 亦 可 维 持 生 活 ( 见 26

29 案 例 A) 大 兴 昌 村 马 兰 滩 村 等 地 处 于 阴 山 以 北, 气 候 比 较 干 旱, 土 地 收 入 比 较 少, 但 是 人 均 土 地 面 积 较 多, 登 记 在 册 的 耕 地 为 8 亩 / 人, 实 际 上 人 均 拥 有 土 地 量 可 以 达 到 10 亩 / 人, 因 此, 也 可 以 维 持 基 本 温 饱 ( 见 案 例 B) ( 三 ) 基 本 概 念 本 文 所 指 的 失 地 农 民 是 指 失 去 耕 地 的 农 民 失 去 耕 地 对 不 同 结 构 的 家 庭 产 生 的 影 响 差 异 很 大, 因 此, 本 文 将 失 地 农 民 以 家 庭 为 单 位 分 为 纯 农 业 家 庭 (C 类 家 庭 ) 非 纯 农 业 家 庭 (F 类 家 庭 ) 以 及 农 民 工 家 庭 (G 类 家 庭 ) 纯 农 业 家 庭 是 指 一 个 家 庭 中 所 有 劳 动 人 口 均 依 靠 从 事 农 业 生 产 为 主 要 生 活 来 源 的 家 庭 ; 非 纯 农 业 家 庭 是 指 一 个 家 庭 中, 长 辈 主 要 从 事 农 业 生 产 活 动, 而 晚 辈 实 质 上 已 经 成 为 城 市 社 会 的 成 员, 在 城 市 社 会 从 事 长 期 的 职 业, 具 有 稳 定 收 入 和 社 会 保 障 ; 农 民 工 家 庭 是 指 长 辈 从 事 农 业 生 产 活 动, 晚 辈 在 城 市 社 会 从 事 不 稳 定 但 是 足 够 提 供 基 本 生 活 需 要 的 各 种 生 产 活 动, 同 时 在 农 村 还 保 留 土 地 经 营 权 二 失 去 土 地 时 农 民 所 面 临 的 问 题 ( 一 ) 失 地 过 程 中 遇 到 的 难 题 1 地 价 十 分 低 廉 是 失 地 农 民 在 被 征 地 过 程 中 遇 到 的 最 直 接 的 问 题 其 一, 土 地 作 为 一 种 不 可 再 生 资 源, 在 需 求 不 断 增 长 供 给 不 变 的 情 况 下, 它 的 价 格 应 该 是 上 升 的 但 是 实 际 情 况 是, 在 被 调 查 的 各 个 村 庄 中, 由 于 地 方 政 府 的 强 制 力, 在 物 价 不 断 上 涨 的 过 程 中, 连 续 被 征 用 的 土 地 一 直 保 持 一 个 货 币 价 格, 甚 至 在 晚 些 时 候 被 征 用 的 土 地 的 货 币 价 格 比 早 些 时 候 的 价 格 要 低 其 二, 地 方 政 府 在 征 用 土 地 过 程 中 给 失 地 农 民 的 补 偿 要 少 于 中 央 政 府 下 发 的 标 准, 亦 即 在 国 家 重 要 建 设 项 目 中 占 用 的 耕 地 补 偿 中, 有 一 部 分 补 偿 款 项 在 流 向 失 地 农 民 的 过 程 中 被 截 留, 因 此 导 致 实 际 价 格 要 远 低 于 国 家 规 定 的 补 偿 标 准 其 三, 土 地 本 来 是 很 难 有 一 个 特 定 的 价 格, 它 的 高 低 是 相 对 来 讲 的 相 对 于 地 产 开 发 商 从 地 方 政 府 购 买 土 地 的 价 格, 失 地 农 民 得 到 的 补 偿 是 相 当 低 廉 的, 以 D 村 为 例,2009 年 5 月 被 征 用 的 土 地, 农 民 得 到 的 补 偿 为 元 / 亩, 而 地 产 开 发 商 的 购 买 价 格 是 元 元 / 亩 2 农 民 处 于 权 力 的 弱 势 地 位, 不 能 确 切 了 解 征 地 的 合 法 过 程 一 方 面, 农 民 在 土 地 被 征 用 的 时 候, 并 不 了 解 地 方 政 府 征 用 土 地 必 须 要 经 过 什 么 样 的 程 序 才 能 获 得 合 理 的 征 用 权 力 另 一 方 面, 地 方 政 府 很 少 将 上 级 政 府 的 规 划 文 件 出 示 给 被 征 地 的 农 民, 也 就 是 说, 地 方 政 府 在 部 分 情 况 下 没 有 上 级 政 府 的 批 准 自 行 征 地, 先 征 地 然 后 去 上 级 政 府 申 请 批 准 一 般 情 况 是, 在 征 地 之 前 通 过 口 头 或 书 面 告 示 形 式 通 知 农 民, 某 处 的 耕 地 即 将 规 划 建 设, 然 后 通 过 各 种 可 以 利 用 的 途 径 将 土 地 征 用, 很 大 一 部 分 农 民 在 非 真 实 意 愿 表 达 的 情 况 下 被 迫 将 土 地 经 营 权 转 让 27

30 ( 二 ) 失 地 之 后 农 民 的 生 活 状 况 及 其 风 险 由 于 被 征 地 农 民 的 家 庭 结 构 不 同, 因 此 失 地 对 其 影 响 也 有 差 别, 下 文 将 分 门 别 类 进 行 分 析 1 失 去 耕 地 对 C 类 家 庭 的 影 响 纯 农 业 家 庭 (C 类 家 庭 ) 中 的 家 庭 成 员, 无 论 是 长 辈 还 是 晚 辈, 均 以 耕 种 土 地 为 生, 土 地 是 他 们 最 重 要 的 生 产 生 活 资 料 ; 另 外, 家 庭 成 员 的 劳 动 技 能 单 一, 失 去 土 地 以 后 很 难 在 短 时 间 内 进 行 社 会 角 色 转 换 ( 见 案 例 C) 土 地 的 一 次 性 交 易 可 以 获 得 相 对 较 高 的 货 币 补 偿, 但 是, 这 意 味 着 土 地 这 种 具 有 持 续 性 生 产 能 力 稳 定 性 很 强 的 生 产 资 料 变 成 了 流 动 性 极 强 风 险 较 大 的 现 金 现 金 这 样 风 险 较 大 的 资 产, 在 短 期 内 可 以 解 决 人 们 暂 时 的 困 难, 从 长 远 来 看, 它 给 农 民 带 来 诸 多 风 险 在 一 个 没 有 特 殊 劳 动 技 能 的 家 庭 中, 长 辈 由 于 社 会 阅 历 比 较 丰 富, 不 会 轻 易 将 现 金 盲 目 投 资 现 金 盲 目 投 资 形 成 的 风 险 主 要 见 诸 于 年 轻 人, 当 风 险 扩 大 时, 造 成 的 不 良 影 响 会 波 及 家 庭 和 社 会 失 地 获 得 大 量 货 币 补 偿, 意 味 着 一 夜 暴 富, 思 想 意 识 薄 弱 的 年 轻 人 便 利 用 这 笔 非 劳 动 收 入 进 行 各 种 非 理 性 投 资, 另 外, 社 会 上 业 已 存 在 的 非 法 势 力 也 会 侵 蚀 这 些 暴 富 的 年 轻 人 年 轻 人 此 时 不 屑 于 将 现 金 投 资 于 自 己 力 所 能 及 但 是 只 能 获 得 微 利 的 零 售 餐 饮 等 行 业, 急 于 求 财 的 心 理 使 其 将 现 金 投 资 于 风 险 很 大 的 非 法 暴 利 领 域, 或 者 根 本 不 考 虑 将 来 的 生 计 将 现 金 挥 霍 一 空 一 部 分 人 将 土 地 补 偿 投 资 于 赌 博 这 种 非 法 行 业, 而 另 一 部 分 人 则 直 接 参 与 赌 博 赌 博 在 征 地 以 前 是 以 娱 乐 形 式 出 现 的, 在 征 地 之 后, 赌 博 之 风 在 年 轻 人 中 间 愈 演 愈 烈, 对 个 人 和 家 庭 都 产 生 了 不 良 影 响, 进 而 影 响 原 来 淳 朴 的 民 风 ( 见 案 例 D) 征 用 土 地 之 前, 组 织 麻 将 游 戏 的 人 仅 限 于 提 供 麻 将 桌 等 游 戏 工 具, 向 其 他 参 与 游 戏 的 人 收 取 服 务 费, 征 地 之 后, 部 分 组 织 者 不 仅 提 供 上 述 普 通 服 务, 还 为 麻 将 游 戏 提 供 大 额 资 金 作 赌 注, 从 而 使 游 戏 成 为 赌 博 在 游 戏 中, 输 家 若 是 将 自 带 现 金 全 部 输 光, 组 织 者 就 以 高 利 息 和 输 家 约 定, 继 续 下 一 轮 赌 博 另 外 一 部 分 年 轻 人 在 得 到 补 偿 款 以 后 直 接 参 与 赌 注 较 高 的 赌 博 游 戏 赌 博 者 增 多 的 情 况 下, 就 会 形 成 一 个 地 下 行 业, 这 个 行 业 的 人 专 门 寻 找 富 家 子 弟, 而 后 引 诱 其 参 与 赌 博 赌 博 的 同 时, 也 会 有 低 档 毒 品 进 入 年 轻 人 中 间, 他 们 以 吸 毒 为 乐 在 被 调 查 地 区, 有 一 种 俗 称 摇 头 丸 的 毒 品 也 经 常 在 赌 场 出 现 这 种 毒 品 的 危 害 性 不 及 海 洛 因 冰 毒 等, 但 也 足 以 使 年 轻 人 吸 食 之 后 上 瘾, 经 过 一 段 时 间 后, 会 使 吸 食 者 出 现 类 似 酗 酒 后 的 昏 迷 状 况, 长 期 吸 食 摇 头 丸 的 青 年 人 会 产 生 智 力 极 为 低 下 的 后 代 也 有 很 少 一 部 分 人 获 得 补 偿 款 以 后 便 离 婚 另 娶 娇 妻, 待 到 现 金 全 部 花 光 之 后, 娇 妻 便 也 离 开 他, 结 果 人 才 两 空, 对 家 庭 造 成 了 不 小 的 影 响 上 述 情 形 均 是 在 土 地 被 征 用 初 期 出 现 的, 后 期 当 钱 财 被 挥 霍 一 空 时, 便 会 引 发 盗 窃 抢 劫 等 道 德 风 险 当 这 种 个 人 道 德 风 险 的 范 围 有 所 扩 大 时, 便 会 引 发 社 会 风 险 2 失 地 对 F 类 家 庭 的 影 响 28

31 把 土 地 变 成 现 金, 单 就 F 类 家 庭 来 讲, 造 成 的 负 面 影 响 很 小, 甚 至 可 以 说 失 地 对 于 部 分 家 庭 来 讲 是 一 个 很 难 得 的 机 会 ( 见 案 例 E) 长 辈 虽 然 从 事 农 业 活 动, 但 是 耕 地 被 征 用 之 后 获 得 的 补 偿 足 以 供 养 其 余 生, 或 者 只 用 部 分 补 偿 款 参 与 社 会 养 老 保 险, 到 限 定 年 龄 就 可 以 领 取 养 老 保 险 金, 因 此, 对 他 们 来 讲, 很 少 有 后 顾 之 忧 晚 辈 在 城 市 社 会 具 有 稳 定 的 职 业, 有 城 市 社 会 的 各 种 社 会 保 险, 失 地 对 于 个 人 来 讲, 是 可 以 获 利 或 者 不 相 关 的 若 是 这 些 年 轻 人 在 农 村 还 未 取 消 其 原 有 土 地 经 营 权, 征 地 补 偿 就 成 为 非 劳 动 收 入 ; 若 是 他 们 的 土 地 经 营 权 已 经 被 取 消, 那 么 征 地 对 他 们 个 人 来 讲 没 有 利 害 关 系 3 失 地 对 G 类 家 庭 的 影 响 G 类 家 庭 中, 长 辈 在 失 地 后 的 情 形 与 F 类 类 似, 晚 辈 也 在 城 市, 但 是 职 业 并 不 稳 定, 收 入 并 不 一 定 能 够 持 续, 最 大 的 不 同 是 他 们 面 临 的 失 业 等 风 险 较 大, 失 地 之 前 也 具 有 土 地 经 营 权, 我 们 在 这 里 可 以 称 之 为 农 民 工 ( 案 例 F) 之 所 以 将 农 民 工 家 庭 与 纯 农 业 家 庭 进 行 区 别, 是 因 为 这 类 家 庭 中 年 轻 人 在 适 应 城 市 生 活 时 与 骤 然 失 地 的 C 类 家 庭 中 的 年 轻 人 具 有 很 大 的 差 异 农 民 工 是 在 整 个 国 民 经 济 发 展 过 程 中 逐 步 形 成 的 一 个 社 会 群 体, 这 个 群 体 是 在 自 发 的 选 择 过 程 中, 为 获 取 更 有 效 的 社 会 经 济 资 源 暂 时 放 弃 土 地 而 形 成 的, 经 过 一 段 时 间 的 适 应, 他 们 已 经 拥 有 了 跟 城 市 社 会 成 员 相 似 的 业 缘 关 系, 虽 没 有 完 全 取 得 城 市 的 社 会 认 同, 如 正 式 的 身 份 / 户 口, 但 是 已 经 具 有 市 民 的 自 我 认 同 ; 而 纯 农 业 家 庭 中 的 年 轻 人 则 是 在 没 有 自 觉 意 识 的 情 况 下, 骤 然 被 动 出 让 土 地 资 源, 要 在 短 时 间 内 完 成 从 农 民 到 市 民 的 转 变, 无 论 从 物 质 层 面 还 是 精 神 层 面 来 讲 都 不 是 容 易 的 事 情 这 也 意 味 着, 农 民 工 失 地 时 在 城 市 社 会 已 经 拥 有 足 够 自 己 生 存 的 经 济 资 源 和 社 会 资 源 ; 而 失 地 农 民 则 处 于 资 源 尤 其 是 社 会 资 源 的 真 空 地 带 从 长 远 看, 城 镇 化 是 必 然 要 经 历 的 历 史 进 程, 失 地 农 民 最 终 与 农 民 工 一 样 会 转 化 为 城 市 社 会 成 员 但 是, 这 种 社 会 身 份 的 转 化 需 要 一 定 的 时 间 和 城 市 社 会 提 供 的 经 济 平 台, 众 所 周 知, 城 市 的 就 业 问 题 亦 是 个 严 峻 问 题, 提 供 更 多 的 就 业 岗 位 不 是 一 蹴 而 就 的 事 情, 因 此, 失 地 农 民 短 时 间 内 转 化 为 城 市 社 会 成 员 面 临 更 多 的 不 确 定 4 综 述 根 据 以 上 的 分 析, 失 地 对 农 民 的 影 响 有 利 有 弊, 而 从 整 体 来 看, 失 地 农 民 面 临 的 问 题 还 是 比 较 大 的 在 上 述 家 庭 中,F 类 家 庭 占 的 比 例 相 当 小, 不 足 以 代 表 失 地 农 民 这 个 整 体, 以 大 兴 昌 村 为 例, 全 村 80 多 户 家 庭 中, 只 有 3 户 F 类 家 庭,10 余 户 G 类 家 庭, 其 余 的 均 属 于 C 类 家 庭 失 地 农 民 暂 时 有 足 够 的 货 币 资 源 可 以 维 持 一 段 时 间 的 生 计, 但 是, 这 种 短 暂 繁 荣 能 维 持 多 久, 是 每 位 农 民 都 担 心 的 问 题 失 去 土 地 以 后, 将 来 如 何 生 活? 未 来 的 就 业 问 题, 是 此 次 调 查 中 被 调 查 者 集 中 担 忧 的 问 题, 这 个 问 题 在 马 兰 滩 村 等 早 先 被 征 用 土 地 的 农 民 中 间 已 经 显 现 出 来 了 29

32 农 民 失 去 土 地 时 的 心 态, 类 似 于 一 个 城 市 社 会 成 员 失 去 一 份 赖 以 为 生 的 收 入 持 续 稳 定 的 工 作 土 地 的 作 用, 除 提 供 粮 食 等 最 基 本 的 消 费 资 料 以 外, 它 具 有 自 动 稳 定 器 的 功 能 在 人 的 生 命 周 期 内 适 时 均 衡 地 提 供 生 存 资 料, 既 不 会 让 人 在 某 个 时 间 内 暴 富, 亦 不 会 让 人 陷 入 极 度 贫 困 的 状 态 以 武 川 县 为 例, 每 位 具 有 正 式 户 口 的 农 民, 至 少 拥 有 8 亩 土 地, 土 地 的 平 均 产 值 为 237 元 / 亩, 正 常 年 份 下 年 产 值 为 1896 元, 按 照 土 地 承 包 法 规 定 的 承 包 年 限 (30 年 ), 从 承 包 开 始 ( 假 设 18 岁 ) 到 承 包 结 束 (48 岁 ) 时, 他 将 得 到 相 当 于 现 值 元 的 产 值 ; 这 个 产 值 如 果 用 现 金 来 偿 还, 即 便 在 现 今 的 物 价 水 平 下, 也 不 多 ; 但 是 当 它 成 为 土 地 的 产 物 时, 它 就 具 有 重 要 的 意 义 其 一, 土 地 的 产 物 在 任 何 时 候 都 具 有 价 值, 而 货 币 只 是 一 个 价 格 标 示, 土 地 具 有 提 供 人 类 基 本 生 存 资 料 的 作 用, 不 仅 如 此, 它 还 可 以 保 证 人 们 在 温 饱 状 况 下 继 续 劳 动 工 作, 不 至 于 陷 入 极 端 状 态 从 而 影 响 社 会 稳 定 ; 货 币 具 有 经 济 功 能, 它 的 社 会 功 能 相 对 土 地 来 讲 微 乎 其 微 其 二, 土 地 的 产 值 是 限 量 的, 每 年 的 产 值 不 会 超 乎 寻 常, 因 此, 它 在 均 衡 地 提 供 生 活 资 料, 不 会 让 人 一 次 性 或 者 短 时 间 内 将 30 年 的 产 值 全 部 消 耗 掉, 同 时 它 在 持 续 地 提 供 生 活 资 料, 即 便 一 个 人 在 48 岁 时 承 包 期 截 止, 他 可 以 与 国 家 续 签 合 同, 继 续 工 作 劳 动, 获 取 生 活 资 料 ; 若 是 他 退 出 生 产, 土 地 作 为 一 种 永 久 性 的 生 产 资 料, 可 以 继 续 为 其 他 人 提 供 生 活 必 需 品, 而 数 额 较 大 的 货 币 则 不 具 备 这 种 功 能 其 三, 对 于 农 民 个 人 来 讲, 储 存 粮 食 要 比 储 蓄 货 币 更 安 全 可 靠, 尤 其 在 遇 到 灾 害 较 多 的 年 份 或 者 整 个 经 济 系 统 遭 遇 经 济 危 机 时, 正 常 年 份 积 累 的 余 粮 可 以 平 衡 这 种 短 缺, 土 地 所 具 有 的 自 动 稳 定 功 能 是 货 币 不 能 替 代 的 三 失 地 农 民 所 面 临 问 题 的 实 质 在 此 次 调 查 中, 失 地 农 民 所 面 临 的 最 大 难 题 有 两 个 : 一 个 是 地 价 太 低, 另 一 个 是 未 来 的 生 活 如 何 解 决 地 价 低 所 反 映 的 问 题 实 质 是 : 土 地 承 包 人 即 拥 有 使 用 权 的 农 民 在 征 地 问 题 上 没 有 任 何 决 定 权 在 一 场 正 常 的 经 济 交 易 中, 土 地 作 为 一 种 商 品, 它 的 价 格 是 交 易 双 方 商 定 的, 但 是, 实 际 上, 在 土 地 征 用 中 农 民 没 有 商 定 的 权 利, 无 论 是 否 转 让 土 地 还 是 土 地 价 格 是 多 少, 农 民 都 没 有 权 利 决 定 这 就 导 致 地 方 政 府 或 者 投 资 商 可 以 利 用 强 势 地 位 随 时 征 用 土 地, 同 时 付 出 的 成 本 相 当 小, 因 此, 大 面 积 的 土 地 被 征 用 另 一 方 面, 地 方 政 府 和 投 资 商 追 求 的 不 是 整 个 社 会 福 利 最 大 化, 而 是 自 身 利 益 最 大 化, 因 此, 不 能 从 全 局 的 角 度 考 虑 城 镇 化 过 程 中 土 地 的 实 际 需 求 量 与 全 体 社 会 成 员 对 农 用 土 地 的 需 求 量 这 个 需 求 量 实 质 上 是 决 定 粮 食 安 全 的 耕 地 数 量 当 然, 若 是 只 考 虑 到 本 次 被 调 查 地 区 的 粮 食 产 量, 它 不 会 波 及 到 全 国 的 粮 食 安 全, 而 征 地 问 题 从 全 国 来 看, 考 虑 粮 食 安 全 是 全 社 会 需 要 关 注 的 30

33 农 民 对 未 来 生 活 的 担 忧, 实 质 上 是 农 民 如 何 面 对 城 镇 化 的 问 题 城 镇 化 包 含 着 两 个 过 程, 一 个 是 农 用 土 地 转 化 为 工 业 土 地 的 过 程, 另 一 个 是 农 民 转 化 为 城 市 社 会 成 员 的 过 程 这 两 个 过 程 的 实 现 是 有 时 滞 的 但 是 如 果 时 滞 太 大, 就 会 出 现 矛 盾 其 中 隐 含 着 一 个 问 题 被 征 用 的 土 地 能 否 及 时 有 效 利 用 农 用 土 地 转 化 为 城 镇 建 设 或 者 工 业 用 地 的 时 候, 必 然 要 有 相 应 的 农 民 转 化 为 城 市 社 会 成 员, 否 则 一 方 面 会 出 现 更 多 的 农 业 剩 余 劳 动 力, 另 一 方 面 出 现 土 地 资 源 的 浪 费 和 闲 置 在 一 定 的 时 间 内, 剩 余 劳 动 力 与 闲 置 的 土 地 无 法 结 合 起 来 进 行 社 会 生 产, 就 必 然 出 现 社 会 危 机 案 例 分 析 案 例 A 坝 口 子 村 约 有 人 口 4000 多 人 2000 年 以 前 以 玉 米 高 粱 小 麦 为 主 要 农 作 物, 每 人 拥 有 土 地 1.8 亩, 此 外, 全 村 还 有 600 亩 土 地 专 门 用 来 种 植 果 树 这 些 作 物 不 仅 依 赖 雨 水 灌 溉, 还 有 20 眼 机 井 来 维 持 其 生 长 2000 年 开 始 推 广 塑 料 大 棚 种 植 技 术, 全 村 共 建 立 24 顶 蔬 菜 种 植 大 棚, 每 顶 占 地 面 积 大 约 0.7 亩, 棚 内 土 地 的 产 值 每 年 能 够 达 到 元, 亩 产 达 元 ; 若 是 露 天 种 植 玉 米 等 作 物, 它 的 产 值 只 有 1500 元 / 亩 产 值 差 距 为 何 如 此 悬 殊? 主 要 有 以 下 两 个 原 因 : 一 是 露 天 土 地 ( 本 村 人 称 之 为 明 地 ) 的 作 物 和 产 量 跟 随 自 然 气 候 的 变 化 紧 密 相 连 在 这 里, 明 地 一 般 种 植 玉 米 等 传 统 作 物, 一 年 只 适 宜 种 植 一 次, 而 且 农 作 物 的 生 长 期 较 长, 从 耕 种 到 作 物 成 熟 收 割 需 要 整 个 夏 季 的 时 间 和 秋 季 的 一 半 时 间, 其 余 时 间 土 地 都 不 适 宜 耕 种 任 何 农 作 物 这 样 就 使 得 靠 种 植 作 物 收 入 较 少, 因 此 农 民 依 赖 传 统 作 物 所 得 收 入 较 少 大 棚 种 植 可 以 在 小 范 围 内 改 变 农 作 物 的 种 类 生 长 期 和 种 植 次 数, 即 棚 内 土 地 一 般 用 来 种 植 黄 瓜 番 茄 茄 子 香 菜 等 产 值 较 高 的 农 作 物, 这 些 作 物 本 身 的 生 长 期 短, 又 有 大 棚 技 术, 棚 内 的 生 长 期 可 以 更 短, 若 是 安 排 妥 当, 这 样 的 农 作 物 可 以 在 一 年 内 耕 种 4 次, 安 排 有 所 欠 缺 的 时 候, 一 年 内 亦 可 以 耕 种 3 次 H 是 坝 口 子 村 的 一 位 菜 农, 他 家 的 大 棚 蔬 菜 种 植 次 序 大 致 是 这 样 的 : 春 天 冰 雪 刚 开 始 消 融 的 时 候, 棚 内 就 可 以 种 植 黄 瓜, 黄 瓜 的 生 长 期 为 天 ; 夏 季 可 以 随 棚 外 的 农 作 物 继 续 耕 种, 但 是 作 物 的 生 长 期 要 比 棚 外 的 短, 立 秋 过 后 十 天 到 十 五 天 的 时 间 内, 就 要 种 植 番 茄, 番 茄 要 到 初 冬 成 熟, 在 棚 内 不 受 外 面 霜 冻 气 候 影 响, 可 以 正 常 成 熟 除 了 种 植 其 期 较 短 之 外, 棚 内 种 植 的 农 作 物 本 身 的 价 格 要 比 明 地 的 高 不 少 一 斤 黄 瓜 在 春 季 要 卖 到 2 元 / 斤, 夏 季 也 不 会 低 于 0.5 元 / 斤, 同 期 玉 米 的 价 格 很 少 能 够 超 过 黄 瓜 合 理 有 效 地 利 用 土 地, 可 以 产 生 很 高 的 效 益 31

34 这 样 看 来, 只 要 改 良 技 术, 土 地 减 少 带 来 的 收 入 减 少 是 可 以 避 免 的 但 是, 实 际 情 况 并 非 如 此 2003 年, 城 镇 化 进 程 深 入 到 本 村, 到 调 查 截 止 日 期, 即 2009 年, 人 均 土 地 面 积 只 有 0.8 亩 土 地 最 基 本 的 功 能 是 粮 食 生 产 在 土 地 非 常 有 限 的 情 况 下, 首 先 要 考 虑 的 是 利 用 它 种 植 粮 食 来 满 足 人 们 对 食 物 的 需 要, 因 此 并 不 能 把 全 部 的 耕 地 用 来 种 植 蔬 菜, 有 相 当 大 一 部 分 土 地 需 要 种 植 粮 食 就 现 实 情 形 来 看, 坝 口 村 只 有 24 顶 大 棚, 占 地 面 积 只 有 16.8 亩, 经 营 大 棚 种 植 的 人 口 约 占 全 村 总 人 口 的 百 分 之 一 粮 食 生 产 是 小 范 围 地 域 内 需 要 考 虑 的 社 会 事 业, 在 大 范 围 的 地 域 内, 需 要 社 会 考 虑 的 是 全 部 人 口 的 粮 食 安 全 问 题 其 次 要 考 虑 的 问 题 是, 土 地 减 少 之 后, 被 征 用 的 土 地 是 否 能 够 就 地 解 决 失 地 农 民 的 就 业 问 题 城 镇 化 的 过 程 是 农 用 土 地 转 化 为 城 镇 土 地 和 农 业 社 会 人 口 转 化 为 工 业 社 会 人 口 的 双 重 过 程 然 而, 目 前 包 括 坝 口 子 村 村 民 在 内 的 失 地 农 民 所 面 临 的 问 题 是, 农 用 土 地 虽 然 已 经 属 于 城 市 用 地, 但 是 农 业 人 口 没 有 相 应 地 转 化 为 城 镇 人 口, 仍 然 被 搁 置 在 剩 余 的 未 被 征 用 的 土 地 上, 这 也 意 味 着, 农 用 土 地 数 量 减 少, 农 业 人 口 数 量 不 变, 无 形 中 增 加 了 农 用 土 地 的 承 载 能 力 中 国 本 来 就 面 临 着 农 村 剩 余 劳 动 人 口 问 题, 失 地 使 得 这 一 问 题 更 加 严 峻 在 坝 口 子 村, 本 村 的 大 部 分 劳 动 人 口 已 经 无 法 从 土 地 上 获 得 足 够 的 粮 食 来 满 足 生 存 的 需 要, 必 须 要 依 赖 金 城 打 工 来 弥 补 缺 口, 但 是 在 城 市 的 工 作 并 不 能 提 供 稳 定 可 靠 的 收 入 来 源 因 此, 失 地 是 他 们 面 对 双 重 的 困 境 : 在 农 村, 耕 地 已 经 不 足 以 糊 口, 在 城 市, 生 活 没 有 着 落 案 例 B 武 川 县 从 2004 年 开 始 遭 遇 干 旱 气 候, 连 续 四 年 干 旱, 到 2008 年 秋 季, 有 大 雨 降 临, 使 得 部 分 农 作 物 丰 收 这 种 情 景 跟 整 个 国 民 经 济 的 发 展 相 比, 落 后 得 惊 人, 但 是, 由 大 面 积 的 土 地 获 得 一 年 的 粮 食, 可 以 维 持 一 个 农 民 家 庭 三 年 的 基 本 食 物 需 要, 土 地 不 足 以 支 撑 其 他 额 外 消 费, 比 如 大 病 之 后 的 医 药 费 等, 但 是 可 以 维 持 基 本 生 存 需 要 用 当 地 人 的 话 讲, 这 是 个 养 不 起 富 人 但 是 饿 不 坏 穷 人 的 地 方 以 大 兴 昌 为 例, 耕 地 总 量 在 3500 亩 以 上, 全 村 拥 有 本 村 户 籍 人 口 约 为 300 多 人 大 部 分 从 事 农 业 耕 作 的 人 口 可 以 不 用 购 买 外 省 输 入 的 粮 食 就 能 够 解 决 自 家 的 吃 饭 问 题, 若 是 土 地 比 较 多, 还 可 以 补 贴 其 他 开 支 本 地 ( 县 域 范 围 ) 的 粮 食 供 应 可 以 视 为 一 个 能 够 自 给 自 足 内 部 循 环 的 小 系 统, 如 图 : 32

35 外 部 粮 食 供 应 内 部 粮 食 这 个 系 统 虽 然 也 参 与 全 国 的 粮 食 流 通, 但 是 这 种 流 通 是 单 向 的, 一 方 面 自 产 粮 食 只 在 内 部 流 通, 包 括 农 民 之 间 借 贷 粮 食 或 者 农 民 将 粮 食 储 存 到 本 地 的 粮 食 加 工 企 业 ; 另 一 方 面, 外 部 省 份 的 粮 食 会 流 入 本 地 补 给 非 农 业 人 口 的 粮 食 需 求 ; 但 是 很 少 有 本 地 的 大 宗 粮 食 向 其 他 省 份 输 出 尤 其 在 干 旱 年 份, 山 东 山 西 河 北 三 生 的 面 粉 会 大 量 流 入 本 地, 以 此 来 补 充 粮 食 需 求, 此 时 本 地 农 民 不 会 再 将 自 产 的 粮 食 当 商 品 出 售, 而 是 当 作 基 本 生 活 消 费 品 储 存 起 来 供 自 家 消 费 虽 然 此 时 的 粮 食 价 格 可 能 会 比 较 往 常 高 一 些, 但 是 鲜 有 人 将 粮 食 出 售 在 正 常 非 干 旱 年 份, 农 民 会 将 粮 食 储 存 到 粮 食 加 工 企 业, 付 给 企 业 加 工 储 存 等 费 用, 但 不 会 将 粮 食 换 成 货 币, 而 是 等 到 需 要 的 时 候 按 照 当 时 双 方 约 定 好 的 数 量 取 走 这 样 可 以 避 免 价 格 波 动 带 来 的 影 响, 也 比 较 安 全, 能 够 保 证 一 个 家 庭 的 温 饱 在 本 地, 一 旦 农 民 承 包 的 土 地 大 部 或 者 全 部 丧 失 的 话, 这 种 自 动 储 蓄 和 调 剂 粮 食 的 功 能 就 不 复 存 在 了 失 地 农 民 在 县 域 内 没 有 稳 定 的 工 作, 即 便 是 临 时 的 不 稳 定 的 工 作 也 很 难 找, 这 里 的 工 业 极 不 发 达, 吸 纳 劳 动 力 的 能 力 较 差 ; 而 且 随 着 土 地 丧 失, 生 活 成 本 将 要 上 升 因 此, 失 地 农 民 作 为 一 类 新 生 的 弱 势 群 体 出 现 了 以 上 分 析 只 是 一 个 能 够 满 足 县 域 内 部 供 应 的 粮 食 系 统, 这 个 系 统 若 是 在 华 北 等 主 要 粮 食 产 区, 它 的 意 义 就 非 同 一 般, 它 将 要 负 责 全 国 人 民 的 基 本 粮 食 供 应 案 例 C C 是 万 兴 元 村 的 一 位 中 年 妇 女, 丈 夫 和 两 个 儿 子 都 以 农 为 生 丈 夫 一 直 都 是 农 民, 在 土 地 上 耕 作 多 年 大 儿 子 已 经 结 婚, 主 要 以 种 地 为 生, 余 外 养 殖 有 几 头 奶 牛 和 绵 羊 耕 地 生 产 的 粮 食 可 以 解 决 温 饱, 粮 食 作 物 的 秸 秆 可 以 作 为 饲 料 用 来 饲 养 牛 羊 牲 畜, 此 外 也 可 以 当 作 燃 料 供 一 家 每 年 做 饭 需 用 牛 羊 的 粪 便 等 可 以 在 来 年 当 作 肥 料 施 用 于 农 作 物 的 耕 种 二 儿 子 虽 然 只 有 二 十 岁 出 头, 也 在 家 耕 种, 没 有 什 么 特 殊 的 技 能 对 于 这 样 的 家 庭, 出 外 谋 生 是 一 件 极 不 容 易 的 事 情 从 自 身 的 生 存 技 能 考 虑, 他 们 基 本 上 没 有 特 殊 的 可 以 在 城 市 谋 生 的 一 技 之 长 ; 从 情 感 上, 作 为 土 生 土 长 的 农 民, 他 们 极 其 依 恋 土 地, 视 土 地 为 最 安 全 可 靠 的 生 活 保 障, 用 C 的 话 来 讲, 给 不 给 钱 都 行, 我 们 不 稀 罕 钱, 现 在 钱 能 做 什 么 呀, 我 们 又 不 会 做 买 卖, 会 做 买 卖 也 怕 赔 了, 一 赔 什 么 都 没 有 了 地 放 在 那, 33

36 只 要 种 了 就 有 口 饭 吃 地 里 还 能 种 点 草 ( 专 门 供 牲 畜 消 耗 的 饲 料 类 植 物 ), 喂 养 牲 口, 我 们 家 喂 了 几 头 奶 牛, 有 地 的 时 候 还 能 卖 点 牛 奶 地 被 占 了, 吃 的 没 出 处, 牛 羊 也 没 有 地 方 喂 养 了, 卖 牛 奶 的 零 用 钱 也 没 有 了, 以 后 怎 么 生 活 呢 真 发 愁 啊 在 城 镇 规 划 征 用 土 地 之 后, 像 C 这 样 的 家 庭, 短 期 内 只 有 不 到 三 分 之 一 的 土 地 可 以 利 用, 长 期 看 来 全 部 土 地 都 可 能 被 征 用, 这 意 味 着, 全 家 只 剩 宅 基 地, 作 为 副 业 蓄 养 奶 牛 都 成 了 很 大 的 难 题 X 是 万 兴 元 村 的 另 外 一 位 村 民, 名 义 上 5 口 人 的 土 地, 实 际 上 要 供 养 9 个 人 的 食 物 消 费, 土 地 被 征 用 之 后, 将 要 面 临 更 让 其 担 忧 的 生 活 X 并 不 担 心 自 己 的 生 活, 现 在 他 已 经 接 近 60 岁, 按 照 武 川 县 被 征 地 农 民 养 老 保 险 暂 行 办 法 的 规 定, 向 社 会 保 障 局 缴 纳 元 的 社 会 保 险 费, 就 可 以 在 60 岁 以 后 领 取 每 月 440 元 的 养 老 保 险 金, 在 当 地 的 生 活 水 平 下, 足 够 其 生 活 需 用 他 担 心 的 是 下 一 代 的 生 计 问 题, 对 于 三 十 岁 到 四 十 岁 之 间 的 人, 没 有 可 以 马 上 适 应 城 市 社 会 的 技 能, 即 便 去 学 习, 也 有 很 大 的 成 本 在 内, 同 时 必 须 解 决 一 个 家 庭 的 生 活 征 用 土 地 获 得 的 补 偿 款 在 有 限 的 时 间 内 起 作 用, 能 够 维 持 多 久 是 个 未 知 数 失 去 土 地, 对 于 具 有 劳 动 能 力 的 青 年 农 民 来 说, 无 异 于 失 业 如 何 在 城 镇 化 过 程 中 找 到 适 合 自 己 的 新 的 职 业, 是 每 个 人 都 面 临 的 现 实 问 题 案 例 D 在 B 村, 征 用 土 地 之 前 逐 渐 在 年 轻 人 中 间 就 已 经 流 行 一 种 叫 做 推 对 子 的 赌 博 游 戏, 征 用 土 地 之 后, 更 多 人 参 与 到 其 中 来, 逐 渐 形 成 一 种 风 尚 参 与 这 种 游 戏 的 人 可 以 分 为 三 类, 一 类 是 组 织 者, 专 门 负 责 寻 找 游 戏 的 客 户, 并 且 对 其 财 产 和 各 种 社 会 关 系 进 行 探 查 ; 第 二 类 是 游 戏 者, 他 们 直 接 参 与 游 戏, 一 般 都 拥 有 相 对 于 其 他 人 来 讲 数 目 不 小 的 现 金 和 很 容 易 变 现 的 财 产 ; 第 三 类 是 探 子, 专 门 负 责 放 风 的 人, 在 游 戏 现 场 不 远 的 地 方 观 察 有 没 有 警 察 来 勘 查 组 织 者 提 供 游 戏 场 所 和 道 具, 并 且 按 照 游 戏 者 所 下 赌 注 金 额 的 一 定 比 例 收 取 费 用 ; 在 游 戏 者 成 为 输 家 将 自 己 带 的 现 金 全 部 输 光 的 情 况 下, 组 织 者 还 会 向 输 家 以 高 利 出 借 现 金, 俗 称 放 高 利 贷 一 般 是 输 家 向 组 织 者 借 一 万, 就 需 要 付 出 一 千 元 的 利 息, 利 息 当 场 扣 除, 即 输 家 当 时 拿 9000 元 继 续 下 赌 注, 规 定 时 间 内 需 要 还 给 组 织 者 元 游 戏 者 在 土 地 被 征 用 之 后 在 数 量 上 有 所 增 加, 而 且 下 赌 注 的 数 目 也 从 先 前 的 几 元 几 十 元 上 升 到 几 百 元, 甚 至 上 千 元 每 一 次 游 戏 叫 做 一 场, 一 场 游 戏 是 赌 注 的 循 环, 循 环 中 有 若 干 个 周 期, 叫 做 一 把, 一 把 下 的 赌 注 有 500 元 / 人 800 元 / 人 1000 元 / 人 等 不 同 的 数 量, 循 环 若 干 次, 有 时 候 一 个 人 可 以 输 掉 十 万 或 者 更 多 的 现 金, 甚 至 可 以 形 成 更 多 的 负 债 由 于 组 织 者 和 赢 家 一 般 对 输 家 的 财 产 状 况 了 解 得 比 较 清 楚, 因 此, 这 种 债 务 虽 然 非 法, 但 是 还 是 能 够 让 输 家 还 清, 而 不 至 于 输 家 去 公 安 部 门 投 案 探 子 一 般 向 组 织 者 收 取 200 元 / 场 的 佣 金 34

37 年 轻 人 的 自 控 能 力 差, 容 易 被 利 诱 欺 骗 到 游 戏 现 场 直 接 参 与 赌 博, 因 此 会 出 现 倾 家 荡 产 的 现 象 在 早 些 年 被 征 用 土 地 的 近 郊 农 民 中, 这 类 现 象 较 多, 鉴 于 此, 在 近 一 两 年 的 征 地 过 程 中, 年 长 的 农 民 不 再 将 高 价 作 为 征 地 的 谈 判 条 件, 而 是 选 择 房 产 作 为 谈 判 条 件 与 地 方 政 府 或 者 开 发 商 签 订 合 同, 保 证 开 发 土 地 过 程 中 建 造 的 部 分 商 品 房 的 产 权 归 自 己 所 有 在 D 村, 大 约 05 年 左 右,W 开 设 了 一 个 棋 牌 游 戏 店, 闲 来 无 事 时, 会 有 一 部 分 中 年 人 和 年 轻 人 在 店 中 游 戏, 下 赌 注 均 很 小, 从 1 毛 钱 到 几 元 钱 不 等 09 年 土 地 被 征 用 之 后,D 某 又 利 用 部 分 补 偿 款 开 设 了 一 家 棋 牌 游 戏 店 他 家 购 置 了 电 子 麻 将, 将 先 前 的 手 模 麻 将 升 级, 因 此 大 部 分 玩 游 戏 的 人 都 转 向 D 某, 全 村 的 居 民 都 有 征 地 补 偿 收 入, 赌 注 加 大, 偶 尔 也 有 外 地 的 居 民 来 D 某 家 玩 电 子 麻 将, 进 行 赌 博 这 造 成 了 一 定 的 不 良 影 响 征 用 土 地 给 予 补 偿 实 质 上 是 对 农 民 合 法 权 益 的 保 护, 就 目 前 现 金 补 偿 出 现 后 显 露 的 问 题 看 来, 若 是 农 民 没 有 足 够 的 自 控 能 力 和 利 用 现 金 进 行 有 效 投 资 能 力 的 话, 被 征 用 的 土 地 全 部 用 现 金 补 偿 对 他 们 个 人 与 其 生 活 的 环 境 造 成 的 影 响 是 不 利 的 案 例 E C 某 是 大 兴 昌 村 的 一 位 村 民, 现 年 56 岁, 一 直 从 事 农 业 生 产 活 动, 主 业 为 种 植 小 麦 等 农 作 物, 副 业 为 养 殖 奶 牛 C 一 家 四 口, 自 己 与 妻 子 经 营 农 业, 儿 子 与 女 儿 先 前 上 学 至 2008 年 9 月, 儿 子 通 过 事 业 单 位 招 聘 考 试, 被 县 委 宣 传 部 录 用 为 正 式 员 工, 月 薪 1800 元, 女 儿 早 在 2006 年 中 专 毕 业 后 就 被 计 划 生 育 委 员 会 录 用, 月 薪 1000 元 全 家 拥 有 土 地 将 近 50 余 亩 土 地,2009 年 4 月 将 近 全 部 耕 地 被 征 用 因 此, 得 到 土 地 补 偿 款 50 余 万 对 于 这 个 家 庭 来 讲,C 某 和 妻 子 可 以 拿 出 元 缴 纳 养 老 保 险 费, 剩 余 部 分 可 以 全 部 当 作 存 款 儿 子 和 女 儿 都 有 稳 定 的 职 业, 可 以 获 得 持 续 的 收 入, 对 于 他 们 来 说, 土 地 被 征 用 是 有 利 的 如 果 土 地 没 有 进 入 规 划 范 围, 若 干 年 以 后,C 某 全 家 会 将 现 有 的 土 地 经 营 权 都 转 让 给 其 他 人, 自 己 所 获 得 的 收 入 只 有 经 营 土 地 的 收 入, 显 然 不 会 达 到 50 万 土 地 被 征 用 之 后, 他 们 将 土 地 经 营 权 转 让 给 地 方 政 府, 获 得 货 币 补 偿 的 同 时, 并 不 会 失 去 赖 以 为 生 的 生 存 资 料 C 某 在 获 得 补 偿 后, 将 自 己 养 殖 的 奶 牛 全 部 卖 掉, 自 己 可 以 靠 养 老 金 颐 养 天 年, 还 可 以 给 儿 子 在 县 城 购 买 一 套 不 错 的 房 子 失 地 无 论 短 期 还 是 长 远, 对 于 C 一 家 都 是 一 件 有 利 的 事 情 案 例 F G 某 是 原 武 川 县 大 兴 昌 村 的 一 位 农 民, 二 十 几 岁 时 由 姑 母 介 绍 到 呼 和 浩 特 市 一 个 肉 食 店 铺 里 帮 忙 经 历 过 2-3 年 打 工 时 间, 自 己 筹 资 另 开 一 家 肉 食 店 铺, 逐 渐 稳 定 经 营 起 来 35

38 结 婚 之 后, 夫 妻 俩 虽 然 在 家 里 盖 起 了 新 房 子, 但 是 很 少 回 老 家 住 宿 由 于 工 作 的 原 因, 一 直 居 住 在 呼 和 浩 特 市 到 目 前, 他 已 经 在 呼 和 浩 特 购 买 了 新 房, 孩 子 的 入 学 问 题 也 已 经 解 决 G 某 在 家 里 还 保 留 有 土 地 经 营 权, 户 口 仍 旧 在 农 村, 实 际 上, 他 已 经 融 入 城 市 社 会, 返 回 老 家 务 农 的 可 能 性 已 经 很 小 了 没 有 放 弃 土 地 经 营 权, 是 因 为 土 地 承 包 在 情 感 上 仍 然 给 他 们 一 些 慰 藉, 让 他 们 感 觉 自 己 有 所 归 属 对 于 G 这 样 的 人 来 说, 城 市 生 活 和 农 村 生 活 都 可 以 适 应, 他 们 当 年 去 大 城 市, 是 为 了 寻 求 更 好 的 生 活 环 境, 无 论 处 于 自 主 还 是 被 动 均 是 一 个 缓 慢 的 过 程, 这 样 便 减 少 了 社 会 角 色 转 换 过 程 中 的 不 适 感 原 刊 于 世 界 与 中 国 研 究 所 背 景 与 分 析 第 209 期,2009 年 9 月 28 日 36

39 浙 江 省 临 安 市 村 规 模 调 整 暨 村 合 并 政 策 实 施 调 研 报 告 徐 李 萍 张 玲 夏 建 波 张 芬 一 政 策 实 施 概 况 ( 一 ) 政 策 实 施 的 背 景 三 十 年 改 革 开 放 给 中 国 带 来 了 前 所 未 有 的 发 展, 但 我 国 依 然 是 一 个 农 业 大 国, 社 会 的 进 步 社 会 主 义 建 设 目 标 的 实 现 都 将 依 赖 于 农 村 的 发 展 和 进 步 改 革 开 放 三 十 年, 也 是 中 央 努 力 解 决 三 农 问 题 的 三 十 年, 中 央 在 农 村 社 会 的 变 革 方 面 进 行 了 多 重 的 探 索 2004 年, 中 央 一 号 文 件 提 出 要 积 极 稳 妥 地 调 整 乡 镇 建 制, 有 条 件 的 可 实 行 并 村 响 应 中 央 的 这 一 文 件 精 神, 沿 海 的 江 苏 山 东 安 徽 广 东 等 省 市 对 村 规 模 进 行 了 大 范 围 的 调 整, 通 过 将 已 有 的 村 庄 合 并 扩 大 村 庄 面 积, 增 加 村 庄 人 口 如 江 苏 省 调 减 行 政 村 达 个, 减 幅 为 43%, 村 均 面 积 增 加 到 4.14 平 方 公 里, 村 均 人 口 增 加 到 2692 人 2006 年 1 月 21 日, 中 共 中 央 国 务 院 关 于 推 进 社 会 主 义 新 农 村 建 设 的 若 干 意 见 正 式 公 布, 明 确 指 出 十 一 五 时 期 (2006 年 年 ) 是 社 会 主 义 新 农 村 建 设 的 关 键 时 期 在 这 一 政 策 的 推 动 下, 加 上 前 几 年 积 累 的 经 验, 并 村 即 行 政 村 规 模 调 整 成 了 各 地 农 村 改 革 的 普 遍 做 法 浙 江 省 是 我 国 的 经 济 大 省, 在 乡 村 改 革 方 面 走 在 了 全 国 的 前 列 早 在 2001 年, 浙 江 省 省 委 就 提 出 在 经 济 比 较 发 达 和 交 通 便 捷 的 地 方, 继 续 加 大 乡 镇 村 撤 并 的 力 度, 科 学 进 行 镇 村 规 划, 加 快 中 心 镇 中 心 村 建 设 同 年, 浙 江 省 民 政 厅 农 业 厅 建 设 厅 联 合 出 台 了 关 于 村 规 模 调 整 工 作 的 指 导 意 见, 明 确 了 村 规 模 调 整 的 指 导 思 想 实 施 原 则 和 主 要 任 务 两 年 后, 全 省 又 开 展 了 千 村 示 范 万 村 整 治 工 程 建 设, 提 出 了 改 造 城 中 村 合 并 小 型 村 拆 除 空 心 村 缩 减 自 然 村 和 建 设 农 村 新 社 区 的 工 作 要 求 截 至 2005 年 底, 浙 江 省 内 嘉 兴 湖 州 绍 兴 温 州 宁 波 等 地 的 县 ( 市 区 ) 以 及 杭 州 市 内 余 杭 桐 庐 等 地 均 已 完 成 了 村 规 模 调 整 的 工 作 其 中, 桐 乡 市 调 整 后 村 个 数 减 至 179 个, 村 均 人 口 增 至 3050 人 ; 慈 溪 市 通 过 调 整, 村 个 数 由 800 个 减 至 328 个, 村 平 均 人 口 为 2685 人 ; 绍 兴 县 调 减 幅 度 达 到 51.4%, 村 域 平 均 面 积 从 1.5 平 方 公 里 扩 大 到 3.1 平 方 公 里 ( 二 ) 政 策 实 施 的 过 程 临 安 市 位 于 浙 江 北 部,1982 年 成 立 县 政 府,1996 年 撤 县 改 市, 经 济 发 展 水 平 处 于 浙 江 37

40 省 中 等 1F1, 是 历 年 全 国 的 百 强 县 2004 年 中 央 发 布 一 号 文 件 后, 临 安 市 政 协 专 门 组 织 由 组 织 部 民 政 局 农 办 发 计 局 统 计 局 科 技 局 等 部 门 负 责 人 组 成 调 研 组, 从 4 月 份 开 始 赴 余 杭 区 学 习 考 察 村 规 模 调 整 工 作 至 6 月 初, 分 片 召 开 了 乡 镇 ( 街 道 ) 党 委 主 要 领 导 座 谈 会 和 相 关 部 门 负 责 人 座 谈 会, 对 行 政 村 规 模 调 整 进 行 可 行 性 调 查 与 研 究 根 据 调 研 的 结 果, 市 政 府 选 取 了 中 部 的 一 个 乡 镇 太 阳 镇 进 行 试 点, 并 及 时 总 结 了 试 点 的 经 验 和 教 训 2007 年 10 月 开 始, 市 政 府 在 全 市 范 围 内 进 行 大 规 模 的 合 并 10 月 底 之 前, 市 政 府 发 文 动 员, 冻 结 各 村 资 产, 停 止 使 用 账 户, 组 织 对 各 村 进 行 资 产 核 资 11 月 上 旬, 各 乡 镇 ( 街 道 ) 领 导 班 子 以 专 题 座 谈 上 门 走 访 的 形 式 在 管 辖 区 内 广 泛 征 求 意 见, 掌 握 辖 区 内 各 村 基 本 情 况, 研 究 确 定 村 规 模 调 整 的 初 步 方 案, 上 报 市 政 府 村 规 模 调 整 工 作 领 导 小 组 办 公 室 预 审 11 月 下 旬, 各 村 就 乡 镇 ( 街 道 ) 确 定 的 调 整 初 步 方 案 召 开 全 体 党 员 会 议 村 民 ( 社 员 ) 代 表 会 议 进 行 讨 论 和 表 决, 将 结 果 上 报 乡 镇 ( 街 道 ) 乡 镇 ( 街 道 ) 向 市 政 府 上 报 各 村 的 决 议, 经 市 政 府 批 复 后 召 开 新 村 成 立 授 牌 大 会 新 村 挂 牌 后, 统 一 新 账 户 开 始 运 作, 村 级 事 务 启 用 由 市 公 安 局 统 一 监 制 的 新 村 印 章 新 村 的 领 导 班 子 由 乡 镇 ( 街 道 ) 临 时 任 命 此 后, 村 规 模 调 整 开 始 进 入 过 渡 时 期 新 村 领 导 班 子 的 待 遇 不 变, 原 各 村 的 村 民 代 表 身 份 不 变 到 今 年, 也 就 是 2008 年 4 月, 村 级 换 届 选 举 产 生 了 新 的 村 领 导 班 子 和 新 一 届 的 村 民 代 表, 过 渡 时 期 结 束, 开 始 进 入 新 村 的 正 常 工 作 和 建 设 时 期 至 此, 此 次 村 规 模 调 整 的 工 作 基 本 完 成 ( 三 ) 程 序 规 范 和 民 主 决 议 是 合 并 平 稳 过 渡 的 重 要 原 因 合 并, 是 村 庄 政 治 和 经 济 的 重 大 变 迁, 涉 及 到 村 民 的 切 身 利 益, 因 此 关 系 相 当 复 杂 有 些 地 区 在 合 并 的 过 程 中, 曾 出 现 过 因 为 处 理 不 当 而 导 致 村 民 闹 事 上 访 的 情 况, 给 合 并 的 工 作 造 成 很 大 的 阻 力 临 安 市 此 次 合 并 基 本 没 有 出 现 动 荡, 整 个 过 程 是 在 一 个 平 稳 的 环 境 中 开 始 和 结 束 的, 这 不 仅 为 合 并 工 作 的 顺 利 展 开 创 造 了 条 件, 而 且 为 新 村 的 稳 定 奠 定 了 基 础 在 访 谈 中, 当 问 及 村 干 部 合 并 时, 有 没 有 发 生 意 外 的 突 发 事 件?,15 位 村 干 部 的 回 答 均 为 没 有 笔 者 认 为, 村 规 模 调 整 之 所 以 能 实 现 平 稳 过 渡 主 要 取 决 于 两 个 关 键 的 做 法 : 一 是 程 序 规 范 ; 二 是 民 主 决 议 从 中 央 发 文 开 始, 临 安 市 政 协 组 织 调 研 合 并 的 可 行 性, 到 选 择 太 阳 镇 进 行 试 点, 并 在 试 点 的 基 础 上 向 全 市 推 行 整 个 过 程 科 学 合 理, 循 序 渐 进 合 并 分 为 先 后 两 个 阶 段, 先 确 定 原 村 的 资 产 融 合 方 式, 合 并 新 村 的 经 济, 对 新 村 进 行 挂 牌 ; 之 后 对 新 一 届 村 领 导 班 子 进 行 换 届 年 浙 江 省 的 农 民 人 均 纯 收 入 为 7335 元,2006 年 临 安 市 农 民 人 均 纯 收 入 为 7263 元 此 数 据 来 源 于 中 华 人 民 共 和 国 国 家 统 计 局 38

41 选 举, 合 并 新 村 的 政 治 此 外, 合 并 的 具 体 过 程 中, 调 整 方 案 的 提 出 预 审 讨 论 批 复 等 环 节 也 是 环 环 相 扣, 前 后 相 继 程 序 规 范 是 整 个 合 并 过 程 稳 步 推 进 的 重 要 保 障, 而 民 主 决 议 是 此 次 平 稳 过 渡 最 重 要 的 原 因 临 安 市 是 典 型 的 山 区 地 级 市, 村 庄 规 划 不 宜 在 市 一 级 展 开 2F1, 因 此, 此 次 合 并 的 规 划 以 乡 镇 ( 街 道 ) 为 起 点, 合 并 的 初 步 方 案 由 乡 镇 ( 街 道 ) 提 出, 市 政 府 只 负 责 在 总 体 上 协 调 推 进 在 合 并 政 策 推 行 之 初, 市 政 府 结 合 全 市 的 实 际 情 况 和 有 利 于 新 村 发 展 的 原 则, 提 出 调 整 的 范 围 :(1) 小 弱 散 村, 人 口 外 流 多, 常 住 人 口 在 500 人 ( 偏 远 山 区 300 人 ) 以 下 的 ;(2) 村 与 村 之 间 关 系 密 切, 地 理 位 置 相 近, 交 通 方 便 的 ;(3) 地 域 相 连, 历 史 上 曾 经 拆 分 的 村 ;(4) 村 集 体 经 济 困 难 村 级 班 子 薄 弱 的 ;(5) 因 中 心 村 建 设 和 城 镇 建 设 需 要 的 符 合 以 上 任 一 情 况 的, 市 政 府 都 在 政 策 上 鼓 励 其 合 并 而 哪 几 个 村 进 行 合 并, 是 否 进 行 中 心 村 建 设 等 具 体 的 做 法 由 乡 镇 ( 街 道 ) 在 综 合 辖 区 内 的 总 体 情 况 和 发 展 目 标 自 行 确 定, 这 也 就 是 此 次 合 并 过 程 中 以 乡 镇 ( 街 道 ) 为 施 行 主 体 的 基 本 含 义 因 此, 合 并 的 中 心 环 节 采 用 的 是 民 主 决 议 的 方 式 在 程 序 上, 乡 镇 ( 街 道 ) 提 出 的 初 步 方 案 不 仅 要 上 报 市 政 府 预 审, 而 且 必 须 通 过 各 村 全 体 党 员 会 议 和 村 民 代 表 大 会 的 讨 论 表 决, 并 由 代 表 亲 自 签 名 合 并 经 济 作 为 资 产 融 合 起 来 的 中 心 任 务, 具 体 的 融 合 方 式 也 是 由 各 村 讨 论 后 自 行 确 定 的 3F2 乡 镇 ( 街 道 ) 一 级 提 出 方 案, 作 为 村 一 级 的 规 模 调 整 来 讲, 这 是 最 低 的 要 求, 否 则 就 无 所 谓 规 划, 而 方 案 的 最 终 确 定 必 须 通 过 各 村 的 意 见, 就 体 现 了 民 主 因 为 合 并 的 最 终 方 案 是 由 原 来 的 各 村 讨 论 通 过 的, 是 行 政 建 议 基 础 上 民 意 的 结 果, 因 此 就 不 会 出 现 不 稳 定 的 情 况 访 谈 结 果 显 示, 累 计 达 71.8% 的 村 民 明 确 表 示 对 合 并 无 异 议, 累 计 达 77.8% 的 村 民 代 表 对 合 并 无 异 议 除 了 程 序 规 范 和 民 主 决 议 以 外, 此 次 合 并 得 以 平 稳 过 渡 另 一 个 比 较 重 要 的 原 因 是 政 策 上 的 配 套 主 要 表 现 在 两 个 方 面 : 一 是 为 保 障 村 民 利 益, 市 政 府 保 持 相 关 政 策 不 变, 如 原 村 经 济 合 作 社 与 村 民 签 订 的 各 类 承 包 合 同 ( 如 山 林 土 地 矿 山 鱼 塘 等 ) 和 责 任 制 继 续 有 效, 2007 年 市 乡 镇 ( 街 道 ) 对 村 的 有 关 优 惠 扶 持 政 策 不 变 ; 二 是 为 保 障 村 规 模 调 整 的 工 作 经 1 此 次 合 并, 市 级 的 规 划 也 是 有 的, 这 主 要 是 由 于 地 形 的 原 因 将 一 些 乡 镇 ( 街 道 ) 的 村 庄 划 归 其 他 的 乡 镇 ( 街 道 ) 管 理, 这 样 的 村 一 共 有 9 个 这 些 村 不 参 与 合 并, 保 持 原 有 的 建 制 2 在 村 级 集 体 资 产 和 财 务 处 理 方 面, 临 安 市 政 府 给 出 了 三 个 备 选 方 案 : 直 接 全 额 融 合 法 差 额 融 合 法 和 股 份 合 作 管 理 法 原 各 村 之 间 集 体 资 产 的 数 量 和 质 量 差 异 不 大 的, 在 尊 重 民 意 的 基 础 上, 把 原 各 村 的 集 体 资 产 和 财 务 由 新 村 直 接 全 额 融 合 在 一 起 统 一 核 算, 这 就 是 直 接 全 额 融 合 法 ; 原 各 村 之 间 集 体 资 产 的 数 量 和 质 量 以 及 村 民 福 利 等 存 在 较 大 差 异 的, 综 合 原 有 各 村 的 实 际, 确 定 一 个 基 数, 超 过 基 数 部 分, 由 新 村 挂 账 记 在 原 各 村 名 下, 由 原 各 村 用 于 公 共 事 业 支 出, 在 基 数 范 围 内 的 资 产, 由 新 村 融 合 在 一 起 统 一 核 算, 且 在 计 算 基 数 时, 资 源 性 资 产 道 路 桥 梁 公 益 设 施 等 不 能 变 现 的 资 产 应 予 剔 除, 这 就 是 差 额 融 合 法 ; 股 份 合 作 制 管 理 法 主 要 适 用 于 经 济 条 件 比 较 好 的 有 条 件 撤 村 ( 居 ) 委 会 改 为 社 区 的 村 庄, 与 村 规 模 调 整 的 关 系 不 大, 此 次 走 访 的 新 村 均 未 采 用 39

42 费 和 新 村 的 运 行 经 费, 市 政 府 对 新 村 按 涉 及 调 整 的 原 村 数 给 予 每 村 1 万 元 补 助 二 村 规 模 调 整 的 现 状 2008 年 7 月 26 日 至 8 月 11 日, 笔 者 就 临 安 市 村 规 模 调 整 政 策 的 实 施 情 况 做 了 实 地 调 研 此 次 调 研 采 用 的 是 目 的 性 抽 样 : 笔 者 根 据 2006 年 各 乡 镇 ( 街 道 ) 的 村 人 均 纯 收 入 村 域 面 积 和 人 口 密 度 三 个 指 标 最 终 确 定 锦 城 街 道 藻 溪 镇 和 河 桥 镇 的 十 个 新 村 作 为 实 际 调 研 地 点 调 研 以 个 人 为 单 位, 涉 及 与 合 并 政 策 相 关 的 四 个 层 面 的 人 群 : 乡 镇 ( 街 道 ) 干 部 村 干 部 村 民 代 表 和 村 民 其 中, 由 于 调 查 期 间 正 值 乡 镇 ( 街 道 ) 部 署 奥 运 事 宜, 这 个 层 面 就 以 收 集 文 献 资 料 和 媒 体 信 息 的 间 接 接 触 为 主, 其 他 三 个 层 面 的 人 群 均 采 用 面 对 面 访 谈 的 形 式 在 初 调 查 和 文 献 检 阅 的 基 础 上, 从 公 共 政 策 的 角 度 出 发, 笔 者 利 用 自 行 设 计 的 访 谈 单, 在 历 时 16 天 的 调 研 中 共 访 谈 了 15 位 村 干 部 55 位 村 民 代 表 和 212 位 村 民, 获 得 有 效 访 谈 单 275 份 ( 一 ) 村 规 模 调 整 后 的 基 本 情 况 临 安 市 总 面 积 平 方 千 米, 人 口 万, 全 市 26 个 乡 镇 街 道 共 有 村 级 建 制 单 位 662 个 4F 年 村 规 模 调 整 涉 及 了 全 市 593 个 行 政 村, 涉 及 面 为 91.1% 调 整 后, 临 安 市 的 村 级 建 制 单 位 的 总 个 数 减 少 为 298 个, 调 整 幅 度 达 55% 平 均 村 域 面 积 从 原 来 的 4.76 平 2 方 公 里 5F 扩 大 为 平 方 公 里 ; 平 均 村 人 口 规 模 由 原 来 的 712 人 / 村 6F 增 加 为 1614 人 / 村 合 并 后 的 村 规 模 比 合 并 前 扩 大 了 2.27 倍 此 次 村 规 模 调 整 的 过 程 中, 有 9 个 村 进 行 了 跨 乡 镇 ( 街 道 ) 的 行 政 区 划 调 整, 这 9 个 村 和 临 安 市 的 11 个 社 区 都 没 有 参 加 村 规 模 合 并 具 体 的 情 况 见 以 下 表 格 3 表 1 合 并 前 临 安 市 的 村 级 建 制 情 况 村 级 建 制 类 型 数 量 ( 个 ) 占 总 体 的 比 例 (%) 社 区 行 政 村 合 计 以 上 数 据 均 来 自 2006 年 临 安 年 鉴, 下 文 若 无 注 明 数 据 来 源, 所 列 的 数 据 均 来 自 该 年 鉴 2 临 安 市 有 11 个 居 委 会, 均 在 锦 城 街 道 锦 城 街 道 总 面 积 为 平 方 公 里, 村 域 总 面 积 为 平 方 公 里, 则 全 市 社 区 的 总 面 积 为 ( =) 平 方 公 里 因 此, 临 安 市 全 市 的 村 域 总 面 积 为 ( =) 平 方 公 里 年 临 安 市 农 村 总 人 口 为 万 人 40

43 表 2 合 并 后 临 安 市 的 村 级 建 制 情 况 村 级 建 制 类 型 数 量 ( 个 ) 占 总 体 的 比 例 (%) 社 区 未 涉 及 合 并 的 村 合 并 后 的 新 村 合 计 以 上 就 是 整 个 临 安 市 的 总 体 情 况, 下 表 则 是 此 次 调 研 的 十 个 新 村 的 具 体 情 况 表 3 合 并 后 各 新 村 的 基 本 情 况 乡 镇 ( 街 道 ) 名 村 合 并 类 型 村 域 面 积 ( 单 位 : km 2 ) 人 口 ( 单 位 : 人 ) 村 干 部 职 数 ( 单 位 : 人 ) 新 联 二 合 一 锦 城 街 道 钱 皇 埔 三 合 一 横 街 四 合 一 九 里 二 合 一 藻 溪 镇 肇 村 二 合 一 桂 芳 桥 二 合 一

44 杲 村 四 合 一 河 桥 四 合 一 河 桥 镇 秀 溪 三 合 一 中 鑫 三 合 一 平 均 合 并 注 : 上 表 中 合 并 类 型 中 的 二 合 一 是 指 由 两 个 老 村 合 并 而 成 的 新 村, 三 合 一 是 指 由 三 个 老 村 而 成 的 新 村, 其 余 类 推 ; 村 干 部 职 数 由 支 委 的 人 数 加 上 村 委 的 人 数 再 减 去 双 方 兼 任 的 人 数 而 得 ( 二 ) 合 并 给 新 村 发 展 带 来 了 新 的 契 机 2007 年 11 月 底 新 村 挂 牌,2008 年 5 月 完 成 村 级 领 导 班 子 的 换 届 选 举, 包 括 在 选 举 结 束 后 5 月 份 临 安 市 政 府 统 一 组 织 了 新 村 干 部 的 培 训, 到 笔 者 进 行 实 地 访 谈 也 不 过 三 个 月 的 时 间, 很 多 工 作 都 在 筹 备 当 中 但 是, 经 过 这 次 合 并, 一 些 明 显 的 好 处 已 经 显 露 出 来 系 1 干 部 队 伍 精 简 减 轻 了 农 民 负 担, 干 部 选 择 空 间 扩 大 提 高 了 干 部 素 质 改 善 了 干 群 关 村 规 模 调 整 之 后, 新 村 的 干 部 从 两 个 方 面 实 现 了 精 简 : 一 是 村 班 子 数 量 减 少 ; 二 是 新 村 干 部 兼 职 增 多 在 合 并 过 程 中, 临 安 市 政 府 关 于 新 村 村 干 部 的 配 置 提 出 的 政 策 性 要 求 为 5~10 名, 较 小 的 村 设 5 名, 较 大 的 村 按 实 际 情 况 适 当 增 加 干 部 的 职 数, 总 数 原 则 上 不 得 超 过 10 人 从 表 3 合 并 后 各 新 村 的 基 本 情 况 中 可 以 看 到, 除 了 秀 溪 村 以 外 7F1, 村 干 部 的 职 数 均 未 超 过 10 人 合 并 前, 作 为 一 个 完 整 的 行 政 单 位, 不 管 村 有 多 小, 每 个 村 均 有 三 套 班 子 : 村 党 组 织 村 民 委 员 会 和 村 经 济 合 作 社 合 并 后, 就 只 剩 下 一 个 三 套 班 子 按 照 表 4 不 同 的 合 并 类 型 占 总 合 并 的 比 例, 我 们 可 以 粗 略 地 估 算 出 经 过 合 并 而 减 少 的 村 班 子 数 的 比 率 为 (114+86*2+22*3+5*4+6*5)/593=402/593=67.79%, 三 分 之 二 多, 全 市 每 年 可 因 此 节 约 财 政 经 费 上 千 万 元 1 从 实 地 考 察 看, 由 于 整 个 秀 溪 村 在 地 形 上 十 分 狭 长, 农 户 相 当 分 散, 考 虑 到 干 部 管 理 的 方 便 和 及 时, 而 增 设 了 相 应 的 职 数, 秀 溪 村 也 是 此 次 调 研 中 面 积 最 大 的 新 村 42

45 表 4 不 同 的 合 并 类 型 占 总 合 并 的 比 例 合 并 类 型 数 量 ( 个 ) 占 总 合 并 的 比 例 (%) 二 合 一 三 合 一 四 合 一 五 合 一 六 合 一 小 计 注 : 此 表 中 合 并 类 型 的 数 量 是 指 合 并 后 的 行 政 村 的 数 量, 而 不 是 合 并 前 的 自 然 村 的 数 量 ; 表 中 不 同 的 合 并 类 型 占 综 合 并 的 比 例 (%) 是 指 不 同 的 合 并 类 型 占 涉 及 合 并 的 228 个 村 的 比 例 新 村 沿 袭 了 书 记 或 者 村 主 任 兼 任 经 济 合 作 社 社 长 的 传 统, 并 且 新 村 的 支 部 委 员 和 村 委 委 员 均 有 兼 职, 而 且 往 往 是 身 兼 数 职, 从 而 使 得 村 干 部 的 职 责 进 一 步 集 中, 人 数 进 一 步 减 少 合 并 后, 村 干 部 的 质 量 总 体 上 有 提 高, 主 要 是 因 为 干 部 的 选 择 空 间 扩 大 了 老 村 的 干 部 只 能 在 自 己 村 里 选, 即 使 竞 选 人 在 能 力 或 品 德 上 不 尽 人 意, 由 于 没 有 其 他 的 选 择, 也 只 好 任 其 当 选 现 在, 则 可 以 在 所 有 参 与 合 并 的 村 中 选 择 自 己 中 意 的 干 部 在 访 谈 的 206 位 村 民 中, 有 85 位 村 民 没 有 选 择 自 己 原 来 所 在 村 的 人 做 村 长, 占 总 人 数 的 43.1%, 其 中 有 44 人 明 确 表 示 自 己 选 择 别 的 村 的 人 做 村 长 是 看 中 了 对 方 的 个 人 素 质, 如 能 力 强 道 德 好 经 验 足 文 化 高 年 纪 轻 等, 占 访 谈 总 人 数 的 21.4% 干 部 选 择 范 围 的 扩 大, 不 仅 提 高 了 干 部 的 素 质, 同 时 也 改 善 了 干 群 关 系 根 据 访 谈 所 得 的 资 料, 经 SPSS 分 析 表 明 您 选 择 的 村 长 是 自 己 原 来 所 在 村 的 人 吗? 与 与 之 前 的 村 干 部 相 比, 您 对 现 在 的 村 干 部 的 评 价 怎 样? 这 两 个 访 谈 项 目 在 0.05 的 显 著 性 水 平 上 存 在 统 计 相 关 并 且, 对 新 选 任 的 村 干 部 表 示 很 满 意 和 比 较 满 意 的 村 民 占 到 总 访 谈 人 数 的 23.8% 在 访 谈 过 程 中, 一 些 访 谈 对 象 还 十 分 高 兴 地 告 诉 我 们, 换 届 选 举 的 时 候 他 们 选 了 别 的 村 的 人 当 村 长, 那 个 人 很 好 的 很 能 干 的 一 定 会 把 我 们 村 搞 得 很 好 的 2 优 化 村 域 规 划, 实 现 资 源 共 享 与 和 谐 发 展 经 济 主 体 通 过 扩 大 规 模, 降 低 内 部 交 易 成 本 而 使 得 自 己 的 产 品 或 者 服 务 在 市 场 上 更 具 竞 争 力 通 过 村 与 村 的 合 并, 同 样 能 实 现 这 种 规 模 效 应, 获 得 1+1>2 的 效 果 首 先, 合 并 后 村 规 划 更 加 可 行 合 并 以 前 的 村 庄 大 多 与 当 地 小 范 围 内 的 自 然 环 境 相 适 应, 因 此 规 模 相 对 较 小, 资 源 相 对 单 一, 谈 不 上 规 划 另 一 方 面, 邻 近 的 村 落 有 着 往 往 有 着 不 43

46 同 的 人 文 地 理 背 景 因 此, 各 老 村 具 备 合 并 进 而 规 划 的 可 能 性 藻 溪 镇 合 并 前 的 宋 家 杲 村 郜 家 和 蔡 山 四 个 村, 处 于 远 离 省 道 的 山 区, 经 济 都 处 于 临 安 市 的 中 等 水 平 四 个 村 相 邻 不 远, 但 也 不 近, 虽 然 前 几 年 修 过 路, 但 是 由 于 各 村 考 虑 的 都 只 是 自 己 的 方 便, 并 没 有 改 善 各 村 村 民 之 间 的 交 通 状 况 合 并 以 后, 实 行 以 原 来 老 的 杲 村 为 中 心 的 中 心 村 建 设, 就 筹 划 修 建 四 个 村 的 联 网 公 路, 建 成 后 不 仅 方 便 村 民 的 出 行, 而 且 也 利 于 各 村 的 团 结, 并 带 动 新 村 其 他 方 面 的 发 展 在 访 谈 中,15 位 村 干 部 中 有 6 人 表 示 合 并 后 的 主 要 好 处 是 整 合 村 级 资 源 实 现 大 范 围 的 整 体 规 划 此 外, 合 并 的 直 接 结 果 就 是 新 村 可 以 承 担 原 来 小 村 的 经 济 实 力 不 足 以 承 担 的 建 设 项 目 访 谈 中, 有 7 位 村 干 部 认 为 合 并 后 的 主 要 好 处 是 增 强 合 并 村 的 整 体 实 力 实 现 相 互 之 间 的 协 调 发 展 其 次, 合 并 实 现 了 村 级 资 源 的 共 享 横 街 村, 原 名 横 溪, 位 于 锦 城 街 道 的 西 北 部, 盆 地 的 地 形 和 充 足 的 光 照 条 件 使 得 这 里 成 为 远 近 闻 名 的 葡 萄 产 地, 每 年 八 月 的 葡 萄 节, 吸 引 了 大 批 长 三 角 地 区 的 商 人 游 人 近 年 来, 随 着 品 牌 的 打 响, 水 果 品 种 单 一 和 基 础 设 施 空 缺 的 问 题 逐 渐 明 显 但 是, 由 于 横 街 村 水 果 供 应 量 有 限, 单 独 建 一 个 水 果 市 场 并 不 现 实 现 在 的 横 街 村 由 原 来 的 横 街 后 郎 郎 碧 和 钱 童 四 个 村 合 并 而 成, 横 街 与 后 郎 毗 邻, 横 街 盛 产 葡 萄, 后 郎 出 产 蜜 梨, 这 样 水 果 品 种 增 多 了, 数 量 增 加 了, 建 水 果 市 场 就 现 实 了 今 年 村 干 部 换 届 选 举 后, 横 街 村 委 就 筹 划 在 靠 近 村 主 干 道 和 锦 城 街 道 的 方 向 建 造 水 果 市 场, 从 而 解 决 当 地 水 果 发 展 的 瓶 颈 问 题, 也 为 当 地 果 农 提 供 了 水 果 销 售 的 有 力 保 障, 使 水 果 销 售 更 加 集 中, 便 于 规 范 管 理 此 外, 从 整 个 横 街 村 来 看, 横 街 和 后 郎 发 展 水 果 等 农 副 产 品, 钱 童 和 郎 碧 发 展 工 业, 整 个 横 街 新 村 第 一 产 业 和 第 二 产 业 共 同 发 展, 有 效 地 利 用 了 当 地 的 人 力 资 源 访 谈 将 近 结 束 时, 新 任 的 村 长 告 诉 我 们 村 里 的 下 一 步 打 算 是 利 用 横 街 靠 近 锦 城 街 道 中 心 这 一 优 越 区 位, 在 新 农 村 建 设 后 向 新 社 区 发 展 再 次, 合 并 实 现 了 村 与 村 之 间 的 和 谐 发 展 藻 溪 镇 的 九 里 村 和 顶 山 村 有 着 深 厚 的 历 史 渊 源 九 里 村, 又 叫 九 里 桥 村, 位 于 省 道 边, 合 并 前 人 口 为 1685 人,2006 年 人 均 收 入 为 8197 元 / 人 ; 顶 山 村, 座 落 在 海 拔 500 多 米 的 高 山 上, 合 并 前 人 口 为 346 人, 不 到 九 里 村 的 四 分 之 一,2006 年 人 均 收 入 为 5048 元 / 人 多 年 来, 两 个 村 相 连 的 只 是 一 条 极 其 陡 峭 的 山 路 经 过 上 届 村 委 的 不 懈 努 力,2004 年 开 通 了 20 公 里 的 盘 山 公 路, 学 生 上 学 方 便 了, 科 技 进 顶 山 科 技 壮 农 都 已 经 成 了 现 实, 这 些 极 大 地 改 变 着 顶 山 的 面 貌 但 是, 顶 山 封 闭 的 环 境, 尤 其 是 信 息 的 闭 塞 仍 然 是 发 展 的 大 障 碍 顶 山 村 的 干 部 曾 向 电 信 局 申 请 拉 线 拉 网, 但 是 顶 山 人 口 少 地 理 位 置 不 便, 信 息 设 施 建 设 成 本 高 昂, 因 而 多 次 未 果 合 并 后, 九 里 和 顶 山 在 行 政 上 成 了 一 体 的, 于 是 为 顶 山 拉 线 拉 网 就 成 了 情 理 之 中 的 事 情 在 我 们 到 达 顶 山 时, 这 个 风 景 秀 丽 的 山 顶 之 村 已 经 有 了 现 代 化 的 44

47 气 息, 已 经 通 了 电 视, 手 机 信 号 也 不 错, 加 上 许 多 村 民 正 在 建 新 房, 一 派 新 农 村 的 景 象, 十 分 喜 人 除 了 信 息 条 件 的 改 善, 合 并 后 的 顶 山 村 卫 生 状 况 也 有 所 改 善 之 前, 由 于 顶 山 环 境 比 较 封 闭, 村 民 几 乎 没 有 什 么 卫 生 观 念, 垃 圾 到 处 扔, 环 境 比 较 差 今 年 村 干 部 换 届 后, 新 的 九 里 村 委 在 顶 山 也 建 了 水 泥 垃 圾 箱, 在 道 路 边 安 放 了 垃 圾 桶 现 在 有 了 垃 圾 箱, 村 民 感 觉 这 个 东 西 很 干 净, 很 多 人 舍 不 得 扔 垃 圾, 而 是 用 来 晒 被 子 村 里 的 妇 女 主 任 主 管 村 里 卫 生 工 作, 她 告 诉 我 们, 虽 然 顶 山 的 村 民 还 不 习 惯, 但 毕 竟 已 经 在 适 应 过 程 中, 卫 生 习 惯 会 慢 慢 地 养 成, 村 里 的 环 境 会 慢 慢 变 好 3 原 村 与 村 之 间 的 矛 盾 内 部 化, 利 于 历 史 遗 留 问 题 的 化 解, 也 利 于 新 村 的 稳 定 与 发 展 古 语 远 亲 不 如 近 邻, 说 的 是 邻 里 之 间 的 相 互 帮 助 相 互 体 恤 但 是, 在 有 限 的 资 源 条 件 下, 为 了 生 存 和 发 展 的 竞 争, 往 往 使 得 邻 居 也 成 为 对 立 的 双 方 临 安 市 有 森 林 中 的 城 市 之 称, 森 林 覆 盖 面 积 达 76.55%8F1, 境 内 多 丘 陵, 因 此 村 庄 多 沿 河 而 建 在 所 访 谈 的 十 个 新 村 中, 合 并 前 的 老 村 除 了 新 联 村 和 长 桥 村 以 外, 均 不 同 程 度 地 相 互 之 间 处 于 一 条 或 者 两 条 河 流 的 上 下 游 上 下 游 的 村 庄 之 间 通 常 积 怨 颇 深 在 农 业 生 产 上, 下 游 的 村 庄 往 往 因 为 灌 溉 用 水 的 问 题 和 上 游 的 村 庄 闹 矛 盾, 经 常 为 争 水 源 而 打 群 架 ; 在 工 业 生 产 上, 上 游 村 庄 的 企 业 将 污 水 排 放 到 河 流 中, 使 得 下 游 的 村 庄 的 生 产 生 活 用 水 受 到 污 染, 下 游 的 村 就 将 上 游 的 村 告 上 法 庭 要 求 赔 偿 这 些 矛 盾 长 年 累 月 地 存 在 着, 不 仅 影 响 了 村 与 村 之 间 的 和 谐, 而 且 也 影 响 到 村 民 自 身 的 正 常 生 活 但 是, 由 于 各 村 虽 然 在 地 域 上 同 处 于 一 个 河 域, 但 在 政 治 上 是 独 立 的 主 体, 各 自 为 政, 因 此 矛 盾 往 往 悬 而 不 决 村 合 并 政 策 的 实 施 为 解 决 这 些 矛 盾 提 供 了 契 机 合 并 后, 原 本 村 与 村 之 间 的 矛 盾 转 化 为 村 内 部 的 矛 盾 共 同 的 利 益 使 得 矛 盾 的 各 方 从 原 来 的 小 团 体 利 益 的 思 想 中 走 出 来 同 时, 在 制 度 设 置 上, 因 为 合 并 后 是 一 个 村 委, 彼 此 的 协 调 有 了 更 多 的 可 能 性 在 农 业 用 水 的 重 要 季 节, 村 干 部 可 以 按 照 整 个 村 的 要 求 来 调 度 水 的 截 留 和 排 放, 保 证 农 用 水 的 均 衡 供 给 ; 在 工 业 的 污 染 问 题 上, 同 一 个 行 政 村 的 强 有 力 的 行 政 管 理 下, 不 必 通 过 法 律 的 途 径, 上 游 的 企 业 将 为 下 游 的 村 民 安 装 自 来 水 支 付 费 用, 部 分 地 解 决 了 下 游 村 民 的 用 水 问 题 村 庄 上 下 游 的 矛 盾 在 临 安 市 是 比 较 普 遍 的, 这 是 由 当 地 的 特 殊 地 理 环 境 决 定 的 通 过 村 庄 的 合 并, 将 地 域 上 的 共 同 体 和 政 治 上 的 共 同 体 合 而 为 一, 使 得 这 一 矛 盾 有 了 可 行 的 解 决 办 法 村 合 并 将 村 与 村 之 间 的 矛 盾 内 部 化, 不 仅 解 决 了 上 下 游 这 一 历 史 遗 留 问 题, 而 且 也 有 利 于 河 两 岸 的 历 史 遗 留 问 题 的 解 决 中 鑫 村 位 于 临 安 市 西 南 部 地 广 人 稀 的 河 桥 镇, 由 1 数 据 来 源 于 中 国 宏 观 数 据 挖 掘 分 析 系 统, 网 址 为 7%8E%87&areacode=xj110113&pn=%E4%B8%B4%E5%AE%89%E5%B8%82 45

48 原 来 的 上 卜 朱 下 和 首 益 三 个 村 合 并 而 成 三 个 村 都 沿 着 河, 其 中 上 卜 和 朱 下 就 在 河 的 对 岸 多 年 来, 两 个 村 的 村 民 天 天 过 着 牛 郎 织 女 般 的 生 活, 见 得 到 走 不 到 连 接 两 个 村 大 桥 因 为 各 种 各 样 的 具 体 原 因 一 直 没 能 建 起 来, 村 民 苦 不 堪 言 村 合 并 之 后, 村 班 子 人 员 将 建 设 一 座 朱 下 - 上 卜 的 连 心 大 桥 作 为 这 一 届 村 班 子 的 重 要 工 作 之 一 当 我 们 在 上 卜 村 访 谈 的 时 候, 村 民 告 诉 我 们 连 心 大 桥 的 勘 测 工 作 已 经 开 始 了, 这 次 是 一 定 会 造 了 ( 三 ) 新 村 建 设 中 的 不 足 之 处 临 安 市 此 次 的 村 规 模 调 整 政 策 使 村 庄 面 貌 焕 然 一 新, 但 是, 也 出 现 了 一 些 比 较 突 出 的 问 题, 给 合 并 后 的 新 村 建 设 带 了 负 面 的 影 响 1 换 届 选 举 拉 票 普 遍, 新 任 村 长 成 为 村 建 设 中 的 软 肋 新 村 建 设 中 的 不 足 之 处, 令 人 印 象 最 深 的 是 村 干 部 队 伍 建 设 方 面 的 一 些 问 题 首 先, 换 届 选 举 过 程 中 拉 票 现 象 普 遍 访 谈 中, 当 询 问 访 谈 对 象 合 并 的 时 间 时, 有 91 位 村 民 回 答 合 并 的 时 间 为 2008 年, 显 然 是 将 换 届 选 举 这 一 环 节 当 成 了 村 合 并 事 件 的 全 部, 占 总 村 民 数 的 44.2% 当 问 及 合 并 时, 是 否 发 生 了 什 么 令 你 印 象 深 刻 的 事 情?, 有 73 位 村 民 提 到 了 选 举, 其 中 有 14 位 明 确 告 诉 我 们 拉 票 很 厉 害, 占 总 村 民 数 的 6.8% 新 村 成 立 后, 在 管 理 能 力 和 工 作 量 上 都 对 干 部 提 出 了 更 高 的 要 求, 一 个 靠 重 金 拉 票 当 选 的 村 干 部 是 否 能 全 心 全 意 为 村 里 办 事, 着 实 令 人 担 忧 同 时, 另 一 部 分 干 部 迫 于 情 势, 也 参 与 到 拉 票 当 中, 感 到 身 不 由 己 此 外, 由 于 拉 票 的 关 系, 一 些 村 因 为 自 己 村 里 的 人 拉 票 失 败 而 落 选 而 产 生 不 公 平 感, 要 求 再 次 选 举, 致 使 选 举 结 果 出 现 反 复, 破 坏 了 选 举 的 神 圣 性 和 庄 严 性, 并 且 在 村 民 的 心 里 造 成 了 很 坏 的 影 响 其 次, 新 任 村 长 有 能 力, 没 时 间 和 精 力 此 次 的 换 届 选 举 中, 有 一 批 年 轻 的 村 长 当 选, 最 年 轻 的 一 个 年 仅 27 岁 接 受 访 谈 的 村 民 告 诉 我 们 之 所 以 选 年 轻 的 人 是 因 为 年 轻 人 学 历 高 有 干 劲 通 过 进 一 步 的 了 解, 所 谓 的 能 力 是 经 营 企 业 的 能 力, 因 为 这 些 年 轻 的 村 长 大 多 是 村 里 的 企 业 主 而 且, 村 民 也 希 望 村 长 当 选 后 能 让 自 己 有 进 企 业 打 工 的 机 会 不 可 否 认, 这 些 新 任 的 村 长 在 企 业 管 理 上 是 比 较 出 色 的, 但 管 理 村 务 的 能 力 如 何 则 不 得 而 知 此 外, 由 于 这 些 新 任 的 村 长 往 往 忙 于 自 己 的 企 业, 花 在 村 务 上 的 时 间 和 精 力 都 十 分 有 限, 处 于 一 种 有 心 无 力 的 状 态 再 次, 村 长 对 村 务 难 以 自 主 在 一 些 村, 由 于 原 来 在 党 员 的 培 养 方 面 存 在 裙 带 繁 殖 现 象, 换 届 选 举 之 前 的 支 委 及 村 里 的 党 员 几 乎 都 是 原 村 书 记 的 亲 信, 支 委 的 势 力 顽 固 而 强 大, 换 届 选 举 后 支 委 的 势 力 变 化 不 大, 支 委 依 然 是 群 派 斗 争 的 重 要 阵 地 因 此, 新 村 长 虽 然 是 村 民 选 出 来 的, 但 是 无 力 与 支 委 的 力 量 相 抗 衡, 不 能 真 正 为 百 姓 说 话 做 事 在 个 别 的 村, 支 委 甚 至 暗 中 组 织 村 民 闹 事, 干 扰 村 长 的 工 作, 妨 碍 村 里 日 常 事 务 的 处 理 46

49 致 使 新 村 的 建 设 停 止, 村 民 人 心 涣 散 2 经 济 合 并 阻 力 大, 并 村 不 并 心 将 老 村 的 几 套 班 子 并 成 一 套, 是 新 村 建 设 的 制 度 保 障 ; 同 时, 经 济 合 并 也 是 并 村 的 重 要 方 面, 只 有 实 现 了 经 济 上 的 合 并, 才 能 真 正 为 新 村 的 建 设 打 好 基 础 此 次 村 规 模 调 整, 市 政 府 提 供 了 三 套 资 产 融 合 方 案, 全 额 融 合 法 是 最 理 想 的, 但 实 际 的 情 况 是 大 部 分 的 新 村 都 采 用 了 差 额 融 合 法 : 在 走 访 的 十 个 新 村 中, 有 3 个 村 采 用 了 直 接 全 额 融 合 法, 有 6 个 村 采 用 了 差 额 融 合 法, 剩 余 的 一 个 村 采 用 同 等 融 资 的 方 法 9F1 访 谈 中, 当 问 及 村 干 部 在 合 并 过 程 中 召 开 的 会 议 所 讨 论 的 事 情 哪 一 件 最 重 要 时,15 人 中 有 8 人 认 为 是 村 集 体 资 产 的 处 理 方 式, 其 次 是 村 班 子 人 员 的 确 定 和 村 委 工 作 制 度 和 村 里 其 他 各 项 政 策 的 制 定 ;15 人 中 有 7 人 认 为 会 议 所 讨 论 的 事 情 最 不 顺 利 的 也 是 村 集 体 资 产 的 处 理 方 式 同 时,54 名 村 民 代 表 中 有 18 人 表 示 合 并 时 所 参 加 的 会 议 中 讨 论 村 集 体 资 产 处 理 方 式 事 件 时 大 家 的 意 见 分 歧 比 较 大, 占 总 访 谈 人 数 的 33.3% 可 见, 新 村 经 济 的 融 合 是 合 并 过 程 中 受 到 广 泛 关 注 的 事 情, 并 且 遇 到 了 较 大 的 阻 力 我 们 了 解 到 差 额 融 合 法 的 具 体 做 法 是 从 原 各 村 的 集 体 资 产 中 抽 取 10~15% 的 资 金 进 入 新 村 统 一 账 户, 其 余 的 仍 归 各 村 自 己 支 配 这 是 一 个 比 较 低 的 抽 调 比 例, 对 于 今 后 要 实 现 大 村 带 小 村 强 村 带 弱 村 的 目 标 是 比 较 困 难 的 同 时, 由 于 合 并 过 程 中 各 村 为 了 争 取 自 身 的 利 益, 讨 论 比 较 激 烈, 在 不 同 程 度 上 伤 了 和 气 采 用 了 差 额 融 合 法 作 为 意 见 分 歧 的 解 决 方 式, 只 是 彼 此 妥 协 的 结 果, 而 不 是 共 赢 的 结 果 合 并 后, 每 当 涉 及 到 项 目 建 设 出 资 的 问 题 时, 各 村 又 要 进 行 一 次 博 弈 如 在 访 谈 中, 我 们 了 解 到, 在 合 并 前 有 一 些 老 村 已 经 完 成 了 自 来 水 安 装 路 灯 安 装 和 村 绿 化 带 的 建 设, 而 有 些 村 还 没 有 合 并 后, 那 些 基 础 设 施 已 经 比 较 好 的 村 就 对 将 新 村 的 集 体 资 金 单 独 用 于 改 善 其 他 村 的 基 础 设 施 有 异 议 一 些 村 干 部 则 表 示, 这 些 资 产 资 金 上 的 问 题 牵 制 了 很 多 的 时 间 和 精 力, 感 到 十 分 烦 恼 因 此, 差 额 融 合 法 只 能 是 解 决 村 资 产 处 理 的 一 个 暂 时 的 办 法, 由 于 经 济 上 只 有 很 低 程 度 的 融 合, 各 村 并 不 能 全 心 全 意 地 共 同 搞 建 设, 因 而 我 们 在 访 谈 中 经 常 听 到 的 一 句 话 并 村 不 并 心 3 合 并 后 新 村 的 新 气 象 不 明 显 建 设 新 村, 领 导 班 子 是 制 度 保 障, 经 济 融 合 是 物 质 基 础, 两 者 都 十 分 关 键, 也 是 我 们 此 次 调 研 的 重 点 而 除 此 之 外, 我 们 还 通 过 实 地 考 察 的 方 式 了 解 目 前 新 村 建 设 的 其 他 一 些 方 面 第 一 个 方 面 是 新 村 的 实 物 建 设, 如 村 委 大 楼 村 碑 村 民 的 门 牌 号 和 村 里 的 一 些 集 体 财 1 所 谓 的 同 等 融 资, 是 指 综 合 原 各 村 的 实 际 情 况, 确 定 一 个 数 目 的 金 额 ( 如 5 万 ) 交 到 新 村 的 统 一 账 户, 剩 余 的 资 金 仍 归 原 各 村 支 配 这 种 方 法 没 有 在 市 政 府 建 议 的 三 个 备 选 方 案 之 内, 是 因 为 该 村 至 今 仍 没 有 将 原 各 村 的 集 体 资 产 查 核 完 毕, 同 时 又 因 为 一 些 历 史 遗 留 问 题 尚 未 解 决, 故 采 用 了 这 种 特 殊 的 融 合 方 法 47

50 产 是 否 印 有 新 村 的 标 志 等 所 走 访 的 十 个 新 村 中, 有 三 个 村 的 村 委 大 楼 是 由 废 弃 的 学 校 改 建 的, 有 一 个 村 的 村 委 大 楼 只 是 超 市 上 面 的 一 个 楼 层, 有 一 个 村 的 村 委 还 在 选 址 ; 其 余 六 个 村 的 村 委 均 有 办 公 大 楼, 这 些 办 公 大 楼 大 多 是 原 来 老 村 的 有 三 个 村 还 没 有 村 碑, 也 没 有 其 他 任 何 标 志 一 个 村 的 象 征 物 或 符 号 第 一 次 到 当 地 的 人, 如 果 不 是 事 前 了 解 或 者 向 当 地 村 民 询 问, 不 会 知 道 到 了 是 否 到 了 一 个 不 同 的 村 其 他 有 村 碑 的 七 个 村 中 四 个 村 的 村 碑 是 石 质 的, 石 碑 上 的 字 仍 然 是 原 来 老 村 的 名 字 ; 另 外 的 三 个 村 因 为 沿 着 省 道, 都 有 一 块 金 属 制 的 写 明 村 名 的 牌 子 立 在 省 道 边, 除 此 之 外 并 无 其 他 专 门 的 标 识 村 的 实 物 新 村 村 民 的 门 牌 号 仍 然 是 原 来 老 村 的 编 号, 没 有 统 一 大 多 数 村 的 村 民 家 的 门 牌 号 还 沿 用 了 原 来 老 村 中 的 小 地 名 在 访 谈 中, 村 民 将 小 地 名 和 新 村 名 交 叉 使 用, 比 较 混 乱 十 个 村 中 只 有 一 个 村 的 公 共 物 品 上 带 有 新 村 的 村 名, 就 是 藻 溪 镇 的 肇 村 肇 村 是 2007 年 临 安 市 政 府 划 定 的 省 道 边 的 村 庄 整 治 的 对 象 之 一 目 前, 已 在 水 田 边 建 了 垃 圾 房 村 主 干 道 上 设 有 水 泥 垃 圾 箱 村 民 每 家 都 有 小 垃 圾 箱, 所 有 这 些 设 施 上 都 清 晰 地 印 有 肇 村 的 字 样, 而 不 是 原 来 的 上 肇 或 者 下 肇 第 二 个 方 面 是 村 民 与 新 任 的 村 领 导 班 子 的 互 动 情 况 在 实 地 走 访 中, 我 们 常 常 在 村 里 看 到 为 四 川 赈 灾 募 捐 的 大 红 榜, 也 看 到 一 些 土 地 或 工 程 的 招 标 承 包 等 事 件 的 告 示, 但 是 没 有 看 到 关 于 新 村 干 部 的 任 何 通 告 当 我 们 在 最 后 一 个 村 调 研 的 时 候, 我 们 竟 然 在 一 张 森 林 防 火 的 警 示 牌 上 看 到 有 人 用 水 笔 大 大 地 写 着 新 任 书 记 的 名 字 和 手 机 号 码 村 民 如 果 与 村 干 部 以 这 样 一 种 方 式 相 互 保 持 联 系, 让 人 啼 笑 皆 非 根 据 试 调 查 的 情 况, 在 我 们 的 访 谈 单 中, 也 列 入 了 这 一 方 面 的 内 容 当 问 及 合 并 以 后, 您 比 较 关 注 的 情 况 是 什 么? 时, 有 35.2% 的 村 民 代 表 提 到 了 干 部 和 村 民 之 间 还 不 熟 悉 ; 当 我 们 要 求 村 民 说 出 新 村 书 记 和 村 长 的 姓 名, 都 能 说 对 姓 名 的 有 120 人, 只 能 说 对 书 记 姓 名 的 有 15 人, 只 能 说 对 村 长 姓 名 的 有 25 人, 都 不 能 说 出 姓 名 的 有 43 人, 分 别 占 总 访 谈 人 数 的 58.3% 7.3% 12.1% 和 20.9%, 其 中 后 三 项, 即 不 能 全 说 对 书 记 和 村 长 的 姓 名 的 人 数 累 计 为 40.3% 通 过 相 关 分 析 显 示, 能 否 说 出 新 任 书 记 和 新 任 村 长 的 姓 名 与 这 两 位 主 要 村 干 部 是 否 与 被 访 村 民 在 同 一 个 村 在 0.05 和 0.01 的 显 著 性 水 平 上 都 是 相 关 的 此 外, 当 访 谈 到 村 里 年 轻 的 村 民 时 候, 他 们 对 大 部 分 的 访 谈 项 目 涉 及 的 内 容 都 不 清 楚 而 访 谈 中, 没 有 一 位 新 村 的 村 干 部 可 以 直 接 将 新 村 的 面 积 人 口 和 人 均 收 入 这 三 个 数 据 准 确 地 说 出 来 这 些 都 说 明, 新 村 的 干 部 的 主 动 性 和 积 极 性 都 比 较 欠 缺, 在 增 进 自 己 与 村 民 的 相 互 熟 悉 48

51 方 面 所 做 的 工 作 还 很 不 到 位 三 新 村 建 设 中 不 足 之 处 的 成 因 分 析 及 对 策 村 规 模 调 整 作 为 一 项 公 共 政 策, 从 执 行 过 程 和 各 新 村 的 初 步 情 况 来 看, 已 经 基 本 上 达 到 了 政 策 制 定 者 所 设 想 的 目 标, 但 是 也 存 在 一 些 难 以 避 免 的 或 者 尚 待 解 决 的 问 题 以 下, 笔 者 就 这 些 问 题 的 成 因 以 及 可 能 的 解 决 办 法 提 出 自 己 的 建 议, 供 有 关 部 门 参 考 ( 一 ) 普 及 法 制 宣 传, 提 高 农 村 居 民 的 民 主 法 制 意 识 村 干 部 换 届 选 举 拉 票 现 象 普 遍, 既 有 客 观 原 因, 也 有 主 观 原 因 客 观 上, 原 属 不 同 老 村 的 竞 选 人 与 选 民 相 互 不 熟 悉, 因 而 采 用 拉 票 来 争 取 其 他 老 村 的 选 民 ; 另 外, 有 些 老 村 人 口 少, 村 里 的 人 要 么 干 脆 放 弃 竞 选, 或 者 就 用 拉 票 的 方 式 挽 回 自 己 在 选 票 数 量 上 的 劣 势 主 观 上, 竞 选 人 出 于 冒 险 和 贪 婪 的 心 理 非 法 拉 票, 选 民 则 由 于 对 选 举 法 等 相 关 法 律 的 不 了 解, 不 惜 用 自 己 的 选 举 权 来 交 换 现 金 香 烟 化 肥 农 药 等 物 品 访 谈 中, 甚 至 有 村 民 糊 里 糊 涂 地 将 这 样 的 非 法 拉 票 与 国 外 的 竞 选 相 比 拟, 并 表 示 理 解 笔 者 认 为 主 观 原 因 是 主 要 原 因, 即 竞 选 人 与 选 民 的 法 律 观 念 淡 薄, 其 中, 选 民 的 法 律 观 念 淡 薄 又 是 核 心 原 因 这 是 因 为, 如 果 竞 选 人 出 现 不 正 当 的 竞 选 行 为, 而 选 民, 也 就 是 村 民 和 村 民 代 表 有 足 够 的 法 律 意 识, 那 么 竞 选 人 也 不 能 得 逞 而 实 际 的 情 况 是 选 民 完 全 没 有 意 识 去 保 护 自 己 的 选 举 权, 而 是 被 一 些 眼 前 的 小 利 益 左 右 目 前, 与 村 级 选 举 相 关 的 法 律 主 要 有 两 部, 中 华 人 民 共 和 国 选 举 法 和 中 华 人 民 共 和 国 村 民 委 员 会 组 织 法 选 举 法 第 十 章 第 五 十 二 条 规 定 了 对 破 坏 选 举 的 制 裁, 明 确 指 出 以 金 钱 或 者 其 他 财 物 贿 赂 选 民 或 者 代 表, 妨 害 选 民 和 代 表 自 由 行 使 选 举 权 和 被 选 举 权 的, 要 依 法 给 予 治 安 管 理 处 罚, 构 成 犯 罪 的, 依 法 追 究 刑 事 责 任, 并 且 以 所 列 行 为 当 选 的, 其 当 选 无 效 村 组 法 第 十 至 十 六 条 也 对 选 举 作 出 了 相 关 的 规 定, 尤 其 是 第 十 五 条, 以 威 胁 贿 赂 伪 造 选 票 等 不 正 当 手 段, 妨 害 村 民 行 使 选 举 权 被 选 举 权, 破 坏 村 民 委 员 会 选 举 的, 村 民 有 权 向 乡 民 族 乡 镇 的 人 民 代 表 大 会 和 人 民 政 府 或 者 县 级 人 民 代 表 大 会 常 务 委 员 会 和 人 民 政 府 及 其 有 关 主 管 部 门 举 报, 有 关 机 关 应 当 负 责 调 查 并 依 法 处 理 以 威 胁 贿 赂 伪 造 选 票 等 不 正 当 手 段 当 选 的, 其 当 选 无 效 对 以 上 内 容, 乡 镇 ( 街 道 ) 乃 至 县 市 的 宣 传 部 门 都 应 该 不 遗 余 力 地 向 选 民 普 及 宣 传, 从 而 提 高 其 法 律 维 权 意 识, 严 肃 法 律 法 纪, 有 效 地 杜 绝 拉 票 的 违 法 现 象, 增 进 村 级 自 治 的 规 范 性 ( 二 ) 重 视 政 治 行 为 能 力 的 培 养, 扭 转 不 恰 当 的 政 治 期 待 从 根 本 上 来 说, 拉 票 的 普 遍 出 现, 是 经 济 功 能 代 替 了 政 治 功 能, 即 一 个 本 该 是 表 达 政 治 49

52 意 愿 的 地 方 却 因 为 经 济 功 能 的 发 挥 而 变 质 了 究 其 原 因, 除 了 法 制 的 缺 位 以 外, 恰 恰 是 因 为 经 济 发 展 水 平 不 高, 人 们 的 经 济 诉 求 比 政 治 诉 求 要 强 烈 得 多 同 样 地, 新 任 村 长 有 能 力, 没 时 间 这 一 现 象 也 是 因 为 经 济 功 能 的 发 挥 导 致 了 政 治 功 能 的 瘫 痪 选 民 看 中 了 竞 选 者 的 企 业 经 营 能 力 和 让 自 己 进 企 业 打 工 进 而 改 善 自 身 经 济 状 况 的 能 力, 忽 视 了 对 其 村 务 管 理 能 力 的 考 察 从 中, 我 们 不 难 感 受 到 村 民 希 望 发 展 村 庄 经 济 的 迫 切 愿 望, 但 这 样 选 出 来 的 村 长 往 往 因 忙 于 自 己 企 业 的 事 务 而 无 暇 顾 及 村 里 的 日 常 工 作, 结 果 就 常 常 发 生 当 村 民 找 他 们 办 事, 却 连 人 也 找 不 到 在 法 律 上, 民 主 是 村 民 的 一 种 权 利, 那 么 在 选 举 这 一 政 治 实 践 过 程 中, 笔 者 认 为 民 主 更 是 一 种 能 力, 一 种 不 仅 是 自 由 地 更 是 自 决 地 表 达 自 己 的 政 治 意 愿 的 能 力 可 以 说, 企 业 主 当 选 村 主 任 是 村 民 的 一 种 不 恰 当 的 期 待 的 结 果, 村 民 并 不 能 理 性 地 思 考 什 么 样 的 人 是 适 合 当 村 长 的 所 以, 虽 然 法 律 已 经 赋 予 村 民 以 选 举 权, 但 是 事 实 上 村 民 并 不 具 备 合 理 地 使 用 这 种 权 利 的 能 力 这 样 的 选 举 是 比 较 盲 目 的, 也 会 给 村 庄 建 设 带 来 比 较 严 重 的 后 果 在 经 济 发 展 还 比 较 落 后 的 情 况 下, 要 求 村 民 将 政 治 权 益 从 经 济 权 益 中 分 离 出 来 不 是 一 件 容 易 的 事 情 这 同 时 也 说 明 政 治 的 独 立 自 主 性 将 有 赖 于 经 济 的 发 展 而 经 济 也 不 会 凭 空 地 发 展 起 来, 一 个 村 庄 的 经 济 发 展 需 要 一 个 坚 强 的 领 导 班 子 因 此, 这 就 变 成 了 一 个 经 济 与 政 治 相 互 缠 绕 的 问 题, 变 成 了 如 何 在 经 济 尚 不 发 达 的 情 况 下 发 展 政 治 能 力 提 高 政 治 素 养 的 问 题 那 么 做 到 这 一 点 呢? 笔 者 认 为 暂 时 的 办 法 是 依 靠 政 府 宣 传 部 门 的 宣 传 教 育, 提 高 村 民 的 政 治 意 识 从 长 远 看, 政 治 能 力 的 形 成 并 非 一 朝 一 夕 的 事 情, 而 是 应 该 从 小 培 养, 这 就 需 要 我 们 的 教 育 系 统 的 努 力 很 长 时 间 以 来, 在 我 国 的 应 试 教 育 体 制 下, 唯 智 主 义 教 育 相 对 于 能 力 教 育 处 于 优 越 的 地 位, 中 小 学 的 政 治 公 民 课 既 不 被 老 师 重 视, 也 不 被 学 生 重 视, 结 果 往 往 是 错 过 了 培 养 学 生 政 治 意 识 的 黄 金 时 机 因 此, 笔 者 建 议 在 如 今 义 务 教 育 普 及 的 情 况 下, 应 该 让 学 校 来 承 担 起 政 治 教 育 这 一 重 要 功 能, 为 学 生, 也 就 是 将 来 的 村 民 选 民 提 供 实 践 政 治 行 为 表 达 政 治 意 愿 的 机 会, 从 而 培 养 其 政 治 行 为 能 力 此 外, 由 于 企 业 主 当 选 村 长 还 存 在 着 政 企 不 分 的 问 题, 大 大 方 便 了 企 业 主 利 用 政 治 资 源 谋 取 经 济 利 益 因 此, 笔 者 认 为 村 的 上 级 行 政 部 门 应 建 议 企 业 主 不 宜 当 选 村 干 部, 从 而 在 源 头 上 杜 绝 企 业 主 以 权 谋 私 ( 三 ) 整 顿 支 委 的 不 正 当 行 为, 服 务 于 新 村 建 设 民 主 是 一 个 公 民 社 会 的 基 本 特 征, 也 是 其 得 以 正 常 运 行 的 前 提, 因 此, 培 养 公 民 的 政 治 行 为 能 力 是 建 设 一 个 民 主 法 制 社 会 的 基 础 性 工 程 同 样, 对 于 农 村 的 党 支 部 建 设 来 说, 规 范 党 员 的 发 展 程 序, 保 证 党 员 的 政 治 素 质, 是 农 村 政 治 建 设 的 基 础 性 工 程 如 前 所 述, 由 于 一 些 村 在 发 展 党 员 的 过 程 中 存 在 裙 带 繁 殖 的 现 象, 村 民 选 出 来 的 村 长, 尤 其 是 第 一 次 担 任 村 长 的 新 手, 根 本 无 力 与 支 委 抗 衡 这 使 得 合 并 给 新 村 发 展 带 来 的 好 50

53 处 如 扩 大 了 干 部 的 选 拔 空 间 等 部 分 地 或 者 全 部 地 被 支 委 的 顽 固 性 所 抵 消, 与 宗 族 势 力 相 似 的 群 派 斗 争 也 就 依 然 如 故 很 明 显, 问 题 的 症 结 在 于 发 展 党 员 过 程 中 的 一 些 做 法 不 够 规 范 因 此, 笔 者 建 议 务 必 对 党 员 发 展 事 宜 严 格 把 关, 对 将 与 村 干 部 有 紧 密 联 系 的 人 员, 如 亲 戚 朋 友 同 学 等 发 展 成 党 员, 要 尤 其 慎 重, 对 其 政 治 素 质 进 行 更 严 格 的 考 察 其 次, 鉴 于 目 前 有 些 新 村 支 委 的 做 法 已 经 与 建 设 新 村 的 行 为 完 全 背 道 而 驰, 他 们 不 进 行 建 设, 而 是 不 断 地 制 造 事 端, 搞 破 坏 他 们 的 行 为 已 经 严 重 地 干 扰 了 新 村 的 正 常 发 展, 因 此, 在 乡 镇 ( 街 道 ) 调 解 无 效 的 情 况 下, 可 以 果 断 地 通 过 相 关 的 法 定 程 序, 将 这 些 不 称 职 的 支 委 干 部 罢 免 撤 换, 取 消 其 今 后 参 与 村 务 的 资 格 如 果 对 方 负 隅 顽 抗, 也 可 以 动 用 公 安 局 等 武 装 力 量 对 进 行 强 制 处 理 最 后, 对 于 一 些 村 委 和 支 委 关 系 错 综 复 杂 的 村, 乡 镇 ( 街 道 ) 也 可 以 考 虑 冻 结 原 村 的 社 会 关 系, 从 别 的 乡 镇 ( 街 道 ) 平 调 优 秀 的 村 干 部 对 其 进 行 短 期 或 者 长 期 的 驻 村 管 理 而 在 访 谈 中, 我 们 了 解 到 目 前 临 安 市 正 在 推 行 一 村 一 个 大 学 生 的 政 策, 村 民 对 此 表 示 欢 迎, 认 为 空 降 的 大 学 生 没 有 被 村 里 复 杂 的 权 势 斗 争 污 染 过, 与 所 到 的 村 没 有 利 益 上 的 牵 涉, 可 以 在 村 务 的 处 理 中 较 好 地 做 到 公 平 公 正 此 外, 大 学 生 毕 业 于 某 一 专 业, 有 一 技 之 长, 能 为 村 里 的 发 展 带 来 理 论 或 技 术 上 的 指 导 所 以, 空 降 大 学 生 这 一 举 措 不 仅 已 经 有 了 政 策 上 的 安 排, 而 且 也 有 了 较 好 群 众 基 础, 如 果 能 在 空 降 的 时 候 对 大 学 生 在 改 善 村 委 与 支 委 关 系 方 面 有 所 训 练, 相 信 会 令 新 村 的 建 设 出 现 新 的 气 象 ( 四 ) 加 强 宣 传 示 范 教 育, 推 进 全 额 融 合 经 济 融 合 是 村 合 并 的 重 要 方 面, 也 是 壮 大 村 庄 经 济 力 量 的 根 本 所 在 临 安 市 政 府 虽 然 在 行 政 上 建 议 采 用 全 额 融 合 的 方 式 合 并 原 村 的 资 产, 最 终 的 决 定 权 则 交 给 了 各 村 的 党 员 会 议 和 村 民 代 表 大 会 访 谈 的 实 际 情 况 表 明, 大 多 数 的 村 都 采 用 了 差 额 融 合 的 方 式 合 并 老 村 的 资 产, 而 且 合 并 提 留 到 新 村 账 户 的 资 金 比 例 比 较 低, 为 原 村 资 产 总 额 的 10~15% 经 济 利 益 的 变 动 是 各 村 最 为 敏 感 的, 因 而 也 是 合 并 过 程 中 处 理 难 度 最 大 的 因 而 不 可 否 认, 这 一 保 守 的 做 法 是 全 市 整 个 村 规 模 调 整 工 作 能 够 顺 利 平 稳 地 进 行 的 重 要 原 因 之 一 但 是, 虽 然 经 济 合 并 过 程 中 情 况 错 综 复 杂, 但 并 不 是 没 有 成 功 的 做 法 在 走 访 过 程 中, 我 们 了 解 到 青 山 湖 街 道 已 经 在 全 市 率 先 实 行 了 所 有 合 并 后 的 新 村 资 产 全 额 直 接 融 合, 并 且 到 目 前 为 止, 未 出 现 任 何 不 稳 定 的 状 况 通 过 进 一 步 的 了 解 得 知, 青 山 湖 街 道 之 所 以 能 够 做 到 这 一 点, 是 因 为 它 在 地 理 位 置 上 靠 近 余 杭 区 余 杭 区 在 2003 年 完 成 了 村 规 模 调 整 的 工 作, 合 并 后 的 新 村 运 行 良 好, 临 安 市 的 可 行 性 调 研 地 就 是 余 杭 区 青 山 湖 街 道 由 于 受 余 杭 区 的 辐 射, 在 村 合 并 过 程 中 有 较 好 的 群 众 51

54 基 础, 具 备 了 有 利 的 政 策 氛 围, 从 而 使 得 村 资 产 合 并 可 以 采 用 直 接 全 额 融 合 的 方 式 一 步 到 位 可 见, 良 好 的 政 策 氛 围 是 资 产 得 以 顺 利 合 并 的 一 个 重 要 因 素 那 么, 对 于 一 些 远 离 示 范 地 的 村, 可 以 通 过 先 进 的 通 讯 传 媒 手 段, 将 成 功 的 地 区 的 做 法 以 多 种 途 径 和 方 式 传 递 过 去, 从 而 起 到 示 范 教 育 的 作 用 通 过 宣 传 示 范, 应 着 力 培 养 村 民 的 大 局 观 念 和 长 远 发 展 的 思 想, 而 不 是 将 自 己 的 眼 光 始 终 盯 着 老 村 不 放 要 使 得 大 村 强 村 的 村 民 懂 得 与 小 的 弱 的 村 合 并 并 不 是 吃 亏, 而 是 为 了 寻 求 共 赢 ; 小 村 也 有 小 村 的 长 处 和 优 势, 也 有 自 身 的 独 特 资 源, 与 大 村 合 并 之 后 会 使 得 双 方 都 受 益, 都 有 更 好 的 发 展 需 要 补 充 说 明 的 是, 在 政 策 设 计 中, 差 额 融 合 只 是 一 个 暂 时 的 处 理 方 式, 今 后 必 将 走 向 全 额 融 合 笔 者 认 为, 经 济 的 全 面 融 合 对 新 村 的 建 设 至 关 重 要, 应 通 过 宣 传 示 范 可 以 缩 短 转 变 的 过 程, 使 得 合 并 后 的 新 村 更 快 地 进 入 全 面 规 划 和 建 设 的 阶 段 ( 五 ) 加 强 市 县 乡 镇 ( 街 道 ) 指 导 力 度, 跟 进 新 村 后 续 建 设 从 2008 年 新 一 届 村 领 导 班 子 换 届 选 举 结 束 到 我 们 进 行 实 地 访 谈, 不 过 三 个 月 的 时 间, 因 此, 这 也 可 能 是 新 村 的 后 续 建 设 尚 未 跟 进 的 原 因 之 一 而 更 重 要 的 原 因 可 能 是 村 级 组 织 的 上 级 行 政 部 门 过 早 退 出 了 合 并 的 后 续 工 作 市 政 府 在 为 确 保 调 整 工 作 顺 利 进 行, 在 此 次 村 规 模 调 整 的 第 一 阶 段, 专 门 成 立 了 村 规 模 调 整 工 作 领 导 小 组, 下 设 一 办 四 组 : 办 公 室 基 层 组 织 建 设 指 导 组 集 体 资 产 处 置 指 导 组 宣 传 组 和 纪 检 信 访 保 障 组, 所 有 工 作 都 以 此 为 组 织 架 构 展 开 从 中, 可 以 清 晰 地 看 出 基 层 组 织 建 设 和 集 体 资 产 处 置 是 合 并 的 中 心 任 务, 并 且 市 政 府 自 身 的 政 策 功 能 定 位 是 指 导 在 新 村 挂 牌 后, 即 2007 年 12 月, 市 政 府 及 乡 镇 ( 街 道 ) 基 本 退 出 并 村 的 工 作, 村 规 模 领 导 小 组 也 解 散 了 与 此 同 时, 市 政 府 建 立 的 乡 镇 ( 街 道 ) 村 规 模 调 整 督 导 组 也 解 散, 其 所 承 担 的 与 各 乡 镇 ( 街 道 ) 的 对 接 指 导 功 能 自 行 终 止 在 访 谈 中, 我 们 对 市 政 府 给 予 村 规 模 调 整 的 行 政 补 助 情 况 进 行 了 了 解 结 果 表 明, 所 有 新 村 的 行 政 补 贴 均 已 按 时 足 额 到 帐 当 问 及 做 了 何 种 用 途 的 时 候, 约 三 分 之 一 的 村 干 部 回 答 是 为 新 村 委 添 置 了 办 公 家 具 和 办 公 用 品, 而 其 余 的 村 干 部 已 经 不 记 得 用 到 哪 里 了, 反 正 是 哪 里 需 要 就 用 哪 里, 并 不 一 定 是 改 善 新 村 行 政 的 可 见, 专 款 并 没 有 专 用, 市 政 府 对 拨 付 的 款 项 的 使 用 没 有 进 行 监 督 按 照 我 国 的 相 关 法 律 规 定, 村 民 委 员 会 是 群 众 自 治 团 体, 依 法 行 使 自 治 权, 作 为 上 级 行 政 部 门 的 乡 镇 ( 街 道 ) 市 政 府 的 确 不 应 该 过 多 的 干 预 村 务 但 是 在 此 次 的 合 并 政 策 的 施 行 过 程 中, 上 级 部 门 在 行 使 行 政 指 导 权 和 行 政 建 议 权 时 是 不 到 位 的, 具 体 表 现 为 过 早 过 快 地 退 出 了 政 策 的 过 程 例 如, 如 果 对 选 举 有 所 监 督, 在 很 大 程 度 上 规 避 一 些 不 规 范 的 甚 至 是 违 法 的 行 为 52

55 因 此, 笔 者 建 议 是 否 在 目 前 新 村 的 建 设 初 期 依 然 保 持 与 市 政 府 的 专 人 联 络 模 式, 从 而 为 新 村 的 建 设 提 供 有 力 的 行 政 支 持 此 外, 从 前 面 四 个 方 面 的 分 析 中, 我 们 可 以 看 出, 我 们 的 乡 村 社 会 还 不 是 一 个 政 治 规 范 民 主 成 熟 的 公 民 社 会, 因 此, 也 就 更 需 要 上 级 行 政 部 门 的 指 导 监 督 当 然, 民 主 自 治 与 集 中 指 导 始 终 是 哲 学 上 的 一 对 矛 盾, 具 体 的 度 还 是 要 靠 我 们 的 乡 镇 ( 街 道 ) 政 府 和 市 县 政 府 在 实 践 中 摸 索 把 握 参 考 文 献 : [1] 公 共 哲 学, 江 涛 著, 北 京 : 中 共 中 央 党 校 出 版 社,2003 年 10 月 第 一 版. [2] 现 代 公 共 政 策 学 公 共 政 策 的 整 体 透 视, 胡 宁 生 著, 北 京 : 中 央 编 译 出 版 社,2007 年 7 月 第 一 版. [3] 现 代 公 共 规 则 与 乡 村 社 会, 张 静 著, 上 海 : 上 海 书 店 出 版 社,2006 年 3 月 第 一 版. [4] 政 策 分 析 新 模 式, 诸 大 建 等 著, 上 海 : 同 济 大 学 出 版 社,2007 年 5 月 第 一 版. [5] 社 会 学 概 论 新 修 ( 第 三 版 ), 郑 杭 生 主 编, 北 京 : 中 国 人 民 大 学 出 版 社,2003 年 11 月 第 三 版. [6] 现 代 社 会 调 查 方 法 ( 第 二 版 ), 吴 增 基 等 主 编, 上 海 : 上 海 人 民 出 版 社,2003 年 10 月 第 一 版. [7] 社 会 科 学 研 究 方 法 教 程, 袁 方 主 编, 北 京 : 北 京 大 学 出 版 社,1997 年 2 月 第 一 版. [8] 质 的 研 究 方 法 与 社 会 科 学 研 究, 陈 向 明 著, 北 京 : 教 育 科 学 出 版 社,2000 年 1 月 第 一 版. [9] 研 究 设 计 与 社 会 测 量 导 引 ( 第 6 版 ), 德 尔 伯 特 C 米 勒 内 尔 J 萨 尔 金 德 著, 风 笑 天 等 译, 重 庆 : 重 庆 大 学 出 版 社,2004 年 12 月 第 一 版. [10] 统 计 软 件 SPSS12.0 for Windows 应 用 及 开 发 指 南, 苏 金 明 编 著, 北 京 : 电 子 工 业 出 版 社,2004 年 9 月 第 一 版. [11] 村 庄 规 模 与 村 级 治 理 对 村 组 合 并 的 考 察 [J], 罗 义 云, 云 南 行 政 学 院 学 报,2006, (6). [12] 河 北 省 村 庄 改 造 研 究 [J], 武 子 宁 路 紫, 河 北 科 技 师 范 学 院 学 报,2004,( 12). [13] 中 心 村 建 设 理 论 与 我 国 中 心 村 建 设 的 探 讨 [J], 徐 全 勇, 农 业 现 代 化 研 究,2005,( 1). [14] 对 合 并 村 中 债 权 债 务 和 资 产 处 理 情 况 的 调 查 与 思 考 [J], 戴 培 煜, 乡 镇 经 济,2005, (8). [15] 南 通 市 调 整 合 并 小 村 的 实 践 与 思 考 [J], 王 昀 缪 齐 贵, 南 京 经 济 学 院 学 报,2002, 53

56 (3). [16] 乡 村 社 会 合 村 并 组 之 隐 忧 [J], 王 小 军, 观 察 与 评 析,2007,( 1). [17] 行 政 村 合 并 与 新 农 村 建 设 [J], 储 伶 丽 王 征 兵 郭 江, 安 徽 农 业 科 学,2006. 原 刊 于 世 界 与 中 国 研 究 所 背 景 与 分 析 第 156 期,2008 年 10 月 7 日 54

57 新 型 农 民 合 作 社 发 展 困 境 与 出 路 的 调 查 报 告 以 吉 林 省 和 山 东 省 的 农 民 合 作 社 为 例 朱 兴 涛 周 伟 科 林 莹 刘 昌 龙 等 一 引 言 当 今 学 术 界 公 认 世 界 第 一 个 合 作 组 织 是 英 国 罗 虚 戴 尔 公 平 先 锋 社, 诞 生 于 1844 年 的 英 国 曼 彻 斯 特 的 罗 虚 戴 尔 镇, 它 是 一 个 工 人 组 织 1895 年 第 一 届 国 际 合 作 社 代 表 大 会 在 伦 敦 召 开, 并 成 立 国 际 合 作 社 联 盟, 大 会 讨 论 通 过 了 国 际 合 作 社 联 盟 章 程 草 案, 并 将 罗 虚 戴 尔 公 平 先 锋 社 的 基 本 精 神 总 结 为 七 项, 称 为 罗 虚 戴 尔 原 则, 向 全 世 界 各 国 广 泛 宣 传 1995 年 9 月 国 际 合 作 社 联 盟 在 英 国 曼 彻 斯 特 召 开 100 周 年 代 表 大 会, 将 合 作 社 重 新 界 定 为 : 它 是 人 们 自 愿 联 合 通 过 共 同 所 有 和 民 主 管 理 的 企 业, 来 满 足 共 同 的 经 济 和 社 会 需 求 的 自 治 组 织 与 此 同 时, 国 际 合 作 社 联 盟 将 合 作 社 的 基 本 价 值 确 定 为 自 助 民 主 平 等 公 平 和 团 结 ; 将 合 作 社 的 原 则 进 一 步 修 订 为 7 项, 即 自 愿 和 开 放 的 社 员 原 则, 社 员 的 民 主 管 理 原 则, 社 员 的 经 济 参 与 原 则, 自 主 和 自 立 的 原 则, 教 育 培 训 和 信 息 的 原 则, 合 作 社 之 间 合 作 的 原 则, 关 心 社 区 的 原 则 中 国 的 合 作 社 组 织 在 国 际 合 作 社 联 盟 中 有 重 要 的 位 置 改 革 开 放 30 年 来, 中 国 农 村 取 得 了 举 世 瞩 目 的 成 就, 农 村 经 济 进 入 新 的 历 史 发 展 阶 段, 但 由 于 缺 乏 组 织 依 托 及 应 对 市 场 的 必 要 素 质 和 手 段, 农 民 在 市 场 中 的 弱 势 地 位 始 终 难 以 改 变, 损 害 农 民 利 益 的 事 件 频 繁 发 生 ; 特 别 是 近 年 来, 以 家 庭 联 产 承 包 为 主 封 闭 式 经 营 的 小 农 经 济 与 瞬 息 万 变 竞 争 激 烈 的 大 市 场 的 矛 盾 日 益 突 出 ; 再 加 上 入 世 后, 农 业 和 农 村 正 经 历 着 前 所 未 有 的 冲 击 和 挑 战, 形 势 严 峻, 不 进 则 退 即 使 是 国 家 全 力 推 进 的 新 农 村 建 设 也 因 为 缺 乏 组 织 依 托 而 难 以 全 面 有 效 实 施 因 而, 发 展 农 村 合 作 组 织, 创 新 农 村 经 济 组 织 和 制 度, 提 高 农 民 进 入 市 场 的 组 织 化 水 平, 成 为 农 村 经 济 进 一 步 发 展 的 当 务 之 急 与 此 同 时, 在 中 国 广 大 农 村, 部 分 地 区 的 基 层 政 府 和 农 民, 已 经 开 始 了 新 一 轮 的 组 织 和 制 度 创 新 了 解 农 民 组 织 化 水 平 和 农 村 新 型 合 作 经 济 组 织 的 基 本 状 况 及 其 发 展 困 境, 探 索 农 村 组 织 创 新 的 新 途 径, 对 于 农 村 下 一 步 发 展 有 重 要 意 义 山 东 省 是 全 国 发 展 农 民 专 业 合 作 经 济 组 织 发 展 较 早 的 省 份 早 在 二 十 世 纪 80 年 代 初, 随 着 农 村 家 庭 联 产 承 包 责 任 制 的 推 行, 各 地 就 涌 现 出 大 量 的 具 有 合 作 经 济 性 质 的 农 村 专 业 技 术 协 会 进 入 九 十 年 代 以 后, 随 着 农 业 市 场 化 进 程 的 加 快 和 产 业 化 经 营 的 推 进, 农 民 专 业 合 作 经 济 组 织 得 到 了 较 快 发 展 到 2006 年 底, 全 省 各 类 农 民 专 业 合 作 经 济 组 织 已 发 展 到

58 个, 其 中 农 民 专 业 合 作 社 有 个, 占 专 业 合 作 经 济 组 织 总 数 的 42%, 数 量 居 于 全 国 首 位 ; 入 社 ( 会 ) 农 户 达 到 349 万 户, 占 全 省 农 户 总 数 的 16.6%; 带 动 农 户 412 万 户, 占 全 省 农 户 总 数 的 20% 吉 林 省 作 为 农 业 和 农 村 经 济 比 重 比 较 大 的 省 份, 合 作 经 济 组 织 起 步 较 晚, 但 发 展 较 快, 大 体 上 经 历 了 两 个 发 展 阶 段 第 一 个 阶 段 是 从 上 世 纪 八 十 年 代 末 到 2000 年, 为 起 步 阶 段 第 二 阶 段 是 从 2000 年 至 现 在, 为 快 速 发 展 阶 段 特 别 是 2003 年 以 来, 随 着 省 委 省 政 府 的 高 度 重 视 和 相 关 扶 持 政 策 的 出 台, 激 发 了 广 大 干 部 群 众 的 积 极 性, 合 作 经 济 组 织 数 量 急 剧 增 加, 规 模 迅 速 扩 大, 运 行 质 量 提 高 较 快 据 统 计, 目 前 全 省 农 民 专 业 合 作 经 济 组 织 已 发 展 到 4510 个, 比 十 五 初 期 增 长 了 近 8 倍, 其 中 农 民 专 业 合 作 社 1145 个, 专 业 协 会 3015 个, 专 业 联 合 社 48 个, 专 业 联 合 会 43 个, 其 他 类 型 的 259 个, 加 入 农 户 65 万 户, 带 动 农 户 126 万 户, 分 别 占 全 省 农 户 总 数 的 16.8% 和 32.7%, 无 论 是 组 织 数 量, 还 是 带 户 功 能, 都 实 现 了 历 史 性 突 破, 达 到 了 新 的 阶 段 性 水 平, 步 入 了 新 的 发 展 时 期, 并 出 现 了 具 有 典 型 性 和 代 表 性 的 农 民 合 作 社, 极 具 示 范 推 广 价 值 2008 年 7 月 至 8 月, 在 世 界 与 中 国 研 究 所 的 资 助 下, 我 们 调 研 团 队 深 入 吉 林 省 东 丰 县 梨 树 县 和 山 东 省 的 鱼 台 县 成 县 等 4 县 6 个 乡 镇 的 8 个 村 庄, 采 取 入 户 访 谈 集 中 座 谈 问 卷 调 查 等 多 种 方 式 相 结 合 进 行 了 实 地 调 研 本 次 调 研 我 们 实 地 走 访 了 5 家 合 作 社, 考 察 合 作 社 的 发 展 现 状 具 体 运 行 机 制 和 遇 到 的 主 要 困 境, 并 探 求 破 解 发 展 困 境 的 对 策 为 了 和 有 合 作 社 的 村 庄 进 行 对 比 分 析, 我 们 又 实 地 调 研 了 宝 山 村 榆 林 村 党 集 村 等 没 有 合 作 社 的 村 庄, 调 查 发 现 一 个 村 庄 有 无 合 作 社, 在 村 民 观 念 动 员 能 力 政 治 参 与 自 我 服 务 能 力 等 方 面 存 在 较 大 差 异 在 调 研 过 程 中, 我 们 通 过 问 卷 调 查 访 谈 观 察 网 络 检 索 等 方 式 收 集 了 大 量 详 实 的 资 料, 走 访 农 民 42 户, 采 访 56 人, 问 卷 调 查 200 份 本 调 查 报 告 主 要 以 山 东 省 鱼 台 县 姜 庄 农 民 合 作 社 和 吉 林 省 梨 树 县 闫 家 农 民 合 作 社 等 几 家 合 作 社 为 主 要 分 析 案 例 二 基 本 情 况 ( 一 ) 鱼 台 县 谷 亭 镇 姜 庄 合 作 社 发 展 基 本 情 况 鱼 台 县 谷 亭 镇 姜 庄 村 位 于 山 东 省 西 南 部, 微 山 湖 西 畔, 现 有 295 户,1350 人 全 村 耕 地 面 积 1200 亩, 常 年 以 种 植 小 麦 水 稻 为 主 自 然 资 源 丰 富, 农 业 生 产 条 件 十 分 便 利 姜 庄 合 作 社 于 2004 年 6 月 30 日 筹 备, 在 中 国 人 民 大 学 山 东 经 济 学 院 等 高 校 专 家 教 授 的 指 导 和 地 方 党 委 政 府 农 业 民 政 等 部 门 的 指 导 支 持 下, 于 2004 年 10 月, 经 鱼 台 县 民 政 局 登 记 注 册 为 社 团 法 人, 注 册 名 称 为 鱼 台 县 谷 亭 镇 姜 庄 养 殖 协 会 其 实 该 协 会 是 一 个 融 农 资 协 会 养 猪 协 会 养 兔 协 会 文 化 协 会 老 年 协 会 等 为 一 体 的 综 合 性 的 合 作 经 济 组 织 截 止 到 2006 年 9 月, 该 合 作 社 有 社 员 108 户, 占 总 户 数 的 37%; 人 口 440 人, 占 全 村 总 人 口 的 33%; 土 56

59 地 400 余 亩 姜 庄 合 作 社 的 主 要 发 起 人 是 马 宜 场 2004 年 4 月, 他 到 晏 阳 初 乡 村 建 设 学 院 学 习 有 关 新 乡 村 建 设 的 有 关 知 识, 回 去 后 开 始 向 村 民 宣 传 农 村 合 作 社 知 识 同 年 5 月, 马 宜 场 周 东 安 马 培 士 等 六 位 村 民 一 同 参 加 了 该 学 院 的 培 训 班,6 月, 山 东 经 济 学 院 支 农 志 愿 者 在 姜 庄 举 办 了 针 对 村 民 的 梁 漱 溟 新 乡 村 建 设 培 训 班 培 训 班 结 束 后, 马 宜 场 等 人 发 起 成 立 姜 庄 合 作 社 6 月 30 日, 合 作 社 召 开 社 员 大 会, 选 举 理 事 会 和 监 事 会 成 员 马 宜 场 被 选 为 理 事 长, 周 东 安 和 马 培 士 为 副 理 事 长, 朱 守 军 等 四 人 为 理 事 ; 王 洪 亮 为 监 事 长, 邢 瑞 民 周 德 水 等 三 人 为 监 事 合 作 社 成 立 之 初 共 吸 收 社 员 88 户, 绝 大 部 分 为 姜 庄 村 民 入 社 需 交 纳 会 费, 每 户 为 30 元, 同 时 还 需 认 购 资 格 股, 每 股 200 元, 社 员 可 认 购 多 股 当 时 合 作 社 吸 纳 会 费 和 股 金 共 计 元 姜 庄 合 作 社 包 括 养 猪 协 会 养 鸭 协 会 养 兔 协 会 农 资 协 会 文 化 协 会 妇 女 协 会 和 老 年 协 会 养 猪 协 会 入 会 股 金 为 每 股 2000 元 资 金 到 位 后, 统 一 建 养 猪 场, 发 展 种 猪 和 商 品 猪 养 殖 养 猪 协 会 设 立 管 理 小 组 并 聘 请 饲 养 员, 负 责 猪 场 的 运 营 饲 养 员 领 取 工 资, 其 他 管 理 人 员 提 供 义 务 劳 动, 无 报 酬 协 会 统 一 购 买 畜 苗 统 一 购 买 饲 料 统 一 防 疫 及 统 一 销 售 养 鸭 协 会 也 是 在 四 统 一 的 基 础 上 采 用 集 体 养 殖 的 方 式 社 员 入 养 兔 协 会 的 股 金 为 每 股 500 元 协 会 引 进 了 獭 兔 养 殖 项 目, 以 会 员 在 家 分 散 养 殖 为 主, 集 体 兔 场 的 规 模 较 小 协 会 有 一 台 颗 粒 饲 料 机, 为 会 员 统 一 调 配 饲 料 ; 统 一 购 买 种 兔 统 一 防 疫 统 一 销 售 为 防 止 养 殖 户 在 售 兔 时 竞 相 压 价, 协 会 控 制 獭 兔 的 销 售, 协 会 在 电 视 台 发 布 售 兔 广 告, 当 购 买 商 前 来 收 购 时, 协 会 安 排 会 员 轮 流 售 兔, 为 保 护 会 员 的 利 益, 规 定 了 最 低 售 价, 并 提 取 10% 的 售 兔 款 作 为 协 会 的 收 入 会 员 不 得 私 自 出 售 兔 子, 否 则 按 每 只 十 元 罚 款 农 资 协 会 以 优 惠 价 向 社 员 提 供 生 产 资 料, 包 括 农 药 种 子 和 化 肥 等 种 子 化 肥 以 原 批 发 价 售 给 社 员, 农 药 则 以 优 惠 价 格 提 供 给 社 员, 以 市 场 价 提 供 给 非 社 员 合 作 社 与 鱼 台 县 种 子 公 司 达 成 协 议, 由 种 子 公 司 送 货 上 门, 以 低 于 市 场 零 售 价 的 价 格 售 给 社 员, 并 按 销 售 数 量 给 合 作 社 一 定 的 红 利 合 作 社 管 理 人 员 则 记 录 社 员 的 购 买 数 量, 以 便 按 交 易 额 向 社 员 返 还 利 润 售 货 员 为 合 作 社 社 员, 其 报 酬 按 其 销 售 农 药 进 销 差 价 的 一 定 比 例 提 取 卖 农 药 种 子 化 肥 的 盈 利 按 照 合 作 社 的 章 程 60% 按 照 交 易 额 返 还 社 员,20% 为 公 积 金 公 益 金,20% 为 股 金 分 红 在 筹 备 成 立 姜 庄 合 作 社 的 过 程 中, 文 化 活 动 的 作 用 是 不 可 替 代 的, 在 当 地 政 府 的 支 持 下, 文 化 起 步, 带 动 了 其 他 协 会 的 发 展 与 壮 大 起 步 阶 段 的 资 金 主 要 有 以 下 来 源 : 会 费 捐 款 村 民 自 捐 镇 政 府 扶 持 企 业 赞 助 经 过 多 方 努 力, 现 在 文 化 协 会 有 秧 歌 队 腰 鼓 队 盘 鼓 队, 主 要 是 妇 女 协 会 的 成 员 近 年 来, 姜 庄 合 作 社 在 马 宜 场 等 人 的 带 领 下, 克 服 了 种 种 困 难 和 挫 折, 逐 步 使 合 作 社 走 上 正 轨, 并 取 得 了 一 定 的 成 绩, 得 到 了 各 级 党 委 政 府 的 充 分 肯 定 2005 年 2 月 被 中 共 鱼 台 县 57

60 委 鱼 台 县 人 民 政 府 评 为 2004 年 度 农 业 产 业 结 构 调 整 先 进 村,2005 年 12 月 被 济 宁 市 民 政 局 确 定 为 济 宁 市 农 村 经 济 协 会 示 范 单 位,2006 年 2 月 被 中 共 鱼 台 县 委 鱼 台 县 人 民 政 府 评 为 2005 年 度 全 县 农 业 产 业 结 构 调 整 模 范 户, 马 宜 场 本 人 也 于 2006 年 被 中 共 鱼 台 县 委 鱼 台 县 人 民 政 府 评 为 鱼 台 县 农 村 优 秀 实 用 人 才 创 新 致 富 大 王 等 多 项 荣 誉 合 作 社 取 得 了 明 显 的 经 济 和 社 会 效 益 2004 年 除 去 房 租 工 资 等, 集 体 盈 利 1000 余 元 ; 2005 年 扣 除 房 租 工 资 等, 集 体 盈 利 3700 元 ; 社 员 比 非 社 员 在 农 资 方 面 减 少 支 出 约 元, 其 中 种 子 减 少 支 出 3600 元, 农 药 减 少 支 出 4000 元, 化 肥 减 少 支 出 2000 元, 平 均 每 户 减 少 支 出 约 100 元 在 村 庄 文 化 活 动 方 面 发 生 了 很 大 的 变 化 丰 富 了 妇 女 和 老 年 人 的 精 神 文 化 生 活 ; 在 调 解 家 庭 矛 盾 弘 扬 中 华 民 族 尊 老 爱 幼 的 传 统 美 德 方 面 起 到 了 很 大 的 积 极 作 用 ; 和 谐 的 村 内 氛 围 促 进 了 村 委 会 的 工 作, 增 强 了 党 和 政 府 的 号 召 力 和 凝 聚 力 ; 影 响 和 带 动 周 边 村 庄 的 精 神 文 化 生 活 群 众 普 遍 都 说 : 合 作 社 为 我 们 提 供 了 质 高 价 优 的 农 资, 享 受 到 了 统 一 的 技 术 服 务, 提 高 了 农 民 的 抗 风 险 能 力, 增 强 了 村 民 的 凝 聚 力, 拉 近 了 农 民 与 政 府 的 距 离, 密 切 了 干 群 关 系, 村 庄 更 加 和 谐 融 洽 了 尽 管 姜 庄 合 作 社 成 立 时 间 不 长 规 模 不 大, 但 已 初 显 了 合 作 社 的 基 本 雏 形, 因 为 是 在 农 民 群 众 自 愿 的 基 础 上 建 立 起 来 的, 显 示 了 强 劲 的 发 展 后 劲 和 强 盛 的 生 命 力 ( 二 ) 梨 树 县 闫 家 村 百 信 合 作 社 发 展 基 本 情 况 1 闫 家 资 金 互 助 社 的 发 展 历 程 闫 家 百 信 农 民 合 作 社 ( 后 改 称 闫 家 资 金 互 助 社 ), 于 2003 年 11 月 10 日, 由 吉 林 省 梨 树 县 榆 树 台 镇 闫 家 村 九 组 5 户 农 民 发 起 成 立 2003 年 9 月,5 户 社 员 在 一 次 卖 羊 过 程 中 为 了 与 买 羊 商 贩 谈 价, 改 变 了 一 家 一 户 传 统 分 散 出 售 的 方 法, 变 为 整 体 出 售, 结 果 每 只 羊 每 市 斤 多 卖 0.3~0.5 元, 每 只 羊 较 过 去 多 卖 20~30 元 他 们 尝 到 了 这 种 交 易 的 好 处, 并 制 定 下 卖 羊 的 交 易 规 则 ; 同 时, 他 们 意 识 到 如 果 联 合 购 买 农 资, 同 样 能 够 节 省 一 笔 不 小 的 支 出 他 们 于 是 将 这 种 交 易 方 法 民 主 协 商 固 定 下 来, 成 立 了 组 织, 并 通 过 了 交 易 规 则 后 来 他 们 请 人 帮 助 指 导, 制 定 了 章 程, 自 愿 互 利 发 起 成 立 了 合 作 社 刚 发 起 合 作 社 时, 只 有 5 户 社 员 联 合 卖 羊, 其 他 的 农 户 看 到 有 好 处, 也 想 加 入 合 作 社 另 外, 这 五 户 再 卖 羊 时, 却 没 有 了 一 定 数 量 的 羊, 因 此 也 卖 不 上 价, 为 了 卖 好 价, 一 个 迫 切 的 要 求 是, 必 须 使 生 产 形 成 规 模, 这 就 是 理 论 上 讲 的 有 规 模 才 有 市 场 和 有 规 模 才 有 效 益 为 了 发 展 养 羊 业, 号 召 全 体 社 员 都 要 养 殖 规 模 和 数 量 的 羊, 互 帮 互 助 使 羊 的 规 模 和 数 量 有 了 一 定 基 础, 到 2004 年, 母 羊 的 存 栏 达 到 了 300 多 只 养 羊 使 社 员 的 联 合 更 紧 密 了, 然 而 农 民 的 生 产 除 了 养 羊 还 有 种 植, 他 们 为 了 能 够 实 现 联 合 购 买 农 资 降 低 成 本, 增 加 收 入, 组 织 和 发 动 社 员 一 起 联 合 行 动 然 而, 这 一 想 法 和 看 似 简 单 的 降 低 成 本 的 增 收 方 法 却 实 行 不 了, 因 为 很 多 农 民 没 有 现 金 来 购 买, 很 多 农 户 是 靠 高 价 商 业 赊 销 物 资 来 维 持 生 产 的 58

61 合 作 社 的 社 员 虽 然 在 2004 年 没 有 做 到 联 合 采 购 农 资 增 加 收 入, 但 通 过 这 种 看 得 见 和 摸 得 着 的 增 加 收 入 方 式, 驱 动 他 们 不 断 创 新 寻 求 解 决 办 法, 从 而 产 生 了 新 的 组 织 和 制 度 创 新 在 搞 合 作 社 过 程 中 发 现, 买 农 资 有 三 分 之 一 的 人 是 有 钱 购 买 并 且 是 有 余 钱 的, 有 三 分 之 一 的 人 是 基 本 自 己 能 够 解 决, 缺 口 不 大 ; 另 有 三 分 之 一 的 人 属 于 无 钱 或 大 部 分 缺 钱 面 对 这 样 一 个 非 常 普 遍 和 常 见 的 问 题, 他 们 想 出 了 破 解 长 期 以 来 农 村 金 融 改 革 难 题 的 资 金 互 助 办 法, 说 服 条 件 好 的 社 员 帮 助 没 有 钱 的 社 员, 并 一 起 采 购 物 资, 结 果 大 家 都 有 钱 了, 生 产 成 本 降 下 来 了 最 开 始 只 有 几 户 社 员 的 做 法 获 得 了 大 家 的 认 同, 于 是 把 你 有 钱 借 我, 我 有 钱 再 借 你 的 方 式 形 成 了 制 度, 后 来 经 过 反 复 研 究 并 且 审 定 了 互 相 借 贷 规 则, 逐 步 走 上 资 金 互 助 之 路 这 种 农 民 新 型 资 金 互 相 余 缺 调 剂 的 组 织 化, 开 创 了 新 型 的 农 村 合 作 金 融 道 路 要 实 现 这 样 的 目 标, 必 须 从 满 足 农 民 最 迫 切 的 需 要 出 发, 才 能 赢 得 农 民 更 广 泛 的 参 加 于 是, 最 开 始 倡 导 和 发 起 的 合 作 社 10 户 社 员, 由 于 禁 牧 卖 掉 了 羊, 将 钱 入 股 成 合 作 社 最 原 始 的 借 贷 互 助 基 金, 他 们 向 非 合 作 社 社 员 宣 传 加 入 合 作 社 的 好 处, 有 急 需 可 申 请 加 入 合 作 社, 向 合 作 社 入 股 后, 合 作 社 可 帮 助 解 决 临 时 资 金 周 转 困 难 这 样, 有 些 农 民 抱 着 试 试 看 的 想 法, 入 股 200 元, 借 走 了 1200 元, 入 股 500 元, 借 走 了 3000 元, 虽 然 钱 很 少, 但 解 决 手 头 急 需 钱 周 转 的 问 题 最 开 始 这 10 户 社 员 担 心 的 问 题 是, 钱 贷 了 出 去, 能 否 按 时 收 回 来 结 果 证 明, 钱 100% 收 回 来 了 经 验 是 只 要 贴 近 社 员 需 求, 服 务 好, 效 率 高, 那 么 社 员 还 款 意 识 就 强, 就 没 有 想 拖 欠 的 与 此 同 时, 闫 家 资 金 互 助 社 的 制 度 样 本, 也 迅 速 地 在 河 南 山 东 福 建 安 徽 等 省 农 民 合 作 社 进 行 复 制, 引 起 了 国 家 有 关 部 门 和 新 闻 媒 体 的 高 度 关 注, 给 予 了 积 极 鼓 励,2006 年 中 央 1 号 文 件 肯 定 了 这 种 创 造, 明 确 提 出 : 引 导 农 户 发 展 资 金 互 助 组 织 2006 年 12 月 日 闫 家 资 金 互 助 社 受 到 国 家 政 策 研 究 部 门 邀 请, 就 农 村 资 金 互 助 社 发 展 需 要 支 持 政 策 提 出 意 见,12 月 22 日 中 国 银 监 会 向 社 会 发 布 关 于 调 整 放 宽 农 村 地 区 银 行 业 金 融 机 构 准 入 政 策 更 好 支 持 社 会 主 义 新 农 村 建 设 的 若 干 意 见, 意 见 将 农 村 资 金 互 助 社 列 入 新 增 银 行 业 金 融 机 构 2007 年 1 月 闫 家 合 作 社 被 银 监 会 确 定 6 省 36 个 试 点 之 一 ;2007 年 2 月 17 日 闫 家 资 金 互 助 社 经 银 监 会 批 准 筹 建,3 月 9 日 闫 家 资 金 互 助 社 被 银 监 会 批 准 作 为 中 国 首 家 农 村 资 金 互 助 社 开 业, 中 国 银 监 会 副 主 席 唐 双 宁 和 吉 林 省 常 务 副 省 长 田 学 仁 亲 临 开 业 典 礼 百 信 资 金 互 助 社 从 2007 年 挂 牌 2 个 多 月, 社 员 人 数 由 发 起 时 的 32 人 增 至 84 人, 增 加 52 人, 增 长 了 1.6 倍 ; 股 金 由 发 起 时 的 元 增 至 元, 增 加 元, 增 长 12%; 贷 款 发 放 59 笔 ( 人 ) 元, 平 均 每 笔 贷 款 3857 元, 最 高 贷 款 额 为 5000 元 ( 按 10 万 元 资 本 计 算, 单 个 贷 款 不 超 过 资 本 净 额 15%, 前 10 户 不 超 过 资 本 净 额 50%, 由 此 计 算 出 最 高 贷 款 额 为 5000 元 ); 累 计 吸 收 社 员 存 款 6000 元, 向 同 业 银 行 机 构 四 平 市 新 华 城 市 信 用 社 融 入 资 金 元 59

62 2 闫 家 资 金 互 助 社 运 行 机 制 百 信 互 助 社 基 本 组 织 结 构 为 三 会 一 层 : 即 由 全 体 32 个 发 起 人 组 成 社 员 大 会 是 互 助 社 最 高 权 力 机 构 ( 如 通 过 或 修 改 章 程 选 举 理 事 会 和 监 事 会 等 ); 社 员 大 会 选 举 产 生 理 事 会 和 监 事 会, 理 事 会 负 责 日 常 的 经 营 管 理 决 策, 监 事 会 负 责 经 营 管 理 的 监 督 并 对 社 员 大 会 负 责 ; 互 助 社 设 经 营 管 理 层, 实 行 经 理 负 责 制 具 体 开 展 业 务 互 助 社 实 行 间 接 治 理, 由 理 事 长 兼 任 经 理, 有 具 体 工 作 人 员 4 人 经 营 机 制 主 要 有 以 下 几 个 层 次 : (1) 治 理 机 制 充 分 发 挥 社 员 大 会 权 力 控 制 作 用, 对 重 大 的 决 策 事 项 通 过 召 开 社 员 大 会 或 临 时 大 会 表 决, 或 向 社 员 发 函 征 询 意 见 ( 如 本 社 的 利 率 调 整 ); 发 挥 理 事 会 民 主 决 策 作 用, 对 重 要 的 经 营 计 划 人 事 调 整 制 度 建 设 费 用 支 出 宣 传 培 训 等 由 理 事 会 民 主 决 策 ; 建 立 了 理 事 会 重 要 决 策 事 项 征 询 监 事 会 意 见 制 度, 充 分 发 挥 监 事 会 作 用, 监 事 会 享 有 独 立 的 监 督 权 力 并 对 社 员 大 会 负 责 (2) 管 理 机 制 经 理 负 责 日 常 的 经 营 管 理, 设 会 计 记 账 出 纳 和 业 务 员 各 一 名 负 责 具 体 业 务 操 作 入 社 管 理, 由 社 员 提 出 申 请, 本 社 社 员 推 荐 ( 介 绍 ), 入 社 小 组 培 训, 经 理 事 会 审 核 通 过 ; 贷 款 管 理, 建 立 了 贷 款 申 请 调 查 保 证 审 批 监 督 等 业 务 管 理 制 度 5000 元 以 下 由 业 务 员 与 经 理 会 签 ;5000 至 元 由 业 务 员 值 班 理 事 和 经 理 签 批 ;10000 至 元 由 业 务 员 经 理 审 贷 小 组 会 批 ;20000 元 以 上, 由 审 贷 小 组 通 过 后 送 监 事 会 征 询 意 见 随 着 资 金 规 模 的 扩 大 和 信 用 的 建 立, 逐 步 调 整 审 批 流 程 财 务 管 理 方 面,500 元 以 下 费 用 支 出 由 经 理 负 责 审 批,500 至 3000 元 财 务 管 理 小 组 审 批 ;3000 元 以 上 由 财 务 小 组 审 批 后 征 询 监 事 会 意 见 核 算 管 理 方 面, 互 助 社 开 发 了 综 合 的 业 务 信 息 系 统, 从 社 员 档 案 到 业 务 流 程 及 监 管 报 表 均 建 立 了 自 动 采 集 程 序, 为 互 助 社 发 展 提 供 了 基 本 保 证 安 全 管 理 方 面, 建 立 了 章 票 分 管 双 人 融 资 双 人 存 取 款 和 值 班 值 宿 等 制 度 其 他 管 理, 如 宣 传 培 训 社 会 协 调 制 度 建 设 等 仍 是 互 助 社 重 要 工 作 管 理 内 容, 互 助 社 充 分 发 挥 两 会 成 员 和 骨 干 社 员 作 用, 实 行 分 工 负 责 制, 成 立 了 妇 女 学 习 小 组 社 员 培 训 小 组 ( 拟 条 件 成 熟 后 专 设 教 育 培 训 部 门 负 责 社 员 培 训 工 作 ) 互 助 文 化 宣 传 组 制 度 建 设 小 组 等, 共 同 促 进 经 营 管 理 水 平 的 提 高 (3) 风 险 防 范 机 制 互 助 社 以 社 员 信 用 担 保 贷 款 为 主, 建 立 了 八 项 风 险 防 范 措 施 : 社 员 信 用 过 滤 机 制, 社 员 入 社 需 有 互 助 社 成 员 介 绍 信 用 程 度, 培 训 小 组 经 过 集 体 考 核 信 用 进 行 过 虑, 对 信 用 较 差 的 给 予 否 决, 理 事 会 把 好 入 社 社 员 第 一 道 信 用 关 ; 自 动 充 实 风 险 资 本 机 制, 社 员 贷 款 最 大 杠 杆 率 为 1:10, 即 社 员 最 高 贷 款 不 得 超 过 自 有 股 金 的 10 倍 并 要 符 合 审 慎 监 管 要 求 ; 保 证 机 制 方 面, 社 员 申 请 贷 款 需 由 本 社 成 员 信 用 保 证 并 承 担 贷 款 连 带 责 任 ; 激 励 与 约 束 机 制, 社 员 贷 款 按 期 归 还, 给 予 信 用 保 证 人 贷 款 利 息 额 20% 的 奖 励, 如 违 约 将 降 低 保 证 人 的 信 用 等 级 停 止 股 金 的 分 红 停 止 贷 款 权 利 ; 信 用 评 级 方 面, 社 员 贷 款 由 信 用 小 组 进 行 信 用 评 级, 借 款 人 违 约, 信 用 评 级 成 员 信 用 降 级 ; 重 大 灾 害 共 担 机 制 方 面, 互 助 社 对 不 可 抗 60

63 拒 的 重 大 事 故 造 成 无 力 还 款, 经 借 款 人 申 请 社 区 评 定 小 组 推 荐 理 事 会 会 同 监 事 会 决 定, 提 请 社 员 大 会 表 决, 可 以 减 息 停 息 免 息 和 核 销 贷 款 ; 项 目 风 险 保 险 机 制 方 面, 对 自 然 风 险 较 大 并 有 一 定 规 模 的 贷 款 项 目, 需 要 提 供 保 险 ; 对 超 过 一 定 额 度 的 大 额 贷 款, 需 要 与 互 助 社 交 易, 通 过 合 作 经 济 防 范 个 体 经 济 的 市 场 风 险 (4) 利 率 定 价 机 制, 互 助 社 利 率 采 取 灵 活 的 市 场 定 价, 根 据 民 间 借 贷 利 率 农 村 金 融 机 构 贷 款 利 率 本 社 信 用 建 立 情 况 和 期 限 等, 本 着 覆 盖 成 本 保 持 可 持 续 发 展 和 有 利 于 竞 争 与 合 作 的 原 则, 确 定 贷 款 利 率, 互 助 社 现 执 行 三 个 期 限 利 率, 即 三 个 月 为 9% 六 个 月 为 10.44% 和 一 年 为 11.52% ( 三 ) 农 民 合 作 社 的 总 体 特 点 及 其 主 要 功 能 本 次 考 察 的 几 家 新 型 农 民 合 作 社, 都 有 相 对 规 范 的 章 程 和 制 度, 比 较 科 学 的 运 行 机 制, 较 高 的 民 主 参 与, 注 重 合 作 文 化 的 积 累, 有 效 推 动 当 地 经 济 发 展 等 原 因, 广 受 社 会 关 注, 成 为 典 型 代 表, 体 现 了 新 的 特 征 和 新 的 内 涵 1 合 作 社 的 特 征 首 先, 新 型 农 民 合 作 社 具 有 明 显 的 自 发 性 和 灵 活 性 农 民 合 作 社 多 采 用 百 信 模 式, 这 一 模 式 由 民 间 自 发 创 立, 创 立 者 不 是 政 府 的 农 村 政 策 研 究 人 员, 而 是 四 平 市 银 监 会 的 一 名 职 员 姜 柏 林, 正 是 这 位 37 岁 的 业 余 的 合 作 社 爱 好 者 积 极 倡 导, 梨 树 县 燃 起 了 农 民 合 作 社 的 星 星 之 火 新 型 农 民 合 作 社 的 灵 活 性 体 现 在 : 合 作 社 在 不 改 变 农 民 最 敏 感 的 土 地 承 包 关 系 和 农 户 自 主 经 营 权 的 前 提 下, 以 服 务 为 宗 旨, 很 好 的 帮 助 农 民 解 决 一 家 一 户 做 不 了 做 不 好 的 事 情, 它 了 解 农 民 需 要 什 么, 需 要 多 少, 能 有 针 对 性 地 开 展 服 务 ; 农 民 可 以 根 据 生 产 经 营 内 容 的 需 要 参 加 各 种 各 样 的 专 业 合 作 社 ; 在 组 织 管 理 上, 实 行 自 愿 结 合, 自 由 入 退 ; 在 经 营 方 式 上, 实 行 盈 余 返 还, 灵 活 多 样, 给 农 户 带 来 实 惠, 与 农 户 风 险 共 担, 利 益 共 享 由 于 合 作 社 尊 重 农 民 的 意 愿, 为 满 足 农 民 发 展 需 求 而 创 立, 本 身 又 具 有 很 强 的 灵 活 性, 易 于 被 农 民 接 受, 这 就 为 其 发 展 奠 定 了 良 好 的 群 众 基 础 合 作 社 建 立 之 初, 几 乎 没 有 政 府 的 帮 助 和 扶 持, 处 于 自 发 发 展 状 态 ; 经 过 几 年 发 展, 大 部 分 合 作 社 不 断 规 范 和 完 善, 有 个 别 合 作 社 由 于 各 方 面 原 因 在 无 声 无 息 中 破 产 农 民 合 作 社 的 以 上 特 点, 一 方 面 使 合 作 社 在 创 立 之 初, 具 备 良 好 的 群 众 基 础, 活 力 较 强 ; 另 一 方 面, 由 于 缺 乏 有 效 的 外 部 支 持, 发 展 后 劲 明 显 不 足 其 次, 新 型 农 民 合 作 社 大 部 分 由 农 村 能 人 发 起 和 创 办, 同 时 其 素 质 和 能 力 水 平 又 决 定 合 作 社 发 展 的 状 况 和 程 度, 突 出 地 表 现 为 一 定 的 能 人 效 应 无 论 是 梨 树 县 的 姜 志 国, 还 是 鱼 台 县 的 马 宜 场, 都 很 好 地 反 映 了 这 个 问 题 所 谓 能 人 效 应, 是 指 农 村 能 人 的 社 会 资 本 经 济 资 本 文 化 资 本 等 在 合 作 社 的 产 生 和 发 展 中 起 到 至 关 重 要 的 作 用, 某 种 意 义 上 决 定 着 农 民 合 作 社 的 生 死 存 亡 农 村 能 人 依 靠 自 身 所 拥 有 的 丰 富 的 社 会 资 本 发 起 成 立 ; 以 可 贵 的 奉 献 精 神 为 合 作 社 发 展 出 钱 出 力, 积 极 筹 划 ; 以 较 为 敏 锐 的 市 场 意 识, 摸 爬 滚 打 开 辟 市 场, 开 发 好 的 61

64 合 作 项 目, 使 农 民 合 作 社 进 一 步 发 展 壮 大 诚 然 并 不 是 所 有 的 农 村 能 人 都 积 极 参 与 兴 办 和 发 展 合 作 社, 但 这 些 人 却 是 农 民 合 作 社 发 展 的 最 宝 贵 的 人 力 资 源 就 目 前 来 讲, 如 何 调 动 这 部 分 农 民 的 积 极 性 创 造 性, 创 立 和 发 展 农 民 合 作 社, 是 在 农 村 人 才 严 重 流 失 和 相 对 缺 乏 的 情 况 下, 发 展 农 民 合 作 社 低 成 本 的 现 实 选 择 能 人 效 应, 一 方 面 说 明 了 乡 土 精 英 对 当 前 农 村 发 展 有 十 分 重 要 的 作 用 ; 另 一 方 面 由 于 当 前 农 民 法 律 和 民 主 意 识 淡 泊, 缺 乏 对 合 作 领 导 者 即 农 村 能 人 的 有 效 监 督, 极 有 可 能 发 生 合 作 社 领 导 人 损 害 农 民 利 益 的 事 件 因 而 应 辨 证 地 看 待 能 人 效 应, 完 善 合 作 社 的 监 督 机 制 第 三, 新 型 农 民 合 作 社 具 有 符 合 时 代 经 济 发 展 的 新 内 涵 我 国 计 划 经 济 时 代 的 旧 农 民 合 作 社, 包 括 农 业 生 产 合 作 社 农 村 供 销 合 作 社 和 农 村 信 用 合 作 社 等, 由 于 历 史 和 现 实 原 因 已 发 生 了 严 重 的 异 化, 不 是 真 正 意 义 上 代 表 农 民 根 本 利 益 的 合 作 组 织, 而 是 以 政 府 为 主 导 建 立 的 准 政 府 组 织 或 企 业 组 织 与 旧 合 作 社 相 比, 新 型 合 作 社 是 在 市 场 经 济 发 展 的 推 动 下, 在 充 分 尊 重 农 民 的 意 愿 利 益 的 基 础 上 成 立 的 农 民 互 助 合 作 组 织, 是 应 该 具 有 独 立 法 人 资 格 的 市 场 主 体 ; 它 以 对 内 服 务 和 非 赢 利 性 为 宗 旨, 以 对 外 组 织 收 益 最 大 化 为 目 标, 是 具 有 很 强 公 益 性 的 民 间 组 织 因 而, 就 其 性 质 而 言, 新 型 农 民 合 作 社 是 指 在 改 革 开 放 后 产 生 的, 由 农 民 自 愿 组 织 起 来 并 以 农 民 为 主 体, 在 技 术 资 金 信 息 购 销 加 工 储 运 等 环 节 进 行 自 我 管 理 和 自 我 服 务, 遵 循 国 际 公 认 的 合 作 社 基 本 原 则 的 农 村 新 型 合 作 经 济 组 织 这 就 决 定 了 农 民 合 作 社 可 以 真 正 代 表 农 民 的 利 益, 可 以 在 互 助 合 作 的 基 础 上 提 升 农 民 的 自 我 组 织 和 自 我 发 展 能 力, 为 农 村 进 一 步 发 展 开 辟 了 新 道 路 2 新 型 农 民 合 作 社 的 主 要 功 能 新 型 农 民 合 作 社 虽 然 处 于 发 展 的 初 级 阶 段, 但 对 农 村 发 展 有 重 要 的 作 用 和 意 义, 发 挥 着 特 殊 的 功 能, 孕 育 着 农 村 发 展 的 新 希 望 其 一 是 明 显 提 升 了 农 民 的 自 我 服 务 自 我 组 织 自 我 教 育 和 自 我 发 展 能 力 如 胜 利 果 乡 农 民 合 作 社 创 立 于 2001 年 12 月 19 日, 当 时 只 有 现 在 的 理 事 长 郭 连 伟 等 4 人 经 过 两 年 多 运 作, 目 前, 已 有 35 户 社 员 入 社, 合 作 社 股 金 达 元, 实 现 消 费 积 累 7000 余 元 ; 积 累 医 疗 和 教 育 基 金 4239 元, 自 筹 周 转 资 金 元, 提 供 鸡 猪 饲 料 50 吨, 销 售 生 猪 1200 余 头, 为 社 员 增 收 余 元 该 社 实 现 生 产 医 疗 助 学 养 老 与 信 用 的 综 合 合 作, 社 员 全 面 受 益 在 实 地 调 查 中, 我 们 看 到 合 作 社 的 活 动 和 培 训, 普 遍 培 养 了 社 员 的 自 我 意 识 合 作 意 识 市 场 意 识, 一 定 程 度 上 改 变 了 传 统 农 民 的 孤 立 和 封 闭 状 态 ; 尤 其 是 新 型 合 作 社 大 多 设 立 了 妇 女 部, 提 高 了 农 村 妇 女 的 地 位 和 参 与 意 识, 可 谓 是 合 作 社 的 一 个 创 举 ; 另 外 胜 利 果 乡 合 作 社 创 办 了 合 作 社 公 益 幼 儿 园, 家 长 也 积 极 参 与 对 孩 子 的 教 育, 有 效 推 动 了 当 地 的 幼 儿 教 育, 从 长 远 来 看 有 益 于 当 地 合 作 文 化 的 形 成 某 种 意 义 上 讲, 农 民 合 作 社 产 生 和 发 展 正 是 农 民 接 受 再 教 育 的 结 果 在 合 作 社 中, 农 民 可 以 获 得 新 的 知 识 新 的 观 念 新 的 技 术 资 源 62

65 因 此, 它 有 助 于 人 们 得 到 更 强 的 胜 任 感 和 个 人 效 能 感 由 于 当 前 我 国 经 济 水 平 较 低, 农 村 教 育 比 较 落 后, 除 了 正 规 的 学 校 教 育 外, 对 职 业 教 育 重 视 不 够, 普 通 农 民 失 去 了 接 受 再 教 育 的 机 会, 自 身 素 质 很 难 提 高, 难 以 适 应 社 会 化 大 生 产 的 需 要 对 农 民 的 教 育 和 培 训 可 以 有 很 多 途 径, 以 合 作 组 织 为 载 体 进 行 农 民 教 育, 不 但 便 于 组 织, 有 效 降 低 了 教 育 成 本, 还 可 根 据 产 业 发 展 的 需 要 进 行 有 针 对 性 的 专 业 教 育, 进 而 取 得 良 好 的 效 果 发 达 国 家 的 经 验 表 明, 农 民 合 作 组 织 是 对 农 民 进 行 教 育 和 培 训 最 有 效 最 方 便 的 载 体 其 二 是 加 强 了 农 村 资 金 融 通 和 农 民 之 间 的 经 济 联 系, 一 定 程 度 上 改 变 了 农 民 原 子 化 的 状 态, 保 护 了 农 民 的 利 益 梨 树 县 榆 树 台 镇 百 信 资 金 互 助 合 作 社 是 典 型 代 表 该 合 作 社 以 低 成 本 的 运 作, 规 范 的 管 理, 较 高 的 绩 效 显 示 了 其 优 越 性 ; 同 时 以 小 额 信 贷 的 形 式, 实 现 了 农 民 资 金 互 助, 不 但 缓 解 了 农 民 生 产 生 活 和 发 展 资 金 短 缺 的 现 实 困 难, 而 且 为 解 决 农 村 资 金 短 缺 问 题 提 供 了 新 思 路 和 新 方 法 进 一 步 完 善 可 以 作 为 支 持 农 民 发 展 的 一 种 金 融 模 式 由 于 市 场 经 济 和 大 众 传 媒 的 冲 击, 乡 村 的 原 子 化 倾 向 日 益 严 重, 村 民 之 间 的 关 系 已 愈 发 松 散, 村 庄 社 会 关 联 度 很 低, 村 庄 共 同 体 处 于 解 体 和 半 解 体 状 态 新 型 农 民 合 作 社 通 过 农 耕 互 助, 文 艺 活 动, 合 作 办 学, 集 体 养 殖 等 形 式, 增 强 了 村 庄 社 会 关 联 度, 一 定 程 度 上 形 成 小 范 围 的 利 益 共 同 体 合 作 社 集 体 购 买 生 产 资 料, 有 力 避 免 了 假 冒 伪 劣 等 坑 农 害 农 事 件 的 发 生, 有 些 合 作 社 集 体 行 动 和 某 些 商 家 的 违 法 行 为 斗 争, 维 护 了 自 身 利 益 改 革 开 放 以 来, 市 场 化 取 向 的 改 革 自 然 培 育 和 形 成 了 多 元 化 的 利 益 主 体, 不 同 利 益 主 体 之 间 的 利 益 实 现 程 度 在 很 大 程 度 上 依 赖 于 自 身 的 组 织 化 程 度 某 种 意 义 上 讲, 农 民 利 益 严 重 受 损 的 根 本 原 因 在 于 缺 乏 制 度 化 的 利 益 表 达 组 织 农 民 合 作 组 织 是 农 民 利 益 诉 求 表 达 的 非 政 府 组 织 而 不 是 权 力 组 织, 能 够 通 过 制 度 化 的 渠 道 与 政 府 等 其 他 社 会 强 势 集 团 平 等 议 价, 在 合 作 与 妥 协 中 平 衡 各 方 面 的 利 益, 因 而 是 实 现 和 保 护 农 民 自 身 利 益 的 根 本 途 径 其 三 是 缓 解 了 农 副 产 品 销 售 难 的 问 题, 推 动 了 农 业 产 业 化 经 营 新 型 农 民 合 作 社 普 遍 采 取 农 副 产 品 集 体 销 售 的 形 式, 大 大 缓 解 了 农 产 品 销 售 难 的 问 题 另 外, 在 推 动 农 业 产 业 化 方 面 绩 效 明 显, 如 太 平 镇 百 信 农 民 合 作 社, 该 合 作 社 与 信 用 社 紧 密 合 作, 其 信 用 社 股 金 累 计 达 万 元, 其 中 投 资 股 占 43 万 元, 形 成 合 作 社 固 定 资 产 300 万 元, 养 殖 生 猪 出 栏 累 计 头, 累 计 为 社 员 购 饲 料 吨, 平 均 每 头 猪 增 收 70 元, 共 增 收 252 万 元, 人 均 收 入 达 5000 元 合 作 社 还 修 建 了 自 己 的 饲 料 厂, 促 进 了 规 模 养 殖, 有 效 推 动 当 地 养 殖 的 产 业 化 和 规 模 化, 得 到 了 周 边 广 大 群 众 的 认 可 和 赞 誉, 也 初 步 显 示 了 新 合 作 经 济 的 突 出 优 势, 有 效 克 服 了 一 家 一 户 进 市 场 难 的 问 题 家 庭 联 产 承 包 责 任 制 在 实 行 了 二 十 年 之 后, 这 种 制 度 所 释 放 出 来 的 生 产 力 基 本 上 已 发 挥 殆 尽, 农 业 生 产 和 农 业 经 济 正 处 在 能 否 实 现 新 飞 跃 的 关 键 时 期 我 国 农 村 范 围 广 阔, 经 济 发 展 的 起 点 比 较 低, 且 发 展 不 平 衡, 至 今 仍 处 于 高 速 度 低 发 展 的 困 境 63

66 中, 所 以, 必 须 在 长 期 坚 持 农 村 家 庭 联 产 承 包 责 任 制 的 基 础 上, 广 泛 建 立 农 民 合 作 组 织, 大 力 发 展 合 作 经 济, 实 行 农 业 规 模 化 经 营 这 是 实 现 我 国 农 业 产 业 化 现 代 化 的 必 然 选 择 其 四 是 减 少 生 产 成 本, 在 增 加 农 民 收 入 和 积 累 方 面 有 明 显 效 果 如 董 家 乡 百 信 农 民 合 作 社 2004 年 用 精 量 播 种 机 播 种 17 垧, 每 垧 地 节 省 种 子 30%, 节 省 人 工 40%, 节 省 化 肥 25%, 提 高 化 肥 利 用 率 28%, 节 省 间 苗 工 100%; 秋 后, 增 产 了 15% 通 过 合 作, 节 约 了 劳 动 时 间, 降 低 了 成 本, 提 高 了 生 产 效 率, 并 增 加 了 收 入 据 不 完 全 统 计,2003 年 梨 树 县 新 型 合 作 经 济 组 织 农 牧 产 品 对 外 成 交 额 达 2 亿 4 千 万 元, 社 员 户 均 增 收 1800 多 元 另 外, 新 型 合 作 社 有 益 于 农 民 增 加 积 累 胜 利 果 乡 农 民 合 作 社 是 一 个 很 好 的 例 子 ( 见 图 表 ) 图 表 3: 胜 利 果 乡 农 民 合 作 社 某 四 口 之 家 集 体 差 价 积 累 分 配 明 细 表 ( 年 ) 商 品 名 单 位 厂 价 数 量 计 合 零 售 价 数 量 计 合 价 差 股 金 积 累 综 合 基 金 管 理 费 称 饲 料 袋 %= %=5 23%=5 4 化 肥 农 药 袋 瓶 种 子 斤 大 米 斤 豆 油 斤 合 计 说 明 :1 合 作 社 内 部 通 过 集 体 购 买 商 品, 以 差 价 增 加 积 累 2 综 合 基 金 指 医 疗 基 金 教 育 基 金 养 老 基 金 3 价 格 单 位 : 元 4 制 表 时 间 :2002 年 12 月 12 日 64

67 实 践 证 明, 在 有 条 件 的 地 区, 发 展 农 村 新 型 合 作 社 是 现 阶 段 增 加 农 民 收 入 和 积 累 的 重 要 实 现 途 径 一 是 有 利 于 降 低 生 产 成 本 合 作 社 从 一 定 意 义 上 说 就 是 规 模 生 产, 可 以 直 接 带 来 规 模 效 益 ; 合 作 社 内 部 统 一 购 买 生 产 资 料 统 一 种 植 计 划 科 学 分 工 合 理 使 用 劳 动, 推 行 农 业 机 械 化 耕 作 等, 必 然 提 高 劳 动 效 率 二 是 有 利 于 减 少 交 易 成 本 一 家 一 户 的 农 民 势 单 力 薄, 很 难 构 成 对 等 的 市 场 谈 判 主 体, 在 贸 易 交 往 中 的 一 部 分 利 润 被 中 介 机 构 或 经 销 商 拿 走, 利 益 流 失 很 大 农 民 加 入 合 作 社 后, 不 仅 增 加 了 生 产 环 节 的 收 入, 而 且 分 享 流 通 环 节 的 利 润 同 时, 通 过 扩 大 产 业 链 条, 还 可 以 获 取 加 工 环 节 的 收 益, 逐 步 完 善, 可 以 成 为 农 民 增 收 的 一 个 长 效 机 制 综 上 所 述, 处 在 初 级 阶 段 的 新 型 农 民 合 作 社, 已 经 在 加 强 农 民 教 育 提 高 农 民 素 质 保 护 农 民 利 益 推 动 产 业 化 增 加 农 民 收 入 等 方 面 发 挥 了 突 出 的 作 用 ; 虽 面 临 很 多 发 展 困 境, 但 表 现 出 很 强 的 生 命 力, 必 将 成 为 农 村 进 一 步 全 面 发 展 的 新 起 点 三 主 要 困 境 目 前, 提 高 农 民 的 组 织 化 程 度, 有 利 于 促 进 农 村 的 经 济 发 展, 已 成 为 农 业 界 和 学 术 界 的 普 遍 共 识, 而 如 何 提 高 农 民 组 织 化 程 度 发 展 农 民 合 作 组 织 却 是 一 个 现 实 难 题 笔 者 重 点 调 查 了 吉 林 省 梨 树 县 和 鱼 台 县 的 合 作 社, 通 过 对 8 个 村 的 深 入 调 查 走 访, 总 体 来 看, 农 民 合 作 社 的 发 展 主 要 面 临 如 下 困 境 : ( 一 ) 基 层 干 部 和 群 众 对 合 作 社 认 知 普 遍 不 够, 观 念 转 变 滞 后, 存 在 严 重 的 历 史 和 心 理 负 担, 是 制 约 新 型 合 作 社 发 展 的 思 想 困 境 梨 树 县 的 抽 样 调 查 表 明, 有 48% 的 人 不 了 解 新 型 合 作 经 济 组 织, 约 有 37% 的 人 表 示 了 解 一 点, 表 示 比 较 了 解 的 占 11.5%, 而 真 正 了 解 的 只 有 4.5% 少 部 分 农 民 认 为 合 作 早 过 时 了, 合 作 社 是 走 老 路, 没 什 么 前 途 比 较 而 言, 村 干 部 对 新 型 合 作 组 织 的 了 解 程 度 高 于 普 通 农 民, 但 他 们 对 合 作 社 大 多 持 沉 默 态 度, 不 支 持 也 不 反 对, 甚 至 有 些 村 干 部 认 为 合 作 社 是 对 村 委 会 的 挑 战 广 大 基 层 干 部 和 农 民 对 合 作 社 有 一 种 畏 惧 心 理, 一 朝 被 蛇 咬, 十 年 怕 井 绳, 谈 合 色 变 成 为 当 前 农 民 对 合 作 经 济 组 织 的 一 个 基 本 态 度 如 笔 者 调 研 过 的 甘 肃 省 景 泰 县 五 佛 乡 车 木 峡 村, 地 处 黄 河 沿 岸, 以 盛 产 大 枣 而 远 近 闻 名, 但 由 于 位 置 偏 僻, 远 离 市 场, 销 售 困 难, 即 使 卖 出 去 价 格 也 很 低, 当 笔 者 建 议 村 民 建 立 大 枣 专 业 合 作 社 时, 不 少 人 说 哪 能 还 犯 政 治 错 误? 当 笔 者 向 他 们 解 释 与 从 前 合 作 的 差 异 时, 他 们 满 脸 怀 疑, 不 以 为 然 也 有 些 农 民 对 农 民 合 作 组 织 有 较 深 的 认 识, 如 太 平 镇 的 李 某 认 为 有 自 己 的 组 织, 才 有 说 话 的 地 方, 才 能 保 护 自 己 的 权 益, 但 同 时 又 有 很 多 顾 65

68 虑 现 在 如 果 政 府 不 支 持, 谁 敢 搞 合 作 社 啊! 这 也 是 符 合 理 性 的, 正 如 美 国 政 治 学 家 米 格 代 尔 指 出 的 : 因 为 他 们 意 识 到 那 些 进 步 可 能 把 他 们 带 入 比 现 在 还 糟 糕 的 地 步, 这 是 种 无 法 承 1 受 的 风 险 10F 某 些 乡 镇 基 层 领 导 担 心 农 民 组 织 起 来 后, 会 成 为 政 治 压 力 集 团, 致 使 当 地 政 府 对 推 动 合 作 事 业 顾 虑 重 重, 没 有 提 到 议 事 日 程 上 来, 直 接 造 成 一 些 经 济 发 展 水 平 和 条 件 相 似 的 地 区, 农 民 合 作 经 济 组 织 发 育 水 平 相 差 悬 殊, 地 区 之 间 发 育 不 平 衡 当 问 及 今 后 是 否 愿 意 参 加 新 型 合 作 经 济 组 织 时,90% 的 农 民 表 示 愿 意 参 加, 只 是 不 了 解, 没 有 机 会 参 加 这 说 明 农 民 对 新 型 合 作 组 织 的 需 求 很 迫 切, 有 广 阔 的 前 景, 但 其 发 展 尚 滞 后 于 农 民 的 需 要 可 以 看 出, 当 前 提 高 中 国 农 民 的 组 织 化 水 平 的 困 难, 不 仅 在 于 农 民 组 织 化 思 想 和 形 式 来 源 于 西 方, 在 中 国 缺 乏 合 作 的 传 统, 而 且 更 重 要 的 是 20 世 纪 50 年 代 的 合 作 化 运 动 是 对 合 作 经 济 的 误 解 和 扭 曲, 它 的 失 败 给 中 国 农 民 留 下 了 难 以 忘 却 的 创 伤 经 历 了 农 业 合 作 化 运 动, 特 别 是 人 民 公 社 化 的 农 民, 至 今 仍 对 那 场 运 动 的 幼 稚 和 狂 热 记 忆 犹 新 ; 即 使 没 有 经 历 那 场 运 动 的 年 轻 人 也 从 长 辈 那 里 了 解 到 关 于 合 作 化 的 许 多 故 事, 对 此 并 不 陌 生, 普 遍 从 情 感 和 心 理 上 持 不 信 任, 甚 至 是 拒 绝 和 排 斥 态 度 这 构 成 了 今 天 提 高 中 国 农 民 组 织 化 程 度 的 沉 重 的 历 史 和 心 理 障 碍 因 而, 积 极 引 导 和 转 变 农 民 的 落 后 观 念, 重 塑 合 作 社 在 农 民 中 的 形 象, 让 农 民 从 心 理 上 真 正 接 受 合 作 经 济, 是 提 高 农 民 组 织 化 发 展 合 作 经 济 的 必 要 前 提 ( 二 ) 农 村 教 育 极 为 落 后, 农 村 人 才 严 重 流 失, 缺 乏 懂 得 合 作 知 识 又 有 奉 献 精 神 的 合 作 社 经 营 者 和 管 理 者, 是 制 约 新 型 合 作 社 发 展 的 人 才 困 境 在 调 查 合 作 社 的 过 程 中, 笔 者 走 访 了 部 分 乡 镇 的 学 校, 发 现 师 资 力 量 普 遍 薄 弱, 校 舍 教 学 设 备 十 分 陈 旧, 农 村 教 育 仍 处 在 令 人 堪 忧 的 境 地 即 使 培 养 了 一 些 人 才, 也 大 多 流 向 城 市, 据 了 解 梨 树 县 的 大 学 毕 业 生 回 县 城 工 作 的 只 有 5% 左 右, 回 农 村 发 展 的 几 乎 没 有 另 外, 山 东 的 不 少 村 庄 大 量 有 文 化 知 识 的 青 壮 年 劳 动 力 外 出 打 工, 使 农 村 人 才 更 为 稀 缺, 农 村 现 有 人 才 相 对 于 农 村 发 展 需 求 来 讲, 只 是 杯 水 车 薪 当 前 农 民 合 作 社 的 发 起 人 往 往 是 农 村 能 人, 他 们 都 具 有 相 对 较 高 的 文 化 水 平, 具 有 较 大 的 号 召 力 和 说 服 力, 同 时 又 是 乡 村 社 区 的 非 正 式 权 威, 对 村 庄 有 较 大 的 影 响 这 些 懂 理 论 会 操 作 留 得 住 用 得 上 养 得 起 的 农 村 能 人, 是 农 民 合 作 社 发 展 的 重 要 人 力 资 本 如 姜 庄 合 作 社 的 马 宜 场, 在 当 地 很 有 影 响 力, 可 以 说 没 有 他 合 作 社 不 会 产 生 和 发 展 再 如 胜 利 果 乡 农 民 合 作 社 的 理 事 长 郭 连 伟, 他 是 一 位 老 党 员, 也 是 该 村 卫 生 所 的 所 长 远 近 闻 名 的 老 中 医 他 为 合 作 社 建 立 和 发 展 费 尽 心 血, 前 期 宣 传, 组 织 活 动, 开 发 项 目, 找 政 府, 跑 贷 款 等 由 于 不 畏 各 种 阻 力 和 困 难, 全 心 全 意 发 展 合 作 社, 把 发 展 合 作 社 当 成 自 己 的 事 业, 乡 亲 们 给 他 起 了 老 坚 持 的 美 名, 也 正 是 郭 连 伟 的 1 [ 美 ] 米 格 代 尔 著, 李 玉 琪 等 译, 农 民 政 治 与 革 命, 中 央 编 译 出 版 社,1996 年, 第 43 页 66

69 个 人 能 力 和 魅 力 保 证 了 合 作 社 的 良 性 运 行 和 健 康 发 展 总 体 来 看, 农 民 合 作 社 的 第 一 代 领 导 人, 大 部 分 素 质 较 高, 领 导 作 用 发 挥 较 好 一 方 面, 新 型 农 民 合 作 社 总 体 运 行 良 好, 社 员 对 合 作 社 比 较 满 意, 认 为 运 行 很 好 的 占 22.5%, 认 为 运 行 比 较 好 的 占 35.5%, 认 为 一 般 的 占 33%, 认 为 比 较 差 的 占 6%, 认 为 很 差 的 占 3% 另 一 方 面 这 些 合 作 社 普 遍 都 面 临 着 合 作 社 发 展 后 继 无 人 的 困 境 ( 三 ) 农 村 金 融 体 制 不 健 全 农 村 市 场 流 通 体 制 不 合 理 行 政 介 入 方 式 不 恰 当, 没 有 形 成 有 利 于 合 作 社 发 展 的 社 会 机 制, 是 制 约 新 型 合 作 社 发 展 的 制 度 困 境 近 年 来, 随 着 我 国 市 场 化 程 度 的 不 断 提 高, 商 业 银 行 实 施 集 约 化 经 营, 其 设 置 在 农 村 县 域 内 的 机 构 营 业 网 点, 迅 速 向 经 济 发 达 地 区 和 大 中 城 市 转 移 农 村 金 融 机 构 的 设 置 布 局, 逐 渐 呈 现 出 了 失 衡 的 发 展 态 势, 特 别 是 县 域 内 网 点 分 布 不 够 科 学 合 理, 支 农 服 务 体 系 发 生 断 裂 笔 者 调 查 的 四 个 县 同 样 存 在 这 样 的 问 题, 农 村 发 展 资 金 严 重 匮 乏, 农 民 合 作 社 没 有 资 金 支 持, 主 要 靠 农 民 自 筹, 无 法 保 持 和 扩 大 产 业 规 模 如 梨 树 县 太 平 镇 百 信 农 民 合 作 社, 由 于 县 信 用 合 作 社 领 导 换 人, 现 任 领 导 改 变 对 合 作 社 的 支 持 态 度, 合 作 社 的 牧 业 生 态 小 区 由 于 缺 乏 资 金 而 无 法 保 持 养 殖 规 模, 现 在 只 养 了 500 多 头 猪, 使 花 高 价 建 立 的 猪 舍 大 量 闲 置, 饲 料 厂 也 不 能 全 面 生 产, 合 作 社 处 于 亏 损 状 态 而 胜 利 果 乡 郭 家 合 作 社 的 理 事 长, 把 大 部 分 的 时 间 花 在 跑 贷 款 上, 还 有 各 种 人 情 关 系 使 合 作 社 发 展 受 到 很 大 阻 力 农 业 生 产 资 料 的 国 家 垄 断 和 部 门 专 营, 使 合 作 社 处 于 与 其 他 经 济 组 织 不 平 等 的 竞 争 之 中, 严 重 弱 化 了 合 作 社 为 社 员 服 务 的 功 能, 从 而 削 弱 了 合 作 社 的 发 展 基 础 此 外, 农 村 土 地 市 场 技 术 市 场 金 融 市 场 劳 务 市 场 等 生 产 要 素 市 场 的 不 完 善, 客 观 上 也 不 利 于 合 作 社 的 成 长 合 作 社 作 为 民 办 民 管 民 受 益 的 新 型 合 作 经 济 组 织, 其 产 生 和 发 展 离 不 开 官 方 组 织 的 扶 持, 但 一 些 行 政 部 门 或 其 他 组 织 利 用 合 作 社 实 现 不 正 当 目 的, 从 而 扭 曲 了 合 作 社 的 原 则 所 以, 政 府 应 该 多 宏 观 指 导, 少 直 接 介 入, 坚 持 引 导 不 领 导, 扶 持 不 干 预, 搭 台 不 唱 戏, 有 所 为 有 所 不 为 的 原 则, 并 有 效 防 止 其 他 强 势 组 织 对 合 作 社 的 变 相 控 制, 以 保 持 其 发 展 的 独 立 性 ( 四 ) 合 作 社 不 适 用 相 关 经 营 领 域 的 准 入 政 策, 无 法 进 入 农 村 相 关 经 营 领 域 受 益, 经 济 实 体 难 以 形 成, 是 制 约 新 型 合 作 社 发 展 的 政 策 困 境 调 查 发 现, 合 作 社 法 出 台 以 前, 主 要 因 为 没 有 法 律 依 据 难 以 成 立 ; 合 作 社 法 出 台 以 后, 主 要 因 为 合 作 社 无 法 进 行 相 关 领 域 的 经 营 受 益, 难 以 发 展 如 果 农 民 建 立 了 强 大 的 合 作 经 济 组 织, 便 有 了 平 等 议 价 能 力 和 与 其 他 经 济 组 织 公 平 谈 判 讨 价 还 价 的 能 力, 可 以 有 效 避 免 市 场 的 不 公 正 待 遇 而 已 经 建 立 来 的, 如 吉 林 省 梨 树 县 的 农 民 合 作 社, 由 于 某 些 政 策 不 适 用, 很 难 以 独 立 法 人 的 身 份 获 得 银 行 信 贷 支 持, 无 法 正 常 地 从 事 大 规 模 的 经 济 活 动, 不 能 依 法 保 护 自 身 利 益 和 及 时 解 决 现 实 问 题 而 发 展 缓 慢 甚 至 有 个 别 合 作 社 发 起 者, 钻 法 律 的 空 子, 蓄 意 伤 害 合 作 社 成 员 的 利 益, 因 为 无 法 可 依, 不 能 惩 罚 发 起 人 的 违 法 行 为, 同 样 合 作 社 67

70 成 员 的 权 利 和 利 益 也 不 能 依 法 得 到 保 护 ; 有 些 合 作 社 发 起 人 损 害 合 作 社 成 员 利 益, 造 成 大 量 社 员 流 失, 合 作 社 名 存 实 亡, 只 是 一 个 空 壳, 这 反 映 了 合 作 社 发 起 人 在 内 部 决 策 财 产 关 系 方 面 有 很 大 的 优 势, 在 合 作 社 中 有 绝 对 权 威, 社 员 普 遍 对 其 有 敬 畏 心 理 在 目 前 众 多 会 员 素 质 较 低 的 情 况 下, 发 起 人 对 协 会 的 操 纵 度 是 很 大 的, 这 亟 需 法 律 来 规 范 另 外, 就 法 人 登 记 来 说, 农 民 专 业 合 作 组 织 应 该 具 有 法 人 地 位 这 一 点 是 毋 庸 置 疑 的, 但 究 竟 是 按 企 业 法 人 还 是 以 社 团 法 人 对 待, 至 今 还 没 有 明 确 的 法 律 界 定, 这 使 得 一 些 合 作 组 织 在 登 记 受 阻 后, 不 得 不 走 迂 回 道 路 笔 者 接 触 到 的 合 作 社, 有 的 作 为 企 业 法 人 在 工 商 部 门 登 记, 如 太 平 镇 百 信 农 民 合 作 社 ; 有 的 作 为 社 团 法 人 在 民 政 部 门 登 记, 如 胜 利 果 乡 农 民 合 作 社 ; 有 的 在 农 业 部 门 登 记, 如 榆 树 台 镇 百 信 农 民 合 作 社 ; 其 余 未 登 记 的 不 具 备 法 律 地 位 有 关 农 民 合 作 组 织 的 政 策 法 规 颁 布 落 后 于 实 践, 有 关 农 民 合 作 组 织 的 优 惠 政 策 往 往 只 是 泛 泛 而 谈, 强 调 力 度 不 够, 落 实 更 难 新 型 农 民 合 作 社 需 要 政 策 供 给 只 有 调 整 相 关 政 策, 允 许 农 民 合 作 社 进 入 生 产 销 售 经 营 领 域, 不 断 强 大 经 济 实 体 才 能 迅 速 发 展 起 来 总 之, 新 型 农 民 合 作 经 济 组 织 的 发 展 水 平 远 远 滞 后 于 市 场 和 农 业 发 展 新 阶 段 的 要 求, 究 其 原 因, 并 非 农 民 不 需 要 自 己 的 合 作 组 织, 而 是 很 大 程 度 上 受 到 路 径 依 赖 的 制 约, 缺 乏 有 利 的 制 度 环 境 和 政 策 供 给 四 对 策 与 出 路 随 着 市 场 经 济 的 深 入 发 展, 我 国 农 业 和 国 际 经 济 的 进 一 步 接 轨, 国 内 农 产 品 供 求 关 系 的 根 本 性 变 化 农 产 品 国 内 市 场 的 国 际 化 国 际 竞 争 国 内 化 的 趋 势 日 益 明 显, 使 我 国 农 业 面 临 更 为 激 烈 的 市 场 竞 争 我 国 千 家 万 户 的 小 生 产 与 千 变 万 化 的 大 市 场 将 更 难 以 对 接, 如 果 不 着 力 提 高 农 民 的 组 织 化 程 度, 单 家 独 户 根 本 不 可 能 与 国 际 跨 国 公 司 欧 美 等 发 达 国 家 经 济 实 力 雄 厚 的 合 作 组 织 相 竞 争, 加 快 农 民 合 作 组 织 建 设, 壮 大 市 场 竞 争 主 体, 已 迫 在 眉 睫 因 而 必 须 积 极 探 索 农 村 组 织 和 制 度 创 新 的 新 途 径 ( 一 ) 加 强 农 民 教 育 和 农 村 人 才 培 训, 提 高 农 民 素 质, 积 极 宣 传 引 导, 营 造 良 好 的 发 展 环 境 和 宽 松 的 舆 论 氛 围, 是 提 高 农 民 组 织 化 程 度 发 展 新 型 农 民 合 作 社 的 重 要 基 础 农 村 人 才 的 匮 乏 和 农 民 素 质 的 欠 缺 从 根 本 上 制 约 了 农 民 合 作 社 的 发 展 由 于 大 多 数 农 民 文 化 水 平 较 低, 无 法 独 立 的 学 习 和 了 解 合 作 知 识, 没 有 能 力 制 定 合 作 社 章 程 和 制 度 等, 必 须 有 政 府 或 其 他 社 会 力 量 的 推 动 和 扶 助 为 积 极 推 进 本 县 农 民 合 作 社 的 发 展, 梨 树 县 在 农 民 教 育 和 乡 土 人 才 培 养 方 面 作 了 不 少 探 索 梨 树 县 成 立 了 农 业 专 业 合 作 经 济 组 织 创 新 领 导 小 组, 由 主 管 农 业 的 副 书 记 和 副 县 长 任 组 长 副 组 长, 组 织 部 宣 传 部 农 资 局 农 办 妇 联 财 政 局 等 相 关 单 位 领 导 为 成 员 领 导 小 组 下 设 办 公 室, 从 相 关 部 门 抽 调 专 业 人 员, 负 责 对 全 县 68

71 专 业 合 作 组 织 的 综 合 指 导 监 督 管 理 与 协 调 工 作 定 期 调 查 情 况, 发 布 信 息, 研 究 和 解 决 合 作 经 济 组 织 在 发 展 运 行 中 出 现 的 问 题 和 困 难, 为 合 作 经 济 组 织 的 健 康 发 展 提 供 了 人 员 和 组 织 保 障, 对 合 作 社 的 发 展 起 了 一 定 的 推 动 作 用 值 得 一 提 的 是, 年 该 县 农 民 合 作 社 成 员 参 加 了 工 合 国 际 和 中 加 合 作 社 促 进 与 发 展 项 目 组 织 的 5 次 培 训, 并 且 CCA 组 织 和 工 合 国 际 两 次 深 入 梨 树 县 合 作 社 进 行 实 地 考 察 和 指 导, 规 范 了 合 作 社 的 运 行 机 制, 完 善 了 合 作 社 的 组 织 制 度 和 章 程, 使 合 作 社 走 向 规 范 化 和 制 度 化, 对 合 作 社 的 规 范 发 展 起 到 了 极 大 的 促 进 作 用 另 外, 全 国 一 些 高 校 大 学 生 在 梨 树 的 支 农 调 研 活 动, 也 给 当 地 农 民 带 来 了 丰 富 的 信 息, 增 强 了 农 民 的 合 作 信 心, 对 合 作 社 的 发 展 也 有 一 定 的 推 动 作 用 笔 者 认 为, 通 过 广 播 电 视 报 纸 戏 剧 等 农 民 喜 闻 乐 见 的 形 式, 对 合 作 社 进 行 广 泛 的 宣 传, 转 变 不 利 于 发 展 的 落 后 观 念, 化 解 农 民 对 合 作 经 济 的 误 解, 营 造 良 好 的 发 展 环 境 和 宽 松 的 舆 论 氛 围 ; 通 过 多 种 形 式 的 合 作 培 训 班, 让 农 民 了 解 合 作 知 识, 懂 得 合 作 的 基 本 原 则 和 方 法, 明 白 合 作 的 价 值 和 意 义, 并 逐 步 形 成 合 作 文 化, 是 合 作 社 发 展 的 迫 切 任 务 农 村 人 才 的 流 失 和 缺 乏 是 农 村 发 展 缓 慢 的 重 要 瓶 颈, 国 家 必 须 加 强 农 民 教 育, 加 大 对 农 村 教 育 的 投 入 和 扶 持 力 度, 推 进 教 育 改 革, 农 村 学 校 教 育 和 农 民 职 业 教 育 并 重, 切 实 培 养 符 合 农 村 发 展 的 各 种 专 业 人 才 和 农 业 技 术 人 才 在 农 村 合 作 经 济 发 展 的 一 定 阶 段, 必 然 需 要 大 规 模 专 门 合 作 人 才, 因 而, 合 作 社 人 才 的 规 模 培 养 是 推 进 中 国 农 民 组 织 化 发 展 合 作 经 济 的 重 要 条 件 ; 建 立 支 撑 农 民 合 作 组 织 发 展 的 人 才 培 养 体 系, 是 农 民 合 作 组 织 稳 定 健 康 发 展 的 坚 实 基 础 ( 二 ) 尊 重 农 民 意 愿 和 需 求, 政 策 扶 持, 产 业 带 动, 典 型 示 范, 逐 步 推 广, 是 新 型 农 民 合 作 社 发 展 的 有 效 途 径 新 型 农 民 合 作 社 的 发 展, 之 所 以 某 种 程 度 上 出 现 了 上 面 热 下 面 冷 的 不 良 局 面, 即 政 府 对 推 动 合 作 社 发 展 热 情 很 大, 但 农 民 反 应 平 淡 这 是 因 为 政 府 不 了 解 农 民 的 合 作 需 要, 不 能 根 据 农 民 的 现 实 需 求 提 供 合 作 服 务, 很 难 给 农 民 带 来 切 实 的 利 益 ; 另 一 个 难 题 是 没 有 好 的 合 作 项 目, 没 有 产 业 带 动 的 合 作 仍 然 无 法 改 变 农 民 原 子 化 的 自 然 经 济 状 态, 发 挥 不 了 合 作 社 的 优 势 正 如 一 位 合 作 社 发 起 人 总 结 合 作 社 失 败 的 原 因 时 所 说, 合 作 社 的 成 败 关 键 是, 能 不 能 有 一 个 好 的 合 作 内 容 农 村 是 一 个 熟 人 社 会, 存 在 邻 里 效 应, 只 有 找 到 好 的 合 作 项 目, 发 挥 区 域 比 较 优 势, 以 产 业 为 核 心 带 动 合 作 社 发 展, 带 动 农 民 低 成 本 的 进 入 市 场, 让 农 民 看 到 实 际 利 益, 农 民 才 会 积 极 参 加 合 作 社 所 以, 发 挥 政 府 的 引 导 作 用, 首 先 要 了 解 农 民 的 意 愿 和 需 求, 在 此 基 础 上 采 取 优 惠 的 支 持 政 策, 主 动 帮 助 农 民 制 定 和 完 善 农 民 合 作 社 制 度 和 章 程, 帮 助 合 作 社 选 择 恰 当 的 合 作 项 目, 在 条 件 成 熟 的 地 方 引 导 促 进 农 民 合 作 社 的 建 立 ; 另 一 方 面, 又 不 能 违 背 农 民 合 作 社 的 基 本 原 则, 操 之 过 急, 拔 苗 助 长, 而 应 该 遵 循 农 民 合 作 社 的 发 展 规 律, 树 立 典 型, 循 序 渐 进, 先 示 范 后 推 广, 发 挥 典 型 的 模 范 带 动 作 用 这 是 提 高 农 民 组 织 化 的 有 效 途 径 在 农 民 组 织 化 的 69

72 过 程 中 政 府 扮 演 着 一 个 十 分 独 特 的 角 色, 这 就 是 实 现 由 计 划 型 政 府 向 市 场 型 政 府 的 转 变, 由 命 令 型 政 府 向 服 务 型 政 府 的 转 变, 强 化 服 务 职 能 ; 同 时, 农 民 必 须 解 放 思 想, 转 变 观 念, 根 据 自 身 意 愿 和 需 要, 创 立 新 型 合 作 社 ( 三 ) 深 化 乡 镇 政 治 体 制 改 革 农 村 金 融 体 制 改 革 农 村 流 通 体 制 改 革, 加 强 合 作 社 发 展 的 政 策 供 给, 是 农 民 合 作 社 发 展 的 必 要 条 件 调 查 中 发 现, 由 农 民 自 己 发 起 的 合 作 组 织 还 很 少 ; 大 多 数 农 民 合 作 组 织 尤 其 是 农 民 自 发 成 立 的 合 作 社 面 临 着 难 以 获 取 贷 款, 农 村 市 场 封 闭, 制 度 空 间 狭 小 的 困 难 因 而, 必 须 深 化 农 村 配 套 改 革, 推 进 乡 镇 体 制 改 革 农 村 金 融 体 制 改 革 农 村 流 通 体 制 改 革 现 行 的 乡 镇 体 制, 是 在 计 划 经 济 体 制 下 强 化 权 力 的 制 度 安 排, 这 种 体 制 的 最 大 弊 端 在 于 限 制 和 束 缚 了 农 民 的 自 由 和 全 面 发 展, 没 有 发 展 农 民 合 作 组 织 的 制 度 空 间 尤 其 在 税 费 改 革 以 来, 减 免 了 农 业 税, 乡 镇 基 层 政 权 的 职 能 发 生 了 巨 大 的 变 化, 客 观 上 要 求 进 行 乡 镇 体 制 改 革, 减 少 乡 镇 数 量, 转 变 职 能, 搞 好 农 业 基 础 设 施 建 设 和 农 村 公 共 服 务, 为 农 民 合 作 组 织 建 立 和 发 展 创 造 良 好 的 环 境 同 时, 国 家 应 加 快 县 域 内 金 融 机 构 改 革 步 伐, 健 全 支 持 农 村 发 展 的 金 融 网 络, 重 组 和 建 设 农 村 金 融 机 构 体 系, 加 大 对 农 民 的 小 额 信 贷 力 度, 缓 解 支 农 资 金 供 需 矛 盾, 逐 步 形 成 以 农 村 信 用 社 支 农 为 主 的 多 种 金 融 机 构 并 存 共 同 发 展, 有 序 竞 争 全 方 位 支 农 的 新 农 村 金 融 组 织 服 务 体 系, 采 取 优 惠 的 金 融 政 策, 是 农 村 广 泛 建 立 和 发 展 农 民 合 作 组 织 的 重 要 条 件 ; 另 外, 进 一 步 开 放 农 产 品 市 场 和 农 用 生 产 资 料 市 场, 有 利 于 增 加 合 作 社 的 合 作 内 容 和 自 身 积 累 政 府 不 仅 要 进 行 各 项 配 套 制 度 改 革, 为 合 作 社 发 展 拓 展 制 度 空 间, 而 且 要 在 税 收 方 面 采 取 减 税 低 税 或 免 税 政 策 ; 在 政 策 上 资 助, 如 政 府 的 赠 款 补 贴 贷 款 担 保 投 资 定 货 合 同 转 让 土 地 及 建 筑 物 等 于 建 嵘 提 出 现 阶 段 农 村 政 治 体 制 改 革 必 须 坚 持 官 权 退 民 权 进 严 法 制 正 官 德 1F1, 这 一 提 法 切 中 时 弊 公 权 从 乡 镇 一 级 退 出, 对 于 农 民 合 作 组 织 等 民 间 力 量 的 生 长 有 重 要 的 意 义 ( 四 ) 完 善 合 作 社 立 法 体 系, 使 合 作 社 能 依 法 发 起 建 立, 依 法 规 范 管 理, 依 法 健 全 运 行 机 制, 是 发 展 新 型 农 村 合 作 经 济 组 织 的 基 本 保 障 新 型 合 作 社 运 行 大 多 比 较 规 范, 有 健 全 的 机 构 设 置, 有 规 范 的 章 程 和 制 度 ; 但 有 些 合 作 社 账 目 混 乱, 资 金 使 用 出 现 各 种 问 题, 有 些 甚 至 破 产 ; 有 些 合 作 社 因 为 没 有 合 法 地 位 无 法 得 到 贷 款 和 资 助, 受 到 社 会 的 歧 视, 甚 至 早 期 有 的 被 污 蔑 为 法 轮 功 组 织 因 而, 政 府 积 极 推 动 农 民 合 作 组 织 的 建 立, 采 取 政 策 对 农 民 组 织 的 支 持 是 必 要 的, 但 是 如 果 没 有 法 律 的 保 障, 农 民 组 织 化 是 难 以 稳 步 进 行 的 因 而 必 须 完 善 合 作 社 的 立 法 体 系, 做 出 政 策 调 整, 明 确 其 独 立 的 市 场 地 位 和 可 以 进 入 的 市 场 领 域 梨 树 县 农 民 合 作 社 因 为 无 法 进 入 高 利 润 领 域, 其 规 模 性 已 经 受 到 严 重 制 约 从 根 本 上 说, 农 村 新 型 经 济 合 作 组 织 应 有 的 独 立 市 场 法 人 地 位 得 1 于 建 嵘, 农 村 黑 恶 势 力 和 基 层 政 权 退 化, 战 略 与 管 理,2003 年 第 5 期 70

73 不 到 解 决, 其 发 展 就 很 难 进 入 正 轨, 更 难 以 有 效 的 推 进 农 村 经 济 的 发 展 只 有 尽 快 完 善 合 作 社 的 立 法 体 系, 使 合 作 社 依 法 建 立 依 法 运 行 依 法 规 范 依 法 保 护 合 作 社 的 正 当 权 益, 才 能 使 合 作 社 拥 有 较 高 的 社 会 地 位, 进 而 以 市 场 法 人 的 形 象 成 为 市 场 竞 争 的 主 体, 产 生 市 场 带 动 作 用, 发 挥 合 作 优 势, 产 生 合 作 效 益 在 合 作 社 的 良 性 运 行 中, 观 念 是 条 件 利 益 是 根 本 制 度 是 关 键, 但 最 终 都 要 落 实 到 人, 只 有 使 人 的 素 质 提 高, 三 者 才 能 充 分 发 挥 出 作 用 在 农 民 观 念 转 变 和 市 场 利 益 引 导 的 基 础 上, 建 立 良 好 的 制 度 环 境, 改 变 合 作 组 织 小 少 散 弱 的 状 态, 使 其 产 生 较 好 的 经 济 效 益 并 有 制 度 化 的 利 益 平 衡 机 制, 在 希 望 之 中 的 新 型 农 民 合 作 组 织 才 会 冲 破 重 重 困 境, 才 会 逐 步 发 展 壮 大 起 来, 发 挥 越 来 越 重 要 的 作 用 五 结 语 长 期 以 来, 解 决 农 村 问 题 的 思 路 多 是 依 靠 外 力 的 推 动, 忽 视 了 对 农 民 自 身 潜 能 的 开 发 和 培 养, 没 有 从 战 略 的 高 度 充 分 认 识 到 : 农 民 自 身 的 发 展 才 是 解 决 三 农 问 题 的 关 键 如 今, 国 家 采 取 了 一 系 列 发 展 农 业 的 优 惠 政 策, 政 策 空 间 已 经 很 小, 下 一 步 发 展 的 关 键 是 农 民 自 身 潜 能 的 开 发 因 而, 要 冲 破 城 乡 分 割 的 二 元 体 制, 实 现 历 史 性 的 突 破 发 展, 必 须 把 农 民 自 身 的 发 展 作 为 出 发 点 和 落 脚 点, 必 须 树 立 农 民 本 位 的 新 农 村 发 展 观 笔 者 以 为, 农 民 本 位 的 新 农 村 发 展 观, 是 以 尊 重 农 民 的 利 益 和 意 愿 为 前 提, 以 调 动 农 民 的 生 产 积 极 性 和 创 造 性 为 目 的, 以 提 高 农 民 的 素 质 和 自 我 发 展 能 力 增 加 农 民 的 社 会 福 利 为 核 心 内 容 的 科 学 发 展 观 它 强 调 对 农 民 权 利 和 利 益 的 尊 重, 注 重 对 农 民 自 我 发 展 潜 力 的 培 养 和 开 发, 突 出 农 民 的 内 在 发 展 是 解 决 三 农 问 题 的 根 本 出 路 切 实 树 立 农 民 本 位 的 新 农 村 发 展 观 对 于 发 展 农 村 新 型 合 作 经 济 有 重 要 的 指 导 意 义 党 的 十 六 届 三 中 全 会 指 出 : 农 村 集 体 经 济 组 织 要 推 进 制 度 创 新, 增 强 服 务 功 能 支 持 农 民 按 照 自 愿 民 主 的 原 则, 发 展 多 种 形 式 的 农 村 专 业 合 作 组 织 其 实, 早 在 1990 年 3 月, 邓 小 平 同 志 就 指 出 : 中 国 社 会 主 义 农 业 的 改 革 和 发 展, 从 长 远 的 观 点 看, 要 有 两 个 飞 跃 第 一 个 飞 跃, 是 废 除 人 民 公 社, 实 行 以 家 庭 联 产 承 包 为 主 的 责 任 制 这 是 一 个 很 大 的 前 进, 要 长 期 坚 持 不 变 第 二 个 飞 跃, 是 适 应 科 学 种 田 和 生 产 社 会 化 需 要, 发 展 适 度 规 模 经 营, 发 展 集 体 经 济 这 一 科 学 论 断, 深 刻 地 揭 示 了 传 统 农 业 向 现 代 农 业 转 变 的 必 然 规 律, 为 农 村 经 济 组 织 结 构 创 新 完 善 和 发 展 提 供 了 理 论 依 据 从 调 查 的 农 民 合 作 社 发 展 的 现 实 来 看, 对 于 农 民 自 身 发 展 农 民 增 收 和 推 动 农 业 产 业 化 有 重 要 意 义 ; 从 国 际 经 验 和 中 国 农 村 长 远 发 展 来 看, 农 村 新 型 合 作 组 织 是 对 农 民 进 行 综 合 教 育 培 训 的 最 佳 载 体, 是 实 现 和 维 护 农 民 利 益 的 根 本 途 径, 是 农 民 增 收 的 长 效 机 制 之 一, 是 应 对 入 世 后 挑 战 的 重 要 手 段 因 而, 农 村 经 济 组 织 71

74 创 新 是 生 产 力 和 生 产 关 系 矛 盾 运 动 的 内 在 要 求, 是 新 形 势 下 深 化 农 村 改 革 的 战 略 选 择 当 然 农 村 组 织 创 新, 并 不 是 可 以 包 治 百 病 的 灵 丹 妙 药, 也 不 可 能 完 全 解 决 农 村 纷 繁 复 杂 的 现 实 困 难, 却 为 实 现 农 民 自 身 发 展 和 农 村 有 效 治 理 提 供 了 有 益 尝 试 众 所 周 知, 人 民 公 社 的 解 体, 首 先 是 因 为 没 有 充 分 尊 重 农 民 的 权 利 和 利 益, 以 漠 视 农 民 的 产 权 平 均 主 义 分 配 制 度 和 强 制 命 令 式 进 行 管 理, 导 致 广 大 农 民 失 去 生 产 的 主 动 性 积 极 性 和 创 造 性 ; 其 次 是 超 大 型 的 组 织 规 模 与 手 工 劳 动 为 主 的 生 产 力 发 展 水 平 不 相 适 应, 导 致 组 织 规 模 庞 大 和 自 上 而 下 的 层 级 控 制 对 组 织 功 能 和 作 用 的 制 约 严 重 ; 另 外 还 有 领 导 方 式 的 简 单 化, 思 想 政 治 教 育 的 僵 化 等 原 因 但 最 根 本 的 是 没 有 坚 持 农 民 在 农 村 组 织 发 展 中 的 主 体 地 位, 这 集 中 表 现 为, 农 民 的 利 益 遭 到 严 重 侵 犯, 农 民 的 权 利 毫 无 保 障, 农 民 的 作 用 无 法 充 分 发 挥 梨 树 县 的 新 型 合 作 社 之 所 以 有 较 强 的 活 力, 发 挥 明 显 的 作 用, 之 所 以 引 起 各 方 面 的 广 泛 关 注, 很 重 要 的 一 个 原 因 是 它 们 坚 持 农 民 在 新 型 合 作 社 发 展 中 的 主 体 地 位 因 而, 在 新 一 轮 的 农 村 组 织 创 新 中, 必 须 坚 持 农 民 在 农 村 合 作 组 织 发 展 中 的 主 体 地 位 不 动 摇, 让 农 民 真 正 成 为 组 织 发 展 受 益 的 主 体, 发 挥 主 导 作 用 多 年 来 的 经 验 教 训 反 复 证 明 : 什 么 时 候 农 民 有 了 积 极 性, 农 业 就 发 展, 农 村 就 繁 荣 ; 什 么 时 候 农 民 的 积 极 性 受 挫 伤, 农 业 就 萎 缩, 农 村 就 凋 敝 邓 小 平 同 志 在 总 结 我 国 农 业 发 展 的 经 验 教 训 时 指 出, 始 终 把 调 动 广 大 农 民 的 积 极 性 作 为 制 定 农 村 政 策 的 基 本 出 发 点, 尊 重 农 民 的 首 创 精 神, 给 农 民 实 实 在 在 的 利 益 广 大 基 层 干 部 是 党 和 国 家 政 策 的 直 接 执 行 者, 其 政 治 素 质 和 执 政 能 力 直 接 影 响 政 策 的 实 施 程 度 和 效 果, 因 而 加 强 对 基 层 干 部 的 教 育, 使 他 们 真 正 把 国 家 政 策 和 本 地 区 的 实 际 情 况 相 结 合, 尊 重 实 践, 尊 重 群 众, 显 得 尤 为 重 要 当 前 农 村, 特 别 是 贫 穷 落 后 的 农 村, 由 于 乡 土 精 英 流 出 村 庄 和 外 来 价 值 的 渗 透 等 原 因, 村 庄 共 同 体 日 益 被 破 坏, 农 民 共 同 行 动 能 力 越 来 越 差, 农 村 公 共 事 业 无 人 问 津, 急 需 农 村 组 织 重 新 整 合 农 村 资 源 但 农 村 组 织 创 新 需 要 一 定 条 件, 坚 决 反 对 基 层 干 部 不 考 虑 实 际 情 况 盲 目 兴 办 的 教 条 主 义, 搞 政 绩 工 程 ; 坚 决 反 对 不 考 虑 组 织 创 新 条 件, 遍 地 开 花, 搞 一 刀 切 这 有 可 能 挫 伤 农 民 的 积 极 性 和 创 造 性, 扼 杀 了 合 作 社 的 发 展 经 济 学 中 有 一 个 著 名 的 木 桶 理 论, 是 指 决 定 木 桶 盛 水 量 的, 不 是 围 起 木 桶 最 长 的 那 块 板, 而 是 最 短 的 那 块 板 要 想 得 到 满 桶 的 水, 就 必 须 把 所 有 的 木 板 都 提 升 到 与 最 长 的 那 块 板 一 样 长 无 疑, 与 高 速 增 长 的 宏 观 经 济 及 城 市 经 济 相 比, 发 展 滞 后 的 农 村 经 济 及 长 期 在 低 位 徘 徊 的 农 民 收 入, 已 成 为 我 国 经 济 的 那 块 短 板 造 成 短 板 的 重 要 原 因 即 在 于 农 民 的 组 织 程 度 过 低, 个 体 小 农 无 法 应 对 复 杂 的 市 场 农 业 这 块 短 板, 已 严 重 制 约 国 民 经 济 的 全 面 发 展, 而 发 展 新 型 农 民 合 作 组 织, 提 高 农 民 的 组 织 化 程 度 是 增 长 这 块 短 板 的 重 要 途 径 当 前, 中 国 农 民 合 作 经 济 组 织 的 发 展 还 不 充 分, 作 用 还 不 明 显, 仍 处 于 初 级 阶 段, 而 且 面 临 着 合 作 人 才 缺 乏 法 律 地 位 缺 失 市 场 发 育 不 良 资 金 融 通 困 难 外 部 介 入 不 当 等 一 系 列 困 难, 72

75 但 它 却 是 农 村 经 济 发 展 的 新 增 长 点, 而 且 是 农 民 参 与 市 场 化 实 现 产 业 化 应 对 入 世 挑 战 的 必 然 选 择 ; 同 时, 农 村 合 作 组 织 的 发 展 对 于 调 整 国 家 与 农 民 之 间 利 益 关 系 构 建 和 谐 社 会 也 有 重 大 的 现 实 意 义 参 考 文 献 : [1] 邓 小 平, 邓 小 平 文 选, 第 三 卷,1993 年 [2] 中 国 ( 海 南 ) 改 革 发 展 研 究 院 主 编, 中 国 农 民 组 织 建 设, 中 国 经 济 出 版 社,2005 年 [3] 程 同 顺, 中 国 农 民 组 织 化 研 究 初 探, 天 津 人 民 出 版 社,2003 年 [4] 周 雪 光, 组 织 社 会 学 十 讲, 社 科 文 献 出 版 社,2003 年 [5] 中 国 社 会 科 学 院 农 村 发 展 研 究 所, 大 变 革 中 的 乡 土 中 国, 社 会 科 学 文 献 出 版 社,1999 年 [6] 魏 道 南 张 晓 山, 中 国 农 村 新 型 合 作 经 济 组 织 探 析, 经 济 管 理 出 版 社,1998 年 [7] 张 晓 山, 走 向 市 场 : 农 村 的 制 度 变 迁 与 组 织 创 新, 经 济 管 理 出 版 社,1996 年 [8] 洪 远 朋, 主 编 合 作 经 济 的 理 论 与 实 践, 复 旦 大 学 出 版 社,1992 年 [9] 洪 大 用, 当 代 中 国 农 民 利 益 集 团 的 几 个 问 题, 社 会 学 与 社 会 调 查 1992 年 第 6 期 [10] 项 继 权, 农 民 协 会 的 组 织 功 能 和 作 用, 华 中 师 范 大 学 学 报 ( 社 科 版 )1999 年 第 5 期 [11] 中 国 社 会 科 学 院 农 村 发 展 研 究 所, 大 变 革 中 的 乡 土 中 国, 社 会 科 学 文 献 出 版 社, 1999 年 原 刊 于 世 界 与 中 国 研 究 所 背 景 与 分 析 第 161 期,2008 年 10 月 13 日 73

76 江 西 省 铜 鼓 县 农 村 免 费 义 务 教 育 调 查 报 告 曹 淑 菲 莫 超 陈 子 红 一 引 言 公 平 是 人 类 社 会 具 有 永 恒 价 值 的 基 本 理 念 和 行 为 准 则, 而 教 育 公 平 则 是 社 会 公 平 在 教 育 领 域 的 延 伸 和 体 现 教 育 不 公 平 是 社 会 的 最 大 不 公 平, 它 危 及 到 一 个 社 会 最 基 本 的 公 平 底 线 因 此, 给 每 个 人 一 个 均 等 的 接 受 教 育 特 别 是 接 受 义 务 教 育 的 机 会, 创 造 尽 可 能 均 衡 的 接 受 教 育 的 条 件, 是 实 现 社 会 公 平 的 底 线, 也 是 政 府 的 职 责 所 在 目 前 世 界 上 已 经 有 170 多 个 国 家 实 行 免 费 义 务 教 育 我 国 政 府 于 2005 年 12 月 24 日, 发 布 了 关 于 深 化 农 村 义 务 教 育 经 费 保 障 机 制 改 革 的 通 知, 规 定 从 2006 年 农 村 中 小 学 春 季 学 期 开 学 起, 全 部 免 除 西 部 地 区 农 村 义 务 教 育 阶 段 学 生 的 学 杂 费, 对 贫 困 家 庭 学 生 提 供 教 科 书 并 补 助 寄 宿 生 生 活 费 至 今, 这 一 惠 民 政 策 已 逐 渐 由 西 部 到 全 国, 从 农 村 到 城 市 推 广 和 普 及 江 西 省 从 2007 年 春 季 学 期 起, 全 省 1.6 万 所 中 小 学 的 560 万 名 中 小 学 生 全 部 免 交 学 杂 费 那 么 这 一 惠 民 政 策 实 施 情 况 如 何, 在 经 济 欠 发 达 的 江 西 在 实 施 过 程 中 存 在 哪 些 困 难 与 问 题, 这 些 问 题 的 研 究 有 助 于 免 费 义 务 教 育 的 继 续 推 进 为 此, 我 们 选 择 具 有 典 型 的 老 区 特 点 的 江 西 铜 鼓 县 为 调 研 地, 对 教 育 部 门 教 师 乡 镇 干 部 学 生 及 家 长 进 行 入 户 调 查 和 访 谈, 从 教 育 部 门 的 政 策 出 发, 了 解 学 校 的 办 学 情 况 学 生 的 学 习 情 况 家 庭 在 教 育 方 面 的 支 出 情 况 以 及 对 此 的 意 见 和 建 议 本 文 正 是 在 这 一 调 研 基 础 上 所 完 成 的 报 告 二 数 据 来 源 调 研 组 主 要 围 绕 江 西 省 铜 鼓 县 免 费 义 务 教 育 实 施 情 况 展 开 调 研 调 研 基 本 情 况 如 下 : 本 次 调 查 选 取 了 有 代 表 性 的 江 西 省 铜 鼓 县 的 4 个 乡 镇 12 个 村 的 部 分 农 户 做 了 调 查, 每 个 样 本 都 是 随 机 选 取 的 根 据 地 理 方 位 和 经 济 发 展 水 平, 本 次 调 查 随 机 选 取 了 江 西 省 铜 鼓 县 的 4 个 乡 ( 镇 ), 课 题 组 向 每 个 乡 ( 镇 ) 派 出 一 个 调 查 小 组, 每 个 调 查 小 组 在 所 调 查 的 乡 ( 镇 ) 用 相 同 的 抽 样 程 序 进 行 抽 样 调 查 小 组 在 每 个 乡 ( 镇 ) 选 取 3 个 村, 方 法 是 首 先 将 江 西 省 铜 鼓 县 的 各 个 乡 ( 镇 ) 人 均 收 入 的 大 小 按 降 序 排 列, 然 后 随 机 抽 取 3 个 村, 作 为 样 本 村, 共 调 查 了 12 个 村, 收 集 有 74

77 效 问 卷 共 110 份 在 对 学 校 与 教 师 的 访 谈 中 主 要 包 括 学 校 的 办 学 设 施 资 金 使 用 情 况 教 师 学 历 教 师 待 遇 等 ; 在 学 生 及 家 长 的 访 谈 中 主 要 包 括 : 对 农 村 免 费 义 务 教 育 政 策 的 了 解 和 满 意 度 学 生 两 免 一 补 的 实 施 情 况 以 及 他 们 对 此 的 意 见 和 建 议 ; 在 对 乡 镇 基 层 干 部 的 访 谈 中 主 要 包 括 他 们 如 何 看 待 本 地 免 费 义 务 教 育 现 状 以 及 基 层 行 政 在 推 进 中 小 学 义 务 教 育 的 发 展 过 程 中 主 要 发 挥 的 功 能 和 作 用 三 实 施 现 状 第 一, 办 学 特 点 在 占 地 1548 平 方 公 里 的 铜 鼓 县, 拥 有 13.6 万 人 口, 而 且 农 村 人 口 约 占 总 人 口 的 70%, 且 大 部 分 处 于 山 区, 靠 种 田 打 工 为 生 铜 鼓 县 地 广 人 稀 地 偏 人 散, 在 校 址 选 择 上 需 要 考 虑 很 多 问 题, 既 不 能 每 个 村 庄 建 一 所 学 校 ( 人 员 太 少, 资 源 得 不 到 有 效 使 用 ), 又 不 能 多 个 村 庄 建 一 所 学 校, 因 为 这 些 村 庄 距 离 比 较 远, 无 法 实 现 学 生 就 近 上 学 目 的 在 铜 鼓 县 一 般 一 个 乡 镇 有 两 三 所 小 学, 一 所 中 学, 永 宁 镇 就 设 立 了 三 所 小 学, 分 别 是 明 德 小 学 黄 佩 球 丰 田 希 望 小 学 江 头 小 学 这 些 学 校 存 在 共 同 的 问 题 : 办 学 规 模 小 办 学 成 本 高 办 学 经 费 紧 张, 学 校 都 实 行 寄 宿 制 第 二, 师 生 情 况 在 铜 鼓 县, 有 小 学 49 所, 共 8500 名 学 生, 入 学 率 达 到 100%; 有 初 级 中 学 8 所, 共 4600 名 学 生, 入 学 率 达 到 98%; 有 职 业 高 中 一 所, 共 900 名 学 生, 学 生 高 中 入 学 率 达 到 77% 学 生 基 本 上 全 部 实 行 了 九 年 义 务 教 育 全 县 拥 有 教 师 1168 人, 师 生 比 例 为 1:1.3, 以 岁 老 师 居 多, 其 中 本 地 教 师 占 总 教 师 人 数 的 70%-80%, 该 县 小 学 教 师 合 格 率 98.5%, 专 科 毕 业 率 达 49.2%, 初 中 教 师 合 格 率 达 97.7%, 本 科 毕 业 率 达 41.6% 农 村 教 师 和 城 市 教 师 的 工 资 水 平 差 不 多, 但 是, 农 村 教 师 不 仅 工 作 量 大, 而 且, 一 般 同 时 兼 任 好 几 门 不 同 的 课 程, 往 往 出 现 语 文 老 师 也 是 体 育 老 师 或 是 音 乐 老 师 的 情 况 学 校 学 校 数 学 生 人 数 入 学 率 小 学 % 初 级 中 学 % 职 业 高 中 % 第 三, 两 免 一 补 情 况 75

78 铜 鼓 县 自 免 费 义 务 教 育 实 施 以 来, 学 杂 费 课 本 费 的 免 费 覆 盖 面 达 到 100%, 特 困 生 享 有 生 活 补 助, 补 助 比 例 是 1:5, 小 学 补 助 500 元 / 年, 初 中 补 助 750 元 / 年, 这 极 大 的 减 轻 了 农 民 的 负 担, 相 对 的 巩 固 了 学 生 的 入 学 率, 也 落 实 了 政 府 对 义 务 教 育 投 入 的 责 任, 从 根 本 上 解 决 中 小 学 乱 收 费 问 题, 确 保 义 务 教 育 持 续 健 康 发 展 第 四, 学 生 与 家 长 对 于 免 费 义 务 教 育 政 策 的 认 知 情 况 与 实 施 反 馈 情 况 在 铜 鼓 县, 农 民 大 都 外 出 打 工, 尤 其 是 岁 的 男 性 在 家 的 人 大 约 只 有 20%, 而 这 一 部 分 人 的 孩 子 正 好 是 接 受 义 务 教 育 的 学 生 群, 他 们 是 这 项 政 策 的 受 益 者 和 监 督 者 由 于 他 们 不 在 家 乡, 所 以 对 这 项 政 策 的 实 施 效 果 不 是 很 了 解 当 然, 由 于 学 生 的 认 知 能 力 有 限, 他 们 对 免 费 义 务 教 育 这 项 政 策 也 不 是 很 了 解, 只 是 知 道 现 在 缴 纳 的 费 用 比 以 前 减 少 了, 但 是 对 于 其 他 相 关 方 面 的 政 策 就 知 之 甚 少 了 不 过, 在 对 农 民 和 学 生 进 行 访 谈 时, 发 现 有 25% 的 人 还 不 太 了 解 国 家 的 这 项 政 策,45% 的 人 了 解 一 点, 非 常 了 解 和 比 较 了 解 占 19% 和 11% 不 过, 他 们 对 国 家 在 农 村 实 施 免 费 义 务 教 育 政 策 非 常 满 意 而 且, 他 们 对 本 地 教 育 部 门 贯 彻 农 村 免 费 义 务 教 育 的 效 果 和 力 度 大 多 数 人 持 比 较 满 意 态 度 但 是, 反 映 有 些 学 校 经 常 变 相 收 费 的 有 14.3%, 偶 尔 收 的 有 32.9%, 没 有 收 费 情 况 的 占 53%, 据 调 查, 虽 然 国 家 免 除 了 学 费 课 本 费, 但 有 的 学 校 还 是 通 过 收 取 校 服 费 资 料 费 补 课 费 等 费 用 自 从 免 费 义 务 教 育 实 施 后, 农 民 用 于 子 女 的 教 育 费 用 开 支 占 家 庭 总 费 用 的 20%, 比 免 费 义 务 教 育 前 节 省 了 11% 左 右 家 长 一 致 认 为 供 子 女 读 书 非 常 有 用, 学 生 也 认 为 自 己 读 书 也 非 常 有 用 但 是, 初 中 毕 业 后, 很 多 人 不 得 不 面 对 退 学 的 问 题, 一 方 面 由 于 没 有 考 取 高 中, 另 一 方 面 由 于 他 们 没 有 能 力 继 续 支 付 高 中 乃 至 大 学 的 费 用, 所 以, 他 们 希 望 免 费 义 务 教 育 能 够 免 费 到 高 中, 希 望 国 家 的 政 策 能 够 继 续 向 山 区 等 贫 困 地 区 倾 斜 四 积 极 方 面 根 据 调 研, 我 们 发 现 铜 鼓 县 农 村 义 务 教 育 取 得 了 许 多 突 破 性 发 展, 呈 现 出 许 多 喜 人 的 发 展 态 势 第 一, 领 导 高 度 重 视 铜 鼓 县 委 县 政 府 始 终 把 教 育 摆 在 优 先 发 展 的 战 略 地 位, 穷 县 也 办 大 教 育, 不 断 深 化 教 育 改 革, 增 加 教 育 投 入, 每 年 可 用 财 力 五 分 之 二 强 都 用 在 教 育 上 近 两 年 来, 县 本 级 财 政 投 入 近 2000 多 万 元, 用 于 改 善 办 学 条 件 第 二, 各 类 教 育 协 调 发 展 铜 鼓 县 在 1995 年 通 过 国 家 两 基 验 收 并 被 评 为 全 国 先 进 县 后, 始 终 把 巩 固 提 高 两 基 成 果 作 为 教 育 工 作 的 重 中 之 重, 全 县 基 础 教 育 得 到 了 长 足 发 展 目 前, 全 县 小 学 入 学 率 巩 固 率 达 100%, 小 升 初 比 例 达 99.94%, 初 中 巩 固 率 达 97.96% 高 中 教 育 水 平 不 断 提 高, 铜 鼓 中 学 正 在 启 动 优 质 高 中 建 设 工 程, 扩 大 高 中 招 生 规 模, 提 高 办 76

79 学 水 平 职 业 教 育 办 出 特 色, 职 业 中 学 紧 紧 围 绕 经 济 建 设 发 展 的 需 要, 灵 活 设 置 专 业, 开 设 适 应 社 会 需 要 的 电 脑 电 子 纺 织 珠 绣 机 电 等 职 业 技 术 专 业, 并 开 展 农 村 剩 余 劳 动 力 转 移 的 阳 光 培 训 工 程 幼 儿 教 育 坚 持 公 办 与 民 办 相 结 合 的 办 学 模 式, 全 县 共 有 公 办 幼 儿 园 1 所, 民 办 幼 儿 园 25 所, 确 保 了 全 县 每 个 乡 镇 都 拥 有 学 前 班 或 一 所 以 上 幼 儿 园 第 三, 办 特 色 教 育, 素 质 教 育 全 面 推 进 在 全 面 推 进 素 质 教 育 的 过 程 中, 铜 鼓 县 以 寄 宿 制 为 载 体, 结 合 山 区 特 点, 挖 掘 当 地 资 源, 因 地 制 宜 创 办 特 色 教 育, 培 养 合 格 + 特 长 的 学 生, 学 生 的 综 合 素 质 明 显 提 高 石 桥 小 学 建 成 中 国 科 学 院 武 汉 植 物 园 科 普 示 范 基 地, 以 植 物 标 本 制 作 为 特 色 并 开 展 楹 联 创 作 和 欣 赏, 有 30 余 幅 对 联 装 点 学 校 ; 永 宁 明 德 小 学 以 讲 故 事 辩 论 赛 为 特 色, 把 每 一 个 学 生 培 养 成 能 说 会 道 的 优 秀 人 才 ; 温 泉 实 验 小 学 以 科 普 实 验 为 特 色 此 外 还 有 丰 田 小 学 的 魔 术 表 演, 鹤 吼 小 学 的 根 雕 艺 术, 排 埠 小 学 的 手 工 编 绣, 大 段 小 学 的 盆 景 制 作, 高 陂 小 学 的 芒 杆 画, 温 泉 中 心 小 学 的 中 草 药 种 植 等 等, 做 到 了 一 校 一 品 一 校 一 特 三 都 小 学 以 手 工 美 术 制 作 为 特 色, 在 第 七 界 世 界 之 星 全 国 少 年 儿 童 美 术 书 法 摄 影 成 果 展 上 获 金 奖 6 项, 银 奖 72 项, 被 中 国 教 育 协 会 和 中 国 教 育 报 联 合 授 予 艺 术 教 育 特 色 单 位 实 施 课 外 活 动 四 个 一 即 : 一 小 时 开 展 文 体 活 动, 一 小 时 整 理 个 人 事 物, 一 小 时 观 看 电 视 节 目, 一 小 时 辅 导 学 生 自 习 各 校 均 成 立 了 田 径 乒 乓 球 舞 蹈 合 唱 书 法 美 术 手 工 等 课 外 活 动 小 组, 开 展 丰 富 多 彩 的 课 外 文 化 活 动, 提 高 了 学 生 的 人 文 素 养 和 创 新 能 力 从 98 年 开 始, 已 成 功 举 办 了 9 届 中 小 学 生 特 长 ( 技 能 ) 竞 赛 5 届 中 小 学 生 文 艺 汇 演 5 届 中 小 学 生 田 径 运 动 会, 参 与 学 生 达 余 人 次 此 外, 铜 鼓 县 政 府 还 针 对 农 村 留 守 儿 童 问 题, 组 织 进 行 了 爱 心 妈 妈 的 活 动 目 前, 团 铜 鼓 县 委 组 织 社 会 各 界 人 士 共 513 人 充 当 了 爱 心 妈 妈 爱 心 妈 妈 与 全 县 2000 多 名 留 守 儿 童 结 成 帮 扶 对 子, 不 仅 提 供 经 济 资 助, 还 履 行 妈 妈 的 职 责, 对 留 守 儿 童 进 行 心 理 健 康 和 行 为 规 范 教 育, 以 引 导 他 们 健 康 快 乐 成 长 第 四, 办 学 条 件 明 显 改 善 几 年 来, 在 上 级 党 政 和 教 育 部 门 的 大 力 支 持 下, 该 县 本 着 高 标 准 严 要 求 快 节 奏 创 特 色 的 要 求, 筹 资 3500 余 万 元, 对 学 校 进 行 了 绿 化 美 化 净 化 文 化 现 代 化 五 化 建 设, 完 善 了 音 体 美 实 验 器 材 等 基 础 设 施 建 设, 新 建 改 建 维 修 校 舍 万 平 方 米, 做 到 了 农 村 最 好 的 房 子 是 学 校 投 资 945 余 万 元, 全 面 完 成 了 农 村 中 小 学 远 程 教 育 工 程 配 套 设 施 的 建 设, 共 装 备 计 算 机 1086 台, 多 媒 体 投 影 系 统 24 套, 语 音 室 11 间, 电 子 备 课 室 4 个, 全 县 中 心 小 学 以 上 学 校 均 按 标 准 装 备 了 网 络 教 室, 达 到 每 12 名 学 生 拥 有 一 台 电 脑, 装 备 远 程 教 育 项 目 学 校 达 27 所,85% 的 学 生 能 接 受 现 代 信 息 技 术 课 程 教 育 同 时, 为 8 所 寄 宿 制 学 校 每 个 教 室 装 备 了 彩 电, 做 到 了 远 程 教 育 资 源 进 教 室 教 育 电 视 节 目 进 教 室 VCD 媒 体 节 目 进 教 室, 达 到 资 源 共 享 目 的 全 县 中 小 学 办 学 条 件 明 显 改 善, 教 育 现 代 化 进 程 不 断 加 快, 使 农 村 孩 子 也 能 享 受 城 市 孩 子 一 样 的 优 质 教 育 第 五, 教 师 素 质 整 体 提 升 通 过 坚 持 以 县 为 主 的 教 育 管 理 体 制 和 创 办 山 区 寄 宿 制 办 77

80 学 模 式, 不 断 加 强 教 师 队 伍 建 设, 深 化 人 事 制 度 改 革, 采 取 走 出 去, 请 进 来 战 略, 加 强 教 师 培 养 培 训, 整 合 了 教 育 资 源, 优 化 了 教 师 结 构 先 后 聘 请 了 清 华 大 学 北 京 师 大 江 西 师 大 江 西 社 科 院 的 专 家 学 者 到 铜 鼓 讲 学, 更 新 教 育 理 念, 提 高 广 大 教 师 的 业 务 水 平 并 从 江 西 师 大 南 昌 大 学 宜 春 学 院 引 进 本 科 以 上 的 毕 业 生 20 余 名 全 县 小 学 教 师 合 格 率 达 97.38%, 初 中 教 师 合 格 率 达 97.13%, 小 学 教 师 专 科 学 历 达 57.08%, 初 中 教 师 本 科 学 历 达 33.91% 五 存 在 问 题 铜 鼓 县 农 村 义 务 教 育 取 得 巨 大 发 展 成 绩 的 同 时, 我 们 也 发 现 存 在 的 许 多 问 题, 面 临 不 少 发 展 困 境 第 一, 经 费 投 入 不 能 跟 上 教 育 的 发 展 需 求, 仍 然 存 在 经 费 投 入 不 足 现 象 铜 鼓 县 位 于 江 西 省 西 北 部, 是 一 个 典 型 的 山 区 小 县, 二 00 七 年 财 政 预 算 草 案 中 2007 年 全 县 财 政 总 收 入 目 标 为 万 元, 比 上 年 执 行 数 增 长 16%, 其 中 地 方 收 入 为 6830 万 元, 比 上 年 执 行 数 增 长 16%, 在 实 际 工 作 中, 把 增 长 18% 作 为 奋 斗 目 标 2007 年 预 算 收 入 初 步 安 排 为 8450 万 元, 比 上 年 预 算 数 增 长 30% 根 据 主 要 新 科 目 主 要 支 出 项 目 安 排 情 况, 教 育 支 出 是 2400 万 元 第 二, 免 费 义 务 教 育 实 施 过 程 中 在 一 定 程 度 上 存 在 乱 收 费 变 相 收 费 现 象 我 国 实 行 的 免 费 义 务 教 育 政 策, 就 是 指 免 除 了 学 费, 杂 费 现 在 实 行 两 免 一 补 政 策, 不 仅 免 除 了 学 杂 费 课 本 费, 还 增 加 了 生 活 补 助 但 是, 有 个 别 学 校, 个 别 老 师 却 在 教 学 过 程 中 变 相 收 费, 譬 如 : 让 学 生 一 定 购 买 学 校 定 制 的 作 业 本 练 习 册 ; 有 的 学 校 甚 至 让 学 生 班 级 用 班 费 购 买 粉 笔 插 板 等 教 学 用 品 这 不 仅 违 背 了 免 费 义 务 教 育 实 施 的 初 衷, 也 损 害 了 受 教 育 群 体 的 利 益 第 三, 关 于 农 村 留 守 儿 童 问 题 铜 鼓 县 共 有 留 守 儿 童 2100 多 人, 占 全 县 在 校 学 生 总 数 的 17.9%, 这 些 儿 童 的 父 母 为 生 机 远 在 外 地 务 工, 留 下 了 年 幼 的 子 女 在 家, 或 由 爷 爷 奶 奶 抚 养, 或 寄 养 在 亲 戚 家 里, 他 们 的 起 居 饮 食, 思 想 教 育, 生 活 习 惯 等 均 留 下 了 很 多 缺 失 的 地 方 这 样 不 仅 不 利 于 孩 子 的 健 康 成 长, 而 且 也 不 利 于 社 会 的 可 持 续 发 展 第 四, 关 于 贫 困 生 问 题 据 有 关 方 面 统 计,2007 年 全 县 有 贫 困 学 生 大 约 4000 人, 占 全 县 在 校 学 生 总 数 的 29% 第 五, 关 于 教 师 流 失 情 况 在 铜 鼓 县, 农 村 里 教 师 的 流 失 情 况 偶 尔 有, 并 且 辞 去 教 师 工 作 的 教 师 们 90% 下 海 经 商, 从 中 可 以 看 出 他 们 辞 去 教 师 工 作 的 重 要 原 因 是 收 入 太 少, 发 展 机 会 比 较 少 据 我 们 调 查, 在 农 村 学 校, 教 师 是 很 少 有 机 会 去 参 加 进 修, 他 们 有 89% 的 人 认 为 希 望 在 进 修 的 时 候 能 主 修 一 些 专 业 知 识 和 心 理 学 的 知 识, 毕 竟 现 在 知 识 日 新 月 异, 要 紧 跟 时 代 的 发 展 ; 在 学 校, 评 职 称 加 工 资 这 些 机 会 都 是 非 常 少, 教 师 的 积 极 性 得 不 到 提 高, 从 而 78

81 出 现 教 师 流 失 情 况 六 对 策 与 建 议 江 西 作 为 一 个 经 济 欠 发 达 地 区, 在 发 展 农 村 义 务 教 育 过 程 中, 不 可 避 免 地 存 在 着 经 费 不 足 师 资 办 学 资 源 地 理 条 件 交 通 等 诸 多 的 现 实 条 件 限 制 推 动 欠 发 达 地 区 农 村 免 费 义 务 教 育 的 顺 利 实 施, 必 须 坚 持 以 科 学 发 展 观 为 指 导, 做 到 统 筹 协 调 发 展 第 一, 深 化 农 村 义 务 教 育 经 费 保 障 体 制 改 革 2001 年 我 国 确 立 了 以 县 为 主 的 转 移 支 付 制 度, 加 大 了 县 级 政 府 在 义 务 教 育 投 资 中 的 责 任 但 以 县 为 主 的 义 务 教 育 投 资 体 制 并 不 能 从 根 本 上 解 决 多 年 来 国 家 对 义 务 教 育 投 入 短 缺 所 积 累 的 问 题 而 且 有 关 调 查 表 明, 我 国 县 级 财 政 并 不 乐 观 因 此, 在 农 村 实 行 免 费 义 务 教 育, 需 要 中 央 和 省 级 政 府 提 高 教 育 投 资 在 GDP 中 所 占 的 比 例 以 及 增 加 义 务 教 育 投 资 在 三 级 教 育 中 的 投 资 比 例, 加 大 对 农 村 特 别 是 对 贫 困 地 区 的 纵 向 财 政 转 移 支 付 要 根 据 各 个 县 市 经 济 发 展 总 体 情 况 农 民 收 入 与 生 活 水 平 等 有 差 别 地 中 央 地 方 的 财 政 投 入 比 例 尤 其 要 加 大 对 寄 宿 制 学 校 的 补 贴 加 大 贫 生 地 区 老 区 的 支 持 第 二, 作 为 地 方 教 育 主 管 部 门 应 该 强 化 教 育 监 管 力 度 加 强 党 风 廉 政 建 设, 强 化 干 部 自 律 意 识, 建 立 适 合 免 费 义 务 教 育 发 展 的 新 的 监 督 管 理 机 制 对 乱 收 费 变 相 收 费 教 育 经 费 落 实 情 况 随 意 挪 用 教 育 经 费 等 现 象 进 行 有 效 的 监 督 加 大 对 教 育 乱 收 费 的 专 项 治 理 力 度 不 断 强 化 对 收 支 两 条 线 的 监 督 检 查, 建 立 健 全 治 理 教 育 乱 收 费 信 息 报 告 制 度 开 展 打 击 盗 版 教 材 教 辅 规 范 教 辅 读 物 使 用 管 理 专 项 检 查 规 定 有 关 部 门 不 得 以 任 何 形 式 强 迫 学 校 订 购 教 辅 读 物, 中 小 学 校 也 不 得 组 织 学 生 购 买 中 小 学 在 订 购 教 材 及 推 荐 教 辅 材 料 时, 需 在 学 校 公 告 栏 公 布 选 购 目 录 和 单 价, 以 便 社 会 和 学 生 家 长 监 督 第 三, 研 究 制 定 有 效 机 制, 多 途 径 加 强 农 村 教 师 队 伍 建 设 畅 通 的 机 制, 让 农 村 教 师 同 样 能 够 享 受 到 生 存 与 发 展 的 权 利 要 积 极 开 展 教 师 继 续 教 育 培 训, 提 高 教 师 综 合 素 质 开 展 技 能 竞 赛, 推 进 广 大 教 师 爱 岗 敬 业 爱 生 如 子 爱 校 如 家 的 师 德 风 范 此 外, 可 以 通 过 大 学 生 支 教 城 市 中 学 对 口 支 援 等 多 种 形 式, 丰 富 农 村 教 育 教 学 第 四, 推 动 农 村 免 费 义 务 教 育 实 施 核 心 在 于 提 高 教 育 质 量, 要 千 方 百 计 提 高 农 村 中 小 学 教 育 质 量, 缩 小 与 城 市 的 差 距 端 正 办 学 思 想, 规 范 办 学 行 为, 提 升 办 学 水 平 启 动 创 建 群 众 满 意 的 学 校 的 争 创 活 动, 出 台 相 关 的 文 件, 制 定 相 关 的 方 案, 推 动 创 建 工 作, 召 开 全 系 统 争 创 群 众 满 意 的 学 校 动 员 大 会, 力 争 创 建 一 批 群 众 满 意 的 学 校 第 五, 转 变 思 想, 开 展 多 方 式 教 育, 提 高 学 生 的 学 习 积 极 性 学 习 与 学 生 是 密 切 相 关 的, 不 可 分 开 的 提 高 学 生 的 学 习 积 极 性 是 必 要 的, 也 是 现 实 的 需 要 因 此, 要 转 变 学 生 的 态 度, 79

82 提 高 对 知 识 的 渴 求 度 ; 进 行 科 普 宣 传, 开 展 一 系 列 活 动, 提 高 学 生 的 综 合 素 质 还 可 以 结 合 农 村 实 际, 进 行 实 地 学 习 教 育 尽 一 切 可 能 的 调 动 学 生 的 学 习 欲 望 原 刊 于 世 界 与 中 国 研 究 所 背 景 与 分 析 第 162 期,2008 年 10 月 14 日 80

83 无 户 籍 农 村 人 口 的 权 利 实 现 状 况 以 广 西 壮 族 自 治 区 梧 州 市 蒙 山 县 为 例 王 美 婷 蹇 莉 王 溪 桥 郭 亮 王 丹 青 前 言 建 国 以 来, 我 国 的 公 民 权 利 保 护 事 业 取 得 了 重 大 进 展, 特 别 是 自 1978 年 改 革 开 放 30 年 以 来, 我 国 的 公 民 权 利 保 护 更 是 取 得 了 举 世 瞩 目 的 成 就 然 而, 当 代 中 国 的 公 民 权 利 保 护 仍 有 不 可 避 免 的 一 些 问 题, 正 如 黑 户 儿 童 上 学 难 没 有 户 口, 我 是 谁 之 类 的 新 闻 层 出 不 穷, 无 一 不 揭 示 了 无 户 籍 人 员 生 活 的 艰 难 以 及 申 报 户 口 过 程 中 的 辛 酸 这 就 不 得 不 引 起 我 们 的 思 考 : 没 有 户 口 对 公 民 自 身 权 利 的 影 响 到 底 有 多 大? 能 否 通 过 一 些 具 体 的 指 标 来 量 化? 为 何 户 籍 缺 失 对 公 民 权 利 的 享 有 造 成 了 如 此 严 重 的 影 响, 却 始 终 得 不 到 彻 底 的 解 决? 多 年 来, 户 籍 制 度 与 管 理 一 直 备 受 社 会 关 注, 以 此 为 研 究 主 题 的 学 术 研 究 也 不 在 少 数 然 而 国 内 各 种 有 关 户 籍 的 文 献 大 都 集 中 于 城 乡 二 元 体 制, 即 使 涉 及 到 公 民 权 利 的 缺 失, 也 只 是 流 动 人 口 在 非 户 籍 所 在 地 的 情 况, 提 到 无 户 籍 人 员 的 公 民 权 利 者 十 分 少 见 而 少 有 的 涉 及 此 问 题 的 文 献, 也 大 都 是 有 关 黑 户 影 响 社 会 秩 序 的 描 述, 没 有 从 无 户 籍 人 员 公 民 权 利 出 发, 并 不 具 有 实 证 意 义 另 外, 此 类 文 献 对 户 籍 缺 失 对 公 民 权 利 影 响 的 理 论 分 析 不 能 结 合 政 策 制 定, 使 研 究 空 泛 而 缺 少 可 操 作 性 意 见 ; 众 多 媒 体 的 报 道 也 只 是 侧 重 于 宣 传 无 户 籍 人 员 权 利 受 到 影 响 的 艰 难 状 况, 缺 少 深 度 学 术 分 析 本 团 队 以 无 户 籍 人 口 的 权 利 实 现 状 况 为 调 研 对 象, 于 2009 年 8 月 实 地 调 研 了 广 西 蒙 山 县 的 部 分 无 户 籍 人 员 和 涉 及 户 籍 管 理 的 相 关 部 门 在 调 研 过 程 中, 我 们 通 过 资 料 查 阅 访 谈 观 察 网 络 检 索 等 方 式 收 集 了 大 量 详 实 的 资 料 和 数 据, 力 图 对 无 户 籍 人 口 的 权 利 实 现 状 况 有 较 为 全 面 的 理 解 和 认 识 在 居 民 调 查 方 面, 我 们 在 蒙 山 县 的 新 圩 镇 夏 宜 乡 蒙 山 镇 西 河 镇 等 四 个 乡 镇 共 走 访 22 户 村 民, 总 结 访 谈 记 录 在 相 关 部 门 调 查 方 面, 我 们 访 谈 了 蒙 山 县 公 安 局 教 育 局 计 生 局 妇 幼 保 健 院 民 政 局, 以 及 各 乡 镇 派 出 所 卫 生 所 计 生 站 村 委 会 立 足 于 实 地 调 研 所 获 得 的 数 据 和 资 料, 经 过 指 导 老 师 的 悉 心 指 导 和 团 队 成 员 的 合 作 和 努 力, 我 们 完 成 了 该 篇 调 研 报 告 本 文 分 为 状 况 详 述 现 状 根 源 探 求 对 策 和 建 议 三 部 分, 从 无 户 籍 人 口 的 权 利 实 现 状 况 的 角 度 对 广 西 省 蒙 山 县 相 关 部 门 的 户 籍 管 理 进 行 考 察 和 分 析, 力 图 较 为 客 观 地 对 其 管 理 机 制 和 绩 效 进 行 评 估 对 于 户 籍 管 理 工 作 中 存 在 的 缺 陷 和 不 足, 本 报 告 亦 将 进 行 分 析 和 总 结, 同 时 为 完 善 户 籍 81

84 制 度 关 注 无 户 籍 人 员 的 权 利 保 障 提 出 我 们 的 政 策 建 议, 在 呼 吁 户 籍 法 出 台 以 及 第 六 次 人 口 普 查 即 将 到 来 的 背 景 下, 供 相 关 部 门 参 考 和 借 鉴 第 一 部 分 无 户 籍 农 村 人 口 的 权 利 实 现 状 况 详 述 一 农 户 现 状 我 们 此 次 选 择 的 调 研 地 广 西 壮 族 自 治 区 梧 州 市 蒙 山 县, 位 于 广 西 东 部, 东 邻 昭 平, 西 连 金 秀, 南 毗 平 南 藤 县, 北 接 荔 浦 县 治 蒙 山 镇 2002 年, 全 县 总 面 积 平 方 公 里 辖 : 蒙 山 镇 西 河 镇 新 圩 镇 文 圩 镇 黄 村 镇 陈 塘 镇 6 镇 及 长 坪 瑶 族 乡 夏 宜 瑶 族 乡 汉 豪 乡 3 乡, 共 78 个 村 委 会,5 个 街 委 会,1660 个 村 ( 居 ) 民 小 组 全 县 人 口 21 万 多 人, 有 瑶 壮 侗 回 族 等 12 个 少 数 民 族 3 万 多 人 关 于 此 次 调 研, 整 体 说 来, 经 过 一 个 星 期 左 右 的 走 访, 我 们 了 解 到, 广 西 梧 州 市 蒙 山 县 无 户 籍 人 口 相 对 不 多, 而 且 其 权 利 实 现 状 况 比 较 理 想 12F 从 我 们 最 开 始 走 访 的 新 圩 镇 貌 仪 村 陆 村 长 口 中 得 知, 在 近 几 年, 由 于 计 划 生 育 政 策 的 落 1 实 情 况 较 好 以 及 农 民 传 统 观 念 的 转 变, 该 村 违 反 计 划 生 育 条 例 13F 2 的 情 况 减 少, 没 有 户 籍 的 人 口 也 相 对 减 少 ; 该 村 已 得 到 国 家 新 农 村 合 作 医 疗 的 补 给, 并 建 有 两 个 卫 生 所 ; 该 村 村 民 人 均 年 收 入 大 概 是 2000 元, 如 果 出 现 超 生 的 情 况, 超 生 家 庭 被 要 求 上 交 社 会 抚 养 费 一 万 到 两 万 元 不 等 后 来 访 谈 的 夏 宜 乡 高 雷 村 刘 村 长 告 知, 在 他 们 村 入 户 比 较 容 易, 人 口 普 查 是 一 个 入 户 高 峰, 那 时 无 论 是 否 手 续 齐 全, 都 只 需 交 50 块 钱 就 能 报 户 ; 而 且 合 作 医 疗 完 全 能 覆 盖 到, 即 使 没 有 户 口, 只 要 确 定 是 该 村 长 住 人 口, 无 户 籍 人 员 也 能 享 受 到 跟 其 他 村 民 同 等 的 权 利 比 如 在 一 户 陆 姓 人 家 中, 陆 家 婆 婆 告 诉 我 们, 她 儿 子 和 儿 媳 由 于 未 满 法 定 年 龄, 没 拿 到 结 婚 证 就 生 了 孩 子, 但 小 孩 也 在 人 口 普 查 期 间 上 了 户, 不 妨 碍 合 作 医 疗 的 惠 及 ; 她 还 说, 像 这 种 没 到 年 龄 生 孩 子 的 情 况, 计 生 部 门 要 罚 款 5000 千 元, 但 与 他 能 不 能 在 派 出 所 上 户 口 没 有 太 大 的 关 系, 所 以 这 罚 款 她 们 至 今 还 没 交 婆 婆 说 她 自 己 也 超 生 过, 于 1987 年, 婆 婆 生 了 第 三 胎, 当 年 交 了 1800 元 的 罚 款 我 们 还 了 解 到 她 儿 子 儿 媳 都 在 外 省 务 工, 每 月 合 起 来 能 存 2000 块 左 右, 会 每 月 会 按 月 寄 给 婆 婆 500 块, 抚 养 这 小 孩 每 年 需 要 四 五 千 块 的 抚 养 费, 负 担 不 算 太 重, 所 以 即 使 超 生 了 也 能 报 户, 报 了 户 也 就 不 涉 及 无 户 口 有 无 同 等 权 利 的 问 题 但 是 这 也 并 不 意 味 着 形 势 一 片 大 好, 其 中 也 存 在 诸 多 不 和 谐 的 现 象 1. 缺 少 出 生 证 明, 孩 子 无 法 入 户 1 没 有 进 行 实 地 调 研 之 前, 我 们 预 想, 作 为 国 家 级 贫 困 县, 无 户 籍 人 口 在 蒙 山 是 常 见 的, 其 权 利 实 现 的 不 理 想 情 况 也 是 应 该 具 有 一 定 代 表 性 的, 然 而 实 地 走 访 在 某 种 程 度 上 推 翻 了 先 前 的 猜 测 2 当 地 规 定, 第 一 胎 是 男 孩, 就 不 能 再 生 第 二 胎, 第 一 胎 是 女 孩, 隔 三 年 零 九 个 月 才 能 领 第 二 胎 的 准 生 证 82

85 这 是 在 我 们 寻 访 中 多 次 遇 到 的 情 况 例 如 在 一 户 梁 姓 人 家, 了 解 到 他 家 小 孩 在 广 东 出 生, 现 已 两 岁 半, 是 头 胎, 因 为 没 有 医 院 的 出 生 证 明 和 村 政 府 的 证 明, 没 能 报 户 家 人 曾 试 着 去 医 院 和 村 政 府 办 证 明, 但 因 找 不 到 符 合 要 求 的 两 个 以 上 的 证 明 人 ( 接 生 员 搬 家 了, 接 生 的 人 找 不 到 了 ), 加 之 手 续 太 繁 琐, 证 明 没 能 如 愿 地 办 下 来 孩 子 的 爷 爷 说, 孩 子 没 有 户 口, 合 作 医 疗 覆 盖 不 了, 国 家 在 农 村 的 优 惠 政 策 享 受 不 到, 那 么 抚 养 小 孩 的 负 担 就 会 很 重, 甚 至 可 以 说 是 基 本 抚 养 不 起 他 举 了 一 个 例 子, 比 如 说 打 预 防 针, 有 户 口 的 孩 子 会 得 到 统 一 通 知, 而 他 家 就 要 自 己 到 处 打 听 消 息, 自 己 出 钱 带 小 孩 去 2. 父 母 任 意 一 方 是 黑 户, 孩 子 不 能 报 户 法 律 规 定 的 公 民 权 利 得 不 到 充 分 实 现 农 户 刘 文 全 告 诉 我 们, 他 妻 子 改 嫁 到 这 边, 没 有 身 份 证 给 孩 子 办 户 口 需 要 出 生 证 明, 刘 文 全 交 了 200 块 在 当 地 的 一 家 医 院 开 了 一 张, 可 当 被 要 求 出 示 夫 妻 双 方 的 身 份 证 的 时 候, 他 们 难 住 了, 虽 然 对 待 少 数 民 族 ( 瑶 族 ), 政 策 会 适 当 的 宽 松 一 点, 但 是 女 儿 刘 果 巧 (14 岁 ), 儿 子 刘 张 海 (11 岁 ) 至 今 没 有 户 口, 好 在 村 里 面 知 道 他 家 的 真 实 情 况 和 具 体 困 难, 让 他 妻 子 儿 女 参 加 了 合 作 医 疗, 也 让 姐 弟 俩 上 了 学 念 了 书, 但 是 能 够 看 出 他 们 心 里 的 不 踏 实, 孩 子 自 己 也 说, 有 时 还 是 能 感 受 到 与 其 他 孩 子 的 差 别 这 是 给 无 户 籍 人 员 心 理 造 成 的 负 担 3. 收 养 领 养 的 孩 子, 无 法 按 程 序 上 户 在 走 访 中, 这 类 情 况 较 多 譬 如, 有 一 户 陆 姓 人 家, 这 家 的 情 况 比 较 特 殊, 孩 子 父 母 都 去 广 东 打 工 了, 两 位 老 人 在 家 里 靠 种 田 和 打 一 些 零 工 维 持 生 计 媳 妇 生 了 一 个 儿 子, 不 想 再 生 了, 但 是 前 年 在 山 里 看 见 了 一 个 被 遗 弃 的 女 婴, 心 生 怜 悯, 就 捡 了 回 来, 接 着 按 要 求 给 计 生 办 交 了 6500 元 的 社 会 抚 养 费, 结 果 还 是 没 能 上 户 据 说 是 地 方 上 有 规 定, 家 里 有 了 一 个 儿 子 就 不 能 再 抱 养, 否 则 儿 子 或 儿 媳 一 方 必 须 做 节 育 手 术 但 问 题 的 关 键 在 于 这 家 儿 子 和 儿 媳 都 不 愿 去 做 手 术, 因 为 他 们 的 劳 动 强 度 很 大, 节 育 手 术 影 响 他 们 在 城 里 找 的 那 份 收 入 仅 够 糊 口 的 工 作 更 糟 的 是, 这 个 被 抱 养 的 名 叫 陆 丹 丹 的 女 婴 营 养 不 良, 疾 病 缠 身, 经 常 住 院 而 低 保 户 的 补 贴 是 按 人 头 计 算, 孩 子 没 有 户 口, 就 拿 不 到, 所 以 这 个 家 庭 很 多 时 候 是 入 不 敷 出 再 譬 如 说 一 户 黄 姓 人 家, 夫 妻 都 是 先 天 性 聋 哑, 于 2007 年 4 月 捡 到 一 个 小 女 孩, 过 了 两 个 月, 父 母 准 备 为 小 孩 把 户 口 办 了, 一 打 听 发 现 手 续 太 复 杂, 持 续 时 间 长, 耗 费 精 力 多 14F 1 就 一 直 没 进 行 下 去 黄 家 爷 爷 说, 小 女 孩 现 在 能 享 受 合 作 医 疗, 但 只 有 在 住 院 的 情 况 下 才 能 报 销, 他 还 说 他 认 为 中 央 可 能 根 本 没 有 那 么 多 不 必 要 的 手 续, 这 些 都 是 地 方 上 自 己 加 的, 他 想 登 报, 让 社 会 了 解 他 们 的 苦 衷, 也 让 社 会 分 辨 一 下 中 央 到 底 有 没 有 那 么 多 繁 复 的 程 序 他 对 小 孩 入 户 的 态 度 相 对 消 极, 他 想 等 到 明 年 的 人 口 普 查 时 看 能 不 能 简 易 地 办 了, 如 果 不 行, 等 小 孩 长 大 了 再 想 办 法, 现 在 孩 子 还 小, 有 无 户 口 对 孩 子 影 响 不 大 1 比 如 说 民 政 要 手 续, 写 申 请 书, 找 证 明 人, 在 梧 州 登 报 公 示 三 个 月 等 等 83

86 4. 其 他 情 况 一 户 莫 姓 人 家 中, 爷 爷 父 母 的 户 口 都 在 坪 南 县, 但 爷 爷 当 年 是 上 门 女 婿, 后 来 也 一 直 住 在 妻 子 家 蒙 山 县 夏 宜 乡 家 中 有 两 个 小 孩, 一 个 13 岁, 一 个 11 岁, 出 生 时 想 让 孩 子 的 户 口 跟 奶 奶 落 在 夏 宜 乡, 但 后 来 得 知 孩 子 户 口 必 须 随 父 母 任 意 一 方, 于 是 过 了 两 三 年, 又 到 坪 南 县 去 办 理 但 用 孩 子 爷 爷 的 话 说, 坪 南 县 没 说 任 何 理 由 就 拒 绝 给 他 们 上 户 他 们 现 在 的 打 算 仍 是 最 好 能 够 在 夏 宜 把 户 口 办 了, 要 钱 给 钱, 如 果 不 行, 在 接 着 去 坪 南 想 办 法 我 们 还 得 知, 没 有 户 口 对 孩 子 上 学 没 有 太 大 的 困 难, 而 且 能 够 享 受 到 国 家 的 两 免 一 补, 但 由 于 家 长 意 识 到 了 没 有 户 口 会 影 响 孩 子 以 后 升 学 工 作, 所 以 现 在 依 旧 忧 心 很 重 概 括 说 来, 在 农 村, 这 些 没 有 户 口 的 小 孩 能 正 常 地 接 受 教 育 15F1, 能 够 享 受 合 作 医 疗 16F2, 但 是 不 能 享 受 低 保 而 且 出 现 黑 户 的 家 庭, 家 长 普 遍 为 孩 子 的 未 来 忧 心, 小 孩 也 能 隐 约 感 受 与 其 他 有 户 口 的 孩 子 的 不 同, 特 别 是 对 那 些 屡 屡 报 户 屡 屡 失 败 的 农 户, 他 们 或 局 促 不 安, 或 隔 岸 观 望 ( 等 待 下 一 次 人 口 普 查 ), 期 待 着 有 一 天 自 家 孩 子 能 早 日 上 户, 得 到 社 会 的 同 等 对 待 二 相 关 部 门 的 角 色 卫 生 院 主 要 了 解 出 生 证 明 的 开 办 合 作 医 疗 的 落 实 等 问 题 相 关 负 责 人 坦 言, 对 于 未 在 医 院 出 生 的 孩 子, 卫 生 院 不 予 开 证 明 如 果 是 在 家 分 娩 的, 需 要 接 生 员 的 证 明 和 提 前 到 医 院 说 明 情 况, 只 要 以 下 材 料 准 备 齐 全 的, 就 可 以 到 卫 生 院 开 出 生 证 明 : 结 婚 证 明, 接 生 证 明 17F3, 亲 子 关 系 声 明 18F4, 申 请 书, 计 生 部 门 的 调 查 证 明, 家 庭 接 生 医 生 的 身 份 证, 父 母 的 身 份 证, 村 委 证 明 如 果 手 续 不 全, 可 去 妇 幼 保 健 院 找 人 办 理 至 于 是 否 超 生, 并 不 影 响 出 生 证 明 的 开 具 对 于 合 作 医 疗, 我 们 以 貌 仪 村 卫 生 所 为 例, 了 解 到 只 要 是 卫 生 所 掌 握 的 情 况, 确 认 是 本 村 常 住 人 口, 有 无 户 口 并 不 能 妨 碍 合 作 医 疗 的 申 请 派 出 所 九 六 年 以 前, 无 户 口 的 农 民 报 户, 派 出 所 会 下 乡 去 证 实, 了 解 情 况, 做 笔 录, 经 过 证 实 的 确 符 合 要 求 就 给 予 上 户 九 六 年 以 后, 根 据 相 关 要 求, 上 户 需 要 出 生 证 明 村 委 会 证 明 和 父 母 的 户 籍 由 于 近 年 来 派 出 所 和 计 生 部 门 职 责 划 分 明 确, 对 于 超 生 儿 童, 是 否 交 纳 社 会 抚 1 主 要 是 小 学 教 育, 强 调 在 农 村, 是 因 为 农 村 普 遍 是 一 个 村 一 个 小 学, 只 要 大 家 熟 悉 了 解 孩 子 是 这 里 的 常 住 人 口, 是 本 村 人, 政 策 就 会 放 宽, 小 学 报 名 对 出 示 户 口 簿 不 做 特 殊 要 求 而 在 城 市, 都 是 划 分 区 域 就 近 入 学, 没 有 户 口 便 不 能 确 定 是 否 是 本 区 域 的 居 民, 学 校 也 就 没 有 根 据 进 行 接 收 2 至 少 在 当 地 看 来, 农 村 合 作 医 疗 是 按 缴 费 为 准, 只 要 按 时 缴 费 便 可 得 到 保 障 3 接 生 员 开 具 4 由 孩 子 父 母 在 卫 生 院 填 写, 同 时 要 求 村 干 部 孩 子 父 母 及 其 他 亲 属 至 少 一 位 接 生 员 等 人 在 场 84

87 养 费, 对 其 能 否 上 户 没 有 影 响 民 政 局 主 要 涉 及 抱 养 小 孩 的 户 口 及 其 权 利 问 题 1992 年 出 台 了 收 养 法, 自 此 以 后 依 法 办 事, 收 养 非 社 会 福 利 机 构 抚 养 的 查 找 不 到 生 父 生 母 的 弃 婴 儿 童, 收 养 人 应 提 供 的 证 件 证 明 如 下 : a. 收 养 申 请 书 b. 身 份 证 明 c. 结 婚 证 d. 单 位 证 明 e. 无 子 女 证 明 f. 弃 婴 证 明 g. 旁 证 证 明 h 寻 亲 公 告 i. 保 证 协 议 书 j 收 养 一 方 原 精 神 病 患 者 提 交 治 愈 或 出 于 病 情 稳 定 期 的 证 明 k. 身 体 健 康 检 查 证 明 l. 照 片 ; 办 理 户 口 必 须 在 14 岁 之 前, 否 则 符 合 条 件 也 没 有 办 法 ; 被 拐 的 儿 童 在 查 不 出 具 体 地 址 的 情 况 下 应 送 到 儿 童 福 利 院, 统 一 报 办 当 地 户 口 ; 没 有 户 口 的 公 民 不 能 享 受 社 会 救 助 教 育 局 上 小 学 不 强 调 学 生 出 示 户 口 簿 19F1, 所 以 有 无 户 籍 不 影 响 小 孩 正 常 的 接 受 小 学 教 育, 但 是 在 升 学 的 时 候 一 定 得 出 示 相 关 证 件, 特 别 是 户 口 簿, 身 份 证, 所 以 没 有 户 口 对 孩 子 的 升 学 产 生 很 多 不 利 影 响, 但 通 常 情 况 下 教 育 局 只 会 把 事 实 和 后 果 告 诉 相 关 学 生 和 家 长, 让 他 们 自 己 想 办 法, 所 以 对 解 决 无 户 口 孩 子 升 学 问 题 没 有 实 质 帮 助 计 生 办 主 要 负 责 落 实 国 家 计 划 生 育 政 策, 如 果 出 现 超 生 的 情 况, 计 生 办 要 收 取 社 会 抚 养 费 20F2, 但 收 取 社 会 抚 养 费 的 同 时 不 需 要 对 农 户 承 担 责 任 履 行 义 务 自 九 四 年 以 来, 超 生 人 数 就 大 大 减 少, 政 策 上 变 化 不 大, 主 要 是 抚 养 孩 子 成 本 很 高, 经 济 负 担 不 起 当 问 及 现 在 计 生 工 作 有 什 么 困 难 时, 蒙 山 县 计 生 局 刘 主 任 说, 主 要 是 缺 少 资 金 三 相 关 部 门 与 农 户 的 合 作 机 制 出 现 问 题 政 府 人 员 对 农 民 的 冷 漠 度 较 大, 当 无 户 籍 的 农 户 去 找 相 关 部 门 报 户, 或 去 争 取 某 些 个 人 权 利 时, 各 部 门 互 相 推 诿 的 情 况 时 有 发 生, 由 于 入 户 程 序 复 杂, 涉 及 相 关 部 门 较 多, 可 能 派 出 所 要 计 生 办 先 开 证 明, 计 生 办 要 求 先 出 示 卫 生 院 的 出 生 证 明, 卫 生 院 说 先 找 民 政 局, 这 样 推 来 推 去, 农 户 报 户 信 心 受 挫, 有 些 甚 至 放 弃 还 有, 各 部 门 对 相 关 政 策 相 关 程 序 的 宣 传 不 够, 很 多 农 户 对 特 殊 情 况 如 何 上 户 根 本 不 了 解, 致 使 户 口 登 报 处 处 碰 壁, 上 户 进 程 一 拖 再 拖 而 且 在 我 们 调 研 中 发 现, 蒙 山 县 的 农 民 对 争 取 上 户 争 取 公 民 权 利 的 意 识 比 较 淡 薄, 很 多 时 候 处 于 被 动 地 位, 比 如 说 合 作 医 疗, 没 有 户 口 也 是 可 以 参 加 的, 但 大 多 没 有 户 口 的 农 户 理 所 当 然 的 认 为 自 己 无 法 享 有, 故 而 不 去 争 取 加 上 在 上 户 办 理 过 程 中 遇 到 的 一 些 困 难, 农 1 况 且 到 了 上 学 的 年 龄 还 没 办 成 户 口 的 人 为 数 不 多 2 当 地 的 社 会 抚 养 费 按 人 均 年 收 入 的 三 到 六 倍 收 取, 由 乡 镇 收 取, 直 接 上 交 财 政 所, 入 国 库, 不 经 过 上 一 级 机 构 85

88 户 对 相 关 部 门 的 信 赖 降 低 由 于 各 部 门 与 农 户 的 合 作 机 制 出 现 了 问 题, 各 部 门 与 农 户 的 协 调 程 度 是 不 够 理 想 的 社 会 各 界 的 关 注 总 的 说 来, 社 会 各 界 对 无 户 籍 农 村 人 口 权 利 实 现 状 况 的 关 注 较 少, 这 一 群 体 应 被 算 作 弱 势 群 体 国 内 对 此 问 题 的 关 注 局 限 在 新 闻 界, 并 且 多 数 条 件 下 是 个 案, 深 度 的 调 查 与 研 究 比 较 少 见 涉 及 各 种 有 关 户 籍 问 题 的 也 大 都 是 在 关 注 于 城 乡 二 元 体 制, 即 使 涉 及 到 公 民 权 利 的 缺 失, 也 只 是 流 动 人 口 在 非 户 籍 所 在 地 的 情 况, 提 到 无 户 籍 人 员 的 公 民 权 利 者 很 少, 所 以 为 数 不 多 的 涉 及 此 问 题 的 报 道 大 都 是 有 关 黑 户 影 响 社 会 秩 序 的 描 述, 没 有 从 无 户 籍 人 员 公 民 权 利 出 发, 把 无 户 口 农 村 人 口 的 权 利 放 到 引 人 注 目 人 位 置 媒 体 对 该 群 体 的 报 导 有 限 致 使 该 群 体 没 能 引 起 社 会 的 足 够 重 视, 也 就 没 有 能 呼 唤 出 一 套 比 较 齐 备 的 解 决 方 案, 该 群 体 目 前 生 活 状 态 没 有 本 质 上 的 改 善, 仍 不 理 想 第 二 部 分 现 状 根 源 探 求 通 过 走 访 调 查 涉 及 相 关 政 府 部 门 并 对 有 无 户 籍 人 口 的 典 型 农 户 进 行 深 度 访 谈, 我 们 力 图 通 过 所 掌 握 的 资 料 发 现 当 前 无 户 籍 人 口 产 生 以 及 具 体 权 利 实 现 状 况 产 生 原 因 当 前 无 户 籍 人 口 主 要 集 中 在 12 周 岁 以 下 儿 童 阶 段, 其 未 能 按 规 定 办 理 户 口 原 因 主 要 有 三 : 对 于 计 划 内 生 育 儿 童, 监 护 人 不 能 提 供 办 理 户 口 所 需 相 关 证 明, 例 如 出 生 证 明 等 ; 对 于 超 生 儿 童, 监 护 人 未 能 履 行 相 关 义 务, 例 如 及 时 交 纳 社 会 抚 养 费 等 ; 对 于 弃 婴, 收 养 人 不 能 提 供 完 整 材 料 进 行 合 法 收 养 无 户 籍 儿 童 产 生 原 因 示 意 图 实 际 上, 大 多 数 监 护 人 或 收 养 人 未 能 给 儿 童 办 理 户 口 并 非 出 于 其 主 观 意 愿, 而 主 要 来 自 于 客 观 条 件 限 制 86

89 一 政 府 与 农 民 信 息 沟 通 渠 道 不 畅, 导 致 相 关 政 策 落 实 不 到 位 据 了 解,2002 年 9 月 1 日, 中 华 人 民 共 和 国 人 口 与 计 划 生 育 法 正 式 实 施, 这 部 法 律 和 国 务 院 流 动 人 口 计 划 生 育 工 作 管 理 办 法 计 划 生 育 技 术 服 务 管 理 条 例 社 会 抚 养 费 征 收 管 理 办 法 " 一 法 三 规 " 地 方 人 口 与 计 划 生 育 法 规 规 章 共 同 构 建 了 人 口 与 计 划 生 育 法 制 体 系 框 架, 为 人 口 计 生 工 作 全 面 纳 入 法 制 轨 道 奠 定 了 良 好 基 础 同 时, 调 研 地 蒙 山 县 所 处 的 广 西 壮 族 自 治 区 也 于 同 年 发 布 广 西 壮 族 自 治 区 人 口 与 计 划 生 育 条 例 相 关 条 例 对 于 计 划 外 生 育 流 动 人 口 生 育 等 都 有 较 为 详 细 的 规 定 然 而, 在 实 际 工 作 中, 农 村 无 户 籍 人 口 面 临 的 问 题 具 有 多 样 性, 农 民 不 了 解 相 关 政 策 在 个 案 面 前 往 往 束 手 无 策 例 如, 蒙 山 县 新 圩 镇 梁 姓 夫 妻 计 划 内 生 育 一 女, 但 由 于 孩 子 不 是 在 医 院 出 生, 无 法 得 到 出 生 证 明, 又 因 个 人 原 因 找 不 到 当 时 的 接 生 员 做 相 关 证 明, 因 而 孩 子 已 长 至 两 岁 却 仍 然 无 法 办 理 户 口 然 而, 在 后 期 调 查 中, 我 们 向 卫 生 院 了 解 到, 梁 姓 家 庭 的 困 难 可 以 凭 借 DNA 亲 子 鉴 定 证 明 公 证 处 证 明 来 为 新 生 儿 办 理 户 口 长 达 两 年 办 理 户 口 的 过 程 中, 梁 姓 农 户 一 直 未 能 从 相 关 部 门 了 解 到 解 决 办 法, 当 地 相 关 政 府 部 门 工 作 人 员 也 从 未 注 意 到 这 种 情 况 的 存 在, 也 因 此 从 未 宣 传 过 DNA 鉴 定 公 证 处 证 明 这 些 特 殊 解 决 方 法 调 查 中, 我 们 发 现 实 际 上 大 多 数 无 户 籍 案 例 都 有 其 解 决 办 法, 但 在 不 畅 通 的 信 息 沟 通 渠 道 下, 农 民 无 法 了 解 相 关 政 策 并 解 决 问 题 其 次, 无 户 籍 案 例 各 有 其 特 殊 性, 农 民 往 往 需 要 通 过 个 别 接 触 渠 道 来 解 决 此 类 问 题 然 而, 当 前 个 别 接 触 渠 道 仅 仅 包 括 托 熟 人 找 关 系 等 潜 规 则, 相 关 领 导 定 期 接 待 来 访 人 员 等 长 效 稳 定 的 个 别 接 触 渠 道 并 没 有 落 到 实 处 二 办 理 户 口 程 序 复 杂, 涉 及 相 关 部 门 较 多, 在 实 际 问 题 面 前 各 部 门 责 任 不 清 相 互 推 诿 这 种 情 况 在 被 收 养 弃 婴 办 理 户 口 情 况 面 前 显 得 尤 为 突 出 据 规 定, 收 养 弃 婴 需 满 足 收 养 法 关 于 收 养 人 条 件 的 规 定, 并 持 收 养 人 的 居 民 户 口 薄 身 份 证 结 婚 证 户 籍 证 明 ( 复 印 件 ) 由 收 养 人 所 在 单 位 或 者 村 民 委 员 会 居 民 委 员 会 出 具 的 本 人 婚 姻 状 况 有 无 子 女 和 扶 养 教 育 被 收 养 人 的 能 力 等 情 况 的 证 明 ( 包 括 年 经 济 收 入 ) 县 级 以 上 医 疗 机 构 出 具 的 未 患 有 在 医 学 上 认 为 不 应 当 收 养 子 女 的 疾 病 的 身 体 健 康 检 查 证 明 收 养 人 经 常 居 住 地 计 划 生 育 部 门 出 具 的 收 养 人 无 子 女 证 明 公 安 机 关 出 具 的 捡 拾 弃 婴 儿 童 报 案 的 证 明 等 十 一 项 证 明 到 县 一 级 民 政 局 办 理 收 养 手 续 在 办 理 收 养 手 续 之 后, 收 养 人 可 以 持 相 关 材 料 到 派 出 所 为 收 养 儿 童 办 理 户 口 87

90 实 际 上, 农 民 往 往 并 不 了 解 捡 到 弃 婴 需 向 公 安 机 关 报 案 并 履 行 相 关 手 续 才 能 合 法 收 养, 通 常 却 是 在 造 成 了 事 实 的 收 养 关 系 之 后 才 想 到 为 儿 童 办 理 户 口 此 时 因 缺 少 相 关 证 明, 儿 童 大 多 无 法 办 理 户 口 据 我 们 向 蒙 山 县 民 政 局 了 解, 当 地 三 年 来 成 功 办 理 收 养 手 续 的 案 例 仅 有 两 例, 占 到 总 数 的 5% 以 下 三 部 分 农 民 对 于 为 计 划 外 生 育 儿 童 被 收 养 儿 童 办 理 户 口 的 重 视 程 度 不 够 根 据 我 们 的 深 度 访 谈, 一 部 分 农 民 认 为 为 这 些 儿 童 办 理 户 口 的 意 义 不 大, 原 因 有 三 : 首 先, 由 于 儿 童 涉 及 的 具 体 权 利 不 多, 如 新 型 农 村 合 作 医 疗 受 教 育 权 免 费 打 预 防 针 等 权 利 都 可 以 经 过 人 情 关 系 得 以 实 现, 而 粮 食 直 补 退 耕 还 林 等 国 家 制 定 的 惠 及 农 民 的 二 十 六 项 普 惠 政 策 与 无 户 籍 儿 童 没 有 实 际 利 益 关 联, 因 此 农 民 通 常 认 为 没 有 及 时 为 儿 童 办 理 户 口 的 必 要 其 次, 对 于 被 收 养 儿 童, 一 些 收 养 人 认 为 抚 养 他 们 仅 仅 意 味 着 保 证 其 温 饱, 至 于 儿 实 现 其 他 权 利 则 被 认 为 是 次 要 的 最 后, 国 家 每 十 年 进 行 一 次 全 国 范 围 内 的 人 口 普 查, 在 普 查 期 间 会 放 宽 办 理 户 口 的 政 策, 农 民 希 望 等 到 人 口 普 查 期 间 为 儿 童 补 办 户 口, 原 因 是 此 88

91 时 优 惠 政 策 较 多, 不 缴 纳 社 会 抚 养 费 便 可 以 为 儿 童 办 理 户 口 通 过 调 查, 我 们 认 为 农 民 意 识 淡 薄 主 要 源 于 自 身 能 力 局 限 导 致 的 参 与 意 识 表 达 意 识 不 足, 农 民 利 益 表 达 和 政 治 参 与 渠 道 的 不 畅 通 基 层 组 织 的 体 制 性 缺 失 然 而, 我 们 也 应 看 到 当 前 农 村 无 户 籍 人 口 权 利 实 现 状 况 总 体 是 令 人 欣 喜 的 通 过 对 农 户 的 深 入 访 谈, 免 费 打 预 防 针 新 型 农 村 合 作 医 疗 义 务 教 育 权 对 农 村 学 龄 儿 童 实 行 两 免 一 补 等 权 利 都 惠 及 到 了 无 户 籍 儿 童 我 们 认 为, 原 因 主 要 有 以 下 几 点 : 1. 以 人 为 本 的 宗 旨 得 到 贯 彻 根 据 广 西 壮 族 自 治 区 人 民 政 府 于 二 零 零 五 年 发 布 的 相 关 规 定, 户 籍 管 理 制 度 应 坚 持 以 人 为 本 的 原 则 在 此 规 定 指 导 下, 广 西 壮 族 自 治 区 目 前 实 行 派 出 所 与 计 生 部 门 分 开 管 理, 为 计 划 外 生 育 儿 童 办 理 户 口 不 需 出 示 计 生 部 门 交 费 证 明 便 可 办 理 户 口 另 外, 在 实 际 工 作 中, 相 关 干 部 也 努 力 为 无 户 籍 儿 童 办 理 农 村 合 作 医 疗 等, 发 现 学 龄 无 户 籍 儿 童 也 首 先 让 其 正 常 上 学 2. 实 际 工 作 中 人 情 关 系 复 杂, 政 策 执 行 力 度 不 一 通 过 调 查 我 们 发 现, 为 农 村 无 户 籍 儿 童 办 理 户 口 出 示 证 明 的 部 门 涉 及 村 委 会 乡 镇 卫 生 院 村 计 生 所 等, 农 民 往 往 可 以 通 过 熟 人 通 融 或 花 钱 办 理 相 关 证 明, 从 而 解 决 户 口 问 题 但 是, 如 前 文 提 及 的, 这 种 狭 隘 的 个 别 接 触 渠 道 始 终 是 不 稳 定 的 第 三 部 分 对 策 与 建 议 无 户 籍 人 口 的 权 利 实 现 的 着 力 点, 在 于 无 户 籍 人 口 在 争 取 户 籍 方 面 的 状 况 以 及 他 们 在 无 户 籍 的 情 况 下 的 权 利 保 障 情 况, 而 前 者 是 这 一 类 社 会 群 体 的 根 本 出 路, 后 者 则 是 他 们 得 以 维 持 生 活 的 基 本 保 证 我 们 将 对 这 两 方 面 做 出 以 下 对 策 和 建 议 一 户 籍 的 争 取 解 决 这 类 人 群 的 户 籍 问 题 关 键 在 于 政 府 的 运 行 体 制 的 改 变, 这 其 中 包 括 政 府 职 能 体 制 的 完 善 和 民 众 参 与 体 制 的 进 步 这 两 者 应 相 互 制 衡, 在 保 证 自 身 独 立 运 行 的 同 时, 进 一 步 增 强 彼 此 的 关 联 度, 这 样 才 能 在 完 善 政 府 体 制 基 础 上 不 断 提 高 民 众 的 参 与 体 制, 也 就 是 说 在 无 户 籍 农 村 人 口 的 户 籍 争 取 上, 要 做 到 国 家 主 导 和 民 众 参 与 的 有 机 统 一 ( 一 ) 国 家 主 导 政 府 职 能 的 转 变 和 制 度 革 新 国 家 主 导 在 这 里 主 要 是 指 全 国 人 民 代 表 大 会 和 各 级 地 方 人 民 代 表 大 会 的 立 法 监 督, 以 及 中 央 政 府 和 地 方 政 府 真 正 向 服 务 型 政 府 转 变, 通 过 人 性 化 的 制 度 革 新, 在 充 分 保 证 农 民 的 利 益 表 达 的 基 础 上 通 过 综 合 权 衡 制 定 更 加 符 合 中 国 农 村 实 际 的 政 策, 调 高 政 策 的 执 行 效 89

92 率, 真 正 实 现 以 人 为 本 的 目 标 21F 1 1 作 为 最 高 权 力 机 关 的 全 国 人 民 代 表 大 会, 应 进 一 步 完 善 立 法 加 强 对 政 府 运 行 的 监 督 自 新 中 国 建 国 以 来, 一 个 拥 有 着 十 几 亿 人 口 的 国 家 却 只 在 1958 年 出 台 了 户 籍 管 理 条 例, 沿 用 至 今 已 经 完 全 不 适 应 户 籍 管 理 改 革 和 社 会 发 展 需 要, 其 中 不 合 理 和 不 完 善 的 地 方 并 没 有 多 少 改 动 而 出 台 的 中 华 人 民 共 和 国 收 养 法 也 存 在 着 相 当 多 的 漏 洞, 其 中 只 涉 及 到 了 对 十 四 岁 以 前 的 被 收 养 儿 童 的 户 口 问 题, 但 超 过 十 四 岁 的 无 户 籍 的 被 收 养 者 并 未 有 任 何 法 律 条 文, 甚 至 没 有 任 何 法 律 解 释, 这 就 为 少 部 分 人 群 的 户 籍 办 理 造 成 了 麻 烦, 更 为 严 重 的 是 这 一 空 白 也 造 成 民 政 部 门 在 一 些 个 案 面 前 无 法 可 依 因 此, 各 级 人 民 代 表 应 深 入 农 村 调 研, 并 走 访 民 政 计 生 公 安 等 部 门, 听 取 反 馈 民 众 意 见 的 同 时, 了 解 基 层 户 籍 相 关 部 门 在 工 作 中 的 一 些 难 题, 尽 快 出 台 相 关 法 律 法 规 以 解 决 因 无 法 可 依 造 成 的 社 会 问 题 的 加 剧 同 时, 作 为 最 高 的 监 督 机 关 应 充 分 履 行 其 监 督 职 能, 促 使 政 府 信 息 公 开 进 一 步 透 明 化, 广 泛 听 取 民 众 反 馈, 充 分 反 映 无 户 籍 人 口 的 生 存 现 状 和 权 利 实 现 状 况 2 行 政 机 关 在 运 行 体 制 上 应 向 人 性 化 的 方 向 发 展, 废 除 不 适 应 当 今 社 会 发 展 趋 势 的 旧 有 体 制, 在 更 多 方 面 大 胆 革 新 具 体 来 说, 就 计 生 部 门 而 言, 应 加 强 对 其 的 经 费 人 力 支 持, 增 加 其 职 能 范 围, 使 其 在 户 籍 工 作 中 不 仅 仅 局 限 于 收 取 社 会 抚 养 费, 而 是 使 其 自 身 加 强 服 务 型 机 构 建 设, 在 收 取 社 会 抚 养 费 基 础 上 协 助 办 理 户 籍 登 记, 做 到 承 担 与 自 身 权 力 相 称 的 义 务 3 建 立 多 样 化 的 信 息 沟 通 平 台, 进 一 步 提 高 政 策 的 通 达 度 如 民 政 部 门 计 生 部 门 和 公 安 部 门 应 联 合 下 发 有 关 无 户 籍 人 口 的 户 口 登 记 的 详 细 办 法, 并 在 村 委 会 有 详 细 的 文 件 公 告 和 存 档, 使 村 民 直 接 了 解 到 具 体 条 例 和 流 程 4 各 部 门 在 当 地 政 府 的 协 调 下 应 筹 建 户 口 咨 询 登 记 接 待 中 心, 以 实 现 集 体 办 公, 对 无 户 籍 的 情 况 进 行 统 筹 分 类 处 理, 如 分 为 超 生 缺 少 证 明 收 养 领 养 和 无 户 口 成 年 人 等, 简 化 审 批 办 理 程 序, 做 到 一 站 式 服 务 2F2, 并 制 定 相 应 机 制, 将 手 续 审 批 转 为 协 助 办 理, 提 高 整 体 行 政 效 率 5 我 们 建 议 彻 底 改 变 政 府 职 能 部 门 工 作 人 员 的 工 作 态 度, 拒 绝 政 府 漠 视 对 政 府 工 作 人 员 尤 其 是 基 层 政 府 公 职 人 员 进 行 集 中 培 训, 提 高 他 们 对 公 民 的 服 务 意 识, 使 他 们 由 管 理 人 员 彻 底 转 变 成 为 服 务 人 员 进 一 步 严 格 公 务 员 考 试 与 培 训, 增 加 对 公 务 员 职 业 道 德 的 审 核 比 重 并 实 行 绩 效 工 资 制, 将 职 业 道 德 审 核 纳 入 绩 效 工 资 制 审 核 范 畴 对 基 层 行 政 领 导 实 行 民 选 制 的 选 拔 体 制, 加 大 差 额 选 举 比 重, 在 民 主 选 举 体 制 上 提 高 基 层 领 导 的 责 任 意 1 参 见 当 代 中 国 政 府 过 程 26 页, 朱 光 磊, 天 津 人 民 出 版 社,1997 年 2 即 在 同 一 机 构 可 以 办 理 完 所 有 手 续 90

93 识, 从 观 念 转 变 促 进 行 政 方 式 转 变 就 农 村 无 户 籍 人 口 的 户 籍 争 取 问 题 而 言, 相 关 基 层 职 能 部 门 公 职 人 员 应 细 心 为 其 解 答 相 关 政 策 和 程 序 问 题, 积 极 走 访 帮 助 其 尽 快 解 决 户 籍 问 题 6 权 责 相 称, 通 过 责 任 制 提 高 基 层 政 府 机 关 工 作 人 员 的 办 事 效 率 通 过 定 期 的 效 率 评 估, 对 民 政 计 生 公 安 等 部 门 在 无 户 籍 办 理 落 实 情 况 进 行 评 测, 对 于 落 实 情 况 低 效 的 部 门 的 相 关 负 责 人 行 政 问 责 以 此 来 从 侧 面 加 快 解 决 无 户 籍 人 群 户 籍 登 记 问 题 ( 二 ) 公 众 参 与 虽 然, 我 国 的 公 民 社 会 还 处 在 发 育 初 期, 但 其 作 用 已 经 显 现 出 来 了, 这 也 不 可 避 免 地 影 响 着 政 府 对 公 共 事 务 的 管 理 在 网 络 介 入 公 众 生 活 和 公 共 政 治 的 时 代 背 景 下, 公 众 参 与 的 愿 望 尤 为 突 出, 这 在 很 大 程 度 上 对 当 下 政 府 提 出 更 高 的 要 求, 而 在 政 府 的 推 动 下 公 众 参 与 才 能 沿 着 健 康 的 轨 道 发 展, 两 者 相 辅 相 成 然 而 我 们 调 研 时 看 到, 公 众 争 取 户 籍 的 参 与 度 较 低, 且 基 本 无 组 织 化 1 提 高 公 众 争 取 户 籍 的 能 力 政 府 应 提 供 更 为 完 善 的 知 情 机 制, 这 包 括 更 多 样 化 的 沟 通 渠 道 和 更 便 捷 的 知 情 方 式 政 府 可 以 通 过 传 统 媒 体 和 新 兴 媒 体 相 结 合 的 方 式 对 户 籍 申 办 程 序 和 相 关 注 意 事 项 加 以 宣 传, 并 以 此 渠 道 更 广 泛 的 了 解 民 众 的 意 见, 并 进 行 一 定 程 度 的 互 动 也 可 以 通 过 上 文 提 到 的 相 关 体 制 革 新 提 高 公 众 参 与 户 籍 争 取 的 能 力 建 立 相 关 的 民 间 社 团 组 织, 使 得 公 众 参 与 户 籍 争 取 更 加 组 织 化 政 府 或 企 业 建 立 相 应 的 基 金 以 扶 持 这 样 的 民 间 组 织, 通 过 民 间 组 织 的 形 式 更 为 有 力 地 辅 助 无 户 籍 群 体 进 行 户 籍 申 办, 减 少 因 个 体 自 身 的 能 力 局 限 导 致 无 法 有 效 地 进 行 户 籍 申 办 的 情 况 出 现 2 提 高 公 众 争 取 户 籍 的 意 识 由 于 无 户 籍 人 口 多 出 现 在 经 济 落 后 信 息 闭 塞 的 偏 远 农 村, 民 众 文 化 水 平 较 低, 对 户 籍 争 取 意 识 淡 薄, 导 致 无 户 籍 成 为 长 期 难 以 解 决 的 社 会 问 题 然 而, 这 一 群 体 多 数 情 况 下 并 不 会 自 觉 地 改 变 自 身 的 意 识, 所 以 就 需 要 相 关 基 层 部 门, 深 入 农 村 进 行 宣 传 和 提 供 咨 询 计 生 部 门 也 应 该 在 收 取 社 会 抚 养 费 的 同 时, 通 过 多 种 形 式 对 计 生 工 作 进 行 宣 传, 要 怀 着 教 育 为 主, 惩 罚 为 辅 的 方 针 开 展 工 作, 提 高 农 村 人 口 的 整 体 公 民 意 识, 从 而 促 进 公 众 参 与 户 籍 的 争 取 由 于 领 养 手 续 繁 复 较 耗 费 时 间 精 力, 民 政 部 门 应 尽 力 指 导 协 助 督 促 村 民 办 理, 不 要 让 村 民 在 重 重 手 续 面 前 望 而 却 步 卫 生 院 也 应 经 常 下 乡 宣 传, 强 调 出 生 证 明 的 重 要 性, 鼓 励 村 民 到 正 规 医 院 分 娩 ; 对 于 乡 间 接 生 人 员, 要 统 计 并 规 范 管 理, 确 保 其 符 合 卫 生 要 求 并 能 出 具 相 关 证 明 公 安 部 门 要 严 格 统 计 区 域 内 在 籍 人 员, 并 下 乡 入 户 对 常 住 人 口 详 细 登 记, 查 找 无 户 籍 人 员 并 帮 助 其 办 理 户 口 二 无 户 籍 人 口 的 权 利 保 障 状 况 91

94 无 户 籍 人 口 的 社 会 权 利 因 为 其 自 身 的 特 殊 情 况, 理 论 上 很 难 得 到 应 有 的 保 障, 而 他 们 作 为 社 会 的 弱 势 群 体, 生 活 在 社 会 的 底 层, 他 们 的 社 会 权 利 保 障 状 况 在 某 个 侧 面 体 现 着 一 个 现 代 国 家 的 社 会 发 展 水 平 对 于 保 障 这 一 群 体 的 社 会 权 利 的 关 键 在 于, 政 府 管 理 机 制 的 完 善 与 有 效 运 作, 这 包 括 中 央 政 府 与 地 方 政 府 的 权 力 制 衡, 各 职 能 部 门 的 利 益 的 连 结 与 分 歧 因 此 保 障 无 户 籍 人 口 的 社 会 权 利 必 须 做 到 政 府 运 行 机 制 革 新 社 会 协 同 和 民 众 参 与 ( 一 ) 政 府 运 行 机 制 革 新 公 民 的 各 项 权 利 在 某 种 程 度 上 说 也 是 政 府 所 承 担 的 义 务, 而 这 样 的 义 务 是 由 中 央 政 府 和 地 方 政 府 共 同 承 担 的, 但 两 者 在 这 一 问 题 上 存 在 着 利 益 和 权 力 冲 突 在 这 样 的 冲 突 中 必 须 找 到 相 应 的 制 衡 点, 才 能 充 分 保 障 无 户 籍 人 口 社 会 权 利 在 调 查 过 程 中, 蒙 山 县 当 地 无 户 籍 群 体 的 基 本 社 会 权 利, 如 受 教 育 权 新 农 村 医 疗 合 作 等 各 项 权 利 得 到 了 较 好 的 保 障, 但 这 并 不 是 固 有 机 制 的 产 物, 而 更 多 的 是 蒙 山 县 基 层 工 作 人 员 出 于 对 这 类 弱 势 群 体 的 同 情 和 负 责 人 的 工 作 态 度 的 结 果 长 远 考 虑, 这 并 不 是 农 村 无 户 籍 人 口 的 社 会 权 利 的 可 靠 保 障, 必 须 在 政 府 运 行 机 制 上 得 到 完 善 1 呼 吁 尽 快 出 台 户 籍 法, 并 完 善 收 养 法 及 修 改 其 他 相 关 法 律, 以 法 律 这 一 最 高 形 式 保 障 无 户 籍 人 口 的 各 项 基 本 权 利, 避 免 不 应 有 的 社 会 歧 视 同 时 深 入 调 查, 实 地 了 解, 表 达 民 意, 并 对 各 级 政 府 的 运 行 状 况 进 行 监 督 2 中 央 政 府 应 提 供 必 要 的 财 政 支 持, 下 放 权 力, 使 地 方 政 府 可 以 根 据 当 地 实 际 状 况 因 地 制 宜 对 无 户 籍 人 口 进 行 人 性 化 管 理, 充 分 保 障 其 社 会 权 利, 并 建 立 对 地 方 政 府 的 此 项 绩 效 的 评 估 机 制 3 地 方 政 府 应 建 立 监 督 机 制 反 馈 机 制, 在 保 障 无 户 籍 人 口 的 各 项 权 利 方 面, 对 相 关 机 构 进 行 监 督, 对 民 众 的 相 关 诉 求 进 行 及 时 的 反 馈, 对 于 一 些 部 门 推 行 行 政 问 责 制 度, 将 对 无 户 籍 人 口 的 各 项 权 利 的 保 障 进 一 步 制 度 化 4 通 过 多 种 渠 道, 建 立 政 府 新 闻 媒 体 和 民 众 的 互 动 机 制, 增 加 交 流 与 沟 通, 使 政 府 更 加 了 解 这 类 群 体 的 权 利 诉 求, 同 时 提 高 无 户 籍 人 群 对 权 利 争 取 的 自 觉 ( 二 ) 社 会 协 同 我 们 认 为, 在 保 障 无 户 籍 人 群 的 社 会 权 利 方 面, 社 会 协 同 主 要 应 发 挥 两 方 面 的 作 用 : 其 一 是 社 会 舆 论 的 引 导 和 监 督 ; 其 二 是 社 会 团 体 的 帮 扶 作 用 1 社 会 舆 论 的 引 导 和 监 督 在 信 息 通 讯 相 当 发 达 的 当 代 社 会, 新 闻 媒 体 的 舆 论 导 向 对 社 会 影 响 日 益 突 出 媒 体 应 加 大 对 无 户 籍 人 群 的 生 存 现 状 的 报 道, 反 映 这 类 弱 势 群 体 的 困 境 与 忧 虑, 使 政 府 和 公 众 更 加 关 注 无 户 籍 人 群 同 时 倡 导 政 府 进 行 更 为 人 性 化 的 管 理 以 及 相 关 部 门 的 内 部 改 革 监 督 政 府 的 运 行 绩 效, 从 不 同 侧 面 对 政 府 机 制 革 新 成 果 进 行 反 馈, 推 动 政 府 的 良 性 运 作 另 一 方 面, 学 界 应 对 此 问 题 进 行 关 注, 展 开 调 研 并 总 结 相 关 文 献 报 告, 进 行 92

95 深 度 的 学 术 分 析, 为 政 策 改 革 与 实 施 提 供 理 论 依 据 2 社 会 团 体 的 帮 扶 应 以 政 府 和 企 业 为 主 体, 进 行 资 金 的 支 持 和 募 集, 建 立 相 应 的 基 金, 以 支 持 转 为 帮 扶 无 户 籍 人 群 的 社 会 团 体 的 日 常 运 作 而 这 类 民 间 组 织 则 根 据 自 身 的 走 访 和 公 众 的 反 映, 通 过 各 类 维 权 手 段 帮 助 无 户 籍 人 群 进 行 权 利 争 取 和 维 护, 并 通 过 经 济 援 助 等 多 种 方 式 帮 扶 生 活 困 难 的 无 户 籍 人 群 ( 三 ) 民 众 参 与 无 户 籍 人 群 的 参 与 在 权 利 保 障 实 现 上 起 主 体 作 用 他 们 只 有 从 自 发 参 与 变 为 自 觉 参 与, 其 自 身 的 各 项 权 利 的 保 障 才 拥 有 了 原 动 力 1 无 户 籍 人 群 及 其 家 庭 成 员 应 提 高 自 身 争 取 权 利 的 自 觉 性 在 走 访 过 程 中 普 遍 存 在 着 无 户 籍 人 群 或 其 父 母 多 数 只 停 留 在 被 迫 或 自 发 参 与 的 阶 段, 他 们 自 身 及 儿 女 应 有 的 社 会 权 利 知 之 甚 少, 甚 至 漠 不 关 心, 这 才 是 无 户 籍 人 群 权 利 保 障 的 最 大 隐 忧 政 府 工 作 人 员 以 及 各 方 知 识 分 子 应 积 极 走 访, 对 其 进 行 宣 传 劝 导, 提 高 争 取 自 身 权 利 的 积 极 性 2 无 户 籍 人 群 维 权 应 更 加 组 织 化, 以 集 体 维 权 的 方 式 保 障 自 身 的 社 会 权 利 农 民 组 织 的 体 制 性 缺 失 23F 1 是 当 前 中 国 农 村 的 一 大 重 要 的 现 实 问 题, 导 致 农 民 在 社 会 权 利 的 争 取 和 维 护 上 往 往 以 一 种 非 理 性 抑 或 是 不 合 法 的 方 式 进 行, 如 群 体 性 暴 力 事 件 的 频 繁 发 生 对 于 农 村 无 户 籍 人 群 的 维 权 来 书, 他 们 本 身 即 为 社 会 弱 势 群 体, 在 维 权 方 面 的 力 量 相 当 薄 弱, 因 此 在 相 关 团 体 或 部 门 的 帮 助 下, 按 照 法 律 程 序 集 体 维 权 则 是 一 个 好 的 选 择 3 提 高 无 户 籍 人 群 的 公 民 意 识 在 我 国 社 会 转 型 加 速 期, 农 民 积 极 参 与 社 会 权 利 的 深 层 次 动 因 是 社 会 主 义 市 场 经 济 的 发 展 所 带 来 的 农 民 利 益 意 识 的 觉 醒, 追 求 利 益 的 合 理 性 得 到 社 会 的 普 遍 赞 成 和 全 体 成 员 的 认 同, 社 会 成 员 个 人 利 益 的 需 要 逐 渐 觉 醒, 人 们 对 利 益 的 期 望 远 远 高 于 对 其 他 需 要 的 期 望, 为 追 求 自 身 社 会 权 利 和 利 益, 农 民 就 会 通 过 积 极 地 社 会 参 与, 影 响 政 府 对 社 会 利 益 的 分 配 使 社 会 利 益 分 配 自 己 更 加 有 利 24F 2 但 是 由 于 当 前 我 国 农 民 普 遍 文 化 程 度 较 低 以 及 传 统 的 集 权 型 政 治 模 式 等 多 种 因 素, 农 民 自 身 的 参 与 能 力 具 有 一 定 的 局 限 性 就 农 村 无 户 籍 人 口 的 社 会 权 利 争 取 和 维 护 来 说, 中 华 人 民 共 和 国 国 籍 法 规 定 : 父 母 双 方 或 一 方 为 中 国 公 民, 本 人 出 生 在 中 国, 具 有 中 国 国 籍 而 中 华 人 民 共 和 国 宪 法 规 定 : 凡 具 有 中 华 人 民 共 和 国 国 籍 的 人 都 是 中 华 人 民 共 和 国 公 民 无 户 籍 人 口 中 超 生 领 养 的 儿 童 占 很 大 比 重, 他 们 虽 没 有 户 籍, 但 他 们 应 是 既 成 事 实 的 公 民 对 于 他 们 而 言 父 母 和 其 自 身 应 当 提 高 公 民 意 识, 积 极 争 取 自 身 的 社 会 权 利 1 2 参 见 政 治 文 明 视 域 中 的 农 民 政 治 参 与 143 页, 陈 晓 莉 著, 中 国 社 会 科 学 出 版 社,2007 年 12 月 同 上 93

96 附 录 一 : 分 报 告 制 度 约 束 与 公 民 智 慧 王 美 婷 王 丹 青 在 我 们 这 次 调 研 中, 通 过 对 农 户 的 深 入 访 谈, 了 解 到 免 费 打 预 防 针 新 型 农 村 合 作 医 疗 义 务 教 育 权 对 农 村 学 龄 儿 童 实 行 两 免 一 补 等 权 利 都 惠 及 到 了 无 户 籍 儿 童, 所 以 就 当 前 农 村 无 户 籍 人 口 权 利 实 现 的 现 状 来 看, 总 体 是 令 人 欣 喜 的 然 而 深 究 其 根 源, 却 不 能 不 令 人 担 忧, 因 为 他 们 的 权 利, 并 不 是 由 体 制 的 完 善 和 政 策 的 保 障 下 实 现 的, 事 实 上 实 际 工 作 中 人 情 关 系 复 杂 25F1, 各 地 政 策 执 行 力 度 不 一 26F2, 无 户 籍 儿 童 往 往 可 以 通 过 特 殊 手 段 办 理 户 口 或 实 现 相 关 权 利 久 而 久 之, 这 些 特 殊 手 段 在 当 地 就 形 成 了 一 套 大 家 默 认 的 实 质 是 在 中 国 乡 土 社 会 特 殊 的 人 情 关 系 主 导 下 形 成 的 潜 规 则 然 而 这 样 的 潜 规 则 受 人 为 因 素 影 响 过 大, 只 能 算 是 法 制 完 善 政 策 落 实 通 畅 之 前 的 一 个 暂 时 性 的 解 决 方 式 在 没 有 统 一 标 准 的 情 况 下, 它 的 不 稳 定 性 确 定 了 它 不 应 该 也 不 可 能 长 久 可 是 在 我 们 调 研 中 发 现, 这 些 特 殊 手 段 竟 在 当 地 得 到 长 时 间 大 范 围 的 认 可 27F3 我 们 将 无 户 籍 的 原 因 分 类, 发 现 每 种 其 实 都 可 以 找 到 相 关 部 门 按 部 就 班 的 解 决, 然 而 很 多 程 序 过 于 繁 琐, 这 就 打 消 了 农 民 争 取 自 身 权 利 的 积 极 性, 甚 至 有 些 要 求 可 能 离 农 民 生 活 太 远, 超 出 了 他 们 的 理 解 范 围, 以 致 让 他 们 认 为 是 不 可 能 完 成 的 任 务 28F 4 从 而 放 弃 做 努 力 正 是 由 于 这 些 制 度 上 的 约 束, 一 套 由 民 众 自 发 的 潜 规 则 便 应 运 而 生, 能 够 快 捷 地 解 决 问 题, 姑 且 称 之 为 公 民 智 慧 其 实 自 古 以 来 上 有 政 策 下 有 对 策 这 句 话 便 在 中 国 流 传 甚 广 表 面 上, 它 反 映 了 国 家 机 器 对 公 民 自 上 而 下 进 行 政 策 传 达 时 出 现 的 扭 曲, 反 映 了 中 国 社 会 中 一 种 独 具 特 色 的 的 乱 象 ; 然 而, 大 多 数 普 通 民 众 对 于 这 句 话 的 感 觉 通 常 是 默 许 或 者 无 奈, 甚 至 有 一 些 人 把 它 当 做 政 治 生 活 必 不 可 少 的 金 科 玉 律 这 究 竟 是 为 什 么 呢? 我 们 提 出 设 想, 从 两 方 面 分 析 5 一 首 先 我 们 假 定 公 意 29F 并 不 永 远 正 确, 那 么 就 可 以 根 据 我 们 主 观 的 设 想 建 立 一 套 理 想 的 管 理 模 式, 直 接 嫁 接 到 基 层 政 权 上 但 是 这 不 得 不 令 人 联 想 到 外 来 政 治 模 式 在 华 实 验 的 不 1 比 如 上 户 口, 夏 宜 乡 高 雷 村 村 长 说, 有 的 孩 子 没 有 出 生 证 明 派 出 所 不 给 上, 就 找 他 帮 忙, 派 出 所 看 村 长 的 面 子, 便 不 要 求 出 示 出 生 证 明 了 2 我 们 在 调 研 时, 壮 村 的 卫 生 所 负 责 人 就 说, 有 些 没 有 户 籍 登 记 的 孩 子, 每 到 打 预 防 针 时 通 知 不 到 他 们, 她 就 处 处 打 听 上 门 去 找 ; 而 同 镇 的 貌 仪 村, 我 们 访 谈 的 梁 姓 农 户 说, 打 预 防 针 从 没 收 到 过 通 知, 也 没 有 卫 生 所 的 人 告 诉, 都 是 自 己 听 别 人 家 说 的 可 见 在 政 策 涉 及 不 到 的 地 方, 工 作 人 员 的 态 度 对 无 户 籍 人 口 的 权 利 实 现 与 否 影 响 很 大 3 我 们 走 访 的 四 个 乡 镇 均 有 很 多 农 户 对 人 口 普 查 的 一 次 清 充 满 期 待 4 比 如 我 们 采 访 的 收 养 孩 子 的 黄 姓 人 家, 孩 子 爷 爷 一 直 重 复 还 要 登 报! 这 怎 么 可 能 5 公 意, 公 众 的 意 愿, 共 同 的 意 见 ( 现 代 汉 语 词 典, 商 务 印 书 馆,2005 年 6 月 ) 94

97 适 应 症, 例 如 共 和 国 社 会 主 义 改 造 时 期 模 仿 苏 联 模 式 而 失 败, 如 此 般 的 例 子 在 近 现 代 中 国 屡 见 不 鲜 事 实 证 明 没 有 经 过 实 践 检 验 的 直 接 嫁 接 或 凭 空 设 想 都 是 空 中 楼 阁, 只 有 实 地 经 验, 才 是 牢 固 的 根 基 二 假 定 公 意 永 远 是 正 确 的, 那 么 基 层 的 政 策 扭 曲 反 映 出 来 的 就 是 政 策 与 公 意 的 不 协 调 这 要 先 从 现 有 的 基 层 政 治 运 作 模 式 说 起 : 当 前 中 国 大 都 仍 是 传 统 政 务, 其 分 层 结 构 不 仅 有 上 下 沟 通 的 问 题, 也 有 横 向 沟 通 的 问 题 这 种 分 层 越 往 下, 横 向 部 门 越 多, 沟 通 障 碍 越 大, 管 理 效 率 越 低 在 一 切 流 程 都 需 要 人 工 处 理 的 情 况 下, 其 繁 琐 程 序 往 往 让 人 望 而 却 步 而 且 由 于 政 府 内 部 构 成 复 杂, 大 量 的 财 力 人 力 会 消 耗 在 内 部 管 理 上 而 行 政 人 员 为 公 民 多 做 一 件 事 对 他 自 身 利 益 并 无 明 显 影 响 30F1 2, 这 直 接 导 致 了 工 作 效 率 低 下 31F 农 村 基 层 行 政 人 员 的 服 务 对 象 是 农 民, 在 当 前 我 国 农 民 文 化 水 平 较 低 政 治 素 养 几 乎 为 零 的 情 况 下, 现 代 的 管 理 方 法 32F 3 并 不 适 合 他 们 在 调 研 中 我 们 看 到 一 些 基 层 行 政 人 员 运 用 陈 旧 落 后 的 管 理 方 法 3F 4 更 适 合 于 解 决 农 村 出 现 的 实 际 问 题, 如 果 从 效 率 和 效 果 方 面 看, 这 种 落 后 的 管 理 方 法 就 是 可 行 的 然 而 此 种 办 法 必 然 会 出 现 问 题, 因 为 国 家 政 策 是 现 代 化 的, 而 且 面 对 基 层 问 题 却 往 往 无 法 适 用 比 如, 我 们 调 研 时 发 现 很 多 因 为 缺 少 出 生 证 明 而 没 有 户 口 的 孩 子, 家 人 束 手 无 策, 村 干 部 无 计 可 施, 而 我 们 到 县 公 安 局 了 解 到, 这 样 的 情 况 可 以 通 过 做 DNA 亲 子 鉴 定 来 证 明 亲 子 关 系, 虽 然 费 用 不 是 很 贵 ( 工 作 人 员 说 是 五 百 元 ), 但 要 到 市 公 安 局 登 记 找 律 师 代 理 等 过 程 着 实 繁 琐, 而 且 这 个 过 程 本 身 就 是 农 民 无 法 想 象 也 难 以 接 受 的 事, 只 能 望 而 却 步 在 这 种 制 度 约 束 又 迫 切 需 要 实 现 自 身 权 利 的 情 况 下, 民 众 就 会 自 发 地 凭 借 个 人 智 慧 在 不 伤 及 公 共 利 益 的 同 时, 钻 政 策 的 空 子, 提 高 办 事 效 率 ; 基 层 行 政 机 关 也 迎 合 民 众 的 行 为 习 惯, 执 行 政 策 时 并 不 严 格, 甚 至 有 意 识 地 对 不 适 于 现 状 的 政 策 进 行 曲 解, 造 成 了 表 面 上 出 现 的 问 题, 但 实 际 上 却 解 决 了 农 村 的 实 际 问 题, 比 严 格 遵 守 规 定 的 效 率 要 高 得 多 34F 5 多 34F 5 这 样 我 们 看 到 了 一 种 局 面 : 基 层 政 治 生 态 中, 政 府 与 公 民 这 本 应 对 立 的 两 方 面 在 面 对 问 1 相 反, 为 单 位 内 部 多 做 一 点 就 会 得 到 更 鲜 明 的 绩 效 2 欧 洲 公 共 部 门 绩 效 评 估 教 育 医 疗 法 律 及 公 共 管 理 的 国 际 比 较 ( 荷 兰 社 会 文 化 规 划 署 编, 国 家 行 政 学 院 出 版,2005 年 ) 中 提 到 : 公 共 服 务 部 门 的 就 业 人 数 占 全 部 就 业 人 口 的 比 重 通 常 要 高 于 其 占 国 内 生 产 总 值 的 比 重 出 现 这 种 情 况 的 原 因 有 两 个 : 1 公 共 服 务 是 劳 动 密 集 型 ; 2 由 于 服 务 生 产 者 并 不 追 求 盈 利 公 共 服 务 部 门 很 少 或 者 没 有 运 营 盈 余 书 中 提 到 的 公 共 服 务 部 门 是 我 们 所 说 的 国 家 公 共 机 关 事 业 单 位, 重 要 的 是 书 中 提 到 的 就 业 人 数 和 生 产 总 值 的 比 较, 人 数 比 重 之 大 却 未 达 到 预 期 生 产 总 值 的 贡 献, 关 键 是 这 些 市 场 主 体 并 不 最 求 盈 利, 这 正 是 相 关 机 关 种 种 不 作 为 政 府 漠 视 和 政 府 管 理 者 工 作 态 度 根 深 蒂 固 的 根 本 原 因 3 如 电 子 政 务 网 络 信 息 平 台 等 4 靠 熟 人 帮 忙 稍 加 贿 赂 等 人 情 方 式 5 比 如 人 口 普 查 时 的 一 次 清, 不 需 要 出 具 任 何 证 明, 办 某 些 手 续, 只 要 交 一 点 钱, 就 可 以 上 户 口 当 地 这 样 快 捷 的 入 户 方 式 在 上 一 级 找 不 到 政 策 依 据, 但 却 解 决 了 实 际 问 题 95

98 题 时 结 合 起 来, 在 互 相 妥 协 一 步 的 基 础 上 达 成 一 致, 默 认 了 潜 规 则 后 解 决 了 制 度 和 法 律 解 决 不 了 的 问 题 这 主 要 是 因 为 基 层 行 政 人 员 出 自 基 层 农 村, 中 国 农 村 特 有 的 家 族 式 管 理 模 式 仍 未 瓦 解, 家 族 式 管 理 很 好 的 弥 补 了 现 代 政 治 制 度 在 基 层 的 不 适 应 症, 如 前 文 所 说, 从 效 率 和 效 果 方 面 看, 这 种 局 面 无 疑 是 合 适 的 但 是 合 适 的 未 必 就 是 合 理 的 我 们 希 望 推 动 农 村 政 治 的 发 展, 希 望 将 农 村 政 治 生 活 制 度 化 科 学 化 现 代 化, 那 我 们 就 需 要 改 变 现 行 的 政 治 运 行 模 式, 将 基 层 政 治 生 活 中 的 制 度 建 设 明 确 化 专 业 化 然 而 在 这 个 进 程 中, 表 面 上 农 村 政 治 生 活 出 现 的 乱 象 会 相 应 减 少, 但 事 实 上 行 政 效 率 并 不 一 定 会 提 高 就 像 当 年 推 行 人 民 公 社, 可 以 说 是 一 种 政 治 进 程 的 表 现, 但 却 导 致 了 生 产 效 率 下 降 ; 而 安 徽 小 岗 村 农 民 自 发 包 产 到 户, 却 实 现 了 产 量 大 幅 度 提 高 这 就 令 我 们 情 不 自 禁 地 产 生 疑 问, 能 不 能 既 实 现 农 村 政 治 的 制 度 化, 又 保 证 行 政 效 率 的 提 高 呢? 我 们 认 为, 根 本 的 方 式 在 于 启 发 民 智, 即 提 高 农 民 文 化 水 平 和 政 治 素 养, 培 养 公 民 意 识 我 们 调 研 时 发 现 很 多 农 户 的 无 户 籍 问 题 都 有 相 应 的 方 式 来 解 决, 只 是 程 序 繁 琐 过 程 冗 长, 农 民 都 觉 得 麻 烦, 没 有 耐 性 去 坚 持 下 来 ; 而 对 于 一 些 政 策 的 不 了 解, 政 府 工 作 人 员 没 有 耐 心 多 解 释, 农 民 也 不 积 极 多 查 询 而 农 民 争 取 权 利 的 自 觉, 也 可 以 鞭 策 基 层 行 政 单 位 提 高 效 率 当 农 民 的 素 质 提 高 了, 基 层 行 政 机 构 面 对 的 问 题 就 容 易 用 科 学 的 政 策 解 决 了, 也 就 无 需 曲 解 政 策 了 这 样 看 来, 显 然 是 一 个 皆 大 欢 喜 的 局 面, 但 关 键 问 题 是, 我 们 的 政 府 是 否 能 做 到 或 者 说, 愿 意 去 启 发 民 智? 这 并 不 是 说 政 府 有 所 规 避, 毕 竟 任 何 政 府 的 治 理 都 要 有 一 定 的 意 识 形 态 作 保 障, 尤 其 在 中 国 现 行 社 会 体 制 下, 从 官 方 角 度 去 强 调 公 民 意 识 几 乎 是 不 可 能 的 但 作 为 民 主 进 程 的 一 大 关 键, 公 民 意 识 必 须 着 力 培 养, 这 就 呼 唤 能 够 承 担 此 任 的 主 导 力 量 知 识 分 子, 在 深 度 调 研 了 解 实 情 的 基 础 上 在 民 间 进 行 宣 传 教 育 引 导 当 前 公 共 知 识 分 子 大 多 是 向 上 进 言 和 在 媒 体 发 表 文 章, 即 使 走 入 民 间 调 研 也 只 是 将 成 果 停 留 在 研 究 层 面, 没 有 对 现 实 状 况 做 到 一 些 改 变 希 望 公 共 知 识 分 子 们 不 要 只 将 改 革 寄 托 在 官 方 机 构 上, 多 留 意 民 智 的 启 迪, 而 启 迪 也 并 不 是 发 表 言 论 而 已, 毕 竟 需 要 被 启 迪 的 民 众 们 对 这 些 的 关 注 是 极 少 的 知 识 分 子 需 要 走 近 民 众, 需 要 在 思 考 的 基 础 上 增 添 行 动 力, 真 正 使 理 论 成 果 具 有 可 践 行 的 生 命 力 原 刊 于 世 界 与 中 国 研 究 所 背 景 与 分 析 第 205 期,2009 年 9 月 18 日 96

99 新 型 农 村 合 作 医 疗 政 策 调 查 报 告 以 江 西 省 铜 鼓 县 为 例 叶 腾 芳 徐 世 春 徐 文 燕 一 引 言 健 康 是 人 类 的 基 本 权 利 人 口 健 康 的 改 善 可 以 提 高 劳 动 生 产 率, 增 加 劳 动 供 给, 促 进 经 济 增 长 因 此 农 民 的 健 康 是 发 展 农 村 经 济 的 基 础 解 放 后, 我 国 就 为 农 民 建 立 起 了 医 疗 保 障 制 度 农 村 合 作 医 疗 制 度, 初 步 形 成 了 以 集 体 经 济 为 依 托 的 农 村 初 级 医 疗 卫 生 保 健 网, 使 农 村 医 疗 卫 生 事 业 得 到 了 发 展, 有 效 地 为 农 民 的 身 心 健 康 提 供 了 医 疗 保 障 但 在 改 革 开 放 之 后, 随 着 集 体 经 济 的 解 体, 合 作 医 疗 制 度 很 快 走 向 消 亡, 致 使 中 国 农 民 在 没 有 任 何 医 疗 保 障 的 情 况 下 生 存 了 近 30 年, 医 疗 费 用 完 全 靠 个 人 支 付, 农 民 负 担 较 重, 因 而 出 现 了 部 分 农 民 看 病 难 的 问 题 特 别 是 遇 到 大 病, 农 村 较 贫 困 人 口 很 容 易 陷 入 因 病 致 贫 因 病 返 贫 的 现 象 由 于 多 数 农 村 地 区 的 经 济 发 展 水 平 比 较 低, 还 不 具 备 把 农 民 医 疗 保 障 纳 入 社 会 医 疗 保 险 的 条 件, 政 府 和 集 体 也 没 有 能 力 把 农 民 的 医 疗 保 障 包 起 来, 目 前 只 能 够 通 过 农 民 互 助 共 济, 加 强 政 府 扶 持 力 度, 建 立 新 型 农 村 合 作 医 疗 制 度 的 方 式 来 解 决 所 以, 政 府 从 2003 年 开 始 在 部 分 省 区 进 行 建 立 新 型 农 村 合 作 医 疗 制 度 试 点 工 作, 这 一 政 策 的 出 台 为 提 高 农 民 健 康 保 障 水 平, 减 轻 医 疗 负 担, 解 决 因 病 致 贫 因 病 返 贫 的 问 题 开 启 了 希 望 之 门 从 2006 年 起, 调 整 相 关 政 策, 加 大 力 度, 加 快 进 度, 积 极 推 进 新 型 农 村 合 作 医 疗 试 点 工 作 到 2008 年, 又 根 据 全 国 新 型 农 村 合 作 医 疗 工 作 会 议 精 神, 按 照 增 加 补 助 全 面 覆 盖 巩 固 提 高 的 总 体 要 求, 切 实 做 好 2008 年 新 型 农 村 合 作 医 疗 工 作 作 为 农 村 社 会 保 障 体 系 重 要 组 成 部 分 之 一 的 新 型 农 村 合 作 医 疗 制 度, 是 一 项 由 政 府 组 织 引 导 支 持, 农 民 自 愿 参 加, 个 人 集 体 和 政 府 多 方 筹 资, 以 大 病 统 筹 为 主 的 农 民 医 疗 互 助 共 济 制 度 它 的 实 施 对 于 切 实 提 高 农 民 的 健 康 水 平, 促 进 农 村 经 济 社 会 发 展, 消 除 城 乡 二 元 经 济 结 构 具 有 十 分 重 要 的 现 实 作 用 新 型 农 村 合 作 医 疗 的 启 动 和 发 展 是 一 件 复 杂 的 系 统 工 程, 其 运 转 涉 及 到 参 合 农 民 医 疗 单 位 卫 生 主 管 部 门 及 各 级 政 府 等 多 方 面 的 协 调 特 别 是 当 前 保 证 新 农 合 制 度 稳 定 运 行 的 长 效 机 制 还 没 有 完 全 建 立 起 来, 实 际 运 作 过 程 中 面 临 的 困 97

100 难 和 问 题 依 然 不 可 忽 视, 政 策 设 计 的 初 衷 与 实 际 的 运 行 效 果 之 间 还 存 在 很 大 差 距 等 问 题 都 急 需 解 决 本 调 查 主 要 针 对 经 济 条 件 相 对 落 后 的 革 命 老 区 江 西 省 的 试 点 情 况 进 行 调 查 江 西 是 个 农 业 大 省, 全 省 人 口 4000 多 万, 其 中 农 业 人 口 近 3000 万 从 2003 年 开 始, 江 西 省 开 始 在 南 昌 县 等 7 个 县 ( 市 区 ) 开 展 了 新 农 合 试 点 工 作,2007 年 扩 大 到 80 个 县 ( 市 区 ), 覆 盖 全 省 农 业 人 口 的 89.64%, 参 合 农 民 万 人, 参 合 率 达 到 87.47%,2008 年 江 西 省 将 全 面 推 行 新 农 合 制 度, 实 现 新 农 合 制 度 全 面 覆 盖 新 型 合 作 医 疗 制 度 设 计 的 初 衷 是 解 决 农 民 因 病 致 贫, 因 病 返 贫, 保 障 农 民 身 心 健 康 等 问 题 自 2003 年 起, 全 国 部 分 县 ( 市 ) 已 经 因 地 制 宜 地 开 展 了 试 点 工 作 试 点 地 区 新 型 农 村 合 作 医 疗 制 度 的 运 行 效 果 关 系 到 这 项 制 度 能 否 继 续 推 行 下 去 所 以 农 民 对 医 疗 保 障 的 需 求 如 何, 新 农 合 医 疗 的 推 行 是 否 使 农 民 真 正 获 益 等 一 系 列 问 题 的 研 究 调 查 有 助 于 更 好 地 推 进 新 农 合 的 可 持 续 发 展 和 该 项 制 度 在 全 国 的 推 广 为 此, 本 文 利 用 暑 假 对 江 西 省 铜 鼓 县 农 村 进 行 入 户 调 查 和 访 谈, 从 农 民 对 新 农 合 的 需 求 大 小 认 知 程 度 参 加 意 愿 以 及 他 们 从 新 型 农 村 合 作 医 疗 中 获 益 情 况 等 几 个 方 面 对 该 项 制 度 的 运 行 情 况 和 效 果 进 行 评 估, 旨 在 为 该 项 制 度 的 完 善 和 全 面 推 广 提 供 决 策 参 考 二 数 据 来 源 本 文 的 样 本 数 据 来 源 于 2008 年 世 界 与 中 国 研 究 所 组 织 的 关 于 社 会 公 共 政 策 的 农 村 民 生 工 程 的 社 会 调 查, 本 次 调 查 选 取 了 江 西 省 铜 鼓 县 的 4 个 乡 镇 的 12 个 村 的 部 分 农 户 做 了 调 查, 每 个 样 本 都 是 随 机 选 取 的 根 据 地 理 方 位 和 经 济 发 展 水 平, 本 次 调 查 随 机 选 取 了 江 西 省 铜 鼓 县 的 4 个 乡 ( 镇 ), 本 课 题 组 向 每 个 乡 ( 镇 ) 派 出 一 个 调 查 小 组, 每 个 调 查 小 组 在 所 调 查 的 乡 ( 镇 ) 用 相 同 的 抽 样 程 序 进 行 抽 样 调 查 小 组 在 每 个 乡 ( 镇 ) 选 取 3 个 村, 选 村 的 方 法 是 首 先 将 江 西 省 铜 鼓 县 的 各 个 乡 ( 镇 ) 人 均 收 入 的 大 小 按 降 序 排 列, 然 后 随 机 抽 取 3 个 村, 作 为 样 本 村 本 课 题 组 在 江 西 省 铜 鼓 县 调 查 了 12 个 村, 收 集 有 效 问 卷 共 有 182 份 村 调 查 的 主 要 内 容 包 括 村 的 基 本 社 会 情 况 和 村 诊 所 情 况 两 部 分 村 的 基 本 社 会 情 况 主 要 包 括 了 人 均 收 入 水 平 该 村 是 否 建 立 新 型 合 作 医 疗 制 度 等 内 容 村 诊 所 情 况 主 要 包 括 医 疗 设 施 配 备 医 疗 人 员 配 备 新 农 合 业 务 开 展 情 况 等 内 容 户 调 查 则 全 面 涵 盖 了 农 户 家 庭 成 员 的 人 口 特 征 家 庭 成 员 健 康 状 况 参 加 新 型 农 村 合 作 医 疗 情 况 医 疗 设 施 利 用 情 况 和 医 疗 花 费 等 内 容 98

101 三 新 型 农 村 合 作 医 疗 的 现 状 及 存 在 问 题 铜 鼓 县 2007 年 才 被 确 定 为 新 型 农 村 合 作 医 疗 的 试 点 县 这 个 县 属 于 起 步 比 较 晚 的 地 区, 本 身 经 济 基 础 较 差 实 施 新 农 合 的 基 本 情 况 如 下 : A) 措 施 铜 鼓 县 于 2007 年 正 式 启 动 筹 备 和 实 施 新 农 合, 在 筹 备 和 实 施 过 程 中, 该 县 逐 步 建 立 健 全 了 各 项 制 度 和 办 法, 按 时 完 成 了 各 项 预 定 目 标 任 务 至 2007 年 全 县 参 加 新 农 合 的 农 民 共 人, 占 农 业 人 口 的 87.8%,2008 年 全 县 农 业 人 口 参 合 率 已 达 90% 以 上 该 县 自 开 展 新 农 合 以 来, 积 极 做 好 宣 传 管 理 运 作 和 监 督 等 各 项 工 作, 确 保 这 项 制 度 的 全 面 落 实 一 是 加 强 领 导, 落 实 任 务 成 立 了 铜 鼓 县 新 型 农 村 合 作 医 疗 管 理 委 员 会, 县 委 书 记 县 长 担 任 主 任, 四 套 班 子 分 管 领 导 担 任 副 主 任, 成 员 有 卫 生 财 政 人 事 计 划 农 业 民 政 等 部 门 的 主 要 领 导 和 各 乡 镇 党 委 书 记 乡 镇 长 ; 成 立 了 由 纪 检 监 察 财 政 物 价 审 计 等 部 门 领 导 组 成 的 监 委 会, 监 督 新 农 合 制 度 的 实 施 ; 管 委 会 下 设 办 公 室 ( 设 在 卫 生 局 ), 负 责 日 常 工 作 ; 各 乡 镇 成 立 了 由 党 政 一 把 手 负 总 责 的 管 委 会, 在 卫 生 院 指 定 2 至 3 人 负 责 具 体 工 作 ; 村 委 也 成 立 了 领 导 小 组, 负 责 落 实 部 分 任 务, 并 把 任 务 层 层 分 解 落 实 二 是 摸 清 情 况, 建 章 立 制 组 织 力 量 对 全 县 主 要 医 疗 卫 生 单 位 和 所 有 乡 镇 的 基 本 情 况 进 行 调 查, 对 农 民 家 庭 进 行 入 户 调 查 出 台 了 铜 鼓 县 新 型 农 村 合 作 医 疗 实 施 方 案 和 铜 鼓 县 新 型 农 村 合 作 医 疗 管 理 办 法 ( 试 行 ), 统 一 制 订 了 新 农 合 工 作 职 责 及 就 诊 转 诊 报 销 资 金 管 理 等 制 度, 并 在 实 施 过 程 中 根 据 实 际 不 断 完 善 三 是 广 泛 宣 传, 深 入 发 动 于 2007 年 初 召 开 了 全 县 有 关 单 位 和 乡 镇 村 近 千 人 参 加 的 动 员 大 会, 对 实 施 新 农 合 的 工 作 进 行 了 动 员 和 部 署, 采 取 了 广 播 电 视 版 报 专 栏 动 员 会 议 发 放 宣 传 资 料 等 形 式, 开 展 了 全 方 位 多 层 次 的 宣 传 发 动 工 作, 把 建 立 新 农 合 制 度 的 目 的 意 义 要 求 讲 透, 把 参 加 新 农 合 的 好 处 讲 清, 力 争 让 所 有 的 农 民 都 了 解 认 识 四 是 严 格 管 理, 强 化 监 督 加 强 了 对 乡 镇 新 农 合 办 定 点 医 疗 机 构 管 理 人 员 的 学 习 培 训, 实 行 卫 生 系 统 全 员 培 训 和 动 员 ; 对 定 点 医 疗 机 构 进 行 资 格 认 定, 实 行 动 态 管 理 ; 各 定 点 医 疗 机 构 建 立 质 量 管 理 监 督 小 组, 具 体 负 责 协 调 和 工 作 质 量 的 监 督, 努 力 做 到 按 规 定 进 行 检 查 治 疗 和 用 药 ; 县 农 合 办 每 季 度 乡 镇 农 合 办 每 月 公 布 一 次 费 用 开 支 情 况 ; 各 定 点 医 疗 机 构 设 立 由 院 长 掌 管 的 投 诉 箱, 接 受 群 众 和 社 会 的 监 督 B) 效 果 第 一, 新 型 农 村 合 作 医 疗 覆 盖 的 范 围 广 度 令 人 满 意 在 所 调 查 的 试 点 村 中,2007 年 80% 以 上 的 农 村 居 民 参 加 了 新 型 农 村 合 作 医 疗,2008 年 有 90% 以 上 的 农 村 居 民 参 加, 并 且 自 愿 参 加 新 农 合 的 人 达 到 97% 这 表 明 农 民 对 新 型 农 村 合 作 医 疗 制 度 存 在 潜 在 的 需 求, 新 型 农 村 合 99

102 作 医 疗 在 农 民 中 得 到 广 泛 传 播 和 基 本 认 可, 具 有 较 高 的 积 极 性 与 参 与 性, 显 示 出 了 政 府 解 决 农 民 看 病 问 题 的 决 心, 极 大 地 肯 定 了 各 级 政 府 的 付 出 第 二, 新 型 农 村 合 作 医 疗 政 策 目 前 已 得 到 大 部 分 人 的 肯 定 在 对 182 户 近 千 人 的 调 查 问 卷 中 我 们 得 到 这 样 的 数 字, 农 民 对 新 型 农 村 合 作 医 疗 的 满 意 率 为 83.65%, 在 短 短 的 2 年 间 农 民 对 于 医 疗 保 障 从 无 到 有 的 最 迫 切 的 要 求 得 到 了 部 分 的 满 足 第 三, 减 轻 了 农 民 的 经 济 压 力 据 我 们 的 调 查 显 示 有 41.95% 的 农 民 认 为 参 加 新 农 合 减 轻 了 农 民 的 经 济 负 担, 但 其 效 果 不 是 很 显 著 ; 有 23.29% 的 农 民 认 为 明 显 减 轻 了 经 济 负 担 新 农 合 制 度 的 实 施 在 一 定 程 度 上 遏 制 了 因 病 返 贫 因 病 致 贫 现 象, 促 进 了 农 村 卫 生 事 业 的 发 展, 促 进 了 农 民 就 医 观 念 的 改 变, 同 时 也 提 升 了 党 和 政 府 为 民 办 事 的 形 象 我 们 在 高 桥 乡 棋 平 永 宁 大 段 镇 对 部 分 参 合 农 民 分 别 进 行 了 问 卷 调 查, 在 收 回 的 182 张 问 卷 中, 对 参 加 新 农 合 出 于 自 愿 的 达 到 97.15% 对 新 农 合 制 度 是 否 对 农 民 带 来 了 好 处 明 年 是 否 将 继 续 参 加 新 农 合 两 个 问 题 作 了 肯 定 的 回 答 也 达 到 85%, 对 乡 镇 医 院 的 服 务 质 量 和 服 务 态 度 新 农 合 医 疗 报 销 的 满 意 率 达 到 了 七 成 C) 存 在 问 题 和 困 难 虽 然 新 型 农 村 合 作 医 疗 政 策 是 一 项 重 要 的 民 生 工 程, 较 以 往 是 一 个 由 无 到 有 的 质 的 飞 跃, 但 是 不 可 否 认 这 只 是 一 种 注 重 广 度 的 保 障, 由 于 保 障 程 度 低, 实 施 时 间 短, 相 关 经 验 匮 乏, 其 中 也 存 在 不 少 的 问 题 : 第 一, 对 政 策 知 晓 度 高, 但 是 理 解 不 准 确 调 查 中, 几 乎 所 有 的 被 调 查 对 象 在 提 及 新 型 合 作 医 疗 这 项 政 策 的 时 候, 均 表 示 强 烈 的 关 注, 但 是 认 为 自 己 清 楚 合 作 医 疗 制 度 资 金 运 作 情 况 报 销 制 度 的 农 民 仅 有 27.81%; 知 道 报 销 一 说 的, 但 不 知 道 怎 么 实 现 的 有 31.05%; 完 全 不 知 道 的 竟 有 14.74%, 对 哪 些 医 药 费 可 以 报 销 哪 些 不 可 以 报 销 并 不 清 楚 由 于 对 新 农 合 报 销 制 度 的 不 了 解 甚 至 是 误 解, 从 而 影 响 了 农 民 参 合 的 积 极 性 调 查 还 显 示 对 该 项 制 度 不 够 理 解 对 政 策 不 信 任 的 竟 占 了 42.86%, 由 此 看 来 各 乡 镇 虽 然 制 定 了 宣 传 措 施 并 由 领 导 亲 自 抓, 指 定 专 人 负 责, 实 行 县 乡 ( 镇 ) 村 干 部 宣 传 发 动 分 片 包 干 责 任 制, 开 展 各 种 宣 传 活 动, 但 部 分 小 组 长 素 质 有 限, 理 解 不 到 位, 甚 至 有 的 组 长 为 了 提 高 参 合 率 而 存 在 失 实 宣 传, 这 就 造 成 参 合 者 过 高 期 望 和 实 际 报 销 之 间 的 落 差, 影 响 了 一 部 分 人 对 制 度 的 信 任 另 外 部 分 农 户 对 新 农 合 政 策 也 存 在 不 求 甚 解 的 倾 向, 对 村 里 发 的 小 册 子 传 单 都 没 看 或 没 看 完 就 扔 了 当 然, 正 在 执 行 的 新 农 合 制 度 中, 一 些 补 偿 标 准 还 不 尽 合 理, 补 偿 比 率 较 低, 自 费 药 品 过 多, 起 付 线 偏 高, 使 得 受 益 患 者 得 到 补 偿 的 金 额 有 限, 并 没 有 真 正 起 到 减 轻 农 民 医 疗 支 出 负 担 的 作 用, 与 广 大 农 民 的 期 望 相 差 较 大 长 此 以 往, 会 削 弱 新 型 农 村 合 作 医 疗 制 度 对 农 民 的 吸 引 力, 影 响 新 型 农 村 合 作 医 疗 的 可 持 续 性 因 此, 在 今 后 应 当 做 好 新 型 农 村 合 作 医 疗 基 100

103 金 的 支 付 测 算 工 作, 在 保 证 新 型 农 村 合 作 医 疗 基 金 不 出 险 的 情 况 下, 尽 量 提 高 补 偿 比 例, 让 农 民 真 正 从 新 型 农 村 合 作 医 疗 制 度 中 受 益 第 二, 农 民 健 康 状 况 不 容 乐 观, 自 我 保 健 意 识 不 强, 经 济 困 难, 看 病 贵 看 病 难 的 问 题 依 然 存 在 问 卷 显 示, 近 一 半 的 被 调 查 者 报 告 自 己 的 健 康 状 况 不 佳, 慢 性 病 重 病 发 病 率 较 高 农 民 患 的 慢 性 病 主 要 有 : 胃 病 高 血 压 风 湿 病 糖 尿 病 等, 有 些 或 许 可 以 成 为 农 民 的 职 业 病 这 些 病 种 并 不 会 马 上 剥 夺 人 的 生 命, 但 是, 它 们 却 让 患 者 长 期 处 于 痛 苦 之 中 然 而, 相 当 部 分 农 民 对 慢 性 病 的 危 害 缺 乏 足 够 的 认 识, 往 往 拖 着 熬 着, 直 到 病 情 非 常 严 重 时 才 去 治 疗 在 调 查 中 农 民 有 病 而 未 去 医 院 就 诊 的 情 况 占 了 54.01% 其 原 因 有 : 通 过 其 他 途 径 得 到 药 品 的 占 6.55%; 自 己 治 疗 的 27.28%; 自 认 为 病 轻 的, 没 大 碍 的 占 19.32%; 而 没 有 时 间 去 医 院 的 占 了 5.18%; 况 且 即 使 想 到 医 院 就 诊, 由 于 经 济 困 难, 看 不 起 病 的 占 了 41.67%, 看 病 贵 看 病 难 的 问 题 仍 然 存 在 有 近 45% 的 农 民 认 为 参 加 了 合 作 医 疗 后, 看 门 诊 或 住 院 的 花 费 比 以 前 高 了, 有 59.43% 的 农 民 认 为 村 卫 生 室 的 药 价 偏 高 看 病 贵 的 问 题 在 我 国 十 分 突 出, 这 个 问 题 不 解 决 我 们 的 医 疗 改 革 就 永 远 不 会 成 功 第 三, 程 序 不 够 简 便, 转 诊 制 度 烦 琐 在 调 查 中 有 45.71% 的 农 民 认 为 参 加 了 新 农 合 一 定 要 到 指 定 医 院 看 病, 转 院 手 续 复 杂 ; 有 36.19% 的 农 民 的 认 为 报 销 手 续 比 较 复 杂, 而 且 很 难 找 到 负 责 的 部 门 ; 有 18.10% 的 重 病 患 者 认 为 即 使 到 指 定 的 医 院 的 看 病 也 不 大 放 心 而 且 清 楚 合 作 医 疗 的 报 销 制 度 的 农 民 仅 有 27.81%; 知 道 报 销 一 说 的, 但 不 知 道 怎 么 实 现 的 有 31.05%; 完 全 不 知 道 的 竟 有 14.74% 所 有 报 销 只 限 于 在 户 口 所 在 地 的 乡 镇 合 管 办 办 理, 如 果 不 是 在 本 乡 镇 卫 生 院 看 病, 必 须 在 看 病 医 院 和 乡 镇 合 管 办 来 回 跑 好 几 趟, 报 销 得 到 的 钱 还 不 够 来 回 的 路 费 铜 鼓 县 有 许 多 的 外 出 务 工 人 员, 外 出 经 商 务 工 农 民 异 地 住 院 治 疗, 办 理 报 销 比 较 困 难 转 院 治 疗 困 难 且 报 销 比 例 小, 没 有 实 际 的 意 义 一 些 病 人 希 望 到 条 件 较 好 和 医 疗 水 平 较 高 的 上 级 医 院 或 外 省 医 院 治 疗, 但 转 诊 手 续 很 难 办 理 许 多 农 民 为 了 不 延 误 病 情, 只 好 自 费 转 诊 治 疗 然 而 到 县 市 甚 至 外 省 医 院 的 报 销 比 例 由 县 定 点 医 院 的 60% 到 县 外 定 点 的 40% 再 到 非 定 点 的 30%, 报 销 金 额 减 少, 加 重 了 患 者 家 庭 的 经 济 负 担 ( 见 表 1) 表 1 患 住 诊 断 住 院 费 用 可 报 补 补 备 者 院 总 费 药 费 用 偿 偿 注 天 数 用 费 比 例 金 额 0 6 急 性 心 省 1 肌 梗 塞 % 骨 折 省 101

104 %.7 外 0 7 关 节 炎 港 %.4 口 0 4 骨 折 雅 %.5 祥 0 8 冠 心 病 市 %.8 第 四, 乡 村 医 院 的 人 员 不 足, 医 生 水 平 不 高, 一 人 兼 多 职, 农 民 不 放 心 有 的 村 甚 至 没 有 卫 生 所, 有 卫 生 所 的 也 只 不 过 有 一 两 个 人 留 守 如 何 吸 引 人 才, 留 住 人 才, 成 为 提 高 医 疗 服 务 水 平 的 关 键 再 者 医 疗 设 备 陈 旧, 资 金 困 难, 因 报 销 的 费 用 60% 在 县 医 院,20% 在 乡 镇, 中 心 医 院 每 年 能 报 的 总 金 额 是 有 限 的, 每 个 月 只 有 5 万, 远 远 不 能 满 足 报 销 的 需 求, 医 院 只 好 把 大 病 患 者 部 分 叫 到 县 医 院 去 治 疗, 而 到 县 医 院 交 通 又 不 便, 增 加 了 经 济 成 本 另 一 方 面 报 销 由 就 诊 医 院 先 垫 付, 上 交 材 料 再 由 农 医 局 结 算, 导 致 卫 生 所 和 医 院 资 金 周 转 困 难 因 没 有 奖 励 机 制, 医 院 和 新 农 合 工 作 人 员 的 积 极 性 不 高 ( 见 表 2) 表 2 村 民 对 村 乡 镇 的 医 疗 服 务 存 在 的 问 题 的 回 答 问 题 比 例 医 生 水 平 不 高 22.91% 看 病 和 报 销 程 序 太 复 杂 15.90% 医 疗 设 备 太 差 30.04% 服 务 不 好 8.49% 路 程 太 远 10.95% 报 销 不 及 时 11.65% 第 五, 财 政 负 担 重, 管 理 运 作 难 度 大 铜 鼓 县 为 了 发 动 农 民 参 加 新 农 合, 保 证 有 足 够 比 例 的 参 合 人 数, 分 别 组 织 了 县 镇 村 三 级 工 作 队, 分 片 包 干 负 责, 花 费 了 大 量 的 人 力 物 力 和 财 力 县 财 政 对 参 保 对 象 要 承 担 补 助 资 金 和 县 乡 镇 两 级 合 作 医 疗 工 作 机 构 的 运 转 经 费, 等 于 县 财 政 多 了 一 项 巨 额 支 出, 该 县 财 政 本 来 就 非 常 困 难, 随 着 新 农 合 的 推 行 和 发 展, 财 政 的 压 力 将 会 越 来 越 大 各 乡 镇 的 财 政 资 金 更 是 有 限, 有 些 乡 镇 对 继 续 推 进 和 完 善 新 农 合 也 是 心 有 余 而 力 不 足 个 别 村 办 公 条 件 简 陋, 没 有 工 作 用 车, 特 别 是 没 有 网 络 办 公, 大 大 增 加 了 管 理 工 作 的 难 度, 降 低 了 工 作 效 率 第 六, 特 殊 的 地 理 条 件 限 制 了 新 农 合 的 进 一 步 发 展 据 调 查, 铜 鼓 县 是 革 命 老 区, 各 乡 镇 分 布 较 散, 且 交 通 不 便, 只 有 唯 一 的 进 出 通 道 通 讯 设 备, 如 电 话 手 机 信 号 也 经 常 出 故 102

105 障, 维 修 也 困 难 据 了 解 在 棋 坪 镇 幽 居 村, 全 村 有 1600 人, 青 壮 年 劳 动 力 有 600 多 人, 其 中 有 400 多 人 外 出 打 工, 劳 动 力 严 重 不 足 村 里 居 民 大 多 没 有 耕 地, 全 靠 买 米 吃, 村 民 收 入 主 要 以 林 业 收 入 为 主, 由 于 比 较 偏 僻, 交 通 不 便, 这 里 的 许 多 物 产 运 不 出 去, 只 能 自 产 自 销 村 里 只 有 一 个 小 的 卫 生 所, 只 有 一 个 人 负 责, 医 疗 条 件 相 当 简 陋, 医 生 的 素 质 和 水 平 也 有 限 若 出 现 紧 急 情 况 ( 如 被 毒 蛇 咬 伤 ) 到 村 卫 生 所 就 医 技 术 有 限, 又 不 能 报 销, 而 到 乡 镇 医 院 又 怕 时 间 过 长 延 误 治 疗 时 机 四 结 论 与 建 议 第 一, 在 中 国 农 村, 特 别 是 低 收 入 地 区 的 农 村, 农 民 的 健 康 状 况 不 容 乐 观, 农 民 患 大 病 重 病 的 比 例 较 高 然 而, 由 于 缺 乏 相 应 的 支 持 能 力, 经 济 困 难 已 成 为 制 约 农 民 对 医 疗 服 务 需 求 的 主 要 因 素 因 此, 中 国 农 村 地 区 特 别 是 贫 困 地 区, 存 在 对 旨 在 减 轻 农 民 医 疗 负 担 的 新 型 农 村 合 作 医 疗 的 需 求 鉴 于 农 村 贫 困 地 区 对 新 型 农 村 合 作 医 疗 制 度 的 需 求 较 强, 今 后 应 当 将 更 多 的 农 村 贫 困 地 区 纳 入 新 型 农 村 合 作 医 疗 体 系 中, 在 贫 困 地 区 农 村 加 强 新 型 农 村 合 作 医 疗 制 度 的 建 设 第 二, 在 农 村, 由 于 存 在 各 种 各 样 的 需 求 群 体, 例 如 儿 童 老 年 人 进 城 农 民 工 等, 较 之 其 他 群 体 来 说, 进 城 农 民 工 的 医 疗 卫 生 保 障 问 题 更 加 突 出 对 于 进 城 农 民 工 来 说, 回 乡 就 诊 的 成 本 较 高, 他 们 往 往 放 弃 参 加 新 型 农 村 合 作 医 疗, 而 目 前 城 市 医 疗 保 障 体 系 又 没 有 将 其 纳 入 保 障 范 围 内, 从 而 他 们 被 置 于 了 医 疗 保 障 的 真 空 地 带 因 此, 今 后 应 更 加 关 注 进 城 农 民 工 的 医 疗 保 障 问 题 如 果 把 他 们 纳 入 其 户 口 所 在 地 的 新 型 农 村 合 作 医 疗, 一 方 面 会 增 加 他 们 看 病 和 报 销 的 经 济 成 本 和 时 间 成 本, 另 一 方 面 也 增 加 了 新 型 农 村 合 作 医 疗 基 金 的 管 理 成 本 鉴 于 目 前 广 大 农 民 工 大 多 数 是 在 城 市 里 常 年 打 工, 而 且 为 当 地 的 建 设 和 发 展 做 出 了 巨 大 的 贡 献, 因 此, 应 该 将 他 们 纳 入 城 镇 医 疗 保 障 体 系, 由 当 地 政 府 用 人 单 位 和 农 村 进 城 务 工 人 员 共 同 出 资 第 三, 农 民 和 农 村 村 医 对 新 型 农 村 合 作 医 疗 补 偿 政 策 的 理 解 都 在 不 同 程 度 上 存 在 偏 差, 因 此, 今 后 要 加 强 对 新 型 农 村 合 作 医 疗 政 策 的 广 泛 深 入 宣 传 和 实 施, 提 高 宣 传 的 效 率 另 一 方 面, 应 当 不 断 增 强 新 型 农 村 合 作 医 疗 补 偿 信 息 的 透 明 度, 让 农 民 对 所 享 受 的 医 疗 服 务 真 正 消 费 了 多 少 新 型 农 村 合 作 医 疗 补 偿 了 多 少 如 何 补 偿 等 关 键 问 题 心 中 有 数, 从 而 使 农 民 正 确 理 解 新 型 农 村 合 作 医 疗 的 补 偿 机 制, 以 使 农 民 的 切 身 利 益 真 正 得 到 保 障 第 四, 新 型 农 村 合 作 医 疗 的 补 偿 比 率 较 低, 并 没 有 真 正 起 到 减 轻 农 民 医 疗 支 出 负 担 的 作 用, 长 此 以 往, 会 削 弱 新 型 农 村 合 作 医 疗 制 度 对 农 民 的 吸 引 力, 影 响 新 型 农 村 合 作 医 疗 的 可 103

106 持 续 性 因 此, 在 今 后 应 当 做 好 新 型 农 村 合 作 医 疗 基 金 的 支 付 测 算 工 作, 在 保 证 新 型 农 村 合 作 医 疗 基 金 不 出 险 的 情 况 下, 尽 量 提 高 补 偿 比 例, 让 农 民 真 正 从 新 型 农 村 合 作 医 疗 制 度 中 受 益 第 五, 医 保 要 构 建 一 个 平 台, 实 施 一 项 社 会 建 制, 这 在 制 度 设 计 上 还 需 要 进 一 步 完 善 新 农 合 在 全 国 各 地 实 施 发 展 到 今 天, 各 地 均 出 台 了 各 种 具 体 详 细 的 办 法, 现 在 看 来, 这 些 具 体 的 办 法 方 案 显 得 太 多, 制 度 需 要 整 合 完 善 提 高 所 谓 整 合, 就 是 要 把 这 些 办 法 都 整 合 到 一 个 平 台 上, 成 为 一 项 社 会 政 策 完 善, 是 说 这 么 多 的 办 法 中, 归 纳 了 很 多 目 录 和 不 同 的 报 销 方 式, 甚 至 规 定 了 很 多 不 同 的 监 督 办 法, 这 些 办 法 中 长 短 并 存, 需 要 把 这 些 办 法 进 行 完 善, 归 纳 成 比 较 清 晰 的 群 众 一 看 就 明 白 的 一 个 办 法 提 高, 是 说 医 保 管 理 机 构 要 提 高 管 理 水 平 和 方 法 和 医 疗 机 构 的 沟 通 水 平 要 提 高 对 病 人 的 服 务 水 平 要 提 高 有 些 病 人 认 为 报 销 是 好 事, 但 是 报 销 的 过 程 很 不 方 便 在 医 保 的 管 理 过 程 中, 哪 些 工 作 应 该 放 到 基 层 去 处 理, 哪 些 放 到 高 一 些 层 面 上 去, 需 要 提 高 设 计 的 水 平 第 六, 我 们 的 卫 生 体 制 我 们 的 医 院 里 面, 在 一 定 阶 段 有 一 个 瓶 颈 问 题 需 要 突 破 医 院 在 经 济 社 会 中, 要 自 己 创 收 谋 发 展, 指 标 任 务 落 实 到 科 室, 然 后 科 室 在 某 种 程 度 上 又 把 它 联 系 到 个 人, 使 得 医 生 这 种 高 度 专 业 化 的 职 业 报 酬, 在 某 种 程 度 上 出 现 了 计 时 工 资 计 件 工 资, 这 是 劳 动 报 酬 的 返 祖 现 象 我 们 的 医 改 方 案 改 来 改 去, 在 这 一 点 上 可 能 要 下 一 些 功 夫 才 会 有 突 破 参 考 文 献 : 1. 温 家 宝 : 政 府 工 作 报 告, 人 民 出 版 社,2008 年 3 月 版 2. 陈 竺 高 强 : 走 中 国 特 色 卫 生 改 革 发 展 道 路 使 人 人 享 有 基 本 医 疗 卫 生 服 务, 求 是, 2008 年 第 1 期 3. 颜 媛 媛 张 林 秀 罗 斯 高 王 红 : 新 型 农 村 合 作 医 疗 的 实 施 效 果 分 析 来 自 中 国 5 省 101 个 农 村 的 实 证 研 究, 中 国 农 村 经 济,2006 年 5 月 4. 韩 俊 罗 丹 : 中 国 农 村 卫 生 调 查, 上 海 远 东 出 版 社,2007 年 原 刊 于 世 界 与 中 国 研 究 所 背 景 与 分 析 第 154 期,2008 年 9 月 24 日 104

107 新 型 农 村 合 作 医 疗 政 策 的 分 析 农 村 合 作 医 疗 调 研 的 综 合 评 述 黄 晓 梅 从 2003 年 开 始, 全 国 部 分 县 市 已 经 因 地 制 宜 地 开 展 了 新 型 农 村 合 作 医 疗 的 试 点 工 作, 试 点 地 区 的 运 行 效 果 关 系 到 这 项 制 度 能 否 在 全 国 推 广 开 来 为 了 更 好 地 了 解 新 型 农 村 合 作 医 疗 的 实 施 状 况 和 效 果, 世 界 与 中 国 研 究 所 组 织 了 4 个 调 查 小 组 分 别 对 内 蒙 古 武 川 县 江 西 省 铜 鼓 县 山 东 省 德 州 市 和 山 东 省 成 武 县 等 乡 镇 进 行 了 实 地 调 研 本 次 调 查 在 2008 年 7 月 1 日 -8 月 31 日 之 间 进 行, 围 绕 农 民 对 医 疗 保 障 的 需 求 新 农 合 的 推 行 是 否 使 农 民 真 正 获 益 等 一 系 列 问 题 展 开, 对 该 项 制 度 的 运 行 情 况 和 效 果 进 行 评 估, 旨 在 为 该 项 制 度 的 完 善 和 全 面 推 广 提 供 参 考 所 有 的 调 研 报 告 都 已 经 在 世 界 与 中 国 研 究 所 的 网 站 上 公 开 发 表, 这 里 对 这 些 报 告 做 一 个 综 合 的 评 述, 希 望 能 对 新 型 农 村 合 作 医 疗 政 策 的 制 定 和 应 用 有 所 助 益 一 农 村 合 作 医 疗 制 度 的 历 史 变 迁 合 作 医 疗 是 新 中 国 农 民 在 长 期 与 疾 病 的 斗 争 中 摸 索 出 来 的 一 个 创 举, 与 赤 脚 医 生 农 村 三 级 卫 生 保 健 网 一 起 被 称 为 解 决 中 国 农 村 缺 医 少 药 问 题 的 三 大 法 宝, 在 保 障 农 民 获 得 基 本 卫 生 服 务 缓 解 农 民 因 病 致 贫 因 病 返 贫 方 面 发 挥 了 重 要 作 用 合 作 医 疗 在 半 个 多 世 纪 的 发 展 历 程 中, 既 有 过 基 本 得 到 普 及 的 辉 煌, 也 有 过 大 面 积 解 体 的 挫 折, 先 后 经 历 了 20 世 纪 40~50 年 代 的 兴 起 阶 段 60~70 年 代 的 发 展 阶 段 80 年 代 的 解 体 阶 段 90 年 代 的 恢 复 阶 段 和 21 世 纪 初 的 重 建 阶 段 几 个 时 期 1.20 世 纪 40~50 年 代 农 村 合 作 医 疗 逐 步 产 生 兴 起 我 国 农 村 合 作 医 疗 最 早 可 以 追 溯 到 抗 日 战 争 时 期, 当 时 是 以 合 作 社 的 形 式 举 办 医 药 卫 生 事 业, 这 些 具 有 互 助 共 济 性 质 的 保 健 药 社 和 卫 生 合 作 社 可 以 说 是 合 作 医 疗 的 雏 形 建 国 初 期, 由 于 资 源 有 限, 采 取 了 城 乡 有 别 的 福 利 提 供 方 式, 广 大 农 村 基 本 处 于 国 家 的 社 会 福 利 体 系 之 外, 缺 少 医 疗 保 健 的 农 民 采 取 自 发 的 互 助 形 式 来 解 决 医 疗 问 题 20 世 纪 50 年 代 中 期, 随 着 农 村 合 作 化 运 动 的 兴 起 和 农 村 集 体 经 济 地 位 的 确 立, 合 作 医 疗 制 度 得 到 了 空 前 的 发 展 1955 年 初, 山 西 省 高 平 县 米 山 乡 建 立 了 我 国 第 一 个 医 疗 保 健 站, 采 取 由 社 员 出 保 健 费 和 生 产 合 作 社 出 公 益 基 金 补 助 相 结 合 的 办 法, 由 群 众 集 资 建 立 集 体 医 疗 保 健 制 度, 较 早 实 行 了 医 社 结 合, 实 现 了 农 民 无 病 早 防 有 病 早 治 省 工 省 钱 方 便 可 靠 的 愿 望 随 后, 河 105

108 南 河 北 湖 南 贵 州 山 东 上 海 等 地 农 村 相 继 出 现 了 一 批 由 农 业 合 作 社 举 办 的 保 健 站 和 医 疗 站 1959 年 11 月, 卫 生 部 在 山 西 省 稷 山 县 召 开 全 国 农 村 卫 生 工 作 会 议, 对 这 种 农 村 合 作 医 疗 的 形 式 予 以 肯 定 之 后, 米 山 乡 的 经 验 在 全 国 部 分 地 区 得 到 推 广, 建 立 起 了 一 批 以 集 体 经 济 为 基 础, 集 体 与 个 人 相 结 合 互 助 互 济 的 集 体 保 健 医 疗 站 合 作 医 疗 站 或 统 筹 医 疗 站 2.20 世 纪 60~70 年 代 农 村 合 作 医 疗 进 一 步 推 广 发 展 到 20 世 纪 60 年 代 中 期, 县 乡 ( 公 社 ) 村 ( 生 产 大 队 ) 三 级 医 疗 卫 生 机 构 绝 大 多 数 建 立 起 来, 基 本 形 成 了 一 个 农 村 医 疗 卫 生 网 但 是, 广 大 农 村 长 期 缺 医 少 药 的 状 况 并 没 有 得 到 根 本 改 变 1965 年 1 月, 毛 泽 东 做 出 组 织 城 市 高 级 医 务 人 员 下 农 村 和 为 农 村 培 养 医 生 的 指 示, 同 年 6 月 26 日, 又 做 出 把 医 疗 卫 生 工 作 的 重 点 放 到 农 村 去 的 指 示, 这 两 项 重 要 指 示 激 起 了 全 国 上 下 对 农 村 医 疗 卫 生 工 作 的 极 大 重 视 到 1965 年 底, 全 国 已 有 山 西 湖 北 江 西 江 苏 福 建 广 州 新 疆 等 十 多 个 省 市 自 治 区 的 部 分 县 乡 实 行 了 合 作 医 疗 制 度 年 人 民 日 报 连 续 组 织 了 23 期 关 于 农 村 医 疗 卫 生 制 度 的 讨 论, 赞 扬 农 业 合 作 化 挖 了 穷 根, 合 作 医 疗 挖 了 病 根, 在 讨 论 的 推 动 下, 全 国 出 现 了 大 办 农 村 合 作 医 疗 的 热 潮 到 70 年 代 中 期, 全 国 农 村 约 有 90% 的 行 政 村 ( 生 产 大 队 ) 实 行 了 合 作 医 疗 制 度 文 化 大 革 命 时 期, 由 于 受 极 左 错 误 影 响, 存 在 着 采 用 行 政 命 令 的 办 法 形 式 主 义 和 搞 一 刀 切 等 问 题, 使 这 项 制 度 在 发 展 过 程 中 受 到 一 定 扭 曲 文 化 大 革 命 结 束 以 后, 为 使 农 村 合 作 医 疗 步 入 正 轨,1979 年 12 月 15 日, 卫 生 部 农 业 部 财 政 部 国 家 医 药 总 局 和 全 国 供 销 合 作 总 社 联 合 发 布 了 农 村 合 作 医 疗 章 程 ( 试 行 草 案 ), 对 合 作 医 疗 制 度 作 了 全 面 细 致 的 政 策 性 规 定, 这 是 对 20 多 年 来 农 村 合 作 医 疗 经 验 的 总 结, 标 志 着 合 作 医 疗 的 制 度 化 3.20 世 纪 80 年 代 农 村 合 作 医 疗 遭 受 严 重 挫 折 进 入 20 世 纪 80 年 代, 随 着 家 庭 联 产 承 包 责 任 制 的 实 行 人 民 公 社 制 度 的 废 除, 农 村 经 济 体 制 发 生 了 巨 大 的 变 化, 集 体 经 济 在 许 多 地 方 削 弱 甚 至 解 体, 合 作 医 疗 失 去 了 主 要 的 经 济 来 源 ; 而 在 文 化 大 革 命 中 推 进 与 普 及 合 作 医 疗 时, 也 存 在 着 形 式 主 义 一 刀 切 等 问 题, 使 得 一 些 人 把 合 作 医 疗 当 成 左 的 东 西 而 全 盘 否 定 ; 再 加 上 合 作 医 疗 在 运 行 过 程 中 也 存 在 着 管 理 不 善 监 督 不 力 等 问 题, 导 致 全 国 大 多 数 农 村 地 区 的 合 作 医 疗 遭 到 解 体 或 停 办 的 厄 运 据 统 计, 到 1989 年, 继 续 坚 持 合 作 医 疗 的 行 政 村 仅 占 全 国 行 政 村 总 数 的 4.8%, 农 村 合 作 医 疗 处 于 停 滞 甚 至 瓦 解 的 状 态 4.20 世 纪 90 年 代 农 村 合 作 医 疗 逐 步 恢 复 随 着 社 会 主 义 市 场 经 济 体 制 的 建 立, 农 村 原 有 的 医 疗 保 健 网 络 迅 速 解 体, 广 大 农 村 缺 少 基 本 的 医 疗 保 障, 越 来 越 多 的 农 民 无 力 承 担 日 益 增 长 的 医 疗 费 用, 因 病 致 贫 因 病 返 贫 的 现 象 增 多, 传 染 病 和 地 方 病 的 发 病 率 上 升 如 何 建 立 新 时 期 农 村 医 疗 保 障 体 制 的 问 题 无 法 回 避 地 摆 在 了 面 前, 面 对 传 统 合 作 医 疗 遇 到 的 问 题, 卫 生 部 组 织 开 展 了 一 系 列 全 国 性 的 专 题 106

109 研 究 1996 年 7 月, 卫 生 部 在 河 南 召 开 全 国 农 村 合 作 医 疗 经 验 交 流 会, 会 议 提 出 了 发 展 与 完 善 合 作 医 疗 的 具 体 措 施, 奠 定 了 新 时 期 合 作 医 疗 发 展 的 基 础 会 后, 全 国 有 19 个 省 市 自 治 区 共 选 择 了 183 个 县 ( 市 区 ) 作 为 省 级 合 作 医 疗 的 试 点, 多 数 地 市 也 选 定 了 一 批 试 点 县, 合 作 医 疗 出 现 良 好 的 发 展 势 头 可 以 说 这 是 农 村 合 作 医 疗 发 展 的 良 好 政 策 机 遇, 但 是 这 一 制 度 建 设 的 结 果 却 不 如 人 意, 到 1998 年, 全 国 农 村 合 作 医 疗 覆 盖 率 仅 为 6.5% 正 当 大 的 政 策 环 境 有 利 于 合 作 医 疗 的 发 展 时, 有 人 却 错 误 地 把 实 施 合 作 医 疗 视 为 增 加 农 民 负 担, 合 作 医 疗 再 次 遭 到 阻 力 与 挫 折 5.21 世 纪 初 新 型 农 村 合 作 医 疗 展 开 试 点 进 入 21 世 纪, 薄 弱 的 农 村 公 共 卫 生 服 务 体 系 和 日 益 高 昂 的 医 疗 卫 生 费 用, 使 看 病 难 看 病 贵 的 问 题 日 益 凸 显 经 过 长 时 间 的 探 索, 一 种 称 为 新 型 农 村 合 作 医 疗 的 制 度 在 全 国 逐 步 推 广 开 来 新 型 农 村 合 作 医 疗 是 由 政 府 组 织 引 导 支 持, 农 民 自 愿 参 加, 个 人 集 体 和 政 府 多 方 筹 资, 以 大 病 统 筹 为 主 的 农 民 医 疗 互 助 共 济 制 度 2002 年 10 月, 中 共 中 央 国 务 院 关 于 进 一 步 加 强 农 村 卫 生 工 作 的 决 定 明 确 指 出 : 要 逐 步 建 立 以 大 病 统 筹 为 主 的 新 型 农 村 合 作 医 疗 制 度, 合 作 医 疗 迎 来 了 新 的 发 展 阶 段 从 2003 年 开 始 启 动 新 型 农 村 合 作 医 疗 试 点, 到 2004 年 底, 全 国 共 有 310 个 县 参 加 了 试 点, 参 合 率 达 到 72.6%; 到 2007 年 底, 全 国 试 点 新 型 农 村 合 作 医 疗 的 县 达 到 2451 个, 参 合 率 为 86.2%; 截 至 2008 年 6 月 底, 新 型 农 村 合 作 医 疗 制 度 已 全 面 覆 盖 全 国 农 村 地 区 从 总 体 情 况 来 看, 试 点 工 作 进 展 比 较 顺 利, 积 累 了 宝 贵 经 验, 为 新 型 农 村 合 作 医 疗 打 下 了 很 好 的 基 础 ; 从 运 行 情 况 来 看, 资 金 运 转 安 全, 制 度 运 行 平 稳, 农 村 居 民 医 药 经 济 负 担 明 显 减 轻, 农 民 对 合 作 医 疗 的 信 心 有 所 增 强 随 着 新 型 农 村 合 作 医 疗 规 模 的 不 断 扩 大, 农 民 的 基 本 医 疗 卫 生 需 求 得 到 了 一 定 程 度 的 保 障 二 新 型 农 村 合 作 医 疗 实 施 现 状 分 析 ( 一 ) 基 本 现 状 救 护 车 一 响, 一 头 猪 白 养 ; 住 上 一 次 院, 一 年 活 白 干 这 些 顺 口 溜, 曾 经 是 农 民 因 病 致 贫 因 病 返 贫 的 真 实 写 照, 新 型 农 村 合 作 医 疗 的 推 行 在 一 定 程 度 上 缓 解 了 农 民 看 病 难 看 病 贵 的 问 题 1. 制 度 框 架 和 运 行 机 制 基 本 形 成 经 过 五 年 的 试 点, 各 地 新 型 农 村 合 作 医 疗 的 制 度 框 架 和 运 行 机 制 已 经 基 本 形 成 一 是, 基 本 形 成 了 政 府 领 导 卫 生 主 办 部 门 协 作 经 办 机 构 运 作 医 疗 机 构 服 务 和 农 民 群 众 参 与 的 管 理 体 制 ; 二 是, 建 立 了 以 家 庭 为 单 位 自 愿 参 加, 以 县 区 为 单 位 统 筹, 个 人 缴 费 集 体 扶 持 和 政 府 资 助 相 结 合 的 筹 资 机 制 ; 三 是, 形 成 了 符 合 各 地 实 际 情 况 的 统 筹 补 偿 方 案, 建 立 107

110 了 医 疗 费 用 的 结 算 报 销 办 法 ; 四 是, 建 立 了 有 关 方 面 和 农 民 参 与 的, 以 基 金 运 行 和 审 核 报 付 为 核 心 的 监 管 制 度 ; 五 是, 形 成 了 医 疗 服 务 和 药 品 供 应 等 方 面 的 规 范, 初 步 建 立 了 与 新 型 农 村 合 作 医 疗 制 度 相 互 衔 接 互 为 补 充 的 医 疗 救 助 制 度 2. 参 合 率 不 断 上 升, 覆 盖 范 围 令 人 满 意 新 型 农 村 合 作 医 疗 在 农 民 中 得 到 广 泛 传 播 和 基 本 认 可, 农 民 具 有 较 高 的 积 极 性 和 参 与 性, 各 地 参 合 率 在 不 断 提 高 有 的 乡 镇 是 自 愿 参 加, 农 民 缴 费 是 自 愿 交 到 负 责 人 手 里 ; 有 的 乡 镇 则 是 半 强 制 性 的, 农 民 缴 费 是 通 过 相 关 机 构 直 接 扣 减 退 耕 还 林 补 贴 或 者 粮 食 补 贴, 这 种 扣 减 方 式 也 是 大 多 数 人 认 可 的 在 新 型 农 村 合 作 医 疗 制 度 试 点 初 期, 农 民 自 愿 参 加 原 则 带 来 的 筹 资 难 问 题 曾 是 大 部 分 地 区 工 作 难 度 最 大 的 环 节 但 是, 经 过 这 几 年 的 运 行, 很 多 人 或 是 自 己 受 益, 或 是 看 到 别 人 受 益, 逐 渐 减 少 甚 至 消 除 了 原 有 的 疑 惑 和 不 信 任 感, 继 续 持 观 望 态 度 的 农 民 几 乎 已 经 没 有, 越 来 越 多 的 农 民 认 识 到 这 种 制 度 的 好 处 基 层 干 部 普 遍 反 映 筹 资 难 度 有 所 降 低, 工 作 越 来 越 容 易 开 展 3. 得 到 大 部 分 农 民 的 支 持 和 肯 定 新 型 农 村 合 作 医 疗 目 前 已 得 到 大 部 分 人 的 肯 定, 在 短 短 的 五 年 时 间 内 使 农 民 对 于 医 疗 保 障 最 迫 切 的 要 求 得 到 了 部 分 的 满 足 大 部 分 农 民 对 整 个 制 度 持 肯 定 态 度, 认 为 新 型 农 村 合 作 医 疗 对 自 己 或 者 家 人 有 作 用, 大 病 报 销 后 能 够 在 一 定 程 度 上 减 轻 患 者 的 医 疗 负 担 但 是, 对 这 项 制 度 在 具 体 实 施 过 程 中 的 一 些 细 节 问 题 还 有 所 质 疑, 大 部 分 人 在 就 医 和 报 销 过 程 中 遇 到 了 困 难, 对 乡 镇 医 院 的 服 务 质 量 和 服 务 态 度 不 满 意, 认 为 医 疗 保 险 报 销 数 目 和 药 费 等 其 他 收 费 项 目 不 合 理 4. 受 益 人 数 不 断 增 加, 减 轻 了 农 民 的 就 医 经 济 负 担 试 点 以 来, 多 数 农 民 从 中 受 益, 且 受 益 人 次 数 不 断 增 加 与 未 开 展 新 型 农 村 合 作 医 疗 的 地 区 相 比, 试 点 地 区 参 合 农 民 的 医 疗 服 务 利 用 率 有 所 提 高, 特 别 是 住 院 服 务 利 用 率 有 明 显 提 高 这 项 制 度 的 实 施 在 一 定 程 度 上 遏 制 了 因 病 致 贫 因 病 返 贫 的 现 象, 促 进 了 农 村 卫 生 事 业 的 发 展, 改 变 了 农 民 的 就 医 观 念 农 民 基 本 医 疗 服 务 利 用 得 到 改 善, 就 医 经 济 负 担 有 所 减 轻 5. 农 民 看 病 就 医 的 条 件 有 所 改 善 农 村 医 疗 机 构 服 务 条 件 有 所 改 善, 服 务 质 量 和 水 平 有 所 提 高, 有 力 地 保 障 和 促 进 了 新 型 农 村 合 作 制 度 的 健 康 发 展 随 着 国 家 不 断 加 大 对 农 村 基 层 卫 生 的 投 入, 逐 步 实 施 农 村 卫 生 服 务 体 系 建 设 与 发 展 规 划, 对 县 乡 村 三 级 卫 生 机 构 进 行 建 设 和 改 造, 农 村 卫 生 机 构 的 基 础 设 施 得 到 了 改 善 乡 村 医 生 系 统 培 训 规 划 的 启 动, 新 型 农 村 合 作 医 疗 制 度 的 开 展, 使 农 村 卫 生 机 构 的 服 务 能 力 得 到 了 进 一 步 提 升, 改 善 了 农 民 看 病 就 医 的 条 件, 而 不 断 增 长 的 农 民 医 疗 消 费 需 求 又 刺 激 了 医 疗 机 构 的 发 展 108

111 ( 二 ) 突 出 矛 盾 和 主 要 问 题 经 过 几 年 时 间 的 探 索, 新 型 农 村 合 作 医 疗 试 点 工 作 基 本 上 取 得 了 农 民 得 实 惠 卫 生 得 发 展 政 府 得 民 心 的 三 重 效 果, 对 提 高 农 民 健 康 水 平 减 轻 医 疗 负 担 起 了 重 要 作 用 但 是, 不 可 否 认 这 只 是 一 种 注 重 广 度 的 保 障, 由 于 保 障 程 度 低 实 施 时 间 短 相 关 经 验 匮 乏, 不 可 避 免 地 存 在 一 些 制 度 机 制 及 程 序 上 需 要 进 一 步 改 进 和 完 善 的 地 方 1. 部 分 农 民 参 与 意 愿 不 强, 资 金 筹 集 难 度 大 部 分 农 民 参 合 意 愿 不 强, 导 致 这 种 现 象 的 原 因 是 多 方 面 的 : 主 观 上, 农 民 健 康 投 资 观 念 共 济 观 念 以 及 风 险 观 念 淡 薄, 同 时 还 存 在 对 政 策 的 不 信 任 和 对 政 策 稳 定 性 的 怀 疑 ; 客 观 上, 农 村 医 疗 卫 生 设 施 不 能 满 足 农 民 日 益 增 长 的 卫 生 需 求, 新 农 合 保 障 程 度 低 补 偿 手 续 烦 琐 ; 另 外, 农 民 的 文 化 素 质 家 庭 经 济 状 况 家 庭 结 构 等 各 方 面 都 对 参 合 意 愿 有 一 定 影 响 在 农 村 经 济 条 件 不 宽 裕 的 地 区, 农 民 对 医 疗 消 费 存 在 着 侥 幸 心 理, 与 吃 饭 穿 衣 孩 子 上 学 等 刚 性 支 出 相 比, 看 病 花 钱 是 次 要 的 随 机 的, 对 潜 在 的 医 疗 风 险 缺 乏 足 够 认 识 新 农 合 虽 然 强 调 个 人 集 体 和 政 府 多 方 筹 资, 实 行 农 民 个 人 缴 费 集 体 扶 持 和 政 府 资 助 相 结 合 的 筹 资 机 制, 但 在 实 际 运 行 中 由 于 种 种 原 因, 筹 资 难 度 相 当 大 特 别 是 较 贫 困 地 区, 农 村 经 济 相 对 落 后, 农 民 实 际 支 付 能 力 不 高, 筹 资 能 力 明 显 不 足 另 外, 一 些 地 方 在 推 行 过 程 中, 对 参 保 资 金 的 收 取 缺 乏 统 一 明 确 的 规 定, 筹 资 成 本 由 地 方 卫 生 部 门 承 担, 乡 ( 镇 ) 财 税 所 只 负 责 收 费 工 作, 这 就 导 致 工 作 态 度 缺 乏 主 动 性, 使 得 筹 资 工 作 不 仅 成 本 高, 而 且 难 度 大 同 时, 地 方 政 府 投 入 不 足, 集 体 经 济 投 入 部 分 也 难 以 及 时 足 额 供 应, 加 之 农 民 缴 费 的 积 极 性 不 高, 导 致 支 出 困 难, 补 助 经 费 难 以 按 时 发 放 2. 宣 传 不 到 位, 宣 传 工 作 有 待 改 进 现 有 的 宣 传 多 集 中 在 介 绍 新 型 农 村 合 作 医 疗 给 农 民 带 来 的 表 面 好 处 上, 没 有 树 立 起 农 民 的 风 险 意 识, 使 得 宣 传 大 多 停 留 在 形 式 上 各 乡 镇 虽 然 制 定 了 宣 传 措 施 并 由 领 导 亲 自 抓, 指 定 专 人 负 责, 宣 传 规 模 很 大, 宣 传 形 式 也 多 种 多 样, 但 每 年 都 是 在 筹 资 时 才 匆 匆 上 阵, 筹 资 开 始 则 宣 传 开 始, 筹 资 结 束 则 宣 传 结 束, 没 有 形 成 经 常 性 的 宣 传 机 制 虽 然 农 民 都 知 道 新 农 合 这 个 词, 但 对 其 具 体 内 容 和 相 关 事 宜 知 之 甚 少, 如 何 通 过 宣 传 使 农 民 能 够 从 思 想 上 意 识 到 参 合 的 重 要 性 便 成 为 一 大 问 题 部 分 干 部 素 质 有 限, 理 解 不 到 位, 仅 是 将 统 一 印 发 的 关 于 实 施 新 型 农 村 合 作 医 疗 的 文 件 下 发 到 各 农 户, 也 没 有 对 文 件 内 容 进 行 相 应 的 说 明 ; 有 的 干 部 甚 至 为 了 提 高 参 合 率 而 存 在 失 实 宣 传, 这 就 造 成 参 合 者 过 高 期 望 和 实 际 报 销 之 间 的 落 差, 影 响 了 一 部 分 人 对 制 度 的 信 任 3. 保 障 水 平 低, 报 销 转 诊 程 序 繁 琐 对 目 前 实 行 的 住 院 医 药 费 用 报 销 比 例, 群 众 普 遍 反 映 过 低 在 农 村, 很 多 家 庭 中 主 要 劳 109

112 动 力 患 有 慢 性 病, 需 要 经 常 服 药 治 疗, 开 销 大 而 在 医 疗 费 用 水 平 日 益 上 涨 的 今 天, 农 村 抗 大 病 的 风 险 能 力 明 显 不 足, 按 现 行 的 较 低 的 起 付 线 和 报 销 比 例, 患 者 得 到 的 补 偿 数 额 不 大, 体 现 不 出 新 型 农 村 合 作 医 疗 以 大 病 救 助 为 主 的 精 神, 也 解 决 不 了 农 民 特 别 是 困 难 家 庭 农 民 因 病 致 贫 因 病 返 贫 的 问 题 报 销 手 续 比 较 复 杂, 有 些 地 方 是 要 农 民 先 垫 付, 然 后 凭 有 关 手 续 到 合 作 医 疗 报 账 中 心 申 报, 最 后 又 要 去 信 用 社 领 钱 有 的 村 离 报 账 中 心 和 信 用 社 很 远, 这 就 增 加 了 农 民 许 多 不 必 要 的 麻 烦 所 有 报 销 只 限 于 在 户 口 所 在 地 的 乡 镇 合 管 办 办 理, 如 果 不 是 在 本 乡 镇 卫 生 院 看 病, 必 须 在 看 病 医 院 和 乡 镇 合 管 办 来 回 跑 好 几 趟, 报 销 得 到 的 钱 还 不 够 来 回 的 路 费 另 外, 转 院 治 疗 困 难 且 报 销 比 例 小, 没 有 实 际 的 意 义 一 些 病 人 希 望 到 条 件 较 好 和 医 疗 水 平 较 高 的 上 级 医 院 或 外 省 医 院 治 疗, 但 转 诊 手 续 很 难 办 理 许 多 农 民 为 了 不 延 误 病 情, 只 好 自 费 转 诊 治 疗, 加 重 了 患 者 家 庭 的 经 济 负 担 4. 定 点 医 疗 机 构 基 础 条 件 差, 医 疗 服 务 水 平 和 质 量 有 待 提 高 新 型 农 村 合 作 医 疗 试 点 工 作 开 展 以 来, 各 乡 镇 的 卫 生 院 均 在 不 同 程 度 上 得 到 了 发 展, 但 普 遍 存 在 业 务 用 房 不 足 医 疗 设 备 落 后 人 才 流 失 严 重 技 术 力 量 紧 张 等 问 题 不 少 乡 镇 卫 生 院 医 疗 设 备 投 入 不 足, 半 数 以 上 卫 生 院 基 本 诊 疗 设 备 空 缺, 医 疗 收 入 水 平 低, 无 资 金 积 累, 连 基 本 的 药 品 周 转 资 金 都 无 法 保 证 ; 卫 生 专 业 技 术 人 员 素 质 低, 高 素 质 的 人 才 大 多 数 流 动 到 相 对 发 展 较 好 的 地 区, 无 法 保 证 对 病 人 及 时 做 到 正 确 的 诊 断 和 治 疗 ; 部 分 乡 卫 生 院 既 无 病 房 又 无 设 备, 满 足 不 了 当 地 农 民 合 作 医 疗 的 基 本 需 求, 与 大 病 不 出 县 小 病 不 出 村 的 目 标 相 距 甚 远 由 于 乡 镇 卫 生 院 软 硬 件 的 严 重 不 足, 很 难 担 当 起 推 行 新 型 农 村 合 作 医 疗 制 度 的 重 任 部 分 定 点 医 院 的 有 些 医 生 服 务 意 识 欠 佳, 或 对 新 型 农 村 合 作 医 疗 制 度 了 解 太 少, 虽 然 有 些 病 可 以 用 多 种 不 同 品 名 的 药 治 疗, 药 效 基 本 相 同, 但 他 们 所 开 的 药 很 可 能 就 是 不 能 报 销 的 许 多 农 户 反 映, 同 样 一 个 感 冒 或 其 它 小 病, 在 乡 村 医 生 那 只 花 二 十 多 元, 而 到 定 点 医 院 却 要 花 费 上 百 元, 甚 至 几 百 元 一 些 比 较 常 见 的 小 病, 医 生 却 要 病 人 作 各 种 检 查, 如 心 电 图 B 超 和 各 种 化 验 等, 小 病 大 看 转 院 重 复 检 查 的 现 象 时 有 发 生 为 了 能 报 销, 有 病 往 定 点 医 疗 跑, 路 费 餐 宿 费 误 工 费 再 加 上 虚 高 收 费 等, 花 了 许 多 冤 枉 钱, 就 算 得 到 了 一 定 补 偿, 仔 细 算 算 反 而 不 划 算 5. 立 法 滞 后, 管 理 和 监 督 不 规 范 近 年 来, 国 家 比 较 重 视 农 村 合 作 医 疗 建 设, 强 调 要 积 极 发 展 和 完 善 新 型 农 村 合 作 医 疗, 也 专 门 转 发 过 卫 生 部 等 部 门 的 文 件, 要 求 进 一 步 深 化 对 新 型 农 村 合 作 医 疗 重 要 性 的 认 识 但 是, 由 于 国 家 还 没 有 把 新 农 合 纳 入 强 制 实 施 的 法 律 范 畴, 新 农 合 的 法 律 地 位 不 能 得 到 确 认, 因 而 在 部 门 认 识 上 有 时 难 以 取 得 共 识 为 了 统 一 思 想, 加 大 工 作 力 度, 许 多 地 方 都 把 这 项 工 110

113 作 作 为 一 把 手 工 程, 采 取 签 订 责 任 书 的 形 式, 与 有 关 人 员 的 工 作 实 绩 考 核 挂 钩, 以 此 促 使 基 层 干 部 参 与 合 作 医 疗 的 组 织 发 动 和 实 施 但 是, 这 种 行 政 措 施 是 不 可 靠 的, 容 易 受 到 宏 观 政 策 变 化 领 导 人 员 变 更 和 地 方 中 心 工 作 调 整 的 影 响, 随 意 性 较 大 甚 至 在 实 施 过 程 中 让 一 些 不 法 分 子 钻 了 空 子, 利 用 国 家 的 钱 富 了 自 己 的 腰 包 目 前 的 合 作 医 疗 管 理 模 式 多 为 管 理 机 构 挂 靠 在 当 地 卫 生 局, 各 乡 镇 管 理 机 构 多 设 立 在 卫 生 院, 管 理 部 门 既 是 裁 判 员 又 是 运 动 员, 黑 哨 现 象 难 以 避 免 ; 参 合 家 庭 身 份 核 定 难 度 大, 如 何 有 效 杜 绝 冒 名 住 院 仍 待 探 索 ; 医 疗 机 构 过 度 医 疗 过 度 检 查 以 及 保 护 性 医 疗 的 问 题 突 出, 致 使 一 些 参 合 患 者 的 医 疗 费 用 比 不 参 合 患 者 的 费 用 高, 影 响 到 合 作 医 疗 资 金 的 使 用 效 率 ; 不 同 级 别 的 医 院 使 用 一 个 药 品 目 录, 不 便 于 急 危 重 病 人 的 治 疗 ; 不 同 级 别 的 医 院 之 间 转 诊 手 续 麻 烦, 参 合 患 者 自 主 选 择 高 一 级 医 院 的 随 意 性 较 大, 未 形 成 良 好 的 双 向 转 诊 鼓 励 和 制 约 机 制 三 完 善 新 型 农 村 合 作 医 疗 的 对 策 思 路 经 过 三 十 年 的 改 革 开 放, 中 国 农 村 发 生 了 巨 大 的 变 化, 经 济 有 了 很 大 的 发 展 然 而, 经 济 的 发 展 并 没 有 解 决 农 民 看 病 难 看 病 贵 的 问 题, 疾 病 仍 像 一 把 利 剑 挂 在 广 大 农 民 的 头 上 农 村 的 医 疗 卫 生 问 题 已 经 远 远 超 出 了 问 题 本 身, 解 决 农 民 的 看 病 问 题 不 仅 仅 是 尊 重 农 民 生 存 权 的 体 现, 更 是 建 设 和 谐 社 会 的 必 然 要 求 因 此, 加 强 农 村 卫 生 工 作 发 展 农 村 合 作 医 疗 是 非 常 必 要 的 新 型 农 村 合 作 医 疗 要 以 农 民 利 益 为 核 心 便 民 利 民 为 关 键 政 府 投 入 作 保 障 各 级 医 疗 卫 生 机 构 作 基 础, 把 这 项 制 度 长 期 有 效 地 推 行 下 去, 走 一 条 法 制 化 制 度 化 信 息 化 的 道 路, 做 到 运 行 有 序 监 管 有 力 农 民 满 意 ( 一 ) 完 善 机 制, 优 化 程 序 1. 理 顺 运 行 体 制, 实 行 管 办 分 离 加 强 新 型 农 村 合 作 医 疗 管 理 经 办 机 构 建 设, 理 顺 运 行 体 制, 实 行 管 办 分 离, 监 管 机 构 和 经 办 机 构 分 开 治 理 目 前 各 地 的 经 办 机 构 大 多 数 是 挂 靠 在 卫 生 局, 人 员 由 卫 生 系 统 内 部 调 剂, 同 时 占 用 卫 生 局 的 办 公 经 费, 乡 镇 卫 生 院 合 作 办 的 组 成 人 员 通 常 就 是 医 院 的 职 工 内 部 调 剂 这 就 造 成 了 卫 生 部 门 既 是 农 村 医 疗 机 构 的 管 理 者, 又 是 新 农 合 的 管 理 者 和 具 体 执 行 的 监 管 者, 卫 生 行 政 部 门 一 手 托 三 家 建 议 合 作 医 疗 经 办 机 构 应 该 从 卫 生 系 统 独 立 出 来, 单 独 成 立 办 公 室 或 挂 靠 在 社 会 保 障 部 门 下 面, 成 为 独 立 于 卫 生 局 和 医 院 的 第 三 方, 或 者 至 少 有 独 立 的 监 管 权 限 若 是 监 管 机 构 和 经 办 机 构 都 由 卫 生 系 统 管 理, 难 免 会 出 现 既 是 裁 判 又 是 运 动 员 的 情 形 同 时, 在 时 机 成 熟 的 情 况 下 可 以 积 极 探 索 城 镇 职 工 医 疗 保 险 城 镇 居 民 医 疗 保 险 和 新 型 农 村 合 作 医 疗 三 家 合 一 组 成 单 独 部 门, 将 现 行 的 制 度 予 以 连 接, 同 时 减 少 部 门 间 的 协 调 成 本 111

114 2. 正 确 引 导 宣 传, 改 进 工 作 方 式 正 确 引 导 农 民 自 愿 出 资 参 加 新 农 合, 大 力 宣 传 合 作 医 疗 的 重 大 意 义, 使 新 农 合 制 度 深 入 人 心, 不 断 为 农 民 群 众 所 理 解 和 接 受, 形 成 自 觉 参 加 新 农 合 的 行 为 在 实 际 工 作 中, 既 要 大 力 做 好 宣 传 工 作, 又 要 辅 之 以 必 要 的 行 政 动 员, 积 极 引 导 群 众, 转 变 思 想 观 念, 但 决 不 能 以 行 政 命 令 强 制 推 行 或 搞 简 单 化 的 一 刀 切 宣 传 者 在 做 工 作 的 时 候, 集 中 强 调 保 险 费 很 低 保 险 金 额 很 高, 而 没 有 强 调 它 的 本 质 是 风 险 共 担 要 通 过 宣 传 教 育, 转 变 单 纯 受 益 的 观 念, 参 加 新 农 合 不 应 一 味 地 追 求 眼 前 利 益, 而 应 以 长 远 利 益 和 社 会 利 益 为 重, 使 新 农 合 参 加 者 消 除 思 想 疑 虑, 不 断 强 化 风 险 共 担 意 识 尤 其 需 要 跟 农 民 表 达 清 楚 保 险 的 本 质 是 什 么, 宣 传 的 时 候 人 文 关 怀 多 一 些, 金 钱 诱 惑 少 一 些, 人 们 会 对 合 作 医 疗 保 险 的 意 义 有 更 多 正 面 的 理 解 比 如, 使 广 大 农 村 居 民 了 解 发 生 在 周 围 的 因 病 致 贫 后 参 加 新 农 合 优 越 性 的 典 型 事 例, 同 时 家 庭 账 户 的 设 立 也 可 以 在 一 定 程 度 上 解 决 农 民 群 众 中 普 遍 存 在 的 怕 吃 亏 的 思 想 3. 完 善 筹 资 方 式, 建 立 预 付 制 度 目 前 在 新 农 合 资 金 的 筹 资 方 式 上 存 在 的 问 题 主 要 有 : 一 是, 个 人 筹 资 成 本 较 高, 当 前 个 人 筹 资 基 本 上 还 是 县 乡 镇 开 会 动 员, 村 级 负 责 收 缴, 这 个 过 程 依 托 了 乡 镇 和 村 级 自 治 组 织 的 协 调 与 对 成 本 的 分 解, 付 出 了 较 高 的 时 间 和 人 力 成 本, 建 议 各 地 在 实 践 中 探 索 更 多 便 捷 的 个 人 筹 资 方 式 二 是, 中 央 和 省 级 的 配 套 资 金 到 位 较 晚, 往 往 要 在 市 县 的 资 金 配 套 好 以 后 再 足 额 下 拨, 虽 然 这 样 可 以 促 进 市 县 各 级 政 府 将 本 级 政 府 配 套 资 金 足 额 配 套 的 积 极 性, 但 是 这 种 资 金 下 拨 模 式 的 缺 点 对 于 中 央 和 省 级 资 金 占 较 高 比 例 的 市 县 来 讲 就 显 而 易 见 了 中 央 和 省 市 资 金 滞 后 使 得 这 些 地 区 的 基 金 管 理 透 支 风 险 上 升, 为 了 避 免 这 种 情 况, 各 地 在 年 初 调 整 补 偿 政 策 时 往 往 趋 于 保 守, 使 得 新 农 合 的 补 偿 措 施 不 能 很 好 地 反 映 实 际 情 况 的 变 化 建 议 中 央 和 省 级 政 府 探 索 一 套 合 适 的 预 拨 制 度, 这 样 既 可 以 减 少 新 农 合 基 金 的 运 行 风 险, 使 补 偿 机 制 更 贴 合 实 际, 同 时 中 央 和 省 级 资 金 的 一 定 比 例 预 拨 对 于 农 民 的 参 合 信 心 也 是 一 种 鼓 励 4. 逐 步 提 高 保 障 水 平 正 在 执 行 的 新 农 合 制 度 中, 一 些 补 偿 标 准 还 不 尽 合 理 补 偿 比 率 较 低 自 费 药 品 过 多 起 付 线 偏 高, 使 得 受 益 患 者 得 到 的 补 偿 金 额 有 限, 并 没 有 真 正 起 到 减 轻 农 民 医 疗 支 出 负 担 的 作 用 长 此 以 往, 会 削 弱 新 型 农 村 合 作 医 疗 制 度 对 农 民 的 吸 引 力, 影 响 制 度 的 可 持 续 性 因 此, 在 今 后 应 当 做 好 新 型 农 村 合 作 医 疗 基 金 的 支 付 测 算 工 作, 在 保 证 新 型 农 村 合 作 医 疗 基 金 不 出 险 的 情 况 下, 尽 量 提 高 补 偿 比 例, 让 农 民 真 正 从 新 型 农 村 合 作 医 疗 制 度 中 受 益 无 论 是 考 虑 到 经 济 能 力 问 题, 还 是 考 虑 到 卫 生 投 入 的 绩 效 以 及 农 民 的 实 际 需 求, 应 以 保 基 本 健 康 为 出 发 点, 在 保 大 病 的 同 时, 重 点 解 决 常 见 病 多 发 病 的 预 防 和 治 疗, 同 时 结 合 各 级 卫 生 部 门 的 疾 病 预 防 工 作, 将 疾 病 控 制 在 萌 芽 阶 段 首 先, 各 乡 镇 应 在 核 清 近 几 年 本 地 区 农 民 住 院 和 门 诊 大 病 医 疗 费 用 的 基 础 上 科 学 测 算 出 筹 资 总 水 平 ; 然 后, 根 据 当 地 经 济 发 展 水 平 财 政 收 112

115 入 集 体 经 济 和 农 民 个 人 收 入 情 况 确 定 各 方 出 资 额 ; 最 后, 本 着 以 收 定 支 保 障 适 度 的 原 则, 在 留 有 一 定 比 例 风 险 准 备 金 的 基 础 上, 合 理 确 定 新 型 农 村 合 作 医 疗 的 保 障 水 平, 同 时 确 定 报 销 起 付 标 准 报 销 比 例 和 报 销 最 高 限 额 5. 优 化 转 诊 和 报 销 程 序 探 索 转 诊 报 销 程 序 的 内 部 规 范 化 和 简 单 化 相 结 合, 使 农 民 得 到 最 大 的 便 利 内 部 程 序 运 作 监 管 得 到 最 大 的 严 密 转 诊 和 报 销 环 节 是 新 农 合 的 重 要 组 成 部 分, 直 接 关 系 到 新 农 合 资 金 的 有 效 使 用 和 医 疗 资 源 的 合 理 配 置 加 强 规 范 化 运 作 是 应 有 之 义, 但 是 问 题 的 难 度 在 于, 在 内 部 强 化 监 管 和 制 约 的 情 况 下, 对 外 还 要 表 现 为 最 大 程 度 方 便 农 民 部 分 地 区 实 行 的 网 上 转 诊 和 将 合 作 办 的 办 公 地 点 设 在 医 院 交 费 室 旁 的 做 法 不 失 为 一 项 有 益 的 探 索 改 善 单 一 的 必 要 报 销 条 件 在 实 践 中, 并 不 是 所 有 住 院 的 人 都 有 较 大 的 医 疗 负 担, 而 且 也 不 是 只 有 住 院 的 病 人 才 有 沉 重 的 医 药 负 担, 因 此, 有 必 要 改 进 大 病 患 者 必 须 住 院 才 能 报 销 这 一 条 件 规 定 住 院 以 后 可 以 报 销 的 条 件, 即 什 么 病 情 以 及 多 少 医 疗 费 用 可 以 报 销 同 时, 制 定 慢 性 重 大 疾 病 的 报 销 条 件 及 比 例, 有 些 慢 性 病 如 糖 尿 病 高 血 压 等 并 不 需 要 住 院 治 疗, 但 也 需 要 大 量 药 费, 可 以 把 诸 如 此 类 的 病 种 列 入 可 以 报 销 的 大 病 中, 解 决 农 民 的 医 疗 负 担 ( 二 ) 推 进 配 套 制 度 建 设, 改 善 外 部 运 行 环 境 1. 改 革 医 院 管 理 体 制, 遏 制 医 生 趋 利 行 为 加 强 农 村 卫 生 服 务 体 系 建 设, 改 善 基 础 设 施, 改 革 管 理 体 制 一 方 面, 要 建 立 稳 定 的 农 村 医 疗 卫 生 机 构 财 政 保 障 机 制 目 前 许 多 地 方 的 财 政 只 负 责 公 办 医 院 的 部 分 人 员 的 经 费, 这 就 不 可 避 免 的 产 生 了 医 生 和 医 疗 机 构 的 趋 利 行 为, 如 过 多 使 用 新 农 合 药 品 目 录 以 外 的 药 和 超 标 准 用 药, 或 者 将 药 品 在 制 度 允 许 范 围 内 定 较 高 的 价 格 农 民 个 体 相 对 医 院 和 医 生 来 说 具 有 信 息 上 的 不 对 称 性, 这 就 导 致 现 行 的 药 品 目 录 外 用 药 的 告 知 制 度 实 际 效 用 不 大, 这 种 行 为 的 长 期 存 在 无 疑 会 降 低 新 农 合 的 制 度 效 用 如 不 明 确 乡 镇 卫 生 院 的 公 益 性 事 业 单 位 性 质, 建 立 合 理 的 补 偿 和 工 资 机 制, 一 些 医 疗 机 构 损 害 农 民 利 益 的 现 象 就 难 以 从 根 本 上 消 除 因 此, 建 议 中 央 尽 快 明 确 乡 镇 卫 生 院 的 功 能 定 位 和 机 构 编 制 标 准, 并 确 定 合 理 的 经 费 收 支 标 准, 实 现 乡 镇 卫 生 院 人 员 业 务 经 费 等 上 划 县 级 卫 生 行 政 部 门 管 理 另 一 方 面, 要 探 索 医 药 分 家 的 体 制 建 设, 从 根 子 上 杜 绝 以 药 养 医 的 情 况 发 生 医 生 趋 利 行 为 单 靠 理 顺 财 政 体 制 和 加 强 保 障 是 远 远 不 够 的, 目 前 的 医 药 合 一 以 药 养 医 的 模 式 是 医 疗 费 用 上 涨 的 根 源 之 一, 是 医 生 开 高 价 处 方 医 院 提 高 药 价 的 制 度 诱 因, 规 范 医 疗 机 构 和 医 生 的 行 为 就 必 须 探 索 一 条 医 药 分 家 的 新 模 式 2. 加 强 基 层 卫 生 人 才 队 伍 建 设, 提 高 卫 生 服 务 质 量 加 强 医 疗 人 才 队 伍 建 设, 加 快 发 展 医 疗 卫 生 教 育 事 业, 切 实 采 取 措 施 建 立 吸 引 医 疗 工 作 者 到 基 层 服 务 的 机 制 目 前 乡 镇 卫 生 院 建 设 面 临 的 一 个 瓶 颈 就 是 许 多 医 务 工 作 者 不 愿 意 到 基 113

116 层 服 务, 乡 镇 卫 生 院 和 村 级 卫 生 室 的 医 疗 服 务 水 平 也 有 待 进 一 步 提 高, 一 些 乡 村 医 生 希 望 得 到 进 一 步 的 培 训 当 务 之 急 就 是 加 强 对 现 有 乡 镇 医 生 的 培 训, 完 善 卫 生 教 育 体 系, 加 强 卫 生 人 才 的 培 养, 同 时 从 制 度 上 推 进 一 部 分 城 镇 医 务 工 作 者 服 务 基 层 的 意 愿, 有 些 地 方 关 于 县 级 医 院 医 生 在 晋 升 职 称 之 前 必 须 到 乡 镇 卫 生 院 工 作 一 年 就 是 在 这 方 面 的 探 索 3. 建 立 预 防 保 健 制 度, 健 全 医 疗 救 助 机 制 加 强 农 村 疾 病 预 防 控 制 中 心 和 疾 病 预 防 保 健 制 度 建 设, 完 善 医 疗 救 助 机 制, 建 立 以 新 农 合 制 度 为 核 心 的 农 村 公 共 卫 生 体 系 新 型 农 村 合 作 医 疗 的 实 施 对 于 缓 解 农 民 因 病 致 贫 因 病 返 贫 确 实 起 到 了 十 分 重 要 的 作 用, 但 仅 有 这 些 还 不 够, 还 必 须 加 强 疾 病 预 防 保 健 制 度 的 建 立 与 健 全, 探 索 建 立 与 新 农 合 相 适 应 的 预 防 保 健 制 度 医 疗 救 助 机 制 更 是 对 新 农 合 的 有 益 补 充, 政 府 应 加 大 医 疗 救 助 的 投 入 力 度, 逐 步 完 善 和 推 行 以 合 作 医 疗 制 度 为 基 础 与 医 疗 救 助 制 度 相 结 合 的 运 行 模 式, 协 调 配 合 使 用 各 类 资 金, 最 大 程 度 的 缓 解 贫 困 人 口 看 不 起 病 的 问 题 建 设 预 防 保 健 互 助 救 济 和 医 疗 救 助 相 结 合 的 农 村 公 共 卫 生 体 系 才 能 使 农 村 卫 生 事 业 更 适 合 新 农 村 建 设 的 要 求 ( 三 ) 强 化 内 部 管 理 和 外 部 监 管 1. 提 高 监 管 能 力, 完 善 监 督 机 制 建 立 健 全 监 管 制 度, 建 立 有 效 的 激 励 与 约 束 机 制, 强 化 报 销 公 示 制 度 和 回 访 制 度, 健 全 社 会 监 督 审 计 监 督 等 机 制, 规 范 医 疗 机 构 服 务 行 为, 完 善 对 医 疗 机 构 的 立 体 化 监 督 体 制 当 前 的 监 督 主 要 有 审 计 监 督 和 财 务 基 金 管 理 制 度, 各 级 审 计 部 门 对 新 农 合 经 办 机 构 的 审 计 可 以 说 效 果 还 是 比 较 明 显 的, 但 是 仅 仅 引 入 技 术 监 督 还 是 不 够 的, 如 何 发 挥 社 会 力 量 来 进 一 步 强 化 监 督, 形 成 一 个 立 体 的 监 督 网, 有 待 进 一 步 探 索 医 疗 报 销 的 公 示 制 度 和 对 患 者 的 回 访 制 度 无 疑 十 分 重 要, 同 时 还 要 引 入 社 会 评 价 机 制, 如 有 些 地 方 定 期 公 布 县 级 医 院 的 所 用 药 报 销 的 比 例 范 围, 引 导 患 者 自 己 评 价 同 时 选 择 医 院 就 是 一 个 很 好 探 索 同 时, 发 挥 农 民 参 与 监 管 的 作 用, 采 取 多 种 监 管 形 式, 除 公 示 举 报 外, 还 可 采 用 不 定 期 抽 查 聘 请 农 民 作 为 监 察 员 和 信 息 员 等, 加 强 对 医 疗 服 务 提 供 者 的 监 督 2. 建 立 信 息 化 平 台, 实 现 网 络 化 管 理 建 立 新 型 农 村 合 作 医 疗 信 息 化 管 理 平 台, 实 现 信 息 化 网 络 化 管 理, 这 是 解 决 农 村 合 作 医 疗 管 理 中 不 规 范 不 透 明 等 问 题 的 必 由 之 路 实 行 信 息 化 网 络 化 管 理, 既 可 以 增 强 资 金 运 作 的 透 明 度, 降 低 管 理 成 本, 提 高 管 理 效 率, 又 可 以 避 免 人 工 审 核 报 销 的 弊 端, 确 保 数 据 准 确, 方 便 农 民 结 报 建 议 有 关 部 门 应 将 实 现 新 型 农 村 合 作 医 疗 网 络 化 管 理 作 为 重 要 工 作 来 抓, 尤 其 是 要 加 快 县 乡 两 级 信 息 化 建 设, 实 现 计 算 机 联 网, 通 过 网 络 来 管 理 农 民 个 人 的 缴 费 就 诊 报 销 等 资 金 运 作 的 各 项 资 料, 采 取 措 施 避 免 新 农 合 资 金 的 走 冒 滴 漏 当 前 许 多 乡 村 卫 生 室 还 没 有 配 备 电 脑, 许 多 医 生 的 处 方 也 就 是 一 些 手 开 的 纸 质 的, 容 易 造 假 套 取 114

117 新 农 合 资 金, 这 就 使 得 新 农 合 资 金 有 可 能 出 现 挪 作 他 用 冒 领 等 现 象 如 果 说 在 实 行 家 庭 门 诊 账 户 时 患 者 和 村 医 之 间 有 可 能 不 易 达 成 共 谋, 但 是 实 行 门 诊 统 筹 以 后 这 种 情 况 就 不 可 避 免 地 会 出 现, 而 且 违 规 成 本 不 高 要 解 决 这 种 情 况 就 要 首 先 从 技 术 上 强 化 起 来, 运 用 现 代 信 息 技 术 进 行 监 管 3. 引 入 第 三 方 管 理 模 式 引 入 第 三 方 管 理 模 式, 即 引 入 商 业 保 险 机 构 负 责 医 疗 基 金 的 筹 资 和 运 营 管 理 可 以 按 照 征 管 监 原 则, 实 行 政 府 负 责 基 金 征 缴 管 理, 保 险 公 司 负 责 业 务 管 理, 卫 生 行 政 部 门 负 责 监 督 管 理 的 合 办 形 式 合 作 医 疗 业 务 通 过 委 托 商 业 保 险 公 司 管 理, 有 利 于 降 低 管 理 成 本, 提 高 运 作 效 率, 同 时, 还 可 以 利 用 商 业 保 险 公 司 管 理 的 透 明 性 和 专 业 性 运 作, 增 加 农 民 对 合 作 医 疗 的 信 心 定 点 医 疗 机 构 的 准 入 要 有 就 医 者 或 者 民 间 参 与, 在 选 取 定 点 医 疗 机 构 的 时 候, 除 了 合 作 办 检 验 以 外, 应 该 加 入 社 会 调 查 来 评 定 入 选 资 格 人 们 对 于 自 己 就 医 地 点 的 医 疗 水 平 很 清 楚, 哪 一 家 诊 所 的 医 术 比 较 好, 哪 一 家 诊 所 的 医 生 经 过 专 业 训 练, 一 般 都 很 清 楚 此 外, 一 般 医 疗 诊 所 的 开 设 也 应 该 参 考 社 区 民 众 的 调 查 意 见, 现 在 有 些 药 店 和 诊 所 不 分 家, 造 成 很 多 药 品 代 理 商 也 有 资 格 开 门 诊, 影 响 医 疗 市 场 ( 四 ) 加 快 法 制 建 设, 提 供 法 律 保 障 纵 观 我 国 农 村 合 作 医 疗 的 发 展 历 程, 一 直 处 于 人 治 而 非 法 治 的 状 态, 人 治 的 主 观 性 与 随 意 性 导 致 了 合 作 医 疗 的 办 改 停 都 是 人 为 说 了 算 当 前 对 新 型 农 村 合 作 医 疗 的 管 理 主 要 是 通 过 不 同 的 部 门 规 章 和 通 知 来 进 行 的, 由 于 职 能 分 散, 许 多 规 章 和 通 知 往 往 是 由 不 同 部 委 下 发 的, 在 新 农 合 成 立 初 期 虽 然 有 着 一 定 的 合 理 性, 但 是 随 着 新 农 合 工 作 的 全 面 推 进 已 不 能 适 应 实 践 的 需 要 法 律 制 度 的 欠 缺, 给 新 型 农 村 合 作 医 疗 工 作 带 来 了 一 系 列 的 问 题, 如 : 合 作 医 疗 的 对 象 不 明 确 合 作 医 疗 的 资 金 来 源 不 稳 定 管 理 方 面 的 随 意 性 和 盲 目 性 等 新 农 合 是 我 国 农 村 卫 生 改 革 和 发 展 的 一 项 重 大 制 度 创 新, 经 过 五 年 的 探 索, 其 基 本 的 制 度 框 架 和 运 行 机 制 已 基 本 形 成, 应 该 通 过 法 律 或 法 规 的 形 式 将 项 制 度 确 立 起 来 由 于 新 农 合 是 一 项 新 的 制 度 建 设, 在 许 多 地 方 还 需 要 进 一 步 探 索 深 化 和 完 善, 因 此 提 请 全 国 人 大 立 法 的 时 机 还 不 成 熟 在 这 种 情 况 下, 建 议 国 务 院 尽 快 研 究 制 定 新 农 合 管 理 条 例, 就 新 型 农 村 合 作 医 疗 制 度 应 遵 守 的 原 则 主 要 内 容 及 形 式 管 理 体 制 资 金 来 源 报 销 比 例 报 销 项 目 新 型 农 村 合 作 医 疗 制 度 的 监 督 及 相 关 部 门 的 责 任 等 做 出 明 确 规 定 待 时 机 成 熟 后, 再 研 究 制 定 农 村 合 作 医 疗 法 或 将 其 纳 入 社 会 保 险 法, 只 有 进 入 法 制 化 轨 道, 做 到 有 法 可 依, 才 能 进 一 步 巩 固 和 完 善 新 型 农 村 合 作 医 疗 制 度 原 刊 于 世 界 与 中 国 研 究 所 背 景 与 分 析 第 172 期,2008 年 12 月 2 日 115

118 赣 西 地 区 农 村 疾 病 预 防 状 况 调 查 研 究 以 江 西 省 铜 鼓 县 为 例 王 照 微 徐 亮 陈 虹 陆 彦 一 问 题 的 提 出 预 防 疾 病 提 高 群 体 健 康 水 平 是 人 类 永 恒 的 追 求, 从 人 类 预 防 疾 病 的 进 程 来 看, 疾 病 预 防 总 是 与 社 会 进 步 和 医 学 发 展 紧 密 相 关 从 我 国 对 传 染 病 和 慢 性 病 的 预 防 历 史 及 2003 年 控 制 非 典 型 肺 炎 流 行 的 事 实 来 看, 预 防 措 施 的 正 确 与 否 对 疾 病 流 行 的 控 制 有 着 重 要 影 响 近 几 年 来, 中 国 相 继 爆 发 大 规 模 的 传 染 病 疫 情, 以 2008 年 的 手 足 口 病 为 例, 波 及 数 省, 造 成 大 量 儿 童 死 亡, 在 造 成 大 范 围 社 会 恐 慌 的 同 时, 也 引 发 了 我 们 对 我 国 当 前 疾 病 预 防 制 度 的 思 考 改 革 开 放 以 来, 我 国 经 济 得 到 了 飞 速 的 发 展, 但 相 应 的 社 会 建 设 十 分 落 后 2003 年,SARS 危 机 的 爆 发, 暴 露 了 我 国 卫 生 防 疫 体 系 存 在 的 严 重 弊 端, 政 府 对 公 共 卫 生 疾 病 预 防 等 公 共 福 利 方 面 重 视 不 够, 投 入 不 足, 对 突 发 性 公 共 卫 生 事 件 反 应 滞 缓 目 前, 我 国 医 疗 卫 生 资 源 分 布 呈 一 种 倒 正 三 角 的 不 平 衡 状 态,80% 的 卫 生 资 源 都 集 中 在 城 市, 而 占 人 口 绝 大 多 数 的 农 村 卫 生 资 源 则 严 重 不 足 SARS 危 机 主 要 发 生 在 城 市, 由 于 我 国 城 市 的 卫 生 防 疫 体 系 相 对 较 为 完 善, 因 此 危 机 被 控 制 在 一 定 的 范 围 内, 影 响 的 范 围 也 有 限 而 我 国 农 村 人 口 密 度 集 中, 卫 生 防 疫 体 系 薄 弱, 一 旦 类 似 SARS 的 疫 情 发 生 在 农 村, 其 后 果 是 不 言 而 喻 的 我 国 农 村 人 口 比 重 大, 覆 盖 地 域 广, 卫 生 设 备 与 人 员 技 术 十 分 落 后, 人 口 流 动 性 大, 抗 风 险 能 力 弱, 一 旦 发 生 大 规 模 的 传 染 病 疫 情, 后 果 将 十 分 严 重 因 此, 加 快 农 村 疾 病 预 防 的 建 设 十 分 重 要 在 2003 年 SARS 危 机 后, 疾 病 预 防 逐 渐 引 起 人 们 的 关 注 健 全 的 疾 病 预 防 体 系 可 以 防 止 疾 病 的 大 范 围 传 播, 提 高 公 民 的 健 康 水 准, 重 塑 政 府 以 民 为 本 的 形 象 以 及 社 会 的 稳 定 目 前 我 国 城 市 的 疾 病 预 防 体 系 相 对 健 全, 农 村 的 疾 病 预 防 体 系 由 于 体 制 的 原 因 经 济 的 局 限 配 套 措 施 的 不 完 善 而 相 对 薄 弱, 而 我 国 农 村 人 口 比 重 大 覆 盖 地 域 广 卫 生 设 备 与 人 员 技 术 十 分 落 后 人 口 流 动 性 大 抗 风 险 能 力 弱 等 特 点 又 决 定 了 其 成 为 疾 病 传 播 的 高 危 人 群, 更 容 易 受 到 疾 病 传 播 的 伤 害 本 次 调 查 主 要 选 择 江 西 省 西 北 部 的 贫 困 县 铜 鼓, 通 过 研 究 当 地 疾 病 预 防 体 系 的 建 设 情 况, 分 析 其 成 功 的 实 践 和 存 在 的 不 足, 为 施 政 者 提 供 一 些 政 策 咨 询 调 查 主 要 采 取 查 阅 相 116

119 关 资 料 问 卷 调 查 座 谈 会 等 方 式, 搜 集 第 一 手 的 资 料 二 数 据 来 源 本 文 的 样 本 数 据 来 源 于 2008 年 中 国 与 世 界 研 究 所 组 织 的 关 于 社 会 公 共 政 策 的 农 村 民 生 工 程 的 社 会 调 查, 本 次 调 查 赣 西 的 革 命 老 区 ---- 铜 鼓 铜 鼓 县 位 于 江 西 省 西 北 部, 山 川 秀 美, 土 地 肥 沃, 资 源 富 饶, 县 城 东 边 有 一 巨 石, 色 如 铜, 形 似 鼓, 击 之 有 声, 称 为 " 铜 鼓 石 ", 铜 鼓 县 名 因 此 而 得 全 县 人 口 13.5 万, 面 积 平 方 公 里, 辖 6 镇 3 乡, 县 府 驻 永 宁 镇 铜 鼓 为 山 区, 交 通 极 为 不 便, 农 民 依 山 而 居, 居 住 较 为 分 散, 对 政 府 开 展 疾 病 预 防 工 作 有 很 大 的 难 度 自 90 年 代 以 来, 铜 鼓 并 未 发 生 较 大 的 疫 情, 包 括 在 2003 年 的 SARS 危 机 期 间, 县 乡 各 级 政 府 根 据 政 府 的 指 示, 做 了 大 量 细 致 的 工 作, 控 制 了 非 典 疫 情 在 该 地 的 传 播 铜 鼓 县 作 为 山 区, 在 资 源 较 为 匮 乏 和 工 作 极 为 复 杂 的 情 况 下, 如 何 做 好 该 地 区 的 疾 病 预 防 工 作? 其 工 作 开 展 的 效 果 如 何? 取 得 了 哪 些 成 绩 又 遇 到 了 哪 些 难 题? 通 过 调 查 铜 鼓 的 疾 病 预 防 工 作 状 况, 对 于 山 区 农 村 地 区 的 疾 病 预 防 具 有 十 分 重 要 的 借 鉴 意 义 根 据 地 理 方 位 和 经 济 发 展 水 平, 本 次 调 查 选 取 了 江 西 省 铜 鼓 县 的 4 个 乡 ( 镇 ), 分 别 为 永 宁 镇 高 桥 乡 棋 坪 镇 和 大 段 镇 这 四 个 乡 镇 分 别 代 表 了 铜 鼓 县 不 同 经 济 发 展 水 平 的 乡 镇, 永 宁 镇 为 铜 鼓 县 县 府, 人 口 较 为 集 中, 经 济 实 力 相 对 较 强 ; 高 桥 乡 和 棋 坪 镇 相 对 较 为 贫 困 且 人 口 较 为 分 散, 棋 坪 镇 是 国 家 有 名 的 贫 困 镇 ; 大 段 镇 则 属 于 中 等 层 次 本 课 题 组 由 4 位 学 生 和 1 位 指 导 老 师 组 成, 调 查 小 组 在 每 个 乡 ( 镇 ) 选 取 3 个 村, 选 村 的 方 法 是 首 先 将 江 西 省 铜 鼓 县 的 各 个 乡 ( 镇 ) 人 均 收 入 的 大 小 按 降 序 排 列, 然 后 随 机 抽 取 3 个 村, 作 为 样 本 村 本 课 题 组 在 江 西 省 铜 鼓 县 调 查 了 12 个 村, 总 计 有 200 户 农 户 样 本 资 料 村 调 查 的 主 要 内 容 包 括 村 的 基 本 社 会 情 况 和 村 诊 所 情 况 两 部 分 村 的 基 本 社 会 情 况 主 要 包 括 了 人 均 收 入 水 平 该 村 是 否 建 立 了 疾 病 预 防 站, 疾 病 预 防 制 度 等 内 容 村 诊 所 情 况 主 要 包 括 医 疗 设 施 配 备 医 疗 人 员 配 备 免 费 接 种 药 价 等 内 容 户 调 查 则 全 面 涵 盖 了 农 户 家 庭 成 员 的 人 口 特 征 家 庭 成 员 健 康 状 况 对 疾 病 预 防 的 了 解 情 况 以 及 当 地 政 府 是 否 重 视 等 内 容 三 调 查 情 况 1 调 查 区 域 : 本 次 调 查 随 机 走 访 了 铜 鼓 县 高 桥 乡, 棋 坪 镇, 永 宁 镇 和 大 段 镇 下 面 的 12 个 村 庄, 共 发 放 问 卷 350 份, 其 中 有 效 问 卷 200 份 117

120 2 调 查 时 间 :2008 年 7 月 14 日 至 2008 年 7 月 20 日 3 问 卷 统 计 : (1) 所 在 乡 镇 是 否 有 卫 生 管 理 组 织? 选 项 是 否 未 回 答 数 据 百 分 比 85.5% 12.5% 2% (2) 本 地 近 三 年 是 否 发 生 过 农 民 的 传 染 病 暴 发 流 行? 选 项 是 否 未 回 答 数 据 百 分 比 (3) 本 村 是 否 有 传 染 病 疫 情 报 告 员? 选 项 是 否 未 回 答 数 据 百 分 比 (4) 本 地 是 否 进 行 过 传 染 病 防 治 法 的 宣 传 教 育? 选 项 是 否 未 回 答 数 据 百 分 比 (5) 本 地 是 否 组 织 过 有 关 传 染 病 或 其 他 疾 病 防 治 知 识 宣 传 或 讲 课? 选 项 是 否 未 回 答 数 据 百 分 比 (6) 如 果 您 发 现 周 围 有 传 染 病 人, 您 认 为 是 否 有 义 务 向 有 关 部 门 报 告? 选 项 是 否 未 回 答 数 据 百 分 比

121 (7) 应 该 向 哪 个 部 门 报 告 ( 可 多 选 )? 选 项 卫 生 疾 病 预 防 医 单 未 回 局 控 制 部 门 院 位 答 数 据 百 分 比 (8) 一 旦 发 生 大 规 模 的 传 染 病 疫 情, 您 是 否 会 产 生 恐 慌 心 理? 选 项 是 否 未 回 答 数 据 百 分 比 (9) 倘 若 发 生 大 规 模 的 传 染 病 疫 情, 您 是 否 会 散 布 谣 言? 选 项 是 否 未 回 答 数 据 百 分 比 (10) 您 是 否 了 解 艾 滋 病 防 治 知 识? 选 项 是 否 未 回 答 数 据 百 分 比 (11) 目 前 艾 滋 病 可 以 预 防 吗? 选 项 是 否 未 回 答 数 据 百 分 比 (12) 目 前 艾 滋 病 可 以 治 愈 吗? 选 项 是 否 未 回 答 数 据 百 分 比

122 (13) 您 是 否 知 道 国 家 对 农 民 艾 滋 病 患 者 实 行 免 费 发 放 抗 病 毒 药 物 政 策? 选 项 是 否 未 回 答 数 据 百 分 比 (14) 您 是 否 知 道 自 愿 接 受 艾 滋 病 咨 询 监 测 是 免 费 的? 选 项 是 否 未 回 答 数 据 百 分 比 (15) 您 是 否 了 解 结 核 病 防 治 知 识? 选 项 是 否 未 回 答 数 据 百 分 比 (16) 您 是 否 知 道 本 县 对 肺 结 核 患 者 免 费 提 供 抗 结 核 药 物 的 政 策? 选 项 是 否 未 回 答 数 据 百 分 比 (17) 您 是 否 了 解 人 禽 流 感 防 治 知 识? 选 项 是 否 未 回 答 数 据 百 分 比 (18) 您 是 否 了 解 肝 炎 防 治 知 识? 选 项 是 否 未 回 答 数 据 百 分 比 (19) 您 是 否 了 解 霍 乱 防 治 知 识? 选 项 是 否 未 回 答 120

123 数 据 百 分 比 (20) 您 是 否 了 解 流 行 性 出 血 热 防 治 知 识? 选 项 是 否 未 回 答 数 据 百 分 比 (21) 您 经 常 喝 没 加 热 过 的 水 吗? 选 项 是 否 未 回 答 数 据 百 分 比 (22) 您 所 在 村 开 展 过 春 季 灭 鼠 活 动 吗? 选 项 是 否 未 回 答 数 据 百 分 比 (23) 您 是 否 知 道 儿 童 应 当 按 照 规 定 的 程 序 接 种 疫 苗? 选 项 是 否 未 回 答 数 据 百 分 比 (24) 每 名 儿 童 都 应 有 一 个 接 种 卡 ( 证 ), 您 是 否 知 道? 选 项 是 否 未 回 答 数 据 百 分 比 通 过 表 1 我 们 可 以 了 解 到 铜 鼓 县 近 几 年 并 为 出 现 影 响 较 大 的 公 共 卫 生 事 件 和 传 染 病 流 行, 卫 生 状 况 总 体 较 好 在 疾 病 预 防 方 面 铜 鼓 县 也 开 展 了 不 少 工 作, 在 各 个 乡 镇 都 建 立 了 相 应 的 卫 生 组 织, 同 时 也 得 到 大 多 数 村 民 的 认 可 表 1 铜 鼓 县 疾 病 预 防 状 况 现 状 121

124 现 状 比 例 所 在 乡 镇 是 否 有 卫 生 管 理 组 织 85.5% 本 地 近 三 年 未 发 生 过 农 民 的 传 染 病 暴 发 流 行 73.5% 本 村 有 传 染 病 疫 情 报 告 员 32.5% 本 地 进 行 过 传 染 病 防 治 法 的 宣 传 教 育 66.5% 本 地 组 织 过 有 关 传 染 病 或 其 他 疾 病 防 治 知 识 宣 传 或 讲 课 50.5% 所 在 村 开 展 过 春 季 灭 鼠 活 动 28.0% 通 过 表 2 我 们 可 以 看 出, 目 前 铜 鼓 县 的 大 多 数 公 共 卫 生 知 识 缺 乏, 政 府 采 取 了 一 些 工 作 措 施, 但 总 体 情 况 不 太 理 想 目 前, 铜 鼓 县 并 未 出 现 大 的 疾 病 疫 情 但 是, 由 于 村 民 对 大 多 数 疾 病 了 解 的 不 够, 未 来 一 旦 发 生 疫 情, 其 结 果 让 人 堪 忧 表 2 铜 鼓 县 村 民 对 疾 病 预 防 知 识 的 了 解 程 度 问 题 比 例 了 解 艾 滋 病 防 治 知 识 51.5% 知 道 艾 滋 病 可 以 预 防 59% 知 道 艾 滋 病 可 以 治 愈 13.5% 知 道 国 家 对 农 民 艾 滋 病 患 者 免 费 发 放 抗 病 毒 药 物 策 50% 知 道 自 愿 接 受 艾 滋 病 咨 询 监 测 是 免 费 的 50% 了 解 结 核 病 防 治 知 识 49.5% 知 道 本 县 对 肺 结 核 肺 结 核 患 者 免 费 提 供 抗 结 核 药 物 53% 了 解 人 禽 流 感 防 治 知 识 57% 了 解 肝 炎 防 治 知 识 54.5% 了 解 霍 乱 防 治 知 识 32.5% 了 解 流 行 性 出 血 热 防 治 知 识 26.5% 经 常 喝 未 加 热 过 的 水 30.5% 知 道 儿 童 应 当 按 照 规 定 的 程 序 接 种 疫 苗 87% 知 道 每 名 儿 童 都 应 有 一 个 接 种 卡 ( 证 ) 87% 4 当 地 部 门 主 要 工 作 : 成 立 县 级 疾 病 预 防 与 控 制 中 心, 指 导 全 县 的 疾 病 防 疫 工 作, 在 各 乡 镇 卫 生 院 下 设 一 个 疾 控 科 室, 在 各 村 委 派 卫 生 防 疫 员, 定 期 报 告 各 地 的 疫 情 以 乡 镇 卫 生 院 的 疾 控 科 室 为 例, 其 开 展 的 工 作 主 要 如 下 :(1) 计 划 免 疫, 每 月 10 号 和 25 号 为 集 中 接 122

125 种 日 ;(2) 疫 情 报 告, 卫 生 防 疫 员 定 期 报 告 各 地 疫 情, 对 于 突 发 性 疫 情 要 在 2 小 时 以 内 报 告 乡 镇 卫 生 院 疾 控 科 室, 乡 镇 卫 生 疾 控 科 室 再 上 报 县 疾 控 中 心 ;(3) 结 核 病 防 治, 按 照 国 家 相 关 的 法 律 法 规 开 展 结 核 病 防 治 工 作, 主 要 承 担 治 疗 后 的 保 健 和 康 复 工 作 (4) 卫 生 检 查, 对 本 地 餐 馆 饭 店 不 定 期 进 行 卫 生 检 查 (5) 卫 生 知 识 宣 传, 在 传 染 病 高 发 期 间, 以 村 为 单 位 进 行 卫 生 防 疫 知 识 宣 传, 如 2008 年 爆 发 的 手 足 口 病, 各 村 卫 生 防 疫 员 组 织 村 民 开 会, 介 绍 手 足 口 病 的 相 关 知 识 5 人 员 结 构 : 调 查 地 区 为 边 远 贫 困 山 区, 老 中 青 年 龄 结 构 严 重 失 调 以 棋 坪 镇 幽 居 村 为 例, 该 村 总 人 口 1600 多 人, 其 中 亲 壮 劳 动 力 600 人, 在 外 务 工 人 员 就 有 400 人, 留 守 老 人 和 小 孩 居 多 人 群 结 构 的 不 协 调 加 上 大 多 数 农 民 依 山 而 居, 居 住 的 十 分 分 散, 这 为 该 地 的 疾 病 预 防 控 制 造 成 了 很 大 的 困 难 与 之 相 对 应 却 是 当 地 医 务 人 员 构 成 比 例 失 调, 新 鲜 血 液 注 入 少, 优 秀 人 才 流 失 严 重 以 高 桥 乡 为 例, 乡 卫 生 院 共 有 6 名 医 生 和 3 名 药 师, 乡 卫 生 院 下 设 一 个 疾 控 科 室, 有 1 个 卫 生 防 疫 员 ( 为 兼 职 ), 通 过 调 查 发 现 疾 控 科 室 所 承 担 的 主 要 任 务 是 每 月 的 10 号 和 25 号 的 集 中 接 种, 其 它 工 作 很 少 开 展 6 财 政 投 入 : 严 重 不 足, 疾 病 预 防 部 门 运 转 困 难, 工 资 低 且 难 发 出, 处 于 以 药 养 医 状 态 以 高 桥 乡 为 例 : 县 财 政 每 年 拔 元 防 疫 资 金,5000 元 为 保 健 资 金, 另 外 5000 元 为 工 作 人 员 工 资, 政 府 投 入 的 资 金 严 重 不 足, 每 年 在 疾 病 防 疫 方 面 的 支 出 严 重 超 支 为 了 维 持 疾 控 科 室 的 运 转, 乡 卫 生 院 一 方 面 尽 量 压 缩 疾 控 科 室 的 运 转 时 间 ( 实 行 集 中 接 种 ), 且 实 行 卫 生 防 疫 员 由 卫 生 院 医 生 兼 职 的 形 式 ; 另 一 方 面 对 于 超 支 的 那 部 分 支 出, 医 院 实 行 以 药 养 医 政 策 ( 提 高 药 价 ) 这 样 既 加 重 了 农 民 的 经 济 负 担, 又 挫 伤 了 卫 生 人 员 的 工 作 积 极 性 7 硬 件 设 备 : 各 卫 生 院 均 存 在 设 备 紧 缺 和 老 化 问 题 以 高 桥 乡 为 例, 该 乡 卫 生 院 无 一 辆 公 共 用 车, 一 旦 发 生 重 大 疫 情 或 重 大 伤 亡 事 故, 其 救 助 工 作 基 本 上 不 能 即 时 开 展 在 各 镇 的 自 然 村 都 设 有 接 种 门 诊, 但 所 有 接 种 门 诊 均 无 完 善 的 急 救 与 消 毒 设 备 在 高 桥 乡 的 东 坪 村, 该 村 有 一 个 诊 所, 诊 所 的 医 生 兼 职 为 该 村 的 卫 生 防 疫 员, 其 工 作 的 地 方 极 为 简 陋, 相 关 医 疗 设 备 也 极 为 不 全 四 存 在 的 问 题 经 过 调 查 小 组 各 方 面 的 细 致 调 查, 发 现 铜 鼓 县 的 疾 病 预 防 工 作 与 传 染 病 防 治 法 和 疫 苗 流 通 和 预 防 接 种 管 理 条 例 等 法 律 规 定 与 上 级 主 管 部 门 的 相 关 工 作 要 求 还 有 较 大 差 距, 存 在 明 显 的 问 题 和 较 大 的 隐 患 其 具 体 表 现 在 以 下 四 个 方 面 : 1 财 政 投 入 不 足 123

126 财 政 拨 款 严 重 不 足, 业 务 人 员 经 费 缺 口 巨 大, 大 部 分 项 目 配 套 经 费 不 能 到 位 2007 年 全 县 的 疾 病 预 防 控 制 财 政 拨 款 基 本 与 2006 年 持 平, 远 不 能 满 足 全 县 疾 控 业 务 和 人 员 经 费 特 别 是 2005 年 6 月 1 日, 实 行 疫 苗 流 通 和 预 防 接 种 管 理 条 例 后, 疾 病 预 防 控 制 经 费 不 足 问 题 逾 显 严 重 条 例 规 定, 国 家 实 行 一 类 疫 苗 免 费 接 种, 不 得 收 取 任 何 费 用 ; 二 类 疫 苗 接 种 实 行 严 格 审 批 制 度, 不 得 随 意 组 织 群 体 性 疫 苗 接 种 由 此, 一 方 面 切 断 了 疾 病 预 防 控 制 各 单 位 以 往 的 经 费 补 充 来 源 ( 全 县 统 计 约 为 220 万 元 ); 另 一 方 面 由 政 府 承 担 的 费 用 不 能 到 位 : 一 是 当 前 实 行 免 费 接 种 劳 务 耗 材 补 贴 的 配 套 政 策 尚 未 出 台, 补 助 不 到 位 ; 二 是 保 证 实 施 国 家 免 疫 规 划 的 预 防 接 种 所 需 的 工 作 经 费 按 规 定 对 从 事 预 防 接 种 工 作 的 乡 镇 防 保 人 员 和 乡 村 医 生 给 予 适 当 补 助 的 经 费 等 尚 未 纳 入 财 政 预 算 ; 三 是 二 类 疫 苗 群 体 性 接 种 补 助 经 费 突 发 传 染 病 疫 情 应 急 处 理 经 费 不 到 位 ; 四 是 基 层 预 防 接 种 门 诊 建 设 冷 链 养 护 疫 苗 分 发 运 转 等 成 本 投 入 还 未 明 确 这 些 因 素 严 重 影 响 了 基 层 预 防 接 种 工 作 的 正 常 开 展 2 疾 病 预 防 人 力 资 源 严 重 不 足 目 前 县 乡 两 级 疾 控 机 构 有 干 部 职 工 227 人 ( 县 级 145 人, 乡 镇 82 人 ), 其 中 本 科 学 历 45 人, 专 科 78 人, 中 专 73 人, 其 他 学 历 31 人, 大 专 以 上 学 历 仅 占 54.18%, 且 多 为 非 公 共 卫 生 类 专 业, 高 层 次 高 学 历 专 业 人 员 明 显 偏 少 该 地 区 的 农 村 基 层 疾 控 队 伍 整 体 素 质 明 显 下 降, 一 方 面, 一 些 医 院 的 业 务 骨 干 如 高 桥 卫 生 院 棋 坪 卫 生 院 等 单 位 的 优 秀 卫 生 人 员 都 跳 槽 另 谋 他 就, 其 他 人 员 也 是 人 心 惶 惶, 不 安 心 工 作 ; 另 一 方 面, 从 事 疾 控 工 作 人 员 有 的 是 临 床 科 室 淘 汰 的 专 业 人 员, 有 的 是 非 专 业 人 员, 有 的 是 岗 位 落 聘 工 作 责 任 心 不 强 的 人 员, 还 有 的 是 下 基 层 有 困 难 需 要 特 别 照 顾 的 人 员 这 些 人 员 大 多 底 子 薄 专 业 知 识 少 进 取 心 不 强, 即 使 按 部 就 班 也 缺 乏 实 际 工 作 的 灵 活 性 和 新 环 境 要 求 的 适 应 性, 缺 乏 独 立 思 考 调 研 和 创 新 能 力 调 查 发 现, 形 成 目 前 困 境 的 主 要 原 因 是 疾 控 人 员 工 资 待 遇 得 不 到 保 障, 甚 至 几 个 月 发 不 到 工 资, 以 至 业 务 骨 干 不 愿 意 从 事 疾 控 工 作, 从 事 疾 控 工 作 的 人 员 也 缺 乏 积 极 主 动 性 ; 另 一 方 面, 由 于 不 能 创 收, 单 位 领 导 也 相 对 不 够 重 视 疾 控 工 作, 把 疾 控 当 成 负 担, 几 万 人 的 乡 镇 仅 有 一 名 同 志 负 责 疾 病 预 防 控 制 工 作, 显 然 承 担 不 了 繁 重 的 疾 控 任 务 3 计 划 免 疫 工 作 滑 坡 主 要 表 现 为 适 龄 儿 童 漏 种 接 种 门 诊 不 规 范 冷 链 设 备 老 化 疫 苗 质 量 难 以 保 证 计 免 相 关 疾 病 疫 情 大 幅 上 升, 这 次 调 查 走 访 的 棋 坪 镇 镇 幽 居 村 的 留 守 儿 童 这 方 面 的 问 题 非 常 严 重 由 于 该 村 人 口 十 分 分 散, 多 数 青 壮 劳 动 力 外 出 打 工, 家 中 老 人 的 素 质 不 高, 重 视 不 够, 再 加 上 部 分 医 院 存 在 乱 收 费 现 象, 对 当 地 卫 生 院 的 信 任 度 不 高, 漏 种 率 高 达 14%; 相 关 一 部 分 乡 镇 卫 生 院 在 无 冷 藏 条 件 下, 私 自 到 外 地 进 购 二 类 疫 苗 ; 卡 证 册 等 计 免 基 础 资 料 严 重 不 全, 数 据 严 重 失 真 这 些 问 题 的 综 合 结 果 就 是, 个 别 地 方 每 年 都 会 定 期 发 生 小 范 围 的 流 行 性 疾 病 124

127 4 疾 病 预 防 宣 传 效 果 不 佳 对 一 些 常 见 的 疾 病, 流 行 病 的 宣 传 工 作 做 得 很 不 到 位, 宣 传 方 法 单 一, 很 多 只 是 走 形 式 化 道 路, 再 加 上 当 地 群 众 的 文 化 程 度 不 高 ( 在 走 访 中 发 现 相 当 一 部 分 的 妇 女 和 老 人 不 识 字 或 者 是 一 点 都 不 知 情 的 情 况 ), 该 地 区 的 疾 病 预 防 宣 传 的 工 作 效 果 不 佳 根 据 调 查 资 料 显 示, 有 将 近 一 半 的 农 民 对 常 见 的 传 染 病 及 其 防 治 知 识 几 乎 不 了 解 此 外, 当 地 干 部 对 一 些 小 规 模 的 流 行 疾 病 存 在 隐 报, 少 报 的 案 例 调 查 小 组 在 棋 坪 镇 幽 居 村 访 谈 时, 很 多 村 民 都 提 过 在 2005 年 时 当 地 曾 出 现 过 禽 流 感, 但 铜 鼓 县 疾 控 中 心 并 未 出 现 这 样 的 上 报 材 料 由 于 地 处 边 远 地 区, 经 济 落 后, 生 态 环 境 较 好, 他 们 对 周 围 存 在 的 潜 在 危 险 很 少 关 注 5 疾 病 预 防 机 构 基 础 设 施 和 仪 器 装 备 陈 旧 落 后 县 疾 病 预 防 控 制 中 心 现 拥 有 办 公 楼 检 验 楼 各 1 幢, 业 务 用 房 面 积 1693 平 方 米, 对 照 疾 病 预 防 控 制 机 构 建 设 指 导 意 见 ( 国 家 计 委 卫 生 部 疾 病 预 防 控 制 项 目 建 设 启 动 会 议 文 件 之 三 ), 远 远 达 不 到 4100~6150 平 方 米 的 县 级 疾 病 预 防 控 制 机 构 建 设 规 模 铜 鼓 县 在 设 备 标 准 和 检 验 能 力 方 面, 只 拥 有 县 级 疾 病 预 防 控 制 机 构 规 定 基 本 装 备 的 58.54%(24/41), 推 荐 装 备 的 26.83%(11/41), 基 本 检 验 项 目 的 59.66%(71/119), 推 荐 检 验 项 目 的 15.12%(13/86), 且 设 备 多 为 八 十 年 代 中 期 产 品 但 因 资 金 短 缺, 设 备 得 不 到 及 时 更 新, 陈 旧 落 后, 检 验 能 力 低, 无 力 应 对 突 发 公 共 卫 生 事 件 乡 镇 预 防 接 种 门 诊 经 过 改 造, 多 数 达 到 了 省 级 示 范 化 规 范 化 的 标 准, 但 仍 有 部 分 乡 镇 仍 未 达 标 五 对 策 疾 病 预 防 控 制 工 作 要 加 大 社 会 宣 传 力 度, 建 立 长 效 机 制, 重 点 是 加 强 疾 病 预 防 控 制 体 系 和 传 染 病 救 治 体 系 建 设, 努 力 提 高 应 对 日 益 增 长 的 群 众 预 防 保 健 需 求 和 突 发 性 公 共 卫 生 事 件 的 能 力 1 加 强 卫 生 观 念 的 宣 传, 改 变 社 会 重 治 轻 防 的 局 面 强 化 政 府 对 疾 病 预 防 控 制 工 作 的 责 任 意 识, 疾 病 预 防 控 制 要 树 立 预 防 为 主 的 观 念, 建 立 领 导 责 任 制, 明 确 责 任, 协 调 配 合, 努 力 营 造 政 府 重 视 部 门 配 合 社 会 参 与 的 疾 病 预 防 控 制 工 作 氛 围 大 力 宣 传 传 染 病 防 治 法 等 卫 生 法 律 法 规, 动 员 社 会 各 界 积 极 参 与 支 持 疾 病 预 防 控 制 事 业, 尽 快 建 立 长 效 机 制, 有 效 应 对 重 大 传 染 病 等 突 发 公 共 卫 生 事 件 2 加 大 疾 病 预 防 控 制 工 作 的 经 费 投 入 按 照 有 关 规 定, 县 乡 两 级 疾 病 预 防 控 制 机 构 人 员 公 务 和 业 务 经 费 的 补 助, 根 据 疾 控 机 构 编 制 内 人 员 数 量 全 县 服 务 人 口 服 务 面 积 疾 病 流 行 状 况 机 构 职 责 等 确 定 综 合 补 助 125

128 定 额, 设 备 购 置 修 缮 等 必 要 的 发 展 建 设 支 出 根 据 需 要 合 理 安 排 重 大 卫 生 突 发 事 件 处 理 和 重 大 灾 害 防 疫 工 作, 根 据 实 际 需 要 核 定 补 助, 纳 入 县 财 政 全 额 预 算 管 理 县 乡 两 级 疾 病 预 防 控 制 机 构 的 有 偿 收 入 纳 入 财 政 预 算 外 资 金 专 户, 实 行 收 支 两 条 线 管 理, 上 缴 资 金 全 部 用 于 疾 病 预 防 控 制 业 务, 确 保 疾 病 预 防 控 制 工 作 正 常 运 转 3 积 极 稳 妥 地 推 进 疾 病 预 防 控 制 和 卫 生 监 督 体 制 改 革 按 照 疾 病 预 防 控 制 机 构 建 设 指 导 意 见, 以 原 县 卫 生 防 疫 站 为 基 础, 组 建 县 疾 病 预 防 控 制 中 心 和 县 卫 生 监 督 中 心, 两 中 心 体 制 分 开 职 责 明 确 统 一 领 导 资 源 共 享, 共 同 做 好 全 市 疾 病 预 防 控 制 和 卫 生 监 督 工 作 县 乡 两 级 疾 病 预 防 控 制 机 构 实 行 纵 向 整 合, 横 向 扩 张, 集 团 化 运 作, 乡 镇 防 疫 所 的 人 财 物 及 功 能 整 体 划 转 县 疾 病 预 防 控 制 中 心, 组 建 县 疾 病 预 防 控 制 集 团, 实 现 县 乡 两 级 工 作 协 调 纵 向 合 作 错 层 下 沉 资 源 共 享, 整 合 战 斗 力 4 加 快 县 乡 两 级 疾 控 机 构 队 伍 建 设 县 乡 两 级 疾 病 预 防 控 制 机 构 严 格 按 照 编 制 要 求 配 备 人 员, 实 行 卫 生 专 业 技 术 人 员 准 入 制 度, 严 格 控 制 非 专 业 人 员 的 比 例 实 行 定 编 定 员, 竞 聘 上 岗, 妥 善 安 置 不 合 格 人 员 和 富 余 人 员, 积 极 吸 收 学 有 所 长 的 大 专 毕 业 生 从 事 疾 病 预 防 控 制 工 作, 增 加 骨 干 力 量, 改 善 知 识 结 构, 提 高 专 业 水 平 要 加 强 各 级 疾 病 预 防 控 制 人 员 的 专 业 培 训, 提 高 现 场 流 行 病 学 调 查 水 平 和 操 作 技 能, 提 高 疾 病 预 防 控 制 人 员 整 体 素 质 县 疾 病 预 防 控 制 中 心 专 业 技 术 人 员 的 比 例 不 低 于 90%, 乡 镇 防 疫 所 专 业 技 术 人 员 的 比 例 不 低 于 80% 全 面 提 高 县 乡 两 级 疾 病 预 防 控 制 机 构 工 作 人 员 的 业 务 素 质 和 工 作 水 平, 造 就 一 支 高 素 质 的 专 业 人 才 队 伍 5 搞 好 传 染 病 救 治 体 系 建 设 坚 持 依 法 建 设 分 级 负 责 合 理 布 局 健 全 体 系 平 战 结 合 规 范 管 理 的 原 则, 科 学 预 测 人 口 变 动 和 传 染 病 发 病 趋 势, 正 确 判 断 传 染 病 救 治 资 源 需 求 情 况, 充 分 利 用 现 有 卫 生 资 源, 优 化 传 染 病 救 治 资 源 配 置, 保 证 必 需 的 资 源 储 备 坚 持 应 急 与 经 常 性 相 结 合, 近 期 应 对 与 长 远 发 展 相 结 合, 新 建 与 改 扩 建 相 结 合, 充 分 发 挥 救 治 体 系 的 整 体 效 益, 切 实 提 高 救 治 能 力 以 县 非 典 定 点 医 院 为 中 心, 县 级 医 院 感 染 性 疾 病 科 为 基 础, 以 乡 镇 卫 生 院 传 染 病 发 热 门 诊 和 隔 离 观 察 室 为 辅 助, 既 考 虑 应 急 需 要, 又 保 证 正 常 运 转, 建 设 布 局 合 理 功 能 齐 全, 能 够 满 足 日 常 医 疗 和 应 急 救 治 的 双 重 需 要 的 传 染 病 救 治 体 系 同 时, 要 加 强 人 才 培 养, 加 强 相 关 人 员 专 业 技 术 培 训 工 作, 修 订 完 善 规 章 制 度 和 岗 位 规 范, 达 到 传 染 病 救 治 机 构 的 管 理 标 准 和 业 务 素 质 要 求, 建 立 可 持 续 发 展 的 长 效 机 制 原 刊 于 世 界 与 中 国 研 究 所 背 景 与 分 析 第 155 期,2008 年 9 月 26 日 126

129 农 民 工 医 疗 保 障 现 状 调 研 以 湖 南 省 长 沙 市 为 例 邓 韵 雪 付 聪 颖 薛 憬 摘 要 : 随 着 改 革 开 放 的 深 化, 农 民 工 的 医 疗 保 障 日 益 受 到 关 注 和 重 视, 建 立 和 完 善 农 民 工 医 疗 保 障 体 系, 不 仅 关 系 到 农 民 工 的 切 身 利 益, 而 且 关 系 到 三 农 问 题 的 解 决, 关 系 到 我 国 城 乡 现 代 化 的 进 程, 更 关 系 到 社 会 主 义 和 谐 社 会 的 构 建 在 这 一 背 景 下, 本 文 以 实 证 研 究 为 基 础, 阐 述 了 长 沙 市 农 民 工 的 基 本 群 体 性 特 征, 对 长 沙 市 现 行 的 农 民 工 医 疗 保 障 现 况 进 行 了 评 估, 并 结 合 深 圳 市 农 民 工 医 疗 保 障 模 式 的 一 些 经 验, 为 健 全 农 民 工 医 疗 保 障 体 系 提 出 政 策 建 议 关 键 词 : 农 民 工 ; 医 疗 保 障 ; 政 策 前 言 2005 年, 全 国 农 民 工 的 总 数 约 为 2 亿 人 35F1, 他 们 逐 渐 成 为 产 业 工 人 的 重 要 组 成 部 分 他 们 长 期 工 作 居 住 在 城 市, 但 却 一 直 得 不 到 城 市 的 认 同 和 接 纳, 处 于 城 市 社 会 的 边 缘 由 于 农 民 工 医 疗 保 障 体 制 上 的 不 健 全, 大 多 数 农 民 工 享 受 不 了 医 疗 保 障 的 合 法 权 益 因 而, 如 何 保 护 农 民 工 的 合 法 权 益, 如 何 健 全 现 行 的 农 民 工 医 疗 保 障 政 策, 成 为 当 前 亟 待 解 决 的 重 要 现 实 问 题 国 家 为 健 全 农 民 工 的 医 疗 保 障 制 度 颁 布 了 一 系 列 政 策, 如 2006 年 1 月 出 台 的 国 务 院 关 于 解 决 农 民 工 问 题 的 若 干 意 见 ( 以 下 简 称 意 见 ), 意 见 提 出 要 解 决 农 民 工 的 大 病 医 疗 保 障 问 题 湖 南 省 于 2006 年 先 后 颁 布 省 人 民 政 府 关 于 解 决 农 民 工 问 题 的 实 施 意 见 和 湖 南 省 劳 动 和 社 会 保 障 厅 关 于 农 民 工 参 加 医 疗 保 险 的 指 导 意 见 两 部 政 策, 指 导 湖 南 省 各 地 建 立 健 全 医 疗 保 障 体 系,2008 年 6 月 又 发 布 长 沙 市 人 民 政 府 关 于 着 力 解 决 农 民 工 问 题 的 意 见, 这 些 政 策 从 较 高 的 层 面 上 对 多 渠 道 解 决 农 民 工 医 疗 保 障 问 题 提 出 了 建 设 性 意 见 目 前, 长 沙 市 采 取 的 做 法 是 将 农 民 工 直 接 纳 入 长 沙 市 城 镇 职 工 社 会 保 险 体 系, 长 沙 市 劳 动 和 社 会 保 障 局 规 定, 凡 在 长 沙 市 各 类 企 业 工 作 的 农 民 工, 均 需 参 加 养 老 保 险 医 疗 保 险 工 伤 保 险 失 业 保 险 和 生 育 保 险 通 过 了 解 农 民 工 可 以 发 现 农 民 工 具 有 鲜 明 的 群 体 性 特 征 : 他 们 的 群 体 规 模 庞 大 具 有 较 强 的 流 动 性 和 就 业 的 非 稳 定 性 受 教 育 程 度 不 高 收 入 较 低 合 法 权 益 易 受 损 害 缺 乏 有 效 1 国 务 院 研 究 课 题 室 : 中 国 农 民 工 调 研 报 告, 言 实 出 版 社,2006, 第 4 页 127

130 的 社 会 保 护 在 了 解 农 民 工 医 疗 保 障 的 过 程 中, 发 现 农 民 工 疾 病 风 险 大 缺 乏 疾 病 社 会 医 疗 保 障 的 现 象 十 分 突 出, 并 已 经 影 响 和 制 约 到 农 民 工 的 生 存 和 发 展 本 文 将 结 合 我 们 于 2008 年 7 月 在 长 沙 市 进 行 的 农 民 工 医 疗 保 障 状 况 问 卷 调 查 的 相 关 数 据, 立 足 于 农 民 工 的 群 体 特 征, 将 农 民 工 的 特 点 及 医 疗 保 障 现 状 和 保 障 诉 求 相 结 合, 以 期 能 为 健 全 农 民 工 医 疗 保 障 政 策 提 供 一 些 思 路 一 长 沙 市 农 民 工 的 群 体 性 特 征 了 解 农 民 工 的 群 体 特 征, 是 评 估 农 民 工 医 疗 保 障 状 况 和 提 出 政 策 建 议 的 重 要 依 据 通 过 对 调 查 数 据 进 行 分 析, 笔 者 认 为 农 民 工 的 群 体 性 特 征 主 要 表 现 为 以 下 几 点 : 1 农 民 工 群 体 流 动 性 大, 就 业 稳 定 性 较 差 大 部 分 农 民 工 在 城 市 没 有 稳 定 的 社 会 基 础, 主 要 依 据 经 济 收 入 水 平 选 择 工 作 城 市 和 工 作 岗 位, 具 有 不 稳 定 性 流 动 性 特 征 农 民 工 的 流 动 性 主 要 表 现 在 以 下 几 个 方 面 : 首 先, 部 分 农 民 工 是 利 用 农 闲 时 间 外 出 打 工, 他 们 流 动 于 城 市 与 农 村 之 间 ; 其 次, 农 民 工 会 选 择 适 合 自 己 工 作 的 城 市, 他 们 流 动 于 城 市 与 城 市 之 间 ; 再 次, 农 民 工 会 寻 找 适 合 的 工 作 岗 位, 他 们 流 动 于 不 同 的 工 作 岗 位 之 间 我 们 的 调 查 数 据 表 明, 在 2006 年 7 月 到 2008 年 7 月 两 年 时 间 内, 有 接 近 一 半 的 农 民 工 变 换 过 工 作 表 1.1 湖 南 务 工 人 员 暂 住 时 间 状 况 暂 住 时 间 状 况 一 个 月 以 下 ( 人 ) ( 人 ) 一 个 月 至 一 年 一 年 以 上 ( 人 ) 人 数 ( 人 ) 所 占 比 重 (%) 农 民 工 群 体 流 动 性 大 就 业 稳 定 性 差 的 特 征 在 客 观 上 对 各 地 医 疗 保 障 政 策 提 出 了 一 系 列 要 求 : 首 先 要 求 农 民 工 既 能 在 农 村 参 加 新 型 农 村 合 作 医 疗 保 险, 又 能 在 城 市 参 加 基 本 医 疗 保 险 ; 其 次, 要 求 社 会 医 疗 保 险 能 在 城 乡 之 间 顺 利 转 移 ; 再 次, 要 求 社 会 医 疗 保 险 能 在 城 市 之 间 顺 利 转 移 因 此, 各 地 现 行 的 医 疗 保 障 政 策 应 消 除 制 度 的 进 入 性 壁 垒, 简 化 参 保 程 序, 为 农 民 工 参 加 基 本 医 疗 保 险 敞 开 大 门 ; 应 提 高 社 会 医 疗 保 险 基 金 的 统 筹 层 次, 建 立 健 全 各 地 社 会 医 疗 保 险 的 转 移 机 制, 使 农 民 工 在 流 动 中 也 能 受 益 2 农 民 工 群 体 普 遍 受 教 育 程 度 较 低 农 民 工 的 学 历 结 构 见 下 表 : 表 1.2 农 民 工 的 学 历 结 构 128

131 学 历 人 数 ( 人 ) 小 学 以 下 10 小 学 37 初 中 89 高 中 24 中 专 或 中 技 9 大 专 及 其 以 上 3 调 查 数 据 显 示,79% 的 农 民 工 为 初 中 或 以 下 学 历, 农 民 工 整 体 受 教 育 水 平 较 低 农 民 工 的 年 龄 和 学 历 大 致 成 反 比, 反 映 了 我 国 年 轻 一 代 的 农 民 工 受 教 育 程 度 有 一 定 的 提 高, 虽 然 如 此, 目 前 该 群 体 受 教 育 程 度 仍 然 相 对 较 低 有 25.8% 的 农 民 工 不 知 道 权 益 受 损 后 应 该 如 何 与 劳 动 保 障 部 门 接 触 据 调 查, 对 于 劳 动 保 障 的 相 关 法 律 法 规, 有 56.4% 的 农 民 工 只 了 解 一 点, 32.6% 的 人 则 根 本 不 清 楚 很 多 农 民 工 由 于 缺 乏 法 律 与 医 疗 保 障 政 策 的 相 关 知 识, 限 制 了 他 们 维 护 自 己 的 合 法 权 益 从 图 1.1( 图 略 ) 可 以 看 出, 学 历 越 高 的 农 民 工, 越 倾 向 于 主 动 维 护 自 己 的 合 法 权 益 另 外, 由 于 受 教 育 程 度 较 低, 农 民 工 群 体 缺 乏 医 疗 保 健 的 知 识 和 卫 生 意 识, 对 疾 病 的 预 防 措 施 不 足, 在 生 病 初 期 难 以 准 确 估 计 疾 病 产 生 的 严 重 后 果, 往 往 不 主 动 采 取 预 防 和 治 疗 措 施, 容 易 导 致 小 病 拖 成 大 病 的 情 况 针 对 农 民 工 群 体 的 这 一 特 点, 笔 者 认 为 应 该 以 农 民 工 聚 居 的 社 区 为 依 托, 加 大 对 农 民 工 法 律 和 医 疗 保 障 政 策 的 宣 传, 提 高 农 民 工 对 医 疗 保 障 的 相 关 法 律 法 规 的 认 识, 增 强 农 民 工 的 维 权 意 识 和 维 权 能 力 ; 社 区 卫 生 中 心 应 积 极 进 行 医 疗 保 健 基 础 知 识 的 普 及 工 作, 增 强 农 民 工 在 日 常 生 活 中 预 防 疾 病 的 能 力 ; 开 展 卫 生 教 育, 提 高 农 民 工 的 卫 生 意 识 3 农 民 工 群 体 收 入 较 低 农 民 工 来 到 城 市 的 主 要 目 的 就 是 要 获 得 比 农 村 务 农 更 高 的 收 入, 提 高 生 活 水 平 但 是 由 于 受 教 育 水 平 用 工 政 策 等 原 因, 他 们 从 事 危 险 性 高 劳 动 强 度 大 的 工 作, 但 收 入 水 平 较 低 调 查 数 据 显 示, 农 民 工 的 平 均 月 收 入 在 800 元 以 下 的 占 15.3%, 在 元 的 占 35.8%, 在 元 的 占 23.9%, 在 元 的 占 7.39%, 在 2001 元 以 上 的 占 17.6% 虽 然 农 民 工 的 工 资 正 在 逐 步 提 高, 但 仍 远 远 低 于 城 镇 职 工 的 工 资 水 平 农 民 工 群 体 收 入 较 低 的 特 征 导 致 他 们 参 加 医 疗 保 险 的 积 极 性 降 低 表 1.2 农 民 工 群 体 生 病 后 采 取 的 行 动 和 对 医 疗 费 用 的 看 法 项 目 人 数 ( 人 ) 比 重 (%) 生 病 后 立 即 去 正 规 医 院 检 查

132 到 街 头 小 医 院 私 人 诊 所 检 查 治 疗 自 己 到 药 店 买 药 能 忍 则 忍, 能 拖 则 拖, 不 到 万 不 得 已 不 去 医 院 医 疗 费 用 全 部 由 个 人 或 家 庭 承 担 认 为 医 疗 费 用 非 常 或 比 较 贵 数 据 显 示, 有 89.28% 的 农 民 工 需 要 由 个 人 或 家 庭 承 担 全 部 的 医 疗 费 用, 在 收 入 较 低 的 情 况 下, 这 一 方 面 给 农 民 工 造 成 较 大 负 担, 限 制 了 农 民 工 的 发 展, 容 易 造 成 农 民 工 因 病 致 贫 因 病 返 贫 现 象 的 发 生 ; 另 一 方 面, 降 低 了 农 民 工 及 时 到 正 规 医 院 治 疗 疾 病 的 积 极 性 41.25% 的 农 民 工 会 出 于 节 省 医 疗 费 用 的 考 虑 不 去 医 院 检 查 治 疗, 这 也 导 致 了 小 病 扛 大 病 拖 的 情 况 另 外, 我 们 在 调 查 中 发 现 农 民 工 平 时 的 医 疗 需 求 以 门 诊 医 疗 为 主 长 沙 市 现 行 的 城 镇 职 工 医 疗 保 障 政 策 规 定 个 人 账 户 用 于 支 付 门 诊 费 用, 而 个 人 账 户 资 金 又 主 要 来 源 于 个 人 缴 费 农 民 工 群 体 收 入 低, 导 致 个 人 账 户 资 金 少, 很 难 满 足 他 们 的 门 诊 医 疗 需 求 因 此, 在 设 计 农 民 工 医 疗 保 障 政 策 时, 应 充 分 考 虑 其 收 入 水 平, 适 当 降 低 缴 费 标 准, 并 适 当 提 高 参 保 农 民 工 的 福 利 水 平 4 农 民 工 的 合 法 权 益 受 损 明 显 由 于 以 户 籍 制 度 为 中 心 的 旧 有 体 制, 农 民 工 很 难 享 受 到 和 城 镇 职 工 同 等 的 待 遇, 经 常 遭 受 歧 视 排 斥 农 民 工 是 各 类 侵 权 案 件 的 最 大 受 害 者, 据 长 沙 市 劳 动 保 障 局 记 录 统 计, 全 市 各 级 劳 动 保 障 检 测 机 构 受 理 的 举 报 投 诉 中, 有 关 农 民 工 的 问 题 就 占 到 70% 但 是 政 府 针 对 农 民 工 的 权 益 维 护 机 制 不 够 完 善, 使 得 农 民 工 在 利 益 受 损 的 情 况 下, 很 难 寻 求 到 政 府 的 帮 助, 这 导 致 农 民 工 合 法 权 益 受 损 的 现 象 一 直 得 不 到 有 效 解 决 从 农 民 工 的 医 疗 保 障 现 状 来 看, 被 调 查 者 中 89% 没 有 参 加 长 沙 市 城 镇 职 工 医 疗 保 险,89.28% 的 农 民 工 需 要 由 自 己 或 家 庭 承 担 全 部 的 医 疗 费 用 但 由 于 医 疗 保 障 制 度 中 关 系 复 杂, 农 民 工 很 难 以 个 人 的 形 式 进 行 制 度 的 监 督 和 管 理 在 这 种 情 况 下, 笔 者 认 为 政 府 作 为 公 众 利 益 的 代 表 者, 应 该 把 保 护 农 民 工 的 合 法 权 益 作 为 自 己 的 责 任, 切 实 履 行 职 能, 加 强 对 用 人 单 位 的 监 督, 保 护 农 民 工 这 一 弱 势 群 体 的 权 利 在 医 疗 保 障 方 面, 政 府 要 充 分 承 担 责 任, 在 设 计 和 推 行 政 策 时, 要 充 分 考 虑 农 民 工 的 权 益, 避 免 损 害 农 民 工 的 合 法 利 益 5 农 民 工 群 体 发 生 分 化 在 调 查 过 程 中 笔 者 发 现 农 民 工 的 队 伍 发 生 分 化, 可 分 为 以 下 三 类 : 第 一 类 已 定 居 城 市 很 多 年, 他 们 与 城 镇 用 人 单 位 形 成 稳 定 的 劳 动 关 系, 流 动 性 较 小, 这 类 农 民 工 市 民 化 程 度 很 高, 与 城 镇 居 民 已 无 本 质 差 别 ; 第 二 类 流 动 性 很 强, 他 们 主 要 从 事 农 业 生 产 活 动, 仅 仅 利 用 农 闲 130

133 时 间 外 出 打 工, 没 有 一 份 长 期 的 稳 定 工 作, 将 来 打 算 回 到 农 村 养 老 ; 第 三 类 还 处 于 选 择 阶 段, 但 他 们 大 部 分 希 望 能 留 在 城 市 据 统 计,2004 年, 第 一 类 稳 定 就 业 的 农 民 工 占 全 国 农 民 工 总 量 的 54.9%, 第 二 三 类 不 稳 定 就 业 的 农 民 工 占 农 民 工 总 量 的 40.6% 36F1 对 于 这 三 类 农 民 工, 应 充 分 认 识 到 他 们 的 特 点, 在 设 计 医 疗 保 险 政 策 时 应 充 分 考 虑 他 们 的 保 障 需 求, 予 以 区 别 对 待 图 1.2( 图 略 ) 反 映 的 是 农 民 工 对 于 将 来 定 居 地 的 选 择 农 民 工 对 未 来 定 居 地 的 选 择 能 在 一 定 程 度 上 反 映 出 农 民 工 融 入 城 市 的 趋 势 与 愿 望, 从 长 远 看, 了 解 农 民 工 对 定 居 地 的 选 择 对 于 建 立 农 民 工 医 疗 保 障 模 式 具 有 重 要 意 义 通 过 对 数 据 进 行 分 析, 可 以 发 现 年 轻 一 代 的 农 民 工 更 希 望 能 定 居 城 市, 见 图 1.3( 图 略 ) 年 龄 较 大 的 农 民 工 (40 岁 以 上 ) 大 多 选 择 将 来 回 农 村 养 老, 而 年 轻 一 代 的 农 民 工 (40 岁 以 下 ) 融 入 城 市 的 愿 望 更 为 强 烈, 他 们 更 热 切 地 追 求 平 等 权 益, 希 望 能 在 城 市 获 得 更 好 的 发 展 6 农 民 工 正 在 进 行 代 际 转 换 农 民 工 正 在 进 行 代 际 转 换, 改 革 开 放 后 出 生 的 农 民 工 逐 渐 成 为 农 民 工 的 主 力 年 轻 一 代 的 农 民 工 具 有 一 些 显 著 特 点 : 受 教 育 水 平 市 民 化 程 度 维 权 意 识 有 所 增 强, 他 们 追 求 平 等 权 益, 更 渴 望 融 入 城 市 然 而 以 户 籍 制 度 为 主 的 体 制 阻 碍, 使 他 们 无 法 正 常 融 入 城 镇 主 流 社 会, 他 们 仍 处 于 城 市 社 会 的 底 层 随 着 新 一 代 农 民 工 民 主 意 识 和 维 权 意 识 的 增 强, 他 们 对 自 身 权 益 的 追 求 与 现 行 政 策 的 矛 盾 越 来 越 突 出 年 轻 一 代 要 求 融 入 城 市 获 得 平 等 权 利 的 趋 势 不 可 阻 挡, 这 是 国 家 面 向 农 民 工 的 政 策 措 施 必 须 尊 重 的 客 观 依 据 在 设 计 医 疗 保 险 政 策 时 应 该 重 视 他 们 的 利 益 诉 求, 考 虑 使 农 民 工 在 医 疗 保 险 方 面 享 受 市 民 的 待 遇, 加 快 其 市 民 化 进 程, 将 其 最 终 纳 入 城 镇 职 工 医 疗 体 系 7 农 民 工 存 在 较 大 的 医 疗 风 险 农 民 工 从 事 危 险 性 高 劳 动 强 度 大 环 境 差 的 工 作, 是 各 类 工 伤 事 故 和 职 业 病 的 最 大 受 害 者 2003 年, 卫 生 部 等 部 委 在 主 要 针 对 农 民 工 的 全 国 乡 镇 企 业 农 村 个 体 工 商 户 职 业 危 害 专 项 整 治 过 程 中, 组 织 对 99 万 余 人 进 行 健 康 检 查, 体 检 异 常 率 为 3.47%, 患 职 业 病 3700 多 人 37F2 在 调 查 中, 我 们 发 现 农 民 工 的 工 伤 事 故 发 生 得 十 分 频 繁, 在 建 筑 业 农 民 工 租 住 的 民 房 内 经 常 可 以 见 到 受 伤 的 农 民 工, 通 过 访 问, 大 部 分 农 民 工 向 我 们 表 示 他 们 并 没 有 接 受 过 任 何 关 于 劳 动 安 全 的 教 育, 也 没 有 身 体 健 康 检 查, 农 民 工 的 职 业 安 全 卫 生 权 益 得 不 到 保 障 典 型 案 例 : 长 沙 市 金 霞 苑 附 近 一 建 筑 工 地 的 农 民 工, 男,23 岁, 已 婚, 四 川 达 县 人,2007 年 11 月 开 始 在 长 沙 打 工, 初 中 文 化 程 度 2008 年 6 月 在 工 地 施 工 时 腿 部 受 伤, 包 工 头 为 其 承 担 全 部 医 药 费 2000 多 元, 但 没 有 给 他 发 工 资 和 生 活 费 1 国 务 院 研 究 室 课 题 组 : 中 国 农 民 工 调 研 报 告, 中 国 言 实 出 版 社 2006 年 4 月 第 l 版, 第 88 页 2 国 务 院 研 究 室 课 题 组 : 中 国 农 民 工 调 研 报 告, 中 国 言 实 出 版 社 2006 年 4 月 第 l 版, 第 238 页 131

134 针 对 以 上 情 况, 笔 者 认 为 应 加 强 用 人 单 位 的 职 业 安 全 责 任 意 识, 严 格 执 行 国 家 职 业 安 全 和 劳 动 保 护 规 程 及 标 准 用 人 单 位 必 须 向 新 招 用 的 农 民 工 进 行 劳 动 安 全 教 育, 并 为 其 提 供 必 须 的 劳 动 安 全 保 护 设 施, 对 于 危 险 性 高 的 行 业, 用 人 单 位 要 定 时 为 农 民 工 提 供 健 康 检 查, 减 少 工 伤 事 故 和 职 业 病 的 发 生 有 关 部 门 要 切 实 履 行 职 业 安 全 和 劳 动 保 护 监 管 职 责, 对 于 不 遵 守 国 家 职 业 安 全 和 劳 动 保 护 规 程 及 标 准 的 用 人 单 位, 要 采 取 严 厉 的 惩 罚 措 施, 并 追 究 其 行 事 责 任 通 过 以 上 的 分 析, 可 以 得 到 以 下 结 论 : 农 民 工 是 我 国 改 革 开 放 和 现 代 化 城 镇 化 进 程 中 涌 现 的 一 个 特 殊 群 体, 具 有 流 动 性 大 就 业 稳 定 性 差 受 教 育 程 度 低 收 入 较 低 合 法 权 利 易 受 损 害 正 在 进 行 分 化 和 代 际 转 换 的 特 征 这 些 基 本 特 征 对 农 民 工 的 医 疗 保 障 设 计 提 出 了 以 下 要 求 : 第 一, 政 府 应 该 把 构 建 一 个 健 全 的 农 民 工 医 疗 保 险 制 度 作 为 自 己 的 责 任, 尽 快 解 决 农 民 工 的 医 疗 保 障 问 题 第 二, 在 制 度 设 计 时, 要 充 分 考 虑 农 民 工 的 年 龄 结 构 收 入 水 平 流 动 性 等 因 素, 使 医 疗 保 险 制 度 既 能 够 满 足 农 民 工 的 医 疗 需 求, 又 能 够 针 对 农 民 工 的 群 体 分 化 情 况 予 以 区 别 对 待 第 三, 要 加 强 对 农 民 工 的 教 育 与 宣 传 力 度, 改 变 他 们 的 信 息 和 权 利 的 弱 势 地 位 二 长 沙 市 农 民 工 医 疗 保 险 政 策 的 评 估 ( 一 ) 长 沙 市 农 民 工 医 疗 保 障 政 策 概 况 2004 年 6 月, 国 家 劳 动 和 社 会 保 障 部 出 台 关 于 推 进 混 合 所 有 制 企 业 和 非 公 有 制 经 济 组 织 从 业 人 员 参 加 医 疗 保 险 的 意 见, 明 确 要 求 各 地 把 与 用 人 单 位 形 成 劳 动 关 系 的 农 村 进 城 务 工 人 员 纳 入 医 疗 保 障 范 围 2006 年 5 月, 国 家 劳 动 和 社 会 保 障 部 颁 布 关 于 开 展 农 民 工 参 加 医 疗 保 险 专 项 扩 面 行 动 的 通 知, 要 求 各 级 劳 动 保 障 部 门 提 高 认 识, 以 省 会 城 市 和 大 中 城 市 为 中 心, 全 面 推 进 农 民 工 医 疗 保 险 工 作, 力 争 在 2008 年 底 将 与 城 镇 用 人 单 位 建 立 劳 动 关 系 的 农 民 工 纳 入 基 本 医 疗 保 险 其 中 对 湖 南 省 也 下 了 指 标, 要 求 湖 南 省 在 2006 年 农 民 工 参 加 医 疗 保 险 达 到 20 万 人 截 至 2008 年 5 月, 长 沙 市 还 没 有 正 式 出 台 专 门 针 对 农 民 工 的 医 疗 保 险 政 策, 当 前 农 民 工 参 加 医 疗 保 险 有 三 种 途 径 : 一 是 参 加 城 镇 职 工 基 本 医 疗 保 险, 二 是 参 加 灵 活 就 业 人 员 医 疗 保 险, 三 是 参 加 农 村 合 作 医 疗 我 们 主 要 考 察 的 是 农 民 工 参 加 社 会 医 疗 保 险 的 第 一 种 途 径 由 于 农 民 工 也 是 职 工 的 组 成 部 分, 因 此 农 民 工 应 该 被 纳 入 城 镇 职 工 医 疗 保 险 体 系 长 沙 市 劳 动 和 社 会 保 障 局 规 定, 凡 在 长 沙 市 各 类 企 业 工 作 的 职 工, 均 需 参 加 养 老 保 险 医 疗 保 险 工 伤 保 险 失 业 保 险 和 生 育 保 险 长 沙 市 农 民 工 医 疗 保 险 体 系 的 内 容 见 下 表 132

135 表 1.3 农 民 工 医 疗 保 险 的 长 沙 模 式 保 障 对 象 基 本 原 则 缴 费 期 限 在 本 市 就 业 非 本 市 户 籍 的 农 村 户 籍 员 工 低 费 率 保 大 病 保 当 期 按 月 缴 费 单 位 缴 按 上 年 度 本 单 位 职 工 工 资 总 额 的 6% 缴 基 金 筹 集 费 个 人 缴 纳 基 本 医 疗 保 险 费 按 上 年 度 本 人 工 资 收 入 的 2% 缴 纳 基 本 费 医 疗 保 险 费 基 本 医 疗 保 险 基 金 由 统 筹 基 金 和 个 人 账 户 构 成, 统 筹 基 金 和 个 人 账 户 分 开 运 行, 个 人 账 户 用 于 支 付 门 诊 基 本 医 疗 费 账 户 基 金 管 理 用 和 住 院 基 本 医 疗 费 用 中 的 个 人 自 付 部 分 ; 基 本 医 疗 保 险 统 筹 基 金 用 于 支 付 住 院 和 门 诊 特 殊 病 种 及 特 定 检 查 项 目 的 基 本 医 疗 费 用 劳 动 保 障 行 政 部 门 会 同 卫 生 药 品 监 督 部 门 制 定 定 点 医 疗 机 构 和 定 点 零 售 药 店 的 资 格 审 定 办 法, 颁 发 由 省 统 一 印 制 医 疗 机 构 的 选 择 的 资 格 证 书, 建 立 定 点 医 疗 机 构 和 定 点 零 售 药 店 资 格 年 审 制 度 医 疗 机 构 和 药 店 通 过 申 请 和 审 批, 成 为 定 点 医 疗 机 构 和 零 售 药 店 后 需 接 受 相 关 部 门 的 监 督 农 民 工 需 到 长 沙 市 内 的 定 点 医 疗 机 构 和 零 售 药 店 就 医 购 药 农 民 工 参 加 医 疗 保 险 一 个 月 后 即 可 享 受 相 关 待 遇 待 遇 标 准 为 : 参 保 人 员 在 定 点 医 疗 机 构 和 定 点 零 售 药 店 发 生 的 门 诊 基 本 医 疗 费 用 从 个 人 账 户 中 支 付, 超 出 部 分 自 己 负 担 基 本 医 疗 保 险 统 筹 基 金 设 置 起 付 标 准 和 最 高 支 付 限 额, 起 付 标 待 遇 标 准 准 为 上 年 度 全 市 职 工 平 均 工 资 的 10%, 最 高 支 付 限 额 为 上 年 度 全 市 职 工 平 均 工 资 的 4 倍 参 保 人 员 发 生 的 住 院 基 本 医 疗 费 用 在 起 付 标 准 以 下 的 由 个 人 账 户 支 付 或 个 人 自 负, 起 付 标 准 以 上, 最 高 支 付 限 额 以 下 的 由 统 筹 基 金 和 个 人 共 同 负 担 其 中 个 人 负 担 额 按 下 设 分 段 与 自 负 比 例 累 加 计 算 : 元 以 下 的 个 人 自 负 比 例 : 一 二 三 级 医 疗 机 构 133

136 分 别 为 5% 9% 12%;10000 以 上 元 以 下 的 个 人 自 负 比 例 : 一 二 三 级 医 疗 机 构 分 别 为 4% 5% 8% 农 民 工 医 疗 保 险 参 保 人 员 可 在 市 内 任 一 定 点 医 疗 机 构 参 保 人 就 医 转 诊 ( 院 ) 检 查 治 疗 ; 按 相 关 规 定 办 理 手 续 后, 也 可 到 非 定 点 医 疗 机 构 就 医 或 市 外 医 疗 机 构 就 医 门 诊 基 本 医 疗 费 用 和 住 院 基 本 医 疗 费 用 中 的 个 人 自 付 部 分 直 接 用 医 疗 保 险 卡 在 定 点 医 疗 机 构 支 付 特 殊 病 种 门 诊 报 销 程 序 医 疗 费 用 采 用 后 付 制 结 算, 参 保 人 员 每 次 就 诊 后 只 需 向 定 点 医 疗 机 构 交 纳 个 人 自 负 部 分 费 用 异 地 安 置 人 员, 转 诊 转 治 人 员, 外 地 系 急 症 住 院 人 员, 外 地 意 外 伤 害 人 员 的 医 疗 费 用 到 长 沙 市 医 保 中 心 审 核 报 销 非 本 市 户 籍 参 保 人 离 开 本 市 的, 经 本 人 申 请, 终 结 本 市 转 移 或 终 止 医 疗 保 险 关 系 ; 参 保 单 位 参 保 人 未 足 额 缴 交 或 中 断 缴 交 医 疗 保 险 费 的, 自 未 足 额 缴 交 或 中 断 缴 交 的 次 月 1 日 起, 参 保 人 停 止 享 受 医 疗 保 险 统 筹 基 金 支 付 的 医 疗 保 险 待 遇 管 理 机 构 监 督 机 构 市 劳 动 保 障 行 政 部 门 市 社 会 保 险 基 金 监 督 委 员 会 长 沙 市 农 民 工 医 疗 保 险 体 系 最 大 的 特 点 是 不 另 设 专 门 的 制 度, 而 是 将 农 民 工 直 接 纳 入 现 行 城 镇 职 工 基 本 社 会 保 险 体 系 具 体 来 说 包 括 以 下 几 点 : 第 一, 在 运 行 上, 基 本 医 疗 保 险 基 金 由 统 筹 基 金 和 个 人 账 户 构 成, 统 筹 基 金 和 个 人 账 户 分 开 运 行, 其 中 统 筹 基 金 部 分 与 城 镇 职 工 混 合 运 行 第 二, 在 内 容 上, 与 城 镇 职 工 医 疗 保 险 的 相 关 规 定 相 同, 例 如 农 民 工 基 本 医 疗 保 险 住 院 医 疗 费 用 元 以 下 的 个 人 自 负 比 例 : 一 二 三 级 医 疗 机 构 分 别 为 5% 9% 12%, 这 与 城 镇 职 工 的 个 人 自 负 比 例 一 样 第 三, 在 保 障 范 围 上, 长 沙 市 农 民 工 医 疗 保 险 既 保 大 病 又 保 门 诊, 个 人 账 户 用 于 支 付 门 诊 基 本 医 疗 费 用 和 住 院 基 本 医 疗 费 用 中 的 个 人 自 付 部 分 ; 基 本 医 疗 保 险 统 筹 基 金 用 于 支 付 住 院 和 门 诊 特 殊 病 种 及 特 定 检 查 项 目 的 基 本 医 疗 费 用 第 四, 在 福 利 上, 由 于 农 民 工 特 殊 的 年 龄 结 构, 他 们 日 常 的 医 疗 需 求 以 门 诊 医 疗 为 主, 对 住 院 医 疗 的 需 求 相 对 较 少 因 此, 农 民 工 群 体 在 这 个 制 度 设 计 中 的 福 利 性 不 高 ( 二 ) 长 沙 市 农 民 工 的 医 疗 保 障 状 况 1 农 民 工 参 加 医 疗 保 险 的 情 况 134

137 调 研 显 示, 目 前 我 国 农 民 工 参 保 率 普 遍 偏 低, 医 疗 保 险 的 参 保 率 为 10% 左 右 38F1 从 我 们 的 调 查 来 看, 在 被 调 查 者 中 只 有 19 名 农 民 工 参 加 了 长 沙 市 城 镇 职 工 医 疗 保 险, 占 被 调 查 者 对 象 的 10.98%, 还 有 68% 的 农 民 工 参 加 了 新 型 农 村 合 作 医 疗 但 现 行 的 农 村 合 作 医 疗 制 度 统 筹 层 次 往 往 是 县 级 统 筹, 农 民 工 只 能 在 较 小 范 围 内 就 医, 长 期 在 城 市 工 作 的 农 民 工 难 以 享 受 其 提 供 的 医 疗 服 务 另 外, 新 农 合 对 于 已 参 加 了 城 镇 职 工 医 疗 保 险 的 农 民 工 不 具 有 吸 引 力 调 查 数 据 显 示, 农 民 工 容 易 遭 受 职 业 病 和 工 伤 事 故 的 伤 害, 但 75.4% 的 农 民 工 生 病 后 不 会 选 择 正 规 医 院 进 行 检 查 治 疗, 这 不 利 于 农 民 工 及 时 发 现 治 疗 疾 病, 易 造 成 小 病 拖 成 大 病 的 情 况 ; 有 87.2% 的 农 民 工 仍 需 自 己 承 担 全 部 的 医 疗 费 用, 这 无 疑 给 农 民 工 造 成 了 较 重 的 负 担 由 此 可 见, 农 民 工 群 体 的 医 疗 保 障 现 状 并 不 乐 观, 大 部 分 农 民 工 仍 然 缺 乏 有 效 的 医 疗 保 障 农 民 工 的 疾 病 风 险 意 识 淡 薄, 他 们 对 疾 病 的 严 重 后 果 认 识 不 足, 认 为 无 需 参 加 医 疗 保 险 预 防 疾 病 风 险 由 于 投 入 保 险 金 参 加 医 疗 保 险 后, 并 非 立 即 受 益, 因 此 他 们 宁 愿 选 择 放 弃 社 会 医 疗 保 险, 把 省 下 的 工 钱 带 回 家 在 调 查 中, 有 37.72% 的 农 民 工 认 为 无 需 参 加 任 何 保 险, 由 此 可 以 看 出, 农 民 工 的 疾 病 风 险 意 识 还 有 待 加 强 另 外, 很 多 农 民 工 对 医 疗 保 险 心 存 疑 虑, 他 们 认 为 社 会 医 疗 保 险 不 能 真 正 保 护 自 己 的 权 利 典 型 案 例 : 医 院 一 清 洁 女 工,42 岁, 已 婚, 湖 南 省 新 化 县 人, 初 中 文 化,2001 年 开 始 在 长 沙 打 工 在 农 村 参 加 了 新 农 合,2005 年 在 家 乡 做 小 手 术 花 了 8000 多 元, 只 报 销 了 2000 多 元, 比 没 参 加 新 农 合 的 患 者 花 的 钱 还 多, 从 此 失 去 对 医 疗 保 险 的 信 心, 在 单 位 主 动 愿 意 为 其 买 保 险 的 情 况 下, 她 拒 绝 参 加 社 会 综 合 保 险 2 农 民 工 社 会 医 疗 救 助 的 情 况 医 疗 救 助 制 度 是 保 障 贫 困 人 口 疾 病 医 疗 的 层 次 最 低 的 医 疗 保 障 制 度 安 排, 但 现 行 城 镇 社 会 医 疗 救 助 体 系 只 覆 盖 城 镇 户 籍 人 口, 农 民 工 由 于 没 有 城 镇 户 籍, 长 期 以 来 被 排 斥 在 城 市 社 会 主 流 之 外, 享 受 不 到 医 疗 救 助 制 度 调 查 中, 我 们 发 现 农 民 工 由 于 缺 少 社 会 医 疗 救 助, 导 致 农 民 工 在 遭 遇 重 大 疾 病 风 险 时, 容 易 发 生 陷 入 绝 境 的 情 况 典 型 案 例 : 原 来 在 服 装 厂 工 作 的 职 工, 女,34 岁, 已 婚, 湖 南 邵 阳 市 隆 回 县 人, 原 来 工 资 为 800 多 元 由 于 血 吸 虫 引 起 的 肝 病 十 分 严 重, 现 在 已 停 止 上 班, 并 打 算 回 老 家 养 病 家 里 有 两 个 孩 子, 年 龄 分 别 为 7 岁 和 9 岁, 均 已 上 学 丈 夫 现 在 靠 收 废 品 维 持 一 家 的 生 活, 月 收 入 不 足 900 元 她 去 年 花 费 的 医 药 费 为 3000 多 元, 全 家 的 经 济 水 平 已 经 达 到 城 市 最 低 生 活 保 障 线, 但 由 于 没 有 长 沙 市 户 口 而 无 法 享 受 到 医 疗 救 助, 一 家 人 的 生 活 十 分 艰 难 3 农 民 工 的 维 权 意 识 社 会 保 障 权 是 农 民 工 的 法 定 权 利 但 通 过 调 查, 可 以 发 现 很 多 用 人 单 位 都 没 有 按 规 定 为 1 国 务 院 研 究 室 课 题 组 : 中 国 农 民 工 调 研 报 告, 中 国 言 实 出 版 社 2(X)6 年 4 月 第 I 版, 第 13 页 135

138 其 办 理 城 镇 职 工 医 疗 保 险 在 医 疗 保 障 权 益 受 损 的 情 况 下, 农 民 工 采 取 的 行 动 如 下 表 : 表 1.4 农 民 工 在 医 疗 保 障 权 益 受 损 后 采 取 的 行 动 采 取 行 动 比 重 (%) 与 用 人 单 位 交 涉 9.74 找 劳 动 保 障 监 督 部 门 顺 其 自 然 不 知 如 何 应 对 辞 工 0.26 通 过 和 农 民 工 交 流, 笔 者 发 现 他 们 的 法 律 意 识 和 权 利 意 识 较 低 很 多 农 民 工 不 知 道 自 己 享 有 什 么 权 力, 也 不 清 楚 长 沙 市 医 疗 保 险 政 策 的 相 关 规 定, 他 们 更 不 清 楚 该 如 何 维 护 自 己 的 合 法 权 益, 这 使 农 民 工 维 权 处 于 非 常 被 动 的 地 位 当 面 对 合 法 权 利 被 侵 害 时, 农 民 工 大 多 选 择 消 极 忍 受 农 民 工 维 权 意 识 和 维 权 能 力 低 使 得 他 们 的 合 法 权 益 更 难 得 到 有 效 保 障 典 型 案 例 : 长 沙 市 岳 麓 区 一 家 磁 电 厂 职 工, 男,47 岁, 已 婚, 湖 南 省 邵 阳 市 洞 口 县 人, 每 月 工 资 1200 余 元 每 天 至 少 工 作 10 个 小 时, 没 有 签 订 劳 动 合 同, 也 没 有 参 加 新 农 合 和 城 镇 职 工 医 疗 保 险 据 他 介 绍, 磁 电 厂 里 参 加 新 农 合 的 职 工 仅 占 总 职 工 数 的 20% 左 右 在 被 调 查 对 象 中, 有 8 人 曾 就 社 会 医 疗 保 险 的 问 题 与 劳 动 和 社 会 保 障 部 门 接 触 过, 其 他 168 人 没 有 接 触 过 农 民 工 不 就 医 疗 保 障 问 题 与 劳 动 和 社 会 保 障 部 门 接 触 的 主 要 原 因 如 下 表 : 表 1.5 农 民 工 不 就 医 疗 保 险 的 问 题 与 有 关 部 门 接 触 的 原 因 原 因 人 数 ( 人 ) 担 心 会 失 去 工 作 10 认 为 这 种 行 动 没 有 用 47 觉 得 太 麻 烦 45 不 知 道 怎 么 样 去 接 触 39 其 他 10 调 查 数 据 显 示, 在 用 人 单 位 没 按 政 策 为 农 民 工 办 理 医 疗 保 险 的 情 况 下,95.2% 的 农 民 工 没 有 与 劳 动 保 障 部 门 接 触, 其 中 认 为 这 种 行 为 没 有 用 的, 占 31.1% 农 民 工 维 护 自 身 权 益 的 能 力 非 常 弱, 但 由 于 缺 乏 有 效 的 利 益 维 护 机 制, 农 民 工 很 难 从 政 府 方 面 获 得 有 效 的 帮 助 和 支 持 目 前, 我 国 城 市 大 部 分 政 策 是 以 城 市 居 民 为 主 体 制 定 的, 政 府 在 设 计 和 推 行 政 策 时, 忽 略 了 农 民 工 的 利 益 需 求, 有 些 政 策 甚 至 歧 视 和 排 斥 农 民 工 而 在 调 查 中 发 现, 很 多 农 民 工 没 有 参 加 工 会, 广 大 的 农 民 工 群 体 由 于 缺 乏 自 身 利 益 的 代 言 人, 既 无 法 在 合 法 权 益 受 损 的 时 候 有 力 的 维 护 自 己 的 合 法 权 益, 又 无 法 使 自 身 的 利 益 诉 求 直 接 影 响 政 策 的 设 计 和 推 行 在 这 些 136

139 情 况 下, 政 府 作 为 责 任 主 体, 在 制 度 政 策 的 过 程 中, 要 充 分 考 虑 农 民 工 的 利 益 诉 求, 制 定 出 对 农 民 工 公 平 的 政 策 此 外, 政 府 还 应 加 强 对 农 民 工 的 组 织 和 管 理, 让 农 民 工 选 出 自 己 的 利 益 代 言 人, 并 参 与 医 疗 保 障 制 度 的 监 督 和 管 理 也 可 以 鼓 励 农 民 工 建 立 自 己 的 组 织, 如 工 会, 参 与 医 疗 保 障 制 度 的 监 督 和 管 理 4 农 民 工 的 医 疗 保 险 诉 求 调 查 中, 农 民 工 对 不 同 类 型 医 疗 保 险 的 选 择 如 下 表 所 示 : 表 1.6 农 民 工 对 不 同 类 型 医 疗 保 险 的 选 择 类 型 人 数 (%) 城 镇 职 工 医 疗 保 险 7.14 新 型 农 村 合 作 医 疗 保 险 农 民 工 人 员 医 疗 保 险 商 业 保 险 1.19 不 知 道 该 参 加 哪 类 保 险 都 不 想 参 加 7.14 从 表 中 可 以 发 现, 大 部 分 农 民 工 选 择 新 型 农 村 合 作 医 疗 保 险, 仅 有 7.14% 的 农 民 工 选 择 城 镇 职 工 医 疗 保 险, 这 表 明 大 部 分 农 民 工 不 愿 意 被 直 接 纳 入 城 镇 职 工 医 疗 保 险 体 系 另 外, 有 15.8% 的 农 民 工 希 望 能 参 加 专 门 针 对 农 民 工 设 计 的 农 民 工 人 员 综 合 保 险 可 以 看 出, 目 前 实 行 的 农 民 工 医 疗 保 险 制 度 并 不 符 合 农 民 工 自 身 的 利 益 诉 求, 农 民 工 希 望 建 立 符 合 其 特 点 和 利 益 诉 求 的 医 疗 保 障 制 度, 这 是 扩 大 农 民 工 参 保 人 数 的 基 础, 也 是 真 正 保 障 农 民 工 利 益 的 前 提 条 件 另 外, 农 民 工 对 于 医 疗 保 险 制 度 的 选 择 也 具 有 一 些 明 显 的 特 点, 如 女 性 农 民 工 更 希 望 能 参 加 城 镇 职 工 医 疗 保 险, 年 轻 一 代 (30 岁 以 下 ) 的 农 民 工 更 多 选 择 城 镇 职 工 医 疗 保 险, 学 历 高 的 农 民 工 更 倾 向 于 参 加 城 镇 职 工 医 疗 保 险 针 对 这 些 情 况, 笔 者 认 为 应 该 尊 重 其 选 择 目 前, 应 该 在 不 断 完 善 现 行 制 度 的 基 础 上, 根 据 不 同 类 型 农 民 工 的 特 征, 分 类 解 决 其 医 疗 保 障 问 题 对 于 劳 动 关 系 较 稳 定 城 市 化 程 度 高 的 农 民 工, 可 以 把 他 们 纳 入 城 市 职 工 医 疗 保 险 体 系 内, 并 可 以 适 当 降 低 农 民 工 的 缴 费 标 准 对 于 高 流 动 性 劳 动 关 系 不 稳 定 的 农 民 工, 可 以 采 取 以 大 病 统 筹 为 主 兼 顾 门 诊 医 疗 的 医 疗 保 险 农 民 工 也 可 以 自 愿 参 加 新 农 合, 但 应 完 善 异 地 就 诊 报 销 制 度, 使 参 加 的 农 民 工 在 异 地 定 点 医 院 治 疗 后 能 得 到 一 定 比 例 的 报 销, 并 简 化 异 地 看 病 报 销 的 手 续 三 长 沙 市 农 民 工 医 疗 政 策 的 优 势 和 问 题 137

140 通 过 以 上 的 分 析, 我 们 对 长 沙 市 农 民 工 医 疗 保 险 政 策 进 行 了 评 估 本 部 分 将 从 政 策 的 优 势 和 问 题 方 面 进 行 分 析 ( 一 ) 长 沙 市 农 民 工 医 疗 保 险 政 策 的 优 势 笔 者 认 为 农 民 工 最 终 应 该 被 纳 入 城 镇 职 工 医 疗 保 障 体 系, 这 是 农 民 工 融 入 城 市 的 趋 势 所 决 定 的 从 长 远 来 看, 长 沙 市 将 农 民 工 纳 入 城 镇 职 工 医 疗 体 系 符 合 农 民 工 的 医 疗 保 障 利 益 诉 求 对 于 部 分 长 期 在 城 市 工 作 拥 有 稳 定 的 劳 动 关 系 市 民 化 程 度 高 的 农 民 工 来 说, 参 加 城 镇 职 工 医 疗 保 障 体 系 也 符 合 他 们 的 需 求 从 调 查 来 看, 长 沙 市 将 农 民 工 纳 入 城 镇 职 工 医 疗 体 系 的 优 势 主 要 表 现 在 以 下 几 个 方 面 : 1 将 农 民 工 纳 入 基 础 医 疗 保 险 体 系, 为 农 民 工 编 织 了 一 张 有 效 的 保 护 网 农 民 工 只 要 按 要 求 参 保 缴 费, 达 到 规 定 的 条 件 就 能 享 受 相 应 的 待 遇 城 镇 职 工 医 疗 保 险 保 障 项 目 齐 全 待 遇 较 高, 能 较 好 地 满 足 农 民 工 的 医 疗 需 求 对 于 能 够 参 保 的 农 民 工 而 言, 加 入 城 镇 职 工 医 疗 保 障 体 系, 可 以 提 高 及 时 到 正 规 医 院 治 疗 疾 病 的 主 动 性, 能 避 免 农 民 工 小 病 扛 大 病 拖 ; 可 以 防 止 因 病 致 贫 因 病 返 贫 现 象 的 发 生 农 民 工 在 城 市 参 加 基 本 医 疗 保 险, 缓 解 了 疾 病 风 险 限 制 农 民 工 生 存 和 发 展 的 问 题, 有 效 地 保 护 农 民 工 的 合 法 权 益 2 农 民 工 能 与 城 镇 职 工 享 受 同 等 的 基 本 医 疗 保 险, 有 利 于 农 民 工 融 入 城 镇 农 民 工 融 入 城 镇 的 趋 势 越 来 越 明 显, 更 多 的 农 民 工 追 求 与 城 镇 职 工 同 等 的 权 益, 渴 望 与 城 镇 职 工 享 受 同 等 的 医 疗 保 障 待 遇, 将 农 民 工 纳 入 城 镇 职 工 医 疗 保 险 体 系, 符 合 部 分 农 民 工 的 利 益 诉 求 另 外, 将 农 民 工 纳 入 城 镇 职 工 医 疗 保 险 体 系 能 在 医 疗 保 障 方 面 取 消 户 籍 的 差 异, 让 农 民 工 获 得 市 民 待 遇, 有 利 于 实 现 社 会 公 平 与 公 正, 有 利 于 加 速 农 民 工 的 市 民 化 进 程, 促 进 农 民 工 融 入 城 市 3 既 保 住 院 又 保 门 诊, 基 本 能 满 足 农 民 工 的 需 要 由 于 农 民 工 的 年 龄 结 构, 农 民 工 日 常 的 医 疗 支 出 以 门 诊 费 用 为 主 但 是 一 般 农 民 工 医 疗 保 障 制 度 只 建 立 大 病 统 筹 基 金, 不 设 立 个 人 账 户, 农 民 工 的 门 诊 费 用 需 自 己 承 担, 农 民 工 的 医 疗 负 担 仍 然 比 较 沉 重 而 长 沙 市 的 农 民 工 医 疗 保 障 制 度 为 农 民 工 建 立 个 人 账 户, 农 民 工 不 仅 能 报 销 大 病 医 疗 费 用, 个 人 账 户 还 能 支 付 门 诊 费 用, 减 轻 了 农 民 工 的 医 疗 费 用 负 担 在 调 查 中, 农 民 工 对 城 镇 职 工 医 疗 保 险 制 度 的 满 意 度 为 68.4%, 由 此 可 见, 农 民 工 对 于 城 镇 职 工 医 疗 保 险 制 度 的 认 可 度 还 是 比 较 高 的 ( 二 ) 长 沙 市 农 民 工 医 疗 保 险 政 策 的 问 题 笔 者 认 为 现 行 医 疗 保 障 政 策 的 主 要 问 题 是 长 沙 市 职 工 医 疗 保 险 政 策 不 符 合 农 民 工 的 群 体 性 特 征, 因 而 导 致 现 行 政 策 保 障 效 果 差 长 沙 市 职 工 医 疗 保 险 政 策 是 针 对 城 镇 职 工 为 主 体 设 计 的, 其 特 点 是 保 障 全 面, 参 保 人 员 和 用 人 单 位 共 同 缴 费, 强 调 权 利 和 义 务 对 等 此 类 保 险 政 策 比 较 适 合 于 部 分 长 期 定 居 在 城 市 138

141 市 民 化 程 度 高 劳 动 关 系 稳 定 的 农 民 工, 但 对 于 大 多 数 农 民 工 而 言 是 不 适 宜 的 农 民 工 群 体 在 缴 费 能 力 维 权 意 识 和 维 权 能 力 对 医 疗 保 险 的 要 求 等 方 面 都 明 显 低 于 城 镇 职 工 因 此 直 接 将 农 民 工 纳 入 城 镇 职 工 医 疗 保 险 体 系 不 符 合 农 民 工 的 群 体 特 征, 也 不 符 合 农 民 工 的 利 益 诉 求 这 主 要 表 现 在 : 1 现 行 医 疗 保 险 政 策 不 符 合 农 民 工 流 动 性 高, 劳 动 关 系 不 稳 定 的 特 征 目 前 我 国 的 医 疗 保 险 资 金 统 筹 程 度 低, 各 种 医 疗 保 障 制 度 间 不 能 衔 接, 医 疗 保 险 转 移 困 难 政 策 规 定 建 筑 业 农 民 工 离 开 交 纳 保 险 费 的 地 区, 用 人 单 位 投 入 的 这 部 分 费 用 不 能 随 着 投 保 人 流 动, 这 使 农 民 工 一 旦 离 开 参 保 的 地 区, 就 享 受 不 到 社 会 保 障 的 福 利 另 外, 长 沙 市 城 镇 职 工 医 疗 保 险 采 取 保 当 期 原 则, 农 民 工 只 是 在 城 市 务 工 期 间 才 能 参 加 住 院 医 疗 保 险, 当 他 们 达 到 一 定 年 龄 或 者 回 到 农 村 后, 则 不 能 继 续 享 受 住 院 医 疗 保 险 待 遇, 这 显 然 是 有 失 公 平 的 针 对 这 一 情 况, 笔 者 建 议 农 民 工 在 缴 纳 医 疗 保 险 费 用 达 到 一 定 年 限, 如 果 他 们 愿 意 补 缴 一 定 费 用, 应 当 允 许 他 们 继 续 享 受 城 镇 职 工 医 疗 保 险, 而 不 仅 仅 是 保 当 期, 从 而 维 护 农 民 工 群 体 的 权 益 2 现 行 医 疗 保 险 政 策 不 符 合 农 民 工 非 正 规 就 业 的 特 征 现 行 医 疗 保 险 政 策 是 针 对 正 规 就 业 群 体 设 计 的, 然 而 目 前 大 部 分 农 民 工 属 于 非 正 规 就 业, 因 而 现 行 政 策 在 农 民 工 群 体 中 推 行 时 遇 到 很 多 阻 碍 例 如, 在 确 定 农 民 工 的 参 保 方 式 时, 现 有 政 策 规 定 须 由 用 人 单 位 申 报, 并 提 供 劳 动 合 同 或 形 成 事 实 劳 动 关 系 的 证 明 材 料 但 是 调 查 发 现, 农 民 工 劳 动 合 同 签 订 率 仅 为 35.23%, 很 多 农 民 工 缺 乏 参 加 社 会 医 疗 保 险 的 重 要 法 律 凭 证, 这 无 疑 限 制 了 农 民 工 参 加 基 本 医 疗 保 险 另 外, 现 行 医 疗 保 障 政 策 规 定 参 加 医 疗 保 险 必 须 依 托 于 用 人 单 位, 但 是 大 部 分 农 民 工 从 事 技 术 含 量 低 劳 动 量 密 集 的 行 业, 使 用 廉 价 劳 动 力 是 这 些 行 业 主 要 赢 得 利 润 的 途 径 之 一 ; 加 之 长 沙 市 采 取 捆 绑 参 保 的 方 式, 用 人 单 位 需 按 上 年 度 本 单 位 职 工 工 资 总 额 的 30% 缴 纳 社 会 保 险 金, 这 无 疑 会 在 很 大 程 度 上 加 重 企 业 的 负 担, 因 而 很 多 企 业 不 为 农 民 工 申 请 参 加 城 镇 职 工 医 疗 保 险 针 对 这 一 情 况, 笔 者 认 为 应 该 改 变 医 疗 保 险 必 须 依 托 用 人 单 位 的 做 法, 针 对 农 民 工 群 体 非 正 规 就 业 的 特 点, 调 整 现 行 的 缴 费 方 式 和 管 理 方 式, 使 之 更 加 灵 活, 为 农 民 工 参 保 和 享 受 待 遇 提 供 便 利 3 现 行 医 疗 保 险 政 策 不 符 合 农 民 工 收 入 低 家 庭 经 济 负 担 大 的 特 征 针 对 这 些 情 况, 笔 者 认 为 应 该 尊 重 其 选 择 目 前, 应 该 在 不 断 完 善 现 行 制 度 的 基 本 上, 根 据 不 同 类 型 农 民 工 的 特 征, 分 类 解 决 其 医 疗 保 障 问 题 对 于 劳 动 关 系 较 稳 定 城 市 化 程 度 高 的 农 民 工, 可 以 把 他 们 纳 入 城 市 职 工 医 疗 保 险 体 系 内, 并 可 以 适 当 降 低 农 民 工 的 缴 费 标 准 对 于 高 流 动 性 劳 动 关 系 不 稳 定 的 农 民 工, 可 以 采 取 以 大 病 统 筹 为 主 兼 顾 门 诊 医 疗 的 医 疗 保 险 农 民 工 也 可 以 自 愿 参 加 新 农 合, 但 应 完 善 异 地 就 诊 报 销 制 度, 使 参 加 的 农 民 工 在 异 地 定 点 医 院 治 疗 后 能 得 到 一 定 比 例 的 报 销, 并 简 化 异 地 看 病 报 销 的 手 续 139

142 四 完 善 长 沙 市 农 民 工 医 疗 保 障 体 系 的 政 策 建 议 农 民 工 的 医 疗 问 题 不 仅 将 直 接 影 响 到 我 国 的 工 业 化 进 程 和 产 业 升 级, 直 接 决 定 我 国 人 人 享 有 基 本 医 疗 保 障 的 目 标 的 实 现, 也 是 维 护 农 民 工 群 体 合 法 权 益 的 必 然 举 措 鉴 于 农 民 工 医 疗 保 障 体 系 中 利 益 主 体 的 多 元 化, 为 农 民 工 群 体 的 基 本 医 疗 保 障 提 供 制 度 安 排, 需 要 调 整 政 府 社 会 市 场 农 民 工 四 个 方 面 利 益 主 体 的 关 系 以 下 将 针 对 这 四 个 利 益 主 体 提 出 意 见 和 建 议 ( 一 ) 政 府 方 面 政 府 是 维 护 农 民 工 医 疗 保 障 权 益 的 重 要 主 体, 应 该 承 担 医 疗 保 障 制 度 设 计 与 政 策 制 定 贯 彻 执 行 国 家 医 疗 保 障 工 作 方 针 医 疗 保 障 体 系 运 行 监 管 提 供 政 府 主 办 的 医 疗 服 务 和 医 疗 保 障 等 职 责 1 政 府 作 为 责 任 主 体, 应 充 分 考 虑 农 民 工 群 体 的 特 征 和 利 益 政 府 作 为 公 众 利 益 的 代 表 者, 应 该 把 构 建 一 个 健 全 的 农 民 工 医 疗 保 险 制 度 作 为 自 己 的 责 任, 充 分 认 识 到 农 民 工 医 疗 保 障 问 题 的 重 要 性, 在 政 策 设 计 和 推 行 时 充 分 考 虑 农 民 工 的 利 益, 制 定 真 正 保 护 农 民 工 合 法 权 利 的 政 策, 实 现 社 会 的 公 平 和 公 正 例 如 深 圳 劳 动 保 障 局 把 建 立 和 完 善 农 民 工 医 疗 保 险 视 为 自 己 的 责 任, 把 它 写 进 了 深 圳 市 劳 动 保 障 局 2008 年 度 责 任 目 标 白 皮 书, 完 善 农 民 工 医 疗 保 险 有 关 政 策, 积 极 争 取 公 共 财 政 投 入, 提 高 农 民 工 医 疗 保 险 待 遇, 正 是 这 种 责 任 感 才 使 深 圳 处 在 医 疗 保 险 改 革 的 前 沿 因 此 政 府 要 充 分 承 担 其 在 建 立 农 民 工 医 疗 保 险 方 面 的 责 任, 一 要 加 强 现 有 医 疗 保 险 政 策 对 农 民 工 群 体 特 征 的 针 对 性 首 先, 在 缴 费 水 平 和 保 障 层 次 上, 应 考 虑 农 民 工 的 收 入 水 平, 降 低 缴 费 标 准, 减 少 其 经 济 负 担 可 以 采 取 只 建 立 统 筹 账 户, 不 建 立 个 人 账 户 的 方 法, 笔 者 建 议 可 允 许 使 用 统 筹 账 户 资 金 支 付 部 分 门 诊 费 用 其 次, 在 缴 费 时 间 和 缴 费 方 法 上 可 以 更 加 灵 活, 简 化 办 理 医 疗 保 险 的 程 序 例 如, 长 沙 市 医 保 中 心 可 以 专 门 设 立 农 民 工 医 疗 保 障 服 务 窗 口, 为 农 民 工 提 供 服 务 二 要 将 农 民 工 医 疗 保 障 体 系 建 设 作 为 强 化 政 府 公 共 服 务 管 理 的 重 要 内 容, 在 农 民 工 的 公 共 医 疗 教 育 重 大 疾 病 预 防 社 区 卫 生 服 务 等 方 面 加 大 财 政 投 入, 落 实 经 费 保 障 措 施 政 府 可 以 引 导 社 会 资 源 投 向 医 疗 保 障 事 业, 鼓 励 和 吸 引 社 会 资 源 投 入 到 商 业 健 康 保 险 第 三 方 管 理 健 康 管 理 等 产 业 领 域, 并 在 税 收 财 政 政 策 等 方 面 给 予 优 惠 2 政 府 应 该 建 立 完 善 的 农 民 工 医 疗 保 障 的 法 律 法 规 体 系 没 有 法 律 的 保 障, 农 民 工 的 合 法 权 益 就 不 能 得 到 有 效 的 保 障 法 律 先 行, 有 法 可 依, 才 能 为 农 民 工 医 疗 保 险 的 建 立 提 供 了 坚 实 的 法 律 基 础 因 而 建 立 一 个 完 备 的 社 会 保 障 法 律 体 系 对 建 立 完 善 的 农 民 工 医 疗 保 障 体 系 是 非 常 重 要 的 140

143 首 先, 政 府 要 加 大 农 民 工 的 医 疗 保 障 的 立 法 力 度, 细 化 农 民 工 医 疗 保 障 的 相 关 法 律, 使 农 民 工 的 医 疗 保 障 在 执 行 时 更 具 有 操 作 性 政 府 应 该 尽 快 出 台 农 民 工 医 疗 保 障 法, 对 农 民 工 医 疗 保 障 制 度 及 其 原 则 做 出 明 确 的 规 定, 建 立 和 健 全 农 民 工 医 疗 保 障 的 法 律 运 行 机 制 其 次, 政 府 应 该 加 强 依 法 管 理 和 监 督 工 作, 切 实 贯 彻 农 民 工 医 疗 保 险 政 策, 完 善 农 民 工 社 会 保 障 监 督 机 制, 对 农 民 工 医 疗 保 险 实 行 依 法 管 理 和 监 督 在 调 查 中, 我 们 发 现 政 策 的 执 行 力 度 严 重 不 足, 如 2006 年 湖 南 省 颁 布 湖 南 省 劳 动 和 社 会 保 障 厅 关 于 农 民 工 参 加 医 疗 保 险 的 指 导 意 见, 要 求 各 统 筹 地 区 建 立 农 民 工 住 院 医 疗 统 筹, 该 政 策 采 取 低 费 率 保 大 病 保 当 期 不 建 个 人 账 户 的 原 则, 符 合 农 民 工 的 特 点 和 利 益 但 由 于 长 沙 市 一 直 没 有 出 台 相 应 的 具 体 办 法, 这 一 惠 民 政 策 基 本 没 有 实 施, 成 为 一 纸 空 文 另 外, 由 于 农 民 工 易 受 到 职 业 病 的 侵 害, 笔 者 建 议 重 点 加 大 中 华 人 民 共 和 国 职 业 病 防 治 法 使 用 有 害 物 品 作 业 场 所 劳 动 保 护 条 例 的 执 行 力 度, 有 关 部 门 要 切 实 履 行 职 业 安 全 和 劳 动 保 护 监 管 职 责, 加 强 对 用 人 单 位 的 监 督, 减 少 农 民 工 工 伤 事 故 和 职 业 病 的 发 生 率, 切 实 保 障 农 民 工 的 合 法 权 益 最 后 要 改 革 司 法 运 行 机 制, 建 立 与 农 民 工 医 疗 保 障 制 度 配 套 的 司 法 机 制, 使 农 民 工 在 医 疗 保 障 权 受 到 侵 害 时, 他 们 的 申 诉 能 够 得 到 公 正 的 迅 速 的 回 应 和 处 理 3 政 府 应 该 构 建 多 层 次 的 农 民 工 医 疗 保 险 体 系 近 年 来 农 民 工 群 体 开 始 分 化, 因 此 在 构 建 农 民 工 医 疗 保 障 体 制 时, 要 根 据 他 们 的 特 征 和 利 益 诉 求, 予 以 区 别 对 待, 要 着 力 构 建 多 层 次 的 农 民 工 医 疗 保 险, 并 尊 重 农 民 工 的 选 择 权 第 一 类 几 乎 完 全 市 民 化 了 的 农 民 工, 他 们 定 居 城 市, 希 望 参 加 城 镇 居 民 的 社 会 保 障 体 系, 因 此 应 该 把 他 们 纳 入 城 市 职 工 医 疗 保 险 体 系 内, 使 他 们 与 城 市 居 民 在 医 疗 保 险 上 享 受 同 等 待 遇, 即 实 行 社 会 统 筹 与 个 人 账 户 相 结 合 的 制 度 但 考 虑 到 农 民 工 的 收 入 较 低, 可 以 适 当 降 低 农 民 工 的 缴 费 标 准 对 于 第 二 三 类 农 民 工, 他 们 的 流 动 性 较 强, 可 以 采 取 以 大 病 统 筹 为 主 的 医 疗 保 险, 可 借 鉴 深 圳 模 式, 只 建 立 统 筹 账 户, 并 允 许 统 筹 基 金 支 付 门 诊 费 用 农 民 工 凭 借 劳 动 保 险 卡, 既 可 以 看 门 诊, 也 可 以 住 院 这 种 模 式 方 便 了 农 民 工 的 流 动 和 转 移 在 调 查 过 程 中, 发 现 农 民 工 普 遍 参 加 了 新 农 村 合 作 医 疗 保 险, 但 有 些 农 民 工 重 复 参 保, 在 参 加 新 农 合 的 情 况 下, 还 参 加 了 城 市 的 农 民 工 医 疗 保 险, 对 于 那 些 已 经 融 入 城 市 的 农 民 工 来 说, 再 参 加 新 型 农 村 合 作 医 疗 保 险 是 对 资 源 的 一 大 浪 费 ; 对 只 参 加 了 新 农 合 的 农 民 工 来 说, 在 城 市 生 病 时 新 农 合 并 不 能 很 好 的 解 决 他 们 的 看 病 和 医 疗 费 用 问 题, 而 异 地 看 病 报 销 又 比 较 麻 烦 因 此 笔 者 建 议 应 该 建 立 新 型 农 村 合 作 医 疗 保 险 制 度 的 全 国 联 网 体 系, 使 参 加 的 农 民 工 可 以 在 家 乡 缴 费 后, 可 以 在 全 国 任 一 定 点 医 院 得 到 治 疗, 并 在 参 保 地 得 到 一 定 的 报 销 ( 其 看 病 产 生 的 医 疗 费 用 可 由 其 缴 费 地 直 接 汇 给 看 病 地 的 劳 动 与 社 会 保 障 局 ) 这 也 能 有 效 解 决 流 动 性 很 强 的 第 三 类 农 民 工 的 看 病 问 题 长 沙 市 目 前 实 行 综 合 保 险 的 制 度, 这 固 然 能 为 农 民 工 提 供 全 面 的 保 障, 但 没 有 充 分 考 虑 141

144 到 农 民 工 的 收 入 情 况, 导 致 综 合 保 险 费 过 高, 用 人 单 位 和 农 民 工 负 担 重 的 问 题, 从 而 限 制 了 农 民 工 参 加 医 疗 保 险 从 调 查 数 据 来 看, 由 于 职 业 的 特 殊 性, 农 民 工 对 工 伤 保 险 和 医 疗 保 险 有 强 烈 的 参 保 需 求 ; 但 他 们 对 生 育 保 险 和 失 业 保 险 的 需 求 很 低 因 此, 笔 者 认 为 应 该 尊 重 农 民 对 社 会 保 险 的 选 择, 不 宜 对 农 民 工 采 取 综 合 保 险 的 形 式 针 对 农 民 工 对 不 同 社 会 保 险 的 需 求, 当 务 之 急 是 建 立 完 善 工 伤 医 疗 保 险 体 系, 然 后 再 逐 步 建 立 养 老 保 险 失 业 保 险 和 生 育 保 险 的 措 施, 最 终 建 立 完 整 的 社 会 保 险 体 系 4 政 府 应 该 积 极 推 进 各 项 配 套 改 革 政 策 农 民 工 医 疗 保 障 体 系 的 构 建 还 需 要 改 革 一 系 列 户 籍 制 度 等 阻 碍 因 素, 协 调 推 进 医 疗 救 助 制 度 公 共 卫 生 制 度 建 设 等 配 套 改 革, 共 同 促 进 农 民 工 医 疗 保 障 问 题 的 切 实 解 决 笔 者 认 为 应 该 主 要 改 革 以 下 几 项 政 策 : 一 是 深 化 户 籍 制 度 改 革, 对 农 民 工 和 城 镇 居 民 要 一 视 同 仁, 取 消 对 农 民 工 就 业 居 住 等 方 面 的 种 种 限 制 户 籍 制 度 是 造 成 农 民 工 问 题 的 重 要 原 因, 取 消 户 籍 制 度, 能 加 快 农 民 工 融 入 城 市 的 进 城, 促 进 社 会 公 平 ; 二 是 改 革 以 户 籍 身 份 为 标 准 的 医 疗 救 助 制 度, 允 许 人 均 家 庭 收 入 水 平 低 于 城 市 最 低 生 活 保 障 线 的 农 民 工 享 受 医 疗 救 助 ; 三 是 改 革 公 共 卫 生 服 务 体 系, 加 强 医 疗 机 构 的 布 点, 加 大 对 农 民 工 卫 生 和 疾 病 防 治 的 投 入 调 查 中 笔 者 发 现, 医 疗 设 施 较 好 的 正 规 医 院 主 要 集 中 于 城 市 中 心, 而 农 民 工 主 要 聚 居 于 城 乡 结 合 部, 正 规 医 院 少 ; 加 上 正 规 医 院 收 费 高, 使 许 多 农 民 工 望 而 却 步, 选 择 非 正 规 医 院 甚 至 是 黑 诊 所 治 疗 在 开 福 区 调 查 时, 笔 者 发 现 农 民 工 聚 居 地 有 几 家 小 诊 所, 医 疗 设 施 非 常 简 陋 因 此, 政 府 应 该 加 强 医 疗 机 构 的 布 点, 多 在 城 乡 结 合 部 设 立 社 区 卫 生 服 务 中 心, 并 加 大 对 社 区 卫 生 服 务 中 心 的 投 入 和 监 管, 大 力 打 击 不 正 规 医 院 和 黑 诊 所, 提 高 社 区 卫 生 服 务 中 心 的 卫 生 状 况 和 服 务 质 量, 为 广 大 农 民 工 提 供 便 捷 和 廉 价 的 服 务 四 是 应 为 农 民 工 建 立 职 业 安 全 和 劳 动 保 护 制 度 农 民 工 所 处 的 行 业 和 职 业 危 险 程 度 较 高, 但 职 业 病 防 治 和 劳 动 保 护 措 施 明 显 不 足 部 分 用 人 单 位 没 有 落 实 好 卫 生 部 关 于 加 强 民 工 职 业 健 康 保 护 工 作 的 通 知, 为 农 民 工 提 高 必 要 的 职 业 安 全 卫 生 环 境 和 基 本 的 劳 动 保 护 措 施, 这 也 使 农 民 工 面 临 潜 在 的 医 疗 费 用 因 此 各 地 要 严 格 执 行 国 家 职 业 安 全 和 劳 动 保 护 规 程 及 标 准, 有 关 部 门 要 切 实 履 行 职 业 安 全 和 劳 动 保 护 监 管 职 责 发 生 重 大 职 业 安 全 事 故, 除 惩 处 直 接 责 任 人 和 企 业 负 责 人 外, 还 要 追 究 政 府 和 有 关 部 门 领 导 的 责 任 政 府 要 督 促 企 业 为 农 民 工 建 立 职 业 安 全 和 劳 动 保 护 制 度, 这 样 能 有 效 的 降 低 农 民 工 的 疾 病 风 险, 减 轻 他 们 的 医 疗 负 担 5 政 府 应 该 加 强 对 农 民 工 的 政 策 宣 传 一 方 面, 很 多 农 民 工 对 长 沙 市 医 疗 保 障 政 策 知 之 甚 少, 很 多 农 民 工 不 了 解 政 策 规 定 的 参 保 条 件 和 方 式, 对 于 医 疗 保 障 政 策 中 规 定 的 权 利 和 义 务 不 清 楚 另 一 方 面, 很 多 农 民 工 对 社 会 医 疗 保 险 的 重 要 性 认 识 不 足, 对 医 疗 保 险 持 无 所 谓 的 态 度 当 用 人 单 位 没 有 为 他 们 办 医 疗 142

145 保 险 时, 他 们 也 不 在 意, 还 有 部 分 农 民 工 对 社 会 医 疗 保 险 心 存 疑 虑, 认 为 自 己 并 不 能 通 过 参 加 医 疗 保 险 获 得 保 障, 自 己 不 愿 意 参 加 社 会 医 疗 保 险 因 此, 笔 者 认 为 劳 动 与 社 会 保 障 部 门 在 设 计 农 民 工 医 疗 保 险 制 度 时, 要 充 分 考 虑 农 民 工 的 认 识 因 素, 在 推 出 农 民 工 医 疗 保 险 制 度 时, 应 该 加 强 医 疗 保 障 政 策 的 宣 传, 加 深 他 们 对 医 疗 保 障 政 策 的 认 识, 深 化 他 们 的 自 我 保 护 意 识 此 外 还 应 加 强 农 民 工 的 权 利 和 义 务 意 识, 增 加 他 们 对 于 参 加 医 疗 保 险 的 参 保 积 极 性 ( 二 ) 社 会 方 面 社 会 方 面 将 从 工 会 行 业 组 织 公 益 团 体 社 会 公 众 几 个 方 面 阐 述 1 从 工 会 方 面 看, 农 民 工 的 维 权 意 识 和 能 力 较 弱, 需 要 工 会 等 社 会 组 织 表 达 他 们 的 利 益 诉 求, 满 足 他 们 的 医 疗 需 要, 维 护 他 们 的 医 疗 保 障 权 基 层 工 会 作 为 参 与 调 节 劳 动 争 议 的 重 要 组 织, 应 该 参 与 解 决 有 关 社 会 保 险 的 争 议, 帮 助 农 民 工 维 护 其 合 法 权 益, 并 监 督 用 人 单 位 改 善 职 业 安 全 卫 生 制 度, 成 为 农 民 工 利 益 的 代 言 人, 代 表 需 方 利 益 与 供 方 就 医 药 价 格 进 行 谈 判, 并 对 医 疗 保 障 基 金 有 效 使 用 和 风 险 控 制 的 防 范 进 行 监 督 2 从 行 业 组 织 和 公 益 团 体 方 面 看, 这 些 社 会 组 织 可 以 充 分 发 挥 自 己 的 职 能, 为 农 民 工 提 供 多 方 面 的 服 务, 如 可 以 向 收 入 较 低 的 农 民 工 提 供 非 盈 利 的 医 疗 保 障, 并 向 人 均 家 庭 收 入 水 平 低 于 城 市 最 低 生 活 保 障 线 的 农 民 工 及 对 生 大 病 而 无 力 支 付 医 药 费 的 农 民 工 提 供 医 疗 救 助 服 务 3 从 社 会 公 众 方 面 看, 社 会 公 众 特 别 是 社 会 媒 体, 应 该 更 关 注 农 民 工 的 医 疗 保 障 现 状, 对 农 民 工 医 疗 保 障 制 度 的 执 行 进 行 监 督, 对 其 中 的 漏 洞 和 问 题 进 行 曝 光, 并 在 社 会 上 形 成 关 爱 农 民 工 和 维 护 农 民 工 合 法 权 益 的 氛 围, 更 关 注 农 民 工 的 利 益 诉 求, 以 促 进 农 民 工 医 疗 保 障 制 度 的 完 善 ( 三 ) 市 场 方 面 本 部 分 将 从 医 疗 机 构 和 用 人 单 位 两 方 面 阐 述 1 从 医 疗 机 构 方 面 看, 长 期 以 来 医 疗 机 构 以 市 场 为 导 向 运 作, 医 疗 机 构 出 现 较 强 烈 的 逐 利 倾 向, 追 求 利 润 的 最 大 化 逐 步 成 为 其 主 要 的 功 能 由 于 医 疗 市 场 是 一 个 特 殊 市 场, 医 患 信 息 不 对 称, 医 疗 机 构 往 往 过 度 提 供 医 疗 服 务, 这 在 市 场 垄 断 条 件 下 导 致 了 医 疗 费 用 的 持 续 上 涨 医 疗 保 障 费 用 与 日 俱 增, 导 致 了 看 病 贵 看 病 难 等 问 题, 这 也 使 广 大 的 农 民 工 群 体 看 不 起 病, 无 法 去 正 规 医 院 看 病 与 一 般 消 费 品 不 同, 大 部 分 的 医 疗 卫 生 服 务 具 有 公 共 品 或 准 公 共 品 性 质 因 此 医 疗 机 构 应 该 改 变 其 谋 利 性, 确 立 公 益 性 的 原 则, 以 保 本 微 利 的 模 式 运 行, 改 变 以 药 养 医 的 现 状, 为 农 民 工 提 高 廉 价 和 专 业 的 服 务 2 从 用 人 单 位 方 面 看, 一 方 面 农 民 工 医 疗 保 险 需 要 企 业 和 农 民 工 共 同 缴 费, 这 要 求 企 业 转 变 旧 有 观 念, 将 保 障 农 民 工 的 合 法 权 益 视 为 不 可 推 卸 的 责 任, 履 行 自 己 缴 纳 社 会 医 疗 保 143

146 险 费 的 义 务, 维 护 农 民 工 的 社 会 保 障 权 另 一 方 面, 企 业 应 强 化 用 人 单 位 职 业 安 全 卫 生 的 主 体 责 任, 要 向 新 招 用 的 农 民 工 告 知 劳 动 安 全 职 业 危 害 事 项, 发 放 符 合 要 求 的 劳 动 防 护 用 品, 对 从 事 可 能 产 生 职 业 危 害 作 业 的 人 员 定 期 进 行 健 康 检 查 企 业 还 必 须 按 规 定 配 备 安 全 生 产 和 职 业 病 防 护 设 施, 要 对 从 事 高 危 行 业 和 特 种 作 业 的 农 民 工 进 行 专 门 培 训 ( 四 ) 农 民 工 方 面 首 先, 农 民 工 应 该 通 过 不 断 地 学 习 培 训, 主 动 了 解 医 疗 保 险 的 相 关 政 策, 加 强 对 社 会 医 疗 保 险 的 认 识, 积 极 参 加 社 会 医 疗 保 险 另 外, 农 民 工 还 应 该 学 习 相 关 的 法 律 知 识, 增 强 自 己 的 维 权 意 识 和 维 权 能 力, 当 用 人 单 位 未 给 他 们 办 理 医 疗 保 险 时, 应 该 向 有 关 部 门 申 诉, 主 动 维 护 自 己 的 权 益 其 次, 农 民 工 应 重 视 工 会 的 作 用, 积 极 建 立 参 加 工 会 组 织, 选 出 自 己 的 利 益 代 言 人 去 表 达 自 己 的 利 益 和 保 障 诉 求 农 民 工 还 可 以 利 用 农 民 工 组 织 去 维 护 自 己 的 权 益, 解 决 涉 及 社 会 保 险 的 劳 动 争 议, 并 通 过 工 会 组 织 参 与 医 疗 保 障 制 度 的 监 督 和 管 理 再 次, 农 民 工 的 生 活 环 境 较 差, 聚 居 性 强, 加 上 农 民 工 欠 缺 必 要 的 安 全 卫 生 知 识 因 此 农 民 工 要 了 解 必 要 的 卫 生 保 健 知 识, 增 强 对 疾 病 特 别 是 传 染 病 的 防 治 意 识 农 民 工 要 认 识 到 疾 病 可 能 造 成 的 严 重 后 果, 当 生 病 时 应 该 及 时 去 正 规 医 院 就 医, 以 免 耽 误 就 医, 小 病 拖 成 大 病 此 外, 农 民 工 还 应 加 强 了 解 职 业 安 全 劳 动 保 护 的 相 关 知 识, 增 强 自 我 保 护 能 力 ( 指 导 老 师 : 花 菊 香 ) 参 考 资 料 : 国 务 院 研 究 室 课 题 组 : 中 国 农 民 工 调 研 报 告, 中 国 言 实 出 版 社,2006 年 陈 佳 贵 王 延 中 : 中 国 社 会 保 障 发 展 报 告 (2007)NO.3: 转 型 中 的 卫 生 服 务 与 医 疗 保 障, 社 会 科 学 文 献 出 版 社,2007 年 版 刘 传 江 徐 建 玲 : 中 国 农 民 工 市 民 化 进 程 研 究, 人 民 出 版 社,2008 年 版 刘 岚 : 医 疗 保 障 : 制 度 模 式 与 改 革 方 向, 中 国 社 会 出 版 社 2007 年 版 郑 功 成 黄 黎 若 莲 : 农 民 工 问 题 与 社 会 保 护, 人 民 出 版 社 2007 年 版 顾 昕 高 梦 滔 姚 洋 : 诊 断 与 处 方 : 直 面 中 国 医 疗 体 制 改 革, 社 会 科 学 文 献 出 版 社,2006 年 版 汪 泓 : 社 会 保 障 制 度 改 革 与 发 展 理 论 方 法 实 务, 上 海 交 通 大 学 出 版 社,2008 版 罗 志 先 张 娟 : 农 民 工 社 会 保 障 手 册, 社 会 科 学 文 献 出 版 社 2006 年 版 赵 陈 宏 : 我 国 农 民 工 医 疗 保 障 问 题 研 究, 东 北 师 范 大 学 硕 士 论 文,2007 年 11 月 余 琳 : 重 庆 市 主 城 区 农 民 工 医 疗 保 险 政 策 探 析, 重 庆 医 科 大 学 管 理 学 院 2007 年 5 月 郑 丽 萍 : 中 国 农 民 工 社 会 保 障 问 题 研 究, 福 建 师 范 大 学,2006 年 9 月 144

147 问 卷 分 析 一 数 据 来 源 说 明 1 调 查 对 象 我 们 的 调 查 对 象 为 在 国 家 规 定 的 劳 动 年 龄 内, 有 劳 动 能 力 并 与 长 沙 市 或 深 圳 市 用 人 单 位 形 成 劳 动 关 系 的 非 城 镇 户 籍 的 进 城 务 工 人 员 2 调 查 地 点 长 沙 市 位 于 湖 南 省 中 部 地 区, 辖 芙 蓉 天 心 岳 麓 开 福 雨 花 五 区, 长 沙 望 城 宁 乡 三 县 和 浏 阳 市 截 至 2007 年 底, 长 沙 市 登 记 在 册 的 农 民 工 已 有 40 多 万 人, 其 中 在 建 筑 行 业 工 作 的 农 民 工 占 农 民 工 总 数 的 30% 以 上 我 们 首 先 采 用 综 合 选 典 的 方 法, 选 取 长 沙 市 芙 蓉 区 金 霞 路 街 道 的 第 一 社 区 和 岳 麓 区 航 天 社 区 作 为 主 要 调 查 地 点, 对 这 两 个 社 区 的 农 民 工 进 行 深 入 系 统 的 调 研 然 后, 我 们 还 对 在 芙 蓉 区 中 山 西 路 中 山 亭 附 近 的 农 民 工 开 展 了 问 卷 调 查, 使 资 料 更 具 代 表 性 此 外, 由 于 了 解 深 圳 市 农 民 工 医 疗 保 险 体 系 的 特 点 与 影 响 对 于 完 善 长 沙 市 农 民 工 医 疗 保 障 政 策 具 有 启 发 性 意 义, 因 此 我 们 还 走 访 了 深 圳 市 龙 岗 区 布 吉 镇 下 李 朗 村 社 区 康 复 中 心 3 调 查 方 法 (1) 文 献 研 究 法 本 研 究 涉 及 的 文 献 主 要 有 : 我 国 学 者 及 机 构 对 医 疗 保 障 及 农 民 工 社 会 保 障 的 研 究 ; 国 外 学 者 对 农 民 社 会 保 障 的 研 究 ; 中 央 及 各 地 对 农 民 工 医 疗 保 障 的 政 策 (2) 问 卷 调 查 本 次 调 查 采 取 多 阶 段 随 机 抽 样 和 偶 遇 抽 样 相 结 合 的 抽 样 方 法 在 金 霞 街 第 一 社 区 内 抽 取 了 15 栋 农 民 工 居 住 密 集 的 单 元 楼, 然 后 按 门 牌 号 在 每 栋 单 元 楼 中 抽 取 两 户 进 行 入 户 调 查, 完 成 了 80 个 样 本 的 调 查 以 同 种 抽 样 方 法, 在 航 天 社 区 完 成 了 70 个 样 本 的 调 查 另 外 50 份 样 本 选 取 按 照 偶 遇 抽 样 方 式, 在 农 民 工 聚 集 的 公 共 场 所 发 放 问 卷 主 要 由 访 问 员 代 为 填 写, 部 分 是 在 访 问 员 进 行 说 明 后 由 被 调 查 者 填 写 本 次 调 查 问 卷 由 23 个 问 题 组 成, 主 要 询 问 的 长 沙 市 城 市 农 民 工 的 工 作 情 况 收 入 情 况 医 疗 情 况 参 加 医 疗 保 障 情 况 对 医 疗 保 障 的 期 望 等 几 个 方 面 的 问 题 (3) 个 人 深 入 访 谈 我 们 选 取 了 30 位 农 民 工 进 行 深 入 的 半 结 构 化 访 谈, 每 次 访 谈 的 时 间 为 分 钟 详 细 的 个 案 访 谈 能 使 我 们 和 农 民 工 深 入 交 流, 有 利 于 农 民 工 自 由 表 达 自 己 的 想 法, 从 而 补 充 问 卷 法 所 收 集 到 的 资 料 访 谈 的 问 题 分 为 两 类 : 一 类 是 回 答 固 定 的 问 题, 另 一 类 是 让 农 民 工 自 由 表 达 想 法, 主 要 的 问 题 有 : 个 人 的 基 本 情 况 ; 对 工 作 的 描 述 ; 医 疗 情 况 ; 参 加 医 疗 保 险 的 情 况 ; 对 医 疗 保 障 情 况 的 期 望 4 问 卷 的 回 收 与 分 析 本 次 调 查 按 照 多 阶 段 抽 样 方 法 共 发 放 了 200 份 问 卷, 共 回 收 问 卷 196 份, 回 收 率 为 98%; 有 效 问 卷 176 份, 有 效 回 收 率 为 88%; 访 谈 资 料 30 份 调 研 小 组 随 后 进 行 了 数 据 处 理 与 分 析 分 析 资 料 的 侧 重 点 包 括 : 农 民 工 的 特 点 ; 农 民 工 的 基 本 医 疗 情 况 ; 长 沙 市 农 民 工 医 疗 保 145

148 障 政 策 的 优 势 及 存 在 的 突 出 问 题 ; 农 民 工 的 维 权 意 识 ; 现 行 农 民 工 医 疗 保 障 体 制 的 不 足 ; 农 民 工 对 医 疗 保 障 的 期 望 5 研 究 重 点 研 究 重 点 为 长 沙 市 农 民 工 的 特 点, 长 沙 市 农 民 工 医 疗 保 障 现 状, 农 民 工 对 社 会 医 疗 保 障 的 期 望, 农 民 工 医 疗 保 障 政 策 的 优 势 与 缺 陷, 以 及 健 全 农 民 工 医 疗 保 障 体 系 的 政 策 建 议 二 长 沙 市 农 民 工 的 现 状 特 征 1 农 民 工 的 结 构 调 查 显 示, 农 民 工 的 性 别 结 构 为 : 男 性 占 65.7%, 女 性 占 34.3%; 农 民 工 的 年 龄 结 构 为 : 20 岁 以 下 的 农 民 工 占 6.3%,21 30 岁 的 农 民 工 占 25%,31 40 岁 的 农 民 工 占 36.9%,41 50 的 农 民 工 占 25%,51 岁 以 上 的 农 民 工 占 5.7%, 农 民 工 主 要 为 青 壮 年 农 民 工 的 婚 姻 状 况 为 : 未 婚 的 农 民 工 占 22.8%, 已 婚 的 农 民 工 占 73.7%, 离 异 的 农 民 工 占 3.5% 农 民 工 的 户 口 所 在 地 结 构 是 : 来 自 湖 南 省 内 的 农 民 工 占 了 60.3%, 其 他 的 农 民 工 大 多 来 自 湖 南 的 周 边 省 份 其 中, 来 自 四 川 的 农 民 工 占 9.7%, 来 自 重 庆 市 的 农 民 工 占 5.1%, 来 自 湖 北 的 农 民 工 占 5.1%, 来 自 江 西 的 农 民 工 为 4.0%, 来 自 福 建 广 西 贵 州 的 农 民 工 分 别 占 2.8%, 来 自 云 南 和 河 南 的 农 民 工 分 别 占 2.3%, 来 自 河 北 的 农 民 工 占 1.7%, 来 自 山 东 的 农 民 工 占 1.1% 外 省 的 农 民 工 主 要 从 事 建 筑 行 业 农 民 工 的 学 历 结 构 为 : 小 学 以 下 学 历 的 农 民 工 占 5.8%, 小 学 学 历 的 农 民 工 占 21.5%, 初 中 学 历 的 农 民 工 占 51.7%, 高 中 学 历 的 农 民 工 占 14.0%, 中 专 或 中 技 学 历 的 农 民 工 占 5.2%, 大 专 及 以 上 学 历 占 1.7% 近 80% 的 农 民 工 为 初 中 或 以 下 学 历, 农 民 工 整 体 受 教 育 水 平 较 低 资 料 显 示, 农 民 工 的 年 龄 和 学 历 大 致 成 反 比, 反 映 了 我 国 年 轻 一 代 的 农 民 工 受 教 育 程 度 有 较 大 提 高 ( 如 表 1.1); 另 外, 男 性 农 民 工 学 历 略 高 于 女 性 农 民 工 表 1.1 不 同 年 龄 段 的 农 民 工 的 学 历 对 比 情 况 表 单 位 :% 下 岁 岁 上 年 龄 小 学 小 学 初 中 高 中 中 专 中 技 及 以 上 以 下 20 岁 以 岁 以 平 均 值

149 2 农 民 工 的 劳 动 报 酬 调 查 表 明, 农 民 工 的 平 均 月 收 入 在 800 元 以 下 的 占 15.3%, 平 均 月 收 入 在 元 的 占 35.8%, 平 均 月 收 入 元 的 占 23.9%, 平 均 月 收 入 在 元 的 占 7.39%, 平 均 月 收 入 在 2001 元 以 上 的 占 17.6% 但 是 农 民 工 上 个 月 的 收 入 指 标 为 :800 元 以 下 的 占 23%, 元 的 占 38.5%, 元 的 占 20.7%, 元 的 占 4.6%,2001 元 以 上 的 占 13.2%, 农 民 工 上 月 的 收 入 明 显 低 于 平 均 工 资 据 调 查, 这 主 要 是 因 为 部 分 用 人 单 位 存 在 拖 欠 工 资 的 现 象, 这 在 建 筑 行 业 中 尤 为 突 出 农 民 工 的 劳 动 报 酬 存 在 一 些 显 著 特 点, 如 男 性 农 民 工 的 劳 动 报 酬 明 显 高 于 女 性 农 民 工 ; 农 民 工 的 劳 动 报 酬 与 年 龄 大 致 成 反 比, 与 学 历 成 正 比 3 农 民 工 的 劳 动 合 同 签 订 情 况 劳 动 合 同 是 用 人 单 位 与 劳 动 者 建 立 劳 动 关 系 的 法 律 凭 证, 是 维 护 农 民 工 合 法 权 益 的 重 要 手 段, 对 于 保 证 农 民 工 获 得 社 会 保 障 具 有 重 要 意 义 但 被 调 查 对 象 中, 仅 有 35.2% 的 农 民 工 签 订 了 劳 动 合 同,64.77% 的 农 民 工 没 有 签 订 劳 动 合 同 签 订 率 低 的 情 况 直 接 影 响 到 农 民 工 参 加 社 会 保 险 分 析 表 明, 女 性 农 民 工 的 劳 动 合 同 签 订 率 高 于 男 性 农 民 工 24.7%; 本 省 的 农 民 工 合 同 签 订 率 高 于 省 外 农 民 工 29.3% 这 主 要 是 因 为 外 省 男 性 农 民 工 主 要 从 事 建 筑 行 业, 而 建 筑 行 业 合 同 签 订 率 仅 为 16.7%, 因 此 造 成 男 女 农 民 工 的 合 同 签 订 率 差 异 大, 本 省 农 民 工 的 合 同 签 订 率 显 著 高 于 比 外 省 农 民 工 另 外, 在 股 份 制 企 业 中 工 作 的 农 民 工 的 合 同 签 订 率 最 高, 为 61.1%; 其 次 是 国 有 企 事 业 单 位, 为 56.3%; 集 体 企 业 中 的 合 同 签 订 率 为 27.3%; 在 私 营 个 体 企 业 中 工 作 的 农 民 工 合 同 签 订 率 最 低, 仅 为 17%; 三 长 沙 市 农 民 工 的 医 疗 保 障 现 状 1 农 民 工 的 医 疗 情 况 从 农 民 工 生 病 后 采 取 的 措 施 的 看, 只 有 24.6% 的 农 民 工 通 常 会 到 正 规 医 院 检 查 治 疗, 28.1% 的 农 民 工 会 到 街 头 小 医 院 私 人 诊 所 检 查 治 疗,41.5% 的 农 民 工 会 自 己 到 药 店 买 药, 还 有 5.3% 的 农 民 工 是 能 忍 则 忍, 能 拖 则 拖, 不 到 万 不 得 已 不 去 医 院 男 女 农 民 工 生 病 后 采 取 的 措 施 差 异 不 明 显 由 于 大 部 分 农 民 工 要 自 己 承 担 所 有 的 医 疗 费 用, 且 正 规 医 院 收 费 高 程 序 复 杂, 大 部 分 农 民 工 生 病 后, 不 会 到 正 规 医 院 检 查, 而 是 选 择 到 小 诊 所 或 自 己 买 药, 这 无 疑 为 农 民 工 的 身 体 健 康 埋 下 隐 患, 容 易 造 成 小 病 拖 成 大 病 的 情 况 从 农 民 工 的 医 疗 支 出 看,65.5% 的 农 民 工 平 均 一 年 的 医 疗 支 出 在 300 元 以 下,16% 的 农 民 工 一 年 的 医 疗 支 出 在 ,20.6% 的 农 民 工 一 年 的 医 疗 支 出 在 501 元 以 上 男 女 农 民 工 的 医 疗 支 出 没 有 显 著 差 异 由 于 农 民 工 特 殊 的 年 龄 结 构, 他 们 日 常 的 医 疗 支 出 以 门 诊 费 用 为 主 农 民 工 对 目 前 长 沙 市 医 疗 费 用 的 看 法 非 常 一 致, 认 为 医 疗 费 用 太 贵 的 农 民 工 占 40.4%, 认 为 比 较 贵 的 农 民 工 占 33.9%, 表 示 还 能 接 受 的 农 民 工 占 25.2%, 只 有 0.58% 的 农 民 工 认 为 147

150 医 疗 费 用 比 较 便 宜, 没 有 人 认 为 医 疗 费 用 很 便 宜 从 数 据 看, 绝 大 多 数 的 农 民 工 认 为 医 疗 费 用 偏 高, 医 疗 收 费 存 在 不 合 理 现 象 从 医 疗 费 用 的 承 担 主 体 看,81.1% 的 农 民 工 全 部 由 个 人 承 担,9.1% 的 农 民 工 是 全 部 由 家 庭 承 担, 仅 有 8% 的 农 民 工 是 由 单 位 和 个 人 共 同 承 担 大 多 数 农 民 工 需 要 自 己 负 担 全 部 医 疗 费 用 2 参 加 医 疗 保 险 的 情 况 资 料 显 示, 仅 有 11.0% 的 农 民 工 参 加 了 长 沙 市 职 工 医 疗 保 险,89% 的 农 民 工 没 有 参 加 女 性 农 民 工 的 参 保 率 要 高 出 男 性 参 保 率 3.9%; 年 轻 农 民 工 的 参 保 率 要 高 于 年 老 农 民 工 ; 学 历 与 参 保 率 成 基 本 正 比 ( 如 表 1.2); 签 订 了 劳 动 合 同 的 农 民 工 的 参 保 率 比 未 签 合 同 的 农 民 工 高 13.8%, 由 此 看 出 劳 动 合 同 的 签 订 能 促 进 农 民 工 参 加 医 疗 保 险 ( 如 表 1.3); 股 份 制 制 企 业 中 农 民 工 的 参 保 率 最 高, 为 16.7%, 其 次 是 国 有 企 事 业 单 位, 参 保 率 为 16.2%, 集 体 企 业 农 民 工 的 参 保 率 为 10.%, 私 营 个 体 企 业 中 农 民 工 的 参 保 率 最 低, 为 8.6%; 建 筑 行 业 农 民 工 的 参 保 率 仅 为 2.6% 表 1.2 不 同 学 历 的 农 民 工 参 加 农 民 工 医 疗 保 险 的 情 况 单 位 :% 学 历 参 加 了 城 镇 职 工 医 疗 保 险 没 参 加 城 镇 职 工 医 疗 保 险 小 学 以 下 小 学 初 中 高 中 中 专 或 中 技 大 专 或 大 专 以 上 平 均 值 表 1.3 劳 动 合 同 签 订 情 况 对 农 民 工 参 加 农 民 工 医 疗 保 险 的 影 响 情 况 单 位 :% 劳 动 合 同 签 订 情 况 参 加 了 农 民 工 医 疗 保 险 没 参 加 农 民 工 医 疗 保 险 签 定 了 劳 动 合 同 未 签 订 劳 动 合 同 平 均 值 在 参 加 了 长 沙 市 城 镇 职 工 医 疗 保 险 的 农 民 工 中,15.8% 的 农 民 工 表 示 非 常 满 意,52.6% 的 农 民 工 认 为 比 较 满 意,21.1% 的 农 民 工 表 示 无 所 谓, 表 示 比 较 不 满 意 和 非 常 不 满 意 的 农 民 工 分 别 占 5.3% 总 体 看 来, 农 民 工 对 长 沙 市 职 工 医 疗 保 险 的 满 意 度 还 是 较 高 的 另 外, 有 68.3% 的 农 民 工 在 户 口 所 在 地 参 加 了 新 型 农 村 合 作 医 疗 保 险 3 农 民 工 的 维 权 意 识 在 用 人 单 位 没 按 政 策 为 农 民 工 办 理 医 疗 保 险 的 情 况 下,9.7% 的 农 民 工 认 为 应 该 与 用 人 单 位 交 涉,11.7% 的 农 民 工 选 择 向 劳 动 保 障 监 察 机 构 举 报 或 投 诉 用 人 单 位,48.1% 的 农 民 工 认 为 148

151 只 能 顺 其 自 然,0.3% 的 农 民 工 认 为 应 该 辞 工,22.7% 的 农 民 工 选 择 不 知 该 如 何 应 付 由 此 看 来, 农 民 工 的 维 权 意 识 较 低, 对 政 府 的 信 任 度 较 低, 很 少 主 动 维 护 自 身 权 益, 这 使 他 们 的 合 法 权 益 更 难 得 到 有 效 的 保 护 调 查 显 示, 仅 有 4.8% 的 农 民 工 和 劳 动 与 社 会 保 障 部 门 接 触 过, 绝 大 多 数 农 民 工 从 未 就 医 疗 保 障 问 题 接 触 过 政 府 相 关 部 门 调 查 表 明, 学 历 与 农 民 工 的 维 权 意 识 成 正 比 ( 如 表 1.4), 学 历 高 的 农 民 工 更 倾 向 于 主 动 维 护 自 己 的 合 法 权 益 ; 年 龄 与 农 民 工 的 维 权 意 识 大 致 成 反 比 ( 如 表 1.5), 年 轻 一 代 的 农 民 工 的 维 权 意 识 有 了 一 定 的 增 强 ; 男 性 农 民 工 的 维 权 意 识 略 高 于 女 性 农 民 工 ( 如 表 1.6) 表 1.4 不 同 学 历 的 农 民 工 选 择 与 有 关 劳 动 保 障 部 门 接 触 的 情 况 单 位 :% 学 历 接 触 过 没 接 触 过 小 学 以 下 小 学 初 中 高 中 中 专 中 技 或 以 上 平 均 值 表 1.5 不 同 年 龄 段 的 农 民 工 选 择 与 有 关 劳 动 保 障 部 门 接 触 的 情 况 单 位 :% 年 龄 段 接 触 过 没 接 触 过 20 岁 以 下 岁 岁 岁 51 岁 以 上 平 均 值 表 1.6 男 女 农 民 工 选 择 与 有 关 劳 动 保 障 部 门 接 触 的 对 比 情 况 表 单 位 :% 性 别 接 触 过 没 接 触 过 男 女 平 均 值 % 的 农 民 工 没 有 与 相 关 部 门 接 触 原 因 主 要 有 : 担 心 会 失 去 工 作, 占 6.6%; 认 为 这 种 行 为 没 有 用, 占 31.1%; 觉 得 太 麻 烦, 耽 误 时 间, 占 29.8%; 不 知 道 怎 样 去 接 触, 占 25.8%, 其 它 占 7.6% 4 农 民 工 对 医 疗 保 险 的 期 望 数 据 显 示, 有 7.1% 的 农 民 工 希 望 参 加 城 镇 职 工 医 疗 保 险,45.8% 的 农 民 工 选 择 新 型 农 村 合 作 医 疗 保 险,15.5% 的 农 民 工 选 择 农 民 工 综 合 保 险,1.2% 的 农 民 工 选 择 商 业 保 险,23.2% 149

152 的 农 民 工 不 知 道 参 加 哪 种 医 疗 保 险, 另 有 7.1% 的 农 民 工 不 愿 意 参 加 医 疗 保 险 5 农 民 工 对 未 来 定 居 地 的 选 择 从 长 远 看, 农 民 工 对 定 居 地 的 选 择 会 直 接 影 响 他 们 选 择 不 同 的 医 疗 保 险 选 择 定 居 农 村 的 农 民 工 更 倾 向 于 参 加 农 村 新 型 合 作 医 疗 保 险, 而 选 择 定 居 城 市 的 农 民 工 则 更 愿 意 参 加 城 镇 职 工 医 疗 保 险 因 此, 了 解 农 民 工 对 将 来 定 居 地 的 选 择 是 很 重 要 的 问 卷 调 查 显 示, 选 择 定 居 城 市 的 农 民 工 占 14.9%, 选 择 定 居 农 村 的 农 民 工 占 54.6%, 选 择 不 确 定 的 农 民 工 占 30.5% 其 中, 年 轻 一 代 的 农 民 工 更 希 望 能 定 居 城 市 ( 见 表 1.7), 融 入 城 市 社 会 ; 学 历 高 的 农 民 工 更 多 地 选 择 了 城 市 ( 见 表 1.8); 男 性 农 民 工 选 择 定 居 城 市 的 比 率 略 高 于 女 性 农 民 工 ; 有 稳 定 工 作 的 农 民 工 更 倾 向 于 选 择 城 市 定 居 表 1.7 不 同 年 龄 段 的 农 民 工 选 择 未 来 定 居 地 的 情 况 单 位 :% 年 龄 段 定 居 城 市 定 居 农 村 不 确 定 20 岁 以 下 岁 岁 岁 51 岁 以 上 平 均 值 表 1.8 不 同 学 历 的 农 民 工 选 择 未 来 定 居 地 的 情 况 单 位 :% 学 历 定 居 城 市 定 居 农 村 不 确 定 小 学 以 下 小 学 初 中 中 专 或 中 技 高 中 及 以 上 平 均 值 原 刊 于 世 界 与 中 国 研 究 所 背 景 与 分 析 第 159 期,2008 年 10 月 9 日 150

153 神 木 全 民 免 费 医 疗 改 革 观 察 孟 元 新 神 木 古 称 麟 州, 历 史 上 曾 是 边 关 要 塞, 史 称 南 卫 关 中, 北 屏 河 套, 左 扼 晋 阳 之 险, 右 持 灵 夏 之 冲 全 县 面 积 7635 平 方 公 里, 辖 4 乡 15 镇, 人 口 37.8 万 人 ; 煤 炭 探 明 储 量 500 亿 吨, 属 于 陕 北 能 源 化 工 基 地 的 核 心 区 域 ;2008 年, 全 县 实 现 地 区 生 产 总 值 290 亿 元, 同 比 增 长 47%, 人 均 GDP 高 达 6.87 万 元 ; 财 政 总 收 入 亿 元, 同 比 增 长 52.1%, 县 域 经 济 综 合 实 力 位 居 全 国 第 92 位, 陕 西 省 第 一 位 但 上 述 情 况 还 不 足 以 改 变 神 木 长 期 名 不 见 经 传 的 情 形, 自 今 年 3 月 份 始, 全 民 免 费 医 疗 与 神 木 县 紧 紧 联 系 在 了 一 起, 由 此 神 木 几 乎 一 夜 间 名 扬 全 国 虽 然 神 木 所 谓 全 民 免 费 实 际 上 表 现 为 对 参 保 者 在 门 诊 医 疗 卡 的 补 贴 和 住 院 报 销 制 度 上 报 销 标 准 的 提 高 和 公 共 财 政 对 医 疗 的 投 入 增 多, 报 销 标 准 远 远 高 于 新 医 改 方 案 标 准 鉴 于 一 直 比 较 关 注 我 国 包 括 医 疗 在 内 的 社 会 保 障 的 政 策 动 态, 笔 者 对 戴 着 全 民 免 费 标 签 的 神 木 医 改 自 3 月 份 以 来 就 特 意 跟 踪 了 解, 虽 然 对 神 木 医 改 的 全 民 免 费 有 各 种 各 样 所 谓 的 置 疑 惑 反 对 看 法, 但 笔 者 对 神 木 医 改 不 愿 意 隐 瞒 哪 怕 一 丝 一 毫 的 完 完 全 全 的 肯 定 和 赞 赏 之 意 本 文 首 先 从 实 施 办 法 实 施 细 则 其 它 配 套 政 策 等 三 方 面 对 神 木 全 民 免 费 医 疗 政 策 规 定 进 行 了 梳 理, 接 着 进 一 步 考 察 了 政 策 的 出 台 背 景 实 施 情 况 各 方 反 应 并 特 别 澄 清 : 全 民 免 费 并 非 全 面, 然 后 更 进 一 步 探 寻 神 木 率 先 实 行 全 民 免 费 医 疗 政 策 的 根 本 原 因, 最 后 笔 者 就 神 木 医 改 本 身 的 意 义 财 政 借 口 : 直 面 拷 问 两 种 角 度 谈 了 自 己 的 观 感, 从 对 神 木 对 其 它 县 市 对 中 央 三 方 面 提 出 了 相 关 政 策 建 议 一 政 策 规 定 神 木 有 关 全 民 免 费 医 疗 政 策 规 定 主 要 有 : 神 木 县 政 府 2009 年 2 月 9 日 通 过 的 神 木 县 全 民 免 费 医 疗 实 施 办 法 ( 试 行 ) ( 以 下 简 称 实 施 办 法 ), 从 2009 年 3 月 1 日 确 定 全 民 免 费 医 疗 的 定 点 医 院 和 定 点 药 店, 执 行 神 木 县 全 民 免 费 医 疗 实 施 细 则 ( 试 行 )( 以 下 简 称 实 施 细 则 );2009 年 3 月 15 日 出 台 神 木 县 全 民 免 费 医 疗 住 院 单 病 种 定 额 付 费 补 助 标 准 ( 试 行 ) 神 木 县 全 民 免 费 医 疗 住 院 单 病 种 定 额 付 费 管 理 暂 行 办 法 住 院 单 病 种 临 床 入 出 院 判 定 标 准 等 ( 一 ) 实 施 办 法 1 基 本 规 定 (1) 免 费 对 象 参 加 城 乡 居 民 合 作 医 疗 和 职 工 基 本 医 疗 保 险 的 神 木 籍 户 口 的 城 乡 居 民 (2) 管 理 机 构 县 康 复 办 县 医 保 办 县 合 作 医 疗 办 ( 以 下 简 称 合 疗 办 ), 乡 镇 机 关 事 企 业 单 位 设 151

154 立 全 民 免 费 医 疗 专 门 管 理 机 构 并 配 备 专 ( 兼 ) 职 管 理 人 员 (3) 基 金 筹 管 由 基 本 医 疗 保 险 基 金 合 作 医 疗 基 金 社 会 募 捐 的 资 金 县 财 政 拨 付 的 资 金 等 4 部 分 组 成 ; 由 财 政 局 社 保 科 设 立 专 户 管 理, 专 款 专 用 ; 由 医 保 办 和 合 疗 办 根 据 全 民 免 费 医 疗 支 出 需 要 报 康 复 办 审 定 后, 财 政 局 社 保 科 予 以 及 时 拨 付 2 医 疗 规 定 (1) 门 诊 医 疗 实 行 全 民 门 诊 医 疗 卡 制 度 凡 缴 纳 合 作 医 疗 基 金 的 城 乡 居 民 均 可 享 受 每 人 每 年 100 元 门 诊 医 疗 卡 待 遇 ; 干 部 职 工 医 疗 卡 资 金 按 神 木 县 城 镇 职 工 基 本 医 疗 保 险 制 度 实 施 办 法 规 定 从 收 缴 的 基 金 中 直 接 划 入 门 诊 医 疗 卡 结 余 资 金 可 以 结 转 使 用 和 继 承 老 红 军 离 休 人 员 二 等 6 级 以 上 伤 残 军 人 门 诊 医 疗 费 用 ( 定 点 医 院 ) 全 额 报 销 慢 性 病 患 者 长 期 在 门 诊 治 疗 的 医 药 费 用, 实 行 全 年 限 额 报 销 制 度 (2) 住 院 医 疗 实 行 住 院 报 销 起 付 线 制 度 起 付 线 以 下 ( 含 起 付 线 ) 住 院 医 疗 费 用 由 本 人 自 付, 起 付 线 以 上 费 用 予 以 报 销, 但 每 人 每 年 累 计 报 销 医 药 费 不 超 过 30 万 元 起 付 线 标 准 为 : 乡 镇 医 院 为 每 人 次 200 元 ; 本 县 县 级 医 院 为 每 人 次 400 元 ; 县 境 外 医 院 为 每 人 次 3000 元 (3) 住 院 免 费 范 围 一 般 检 查 费 治 疗 费 药 费 手 术 费 普 通 床 位 费 护 理 费 ; 安 装 人 工 器 官 器 官 移 植 等 特 殊 检 查 治 疗 费 和 材 料 费 等 3 特 殊 报 销 规 定 (1) 营 养 药 品 报 销 本 县 住 院 因 特 殊 病 情 需 要 营 养 药 品 的, 按 以 下 规 定 报 销 : 癌 症 肝 硬 化 肾 病 和 严 重 消 耗 性 疾 病 等 不 能 进 食, 需 要 靠 营 养 液 维 持 生 命 的, 或 者 某 些 特 殊 疾 病 必 须 用 生 物 制 剂 治 疗 的, 使 用 营 养 药 品 费 用 报 销 80%; 血 液 系 统 疾 病 其 它 疾 病 引 发 严 重 贫 血 或 者 各 种 手 术 中 大 出 血 的, 必 须 使 用 血 液 制 品 的 费 用 报 销 90% (2) 特 殊 医 用 材 料 设 备 诊 断 治 疗 报 销 本 县 住 院 需 大 型 医 疗 设 备 诊 断 检 查 特 殊 医 用 材 料 治 疗 的, 按 以 下 规 定 报 销 : 因 病 情 需 要, 需 做 CT ECT 核 磁 共 振 等 大 型 仪 器 设 备 检 查 的, 其 费 用 报 销 90%; 因 病 情 需 要 做 器 官 移 植 或 导 管 支 架 等 介 入 治 疗 的, 国 产 材 料 报 销 90%, 进 口 材 料 报 销 70%; (3) 县 境 外 医 院 治 疗 报 销 患 者 在 县 境 外 医 院 治 疗 的, 就 诊 前 需 按 程 序 报 县 医 保 办 或 合 疗 办 备 案 ; 属 于 急 诊 的, 应 在 就 诊 三 日 内 及 时 报 告 ; 县 境 外 医 院 治 疗 的 各 种 检 查 费 由 本 人 自 付, 医 药 费 按 70% 比 例 给 予 报 销 (4) 外 出 务 工 和 异 地 居 住 报 销 外 出 务 工 和 异 地 居 住 的 神 木 籍 人 员 在 住 所 地 住 院 治 疗 的, 比 照 县 内 住 院 规 定 执 行 但 在 152

155 地 市 级 医 院 以 上 住 院 的, 按 转 境 外 医 院 报 销 规 定 执 行 (5) 全 额 报 销 老 红 军 离 休 人 员 二 等 六 级 以 上 伤 残 军 人 和 五 保 户 的 住 院 医 疗 费 用 全 额 报 销 4 费 用 结 算 门 诊 医 疗 费 用 一 般 由 个 人 门 诊 医 疗 卡 支 付, 县 医 保 办 和 合 疗 办 按 月 结 算 老 红 军 慢 性 病 等 的 门 诊 费 用 由 县 医 保 办 和 合 疗 办 按 规 定 报 销 住 院 患 者 的 医 疗 费 用 先 由 患 者 自 付, 待 出 院 后 按 规 定 到 县 医 保 办 或 合 疗 办 报 销 县 医 保 办 和 合 疗 办 采 用 直 通 车 方 式 报 销 住 院 费 用 5 监 管 奖 惩 县 监 察 审 计 财 政 负 责 对 全 民 免 费 医 疗 工 作 的 监 督 享 受 全 民 免 费 医 疗 对 象 有 下 列 行 为 之 一 的, 追 回 报 销 的 医 疗 费 用, 并 永 久 取 消 全 民 免 费 医 疗 资 格, 涉 嫌 犯 罪 的, 交 由 司 法 机 关 依 法 追 究 刑 事 责 任 :( 一 ) 将 本 人 证 件 转 借 他 人 就 诊 的 或 用 他 人 证 件 冒 名 就 诊 的 ;( 二 ) 私 自 涂 改 处 方 结 算 票 据, 虚 报 冒 领 的 ;( 三 ) 利 用 假 票, 设 法 加 大 住 院 费 用 的 ;( 四 ) 有 其 它 违 规 行 为 的 ( 二 ) 实 施 细 则 1 定 点 医 药 机 构 确 定 及 管 理 规 定 了 定 点 医 院 和 定 点 药 店 应 符 合 的 要 求, 定 点 医 疗 机 构 确 定 程 序 各 定 点 医 院 成 立 全 民 免 费 医 疗 经 办 机 构, 配 备 1 名 领 导 和 1 3 名 专 职 人 员 各 定 点 医 院 成 立 由 主 管 院 长 各 科 室 主 任 或 学 科 带 头 人 等 相 关 人 员 组 成 医 疗 专 家 小 组, 负 责 本 院 住 院 患 者 的 入 出 院 判 定 以 及 转 院 患 者 的 会 诊 和 全 民 免 费 医 疗 相 关 技 术 的 指 导 培 训 等 各 定 点 医 药 机 构 设 置 全 民 免 费 医 疗 宣 传 专 栏 和 专 用 意 见 箱, 积 极 宣 传 全 民 免 费 医 疗 政 策 规 定, 每 月 公 示 全 民 免 费 医 疗 相 关 情 况, 接 受 社 会 各 界 的 监 督 2 住 院 及 报 销 管 理 患 者 住 院 治 疗 出 院 转 院 报 销 等 管 理 细 则 ; 慢 性 病 门 诊 治 疗 管 理, 实 行 慢 性 病 门 诊 治 疗 全 年 限 额 制 度 3 监 管 奖 惩 分 别 对 定 点 医 疗 机 构 县 内 定 点 医 疗 机 构 医 务 人 员 全 民 免 费 医 疗 单 位 及 经 办 机 构 人 员 参 加 全 民 免 费 医 疗 的 人 员 制 定 了 奖 惩 细 则 ; 明 确 由 县 财 政 审 计 卫 生 药 监 物 价 监 察 等 部 门 对 定 点 医 疗 机 构 的 服 务 和 管 理 情 况 进 行 检 查 监 督, 同 时 对 住 院 患 者 情 况 进 行 抽 查 ; 实 行 年 度 考 核 奖 惩 制 度 ( 三 ) 其 它 配 套 政 策 1 住 院 单 病 种 定 额 付 费 管 理 针 对 包 括 : 阴 式 分 娩 剖 宫 产 功 能 性 子 宫 出 血 子 宫 肌 瘤 卵 巢 囊 肿 ( 良 性 ) 慢 性 胆 囊 炎 ( 结 石 ) 急 慢 性 阑 尾 炎 腹 股 沟 疝 单 侧 双 侧 甲 状 腺 瘤 ( 摘 除 术 ) 睾 丸 鞘 膜 积 液 白 内 障 囊 外 摘 除 超 声 乳 化 髌 骨 骨 折 肱 骨 骨 折 内 固 定 后 ( 单 侧 ) 尽 桡 骨 骨 折 内 固 定 术 后 肱 骨 骨 折 内 固 定 术 后 胫 腓 骨 干 骨 折 内 固 定 术 后 肛 裂 内 痔 外 痔 混 合 痔 胆 囊 153

156 息 肉 肾 结 石 输 尿 管 结 石 精 索 静 脉 曲 张 精 索 鞘 膜 积 液 前 列 腺 增 生 慢 性 扁 桃 体 炎 ( 双 侧 ) 急 性 肾 盂 肾 炎 慢 性 泪 囊 炎 先 天 性 上 睑 下 垂 等 30 种 病 (1) 暂 行 办 法 住 院 单 病 种 定 额 付 费 指 根 据 同 级 医 疗 机 构 某 一 病 种 在 同 一 诊 断 标 准 同 一 治 愈 标 准, 一 定 时 间 段 内 的 医 疗 费 用 发 生 情 况, 确 定 出 这 个 病 种 的 单 次 发 生 费 用, 并 划 分 为 医 疗 补 助 和 个 人 自 付 数 值, 参 合 患 者 住 院 时 一 次 性 缴 清 个 人 费 用 的 一 种 前 期 缴 费 的 付 费 模 式 单 病 种 的 住 院 费 用 定 额 包 干 标 准 指 参 保 患 者 治 疗 本 病 时 实 施 规 范 的 手 术 或 其 它 治 疗 方 案, 在 住 院 期 间 发 生 的 全 额 医 疗 费 用 单 病 种 不 执 行 药 品 目 录, 超 范 围 用 药 检 查 治 疗 及 超 出 定 额 包 干 标 准 以 外 的 医 疗 费 用 全 部 由 定 点 医 疗 机 构 负 担 参 保 患 者 住 院 时, 属 于 单 病 种 的 只 缴 纳 个 人 自 付 部 分 费 用, 住 院 期 间 再 不 交 任 何 费 用 单 病 种 住 院 补 助 实 行 直 通 车 制 度, 定 额 补 助 金 先 由 定 点 医 疗 机 构 垫 付 报 销 县 公 疗 办 合 疗 办 与 定 点 医 疗 机 构 每 月 结 算 报 销 一 次 参 保 患 者 住 院 期 间, 属 于 单 病 种 的 若 自 行 要 求 的 超 标 准 床 位 及 特 需 服 务 项 目 费 用, 经 本 人 或 其 家 属 签 字 后 费 用 自 行 负 担 定 点 医 疗 机 构 对 实 行 单 病 种 定 额 付 费 的 病 种, 在 诊 疗 过 程 中 要 严 格 执 行 卫 生 部 门 制 定 的 病 种 质 量 控 制 标 准 诊 断 标 准 疗 效 判 定 标 准 出 院 标 准 等 技 术 规 范, 因 病 施 治, 合 理 用 药 (2) 补 助 标 准 最 高 补 助 4200 元, 自 付 金 额 均 为 400 元 2 慢 性 病 门 诊 治 疗 全 年 限 额 报 销 规 定 为 切 实 解 决 长 期 慢 性 疾 病 患 者 在 治 疗 中 存 在 的 问 题, 制 定 了 慢 性 病 门 诊 治 疗 全 年 限 额 报 销 如 下 规 定 : (1) 慢 性 病 种 确 定 了 包 括 : 糖 尿 病 高 血 压 ( 有 心 脑 肾 损 害 之 一 的 ) 肝 硬 化 ( 失 代 偿 期 ) 冠 心 病 脑 血 栓 脑 梗 塞 器 官 移 植 术 后 慢 性 肾 衰 竭 ( 血 液 透 析 ) 慢 性 肾 衰 竭 ( 腹 膜 透 析 ) 慢 性 肾 衰 竭 结 核 病 类 风 湿 性 关 节 炎 ( 包 括 强 直 性 脊 柱 炎 股 骨 头 坏 死 ) 肺 心 病 和 慢 阻 肺 肿 瘤 化 疗 放 疗 系 统 性 红 斑 狼 疮 再 生 障 碍 性 贫 血 癫 痫 慢 性 肾 小 球 肾 炎 顽 固 性 溃 疡 和 炎 症 性 肠 病 慢 性 心 功 能 不 全 精 神 分 裂 症 顽 固 性 皮 肤 病 慢 性 活 动 性 肝 炎 脉 管 炎 等 23 类 慢 性 病 种 (2) 报 销 规 定 月 限 额 元, 全 年 限 额 报 销 元 (3) 其 它 确 定 慢 性 病 门 诊 治 疗 三 原 则 : 依 照 医 保 办 合 疗 办 的 上 级 文 件 规 定, 以 人 为 本 根 据 本 地 区 慢 性 病 种 确 定, 对 申 请 慢 性 病 的 患 者, 组 织 专 家 进 行 评 审 鉴 定 报 销 程 序 对 确 定 的 慢 性 病 患 者, 在 定 点 医 院 门 诊 和 定 点 药 店 治 疗 的 医 药 费 先 由 患 者 自 154

157 付, 每 年 内 到 医 保 办 合 疗 办 凭 票 据 按 规 定 予 以 报 销 另 外 规 定 了 申 请 慢 性 病 患 者 应 提 供 的 材 料, 并 公 布 了 慢 性 病 专 家 评 审 组 10 人 名 单 3 确 定 全 民 免 费 医 疗 定 点 医 疗 机 构 药 品 经 营 企 业 公 布 了 从 2009 年 3 月 1 日 起 的 全 民 免 费 医 疗 的 定 点 医 院 和 定 点 药 店 名 单 境 外 医 院 北 京 6 所 : 解 放 军 总 医 院 (301 医 院 ) 协 和 医 院 天 坛 医 院 阜 外 医 院 儿 童 医 院 北 京 市 肿 瘤 医 院 ); 省 级 定 点 医 院 5 所 : 西 安 交 大 一 附 院 陕 西 省 肿 瘤 医 院 西 京 医 院 唐 都 医 院 陕 西 省 传 染 病 医 院 ; 市 级 5 所 : 榆 林 市 一 院 榆 林 市 二 院 榆 林 市 星 元 医 院 神 东 总 医 院 鄂 尔 多 斯 市 中 心 医 院 ( 东 胜 盟 医 院 ) 境 内 医 院 药 店 县 级 定 点 医 院 7 所, 县 级 定 点 药 店 5 所, 乡 镇 定 点 卫 生 院 21 个 二 进 一 步 考 察 ( 一 ) 出 台 背 景 关 于 全 民 免 费 医 疗 政 策 的 出 台 过 程 据 神 木 县 委 宣 传 部 长 雷 江 声 在 新 闻 发 布 会 介 绍, 全 民 免 费 医 疗 工 作 开 始 于 2008 年 初, 首 先 组 织 成 立 了 神 木 县 康 复 工 作 委 员 会, 并 下 设 办 公 室, 负 责 全 县 全 民 免 费 医 疗 的 有 关 工 作, 然 后 经 一 年 零 三 个 月 的 调 研 论 证 研 究, 形 成 初 步 意 见 并 在 网 上 发 布, 向 社 会 各 界 广 泛 征 求 意 见 和 建 议, 经 过 多 次 反 复 讨 论 修 改, 最 终 通 过 实 施 办 法 而 关 于 该 政 策 的 出 台 背 景, 笔 者 认 为 有 三 方 面 第 一 方 面 当 然 在 于 众 所 周 知 针 对 我 国 每 个 地 方 普 遍 存 在, 神 木 自 然 毫 不 例 外 的 多 年 来 困 扰 普 通 民 众 的 看 病 难 看 病 贵 问 题 其 它 两 方 面 则 来 自 神 木 县 委 书 记 郭 宝 成 的 说 法 : 第 一 是 经 济 快 速 发 展 的 必 然 产 物, 进 入 全 国 百 强 县, 经 济 实 力 大 大 增 强, 社 会 各 项 事 业 都 进 步, 分 享 改 革 开 放 或 者 发 展 的 成 果 ; 第 二, 提 高 全 民 健 康 水 平, 缩 小 收 入 分 配 上 的 差 距, 破 解 城 乡 二 元 结 构 难 题 的 必 然 选 择 根 据 神 木 具 体 情 况, 笔 者 认 为 郭 宝 成 的 两 方 面 说 法 可 作 以 下 较 具 体 精 确 的 描 述 1 伴 随 煤 炭 经 济 社 会 事 业 发 展 的 产 物 2008 年, 全 县 实 现 地 区 生 产 总 值 290 亿 元, 同 比 增 长 47%, 人 均 GDP 高 达 6.87 万 元 ; 财 政 总 收 入 亿 元, 同 比 增 长 52.1%, 地 方 可 支 配 收 入 23 亿 元, 还 有 部 分 预 算 外 收 入 ; 今 年 一 季 度 全 县 完 成 财 政 总 收 入 18.2 亿 元, 同 比 增 长 91.6%; 县 域 经 济 综 合 实 力 位 居 全 国 第 92 位, 陕 西 省 第 一 位 2008 年, 全 县 实 施 12 年 免 费 教 育, 从 小 学 到 高 中, 学 费 杂 费 课 本 费 住 宿 费 全 免, 每 人 每 天 还 有 3.5 元 的 生 活 补 助, 县 财 政 为 此 补 贴 了 1.3 亿 元 包 括 免 费 教 育 免 费 医 疗 在 内, 神 木 十 大 惠 民 工 程,2009 年 总 花 费 12.9 亿, 要 让 全 县 人 民 学 有 所 教 劳 有 所 得 病 有 所 医 老 有 所 养 住 有 所 居 神 木 县 卫 生 局 副 局 长 郭 永 田 说 : 我 们 的 初 衷 十 分 简 单, 就 是 根 据 自 身 财 力 状 况, 让 没 钱 的 百 姓 也 看 得 起 病 这 是 对 第 一 方 面 说 法 的 注 解 2 破 解 南 北 城 乡 收 入 分 配 差 距 的 产 物 155

158 神 木 2008 年 省 级 贫 困 县 和 中 国 百 强 县 共 存, 福 利 与 每 年 七 八 百 万 的 扶 贫 专 款 同 来 据 县 扶 贫 办 掌 握 的 数 字, 到 2007 年 年 底, 全 县 还 有 4.8 万 贫 困 人 口, 其 中 年 收 入 在 625 元 以 下 的 有 1.9 万 人,625 元 至 825 元 之 间 的 有 2.9 万 煤 炭 经 济 让 少 数 人 暴 富, 民 间 传 言 全 县 资 产 上 亿 者 不 下 200 神 木 北 部 煤 炭 丰 富, 南 部 则 只 有 黄 土, 南 北 差 距 很 大 南 部 乡 镇 基 本 靠 天 吃 饭, 据 说 有 的 村 镇 人 都 走 光 了, 其 中 万 镇 镇 1 万 多 居 民, 走 得 只 剩 下 不 到 3000 据 说 山 区 特 困 户 那 些 地 方 蔬 菜 都 吃 不 上, 吃 的 全 是 杂 粮, 把 羊 卖 了 换 大 米 白 面, 老 人 去 世 都 没 人 抬 这 是 对 此 说 法 的 注 解 ( 二 ) 实 施 情 况 本 文 主 要 根 据 中 央 电 视 台 经 济 半 小 时 和 南 方 都 市 报 相 关 报 道 整 理 出 神 木 县 这 次 全 民 免 费 医 疗 的 实 施 情 况, 如 下 所 述 1 住 院 病 人 从 3 月 下 旬 到 4 月 上 旬, 全 县 住 院 病 人 与 去 年 同 期 相 比 猛 增 了 30%, 包 括 县 医 院 在 内 的 7 家 定 点 医 院 人 满 为 患, 某 些 医 院 甚 至 出 现 了 病 人 排 几 天 队 才 能 住 院 的 状 况 在 神 木 县 第 二 人 民 医 院, 院 长 王 宗 学 告 诉 记 者, 在 免 费 医 疗 刚 开 始 的 3 4 月 份, 该 院 住 院 病 人 一 下 子 增 加 了 20% 多, 床 位 的 使 用 率 从 原 先 的 70% 上 升 到 90% 多, 门 诊 病 人 也 有 明 显 增 加 王 宗 学 表 示, 在 大 量 常 年 积 累 的 慢 性 病 人 得 到 有 效 治 疗 之 后, 从 4 月 下 旬 开 始, 医 院 病 床 紧 张 的 状 况 已 经 大 大 缓 解, 到 了 5 月 份 以 后, 住 院 情 况 基 本 正 常, 平 稳 运 行 神 木 县 人 民 医 院 统 计 :3 月 1 日 至 25 日, 住 院 人 数 有 七 八 百 ;3 月 26 日 至 4 月 25 日, 上 升 到 900 多 ;4 月 26 至 5 月 26 则 近 千 人, 出 院 人 数 则 和 住 院 人 数 基 本 持 平 6 月 4 日, 医 院 内 一 科 病 房 的 护 士 告 诉 南 方 都 市 报 记 者, 科 室 原 有 39 张 病 床, 后 加 成 44 张, 现 在 都 满 了 2 医 疗 费 用 神 木 县 委 宣 传 部 部 长 雷 江 声 : 从 报 销 医 药 费 统 计 情 况 分 析,3 月 份 报 销 医 疗 费 960 万 元,4 月 份 报 销 医 疗 费 用 1270 万 元 对 看 病 高 峰, 神 木 县 政 府 在 推 出 医 改 方 案 之 前 就 已 经 有 所 准 备 他 们 预 计 三 四 月 份 的 报 销 金 额 会 达 到 2600 万 元, 最 高 可 能 会 超 过 3000 万 元, 但 实 际 上, 全 县 这 两 个 月 报 销 的 医 疗 费 只 有 2330 万 元, 并 没 有 超 出 政 府 预 期 3 患 者 情 况 免 费 医 疗 实 施 的 头 一 个 月, 患 者 90% 来 自 农 村,7 家 定 点 医 院 共 接 收 患 者 2036 人 次, 其 中 农 村 户 口 的 为 1832 人 ; 县 外 定 点 医 院 共 接 收 患 者 243 人, 其 中 农 村 户 口 的 为 180 人, 占 74% 免 费 医 改 推 出 后, 很 多 拖 了 多 年 看 不 起 病 的 老 百 姓, 如 今 终 于 敢 上 医 院 了 神 木 县 第 二 人 民 医 院 院 长 王 宗 学 举 例 说 一 个 80 岁 老 太 太, 十 几 年 来 肚 子 上 长 着 一 个 3 公 斤 多 重 的 肿 瘤, 因 经 济 条 件 不 好, 不 敢 来 医 院, 现 在 自 己 花 几 百 块 钱, 其 它 全 都 报 销, 病 痛 得 到 解 除 4 定 点 医 疗 机 构 情 况 神 木 县 人 民 医 院 可 能 是 中 国 最 气 派 的 县 级 医 院, 投 资 1 亿 多 新 建 大 楼, 如 同 星 级 宾 馆 一 般 的 住 院 楼, 现 有 病 床 400 多 张 记 者 调 查 在 距 离 神 木 县 城 20 多 公 里 的 栏 杆 堡 乡 卫 生 院 已 156

159 经 在 严 格 执 行 全 面 免 费 医 疗 的 相 关 规 定, 乡 卫 生 院 院 长 告 诉 记 者, 目 前 栏 杆 堡 乡 卫 生 院 只 有 9 名 工 作 人 员,4 张 病 床, 在 免 费 医 疗 政 策 实 施 之 后, 为 了 容 纳 更 多 来 自 农 村 的 患 者, 提 高 医 疗 服 务 质 量, 在 县 卫 生 局 的 帮 助 下, 卫 生 院 正 在 准 备 扩 建 5 非 定 点 的 医 院 状 况 落 选 定 点 的 5 家 医 院 中, 记 者 调 查 神 木 县 精 煤 医 院 院 长 告 诉 记 者, 在 免 费 医 疗 实 施 之 初, 非 定 点 医 院 确 实 受 到 了 很 大 冲 击, 收 治 病 人 的 数 量 下 降 差 不 多 有 一 半 ( 三 ) 各 方 反 应 1 当 地 神 木 医 改 的 推 出, 神 木 官 方 的 推 动 作 用 应 该 说 是 主 要 因 素, 因 此 他 们 的 反 应 不 用 讲, 自 然 是 支 持 民 众 特 别 是 长 期 受 困 于 疾 病 的 老 百 姓 反 应 更 是 无 法 用 一 个 支 持 言 尽, 他 们 的 反 应 基 本 上 是 一 个 从 高 兴 ( 喜 出 望 外 甚 至 不 敢 想 象 以 为 做 梦 ) 到 拥 护 支 持 的 过 程 下 面 本 文 摘 编 了 一 些 新 闻 媒 体 的 采 访 报 道 来 略 作 展 示 (1) 民 众 免 费 医 改 推 出 后, 很 多 拖 了 多 年 看 不 起 病 的 老 百 姓, 如 今 终 于 敢 上 医 院 了 5 月 25 日, 神 木 县 万 镇 镇 张 家 沟 村 82 岁 的 毛 玉 叶 老 人 告 诉 记 者, 有 生 以 来 第 一 次 住 院, 胸 腔 大 量 积 液, 住 院 一 月 共 花 去 8496 元, 个 人 仅 花 费 了 医 保 外 的 40 多 元 我 们 农 民 过 去 有 了 病, 害 怕 上 医 院, 都 是 自 己 买 点 药, 在 家 里 硬 扛 着 店 塔 镇 石 窑 店 71 岁 农 民 王 号 善 说 5 年 前, 王 号 善 患 上 胃 溃 疡, 一 直 拖 着 舍 不 得 花 钱 看 病, 最 终 胃 溃 疡 癌 变 为 了 胃 窦 癌, 最 近 因 为 免 费 医 疗 他 才 接 受 手 术 他 说 : 农 民 看 病, 政 府 出 钱, 我 们 和 干 部 都 一 样 了 今 年 57 岁 的 王 留 9 年 前 提 前 退 休, 爱 人 贺 凤 英 1989 年 下 岗, 夫 妻 二 人 的 退 休 金 和 下 岗 补 贴 加 在 一 起 每 月 有 2000 多 元, 日 子 本 来 还 算 安 稳, 但 贺 凤 英 一 场 病 几 乎 让 这 个 家 庭 破 产 贺 凤 英 说 我 们 俩 不 吃 不 喝 一 年 也 不 过 2 万 多 元 收 入, 一 年 来, 我 们 靠 借 债 看 病, 靠 贷 款 化 疗, 亲 戚 朋 友 都 借 遍 了, 他 们 也 被 借 怕 了 这 次 我 住 了 十 几 天 院, 只 花 了 1000 多 元 钱 住 院 费 1 万 多 元, 报 销 了 9900 元 贺 凤 英 对 记 者 说 : 这 真 是 个 救 命 的 政 策, 我 们 希 望 能 一 直 执 行 下 去, 如 果 取 消 了, 我 们 老 百 姓 绝 对 不 答 应 (2) 官 方 今 年 5 月 22 号 上 午 9 点, 神 木 县 举 行 新 闻 发 布 会, 首 次 公 开 回 应 外 界 质 疑 发 布 会 由 神 木 县 分 管 卫 生 工 作 的 副 县 长 双 亚 萍 主 持, 神 木 县 委 宣 传 部 长 雷 江 声, 神 木 县 卫 生 局 局 长 白 枝 堂 分 别 发 言 雷 江 声 表 示, 全 民 免 费 医 疗 政 策 的 执 行 初 期, 确 实 遇 到 了 卫 生 资 源 和 财 政 投 入 方 面 的 难 题, 但 这 些 问 题 正 在 逐 步 缓 解, 神 木 县 将 继 续 把 这 项 新 型 医 保 办 法 实 施 下 去 此 外, 针 对 外 界 关 于 医 院 病 床 爆 满 住 院 需 要 排 队 的 质 疑, 神 木 县 卫 生 局 长 白 枝 堂 回 应 神 木 县 医 疗 服 务 救 治 能 力 比 较 好, 能 够 满 足 全 民 免 费 医 疗 实 施 以 后 的 需 求 对 于 外 界 质 疑 这 项 政 策 会 否 持 续 下 去, 神 木 县 委 书 记 郭 宝 成 说, 这 是 一 项 让 千 千 万 万 百 姓 获 益 的 政 策, 哪 个 人 敢 说 取 消 他? 如 果 取 消 了, 老 百 姓 就 首 先 不 答 应 郭 宝 成 表 示 政 157

160 策 还 处 在 不 断 调 整 和 修 订 的 过 程 中, 无 论 在 实 施 免 费 医 疗 的 过 程 中 遇 到 何 种 困 难, 神 木 都 将 持 续 地 推 行 下 去, 不 会 因 为 负 责 人 的 更 换 而 终 止 2 外 界 反 应 (1) 赞 成 认 为 彻 底 解 决 了 群 众 看 病 难 看 病 贵 的 问 题, 有 助 于 促 进 社 会 和 谐, 并 赞 赏 神 木 县 政 府 关 注 民 生 落 到 了 实 处 来 源 于 时 代 周 报 文 章 神 木 模 式 开 启 全 国 独 创 : 全 民 看 病 不 要 钱 指 出 问 题 难 免 的, 作 出 调 整 也 是 正 常 的 但 是 这 种 模 式 的 提 出, 让 我 们 看 到 了 希 望, 请 大 家 投 票 支 持 : 1 支 持 神 木 县 县 委 书 记 直 接 就 任 科 教 文 卫 的 副 总 理 ; 2 支 持 神 木 县 县 长 直 接 就 任 卫 生 部 党 组 书 记, 部 长 (2) 质 疑 综 合 整 理, 发 现 理 由 主 要 有 : 免 费 医 疗 导 致 医 院 爆 满, 有 病 的 进 不 去, 治 好 的 不 出 来 ; 全 民 免 费 医 疗 制 度 可 能 会 让 财 政 难 以 为 继 ; 在 其 他 财 政 不 宽 裕 的 地 方, 神 木 的 做 法 并 不 具 有 推 广 价 值 ; 全 民 免 费 医 疗 只 是 乌 托 邦 式 的 幻 想 ; 哗 众 取 宠 等 五 方 面 陕 西 省 卫 生 厅 办 公 室 主 任 葛 云 峰 认 为, 神 木 县 的 尝 试 是 在 当 地 经 济 超 常 规 发 展 背 景 下 的 特 殊 产 物, 没 有 普 遍 性, 我 们 对 此 没 有 总 结, 总 结 了 也 推 广 不 开 尤 其 是 在 西 部 欠 发 达 地 区, 这 一 做 法 没 有 推 广 和 示 范 意 义 陕 西 省 人 力 资 源 和 社 会 保 障 厅 有 关 负 责 人 表 示, 神 木 县 的 出 发 点 有 钱 了 想 为 老 百 姓 办 点 实 事 的 民 生 情 怀 值 得 肯 定, 但 神 木 的 全 民 免 费 医 疗 与 新 医 改 政 策 有 不 衔 接 的 地 方 北 大 医 药 经 济 研 究 中 心 主 任 刘 国 恩 认 为, 神 木 县 医 改 模 式 很 难 在 其 他 县 市 推 广, 各 地 经 济 水 平 不 同, 其 他 县 市 没 有 财 力 进 行 效 仿 ( 四 ) 特 别 澄 清 : 全 民 免 费 并 非 全 面 如 上 面 的 考 察, 神 木 医 疗 政 策 并 非 真 正 全 民 和 免 费 并 非 真 正 全 民, 按 照 神 木 县 全 民 免 费 医 疗 实 施 办 法 对 免 费 对 象 的 规 定, 并 不 包 括 没 参 加 职 工 基 本 医 疗 保 险 或 城 乡 合 作 医 疗 保 险 的 居 民, 康 复 委 提 供 的 数 据 表 明, 上 述 两 类 人 群 的 未 参 保 率 均 不 到 5% 和 1%, 目 前, 神 木 县 近 95% 的 居 民 被 纳 入 全 民 免 费 医 疗 并 非 真 正 全 部 免 费, 资 金 有 部 分 是 来 自 病 人 缴 纳 的 医 疗 保 险 金, 实 行 住 院 报 销 起 付 线 制 度 ; 起 付 线 以 下 由 个 人 支 付, 超 出 的 部 分 则 由 政 府 全 额 埋 单 按 实 施 细 则 规 定, 起 付 线 标 准 为, 乡 镇 医 院 县 级 医 院 和 县 境 外 医 院, 分 别 为 每 人 每 次 200 元 400 元 3000 元 ; 真 正 全 部 免 费 的 是 指 : 老 红 军 离 休 人 员 二 等 六 级 以 上 伤 残 军 人 和 五 保 户 等 人 三 为 什 么 是 神 木 : 财 政 背 后 观 念 是 主 因 富 财 政 穷 百 姓, 指 财 政 收 入 增 长 和 群 众 增 收 比 例 不 同 步 的 现 象, 这 是 神 木 县 长 雷 正 西 口 中 神 木 的 真 实 县 情, 就 我 国 整 体 国 情 来 看 也 同 样 如 此 我 国 近 30 年 来 财 政 收 入 增 速 远 远 超 出 其 它 国 民 经 济 指 标, 特 别 是 远 超 居 民 收 入 的 事 实 笔 者 在 我 国 减 税 政 策 初 步 研 究 一 文 中 有 专 门 论 述, 虽 然 我 国 确 有 个 别 地 方 财 政 困 难, 但 主 要 的 原 因 往 往 是 穷 庙 富 方 丈 现 象 所 158

161 致, 而 并 非 财 政 本 身 困 难 所 致 对 神 木 实 行 全 民 免 费 医 疗, 神 木 的 官 员 们 最 强 调 的 是 观 念 的 转 变, 笔 者 深 以 为 然 雷 正 西 曾 对 媒 体 说 政 府 必 须 考 虑 大 多 数 人 的 利 益 困 难 群 体 的 利 益, 让 他 们 也 能 享 受 到 改 革 发 展 的 阳 光 神 木 的 富 是 相 对 而 言, 神 木 2008 年 才 晋 升 中 国 百 强 县, 排 名 第 92, 和 江 阴 昆 山 等 发 达 县 市 相 比 差 距 还 很 大 神 木 GDP 为 290 亿, 不 及 头 把 交 椅 江 阴 市 的 零 头 煤 炭 产 生 效 益 的 大 头 并 不 归 县 里 所 有, 中 央 及 省 企 业 上 缴 的 税 收 县 里 基 本 分 不 到, 县 财 政 主 要 靠 本 地 企 业 支 撑 神 木 人 均 GDP 到 6.9 万 元 农 民 人 均 纯 收 入 达 6028 元 ; 江 阴 市 2008 年 的 财 政 总 收 入 为 245 亿, 而 地 方 财 政 收 入 是 128 亿, 人 均 GDP 为 12 万 元, 农 民 人 均 纯 收 入 是 元 ; 广 州 人 均 GDP 为 8 万 元, 农 民 人 均 纯 收 入 9828 元 我 们 做 了, 前 十 强 为 什 么 不 做? 在 刘 新 民 看 来, 实 施 免 费 教 育 免 费 医 疗 只 是 个 愿 不 愿 的 问 题, 而 不 是 能 不 能 的 问 题 少 搞 点 楼 堂 馆 所 不 就 够 了 吗? 他 这 一 番 话 可 谓 一 语 破 的 解 决 看 病 难 是 政 府 的 责 任 县 委 书 记 郭 宝 成 说 为 什 么 是 神 木 : 观 念 转 变 是 主 因, 财 政 要 么 纯 粹 是 借 口, 要 么 是 由 政 府 自 身 胡 乱 花 钱 造 成 四 观 感 建 议 ( 一 ) 神 木 医 改 本 身 的 意 义 综 上 考 察 分 析, 笔 者 认 为, 神 木 医 改 最 大 意 义 体 现 在 两 方 面 : 第 一 该 项 公 共 政 策 充 分 体 现 了 平 等 的 施 政 理 念, 同 时 体 现 了 神 木 官 方 决 策 层 平 等 的 公 共 政 策 理 念 ; 第 二 所 有 公 民 看 得 起 病 成 为 现 实, 在 神 木 这 样 一 个 局 部 地 方, 解 决 了 多 年 来 我 国 试 图 解 决 却 一 直 未 能 解 决, 民 众 反 响 特 别 大 的 看 病 难 看 病 贵 问 题, 使 我 国 全 面 整 体 解 决 此 问 题 成 为 可 能, 看 到 了 实 实 在 在 的 希 望, 最 起 码 不 再 是 那 么 遥 不 可 及 1 免 费 医 疗 : 从 特 权 公 民 走 向 普 通 公 民 迈 出 第 一 步 我 国 免 费 ( 真 正 意 义 的 免 费, 完 全 政 府 财 政 支 出 ) 医 疗 即 公 费 早 已 存 在, 指 不 过 与 普 通 公 民 无 关 早 期 的 公 费 医 疗 制 度 限 于 机 关 事 业 单 位 工 作 人 员 全 民 所 有 制 企 业 及 一 部 分 集 体 所 有 制 企 业 职 工 ; 现 行 公 费 医 疗 制 度 仅 限 于 机 关 事 业 单 位 工 作 人 员 一 直 以 来, 我 国 的 机 关 与 事 业 单 位 实 行 所 谓 的 公 费 医 疗 制 度, 公 费 医 疗 由 国 家 与 用 人 单 位 包 揽 职 工 的 医 疗 费 用, 为 职 工 健 康 承 担 无 限 责 任, 现 在 是 基 本 医 疗 保 险 之 外 的 一 种 特 权 现 象 为 了 维 护 这 种 特 权, 一 些 所 谓 的 专 家 学 者 所 找 的 借 口 跟 上 述 反 对 置 疑 神 木 医 改 几 乎 一 样, 即 使 是 神 木 这 次 仅 是 鲜 明 地 提 出 全 民 免 费, 实 际 并 非 完 全 属 实, 他 们 也 必 要 如 此 一 哄 而 上 张 牙 舞 爪 的 掀 起 反 对 置 疑 声 浪, 大 有 欲 置 之 死 地 而 后 快 之 势 其 实 他 们 口 中 笔 下 反 对 的 是 全 民 免 费, 心 里 实 际 想 的 是 自 己 既 得 的 免 费 特 权, 暴 露 的 是 自 己 意 图 长 远 特 权 独 占, 高 高 在 上 于 普 通 公 民 的 阴 暗 丑 恶 嘴 脸, 在 他 们 看 来 免 费 二 字 专 属 他 们 自 己, 什 么 时 候 也 轮 不 到 他 们 眼 中 的 屁 民 159

162 一 言 以 蔽 之, 他 们 反 对 的 并 非 免 费, 而 是 前 面 的 全 民 二 字 如 前 文 所 述, 神 木 医 改 虽 然 实 际 政 策 规 定 并 非 象 现 存 的 对 部 分 特 权 公 民 那 样 做 到 真 正 完 全 免 费, 但 仅 就 其 提 出 全 民 免 费 本 身 而 言, 确 实 标 志 着 我 国 免 费 医 疗 : 从 特 权 公 民 走 向 普 通 公 民 迈 出 了 第 一 步, 具 有 里 程 碑 的 意 义, 这 也 是 神 木 医 改 最 重 要 最 根 本 的 意 义 之 所 在! 2 所 有 公 民 看 得 起 病 : 一 个 活 生 生 政 策 标 本 的 正 确 解 读 至 此 读 者 不 难 做 出 自 己 的 判 断, 神 木 医 改 就 全 民 免 费 而 言 应 该 只 具 有 符 号 意 义, 它 的 实 质 意 义 笔 者 认 为 : 正 是 全 民 免 费 这 样 看 似 乌 托 邦 的 字 眼 之 所 以 吸 引 了 如 此 多 的 眼 球, 引 起 了 如 此 大 的 反 响, 背 后 是 广 大 民 众 对 解 决 看 病 难 看 病 贵 的 期 盼 从 以 上 考 察 分 析 来 看, 神 木 医 改 政 策 出 台 背 景 和 系 列 规 定 切 实 呼 应 了 当 地 民 众 对 解 决 看 病 难 看 病 贵 的 期 盼, 实 施 情 况 表 明 有 效 解 决 了 当 地 民 众 看 病 难 看 病 贵 问 题, 使 这 样 一 个 在 许 多 官 员 学 者 眼 中 的 中 国 特 色 难 题 在 神 木 化 为 乌 有 因 此 对 神 木 全 民 免 费 医 疗 改 革 的 正 确 解 读 笔 者 认 为 应 该 是 神 木 全 民 免 费 医 疗 改 革 使 所 有 公 民 看 得 起 病 成 为 了 现 实, 这 才 是 对 神 木 全 民 免 费 医 疗 改 革 这 样 一 个 活 生 生 政 策 标 本 的 正 确 解 读 ; 同 时 这 也 是 神 木 医 改 最 现 实 最 实 际 意 义 之 所 在 ( 二 ) 财 政 借 口 : 直 面 拷 问 综 观 我 国 公 共 政 策 的 制 定 实 施 与 否 常 常 都 不 约 而 同 地 可 归 结 为 两 个 问 题, 愿 不 愿 与 能 不 能 ; 愿 不 愿 指 政 策 决 策 者 的 认 识 观 念 问 题 ; 能 不 能 常 指 条 件 是 否 具 备 等 问 题 ( 这 里 的 条 件 含 义 较 宽 泛, 不 仅 指 现 有 的 客 观 条 件, 在 不 能 者 看 来 更 多 的 是 他 们 预 言 家 一 样 似 是 而 非 的 主 观 臆 测 ) 笔 者 综 合 上 文 所 提 到 的 认 为 神 木 医 改 政 策 无 法 推 广 的 意 见 同 样 可 照 此 分 为 两 类 : 一 类 指 反 映 不 愿 的 认 识 观 念 问 题, 如 乌 托 邦 的 指 控 之 类 ; 二 类 指 不 能 即 以 政 策 实 施 当 中 出 现 的 一 些 由 于 政 策 规 定 不 完 善 而 产 生 的 暂 时 性 问 题, 他 们 就 主 观 断 定 为 诸 多 不 能, 核 心 在 于 财 政 困 难 对 不 愿 的 观 点, 笔 者 前 文 已 批 判 过, 不 再 赘 述 下 面 主 要 就 借 口 财 政 困 难 拷 问 持 不 能 借 鉴 神 木 医 改 政 策 全 面 解 决 看 病 难 看 病 贵 者 1 拷 问 之 一 : 其 它 县 市 神 木 2008 年 人 均 国 内 生 产 总 值 接 近 一 万 美 元, 与 北 京 上 海 深 圳 接 近 但 这 些 发 达 城 市 的 政 府 最 多 只 能 给 居 民 报 销 一 半 的 医 药 费, 福 利 水 平 远 不 及 神 木 2 拷 问 之 二 : 中 央 新 医 改 方 案 神 木 县 实 施 全 民 免 费 医 疗, 财 政 一 年 需 要 补 贴 约 1.2 到 1.5 亿 元, 约 占 地 方 财 政 收 入 的 8.9%, 全 县 居 民 人 均 补 贴 400 元 左 右, 远 远 高 于 我 国 新 医 改 方 案 中 到 2010 年 人 均 补 贴 达 到 120 元 的 标 准, 全 国 医 改 方 案 如 按 神 木 标 准, 财 政 补 贴 5200 亿 元 左 右 我 国 2009 年 中 央 财 政 医 疗 卫 生 支 出 预 算 亿 元, 比 例 仅 仅 2.69% 中 国 青 年 报 报 道, 仅 2005 年, 我 国 各 级 行 政 机 关 公 车 消 费 就 高 达 3000 亿 元, 公 款 吃 喝 2000 亿 元, 公 款 考 察 旅 游 1000 亿 元, 三 项 合 计 高 达 6000 亿 元, 占 当 年 国 家 财 政 收 入 的 20%, 相 当 于 全 民 教 育 投 入 的 5 倍 2006 年,31 个 省 市 自 治 区 的 行 政 事 业 支 出 超 出 财 政 支 出 部 分 高 达 5780 多 亿 元, 公 车 出 行 支 出 3000 多 亿 元, 吃 饭 3700 多 亿 元 印 度 巴 西 等 一 些 实 施 全 民 免 费 医 160

163 疗 德 国 家, 国 力 都 比 我 们 差 比 我 们 穷 正 如 一 位 网 友 发 帖 所 言 : 这 不 是 一 个 医 改 方 案 问 题, 而 是 一 个 对 待 百 姓 态 度 的 问 题 实 际 上, 从 人 均 财 政 收 入 来 看, 比 神 木 县 经 济 实 力 强 的 县 市 不 在 少 数, 为 什 么 只 有 神 木 县 率 先 为 百 姓 看 病 买 单? 也 许 这 一 方 案 并 不 完 善, 但 其 体 现 为 人 民 服 务 宗 旨 的 做 法 应 该 值 得 学 习 与 借 鉴 总 之 在 神 木 医 改 的 示 范 效 应 下, 任 何 的 财 政 困 难 之 说 已 然 成 为 无 法 自 圆 其 说 的 借 口 ( 三 ) 政 策 建 议 1 对 中 央 第 一 全 国 发 文 肯 定 神 木 医 改 所 体 现 的 理 念 和 方 向 鼓 励 全 国 各 地 效 法 推 广 神 木 的 政 策 经 验 首 先 应 对 神 木 医 改 专 门 发 文 表 示 赞 同 鼓 励, 并 号 召 具 备 条 件 的 地 方 学 习 借 鉴 神 木 的 政 策 实 践 第 二 增 加 中 央 对 医 疗 保 险 基 金 的 财 政 预 算 支 出, 使 全 国 人 均 医 疗 保 险 财 政 支 出 补 贴 达 到 神 木 目 前 水 平, 即 人 均 400 元 其 次 增 加 中 央 财 政 对 基 本 医 疗 保 险 基 金 的 专 门 补 贴 支 出, 加 上 地 方 政 府 财 政 补 贴, 保 证 全 国 每 个 地 方 都 能 达 到 神 木 现 在 的 人 均 400 元 的 标 准 第 三 另 外 建 议 从 以 下 两 方 面 修 改 新 医 改 方 案 :( 一 ) 本 着 起 码 的 公 民 平 等 原 则, 取 消 现 有 方 案 中 对 公 务 员 事 业 单 位 人 员 的 例 外 特 权 条 款, 实 行 全 国 任 何 公 民 无 一 例 外 的 统 一 的 公 民 基 本 医 疗 保 险 制 度, 建 立 真 正 全 国 统 一 标 准 的 纳 入 全 体 国 民 没 有 任 何 歧 视 规 定 的 基 本 医 疗 保 险 制 度 ( 二 ) 修 订 公 民 医 疗 保 险 起 付 线 标 准, 目 前 降 到 神 木 医 改 的 标 准, 以 后 择 机 再 降 低 2 对 其 它 县 市 主 要 指 人 均 国 内 生 产 总 值 与 神 木 同 样 接 近 一 万 美 元 的 北 京 上 海 深 圳 等 市, 以 及 排 名 2008 年 全 国 百 强 县 前 91 位 的 91 个 县 和 县 级 市, 建 议 他 们 效 仿 神 木, 采 取 全 覆 盖 无 差 异 平 等 的 医 疗 保 险 政 策, 降 低 基 本 医 疗 保 险 起 付 线 标 准, 即 使 做 不 到 比 神 木 县 更 低, 也 至 多 采 用 与 神 木 同 样 的 标 准 3 对 神 木 对 神 木 免 费 医 疗 改 革 的 后 续 发 展 建 议, 笔 者 非 常 赞 赏 县 委 宣 传 部 长 雷 江 声 所 言, 建 议 真 正 落 实, 对 目 前 医 改 实 施 情 况 ( 特 别 是 出 现 的 个 别 可 能 出 台 政 策 方 案 时 未 考 虑 到 的 情 况 ) 加 强 引 导 管 理 与 监 督, 总 结 经 验, 从 以 下 方 面 逐 步 完 善 : 完 善 全 民 免 费 医 疗 信 息 网 络 管 理 中 心 建 设 ; 抓 好 各 定 点 医 院 的 管 理 工 作 和 稽 查 工 作 ; 鼓 励 慢 性 病, 小 病 患 者 门 诊 治 疗 ; 确 保 大 病, 重 病 患 者 住 院 原 刊 于 世 界 与 中 国 研 究 所 背 景 与 分 析 第 195 期,2009 年 6 月 26 日 161

164 城 乡 最 低 生 活 保 障 制 度 实 施 现 状 研 究 以 太 仓 市 为 例 王 绎 陆 韬 赵 珺 摘 要 : 本 文 以 太 仓 市 为 例, 从 保 障 范 围 低 保 人 群 构 成 保 障 水 平 和 资 金 投 入 四 个 主 要 方 面 入 手, 对 城 乡 最 低 生 活 保 障 实 施 的 现 状 进 行 研 究 通 过 调 查 数 据 与 资 料 归 纳 出 低 保 人 群 与 社 会 大 背 景 的 特 征 肯 定 太 仓 市 在 贯 彻 落 实 最 低 生 活 保 障 制 度 方 面 取 得 的 成 效, 同 时 也 指 出 城 乡 低 保 在 实 施 过 程 中 所 存 在 的 低 保 标 准 不 高 配 套 政 策 不 全 面 基 层 工 作 力 量 薄 弱 等 问 题 并 从 增 加 财 政 投 入 加 强 基 层 队 伍 建 设 完 善 监 督 体 系 和 加 强 人 文 关 怀 等 方 面 提 出 了 完 善 城 乡 低 保 制 度 的 建 议 关 键 词 : 城 镇 最 低 生 活 保 障 制 度 农 村 最 低 生 活 保 障 制 度 低 保 人 群 保 障 金 一 背 景 所 谓 最 低 生 活 保 障 制 度 ( 简 称 低 保 ), 是 指 国 家 和 社 会 依 据 维 持 基 本 生 活 水 平 的 消 费 需 求, 建 立 一 个 最 低 生 活 保 障 标 准 ( 简 称 低 保 线 ) 对 生 活 水 平 低 于 最 低 生 活 保 障 标 准 的 社 会 成 员, 提 供 满 足 基 本 生 活 需 要 的 物 质 帮 助 的 一 种 新 型 社 会 救 助 制 度 我 国 的 最 低 生 活 保 障 制 度 脱 胎 于 传 统 的 定 期 救 济 型 举 措, 经 过 了 一 定 时 期 的 发 展, 如 今 已 初 具 规 模 制 度 包 含 两 部 分 内 容, 一 是 城 市 居 民 最 低 生 活 保 障 制 度, 另 一 个 则 是 农 村 居 民 最 低 生 活 保 障 制 度 城 市 最 低 生 活 保 障 制 度 起 步 相 对 较 早,1993 年 6 月 1 日, 上 海 市 政 府 首 先 宣 布 建 立 城 市 居 民 最 低 生 活 保 障 制 度 随 后, 大 连 青 岛 烟 台 福 州 等 地 也 相 继 宣 布 建 立 相 关 制 度 以 保 障 城 镇 居 民 的 最 低 生 活 需 求 1995 年, 这 项 制 度 得 到 了 民 政 部 的 认 可 并 进 行 推 广 两 年 后, 国 务 院 发 出 国 务 院 关 于 在 各 地 建 立 城 市 居 民 最 低 生 活 保 障 制 度 的 通 知 到 1999 年, 全 国 668 个 城 市 和 1638 个 县 政 府 所 在 地 的 建 制 镇 都 已 建 立 起 城 市 居 民 最 低 生 活 保 障 制 度 进 入 新 世 纪 以 来, 城 市 低 保 制 度 得 到 了 进 一 步 的 发 展 和 完 善 低 保 救 助 方 式 也 重 点 走 向 配 套 措 施 和 分 类 救 助 随 着 我 国 城 市 最 低 生 活 保 障 制 度 的 全 面 实 施, 探 索 建 立 农 村 居 民 最 低 生 活 保 障 制 度 也 开 始 提 上 了 议 程 1996 年 民 政 部 提 出 了 关 于 加 快 农 村 社 会 保 障 体 制 建 设 的 意 见, 许 多 地 区 开 始 了 建 立 此 项 制 度 的 尝 试 从 1994 年 部 分 省 区 开 始 农 村 最 低 生 活 保 障 制 度 试 点, 到 2006 年 底, 已 经 有 23 个 省 的 2133 个 县 建 立 了 农 村 低 保 制 度, 获 得 低 保 救 助 的 人 口 有 1593 万 二 城 乡 最 低 生 活 保 障 制 度 太 仓 作 为 苏 南 经 济 比 较 发 达 的 县 级 市, 在 低 保 政 策 的 制 定 和 施 行 上 也 走 在 全 国 同 等 县 162

165 市 的 前 列 1997 年 11 月 6 日, 太 仓 市 人 民 政 府 下 发 关 于 印 发 实 施 城 镇 居 民 和 农 村 最 低 生 活 保 障 暂 行 办 法 两 个 文 件 的 通 知, 全 市 实 行 城 乡 联 动 一 步 到 位 2005 年 10 月 8 日, 太 仓 市 人 民 政 府 又 印 发 关 于 进 一 步 完 善 太 仓 市 城 乡 社 会 救 助 体 系 的 实 施 意 见, 在 完 善 各 项 救 济 制 度 等 方 面 取 得 了 一 系 列 的 突 破 ( 一 ) 城 乡 居 民 最 低 生 活 保 障 范 围 太 仓 市 城 乡 居 民 最 低 生 活 保 障 对 象 必 须 满 足 下 列 两 个 最 基 本 条 件 :(1) 持 有 本 地 区 常 住 户 口 的 城 乡 居 ( 村 ) 民 ;(2) 共 同 生 活 的 家 庭 成 员 按 家 庭 收 入 计 算, 月 人 均 收 入 低 于 当 地 城 乡 居 ( 村 ) 民 最 低 生 活 保 障 标 准 从 1997 年 到 2007 年, 随 着 最 低 生 活 保 障 制 度 的 不 断 发 展 和 深 入, 太 仓 市 城 乡 低 保 户 数 从 1997 年 的 203 户 增 长 到 2007 年 2305 户, 相 应 的 低 保 人 数 也 增 加 了 5355 人 表 1 太 仓 历 年 城 乡 低 保 人 口 数 年 份 城 镇 低 保 农 村 低 保 合 计 年 底 户 数 年 底 人 数 年 底 户 数 年 底 人 数 年 底 户 数 年 底 人 数 资 料 来 源 : 太 仓 年 鉴 根 据 太 仓 民 政 统 计 年 鉴 的 数 据 可 以 看 出, 自 最 低 生 活 保 障 制 度 实 施 以 来, 低 保 人 数 在 逐 年 增 加, 如 表 1 所 示 通 过 这 些 历 史 数 据, 我 们 可 以 发 现 目 前 城 乡 低 保 人 数 发 展 趋 势 的 特 点 : (1) 从 1997 年 起, 太 仓 最 低 保 障 制 度 刚 刚 建 立, 低 保 人 数 相 对 比 较 少 (2) 从 2002 年 至 今, 随 着 救 济 制 度 的 进 一 步 完 善, 低 保 人 数 几 乎 成 线 性 增 长 (3) 太 仓 农 村 低 保 人 口 总 数 大 于 同 期 城 镇 低 保 人 口 总 数, 且 每 年 的 增 长 速 度 也 较 快 (4) 按 照 这 样 的 趋 势, 我 们 能 够 预 计, 到 2010 年 太 仓 低 保 人 数 将 达 到 8000 多 人 ( 二 ) 最 低 生 活 保 障 人 群 构 成 根 据 问 卷 调 查 所 显 示, 从 2008 年 8 月 全 市 城 乡 低 保 3168 户,6588 人 的 数 据 推 断 看 来, 在 低 保 人 群 结 构 中 患 有 重 大 疾 病 ( 如 癌 症 白 血 病 等 ) 和 低 保 边 缘 对 象 的 人 员 占 了 51.1%, 这 些 人 员 及 其 家 庭 成 员 构 成 了 低 保 人 口 群 体 的 主 体 其 次, 三 无 人 员 占 了 12.3% 再 次, 163

166 下 岗 待 业 人 员 也 占 了 12.8% 这 很 大 程 度 上 是 由 于 太 仓 部 分 国 有 企 业 和 集 体 企 业 的 破 产 或 转 资 裁 员 而 造 成 的 表 2 低 保 人 群 构 成 ( 截 至 2008 年 8 月 ) 单 位 :% 低 保 人 群 构 成 患 重 大 疾 本 人 或 家 总 计 三 无 人 员 在 职 人 员 下 岗 待 业 人 员 退 休 人 员 病 的 或 完 全 丧 失 劳 庭 遭 遇 意 外 事 故 的 动 力 人 员 人 员 资 料 来 源 : 本 次 实 地 问 卷 调 查 整 个 调 查 的 低 保 人 群 包 括 三 无 人 员 下 岗 待 业 人 员 患 有 重 大 疾 病 ( 如 癌 症 白 血 病 等 ) 的 人 员 在 职 人 员 退 休 人 员 和 本 人 或 家 庭 遭 遇 意 外 事 故 的 人 员 ( 如 : 车 祸 工 伤 等 事 故 ) 而 后 三 项 的 比 例 均 在 10% 以 下 ( 三 ) 低 保 标 准 的 确 定 和 调 整 在 国 务 院 颁 发 的 城 乡 居 民 最 低 生 活 保 障 条 例 中 认 定 的 城 镇 居 民 最 低 生 活 保 障 标 准, 按 照 当 地 维 持 城 镇 居 民 基 本 生 活 所 必 需 的 衣 食 住 费 用, 并 适 当 考 虑 水 电 燃 煤 ( 燃 气 ) 费 用 以 及 未 成 年 人 的 义 务 教 育 费 用 确 定 其 综 合 考 虑 的 因 素 有 : 当 地 人 均 实 际 生 活 水 平 ; 维 持 基 本 生 活 水 平 所 必 需 的 费 用 ; 物 价 指 数 ; 经 济 发 展 水 平 和 财 政 状 况 2008 年 1 月 1 日 起 太 仓 城 乡 低 保 标 准 分 别 为 360 元 和 250 元 这 期 间, 依 照 苏 州 市 农 村 居 民 最 低 生 活 保 障 制 度 实 施 办 法 的 通 知 中 所 提 及 的 上 不 封 顶 下 应 保 底 的 原 则, 太 仓 城 乡 最 低 生 活 保 障 标 准 呈 现 逐 年 平 稳 增 长 的 趋 势 但 由 于 城 乡 发 展 不 均 衡, 农 村 的 救 助 标 准 仍 然 偏 低, 就 绝 对 数 值 而 言, 太 仓 农 村 低 保 标 准 仅 增 长 了 150 元, 增 长 率 为 150% 表 3 太 仓 低 保 标 准 ( 截 至 2008 年 7 月 16 日 ) 单 位 : 元 年 份 ~ ~ 标 准 至 今 城 镇 农 村 资 料 来 源 : 本 次 实 地 问 卷 调 查 ( 四 ) 保 障 资 金 及 监 督 管 理 城 乡 居 民 最 低 生 活 保 障 所 需 资 金, 由 市 民 政 部 门 按 实 际 情 况 提 出, 经 同 级 财 政 部 门 审 核 后 列 入 政 府 年 度 财 政 预 算, 定 期 拨 付, 年 终 决 算 市 镇 两 级 财 政 设 立 最 低 生 活 保 障 资 金 专 户, 实 行 专 帐 核 算, 专 项 管 理, 专 款 专 用 太 仓 市 城 镇 低 保 资 金 按 7:3 比 例 由 市 镇 两 级 财 政 负 担 ; 农 村 低 保 资 金 按 市 50% 镇 50% 的 比 例 分 担 据 相 关 的 数 据 显 示, 从 1998 年 起, 全 市 低 保 金 数 量 随 着 低 保 人 群 的 扩 大, 逐 年 递 增, 并 且 增 长 的 速 度 很 迅 猛 表 4 太 仓 历 年 低 保 资 金 投 入 情 况 单 位 : 万 元 164

167 年 份 太 仓 资 料 来 源 : 太 仓 年 鉴 与 此 同 时, 太 仓 市 慈 善 会 以 及 社 会 救 助 机 构, 组 织 接 受 企 事 业 单 位 社 会 团 体 社 会 各 界 人 士 和 海 外 人 士 为 城 乡 居 民 最 低 生 活 保 障 提 供 的 捐 赠 资 助 这 些 资 助 将 依 照 有 关 法 律 法 规 办 理 相 关 手 续, 全 部 纳 入 城 乡 居 民 最 低 生 活 保 障 资 金, 并 此 外, 城 乡 保 障 资 金 的 来 源 与 使 用 情 况, 在 年 终 决 算 时, 接 受 财 政 监 察 审 计 等 部 门 的 检 查 审 计 与 监 督, 并 向 社 会 公 布 审 计 结 果 ( 五 ) 实 施 城 乡 居 民 最 低 生 活 保 障 制 度 的 工 作 程 序 在 实 施 太 仓 城 乡 居 民 最 低 生 活 保 障 制 度 过 程 中, 必 需 要 经 过 申 请 调 查 审 核 审 批 保 障 金 发 放 动 态 管 理 行 政 复 议 与 行 政 诉 讼 的 一 系 列 环 节 国 家 在 1999 年 颁 布 的 城 镇 居 民 最 低 生 活 保 障 条 例 中 做 出 了 详 尽 的 规 定, 苏 州 太 仓 也 根 据 工 作 的 实 际 情 况 制 定 了 实 施 办 法 和 工 作 程 序 1. 申 请 太 仓 市 城 乡 居 民 欲 申 请 最 低 生 活 保 障 待 遇, 应 当 由 户 主 向 户 籍 所 在 地 居 ( 村 ) 民 委 员 会 提 出 书 面 申 请 ( 人 户 分 离 的, 由 居 住 地 居 村 民 委 员 会 出 具 证 明 ), 并 提 供 身 份 证 家 庭 人 口 及 家 庭 在 职 人 员 收 入 的 相 关 证 件 和 证 明 材 料 ( 在 职 下 岗 人 员 须 由 所 在 单 位 签 署 意 见 盖 章 ) 2. 初 审 居 ( 村 ) 民 委 员 会 负 责 调 查, 目 的 是 为 了 核 实 申 请 人 提 供 的 证 明 材 料 和 在 书 面 申 请 汇 总 填 写 的 内 容 的 真 实 性 调 查 的 内 容 涉 及 申 请 人 的 家 庭 人 口 家 庭 在 职 人 员 的 收 入 状 况 经 居 ( 村 ) 民 委 员 会 讨 论 通 过, 并 将 符 合 条 件 的 申 请 人 名 单 在 居 ( 村 ) 民 公 示 栏 内 向 居 民 公 示, 公 示 7 天 后, 无 异 议 对 符 合 条 件 者 上 报 镇 人 民 政 府 审 核 3. 复 审 镇 人 民 政 府 对 居 ( 村 ) 民 委 员 会 上 报 的 材 料 进 行 复 审, 并 对 申 请 对 象 的 家 庭 经 济 状 况 和 生 活 水 平 进 行 调 查, 对 复 审 符 合 条 件 者, 填 写 城 乡 居 民 最 低 生 活 保 障 待 遇 审 批 表 镇 政 府 在 审 批 表 上 签 署 意 见 后 报 市 民 政 局 审 批 4. 审 批 太 仓 市 民 政 局 对 镇 人 民 政 府 民 政 办 上 报 的 材 料 进 行 审 查, 对 符 合 条 件 者 给 予 批 准, 并 通 知 其 镇 政 府, 要 求 分 别 在 镇 人 民 政 府 和 居 ( 村 ) 民 委 员 会 公 示 栏 张 榜 公 布 7 天, 无 异 议 的, 向 其 发 放 太 仓 市 救 助 优 惠 证 及 银 行 取 款 卡 对 经 审 查 不 符 合 条 件 的, 管 理 审 批 机 关 应 及 时 书 面 通 知 申 请 人, 并 说 明 理 由 5. 发 放 保 障 金 发 放 最 低 生 活 保 障 金 是 低 保 工 作 的 最 后 一 道 程 序 及 时 足 额 准 确 地 把 最 低 生 活 保 障 金 发 送 到 真 正 生 活 困 难 的 保 障 对 象 手 中, 是 这 一 程 序 的 最 终 目 标 6. 动 态 管 理 165

168 对 享 受 最 低 生 活 保 障 待 遇 的 居 ( 村 ) 居 民 进 行 定 期 核 查 ( 全 额 享 受 的 保 障 对 象 每 季 走 访 一 次, 每 年 核 查 一 次, 其 他 保 障 对 象 每 月 走 访 一 次, 每 季 核 查 一 次 ), 从 而 掌 握 保 障 对 象 的 情 况 变 化, 并 及 时 调 整 因 情 况 变 化 而 引 起 的 应 对 措 施 同 时 应 公 布 投 诉 电 话, 接 受 社 会 监 督 7. 行 政 复 议 与 行 政 诉 讼 市 民 政 部 门 对 乡 镇 民 政 部 门 在 城 乡 居 民 最 低 生 活 保 障 工 作 的 具 体 行 为 是 否 合 法 和 是 否 适 当 做 出 裁 决 公 民 法 人 或 其 他 组 织 认 为 民 政 部 门 或 者 民 政 部 门 从 事 城 乡 居 民 最 低 生 活 保 障 工 作 的 工 作 人 员 的 具 体 行 政 行 为 侵 犯 其 合 法 权 益 时, 依 照 行 政 诉 讼 法 向 人 民 法 院 提 起 诉 讼, 由 人 民 法 院 进 行 审 理 并 做 出 裁 决 三 低 保 人 群 与 低 保 边 缘 人 群 的 特 征 在 本 次 太 仓 城 乡 最 低 生 活 保 障 制 度 实 施 现 状 分 析 调 查 中, 我 们 以 太 仓 城 厢 镇 为 点 进 行 调 研, 并 从 中 抽 样 选 取 了 城 厢 镇 中 区 社 区 德 兴 社 区 永 丰 村 及 胜 泾 村 四 个 村 ( 社 区 ) 为 重 点 调 查 对 象 我 们 对 四 个 村 ( 社 区 ) 中 的 所 有 低 保 户 发 放 了 82 份 问 卷, 最 终 回 收 有 效 问 卷 82 份 经 居 ( 村 ) 民 委 员 会 主 任 介 绍, 我 们 对 其 中 较 为 典 型 的 9 户 低 保 家 庭 做 了 个 案 访 谈 通 过 问 卷 分 析 与 访 谈 整 理, 归 纳 出 了 太 仓 城 乡 低 保 户 所 具 有 的 特 点 ( 一 ) 年 龄 主 要 在 40 岁 以 上 从 低 保 群 体 的 年 龄 构 成 上 看,35~55 岁 的 比 例 为 47.6%, 接 近 二 分 之 一 ;55 岁 以 上 的 大 龄 人 口 占 总 数 的 40.2%,18~35 岁 的 则 占 了 12.8%, 主 要 是 以 没 有 劳 动 能 力 的 中 年 人 和 老 年 人 为 主 ( 二 ) 文 化 程 度 普 遍 较 低 通 过 调 查, 低 保 对 象 中 只 有 小 学 学 历 所 占 的 比 例 最 高, 为 33.7%; 初 中 的 比 例 为 27.7%, 小 学 以 下 ( 即 文 盲 ) 的 比 例 是 25.0%, 接 近 四 分 之 一 ; 而 大 专 以 上 的 比 例 仅 为 2.4% 由 于 人 口 文 化 程 度 的 高 低 极 大 程 度 上 影 响 着 低 保 户 在 劳 动 力 市 场 上 的 竞 争 能 力, 以 及 对 经 济 结 构 产 业 结 构 和 职 业 结 构 调 整 的 适 应 能 力, 因 而 成 为 造 成 低 保 户 下 岗 失 业 的 一 个 重 要 因 素 另 外, 在 城 乡 低 保 人 口 文 化 程 度 的 对 比 中, 农 村 低 保 户 处 于 半 文 盲 状 态 的 比 例 比 城 镇 地 区 高 出 29% 农 村 人 口 文 化 素 质 差 的 现 状 仍 然 没 有 较 大 的 缓 解, 继 续 加 大 在 农 村 普 及 基 础 教 育 力 度 的 任 务 仍 迫 在 眉 睫 ( 三 ) 家 庭 特 殊 群 体 存 在 特 殊 需 求 从 家 庭 结 构 和 家 庭 成 员 两 方 面 来 看, 不 同 的 低 保 家 庭 有 着 自 身 的 特 殊 性, 例 如 家 有 老 人 孩 子 残 疾 人 或 是 单 亲 家 庭 等 表 5 低 保 家 庭 特 殊 群 体 的 需 求 单 位 :% 类 型 老 人 医 疗 问 题 子 女 教 育 问 题 残 疾 人 护 理 问 题 单 亲 家 庭 经 济 收 入 问 题 比 例

169 资 料 来 源 : 本 次 实 地 问 卷 调 查 1. 老 年 人 的 医 疗 问 题 随 着 生 活 质 量 的 不 断 提 升, 太 仓 市 城 乡 居 民 的 人 均 寿 命 不 断 增 长 截 至 2007 年 底, 太 仓 市 60 周 岁 以 上 的 老 年 人 人, 老 龄 化 程 度 已 达 22.4%, 百 岁 老 人 65 人 近 年 来, 太 仓 市 加 快 推 进 医 疗 改 革, 个 人 所 承 担 医 疗 费 用 的 比 重 较 先 前 有 所 增 加, 这 使 得 身 患 重 病 的 低 保 户 尤 其 是 老 年 人 承 担 疾 病 风 险 的 能 力 大 大 减 弱 个 案 中, 城 厢 镇 胜 泾 村 低 保 户 范 某 述 说 到 : 粮 食 就 是 自 种 自 吃 的 ; 主 要 是 那 些 药 费, 你 想 想 看 关 他 们 两 个 的 药 费 每 个 月 加 起 来 就 要 400 元 这 笔 开 销 就 大 了! 2. 子 女 教 育 支 出 问 题 孩 子 是 家 庭 的 希 望, 让 他 们 得 到 良 好 的 教 育 是 低 收 入 家 庭 摆 脱 贫 困 的 重 要 保 障 从 调 查 数 据 来 看, 有 接 近 20% 的 家 庭 存 在 子 女 的 教 育 支 出 问 题, 同 时 也 出 现 了 子 女 教 育 费 用 畸 高 的 现 象 甚 至 某 些 低 保 家 庭 正 式 因 为 孩 子 巨 大 的 教 育 支 出 问 题, 而 陷 入 了 低 保 的 行 列 个 案 中, 城 厢 镇 胜 泾 村 低 保 户 周 某, 诉 说 : 女 儿 在 无 锡 市 江 南 影 视 艺 术 学 校, 现 在 读 大 专 第 三 年 了 每 年 学 费 1000 元 代 办 费 2000 元 住 宿 费 1500 元, 一 年 要 6000 元 后 两 年 的 话, 学 费 就 要 元, 其 他 不 变 的 话, 就 要 多 元 了 去 年 向 银 行 贷 款 6000 元, 所 以 今 年 想 退 学 女 儿 是 想 读 的 呀, 说 学 校 可 以 先 欠 着 的, 但 是 家 里 的 负 担 就 很 重 了 而 且 这 个 学 费 也 只 是 可 以 拖 欠 短 时 间 的, 也 就 3 4 个 月 吧, 不 可 以 长 期 的 拖 欠 的 所 以 我 们 还 是 希 望 她 不 要 去 上 了 3. 残 疾 人 的 护 理 问 题 生 理 上 的 某 些 缺 陷, 使 得 因 残 疾 而 进 入 低 保 的 家 庭 在 日 常 生 活 中 迫 切 需 要 他 人 的 帮 助, 医 疗 也 就 成 了 残 疾 人 家 庭 首 要 关 心 的 问 题, 在 所 调 查 的 低 保 户 中 提 及 家 庭 有 残 疾 人 护 理 需 求 的 占 总 数 的 19.8% 4. 单 亲 家 庭 的 经 济 收 入 问 题 与 一 般 的 低 保 家 庭 相 比, 单 亲 家 庭, 收 入 来 源 更 为 单 一, 抗 风 险 能 力 更 弱 如 何 提 高 经 济 收 入 是 他 们 首 要 关 心 的 问 题 迫 于 生 活 的 压 力, 家 长 与 子 女 之 间 沟 通 交 流 的 时 间 较 少, 这 在 很 大 程 度 上 影 响 了 子 女 的 教 育 问 题 ( 四 ) 消 费 支 出 与 家 庭 特 殊 性 基 本 吻 合 根 据 我 们 的 问 卷 调 查, 在 申 请 低 保 前, 医 疗 保 障 在 家 庭 消 费 支 出 方 面 占 最 大 的 比 例 为 56.0% 这 与 之 前 谈 到 的 老 年 人 的 医 疗 问 题 的 发 生 比 例 51.5% 大 致 吻 合 ; 教 育 文 化 支 出 在 家 庭 支 出 中 占 最 大 的 比 例 为 16.7%, 同 样 也 与 低 保 家 庭 中 存 在 的 子 女 教 育 问 题 的 比 例 接 近 维 持 基 本 生 活 的 食 品 消 费 在 家 庭 消 费 支 出 方 面 占 最 大 的 比 例 为 25%, 这 与 低 保 家 庭 中 存 在 的 167

170 食 品 消 费 支 出 问 题 的 比 例 相 一 致 可 以 看 出 低 保 家 庭 支 出 中 医 疗 食 品 教 育 的 提 及 比 例 是 很 高 的 ( 五 ) 承 受 一 定 的 心 理 压 力 我 们 所 调 查 的 四 个 村 ( 社 区 ) 的 低 保 户 中, 有 58.3% 的 当 事 人 因 为 低 保 这 种 特 殊 的 身 份 而 感 到 心 理 压 力, 其 中 有 很 大 压 力 的 有 4.8% 因 此, 我 们 可 以 推 断 出, 低 保 家 庭 仍 然 对 其 成 员 工 作 生 活 带 来 困 扰, 产 生 消 极 的 心 理 作 用 四 低 保 户 所 处 社 会 生 存 背 景 特 征 低 保 户 是 社 会 特 殊 的 群 体, 政 府 的 救 助 政 策 的 扶 持, 对 改 善 低 保 户 家 庭 的 生 活 起 了 至 关 重 要 的 作 用 然 而 我 们 不 能 忽 略 的 是 社 会 这 一 生 存 背 景, 作 为 低 保 户 自 身 来 说, 每 天 都 会 与 社 会 上 其 他 人 打 交 道, 普 通 的 市 民 对 于 低 保 户 这 一 群 体 的 态 度 认 识 以 及 关 怀 同 样 有 着 重 大 的 意 义 因 此 在 这 次 调 研 中, 我 们 增 加 了 对 太 仓 市 普 通 市 民 对 低 保 户 所 持 的 态 度 以 及 了 解 程 度 的 调 查, 希 望 通 过 问 卷 调 研 的 形 式 能 概 况 的 了 解 太 仓 市 民 对 低 保 户 认 识 程 度, 从 而 能 对 我 们 分 析 低 保 户 的 社 会 生 存 背 景 提 供 支 撑 我 们 采 取 前 往 太 仓 市 10 个 不 同 地 点 随 机 抽 取 的 方 法 发 放 200 份 市 民 问 卷 受 访 者 年 龄 段 集 中 在 18~~55 岁,18 岁 以 下 与 55 岁 以 上 分 别 占 了 6.5% 与 11.1% 受 访 者 中 男 女 的 比 例 为 0.87, 接 近 1 文 化 程 度 则 各 个 层 次 都 有 涉 及, 其 中 以 高 中 ( 中 专 ) 本 科 初 中 为 主 体 现 了 地 点 分 散 年 龄 分 布 合 理 男 女 比 例 文 化 层 次 多 样 的 特 点, 从 而 具 备 了 较 高 的 代 表 性 通 过 运 用 SPSS 统 计 学 软 件 分 析, 得 到 了 如 下 特 征 : ( 一 ) 市 民 对 低 保 制 度 略 知 一 二 通 过 问 卷 的 统 计, 我 们 看 到 太 仓 普 通 市 民 对 于 低 保 政 策 这 一 概 念 有 着 一 定 程 度 的 理 解, 但 不 够 全 面 和 深 入, 大 多 只 是 停 留 于 表 面 我 们 在 走 访 中 发 现 有 过 半 数 的 人 (51.3%) 了 解 政 府 出 台 的 关 于 低 保 相 关 政 策, 这 点 无 疑 是 令 人 欣 喜 的, 然 后 当 进 一 步 询 问 政 策 的 基 本 概 况 时, 大 多 数 人 陷 入 了 沉 默, 表 示 并 不 清 楚 实 际 的 内 容 走 访 中 有 42% 的 人 表 示 并 不 清 楚 低 保 这 一 概 念, 另 有 46% 的 市 民 表 示 对 低 保 这 一 概 念 有 着 一 定 的 了 解, 然 而 若 再 深 入 一 步, 对 于 低 保 户 的 界 定, 低 保 户 的 类 别 等 概 念 普 遍 缺 乏 了 解 例 如 对 三 无 五 保 这 些 基 本 概 念, 57% 的 受 访 者 只 是 听 说, 并 不 了 解 ;32% 的 人 则 没 有 听 说 过, 只 有 10% 的 市 民 表 示 了 解 这 些 概 念 的 含 义 表 6 市 民 对 三 无 五 保 内 容 的 了 解 程 度 单 位 :% 了 解 程 度 只 是 听 说, 不 了 非 常 了 解 含 义 不 了 解 缺 失 合 计 解 含 义 资 料 来 源 : 本 次 实 地 问 卷 调 查 ( 二 ) 市 民 对 低 保 户 群 体 所 持 态 度 各 异 168

171 太 仓 市 民 对 于 低 保 户 的 态 度 是 复 杂 的 在 调 查 中, 当 问 起 对 于 低 保 户 所 持 的 态 度 时, 有 39.6% 的 市 民 表 达 了 同 情, 并 表 示 如 果 有 机 会, 愿 意 尽 自 己 一 份 力 去 帮 助 他 们 ; 表 示 同 情, 但 认 为 救 助 低 保 户 主 要 是 民 政 部 门 的 责 任 的 市 民 占 了 26.9%; 另 外 仍 有 32% 的 人 表 示 低 保 户 是 社 会 发 展 中 的 正 常 现 象, 理 应 顺 其 自 然 由 此 可 见, 低 保 问 题 更 多 的 只 是 进 入 了 市 民 们 的 视 线 中, 但 很 少 进 入 其 心 中 在 另 外 几 项 调 查 中, 只 有 20% 的 市 民 表 示 平 时 上 网 或 看 电 视 会 经 常 关 注 低 保 户 的 新 闻,65% 的 市 民 则 表 示 只 是 偶 尔 关 注 此 外, 有 57.5% 的 市 民 表 示 并 不 道 自 己 所 住 小 区 内 是 否 居 住 着 低 保 户 这 些 统 计 结 果 显 示 了 低 保 户 的 生 存 状 况 并 未 更 多 的 在 多 数 太 仓 市 民 心 中 引 起 共 鸣, 给 予 低 保 户 生 活 中 的 关 心 也 是 不 足 的, 这 些 都 会 对 进 一 步 改 善 低 保 户 的 生 活 状 况 造 成 阻 碍 ( 三 ) 市 民 对 低 保 问 题 的 认 识 理 性 过 重 总 体 上 说, 太 仓 市 民 对 低 保 户 保 障 工 作 持 有 较 理 性 的 态 度, 对 其 中 一 些 基 本 问 题 有 着 比 较 统 一 的 看 法 对 于 不 同 年 龄 段 的 低 保 对 象 应 该 因 地 制 宜, 区 别 对 待, 提 高 低 保 工 作 的 效 率 同 时, 有 多 达 64.3% 的 调 查 者 表 示 对 于 严 重 违 法 乱 纪 者 应 严 格 排 除 在 低 保 户 的 范 畴 之 外, 而 认 为 对 于 犯 罪 的 处 理 和 享 有 低 保 权 利 应 区 分 开 来 的 人 只 占 了 15.6% 另 外, 有 过 半 数 (55.6%) 的 受 访 者 认 为 出 于 公 平 公 正 的 原 则 而 将 低 保 户 的 申 报 资 料 公 开 是 合 理 的, 认 为 此 举 一 定 程 度 上 侵 犯 了 低 保 户 的 隐 私 的 比 例 只 占 了 27% 由 此 不 难 看 出, 太 仓 市 民 始 终 是 以 理 性 的 眼 光 去 认 识 低 保 户 问 题, 难 免 缺 少 一 些 必 要 的 人 文 关 怀 在 贯 彻 实 施 低 保 政 策 过 程 中, 以 人 为 本 的 原 则 应 该 放 在 首 位 适 度 的 低 保 标 准 确 实 会 减 少 非 低 保 者 混 入 低 保 人 群 的 人 数, 提 高 低 保 资 金 的 利 用 率, 但 无 形 中 筑 起 的 高 墙 同 样 也 会 给 那 些 徘 徊 在 低 保 线 边 缘 的 生 活 困 难 个 人 或 家 庭 增 加 生 活 的 难 度 五 成 效 目 前 为 止, 太 仓 城 镇 地 区 以 低 保 为 基 础 的 社 会 救 助 体 系 框 架 已 初 步 形 成 ; 农 村 低 保 制 度 建 设 推 进 速 度 很 快, 教 育 医 疗 就 业 等 配 套 救 助 措 施 也 在 逐 步 完 善, 社 会 救 助 的 成 效 明 显 从 实 施 的 情 况 看 来, 城 乡 大 多 数 低 保 家 庭 的 基 本 生 活 得 到 了 保 障 ( 一 ) 城 镇 保 障 水 平 稳 中 有 升 关 于 印 发 实 施 城 镇 居 民 和 农 村 最 低 生 活 保 障 暂 行 暂 行 办 法 两 个 文 件 的 通 知 下 发 后, 由 于 城 镇 低 保 逐 步 纳 入 规 范 化 制 度 化 的 轨 道, 保 障 资 金 来 源 也 相 对 稳 定, 城 镇 平 均 低 保 标 准 与 平 均 补 差 水 平 都 有 所 提 高 在 这 10 年 内, 低 保 标 准 由 1997 年 的 180 元 / 月 增 长 到 2008 年 的 360 元 / 月 (2008 年 1 月 第 一 次 调 整 ) 足 足 番 了 一 倍 ; 人 均 补 差 水 平 也 由 原 来 的 129 元 / 月 上 升 到 去 年 的 249 元 / 月 自 2002 年 起, 补 差 金 额 与 低 保 标 准 的 比 率 大 体 维 持 在 80% 左 右, 基 本 满 足 了 太 仓 城 镇 低 保 对 象 最 低 生 活 的 需 求 ( 二 ) 农 村 低 保 资 金 投 入 逐 年 增 加, 覆 盖 范 围 不 断 扩 大 由 于 太 仓 政 府 积 极 推 进 农 村 最 低 生 活 保 障 制 度, 农 村 低 保 的 资 金 投 入 不 断 增 加, 由

172 年 的 34.5 万 元 增 长 到 2006 年 的 420 万 元, 增 长 了 近 12 倍 到 2007 年 底, 太 仓 农 村 低 保 资 金 投 入 已 经 达 到 万 元, 估 计 本 年 度 应 该 能 够 超 过 55 万 元 随 着 低 保 资 金 投 入 的 增 加, 低 保 对 象 的 覆 盖 范 围 也 不 断 扩 大 1997 年, 仅 有 301 人 被 农 村 低 保 制 度 覆 盖 到, 到 2007 年, 这 一 数 字 增 长 到 4122 人, 其 中 很 大 程 度 上 是 由 于 太 仓 推 进 了 城 乡 联 动 一 步 到 位 的 政 策 ( 三 ) 低 保 金 发 挥 巨 大 作 用 在 此 次 调 研 中, 我 们 将 城 厢 镇 四 个 村 ( 社 区 ) 的 每 家 低 保 户 领 取 保 障 金 之 前 家 庭 最 主 要 消 费 支 出 与 领 取 低 保 金 后 家 庭 最 主 要 消 费 支 出, 通 过 问 卷 的 形 式, 统 计 出 相 应 的 数 据, 并 把 两 者 形 成 配 对, 运 用 SPSS 软 件 做 成 对 t 检 验, 得 到 差 异 显 著 的 结 果 由 此 可 见, 政 府 所 发 放 的 保 障 金 对 于 贫 困 家 庭 产 生 了 重 要 的 作 用 相 关 数 据 显 示, 领 取 了 保 障 金 后, 有 49.4% 的 贫 困 家 庭 的 生 活 水 平 有 了 明 显 的 改 善, 另 有 48.1% 的 家 庭 生 活 水 平 稍 有 起 色 其 低 保 户 的 家 庭 的 生 活 状 况 都 有 了 明 显 的 好 转 进 一 步 分 析 数 据, 我 们 可 以 概 括 出 三 个 显 著 的 变 化 : 1. 医 疗 保 健 支 出 增 长 对 比 发 现, 低 保 家 庭 的 医 疗 支 出 增 长 接 近 9 个 百 分 点 这 说 明 低 保 金 一 定 程 度 上 缓 解 了 贫 困 家 庭 看 病 难, 看 病 贵 的 问 题 同 时, 政 府 出 台 的 配 套 医 疗 救 助 制 度 也 起 到 了 辅 助 的 作 用 2. 食 品 消 费 支 出 降 低 与 医 疗 保 健 支 出 相 反, 领 取 低 保 金 后, 低 保 户 家 庭 的 食 品 消 费 支 出 不 升 反 降, 回 落 了 9 个 百 分 点 这 也 说 明 了 恩 格 尔 系 数 逐 步 下 降, 大 部 分 低 保 户 的 温 饱 问 题 已 得 到 妥 善 的 解 决 3. 居 住 支 出 与 衣 着 消 费 支 出 略 有 增 长 领 取 低 保 金 后, 有 3.6% 的 低 保 家 庭 将 居 住 支 出 选 为 家 庭 最 主 要 支 出, 这 一 比 例 在 领 取 低 保 金 前 是 0 由 此 可 见, 低 保 金 对 小 部 分 低 保 家 庭 改 善 居 住 环 境 起 了 积 极 作 用 另 外, 衣 着 消 费 支 出 也 略 有 增 长, 较 先 前 增 加 了 2.4 个 百 分 点 可 见 低 保 金 确 实 在 改 变 低 保 家 庭 消 费 支 出 结 构 改 善 其 生 活 水 平 上 起 来 巨 大 的 作 用 ( 四 ) 公 示 制 度 较 得 人 心 在 做 本 次 调 查 之 前, 我 们 阅 读 了 许 多 同 类 主 题 的 书 籍 与 论 文, 它 们 都 在 不 同 程 度 上 提 到 了 公 示 制 度 对 低 保 家 庭 产 生 的 心 理 压 力 与 标 签 效 应 因 而 在 设 计 问 卷 时, 我 们 出 了 一 道 类 似 的 题 目 您 对 现 行 的 申 请 最 低 生 活 保 障 的 公 示 制 度 感 觉 如 何?, 并 想 通 过 这 个 参 数 来 验 证 原 有 的 观 点 然 而 SPSS 软 件 统 计 出 的 数 据 显 示, 有 77.4% 的 被 访 者 认 为 公 示 制 度 是 一 种 很 好 的 监 督 形 式 ; 觉 得 侵 犯 了 自 身 以 及 家 庭 隐 私 权 的 提 及 率 仅 为 3.6%; 剩 下 的 称 并 不 知 道 公 示 制 度 或 者 觉 得 无 所 谓 由 此 可 见, 现 行 的 公 示 制 度 在 保 障 低 保 工 作 公 平 性 与 公 正 性 上 发 挥 了 积 极 的 作 用 同 时, 对 于 公 示 制 度 的 高 度 认 同, 也 印 证 了 贫 困 人 群 文 化 程 度 普 遍 较 低, 权 利 意 识 认 识 不 够 的 特 征 当 然, 我 们 也 不 会 以 偏 概 全, 用 统 计 数 据 反 映 整 个 中 国 社 会 的 情 况 毕 竟 公 示 制 度 是 否 应 该 长 久 贯 彻 下 去 仍 存 在 争 议 因 此, 一 个 健 全 的 制 度 应 该 充 分 以 人 为 本, 考 虑 到 人 们 各 方 面 的 基 本 权 利, 任 何 制 度 从 产 生 之 初 到 逐 步 完 善, 都 需 要 一 个 过 程 低 保 制 度 也 应 朝 着 既 170

173 充 分 维 护 公 平 公 正 的 原 则, 又 尽 力 保 障 低 保 者 自 身 各 方 面 权 利 这 一 目 标 迈 进 ( 五 ) 低 保 家 庭 心 存 感 激, 态 度 积 极 接 受 了 城 乡 最 低 生 活 保 障 制 度 的 救 助 后, 绝 大 多 数 低 保 家 庭 都 对 政 府 心 存 感 激, 感 谢 政 府 的 关 怀, 只 有 一 小 部 分 受 助 者 认 为 社 会 救 助 是 国 家 应 尽 的 责 任 和 义 务, 甚 至 认 为 救 助 的 还 很 不 够 从 事 低 保 工 作 的 相 关 人 员 也 得 到 了 绝 大 多 数 城 乡 低 保 家 庭 的 一 致 好 评 这 也 是 对 太 仓 近 几 年 来 实 施 的 城 乡 最 低 生 活 保 障 制 度 的 最 直 接 的 肯 定 个 案 中, 城 厢 镇 德 兴 社 区 低 保 户 曹 先 生 诉 说 : 态 度 啊, 态 度 很 好 的 呀 也 就 是 我 们 社 区 的 工 作 人 员, 帮 助 低 保 户 的, 平 时 也 会 来 慰 问 慰 问 什 么 的, 很 关 心 我 们 的 生 活 感 受 着 国 家 政 府 的 深 切 关 怀, 目 睹 了 低 保 工 作 者 的 辛 勤 努 力, 有 不 少 的 低 保 家 庭 都 深 受 鼓 舞 通 过 我 们 的 调 查 了 解 到 有 74.4% 的 低 保 人 群 对 未 来 的 生 活 抱 有 比 较 乐 观 的 态 度, 认 为 未 来 的 生 活 没 有 变 化 的 占 了 22.6% 当 然, 光 靠 政 府 的 保 障 金 只 能 解 决 暂 时 的 生 存 问 题, 长 远 程 度 上 想 要 脱 离 贫 困 仍 然 需 要 低 保 户 自 身 的 努 力 调 查 数 据 显 示, 有 一 半 的 低 保 人 口 认 为 摆 脱 贫 困 的 主 要 决 定 因 素 是 自 身 的 努 力, 而 认 为 主 要 靠 政 府 帮 助 的 比 例 为 42.9% ( 六 ) 对 城 乡 最 低 生 活 保 障 制 度 实 施 评 价 较 高 我 们 用 太 仓 市 低 保 家 庭 对 于 生 活 各 个 方 面 的 满 意 程 度 来 评 估 当 前 城 乡 低 保 制 度 的 实 施 成 效 下 表 记 录 的 是 我 们 归 纳 出 的 生 活 中 主 要 的 十 个 方 面 以 及 各 个 方 面 满 意 程 度 的 平 均 值 ( 满 分 为 5 分 ) 表 7 对 目 前 生 活 各 个 方 面 的 满 意 程 度 类 型 代 码 满 意 度 的 均 值 对 目 前 自 身 生 活 状 况 ( 总 的 感 受 ) Y 4.03 您 同 亲 友 邻 里 的 交 往 状 况 X 您 参 加 社 区 ( 村 庄 ) 组 织 的 活 动 情 况 X 亲 友 邻 里 对 您 和 您 家 人 的 态 度 X 目 前 收 入 分 配 制 度 的 公 平 性 X 对 目 前 低 保 待 遇 的 标 准 X 对 再 就 业 的 状 况 X 对 政 府 提 供 的 优 惠 政 策 X 所 在 社 区 或 村 庄 的 居 住 环 境 和 氛 围 X 社 区 对 您 家 庭 的 服 务 与 帮 助 X 对 现 行 的 最 低 生 活 保 障 政 策 执 行 情 况 X 资 料 来 源 : 本 次 实 地 问 卷 调 查 数 据 显 示, 被 访 者 对 目 前 自 身 生 活 状 况 的 满 意 度 是 比 较 高 的 对 政 府 提 供 的 优 惠 政 策 社 区 对 您 家 庭 的 服 务 与 帮 助 对 现 行 的 最 低 生 活 保 障 政 策 执 行 情 况 亲 友 邻 里 对 您 和 您 家 人 的 态 度 以 及 所 在 社 区 或 村 庄 的 居 住 环 境 和 氛 围 等 5 个 方 面 满 意 度 也 比 较 高 171

174 为 了 进 一 步 定 量 分 析, 我 们 将 被 访 者 对 目 前 自 身 生 活 状 状 况 ( 总 的 感 受 ) 的 满 意 度 作 因 变 量, 将 同 亲 友 邻 里 的 交 往 状 况 参 加 社 区 ( 村 庄 ) 组 织 的 活 动 情 况 现 行 的 最 低 生 活 保 障 政 策 执 行 情 况 目 前 收 入 分 配 制 度 的 公 平 性 目 前 低 保 待 遇 的 标 准 再 就 业 的 状 况 政 府 提 供 的 优 惠 政 策 所 在 社 区 或 村 庄 的 居 住 环 境 和 氛 围 社 区 提 供 的 服 务 与 帮 助 以 及 亲 友 邻 里 对 您 和 家 人 的 态 度 等 10 个 方 面 的 满 意 度 作 自 变 量, 利 用 SPSS 软 件 进 行 多 元 线 性 回 归 分 析, 以 找 出 对 被 访 者 对 生 活 状 况 ( 总 的 感 受 ) 满 意 度 起 主 要 影 响 的 因 素 回 归 分 析 结 果 如 下 : Y=0.360X10*+0.333X4*+0.273X3*+0.268X2* 通 过 方 程, 我 们 发 现 进 入 到 回 归 方 程 中 的 只 有 四 个 变 量 ( 即 其 中 的 四 个 方 面 的 满 意 度 ) 可 见 这 四 个 方 面 对 被 访 者 自 身 生 活 状 况 的 满 意 度 起 着 较 大 的 影 响, 而 其 他 方 面 则 影 响 较 小, 可 忽 略 不 计 进 一 步 比 较 每 个 变 量 前 的 偏 回 归 系 数, 不 难 发 现, 现 行 的 最 低 生 活 保 障 政 策 执 行 情 况 满 意 度 对 生 活 状 况 的 满 意 度 影 响 最 大, 被 访 者 对 现 行 的 最 低 生 活 保 障 政 策 执 行 情 况 的 满 意 度 每 提 高 一 个 单 位 (1 分 ), 对 生 活 状 况 的 满 意 度 将 提 高 个 单 位 (0.360 分 ); 而 被 访 者 对 于 太 仓 现 行 城 乡 最 低 生 活 保 障 制 度 的 执 行 情 况 的 满 意 度 是 比 较 高 的 由 此 我 们 可 以 推 断, 低 保 制 度 的 实 施 对 于 低 保 户 的 生 活 状 况 的 改 善 起 到 了 很 关 键 的 作 用 低 保 家 庭 的 生 活 水 平 也 在 向 好 的 方 面 发 展 收 入 分 配 状 况 的 满 意 度 居 第 二 位, 亲 友 邻 里 对 您 和 您 家 人 的 态 度 的 满 意 度, 参 加 社 区 组 织 的 活 动 情 况 满 意 度 分 别 排 在 第 三 位 和 第 四 位 六 问 题 太 仓 城 乡 最 低 生 活 保 障 制 度 的 建 立 和 发 展, 使 大 多 数 绝 对 贫 困 人 员 获 得 稳 定 的 基 本 生 活 保 障, 缩 小 了 城 乡 居 民 的 收 入 差 距, 有 效 维 护 了 社 会 稳 定 现 行 的 城 乡 低 保 制 度 的 实 施 也 得 到 了 广 大 低 保 家 庭 的 认 可 但 同 时 我 们 在 调 查 中 也 发 现 了 许 多 的 不 足 之 处 我 们 必 须 看 到, 和 大 多 数 的 地 区 一 样, 太 仓 面 临 的 反 贫 困 任 务 仍 然 艰 巨, 还 存 在 救 济 标 准 偏 低, 基 层 服 务 能 力 不 足 等 亟 待 解 决 的 问 题 ( 一 ) 城 乡 最 低 生 活 保 障 的 标 准 有 待 提 高 资 金 是 否 充 裕 是 能 否 做 好 低 保 工 作 的 根 本, 目 前 各 级 政 府 对 于 低 保 工 作 越 来 越 重 视, 各 地 根 据 自 身 经 济 发 展 水 平, 低 保 标 准 也 逐 年 在 提 高 太 仓 属 于 经 济 较 发 达 的 县 级 市, 近 几 年 来, 城 镇 和 农 村 低 保 的 待 遇 持 续 提 高 根 据 太 仓 年 鉴 资 料 显 示,1998 年 太 仓 财 政 发 放 用 于 保 障 低 保 户 基 本 生 活 的 资 金 为 57.3 万 元,2001 年 增 长 到 了 105 万 元, 到 了 2007 年, 这 一 数 字 为 万 元 但 随 着 近 年 来 我 国 通 货 膨 胀 现 象 的 加 剧, 物 价 上 涨 幅 度 增 大, 低 保 户 面 临 的 生 存 问 题 依 然 严 峻 根 据 我 们 的 问 卷 分 析, 现 阶 段 低 保 家 庭 最 迫 切 的 需 要 是 提 高 低 保 待 遇 ; 在 市 民 问 卷 中,28.3% 的 受 访 者 认 为 资 金 不 足 依 然 是 城 乡 低 保 最 主 要 的 问 题 不 仅 如 此, 我 国 已 经 进 入 经 济 快 速 发 展 的 时 代, 我 们 要 更 加 深 入 地 考 虑 公 平 与 效 率 的 关 系 以 及 公 民 的 生 存 权 与 发 展 权 的 问 题 ( 二 ) 低 保 配 套 政 策 实 施 状 况 不 尽 如 人 意 172

175 低 保 救 助 仅 能 维 持 低 收 入 者 的 基 本 生 活, 要 想 从 根 本 上 解 决 低 收 入 群 体 的 保 护 问 题, 关 键 是 要 创 造 条 件 让 其 重 新 进 入 就 业 的 行 列 但 是 从 总 体 上 看, 我 国 现 行 社 会 保 障 侧 重 于 低 保 人 群 的 生 活 保 障, 较 少 的 关 注 通 过 增 加 贫 困 人 群 的 劳 动 能 力 或 改 善 子 女 教 育 状 况 而 使 其 脱 离 贫 困 虽 说 在 太 仓 市 救 助 优 惠 证 中 罗 列 出 了 一 系 列 的 低 保 对 象 收 费 减 免 的 政 策, 以 及 其 他 优 惠 扶 助 政 策, 但 这 些 只 有 一 个 框 架, 没 有 相 对 具 体 的 实 施 细 则 在 问 卷 中, 认 为 当 前 城 乡 最 低 生 活 保 障 制 度 实 施 过 程 中 存 在 的 最 大 的 问 题 是 相 应 的 优 惠 政 策 与 措 施 ( 如 : 子 女 教 育 医 疗 养 老 等 方 面 ) 比 较 少 的 提 及 率 是 36.9% 说 明 有 三 分 之 一 的 低 保 户 认 为 当 前 虽 然 有 相 关 的 低 保 配 套 政 策, 但 其 覆 盖 范 围 实 施 状 况 尚 不 能 令 人 满 意 此 外, 在 优 惠 政 策 的 实 施 过 程 中, 民 政 部 门 与 其 他 部 门 间 的 衔 接 与 配 合 也 并 不 流 畅 因 不 了 解 情 况, 而 导 致 低 保 户 无 法 及 时 享 受 优 惠 制 度 的 现 象 时 有 发 生 个 案 中, 太 仓 城 厢 镇 民 政 办 的 工 作 人 员 谈 到 : 即 使 低 保 户 可 以 享 受 某 些 优 惠 制 度, 但 是 由 于 一 些 部 门 组 织 不 了 解 情 况, 不 能 给 予 他 们 及 时 的 优 惠 扶 助 还 需 要 我 们 开 一 系 列 的 证 明, 浪 费 了 很 多 的 时 间 与 资 源 ( 三 ) 基 层 工 作 力 量 薄 弱 在 健 全 基 层 社 会 救 济 组 织 机 构 方 面, 基 层 民 政 部 门 和 社 区 居 委 会 村 委 会 普 遍 缺 少 专 门 从 事 低 保 等 社 会 救 济 的 工 作 人 员, 不 适 应 城 乡 最 低 生 活 保 障 工 作 任 务 日 益 加 重 的 形 势 主 要 体 现 在 以 下 几 个 方 面 : 1. 人 少 事 多 的 矛 盾 突 出 太 仓 市 镇 两 级 民 政 部 门 并 没 有 解 决 低 保 工 作 机 构 和 人 员 问 题 ; 同 时 社 区 和 村 委 会 也 没 有 专 职 人 员 根 据 我 们 对 有 关 低 保 工 作 者 的 访 谈, 了 解 到 城 厢 镇 民 政 办 与 四 个 村 社 区 都 没 有 从 事 低 保 的 专 职 人 员, 一 般 由 民 政 助 理 员 和 其 他 人 员 兼 管 客 观 上 低 保 要 求 进 行 大 量 的 调 查 走 访 宣 传 复 杂 反 馈 监 督 协 调 等 具 体 而 繁 杂 的 工 作, 这 增 加 了 实 现 动 态 管 理 的 复 杂 性 和 艰 巨 性 个 案 中, 太 仓 城 厢 镇 民 政 办 中 一 位 兼 管 低 保 工 作 人 员 述 说 :1 工 作 太 繁 忙 了, 要 收 集 资 料 ( 身 份 证 复 印 件 ) 还 要 申 报 审 批 ; 如 果 要 医 疗 救 助 的, 还 要 那 个 社 保 卡 的 信 息, 这 些 都 是 要 手 工 进 行 核 算 的 呀 2 每 个 月 的 话 给 那 个 低 保 户 做 低 保 金 发 放 表, 因 为 会 有 增 有 减 的 3 城 厢 低 保 对 象 的 信 息 自 己 要 做 一 份 表, 有 时 要 情 况 的 上 报 等 此 外, 根 据 问 卷 调 查, 从 申 请 到 领 取 第 一 笔 低 保 金 经 历 的 时 间 在 1 个 月 以 内 的 比 例 仅 为 3.6%,1~2 个 月 的 占 了 42.9%, 需 要 3 个 月 以 上 的 提 及 率 为 16.6% 从 这 些 数 据 看 来, 一 般 办 理 低 保 的 手 续 繁 杂, 再 加 上 从 事 相 关 工 作 的 人 员 数 量 偏 少, 使 得 申 请 时 间 加 长 在 此 期 间 内, 准 低 保 家 庭 的 基 本 生 活 难 以 维 持 173

176 2. 缺 少 业 务 经 费 缺 乏 必 要 的 专 项 业 务 经 费 是 普 遍 存 在 的 一 个 问 题 据 了 解, 太 仓 社 区 工 作 经 费 是 市 镇 两 级 各 一 半 一 般 是 每 个 社 区 10 万 元, 镇 里 补 贴 10 万 元 的 活 动 经 费 在 活 动 经 费 缺 少 的 条 件 下, 社 区 工 作 人 员 主 要 是 通 过 在 管 辖 范 围 内 拉 取 赞 助 的 方 式, 筹 集 相 应 的 活 动 经 费 个 案 中, 社 区 工 作 人 员 谈 到 : 业 务 经 费 是 是 市 镇 两 级 拨 款, 标 注 是 各 50% 但 是 一 般 镇 里 的 都 是 少 于 这 么 多 的 活 动 的 话, 就 只 有 节 约 了 还 有 就 是 去 那 个 辖 区 内 的 单 位, 工 厂 等 拉 一 些 3. 业 务 培 训 少, 宣 传 力 度 不 够 对 低 保 工 作 人 员 大 多 数 是 以 会 代 训, 没 有 统 一 的 文 件 汇 编 和 教 材 ; 对 低 保 政 策 的 宣 传 也 只 限 于 政 府 部 门 发 文 件, 而 在 公 共 场 所 公 示 栏 新 闻 媒 体 上 做 的 报 道 宣 传 还 很 少 或 者 时 间 上 较 短 由 于 以 上 种 种 原 因, 在 不 同 程 度 上 都 影 响 着 低 保 工 作 的 顺 利 完 成 问 卷 数 据 显 示 : 绝 大 多 数 的 低 保 户 都 是 通 过 社 区 居 委 会 ( 或 者 村 委 会 ) 的 宣 传 了 解 到 低 保 的 相 关 信 息 的 而 通 过 报 刊 电 视 网 络 等 媒 体 了 解 资 讯 的 仅 占 7.1% ( 四 ) 应 退 未 退 现 象 仍 然 存 在 在 我 们 的 实 地 的 调 研 中, 村 社 区 的 低 保 工 作 人 员 都 提 出, 动 态 管 理 难 点 主 要 是 应 退 未 退 的 管 理 难 问 题 不 易 及 时 准 确 获 取 低 保 人 群 收 入 变 化 信 息 我 们 在 分 析 中 发 现 导 致 这 个 难 点 的 原 因 主 要 有 三 点 : 1. 存 在 隐 性 收 入, 隐 性 就 业 现 象 由 于 家 庭 收 入 的 核 算 是 最 低 生 活 保 障 制 度 实 施 过 程 中 十 分 敏 感 而 复 杂 的 问 题 为 此, 我 们 在 低 保 问 卷 中 设 计 了 四 道 相 关 的 问 题, 数 据 显 示, 近 三 成 的 被 访 者 认 为 身 边 有 瞒 报 漏 报 家 庭 收 入 的 现 象, 但 是 仍 有 67.9% 的 人 持 相 反 的 观 点 这 种 情 况 说 明, 现 行 的 低 保 审 查 制 度 发 挥 了 好 作 用, 也 反 映 了 家 庭 收 入 调 查 的 可 信 度 和 有 效 性 显 然 不 尽 如 人 意 其 主 要 原 因 : 一 方 面, 现 行 的 家 计 调 查 方 法, 如 到 申 请 者 家 里 登 门 查 看, 或 是 在 邻 居 家 做 摸 底 调 查, 实 际 上 都 难 以 对 申 请 者 的 家 庭 收 入 状 况 做 出 准 确 的 判 断 ; 而 与 此 相 关 的 是 隐 形 就 业 问 题, 由 于 劳 动 力 就 业 的 市 场 化, 使 得 就 业 情 况 也 趋 于 复 杂, 许 多 非 正 规 就 业 所 获 得 的 收 入 难 以 认 定 另 一 方 面 是 单 位 开 假 证 明 的 问 题 在 最 低 生 活 保 障 制 度 中, 要 求 申 请 人 的 单 位 出 具 收 入 证 明 以 及 其 他 的 相 关 证 明, 是 家 庭 收 入 调 查 的 一 个 必 要 的 环 节, 也 是 避 免 低 保 泛 滥 的 重 要 措 施 但 是, 仍 有 相 当 一 部 本 单 位, 因 人 情 关 系 而 出 示 虚 假 证 明 而 这 种 行 为 对 于 那 些 确 实 陷 于 困 境 的 贫 困 家 庭 来 说 则 是 极 不 公 平 的 2. 低 保 人 群 思 想 觉 悟 普 遍 不 高 由 于 低 保 人 群 的 文 化 程 度 普 遍 比 较 低, 因 此 在 思 想 觉 悟 上 也 不 高, 存 在 平 均 主 义 是 思 想, 觉 得 低 保 人 人 有 份, 不 拿 白 不 拿 问 卷 中 我 们 涉 及 到 一 题 若 您 的 家 庭 生 活 水 平 提 高, 平 均 月 收 入 超 过 最 低 生 活 保 障 标 准, 您 会 怎 么 做?, 有 三 分 之 一 的 被 访 者 认 为, 超 过 标 准 后, 自 己 会 立 即 去 民 政 部 门 撤 销 低 保 者 身 份 ; 另 有 三 分 之 一 的 贫 困 人 群 将 会 在 接 到 社 区 居 委 会 174

177 ( 或 者 村 委 会 ) 通 知 后, 才 去 民 政 部 门 撤 销 低 保 者 身 份, 否 则 不 去 撤 销 由 此 可 见, 仍 有 相 当 一 部 分 的 低 保 人 群, 对 政 府 的 救 助 产 生 了 消 极 的 依 赖 3. 办 理 的 手 续 复 杂 从 低 保 办 理 程 序 来 看, 需 要 经 过 市 民 政 局 镇 民 政 办 以 及 村 社 区 等 三 个 部 环 节, 需 要 执 行 的 手 续 十 分 繁 杂 低 保 工 作 人 员 都 表 示, 一 般 都 会 等 超 过 保 障 标 准 的 低 保 家 庭 收 入 趋 于 稳 定 后, 再 为 其 办 理 撤 销 手 续 根 据 不 同 的 情 况, 会 适 当 延 期 1~2 个 月 的 时 间 因 为 撤 销 容 易, 办 理 困 难, 每 撤 销 一 户 低 保 家 庭 都 需 要 慎 重 的 考 虑 ( 五 ) 缺 乏 必 要 的 人 文 关 怀 最 低 生 活 保 障 制 度 是 典 型 的 政 府 行 为, 其 理 念 产 生 于 在 保 障 公 民 基 本 生 存 权 利 方 面 国 家 应 该 承 担 的 责 任, 然 而 纵 观 现 行 的 最 低 生 活 保 障 工 作, 从 政 策 的 制 定 到 政 策 的 实 施 都 尚 存 在 着 一 定 的 伦 理 缺 陷, 而 正 是 这 种 缺 陷 阻 碍 了 低 保 者 与 非 低 保 者 间 感 情 纽 带 的 形 成 结 合 太 仓 实 际, 这 种 缺 陷 主 要 表 现 在 以 下 两 个 方 面 : 1. 低 保 制 度 设 计 的 过 于 笼 统 现 行 的 低 保 政 策 不 能 针 对 社 会 上 不 同 的 困 难 家 庭 采 取 相 应 的 救 助 措 施 贫 困 家 庭 结 构 不 一, 人 口 规 模 不 同, 生 活 需 求 存 在 差 异, 致 贫 原 因 也 很 复 杂 在 此 次 的 问 卷 调 查 中, 家 庭 成 员 患 重 大 疾 病 的 低 保 户 占 了 51.1%, 余 下 的 有 12.3% 的 三 无 人 员 12.8% 的 下 岗 待 业 人 员 7.4% 的 退 休 人 员,7.4% 的 遭 遇 意 外 事 故 人 员, 以 及 9.0% 的 在 职 人 员 可 见, 太 仓 低 保 人 群 呈 现 的 是 以 遭 遇 疾 病 为 主, 多 元 化 分 布 的 特 点 在 另 一 项 调 查 中, 有 51.5% 的 低 保 者 表 示 家 庭 遭 遇 老 人 医 疗 的 问 题, 另 有 19.6% 的 被 访 者 表 示 面 临 残 疾 人 的 护 理 问 题, 换 言 之, 存 在 多 达 71% 的 低 保 家 庭 是 与 遭 受 疾 病 相 关 的 然 而 在 低 保 政 策 中, 并 没 有 体 现 这 一 特 点, 一 视 同 仁 的 处 理 方 法 降 低 了 低 保 工 作 的 实 效 2. 低 保 者 的 权 利 并 没 有 得 到 很 好 的 重 视 苏 州 市 城 镇 居 民 最 低 生 活 保 障 制 度 实 施 办 法 中 关 于 低 保 户 界 别, 有 如 下 条 例, 家 庭 实 际 生 活 水 平 明 显 高 于 城 镇 居 民 最 低 生 活 保 障 标 准 的, 如 有 移 动 电 话 摩 托 车 等 非 生 活 必 需 品 的, 饲 养 高 级 宠 物 为 改 善 居 住 条 件 而 筹 款 购 置 商 品 房 子 女 在 民 办 学 校 就 读 等 不 得 被 列 入 低 保 户 范 围 内 低 保 户 是 不 是 就 一 定 不 能 有 移 动 电 话, 这 是 个 值 得 商 榷 的 问 题, 如 今 最 便 宜 的 移 动 电 话 100 元 左 右 就 能 买 到, 还 不 算 小 灵 通 等 更 便 宜 的 移 动 设 施, 对 于 身 患 疾 病 移 动 不 便 的 低 保 户, 移 动 电 话 会 对 其 生 活 会 带 来 很 大 的 便 利 在 这 种 情 况 下, 移 动 电 话 已 然 变 成 了 生 活 的 必 需 品 对 于 上 述 低 保 者, 政 府 部 门 应 该 鼓 励 低 保 户 去 购 买 一 个 适 合 自 身 需 求 的 移 动 电 话, 而 非 禁 止 由 此 可 见, 我 们 的 低 保 政 策 的 灵 活 性 还 不 足, 不 能 因 人 而 异, 缺 少 人 性 的 关 怀 七 政 策 建 议 ( 一 ) 继 续 加 强 地 方 财 政 的 投 入, 适 当 提 高 最 低 保 障 的 标 准 175

178 由 于 政 府 财 政 支 出 不 足, 低 保 标 准 偏 低, 再 加 上 由 家 庭 承 担 的 教 育 医 疗 支 出 费 用 逐 年 攀 升, 使 低 保 群 体 的 贫 困 生 活 雪 上 加 霜, 生 活 状 况 仍 不 容 乐 观 当 然 这 里 所 说 的 政 府 财 政 支 出 问 题 并 不 是 单 纯 指 政 府 对 于 城 乡 最 低 生 活 保 障 制 度 的 直 接 经 济 投 入 不 足 实 际 上, 政 府 近 年 来 对 于 城 乡 低 保 建 设 的 财 政 投 入 持 续 增 加, 但 解 决 城 乡 贫 困 问 题, 不 仅 仅 是 要 消 极 的 灌 输 式 来 提 高 城 乡 贫 困 人 群 的 物 质 收 入, 更 重 要 的 是 应 从 社 会 层 面 缩 小 贫 富 差 距 政 府 应 当 要 更 多 地 承 担 公 共 财 政 职 能, 即 在 社 会 保 障 教 育 卫 生 等 方 面 加 大 财 政 支 出 对 于 那 些 没 有 劳 动 能 力 的 三 无 人 员 老 弱 病 残 鳏 寡 孤 独 人 员 来 说, 他 们 的 收 入 来 源 往 往 更 少 收 入 稳 定 性 更 差 抗 风 险 能 力 也 更 弱 目 前 的 低 保 标 准 只 能 维 持 一 般 的 生 存 需 要, 尚 不 能 满 足 医 疗 住 房 教 育 等 进 一 步 的 需 求 事 实 上, 这 部 分 群 体 在 医 疗 教 育 住 房 等 方 面 往 往 存 在 更 迫 切 的 需 求 因 此, 适 当 提 高 对 这 部 分 群 体 的 救 助 标 准, 对 提 高 其 生 活 质 量 有 着 重 要 的 意 义 ( 二 ) 加 强 低 保 基 层 队 伍 的 建 设 1. 增 加 基 层 人 员 进 一 步 充 实 基 层 低 保 工 作 的 力 量, 增 加 从 事 村 社 区 低 保 救 助 工 作 的 人 员, 在 人 手 充 裕 的 情 况 下, 配 备 专 门 的 低 保 工 作 人 员, 减 少 村 社 区 社 会 救 治 人 员 的 工 作 压 力 与 负 担 2. 加 强 业 务 培 训 加 大 对 基 层 低 保 工 作 者 的 业 务 培 训, 强 化 职 业 道 德 教 育, 提 高 他 们 掌 握 政 策 运 用 政 策 以 及 依 法 行 政 的 能 力 和 水 平, 使 之 既 具 有 过 硬 的 政 策 水 平 业 务 水 平, 又 富 有 高 度 的 社 会 同 情 心 和 责 任 心 同 时, 专 业 的 社 会 工 作 是 落 实 社 会 救 助, 解 决 社 会 问 题 的 执 行 过 程, 村 社 区 中 的 低 保 工 作 者 又 是 衔 接 社 会 救 助 和 社 区 建 设 的 一 个 重 要 的 媒 介 因 此 要 积 极 发 展 社 会 工 作 教 育, 培 养 专 业 化 的 人 才, 使 低 保 工 作 者 的 素 质 得 到 提 高, 尤 其 使 其 掌 握 一 定 社 会 心 理 学 的 知 识, 对 各 种 心 态 不 同 的 低 保 户 采 取 不 同 的 办 法, 因 人 而 异 按 户 施 政, 切 实 帮 助 低 保 户 解 决 实 际 问 题 3. 加 强 社 会 救 助 信 息 网 络 建 设 利 用 现 代 信 息 技 术 手 段, 推 行 信 息 化 管 理, 实 现 救 助 信 息 资 源 共 享 是 提 高 工 作 效 率 和 救 助 效 能 的 重 要 途 径 大 大 减 少 手 工 操 作 的 工 作 量, 减 少 不 必 要 的 工 作 负 担 4. 增 加 宣 传 力 度 加 强 对 低 保 政 策 的 宣 传, 做 到 深 度 和 广 度 并 重 目 的 是 有 助 于 社 会 大 众 真 正 了 解 低 保 户, 帮 助 低 保 户, 从 而 令 低 保 户 受 到 爱 的 关 怀, 增 强 生 活 的 信 心, 营 造 和 谐 共 进 的 社 会 氛 围 通 过 调 研, 我 们 发 现 报 刊 电 视 网 络 等 传 媒 系 统 起 着 重 要 的 作 用 在 市 民 问 卷 中, 有 48.5% 的 受 访 者 表 示 自 己 是 通 过 上 述 传 媒 途 径 了 解 到 最 新 的 低 保 制 度, 因 此 增 加 低 保 户 新 闻 的 报 导, 制 作 专 栏 或 专 题, 定 期 跟 踪 报 导 低 保 相 关 信 息 无 疑 会 对 社 会 大 众 了 解 低 保 制 度 提 供 极 大 的 便 利 另 外 社 区 ( 村 委 会 ) 也 起 着 积 极 的 作 用, 有 22.8% 的 受 访 者 表 示 自 己 是 通 过 社 区 或 村 委 会 等 基 层 组 织 的 宣 传 而 获 悉 低 保 内 容 的, 因 此 加 强 基 层 宣 传 有 着 重 大 的 意 义 ( 三 ) 建 立 低 保 的 社 会 监 督 和 诚 信 体 系, 增 加 透 明 度 176

179 最 低 生 活 保 障 资 金 主 要 来 源 于 各 级 财 政, 为 了 增 加 资 金 使 用 的 透 明 度, 迫 切 需 要 建 立 和 完 善 低 保 的 社 会 监 督 和 诚 信 体 系 主 要 可 以 从 一 下 几 个 方 面 入 手 : 1. 完 善 低 保 的 社 会 监 督 体 系 低 保 工 作 实 行 的 是 动 态 管 理, 审 核 工 作 量 大, 光 靠 低 保 人 员 的 力 量 是 不 够 的, 必 须 广 泛 发 动 群 众, 让 大 家 都 关 心 关 注 低 保 工 作, 对 于 弄 虚 作 假 者 勇 于 检 举 揭 发, 对 于 真 正 困 难 者 热 心 帮 助 严 格 按 工 作 规 范 和 程 序 办 事, 严 格 遵 守 政 策 公 开 补 助 对 象 公 开 补 助 标 准 公 开 的 三 公 开 原 则, 政 府 主 动 接 受 社 会 监 督, 在 条 件 成 熟 时 可 以 设 立 一 个 由 专 家 居 民 代 表 新 闻 界 人 士 等 组 成 的 最 低 生 活 保 障 监 督 委 员 会, 直 接 参 与 监 督 2. 尽 快 建 立 社 会 诚 信 体 系 在 低 保 工 作 中, 要 保 障 公 平 性, 增 加 透 明 度, 除 了 加 强 社 会 监 督 以 外, 当 务 之 急 是 尽 快 建 立 和 完 善 社 会 诚 信 体 系 建 立 社 会 诚 信 体 系 应 当 以 信 用 制 度 建 设 为 核 心, 引 导 全 社 会 开 展 诚 信 活 动, 规 范 征 信 行 业 的 有 序 发 展 通 过 社 会 诚 信 体 系 的 建 设 约 束 社 会 成 员 的 行 为, 同 时 在 低 保 制 度 设 计 中 加 大 失 信 成 本, 使 有 效 的 资 金 花 到 刀 刃 上 ( 四 ) 完 善 配 套 措 施, 扩 大 就 业 机 会 最 低 生 活 保 障 制 度 作 为 最 后 一 道 安 全 网, 仅 仅 是 对 经 过 层 层 救 助 后 还 处 于 特 困 阶 段 的 贫 苦 居 民 起 着 基 本 生 活 的 保 障 作 用 低 保 制 度 的 实 施 应 以 其 他 社 会 救 助 方 式 为 前 提, 同 时 辅 之 以 必 要 的 配 套 措 施 目 前, 配 套 措 施 尚 不 健 全, 更 谈 不 上 制 度 化 规 范 化 加 大 对 低 保 对 象 的 配 套 救 助 力 度, 为 低 保 热 提 供 教 育 住 房 和 医 疗 等 多 方 面 的 救 济 在 完 善 低 保 制 度 的 工 作 中 应 致 力 于 配 套 措 施 的 建 设 和 实 施 对 有 劳 动 能 力 的 对 象 失 业 人 员 以 及 下 岗 人 员 提 供 免 费 的 和 长 期 的 职 业 培 训, 提 高 他 们 的 职 业 竞 争 能 力, 帮 助 有 劳 动 能 力 的 低 保 人 员 尽 快 恢 复 工 作 这 既 可 以 减 轻 低 保 资 金 的 负 担, 使 有 限 的 财 政 用 到 那 些 确 实 无 劳 动 能 力 的 困 难 人 群 身 上 并 提 高 他 们 的 待 遇, 也 可 以 避 免 劳 动 力 资 源 的 浪 费 ( 五 ) 加 强 低 保 工 作 中 的 人 文 关 怀 1. 及 时 了 解 和 掌 握 市 内 低 保 家 庭 生 活 状 况 的 第 一 手 资 料 基 层 的 低 保 工 作 从 事 者 要 认 真 做 好 深 人 细 致 的 调 查 研 究 工 作, 从 低 保 对 象 的 邻 居 朋 友 单 位 了 解 查 清 家 庭 人 口 经 济 状 况, 及 时 掌 握 低 保 对 象 家 庭 收 入 变 化 情 况 帮 助 低 保 对 象 转 变 观 念, 消 除 心 理 障 碍, 消 除 悲 观 情 绪, 拓 宽 视 野, 树 立 信 心 只 有 实 地 掌 握 了 第 一 手 资 料, 真 诚 的 同 低 保 户 交 流, 才 能 慢 慢 建 立 其 低 保 户 家 庭 同 工 作 者 的 情 感 纽 带, 从 而 在 日 后 低 保 工 作 中 最 大 程 度 的 给 以 低 保 户 全 方 位 的 关 怀 2. 定 期 走 访 低 保 家 庭, 适 时 的 调 整 低 保 政 策 再 周 密 的 政 策 也 无 法 覆 盖 复 杂 低 保 工 作 的 方 方 面 面, 加 上 社 会 的 持 续 发 展, 低 保 户 自 身 的 需 求 也 在 不 断 变 化, 一 尘 不 变 的 低 保 政 策 显 然 是 无 法 满 足 需 求 的 民 政 部 门 应 在 原 有 政 策 的 基 础 上 深 人 研 究 不 断 探 讨, 使 之 更 加 科 学 规 范, 取 消 不 合 时 宜 生 搬 硬 套 的 低 保 政 策, 保 持 低 保 政 策 的 与 时 俱 进 重 点 是 要 加 强 低 保 政 策 中 的 分 类 救 助 环 节, 根 据 低 保 对 象 的 家 庭 结 构 身 体 状 况 劳 动 能 力 困 难 程 度 等 情 况, 实 施 不 同 的 救 助 标 准 如 对 三 无 人 177

180 员 残 疾 病 人 实 行 重 点 照 顾, 使 其 全 额 享 受 保 障 金 ; 对 单 亲 家 庭 有 正 在 接 受 教 育 的 未 成 年 人 家 庭 适 当 提 高 补 助 标 准 等 3 科 学 的 理 解 低 保 制 度, 转 变 恩 赐 的 思 想 观 念 当 前 有 些 基 层 低 保 干 部 思 维 仍 然 局 限 在 传 统 模 式, 错 误 的 把 最 低 生 活 保 障 制 度 视 为 传 统 社 会 救 济 制 度 的 延 续, 没 能 正 确 认 识 低 保 者 在 社 会 中 的 地 位, 无 视 低 保 户 的 权 利, 将 提 供 最 低 生 活 保 障 金 看 作 对 低 保 者 的 一 种 恩 赐, 如 此 一 来, 必 然 无 法 真 心 实 意 的 深 入 低 保 户 家 庭 不 但 不 能 提 供 帮 助, 反 而 给 低 保 户 造 成 了 新 的 心 理 压 力 因 此 相 关 部 门 应 加 大 宣 传 力 度, 切 实 增 强 低 保 工 作 者 的 政 治 观 念, 提 升 其 思 想 境 界 4 鼓 励 发 展 社 会 慈 善 事 业, 建 立 多 层 次 的 救 助 体 系 在 低 保 工 作 中, 政 府 扮 演 着 主 要 的 角 色, 是 做 好 低 保 工 作 的 基 石 但 低 保 问 题 是 一 个 社 会 问 题, 政 府 部 门 不 可 能 顾 及 到 社 会 的 所 有 方 面, 在 这 种 情 况 下, 整 体 社 会 对 成 员 低 保 户 的 关 心 与 支 持 便 扮 演 了 重 要 的 补 充 角 色 政 府 部 门 应 大 力 发 展 慈 善 事 业, 通 过 慈 善 组 织, 向 社 会 企 业 和 个 人 开 展 慈 善 募 捐 由 慈 善 组 织 为 城 乡 老 弱 病 残 鳏 寡 孤 独 人 员 提 供 慈 善 救 济, 包 括 经 济 帮 助 医 疗 服 务 和 医 疗 费 用 补 助 教 育 援 助 住 房 补 贴 等 等 通 过 社 会 个 人 等 多 种 渠 道 多 种 参 与 方 式 帮 助 低 保 户 提 高 其 生 活 质 量, 提 升 做 人 的 尊 严, 使 低 保 者 感 受 到 社 会 的 温 暖, 增 强 生 活 的 信 心 参 考 文 献 : 杨 贵 红, 张 肖 虎, 城 镇 贫 困 与 社 会 救 助 以 云 南 省 为 例, 经 济 科 学 出 版 社, 李 彦 昌, 城 市 贫 困 与 社 会 救 助 研 究, 北 京 大 学 出 版 社, 安 东 尼 哈 尔, 詹 姆 斯 梅 志 里, 发 展 型 社 会 政 策, 社 会 科 学 文 献 出 版 社, 吴 碧 英, 中 国 城 镇 经 济 弱 势 群 体 救 助 系 统 构 建 研 究, 中 国 财 政 经 济 出 版 社, 谢 志 平, 焦 佳 凌, 改 革 开 放 以 来 中 国 的 贫 困 治 理, 兰 州 学 刊,2007.(12) 聂 志 坚, 城 市 居 民 最 低 生 活 保 障 政 策 实 施 报 告, 中 共 长 春 市 委 党 校 学 报,2007.(2) 王 俊 刚, 袁 高 鹏, 城 市 居 民 最 低 生 活 保 障 制 度 的 问 题 与 对 策 分 析, 经 济 问 题,2007.(7) 庄 严, 城 市 居 民 最 低 生 活 保 障 制 度 的 有 关 规 定, 政 策 问 答,2007.(3).19 张 时 飞, 唐 钧, 城 乡 最 低 生 活 保 障 制 度 建 设 的 最 新 进 展, 工 作 研 究 与 建 议,2008.(3) 吴 玲, 施 国 庆, 我 国 最 低 生 活 保 障 制 度 的 伦 理 缺 陷, 南 京 师 大 学 报 ( 社 会 科 学 版 ).2005.(2) 王 玉 枚, 当 前 我 国 居 民 最 低 生 活 保 障 制 度 存 在 的 问 题 及 对 策 建 议, 红 旗 文 稿,2005.(18) 何 峰, 喻 良 涛, 我 国 最 低 生 活 保 障 制 度 存 在 的 问 题 与 解 决 途 径, 今 日 湖 北 理 论 版,2007. (5) 原 刊 于 世 界 与 中 国 研 究 所 背 景 与 分 析 第 157 期,2008 年 10 月 7 日 178

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182 城 中 村 改 造 的 政 策 执 行 机 制 与 绩 效 基 于 山 西 省 太 原 市 的 实 证 研 究 王 衡 刘 畅 卫 晓 妮 廖 湘 林 亢 梦 迪 上 世 纪 90 年 代 以 来, 随 着 我 国 城 市 化 进 程 的 快 速 推 进, 在 北 京 天 津 上 海 重 庆 广 州 深 圳 武 汉 西 安 昆 明 太 原 等 经 济 发 达 的 城 市 39F1 相 继 出 现 了 原 先 城 区 周 边 的 村 庄 被 纳 入 城 市 版 图 的 现 象, 这 些 被 城 区 包 围 的 村 庄 就 是 城 中 村 尽 管 城 中 村 在 行 政 区 划 上 已 经 属 于 城 市, 但 其 在 社 会 形 态 上 依 然 属 于 农 村, 因 此 只 有 对 城 中 村 进 行 改 造, 使 其 在 建 筑 景 观 经 济 体 制 社 会 管 理 体 制 等 各 方 面 完 全 融 入 城 市, 才 能 提 升 城 市 化 水 平 增 强 城 市 竞 争 力, 实 现 城 市 的 科 学 发 展 多 年 来, 城 中 村 改 造 一 直 备 受 社 会 各 界 的 关 注, 这 一 研 究 主 题 也 吸 引 了 越 来 越 多 学 者 的 视 线, 成 为 了 近 年 来 理 论 界 的 热 点 问 题 但 是 纵 观 现 有 的 研 究, 我 们 发 现 其 中 的 绝 大 部 分 都 是 围 绕 城 市 空 间 布 局 建 筑 规 划 经 济 改 制 开 发 模 式 等 技 术 性 问 题 展 开, 而 以 公 共 政 策 执 行 为 切 入 点 进 行 的 研 究 则 比 较 少 见 本 团 队 以 城 中 村 改 造 过 程 中 公 共 政 策 执 行 状 况 为 调 研 对 象, 于 2008 年 7 月 13 日 至 18 日 间 赴 山 西 省 太 原 市 进 行 实 地 调 研 在 调 研 过 程 中, 我 们 通 过 问 卷 调 查 访 谈 观 察 等 方 式 收 集 了 大 量 详 实 的 资 料 和 数 据, 力 图 对 太 原 市 的 城 中 村 改 造 有 较 为 全 面 的 理 解 和 认 识 在 居 民 问 卷 调 查 方 面, 我 们 在 迎 泽 区 郝 庄 镇 东 太 堡 村 万 柏 林 区 小 井 峪 村 和 闫 家 沟 村 这 3 个 城 中 村 共 发 放 了 100 份 居 民 问 卷, 收 回 有 效 调 查 问 卷 98 份 ; 在 访 谈 方 面, 我 们 走 访 了 大 量 的 城 中 村 居 民 并 采 访 了 东 太 堡 村 村 委 会 主 任 小 井 峪 街 道 办 事 处 党 政 办 公 室 主 任 迎 泽 区 城 建 局 局 长 等 基 层 干 部 立 足 于 实 地 调 研 所 获 得 的 数 据 和 资 料, 我 们 完 成 了 该 篇 调 研 报 告 本 报 告 分 为 三 部 分 : 一 历 史 与 现 状 ; 二 机 制 缺 陷 分 析 ; 三 对 策 与 建 议 通 过 本 报 告, 我 们 力 图 详 细 介 绍 太 原 市 城 中 村 改 造 的 现 状, 较 为 客 观 地 评 估 其 绩 效, 并 从 政 策 执 行 机 制 的 角 度 着 力 分 析 目 前 改 造 工 作 中 存 在 的 缺 陷 和 不 足, 最 后 提 出 我 们 的 对 策 与 建 议, 以 供 相 关 部 门 参 考 和 借 鉴 一 历 史 与 现 状 ( 一 ) 改 造 背 景 介 绍 太 原 市 位 于 山 西 省 中 部 晋 中 盆 地 北 端, 濒 临 汾 河 三 面 环 山, 是 山 西 省 的 政 治 经 济 文 化 教 育 科 技 交 通 信 息 中 心, 也 是 全 国 著 名 的 能 源 重 化 工 城 市 太 原 市 现 辖 6 区 3 县 1 市 和 4 个 经 济 开 发 区 40F2, 在 城 市 建 设 用 地 规 模 控 制 范 围 内, 目 前 共 有 城 中 村 146 个, 人 1 在 我 国, 城 中 村 问 题 在 绝 大 多 数 经 历 过 快 速 城 市 化 的 城 镇 几 乎 都 存 在, 但 最 为 典 型 的 当 数 珠 三 角 长 三 角 环 渤 海 以 及 直 辖 市 省 会 城 市 等 经 济 发 达 地 区 2 6 个 市 辖 区 分 别 为 小 店 区 迎 泽 区 杏 花 岭 区 尖 草 坪 区 万 柏 林 区 晋 源 区 ;3 个 县 分 别 为 清 徐 县 阳 曲 县 娄 烦 县 ;1 市 指 古 交 市 ;4 个 开 发 区 为 太 原 市 经 济 技 术 开 发 区 太 原 市 高 新 技 术 开 发 区 太 原 工 业 园 180

183 口 约 25 万 人, 占 地 面 积 约 平 方 公 里 根 据 太 原 市 城 建 部 门 负 责 人 的 介 绍 和 我 们 的 实 地 观 察, 目 前 太 原 市 的 城 中 村 普 遍 存 在 着 以 下 问 题 :(1) 扰 乱 城 市 总 体 规 划 布 局 从 空 间 分 布 特 征 来 看, 太 原 市 的 城 中 村 主 要 分 布 在 城 市 主 干 道 两 侧 规 划 建 设 的 重 要 设 施 用 地 城 市 发 展 用 地 之 内, 它 们 的 存 在 直 接 制 约 了 城 市 的 总 体 发 展 布 局 (2) 严 重 影 响 市 容 市 貌 城 中 村 里 乱 搭 乱 建 未 批 先 建 批 后 乱 建 的 违 章 建 筑 遍 地 开 花, 建 筑 布 局 杂 乱 无 章, 加 之 道 路 排 水 垃 圾 处 理 等 市 政 设 施 不 配 套, 使 得 城 中 村 道 路 狭 窄 污 水 横 流 垃 圾 成 堆, 成 为 了 太 原 市 最 脏 乱 差 的 地 方 (3) 治 安 状 况 令 人 担 忧 城 中 村 中 往 往 有 大 量 的 外 来 人 口, 村 民 市 民 和 流 动 人 口 混 合 居 住 由 于 外 来 人 口 管 理 制 度 不 够 健 全, 许 多 城 中 村 成 了 黄 赌 毒 的 温 床, 恶 性 事 件 不 断 发 生 (4) 社 会 管 理 结 构 二 元 化 虽 然 城 中 村 行 政 区 划 上 已 经 属 于 城 市, 但 其 在 社 会 形 态 尤 其 是 管 理 模 式 上 依 然 属 于 农 村, 使 得 城 中 村 居 民 在 社 保 就 业 就 学 等 一 些 方 面 无 法 享 受 到 与 市 民 同 城 同 待 遇 的 应 有 权 益, 这 不 仅 不 利 于 村 民 参 与 城 市 社 会 分 工 和 竞 争, 而 且 助 长 村 民 养 成 了 一 些 不 健 康 的 生 活 方 式, 影 响 了 社 会 风 气 可 见, 要 解 决 当 前 存 在 的 这 一 系 列 问 题, 就 必 须 对 城 中 村 进 行 全 面 改 造, 实 现 城 中 村 地 区 与 城 市 其 它 地 区 的 统 筹 规 划 和 协 调 发 展 因 此, 城 中 村 改 造 是 加 快 太 原 城 市 化 步 伐 改 善 城 市 形 象 提 升 城 市 竞 争 力 的 一 项 重 要 战 略 任 务 ( 二 ) 改 造 进 展 情 况 太 原 市 的 城 中 村 改 造 工 作 从 2003 年 起 开 始 启 动, 市 政 府 当 年 即 出 台 了 关 于 加 快 城 中 村 改 造 的 意 见 等 一 系 列 文 件, 初 步 确 立 了 改 造 工 作 的 指 导 思 想 总 体 目 标 基 本 原 则 基 本 内 容 基 本 政 策 和 方 法 步 骤 2004 年 10 月, 市 政 府 印 发 关 于 城 中 村 改 造 工 作 有 关 问 题 的 通 知 ( 并 政 发 [2004]29 号 ), 确 定 了 首 批 进 行 改 造 的 21 个 城 中 村 41F1, 并 由 市 长 牵 头 成 立 了 改 造 工 作 的 领 导 机 构 太 原 市 城 中 村 改 造 工 作 协 调 领 导 组 ( 简 称 市 领 导 组 ) 至 此, 太 原 市 的 城 中 村 改 造 工 作 在 摸 索 中 初 步 展 开 2006 年, 市 委 市 政 府 进 行 了 换 届 选 举, 新 一 任 领 导 班 子 上 任 后 提 出 了 新 太 原 建 设 的 发 展 理 念, 把 太 原 市 的 发 展 规 划 定 位 为 承 东 启 西 的 区 域 中 心 城 市 山 水 园 林 宜 居 城 市 全 国 重 要 的 新 材 料 和 先 进 制 造 业 基 地 具 有 世 界 影 响 力 的 华 夏 历 史 文 化 名 城 为 了 实 现 这 一 发 展 战 略, 太 原 市 当 年 起 就 按 照 南 移 西 进 北 展 东 扩 提 升 品 质 重 塑 形 象 的 总 要 求 和 改 造 旧 城 建 设 新 城 开 发 古 城 三 城 联 动 的 建 设 思 路, 全 面 推 进 城 市 建 设 在 这 种 背 景 下, 城 中 村 改 造 得 到 了 更 多 的 重 视, 被 市 委 市 政 府 当 作 一 件 大 事 来 抓 当 年 下 半 年 制 定 的 太 原 市 城 市 总 体 规 划 ( ) 提 出 要 通 过 近 期 中 期 与 远 期 三 个 阶 段 的 努 力, 用 15 年 的 时 间 完 全 告 别 城 中 村 这 个 文 件 的 出 台 标 志 着 太 原 市 城 中 村 改 造 全 面 铺 开 为 了 使 改 造 工 作 取 得 突 破 性 进 展,2008 年 5 月 6 日 市 领 导 组 召 开 例 会, 确 定 了 56 区 太 原 不 锈 钢 生 态 工 业 园 区 1 首 批 进 行 改 造 的 这 21 个 城 中 村 为 : 万 柏 林 区 神 堂 沟 移 村 闫 家 沟 前 北 屯 后 北 屯 南 寒 村 ; 小 店 区 亲 贤 杨 家 堡 村 ; 杏 花 岭 区 中 涧 河 道 场 沟 享 堂 村 ; 尖 草 坪 区 新 城 赵 道 峪 东 张 村 ; 晋 源 区 晋 祠 金 胜 村 ; 迎 泽 区 郝 庄 村 ; 高 新 区 殷 家 堡 小 马 村 ; 经 济 区 南 黑 窑 南 畔 村 181

184 个 重 点 改 造 村 的 名 单 6 月 24 日, 市 政 府 印 发 了 太 原 市 城 中 村 改 造 管 理 试 行 办 法, 该 办 法 详 细 规 定 了 城 中 村 改 造 的 计 划 管 理 规 划 建 设 方 案 制 定 土 地 处 置 拆 迁 补 偿 安 置 等 政 策, 它 的 出 台 标 志 着 太 原 城 中 村 改 造 驶 入 快 车 道 42F1 截 至 2009 年 上 半 年, 太 原 市 共 有 43 个 城 中 村 正 式 挂 牌 成 立 了 社 区 居 委 会 ;92 个 城 中 村 完 成 了 集 体 土 地 的 测 量, 其 中 38 个 完 成 了 改 造 用 地 范 围 划 定 工 作 ; 全 市 共 拆 除 村 民 旧 房 39 万 平 方 千 米, 建 成 村 民 安 置 住 宅 小 区 164 万 平 方 千 米 43F2 ( 三 ) 改 造 绩 效 评 估 然 而, 在 取 得 以 上 成 绩 的 同 时, 太 原 市 城 中 村 改 造 面 临 的 诸 多 问 题 也 不 容 忽 视 城 中 村 改 造 主 要 有 四 个 方 面 的 工 作 :(1) 把 村 民 转 变 为 居 民, 也 就 是 户 籍 改 革 ;(2) 撤 销 村 委 会, 建 立 居 委 会, 也 就 是 所 谓 的 撤 村 建 居 ;(3) 集 体 土 地 依 法 征 收 为 国 有 土 地 ;(4) 集 体 经 济 组 织 改 为 股 份 制 经 济 组 织 据 市 城 建 部 门 负 责 人 介 绍, 太 原 市 目 前 的 改 造 工 作 的 进 展 主 要 是 在 前 两 项, 而 后 两 项 工 作 基 本 上 还 处 于 调 查 研 究 的 摸 索 阶 段 我 们 在 与 部 分 城 中 村 村 干 部 的 访 谈 中 也 了 解 到, 村 民 参 与 配 合 改 造 工 作 的 积 极 性 不 高, 改 造 工 作 ( 特 别 是 房 屋 拆 迁 和 土 地 征 用 ) 在 有 些 地 方 受 到 了 村 民 的 抵 制, 改 造 政 策 的 实 施 遇 到 了 重 重 困 难 和 阻 力 例 如, 万 柏 林 区 小 井 峪 乡 新 庄 村 村 民 就 曾 联 合 抵 制 拆 迁, 并 多 次 到 北 京 上 访 反 映 土 地 补 偿 金 分 配 不 公 的 问 题 ; 迎 泽 区 的 康 乐 村 2006 年 2 月 16 日 因 政 府 强 制 拆 迁 引 发 大 规 模 群 殴, 参 与 者 达 数 百 人 并 导 致 3 人 受 伤 4F3 在 填 写 调 查 问 卷 的 98 位 城 中 村 居 民 中, 表 示 愿 意 积 极 配 合 工 作 人 员 执 行 改 造 政 策 的 只 有 49 人, 而 另 外 50% 的 受 访 者 表 示 不 愿 意 配 合 究 其 原 因, 主 要 是 村 民 认 为 政 策 执 行 时 违 背 了 当 初 的 政 策 (48%) 损 害 了 村 民 利 益 (27%) 执 行 人 员 态 度 恶 劣 (17%) ( 见 图 1) 在 问 到 对 当 前 改 造 政 策 执 行 现 状 的 看 法 时, 统 计 结 果 表 明, 认 为 改 造 政 策 执 行 效 果 好 的 有 18 人 (18.37%), 认 为 效 果 不 好 的 合 计 77 人 (78.57%) 在 这 77 人 中, 有 52 人 认 为 问 题 在 于 执 行 力 度 不 够,18 人 认 为 政 策 执 行 时 强 制 性 太 强, 让 人 难 以 接 受,7 人 认 为 效 参 见 山 西 省 国 土 资 源 厅 官 方 网 站 资 料 来 源 : 太 原 市 城 中 村 改 造 业 务 知 识 培 训 班 材 料 汇 集 关 于 事 件 的 详 细 经 过, 参 见 新 浪 网 报 道 182

185 果 不 好 的 原 因 不 在 执 行 上, 而 是 政 策 本 身 有 问 题 ( 见 图 2) 综 合 以 上 调 查 数 据 我 们 不 难 看 出, 太 原 市 的 城 中 村 改 造 工 作 赢 得 了 接 近 半 数 民 众 的 支 持 和 配 合, 但 改 造 工 作 中 出 现 的 政 策 变 通 损 害 村 民 利 益 执 行 人 员 态 度 恶 劣 等 问 题 大 大 降 低 了 民 众 对 城 中 村 改 造 的 认 同 度 目 前, 仅 有 不 到 两 成 (18.37%) 的 民 众 对 改 造 效 果 持 满 意 态 度 现 实 情 况 表 明 : 太 原 市 的 城 中 村 改 造 虽 然 取 得 了 一 定 的 成 效, 但 存 在 的 问 题 也 令 人 堪 忧, 其 绩 效 距 离 民 众 的 心 里 预 期 仍 有 较 大 差 距 二 机 制 缺 陷 分 析 公 共 政 策 的 执 行 不 能 取 得 预 期 的 效 果, 对 于 这 个 问 题, 政 策 学 者 给 出 了 诸 多 解 释 框 架 和 理 论 模 型 45F1, 其 中 尤 以 美 国 学 者 马 兹 曼 尼 安 萨 巴 蒂 尔 提 出 的 模 型 最 为 完 备 ( 见 图 3) 图 3: 马 兹 曼 尼 安 萨 巴 蒂 尔 模 型 46F 2 A 问 题 的 可 处 理 性 1 现 行 有 效 的 理 论 和 技 术 2 标 的 团 体 行 为 的 多 样 性 3 标 的 团 体 占 人 口 的 比 重 4 标 的 团 体 行 为 需 要 调 试 的 幅 度 B 政 策 本 身 的 规 制 能 力 C 政 策 本 身 之 外 的 变 量 1 明 确 而 一 致 的 政 策 指 令 1 社 会 经 济 环 境 和 技 术 2 政 策 本 身 含 有 的 因 果 论 2 传 媒 对 问 题 关 注 的 持 续 1 3 最 具 充 代 分 表 的 性 财 的 研 政 究 资 有 源 : 过 程 模 型 (Smith,1973) 系 统 模 型 (Meter 3 公 and 众 的 Horn,1975) 支 持 互 动 调 试 模 型 (McLaughlin,1976) 循 环 模 型 (Rein and Rabinovitz,1978) 综 合 模 型 (Mazmanian and Sabatier,1979) 等 4 参 执 见 行 钱 机 再 构 见 间 : 与 现 机 代 构 公 共 内 政 部 策 的 学 层, 级 南 性 京 整 师 合 范 大 学 出 版 社, 年 支, 持 第 群 体 的 态 度 页 与 资 源 25 资 料 执 来 行 源 机 :Paul 关 的 Sabatier 决 定 性 and 规 划 Daniel Mazmanian."Implementation 5 and Public 监 督 机 Policy: 关 的 A 支 Framework 持 of Analysis" Policy Study Journal,Vol.8,No.4 ( ).p542 6 征 募 执 行 的 人 员 6 执 行 人 员 的 工 作 热 情 与 领 导 艺 术 7 公 众 参 与 的 可 能 183

186 D 政 策 执 行 过 程 的 各 阶 段 1 执 行 主 体 2 标 的 集 团 对 政 3 政 策 产 出 4 对 政 策 产 出 所 5 政 策 的 政 策 产 出 策 产 出 的 接 受 的 实 际 影 响 知 觉 到 的 影 响 的 必 要 修 正 由 图 可 见, 两 位 学 者 追 溯 了 影 响 政 策 执 行 的 三 大 类 因 素 : 政 策 问 题 的 特 性 政 策 本 身 的 因 素 政 策 以 外 的 因 素, 这 基 本 上 涵 盖 了 影 响 政 策 执 行 的 全 部 变 量 以 这 一 模 型 为 主 要 依 据 并 结 合 其 他 学 者 的 相 关 论 述, 我 们 把 政 策 执 行 效 果 不 理 想 的 原 因 归 结 为 政 策 制 定 的 失 误 政 策 本 身 的 弊 端 政 策 执 行 的 偏 差 三 大 方 面 ( 见 图 4) 图 4: 政 策 执 行 失 败 的 原 因 A 政 策 制 定 的 失 误 1 缺 乏 依 据 ( 理 论 事 实 心 理 经 验 ) 2 违 背 基 本 原 则 ( 可 行 性 原 则 整 体 性 原 则 持 续 性 原 则 ) 3 忽 视 科 学 方 法 ( 无 调 查 研 究, 拍 脑 袋 决 策 按 领 导 意 图 办 事, 缺 乏 公 共 参 与 ) B 政 策 自 身 的 弊 端 C 政 策 执 行 的 偏 差 1 政 策 不 合 理 2 目 标 不 具 体 3 政 策 不 配 套 4 政 策 不 稳 定 1 执 行 部 门 组 织 机 构 不 合 理 2 监 督 不 力 3 政 策 执 行 资 源 缺 乏 4 执 行 人 员 素 质 低 下 下 面, 我 们 就 对 太 原 市 城 中 村 改 造 政 策 的 这 3 个 方 面 分 别 进 行 考 察, 看 看 究 竟 是 哪 些 环 节 存 在 缺 陷 并 影 响 到 了 改 造 政 策 执 行 的 效 果 ( 一 ) 政 策 制 定 任 何 公 共 政 策 都 是 为 了 解 决 特 定 的 问 题 而 制 定 出 来 的, 对 这 个 特 定 问 题 的 判 断 是 关 系 到 政 策 成 败 的 重 要 因 素 如 第 一 部 分 所 述, 太 原 市 委 市 政 府 视 野 中 的 城 中 村 是 扰 乱 城 市 总 体 规 划 布 局 严 重 影 响 市 容 市 貌 社 会 治 安 混 乱 的 脏 乱 差 地 区, 对 其 进 行 改 造 是 改 变 184

187 太 原 城 市 面 貌 完 善 太 原 城 市 功 能 提 升 太 原 城 市 形 象 的 一 项 重 要 战 略 任 务 政 府 方 面 坚 持 认 为, 改 造 政 策 是 着 眼 于 太 原 市 城 市 发 展 的 现 实 而 制 定 的, 既 具 有 充 分 的 依 据, 也 符 合 公 共 政 策 制 定 的 基 本 原 则, 大 方 向 上 的 正 确 性 是 毋 庸 置 疑 的 47F1 然 而 城 中 村 改 造 并 不 是 政 府 单 方 面 的 行 为, 它 牵 涉 到 25 万 城 中 村 居 民 的 住 房 就 业 社 保 等 切 身 利 益, 倘 若 作 为 标 的 团 体 的 城 中 村 居 民 不 认 同 政 府 方 面 的 这 一 判 断, 那 就 意 味 着 政 策 制 定 就 出 现 了 重 大 偏 差 于 是, 我 们 自 然 要 关 心 城 中 村 居 民 对 城 中 村 的 基 本 看 法 及 改 造 意 向 为 此, 我 们 在 问 卷 中 列 举 了 关 于 城 中 村 的 7 种 说 法 48F2 5 之 间 标 注 49F3, 统 计 结 果 如 图 5:, 让 居 民 根 据 认 同 程 度 在 1 图 中 7 条 曲 线 由 左 上 向 右 下 倾 斜 的 趋 势 表 明 : 生 活 在 城 中 村 的 村 民 大 都 对 现 状 感 到 不 满, 认 为 需 要 对 城 中 村 进 行 改 造 ; 城 中 村 改 造 是 顺 应 民 众 要 求 的 工 程, 具 有 广 泛 的 群 众 基 础 ; 政 府 在 政 策 问 题 的 确 认 这 一 点 上 没 有 出 现 失 误, 改 造 政 策 的 方 向 是 正 确 的 但 是, 当 被 问 及 政 府 的 改 造 政 策 在 多 大 程 度 上 听 取 了 居 民 的 意 见? 时,66.33% 的 受 访 者 的 回 答 是 没 有 听 取, 我 们 根 本 没 有 参 与 政 策 制 定, 目 前 的 改 造 政 策 不 符 合 我 们 的 利 益 而 认 为 听 取 了, 政 策 完 全 反 映 了 我 们 的 利 益 的 只 占 5% 我 们 在 与 城 中 村 居 民 的 交 流 中 发 现, 对 于 完 全 由 政 府 操 纵 制 定 的 改 造 政 策 能 否 代 表 公 众 的 利 益, 他 们 普 遍 持 怀 疑 态 度 由 此 可 见, 公 众 参 与 的 缺 失 使 得 改 造 政 策 的 合 法 性 权 威 性 大 打 折 扣, 这 也 为 后 来 政 策 执 行 时 村 民 对 执 行 人 员 的 不 信 任 不 合 作 埋 下 了 伏 笔 ( 二 ) 政 策 本 身 1 政 策 的 合 理 性 理 想 的 政 策 应 该 符 合 事 物 发 展 的 客 观 规 律, 代 表 民 众 的 根 本 利 益 不 符 合 大 多 数 民 众 的 1 这 一 点 在 我 们 与 迎 泽 区 城 建 部 门 负 责 人 的 访 谈 中 得 到 了 印 证, 在 访 谈 过 程 中 他 一 直 努 力 让 我 们 确 信 太 原 市 城 中 村 改 造 的 必 要 性 和 政 策 方 向 的 正 确 性 详 情 参 见 附 录 1: 访 谈 记 录 2 这 7 种 说 法 分 别 是 :1 违 章 建 筑 很 多, 严 重 影 响 了 市 容 市 貌 ;2 卫 生 状 况 很 差, 污 染 严 重, 居 住 环 境 恶 劣 ;3 治 安 状 况 很 差, 生 活 在 这 里 缺 乏 安 全 感 ;4 交 通 水 电 医 疗 娱 乐 等 基 础 设 施 严 重 缺 乏 ;5 日 常 管 理 处 于 真 空 状 态, 村 庄 整 体 规 划 混 乱 ;6 城 中 村 是 城 市 中 脏 乱 差 的 地 区 ;7 对 城 中 村 需 要 进 行 彻 底 的 改 造 3 其 中,1 代 表 太 对 了, 我 完 全 同 意 ; 2 代 表 有 道 理, 我 基 本 同 意 ; 3 代 表 不 好 说, 我 不 发 表 意 见 ; 4 代 表 不 对, 我 不 同 意 5 代 表 完 全 错 误, 我 强 烈 反 对 185

188 愿 望 利 益 与 要 求 的 公 共 政 策 显 然 缺 乏 合 理 性, 是 注 定 要 失 败 的 我 们 设 计 的 调 查 问 卷 的 第 三 部 分 是 居 民 对 改 造 政 策 的 看 法, 统 计 结 果 显 示, 这 一 部 分 的 几 道 题 目 有 一 个 共 同 点 : 明 确 反 对 的 极 少, 但 支 持 者 都 更 关 注 自 身 权 益 的 保 障 比 如, 当 问 及 对 于 建 筑 拆 迁 的 政 策 的 看 法 时, 近 半 数 (49%) 的 村 民 表 示 虽 然 赞 成, 但 目 前 的 补 偿 不 够 ; 再 比 如, 对 于 政 府 向 农 民 征 地, 得 票 率 最 高 的 三 个 选 项 依 次 是 支 持 这 一 政 策, 但 是 征 地 费 太 低 (29%) 农 民 的 权 益 得 不 到 保 障, 损 失 了 太 多 (29%) 政 府 在 征 地 后 没 有 为 农 民 安 排 就 业 出 路 (28%), 而 表 示 很 合 理, 应 该 服 从 的 仅 占 8% 与 此 形 成 鲜 明 对 照 的 是, 户 籍 改 造 政 策 的 支 持 率 高 达 56%, 因 为 多 数 村 民 认 为 农 业 户 口 转 变 为 非 农 业 户 口 会 为 子 女 上 学 带 来 好 处 上 述 情 况 表 明, 虽 然 城 中 村 改 造 在 整 体 上 是 符 合 民 众 利 益 的, 但 是 一 些 具 体 政 策 损 害 了 民 众 的 利 益, 这 大 大 降 低 了 民 众 对 城 中 村 改 造 的 认 同 度, 也 给 政 策 的 顺 利 执 行 带 来 了 困 难 2 目 标 的 明 确 性 政 策 目 标 是 定 性 与 定 量 的 结 合 形 态, 是 拟 定 政 策 方 案 的 依 据, 它 必 须 是 具 体 而 明 确 的, 否 则 其 后 的 政 策 过 程 便 难 以 顺 利 进 行 然 而, 太 原 的 城 中 村 改 造 只 有 一 个 大 体 的 政 策 方 向, 至 今 也 没 有 一 个 明 确 的 路 线 图 调 查 问 卷 的 统 计 数 据 显 示, 有 28% 的 村 民 认 为 太 原 市 的 城 中 村 改 造 目 标 不 够 明 确 小 井 峪 街 办 的 工 作 人 员 也 向 我 们 表 示 : 在 城 中 村 改 造 的 政 策 上, 一 直 都 没 有 明 确 的 规 定 和 具 体 的 条 例 去 引 导 各 村 进 行 改 造, 而 只 是 提 出 了 一 个 框 架 一 个 构 想, 放 到 下 面 让 各 家 根 据 情 况 具 体 进 行, 但 是 这 样 的 政 策 给 并 没 有 太 大 的 帮 助 50F1 3 政 策 的 稳 定 性 公 共 政 策 一 旦 制 定 出 来, 就 要 保 持 相 对 稳 定 的 一 段 时 期, 不 能 频 繁 变 化 朝 令 夕 改, 否 则 只 能 造 成 政 策 执 行 过 程 困 难 重 重 城 建 部 门 负 责 人 在 向 我 们 谈 及 这 一 问 题 时 曾 指 出 : 太 原 市 出 台 的 有 些 改 造 政 策 随 意 性 太 强, 总 是 不 断 修 改, 这 些 不 严 肃 的 政 策 没 有 权 威 性 和 约 束 力, 大 大 影 响 了 执 行 效 果 以 城 中 村 改 制 后 居 民 社 会 保 障 政 策 为 例,2003 年 出 台 的 关 于 加 快 城 中 村 改 造 的 意 见 第 三 条 第 八 款 规 定 : 原 村 民 改 制 后 可 按 城 市 居 民 参 保 规 定 办 理 而 2008 年 的 太 原 市 城 中 村 改 造 管 理 试 行 办 法 第 二 十 五 条 却 规 定 : 城 中 村 改 制 后, 原 村 民 应 当 依 法 参 加 社 会 保 险, 社 会 保 险 费 由 改 制 后 的 经 济 组 织 和 原 村 民 个 人 按 比 例 承 担 51F ( 三 ) 政 策 执 行 1 执 行 部 门 组 织 机 构 任 何 政 策 的 实 施 都 必 须 依 赖 于 一 定 的 组 织 机 构 来 承 担, 没 有 健 全 的 组 织 机 构, 就 不 可 能 有 效 地 执 行 政 策 方 案 实 现 政 策 目 标 合 理 的 组 织 结 构 要 求 根 据 政 策 预 期 的 目 标 和 任 务, 科 学 地 规 划 和 设 置 各 个 职 能 部 门, 然 后 进 行 有 效 的 指 挥 与 协 调, 将 执 行 系 统 内 的 各 个 环 节 各 个 要 素 联 结 成 一 个 有 机 的 整 体 但 是, 我 们 在 调 研 中 发 现, 太 原 市 城 中 村 改 造 政 策 的 执 行 部 门 组 织 结 构 上 存 在 着 严 重 的 问 题 ( 见 图 6) 2 1 参 见 附 录 1: 访 谈 记 录 2 太 原 市 城 中 村 改 造 管 理 试 行 办 法 ( 以 下 简 称 办 法 ) 是 太 原 市 政 府 出 台 的 距 今 最 近 的 一 个 关 于 城 中 村 改 造 的 纲 领 性 文 件, 鉴 于 其 重 要 地 位, 我 们 将 其 收 录 于 附 录 3 本 文 以 下 所 有 引 用 该 办 法 的 内 容 将 不 再 赘 注, 请 读 者 一 并 参 考 附 录 3 186

189 图 6: 太 原 市 城 中 村 改 造 工 作 部 门 组 织 结 构 示 意 市 领 导 组 市 城 改 办 市 市 市 市 市 市 市 市 市 市 市 市 市 市 市 建 发 教 公 民 财 农 计 国 规 房 劳 法 执 卫 区 政 府 ( 管 委 会 ) 管 改 育 安 政 政 业 生 土 划 地 保 制 法 生 委 委 局 局 局 局 局 委 局 局 局 局 办 局 局 区 城 改 办 区 区 区 区 区 区 区 区 区 区 区 区 区 区 区 建 发 教 公 民 财 农 计 国 规 房 劳 法 执 卫 管 改 育 安 政 政 业 生 土 划 地 保 制 法 生 委 委 局 局 局 局 局 委 局 局 局 局 办 局 局 城 中 村 改 造 上 图 中, 市 领 导 组 即 太 原 市 城 中 村 改 造 工 作 协 调 领 导 组, 是 全 市 城 中 村 改 造 工 作 的 领 导 机 构 据 了 解, 该 领 导 组 组 长 由 太 原 市 市 长 担 任, 图 中 所 示 的 15 个 市 直 部 门 的 主 要 负 责 人 任 成 员, 可 见 其 规 格 之 高 领 导 组 的 主 要 工 作 方 式 是 双 月 一 次 的 例 会 52F1, 实 行 集 中 办 公 会 议 审 批 办 法 规 定, 凡 会 议 决 定 的 事 项, 市 直 机 关 和 各 区 经 济 区 管 委 会 都 必 须 按 要 求 及 时 办 结 我 们 不 难 发 现, 市 领 导 组 居 于 各 执 行 部 门 之 上, 具 有 权 威 的 领 导 地 位 和 强 大 的 政 策 1 根 据 并 城 改 字 [2008]6 号 文 件, 市 领 导 组 例 会 于 2008 年 6 月 19 日 以 后 改 为 每 月 召 开 一 次 187

190 执 行 能 力 然 而 它 的 职 能 主 要 是 负 责 全 市 改 造 工 作 的 整 体 统 筹, 基 本 上 不 解 决 具 体 问 题 53F1 承 担 这 些 琐 碎 的 日 常 工 作 的 是 它 下 设 的 办 公 室, 也 就 是 市 城 改 办 可 是 市 城 改 办 的 规 格 就 没 有 市 领 导 组 那 么 高 了 它 设 在 市 建 管 委, 与 建 管 委 是 一 套 班 子 两 块 牌 子, 由 市 委 组 织 部 从 城 建 和 农 业 系 统 抽 调 骨 干 担 任 办 公 室 常 务 副 主 任 和 各 处 处 长 54F2 由 此 可 见, 它 与 其 他 市 直 部 门 之 间 是 平 级 的, 对 各 实 权 单 位 没 有 实 际 的 领 导 权, 而 只 是 一 个 组 织 协 调 机 构 5F3 区 一 级 的 情 况 与 市 一 级 基 本 类 似 : 区 政 府 ( 管 委 会 ) 负 责 本 辖 区 的 改 造, 具 体 工 作 由 区 城 改 办 组 织 实 施, 但 区 城 改 办 对 区 直 各 行 政 部 门 亦 无 实 际 领 导 权 事 流 程 56F4 那 么, 改 造 工 作 的 实 际 权 力 掌 握 在 哪 个 部 门 的 手 中 呢? 我 们 不 妨 看 看 一 些 具 体 事 务 的 办 ( 见 图 ) 图 7: 太 原 市 城 中 村 土 地 资 料 备 案 流 程 申 请 单 位 区 城 改 办 区 区 政 府 ( 管 委 市 城 改 办 抄 送 提 出 申 请 国 土 局 审 核 会 ) 核 准 备 案 图 8: 城 中 村 改 造 建 设 项 目 立 项 审 批 流 程 市 规 划 局 申 请 单 位 提 出 申 请 市 城 改 办 审 核 并 出 具 意 见 图 9: 城 中 村 改 造 建 设 项 目 供 地 审 批 流 程 57F 5 市 发 改 委 办 理 立 项 审 批 手 续 申 请 单 位 申 请 供 地 审 查 意 见 市 城 改 办 审 核 并 出 具 意 见 图 10: 城 中 村 改 造 专 项 补 贴 资 金 审 批 流 程 市 政 大 厅 办 理 土 地 供 地 手 续 申 请 单 位 区 政 府 ( 管 委 市 城 改 办 审 市 政 府 市 财 政 局 提 以 出 上 申 四 请 幅 图 表 明, 会 市 ) 城 出 改 具 办 意 见 市 政 府 核 区 政 出 府 具 ( 意 管 见 委 会 ) 往 往 审 只 批 负 责 审 核 和 出 具 拨 意 款 见, 而 具 体 事 务 的 办 结 权 则 分 别 归 属 规 划 局 发 改 委 国 土 资 源 局 财 政 局 这 些 职 能 据 此 判 断, 1 办 法 第 五 条 对 其 职 权 是 这 样 规 定 的 : 负 责 领 导 部 署 全 市 城 中 村 改 造 工 作 ; 制 定 城 中 村 改 造 的 政 策 措 施 规 划 计 划 及 整 体 方 案 ; 确 定 城 中 村 的 改 造 村 名 单 ; 考 核 各 区 ( 管 委 会 ) 和 市 直 各 有 关 职 能 部 门 的 城 中 村 改 造 工 作 ; 研 究 解 决 城 中 村 改 造 中 的 重 大 问 题 2 市 城 改 办 内 设 综 合 计 划 处 规 划 建 设 处 社 会 事 务 处 法 规 调 研 处 四 个 办 事 机 构 3 办 法 第 六 条 规 定 : 太 原 市 城 中 村 改 造 工 作 协 调 领 导 组 办 公 室 负 责 拟 定 城 中 村 改 造 有 关 政 策 ; 组 织 编 制 城 中 村 改 造 专 项 规 划 ; 提 出 城 中 村 改 造 中 长 期 计 划 年 度 计 划, 下 达 城 中 村 改 造 规 划 编 制 计 划 ; 确 定 城 中 村 名 录 ; 审 定 各 城 中 村 改 造 建 设 方 案 ; 对 城 中 村 改 造 项 目 进 行 备 案 管 理 ; 进 行 城 中 村 改 造 宣 传 培 训 调 研 工 作 ; 指 导 督 查 协 调 各 区 政 府 ( 管 委 会 ) 和 市 直 各 有 关 部 门 城 中 村 改 造 工 作 因 此, 在 图 6 中 我 们 把 市 城 改 办 与 市 直 部 门 之 间 的 箭 头 标 注 为 虚 线, 表 示 其 无 实 际 领 导 权, 下 同 4 图 均 摘 自 太 原 市 城 中 村 改 造 办 事 指 南 5 申 请 单 位 在 申 请 时 需 提 交 以 下 资 料 : 申 请 报 告 和 申 请 表 ( 用 以 说 明 拟 建 项 目 工 程 地 点 功 能 性 质 ) 村 庄 全 部 土 地 所 有 权 证 及 附 图 ( 必 须 加 盖 国 土 部 门 公 章 ) 建 设 用 地 1:500 现 状 地 形 图 ( 申 请 者 应 在 图 上 标 注 土 地 使 用 证 件 的 用 地 界 限 拟 建 工 程 的 用 地 界 线 和 建 设 工 程 的 位 置 ) 188

191 太 原 市 城 中 村 改 造 工 作 的 实 际 权 力 是 掌 握 在 市 区 两 级 各 职 能 部 门 的 手 中 的 由 于 城 中 村 改 造 是 一 个 系 统 的 综 合 的 市 政 工 程, 牵 涉 到 的 职 能 部 门 非 常 多, 因 此 行 政 部 门 之 间 的 协 调 配 合 就 十 分 重 要 但 是 如 前 所 述, 由 于 市 城 改 办 领 导 能 力 的 明 显 不 足, 整 个 太 原 市 的 城 中 村 改 造 缺 乏 一 个 有 力 的 领 导 机 构 去 统 一 部 署 协 调 各 部 门 行 动 这 就 导 致 各 部 门 在 本 位 主 义 的 影 响 下 各 行 其 是 各 自 为 政, 大 大 影 响 了 行 政 效 率 据 东 太 堡 村 贾 书 记 介 绍, 村 委 会 提 出 一 个 建 设 规 划, 在 各 个 部 门 之 间 转 来 转 去, 有 时 甚 至 需 要 一 两 年 才 能 批 下 来 太 原 市 公 务 系 统 目 前 流 传 着 一 份 申 请 书 上 盖 了 78 个 章 的 笑 话, 或 许 太 原 城 中 村 改 造 效 果 不 理 想 的 症 结 就 隐 藏 在 这 个 笑 话 背 后 除 此 之 外, 我 们 还 发 现 了 太 原 市 的 行 政 部 门 效 率 低 下 的 另 一 个 原 因 : 行 政 部 门 纵 横 组 织 结 构 十 分 不 合 理, 带 来 了 权 力 分 割 的 重 大 弊 端 纵 向 上, 行 政 部 门 层 级 过 多 阻 滞 了 政 策 自 上 而 下 的 贯 通 就 拿 区 一 级 的 城 改 办 来 说, 它 在 业 务 上 受 市 领 导 组 和 市 城 改 办 的 领 导, 在 组 织 上 又 要 受 到 区 政 府 的 领 导, 既 没 有 办 事 职 能, 又 没 有 对 职 能 部 门 的 实 际 领 导 权, 其 存 在 的 唯 一 意 义 似 乎 就 是 在 各 类 文 件 上 多 盖 一 个 章 使 得 本 可 以 简 化 的 办 事 程 序 变 得 复 杂 这 种 机 构 的 大 量 存 在 一 来 影 响 了 办 事 效 率 横 向 上, 同 级 执 行 部 门 之 间 分 工 不 合 理 权 责 关 系 划 分 不 明 确, 最 典 型 的 表 现 就 是 很 多 部 门 都 设 有 业 务 性 质 类 似 的 机 构 比 如, 太 原 市 建 管 委 下 设 城 管 处, 其 职 能 与 太 原 市 市 政 管 理 局 就 多 有 重 合 之 处 58F1 设 的 综 合 规 划 处 也 有 权 力 交 叉 59F2 ; 再 比 如, 太 原 市 规 划 局 下 设 的 规 划 用 地 处 与 国 土 资 源 局 下 这 种 由 于 权 责 划 分 不 清 带 来 的 事 权 冲 突 往 往 有 两 种 结 果 : 有 利 益 可 图 的 时 候, 相 关 部 门 争 相 抢 着 去 行 使 权 力 ; 要 承 担 责 任 义 务 的 时 候, 相 关 部 门 就 开 始 扯 皮 推 诿 踢 皮 球 综 上, 由 于 缺 乏 有 力 的 领 导 机 构, 加 之 行 政 部 门 纵 横 组 织 结 构 不 合 理, 太 原 市 的 城 中 村 改 造 形 成 了 错 综 复 杂 的 权 力 交 叉 网, 这 对 政 策 执 行 产 生 了 极 其 不 利 的 影 响 2 政 策 执 行 监 督 受 各 种 因 素 的 影 响, 政 策 执 行 有 可 能 会 偏 离 原 有 的 政 策 目 标 或 违 背 原 有 的 政 策 方 案 因 此, 为 了 保 证 政 策 系 统 的 顺 利 运 行 提 高 政 策 执 行 的 质 量, 就 必 须 对 政 策 执 行 过 程 加 以 监 督 和 控 制 按 照 监 督 主 体 的 不 同, 我 们 可 以 把 政 策 执 行 监 督 分 为 内 部 监 督 与 外 部 监 督 内 部 监 督 就 1 太 原 市 建 管 委 下 设 的 城 管 处 的 主 要 职 责 有 指 导 协 调 全 市 市 容 环 境 园 林 绿 化 市 政 设 施 等 方 面 管 理 工 作 ; 指 导 城 市 市 容 环 境 综 合 整 治 和 城 建 监 察 工 作, 负 责 城 市 管 理 综 合 执 法 工 作 而 太 原 市 市 政 管 理 局 行 使 对 全 市 道 路 桥 涵 排 水 河 道 防 洪 道 路 照 明 污 水 处 理 等 市 政 工 程 建 设 和 市 政 设 施 维 护 管 理 职 能 可 见 两 者 都 有 对 市 政 设 施 的 管 理 权 参 见 太 原 市 政 府 网 站 2 太 原 市 规 划 局 下 设 的 规 划 用 地 处 拥 有 受 理 建 设 用 地 规 划 申 请, 核 定 其 用 地 位 置 界 限 土 地 使 用 性 质 和 建 设 内 容, 提 供 规 划 设 计 条 件, 核 发 建 设 用 地 规 划 许 可 证 ; 调 整 规 划 用 地 位 置 和 界 限 增 减 用 地 面 积 改 变 土 地 使 用 性 质 等 职 能 而 太 原 市 国 土 资 源 局 下 设 的 综 合 规 划 处 则 负 责 组 织 编 制 国 土 规 划 土 地 利 用 总 规 划 矿 产 资 源 总 体 规 划 ; 参 与 报 市 省 人 民 政 府 及 国 务 院 审 批 的 城 市 总 体 规 划 的 审 核 ; 参 与 建 设 用 地 预 审 和 非 农 建 设 项 目 可 行 性 论 证 参 见 189

192 是 行 政 系 统 内 部 进 行 的 监 督, 它 主 要 包 括 上 级 部 门 对 下 级 部 门 的 监 督 下 级 对 上 级 的 非 约 束 性 监 督 平 行 机 构 之 间 的 监 督 专 门 机 构 ( 税 务 工 商 审 计 等 ) 的 监 督 委 托 与 受 委 托 机 构 之 间 的 监 督 等 ; 外 部 监 督 主 要 指 权 力 机 关 司 法 机 关 政 党 社 会 团 体 社 会 公 众 对 行 政 机 关 的 监 督 60F1 通 过 调 查, 我 们 发 现 太 原 市 的 政 策 执 行 监 督 机 制 有 以 下 弊 端 : 就 内 部 监 督 来 说, 首 先 是 城 改 办 对 职 能 部 门 的 约 束 力 不 足 众 所 周 知, 在 我 国 当 前 的 政 治 环 境 下, 行 政 监 督 对 权 力 具 有 较 大 的 依 附 性, 有 效 的 监 督 必 须 有 实 际 的 权 力 作 支 撑 比 如, 在 我 国 上 级 行 政 机 关 对 其 所 属 的 部 门 和 下 级 行 政 机 关 的 监 督 就 较 为 有 效, 因 为 上 级 机 关 控 制 着 下 级 单 位 的 领 导 权 财 务 权 和 人 事 任 免 权, 对 其 有 绝 对 性 的 支 配 权 但 是, 如 果 没 有 这 种 权 力 作 后 盾, 有 效 的 监 督 是 很 难 实 现 的 根 据 关 于 加 快 推 进 城 中 村 改 造 的 实 施 意 见 ( 并 发 [2006]42 号 ), 市 城 改 办 与 市 直 各 职 能 部 门 之 间 形 成 委 托 关 系, 被 委 托 方 受 委 托 部 门 的 监 管 指 导, 这 就 是 说 市 城 改 办 是 职 能 部 门 的 监 督 主 体 之 一 但 我 们 在 前 面 已 经 提 到, 市 城 改 办 与 市 直 职 能 部 门 之 间 在 地 位 上 是 平 级 的 机 构, 它 对 行 使 行 政 管 理 权 和 执 法 权 的 职 能 部 门 基 本 上 没 有 什 么 约 束 力, 这 就 导 致 其 监 督 力 度 的 不 足 其 次, 政 府 监 察 机 关 独 立 性 不 够 导 致 监 督 效 力 低 下 太 原 市 监 察 机 构 的 现 行 体 制 是 双 重 领 导 体 制, 各 级 监 察 局 既 受 到 上 级 机 构 领 导, 又 受 到 同 级 党 委 和 政 府 的 领 导, 在 这 种 体 制 下, 监 督 主 体 ( 监 察 局 ) 与 监 督 对 象 ( 职 能 部 门 ) 同 存 于 一 个 组 织 单 元 之 中, 监 督 主 体 甚 至 要 受 到 监 督 对 象 的 牵 制 61F2 难 得 到 保 障, 其 监 督 的 有 效 性 自 然 很 就 外 部 监 督 来 说, 首 先 是 权 力 机 关 的 监 督 权 没 有 得 到 充 分 发 挥 作 为 国 家 权 力 机 关, 各 级 人 民 代 表 大 会 对 行 政 机 关 和 人 员 的 监 督 权 是 宪 法 规 定 的 权 力, 不 仅 具 有 重 要 的 政 治 意 义, 而 且 其 作 用 是 可 以 得 到 切 实 发 挥 的 但 是, 目 前 各 级 人 大 的 监 控 多 停 留 于 人 大 代 表 视 察 等 表 面 活 动, 形 式 大 于 内 容 而 且 由 于 我 国 没 有 专 门 的 监 督 法, 这 类 监 督 实 施 起 来 缺 乏 具 体 的 标 准 和 依 据, 这 些 都 影 响 了 人 大 监 督 作 用 的 发 挥 62F3 其 次, 公 众 对 政 策 执 行 过 程 的 监 督 力 度 过 弱 从 理 论 上 讲, 公 众 是 最 广 泛 的 监 督 主 体, 公 众 监 督 的 地 位 和 作 用 是 其 他 监 督 方 式 不 可 替 代 的 但 就 太 原 市 的 现 实 来 看, 公 众 对 城 中 村 改 造 政 策 执 行 过 程 的 监 督 的 力 度 还 是 很 弱 的 我 们 在 东 太 堡 村 走 访 时 发 现 很 多 村 民 都 怀 疑 村 干 部 在 改 造 过 程 中 有 贪 污 行 为, 比 如 一 位 老 大 娘 向 我 们 反 映 太 原 市 的 房 屋 拆 迁 补 偿 标 准 是 元 /m2, 但 到 了 他 们 手 里 就 成 了 1200 元 /m2, 她 怀 疑 一 部 分 钱 被 村 干 部 截 留 了 但 是 当 我 们 问 她 是 如 何 处 理 这 个 问 题 时, 她 的 回 答 却 是 没 有 采 取 任 何 行 动, 因 为 一 来 她 不 知 道 到 什 么 地 方 去 反 映, 二 来 她 认 为 即 使 反 映 了 也 解 决 不 了 这 个 问 题, 甚 至 会 因 此 得 罪 村 干 部 乃 至 遭 到 打 击 报 复 这 个 案 例 说 明, 尽 管 村 民 有 参 与 监 督 的 意 识, 但 依 旧 缺 乏 行 使 监 督 权 的 有 效 手 段 在 我 们 的 调 查 问 卷 中, 对 您 如 何 表 示 对 政 策 执 行 的 不 满 这 一 问 题,49 名 受 访 者 的 选 择 情 况 如 下 :( 见 图 11) 参 见 刘 丽 霞 主 编 : 公 共 政 策 分 析, 东 北 财 经 大 学 出 版 社,2006 年, 第 页 比 如, 市 监 察 局 不 仅 要 接 受 市 委 市 政 府 的 领 导, 其 办 公 经 费 还 要 由 市 财 政 局 拨 付 参 见 马 海 涛 温 来 成 主 编 : 公 共 政 策 学, 中 国 财 政 经 济 出 版 社,2006 年, 第 162 页 190

193 上 图 中 最 多 的 3 个 选 项 依 次 为 向 当 地 有 关 部 门 反 映 (30.61%) 与 政 策 执 行 人 员 理 论 (22.45%) 向 新 闻 媒 体 反 映, 以 求 得 社 会 的 广 泛 关 注 (22.45%), 而 选 择 上 访 的 只 有 4 人 (8.16%) 这 表 明 : 目 前 村 民 对 政 策 执 行 过 程 的 不 满 主 要 是 向 基 层 部 门 反 映, 但 基 层 职 能 部 门 作 为 政 策 执 行 者, 更 多 的 情 况 下 是 对 政 策 执 行 进 行 解 释 和 维 护 而 不 是 审 查 和 追 责, 而 基 层 监 察 部 门 对 同 级 的 行 政 职 能 部 门 的 追 责 能 力 又 十 分 低 下 这 些 因 素 共 同 导 致 了 民 众 对 政 策 执 行 的 监 督 起 不 到 显 著 效 果 的 现 状 3 政 策 执 行 资 源 俗 话 说 巧 妇 难 为 无 米 之 炊, 在 市 场 经 济 条 件 下, 政 策 的 执 行 越 来 越 仰 赖 经 费 倘 若 政 策 执 行 机 构 和 人 员 缺 乏 足 够 的 财 力 资 源, 再 明 确 的 政 策 目 标 再 详 实 的 政 策 方 案 都 是 空 中 楼 阁 因 此, 公 共 政 策 要 想 达 到 预 定 的 效 果, 必 须 有 足 够 财 政 资 源 作 支 撑 太 原 市 城 中 村 改 造 涉 及 房 屋 拆 迁 城 市 社 区 建 设 公 共 设 施 建 设 居 民 社 会 保 障 等 诸 多 工 程, 其 中 每 一 项 都 需 要 大 量 资 金 投 入 东 太 堡 村 村 委 会 贾 主 任 为 我 们 算 了 这 样 一 笔 账 : 该 村 常 住 人 口 近 3000 人, 土 地 3600 多 亩, 其 中 有 60% 都 是 宅 基 地, 如 果 完 全 落 实 拆 一 还 一 的 标 准, 需 要 还 建 近 1440 万 m2 的 新 房 子, 按 照 一 般 的 房 屋 造 价 标 准, 仅 这 一 项 工 程 造 价 就 至 少 要 10 亿 元, 可 见 城 中 村 改 造 对 资 金 有 着 多 么 巨 大 的 需 求 关 于 太 原 市 城 中 村 改 造 经 费 来 源, 并 发 [2006]42 号 文 件 有 以 下 规 定 :( 城 中 村 ) 规 划 编 制 经 费 由 市 区 两 级 财 政 各 承 担 一 半 ; 市 城 改 办 的 办 公 经 费 由 市 财 政 根 据 工 作 需 要 统 筹 安 排 63F1 不 过 显 而 易 见, 这 两 项 只 是 改 造 费 用 中 很 小 的 一 部 分, 至 于 占 改 造 所 需 资 金 主 要 部 分 的 建 设 费 用, 该 文 件 只 是 简 单 地 规 定 : 组 建 太 原 市 城 中 村 改 造 市 场 运 作 实 体, 市 财 政 部 门 在 资 金 方 面 给 予 大 力 支 持, 但 在 走 访 中 无 论 是 村 干 部 还 是 街 办 工 作 人 员 都 向 我 们 反 映 财 政 部 门 在 资 金 上 的 支 持 力 度 不 够 可 是 财 政 部 门 也 有 自 己 的 苦 衷 : 相 对 于 改 造 所 需 要 的 巨 大 投 资, 市 财 政 预 算 中 能 用 于 改 造 的 资 金 只 能 说 是 九 牛 一 毛 64F2, 所 以 目 前 太 原 市 城 中 村 改 造 在 实 1 资 料 来 源 : 太 原 市 城 中 村 改 造 政 策 汇 编 2 据 查, 截 止 目 前 太 原 市 政 府 预 算 中 都 没 有 设 立 城 中 村 改 造 专 项 补 贴 资 金 2008 年 太 原 市 财 政 执 行 一 般 预 算 支 出 为 亿 元, 其 中 用 于 城 乡 建 设 的 为 9.4 亿, 仅 占 总 支 出 的 6% 左 右, 这 其 中 还 包 括 了 临 泽 西 大 街 扩 建 汾 河 治 理 等 多 个 重 大 项 目 工 程 可 想 而 知, 能 真 正 用 于 城 中 村 改 造 的 资 金 微 乎 其 微 资 料 来 源 : 太 191

194 际 运 作 中 还 是 以 村 集 体 自 行 筹 资 为 主 像 东 太 堡 村 这 种 村 集 体 经 济 实 力 比 较 强 的 城 中 村, 还 有 筹 资 渠 道 进 行 自 我 开 发 65F1 为 太 原 市 城 中 村 改 造 面 临 着 严 重 的 资 金 缺 口 4 执 行 人 员 素 质, 然 而 太 原 市 绝 大 多 数 城 中 村 都 不 具 备 这 种 实 力 因 此, 我 们 认 政 策 执 行 人 员 是 政 策 实 施 中 的 能 动 因 素, 其 思 想 素 质 知 识 结 构 精 神 状 态 和 工 作 态 度 等 都 会 对 政 策 执 行 效 果 产 生 影 响 首 先, 执 行 人 员 要 具 备 良 好 的 思 想 素 质, 不 能 运 用 公 共 权 力 谋 取 自 身 利 益 公 共 政 策 执 行 是 社 会 资 源 重 新 配 置 和 利 益 再 分 配 的 过 程, 各 种 利 益 矛 盾 在 政 策 执 行 阶 段 由 隐 性 转 为 显 性 在 这 一 过 程 中, 政 策 执 行 者 把 握 着 政 策 执 行 的 裁 量 权, 可 以 通 过 灵 活 的 变 通 使 自 己 获 取 最 大 的 利 益 但 这 种 行 为 往 往 会 侵 害 目 标 群 体 的 利 益, 使 得 公 众 对 政 策 产 生 反 感 情 绪, 甚 至 会 引 发 大 规 模 的 抵 制 调 查 显 示, 在 不 愿 意 配 合 改 造 政 策 执 行 的 49 名 受 访 者 中, 有 29 人 选 择 的 原 因 是 政 策 执 行 时 违 背 了 当 初 的 政 策, 占 到 了 59.18% 这 一 方 面 说 明 村 民 对 政 策 执 行 中 的 扭 曲 与 变 通 非 常 不 满, 另 一 方 面 也 反 映 出 太 原 行 政 队 伍 的 思 想 素 质 有 待 提 高 其 次, 执 行 人 员 要 具 备 良 好 的 知 识 结 构, 特 别 是 较 高 的 政 策 水 平 政 策 执 行 不 是 一 个 简 单 的 照 章 办 事 的 过 程, 政 策 执 行 者 的 主 观 能 动 作 用 对 于 政 策 执 行 成 败 举 足 轻 重 政 策 执 行 人 员 对 每 一 个 执 行 事 项 都 要 根 据 不 同 的 时 间 地 点 和 具 体 情 况, 权 衡 轻 重 斟 酌 缓 急 然 后 做 出 调 试, 这 就 要 求 政 策 执 行 人 员 应 广 泛 地 涉 猎 政 治 学 经 济 学 管 理 学 社 会 学 心 理 学 法 学 等 知 识 领 域 因 为 知 识 结 构 是 工 作 能 力 的 基 础, 只 有 掌 握 了 这 些 基 本 知 识, 才 能 深 刻 理 解 政 策 的 内 容 精 神 和 实 质, 进 而 正 确 的 应 对 政 策 执 行 时 出 现 的 各 种 问 题 而 据 万 柏 林 区 小 井 峪 街 办 党 政 办 公 室 王 主 任 介 绍, 该 单 位 工 作 人 员 的 文 化 程 度 大 都 为 高 中 到 大 专, 大 学 本 科 以 上 的 不 到 20% 这 种 现 实 基 本 上 代 表 了 太 原 市 各 街 道 办 事 处 的 整 体 情 况, 也 从 侧 面 反 映 出 太 原 市 政 策 执 行 队 伍 的 知 识 结 构 和 政 策 水 平 还 有 很 大 的 提 升 空 间 第 三, 执 行 人 员 要 具 备 良 好 的 工 作 态 度 和 积 极 的 工 作 热 情, 这 一 点 在 政 策 执 行 中 占 据 不 容 忽 视 的 地 位 众 所 周 知, 目 标 群 体 对 公 共 政 策 的 认 同 是 政 策 顺 利 执 行 的 重 要 保 证 一 项 政 策 如 果 不 能 为 人 们 真 正 认 同 的 话, 那 么 它 就 很 难 被 人 们 心 悦 诚 服 的 接 受 和 执 行 6F 由 于 政 策 执 行 人 员 是 直 接 与 公 众 打 交 道 的 群 体, 他 们 往 往 就 成 为 了 公 共 政 策 的 化 身, 他 们 工 作 时 的 表 现 甚 至 就 直 接 成 为 了 公 众 对 政 策 的 直 观 感 受 所 以, 要 赢 得 公 众 的 认 同 和 配 合, 工 作 人 员 良 好 的 工 作 态 度 和 积 极 的 工 作 热 情 就 至 关 重 要 调 查 显 示, 在 认 为 改 造 政 策 执 行 效 果 不 好 的 77 人 中,18 人 认 为 原 因 在 于 执 行 时 强 制 性 太 强, 让 人 难 以 接 受, 占 到 了 23.38%; 不 愿 意 配 合 政 策 执 行 的 49 名 受 访 者 中, 有 10 人 选 择 的 原 因 是 执 行 人 员 态 度 恶 劣, 占 到 了 20.41% 执 行 人 员 工 作 态 度 的 重 要 性 从 上 述 两 项 数 据 中 可 窥 一 斑 2 原 市 统 计 信 息 网 1 据 介 绍, 东 太 堡 村 村 集 体 经 济 改 制 后 成 立 了 龙 鼎 集 团, 它 集 房 地 产 开 发 饮 食 服 务 行 业 为 一 体, 资 产 规 模 上 亿 经 济 效 益 较 好 东 太 堡 村 的 新 居 建 设 开 发 和 物 业 管 理 都 由 该 公 司 承 担 参 见 附 录 1: 访 谈 记 录 2 丁 煌 : 政 策 执 行 阻 滞 机 制 及 其 防 治 对 策, 人 民 出 版 社,2002 年, 第 264 页 192

195 三 对 策 与 建 议 通 过 第 二 部 分 的 分 析, 我 们 可 以 把 太 原 市 城 中 村 改 造 政 策 的 执 行 绩 效 不 理 想 的 原 因 归 结 如 下 : 政 策 制 定 过 程 中 公 众 参 与 的 缺 失 ; 政 策 缺 乏 对 公 众 权 益 的 保 障 政 策 目 标 不 明 确 政 策 不 稳 定 损 害 其 权 威 性 ; 政 策 执 行 部 门 组 织 结 构 不 合 理 ; 政 策 执 行 监 督 不 力 ; 政 策 执 行 资 源 不 充 足 ; 执 行 人 员 素 质 有 待 提 高 针 对 这 些 问 题, 我 们 提 出 以 下 对 策 建 议 : ( 一 ) 构 建 公 共 政 策 民 主 参 与 机 制 当 代 中 国 正 处 于 一 个 激 烈 的 社 会 转 型 期 : 一 方 面, 市 场 经 济 深 刻 地 触 动 着 旧 有 的 经 济 结 构, 各 种 社 会 利 益 在 这 一 过 程 中 不 断 地 进 行 着 分 化 与 重 组 ; 另 一 方 面, 随 着 政 治 文 明 的 进 步 特 别 是 政 治 过 程 朝 着 民 主 化 方 向 的 发 展, 公 众 的 主 体 意 识 已 经 逐 渐 觉 醒, 不 同 的 利 益 群 体 和 社 会 成 员 已 不 再 满 足 于 被 动 地 接 受 政 府 制 定 的 公 共 政 策, 而 是 迫 切 希 望 将 自 己 的 意 志 输 入 到 政 治 系 统 中, 以 使 公 共 政 策 能 够 更 加 充 分 地 代 表 自 身 的 利 益 然 而 调 查 显 示, 在 太 原 市 城 中 村 改 造 政 策 从 制 定 过 程 中, 公 众 的 参 与 严 重 不 足 公 众 参 与 的 缺 失 不 仅 使 得 改 造 政 策 的 合 法 性 大 打 折 扣, 而 且 大 大 降 低 了 民 众 对 城 中 村 改 造 的 认 同 度, 这 些 都 给 改 造 工 作 的 顺 利 推 进 带 来 了 困 难 因 此, 我 们 认 为 太 原 市 要 解 决 好 城 中 村 问 题, 就 亟 须 建 立 自 下 而 上 的 制 度 化 利 益 表 达 渠 道, 使 得 政 策 更 好 地 反 映 村 民 的 利 益 要 求 具 体 来 说, 有 以 下 五 点 : 1 要 充 分 发 挥 基 层 组 织 ( 如 作 为 党 的 基 层 组 织 的 村 党 支 部 作 为 群 众 性 自 治 组 织 的 村 民 委 员 会 ) 和 基 层 民 主 制 度 ( 如 村 民 代 表 会 议 制 度 ) 在 村 民 意 见 表 达 中 的 作 用 2 各 级 人 大 代 表 和 政 协 委 员 要 切 实 履 行 职 责, 定 期 征 求 村 民 对 于 城 中 村 改 造 的 意 见 并 认 真 总 结, 为 以 后 的 政 策 制 定 提 供 依 据 3 要 利 用 大 众 传 播 ( 报 刊 广 播 影 视 互 联 网 络 等 ) 及 时 性 公 开 性 和 广 泛 性 的 特 点, 使 其 成 为 公 民 发 表 意 见 的 便 捷 窗 口, 为 公 民 参 与 政 治 提 供 更 多 机 会 4 要 拓 宽 公 民 参 与 的 渠 道, 创 新 参 与 方 式 比 如 : 在 政 策 出 台 前 召 开 听 证 会, 听 取 村 民 意 见 ; 邀 请 村 民 代 表 参 与 政 策 方 案 的 制 定 ; 通 过 问 卷 调 查 或 深 入 交 流 搜 集 基 层 群 众 意 见 等 5 努 力 提 高 公 民 参 政 议 政 能 力 虽 然 很 多 公 民 都 有 极 大 的 政 治 参 与 热 情 和 强 烈 的 参 与 愿 望, 但 倘 若 其 素 质 不 高 能 力 有 限 就 会 导 致 参 与 效 率 低 下 这 就 要 求 政 府 加 强 对 公 民 的 教 育 与 培 训, 努 力 培 养 公 民 参 与 公 共 决 策 的 能 力 ( 二 ) 对 改 造 政 策 进 行 跟 踪 式 调 整 所 谓 政 策 调 整, 就 是 政 策 主 体 依 据 政 策 执 行 的 反 馈 情 况, 针 对 政 策 执 行 过 程 中 出 现 的 问 题 对 政 策 做 出 的 某 些 必 要 的 补 充 或 删 减 修 订 或 修 改, 从 而 使 其 更 加 完 善 更 加 科 学 的 动 态 过 程 67F1 其 内 容 主 要 是 对 政 策 内 部 各 要 素 各 环 节 的 调 整, 包 括 政 策 问 题 政 策 目 标 政 策 方 案 等 政 策 调 整 实 质 上 是 政 策 的 再 制 定, 政 策 主 体 可 以 通 过 它 来 纠 正 政 策 的 失 误 和 偏 差, 及 时 地 完 善 和 更 新 政 策, 从 而 保 证 政 策 的 有 序 运 行 1 刘 雪 明 : 政 策 运 行 过 程 研 究, 江 西 人 民 出 版 社,2005 年, 第 167 页 193

196 针 对 调 查 中 发 现 的 问 题, 我 们 认 为 太 原 市 政 府 应 该 对 改 造 政 策 做 出 以 下 调 整 : 1 基 于 让 利 于 民 为 民 造 福 的 原 则, 迅 速 叫 停 那 些 不 能 保 障 城 中 村 居 民 的 经 济 利 益 的 政 策 太 原 市 目 前 对 城 中 村 改 造 的 定 位 是 完 善 太 原 城 市 功 能 改 变 太 原 城 市 面 貌 提 升 太 原 城 市 形 象, 这 当 然 具 有 方 向 上 的 正 确 性 但 是, 相 对 于 这 些 目 标, 保 障 公 众 利 益 更 具 有 优 先 性 如 果 为 了 城 市 形 象 而 大 量 牺 牲 公 众 利 益, 那 不 仅 偏 离 了 公 共 政 策 的 本 质, 而 且 政 策 推 行 起 来 也 会 阻 力 重 重 我 们 通 过 调 查 发 现, 城 中 村 村 民 普 遍 反 映 当 前 的 建 筑 拆 迁 政 策 和 征 地 补 偿 政 策 标 准 过 低, 政 府 给 予 的 补 偿 远 远 不 能 弥 补 他 们 在 改 造 过 程 中 的 损 失 这 就 要 求 太 原 市 政 府 组 织 专 门 的 调 查 组, 在 深 入 摸 底 与 确 权 的 基 础 上 重 新 制 定 合 理 的 补 偿 标 准 此 外, 要 补 充 关 于 改 制 后 村 民 的 住 房 安 置 就 业 社 会 保 障 等 民 生 问 题 的 政 策, 比 如 政 府 出 资 建 设 廉 租 公 寓 预 留 发 展 用 地 等, 通 过 这 些 政 策 切 实 解 决 村 民 后 顾 之 忧, 保 障 城 中 村 改 造 工 作 顺 利 进 行 2 及 时 修 改 那 些 模 糊 不 清 的 政 策 目 标 性 的 政 策 要 明 确 具 体 设 定 日 程, 使 之 清 晰 地 展 示 在 公 众 面 前 ; 程 序 性 的 政 策 要 细 化 标 准 确 定 步 骤, 使 之 有 简 单 可 行 易 操 作 ; 执 行 性 的 政 策 要 制 定 章 程 落 实 责 任, 使 之 有 章 可 循 3 保 证 政 策 的 权 威 性 和 稳 定 性 政 策 出 台 前 要 认 真 研 究 反 复 论 证, 不 能 马 虎 随 意 主 体 政 策 不 能 与 现 行 法 律 法 规 相 冲 突 ; 配 套 政 策 要 围 绕 主 体 政 策 制 定, 不 能 与 主 体 政 策 相 违 背 鉴 于 太 原 市 各 职 能 部 门 自 2003 年 以 来 出 台 的 关 于 城 中 村 改 造 的 政 策 过 于 混 乱 68F1, 我 们 认 为 有 必 要 对 它 们 进 行 一 次 全 面 的 清 理, 凡 是 彼 此 之 间 存 在 矛 盾 冲 突 的 政 策 一 律 取 缔 重 新 制 定 政 策 时, 要 着 眼 于 整 体, 进 行 通 盘 考 虑 总 体 规 划, 合 理 安 排 政 策 系 统 惟 其 如 此, 才 能 使 新 旧 政 策 之 间 各 部 门 政 策 之 间 宏 观 政 策 与 微 观 政 策 之 间 相 互 协 调, 从 而 建 立 起 科 学 合 理 的 政 策 体 系 ( 三 ) 完 善 部 门 结 构, 整 合 行 政 权 力 现 代 行 政 学 上 有 一 个 基 本 原 理 : 为 了 保 证 政 策 执 行 系 统 的 整 体 效 能, 确 保 分 解 的 执 行 权 力 能 够 形 成 整 体 合 力 各 行 政 单 位 协 调 运 作 共 同 行 动, 就 必 须 建 立 一 套 统 一 的 高 效 的 命 令 服 从 机 制, 因 此 集 中 行 政 权 力 是 公 共 政 策 执 行 的 趋 势 之 一 但 是 由 于 缺 乏 有 力 的 领 导 机 构, 加 之 行 政 部 门 纵 横 组 织 结 构 不 合 理, 太 原 市 的 城 中 村 改 造 形 成 了 错 综 复 杂 的 权 力 交 叉 网, 行 政 权 力 的 分 散 影 响 了 政 策 执 行 的 效 率 调 查 也 显 示, 在 认 为 改 造 效 果 不 好 的 77 人 中, 有 52 人 (67.53%) 认 为 问 题 在 于 执 行 力 度 不 够, 只 有 加 强 政 策 执 行, 才 能 更 快 更 好 地 解 决 当 前 问 题 可 见, 整 合 行 政 权 力 加 强 政 策 执 行 力 度 已 经 是 刻 不 容 缓 地 摆 在 太 原 有 关 部 门 的 案 前 为 此, 我 们 认 为 太 原 市 应 该 从 改 革 行 政 部 门 结 构 入 手, 对 城 中 村 改 造 涉 及 的 行 政 权 力 进 行 整 合 建 议 如 下 : 1 要 加 强 市 城 改 办 的 实 际 作 用, 由 市 政 府 分 管 领 导 69F 担 任 其 主 任, 通 过 地 位 的 提 2 1 太 原 市 城 改 办 于 2008 年 7 月 编 印 的 太 原 市 城 中 村 改 造 政 策 汇 编 这 本 小 册 子 中 就 收 录 了 2003 年 以 来 市 委 市 政 府 出 台 的 14 个 政 策 ( 这 还 不 包 括 各 职 能 机 构 出 台 的 部 门 规 章 ), 而 它 们 之 间 多 有 龃 龉 之 处 2 目 前 分 管 城 市 建 设 管 理 国 土 规 划 等 工 作 的 副 市 长 是 吉 久 昌 资 料 来 源 : 太 原 市 政 务 公 194

197 高 强 化 其 职 能, 加 强 其 对 各 个 职 能 部 门 的 协 调 组 织 和 领 导 能 力 2 为 了 解 决 职 能 交 叉 带 来 的 责 任 不 清 的 问 题, 各 市 直 职 能 部 门 抽 调 各 处 的 精 干 人 员 组 建 负 责 城 中 村 改 造 的 专 门 办 公 室, 其 业 务 工 作 直 接 受 市 城 改 办 的 指 挥, 通 过 发 挥 条 的 作 用 来 落 实 行 政 责 任 3 取 消 各 区 的 城 改 办 这 个 冗 余 的 机 构, 取 而 代 之 的 是 在 基 层 政 权 ( 街 道 办 事 处 乡 镇 ) 设 立 专 门 的 科 室, 负 责 统 筹 协 调 各 单 位 ( 如 派 出 所 执 法 所 城 市 管 理 所 工 商 管 理 所 ) 的 联 合 行 动 ( 四 ) 对 政 策 执 行 过 程 进 行 有 效 监 督 1 建 立 目 标 责 任 考 核 制 度, 完 善 政 策 执 行 问 责 机 制 针 对 目 前 对 政 策 执 行 过 错 追 责 力 度 过 弱 的 现 实, 我 们 建 议 太 原 市 尽 快 出 台 城 中 村 改 造 行 政 过 错 惩 罚 办 法, 切 实 追 究 行 政 机 关 及 其 工 作 人 员 的 在 执 行 改 造 政 策 时 的 行 政 过 错, 对 那 些 因 不 履 行 或 不 正 确 履 行 法 定 职 责 导 致 影 响 行 政 效 率 贻 误 行 政 管 理 工 作, 或 者 在 政 策 执 行 中 损 害 行 政 管 理 对 象 合 法 权 益, 给 行 政 机 关 造 成 不 良 影 响 和 后 果 的 行 为, 要 严 厉 惩 罚 2 保 证 专 门 监 察 机 构 的 独 立 性 为 了 避 免 监 察 部 门 因 其 地 位 的 从 属 性 而 在 行 使 监 督 权 的 过 程 中 受 到 掣 肘, 我 们 认 为 有 必 要 对 监 察 机 制 进 行 改 革 建 议 太 原 市 监 察 局 成 立 专 门 的 城 中 村 改 造 监 督 处 并 实 行 垂 直 领 导 体 制, 使 其 只 接 受 上 级 监 察 部 门 和 市 城 改 办 的 领 导, 而 不 受 同 级 党 委 和 政 府 的 领 导, 独 立 地 行 使 监 督 权 同 时, 太 原 市 信 访 部 门 要 设 立 专 门 办 公 室, 负 责 处 理 群 众 的 意 见 和 建 议 3 强 化 人 民 代 表 大 会 的 监 督 作 用 可 以 考 虑 在 市 区 两 级 人 大 建 立 太 原 市 城 中 村 改 造 监 督 委 员 会, 并 配 备 专 职 代 表 人 大 代 表 专 职 代 表 通 过 定 期 不 定 期 的 深 入 调 查, 对 政 策 执 行 情 况 进 行 评 估, 然 后 利 用 提 案 建 议 批 评 质 询 申 诉 控 告 罢 免 等 权 力 形 式 对 政 策 执 行 进 行 监 督 4 实 行 政 务 公 开, 方 便 公 众 监 督 在 改 造 村 的 村 委 会 和 各 相 关 职 能 单 位 都 要 设 立 城 中 村 改 造 公 示 栏, 公 开 城 中 村 改 造 的 相 关 政 策 ( 如 土 地 征 用 补 偿 政 策 建 筑 拆 迁 补 偿 政 策 ) 办 事 流 程 以 及 预 算 开 支, 并 定 期 公 布 改 造 进 展 情 况 市 城 改 办 要 设 立 专 门 网 站 和 专 门 的 举 报 信 箱 投 诉 电 话, 使 群 众 可 以 直 接 反 映 对 政 策 执 行 的 意 见 和 建 议 此 外, 要 充 分 利 用 大 众 传 媒 的 监 督 作 用, 使 其 职 能 由 政 府 喉 舌 向 政 府 明 鉴 转 变 ( 五 ) 创 新 投 融 资 渠 道, 多 渠 道 筹 措 资 金 调 查 表 明, 太 原 市 目 前 有 限 的 财 政 预 算 无 法 满 足 城 中 村 改 造 所 需 要 的 巨 大 的 资 金 投 入, 改 造 工 作 面 临 着 严 重 的 资 金 缺 口 只 有 拓 宽 资 金 来 源, 才 能 保 证 政 策 的 顺 利 落 实 导 三 种 70F1 从 目 前 各 地 的 做 法 来 看, 城 中 村 改 造 的 投 资 模 式 主 要 有 政 府 出 资 村 集 体 出 资 市 场 主 根 据 办 法 第 四 条 规 定, 太 原 市 城 中 村 改 造 的 原 则 是 政 府 主 导 各 区 统 筹 项 目 捆 绑 市 场 运 作, 但 是 我 们 在 第 二 部 分 已 经 提 到, 政 府 主 导 型 的 改 造 模 式 在 实 际 运 作 开 网 1 参 见 李 珍 : 城 市 化 进 程 中 城 中 村 改 造 研 究 以 武 汉 市 为 分 析 个 案, 华 中 师 范 大 学 硕 士 学 位 论 文,

198 中 异 化 为 村 集 体 自 行 筹 资 改 造, 政 府 在 财 政 支 持 上 其 实 是 缺 位 的 因 此, 我 们 认 为 政 府 要 继 续 加 大 投 资 力 度, 在 财 政 预 算 中 专 门 划 拨 经 费 供 城 中 村 改 造 更 重 要 的 是, 要 通 过 监 督 机 制 责 任 机 制 切 实 保 障 财 政 资 金 落 实 到 每 个 改 造 村, 这 就 要 求 改 造 资 金 必 须 专 款 专 用, 而 且 要 定 期 审 计 并 公 示 但 是, 仅 仅 靠 政 府 的 财 政, 资 金 毕 竟 有 限, 所 以 还 要 引 入 市 场 机 制 太 原 市 市 场 机 制 不 足 制 约 了 资 金 的 筹 措, 所 以 我 们 建 议 太 原 借 鉴 珠 海 市 场 化 综 合 开 发 模 式, 即 由 政 府 划 出 地 块, 通 过 公 开 招 标 选 择 开 发 商 进 行 投 资 规 划 政 府 与 开 发 商 签 订 合 同 后, 就 由 开 发 商 承 担 拆 迁 建 设 责 任, 政 府 给 予 开 发 商 优 惠 政 策 71F1 这 种 模 式 优 于 村 集 体 自 行 联 合 开 发 商 的 地 方 在 于 : 一 来 政 府 出 面 筹 措 的 资 金 数 量 大 为 增 加, 二 来 通 过 政 府 的 严 格 审 查 控 制, 可 以 避 免 村 干 部 与 开 发 商 进 行 权 钱 交 易 从 损 害 村 民 利 益 的 情 况 当 然, 这 种 模 式 要 得 到 良 性 的 运 转, 必 须 充 分 发 挥 政 府 的 调 控 作 用, 这 也 正 是 政 府 主 导 的 真 谛 所 在 ( 六 ) 加 强 政 策 执 行 队 伍 建 设 1 建 立 合 理 的 干 部 人 事 管 理 制 度 和 公 务 员 制 度, 通 过 各 种 考 试 把 真 正 具 备 高 政 治 素 质 和 业 务 能 力 的 管 理 人 才 吸 纳 到 各 行 政 机 构 72F2, 特 别 是 要 积 极 吸 引 大 学 毕 业 生 到 基 层 部 门 工 作 这 是 优 化 执 行 队 伍 知 识 结 构 提 高 政 策 执 行 队 伍 素 质 最 基 本 的 途 径 2 加 强 对 执 行 队 伍 的 培 训 与 教 育 由 于 政 策 执 行 者 对 政 策 目 标 的 理 解 能 力 利 益 协 调 能 力 以 及 其 掌 握 的 政 策 宣 传 与 执 行 方 法 直 接 影 响 着 政 策 的 执 行 效 果, 所 以 一 定 要 通 过 定 期 的 学 习 与 培 训, 提 高 执 行 人 员 的 专 业 知 识 和 技 能 3 严 格 政 策 执 行 考 核 制 度, 增 强 政 策 执 行 者 的 责 任 意 识 政 策 执 行 是 有 风 险 的, 对 这 种 风 险 要 有 监 控 机 制 行 政 部 门 要 通 过 严 格 的 政 策 执 行 考 核 制 度, 对 执 行 情 况 进 行 及 时 的 跟 踪 评 估, 对 于 执 行 人 员 在 执 行 过 程 中 歪 曲 截 留 甚 至 抗 拒 政 策 的 行 为, 要 严 厉 地 追 究 其 行 政 责 任, 通 过 这 种 方 式 增 强 政 策 执 行 者 的 责 任 意 识 4 通 过 激 励 机 制 激 发 执 行 者 的 工 作 热 情 和 积 极 性 新 公 共 管 理 理 论 告 诉 我 们, 政 府 中 的 个 人 也 是 理 性 经 济 人, 他 们 也 在 追 求 自 身 利 益 的 最 大 化, 如 果 忽 视 了 政 策 执 行 者 的 利 益, 就 很 可 能 引 发 政 策 执 行 者 以 权 力 谋 取 私 利 的 心 理, 导 致 公 共 权 力 的 异 化 因 此, 必 须 在 有 限 的 资 源 供 给 范 围 内, 给 予 政 策 执 行 者 有 效 的 激 励 比 如, 西 方 国 家 的 能 绩 制 功 绩 制 就 打 破 了 级 别 和 工 龄 的 限 制, 在 充 分 承 认 行 政 人 员 的 工 作 业 绩 的 基 础 上 激 发 他 们 的 积 极 性 与 创 造 性, 而 高 薪 养 廉 制 不 仅 能 增 强 行 政 人 员 的 荣 誉 感, 鞭 策 他 们 认 真 负 责 地 工 作, 还 有 利 于 预 防 腐 败 73F3 5 净 化 行 政 伦 理, 提 高 政 策 执 行 人 员 的 思 想 道 德 素 质 虽 然 上 述 法 律 制 度 等 约 束 机 制 能 够 在 一 定 程 度 上 调 控 执 行 主 体 的 行 为, 但 制 度 本 身 并 不 能 保 证 执 行 队 伍 在 政 策 执 行 中 做 到 完 全 公 正 没 有 偏 私 更 有 效 的 约 束 机 制 在 人 们 的 内 心, 只 有 净 化 行 政 伦 理 加 强 道 德 建 1 珠 海 市 给 予 开 发 商 的 优 惠 政 策 是 拆 一 免 二 至 三, 即 根 据 旧 村 区 位 和 拆 建 量, 开 发 商 每 拆 1 m2 的 房 屋 可 免 交 2 3 m2 建 筑 面 积 的 地 价, 确 保 开 发 商 获 得 25% 以 上 的 利 益 在 建 设 总 量 中, 有 三 分 之 一 用 于 村 民 的 安 置, 剩 下 的 三 分 之 二 给 开 发 商 做 商 品 房 经 营 这 一 优 惠 政 策 使 得 珠 海 市 每 年 在 土 地 收 益 上 减 少 了 近 50 亿 元 的 收 益, 但 政 府 却 通 过 这 一 巨 大 的 利 益 让 步 推 动 了 城 中 村 的 改 造 参 见 郭 振 维 : 城 市 化 进 程 中 城 中 村 改 造 问 题 的 研 究 以 天 津 为 例, 天 津 师 范 大 学 硕 士 学 位 论 文, 参 见 钱 再 见 : 现 代 公 共 政 策 学, 南 京 师 范 大 学 出 版 社,2007 年, 第 409 页 3 参 见 张 俊 生 主 编 : 公 共 政 策 的 有 效 执 行, 清 华 大 学 出 版 社,2006 年, 第 209 页 196

199 设, 不 断 提 升 政 策 执 行 人 员 的 思 想 道 德 素 质, 才 能 从 根 本 上 保 证 他 们 自 觉 地 按 照 政 策 精 神 灵 活 地 执 行 政 策 74F1 原 刊 于 世 界 与 中 国 研 究 所 背 景 与 分 析 第 212 期,2009 年 9 月 28 日 1 同 上, 第 202 页 197

200 城 中 湖 环 境 污 染 的 治 理 机 制 与 绩 效 以 武 汉 市 东 湖 水 域 治 理 为 研 究 对 象 沈 永 东 刘 晔 韦 李 宁 王 熹 前 言 东 湖 位 于 武 汉 市 市 内, 水 域 面 积 为 30 多 平 方 公 里 二 十 世 纪 七 十 年 代 末, 东 湖 开 始 遭 受 严 重 污 染, 环 境 危 机 初 显 75F 1 面 对 东 湖 环 境 危 机, 武 汉 市 于 八 十 年 代 中 期 启 动 了 东 湖 截 污 工 程, 拉 开 了 东 湖 治 理 的 序 幕 截 至 目 前, 武 汉 市 对 东 湖 的 治 理 已 经 走 过 了 二 十 多 个 年 头 多 年 来, 东 湖 治 理 一 直 备 受 社 会 的 关 注, 以 东 湖 治 理 为 研 究 主 题 的 学 术 研 究 亦 为 数 不 少 但 审 视 现 有 的 东 湖 治 理 研 究, 我 们 发 现 绝 大 部 分 的 研 究 是 从 自 然 科 学 层 面 展 开, 从 社 会 科 学 尤 其 是 政 府 治 理 机 制 和 绩 效 角 度 进 行 研 究 的 则 比 较 少 见 本 团 队 在 世 界 与 中 国 研 究 所 的 资 助 下, 以 东 湖 治 理 的 政 府 治 理 机 制 和 绩 效 为 调 研 对 象, 于 2008 年 7 月 至 8 月 间 实 地 调 研 了 东 湖 周 边 的 居 民 其 事 业 单 位 以 及 负 责 东 湖 治 理 的 政 府 部 门 在 调 研 过 程 中, 我 们 通 过 问 卷 调 查 访 谈 观 察 网 络 检 索 等 方 式 收 集 了 大 量 详 实 的 资 料 和 数 据, 力 图 对 东 湖 治 理 的 政 府 机 制 和 绩 效 有 较 为 全 面 的 理 解 和 认 识 在 居 民 问 卷 调 查 方 面, 我 们 在 东 湖 周 边 的 梨 园 医 院 生 活 区 渔 光 村 黄 鹂 小 区 蔡 家 嘴 武 汉 大 学 医 学 部 东 湖 路 社 区 水 果 湖 社 区 武 汉 大 学 湖 滨 公 寓 风 光 村 等 九 个 居 民 点 共 发 放 了 300 份 居 民 问 卷, 收 回 有 效 调 查 问 卷 295 份 在 沿 湖 餐 饮 业 主 的 问 卷 调 查 方 面, 我 们 在 风 光 村 完 成 了 8 份 有 效 的 调 查 问 卷 在 访 谈 方 面, 我 们 分 别 对 武 汉 市 环 保 局 东 湖 环 卫 管 理 处 梨 园 医 院 基 建 处 武 汉 大 学 基 建 部 东 湖 治 理 方 面 的 专 家 武 汉 市 水 务 局 前 局 长 中 科 院 武 汉 水 生 所 风 光 村 村 委 会 梨 园 医 院 生 活 区 一 居 民 等 九 个 部 门 ( 人 ) 进 行 立 足 于 实 地 调 研 所 获 得 的 数 据 和 资 料, 经 过 指 导 老 师 的 悉 心 指 导 和 团 队 成 员 的 合 作 和 努 力, 我 们 完 成 了 该 篇 调 研 报 告 本 文 从 东 湖 水 域 政 府 治 理 的 机 制 和 绩 效 的 角 度 对 武 汉 市 相 关 部 门 的 东 湖 治 理 行 动 进 行 考 察 和 分 析, 力 图 较 为 客 观 地 对 其 治 理 机 制 和 治 理 绩 效 进 行 评 估 对 于 东 湖 治 理 过 程 中 存 在 的 缺 陷 和 不 足, 本 报 告 亦 将 进 行 分 析 和 总 结, 同 时 为 完 善 东 湖 治 理 机 制 提 高 治 理 绩 效 提 出 我 们 的 政 策 建 议, 以 供 城 市 水 域 治 理 的 相 关 部 门 参 考 和 借 鉴 第 一 部 分 武 汉 东 湖 治 理 的 历 史 与 现 状 1 东 湖 水 域 的 环 境 问 题 主 要 是 水 体 富 营 养 化 ( 武 汉 市 环 保 局 东 湖 分 局 以 水 体 透 明 度 (SD) 高 锰 酸 钾 指 数 (CODMn) 总 磷 (TN) 总 氮 (TP) 和 叶 绿 素 a(chla) 等 五 项 指 数 衡 量 东 湖 水 体 营 养 化 程 度 ), 导 致 水 体 富 营 养 化 的 物 质 氮 磷 等 物 质 则 来 源 于 直 排 入 湖 的 污 水 根 据 武 汉 市 环 保 局 东 湖 分 局 发 布 的 2006 武 汉 市 东 湖 生 态 旅 游 风 景 区 环 境 状 况 公 报 中 的 相 关 数 据,2006 年 东 湖 污 染 源 废 水 排 放 总 量 为 万 吨, 其 中 直 接 排 入 东 湖 和 严 西 湖 的 有 万 吨 这 些 污 水 中 携 带 大 量 的 氮 磷 等 营 养 物 质, 是 东 湖 水 体 富 营 养 化 的 罪 魁 祸 首 198

201 一 东 湖 治 理 现 状 描 述 东 湖 治 理 已 走 过 二 十 多 个 年 头, 投 入 的 资 金 已 有 二 十 多 个 亿, 时 间 人 力 物 力 财 力 等 资 源 的 投 入 不 可 谓 不 大, 那 么 东 湖 治 理 的 绩 效 又 是 如 何 呢? 应 该 说, 经 过 武 汉 市 政 府 和 环 保 部 门 的 努 力, 东 湖 的 治 理 已 经 初 见 成 效 90 年 代 以 来, 在 武 汉 市 政 府 的 支 持 下, 环 保 部 门 搬 迁 了 沿 湖 58 家 污 染 严 重 的 企 业 如 今, 东 湖 环 湖 地 区 基 本 上 看 不 到 工 厂 截 污 工 程 有 条 不 紊 地 展 开, 逐 渐 关 闭 沿 湖 的 排 污 口, 将 东 湖 周 边 地 区 的 污 水 排 入 市 政 管 网 由 污 水 处 理 厂 进 行 处 理 近 年 来, 在 环 保 部 门 的 督 促 下, 梨 园 医 院 东 湖 医 院 中 南 医 院 武 汉 大 学 化 学 实 验 室 等 特 殊 单 位 相 继 建 立 了 污 水 处 理 站, 对 本 单 位 产 生 的 污 水 进 行 处 理, 然 后 再 进 行 排 放 76F1 这 些 措 施 都 大 大 减 少 了 直 排 入 东 湖 的 污 水, 有 效 地 避 免 了 东 湖 的 污 染 程 度 加 剧 但 在 武 汉 市 环 保 局 东 湖 分 局 发 布 的 东 湖 环 境 状 况 公 报 上, 东 湖 水 体 在 2006 年 2007 年 依 然 处 于 中 度 富 营 养 化 状 态 这 种 情 况 表 明, 已 采 取 的 治 理 措 施 只 能 避 免 东 湖 水 质 趋 于 恶 化, 若 要 东 湖 水 质 恢 复 到 受 污 染 之 前, 则 仍 需 要 采 取 进 一 步 的 措 施 在 我 们 的 实 地 调 研 过 程 中, 我 们 发 现 东 湖 主 湖 目 前 的 水 质 比 较 良 好, 但 一 些 子 湖 如 庙 湖 等 湖 泊 的 水 质 则 不 容 乐 观 在 武 汉 市 环 保 局 于 2008 年 4 月 发 布 的 武 汉 市 2007 年 环 境 质 量 状 况 报 告 中, 东 湖 水 质 因 跌 落 至 劣 五 类 行 列 而 再 次 受 到 社 会 的 关 注 经 过 多 年 的 治 理, 东 湖 水 质 在 2006 年 才 艰 难 地 摘 掉 劣 五 类 的 帽 子 但 这 样 的 欣 喜 仅 仅 只 持 续 了 一 年,2007 年 的 东 湖 水 质 又 退 回 了 劣 五 类 根 据 环 保 部 门 的 解 释, 东 湖 水 质 之 所 以 出 现 反 弹, 主 要 是 由 于 东 湖 子 湖 庙 湖 官 桥 湖 等 湖 泊 治 理 进 展 滞 后, 进 而 出 现 拖 后 腿 现 象 7F 2 环 保 部 门 的 解 释 在 一 定 程 度 上 与 我 们 的 调 查 结 果 吻 合 实 地 走 访 过 程 中, 我 们 发 现, 东 湖 子 湖 庙 湖 官 桥 湖 水 果 湖 等 水 域, 水 体 发 黑, 异 味 阵 阵, 污 染 十 分 严 重 而 在 对 相 关 部 门 的 访 谈 中, 其 工 作 人 员 坦 言, 庙 湖 等 地 的 确 是 比 较 难 以 治 理 的 区 域, 因 为 庙 湖 边 上 的 风 光 村 餐 饮 业 异 常 繁 荣, 相 关 部 门 也 难 以 厘 清 和 协 调 其 中 复 杂 的 利 益 关 系, 同 时 针 对 这 些 地 方 的 截 污 工 程 仍 在 紧 张 施 工 当 中 官 桥 湖 截 污 工 程 竣 工 之 后, 目 前 东 湖 周 边 地 区 污 水 直 排 大 户 主 要 还 有 东 湖 宾 馆 武 汉 大 学 湖 滨 和 枫 园 学 生 公 寓 等 单 位 目 前, 武 汉 市 环 保 局 在 东 湖 共 设 有 五 个 水 质 监 测 点, 分 别 位 于 水 果 湖 庙 湖 郑 郭 湖 鹰 窝 湖 汤 菱 湖 五 地 环 保 局 每 月 对 东 湖 水 质 进 行 一 次 监 测 据 环 保 部 门 相 关 人 员 介 绍, 每 一 次 的 监 测 结 果 都 要 求 上 报 湖 北 省 政 府 和 国 务 院, 并 且 每 两 个 月 向 社 会 公 布 监 测 结 果 单 月 时 环 保 局 的 环 境 信 息 中 心 将 水 质 监 测 的 结 果 公 布 在 官 方 网 站 公 民 若 有 需 要 可 以 登 陆 其 网 站 方 便 地 查 询 到 东 湖 的 水 质 状 况 二 东 湖 治 理 中 的 政 府 角 色 1 资 料 来 源 于 企 事 业 单 位 访 谈 录 2 根 据 武 汉 市 环 保 部 门 的 解 释, 当 前 环 保 部 门 在 东 湖 共 设 有 五 个 水 质 监 测 点, 东 湖 的 水 质 结 果 是 取 五 个 监 测 点 水 质 的 平 均 值, 故 整 体 水 质 受 局 部 水 质 状 况 影 响 较 大 199

202 东 湖 治 理, 费 时 长 久, 耗 资 巨 大 治 污 的 重 任 大 多 由 武 汉 市 相 关 的 政 府 部 门 来 承 担 在 政 府 主 导 的 东 湖 治 理 过 程 当 中, 相 关 的 政 府 部 门 在 东 湖 治 理 过 程 中 发 挥 了 怎 样 的 作 用 呢? 下 面 我 们 将 对 武 汉 市 政 府 相 关 部 门 近 年 来 为 推 进 东 湖 治 理 进 程 采 取 的 措 施 进 行 梳 理 1 整 合 机 构, 明 确 职 能 在 武 汉 市 水 务 局 成 立 之 前, 东 湖 治 理 主 要 由 环 保 局 和 东 湖 风 景 管 理 局 主 导 2001 年 10 月, 武 汉 市 水 务 局 正 式 成 立 新 成 立 的 水 务 局 由 原 公 用 局 水 利 局 节 水 办 市 政 局 环 保 局 等 相 关 业 务 职 能 部 门 合 并 而 成, 原 属 城 建 与 市 政 部 门 的 自 来 水 公 司 与 城 市 污 水 处 理 厂 也 划 归 水 务 局 合 并 后 的 水 务 局 成 为 了 武 汉 市 水 行 政 的 管 理 部 门, 它 不 仅 承 载 了 供 水 节 水 排 水 等 传 统 的 职 能, 而 且 还 被 赋 予 了 承 担 城 市 污 水 治 理 的 任 务 2006 年 6 月, 武 汉 市 东 湖 风 景 区 管 理 委 员 会 成 立 ( 简 称 东 湖 管 委 会 ) 78F 1 东 湖 管 委 会 的 前 身 为 东 湖 风 景 管 理 局, 后 者 辖 区 只 有 东 湖 的 一 半 管 委 会 成 立 后, 武 汉 市 将 与 东 湖 相 连 的 39 平 方 公 里 地 区 划 拨 东 湖 管 委 会 管 理, 而 此 前 该 地 是 属 于 洪 山 区 管 理 现 在, 东 湖 管 委 会 辖 区 基 本 上 包 含 了 东 湖 所 有 的 水 域 面 积, 统 筹 负 责 着 东 湖 风 景 区 的 规 划 开 发 建 设 和 保 护 等 项 工 作 武 汉 市 的 机 构 调 整 主 要 针 对 于 东 湖 治 理 过 程 中 九 龙 治 水, 权 责 失 衡, 互 相 推 诿, 效 率 低 下 等 弊 端, 力 图 在 东 湖 污 染 治 理 中 厘 清 相 关 部 门 的 权 责, 提 高 治 理 效 率 机 构 调 整 后 的 东 湖 治 理 主 体 格 局 中, 环 保 局 和 水 务 局 的 关 系 大 致 是 如 下 : 水 务 部 门 负 责 东 湖 周 边 地 区 生 活 污 水 的 处 理, 环 保 部 门 则 负 责 执 法 监 管 东 湖 管 委 会 则 主 要 负 责 东 湖 风 景 区 规 划 开 发 和 建 设 目 前, 东 湖 治 理 的 关 键 工 程 截 污 工 程 由 水 务 局 在 建 设 和 运 营, 环 保 局 则 在 东 湖 设 立 水 质 监 测 点, 同 时 对 破 坏 东 湖 水 域 的 行 为 开 展 执 法 活 动 为 更 好 地 对 东 湖 环 境 进 行 监 管, 武 汉 市 环 保 局 还 在 东 湖 风 景 区 设 立 了 一 个 环 保 分 局, 该 局 接 受 市 环 保 局 的 垂 直 领 导 2 加 强 立 法, 完 善 制 度 为 更 好 地 促 进 东 湖 的 治 理, 武 汉 市 立 法 机 关 近 年 来 制 定 了 相 应 的 法 律 法 规, 以 为 东 湖 的 治 理 提 供 法 律 保 障 2001 年 11 月, 武 汉 市 第 十 届 人 大 常 委 会 第 二 十 九 次 会 议 通 过 了 武 汉 市 湖 泊 保 护 条 例 2005 年 8 月, 武 汉 市 人 民 政 府 第 32 次 常 务 会 议 通 过 了 武 汉 市 湖 泊 保 护 条 例 实 施 细 则 该 条 例 可 以 视 作 武 汉 市 湖 泊 治 理 的 基 础 性 法 律 资 源 在 该 条 例 中, 环 保 部 门 主 要 职 责 规 定 为 加 强 对 湖 泊 周 围 污 水 排 放 的 监 管, 水 务 部 门 则 被 赋 予 湖 泊 的 保 护 管 理 治 理 和 监 督 等 项 职 能 2007 年 7 月, 继 东 湖 管 委 会 成 立 之 后, 武 汉 市 第 十 二 届 人 民 代 表 大 会 常 务 委 员 会 第 四 次 会 议 通 过 了 武 汉 东 湖 风 景 名 胜 区 条 例 该 条 例 是 在 东 湖 风 景 区 管 理 条 例 的 基 础 上 修 订 的, 以 适 应 新 成 立 的 东 湖 管 委 会 的 工 作 由 于 行 政 机 构 的 调 整, 东 湖 管 委 会 预 期 职 能 有 所 增 加, 条 例 在 加 强 东 湖 管 委 会 职 能 方 面 也 做 了 明 显 加 强 据 悉, 目 前 东 湖 管 委 会 正 在 研 究 制 定 武 汉 东 湖 生 态 旅 游 风 景 区 水 域 保 护 管 理 条 例 武 汉 东 湖 生 态 旅 游 风 景 区 环 境 保 护 条 例 等 相 关 法 规, 建 立 健 全 东 湖 治 理 所 需 的 法 律 体 系 3 建 设 东 湖 截 污 工 程 与 环 保 部 门 水 务 部 门 工 作 人 员 的 相 关 访 谈 中, 我 们 获 知 东 湖 治 理 的 思 路 大 致 为 :(1) 启 动 截 污 工 程, 减 少 污 水 直 排 东 湖 ;(2) 六 湖 连 通, 置 换 水 1 东 湖 管 委 会 为 武 汉 市 政 府 的 派 出 机 构, 行 政 地 位 为 市 属 正 局 级 200

203 体, 构 建 大 东 湖 生 态 水 网 ;79F1 (3) 清 除 湖 底 淤 泥, 进 行 生 态 修 复 由 于 截 污 工 程 的 成 败 直 接 关 系 着 后 两 个 步 骤 的 实 施, 在 东 湖 治 理 整 个 过 程 中 起 着 举 足 轻 重 的 作 用, 故 武 汉 市 环 保 部 门 和 水 务 部 门 多 年 来 做 的 主 要 是 第 一 项 工 作, 即 截 污 工 程 截 至 目 前, 截 污 工 程 已 进 行 了 两 期 ( 启 动 时 间 分 别 为 1985 年 和 2007 年 ) 今 天, 东 湖 的 截 污 工 程 仍 然 在 紧 张 进 行 之 中 截 污 工 程 是 一 个 系 统 工 程, 它 包 含 用 于 收 集 污 水 的 市 政 管 网 和 污 水 处 理 厂 等 子 工 程, 需 要 各 项 子 工 程 的 配 合 和 运 行 才 能 发 挥 截 污 工 程 治 污 的 最 大 效 益 近 年 来, 在 武 汉 市 政 府 的 支 持 下, 经 过 水 务 局 等 部 门 的 努 力, 东 湖 的 截 污 工 程 取 得 了 一 定 的 进 展 下 面 的 图 表 为 东 湖 截 污 工 程 的 建 设 情 况 80F 2 污 水 处 理 厂 名 称 启 动 时 间 完 工 时 间 投 资 总 额 服 务 地 区 配 套 市 政 管 网 里 程 沙 湖 污 水 处 理 一 期 工 程 1985 一 期 工 程 万 水 果 湖 珞 珈 山 卓 千 米 厂 年 年 完 工 刀 泉 中 南 路 二 期 工 程 1998 二 期 工 程 万 年 年 完 工 二 郎 庙 污 水 处 理 厂 龙 王 嘴 污 水 处 理 厂 1999 年 底 2002 年 1.1 亿 余 家 头 徐 家 棚 以 及 徐 东 和 梨 园 1999 年 底 年 底 8000 万 元 石 牌 岭 关 东 工 业 园 中 南 民 族 学 院 中 国 地 质 大 学 千 米 千 米 东 湖 湖 水 面 积 为 119 平 方 公 里, 目 前 投 入 运 行 的 三 座 污 水 处 理 厂 总 体 处 理 面 积 为 89 平 方 公 里, 日 处 理 污 水 能 力 为 43 万 吨, 因 此 处 理 能 力 还 是 略 显 不 足 即 使 如 此, 截 污 工 程 在 避 免 东 湖 水 质 进 一 步 恶 化, 巩 固 治 污 成 果 方 面 还 是 发 挥 了 举 足 轻 重 的 作 用 三 民 众 对 政 府 东 湖 治 理 工 作 的 评 价 东 湖 治 理 已 持 续 多 年, 沿 湖 居 民 也 见 证 着 政 府 部 门 的 治 理 工 作, 沿 湖 居 民 对 政 府 的 治 污 工 作 又 是 如 何 评 价 的 呢? 在 进 行 居 民 问 卷 调 查 过 程 中, 我 们 发 现 公 众 对 相 关 政 府 部 门 的 东 湖 治 理 行 动 给 予 了 各 种 不 同 的 评 价 根 据 统 计 和 整 理 后 的 问 卷 调 查 数 据, 问 卷 调 查 中 涉 及 环 保 局 等 政 府 部 门 东 湖 治 理 情 况 的 结 果 大 致 呈 现 如 下 的 状 态 ( 图 表 1,2 略 ) 将 近 70% 的 民 众 相 信, 依 靠 环 保 部 门 的 努 力, 东 湖 是 可 以 得 到 有 效 治 理 的,20% 的 民 众 对 这 一 说 法 表 示 不 确 定,10% 以 上 的 民 众 对 此 持 否 定 态 度 对 如 果 东 湖 环 保 部 门 不 采 用 新 1 六 湖 连 通 主 要 指 打 通 东 湖 与 周 边 沙 湖 严 西 湖 严 东 湖 北 湖 和 杨 春 湖 等 五 湖 的 联 系, 使 得 六 湖 之 间 能 够 进 行 水 体 交 换, 同 时 实 现 六 湖 水 体 与 长 江 水 的 交 换, 构 建 大 东 湖 2 资 料 来 自 于 武 汉 市 水 务 局 官 方 网 站 : 201

204 的 方 法 治 理 东 湖, 东 湖 前 景 堪 忧 这 一 预 测,80% 的 民 众 相 信 这 一 说 法, 占 被 调 查 对 象 12% 的 民 众 对 这 一 预 测 表 现 出 不 确 定 的 态 度, 仅 有 8% 的 民 众 对 这 一 说 法 表 示 不 认 可 在 所 有 的 调 查 对 象 中, 仅 有 20% 的 民 众 相 信, 向 环 保 部 门 投 诉 东 湖 水 域 污 染 能 得 到 回 复, 有 32% 的 民 众 对 此 持 不 确 定 的 态 度, 而 投 不 信 任 票 的 民 众 占 被 调 查 对 象 的 58% 高 达 90% 的 民 众 认 为, 东 湖 治 理 需 要 政 府 加 大 对 环 保 部 门 的 资 金 投 入 和 人 员 配 备 不 相 信 环 保 部 门 在 东 湖 治 理 中 执 行 能 力 强 的 民 众 也 将 近 90% 除 了 近 30% 的 民 众 对 环 保 部 门 的 东 湖 治 理 工 作 满 意 以 外,70% 的 被 调 查 民 众 对 此 不 甚 满 意 此 外, 在 关 于 东 湖 治 理 责 任 的 排 序 上, 高 达 50% 左 右 的 居 民 认 为 政 府 应 承 担 第 一 责 任 综 述 相 关 的 调 查 数 据, 可 以 看 出 环 保 部 门 近 年 来 对 东 湖 的 治 理 获 得 了 不 足 半 数 民 众 的 理 解 和 认 可 从 历 史 纵 向 角 度 进 行 比 较, 东 湖 目 前 的 水 质 与 上 世 纪 九 十 年 代 相 比 虽 然 略 有 改 善, 但 离 民 众 的 心 里 预 期 仍 有 距 离 在 民 众 看 来, 东 湖 治 理 投 入 的 资 金 和 时 间 十 分 可 观, 可 东 湖 水 质 却 没 能 获 得 有 效 地 改 善 因 而 对 环 保 局 等 政 府 部 门 的 治 污 工 作 评 价 较 低 也 就 在 情 理 之 中 但 民 众 也 显 然 对 环 保 部 门 在 当 前 中 国 政 治 和 社 会 中 地 位 认 识 不 足, 对 环 保 部 门 的 期 望 值 过 高, 进 而 也 导 致 了 环 保 部 门 承 受 着 不 相 称 的 压 力 环 保 部 门 执 行 力 的 不 足 又 加 剧 了 其 对 环 保 部 门 的 失 落 感 和 不 信 任 感 由 此, 环 保 局 等 政 府 部 门 不 得 不 面 临 着 一 个 尴 尬 的 地 位 和 角 色 政 府 主 导 的 治 污 模 式, 在 当 前 中 国 社 会 极 为 普 遍 和 常 见, 东 湖 治 理 机 制 同 样 也 难 以 避 免 这 一 模 式 的 影 响 居 民 问 卷 调 查 的 结 果 表 明, 民 众 希 望 政 府 在 东 湖 治 理 过 程 中 承 担 更 多 的 责 任, 增 加 东 湖 治 理 中 的 资 金 和 人 员 等 投 入, 更 好 地 履 行 政 府 本 身 的 职 责 从 居 民 问 卷 调 查 统 计 的 总 体 结 果 来 看, 民 众 对 政 府 东 湖 治 理 绩 效 是 喜 忧 参 半, 褒 贬 不 一, 政 府 表 现 与 民 众 预 期 相 吻 合 看 来 仍 有 一 定 差 距 第 二 部 分 机 制 缺 陷 分 析 根 据 世 界 发 展 报 告 (2003) 对 可 持 续 发 展 的 制 度 环 境 的 论 述, 提 出 地 方 环 境 保 护 机 构 能 力 的 评 价 框 架 ( 见 下 图, 图 略 ), 即 环 境 保 护 部 门 的 机 构 能 力 由 捕 捉 信 息 与 应 急 能 力 平 衡 利 益 能 力 和 执 行 决 议 能 力 3 个 部 分 组 成 从 这 三 方 面 来 反 映 机 构 的 经 济 效 益 效 率 职 能 在 量 化 地 方 环 保 部 门 的 机 构 能 力 时, 我 们 运 用 一 张 量 表 进 行 换 算 ( 量 表 略 ) 通 过 整 理 量 表, 我 们 可 以 发 现 : 1) 环 保 部 门 的 捕 捉 信 息 能 力 与 应 急 能 力 一 般 值 为 1.176, 最 大 值 为 1.96, 而 武 汉 环 保 部 门 的 换 算 值 为 介 于 最 高 与 一 般 之 间, 因 而 武 汉 环 保 部 门 的 捕 捉 信 息 与 应 急 能 力 良 好 2) 环 保 部 门 的 平 衡 利 益 关 系 一 般 值 为 0.678, 最 大 值 为 1.13, 而 武 汉 环 保 部 门 的 换 算 值 为 同 样 介 于 最 好 与 一 般 之 间, 平 衡 利 益 的 能 力 良 好 3) 环 保 部 门 的 执 行 决 策 能 力 一 般 值 为 :1.146, 最 大 值 为 1.91, 而 武 汉 环 保 部 门 的 换 算 值 仅 为 1.059, 低 于 一 般 值, 因 而 其 执 行 政 策 能 力 明 显 不 足 在 对 武 汉 市 环 保 部 门 的 机 构 能 力 进 行 量 化 后, 其 执 行 能 力 数 值 的 明 显 偏 低 引 起 了 我 们 的 注 意 通 过 多 方 访 谈, 以 及 对 涉 及 到 东 湖 水 域 治 理 的 部 门 进 行 走 访 调 查 之 后, 我 们 力 图 通 202

205 过 所 掌 握 的 资 料 分 析 其 执 行 能 力 不 足 的 原 因 我 们 发 现, 实 际 上, 在 东 湖 水 域 治 理 过 程 中, 最 明 显 的 问 题 就 是 治 理 机 制 的 缺 陷 一 多 头 治 理 下 的 无 责 任 机 制 东 湖 水 域 治 理 是 一 个 典 型 的 多 头 治 理, 责 任 机 制 缺 陷 的 治 理 模 式 根 据 中 华 人 民 共 和 国 水 污 染 防 治 法 规 定, 县 级 以 上 地 方 人 民 政 府 环 境 保 护 行 政 主 管 部 门, 对 本 辖 区 的 环 境 保 护 工 作 实 施 统 一 管 理 各 级 人 民 政 府 的 环 境 保 护 部 门 是 对 水 污 染 防 治 实 施 统 一 监 督 管 理 的 机 关 尽 管 2001 年 开 始, 东 湖 治 理 相 关 部 门 相 继 进 行 了 机 构 整 合, 但 是, 东 湖 水 域 的 治 理 主 体 仍 不 明 确 队 84F 4 ( 图 表 略 ) 图 表 所 列 的 武 汉 市 水 务 局 81F1, 武 汉 市 环 保 局 82F2 5, 武 汉 市 东 湖 环 保 分 局 83F3, 东 湖 环 境 监 察 支 和 武 汉 市 东 湖 生 态 旅 游 风 景 区 管 理 委 员 会 85F 等 皆 是 参 与 东 湖 水 域 治 理 的 政 府 职 能 部 门 环 境 保 护 与 其 它 政 府 产 品 相 比 极 为 特 殊, 河 流 空 气 这 些 自 然 要 素 都 是 没 有 边 界 的, 它 具 有 巨 大 的 公 共 特 征, 更 应 该 在 一 盘 棋 原 则 之 下 进 行 定 位, 但 是 九 龙 治 水 的 实 际 操 作 局 面 下, 部 门 职 能 的 交 叉 与 重 叠, 给 东 湖 水 域 治 理 带 了 极 大 的 困 难 首 先, 在 立 法 方 面, 水 务 局 环 保 局 都 拥 有 拟 定 地 方 环 保 法 规 规 章 并 组 织 实 施 的 权 力, 这 样 一 来, 东 湖 治 理 的 法 规 或 有 偏 差 或 是 相 悖, 给 治 污 带 来 了 极 大 的 不 便 比 如, 在 确 定 企 事 业 单 位 向 东 湖 排 污 的 废 水 标 准 时, 水 务 局 和 环 保 局 就 各 自 有 一 套 评 价 标 准, 往 往 水 务 局 认 为 排 放 超 标, 要 求 对 企 业 进 行 整 改 时, 环 保 局 的 检 测 表 上 却 显 示 出 排 污 达 标 这 种 排 污 标 1 武 汉 市 水 务 局 经 过 机 构 整 合 之 后, 在 东 湖 治 理 中, 它 的 职 能 包 括 : 贯 彻 执 行 有 关 水 行 政 工 作 的 法 律 法 规 ; 研 究 起 草 东 湖 水 行 政 工 作 的 地 方 性 法 规 规 章 ( 草 案 ) 和 政 策 并 组 织 实 施 ; 负 责 东 湖 排 水 和 污 水 处 理 行 业 的 管 理 ; 负 责 排 水 与 污 水 处 理 设 施 的 建 设 管 理 和 污 水 处 理 费 征 收 和 使 用 的 管 理 工 作 ; 主 管 东 湖 并 组 织 整 治, 监 测 向 东 湖 水 体 及 排 水 管 网 排 污 的 水 量 水 质, 审 定 水 域 和 排 水 管 网 的 纳 污 能 力, 提 出 水 功 能 区 的 划 分 和 东 湖 水 环 境 治 理 的 意 见 并 组 织 实 施 总 而 言 之, 武 汉 市 水 务 局 是 东 湖 污 染 的 治 理 主 体 2 它 的 主 要 职 责 是 : 拟 订 本 市 地 方 环 境 保 护 法 规 规 章 和 办 法 并 组 织 实 施 ; 统 一 监 督 本 市 辖 区 内 各 部 门 各 单 位 以 及 个 人 执 行 国 家 和 地 方 环 境 保 护 方 针 政 策 法 律 法 规 规 章 就 东 湖 的 治 理 方 面, 他 的 主 要 职 责 为 : 统 一 监 督 管 理 废 水 ; 防 治 污 染 源 ; 主 持 调 查 处 理 东 湖 水 域 重 大 环 境 污 染 事 故 ; 监 督 东 湖 水 源 水 质 监 测 的 预 报 工 作 ; 组 织 编 报 东 湖 水 环 境 质 量 报 告 书 ; 负 责 东 湖 水 域 排 污 申 报 登 记 与 排 污 许 可 证 排 污 收 费 三 同 时 ( 污 染 治 理 设 施 与 主 体 工 程 同 时 设 计 同 时 施 工 同 时 投 入 使 用 制 度 ) 限 期 治 理 等 环 境 管 理 制 度 的 组 织 实 施 ; 实 施 建 设 项 目 环 境 保 护 管 理, 按 规 定 审 批 建 设 项 目 的 环 境 影 响 报 告 书 因 而, 环 保 局 是 东 湖 污 染 治 理 的 监 管 主 体 3 武 汉 市 环 保 局 东 湖 风 景 区 分 局, 专 门 检 查 监 督 东 湖 风 景 名 胜 区 及 外 围 保 护 地 带 88.2 平 方 公 里 内 的 环 保 工 作 负 责 包 括 检 查 监 督 辖 区 内 机 关 企 事 业 单 位 的 环 保 工 作 ; 辖 区 内 建 设 项 目 环 境 保 护 审 批 以 及 辖 区 内 的 环 境 监 测, 排 污 监 测 管 理 等 同 时 负 责 调 查 处 理 辖 区 内 环 境 污 染 事 故, 调 解 环 境 纠 纷, 依 法 查 处 违 法 行 为, 依 法 征 收 排 污 费 超 标 准 排 污 费 尽 管 东 湖 分 局 是 主 管 东 湖 环 保 工 作 的 职 能 部 门, 但 是, 仅 有 提 出 改 善 东 湖 环 境 质 量 对 策 的 权 力, 缺 乏 具 体 的 治 理 职 责, 工 作 的 重 心 仍 在 监 督 4 武 汉 市 东 湖 环 境 监 察 支 队, 它 的 职 责 包 括 了 依 法 对 辖 区 内 单 位 或 个 人 执 行 环 境 保 护 法 规 的 情 况 进 行 现 场 监 督 检 查 并 按 规 定 进 行 处 理 ; 参 与 环 境 污 染 事 故 纠 纷 的 调 查 处 理 ; 依 法 征 收 超 标 排 污 费 和 排 污 水 费 的 征 收 工 作 因 而, 东 湖 环 境 监 察 支 队 便 代 理 东 湖 分 局 执 法 征 收 费 用 5 作 为 市 人 民 政 府 派 出 机 构, 管 委 会 统 一 行 使 东 湖 风 景 名 胜 区 规 划 和 管 理 职 能 负 责 东 湖 湖 滨 各 项 建 设 的 建 设 市 场 和 建 筑 行 业 管 理, 东 湖 风 景 名 胜 区 各 项 基 础 设 施 和 公 共 设 施 的 统 一 规 划 和 建 设 管 理 同 时 武 汉 市 环 保 局 东 湖 分 局 又 是 其 下 驻 机 构, 管 委 会 对 其 进 行 监 督 管 理 203

206 准 的 混 乱, 使 得 对 排 污 企 事 业 单 位 的 治 理 漏 洞 百 出 86F1 其 次, 在 执 法 监 督 过 程 中, 环 保 局 自 身 就 面 临 着 双 重 领 导 一 方 面 国 家 环 保 部 对 地 方 环 保 局 只 有 业 务 指 导 的 关 系, 另 一 方 面, 地 方 环 保 局 的 人 员 财 政 又 由 地 方 政 府 管 理, 所 以, 地 方 环 保 部 门 的 执 法 十 分 疲 软 在 地 方 环 保 部 门 内 部, 执 法 行 政 部 门 的 重 叠 设 置, 造 成 了 多 头 治 理, 责 任 主 体 不 明 确 实 际 上, 市 水 务 局 市 环 保 局 和 东 湖 环 保 分 局 都 直 接 参 与 到 了 东 湖 水 域 的 治 理 过 程 中, 但 是, 人 们 往 往 会 充 满 疑 问, 谁 能 为 东 湖 污 染 负 责? 水 务 局 负 责 东 湖 截 污 和 排 污 工 程 建 设, 但 对 东 湖 进 行 统 一 管 理 的 是 市 环 保 局, 水 务 局 并 没 有 专 设 一 个 部 门 负 责 东 湖 治 理 工 程 的 建 设, 而 是 分 散 到 了 排 水 管 理 处 建 设 管 理 处 和 湖 泊 处 市 环 保 局 负 责 对 水 污 染 治 理 的 全 盘 监 控, 但 是 东 湖 治 理 的 具 体 事 务 由 武 汉 市 环 保 局 东 湖 分 局 负 责, 市 环 保 局 仅 设 有 建 设 管 理 局 污 染 控 制 处 涉 及 对 东 湖 污 染 的 监 控 而 武 汉 市 环 保 局 东 湖 分 局 则 一 再 声 明 所 有 的 工 作 都 是 依 照 上 级 的 指 示 进 行, 关 于 东 湖 的 信 息 都 由 市 环 保 局 汇 总 对 外 公 布, 因 而 分 局 不 能 擅 作 主 张 87F2 对 于 居 民 而 言, 整 日 面 对 散 发 着 恶 臭 味 的 东 湖 水, 却 无 法 找 到 一 个 投 诉 部 门, 只 能 在 私 下 的 闲 聊 中 发 泄 不 满 就 东 湖 治 污 工 作, 东 湖 分 局 解 释 说, 治 污 工 作 具 体 由 水 务 局 统 管, 而 水 务 局 说 关 于 东 湖 水 污 染 治 理 的 是 由 市 环 保 局 统 一 管 理, 武 汉 市 环 保 局 的 解 释 是, 他 们 不 负 责 东 湖 治 理 的 具 体 事 务, 而 是 由 武 汉 市 环 保 局 东 湖 分 局 负 责 其 他 的 行 政 职 能, 例 如 市 环 保 局 东 湖 分 局 与 环 保 监 察 支 队 共 有 的 对 环 境 污 染 事 故 纠 纷 的 调 查 处 理 权, 对 单 位 或 个 人 执 行 环 境 保 护 法 规 的 情 况 进 行 现 场 监 督 检 查 权 等, 这 些 实 际 权 力 划 分 的 混 乱 模 糊, 使 得 四 个 机 构 之 间 的 配 合 差 强 人 意 东 湖 治 理 不 仅 需 要 水 体 的 改 善, 同 时 湖 滨 的 建 设 也 需 要 充 分 考 虑 到 水 域 保 护 然 而, 管 委 会 对 于 东 湖 的 统 一 规 划 和 管 理, 环 保 局 尽 管 能 参 与 到 其 中, 却 只 有 建 议 权 而 东 湖 湖 畔 各 种 游 乐 设 施 房 地 产 开 发 也 没 有 在 多 大 程 度 上 配 合 东 湖 的 环 境 保 护 管 委 会 作 为 政 府 部 门, 既 不 懂 环 保, 也 不 甚 关 心 环 保 东 湖 截 污 工 程 进 行 的 同 时, 东 湖 各 风 景 区 内 的 房 地 产 开 发 也 如 火 如 荼, 使 得 东 湖 截 污 的 效 果 大 打 折 扣 再 加 上 各 类 游 乐 设 施 的 修 建, 人 类 活 动 大 量 的 干 涉 到 水 域 治 理, 水 域 生 态 系 统 的 恢 复 难 以 为 继 总 而 言 之, 这 种 湖 泊 水 资 源 的 分 割 管 理 其 一 违 背 了 水 循 环 的 自 然 规 律 ; 其 二, 导 致 湖 泊 水 资 源 的 无 序 开 发 经 营 ; 其 三, 分 割 式 的 湖 泊 管 理 造 成 政 出 多 门, 使 湖 泊 治 理 的 难 度 加 大 虽 然 武 汉 市 已 经 出 台 了 武 汉 市 湖 泊 保 护 条 例 并 对 湖 泊 管 理 做 出 了 原 则 性 的 规 定, 但 是, 关 于 湖 泊 的 权 属 问 题 和 具 体 翔 实 的 可 操 作 性 的 管 理 规 则 尚 处 于 缺 位 的 状 况 东 湖 水 域 治 理 仍 1 武 汉 市 环 保 局 和 水 务 局 各 自 都 有 一 套 水 质 监 测 系 统 武 汉 市 环 保 局 的 工 作 人 员 在 接 受 访 谈 时 提 到, 武 汉 市 环 保 局 和 水 务 局 各 个 的 监 测 标 准 并 没 有 统 一, 平 时 也 不 会 相 互 交 流 监 测 信 息 一 位 东 湖 治 理 专 家 在 接 受 访 谈 时 也 指 出, 废 水 排 放 的 标 准 没 有 统 一, 这 也 反 映 了 东 湖 治 理 责 任 主 体 不 明 确 的 问 题 详 细 访 谈 内 容 见 附 录 2 这 也 是 我 们 在 实 地 调 研 过 程 中 所 遇 到 的 问 题 几 乎 没 有 任 何 一 个 部 门 对 于 东 湖 的 问 题 能 够 给 予 一 个 明 确 全 面 的 回 答 对 于 我 们 所 准 备 的 政 府 部 门 的 访 谈 问 题, 水 务 局 建 议 我 们 去 咨 询 环 保 局, 而 市 环 保 局 则 要 求 我 们 直 接 访 问 东 湖 分 局 的 工 作 人 员, 声 称 他 们 了 解 的 更 具 体 而 东 湖 分 局 则 索 性 不 接 受 任 何 采 访, 声 称 所 有 关 于 东 湖 的 信 息 都 已 经 上 交 到 了 市 环 保 局, 而 且 具 体 的 治 理 是 由 水 务 局 负 责 204

207 然 处 于 名 花 无 主 ( 没 有 明 确 治 理 主 体 ) 的 状 况 之 下 二 市 场 机 制 的 缺 陷 东 湖 水 域 治 理 是 一 项 系 统 工 程, 需 要 巨 额 的 资 金 投 入 进 行 治 理 作 为 公 共 事 务, 对 东 湖 水 域 进 行 治 理 自 然 是 政 府 必 不 可 少 的 职 责 据 武 汉 市 环 保 局 信 息 中 心 主 任 介 绍 : 武 汉 市 每 年 环 保 投 入 已 经 占 GDP 的 2.42%, 在 东 湖 水 域 治 理 上 先 后 共 投 入 了 10 亿 多 8F 如 此 巨 额 的 投 入 一 方 面 由 武 汉 市 政 府 从 财 政 中 挤 拨 出 来, 另 一 方 面 则 得 益 于 利 用 世 界 银 行 贷 款 及 国 家 配 套 资 金 近 10 亿 元 然 而 当 我 们 走 访 武 汉 市 环 保 局 与 治 理 部 门 时, 问 及 治 理 了 20 年 的 东 湖 水 质 为 何 还 是 劣 五 类 的 时 候, 相 关 工 作 人 员 双 手 一 摊 表 示, 在 东 湖 水 域 治 理 上 由 于 资 金 不 够 以 及 部 门 之 间 的 协 调 配 合 的 原 因 导 致 截 污 工 程 以 及 居 民 社 区 生 活 污 水 排 放 仍 然 处 于 渐 进 与 试 点 阶 段 89F 2 这 不 禁 引 发 了 我 们 的 进 一 步 的 思 考 与 探 索 : 在 东 湖 水 域 治 理 中 单 纯 依 靠 政 府 的 资 金 投 入 与 管 理 手 段 是 不 是 不 够 有 效? 在 有 形 之 手 干 预 东 湖 水 域 治 理 时 是 否 还 需 要 市 场 机 制 的 配 合? 带 着 这 些 问 题, 我 们 查 阅 了 湖 泊 治 理 的 市 场 机 制 方 面 的 资 料 综 合 资 料, 我 们 认 为, 在 东 湖 水 域 治 理 中 引 入 市 场 机 制 主 要 有 三 大 方 面 : 其 一 是 项 目 业 主 制, 即 通 过 业 主 企 业 来 组 织 协 调 技 术 的 研 发 活 动 与 东 湖 水 域 治 理 工 程 建 设, 以 此 探 索 在 市 场 经 济 条 件 下 使 东 湖 水 域 治 理 工 程 与 措 施 得 到 长 期 运 营, 加 快 科 技 成 果 转 化 的 新 途 径 ; 其 二 是 建 立 官 督 商 办 的 东 湖 水 环 境 管 理 体 制, 而 先 行 的 包 括 武 汉 在 内 的 全 国 绝 大 部 分 城 市 的 现 行 水 环 境 管 理 的 传 统 模 式 都 是 官 督 官 办 即 水 体 生 态 管 理 完 全 由 政 府 负 责 其 三 是 引 入 消 除 外 部 不 经 济 性 的 经 济 制 度 安 排 具 体 包 括 排 污 收 费, 排 污 许 可 证, 交 易 许 可 证, 湖 泊 特 许 经 营 权 制 度 等 在 上 述 市 场 机 制 引 入 东 湖 治 理 的 三 点 中, 武 汉 市 环 保 局 信 息 中 心 主 任 访 谈 以 及 政 府 门 户 网 站 信 息 显 示, 武 汉 市 政 府 在 项 目 主 制 与 建 立 官 督 商 办 的 东 湖 水 环 境 管 理 体 制 这 两 方 面 没 有 开 展 实 质 性 的 工 作, 而 在 引 入 消 除 外 部 不 经 济 性 的 经 济 制 度 安 排 这 一 常 规 工 作 方 面 上 有 所 动 作, 但 仍 然 存 在 偏 颇 具 体 表 现 在 : 1 排 污 收 费 方 面 武 汉 市 污 水 处 理 费 目 前 是 与 自 来 水 费 绑 定 收 取 污 水 处 理 费 每 吨 0.8 元, 这 也 是 国 家 要 求 的 最 低 标 准 2 排 污 许 可 证 方 面 武 汉 市 从 2002 年 开 始 试 行 污 染 物 排 放 许 可 证 制 度, 试 点 内 的 所 有 排 污 单 位 在 取 得 环 保 部 门 发 放 的 污 染 物 排 放 许 可 证 后, 才 可 按 许 可 证 上 规 定 的 浓 度 和 排 量 排 放, 排 放 超 标 者 将 依 条 例 进 行 处 罚 武 汉 市 环 保 局 信 息 中 心 主 任 介 绍, 污 染 物 排 放 许 可 证 有 效 期 限 为 5 年, 临 时 污 染 物 排 放 许 可 证 有 效 期 不 超 过 1 年 武 汉 市 环 保 局 东 湖 风 景 区 分 局 管 辖 范 围 内 的 排 污 单 位 都 在 试 点 之 列, 每 个 申 报 企 业 的 排 污 份 额, 由 环 保 部 门 依 据 见 附 录 访 谈 记 录 部 分 中 的 武 汉 市 环 保 局 信 息 中 心 詹 主 任 访 谈 整 理 稿 相 关 内 容 可 以 见 附 录 中 访 谈 记 录 部 分 中 武 汉 市 汉 阳 新 区 六 湖 连 通 工 程 办 公 室 负 责 人 访 谈 录 以 及 相 关 录 音 文 件 205

208 全 市 排 污 总 量 分 解 后 制 定 的 企 业 排 污 一 旦 超 标, 要 么 治 理 达 标, 要 么 通 过 排 污 权 交 易, 有 偿 购 买 别 人 的 排 污 总 量 指 标 环 保 部 门 将 通 过 不 定 期 抽 检, 控 制 试 点 企 业 的 排 污 对 无 证 排 放 或 超 标 排 放 者, 环 保 部 门 将 依 据 大 气 污 染 防 治 法 和 水 污 染 防 治 法 等 相 关 条 款 进 行 处 罚 这 一 制 度 已 于 2003 年 在 全 市 推 行, 目 前 效 果 较 为 理 想 90F1 3 交 易 许 可 证 方 面 我 们 从 武 汉 市 环 保 局 信 息 中 心 得 知, 武 汉 市 将 在 10 月 成 立 节 能 减 排 交 易 所, 搭 建 排 污 权 有 偿 使 用 和 交 易 平 台, 但 排 污 权 交 易 主 要 是 化 学 需 氧 量 和 二 氧 化 硫 91F2 也 就 是 说 在 污 水 排 放 交 易 许 可 证 这 一 方 面 武 汉 市 还 没 有 真 正 起 步 这 样 势 必 会 给 东 湖 水 域 污 水 排 放 总 量 带 来 不 利 影 响 政 府 的 政 策 法 规 是 市 场 机 制 运 行 的 前 提, 武 汉 市 政 府 前 瞻 性 政 策 是 市 场 机 制 在 东 湖 水 域 治 理 中 发 挥 作 用 的 关 键 4 湖 泊 特 许 经 营 权 制 度 湖 泊 特 许 经 营 权 制 度 就 是 国 家 将 湖 泊 的 经 营 权 以 特 许 经 营 合 同 的 形 式 授 予 被 特 许 者, 被 特 许 者 按 合 同 规 定 在 水 务 局 的 统 一 管 理 下 从 事 经 营 活 动 并 承 担 湖 泊 保 护 - 管 理 - 规 划 - 利 用 的 责 任 在 2001 年 2 月 武 汉 市 凯 迪 水 务 有 限 公 司 与 武 汉 高 科 国 有 控 股 集 团 公 司 ( 代 表 东 湖 开 发 区 ) 达 成 协 议, 由 凯 迪 公 司 以 BOT 方 式 承 建 汤 逊 湖 污 水 处 理 厂 项 目, 建 设 资 金 由 凯 迪 公 司 筹 措, 建 设 期 两 年, 经 营 期 20 年, 经 营 期 满 后 无 偿 交 给 武 汉 高 科 但 遗 憾 的 是 汤 逊 湖 污 水 处 理 ( 属 于 排 入 东 湖 的 污 水 处 理 厂 ) 项 目 2001 年 开 建, 一 期 工 程 不 到 两 年 就 已 建 成, 但 配 套 管 网 建 设 排 污 费 收 取 等 问 题 有 关 部 门 迟 迟 未 能 解 决, 由 于 在 实 际 建 设 过 程 中, 因 道 路 规 划 等 问 题, 开 发 区 无 法 按 协 议 落 实 当 初 的 承 诺, 凯 迪 公 司 的 污 水 收 集 管 网 系 统 也 无 法 开 工 建 设 在 这 种 情 况 下 武 汉 市 政 府 组 织 各 方 协 商 后 决 定, 将 闲 置 一 年 多 的 污 水 处 理 厂 整 体 移 交 市 水 务 集 团, 使 得 私 有 制 凯 迪 公 司 悻 悻 而 退 这 样 民 间 资 本 首 次 进 入 东 湖 水 域 治 理 以 民 改 公 而 失 败 告 终 这 反 映 了 武 汉 市 东 湖 水 域 治 理 中 的 项 目 建 设 长 期 以 来 过 度 依 赖 银 行, 在 扩 大 直 接 融 资 拓 宽 融 资 渠 道 吸 纳 民 间 投 资 上 裹 足 不 前 无 经 验 可 循 如 在 基 础 设 施 领 域 的 市 场 化 融 资 进 程 中, 虽 然 存 在 着 明 确 的 市 场 需 求, 但 由 于 部 门 利 益 等 因 素 制 约, 最 终 还 是 没 有 取 得 实 质 性 突 破, 限 制 了 市 场 机 制 的 作 用 三 政 府 与 民 间 合 作 机 制 的 缺 失 东 湖 的 治 理 结 构 缺 陷, 不 仅 仅 表 现 在 无 责 任 治 理, 市 场 机 制 不 足 还 表 现 为 政 府 与 民 间 合 作 机 制 的 缺 失, 与 公 共 环 境 治 理 中 绕 不 开 的 集 体 行 动 的 困 境 东 湖 水 域 被 严 重 污 染, 直 接 受 害 主 体 是 周 边 的 居 民 在 我 们 的 调 研 中 也 显 示, 大 量 的 居 民 十 分 关 注 东 湖 水 域 的 治 理 情 况, 也 十 分 迫 切 的 希 望 东 湖 污 染 现 状 能 够 得 到 改 善 80% 的 居 民 认 为, 如 果 环 保 部 门 不 采 用 新 的 措 施 治 理 东 湖, 一 切 按 照 目 前 的 样 子 继 续, 东 湖 水 域 很 快 将 遭 受 严 重 的 灾 难 88% 的 居 民 认 为 东 湖 治 理 需 要 加 大 资 金 和 人 员 的 投 入, 还 有 74% 的 居 民 认 为 环 境 保 护 比 经 济 利 益 更 加 重 要 但 与 这 些 迫 切 愿 望 形 成 强 烈 对 比 的 是 有 四 分 之 一 的 居 1 2 资 料 来 自 武 汉 市 环 保 局 关 于 做 好 2006 年 排 污 申 报 登 记 工 作 的 通 知 武 环 管 号 来 自 新 闻 中 心 : 206

209 民 在 面 对 日 益 严 重 的 东 湖 污 染 时, 没 有 采 取 过 任 何 措 施, 仅 有 14.1% 的 居 民 认 为 公 民 个 人 应 该 为 东 湖 污 染 治 理 负 责, 面 前 加 入 了 民 间 团 体 为 保 护 东 湖 出 过 力 的 居 民 仅 占 到 9% 在 保 护 东 湖 水 域 这 样 一 个 一 荣 俱 荣, 一 损 俱 损 的 集 团 行 动 中, 一 大 批 具 有 相 同 利 益 的 个 人 却 并 没 有 致 力 于 改 善 东 湖 现 状 的 倾 向 东 湖 水 域 治 理 的 公 共 收 益 是 公 共 性 的, 即 东 湖 湖 畔 的 每 一 个 公 民 都 能 共 同 且 均 等 地 分 享 它, 而 不 管 他 是 否 为 之 付 出 了 成 本 一 方 面 个 人 的 努 力 不 会 对 他 的 组 织 产 生 显 著 的 影 响, 另 一 方 面 不 管 他 是 否 为 组 织 出 过 力, 他 都 能 享 受 其 他 人 带 来 的 好 处 这 种 情 况 促 使 每 个 居 民 想 搭 便 车 而 坐 享 其 成 极 少 有 人 愿 意 牺 牲 自 身 的 利 益 来 为 保 护 公 共 环 境 采 取 行 动 加 之 长 期 以 来, 我 国 实 行 的 是 计 划 经 济, 给 水 排 水 一 直 是 被 作 为 带 有 福 利 性 质 的 公 共 事 业 ( 城 市 基 础 设 施 ) 来 发 展, 由 政 府 投 资 经 营 由 于 水 价 过 低 消 费 者 对 污 水 的 净 化 基 本 不 需 承 担 经 济 责 任, 因 此 违 背 了 经 济 规 律, 使 水 源 的 保 护 和 水 的 节 约 失 去 了 经 济 动 力 我 们 在 采 访 中, 也 多 次 听 到 居 民 的 声 音 我 们 连 自 己 的 工 作 都 顾 不 过 来, 怎 么 可 能 去 管 东 湖 治 理 呢? 我 有 一 大 家 子 人 要 照 顾, 哪 有 时 间 说 环 保? 也 许 政 府 可 以 设 计 一 种 动 力 机 制, 使 之 对 东 湖 区 域 内 的 公 民 区 别 对 待, 奖 罚 分 明 但 是, 要 做 到 奖 罚 分 明 需 要 花 费 高 额 的 成 本 而 且 又 因 为 东 湖 治 污 的 敏 感 性, 政 府 担 心 普 遍 的 公 众 参 与 所 带 来 的 大 量 东 湖 信 息 的 外 泄 将 造 成 民 众 的 心 理 恐 慌, 以 及 对 于 政 府 运 作 暴 露 在 阳 光 下 的 不 适 应, 使 得 环 保 部 门 并 不 热 衷 于 鼓 励 公 民 参 加, 培 育 民 间 组 织 在 武 汉 市 环 保 局 的 官 方 网 站 上,NGO 的 一 栏 竟 是 空 白, 而 我 们 通 过 各 种 途 径 搜 索, 发 现 关 于 民 间 团 体 仅 在 2008 年 与 世 界 环 保 组 织 合 作 的 一 项 保 护 湿 地 宣 传 活 动 中 涉 及 到 了 东 湖 环 境 保 护 而 其 他 更 多 的, 只 是 个 别 环 保 积 极 分 子, 在 缺 乏 组 织 化 的 情 况 下, 自 发 做 了 一 些 东 湖 环 保 工 作 武 汉 市 水 务 局 前 任 局 长 在 谈 及 NGO 时, 曾 意 味 深 长 的 说 : 中 国 毕 竟 不 是 西 方, 所 谓 的 公 众 参 与 不 适 合 中 国 如 果 说, 有 民 众 参 与 的 话, 也 是 一 些 企 业 家 做 慈 善 活 动, 为 保 护 环 境 捐 了 款 而 已 92F1 而 居 民 调 查 问 卷 中 也 显 示, 为 保 护 东 湖 而 参 加 过 示 威 游 行 的 仅 有 1%, 向 民 间 环 保 组 织 反 映 过 得 仅 有 4%, 目 前 参 加 了 民 间 环 保 团 体 的 仅 有 9% 因 而, 在 政 府 主 导 的 治 理 模 式 下, 民 众 还 是 将 绝 大 部 分 的 水 污 染 治 理 责 任 推 给 了 政 府 当 向 居 民 问 及 到, 在 企 业 政 府 和 公 民 个 人 三 者 当 中, 谁 应 该 对 东 湖 水 质 现 状 负 责 时,46.7% 的 居 民 认 为, 政 府 最 应 该 为 东 湖 的 污 染 现 状 负 责 ( 见 附 图 : 被 访 者 对 于 环 境 状 况 责 任 主 体 的 认 知, 图 略 ) 69% 的 居 民 认 为, 只 要 环 保 部 门 努 力, 东 湖 水 域 完 全 可 以 得 到 改 善 尽 管, 有 67% 的 居 民 表 示 将 来 愿 意 参 加 入 到 从 事 东 湖 水 域 保 护 活 动 的 民 间 社 会 团 体, 但 是, 社 会 力 量 的 薄 弱, 民 众 环 保 责 任 意 识 的 缺 失, 政 府 对 于 民 间 组 织 的 冷 淡, 使 得 东 湖 水 域 治 理 成 为 了 环 保 部 门 的 独 角 戏, 然 而 孤 掌 难 鸣, 东 湖 水 域 治 理 迟 迟 无 法 取 得 突 破 第 三 部 分 对 策 与 建 议 1 这 位 水 务 局 局 长 在 面 对 公 民 参 与 的 问 题 时, 并 没 有 表 现 出 很 大 的 热 情, 承 认 在 东 湖 治 理 中, 几 乎 没 有 民 间 力 量 的 介 入 设 计 涉 及 到 NGO 组 织 的 也 只 有 世 界 银 行 的 贷 款 他 认 为, 普 通 民 众, 既 没 有 时 间, 也 没 有 能 力 参 与 到 公 共 环 境 保 护 中 来 目 前 可 行 的 对 民 间 力 量 的 吸 取, 就 是 企 业 出 于 回 报 社 会 的 慈 善 性 捐 款 207

210 东 湖 水 域 治 理 成 败 的 关 键 在 于 政 府 治 理 机 制 的 完 善 与 有 效 运 作 在 政 府 治 理 机 制 内 部 存 在 着 政 府 责 任 机 制, 市 场 机 制 与 公 众 参 与 机 制, 三 者 相 互 关 联 形 成 协 同 运 动 如 果 不 同 分 机 制 之 间 的 关 联 弱 到 不 能 束 缚 各 分 机 制 独 立 运 动 的 程 度, 政 府 治 理 就 会 处 于 无 序 状 态 因 此, 要 促 使 各 分 机 制 之 间 的 关 联 度 不 断 增 强, 使 无 规 则 的 分 机 制 独 立 运 动 减 弱, 政 府 治 理 机 制 的 绩 效 才 能 在 协 同 作 用 中 不 断 升 值 和 展 现 出 来, 也 就 是 说 在 东 湖 治 理 中 要 形 成 国 家 主 导, 社 会 协 同, 公 众 参 与 的 有 效 格 局 一 国 家 主 导 明 确 责 任 机 制 由 第 二 部 分 的 分 析 作 铺 垫, 国 家 主 导 在 这 里 主 要 是 指 人 民 代 表 大 会, 地 方 政 府 各 职 能 部 门 如 地 方 环 保 局, 地 方 水 务 局, 规 划 局 与 区 政 府 之 间 的 权 力 交 织 关 系 以 及 地 方 政 府 与 国 家 环 境 保 护 部 之 间 的 中 央 与 地 方 政 府 之 间 的 权 力 抗 衡 关 系 东 湖 水 域 治 理 过 程 中, 这 些 关 系 集 中 体 现 在 促 进 地 方 经 济 发 展 与 注 重 东 湖 保 护 事 业 上 而 地 方 政 府 各 职 能 部 门 关 系 中 的 协 调 与 冲 突 并 存, 则 是 影 响 政 府 治 理 东 湖 绩 效 的 又 一 个 重 要 因 素 1 作 为 权 力 机 关 的 武 汉 市 人 民 代 表 大 会 则 应 发 挥 立 法, 监 督 作 用 武 汉 市 人 大 应 根 据 东 湖 治 理 进 程 中 暴 露 的 法 律 缺 位 问 题, 制 定 相 应 的 法 律 法 规, 为 环 保 局 等 政 府 部 门 的 东 湖 治 理 行 动 提 供 法 律 依 据 ; 在 东 湖 水 域 治 理 中 慎 重 审 核 通 过 政 府 对 东 湖 水 域 治 理 的 立 法, 督 促 政 府 环 保 机 构 定 时 做 好 水 体 监 测, 信 息 公 开, 民 众 反 馈 等 工 作 同 时 上 达 民 意, 反 映 东 湖 水 域 周 围 民 众 对 东 湖 水 域 问 题 以 及 治 理 过 程 中 的 扰 民 工 程 如 截 污 机 器 噪 声 与 民 众 纠 纷 如 涉 及 征 地 等 的 意 见, 充 分 运 用 法 律 赋 予 人 大 的 罢 免 权 对 相 关 的 政 府 部 门 进 行 监 督, 促 成 问 题 的 解 决 2 改 变 地 方 环 保 部 门 的 尴 尬 处 境 改 变 地 方 环 保 部 门 在 资 金 人 员 上 受 地 方 政 府 支 配 的 格 局, 由 国 家 环 境 保 护 部 统 一 调 拨, 国 家 在 财 政 预 算 上 划 拨 出 专 门 的 环 保 资 金 用 于 地 方 环 保 部 门 的 运 行 与 治 理 同 时 与 地 方 政 府 脱 离 隶 属 关 系, 使 得 环 保 部 门 在 执 法 过 程 中 不 会 受 到 地 方 政 府 的 干 涉, 使 执 法 监 督 能 更 加 公 正 自 由 有 力 3 理 顺 不 同 职 能 部 门 在 东 湖 水 域 治 理 中 的 关 系 规 范 各 管 理 部 门 在 东 湖 水 域 治 理 中 的 工 作 职 责 与 范 围, 防 止 职 能 交 叉 处 的 抢 权 与 推 诿 (1) 明 晰 法 规 制 定 主 体 东 湖 水 域 治 理 中 的 一 切 法 规, 规 章 均 由 武 汉 东 湖 生 态 旅 游 风 景 区 管 理 委 员 会 统 一 制 定, 在 制 定 前 首 先 召 集 武 汉 市 环 保 局, 武 汉 市 水 务 局 相 关 工 作 人 员 一 同 协 商 相 关 排 污 标 准, 并 在 会 议 上 达 成 一 致 意 见, 后 由 武 汉 东 湖 生 态 旅 游 风 景 区 管 理 委 员 会 向 社 会 公 开 征 求 意 见 与 建 议, 最 后 提 交 武 汉 市 人 民 代 表 大 会 审 核 通 过 与 颁 布 实 施 (2) 明 确 东 湖 治 理 的 责 任 主 体 面 对 居 民 对 东 湖 水 质 成 为 劣 五 类 进 行 投 诉 却 被 武 汉 市 环 保 局 武 汉 市 水 务 局 武 汉 市 环 保 局 东 湖 分 局 以 及 武 汉 东 湖 生 态 旅 游 风 景 区 管 理 委 员 会 这 四 个 部 门 相 互 推 诿 踢 皮 球 的 现 象, 必 须 要 建 立 一 个 东 湖 水 域 治 理 投 诉 监 督 接 待 中 心, 这 个 接 待 中 心 建 议 是 放 在 武 汉 东 湖 生 态 旅 游 风 景 区 管 理 委 员 会 之 下, 由 接 待 中 心 统 一 将 208

211 民 众 的 投 诉 信 息 发 散 到 各 个 职 能 部 门, 并 制 订 相 应 的 接 待 管 理 体 制 向 投 诉 监 督 者 承 诺 对 于 简 单 的 问 题 马 上 电 话 联 系 相 关 职 能 部 门 解 决, 而 对 于 复 杂 的 问 题 则 承 诺 能 够 在 十 五 个 工 作 日 内 以 电 话 或 书 面 或 当 面 的 形 式 给 予 答 复 解 决 而 且 如 果 民 众 对 东 湖 水 域 治 理 投 诉 监 督 接 待 中 心 工 作 表 示 不 满 可 以 直 接 向 市 政 府 相 关 部 门 上 访 与 投 诉, 亦 可 以 向 媒 体 曝 光 以 保 证 接 待 中 心 工 作 的 有 效 性 (3) 整 合 东 湖 治 理 的 监 督 检 查 主 体 在 武 汉 市 东 湖 环 保 分 局, 环 保 监 察 支 队 以 及 武 汉 东 湖 生 态 旅 游 风 景 区 管 理 委 员 会 三 者 都 有 对 东 湖 治 理 具 有 监 督 管 理 的 现 状 下, 将 监 督 检 察 权 统 一 整 合 归 于 环 保 监 察 支 队 所 有, 包 括 监 督 本 市 辖 区 内 各 部 门 各 单 位 以 及 个 人 执 行 国 家 和 地 方 环 境 保 护 方 针 政 策 法 律 法 规 规 章, 监 督 东 湖 水 源 水 质 监 测 工 作, 监 督 东 湖 风 景 区 的 环 保 工 作, 对 辖 区 内 单 位 或 个 人 执 行 环 境 保 护 法 规 情 况 现 场 监 督 检 查 以 及 监 督 东 湖 风 景 区 各 项 基 础 设 施 与 公 共 设 施 打 得 规 划 与 管 理 等 以 提 高 其 专 项 监 督 管 理 能 力 (4) 此 外, 各 行 政 职 能 部 门 要 各 司 其 职, 相 互 协 作 水 行 政 主 管 部 门 负 责 湖 泊 的 保 护 管 理 治 理 和 监 督, 依 法 查 处 湖 泊 水 域 范 围 内 的 违 法 建 设 等 填 占 侵 害 湖 泊 的 行 为 ; 环 保 部 门 应 当 加 强 排 污 管 理, 依 法 查 处 将 未 经 处 理 或 者 处 理 未 达 标 的 污 水 排 入 湖 泊 的 行 为 ; 园 林 绿 化 部 门 应 当 根 据 湖 泊 保 护 规 划, 编 制 中 心 城 区 湖 泊 绿 化 规 划, 负 责 进 行 绿 化 建 设, 增 加 绿 化 面 积, 形 成 滨 湖 绿 化 带, 依 法 查 处 湖 泊 规 划 控 制 范 围 内 的 绿 化 违 法 行 为 ; 城 管 执 法 部 门 应 当 加 强 对 垃 圾 渣 土 违 法 建 设 和 湖 泊 水 域 环 境 卫 生 的 管 理, 并 按 照 职 责 依 法 查 处 湖 泊 外 围 控 制 范 围 和 绿 化 用 地 范 围 内 的 违 法 建 设 和 随 意 倾 倒 垃 圾 渣 土 行 为 ; 规 划 部 门 应 当 加 强 对 湖 泊 规 划 控 制 范 围 内 建 设 项 目 的 规 划 管 理, 并 按 照 职 责 依 法 查 处 湖 泊 外 围 控 制 范 围 和 绿 化 用 地 范 围 内 的 违 法 建 设 行 为 ; 农 业 部 门 应 当 加 强 对 渔 业 生 产 的 管 理, 依 法 查 处 湖 泊 水 域 范 围 内 违 法 从 事 渔 业 生 产 的 行 为 ; 林 业 部 门 应 当 加 强 对 湖 泊 湿 地 的 保 护 与 绿 地 的 管 护, 重 点 加 强 对 湿 地 自 然 保 护 区 的 监 管, 依 法 查 处 破 坏 湖 泊 湿 地 资 源 和 野 生 动 植 物 繁 衍 生 息 地 等 违 法 行 为 同 时 设 立 领 导 协 调 部 门 对 上 述 各 职 能 部 门 进 行 协 调 如 在 东 湖 周 围 的 渔 光 与 风 光 村 所 兴 建 的 餐 饮 饭 馆 管 理 方 面, 领 导 协 调 部 门 应 发 出 指 令 让 水 务 局 依 法 查 处 部 分 餐 馆 在 东 湖 岸 边 设 摊 摆 点 ; 环 保 部 门 应 该 依 法 查 处 餐 馆 污 水 是 否 直 排 入 东 湖 ; 城 管 执 法 部 门 则 应 对 餐 馆 的 垃 圾 是 否 向 东 湖 倾 倒 进 行 查 处, 此 外 规 划 部 门 要 合 理 规 划 东 湖 周 围 用 地 的 审 批 通 过 防 止 破 坏 水 域 环 境 的 建 设 项 目 从 源 头 上 切 断 污 染 源 这 样 四 个 部 门 在 领 导 协 调 机 构 的 领 导 下 相 互 协 作 共 同 打 造 清 洁 东 湖 二 社 会 协 同 发 展 市 场 机 制 我 们 认 为, 在 东 湖 水 域 治 理 中 引 入 市 场 机 制 主 要 有 三 大 方 面 : 其 一 是 项 目 业 主 制, 即 通 过 业 主 企 业 来 组 织 协 调 技 术 的 研 发 活 动 与 东 湖 水 域 治 理 工 程 建 设, 以 此 探 索 在 市 场 经 济 条 件 下 使 东 湖 水 域 治 理 工 程 与 措 施 得 到 长 期 运 营, 加 快 科 技 成 果 转 化 的 新 途 径 ; 其 二 是 建 立 官 督 商 办 的 东 湖 水 环 境 管 理 体 制, 先 行 的 包 括 武 汉 在 内 的 全 国 绝 大 部 分 城 市 的 现 行 水 环 境 管 209

212 理 的 传 统 模 式 都 是 官 督 官 办 即 水 体 生 态 管 理 完 全 由 政 府 负 责 其 三 是 引 入 消 除 外 部 不 经 济 性 的 经 济 制 度 安 排 具 体 包 括 排 污 收 费, 排 污 许 可 证, 交 易 许 可 证, 湖 泊 特 许 经 营 权 制 度 1 项 目 业 主 制 东 湖 治 理 是 一 个 庞 大 的 系 统 工 程 单 靠 技 术 攻 关 难 以 实 现 治 理 目 标, 必 须 将 城 市 污 水 的 处 理 工 业 污 染 源 的 控 制 点 面 源 污 染 控 制 调 水 工 程 生 态 系 统 的 构 建 统 筹 考 虑 实 现 治 理 技 术 与 工 程 紧 密 结 合 并 坚 持 长 期 运 营 才 能 有 成 效 理 想 的 湖 泊 治 理 都 是 成 立 专 业 化 公 司 承 担 水 环 境 治 理, 这 些 水 环 境 治 理 公 司 都 拥 有 自 主 知 识 产 权 的 关 键 技 术 及 专 业 科 研 工 程 队 伍, 通 常 是 通 过 参 与 政 府 治 污 项 目 招 标, 接 受 治 理 工 程 东 湖 水 域 治 理 不 妨 可 以 借 鉴 引 入 这 种 机 制 2 建 立 官 督 商 办 的 城 市 水 环 境 管 理 体 制 官 督 商 办 的 模 式, 即 行 政 管 理 与 市 场 化 运 作 并 存, 使 得 对 水 环 境 的 管 理 逐 步 过 渡 到 商 业 化 运 作 官 督 是 因 为 东 湖 水 域 治 理 是 公 共 事 务, 应 该 统 一 规 划, 推 行 一 元 化 的 水 资 源 管 理 体 制 以 湖 泊 水 资 源 的 优 化 配 置 为 目 标, 按 照 统 一 管 理 统 一 规 划 统 一 使 用 的 原 则 调 整 现 有 的 湖 泊 管 理 体 制, 并 在 符 合 水 专 项 的 湖 泊 水 体 功 能 重 新 定 位 和 不 损 害 湖 泊 水 体 环 境 质 量 的 大 前 提 下, 统 一 配 置 城 市 水 面 使 用 权, 并 且 政 府 在 水 体 生 态 管 理 中 要 起 监 督 和 规 划 的 作 用 商 办 则 是 水 环 境 的 市 场 化 运 作, 实 现 效 率 和 公 平 因 此, 未 来 武 汉 市 东 湖 水 域 治 理 生 态 管 理 包 括 两 大 体 系 : 一 是 东 湖 水 环 境 管 理 的 行 政 体 系 ; 二 是 东 湖 水 体 生 态 的 经 营 管 理 体 系 东 湖 水 环 境 管 理 的 行 政 体 系 实 施 行 政 管 理 权 力, 东 湖 水 体 生 态 的 经 营 管 理 体 系 对 水 环 境 进 行 市 场 化 运 作 这 种 制 度 称 为 三 权 分 立 的 水 环 境 管 理 制 度, 即 明 晰 湖 泊 的 产 权, 湖 泊 的 管 理 权 和 经 营 权 相 分 离 这 种 制 度 的 实 施 有 利 于 加 强 湖 泊 环 境 治 理 的 综 合 管 理, 促 进 湖 泊 资 源 的 价 值 实 现 国 家 拥 有 湖 泊 的 所 有 权, 国 家 以 其 所 有 权 在 业 主 公 司 中 占 有 相 应 的 产 权 或 股 份, 水 务 局 代 表 国 家 实 施 湖 泊 的 管 理 权, 业 主 公 司 拥 有 湖 泊 的 经 营 权, 另 外 成 立 湖 泊 管 理 委 员 会 负 责 对 业 主 公 司 以 及 水 务 局 的 工 作 进 行 监 督, 并 提 出 咨 询 意 见 3 消 除 外 部 不 经 济 性 的 经 济 制 度 安 排 (1) 排 污 收 费 方 面 在 继 续 推 行 污 水 处 理 费 与 自 来 水 费 绑 定 收 取 的 基 础 上 适 当 提 高 污 水 处 理 费 为 每 吨 元 每 吨, 这 样 在 政 府 将 污 水 处 理 厂 推 向 市 场 的 时 候 银 行 外 资 以 及 民 营 资 本 都 会 比 较 愿 意 来 招 标 投 资 (2) 交 易 许 可 证 方 面 尽 快 建 立 污 水 排 放 的 交 易 许 可 证 发 放, 搭 建 污 水 排 放 权 有 偿 使 用 和 交 易 的 平 台, 实 现 污 水 与 化 学 需 氧 量 和 二 氧 化 硫 一 同 纳 入 节 能 减 排 交 易 所 (3) 湖 泊 特 许 经 营 权 制 度 方 面 对 于 东 湖 污 水 处 理 工 程 建 设, 武 汉 市 政 府 应 当 按 照 市 场 原 则 对 外 招 标, 按 照 谁 治 理 谁 受 益 原 则 制 订 相 关 激 励 政 策, 运 用 相 关 机 制 在 治 污 者 与 受 益 者 之 间 建 立 馈 哺 关 系 以 期 达 到 东 湖 水 域 治 理 与 企 业 盈 利 的 双 赢 效 果 同 时 政 府 要 遵 守 信 用, 切 合 实 际 地 工 程 设 计 方 案, 防 止 重 蹈 覆 辙 出 现 与 凯 迪 有 限 责 任 公 司 一 起 合 作 的 错 误, 健 康 地 推 进 东 湖 水 域 治 理 工 程 的 市 场 化 进 程 4 培 育 企 业 家 绿 色 持 续 创 新 精 神 和 意 识 210

213 对 于 参 与 东 湖 水 域 治 理 的 企 事 业 单 位 来 说 通 过 调 整 污 水 处 理 收 费 等 政 府 主 持 的 制 度 创 新, 在 获 得 了 实 施 绿 色 持 续 创 新 的 物 质 利 益 驱 动 之 后, 作 为 企 业 的 领 导 者, 如 果 不 具 备 绿 色 持 续 创 新 的 企 业 家 精 神 和 意 识, 企 业 的 生 存 和 持 续 发 展 都 将 是 一 句 空 话 对 于 参 与 到 东 湖 水 域 治 理 中 的 企 事 业 领 导 者, 应 该 使 其 充 分 认 识 到 这 一 点, 以 企 业 家 对 事 业 的 追 求, 对 成 功 的 渴 望 来 积 极 投 身 于 城 市 水 污 染 治 理 当 中, 使 之 成 为 城 市 水 污 染 治 理 企 业 不 断 发 展 的 持 续 动 力 由 此, 政 府 应 该 定 时 向 企 业 领 导 发 寄 相 关 的 绿 色 环 保 信 息 与 科 技, 定 期 组 织 召 开 企 业 家 绿 色 持 续 创 新 研 讨 会 另 外 政 府 每 年 应 设 立 东 湖 水 域 治 理 中 绿 色 创 新 持 续 企 业 奖 一 名 并 向 社 会 公 布, 获 得 绿 色 创 新 持 续 奖 的 企 业 不 仅 能 够 得 到 政 府 的 相 应 优 惠 免 税 与 奖 金, 而 且 在 社 会 上 具 有 巨 大 的 绿 色 型 环 保 企 业 的 巨 大 宣 传 效 应, 有 利 于 扩 大 企 业 销 售 渠 道 增 加 利 润 通 过 这 样 的 方 式 能 够 激 励 企 业 更 加 注 重 绿 色 持 续 创 新 精 神 与 意 识 的 培 养 三 公 众 参 与 虽 然, 我 国 的 公 民 社 会 还 处 在 发 育 的 初 期, 但 其 作 用 已 经 显 现 出 来 了, 这 也 不 可 避 免 地 影 响 着 政 府 对 公 共 事 务 的 治 理 从 目 前 东 湖 水 域 治 理 的 现 状 来 看 公 众 在 东 湖 水 域 治 理 中 的 参 与 度 只 是 停 留 在 宣 传 与 认 知 的 表 层, 公 众 参 与 度 不 高 组 织 化 程 度 不 够 1 加 强 自 身 环 保 意 识 加 强 自 身 环 保 意 识 与 理 念, 不 向 东 湖 丢 扔 废 弃 物, 任 意 排 放 生 活 污 水, 使 东 湖 水 域 危 机 意 识 深 入 公 众 心 中 并 激 发 自 身 的 责 任 感 与 参 与 意 识 同 时 公 众 要 有 主 人 翁 意 识, 对 排 污 企 业 向 大 众 媒 体 与 相 关 环 保 单 位 进 行 监 督 与 举 报, 对 不 符 合 规 定 的 水 域 工 程 与 决 策 进 行 监 督, 投 诉 与 制 止 2 组 建 东 湖 水 域 治 理 的 专 门 社 团 组 织 (NGO) 针 对 东 湖 水 域 治 理 的 专 门 民 间 社 团 组 织 有 利 于 东 湖 水 域 治 理 的 信 息 公 开, 利 益 表 达, 过 程 监 督 目 前 就 我 们 调 研 与 网 上 查 询 所 获 得 的 信 息 来 看, 没 有 专 门 的 社 会 民 间 组 织 介 入 东 湖 水 域 治 理 当 中 来, 相 比 较 于 全 国 性 圆 明 园 事 件 和 怒 江 建 坝 事 件 中 的 环 保 组 织 公 众 参 与, 东 湖 水 域 治 理 中 的 公 众 参 与 几 乎 是 零 不 知 道 原 因 出 在 何 处? 其 实 武 汉 市 也 有 影 响 力 较 大 的 武 汉 绿 色 环 保 服 务 中 心, 但 是 对 东 湖 水 域 治 理 中 似 乎 也 未 能 发 挥 出 其 应 有 的 功 效 因 此, 组 建 专 门 的 东 湖 水 域 治 理 民 间 环 保 组 织 对 于 东 湖 水 域 治 理 的 公 众 参 与 就 显 得 至 关 重 要 3 提 高 公 众 自 身 参 与 环 保 的 能 力 首 先, 要 提 高 公 众 自 身 捕 捉 环 保 信 息 的 能 力 一 方 面 信 息 包 括 东 湖 水 域 治 理 的 工 程 主 体, 实 施 单 位, 责 任 单 位, 监 督 执 法 单 位 以 及 相 关 利 益 方 ; 另 一 方 面 公 众 要 对 湖 泊 治 理 方 面 的 环 境 法 律 法 规 有 详 细 周 全 的 了 解 与 研 究, 并 且 利 用 好 政 府 政 务 公 开 这 一 机 制 为 公 众 参 与 东 湖 治 理 提 供 一 线 可 靠 的 信 息 此 外 还 应 定 期 开 展 信 息 交 流 会 互 通 信 息 有 无, 保 证 信 息 的 全 面 性, 完 整 性 与 准 确 性 211

214 其 次, 要 提 高 公 众 自 身 多 渠 道 表 达 意 愿 的 能 力 一 方 面 要 利 用 政 府 创 设 的 表 达 机 制 积 极 表 达 公 众 自 身 对 东 湖 治 理 的 意 见 与 建 议, 另 一 方 面 多 与 大 众 媒 体 合 作, 使 媒 体 成 为 公 众 表 达 的 非 政 府 渠 道 与 平 台 再 则, 发 挥 公 众 在 东 湖 治 理 中 的 主 人 翁 地 位 的 作 用 变 被 动 接 受 政 府 治 理 东 湖 的 受 益 者 为 主 动 谋 取 治 理 东 湖 的 利 益 者 对 于 重 大 截 污 工 程 的 兴 建 与 运 行, 公 众 应 该 提 议 政 府 召 集 听 证 会 并 在 听 证 会 上 反 映 民 众 心 声 ; 对 于 东 湖 治 理 中 的 违 法 扰 民 工 程 与 建 筑 公 众 应 该 积 极 主 动 地 监 督 检 举 甚 至 组 成 利 益 集 团 提 起 诉 讼, 维 护 公 众 自 身 的 合 法 权 利 最 后, 有 能 力 的 民 间 环 保 组 织 可 以 开 展 相 关 工 程 与 项 目 的 调 查 研 究 活 动, 通 过 一 线 实 地 考 察 将 自 己 的 调 查 数 据 与 报 告 真 实 无 误 地 反 馈 给 东 湖 治 理 的 相 关 职 能 部 门 以 便 其 在 决 策 时 做 参 考 与 借 鉴 四 国 家 主 导, 社 会 协 作, 公 众 参 与 的 三 者 协 同 1 完 善 公 众 参 与 水 域 治 理 的 机 制 (1) 完 善 公 众 参 与 的 实 体 机 制 具 体 包 括 公 众 参 与 的 知 情 机 制 表 达 机 制 监 督 机 制 与 反 馈 机 制 1 完 善 知 情 机 制 知 情 机 制 就 是 要 建 立 起 一 整 套 制 度 规 范, 定 期 发 布 有 关 东 湖 水 域 环 境 方 面 的 检 测 信 息 和 科 技 标 准, 让 公 众 可 以 及 时 了 解 和 获 取 环 境 信 息 情 况, 由 此 作 出 判 断 和 决 策 一 般 是 通 过 定 期 发 布 公 报 来 实 现 在 我 们 的 实 地 调 研 中, 武 汉 市 政 府 出 台 的 政 务 信 息 公 开 治 理 条 例 是 公 众 在 东 湖 水 域 治 理 中 较 为 理 想 的 公 开 途 径 : 如 武 汉 市 水 务 局 政 府 信 息 公 开 指 南 武 汉 市 环 境 保 护 局 信 息 公 开 指 南 中 明 文 规 定 主 动 向 社 会 公 开 信 息 与 依 申 请 向 社 会 公 开 信 息 但 是 在 主 动 向 社 会 公 开 一 块, 我 们 在 武 汉 市 环 保 局 信 息 中 心 处 了 解 到 东 湖 水 质 监 测 结 果 每 两 个 月 公 布 一 次, 单 月 公 布, 但 公 布 主 要 是 监 测 结 果, 原 始 数 据 一 般 是 不 向 社 会 公 布 的 而 发 布 形 式 主 要 是 在 环 保 局 的 官 方 网 站 上 进 行 公 布, 其 他 方 式 一 般 很 少 采 用 这 样 势 必 会 截 留 部 分 信 息 以 及 造 成 信 息 的 滞 后 性 或 是 对 于 不 关 心 环 保 局 网 站 的 居 民 对 东 湖 水 质 一 无 所 知 而 在 依 申 请 向 社 会 公 开 信 息 一 块, 据 武 汉 市 环 保 局 信 息 中 心 处 反 映 很 少 会 有 市 民 来 申 请 要 求 信 息 公 开 除 非 是 有 重 大 环 保 事 件 发 生 为 此, 环 保 部 门 必 须 要 与 大 众 报 纸, 电 视, 广 播 等 大 众 媒 体 建 立 良 好 的 联 系 以 大 众 媒 体 为 平 台 把 东 湖 水 质 信 息 完 整 无 误 地 传 递 给 普 通 民 众 此 外, 通 告 和 街 道 布 告 都 可 以 看 作 良 好 的 信 息 发 布 平 台, 通 告 是 一 种 涉 及 面 很 广 从 而 更 为 经 济 有 效 的 消 息 传 播 途 径, 环 保 部 门 可 以 主 要 用 于 对 外 告 示 东 湖 拟 建 项 目 的 基 础 信 息 以 及 获 取 详 细 信 息, 而 街 道 布 告 则 考 虑 到 东 湖 周 围 社 区 年 纪 较 大 公 民 的 生 活 习 惯, 环 保 部 门 应 该 在 东 湖 周 围 街 道 社 区 的 布 告 栏, 黑 板 报 上 刊 登 东 湖 水 域 水 体 信 息 及 其 治 理 信 息, 积 极 联 络 街 道 社 区 委 员 会, 确 保 信 息 能 传 达 到 普 通 百 姓 以 及 相 关 利 益 者 212

215 2 完 善 表 达 机 制 目 前 在 东 湖 水 域 治 理 上 公 众 表 达 机 制 还 十 分 薄 弱, 主 要 是 通 过 人 大 代 表 的 形 式 向 水 务 局 环 保 局 等 相 关 部 门 表 达 公 众 自 身 的 看 法 与 意 见 我 们 在 武 汉 市 水 务 局 看 到 几 份 关 于 东 湖 污 染 治 理 方 面 的 人 大 代 表 提 案 这 样 公 众 表 达 机 制 过 于 狭 隘 对 东 湖 水 域 治 理, 政 府 相 关 部 门 应 该 建 立 公 众 咨 询 室 电 话 信 函 等 普 通 民 众 参 与 渠 道 让 公 众 顺 利 表 达 自 己 对 东 湖 治 理 的 看 法 与 意 见, 同 时 应 公 示 公 众 意 见 以 及 对 他 们 的 答 复 也 是 非 常 必 要 的 3 完 善 监 督 机 制 建 立 东 湖 水 域 治 理 中 政 府 行 为 的 监 督 平 台 以 及 对 部 分 排 污 企 事 业 单 位 过 量 不 当 排 污 的 监 督 途 径 如 : 媒 体 监 督, 开 通 监 督 电 话, 还 有 书 面 监 督, 当 面 监 督 等 途 径 同 时 建 立 激 励 奖 惩 机 制, 对 于 举 报 监 督 有 功 者 要 有 适 当 物 质 与 精 神 的 奖 赏 事 实 上, 听 证 会 是 集 知 情, 表 达 与 监 督 机 制 的 一 种 方 式, 主 要 针 对 的 是 对 东 湖 周 边 环 境 影 响 较 大, 民 众 较 为 关 注 的 项 目 在 施 工 前 举 行, 特 别 重 大 的 项 目 在 递 交 环 境 影 响 评 价 书, 最 后 审 批 后 也 应 进 行 听 证 会, 确 保 最 后 方 案 的 可 接 受 性 然 而 在 东 湖 水 域 治 理 工 程 中 至 今 尚 未 实 施 过 听 证 会 这 一 方 式, 不 是 说 没 有 这 一 重 大 工 程 对 东 湖 生 态 旅 游 风 景 区 的 开 发 就 应 该 举 办 听 证 会, 只 是 武 汉 市 在 这 方 面 做 得 还 不 够 完 善 4 完 善 反 馈 机 制 对 于 公 众 通 过 人 大 代 表 所 反 映 的 东 湖 水 域 污 染 与 治 理 的 状 况, 武 汉 市 水 务 局 与 武 汉 市 环 保 局 都 有 及 时 准 确 的 回 复, 尽 管 不 能 给 公 众 一 个 满 意 的 处 理 结 果 但 回 复 率 是 公 众 比 较 赞 赏 的 ; 然 而 在 公 众 个 人 渠 道 或 者 说 是 非 正 式 渠 道 与 上 述 两 个 部 门 反 映 东 湖 污 染 或 治 理 问 题 时, 反 馈 结 果 可 能 就 会 大 打 折 扣, 这 两 点 可 以 在 我 们 对 武 汉 市 环 保 局 与 武 汉 市 税 水 务 局 的 访 谈 与 居 民 调 查 问 卷 中 明 显 对 比 反 映 出 来 因 此, 不 仅 对 公 众 个 人 反 映 的 东 湖 水 域 问 题 要 进 行 及 时 的 反 馈, 而 且 东 湖 工 程 开 发 中 环 评 结 果 与 决 策 结 果 也 应 该 及 时 有 效 地 反 馈 给 公 众 2 完 善 公 众 参 与 水 域 治 理 的 诉 讼 机 制 所 谓 公 民 诉 讼, 是 指 原 则 上 利 害 关 系 人 乃 至 任 何 人, 均 可 对 违 反 法 律 规 定 与 主 管 机 关 核 定 的 污 染 防 范 义 务, 包 括 私 人 企 业 政 府 或 其 他 各 级 政 府 机 构 在 内 的 污 染 源 提 起 民 事 诉 讼, 以 环 境 行 政 机 关 的 不 作 为 为 由 提 起 诉 讼 当 前 在 东 湖 水 域 治 理 方 面 乃 至 武 汉 市 环 境 保 护 这 一 块 均 未 专 门 的 诉 讼 机 制 作 保 障 只 是 援 引 行 政 诉 讼 法 如 武 汉 市 环 境 保 护 局 信 息 公 开 指 南 中 指 出 公 开 权 利 人 认 为 我 局 在 信 息 公 开 工 作 中 的 具 体 行 政 行 为 侵 犯 其 合 法 权 益 的, 可 以 依 法 申 请 行 政 复 议 或 者 提 起 行 政 诉 讼 因 此, 加 快 建 立 东 湖 水 域 治 理 自 身 的 公 众 诉 讼 机 制 十 分 必 要 3 培 育 与 支 持 民 间 环 保 组 织 公 众 个 人 的 力 量 过 于 分 散, 难 以 形 成 有 效 的 环 保 制 约 力 量, 而 民 间 环 保 社 团 较 公 民 个 人 主 张 环 境 权 益 处 于 更 有 利 的 地 位 但 就 目 前 东 湖 水 域 治 理 现 状 来 看, 东 湖 水 域 治 理 中 民 间 环 保 社 团 数 量 极 其 有 限 大 部 分 以 学 生 环 保 社 团 组 织 为 主, 且 规 模 较 小, 只 是 起 到 宣 传 保 护 213

216 东 湖 的 作 用, 而 参 与 东 湖 水 域 治 理 的 社 会 社 团 几 乎 为 零, 这 就 要 相 关 的 政 府 部 门 对 社 会 团 体 登 记 管 理 条 例 等 一 系 列 有 关 社 会 团 体 的 法 规 作 出 适 当 修 改, 适 度 放 宽 限 制, 促 进 民 间 环 保 社 团 的 成 立, 以 使 整 个 社 会 的 权 力 构 架 发 生 变 化, 起 到 制 约 企 业 环 境 污 染 行 为 的 作 用 同 时 拓 宽 环 保 部 门 与 民 间 社 团 联 系 的 渠 道, 加 强 两 者 的 合 作 93F1 4 法 律 政 策 保 障 公 众 参 与 除 了 现 有 的 武 汉 市 湖 泊 保 护 条 例 实 施 细 则 武 汉 东 湖 风 景 名 胜 区 条 例 中 华 人 共 和 国 水 污 染 防 治 法 外, 武 汉 市 环 保 部 门 还 落 实 了 武 汉 市 政 府 政 务 信 息 公 开 条 例 但 是 在 上 述 法 律 法 规 方 面 对 于 公 众 参 与 湖 泊 治 理 方 面 的 条 款 比 较 少, 例 如 东 湖 开 发 中 的 公 众 环 境 影 响 评 价 法, 对 于 东 湖 开 发 中 决 策 如 何 由 公 众 参 与 来 实 现 是 听 证 会 还 是 其 他 形 式 的 等 等 都 需 要 政 府 在 法 律 法 规 方 面 对 公 众 在 东 湖 水 域 治 理 的 参 与 中 做 好 保 障 1 我 们 在 武 汉 市 相 关 政 府 门 户 网 上 尽 管 看 到 了 有 NGO 这 一 栏 目, 但 是 点 击 进 入 页 面 时 发 现 内 容 为 空 白 足 见 政 府 与 NGO 之 间 的 合 作 不 够 或 者 两 者 还 没 有 实 质 性 的 合 作 214

217 附 录 : 各 个 分 报 告 东 湖 水 域 治 理 中 的 公 众 参 与 沈 永 东 一 背 景 描 述 在 中 国, 环 境 问 题 的 公 众 参 与 一 方 面 来 自 公 众 自 身 环 保 参 与 意 识 的 增 强, 而 更 大 成 程 度 与 政 府 政 策 有 关 2006 年 2 月 国 家 环 保 总 局 正 式 发 布 环 境 影 响 评 价 公 众 参 与 暂 行 办 法, 从 公 开 环 境 信 息, 征 求 公 众 意 见, 调 查 公 众 意 见 和 咨 询 专 家 意 见, 座 谈 会 和 论 证 会, 听 证 会, 公 众 参 与 规 划 环 境 影 响 评 价 的 规 定 等 方 面 将 民 间 环 保 组 织 进 入 公 共 参 与 提 供 了 政 策 保 障, 确 立 了 公 众 对 于 建 设 项 目 等 公 共 事 务 的 知 情 权, 推 动 了 环 境 决 策 民 主 化, 为 推 动 公 众 参 与 迈 出 了 坚 实 的 第 一 步 2008 年 3 月, 根 据 环 境 信 息 公 开 办 法 ( 试 行 ) ( 原 国 家 环 保 总 局 令 第 35 号 ) 和 武 汉 市 政 府 信 息 公 开 暂 行 规 定, 武 汉 市 环 保 局 编 制 了 武 汉 市 环 境 保 护 局 信 息 公 开 指 南, 旨 在 对 需 要 获 得 本 局 信 息 公 开 服 务 的 公 民 法 人 和 其 它 组 织 ( 以 下 简 称 公 开 权 利 人 ) 提 供 帮 助 而 作 为 水 务 治 理 部 门 之 一 的 武 汉 市 水 务 局 早 在 2004 年 就 出 台 了 武 汉 市 水 务 局 政 府 信 息 公 开 指 南, 并 且 每 年 向 公 众 在 其 机 关 网 站 上 公 布 武 汉 市 水 务 局 政 府 信 息 公 开 年 度 报 告 94F1 从 理 论 上 来 说, 武 汉 市 公 众 在 环 境 保 护 参 与 方 面, 有 国 家 环 保 局, 地 方 政 府, 地 方 环 保 局 与 地 方 水 务 局 等 相 关 政 策 法 规 的 保 护, 公 众 的 环 保 参 与 途 径 相 对 来 说 比 较 畅 通 而 作 为 全 国 最 大 的 城 市 内 湖 武 汉 市 东 湖, 由 于 被 严 重 污 染 其 水 质 被 列 为 劣 五 类 而 严 重 影 响 东 湖 沿 岸 居 住 的 居 民 以 及 来 东 湖 旅 游 的 游 客 ( 关 于 东 湖 的 污 染 及 其 影 响 这 里 不 展 开 详 述, 详 见 申 报 书 ), 面 对 这 样 的 水 域 污 染 治 理 事 件, 武 汉 市 公 众 尤 其 是 武 汉 市 东 湖 沿 岸 的 民 众 他 们 采 取 了 哪 些 参 与 行 动? 这 是 我 们 调 查 研 究 的 问 题 本 调 研 采 取 深 入 访 谈 与 进 入 社 区 问 卷 调 查 相 结 合 的 方 法, 以 武 汉 市 东 湖 沿 岸 的 居 民, 企 事 业 单 位, 科 研 院 校, 武 汉 市 环 保 局 及 东 湖 分 局, 武 汉 市 水 务 局 等 为 深 入 访 谈 的 对 象 考 察 了 武 汉 市 东 湖 水 域 治 理 中 的 公 众 参 与 由 于 关 于 武 汉 市 东 湖 治 理 的 资 料 获 取 人 员 联 系 都 较 为 困 难, 使 得 整 个 深 入 访 谈 的 时 间 从 立 项 之 后 到 撰 写 报 告 前 的 实 践 调 研 持 续 了 相 当 长 时 间 并 耗 费 了 大 量 精 力 我 们 在 东 湖 沿 岸 的 东 湖 路, 黄 鹂 小 区, 风 光 村, 梨 园, 武 大 湖 滨 宿 舍 区, 武 大 医 学 部, 蔡 家 嘴, 渔 光 村, 水 1 详 见 武 汉 市 水 务 局 网 站 : 215

218 果 湖 等 9 个 社 区 共 投 放 居 民 调 查 问 卷 310 份, 其 中 收 回 有 效 问 卷 295 份, 因 此, 我 们 主 要 根 据 这 295 份 居 民 调 查 问 卷 以 及 部 分 访 谈 资 料 做 相 关 的 分 析 二 现 状 详 细 描 述 ( 一 ) 东 湖 沿 岸 居 民 对 于 东 湖 水 域 环 境 认 知 状 况 : 作 为 东 湖 沿 岸 的 居 民, 人 们 对 于 东 湖 水 质 状 况 的 恶 化 可 谓 是 有 着 深 切 的 体 会, 我 们 在 九 个 社 区 进 行 居 民 问 卷 调 查 时 民 众 普 遍 的 反 应 是 : 东 湖 水 质 很 恶 劣, 以 前 还 能 游 泳 洗 澡, 现 在 死 鱼 一 大 片 片 浮 在 湖 面 上, 夏 天 傍 晚 在 湖 边 散 步 纳 凉 都 会 闻 到 一 阵 阵 恶 臭 在 居 民 问 卷 中, 被 问 及 东 湖 沿 岸 居 住 及 其 旅 游 的 人 口 总 量 正 在 接 近 东 湖 能 够 承 受 的 极 限 这 一 说 法 时,38% 的 居 民 表 示 非 常 同 意 ;29% 的 居 民 表 示 比 较 同 意 ; 另 有 20% 的 居 民 表 示 说 不 清 ; 还 有 10% 表 示 不 太 同 意, 很 不 同 意 的 只 有 3% 76% 的 居 民 表 示 非 常 同 意 或 比 较 同 意 人 们 对 东 湖 水 域 的 破 坏 将 导 致 灾 难 性 后 果 这 一 说 法 ; 但 也 有 部 分 居 民 表 示 灾 难 性 后 果 这 一 说 法 有 些 夸 张, 但 绝 对 是 会 给 人 们 的 生 活 和 旅 游 等 带 来 不 便 67% 的 居 民 非 常 同 意 或 比 较 同 意 目 前 武 汉 市 部 分 企 事 业 单 位 和 个 人 仍 在 破 坏 东 湖 水 域 环 境 这 一 说 法 ;26% 的 居 民 表 示 自 己 确 实 不 清 楚 是 否 有 企 业 或 者 是 个 人 在 破 坏, 但 是 认 为 按 照 目 前 东 湖 水 质 的 现 状 看 肯 定 是 认 为 破 坏 引 起 的, 但 是 出 于 做 问 卷 的 实 事 求 是 的 原 则 还 是 选 择 了 不 清 楚 这 种 说 法 当 被 问 及 人 们 可 以 为 了 满 足 自 身 的 需 要 而 改 变 东 湖 水 域 时, 有 32% 的 被 访 者 表 示 很 不 同 意,23% 的 被 访 者 表 示 不 太 同 意,10% 的 人 表 示 不 太 清 楚 ; 但 也 有 36% 的 人 表 示 非 常 同 意 或 比 较 同 意 一 说 95F1 对 东 湖 水 域 的 自 净 能 力 足 够 强, 完 全 可 以 应 付 东 湖 水 域 周 围 工 业 生 活 废 水 的 排 放 这 一 说 法 表 示 41% 的 被 访 者 表 示 很 不 同 意 ;21% 的 人 表 示 不 太 同 意 ;27% 的 被 访 者 认 为 说 不 清 楚 或 不 确 定, 只 有 11% 的 人 认 为 非 常 同 意 或 比 较 同 意 ( 二 ) 公 众 东 湖 水 域 环 境 保 护 意 识 的 测 量 : 影 响 公 众 环 境 意 识 水 平 的 因 素 很 多, 中 国 人 大 社 会 学 系 洪 大 用 教 授 曾 经 把 公 众 环 境 意 识 水 平 分 为 个 体 层 次 与 结 构 层 次 来 分 析 96F2 基 于 在 武 汉 东 湖 九 个 社 区 的 实 地 调 研 情 况, 我 们 对 居 民 调 查 问 卷 分 为 两 个 层 次 : 一 是 不 同 类 型 社 区 层 次 的 因 素 ; 一 是 文 化 程 度 的 因 素 97F3 1 说 明 : 这 个 结 果 有 些 出 乎 我 们 的 意 料, 我 们 在 做 问 卷 中 曾 经 和 被 访 者 做 过 详 细 的 了 解, 原 因 可 能 就 除 在 ( 包 括 破 坏 和 改 善 ) 这 个 题 意 的 矛 盾 与 不 明 确 上 2 个 体 层 次 主 要 从 性 别, 年 龄, 文 化 程 度, 收 入 水 平, 职 业 类 型, 工 作 单 位, 家 庭 居 住 地 以 及 宗 教 信 仰 等 因 素 分 析 ; 结 构 层 次 主 要 从 一 个 社 会 的 经 济 发 展 水 平, 环 境 问 题 状 况, 环 境 科 学 发 展 水 平, 主 导 价 值 观 念, 政 府 管 理 体 制, 大 众 传 媒 的 渗 透 程 度, 环 境 教 育 的 普 及 程 度 以 及 环 境 保 护 工 作 的 力 度 等 因 素 分 析 详 见 郑 航 生, 李 路 路 主 编, 洪 大 用 副 主 编 中 国 人 民 大 学 出 版 社 出 版 的 中 国 人 民 大 学 中 国 社 会 发 展 研 究 报 告 2005 走 向 更 加 和 谐 的 社 会 3 说 明 : 我 们 在 问 卷 中 也 设 置 了 性 别 与 年 龄 这 两 个 指 标, 但 是 在 我 们 的 实 际 调 查 中 觉 得 性 别 对 东 湖 沿 岸 居 民 的 环 境 意 识 影 响 差 别 不 是 很 明 显, 而 年 龄 这 个 指 标 本 来 是 一 个 比 较 有 分 析 价 值 的 指 标, 然 而 在 我 们 统 计 后 按 年 龄 段 :20 岁 以 下 ;20 35 岁 ;35 50 岁 ;50 岁 以 上 进 行 划 分 时 发 现 我 们 所 拥 有 的 调 查 问 卷 年 216

219 我 们 依 据 不 同 社 区 类 型 的 标 准 主 要 是 居 民 经 济 收 入 水 平, 社 会 地 位, 居 民 素 质, 社 区 文 化 品 味 等 指 标 来 进 行 划 分, 将 九 个 调 研 社 区 分 为 三 类 : 第 一 类 是 经 济 收 入 以 经 营 业 为 主, 社 会 地 位 相 对 较 低, 居 民 素 质 相 对 较 差 的 三 个 社 区 风 光 村, 渔 光 村 和 蔡 家 嘴 ; 第 二 类 是 高 校 家 属 区 与 学 生 宿 舍 区 武 大 医 学 部 和 武 大 湖 滨 宿 舍 ; 第 三 类 是 经 济 收 入 水 平 相 对 较 高, 以 文 职 研 究 工 作 为 主, 社 会 地 位 相 对 较 高, 居 民 素 质 也 相 对 较 高 的 四 个 社 区 东 湖 路, 黄 鹂 小 区, 水 果 湖 和 梨 园 同 时 依 据 受 教 育 程 度 标 准 高 等 教 育 与 非 高 等 教 育, 将 调 查 问 卷 分 为 高 等 教 育 人 群 与 非 高 等 教 育 人 群 两 类 首 先, 调 查 数 据 显 示, 不 同 社 区 类 型 中 的 居 民 环 境 意 识 水 平 有 所 不 同 1 被 问 及 东 湖 沿 岸 居 住 及 其 旅 游 的 人 口 总 量 正 在 接 近 东 湖 能 够 承 受 的 极 限 这 一 说 法 时,58% 的 第 一 类 社 区 的 居 民 表 示 同 意 ;66% 的 第 二 类 社 区 的 居 民 表 示 同 意 ; 而 有 80% 的 第 三 类 社 区 据 表 示 同 意 2 对 东 湖 水 域 的 自 净 能 力 足 够 强, 完 全 可 以 应 付 东 湖 水 域 周 围 工 业 生 活 废 水 的 排 放 这 一 说 法, 有 73% 的 第 一 类 社 区 的 居 民 表 示 不 同 意 ;71% 的 二 类 社 区 居 民 表 示 不 同 意, 而 53% 的 第 三 类 社 区 的 居 民 表 示 不 同 意,31% 表 示 不 确 定 3 在 向 环 保 部 门 上 访 投 诉 东 湖 水 域 质 量 问 题 能 及 时 得 到 答 复 这 一 问 题 上,48% 的 第 一 类 社 区 居 民 表 示 不 同 意 ;46% 的 第 三 类 社 区 表 示 不 同 意 ; 而 第 二 类 社 区 只 有 38% 的 表 示 不 同 意, 更 多 的 53% 表 示 不 确 定 4 在 东 湖 治 理 需 要 政 府 加 大 对 环 保 部 门 的 资 金 投 入 和 人 员 配 备 问 题 上,11% 的 第 一 类 社 区 居 民 表 示 不 同 意, 而 第 二 三 类 社 区 的 分 别 只 有 4%,5% 的 表 示 不 同 意 5 在 一 个 经 济 效 益 很 好 给 居 民 带 来 很 多 经 济 利 益 与 福 利 的 工 厂, 但 它 所 产 生 的 废 水 污 染 了 东 湖, 现 在 政 府 要 关 闭 这 家 工 厂, 你 是 否 同 意 这 一 问 题 上, 第 一 类 社 区 的 居 民 与 第 三 类 社 区 的 居 民 分 别 为 72% 与 78% 表 示 同 意, 但 只 有 62% 的 第 二 类 社 区 居 民 表 示 同 意, 差 距 主 要 体 现 在 不 确 定 这 一 选 项 上 6 在 环 保 部 门 的 政 策, 法 规 等 的 宣 传 与 他 们 的 实 际 执 行 力 度 相 符 这 一 问 题 上, 第 一 类 社 区 与 第 二 类 社 区 居 民 分 别 为 9% 和 8% 表 示 同 意, 但 有 16% 的 第 三 类 社 区 居 民 表 示 同 意 7 在 企 业 政 府 和 公 民 个 人 三 者 当 中 谁 应 该 对 东 湖 水 质 现 状 担 负 最 多 责 任, 谁 担 负 次 多 责 任, 谁 担 负 最 少 责 任 问 题 中, 第 一 类 社 区 分 别 为 : 政 府 第 一, 企 业 第 二, 公 民 个 人 第 三 ; 第 二 类 社 区 分 别 为 : 企 业 第 一, 政 府 第 二, 公 民 个 人 第 三 ; 第 三 类 社 区 分 别 为 : 政 府 第 一, 企 业 第 二, 公 民 第 三 8 在 东 湖 环 境 现 状 对 您 的 生 活 带 来 的 影 响 程 度 的 问 题 上, 第 一 类 社 区 的 居 民 中 25% 的 表 示 非 常 大,41% 表 示 大,32% 的 表 示 一 般 ; 第 二 类 社 区 的 居 民 中 8% 的 表 示 非 常 大,37% 的 表 示 的 大,49% 的 表 示 一 般 ; 第 三 类 社 区 中 的 居 民 49% 的 表 示 非 常 大,25% 表 示 大,25% 龄 大 都 集 中 在 岁 这 一 段,50 岁 以 上 与 20 岁 以 下 样 本 容 量 过 小, 不 具 有 可 比 性 因 此 我 们 就 只 好 对 文 化 程 度 这 个 指 标 进 行 分 析 了, 尽 管 社 区 分 类 中 也 包 含 了 文 化 程 度 这 个 小 指 标 217

220 的 表 示 一 般 9 在 您 对 政 府 治 理 东 湖 的 政 策 和 法 规 是 否 有 所 了 解 问 题 上,2% 的 第 一 类 社 区 的 居 民 表 示 了 解 ;4% 的 第 二 类 社 区 的 居 民 表 示 了 解 ; 但 有 10% 的 的 第 三 类 社 区 的 居 民 表 示 了 解 同 样, 我 们 也 发 现 环 境 意 识 水 平 与 文 化 程 度 的 关 系 比 较 密 切 1 在 目 前 武 汉 市 部 分 企 事 业 单 位 和 个 人 仍 在 破 坏 东 湖 水 域 环 境 问 题 上,80% 的 受 过 高 等 教 育 的 居 民 表 示 同 意,16% 的 表 示 不 清 楚,4% 的 表 示 不 清 楚 ; 但 52% 的 的 受 过 非 高 等 教 育 或 未 受 过 教 育 的 居 民 表 示 同 意,29% 的 表 示 不 清 楚 2 在 东 湖 水 域 的 自 净 能 力 足 够 强, 完 全 可 以 应 付 东 湖 水 域 周 围 工 业 生 活 废 水 的 排 放 问 题 上,80% 受 过 高 等 教 育 的 居 民 表 示 不 同 意, 而 只 有 45% 的 受 过 非 高 等 教 育 或 未 受 过 教 育 的 居 民 表 示 不 同 意 3 在 被 问 及 东 湖 水 域 污 染 给 生 活 带 来 不 便 时 他 们 采 取 过 哪 些 措 施?45% 受 过 非 高 等 教 育 或 未 受 过 教 育 的 居 民 未 采 取 过 措 施, 有 30% 的 受 过 高 等 教 育 居 民 未 采 取 过 措 施, 这 两 个 数 据 在 八 个 选 项 中 均 占 据 最 高 比 例 ; 而 次 高 比 例 的 却 有 所 不 同 :20% 受 过 高 等 教 育 的 居 民 会 向 大 众 媒 体 投 诉, 只 有 8% 受 过 非 高 等 教 育 或 者 未 受 过 教 育 的 居 民 会 这 样 做, 相 反 他 们 有 14% 的 次 高 比 例 转 向 街 道 居 委 会 反 映 情 况 4 在 企 业 政 府 和 公 民 个 人 三 者 当 中 谁 应 该 对 东 湖 水 质 现 状 担 负 最 多 责 任, 谁 担 负 次 多 责 任, 谁 担 负 最 少 责 任 问 题 中, 受 过 高 等 教 育 的 居 民 排 序 为 : 政 府 与 企 业 接 近 均 负 最 多 责 任 分 别 为 45.9% 和 43.1%, 公 民 负 次 多 责 任 ; 而 受 过 非 高 等 教 育 或 者 未 受 过 教 育 的 居 民 排 序 为 严 格 的 阶 梯 状 : 政 府 负 最 多 责 任, 企 业 次 之, 公 民 个 人 最 少 5 在 您 是 否 愿 意 加 入 从 事 东 湖 水 域 保 护 活 动 的 民 间 社 会 团 体? 问 题 上,4% 受 过 非 高 等 教 育 或 者 未 受 过 教 育 的 居 民 表 示 愿 意, 而 且 目 前 已 经 加 入 某 个 社 团 ; 而 有 12% 受 过 高 等 教 育 的 居 民 选 择 了 此 选 项 6 在 您 对 政 府 治 理 东 湖 的 政 策 和 法 规 是 否 有 所 了 解 问 题 上,64% 受 过 非 高 等 教 育 或 者 未 受 过 教 育 的 居 民 表 示 不 了 解, 而 只 有 45% 受 过 高 等 教 育 的 居 民 表 示 不 了 解 ( 三 ) 东 湖 沿 岸 居 民 在 东 湖 水 域 治 理 保 护 中 对 环 保 部 门 与 政 府 的 指 向 : 中 国 的 环 保 工 作 一 直 是 由 政 府 主 导 并 推 动 的, 因 此 可 以 概 括 为 政 府 主 导 型 环 境 保 护, 这 不 仅 与 中 国 集 权 政 治 体 制 有 关, 更 与 中 国 大 政 府, 小 社 会 的 政 府 管 理 模 式 有 关 中 国 政 府 主 导 型 的 环 境 保 护 在 很 多 方 面 都 取 得 了 重 要 的 成 果, 回 顾 中 国 环 境 保 护 的 历 程, 公 众 对 环 境 问 题 的 认 知 与 环 境 意 识 水 平 的 提 高 便 是 其 中 的 一 大 证 明 但 是 正 是 这 种 政 府 主 导 型 的 环 境 保 护 模 式 在 一 定 程 度 上 强 化 了 公 众 对 于 环 保 部 门 以 及 政 府 的 严 重 依 赖, 过 多 地 期 望 政 府 对 环 境 保 护 负 责 ( 分 析 部 分 ) 这 个 东 湖 政 府 已 经 治 理 了 好 几 年 了, 水 质 状 况 还 是 如 此! ; 东 湖 比 西 湖 大 六 倍, 西 湖 成 为 风 景 名 胜 旅 游 点 享 誉 全 国, 而 东 湖 却 水 质 恶 化, 发 黑 发 臭, 还 有 谁 要 来 东 湖 旅 游 东 湖 应 该 是 个 旅 游 区, 不 应 该 在 湖 内 养 鱼 养 河 蚌 获 取 蝇 头 微 利, 湖 周 围 的 工 厂 重 点 排 污 的 也 要 整 治 与 关 停, 东 湖 旅 游 业 的 开 发 能 够 抵 得 上 上 面 的 一 切 经 济 效 218

221 益 武 汉 市 政 府 不 懂 得 好 好 开 发 利 用 东 湖 啊! 政 府 还 有 环 保 局, 作 为 公 共 机 构 理 应 对 像 东 湖 水 污 染 治 理 这 样 的 公 共 事 务 负 责, 要 不 然 还 要 他 们 做 什 么? 民 间 环 保 机 构 还 有 你 们 这 样 的 大 学 生 确 实 而 且 只 能 在 东 湖 水 域 治 理 中 做 到 宣 传 教 育 的 工 作, 但 是 在 一 些 技 术 方 面 的 治 理 以 及 需 要 巨 大 人 力 物 力 方 面 的 投 入, 没 有 政 府 的 出 面 是 不 行 的, 政 府 应 当 在 东 湖 治 污 过 程 中 发 挥 主 力 军 的 作 用 以 上 是 我 们 在 与 东 湖 沿 岸 居 民 访 谈 中 所 记 录 的 部 分 关 于 居 民 在 东 湖 治 理 中 对 政 府 和 环 保 部 门 的 态 度 与 指 向 在 居 民 调 查 问 卷 中 发 现, 当 被 问 及 企 业 政 府 和 公 民 个 人 三 者 当 中 谁 应 该 对 东 湖 水 质 现 状 担 负 最 多 责 任, 谁 担 负 次 多 责 任, 谁 担 负 最 少 责 任 时,46.7% 的 人 认 为 政 府 应 当 负 最 多 责 任,46.8% 的 人 认 为 表 示 企 业 应 当 负 次 多 责 任,72.1% 的 人 认 为 公 民 个 人 负 最 少 责 任 被 问 及 如 果 环 保 部 门 不 采 用 新 的 措 施 治 理 东 湖, 一 切 按 照 目 前 的 样 子 继 续, 东 湖 水 域 很 快 将 遭 受 严 重 的 灾 难 一 题 时,48% 的 被 访 者 表 示 非 常 同 意 ;32% 的 人 表 示 比 较 同 意 ; 但 也 有 4% 与 3% 的 人 表 示 不 太 同 意 或 很 不 同 意, 他 们 认 为 东 湖 治 理 应 当 全 民 动 员, 仅 仅 考 环 保 部 门 一 个 机 构 是 不 够 的 调 查 结 果 还 显 示, 在 被 访 者 针 对 东 湖 水 域 污 染 给 生 活 带 来 不 便 时 他 们 采 取 过 哪 些 措 施?25% 的 人 没 有 采 取 过 措 施 ;20% 的 人 向 街 道 居 委 会 反 映 过 ;19% 的 人 想 环 保 部 门 投 诉 过 ;15% 的 人 向 大 众 媒 体 投 诉 ; 其 余 的 分 别 为 向 制 造 污 染 的 单 位 或 个 人 直 接 提 出 抗 议 12%; 向 工 作 单 位 反 映 为 4%; 通 过 民 间 环 保 团 体 反 映 为 4%; 而 游 行, 示 威 一 项 1% 都 不 到 但 是, 被 访 者 对 政 府 与 环 保 部 门 的 东 湖 水 域 治 理 工 作 做 出 了 客 观 公 正 的 评 价, 当 被 问 及 近 五 年 来, 武 汉 市 环 保 部 门 的 东 湖 水 域 治 理 工 作 做 得 怎 么 样? 这 个 问 题 时,33% 的 被 访 者 认 为 尽 了 很 大 努 力, 有 一 定 成 效,32% 的 被 访 者 认 为 虽 尽 了 努 力, 但 效 果 不 佳,2% 的 被 访 者 认 为 取 得 了 很 大 成 绩, 另 外 有 10% 的 被 访 者 表 示 说 不 清,18% 的 被 访 者 认 为 重 视 不 够, 投 入 不 足,5% 的 人 认 为 片 面 注 重 发 展 经 济, 忽 视 了 东 湖 水 域 的 保 护, 整 体 上 看, 居 民 对 武 汉 市 环 保 部 门 的 努 力 还 是 持 肯 定 态 度, 甚 至 有 38% 的 人 认 为 东 湖 治 理 已 经 取 得 成 效 或 很 大 成 绩 为 了 促 进 东 湖 水 域 治 理, 被 访 者 对 环 保 部 门 的 主 要 期 待 中,17% 被 访 者 认 为 应 该 加 强 环 境 执 法 力 度, 其 次 是 14% 的 人 认 为 应 当 完 善 公 众 参 与 环 境 保 护 的 机 制 ; 再 次 是 12% 的 人 认 为 应 该 加 强 环 境 保 护 的 经 济 投 入 和 在 经 济 发 展 过 程 中, 应 该 优 先 考 虑 环 境 保 护 ; 其 他 依 次 是 应 该 加 强 环 境 法 规 建 设, 完 善 立 法 为 10%, 应 当 制 定 适 宜 的 经 济 政 策, 引 导 单 位 和 个 人 注 意 环 保, 应 当 动 员 和 鼓 励 民 间 力 量 参 与 环 保, 充 分 发 挥 民 间 环 保 团 体 的 作 用 和 应 当 加 强 完 善 公 众 参 与 环 境 保 护 的 机 制 三 项 均 为 9%, 应 该 大 力 发 展 环 保 科 技 为 8% ( 四 ) 东 湖 水 域 治 理 中 的 公 众 参 与 程 度 219

222 在 居 民 问 卷 数 据 中, 我 们 发 现 尽 管 被 访 者 极 其 强 调 政 府 的 作 用, 但 在 一 定 程 度 上 表 现 出 其 支 持 与 参 与 环 境 保 护 的 一 面 当 被 问 及 一 个 经 济 效 益 很 好 给 居 民 带 来 很 多 经 济 利 益 与 福 利 的 工 厂, 但 它 所 产 生 的 废 水 污 染 了 东 湖, 现 在 政 府 要 关 闭 这 家 工 厂, 你 是 否 同 意 这 一 问 题 时,74% 的 被 访 者 表 示 非 常 同 意 或 比 较 同 意 ; 但 也 有 9% 的 人 认 为 很 不 同 意 或 不 很 同 意, 他 们 认 为 那 些 排 污 企 业 政 府 只 要 对 它 进 行 整 改 就 好, 没 必 要 将 它 关 闭 这 么 严 重 另 外 一 个 问 题 是 您 是 否 愿 意 加 入 从 事 东 湖 水 域 保 护 活 动 的 民 间 社 会 团 体?, 有 9% 的 人 表 示 愿 意, 而 且 目 前 已 经 加 入 某 个 社 团 ; 有 67% 的 被 访 者 表 示 愿 意, 希 望 将 来 有 机 会 参 加 ;17% 的 人 表 示 没 想 好 / 不 好 说 ;7% 的 人 则 表 示 不 愿 意 此 外, 居 民 对 于 政 府 治 理 东 湖 的 政 策 法 规 了 解 程 度 一 题 的 回 答,7% 的 表 示 了 解 ; 43% 表 示 一 般, 有 50% 的 人 表 示 不 了 解 为 此, 在 推 动 经 济 发 展 提 高 人 民 生 活 水 平 的 基 础 上, 要 加 强 环 境 教 育 宣 传, 传 播 普 及 环 境 知 识, 鼓 励 和 培 植 民 间 环 保 组 织, 为 公 众 参 与 东 湖 治 理 提 供 便 利, 同 时 要 真 正 转 变 观 念 发 挥 公 众 作 用 三 分 析 ( 一 ) 公 众 对 于 东 湖 水 域 环 境 状 况 的 主 观 认 知 从 居 民 调 查 问 卷 的 调 查 结 果 可 以 分 析 得 出 : 首 先, 东 湖 沿 湖 居 民 对 东 湖 污 染 现 状 有 客 观 的 认 识 1 大 部 分 居 民 认 为 东 湖 正 在 承 受 人 为 污 染 的 极 限 到 了 非 治 理 不 可 的 极 限 ; 2 67% 的 居 民 认 为 目 前 武 汉 市 部 分 企 事 业 单 位 和 个 人 仍 在 破 坏 东 湖 水 域 环 境 ; 其 次, 东 湖 沿 湖 居 民 对 东 湖 污 染 的 影 响 有 正 确 客 观 的 认 识, 约 3/4 居 民 认 为 东 湖 水 域 的 破 坏 将 给 人 们 的 生 活 带 来 严 重 的 后 果 最 后, 东 湖 沿 湖 居 民 基 本 具 备 尊 重 自 然, 保 护 湖 泊 的 理 念 1 56% 的 居 民 对 人 们 可 以 为 了 满 足 自 身 的 需 要 而 改 变 东 湖 水 域 表 示 否 定 ; 2 63% 的 居 民 对 东 湖 水 域 的 自 净 能 力 足 够 强, 完 全 可 以 应 付 东 湖 水 域 周 围 工 业 生 活 废 水 的 排 放 的 说 法 表 示 否 定 东 湖 沿 湖 居 民 的 主 观 认 知 与 东 湖 现 状 基 本 相 符, 根 据 我 们 从 武 汉 市 环 保 局, 武 汉 市 水 务 局 以 及 网 上 搜 索 的 相 关 资 料 显 示 : 1 东 湖 现 在 的 水 质 为 劣 五 类 人 体 皮 肤 不 可 接 触, 年 武 汉 市 东 湖 沿 岸 重 点 企 事 业 单 位 排 污 口 为 23 个, 除 了 部 分 重 点 排 污 企 业 搬 迁 或 建 立 小 型 污 水 处 理 站, 在 部 分 高 校 化 学 生 物 实 验 室 的 建 立 就 地 污 水 处 理 站 以 及 部 分 试 点 社 区 生 活 污 水 排 入 市 政 污 水 管 网 系 统 外, 绝 大 部 分 的 生 活 污 水 与 中 小 型 排 污 企 业 还 是 将 废 水 直 接 排 入 东 湖 98F1 1 资 料 来 源 : 与 武 汉 市 环 保 局 信 息 中 心 主 任 的 访 谈, 与 武 汉 大 学 基 建 管 理 部 环 保 负 责 人 访 谈 以 及 武 汉 市 东 220

223 3 东 湖 曾 是 武 汉 市 重 要 水 源 之 一, 几 十 年 来 东 湖 水 厂 团 山 水 厂 以 及 肿 瘤 医 院 等 几 家 自 备 水 厂 一 直 以 东 湖 为 水 源, 满 足 东 湖 周 边 地 区 用 水 然 而 现 在 劣 五 类 的 水 质 不 仅 使 得 沿 湖 民 众 得 千 里 迢 迢 地 从 长 江 取 水 作 为 饮 用 水, 而 且 夏 季 游 泳 洗 澡 都 成 为 困 难, 人 们 在 东 湖 边 散 步 纳 凉 时 而 有 臭 味 飘 来 更 为 重 要 的 是 东 湖 水 域 多 次 出 现 翻 塘, 常 常 导 致 几 万 斤 死 鱼, 使 得 民 众 谈 东 湖 鱼 色 变 从 以 上 分 析 可 以 得 出, 东 湖 沿 湖 居 民 对 东 湖 水 域 状 况 有 比 较 客 观 清 晰 的 认 识, 作 为 沿 湖 居 民 他 们 可 以 说 东 湖 水 域 状 况 变 化 的 第 一 感 受 者 ( 二 ) 公 众 环 境 意 识 的 分 析 : 根 据 公 众 东 湖 水 域 环 境 保 护 意 识 的 测 量 调 查 数 据 分 析 发 现 : 在 社 区 分 类 上 : 1 第 一 类 社 区 与 第 二 三 类 社 区 存 在 差 距 : 1 第 二 三 类 社 区 对 东 湖 水 域 环 境 状 况 有 着 更 为 清 楚 客 观 的 认 识 ; 2 第 二 三 类 社 区 在 理 念 上 更 加 倾 向 于 支 持 环 保 部 门 资 金 与 人 员 的 投 入 ; 原 因 分 析 : 首 先, 第 一 类 社 区 居 民 几 乎 以 经 营 赚 钱 为 他 们 日 常 生 活 的 全 部 内 容, 因 此 他 们 很 少 会 有 时 间 与 空 闲 去 关 注 诸 如 像 东 湖 水 域 环 境 方 面 的 公 共 事 务, 他 们 对 于 东 湖 水 域 环 境 状 况 的 了 解 更 多 的 是 来 自 于 每 天 生 活 在 东 湖 旁 边 的 直 观 感 受 ; 其 次, 由 于 他 们 在 经 济 收 入 上 比 较 拮 据 因 此 对 于 向 环 保 部 门 投 入 资 金 对 他 们 来 说 是 一 个 比 较 敏 感 的 话 题 2 第 一 三 类 社 区 与 第 二 类 社 区 存 在 区 别 : 1 第 一 三 类 社 区 对 环 保 部 门 和 政 府 普 遍 抱 有 严 重 依 赖 的 心 态, 认 为 政 府 理 应 在 东 湖 谁 与 水 域 治 理 负 首 要 责 任, 同 时 他 们 对 政 府 的 执 行 力 度 表 示 不 满 ; 2 第 一 三 类 社 区 在 对 待 污 染 企 业 关 停 问 题 上 比 较 坚 决 一 致 地 选 择 同 意 关 停, 而 第 二 类 社 区 更 多 的 人 表 示 不 确 定 ; 3 第 一 三 类 社 区 都 认 为 东 湖 水 域 环 境 给 自 己 的 生 活 带 来 的 大 或 者 非 常 大 的 影 响, 相 反 处 于 高 校 中 的 第 二 类 社 区 相 对 反 应 要 平 静 些 原 因 分 析 : 首 先, 第 一 三 类 社 区 的 居 民 都 是 社 会 人 他 们 对 社 会 有 着 更 为 直 接 的 客 观 感 受, 而 第 二 类 社 区 的 居 民 大 都 是 高 校 学 生 尚 处 于 象 牙 塔 中 不 知 社 会 问 题 之 复 杂, 也 较 少 地 涉 及 到 东 湖 污 染 所 带 来 的 不 便, 因 此 在 一 些 问 题 上 反 映 也 会 出 现 差 异 ; 其 次, 第 二 类 社 区 的 居 民 相 对 来 说 都 是 已 经 或 正 在 接 受 高 等 教 育 他 们 对 政 府 在 社 会 中 的 角 色 相 对 有 个 更 为 正 确 的 把 握, 小 政 府, 大 社 会 应 该 是 理 想 中 的 模 式, 而 且 该 社 区 中 的 居 民 对 政 府 或 环 保 部 门 还 是 抱 有 希 望 与 憧 憬, 最 后, 第 二 类 社 区 的 居 民 在 考 虑 排 污 企 业 关 停 问 题 上 相 对 来 说 显 得 客 观 理 性, 并 没 有 随 湖 生 态 旅 游 风 景 区 环 境 状 况 公 报 (2006)( 2007) 221

224 便 选 择 同 意 关 停 或 者 不 同 意 关 停, 很 多 被 访 者 认 为 要 视 具 体 情 况 而 定 3 第 一 二 类 社 区 与 第 三 类 社 区 存 在 区 别 : 1 第 一 二 类 社 区 的 居 民 认 为 环 保 部 门 的 政 策 法 规 与 宣 传 与 他 们 的 执 行 力 相 符 的 比 例 远 远 小 于 第 三 类 社 区 居 民 的 比 例 ; 2 第 一 二 类 社 区 的 居 民 对 政 府 治 理 东 湖 的 政 策 和 法 规 的 了 解 程 度 远 远 地 域 第 三 类 社 区 居 民 原 因 分 析 : 首 先, 第 三 类 社 区 居 民 大 都 为 文 职 人 员, 他 们 在 政 府 机 关 单 位 与 科 研 单 位 工 作, 他 们 有 关 于 东 湖 水 域 状 况 的 第 一 手 资 料, 且 他 们 的 公 职 人 员 的 身 份 也 决 定 了 他 们 维 护 政 府 机 构 执 行 力 难 的 形 象 ; 其 次, 他 们 不 像 第 一 类 社 区 的 居 民 那 样 在 经 济 上 有 很 大 的 生 活 压 力, 他 们 有 更 多 的 闲 暇 时 间 去 关 注 周 边 的 事 务 与 环 境 最 后, 第 二 类 社 区 以 高 校 学 生 占 主 要 比 例, 对 东 湖 水 域 环 境 的 低 关 注 度, 也 展 示 了 当 代 大 学 生 对 公 共 事 务 的 冷 淡 在 文 化 程 度 分 类 上 : 1 受 过 高 等 教 育 居 民 比 受 过 非 高 等 教 育 或 者 未 受 过 教 育 的 居 民 对 东 湖 水 域 环 境 有 着 更 加 客 观 深 刻 的 认 识 ; 2 受 过 高 等 教 育 居 民 比 受 过 非 高 等 教 育 或 者 未 受 过 教 育 的 居 民 在 东 湖 水 域 治 理 的 参 与 活 动 中 更 加 积 极 主 动, 且 能 够 借 助 社 会 舆 论, 大 众 传 媒 以 及 民 间 环 保 组 织 的 力 量 来 为 自 己 造 势, 而 更 少 地 向 政 府 组 织 求 助 3 受 过 高 等 教 育 居 民 比 受 过 非 高 等 教 育 或 者 未 受 过 教 育 的 居 民 对 东 湖 水 域 治 理 与 保 护 的 法 律 法 规 了 解 较 多 4 受 过 高 等 教 育 居 民 对 东 湖 水 域 现 状 的 负 责 主 体 归 结 为 政 府 与 企 业 并 列 第 一, 而 公 民 第 二 的 地 位 充 分 展 示 了 他 们 对 东 湖 水 污 染 问 题 上 的 超 前 认 识 与 强 烈 的 责 任 感 ( 三 ) 东 湖 沿 岸 居 民 在 东 湖 水 域 治 理 保 护 中 对 环 保 部 门 与 政 府 的 指 向 从 居 民 调 查 问 卷 结 果 中 可 以 分 析 得 出 : 首 先, 民 众 在 东 湖 治 理 问 题 中 严 重 依 赖 政 府 甚 至 对 政 府 存 在 错 误 认 识 民 众 把 东 湖 水 质 的 现 状 归 咎 于 政 府 的 第 一 位 责 任, 其 次 是 企 业, 最 后 才 是 公 民 个 人 认 为 政 府 作 为 公 共 部 门 掌 握 行 政 处 罚 权 能 够 实 施 强 制 命 令 关 停 污 染 企 业, 惩 罚 污 染 东 湖 的 公 民 个 人 行 为, 之 所 以 会 出 现 东 湖 水 质 的 现 状, 是 由 于 政 府 不 作 为 的 结 果 其 次, 民 众 在 遇 到 东 湖 水 域 污 染 给 生 活 带 来 不 便 时, 占 比 例 最 多 的 是 不 采 取 措 施, 其 次 是 向 基 层 政 府 以 及 环 保 局 反 应 或 投 诉, 很 少 有 人 自 行 去 解 决 问 题, 更 少 比 例 的 民 众 向 民 间 环 保 团 体 反 映, 更 不 用 说 采 取 极 端 的 游 行 示 威 行 为 这 种 一 遇 到 环 境 问 题 就 直 接 想 到 向 政 府 部 门 求 助 的 行 为 是 中 国 当 前 政 府 主 导 型 环 境 保 护 的 典 型 体 现, 这 不 仅 与 中 国 集 权 政 治 体 制 有 关, 更 与 中 国 大 政 府, 小 社 会 的 政 府 管 理 模 式 有 关 222

225 最 后, 民 众 对 于 环 保 部 门 的 执 行 能 力 现 状 做 出 了 客 观 现 实 的 反 映 : 在 民 众 对 环 保 部 门 的 期 待 中, 占 最 多 比 例 的 是 应 该 加 强 环 境 执 法 力 度, 其 次 是 应 当 完 善 公 众 参 与 环 境 保 护 的 机 制 这 一 方 面 反 映 了 公 众 对 于 环 保 部 门 政 策 执 行 力 度 的 不 满, 同 时 也 反 映 了 环 保 部 门 在 治 理 东 湖 治 理 中 所 面 临 的 两 难 困 境 : 一 是 在 当 前 中 国 政 府 主 导 型 环 境 保 护 前 提 下 公 众 对 环 保 部 门 治 理 东 湖 水 域 治 理 报 以 过 高 的 期 望, 一 是 环 保 部 门 由 于 在 财 政 人 力 投 入 上 限 制, 各 种 利 益 集 团 的 逐 利 行 为 以 及 部 门 间 职 能 的 条 块 分 割 而 不 得 不 无 为 而 治 另 一 方 面 也 反 映 公 众 自 身 对 于 参 与 东 湖 治 理 的 迫 切 心 态, 他 们 要 求 环 保 部 门 完 善 公 众 参 与 环 境 保 护 的 机 制 以 便 自 身 有 机 会 积 极 参 与 东 湖 水 域 治 理 这 一 现 象 似 乎 也 正 反 映 了 中 国 环 保 的 趋 势 与 走 向 : 在 环 境 保 护 中 推 进 公 众 参 与 9F1 ( 四 ) 东 湖 水 域 治 理 中 的 公 众 参 与 程 度 从 居 民 调 查 问 卷 结 果 中 可 以 分 析 得 出 : 76% 的 居 民 表 示 愿 意 加 入 从 事 东 湖 水 域 保 护 活 动 的 民 间 社 会 团 体, 这 已 经 表 明 已 经 有 过 半 数 的 民 众 愿 意 参 与 和 支 持 东 湖 水 域 治 理 但 是 在 政 府 治 理 东 湖 的 政 策 法 规 了 解 程 度 一 题 中 却 出 现 了 50% 的 居 民 表 示 不 了 解, 这 个 原 因 何 在? 我 们 分 析 了 下, 有 四 方 面 的 原 因 : 一 是 武 汉 市 环 保 局 没 有 及 时 把 环 保 政 策 法 规 进 行 及 时 有 效 多 渠 道 的 公 开 宣 传 10F2; 二 是 公 众 参 与 能 力 不 足 ; 三 是 公 众 参 与 机 会 不 多 与 参 与 效 果 不 佳 四 是 很 多 被 访 者 表 示 有 这 方 面 的 意 愿 但 是 自 己 没 有 时 间 参 与 东 湖 水 域 治 理 活 动 就 环 保 局 信 息 方 面 而 言, 我 们 与 武 汉 市 环 保 局 信 息 中 心 主 任 有 过 相 关 的 访 谈 : 我 们 与 武 汉 市 环 保 局 信 息 中 心 主 任 的 访 谈 : 詹 主 任 表 示 武 汉 市 环 保 局 信 息 公 开 更 新 非 常 及 时, 在 武 汉 市 环 保 局 的 政 务 信 息 一 栏 中 可 以 随 时 查 到 有 关 武 汉 市 环 保 方 面 的 信 息, 只 是 在 新 闻 方 面 会 稍 稍 滞 后 部 分 新 闻 媒 体 的 报 道 进 程 ; 但 是 在 信 息 传 播 渠 道 方 面, 她 承 认 确 实 比 较 狭 小 一 般 是 武 汉 市 环 保 局 的 门 户 网, 另 外 一 种 途 径 便 是 公 报 形 式 就 公 众 参 与 能 力 不 足 而 言, 公 众 治 理 东 湖 的 技 术 不 够, 另 一 方 面 自 身 关 于 东 湖 污 染 以 及 水 质 状 况 方 面 的 知 识 储 备 不 足 就 公 众 参 与 机 会 不 多 与 参 与 效 果 不 佳 而 言, 一 方 面 是 长 期 的 政 府 主 导 型 环 境 保 护, 忽 视 了 公 众 参 与 限 制 了 公 众 自 主 参 与 环 境 保 护 的 机 会, 另 一 方 面 是 体 制 性 因 素 制 约, 目 前 有 限 的 公 众 的 参 与 并 不 能 对 环 境 保 护 发 挥 实 际 影 响 力, 打 击 了 公 众 参 与 东 湖 水 域 治 理 的 积 极 性, 问 卷 中 显 示 向 环 保 部 门 上 访 投 诉 东 湖 水 域 质 量 问 题 能 及 时 得 到 答 复 一 题 时, 只 有 3% 的 被 访 者 表 示 非 常 同 意 ;8% 的 被 访 者 表 示 比 较 同 意 ; 而 将 近 61% 的 人 表 示 很 不 同 意 或 不 很 同 意 就 公 众 没 时 间 参 与 东 湖 水 域 治 理 而 言, 经 济 基 础 是 一 个 重 要 方 面, 很 多 被 访 者 表 示 自 己 1 详 见 郑 航 生, 李 路 路 主 编, 洪 大 用 副 主 编 中 国 人 民 大 学 出 版 社 出 版 的 中 国 人 民 大 学 中 国 社 会 发 展 研 究 报 告 2005 走 向 更 加 和 谐 的 社 会 一 书 环 境 保 护 公 众 意 识 和 社 会 和 谐 一 章 中 的 在 环 境 保 护 工 作 中 促 进 公 众 参 与 2 关 于 环 保 局 的 信 息 公 开 方 面 的 资 料 可 以 详 见 我 们 与 武 汉 市 环 保 局 信 息 中 心 主 任 的 访 谈 : 詹 主 任 表 示 武 汉 市 环 保 局 信 息 公 开 更 新 非 常 及 时, 在 武 汉 市 环 保 局 的 政 务 信 息 一 栏 中 可 以 随 时 查 到 有 关 武 汉 市 环 保 方 面 的 信 息, 只 是 在 新 闻 方 面 会 稍 稍 滞 后 部 分 新 闻 媒 体 的 报 道 进 程 ; 但 是 在 信 息 传 播 渠 道 方 面, 她 承 认 确 实 比 较 狭 小 一 般 是 武 汉 市 环 保 局 的 门 户 网, 另 外 一 种 途 径 便 是 公 报 形 式 223

226 每 天 要 忙 于 自 己 的 工 作 维 持 家 庭 支 出, 另 一 方 面 是 社 会 保 障 体 制 问 题, 很 多 被 访 的 的 妇 女 表 示 要 照 顾 在 家 的 老 人 与 小 孩, 根 本 没 时 间 参 与 东 湖 水 域 治 理 的 民 间 社 会 活 动 综 上 所 析, 可 以 得 出 以 下 结 论 : 1 整 体 而 言, 居 民 在 东 湖 水 域 治 理 中 保 护 东 湖 的 价 值 观 已 经 成 熟, 参 与 意 识 较 强, 但 实 际 参 与 水 平 较 低, 除 了 对 环 境 问 题 的 了 解 关 注 程 度 以 外, 大 多 数 只 能 做 到 对 自 己 的 行 为 进 行 约 束 或 动 员, 使 之 有 利 于 东 湖 水 域 的 保 护, 处 于 间 接 参 与 或 被 动 参 与 的 阶 段 2 居 民 在 东 湖 水 域 治 理 中 参 与 行 为 的 政 治 含 量 很 低, 几 乎 为 零 国 外 环 保 事 实 证 明, 公 众 的 环 保 参 与 发 展 到 一 定 程 度, 就 会 上 升 到 政 治 领 域 我 国 也 不 断 在 创 造 条 件, 鼓 励 公 众 参 与 到 环 境 保 护 中 来, 原 国 家 环 保 总 局 2006 年 颁 布 的 环 境 影 响 评 价 公 众 参 与 暂 行 办 法 就 是 推 动 公 众 参 与 的 一 部 重 要 部 门 法 规, 它 通 过 法 律 赋 予 了 公 众 参 与 国 家 环 境 管 理 的 权 利 然 而 这 一 权 利 在 东 湖 水 域 治 理 中 还 未 能 充 分 得 以 利 用 甚 至 极 少 有 居 民 通 过 武 汉 市 环 境 保 护 局 信 息 公 开 指 南, 武 汉 市 水 务 局 政 府 信 息 公 开 指 南 等 信 息 公 开 条 例 来 参 与 东 湖 水 域 的 治 理, 就 更 谈 不 上 为 解 决 东 湖 水 域 污 染 问 题 进 行 投 诉 上 访 以 及 参 与 东 湖 水 域 治 理 的 决 策 影 响 东 湖 治 理 发 展 政 策 等 高 政 治 含 量 的 行 为 3 社 会 背 景 不 同 的 人 虽 然 表 现 出 较 明 显 的 环 保 参 与 层 次 上 的 差 异, 社 会 基 础 通 常 表 现 为 受 教 育 程 度 家 庭 收 入 职 业 特 征 和 居 住 地 等 几 个 方 面 社 会 基 础 不 同 的 人 常 常 在 环 境 保 护 参 与 过 程 中 会 拥 有 不 同 的 能 力 资 源 权 利 期 望 和 参 与 途 径 与 方 式 当 然 我 们 只 是 考 察 的 公 众 在 东 湖 水 域 治 理 中 这 一 微 小 事 件 中 的 环 保 参 与, 不 免 有 管 中 窥 豹, 以 偏 概 全 之 嫌, 但 是 至 少 从 武 汉 东 湖 水 域 治 理 中 沿 湖 居 民 的 参 与 中 可 以 看 到 武 汉 市 公 众 环 保 参 与 程 度 不 高 的 一 般 特 点 一 对 策 建 议 与 展 望 ( 一 ) 在 立 法 上 明 确 公 众 在 法 律 上 的 权 力 武 汉 东 湖 风 景 名 胜 区 条 例, 武 汉 东 湖 风 景 名 胜 区 条 例 等 相 关 的 法 律 法 规 均 未 涉 及 公 众 对 于 东 湖 环 境 保 护 的 权 利, 而 是 规 定 了 禁 止 公 民 污 染 破 坏 东 湖 的 行 为, 这 种 只 有 义 务 与 惩 罚, 没 有 权 利 与 奖 励 的 法 律 规 范 使 得 东 湖 水 污 染 受 害 人 既 无 物 质 精 神 动 力 也 无 法 直 接 援 引 上 述 规 定 以 具 体 请 求 司 法 保 护, 这 就 大 大 挫 伤 了 公 民 与 危 害 东 湖 环 境 行 为 作 斗 争 的 积 极 性, 也 使 公 民 参 与 环 境 管 理 失 去 了 坚 实 的 理 论 基 础 和 法 律 保 障 所 以, 在 东 湖 水 域 保 护 的 相 关 法 律 中 应 具 体 规 定 公 民 享 有 权 利, 既 包 括 对 破 坏 东 湖 环 境 行 为 检 举 的 奖 励 也 包 括 在 受 到 东 湖 破 坏 与 治 理 造 成 的 影 响 时 合 法 斗 争 渠 道 ( 二 ) 发 展 专 门 的 NGO 保 护 东 湖 水 域 就 为 我 们 所 掌 握 的 资 料 而 言, 在 东 湖 水 污 染 治 理 中 也 有 部 分 民 间 环 保 团 体 诸 如 武 汉 大 学 的 青 年 志 愿 者 协 会, 武 汉 大 学 环 保 绿 洲 协 会 等 开 展 对 保 护 东 湖 的 宣 传 活 动, 武 汉 大 学 医 学 部 学 生 举 办 过 义 务 打 捞 东 湖 湖 边 垃 圾, 以 及 湿 地 使 者 在 今 年 7 月 份 的 湿 地 中 国 活 动 224

227 中 对 保 护 东 湖 的 宣 传 与 调 研 然 而 这 些 NGO 组 织 大 多 由 学 生 组 织 且 没 有 固 定 性 犹 如 昙 花 一 现, 活 动 时 如 火 如 荼, 活 动 后 问 题 依 然 存 在, 实 效 性 不 强 我 们 的 建 议 是 成 立 专 门 保 护 东 湖 的 NGO 组 织, 随 时 组 织 保 护 东 湖 的 宣 传 教 育 工 作 以 及 政 府, 环 保 部 门 对 于 东 湖 水 域 保 护 治 理 的 政 策 与 法 规 同 时 作 为 介 于 政 府 与 市 场 之 间 的 第 三 方 力 量,NGO 应 凭 借 其 强 大 的 群 众 基 础 和 舆 论 声 势, 对 政 府 和 污 染 东 湖 的 企 事 业 单 位 施 加 压 力 来 实 现 其 监 督 作 用, 并 对 违 反 东 湖 保 护 的 法 律 法 规 行 为 进 行 监 督 与 投 诉 此 外, 专 门 的 NGO 还 应 将 民 意 真 实 地 反 馈 给 政 府 和 环 保 部 门 以 便 政 府 的 正 确 决 策, 修 正 偏 畸 与 失 误, 在 东 湖 保 护 与 治 理 上 起 到 沟 通 政 府 决 策 和 民 意 的 角 色 ( 三 ) 公 众 参 与 东 湖 水 域 治 理 是 扩 大 政 治 参 与 的 契 机 展 望 东 湖 水 域 作 为 公 共 物 品 问 题 涉 及 到 东 湖 沿 岸 每 一 个 个 体 的 相 关 利 益, 从 理 论 上 来 说 东 湖 水 域 的 保 护 与 治 理 应 该 是 易 于 利 益 聚 合 可 以 很 快 形 成 大 规 模 的 公 众 参 与 的 专 门 NGO 的 建 立 与 发 展, 公 众 参 与 层 次 的 提 高 范 围 的 扩 展 政 治 含 量 增 加 的 直 接 后 果 是 环 境 问 题 的 政 治 化 ; 法 律 规 章 上 明 确 规 定 民 众 关 于 东 湖 水 域 治 理 与 保 护 中 权 利 行 使 形 式 程 序 的 建 立 与 完 善 以 及 保 障 民 众 的 监 督 权, 检 举 权, 控 告 权 和 决 策 权, 将 使 东 湖 水 域 治 理 与 保 护 从 民 间 层 面 走 向 政 治 层 面 的 过 渡 ; 公 众 的 参 与 行 为 上 升 为 决 策 参 与, 将 促 使 政 治 参 与 目 标 的 提 高 与 方 式 转 变 ; 而 诸 如 东 湖 污 染 治 理 与 保 护 的 小 型 传 统 的 参 与 行 动 从 不 同 的 层 面 上 介 入 到 政 治 进 程 中 来 便 利 于 中 国 民 主 的 发 扬 以 此 为 契 机, 不 断 加 强 政 府 与 公 众 的 良 性 互 动, 改 变 自 上 而 下 的 决 策 与 行 政 控 制 模 式, 促 使 中 国 公 共 政 策 从 政 府 主 导 转 向 以 个 体 公 民 主 导, 扩 大 转 型 中 国 下 的 公 民 政 治 参 与, 推 动 中 国 民 主 的 进 程 225

228 企 事 业 单 位 环 保 参 与 现 状 刘 晔 东 湖 作 为 武 汉 的 心 肺, 沿 岸 人 口 密 集, 高 楼 林 立, 武 汉 的 政 府 机 构 高 等 院 校 企 事 业 单 位 皆 依 水 而 建, 各 类 风 景 区 相 得 益 彰, 形 成 了 一 道 环 湖 的 政 治 文 化 工 业 发 展 带 东 湖 截 污 已 历 时 23 年, 投 资 超 过 20 亿, 仅 2007 年 现 场 出 警 检 查 人 数 就 达 1300 多 人, 然 而,2006 年 的 统 计 数 据 显 示,33 平 方 公 里 的 东 湖 水 面, 二 类 水 体 面 积 占 28%, 三 类 水 体 面 积 占 19%, 轻 污 染 状 况 的 四 类 水 体 面 积 占 28%, 人 体 不 可 接 触 的 劣 五 类 水 体 面 积 已 占 到 25% 2007 年 的 东 湖 水 质 报 告 显 示, 东 湖 水 体 高 锰 酸 盐 指 数 超 标 0.12 倍 石 油 类 超 标 2.07 倍 粪 大 肠 菌 类 超 标 2.83 倍 总 磷 超 标 4.65 倍 化 学 需 氧 量 超 标 0.09 倍, 与 06 年 相 比, 水 质 从 V 类 下 降 至 劣 V 类 101F1 在 诸 多 超 标 的 数 据 后 面, 是 东 湖 环 湖 发 展 带 屡 禁 不 止 的 排 污 4 所 大 型 医 院,5 个 沿 湖 风 景 区,8 所 高 等 院 校,23 个 重 点 排 污 口,150 多 家 排 污 企 业, 以 及 不 胜 枚 举 的 居 民 区, 每 天 向 东 湖 排 放 污 水 8.6 万 吨, 其 中 达 标 排 放 废 水 仅 占 三 分 之 一, 东 湖 不 堪 重 负 06 年 东 湖 污 染 源 氨 氮 排 放 量 吨, 直 接 排 湖 的 有 吨, 其 中 学 校 和 科 研 单 位 排 放 吨, 餐 饮 娱 乐 及 旅 馆 业 排 放 吨, 卫 生 行 业 单 位 排 放 吨 ; 化 学 需 氧 量 排 放 量 吨, 直 接 排 湖 的 有 吨, 其 中 学 校 及 科 研 单 位 排 放 吨, 餐 饮 娱 乐 及 旅 馆 业 排 放 吨, 卫 生 行 业 排 放 吨, 这 三 大 行 业 成 为 东 湖 主 要 污 染 源 102F2 在 调 研 的 过 程 中, 我 们 先 后 采 访 了 武 汉 大 学 基 础 建 设 管 理 部 中 科 院 武 汉 水 生 所 梨 园 医 院 和 东 湖 沿 岸 风 光 村 中 包 括 酒 店 旅 馆 在 内 的 8 个 企 业, 作 为 这 三 大 主 要 污 染 行 业 的 代 表, 了 解 他 们 对 于 东 湖 治 理 的 态 度, 从 侧 面 了 解 环 保 部 门 在 治 理 东 湖 过 程 中 的 实 际 作 为, 以 便 更 全 面 的 分 析 环 保 部 门 的 执 政 能 力 武 汉 大 学 一 度 被 认 为 是 东 湖 污 染 的 重 点 单 位, 他 临 近 东 湖 的 两 个 学 生 宿 舍 区 的 生 活 污 水 至 今 都 是 直 排 入 东 湖 的 武 大 还 有 化 学 生 科 等 多 个 大 型 试 验 室, 为 了 避 免 这 些 高 辐 射 重 污 染 的 废 水 直 排 入 东 湖, 在 环 保 局 多 次 施 压 之 下, 武 大 在 06 年 07 年 加 大 了 对 污 水 处 理 方 面 进 行 投 资, 先 后 投 资 150 多 万 建 立 了 4 座 污 水 处 理 装 置, 分 别 在 化 学 楼, 生 科 院 等 一 些 新 建 的 大 楼 和 实 验 室 以 及 学 校 校 医 院, 并 且 把 校 内 的 化 工 厂 以 及 其 他 得 排 污 重 点 单 位 都 迁 出 了 校 外 宿 舍 区 的 生 活 污 水 大 部 分 将 它 和 市 政 管 网 系 统 联 系 起 来, 统 一 进 行 处 理 在 采 访 的 过 程 中, 基 建 部 环 保 办 公 室 的 主 任 多 次 向 我 们 强 调 武 大 对 于 环 保, 尤 其 是 在 减 少 向 东 湖 直 接 排 污 方 面 的 重 视 度, 同 时, 也 客 观 的 提 到, 每 年 在 污 水 处 理 方 面 大 量 的 资 金 投 入 给 学 校 带 来 了 很 大 的 压 力, 因 而 对 于 环 保 局 所 提 出 的 一 些 要 求 无 法 按 时 完 成, 比 如 环 保 局 要 求 学 校 在 参 见 2007 武 汉 市 东 湖 生 态 旅 游 风 景 区 环 境 状 况 公 报, 2006 武 汉 市 东 湖 生 态 旅 游 风 景 区 环 境 状 况 公 报 数 据 来 源 同 上 226

229 年 内 将 所 有 食 堂 的 烧 煤 锅 炉 换 成 燃 气, 以 减 少 对 东 湖 排 放 废 气, 但 是 学 校 完 成 这 项 任 务 可 能 需 要 5-6 年 的 时 间 由 于 资 金 有 限, 学 校 在 遇 到 此 类 问 题 时 难 免 会 有 一 定 的 滞 后 性 值 得 一 提 的 是, 接 受 我 们 采 访 的 熊 主 任, 在 07 年 时 因 为 向 新 闻 媒 体 透 露 过 武 大 排 污 的 问 题 已 经 被 革 职, 我 们 只 能 通 过 电 话 采 访 了 她 而 现 在, 环 保 办 公 室 主 任 一 职 仍 旧 无 人 接 管 中 科 院 水 生 所 位 于 东 湖 之 滨, 毗 邻 武 汉 大 学, 从 1955 年 开 始 便 致 力 于 对 东 湖 的 研 究, 1980 年 成 立 东 湖 生 态 系 统 实 验 站 即 湖 泊 生 态 学 学 科 组, 是 国 家 重 点 野 外 科 学 试 验 站 和 中 国 生 态 系 统 研 究 网 络 重 点 站, 是 国 内 唯 一 进 行 湖 泊 生 态 系 统 综 合 性 研 究 的 野 外 试 验 站 这 所 长 时 间 研 究 东 湖 治 理 东 湖 的 独 立 于 环 保 部 门 之 外 的 科 研 机 构, 长 时 间 与 环 保 部 门 保 持 着 若 即 若 离 的 联 系 与 合 作 他 对 于 东 湖 的 水 质 检 测 与 环 保 局 税 务 局 的 水 质 检 测 是 独 立 开 来 的, 同 时 对 东 湖 的 研 究 角 度 和 方 法 也 截 然 不 同 他 的 研 究 重 点 是 东 湖 生 态 系 统 恢 复 103F1, 这 对 于 环 保 部 门 而 言 不 仅 是 隔 行 的 知 识, 在 目 前 的 东 湖 治 理 过 程 中 也 是 超 前 的, 东 湖 的 截 污 工 作 刚 进 入 尾 声, 接 下 来 还 有 工 程 浩 大 的 清 淤 换 水, 离 恢 复 生 态 系 统 尚 有 一 段 距 离 因 而, 双 方 目 前 的 合 作 主 要 停 留 在 截 污 和 六 湖 联 通 的 换 水 工 程 上, 这 种 合 作 带 有 很 明 显 的 互 补 性 质, 水 生 所 在 做 东 湖 治 理 项 目 时 缺 乏 资 金 支 持, 而 环 保 部 门 则 是 缺 乏 技 术 力 量, 二 者 的 合 作 恰 好 可 以 达 到 一 个 共 赢 的 目 的 但 是 这 种 互 补 型 的 合 作 却 不 是 长 久 的, 一 个 项 目 结 束 了 联 系 也 相 应 结 束, 下 一 个 合 作 的 契 机 则 又 需 要 等 到 双 方 意 向 一 致, 所 谓 的 跟 着 项 目 走 当 然, 环 保 部 门 在 作 出 重 大 决 策 时, 往 往 会 召 开 专 家 会 议, 听 取 专 家 的 意 见, 水 生 所 也 会 经 过 论 证 向 环 保 部 门 提 出 对 策 位 于 东 湖 子 湖 庙 湖 和 官 桥 湖 沿 岸 的 风 光 村 是 东 湖 岸 边 一 处 著 名 的 餐 饮 娱 乐 胜 地 沿 岸 密 密 麻 麻 的 坐 落 着 十 几 家 餐 馆 旅 店, 以 烹 制 正 宗 的 东 湖 武 昌 鱼 而 闻 名 而 正 是 这 一 处, 却 成 为 了 东 湖 治 理 的 硬 伤 在 这 里, 用 以 收 集 生 活 污 水 的 市 政 管 网 没 有 真 正 启 用, 尽 管 大 型 的 排 污 口 已 经 被 堵 住, 但 是 一 个 个 由 村 民 私 自 开 掘 的 非 法 排 污 口 却 随 处 可 见 这 里 几 乎 所 有 的 生 活 污 水 都 是 直 接 排 入 东 湖, 导 致 庙 湖 的 水 质 常 年 处 于 劣 V 类, 湖 中 粪 大 肠 菌 群 超 标 16.8 倍 总 磷 超 标 19.5 倍 总 氮 超 标 3.85 倍, 远 远 高 于 其 他 子 湖 104F2 但 是 在 我 们 的 调 查 问 卷 中 显 示, 仍 有 25% 的 店 主 认 为 东 湖 水 域 破 坏 问 题 并 不 象 有 些 人 所 说 的 那 样 急 迫,12.5% 的 人 认 为 经 济 发 展 效 益 应 优 先 于 东 湖 水 域 保 护,50% 的 人 不 同 意 环 保 部 门 对 东 湖 污 染 实 施 谁 污 染 谁 治 理 的 方 式, 认 为 治 理 东 湖 是 政 府 的 责 任,62.5% 的 人 认 为 环 保 部 门 应 当 对 改 善 东 湖 水 域 环 境 负 责, 而 不 是 向 店 主 收 费 在 与 居 民 调 查 问 卷 对 比 时, 企 业 追 逐 利 益 忽 视 环 保 的 情 况 显 得 尤 为 突 出 在 各 类 污 水 中, 医 院 排 放 的 药 物 污 水 含 有 多 种 病 毒 致 癌 细 菌, 给 居 民 的 饮 水 生 活 带 来 极 大 的 隐 患, 位 于 东 湖 子 湖 莦 箕 湖 岸 的 梨 园 医 院 就 曾 被 许 多 东 湖 居 民 指 责 为 是 东 湖 污 染 的 一 大 元 凶 因 而 从 2007 年 开 始, 政 府 向 医 院 投 资 200 多 万 建 立 污 水 处 理 站, 现 在 还 处 于 试 营 阶 段, 目 前 实 际 日 处 理 污 水 是 500 吨, 设 计 的 饱 和 能 力 可 达 1000 吨 一 天, 每 处 理 一 吨 污 水 需 要 6 毛 接 受 采 访 的 基 建 处 负 责 人 坦 言, 医 院 作 为 一 个 事 业 单 位, 很 难 承 担 污 水 处 理 站 的 日 常 运 转 费 用, 仍 然 需 要 国 家 补 贴 因 此, 由 医 院 来 投 资 并 负 责 污 水 处 理 站 的 建 设 和 运 营 1 2 东 湖 生 态 系 统 试 验 站 投 资 在 东 湖 建 立 了 一 个 以 培 育 水 草 为 主 的 生 态 系 统 恢 复 试 验 点 数 据 来 源 于 2007 武 汉 市 东 湖 生 态 旅 游 风 景 区 环 境 状 况 公 报 227

230 是 不 可 能 的 该 污 水 处 理 站 主 要 是 由 市 政 府 出 资 的, 医 院 只 是 配 合 和 支 持 而 已 而 我 们 所 了 解 的 资 料 显 示, 尽 管, 许 多 类 似 梨 园 医 院 武 汉 大 学 的 大 型 医 院 工 厂 高 校 都 先 后 建 起 了 污 水 处 理 站, 但 是 排 污 站 设 计 功 率 不 足, 每 逢 大 雨 便 不 得 不 开 闸 向 东 湖 排 污, 否 则 污 水 可 能 倒 流, 殃 及 周 边 的 居 民 区 和 单 位 高 校 这 个 问 题 存 在 多 年, 一 直 没 有 妥 善 处 理 分 析 : ( 一 ) 企 事 业 单 位 对 东 湖 污 染 现 状 的 主 观 认 知 在 我 们 对 企 业 的 调 查 问 卷 中 显 示 : (1) 有 75% 的 业 主 不 同 意 东 湖 水 域 破 坏 问 题 并 不 象 有 些 人 所 说 的 那 样 急 迫 的 说 法, 对 于 东 湖 所 遭 受 到 的 严 重 污 染 有 正 确 的 认 识 但 是 还 有 25% 的 人 表 示 对 这 一 问 题 不 清 楚, 甚 至 有 的 业 主 在 访 谈 中 轻 松 的 表 示 东 湖 的 环 境 很 好 (2)75% 的 业 主 认 为 东 湖 的 治 理 不 尽 如 人 意, 并 且 希 望 能 尽 快 改 善 东 湖 环 境, 有 25% 的 业 主 不 清 楚 环 保 部 门 的 东 湖 水 域 治 理 的 情 况 (3)12.5% 的 业 主 认 为 经 济 发 展 效 益 应 优 先 于 东 湖 水 域 保 护, 只 有 经 济 发 展 了 才 能 为 环 保 提 供 资 金 保 障,87.5% 的 业 主 则 不 同 意 这 种 说 法 作 为 临 近 东 湖, 与 之 朝 夕 相 处 的 企 业, 甚 至 其 中 绝 大 部 分 都 是 依 赖 东 湖 自 然 风 景 而 生 存 发 展, 其 中 有 四 分 之 一 的 业 主 对 于 东 湖 的 环 境 状 况 污 染 治 理 却 不 甚 清 楚, 表 明 了 部 分 企 业 主 对 于 环 境 保 护 的 漠 视, 缺 乏 对 环 保, 尤 其 是 东 湖 治 理 的 各 种 信 息 的 主 动 了 解, 这 也 与 大 部 分 的 企 业 都 是 个 体 经 营, 经 营 大 多 不 规 范, 业 主 又 大 多 来 自 农 村, 在 城 市 化 进 程 中 涌 入 城 市 谋 生, 身 上 杂 加 着 极 端 重 视 个 人 私 利 的 小 农 意 识 和 惟 利 是 图 的 城 市 小 市 民 心 理 105F1 重 性 格 使 得 他 们 对 于 事 关 公 共 利 益 的 东 湖 环 境 保 护 显 得 并 不 热 衷, 这 样 的 双 我 们 所 走 访 的 梨 园 医 院 武 汉 大 学 这 些 事 业 单 位, 对 于 东 湖 污 染 情 况 基 本 上 都 有 客 观 的 认 识 由 于 环 保 部 门 经 常 性 的 对 这 些 单 位 进 行 排 污 检 查, 频 繁 的 对 单 位 减 排 截 污 施 压, 使 得 单 位 能 够 及 时 的 了 解 到 东 湖 水 质 的 变 化 情 况, 而 且 这 些 单 位 所 拥 有 的 化 学 医 药 方 面 的 人 才 也 使 得 他 们 自 身 十 分 了 解 对 东 湖 排 放 的 化 学 医 药 污 水 将 给 湖 泊 带 来 严 重 的 破 坏 106F2 ( 二 ) 企 事 业 单 位 对 东 湖 治 理 的 责 任 主 体 意 识 在 对 企 业 的 调 查 问 卷 中, 我 们 了 解 到 : (1)62.5% 的 业 主 认 为 环 保 部 门 应 当 对 改 善 东 湖 水 域 环 境 负 责, 而 不 是 向 企 业 收 费, 仅 有 12.5% 的 业 主 表 示 企 业 对 东 湖 的 环 境 负 有 一 定 责 任 1 事 实 上, 风 光 村 大 部 分 的 业 主 都 只 是 在 此 短 暂 经 营, 而 且 他 们 的 目 的 十 分 明 确, 就 是 靠 水 吃 水 赚 一 些 钱, 因 而 他 们 的 流 动 性 极 大, 且 大 部 分 的 人 都 未 接 受 过 高 等 教 育, 以 小 学 文 化 居 多, 思 维 模 式 简 单 而 固 执, 因 而 与 之 交 流 有 些 困 难 他 们 对 于 我 们 的 采 访 大 都 抱 有 警 惕 和 不 屑, 有 些 以 要 做 生 意 为 由 将 我 们 拒 之 门 外 2 我 们 在 梨 园 医 院 做 居 民 调 查 问 卷 时, 遇 到 了 几 位 医 生, 他 们 都 纷 纷 指 出, 医 院 向 东 湖 直 排 的 医 药 性 污 水 当 中, 含 有 许 多 致 癌 的 易 传 染 的 病 毒 武 大 环 保 办 公 室 的 负 责 人 也 告 知 我 们, 凡 是 由 化 学 实 验 室 排 放 的 污 水 都 含 有 辐 射 元 素, 对 人 体 危 害 极 大 228

231 (2) 高 达 87.5% 和 的 业 主 表 示, 如 果 收 费 能 用 于 改 善 东 湖 水 域 环 境, 愿 意 缴 纳 一 定 的 费 用 ;75% 的 业 主 表 示, 如 果 政 府 增 加 税 收 能 够 专 门 用 于 改 善 东 湖 水 域 环 境 问 题, 则 同 意 增 税 (3) 有 75% 的 业 主 认 为 环 保 部 门 向 企 业 征 收 的 排 污 费 用 是 合 理 的, 各 有 12.5% 的 业 主 不 认 同 此 观 点 或 则 表 示 不 清 楚 具 体 情 况 (4) 只 有 37.5% 的 业 主 环 保 部 门 对 东 湖 污 染 实 施 谁 污 染 谁 治 理 的 方 式 感 到 满 意, 而 50% 的 业 主 则 认 为 环 境 保 护 是 政 府 的 责 任 在 市 场 经 济 的 竞 争 中, 企 业 大 都 是 以 利 润 最 大 化 为 追 逐 的 目 的, 在 国 民 经 济 尚 处 在 粗 放 型 向 集 约 型 转 变 的 转 型 时 期, 企 业 的 发 展 大 都 是 以 对 资 源 的 掠 夺 式 开 发 为 起 点, 其 中 一 些 企 业 心 安 理 得 的 把 全 民 的 资 源 环 境 变 现 为 私 利, 而 且 方 式 极 端 粗 鲁, 不 顾 后 果 107F1 东 湖 所 遭 受 到 的 严 重 污 染 只 不 过 是 众 多 经 济 发 展 牺 牲 品 中 的 一 个 从 数 据 中 我 们 不 难 发 现, 大 多 数 的 企 业 认 为 东 湖 治 理 的 责 任 主 体 是 政 府, 反 对 谁 污 染 谁 治 理 的 责 任 机 制, 宁 可 缴 纳 排 污 费 或 超 标 排 污 费 ( 环 境 税 ), 也 不 愿 进 行 治 理, 这 些 状 况 充 分 反 映 出 业 主 为 追 逐 利 益 牺 牲 公 共 环 境 而 想 逃 脱 责 任 的 经 济 人 心 理, 对 承 担 环 保 责 任 观 不 明 确 事 实 上, 企 业 在 环 境 保 护 起 着 关 键 作 用 污 染 能 否 最 终 控 制 资 源 能 否 得 以 节 约 与 循 环, 企 业 的 角 色 和 作 用 都 是 独 特 和 关 键 的 风 光 村 所 在 的 庙 湖 非 法 排 污 口 随 处 可 见, 政 府 三 令 五 申, 治 污 却 迟 迟 不 见 成 效, 可 以 说 这 些 企 业 主 责 无 旁 贷 ( 三 ) 企 事 业 单 位 与 环 保 部 门 在 东 湖 治 理 中 的 利 益 博 弈 (1) 企 事 业 单 位 在 环 保 中 的 能 力 分 析 我 国 目 前 实 行 的 三 同 时 制 度, 是 指 对 环 境 有 影 响 的 一 切 基 本 建 设 项 目 技 术 改 造 项 目 和 区 域 开 发 建 设 项 目, 其 防 止 污 染 和 生 态 破 坏 的 设 施 必 须 与 主 体 工 程 同 时 设 计 同 时 施 工 同 时 投 产 使 用 的 法 律 规 定 这 些 项 目 在 建 设 过 程 中, 必 须 按 项 目 环 保 设 施 投 资 的 5%~20% 缴 纳 三 同 时 保 证 金 建 设 项 目 的 污 染 防 治 设 施 经 三 同 时 验 收 合 格 后, 再 将 保 证 金 退 还 给 建 设 单 位 可 以 说 中 国 政 府 对 环 保 有 很 强 的 政 治 意 愿, 政 府 管 理 的 手 段 是 越 来 越 强 越 来 越 严 格, 企 业 为 此 也 承 受 着 越 来 越 大 的 压 力 但 是, 显 然 在 实 际 过 程 中, 一 部 分 的 企 业 并 没 有 能 按 照 预 期 的 目 标 那 样 减 少 对 环 境 的 破 坏 在 责 备 政 府 管 理 制 度 缺 位 的 同 时, 我 们 也 应 该 客 观 的 评 价, 一 个 企 业 究 竟 有 多 大 的 能 力 来 进 行 环 境 保 护 我 们 从 访 谈 中 了 解 到 梨 园 医 院 武 汉 大 学 的 污 水 处 理 站 分 别 投 资 200 万 和 150 万, 武 钢 在 十 一 五 期 间 投 资 40 亿 元 建 设 治 污 工 程, 每 年 与 环 保 相 关 的 投 资 占 集 团 总 投 资 的 15% 左 右, 达 数 十 亿 元, 这 还 不 包 括 对 治 污 工 程 的 日 常 运 行 支 出 尽 管 在 要 求 企 业 履 行 环 保 义 务 的 同 时, 政 府 向 企 业 提 供 了 一 定 的 优 惠 政 策, 包 括 专 款 专 用, 优 惠 贷 款 等, 但 无 疑 这 一 1 刘 鉴 强 在 " 特 殊 利 益 " 集 团 在 破 坏 中 国 环 境 中 指 出 : 一 种 特 殊 利 益 结 合 现 象, 和 错 误 的 政 绩 观 一 起 成 为 环 境 持 续 恶 化 的 主 要 原 因 高 污 染 高 耗 能 行 业 的 疯 狂 扩 张 中, 产 生 了 一 种 特 殊 利 益 结 合 现 象 一 方 面, 某 些 地 方 政 府 通 过 上 大 型 重 工 业 项 目, 追 求 短 平 快 的 业 绩 ; 另 一 方 面, 在 地 方 政 府 庇 护 下, 一 些 企 业 把 全 民 的 资 源 环 境 变 现 为 私 利, 而 且 方 式 极 端 粗 鲁, 不 顾 后 果 这 种 现 象, 上 干 扰 中 央 的 宏 观 调 控, 下 侵 犯 百 姓 权 益 引 发 社 会 不 安 229

232 笔 开 支 巨 大 的 治 污 费 用 并 不 是 每 一 个 企 业 都 能 够 并 且 愿 意 承 担 的 梨 园 医 院 基 础 建 设 处 的 负 责 人 就 坦 言, 污 水 治 理 站 必 须 要 由 政 府 来 投 资 来 建 设, 医 院 仅 能 承 担 起 日 常 的 运 营 开 支 而 风 光 村 的 企 业, 大 都 是 微 本 薄 利 的 个 体 经 营, 更 加 不 愿 承 担 治 污 费 用 在 风 光 村 原 计 划 修 建 市 政 管 网, 用 以 收 集 生 活 污 水, 避 免 污 水 向 东 湖 直 排, 但 是 将 管 网 直 接 接 入 各 家 各 户 的 费 用 却 没 有 人 愿 意 承 担, 风 光 村 村 民 委 员 会 的 一 个 负 责 人 向 我 们 表 示, 大 部 分 的 餐 厅 旅 馆 都 是 短 时 间 经 营 的, 谁 会 愿 意 花 费 大 笔 钱 来 建 设 这 个 市 政 管 网 呢? (2) 利 益 驱 动 下 的 不 作 为 在 保 护 环 境 的 过 程 中, 企 业 自 身 的 发 展 与 环 境 保 护 存 在 着 必 然 的 冲 突, 市 场 经 济 发 展 所 追 求 的 是 高 额 利 润, 是 相 对 少 数 人 的 利 益, 而 环 境 保 护 则 是 多 数 人 的 利 益, 二 者 是 对 立 状 态 108F1 在 当 下 高 额 的 环 保 费 用, 单 一 的 环 保 融 资 渠 道, 加 上 传 统 的 发 展 模 式 的 惯 性, 使 得 许 多 企 业 以 一 种 经 纪 人 的 心 态 本 能 的 抗 拒 着 对 环 境 保 护 履 行 职 责 我 们 在 走 访 中 不 难 发 现, 不 论 是 管 理 经 营 比 较 规 范 的 企 事 业 单 位, 还 是 小 本 生 意 的 个 体 经 营, 对 于 环 保 都 在 不 同 的 程 度 上 表 现 出 了 懈 怠 武 汉 大 学 梨 园 医 院 的 基 础 建 设 方 面 的 负 责 人 一 再 表 示, 因 为 资 金 有 限, 技 术 不 到 位, 对 环 保 部 门 的 减 排 要 求 无 法 按 时 完 成 ; 而 风 光 村 的 业 主 更 是 肆 无 忌 惮 的 往 东 湖 直 排 污 水 而 这 些 大 大 小 小 的 企 事 业 单 位 都 不 约 而 同 的 将 环 保 的 责 任 推 到 了 政 府 的 头 上, 殊 不 知, 巧 妇 也 难 为 无 米 之 炊, 只 有 环 保 局 是 不 够 的 当 前 国 民 经 济 迅 速 发 展, 人 民 往 往 将 焦 点 锁 定 于 经 济 增 长 的 数 字, 环 保 部 部 门 本 身 的 权 力 又 被 分 割 得 支 离 破 碎, 面 对 庞 大 的 违 法 阵 营, 执 法 难 度 之 大 可 想 而 知 P 普 拉 利 在 其 所 著 的 商 业 伦 理 一 书 中, 认 为 在 最 低 水 平 上, 企 业 必 须 承 担 三 种 责 任 : 一 是 对 消 费 者 的 关 心 ; 二 是 对 环 境 的 关 心 ; 三 是 对 最 低 工 作 条 件 的 关 心 而 我 们 身 边 大 部 分 的 企 业 却 远 远 没 有 达 到 这 个 标 准 事 实 上, 东 湖 风 景 区 带 来 的 4 个 亿 的 旅 游 收 入 背 后 是 20 亿 的 治 污 费 用,23 年 的 截 污 只 换 来 了 三 分 之 一 的 废 水 排 污 达 标, 当 我 们 在 一 味 责 备 环 保 部 门 办 事 不 力 执 法 不 严 的 同 时, 不 应 该 叩 问 企 业 的 良 知 吗? 在 这 个 东 湖 面 临 灾 难 的 严 峻 时 刻, 他 们 怎 能 置 身 事 外 呢? 原 刊 于 世 界 与 中 国 研 究 所 背 景 与 分 析 第 153 期,2008 年 9 月 10 日 1 中 国 环 境 绿 皮 书 : 特 殊 利 益 集 团 成 环 境 持 续 恶 化 主 因 指 出 : 我 国 的 经 济 体 制 改 革 是 对 社 会 生 产 力 的 极 大 解 放, 这 种 解 放 刺 激 了 国 民 经 济 的 高 速 增 长, 但 与 此 同 时, 对 资 源 开 发 利 用 规 模 和 各 行 业 污 染 物 排 放 量 也 会 随 之 高 速 增 加 然 而, 由 于 国 民 经 济 尚 处 在 粗 放 型 向 集 约 型 转 变 的 转 型 时 期, 人 们 只 关 注 于 经 济 增 长 的 数 字, 却 往 往 忽 略 了 其 背 后 所 付 出 的 沉 重 代 价 : 对 资 源 的 掠 夺 式 开 发 造 成 环 境 的 极 大 破 坏 ; 我 国 近 年 来 的 生 态 环 境 问 题 呈 几 何 级 数 增 长 230

233 浅 析 关 爱 女 孩 行 动 工 作 以 东 海 县 为 例 姜 铭 凤 摘 要 : 通 过 对 江 苏 省 东 海 县 关 爱 女 孩 行 动 试 点 工 作 的 调 查 发 现, 该 行 动 在 实 际 工 作 中 存 在 理 念 上 组 织 管 理 上 和 人 员 方 面 的 问 题, 在 过 程 中 存 在 工 作 方 法 缺 少 性 别 意 识 工 作 评 估 体 系 缺 失 社 会 各 方 面 的 支 持 不 足 等 问 题 文 章 最 后 通 过 对 问 题 的 评 析 提 出 一 点 改 进 的 建 议, 能 够 对 该 地 区 的 试 点 工 作 和 全 国 关 爱 女 孩 行 动 工 作 有 一 点 启 示 关 键 词 : 关 爱 女 孩 行 动 社 会 性 别 出 生 性 别 比 为 了 保 护 妇 女 儿 童 合 法 权 益, 消 除 性 别 歧 视, 倡 导 男 女 平 等, 促 进 出 生 性 别 比 趋 向 正 常, 弘 扬 科 学 文 明 进 步 的 婚 育 观 念, 为 全 面 建 设 小 康 社 会 促 进 经 济 社 会 的 可 持 续 发 展 创 造 良 好 1 的 人 口 环 境, 国 家 人 口 计 生 委 决 定 从 2003 年 开 始, 在 11 个 省 ( 区 ) 的 11 个 县 ( 市 )109F 启 动 关 爱 女 孩 行 动 试 点 工 作 10F2 关 爱 女 孩 行 动 主 要 有 六 项 工 作 任 务 : 开 展 基 线 调 查, 制 定 行 动 方 案 ; 坚 持 宣 传 先 行, 强 化 群 众 的 男 女 平 等 意 识 ; 建 立 利 益 导 向 机 制, 落 实 有 利 于 计 划 生 育 有 利 于 女 孩 及 其 家 庭 的 社 会 经 济 政 策 和 社 会 保 障 制 度 ; 提 供 计 划 生 育 优 质 服 务, 禁 止 非 医 学 需 要 的 B 超 染 色 体 胎 儿 性 别 鉴 定 及 选 择 性 引 产, 做 好 性 别 监 测 工 作 关 爱 女 孩 行 动 近 期 的 工 作 目 标 是, 经 过 3-5 年 的 努 力, 在 全 国 形 成 关 爱 女 孩 行 动 的 浓 厚 氛 围, 通 过 综 合 治 理, 遏 制 出 生 性 别 比 升 高 的 势 头 远 期 工 作 目 标 是, 经 过 5-10 年 的 努 力, 在 全 国 普 遍 建 立 起 有 利 于 女 孩 及 计 划 生 育 女 儿 户 的 利 益 导 向 机 制, 群 众 生 育 观 念 得 到 较 大 转 变, 出 生 性 别 比 趋 于 自 然 平 衡 1F 3 试 点 工 作 开 展 后, 得 到 了 全 国 各 省 市 的 高 度 响 应 据 2004 年 8 月 在 福 建 省 安 溪 县 召 开 的 全 国 关 爱 女 孩 行 动 试 点 工 作 经 验 交 流 会 反 映, 全 国 24 个 出 生 性 别 比 高 于 110 的 省 ( 区 市 ) 都 以 不 同 形 式 成 立 了 关 爱 女 孩 行 动 领 导 小 组 截 止 到 2004 年 3 月 底, 除 24 个 国 家 级 试 点 县 外, 各 省 确 定 省 级 试 点 地 ( 市 )25 个, 试 点 县 141 个, 还 有 567 个 县 主 动 开 展 了 试 点 工 作 这 样, 全 国 约 有 三 分 之 一 的 县 ( 市 ) 不 同 程 度 地 开 展 了 试 点 工 作 2006 年 以 来, 全 国 关 爱 女 孩 行 动 进 入 了 一 个 全 面 推 广 的 新 阶 段, 国 家 人 口 计 生 委 决 定 从 试 点 的 24 个 省 24 个 县 推 广 到 32 个 县 本 文 是 在 2006 年 7 月 对 江 苏 省 东 海 县 的 试 点 情 况 调 查 的 基 础 上 进 行 的 主 要 的 调 查 目 的 是 通 过 对 东 海 县 试 点 情 况 的 了 解, 发 现 目 前 试 点 中 存 在 的 问 题, 并 在 此 基 础 上 提 出 一 些 建 议, 希 望 能 够 有 助 于 我 国 关 爱 女 孩 行 动 的 改 善 在 江 苏 省 的 东 海 县, 笔 者 走 访 了 东 海 县 负 责 关 爱 1 江 西 省 临 川 安 徽 省 怀 远 湖 北 省 黄 冈 湖 南 省 祁 东 江 苏 省 东 海 广 东 省 阳 东 广 西 省 宜 州 福 建 省 安 溪 海 南 省 万 宁 陕 西 省 歧 山 河 南 省 郾 城 2 国 家 人 口 计 生 委 关 于 开 展 关 爱 女 孩 行 动 试 点 工 作 的 通 知 [Z] 国 计 发 [2003]21 号 文 件 3 赵 炳 礼 加 强 领 导 明 确 任 务 求 真 务 实 扎 实 推 进 关 爱 女 孩 行 动 试 点 工 作 国 家 人 口 计 生 委 副 主 任 在 全 国 关 爱 女 孩 行 动 试 点 工 作 经 验 交 流 会 上 的 报 告 [J] 人 口 与 计 划 生 育 2004,( 10) 231

234 女 孩 行 动 工 作 的 部 门 东 海 县 计 划 生 育 委 员 会 桃 林 镇 计 划 生 育 委 员 会, 跟 相 关 的 工 作 人 员 进 行 了 访 谈, 获 得 了 他 们 开 展 关 爱 女 孩 行 动 工 作 的 一 些 实 际 经 验 和 做 法 ; 并 观 察 了 桃 林 镇 计 划 生 育 委 员 会 4 天 的 工 作 情 况 ; 访 谈 了 数 十 位 育 龄 群 众 关 爱 女 孩 行 动 在 全 国 各 地 已 经 迅 速 展 开, 虽 然 各 地 均 称 取 得 很 大 的 成 效, 但 是 就 全 国 范 围 来 看, 治 理 的 效 果 似 乎 并 不 明 显 2000 年, 第 五 次 全 国 人 口 普 查 的 结 果 显 示, 全 国 的 出 生 性 别 比 为 国 家 统 计 局 2002 年 年 人 口 变 动 情 况 抽 样 调 查 结 果 显 示 : 我 国 出 生 性 别 比 分 别 为 和 东 海 县 出 生 性 别 比 从 20 世 纪 80 年 代 开 始 出 现 逐 年 上 升 的 势 头, 到 了 2000 年 五 普 时 竟 高 达 138 开 展 关 爱 女 孩 行 动 试 点 以 来, 出 生 性 别 比 逐 年 上 升 的 势 头 得 到 遏 制, 并 出 现 逐 年 下 降 的 趋 势 2003 年 下 降 到 127.1,2004 年 124,2005 年 119, 到 2006 年 已 经 降 至 F 这 些 数 据 说 明 关 爱 女 孩 行 动 在 治 理 出 生 性 别 比 方 面 已 经 初 见 成 效 1 一 东 海 县 关 爱 女 孩 行 动 主 要 措 施 江 苏 省 东 海 县 是 全 国 首 批 关 爱 女 孩 行 动 试 点 县, 其 关 爱 女 孩 行 动 试 点 工 作 至 今 已 有 3 年 多 的 时 间 东 海 县 开 展 关 爱 女 孩 行 动 的 主 要 措 施 包 括 以 下 几 个 方 面 : 宣 传 教 育 利 益 导 向 计 划 生 育 技 术 服 务 打 击 两 非 等 违 法 行 为 统 计 监 测 工 作 研 究 等 1 开 展 宣 传 教 育 以 关 爱 女 孩 行 动 为 主 题, 通 过 宣 传 牌 报 纸 广 播 电 视 乡 村 人 口 学 校 节 日 等 宣 传 关 爱 女 孩, 保 护 妇 女 儿 童 以 及 生 殖 健 康 和 优 生 优 育 知 识 等 2 对 独 女 户 和 双 女 户 的 利 益 导 向 机 制 对 农 村 中 独 女 户 双 女 绝 育 户 实 行 入 托 入 学 优 先, 中 考 加 分 ; 获 得 农 业 贷 款 优 先 ; 办 理 养 老 保 险 优 先 ; 承 包 荒 山 果 园 水 面 优 先 ; 对 女 孩 家 庭 困 难 户 实 行 重 点 帮 扶, 给 他 们 提 供 政 策 资 金 技 术 支 持, 全 县 投 入 资 金 50 万 元 引 导 妇 女 积 极 参 与 经 济 建 设, 组 织 妇 女 学 习 致 富 技 能, 提 高 妇 女 地 位 全 县 投 入 100 万 作 为 独 生 子 女 家 庭 奖 励 金, 对 实 行 计 划 生 育 的 家 庭 特 别 是 纯 女 户 办 理 独 生 子 女 或 独 生 子 女 父 母 两 全 保 险 及 养 老 保 险 3 计 划 生 育 技 术 服 务 强 化 生 育 过 程 的 管 理 与 服 务, 完 善 孕 产 妇 跟 踪 随 访 服 务 制 度, 开 展 优 生 优 育 优 教 咨 询 指 导 ; 完 善 农 村 医 疗 保 健 体 系, 降 低 女 婴 死 亡 率, 提 高 妇 女 住 院 分 娩 率 对 计 划 外 怀 孕 采 取 补 救 措 施, 严 格 限 制 非 医 学 原 因 引 产 4 打 击 两 非 等 违 法 行 为 禁 止 非 医 学 需 要 的 B 超 和 染 色 体 胎 儿 性 别 鉴 定 会 同 卫 生 公 安 司 法 检 察 等 有 关 部 门, 严 厉 查 处 胎 儿 性 别 鉴 定 和 性 别 选 择 引 产 的 违 法 案 件 5 计 划 生 育 和 卫 生 部 门 定 期 统 计 出 生 性 别 比 和 引 产 胎 儿 性 别 比, 以 便 对 此 进 行 监 测, 找 出 对 策 二 评 析 1 东 海 县 计 生 委 提 供 232

235 江 苏 东 海 县 的 关 爱 女 孩 行 动 试 点, 在 实 践 中 初 步 建 立 了 关 爱 女 孩 行 动 工 作 者 队 伍 初 步 形 成 关 爱 女 孩 行 动 工 作 制 度 和 流 程 积 极 摸 索 了 一 定 特 色 的 工 作 方 法 总 体 看 来, 试 点 进 行 得 很 顺 利, 取 得 了 一 定 的 成 绩, 但 是, 也 可 以 看 到 不 管 是 在 理 念 上 具 体 模 式 的 运 行 治 理 方 法 等 方 面 还 存 在 一 些 问 题 ; 关 爱 女 孩 行 动 工 作 还 处 于 探 索 中, 实 践 中 仍 存 在 一 些 因 素 制 约 着 社 会 性 别 平 等 的 实 现 1 理 念 方 面 关 爱 女 孩 行 动 的 各 项 措 施 一 定 程 度 上 改 善 了 女 孩 生 活 环 境, 为 女 孩 的 发 展 创 造 了 较 为 温 馨 宽 松 良 好 的 社 会 空 间, 同 时 社 会 对 于 出 生 性 别 比 偏 高 的 问 题 已 经 有 了 较 深 切 的 体 会, 群 众 也 在 一 定 逐 步 认 可 了 关 爱 女 孩 行 动 的 具 体 工 作 在 与 当 地 的 育 龄 群 众 的 访 谈 过 程 中, 许 多 群 众 开 始 承 认 开 展 了 关 爱 女 孩 行 动 后, 他 们 的 生 育 观 念 有 了 很 大 的 转 变, 特 别 是 只 有 女 孩 的 家 庭, 现 在 多 数 觉 得 没 有 什 么 遗 憾, 觉 得 把 女 孩 培 养 好 也 是 一 样 的 这 说 明 关 爱 女 孩 行 动 的 措 施, 尤 其 是 给 一 些 独 生 子 女 户 及 双 女 户 的 优 惠 措 施, 在 当 地 的 影 响 很 大, 对 群 众 的 震 动 也 很 大 但 是, 在 调 查 中 也 发 现, 关 爱 女 孩 行 动, 各 地 在 理 念 上 倾 向 于 将 关 爱 女 孩 行 动 仅 仅 视 为 是 治 理 出 生 性 别 比 失 调 的 措 施, 基 层 有 一 种 倾 向, 似 乎 只 要 出 生 性 别 比 指 标 正 常 了 就 万 事 大 吉, 而 没 有 认 识 到 关 爱 女 孩 行 动 更 是 推 行 社 会 性 别 意 识 主 流 化 促 进 社 会 性 别 平 等 的 过 程 另 外, 多 数 地 区 认 为 发 展 经 济, 改 变 纯 女 户 家 庭 的 经 济 状 况 就 可 以 达 到 改 变 人 们 生 育 观 念 的 转 变, 而 在 构 建 社 会 性 别 平 等 制 度 上 做 的 不 够, 特 别 是 在 控 制 出 生 性 别 比 与 政 绩 挂 钩 的 情 况 下, 一 些 干 部 只 重 视 任 期 效 果, 对 转 变 现 存 不 平 等 制 度 风 俗 习 惯 等 工 作 兴 趣 不 大 尽 管 大 多 数 干 部 认 同 男 女 平 等 的 原 则, 但 是 相 当 多 的 决 策 者 和 执 行 者 对 社 会 性 别 问 题 的 认 识 仍 然 有 限, 陈 陈 相 因 的 性 别 观 念 根 深 蒂 固, 并 体 现 在 决 策 过 程 和 结 果, 社 会 和 家 庭 中 的 性 别 分 工 公 共 和 私 人 的 资 源 分 配, 家 庭 学 校 和 大 众 传 媒 传 统 习 俗 等 社 会 机 制 中 因 此, 倡 导 提 高 社 会 性 别 敏 感 和 社 会 性 别 意 识 推 进 社 会 性 别 平 等 仍 然 面 临 一 些 问 题 和 障 碍 谈 到 性 别 平 等 制 度 的 建 设, 有 相 当 实 际 工 作 部 门 虑 其 实 施 的 难 度 之 大 范 围 之 广 而 萌 生 退 意, 且 不 论 性 别 平 等 的 实 现 是 否 有 如 此 之 难, 从 逻 辑 上 分 析, 社 会 政 策 的 制 定 和 实 施 首 先 考 虑 的 该 是 当 为 不 当 为, 当 为 则 要 知 难 而 进 性 别 平 等 观 念 的 建 设, 应 该 首 先 关 注 的 是 政 策 设 计 者 制 定 者 性 别 平 等 思 想 的 培 养 性 别 平 等 制 度 构 建 之 难 是 难 在 人 们 的 思 想 和 观 念 上 13F1 性 别 平 等 制 度 的 建 设 主 要 在 于 约 束 政 府 各 级 部 门 和 企 事 业 单 位, 这 要 比 面 向 广 大 育 龄 群 众 的 行 政 法 律 手 段 的 管 理 要 简 单 和 单 纯, 基 层 也 有 很 多 在 权 力 之 内 的 具 体 事 情 可 做, 工 作 的 重 点 在 于 对 一 些 重 男 轻 女 制 度 和 习 俗 的 改 变 以 及 性 别 概 念 和 符 号 的 重 新 阐 释 等 等, 包 括 农 村 妇 女 土 地 使 用 权 婚 姻 中 丧 失 的 问 题 丧 葬 婚 嫁 习 俗 改 革 问 题 等 14F 2 在 关 爱 女 孩 行 动 管 理 主 体 方 面 目 前, 国 家 人 口 与 计 划 生 育 部 门 承 担 关 爱 女 孩 行 动 工 作 的 主 体 部 分, 也 形 成 了 计 划 生 育 高 莉 娟 多 角 度 拓 宽 关 爱 女 孩 行 动 中 华 女 子 学 院 学 报 2005,( 1) 坎 迪 达 马 奇 伊 内 斯 史 密 斯 迈 阿 特 伊 穆 霍 帕 德 亚 社 会 性 别 分 析 框 架 指 南 社 会 科 学 文 献 出 版 社

236 部 门 主 体 推 进 其 他 组 织 机 构 多 方 参 与 的 总 体 思 路, 成 立 了 统 一 的 关 爱 女 孩 行 动 工 作 小 组, 初 步 形 成 了 一 套 关 爱 女 孩 行 动 的 运 行 模 式 先 后 制 定 了 一 系 列 法 律 法 规 文 件, 给 关 爱 女 孩 行 动 工 作 人 员 开 展 工 作 提 供 制 度 依 据 但 实 际 情 况 也 存 在 一 些 问 题 : (1) 机 构 设 置 难 以 完 成 治 理 出 生 性 别 比 偏 高 及 促 进 社 会 性 别 平 等 的 任 务 治 理 性 别 比 偏 高 及 促 进 社 会 性 别 平 等 任 务 的 复 杂 性, 必 须 所 有 部 门 共 同 努 力, 共 同 推 进 从 试 点 的 情 况 看, 现 在 试 点 的 关 爱 女 孩 行 动 主 要 还 是 有 原 有 的 计 划 生 育 部 门 推 行, 其 他 部 门 进 行 协 调 配 合 在 实 际 工 作 中, 其 他 部 门 的 协 调 配 合 不 够 理 想, 许 多 部 门 认 为 关 爱 女 孩 行 动 是 计 划 生 育 部 门 的 事, 把 关 爱 女 孩 行 动 视 为 额 外 的 负 担 而 敷 衍 了 事 (2) 人 员 配 备 难 以 完 成 关 爱 女 孩 行 动 任 务 治 理 出 生 性 别 比 偏 高 及 促 进 社 会 性 别 平 等 是 一 项 专 业 性 很 强 的 工 作 但 是 在 实 践 中 发 现, 在 试 点 地 区, 缺 乏 具 有 社 会 性 别 意 识 社 会 性 别 视 角 的 工 作 人 员 目 前 关 爱 女 孩 行 动 工 作 人 员 的 业 务 素 质 并 不 乐 观, 计 划 生 育 工 作 队 伍 参 差 不 齐 关 爱 女 孩 行 动 的 工 作 人 员 也 是 原 来 的 计 划 生 育 工 作 人 员, 虽 然 计 划 生 育 工 作 者 以 往 丰 富 的 工 作 经 验 可 以 为 他 们 初 步 打 开 工 作 局 面 提 供 方 便, 但 社 会 性 别 意 识 的 缺 乏, 长 期 以 来 的 工 作 经 验 或 者 为 人 处 世 的 方 式, 都 会 在 关 爱 女 孩 行 动 的 实 际 工 作 中 得 以 体 现 在 实 际 的 调 研 过 程 中 发 现, 大 多 数 计 划 生 育 干 部 对 关 爱 女 孩 行 动 的 具 体 工 作 认 同 度 很 高, 但 存 在 社 会 性 别 陈 见 和 社 会 性 别 盲 点 不 具 备 社 会 性 别 意 识 和 视 角, 这 会 给 实 际 的 关 爱 女 孩 行 动 目 标 的 实 现 造 成 很 大 的 障 碍 15F 1 在 与 计 划 生 育 工 作 人 员 的 访 谈 中 发 现, 他 们 还 普 遍 感 到 人 员 力 量 不 足 工 作 任 务 过 重 计 划 生 育 工 作 者 担 负 着 先 进 生 育 文 化 观 念 的 宣 传 育 龄 群 众 的 服 务 管 理 利 益 导 向 的 实 施 打 击 两 非 等 等 多 项 工 作 职 能, 另 外 还 要 应 对 各 种 各 样 的 检 查 和 评 比 可 见, 以 现 有 的 机 构 设 置 和 人 员 配 备, 计 划 生 育 部 门 的 工 作 人 员 难 以 专 心 面 对 关 爱 女 孩 行 动 工 作 3 过 程 方 法 (1) 关 爱 女 孩 行 动 工 作 各 个 环 节 的 衔 接 还 不 够 紧 密 试 点 工 作 涉 及 多 个 部 门, 工 作 手 续 和 环 节 也 比 较 多, 需 要 各 部 门 转 变 以 往 的 工 作 模 式, 在 文 书 送 达 工 作 配 合 等 环 节 作 好 衔 接 工 作 但 从 目 前 情 况 看, 有 些 地 方 虽 然 成 立 了 专 项 工 作 小 组, 领 导 小 组 的 成 员 单 位 不 少, 但 实 际 工 作 却 没 有 真 正 开 展, 定 期 的 协 调 机 制 也 流 于 形 式, 没 有 真 正 落 到 实 处 关 爱 女 孩 行 动 程 序 的 严 密 性 准 确 性 还 有 待 加 强 (2) 缺 乏 个 性 化 的 治 理 出 生 性 别 比 偏 高 模 式 目 前 我 国 关 爱 女 孩 行 动 的 试 点 中, 缺 乏 个 性 化 的 推 行 模 式, 通 常 是 宣 传 教 育 打 击 两 非 利 益 导 向 较 为 普 遍 而 关 爱 女 孩 行 动 不 仅 仅 是 治 理 出 生 性 别 比 偏 高 为 女 孩 或 女 孩 家 庭 争 的 一 些 利 益, 最 关 键 的 还 是 要 改 变 社 会 上 男 女 不 平 等 的 制 度 现 实 基 础 等 等, 这 就 要 求 关 爱 女 孩 行 动 的 工 作 人 员 应 具 备 社 会 性 别 理 论 知 识, 以 社 会 性 别 视 角 来 开 展 工 作 但 目 前 关 爱 女 孩 行 动 的 工 作 人 员 是 原 来 计 划 生 育 工 作 人 员, 由 于 缺 乏 社 会 性 别 意 识, 关 爱 女 孩 行 动 的 一 个 重 1 朱 楚 珠 杨 雪 燕 李 树 茁 编 著 社 会 性 别 基 础 读 本 中 国 人 口 出 版 社

237 要 的 目 标 -- 促 进 社 会 性 别 平 等 就 很 难 保 证 (3) 对 育 龄 群 众 的 法 定 权 益 意 识 仍 有 不 足 在 实 践 中, 还 存 在 忽 视 甚 至 侵 害 育 龄 群 众 合 法 权 益 的 现 象, 对 于 男 性 参 与 计 划 生 育 多 停 留 在 口 号 倡 导 的 层 面 上 许 多 地 方 都 把 孕 情 监 测 孕 妇 产 妇 跟 踪 管 理 作 为 一 项 堵 塞 性 别 选 择 性 引 流 产 的 重 要 措 施, 虽 然 这 项 措 施 的 确 能 为 妇 女 的 生 殖 健 康 带 来 一 定 的 帮 助, 也 可 能 对 控 制 出 生 性 别 比 问 题 是 有 效 的, 但 是 在 执 行 的 过 程 中 有 可 能 侵 害 了 育 龄 妇 女 的 权 益, 加 强 对 育 龄 群 众 的 管 理 为 什 么 变 成 了 仅 仅 将 育 龄 妇 女 作 为 监 督 管 理 的 对 象? 从 意 识 形 态 上 讲, 计 划 生 育 仍 被 看 作 是 妇 女 问 题 或 是 妇 女 责 任 在 计 划 生 育 的 过 程 中, 对 育 龄 男 性 的 监 测 和 管 理 是 严 重 缺 失 的 女 人 承 受 着 来 自 两 方 面 的 压 力 : 一 方 面 是 丈 夫 公 婆 家 族 的 其 他 人 要 妇 女 生 儿 子, 另 一 方 面 计 划 生 育 的 干 部 要 妇 女 只 生 一 个 孩 子 育 龄 妇 女 只 能 被 夹 在 国 家 政 策 和 丈 夫 及 其 家 族 之 间 承 受 压 力 16F1 要 将 关 爱 女 孩 行 动 落 到 实 处, 仅 靠 口 号 式 的 宣 传 男 人 和 女 人 对 计 划 生 育 具 有 同 等 责 任 是 远 远 不 够 的, 更 多 地 要 求 我 们 的 政 策 制 定 者 及 执 行 者 在 实 际 操 作 中, 要 将 社 会 性 别 意 识 纳 入 到 自 己 的 工 作 视 野 之 中, 使 得 男 人 和 女 人 真 正 地 承 担 起 各 自 的 责 任 动 员 男 性 采 取 节 育 措 施, 提 高 男 性 避 孕 方 法 使 用 比 重, 减 轻 妇 女 的 负 担 4 关 爱 女 孩 行 动 工 作 评 估 体 系 还 没 有 建 立 (1) 对 关 爱 女 孩 行 动 的 各 项 措 施 的 评 估 和 考 量 各 地 在 试 点 中, 针 对 关 爱 女 孩 行 动 的 各 项 措 施 还 没 有 统 一 的 评 估 标 准, 各 地 只 是 将 关 爱 女 孩 行 动 的 各 项 措 施 分 为 治 标 和 治 本 两 种, 但 对 于 各 项 措 施 在 实 施 过 程 中 究 竟 能 起 到 多 大 的 作 用 没 有 一 个 具 体 的 评 估 和 考 量 这 也 不 利 于 关 爱 女 孩 行 动 的 推 进 和 各 项 举 措 的 改 进 (2) 对 关 爱 女 孩 行 动 工 作 者 的 评 估 在 试 点 中, 各 地 制 定 并 实 行 了 一 票 否 决 制 为 主 的 目 标 管 理 考 核 制 度, 即 各 部 门 签 订 目 标 责 任 书, 层 层 落 实 责 任 制, 对 发 生 擅 自 鉴 定 胎 儿 性 别, 擅 自 终 止 妊 娠 案 例 的 责 任 单 位 和 责 任 人 实 行 一 票 否 决 这 一 考 核 制 度 在 一 定 程 度 上 能 督 促 关 爱 女 孩 行 动 工 作 人 员 的 主 动 性 和 工 作 积 极 性, 但 在 实 际 与 关 爱 女 孩 行 动 工 作 者 的 访 谈 中 发 现 或 多 或 少 存 在 一 些 弄 虚 作 假 的 现 象 许 多 工 作 光 看 数 量 和 报 表, 这 样 不 能 真 正 起 到 考 核 作 用 在 调 查 中 发 现, 有 些 基 层 计 划 生 育 部 门 由 于 自 身 建 设 条 件 所 限 和 计 划 生 育 工 作 者 业 务 素 质 不 高 等 原 因, 有 很 多 行 政 不 作 为 的 现 象 发 生, 对 辖 区 存 在 的 性 别 不 平 等 风 俗 视 而 不 见, 任 其 发 展, 这 样 不 仅 起 不 到 关 爱 女 孩 行 动 特 有 的 效 果, 反 而 容 易 为 育 龄 群 众 偏 好 男 孩 违 反 计 划 生 育 政 策 提 供 现 实 依 据, 出 现 难 以 预 料 的 失 控 局 面 5 法 律 法 规 及 其 他 相 关 配 套 措 施 方 面 还 明 显 缺 乏 尽 管 各 试 点 地 区 制 定 了 一 些 制 度 规 定 流 程 等, 但 这 些 内 容 还 比 较 零 散, 不 够 系 统 国 家 人 口 计 生 委 也 印 发 了 关 爱 女 孩 行 动 工 作 的 规 范 性 文 件, 总 的 看, 法 律 层 级 还 不 够 高 6 社 会 支 持 性 资 源 系 统 缺 乏 在 调 查 中, 计 划 生 育 部 门 的 工 作 人 员 最 大 的 感 慨 就 是 感 到 社 会 支 持 性 资 源 系 统 的 短 缺 1 笑 冬 站 在 国 家 与 男 人 之 间 中 国 物 资 出 版 社

238 对 独 女 户 双 女 户 及 计 划 生 育 户 的 利 益 导 向 的 资 金 缺 乏, 如 果 对 独 女 户 和 双 女 户 的 利 益 导 向 资 金 不 到 位, 势 必 会 影 响 独 女 户 和 双 女 户 家 庭 的 心 理, 使 得 他 们 有 可 能 成 为 违 反 计 划 生 育 工 作 的 新 对 象, 从 而 影 响 关 爱 女 孩 行 动 工 作 的 顺 利 进 行 关 爱 女 孩 行 动 部 门 尽 力 寻 找 各 种 资 源, 但 地 方 财 政 毕 竟 有 限 一 些 地 方 的 相 关 政 府 部 门 对 关 爱 女 孩 行 动 及 治 理 出 生 性 别 比 偏 高 问 题 的 重 要 性 的 认 识 还 不 够, 片 面 认 为 关 爱 女 孩 行 动 及 治 理 性 别 比 偏 高 工 作 只 是 计 划 生 育 部 门 自 己 的 事 情, 因 而 实 际 支 持 力 度 不 够 ; 许 多 组 织 单 位, 特 别 是 以 生 产 经 营 为 主 的 基 层 组 织 单 位, 从 事 各 种 活 动 的 主 要 目 的 就 是 最 大 限 度 地 追 求 经 济 利 益, 而 对 于 协 助 国 家 机 关 对 治 理 出 生 性 别 比 偏 高 问 题 缺 乏 热 情, 缺 少 参 与 和 协 助 计 划 生 育 部 门 工 作 的 自 觉 性 和 主 动 性 ; 许 多 农 村 社 区 的 成 员 也 抱 有 多 一 事 不 如 少 一 事 的 心 态, 因 此 想 依 靠 社 区 成 员 行 使 督 促 同 伴 之 间 宣 传 教 育 作 用, 在 试 点 中 发 现 不 少 困 难 ; 居 委 会 或 村 委 会 一 般 也 没 有 相 应 的 用 于 监 督 宣 传 的 人 力 和 物 力 以 上 这 些 社 会 支 持 性 系 统 的 缺 乏 给 关 爱 女 孩 行 动 的 运 行 带 来 了 诸 多 的 障 碍 关 爱 女 孩 行 动 的 性 质 决 定 了 它 必 须 要 最 大 限 度 地 吸 收 和 利 用 社 会 力 量 和 社 会 资 源 由 于 关 爱 女 孩 行 动 在 我 国 没 有 任 何 经 验 可 以 借 鉴, 在 推 进 的 过 程 中 难 免 存 在 一 些 困 难 和 不 足 因 此 就 需 要 学 术 界 和 实 际 工 作 部 门 在 借 鉴 国 际 经 验 的 基 础 上, 不 断 摸 索 具 有 我 国 特 点 的 治 理 出 生 性 别 比 偏 高 的 模 式 三 建 议 随 着 我 国 关 爱 女 孩 行 动 试 点 的 逐 步 推 进, 将 有 越 来 越 多 的 出 生 性 别 比 偏 高 地 区 加 入 试 点 工 作 但 是 目 前 我 国 正 在 试 点 的 关 爱 女 孩 行 动 在 整 体 上 还 不 成 熟, 更 没 有 建 立 一 套 适 合 不 同 地 区 特 点 的 治 理 出 生 性 别 比 的 模 式 基 于 此, 本 文 试 图 对 关 爱 女 孩 行 动 的 改 进 提 出 一 些 设 想 ( 一 ) 在 关 爱 女 孩 行 动 中 引 入 社 会 性 别 意 识 及 社 会 性 别 视 角 1995 年 北 京 第 四 届 世 界 妇 女 大 会 后, 社 会 性 别 意 识 纳 入 主 流, 已 经 成 为 国 际 社 会 推 动 社 会 性 别 平 等 和 公 正 的 一 个 共 识 社 会 性 别 意 识 和 社 会 性 别 视 角 都 是 自 第 四 届 世 界 妇 女 大 会 以 后 国 际 社 会 广 泛 使 用 的 性 别 分 析 概 念 在 关 爱 女 孩 行 动 的 过 程 中, 将 社 会 性 别 意 识 纳 入 行 动 的 全 过 程 可 谓 与 改 变 我 国 目 前 存 在 的 不 平 等 的 社 会 性 别 状 况 最 为 密 切 所 谓 社 会 性 别 视 角, 就 是 从 影 响 男 性 和 女 性 发 展 的 角 色 态 度 思 想 行 为 模 式 以 及 价 1 值 关 系 地 位 等 方 面 的 社 会 构 架 方 式, 来 观 察 和 思 考 社 会 问 题, 构 建 政 策 和 实 施 战 略 17F 使 用 社 会 性 别 视 角 观 察 和 分 析 问 题, 目 的 在 于 挖 掘 存 在 于 社 会 权 力 结 构 和 体 制 中 导 致 两 性 不 平 等 的 深 层 次 原 因, 实 现 传 统 性 别 观 念 的 深 刻 变 革, 推 进 妇 女 社 会 参 与, 促 进 男 女 平 等 其 方 法 是 : 在 政 策 制 定 和 项 目 实 施 过 程 中, 分 别 考 虑 男 女 两 性 的 不 同 需 求, 以 及 政 策 和 项 目 实 施 对 女 性 产 生 的 真 实 影 响, 通 过 赋 权 和 资 源 分 配, 改 变 妇 女 地 位, 帮 助 妇 女 融 入 社 会 发 展 之 中 1 娄 彬 彬 从 社 会 性 别 视 角 考 察 国 际 合 作 项 目 对 农 村 妇 女 的 影 响 南 京 人 口 管 理 干 部 学 院 学 报,2001(3) 236

239 社 会 性 别 意 识 要 求 把 女 性 问 题 与 男 性 问 题 结 合 起 来 研 究, 视 女 性 与 男 性 为 共 同 发 展 的 平 等 的 伙 伴 关 系 它 认 为, 考 察 和 研 究 女 性 问 题 时, 不 应 与 男 性 问 题 割 裂 开 来 孤 立 地 考 察, 而 应 将 其 置 于 男 女 两 性 伙 伴 关 系 之 中 加 以 考 察 在 分 析 其 性 别 文 化 性 别 制 度 和 性 别 结 构 时, 既 要 看 到 现 实 生 活 中 男 女 两 性 所 受 到 的 不 同 程 度 的 限 制 和 制 约, 也 就 是 说, 要 把 女 性 与 男 性 女 性 问 题 男 性 问 题 结 合 在 一 起 来 认 识, 从 而 促 进 男 女 两 性 共 同 反 思 传 统 性 别 观 念 和 规 范 中 对 于 两 性 发 展 的 某 些 束 缚, 谋 求 男 女 两 性 平 等 和 谐 地 发 展 我 国 治 理 出 生 性 别 比 偏 高 过 程 中 的 许 多 难 点 问 题, 说 到 底 是 性 别 问 题 和 妇 女 权 利 缺 失 问 题 因 此, 极 有 必 要 通 过 社 会 性 别 倡 导, 使 决 策 者 和 管 理 者 充 分 认 识 到 实 现 妇 女 的 各 项 权 利 对 于 治 理 出 生 性 别 比 和 促 进 社 会 可 持 续 发 展 具 有 重 要 意 义 使 他 们 在 政 策 和 行 动 上 支 持 关 爱 女 孩 行 动 过 程 中 的 性 别 平 等, 并 争 取 他 们 认 同 和 参 与 对 现 行 法 律 政 策 的 改 变, 包 括 对 目 前 妇 女 权 益 保 障 法 的 重 新 修 订, 以 促 进 妇 女 各 项 权 利 的 实 现 同 时, 在 倡 导 中 还 应 针 对 一 些 决 策 者 存 在 的 单 纯 重 视 经 济 发 展, 认 为 经 济 发 展 会 自 然 而 然 地 带 动 妇 女 地 位 提 升 的 观 点, 阐 明 经 济 发 展 并 不 必 然 带 来 妇 女 群 体 的 发 展, 各 级 政 府 决 策 者 有 责 任 在 推 进 经 济 发 展 的 同 时, 有 意 识 地 促 进 妇 女 赋 权 和 男 女 两 性 的 和 谐 发 展 对 于 出 生 性 别 比 的 失 衡, 许 多 人 首 先 想 到 的 后 果 是 影 响 了 男 性 的 婚 姻, 影 响 了 男 性 的 传 宗 接 代, 影 响 社 会 的 安 定, 讨 论 到 多 少 年 之 后 中 国 将 有 多 少 男 人 找 不 到 媳 妇, 有 多 少 光 棍 以 及 这 些 光 棍 未 来 的 养 老 问 题 等 对 出 生 性 别 比 社 会 控 制 的 关 注 持 续 和 这 样 一 些 诸 如 千 万 光 棍 婚 姻 挤 压 以 及 未 来 男 性 单 身 的 养 老 问 题 等 等 词 和 观 点 连 在 一 起, 大 众 的 新 闻 媒 体 也 热 衷 于 对 这 些 论 点 的 轮 番 炒 作, 使 得 出 生 性 别 比 升 高 即 等 于 男 性 婚 姻 困 难 找 不 到 老 婆, 社 会 对 出 生 性 别 比 的 反 干 预 即 是 为 了 解 决 男 性 未 来 婚 姻 困 境 及 由 此 带 来 的 社 会 问 题 这 一 简 单 的 推 论 成 为 了 公 理 而 对 女 孩 的 出 生 权 和 发 展 权 受 到 侵 害, 却 熟 视 无 睹, 在 虑 及 男 子 未 来 配 偶 权 有 可 能 受 到 影 响 时 就 惶 恐 不 已, 这 正 是 缺 乏 社 会 性 别 意 识 和 视 角 的 表 现 形 式 可 以 这 样 说, 对 出 生 性 别 比 升 高 后 果 之 一 男 性 婚 姻 困 难 的 过 分 关 注 和 过 分 强 调, 对 女 性 权 益 的 刻 意 低 调 和 回 避, 彰 显 了 男 性 至 上 男 性 至 尊 的 男 权 思 想, 而 这 正 是 导 致 出 生 性 别 比 异 常 升 高 的 根 本 原 因 所 以, 从 什 么 人 的 立 场 什 么 人 的 权 益 出 发 去 开 展 关 爱 女 孩 行 动 非 常 重 要, 牵 涉 到 政 府 的 价 值 观 人 文 关 怀 精 神 以 及 性 别 和 性 别 平 等 意 识 等 在 关 爱 女 孩 行 动 中, 工 作 者 要 有 强 烈 的 社 会 性 别 意 识, 时 刻 提 醒 自 己 坚 持 采 用 社 会 性 别 237

240 视 角, 从 观 念 到 态 度 到 方 法 都 要 符 合 社 会 性 别 平 等 的 价 值 追 求, 才 能 使 关 爱 女 孩 行 动 的 目 标 明 确, 措 施 有 力, 方 法 到 位, 取 得 实 效 ( 二 ) 运 用 社 会 性 别 方 法 对 出 生 性 别 比 偏 高 实 施 治 理 1. 社 会 性 别 分 析 贯 穿 于 关 爱 女 孩 行 动 全 过 程 社 会 性 别 分 析 是 指 在 特 定 社 会 中, 通 过 质 疑 分 析 两 性 的 角 色 关 系 赋 权 等 问 题, 打 破 私 人 领 域 与 公 共 领 域 间 的 界 限, 探 讨 家 庭 内 部 之 间 的 权 力 关 系 如 何 与 国 际 国 家 市 场 及 社 区 层 面 的 权 力 关 系 相 互 联 系 它 也 是 把 社 会 性 别 当 作 分 析 的 关 键 范 畴 的 理 论 框 架 或 科 研 方 法 18F1 社 会 性 别 分 析 是 一 种 全 新 的 视 角 和 分 析 范 畴, 也 是 一 种 工 具, 性 别 和 社 会 性 别 理 论 就 是 它 的 最 重 要 的 组 成 部 分 用 它 来 衡 量 任 何 一 项 社 会 实 践 活 动, 必 将 引 导 人 们 关 注 两 性 间 的 社 会 关 系 对 两 性 的 不 同 期 望, 以 及 两 性 所 能 得 到 的 实 际 利 益, 此 外 还 包 括 两 性 面 临 的 不 同 困 境 和 不 同 需 求 社 会 性 别 分 析 强 调 两 性 是 不 完 全 一 样 的 它 提 供 一 套 方 法, 可 以 用 来 分 析 和 评 价 发 展 政 策 项 目 法 律 法 规 ; 也 可 用 来 指 导 研 究 的 思 路 和 框 架, 提 供 收 集 数 据 的 方 法 本 文 主 张 在 关 爱 女 孩 行 动 的 全 过 程 中 贯 穿 使 用 社 会 性 别 分 析 方 法 关 爱 女 孩 行 动 的 展 开 过 程 是 治 理 我 国 出 生 性 别 比 偏 高 促 进 社 会 性 别 平 等 提 高 女 性 社 会 地 位 的 过 程 关 爱 女 孩 行 动 的 主 要 环 节 包 括 进 行 基 线 调 查, 专 题 宣 传 教 育, 利 益 导 向, 计 划 生 育 服 务, 性 别 监 测 及 打 击 两 非 等 (1) 进 行 基 线 调 查, 摸 清 底 数, 了 解 群 众 对 关 爱 女 孩 行 动 的 基 本 服 务 需 求 在 关 爱 女 孩 行 动 开 展 之 前, 各 地 关 爱 女 孩 行 动 小 组 应 在 各 自 的 辖 区 内 开 展 调 查, 通 过 与 当 地 女 孩 及 妇 女 及 其 家 庭 和 社 会 的 接 触, 调 查 了 解 她 们 的 实 用 性 社 会 性 别 需 求 和 战 略 性 社 会 性 别 利 益, 以 及 社 会 上 存 在 的 不 利 于 女 孩 成 长 的 因 素, 写 出 一 份 调 查 报 告, 作 为 制 定 各 项 政 策 法 规 的 基 础 2 所 谓 实 用 性 社 会 性 别 需 要 19F 是 用 来 满 足 妇 女 面 对 的 现 实 生 活, 事 实 上, 家 庭 成 员 都 有 这 类 需 求, 但 是 因 为 妇 女 承 担 着 满 足 家 庭 成 员 的 需 要 的 责 任, 因 此 她 们 经 常 把 这 类 需 要 当 作 她 们 自 己 的 特 殊 需 要, 如 水 食 物 住 房 等 这 些 需 要 的 满 足 不 会 改 变 现 存 的 性 别 分 工, 也 不 会 改 3 善 妇 女 的 从 属 地 位 战 略 性 社 会 性 别 需 要 120F 的 满 足 可 以 改 变 存 在 于 两 性 之 间 的 不 平 等 的 权 力 关 系, 包 括 法 律 权 利 制 止 家 庭 暴 力 平 等 的 工 资 以 及 妇 女 对 自 己 身 体 的 支 配 权 等 满 足 战 略 性 社 会 性 别 需 要 将 帮 助 妇 女 实 现 更 大 程 度 上 的 平 等, 并 且 挑 战 妇 女 在 社 会 中 的 从 属 地 位 和 社 会 角 色 (2) 广 泛 深 入 开 展 关 爱 女 孩 的 专 题 宣 传 教 育 活 动, 形 成 强 有 力 的 舆 论 氛 围, 有 针 对 性 地 解 决 群 众 的 思 想 和 观 念 问 题 在 宣 传 教 育 的 过 程 中, 要 对 宣 传 的 口 号 标 语 等 运 用 社 会 性 别 分 析 防 止 在 宣 传 的 过 程 中 的 复 制 性 别 陈 规, 带 给 群 众 负 作 用 如 关 爱 女 孩 行 动 初 期, 有 的 地 方 的 宣 传 标 语 为 : 关 爱 女 孩 就 是 关 爱 未 来 的 母 亲 仅 仅 将 女 性 定 义 为 母 亲, 受 到 许 多 朱 楚 珠 等 社 会 性 别 基 础 读 本 中 国 人 口 出 版 社 2004 吕 红 平 陈 胜 利 社 会 性 别 与 人 口 发 展 中 国 人 口 出 版 社 2005 同 上 238

241 具 有 社 会 性 别 视 角 的 学 者 的 批 评, 而 后 来 改 为 关 爱 女 孩 就 是 关 注 民 族 未 来 的 建 设 者 (3) 制 定 有 利 于 计 划 生 育 有 利 于 女 孩 及 其 家 庭 的 社 会 经 济 政 策 和 社 会 保 障 制 度, 努 力 解 除 生 育 女 孩 家 庭 的 后 顾 之 忧 关 爱 女 孩 并 不 仅 仅 是 为 女 孩 及 其 家 庭 争 得 一 些 利 益, 而 是 要 改 变 不 利 于 女 孩 成 长 发 展 的 社 会 经 济 政 策 和 制 度 这 个 过 程 要 求 决 策 者 必 须 具 有 社 会 性 别 意 识, 评 估 和 预 测 各 项 政 策 制 度 对 两 性 发 展 的 造 成 影 响 和 后 果, 将 社 会 性 别 意 识 纳 入 关 爱 女 孩 行 动 的 决 策 主 流 (4) 强 化 计 划 生 育 的 全 程 服 务 和 质 量 管 理, 落 实 管 理 到 村 宣 传 到 户 随 访 到 人 这 项 措 施 的 目 的 是 为 了 提 高 女 性 的 生 殖 健 康, 减 少 母 婴 死 亡 率 倡 导 男 性 参 与 计 划 生 育 过 程, 动 员 男 性 采 取 节 育 措 施, 提 高 男 性 避 孕 方 法 使 用 比 重, 参 与 抚 养 子 女 的 过 程 等 (5) 加 强 对 出 生 婴 儿 和 引 产 胎 儿 性 别 的 性 别 监 测, 采 取 法 律 手 段 严 格 禁 止 非 医 学 需 要 的 B 超 和 染 色 体 胎 儿 性 别 鉴 定 2. 建 立 有 利 于 女 性 权 利 实 现 机 制 对 于 任 何 需 要 帮 助 的 女 孩, 不 管 她 是 不 是 独 女 户 或 双 女 户 家 庭 的 成 员, 关 爱 女 孩 行 动 都 应 该 在 其 职 能 范 围 内 向 她 们 提 供 帮 助, 或 者 帮 助 她 们 将 超 出 自 身 职 能 范 围 的 事 情 转 介 绍 到 有 关 的 机 构 或 部 门 去 处 理 也 就 是 说, 关 爱 女 孩 行 动 不 光 是 服 务 独 女 户 或 双 女 户 的 女 孩, 女 孩 应 作 为 一 个 独 立 的 群 体 在 关 爱 女 孩 行 动 的 过 程 中 得 到 帮 助, 而 不 能 仅 仅 因 为 她 们 的 父 母 为 计 划 生 育 作 出 了 贡 献 才 能 受 益, 而 将 其 他 女 孩 排 除 在 外, 事 实 上 恰 恰 是 这 些 被 排 除 在 体 制 之 外 的 人, 她 们 的 处 境 更 加 不 利, 更 需 要 得 到 帮 助 对 计 生 纯 女 户 的 女 孩 及 其 家 庭 的 经 济 补 偿, 虽 然 设 计 的 最 初 考 虑 可 能 是 为 了 保 证 贫 困 的 计 划 生 育 人 口 能 对 自 己 的 生 活 有 所 把 握, 因 此 比 在 此 之 前 的 战 略 有 所 改 善, 但 它 仍 然 未 能 对 现 存 的 不 平 等 的 格 局 提 出 挑 战, 没 有 关 注 到 社 会 中 土 地 及 财 富 的 再 分 配 问 题, 也 没 有 对 家 庭 内 的 两 性 分 工 提 出 质 疑 在 政 策 制 定 者 眼 中, 妇 女 自 身 并 不 形 成 一 个 独 立 的 群 体, 她 们 属 于 一 个 家 庭, 是 女 儿 妻 子 或 母 亲 我 们 的 决 策 者 没 有 看 到 性 别, 只 看 到 了 家 庭, 他 们 使 妇 女 受 益 是 因 为 他 们 想 使 家 庭 受 益 这 对 于 改 变 女 性 从 属 地 位 女 性 权 利 的 实 现 是 不 利 的 因 此, 必 须 建 立 有 利 于 女 性 权 益 实 现 的 机 制 3. 建 立 适 合 不 同 地 区 特 点 的 关 爱 女 孩 行 动 体 制 一 项 制 度 是 否 受 欢 迎 和 长 久 生 存 发 展, 仅 有 好 的 理 念 是 不 够 的, 还 要 有 好 的 体 制 作 为 保 障 由 于 我 国 的 关 爱 女 孩 行 动 试 点 工 作 是 在 国 家 计 生 委 统 一 部 署 下 实 施 的, 各 地 的 试 点 措 施 的 相 似 性 很 大, 根 据 各 地 实 际 情 况 的 创 新 举 措 不 多 另 外, 中 国 目 前 的 关 爱 女 孩 行 动 的 试 点 工 作 还 主 要 集 中 在 农 村 地 区, 而 出 生 性 别 比 偏 高 问 题 却 并 不 为 农 村 地 区 所 独 有, 城 市 的 出 生 性 别 比 也 存 在 持 续 升 高 的 态 势 但 是, 在 中 国 城 乡 差 异 南 北 差 异 与 东 西 差 异 毕 竟 还 很 大 的 今 天, 在 社 会 生 产 力 发 展 水 平 城 镇 化 水 平 文 化 素 质 水 平 与 生 活 水 平 都 仍 还 不 高 的 条 件 下, 若 采 取 果 断 措 施 对 出 生 性 别 比 失 调 加 以 纠 正, 一 刀 切 不 行, 两 刀 切 也 不 行, 必 须 因 地 制 宜 一 切 从 实 际 出 发 239

242 原 刊 于 世 界 与 中 国 研 究 所 背 景 与 分 析 第 148 期,2008 年 4 月 11 日 240

243 我 国 官 员 财 产 申 报 初 步 研 究 孟 元 新 首 先 2009 年 1 月 1 日, 地 处 西 部 边 陲 的 阿 勒 泰 因 为 如 期 兑 现 了 2008 年 5 月 25 日 出 台 的 关 于 县 ( 处 ) 级 领 导 干 部 财 产 申 报 的 规 定 ( 试 行 ), 在 廉 政 网 上 对 领 导 干 部 进 行 了 个 人 财 产 申 报 公 示, 一 时 间 瞩 目 海 内 外, 大 多 数 媒 体 纷 纷 报 道 接 着 2009 年 2 月 28 日, 温 家 宝 总 理 和 网 友 交 换 对 建 立 官 员 财 产 申 报 制 度 的 看 法 时 说 : 我 认 为 这 个 建 议 是 正 确 的, 我 们 说 要 实 行 政 务 公 开, 也 要 对 官 员 的 财 产 收 入 实 行 公 开 当 然, 这 件 事 情 要 做 得 真 实 而 不 走 过 场 由 此 在 今 年 两 会 上 官 员 财 产 申 报 成 为 焦 点 话 题 之 一 本 文 首 先 对 我 国 官 员 财 产 申 报 发 展 从 中 央 政 府 地 方 政 府 民 意 官 员 三 个 层 次 进 行 了 考 察, 接 着 以 官 方 ( 官 员 ) 和 民 间 ( 民 众 ) 两 方 面 相 互 角 力 的 视 角 分 析 了 我 国 官 员 财 产 申 报 政 策 滞 后 的 原 因, 最 后 从 立 法 建 议 要 点 加 速 完 善 与 国 家 公 职 人 员 财 产 申 报 法 草 案 相 关 的 立 法 特 别 实 施 措 施 三 方 面 提 出 了 有 关 建 立 我 国 官 员 财 产 申 报 制 度 的 建 议 一 我 国 官 员 财 产 申 报 发 展 考 察 笔 者 主 要 以 第 一 财 经 日 报 2009 年 4 月 官 员 财 产 申 报 大 事 记 为 主 结 合 其 它 媒 体 信 息 综 合 整 理 出 有 关 ( 直 接 或 间 接 ) 我 国 官 员 财 产 申 报 自 1987 年 至 今 22 年 的 总 的 大 致 年 度 发 展 脉 络 如 下 1987 年. 时 任 全 国 人 大 常 委 会 秘 书 长 法 制 工 作 委 员 会 主 任 的 王 汉 斌 明 确 提 出 : 我 国 对 国 家 工 作 人 员 是 否 建 立 申 报 财 产 制 度 问 题, 需 在 其 他 有 关 法 律 中 研 究 解 决 1988 年. 国 务 院 监 察 部 会 同 法 制 局 起 草 了 国 家 行 政 工 作 人 员 报 告 财 产 和 收 入 的 规 定 草 案 1994 年. 第 八 届 全 国 人 大 常 委 会 就 将 财 产 申 报 法 正 式 列 入 立 法 规 划, 但 未 能 实 际 进 入 立 法 程 序 1995 年.4 月 20 日 中 共 中 央 办 公 厅 国 务 院 办 公 厅 联 合 发 布 了 关 于 党 政 机 关 县 ( 处 ) 级 以 上 领 导 干 部 收 入 申 报 的 规 定 1997 年. 出 台 关 于 领 导 干 部 报 告 个 人 重 大 事 项 的 规 定 ( 间 接 相 关 ) 2000 年. 中 纪 委 决 定 在 省 部 级 现 职 领 导 干 部 中 首 先 实 行 家 庭 财 产 报 告 制 度 2001 年. 中 纪 委 和 中 组 部 联 合 发 布 关 于 省 部 级 现 职 领 导 干 部 报 告 家 庭 财 产 的 规 定 ( 试 行 ) 2004 年. 在 第 十 五 次 人 大 常 委 会 会 议 上, 将 财 产 申 报 制 度 写 入 公 务 员 法 问 题 列 入 了 议 题 2005 年.4 月 27 日 中 华 人 民 共 和 国 公 务 员 法 在 十 届 全 国 人 大 常 委 会 第 十 五 次 会 议 241

244 上 获 得 通 过, 并 于 2006 年 1 月 1 日 起 开 始 实 行, 但 未 能 就 官 员 财 产 公 布 作 出 明 确 规 定 ( 间 接 相 关 ) 2006 年. 出 台 关 于 党 员 领 导 干 部 报 告 个 人 有 关 事 项 的 规 定 实 施 ( 间 接 相 关 ) 2007 年. 国 务 院 常 务 会 议 于 1 月 份 通 过 政 府 信 息 公 开 条 例, 也 未 将 官 员 的 财 产 等 个 人 情 况 列 为 政 府 必 须 主 动 公 开 的 信 息 ;9 月 份 国 家 预 防 腐 败 局 正 式 挂 牌, 有 关 人 士 曾 表 示 : 正 在 抓 紧 研 究 财 产 申 报 制 度, 在 适 当 时 候 将 建 立 财 产 申 报 制 度 2009 年. 新 疆 阿 勒 泰 地 区 率 先 在 全 国 试 行 官 员 财 产 申 报 制 度, 浙 江 慈 溪 市 湖 南 浏 阳 市 相 继 间 接 跟 进 两 会 期 间, 官 员 财 产 申 报 制 度 设 立 与 否 成 为 媒 体 关 注 焦 点 3 月 9 日, 全 国 人 大 常 委 会 法 工 委 副 主 任 安 建 表 示, 有 关 部 门 正 在 试 点 公 务 员 财 产 申 报 全 国 人 大 代 表 中 纪 委 副 书 记 何 勇 表 示, 中 纪 委 正 在 想 办 法 制 定 官 员 财 产 公 示 的 有 关 条 例 或 者 规 定, 新 疆 阿 勒 泰 的 试 点 经 验, 将 是 重 要 的 参 考 另 外, 在 这 22 年 里, 一 些 年 度 两 会 期 间, 时 有 全 国 人 大 代 表 政 协 委 员 呈 交 有 关 制 定 官 员 财 产 申 报 的 议 案 下 面 我 们 从 中 央 政 府 地 方 政 府 民 意 三 方 面 较 详 细 地 考 察 我 国 官 员 财 产 申 报 的 发 展 情 况 特 别 说 明, 本 文 考 察 主 体, 主 要 看 立 法 机 构, 次 之 政 府 行 政 部 门, 依 据 宪 法 和 法 律, 视 任 何 党 派 团 体 ( 包 括 执 政 党 ) 公 民 个 人 为 立 法 建 议 角 色 ( 一 ) 中 央 政 府 层 面 :22 年 回 归 原 地 1 原 地 何 处 : 官 员 表 态 以 官 员 表 态 揭 幕, 以 官 员 表 态 告 一 段 落 代 表 部 门, 人 大 开 始, 人 大 和 党 机 构 小 结 人 大 表 态 官 员 级 别 不 升 反 略 降, 权 威 性 自 然 打 折 扣 ; 党 机 构 中 纪 委 官 员 表 态, 角 色 有 不 伦 不 类, 名 不 正 言 不 顺 之 嫌, 因 为 按 法 律 规 定, 党 的 机 构 本 身 没 有 立 法 权, 对 立 法 事 项 只 有 建 议 之 权, 由 此 来 说, 如 此 表 态, 说 重 点, 可 能 颠 倒 法 制, 制 造 更 大 更 严 重 的 问 题, 说 轻 点, 越 俎 代 庖 不 为 过 另 外, 政 府 官 员 同 样 无 声, 温 总 理 曾 有 相 关 网 聊 之 言 ( 后 面 有 提 及 ), 乃 虚 拟 社 会 环 境, 不 敢 当 真 因 此,22 年 回 归 原 地 之 说, 乃 是 从 官 员 表 态 现 象 来 看, 若 是 从 上 述 对 其 的 实 质 内 涵 分 析 来 看, 此 原 地 已 非 彼 原 地 历 经 22 年, 中 央 政 府 层 面 实 际 上 是 不 仅 在 原 地, 还 有 所 后 退 2 中 间 过 程 : 跌 宕 下 行 本 文 认 为, 整 个 22 年, 有 两 个 高 峰 ( 相 比 较 而 言, 实 事 求 是 说 无 高 峰 可 言 ); 高 峰 出 现 在 15 年 前 的 1994 年, 全 国 人 大 常 委 会 把 财 产 申 报 法 正 式 列 入 立 法 规 划 ; 次 高 峰 出 现 在 5 年 前 的 2004 年, 第 十 五 次 人 大 常 委 会 会 议 将 财 产 申 报 制 度 写 入 公 务 员 法 问 题 列 入 议 题 ; 总 的 来 说,22 年 整 个 中 间 发 展 显 示 出 跌 宕 下 行 的 态 势, 因 之 上 面 出 现 的 勉 勉 强 强 算 作 的 两 个 高 峰, 笔 者 形 象 地 称 之 为 向 右 下 倾 斜 的 不 规 则 m 形 状 3 两 份 规 定 : 姑 且 解 读 以 上 我 们 看 到,22 年 来, 我 国 现 行 的 官 员 财 产 申 报, 其 制 度 层 面 仅 表 现 在 两 份 文 件 : 242

245 1995 年 5 月, 中 共 中 央 办 公 厅 和 国 务 院 办 公 厅 联 合 发 布 关 于 党 政 机 关 县 ( 处 ) 级 以 上 领 导 干 部 收 入 申 报 的 规 定 ;2001 年 6 月, 中 共 中 央 纪 委 中 共 中 央 组 织 部 又 联 合 发 布 了 关 于 省 部 级 现 职 领 导 干 部 报 告 家 庭 财 产 的 规 定 ( 试 行 ) 下 面 我 们 对 这 两 份 文 件 作 一 简 单 解 读 (1) 关 于 党 政 机 关 县 ( 处 ) 级 以 上 领 导 干 部 收 人 申 报 的 规 定 名 称 无 财 产 字 样 申 报 对 象 : 各 级 党 的 机 关 人 大 机 关 行 政 机 关 政 协 机 关 审 判 机 关 检 察 机 关 的 县 ( 处 ) 级 以 上 ( 含 县 处 级 ) 领 导 干 部, 社 会 团 体 事 业 单 位 的 县 ( 处 ) 级 以 上 领 导 干 部, 以 及 国 有 大 中 型 企 业 的 负 责 人 申 报 范 围 :1. 工 资 ; 2. 各 类 奖 金 津 贴 补 贴 及 福 利 费 等 ; 3. 从 事 咨 询 讲 学 写 作 审 稿 书 画 等 劳 务 所 得 ; 4. 事 业 单 位 的 领 导 干 部 企 业 单 位 的 负 责 人 承 包 经 营 承 租 经 营 所 得 受 理 部 门 : 组 织 人 事 监 督 检 查 部 门 : 纪 检 监 察 责 任 条 款 : 责 令 申 报 改 正, 批 评 教 育 或 者 党 纪 政 纪 处 分 连 标 题 共 584 字,9 条 (2) 关 于 省 部 级 现 职 领 导 干 部 报 告 家 庭 财 产 的 规 定 ( 试 行 ) 名 称 无 申 报 字 样 与 前 份 相 比, 经 过 了 六 年, 进 步 主 要 体 现 在, 领 导 干 部 级 别 高 了, 字 数 多 了 (1209), 条 数 多 了 (15 条 ), 收 入 变 财 产 了 ( 范 围 扩 大 了 ), 责 任 条 款 增 加 了 对 瞒 报 伪 报 的, 要 从 严 处 理 没 变 的 是 : 受 理 部 门, 组 织 人 事 ; 监 督 检 查 部 门, 纪 检 监 察 值 得 特 别 提 出 的 是 关 于 是 否 退 步 的 评 判, 如 公 开 程 度, 前 者 根 本 没 说, 六 年 后 后 者 倒 有 所 表 述, 但 却 是 注 意 保 密, 对 此 笔 者 实 在 为 难 ; 又 如, 前 者 没 有 ( 试 行 ) 字 样, 六 年 后 后 者 增 加 了 ( 试 行 ) 字 样, 本 来 笔 者 打 算 相 当 然 的 作 出 退 步 的 结 论, 但 曾 经 有 专 家 指 出, 在 案 发 之 前, 一 些 腐 败 分 子 数 百 万 乃 至 数 千 万 元 的 家 产, 根 本 就 没 有 因 为 这 两 个 规 定 的 实 施 而 显 露 马 脚 ; 在 近 年 来 不 断 增 加 的 腐 败 案 件 中, 更 没 有 哪 一 位 贪 官 是 因 这 两 个 规 定 的 实 施 而 落 马, 笔 者 想 想 确 实 如 此, 看 来 ( 试 行 ) 字 样 有 没 有, 实 在 说 明 不 了 问 题,, 是 否 退 步, 还 是 把 此 等 难 题 交 予 读 者 公 评 吧! ( 二 ) 地 方 政 府 :22 年 后 的 探 索 试 点 前 面 说 过 2009 年, 新 疆 阿 勒 泰 地 区 率 先 在 全 国 试 行 官 员 财 产 申 报 制 度, 随 后 浙 江 慈 溪 市 湖 南 浏 阳 市 相 继 间 接 跟 进 本 文 以 下 首 先 对 三 个 地 区 的 各 自 探 索 的 不 同 特 点 进 行 分 析, 然 后 相 互 比 较 其 异 同 1 西 北 望 : 阿 勒 泰 2008 年, 新 疆 阿 勒 泰 地 区 制 定 关 于 县 ( 处 ) 级 领 导 干 部 财 产 申 报 的 规 定 ( 试 行 ), 并 从 2009 年 1 月 1 日 起 正 式 实 施, 率 先 在 全 国 试 行 官 员 财 产 申 报 制 度, 有 人 称 之 为 破 冰 之 举, 笔 者 深 为 赞 同 解 读 该 规 定 ( 试 行 ), 笔 者 认 为 阿 勒 泰 地 区 这 次 破 冰 之 举 有 以 下 特 点 ( 意 义 ) (1) 全 面 超 越 中 央 文 件 除 了 财 产 申 报 第 一 次 完 整 表 述 载 入 政 府 文 件 外, 在 其 它 所 有 方 面 都 是 对 其 依 据 (15 年 前 中 央 办 公 厅 国 务 院 办 公 厅 关 于 党 政 机 关 县 ( 处 ) 级 以 上 领 导 干 部 收 入 申 报 的 规 定 ) 的 超 越 主 要 体 现 在 以 下 几 方 面 243

246 申 报 对 象 详 细 列 举 包 括 下 列 人 员 :( 一 ) 各 县 ( 市 ) 四 套 班 子 成 员 及 法 检 两 院 主 要 领 导 ;( 二 ) 喀 纳 斯 景 区 党 委 喀 纳 斯 管 理 委 员 会 北 屯 建 市 指 挥 部 党 委 以 及 北 屯 建 市 筹 建 处 工 业 园 区 筹 建 处 领 导 班 子 成 员 ;( 三 ) 地 直 机 关 国 有 企 业 事 业 单 位 社 会 团 体 及 中 央 自 治 区 驻 阿 县 ( 处 ) 级 单 位 班 子 成 员 ;( 四 ) 由 地 委 任 命 的 调 研 员 副 调 研 员 ( 五 ) 地 区 法 院 检 察 院 依 法 享 有 独 立 办 案 资 格 的 审 判 员 助 理 审 判 员 检 察 员 助 理 检 察 员 ( 仅 限 党 员 ); 地 区 公 安 局 侦 察 员 ( 六 ) 地 区 工 商 税 务 财 政 ( 政 府 采 购 中 心 ) 交 通 水 利 城 建 国 土 资 源 民 政 环 境 保 护 劳 动 和 社 会 保 障 扶 贫 办 旅 游 管 理 等 部 门 中 具 有 执 法 资 格 管 理 公 共 财 务 的 科 级 干 部 ( 不 含 非 领 导 职 务 ) ( 七 ) 地 区 所 属 国 有 企 业 负 责 人, 股 份 制 企 业 和 中 外 合 资 企 业 中 由 地 区 委 派 或 批 准 的 负 责 人 特 注 :( 五 ) ( 六 ) ( 七 ) 三 类 对 象 财 产 情 况 只 申 报 不 公 开 申 报 范 围 财 产 由 个 人 扩 展 到 家 庭 成 员 包 括 下 列 内 容 :( 一 ) 工 资 ;( 二 ) 各 类 奖 金 津 贴 补 贴 及 福 利 费 ;( 三 ) 从 事 咨 询 讲 学 写 作 审 稿 书 画 等 劳 务 所 得 ;( 四 ) 申 报 人 及 其 父 母 配 偶 子 女 接 受 与 申 报 人 行 使 职 权 有 关 系 的 单 位 和 个 人 赠 送 的 现 金 ( 礼 金 ) 有 价 证 券 各 类 支 付 凭 证 贵 重 礼 品 情 况 ( 含 以 婚 丧 嫁 娶 各 类 节 假 日 子 女 升 学 乔 迁 工 作 变 动 等 各 种 名 义 收 受 的 );( 五 ) 申 报 人 及 其 父 母 配 偶 子 女 接 受 与 本 人 职 务 有 直 接 或 间 接 关 系, 可 能 影 响 公 正 执 行 公 务 的 食 宿 行 乐 方 面 的 馈 赠 款 待 和 各 种 由 对 方 给 予 的 补 偿 好 处 ;( 六 ) 国 有 企 业 事 业 单 位 的 负 责 人 承 包 经 营 承 租 经 营 所 得 ;( 七 ) 单 笔 额 度 在 10 万 元 以 上 的 动 产 不 动 产 购 置 交 易 租 赁 情 况 及 资 金 来 源 ;( 八 ) 股 票 证 券 期 货 等 交 易 收 入 及 资 金 来 源 ;( 九 ) 由 继 承 赠 与 偶 然 所 得 等 形 式 获 得 的 财 产 ;( 十 ) 与 本 人 职 务 有 直 接 或 间 接 关 系 人 单 笔 数 额 在 1 万 元 以 上 的 债 权 债 务 ;( 十 一 ) 本 人 认 为 需 要 申 报 的 其 他 收 入 ( 第 五 项 至 第 十 一 项 只 申 报 不 公 开 上 述 财 产 申 报 范 围 第 ( 七 ) ( 八 ) ( 九 ) ( 十 ) 项 含 申 报 对 象 家 庭 成 员 ( 配 偶 共 同 生 活 的 父 母 抚 养 的 未 成 年 子 女 等 ) 的 所 有 财 产 公 开 破 题 申 报 的 财 产 通 过 当 地 廉 政 网 公 开 接 受 社 会 监 督 申 报 种 类 增 加 分 为 初 任 申 报 年 度 申 报 离 任 申 报 ( 延 续 三 年 ) (2) 遗 憾 不 足 之 处 第 一 受 理 部 门 和 审 查 部 门 都 属 地 区 纪 检 委, 审 查 的 公 正 性 存 疑 第 二 公 开 本 来 就 内 含 于 申 报 之 中, 申 报 本 无 所 谓 公 开 申 报 和 秘 密 申 报 之 说, 因 此 根 本 不 存 在 公 开 申 报 和 秘 密 申 报 相 结 合 之 说 ; 第 三 ( 五 ) ( 六 ) ( 七 ) 三 类 对 象 财 产 情 况 只 申 报 不 公 开, 我 们 细 看 三 类 对 象 具 体 人 员, 除 了 公 检 法 就 是 跟 经 济 有 关 的 实 权 部 门 和 直 接 的 国 企 人 员, 这 些 人 的 财 产 情 况 本 是 民 众 最 为 关 心 的, 却 明 文 规 定 不 公 开, 不 能 不 说 令 人 遗 憾 (3) 实 施 情 况 2009 年 第 一 天,55 名 县 ( 处 ) 级 领 导 干 部 的 个 人 财 产 申 报 表 如 期 在 网 上 公 示 55 名 副 县 级 领 导 干 部 中 无 一 人 填 写 本 人 及 其 父 母 配 偶 子 女 接 受 单 位 和 个 人 赠 送 的 现 金 和 各 类 礼 金 这 些 个 人 财 产 申 报 表 实 质 信 息 含 量 几 乎 为 零 有 评 论 说, 这 是 史 上 最 山 寨 的 官 员 财 产 申 244

247 报 制 2 东 南 顾 : 慈 溪 廉 情 公 示 笔 者 从 一 些 媒 体 披 露 的 情 况 来 看, 慈 溪 市 的 做 法 有 以 下 特 点 (1) 特 点 非 通 常 申 报 不 独 立, 含 于 廉 情 公 示 之 中 单 位 内 部 公 示 慈 溪 市 领 导 干 部 廉 情 公 示 暂 行 规 定 ( 试 行 ) 浙 江 慈 溪 市 开 始 推 行 干 部 廉 政 情 况 公 示 制 度, 该 市 大 部 分 副 局 级 和 局 级 官 员 的 家 庭 财 产 亲 属 从 业 等 情 况, 将 在 一 定 范 围 内 予 以 公 示 具 体 内 容 包 括 : 工 资 收 入 房 产 私 家 车 ( 牌 子 型 号 ) 等 形 式 原 始 寄 托 于 政 务 公 开, 写 在 纸 上, 贴 到 墙 上 (2) 实 施 情 况 已 经 开 始 2009 年 1 月, 浙 江 慈 溪 宣 布 该 市 已 试 行 官 员 廉 情 公 示 制, 并 将 全 市 300 多 名 现 任 副 局 ( 科 ) 以 上 官 员 的 廉 情 公 布 在 本 单 位 的 政 务 公 开 栏 里, 反 映 较 好 首 先, 慈 溪 市 实 行 的 是 在 一 定 范 围 内 ( 如 单 位 内 部 ) 公 示, 阿 勒 泰 地 区 实 行 的 是 通 过 媒 体 网 络 向 社 会 公 开, 虽 然 经 过 包 括 新 华 社 中 央 电 视 台 在 内 的 众 多 媒 体 的 报 道, 慈 溪 的 公 示 也 部 分 地 具 有 了 公 开 的 意 义, 3 中 部 行 : 浏 阳 申 报 示 廉 2009 年 03 月 31 日 长 沙 晚 报 湖 南 浏 阳 通 过 建 立 健 全 惩 治 和 预 防 腐 败 体 系 的 十 项 廉 政 制 度 中 申 报 示 廉 制 度 规 定 官 员 个 人 财 产 须 在 媒 体 公 示 (1) 主 要 规 定 根 据 浏 阳 市 的 规 定, 要 求 申 报 的 领 导 干 部 个 人 财 产 包 括 : 本 人 配 偶 共 同 生 活 的 子 女 建 造 购 买 房 屋 和 参 加 集 资 建 房 情 况, 配 偶 和 子 女 经 营 个 体 私 营 工 商 业 或 承 包 集 体 工 商 业 企 业 的 情 况, 个 人 私 车 情 况 以 及 其 他 个 人 财 产 情 况 个 人 收 入 包 括 : 工 资, 各 类 奖 金 津 贴 补 贴 及 福 利 费, 从 事 咨 询 讲 学 写 作 审 稿 书 画 所 得 收 入, 出 售 出 租 房 屋 领 办 创 办 企 业 产 业 服 务 等 劳 务 所 得 无 法 拒 收 的 礼 品 和 礼 金 及 其 他 收 入 等 由 各 单 位 纪 检 监 察 部 门 组 织, 向 浏 阳 市 纪 委 如 实 申 报, 并 通 过 报 纸 广 播 电 视 网 站 等 媒 体 或 政 务 公 开 栏 进 行 公 示 申 报 情 况 要 于 每 年 四 月 底 前 报 送 纪 委 存 档 不 按 规 定 报 告 和 不 如 实 上 报 个 人 财 产 收 入 情 况 的, 视 情 节 轻 重 给 予 批 评 教 育 限 期 改 正 责 令 作 出 检 查 和 在 一 定 范 围 内 通 报 批 评 等 处 理 (2) 实 施 情 况 目 前, 十 项 廉 政 制 度 发 到 了 浏 阳 各 乡 镇 街 道 和 市 直 单 位, 还 没 有 看 到 真 正 实 施 情 况 4 三 地 比 较 综 合 以 上, 我 们 对 三 地 不 同 特 点 进 行 简 单 总 结 比 较 (1) 规 定 比 较 阿 勒 泰 破 冰 之 举, 体 现 在 鲜 明 提 出 了 财 产 申 报, 但 从 规 定 的 诸 多 遗 憾 不 足 和 实 际 实 施 情 况 来 看, 其 象 征 和 形 式 意 义 远 远 大 于 实 质 意 义 245

248 慈 溪 和 浏 阳 共 同 点 在 于 都 没 有 单 独 提 出 财 产 申 报 的 规 定, 只 不 过 体 现 在 相 关 廉 政 的 规 定 中, 值 得 肯 定 的 在 于, 把 财 产 申 报 与 反 腐 败 廉 政 挂 钩, 但 认 识 高 度 显 然 不 如 阿 勒 泰, 总 体 还 是 以 传 统 反 腐 败 思 路 为 主 浏 阳 尤 其 明 显, 申 报 示 廉 仅 为 十 项 廉 政 制 度 之 一 而 以, 所 以 对 其 认 识 可 见 一 斑 (2) 实 施 情 况 阿 勒 泰 实 际 实 施 效 果 来 看 几 乎 没 有 实 质 意 义 慈 溪 实 际 实 施 效 果 来 看, 在 三 地 比 较 来 看, 具 有 一 定 的 财 产 申 报 实 质 意 义 浏 阳 都 没 有 实 施 不 用 说 了, 笔 者 唯 愿 其 避 免 胎 死 腹 中 的 命 运 ( 三 ) 民 众 官 员 : 反 应 两 极 1 民 意 代 表 全 国 人 大 代 表 重 庆 索 通 律 师 事 务 所 主 任 韩 德 云 2006 年 领 衔 提 出 关 于 制 定 公 务 员 财 产 申 报 法 的 议 案 ;2007 年 2008 年 又 连 续 两 年 建 议 将 公 务 员 财 产 申 报 法 列 入 立 法 规 划 2009 年 第 四 次 提 出 关 于 官 员 财 产 申 报 的 代 表 议 案 关 于 建 立 公 务 员 财 产 申 报 法 的 议 案, 议 案 附 了 一 份 6000 多 字 的 法 律 草 案 在 他 的 法 律 草 案 中 提 出 实 行 3 年 豁 免 期, 即 在 3 年 的 过 渡 期 内, 申 报 对 象 主 动 上 缴 以 前 的 全 部 违 法 违 纪 收 入, 可 按 条 例 一 律 豁 免 纪 律 处 分, 并 视 情 况 相 应 减 轻 免 除 相 关 刑 事 责 任 反 之, 则 给 予 从 重 或 加 重 处 分 申 报 对 象 建 议, 担 任 县 处 级 副 职 以 上 领 导 职 务 的 公 务 员 担 任 主 任 科 员 以 上 级 别 的 非 领 导 职 务 公 务 员, 以 及 担 任 领 导 职 务 的 公 务 员 已 正 式 退 休 但 不 满 5 年 的 人 员, 公 务 员 的 近 亲 也 应 申 报 财 产, 近 亲 包 括 父 母 岳 父 母 配 偶 子 女 及 与 其 共 同 生 活 的 其 他 家 庭 成 员 十 届 全 国 人 大 代 表 王 全 杰 在 第 十 届 全 国 人 民 代 表 大 会 的 代 表 任 期 内, 曾 三 次 向 全 国 人 大 提 出 关 于 党 政 官 员 公 示 财 产 的 议 案 和 建 议, 如 关 于 建 立 党 政 官 员 财 产 公 示 制 度, 关 于 将 官 员 收 入 申 报 制 度 改 为 财 产 公 示 制 度 的 建 议 等 ; 在 其 任 期 届 满, 十 一 届 全 国 人 大 一 次 会 议 召 开 的 前 六 天, 把 关 于 党 政 官 员 公 示 财 产 的 十 条 建 议, 呈 交 给 了 全 国 人 大 常 委 会 2 民 间 反 应 (1) 联 名 上 书 2008 年 1 月 20 日 国 家 统 计 局 原 局 长 李 成 瑞 北 大 教 授 巩 献 田 等 50 多 位 退 休 高 官 和 学 者 联 名, 向 全 国 人 大 全 国 政 协 等 国 家 机 关 提 出 关 于 尽 快 制 定 县 处 级 以 上 公 职 人 员 财 产 申 报 公 布 法 的 建 议 书 (2) 网 络 民 意 调 查 一 项 网 络 调 查 显 示, 在 参 与 调 查 的 6 万 8382 人 中, 支 持 阿 勒 泰 做 法 的 网 民 占 到 了 93.4%, 还 有 90.3% 的 民 众 认 为, 这 项 制 度 应 广 泛 实 行 另 外 对 主 任 科 员 以 上 应 申 报 财 产, 网 络 调 查 结 果 如 下 表 1 表 1: 对 主 任 科 员 以 上 应 申 报 财 产 网 络 调 查 结 果 表 246

249 对 官 员 申 报 三 年 豁 免 期, 网 络 调 查 结 果 如 下 表 2 表 2: 对 官 员 申 报 三 年 豁 免 期 网 络 调 查 结 果 表 3 官 员 反 应 法 制 日 报 2008 年 9 月 11 日 报 道 一 项 对 阿 勒 泰 和 新 疆 其 他 一 些 地 州 市 官 员 进 行 的 随 机 调 查 显 示 : 反 对 者 七 成, 无 所 谓 者 两 成, 坚 决 支 持 者 一 成 更 令 人 简 直 不 可 思 议 的 是, 今 年 两 会 期 间 财 经 网 曾 经 登 了 一 篇 记 者 手 记, 当 记 者 询 问 某 省 一 位 副 省 长 怎 么 看 待 官 员 财 产 公 示 制 度 以 及 是 否 会 提 这 样 的 建 议 或 者 议 案 时, 谁 知 道 得 到 的 回 答 竟 然 是 这 位 高 官 的 反 问 : 不 会 如 果 要 公 布, 为 什 么 不 公 布 老 百 姓 财 产? 那 些 ( 私 营 ) 企 业 老 板 的 利 润 为 什 么 不 向 工 人 公 布? 按 现 在 网 络 流 行 语, 史 上 最 牛 反 问 非 此 莫 属 二 我 国 官 员 财 产 申 报 政 策 滞 后 原 因 分 析 由 上 面 考 察 分 析, 我 们 看 到, 我 国 官 员 财 产 申 报 制 度 至 今 事 实 上, 还 处 于 民 众 盼 望, 中 央 政 府 个 别 官 员 模 糊 表 态, 个 别 地 方 政 府 寻 求 探 索 的 状 况, 地 方 走 在 中 央 前 面, 民 众 支 持 盼 望, 官 员 反 对 阻 挠 总 的 说 来 处 于 停 滞 状 态 这 不 能 不 让 人 感 到 悲 哀 和 困 惑, 原 因 何 在? 笔 者 观 察 主 流 媒 体 看 到 关 于 原 因 的 种 种 说 法 主 要 有 以 下 两 类 条 件 不 成 熟 如 瞭 望 新 闻 周 刊 官 员 财 产 申 报 求 解 一 文 列 举 了 五 个 方 面 的 原 因 : ( 财 产 ) 核 查 困 难 ( 官 员 ) 心 理 抵 触 ( 官 员 ) 家 属 障 碍 ( 官 方 ) 稳 定 之 忧 ( 民 众 ) 求 全 之 虑 并 详 细 列 举 了 核 查 困 难 方 面 的 五 大 难 题 : 金 融 实 名 制 覆 盖 不 了 现 金 交 易 ; 身 份 讯 息 不 够 准 确 ; 不 动 产 登 记 制 度 不 完 备 ; 境 外 资 产 珠 宝 古 董 等 财 产 的 底 数, 现 有 技 术 与 配 套 制 度 更 不 能 轻 易 摸 清 ; 信 用 意 识 缺 失 等 法 规 缺 陷 如 国 家 预 防 腐 败 局 调 查 研 究 领 导 干 部 个 人 财 产 和 收 入 申 报 登 记 制 度 执 行 中 存 在 的 问 题 及 对 策 一 文, 以 1995 年 关 于 党 政 机 关 县 ( 处 ) 级 以 上 领 导 干 部 收 入 申 报 的 规 定 为 例, 说 明 我 国 官 员 财 产 申 报 法 规 的 缺 陷 : 申 报 主 体 不 够 明 确 和 全 面, 申 报 的 内 容 与 范 围 不 够 具 体, 申 报 程 序 缺 乏 严 格 的 可 操 作 执 行 细 则, 申 报 结 果 缺 乏 透 明 度, 申 报 的 受 理 机 构 缺 乏 应 有 的 权 威 性, 惩 戒 措 施 缺 乏 刚 性 与 威 慑 力, 缺 乏 相 关 的 配 套 措 施 与 制 度 安 排 等 247