扉 页 课 题 组 成 员 课 题 申 报 负 责 人 : 张 谦 课 题 组 申 报 成 员 : 丁 士 昭 杨 胜 军 刘 志 达 张 礼 卫 为 项 目 研 究 成 果 做 出 重 要 贡 献 的 人 员 ( 按 姓 氏 笔 画 排 序 ): 王 予 红 王 立 里 王 海 鸥 冈 崎 佑 树

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1 深 圳 市 2015 年 软 科 学 研 究 项 目 政 府 投 资 建 设 项 目 管 理 模 式 创 新 研 究 深 圳 大 学 2016 年 01 月 26 日

2 扉 页 课 题 组 成 员 课 题 申 报 负 责 人 : 张 谦 课 题 组 申 报 成 员 : 丁 士 昭 杨 胜 军 刘 志 达 张 礼 卫 为 项 目 研 究 成 果 做 出 重 要 贡 献 的 人 员 ( 按 姓 氏 笔 画 排 序 ): 王 予 红 王 立 里 王 海 鸥 冈 崎 佑 树 ( 日 ) 片 田 匡 贵 ( 日 ) 邓 晓 梅 古 阪 秀 三 ( 日 ) 田 宏 伟 仙 新 民 邢 云 梁 朱 苗 苗 华 枫 许 云 兴 孙 继 德 李 玥 李 卓 李 森 余 立 佐 沈 鹤 芳 张 少 柠 张 富 荣 陈 旭 陈 广 言 陈 杰 标 陈 建 国 范 情 楠 岩 松 准 ( 日 ) 周 泓 周 清 周 冬 江 周 晓 红 赵 泽 毓 钟 炼 亮 聂 琪 钱 小 光 高 欣 斋 藤 隆 司 ( 日 ) 唐 建 伟 崔 丹 主 要 研 究 单 位 课 题 负 责 单 位 : 深 圳 大 学 课 题 第 一 合 作 单 位 : 同 济 大 学 工 程 管 理 研 究 所 课 题 第 二 合 作 单 位 : 深 圳 市 建 筑 工 务 署 研 究 成 员 所 在 单 位 ( 按 课 题 顺 序 排 序 ) 同 济 大 学 深 圳 市 建 筑 工 务 署 深 圳 大 学 清 华 大 学 香 港 理 工 大 学 中 国 港 湾 工 程 有 限 责 任 公 司 ( 香 港 ) 京 都 大 学 ( 日 ) 日 本 建 筑 成 本 管 理 体 系 研 究 所 ( 日 ) 日 本 邮 政 不 动 产 企 划 部 ( 日 ) 日 建 设 计 ( 日 ) 深 圳 市 机 构 编 制 委 员 会 办 公 室 中 港 建 设 项 目 管 理 研 究 中 心 I

3 前 言 前 言 本 课 题 研 究 团 队 的 实 际 科 研 工 作 始 于 2014 年 1 月, 由 深 圳 市 工 务 署 杨 胜 军 前 署 长 和 同 济 大 学 工 程 管 理 研 究 所 丁 士 昭 教 授 共 同 规 划 下 开 展 相 关 研 究 工 作 参 与 研 究 的 人 员 集 合 了 同 济 大 学 深 圳 大 学 香 港 理 工 大 学 清 华 大 学 京 都 大 学 中 国 港 湾 工 程 有 限 责 任 公 司 等 国 内 外 工 程 管 理 领 域 的 学 者, 国 家 发 展 和 改 革 委 员 会 住 房 和 城 乡 建 设 部 上 海 法 制 办 公 室 等 相 关 部 门 专 家, 以 及 深 圳 市 建 筑 工 务 署 核 心 人 员 等, 共 同 开 展 本 课 题 的 研 究 工 作 2015 年 由 深 圳 大 学 负 责 申 报 深 圳 市 软 科 学 研 究 项 目 本 课 题 是 所 有 参 与 者 共 同 努 力 的 成 果, 特 别 受 到 了 同 济 大 学 工 程 管 理 研 究 所 丁 士 昭 教 授 和 市 工 务 署 杨 胜 军 前 署 长 的 全 面 指 导 和 支 持, 使 课 题 研 究 得 以 顺 利 完 成 本 课 题 主 要 通 过 对 以 深 圳 市 工 务 署 为 代 表 承 担 的 深 圳 市 政 府 投 资 项 目 的 管 理 现 状 和 模 式 进 行 深 入 调 研 的 基 础 上, 并 结 合 对 深 圳 其 他 的 政 府 投 资 项 目 管 理 模 式 的 了 解, 分 析 和 归 纳 当 前 深 圳 市 政 府 投 资 项 目 管 理 模 式 遇 到 的 各 种 问 题 和 困 境, 并 对 规 律 性 的 核 心 问 题 的 认 识 超 越 建 设 项 目 的 层 面, 而 提 高 到 对 深 圳 市 政 府 投 资 项 目 管 理 的 体 制 和 机 制 问 题 开 展 研 究 另 一 方 面, 通 过 对 香 港 与 几 个 典 型 的 工 业 发 达 国 家 ( 美 国 英 国 德 国 和 日 本 等 ) 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 和 机 制 方 面 值 得 借 鉴 的 管 理 思 想 管 理 组 织 管 理 方 法 和 管 理 手 段 的 研 究 分 析, 提 出 了 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 的 概 念, 以 及 对 相 关 的 体 制 和 机 制 进 行 改 革 的 创 新 建 议 课 题 总 报 告 对 课 题 整 体 研 究 成 果 作 了 综 合 分 析 和 表 述, 落 实 于 对 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 与 机 制 改 革 和 创 新 的 建 议 ; 在 课 题 子 报 告 一 至 课 题 子 报 告 五, 系 统 全 面 地 介 绍 了 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 与 机 制 的 现 状 分 析, 香 港 政 府 公 共 工 程 管 理 的 综 合 分 析, 英 国 美 国 德 国 和 日 本 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 和 机 制 分 析, 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 改 革 与 创 新 研 究, 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 机 制 改 革 与 创 新 研 究 ; 附 录 A 至 附 录 D, 分 别 介 绍 了 英 国 美 国 德 国 日 本 政 府 公 共 工 程 管 理 的 有 关 情 况 各 部 分 主 要 分 工 负 责 人 如 下 : 课 题 总 报 告 : 丁 士 昭 ( 同 济 大 学 ) 杨 胜 军 ( 深 圳 市 建 筑 工 务 署 ) 子 报 告 一 : 张 谦 ( 深 圳 大 学 ) 邓 晓 梅 ( 清 华 大 学 ) 刘 志 达 ( 深 圳 市 建 筑 工 务 署 ) 子 报 告 二 : 余 立 佐 ( 中 国 港 湾 工 程 有 限 责 任 公 司 ) 王 予 红 ( 香 港 理 工 大 学 ) I

4 前 言 张 礼 卫 ( 深 圳 市 建 筑 工 务 署 ) 子 报 告 三 : 陈 建 国 ( 同 济 大 学 ) 邓 晓 梅 ( 清 华 大 学 ) 高 欣 ( 同 济 大 学 ) 古 阪 秀 三 ( 京 都 大 学 ) 子 报 告 四 : 孙 继 德 ( 同 济 大 学 ) 张 礼 卫 ( 深 圳 市 建 筑 工 务 署 ) 子 报 告 五 : 陈 建 国 ( 同 济 大 学 ) 刘 志 达 ( 深 圳 市 建 筑 工 务 署 ) 附 录 A: 陈 建 国 ( 同 济 大 学 ) 附 录 B: 邓 晓 梅 ( 清 华 大 学 ) 附 录 C: 高 欣 ( 同 济 大 学 ) 附 录 D: 古 阪 秀 三 ( 京 都 大 学 ) 本 课 题 项 目 的 研 究 工 作 中, 得 到 了 住 建 部 政 策 研 究 中 心 李 德 全 发 改 委 投 资 研 究 所 投 资 体 制 室 吴 亚 平 上 海 法 制 办 公 室 的 王 峰 等 专 家 的 指 导 和 帮 助 ; 同 时 得 到 了 同 济 大 学 兼 职 教 授 中 国 人 民 大 学 硕 士 生 导 师 人 民 日 报 社 高 级 编 辑 吕 鸿 的 关 注 和 支 持 在 此, 对 以 上 个 人 和 机 构 表 示 感 谢 由 于 课 题 组 水 平 所 限, 一 些 研 究 成 果 和 结 论 难 免 有 不 完 善 之 处, 恳 切 希 望 同 行 批 评 指 正 课 题 组 2016 年 1 月 II

5 总 目 录 总 目 录 第 一 篇 课 题 总 报 告 对 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 与 机 制 改 革 和 创 新 的 建 议 1 第 二 篇 课 题 子 报 告 子 报 告 一 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 与 机 制 的 现 状 分 析 31 子 报 告 二 香 港 政 府 公 共 工 程 管 理 的 综 合 分 析 78 子 报 告 三 英 国 美 国 德 国 和 日 本 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 和 机 制 分 析 120 子 报 告 四 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 改 革 与 创 新 研 究 178 子 报 告 五 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 机 制 改 革 与 创 新 研 究 222 第 三 篇 课 题 附 录 附 录 A 英 国 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 273 附 录 B 美 国 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 304 附 录 C 德 国 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 354 附 录 D 日 本 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 383 I

6 总 报 告 : 对 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 与 机 制 改 革 和 创 新 的 建 议 研 究 总 报 告 对 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 与 机 制 改 革 和 创 新 的 建 议 2016 年 01 月 1

7 总 报 告 : 对 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 与 机 制 改 革 和 创 新 的 建 议 总 报 告 负 责 人 : 杨 胜 军 ( 深 圳 市 建 筑 工 务 署 ) 丁 士 昭 ( 同 济 大 学 ) 总 报 告 参 与 人 员 : 赵 泽 毓 ( 同 济 大 学 ) 周 清 ( 深 圳 市 建 筑 工 务 署 ) 2

8 总 报 告 : 对 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 与 机 制 改 革 和 创 新 的 建 议 总 报 告 目 录 1 课 题 概 述 组 建 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 局 我 国 国 家 和 地 方 政 府 缺 失 政 府 公 共 工 程 主 持 和 管 理 部 门 按 政 府 工 程 政 府 管 的 原 则, 组 建 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 局 确 立 工 程 管 理 新 理 念 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 局 的 组 织 结 构 和 人 员 构 成 分 析 组 建 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 局 的 支 持 机 构 开 创 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 全 生 命 周 期 管 理 试 点 实 践 积 极 推 进 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 项 目 投 资 决 策 科 学 化 和 民 主 化 进 程 成 立 投 资 决 策 委 员 会, 提 升 政 府 公 共 工 程 投 资 决 策 科 学 化 水 平 建 立 开 放 透 明 的 政 府 公 共 工 程 投 资 决 策 流 程 建 立 严 格 规 范 的 审 批 程 序 和 决 策 规 则 建 立 政 府 公 共 工 程 决 策 过 程 的 工 程 升 级 制 度 改 革 政 府 公 共 工 程 审 批 制 度 健 全 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 的 监 督 机 制 大 力 推 进 工 程 管 理 信 息 化 和 BIM 技 术 的 应 用 工 程 管 理 信 息 化 平 台 建 设 推 广 应 用 BIM 技 术 积 极 开 展 政 府 公 共 工 程 质 量 与 投 资 控 制 机 制 的 改 革 与 创 新 质 量 控 制 机 制 的 改 革 与 创 新 投 资 控 制 机 制 的 改 革 与 创 新 引 入 健 康 安 全 和 环 境 (HSE) 管 理 体 系 引 入 价 值 工 程 机 制 结 束 语

9 总 报 告 : 对 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 与 机 制 改 革 和 创 新 的 建 议 对 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 与 机 制 改 革 和 创 新 的 建 议 1 课 题 概 述 政 府 公 共 工 程 的 界 定 政 府 投 资 是 指 政 府 为 了 实 现 其 职 能, 满 足 社 会 公 共 需 要, 实 现 经 济 和 社 会 发 展 战 略, 投 入 资 金 用 以 转 化 为 实 物 资 产 的 行 为 和 过 程 政 府 投 资 的 项 目 称 为 政 府 投 资 项 目, 或 政 府 投 资 建 设 项 目 参 考 香 港 和 欧 美 工 业 发 达 国 家 国 家 的 经 验 和 做 法, 可 根 据 工 程 投 资 建 设 的 主 体 和 建 设 目 的 之 不 同, 将 建 设 工 程 大 体 区 分 为 公 共 工 程 与 私 人 工 程 两 大 类 公 共 工 程 的 主 要 特 点 如 下 : 政 府 是 工 程 的 投 资 主 体 或 者 投 资 主 体 之 一, 其 资 金 来 源 主 要 是 政 府 财 政 资 金 ; 工 程 建 设 的 目 的 主 要 是 满 足 公 众 对 于 公 共 设 施 和 公 共 服 务 的 需 要, 如 由 政 府 投 资 建 设 并 拥 有 产 权 的 学 校 医 院 道 路 码 头 等 供 公 众 使 用 和 享 用 的 工 程 设 施 而 私 人 投 资 工 程, 一 般 是 指 由 私 人 发 展 商 投 资 建 设 的 工 程, 其 资 金 主 体 是 私 人, 在 满 足 社 会 需 求 的 同 时, 营 利 也 是 其 重 要 目 的 之 一 公 共 工 程 可 以 进 一 步 细 分 为 主 要 由 政 府 投 资, 而 不 以 营 利 为 目 的 的 公 共 工 程 和 政 府 与 私 人 共 同 投 资 兼 具 营 利 性 的 公 共 工 程 本 课 题 主 要 侧 重 于 对 由 政 府 投 资 的 非 营 利 性 公 共 工 程 ( 以 下 简 称 政 府 公 共 工 程 ) 的 研 究, 如 图 0-1 所 示 由 于 机 场 和 轨 道 交 通 工 程 等 具 有 可 营 利 性, 通 常 由 民 间 资 本 参 与 投 资 建 设, 因 此 许 多 国 家 不 将 其 列 入 政 府 公 共 工 程 4

10 总 报 告 : 对 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 与 机 制 改 革 和 创 新 的 建 议 图 0-1 建 设 工 程 的 分 类 借 鉴 许 多 工 业 发 达 国 家 的 经 验, 政 府 对 政 府 公 共 工 程 和 私 人 工 程 的 管 理 依 据 监 督 体 系 政 府 介 入 程 度 和 管 理 政 策 等 有 明 显 的 区 别 政 府 对 政 府 公 共 工 程 进 行 全 生 命 周 期 全 方 位 管 理, 而 对 私 人 工 程 主 要 关 注 工 程 的 安 全 和 质 量 课 题 研 究 路 线 本 课 题 拟 通 过 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 现 有 体 制 和 机 制 存 在 问 题 的 深 入 分 析, 以 及 对 香 港 与 几 个 典 型 的 工 业 发 达 国 家 ( 美 国 英 国 德 国 和 日 本 等 ) 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 和 机 制 方 面 值 得 借 鉴 的 管 理 思 想 管 理 组 织 管 理 方 法 和 管 理 手 段 的 研 究 分 析, 对 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 和 机 制 改 革 与 创 新 提 出 一 些 建 议 课 题 研 究 报 告 的 组 成 本 课 题 的 研 究 成 果 包 括 一 份 课 题 研 究 总 报 告 和 五 个 子 课 题 研 究 报 告, 以 及 研 究 报 告 的 附 录 A 至 附 录 D: 课 题 子 报 告 一 : 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 机 制 与 体 制 的 现 状 分 析 ; 课 题 子 报 告 二 : 香 港 政 府 公 共 工 程 管 理 的 综 合 分 析 ; 课 题 子 报 告 三 : 英 国 美 国 德 国 和 日 本 政 府 公 共 工 程 管 理 的 综 合 分 析 ; 课 题 子 报 告 四 : 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 改 革 与 创 新 的 研 究 ; 课 题 子 报 告 五 : 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 机 制 改 革 与 创 新 的 研 究 5

11 总 报 告 : 对 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 与 机 制 改 革 和 创 新 的 建 议 2 组 建 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 局 2.1 我 国 国 家 和 地 方 政 府 缺 失 政 府 公 共 工 程 主 持 和 管 理 部 门 自 新 中 国 成 立 以 来, 我 国 基 本 建 设 和 建 筑 业 的 管 理 体 制 几 经 变 化, 国 家 和 地 方 政 府 的 建 设 行 政 管 理 部 门 的 名 称 和 管 理 职 能 也 变 化 多 次 1979 年 3 月 12 日, 成 立 国 家 城 市 建 设 总 局, 直 属 国 务 院, 由 国 家 基 本 建 设 委 员 会 代 管 1982 年 5 月 4 日, 国 家 城 市 建 设 总 局 国 家 建 筑 工 程 总 局 国 家 测 绘 总 局 国 家 基 本 建 设 委 员 会 的 部 分 机 构 和 国 务 院 环 境 保 护 领 导 小 组 办 公 室 合 并, 成 立 城 乡 建 设 环 境 保 护 部 1988 年 5 月, 撤 销 城 乡 建 设 环 境 保 护 部, 设 立 建 设 部, 并 把 国 家 计 委 主 管 的 基 本 建 设 方 面 的 勘 察 设 计 建 筑 施 工 标 准 定 额 工 作 及 其 机 构 划 归 建 设 部 2008 年 3 月 15 日, 建 设 部 改 为 住 房 和 城 乡 建 设 部, 它 是 负 责 建 设 行 政 管 理 的 国 务 院 组 成 部 门 建 设 行 政 管 理 的 重 要 任 务 是 : 指 导 全 国 建 筑 活 动, 规 范 建 筑 市 场, 指 导 监 督 建 筑 市 场 准 入 工 程 招 投 标 工 程 监 理 以 及 工 程 质 量 和 安 全 ; 拟 定 勘 察 设 计 施 工 建 设 监 理 和 相 关 社 会 中 介 组 织 管 理 的 法 规 和 规 章 并 监 督 指 导, 以 及 组 织 制 定 工 程 建 设 实 施 阶 段 的 国 家 标 准 等 而 在 众 多 工 业 发 达 国 家, 由 行 业 协 会 承 担 上 述 许 多 建 设 行 政 管 理 任 务 国 家 和 地 方 政 府 的 住 宅 和 城 乡 建 设 主 管 部 门 还 承 担 指 导 全 国 或 地 方 住 宅 建 设 和 城 镇 住 房 制 度 改 革 工 作 等 我 国 国 家 和 地 方 政 府 只 有 建 设 行 政 管 理 部 门, 而 缺 失 政 府 公 共 工 程 主 持 和 管 理 部 门 长 期 以 来, 政 府 公 共 工 程 由 使 用 单 位 自 行 管 理, 这 种 缺 乏 统 一 领 导 和 集 中 控 制 的 传 统 建 设 模 式, 已 不 适 应 当 今 我 国 固 定 资 产 投 资 十 分 巨 大 的 建 设 大 系 统 的 需 求 (2014 年 我 国 固 定 资 产 投 资 总 额 已 超 过 50 万 亿, 中 商 情 报 网 发 布 的 数 字 : 亿 元 ), 也 不 适 应 我 国 国 民 经 济 的 发 展 6

12 总 报 告 : 对 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 与 机 制 改 革 和 创 新 的 建 议 2004 年 7 月 16 日, 国 务 院 出 台 了 关 于 投 资 体 制 改 革 的 决 定, 要 求 对 非 经 营 性 政 府 投 资 项 目 加 快 推 行 代 建 制, 即 通 过 招 标 等 方 式 选 择 专 业 化 的 项 目 管 理 单 位 负 责 建 设 实 施, 严 格 控 制 建 设 项 目 投 资 质 量 和 工 期, 竣 工 验 收 后 移 交 给 使 用 单 位 但 经 过 近 十 年 的 建 设 实 践, 代 建 制 暴 露 出 了 许 多 困 难 和 问 题, 难 以 继 续 推 广 应 用 因 此, 建 议 借 鉴 欧 美 工 业 发 达 国 家 和 国 内 部 分 地 区 试 点 的 经 验, 在 我 国 国 家 和 地 方 政 府 层 面 上, 设 立 专 门 的 政 府 部 门 ( 可 以 是 一 个, 也 可 以 按 工 程 专 业 区 别 的 需 要 设 立 几 个 ), 作 为 建 设 项 目 业 主, 直 接 主 持 管 理 政 府 公 共 工 程, 这 将 是 国 家 体 制 深 化 改 革 的 一 个 重 要 课 题 2.2 按 政 府 工 程 政 府 管 的 原 则, 组 建 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 局 在 子 课 题 2 和 3 的 报 告 中 较 为 详 细 地 介 绍 了 香 港 美 国 德 国 英 国 和 日 本 遵 循 政 府 公 共 工 程 项 目 的 全 生 命 周 期 由 政 府 部 门 行 使 业 主 职 能, 直 接 主 持 和 管 理 的 体 制 和 机 制, 以 体 现 政 府 对 纳 税 人 负 责 的 政 府 公 共 工 程 政 府 管 的 基 本 原 则, 确 保 公 共 工 程 的 建 设 符 合 公 众 利 益 香 港 负 责 公 共 工 程 管 理 的 政 府 部 门 有 建 筑 署 土 木 工 程 拓 展 署 水 务 署 等, 建 筑 署 屋 宇 署 土 木 工 程 拓 展 署 机 电 工 程 署 渠 务 署 水 务 署 等 工 务 部 门 的 公 务 员 编 制 数 合 计 超 过 ( 王 峰 : 香 港 对 政 府 公 共 工 程 建 设 的 规 制 及 其 启 示 ) 美 国 罗 斯 福 新 政 时 期 (1933 年 年 ) 成 立 了 公 共 工 程 管 理 局 (Public Works Administration, PWA), 为 一 个 联 邦 机 构, 其 由 全 国 产 业 复 兴 法 案 授 权 实 施 该 机 构 由 内 务 部 长 领 导 通 过 其 运 作, 公 共 工 程 管 理 局 投 资 了 40 亿 美 元 建 造 当 时 全 国 70% 的 新 型 教 育 设 施 65% 的 新 法 院 建 筑 市 政 建 筑 和 污 水 处 理 厂, 以 及 35% 的 新 型 公 共 卫 生 设 施 及 10% 的 新 型 公 路 桥 梁 和 地 铁 美 国 杜 鲁 门 政 府, 为 简 化 联 邦 政 府 行 政 性 工 作, 于 1949 年 6 月 1 日 建 立 美 国 联 邦 事 务 服 务 总 局 (General Services Administration,GSA), 现 有 约 一 万 两 千 多 名 公 务 员 编 制, 整 体 负 责 管 理 提 供 100 万 联 邦 公 务 人 员 的 工 作 空 间 和 480 栋 历 史 性 建 筑 的 保 护, 另 有 住 宅 与 城 市 建 设 部 交 通 部 垦 务 局 美 国 国 防 部 (Department of Defense,DOD) 等, 分 别 负 责 政 府 办 公 建 筑 住 宅 及 城 市 规 划 7

13 总 报 告 : 对 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 与 机 制 改 革 和 创 新 的 建 议 交 通 农 业 水 利 设 施 军 事 及 国 防 设 施 的 建 设 和 维 护 在 地 方 层 面, 美 国 的 政 府 公 共 工 程 也 大 都 按 照 专 业 分 工 设 立 集 中 管 理 机 构 作 为 政 府 业 主, 对 项 目 的 全 寿 命 周 期 管 理 负 责 加 拿 大 设 公 共 工 程 及 政 府 服 务 部 (Public Works and Government Services Canada), 其 是 加 拿 大 联 邦 政 府 部 门 之 一, 掌 管 政 府 内 部 服 务 与 行 政 德 国 联 邦 环 境 自 然 建 设 与 核 反 应 安 全 部 和 联 邦 交 通 与 数 字 基 础 设 施 部 负 责 政 府 公 共 工 程 管 理 ( 详 见 子 课 题 3 及 其 附 录 ) 深 圳 市 政 府 已 实 践 由 工 务 署 直 接 管 理 政 府 公 共 工 程, 近 三 年 来, 深 圳 市 区 两 级 财 政 支 出 的 政 府 公 共 工 程 建 设 规 模 约 每 年 约 500 亿 左 右, 其 中 市 级 财 政 支 出 的 公 共 工 程 规 模 约 亿 左 右 深 圳 市 建 筑 工 务 署 完 成 的 投 资 额 亦 从 2002 年 成 立 之 初 的 7.9 亿 元 快 速 增 长 到 2009 年 的 最 高 额 93.5 亿, 再 平 稳 过 渡 到 近 三 年 的 年 均 亿 的 投 资 额 2013 年 来, 深 圳 市 建 筑 工 务 署 累 计 完 成 投 资 亿 元 深 圳 市 工 务 署 的 实 践 表 明 : 政 府 工 程 专 业 化 集 中 管 理 有 利 于 实 现 工 程 质 量 控 制 进 度 控 制 和 投 资 控 制 ; 有 利 于 资 源 的 合 理 配 置 ; 有 利 于 提 高 工 作 效 率, 节 约 行 政 成 本 ; 有 利 于 廉 政 监 督 建 议 深 圳 市 参 考 国 际 经 验, 整 合 资 源, 优 化 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制, 在 现 有 市 工 务 署 的 基 础 上, 更 名 为 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 局 是 否 把 所 有 政 府 公 共 工 程 管 理 都 纳 入 政 府 公 共 工 程 管 理 局 管 理? 建 议 分 二 步 走 : 第 一 步 先 优 化 完 善 市 政 府 公 共 工 程 管 理 局 的 相 关 职 能, 在 管 理 局 下 增 加 设 计 管 理 造 价 控 制 质 量 检 测 设 施 维 修 等 技 术 支 持 部 门, 水 务 交 通 工 程 仍 归 属 市 水 务 交 通 行 政 主 管 部 门 管 理 第 二 步 待 市 政 府 公 共 工 程 管 理 局 运 行 机 制 完 善 后, 再 参 照 香 港 发 展 局 模 式, 深 化 全 市 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 改 革, 将 政 府 投 资 的 工 务 水 务 交 通 建 设 职 能 全 部 整 合 到 一 个 部 门 ( 或 委 员 会 ) 进 行 管 理 建 议 对 深 圳 全 市 各 级 政 府 投 资 的 公 共 工 程 分 二 级 管 理 : 市 级 财 政 投 资 的 公 共 工 程 均 由 市 公 共 工 程 建 设 专 业 部 门 负 责 ; 区 级 财 政 投 资 的 公 共 工 程 均 由 区 公 共 工 程 建 设 专 业 部 门 负 责, 取 消 街 道 办 事 处 的 公 共 工 程 管 理 机 构 市 区 公 共 工 程 管 8

14 总 报 告 : 对 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 与 机 制 改 革 和 创 新 的 建 议 理 机 构 分 别 归 属 市 区 二 级 政 府 管 理, 不 存 在 隶 属 关 系, 但 在 政 策 法 规 技 术 标 准 信 息 共 享 等 方 面 要 保 持 紧 密 联 系 我 国 香 港 美 国 德 国 英 国 和 日 本 等 多 个 国 家 和 地 区 也 是 这 样, 即 : 政 府 公 共 工 程 政 府 管, 但 考 虑 到 工 程 的 特 点 和 历 史 的 原 因, 并 不 由 一 个 政 府 部 门 管, 而 采 用 相 对 集 中 的 方 式 2.3 确 立 工 程 管 理 新 理 念 建 议 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 局 确 立 工 程 管 理 新 理 念, 即 以 可 持 续 建 设 和 工 程 项 目 全 生 命 周 期 管 理 的 理 论 和 观 念 为 指 导, 结 合 政 府 公 共 工 程 的 特 点, 参 与 全 生 命 周 期 各 阶 段, 即 决 策 阶 段 实 施 阶 段 及 运 行 阶 段 的 管 理 工 作, 并 与 政 府 的 其 他 相 关 部 门 协 同 工 作, 为 实 现 工 程 建 设 增 值 和 全 生 命 周 期 的 工 程 使 用 增 值 服 务, 如 图 0-2 所 示 图 0-2 工 程 建 设 增 值 和 全 生 命 周 期 的 工 程 使 用 增 值 的 内 涵 可 持 续 建 设 是 一 个 重 要 的 观 念 和 思 想, 即 保 证 经 济 发 展 和 建 设 不 危 及 后 代 的 生 存, 包 括 : 在 项 目 决 策 阶 段 用 可 持 续 建 设 的 思 想 和 原 则 指 导 项 目 决 策 的 策 划 ; 在 项 目 实 施 阶 段 确 保 可 持 续 性 设 计 (Sustainable Design) 和 可 持 续 性 施 工 (Sustainable Construction 包 括 材 料 和 设 备 的 选 用 及 施 工 技 术 和 组 织 ) 的 实 现 ; 9

15 总 报 告 : 对 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 与 机 制 改 革 和 创 新 的 建 议 在 项 目 运 行 期 达 到 节 能 减 排 和 环 境 保 护 的 要 求 为 按 可 持 续 建 设 的 理 念 进 行 建 设, 建 议 编 制 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 可 持 续 建 设 导 则, 或 称 为 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 可 持 续 建 设 指 南 工 程 项 目 管 理 的 主 要 任 务 是 在 项 目 实 施 阶 段 进 行 项 目 的 目 标 控 制, 即 : 投 资 控 制 进 度 控 制 和 质 量 控 制 等 深 圳 市 公 共 工 程 管 理 局 应 拓 展 其 项 目 管 理 的 时 间 跨 度, 向 前 延 伸 到 项 目 决 策 阶 段, 向 后 延 伸 到 项 目 的 运 行 阶 段 ; 在 实 施 阶 段 应 重 视 对 设 计 的 管 理 与 控 制 ; 把 单 纯 的 项 目 目 标 控 制 提 升 到 确 立 更 宽 视 野 的 工 程 管 理 核 心 价 值 观, 即 实 现 项 目 增 值 管 理 2.4 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 局 的 组 织 结 构 和 人 员 构 成 分 析 建 议 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 局 采 用 适 用 于 大 系 统 的 矩 阵 组 织 结 构, 即 在 局 长 和 副 局 长 领 导 下 设 置 纵 向 和 横 向 管 理 部 门 纵 向 部 门 按 管 理 任 务 或 职 能 划 分, 如 : 前 期 管 理 处 工 程 技 术 处 质 量 安 全 处 等 ; 横 向 部 门 按 工 程 对 象 划 分, 如 : 土 地 开 发 管 理 中 心 建 筑 工 程 管 理 中 心 市 政 工 程 管 理 中 心 等, 如 图 0-3 所 示 图 0-3 政 府 公 共 工 程 组 织 机 构 图 在 矩 阵 组 织 系 统 中, 当 纵 向 部 门 和 横 向 部 门 的 指 令 发 生 矛 盾 时, 由 系 统 的 最 高 层 裁 决 而 当 系 统 较 大, 有 许 多 总 横 向 部 门 时, 如 纵 横 向 的 矛 盾 都 由 系 统 最 10

16 总 报 告 : 对 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 与 机 制 改 革 和 创 新 的 建 议 高 层 裁 决, 对 最 高 层 的 协 调 调 解 的 压 力 将 会 很 大, 系 统 的 运 行 会 出 现 问 题 或 受 阻 因 此, 对 较 大 的 矩 阵 组 织 系 统 可 设 定 以 纵 向 或 横 向 的 指 令 为 主, 仅 当 问 题 得 不 到 解 决 时, 再 由 系 统 的 最 高 层 裁 决 建 议 深 圳 市 公 共 工 程 管 理 局 采 用 以 纵 向 部 门 指 令 为 主 的 矩 阵 组 织 系 统 2014 年 下 半 年, 根 据 市 政 府 的 决 定, 深 圳 市 建 筑 工 务 署 的 组 织 架 构 和 人 员 编 制 作 了 调 整, 将 原 建 筑 工 务 署 划 分 为 署 机 关 和 工 程 建 设 管 理 中 心, 署 机 关 改 为 参 公 管 理 单 位, 人 员 身 份 转 为 公 务 员 编 制, 工 程 建 设 管 理 中 心 仍 为 事 业 单 位 工 作 人 员 编 制 如 建 筑 工 务 署 改 成 政 府 公 共 工 程 管 理 局 的 改 革 得 到 批 准, 则 现 署 机 关 人 员 整 体 划 转 到 公 共 工 程 管 理 局 工 作, 仍 保 留 公 务 员 身 份 工 程 建 设 管 理 中 心 和 其 他 署 直 属 单 位 保 持 事 业 单 位 性 质 不 变 按 常 理, 一 个 组 织 系 统 的 工 作 人 员 设 两 种 不 同 的 编 制, 似 不 太 合 理, 可 能 由 于 公 务 员 编 制 的 数 量 受 到 限 制, 出 现 了 当 前 的 状 况 希 望 逐 年 扩 大 公 务 员 的 编 制 ( 可 否 考 虑 15% 的 年 度 增 量 ), 使 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 局 的 组 织 更 健 全, 更 能 体 现 政 府 工 程 政 府 管 的 原 则 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 局 的 工 作 性 质 不 同 于 一 般 的 政 府 行 政 管 理 部 门, 因 此, 其 人 员 组 成 结 构 也 不 同 于 一 般 的 政 府 机 构, 应 由 专 业 人 士 和 部 分 行 政 管 理 人 员 组 成 根 据 工 业 发 达 国 家 和 地 区 的 经 验 和 做 法, 建 议 70% 以 上 是 专 业 人 士, 且 应 该 涵 盖 建 设 项 目 全 生 命 周 期 管 理 所 需 的 各 个 相 关 专 业, 如 : 规 划 建 筑 结 构 工 程 岩 土 工 程 机 电 工 程 建 造 工 程 造 价 设 备 工 程 以 及 数 据 处 理 和 信 息 技 术 等 虽 然 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 局 管 理 系 统 和 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 系 统 是 两 个 不 同 的 系 统 ( 图 0-4), 但 两 者 紧 密 相 关, 深 圳 市 政 府 对 政 府 公 共 工 程 管 理 局 管 理 系 统 的 人 事 制 度 改 革 将 对 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 系 统 的 运 行 起 到 保 障 作 用 根 据 管 理 局 工 作 任 务 和 人 才 结 构, 建 议 对 局 机 关 推 行 公 务 员 专 业 化 改 革, 对 直 属 事 业 单 位 进 行 绩 效 考 核, 并 适 当 提 高 专 业 技 术 人 员 的 薪 酬 水 平, 以 增 强 人 才 吸 引 力 11

17 总 报 告 : 对 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 与 机 制 改 革 和 创 新 的 建 议 图 0-4 两 个 紧 密 相 关 的 系 统 2.5 组 建 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 局 的 支 持 机 构 由 于 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 局 是 政 府 工 程 的 业 主, 承 担 全 生 命 周 期 的 工 程 管 理, 而 其 人 员 规 模 受 到 一 定 的 限 制, 建 议 成 立 以 下 支 持 机 构, 直 属 其 领 导, 为 其 提 供 服 务 设 计 管 理 中 心, 具 有 设 计 能 力, 有 设 计 资 质 和 施 工 图 审 核 资 质, 也 可 提 供 设 计 管 理 服 务, 负 责 审 核 设 计 中 标 单 位 提 交 的 设 计 方 案 和 设 计 图 纸 ; 造 价 控 制 中 心, 具 有 工 程 造 价 计 算 分 析 审 核 和 控 制 能 力, 有 相 关 资 质, 可 提 供 造 价 控 制 服 务 ; 工 程 检 测 中 心, 具 有 建 筑 工 程 检 测 能 力, 有 相 关 资 质 ; 设 施 管 理 中 心, 具 有 设 施 管 理 能 力 和 相 应 的 资 质, 可 提 供 设 施 管 理 服 务 12

18 总 报 告 : 对 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 与 机 制 改 革 和 创 新 的 建 议 3 开 创 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 全 生 命 周 期 管 理 试 点 实 践 工 程 项 目 的 全 生 命 周 期 包 括 工 程 项 目 的 决 策 阶 段 ( 项 目 前 期 论 证 和 项 目 立 项 ) 实 施 阶 段 ( 设 计 准 备 设 计 和 施 工 ) 和 使 用 ( 运 行 运 营 ) 阶 段, 工 程 项 目 全 生 命 周 期 管 理 包 括 这 三 个 阶 段 的 管 理 : 决 策 阶 段 的 管 理,DM - Development Management( 尚 没 有 统 一 的 中 文 术 语, 可 译 为 项 目 前 期 的 开 发 管 理 ); 实 施 阶 段 的 管 理, 项 目 管 理 PM Project Management; 使 用 阶 段 ( 或 称 运 营, 或 称 运 行 阶 段 ) 的 管 理, 设 施 管 理,FM - Facility Management 欲 发 挥 工 程 项 目 全 生 命 周 期 管 理 对 项 目 增 值 的 作 用, 则 应 把 相 互 分 割 和 独 立 的 DM PM 和 FM 集 成 为 一 个 管 理 系 统, 由 一 个 组 织 运 行, 如 图 0-5 所 示 建 议 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 局 成 为 这 样 的 组 织, 参 与 DM, 负 责 执 行 PM 和 FM 图 0-5 工 程 项 目 全 生 命 周 期 管 理 系 统 德 国 于 1982 年 曾 对 办 公 类 建 筑 全 生 命 周 期 费 用 的 组 成 ( 假 设 使 用 期 为 30 年 ) 作 了 分 析, 其 结 果 如 图 0-6 所 示 由 图 0-6 可 知, 建 设 费 用 只 占 全 生 命 周 期 费 用 的 19%, 而 办 公 类 建 筑 30 年 的 运 行 费 用 ( 能 源 消 耗 维 护 费 用 等 ) 却 占 42% 这 说 明 如 果 不 顾 运 行 费 用 而 单 纯 地 节 约 建 设 投 资 是 不 合 适 的, 必 须 对 全 生 命 周 期 13

19 总 报 告 : 对 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 与 机 制 改 革 和 创 新 的 建 议 费 用 作 综 合 分 析 图 0-6 建 设 费 用 占 全 生 命 周 期 费 用 的 比 例 在 工 程 管 理 中 往 往 把 重 点 放 在 施 工 阶 段 的 管 理, 过 去 很 多 年 中, 深 圳 市 建 筑 工 务 署 的 前 身 和 本 身 也 曾 主 要 进 行 公 共 工 程 的 施 工 管 理, 而 对 工 程 项 目 前 期 策 划 和 设 计 控 制, 以 及 项 目 建 成 后 的 设 施 维 护 参 与 较 少, 这 是 个 误 区 图 0-7 揭 示 了 设 计 准 备 阶 段 和 设 计 阶 段 控 制 投 资 的 意 义 在 设 计 前 期 存 在 较 大 的 节 约 投 资 的 空 间, 而 开 始 施 工 后, 节 约 投 资 的 空 间 就 相 当 小 因 此, 必 须 重 视 设 计 阶 段 的 工 程 管 理 图 0-7 设 计 准 备 阶 段 和 设 计 阶 段 控 制 投 资 的 意 义 14

20 总 报 告 : 对 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 与 机 制 改 革 和 创 新 的 建 议 建 议 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 局 选 择 不 同 类 型 的 典 型 工 程 进 行 全 生 命 周 期 管 理 的 实 践 试 点, 待 积 累 了 一 定 经 验 后 编 制 全 生 命 周 期 管 理 导 则, 以 指 导 面 上 工 程 铺 开 实 施 15

21 总 报 告 : 对 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 与 机 制 改 革 和 创 新 的 建 议 4 积 极 推 进 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 项 目 投 资 决 策 科 学 化 和 民 主 化 进 程 政 府 公 共 工 程 管 理 最 核 心 的 工 作 是 规 范 投 资 决 策 政 府 投 资 和 社 会 投 资 项 目 ( 以 下 简 称 两 类 项 目 ) 进 行 分 类 管 理, 是 有 效 规 范 政 府 公 共 工 程 投 资 决 策 执 行 和 监 督 的 基 础 和 前 提 应 确 立 政 府 公 共 工 程 严 谨 科 学 的 投 资 决 策 规 则 和 决 策 流 程, 清 晰 地 界 定 投 资 决 策 责 任, 增 加 投 资 决 策 的 透 明 度, 以 逐 步 推 进 政 府 公 共 工 程 投 资 决 策 的 科 学 化 和 民 主 化 进 程 4.1 成 立 投 资 决 策 委 员 会, 提 升 政 府 公 共 工 程 投 资 决 策 科 学 化 水 平 成 立 政 府 公 共 工 程 投 资 决 策 委 员 会, 实 现 政 府 公 共 工 程 由 当 前 单 部 门 封 闭 式 决 策 向 多 部 门 开 放 式 联 合 决 策 的 转 变 政 府 公 共 工 程 投 资 决 策 委 员 会 是 深 圳 市 政 府 负 责 政 府 公 共 工 程 建 设 统 一 决 策 和 综 合 协 调 的 跨 部 门 机 构 决 策 委 员 会 主 任 由 分 管 政 府 公 共 工 程 建 设 管 理 的 市 领 导 担 任 委 员 会 成 员 由 发 展 改 革 委 财 政 委 规 划 国 土 委 人 居 环 境 委 住 房 建 设 局 审 计 局 和 政 府 公 共 工 程 管 理 局 等 相 关 职 能 部 门 组 成, 政 府 公 共 工 程 使 用 单 位 可 列 席 会 议 委 员 会 可 在 内 部 设 立 若 干 小 组 分 别 负 责 方 案 论 证 投 资 控 制 招 投 标 审 核 等 工 作 决 策 委 员 会 负 责 政 府 公 共 工 程 决 策 政 策 审 定 和 重 大 事 项 协 调 等 工 作 ; 委 员 会 成 员 单 位 分 别 负 责 政 府 公 共 工 程 建 设 政 策 和 标 准 制 定 决 策 技 术 支 持 工 程 建 设 执 行 和 监 督 等 工 作 4.2 建 立 开 放 透 明 的 政 府 公 共 工 程 投 资 决 策 流 程 政 府 公 共 工 程 的 投 资 决 策 必 须 开 放 和 透 明, 决 策 程 序 应 公 开 并 为 公 众 参 与 创 造 条 件 建 议 借 鉴 工 业 发 达 国 家 和 地 区 的 经 验 和 做 法, 规 范 多 层 面 的 投 资 决 策 流 程 政 府 公 共 工 程 决 策 流 程 概 念 模 型, 如 图 0-8 所 示 16

22 总 报 告 : 对 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 与 机 制 改 革 和 创 新 的 建 议 图 0-8 政 府 公 共 工 程 投 资 决 策 流 程 的 概 念 模 型 (1) 政 府 内 部 的 投 资 决 策 流 程 建 议 由 政 府 部 门 ( 下 文 称 为 项 目 提 出 单 位 ) 或 社 会 公 众 提 出 政 府 公 共 工 程 项 目 的 建 设 需 求, 即 所 有 政 府 部 门 或 社 会 公 众 均 可 提 出 项 目 建 设 的 建 议 由 项 目 实 施 部 门 根 据 项 目 提 出 单 位 或 社 会 公 众 提 出 的 公 共 工 程 需 求 或 建 议, 对 项 目 建 议 进 行 归 集 和 研 究, 纳 入 政 府 公 共 工 程 备 选 项 目 清 单 列 入 备 选 项 目 清 单 的 政 府 公 共 工 程 投 资 信 息 应 定 期 向 社 会 公 示 由 项 目 实 施 部 门 主 持 和 组 织 开 展 相 关 项 目 的 评 估 工 作, 进 行 项 目 的 可 行 性 研 究, 从 技 术 经 济 评 价 环 境 影 响 评 价 社 会 影 响 评 价 和 历 史 文 化 影 响 评 价 等 方 面 对 各 建 设 方 案 及 其 实 施 计 划 的 可 行 性 进 行 论 证, 并 给 出 拟 建 议 的 实 施 方 案 具 有 社 会 影 响 的 政 府 公 共 工 程, 项 目 评 估 过 程 应 包 括 征 询 社 会 公 众 的 意 见 完 成 相 关 评 估 工 作 后, 项 目 实 施 部 门 应 将 可 行 性 研 究 报 告 和 用 款 申 请 报 送 公 共 财 政 预 算 分 配 主 管 部 门 项 目 建 设 资 金 落 实 后, 项 目 实 施 部 门 应 编 制 完 整 的 政 府 公 共 工 程 项 目 建 议 书, 并 报 送 政 府 公 共 工 程 投 资 决 策 委 员 会 ( 属 下 文 称 项 目 决 策 机 构 ) 政 府 公 共 工 程 投 资 决 策 委 员 会 作 为 政 府 内 部 的 决 策 机 构, 根 据 建 设 需 求 项 17

23 总 报 告 : 对 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 与 机 制 改 革 和 创 新 的 建 议 目 评 估 结 论 及 财 政 资 金 安 排 等 进 行 项 目 投 资 决 策 政 府 公 共 工 程 投 资 决 策 委 员 会 在 做 出 是 否 准 予 项 目 立 项 的 决 定 前, 如 有 必 要 应 邀 请 专 家 对 项 目 可 行 性 研 究 报 告 的 科 学 性 准 确 性 做 出 独 立 评 估 经 政 府 公 共 工 程 投 资 决 策 委 员 会 审 查 无 误 的 项 目, 可 将 项 目 投 资 计 划 正 式 列 入 政 府 公 共 财 政 预 算 方 案, 报 人 民 大 代 表 大 会 审 查 批 准 (2) 人 民 代 表 大 会 的 投 资 决 策 审 批 人 民 代 表 大 会 对 政 府 提 交 的 项 目 投 资 决 策 事 项 进 行 审 议 对 于 特 殊 或 重 大 的 政 府 公 共 工 程, 由 人 民 大 代 表 大 会 对 项 目 投 资 决 策 事 项 举 行 听 证 和 审 议, 并 对 项 目 立 项 进 行 决 策 仅 当 项 目 投 资 计 划 得 到 人 民 大 代 表 大 会 的 批 准, 政 府 公 共 工 程 投 资 决 策 委 员 会 才 能 出 具 最 终 的 项 目 立 项 批 复 (3) 社 会 公 众 的 意 见 征 询 政 府 公 共 工 程 的 决 策 过 程 和 信 息 应 公 开, 充 分 听 取 社 会 公 众 的 意 见 和 建 议 具 有 社 会 公 众 影 响 的 政 府 公 共 工 程, 应 将 公 众 意 见 征 询 纳 入 项 目 决 策 过 程, 方 式 可 以 包 括 网 上 和 平 面 媒 体 公 示 组 织 公 众 评 议 座 谈 会 和 听 证 会 等 对 直 接 利 益 相 关 者, 应 主 动 征 求 其 意 见, 并 作 相 关 记 录 对 不 特 定 公 众 意 见 可 以 信 息 公 开 的 方 式 征 询, 并 将 合 理 意 见 纳 入 项 目 建 议 书, 对 不 予 采 纳 的 意 见 应 给 与 解 释 4.3 建 立 严 格 规 范 的 审 批 程 序 和 决 策 规 则 政 府 公 共 工 程 建 设 决 策 机 制, 主 要 涉 及 项 目 决 策 机 构 的 工 作 机 制 ; 项 目 决 策 机 构 与 项 目 提 出 单 位 项 目 实 施 部 门 相 互 作 用 的 过 程 和 方 式 对 于 一 般 政 府 公 共 工 程 的 建 设, 政 府 的 职 能 主 要 是 项 目 决 策 执 行 和 监 督 ; 而 对 于 重 大 建 设 项 目, 则 应 建 立 人 民 代 表 大 会 决 策 政 府 执 行 人 大 与 社 会 公 众 监 督 的 机 制 人 民 代 表 大 会 对 政 府 行 为 进 行 制 约 和 监 督, 主 要 表 现 形 式 为 对 预 算 的 批 准 和 组 织 审 计 建 议 政 府 公 共 工 程 审 批 程 序 和 决 策 规 则 如 下 由 项 目 提 出 单 位 负 责 发 起 和 提 出 拟 新 建 的 公 共 工 程 项 目, 提 出 和 界 定 18

24 总 报 告 : 对 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 与 机 制 改 革 和 创 新 的 建 议 项 目 需 求 和 项 目 概 要, 包 括 功 能 要 求 使 用 要 求 和 建 设 标 准 要 求, 等 等 ; 项 目 实 施 部 门 ( 项 目 业 主 ) 根 据 项 目 提 出 单 位 的 项 目 需 求, 组 织 开 展 和 制 定 有 关 项 目 建 议 书 项 目 前 期 策 划 可 行 性 方 案 研 究 等 的 前 期 投 资 计 划 工 作 由 项 目 决 策 机 构 对 提 出 的 拟 新 建 的 公 共 工 程 项 目 进 行 决 策, 项 目 决 策 的 主 要 内 容, 包 括 :1 决 定 是 否 要 建 ;2 决 定 建 设 功 能 规 模 和 标 准 项 目 实 施 部 门 应 参 与 项 目 投 资 决 策 过 程, 并 提 出 相 关 意 见 和 建 议 由 项 目 实 施 部 门 执 行 投 资 决 策, 全 面 负 责 项 目 的 实 施, 包 括 规 划 设 计 采 购 施 工 及 运 营 准 备 等 工 作 项 目 实 施 过 程 中, 若 项 目 提 出 单 位 或 项 目 实 际 使 用 单 位 提 出 项 目 功 能 或 标 准 等 的 变 更, 变 更 量 超 过 规 定 幅 度 的, 则 由 项 目 提 出 单 位 向 项 目 决 策 机 构 提 出 变 更 申 请 ; 申 请 获 得 批 准 后, 由 项 目 实 施 部 门 负 责 建 设 项 目 的 变 更 实 施 项 目 实 施 过 程 中, 应 赋 予 项 目 实 施 部 门 一 定 的 变 更 决 策 权 限 : 变 更 引 起 规 定 幅 度 内 的 投 资 增 减, 在 一 定 授 权 范 围 项 目 实 施 部 门 可 自 主 决 定, 不 必 报 经 项 目 决 策 机 构 批 准 为 提 高 项 目 投 资 决 策 的 运 行 效 率, 根 据 政 府 公 共 工 程 的 规 模 及 其 特 点, 建 议 建 立 分 级 授 权 的 决 策 机 制, 如 : 由 人 民 代 表 大 会 由 政 府 公 共 工 程 投 资 决 策 委 员 会 由 发 改 委 由 政 府 公 共 工 程 管 理 局 分 别 对 不 同 投 资 规 模 的 项 目 投 资 作 决 策 审 批 以 上 所 有 类 别 的 政 府 公 共 工 程 的 决 策 信 息 必 须 公 开 公 示, 且 人 民 代 表 大 会 拥 有 最 终 决 定 权 4.4 建 立 政 府 公 共 工 程 决 策 过 程 的 工 程 升 级 制 度 建 议 借 鉴 我 国 香 港 地 区 的 经 验 和 做 法, 对 政 府 公 共 工 程 的 投 资 决 策 过 程 实 行 工 程 升 级 制 度, 即 将 政 府 公 共 工 程 按 决 策 过 程 划 分 为 A B C 和 D 四 个 工 程 层 级, 只 有 完 成 本 层 级 所 有 工 作 内 容 的 政 府 公 共 工 程 才 能 升 级 进 入 下 一 层 级 实 行 工 程 升 级 制 度, 有 利 于 规 范 政 府 公 共 工 程 的 投 资 决 策 过 程, 夯 实 政 府 公 共 工 程 各 项 各 类 的 投 资 决 策 支 持 工 作 其 升 级 程 序 如 下 : 19

25 总 报 告 : 对 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 与 机 制 改 革 和 创 新 的 建 议 (1) 项 目 提 出 单 位 提 出 项 目 建 设 动 议, 项 目 实 施 部 门 经 归 集 和 研 究 后, 拟 纳 入 政 府 公 共 工 程 备 选 项 目 清 单, 且 向 国 土 部 门 提 出 用 地 需 求, 用 地 选 址 明 确 的 政 府 公 共 工 程, 可 列 为 D 类 工 程 ; (2) 项 目 实 施 部 门 对 纳 入 政 府 公 共 工 程 备 选 清 单 的 项 目, 经 项 目 的 可 行 性 研 究, 通 过 技 术 经 济 评 价 环 境 影 响 评 价 社 会 影 响 评 价 和 历 史 文 化 影 响 评 价 等 方 面 的 实 施 计 划 及 可 行 性 论 证 的 政 府 公 共 工 程, 升 级 到 C 类 工 程 ; (3) 项 目 实 施 部 门 将 可 行 性 研 究 报 告 和 用 款 申 请 报 送 公 共 财 政 预 算 分 配 主 管 部 门, 项 目 建 设 资 金 落 实, 并 报 政 府 公 共 工 程 投 资 决 策 委 员 会 审 定 后 的 政 府 公 共 工 程, 升 级 到 B 类 工 程 (4) 经 政 府 公 共 工 程 投 资 决 策 委 员 会 审 批, 项 目 投 资 计 划 正 式 列 入 政 府 公 共 财 政 预 算, 并 经 人 民 代 表 大 会 审 查 批 准 的 政 府 公 共 工 程, 升 级 到 A 类 工 程 政 府 公 共 工 程 投 资 决 策 委 员 会 仅 对 列 为 A 类 的 政 府 公 共 工 程 出 具 最 终 的 项 目 立 项 批 复 4.5 改 革 政 府 公 共 工 程 审 批 制 度 严 格 区 分 政 府 公 共 工 程 项 目 和 私 人 工 程 项 目 将 工 程 项 目 分 为 政 府 公 共 工 程 项 目 和 私 人 工 程 项 目 两 类, 分 别 采 用 不 同 的 管 理 方 式, 其 中 政 府 公 共 工 程 由 政 府 公 共 工 程 投 资 决 策 委 员 会 负 责 决 策, 政 府 公 共 工 程 管 理 局 等 工 务 部 门 负 责 实 施 管 理 ; 社 会 私 人 工 程 仍 维 持 现 有 的 审 批 制 度, 由 各 政 府 职 能 部 门 依 据 相 关 法 规 进 行 管 理 把 政 府 公 共 工 程 作 为 政 府 内 部 事 务 管 理 目 前 政 府 公 共 工 程 建 设 过 程 中 审 批 手 续 多 费 时 长 效 率 低, 既 浪 费 了 大 量 政 府 资 源, 也 影 响 了 政 府 公 共 工 程 的 建 设 效 率 政 府 公 共 工 程 在 立 项 建 设 规 模 成 本 控 制 等 重 要 环 节 均 已 由 政 府 公 共 工 程 投 资 决 策 委 员 会 进 行 决 策, 决 策 委 员 会 本 身 就 由 规 划 发 改 环 保 建 设 等 各 部 门 组 成, 所 以 不 需 在 建 设 过 程 中 再 由 各 政 府 部 门 进 行 层 层 审 批 应 将 当 前 的 各 部 门 层 层 审 批 模 式 改 为 部 门 协 作 配 合 的 工 作 模 式, 即 在 项 目 研 究 和 设 计 等 各 个 阶 段, 由 政 府 公 共 工 程 管 理 局 通 过 统 一 的 公 共 工 程 建 设 管 理 平 台 或 电 子 邮 件 就 技 术 方 案 和 设 计 成 果 征 求 意 见, 各 职 能 部 门 在 收 到 征 求 意 见 信 息 后 应 及 时 提 供 相 关 20

26 总 报 告 : 对 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 与 机 制 改 革 和 创 新 的 建 议 意 见 要 充 分 发 挥 工 务 部 门 的 专 业 作 用 本 着 遵 循 政 府 公 共 工 程 建 设 管 理 规 律 的 原 则, 增 强 工 务 部 门 在 工 程 招 投 标 造 价 管 理 质 量 安 全 管 理 工 程 检 测 参 建 单 位 管 理 技 术 方 案 和 施 工 工 艺 选 定 等 涉 及 具 体 工 程 项 目 管 理 的 微 观 职 能, 以 充 分 发 挥 工 务 部 门 的 专 业 优 势, 消 除 影 响 工 程 质 量 和 效 率 的 不 利 因 素 21

27 总 报 告 : 对 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 与 机 制 改 革 和 创 新 的 建 议 5 健 全 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 的 监 督 机 制 经 过 多 年 的 发 展, 我 国 香 港 地 区 已 经 形 成 了 对 政 府 公 共 工 程 进 行 全 方 位 监 管 的 体 系 立 法 会 审 计 署 工 务 部 门 财 政 部 门 等 围 绕 政 府 公 共 工 程 建 设 的 公 款 运 用 工 程 质 量 等 形 成 了 既 相 互 配 合 又 相 互 制 约 的 监 管 体 系 例 如, 政 府 公 共 工 程 在 前 期 管 理 阶 段, 从 D 级 升 到 A 级 的 过 程 中, 至 少 需 要 经 过 政 府 内 部 发 展 局 批 准 资 源 分 配 委 员 会 批 准 立 法 会 的 工 务 小 组 委 员 会 审 核 财 务 委 员 会 批 准 等 客 观 上 形 成 了 政 府 内 部 部 门 之 间 相 互 监 督, 以 及 立 法 会 对 政 府 进 行 监 督 的 机 制 此 外, 社 会 公 众 也 通 过 多 个 渠 道 参 与 对 政 府 公 共 工 程 建 设 的 监 督 工 作 ( 王 峰 : 香 港 对 政 府 公 共 工 程 建 设 的 规 制 及 其 启 示 ) 针 对 我 国 政 府 公 共 工 程 管 理 存 在 诸 多 问 题 的 状 况, 引 起 人 们 认 识 到, 建 立 严 谨 高 效 的 监 督 机 制 已 刻 不 容 缓 香 港 的 有 关 经 验 可 供 借 鉴, 其 监 管 体 系 的 组 成 与 许 多 工 业 发 达 国 家 相 类 似, 如 图 0-9 所 示 图 0-9 香 港 政 府 公 共 工 程 监 管 体 系 香 港 政 府 公 共 工 程 监 管 体 系 的 顶 层 结 构 由 以 下 三 个 部 分 组 成 即 : 政 府 部 门 相 互 配 合 制 约 ; 立 法 会 对 政 府 公 共 工 程 开 支 的 监 督 ; 以 及 社 会 公 众 对 政 府 公 共 工 程 建 设 的 监 督 香 港 政 府 内 负 有 政 府 公 共 工 程 监 管 职 责 的 部 门 主 要 有 工 务 部 门 财 经 事 务 及 库 务 局 和 审 计 署 22

28 总 报 告 : 对 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 与 机 制 改 革 和 创 新 的 建 议 (1) 工 务 部 门 从 保 证 工 程 建 设 的 必 要 性 可 行 性 工 程 质 量 及 安 全 的 角 度 出 发, 负 责 政 府 公 共 工 程 前 期 阶 段 的 设 计 工 作 招 标 实 施 工 作 ( 不 包 括 投 标 结 果 的 决 定 权 ) 施 工 监 督 工 作 等 (2) 财 经 事 务 及 库 务 局 从 有 效 控 制 及 管 理 公 共 财 政 的 角 度 出 发, 对 政 府 公 共 工 程 建 设 中 公 款 的 支 出 从 两 个 方 面 进 行 监 管 : 协 助 政 府 就 政 府 公 共 工 程 项 目 作 出 投 资 决 定 ; 对 政 府 公 共 工 程 项 目 推 行 公 开 公 平 和 具 竞 争 性 的 招 标 安 排 (3) 审 计 署 定 位 是 政 府 账 目 的 外 部 审 计 师, 在 政 府 内 部 具 有 一 定 的 独 立 性 审 计 署 通 过 衡 工 量 值 式 审 计, 对 政 府 公 共 工 程 进 行 全 面 的 综 合 的 监 督, 包 括 工 务 部 门 在 履 行 政 府 公 共 工 程 建 设 职 责 过 程 中 所 达 到 的 节 省 程 度 效 率 和 效 益 等 立 法 会 对 政 府 公 共 工 程 的 监 督 主 要 体 现 在 对 政 府 资 金 支 出 的 监 管 上 这 种 监 管 体 现 在 对 拨 款 申 请 的 审 批 和 对 公 共 工 程 审 计 结 果 的 审 查 报 告, 立 法 会 财 务 委 员 会 对 政 府 公 共 工 程 的 资 金 支 出 享 有 广 泛 的 审 批 权 限 审 计 署 向 立 法 会 提 交 对 政 府 公 共 工 程 进 行 审 计 的 结 果 报 告 书, 立 法 会 政 府 账 目 委 员 会 在 对 审 计 结 果 报 告 书 进 行 审 议 的 基 础 上, 向 社 会 发 表 政 府 账 目 委 员 会 报 告 书 社 会 公 众 通 过 多 个 渠 道 参 与 对 政 府 公 共 工 程 建 设 的 监 督 工 作 在 政 府 公 共 工 程 前 期 阶 段, 相 关 工 务 部 门 会 组 织 公 众 参 与 活 动, 以 帮 助 确 定 工 程 建 设 的 可 行 性 在 立 法 会 工 务 小 组 委 员 会 财 务 委 员 会 对 政 府 公 共 工 程 拨 款 申 请 进 行 审 议 的 阶 段, 市 民 对 工 程 建 设 的 意 见 也 是 立 法 会 议 员 考 虑 的 重 要 因 素 之 一 等 ( 王 峰 : 香 港 对 政 府 公 共 工 程 建 设 的 规 制 及 其 启 示 ) 建 议 深 圳 市 借 鉴 香 港 地 区 和 发 达 国 家 的 经 验, 率 先 在 国 内 建 立 并 运 行 如 下 新 型 监 管 体 系 1) 充 分 发 挥 市 人 大 对 政 府 公 共 工 程 的 监 管 权 重 大 政 府 公 共 工 程 的 前 期 决 策 必 须 经 市 人 大 批 准, 同 时 赋 予 人 大 对 政 府 投 资 的 审 批 权 和 审 计 报 告 的 审 议 权 2) 完 善 信 息 公 开 和 公 共 参 与 制 度 政 府 公 共 工 程 决 策 前 必 须 广 泛 征 求 社 会 公 众 意 见, 政 府 公 共 工 程 的 建 设 方 案 投 资 招 投 标 质 量 进 度 结 算 等 重 要 信 息 必 须 全 部 向 社 会 公 开, 并 接 受 公 众 质 询 3) 改 革 现 有 的 审 计 模 式 将 当 前 专 业 审 计 部 门 以 工 程 投 资 和 单 位 财 务 开 支 23

29 总 报 告 : 对 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 与 机 制 改 革 和 创 新 的 建 议 为 主 要 内 容 的 单 项 审 计, 改 为 由 审 计 部 门 牵 头, 政 府 的 发 改 财 政 规 土 环 保 住 建 等 多 部 门 共 同 参 与 的 联 合 审 计 模 式, 由 联 合 审 计 小 组 对 政 府 公 共 工 程 的 质 量 安 全 环 境 和 土 地 使 用 财 务 开 支 等 各 方 面 内 容 进 行 全 面 审 计 在 实 行 此 项 审 计 改 革 后, 因 各 政 府 部 门 在 政 府 公 共 工 程 决 策 时 已 参 与 政 府 公 共 工 程 投 资 决 策 委 员 会 的 决 策, 在 工 程 审 计 时 又 参 与 了 联 合 审 计 小 组, 就 可 以 取 消 目 前 政 府 公 共 工 程 建 设 过 程 中 的 各 政 府 部 门 层 层 审 批 制 度, 以 解 决 工 程 建 设 过 程 中 的 效 率 低 下 重 复 审 批 问 题 我 国 正 在 走 向 法 治 社 会, 要 实 现 上 述 改 革, 必 须 先 健 全 相 关 的 法 制 24

30 总 报 告 : 对 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 与 机 制 改 革 和 创 新 的 建 议 6 大 力 推 进 工 程 管 理 信 息 化 和 BIM 技 术 的 应 用 6.1 工 程 管 理 信 息 化 平 台 建 设 许 多 政 府 公 共 工 程 的 建 设 具 有 工 程 规 模 大 执 行 周 期 长 参 与 单 位 多 等 特 点, 随 着 项 目 的 启 动 规 划 实 施 等 项 目 生 命 周 期 的 展 开, 工 程 项 目 的 文 件 图 纸 报 告 合 同 照 片 录 像 等 各 种 信 息 将 大 量 产 生 工 程 实 践 表 明, 建 设 目 标 能 否 实 现 与 工 程 管 理 者 对 管 理 规 划 及 实 施 进 展 信 息 的 掌 握 与 否 密 切 相 关, 工 程 越 复 杂, 工 程 信 息 管 理 对 目 标 的 实 现 越 显 重 要 项 目 信 息 门 户 (Project Information Portal, 简 称 PIP), 是 在 项 目 实 施 的 全 过 程 中, 对 项 目 参 与 各 方 产 生 的 信 息 和 知 识 进 行 集 中 式 管 理 的 基 础 上, 为 项 目 建 设 的 参 与 各 方 在 互 联 网 平 台 上 提 供 一 个 获 取 个 性 化 项 目 信 息 的 单 一 入 口, 从 而 为 项 目 建 设 的 参 与 各 方 提 供 一 个 高 效 率 信 息 沟 通 和 协 同 工 作 的 环 境 ( 图 0-10) PIP 的 核 心 功 能 主 要 分 为 三 部 分 : 信 息 沟 通 文 档 管 理 和 协 同 工 作 图 0-10 PIP 实 现 工 程 项 目 信 息 集 中 存 储 和 信 息 共 享 工 程 管 理 信 息 化 的 实 施, 应 该 以 PIP 为 基 础, 并 与 相 应 的 硬 件 平 台 其 他 的 应 用 软 件 项 目 参 与 人 员 的 教 育 和 培 训 以 及 不 断 适 应 的 项 目 组 织 和 管 理 充 分 融 合, 直 至 形 成 一 个 高 效 运 作 的 远 程 协 作 系 统 PIP 系 统 已 经 超 出 了 单 纯 的 软 件 系 统 概 念, 是 一 个 集 成 了 软 件 硬 件 组 织 件 和 教 育 件 ( 指 的 是 完 善 组 织 环 境 建 设 制 定 落 实 人 员 培 训 计 划 等 组 织 和 教 育 条 件 ) 在 内 的 人 - 机 系 统 6.2 推 广 应 用 BIM 技 术 近 些 年 来, 建 筑 信 息 模 型 (Building Information Model BIM) 无 论 是 25

31 总 报 告 : 对 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 与 机 制 改 革 和 创 新 的 建 议 作 为 一 种 新 的 技 术, 还 是 作 为 一 种 新 的 生 产 方 式 都 得 到 了 广 泛 的 关 注 建 设 信 息 模 型 (BIM) 技 术 的 出 现, 为 真 正 实 现 建 设 工 程 全 生 命 信 息 管 理 的 理 念 和 实 践 应 用 提 供 了 技 术 支 撑 BIM 技 术 从 根 本 上 改 变 了 建 筑 信 息 的 创 建 行 为 和 创 建 过 程, 采 用 BIM 技 术, 从 建 设 工 程 设 计 开 始, 创 建 的 就 是 数 字 化 的 设 计 信 息 基 于 数 字 化 设 计 信 息 的 创 建, 再 应 用 建 设 工 程 全 生 命 信 息 管 理 的 相 关 技 术, 可 以 改 变 建 设 工 程 信 息 的 管 理 过 程 和 共 享 过 程, 从 而 实 现 建 设 工 程 全 生 命 周 期 的 信 息 管 理 随 着 基 于 BIM 技 术 的 软 件 产 品 的 出 现, 可 以 看 到 技 术 能 够 改 变 建 设 工 程 的 设 计 过 程 和 施 工 过 程 基 于 数 字 化 信 息 模 型, 改 变 了 建 设 工 程 信 息 的 创 建 过 程, 由 建 筑 设 计 从 传 统 的 2D 图 形 到 3D 信 息 模 型, 即 由 图 形 到 工 程 信 息 模 型 的 本 质 变 换 ; 再 进 一 步 实 现 已 创 建 数 据 的 共 享, 即 从 3D 到 nd( 多 维 ), 即 三 维 信 息 模 型 + 时 间 维 费 用 维 安 全 管 理 维 变 更 管 理 维 节 能 维 光 维 热 维 和 设 施 管 理 维 等 的 集 成 管 理 ( BIM+ 集 成 管 理 ), 实 现 真 正 意 义 上 的 建 设 工 程 管 理 集 成 化 和 信 息 化 建 议 力 争 到 2016 年 底, 基 本 形 成 满 足 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 局 BIM 技 术 应 用 的 配 套 政 策 和 市 场 环 境, 参 与 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 建 设 的 主 要 设 计 施 工 咨 询 服 务 和 物 业 管 理 等 单 位 普 遍 具 备 BIM 技 术 应 用 能 力 到 2017 年 深 圳 市 一 定 规 模 以 上 的 政 府 公 共 工 程 全 部 应 用 BIM 技 术 为 实 现 上 述 目 标, 建 议 安 排 落 实 以 下 工 作 : 政 府 出 台 对 BIM 应 用 的 政 策 支 持, 开 展 试 点 示 范 和 推 广 应 用 ; 建 立 标 准 规 范 体 系 ; 加 强 应 用 能 力 建 设 ; 促 进 BIM 技 术 绿 色 建 筑 和 建 筑 产 业 化 融 合 发 展 26

32 总 报 告 : 对 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 与 机 制 改 革 和 创 新 的 建 议 7 积 极 开 展 政 府 公 共 工 程 质 量 与 投 资 控 制 机 制 的 改 革 与 创 新 在 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 实 施 中 比 较 突 出 的 问 题 是 如 何 提 高 工 程 质 量 和 如 何 防 止 投 资 失 控, 解 决 这 两 个 问 题 应 从 体 制 和 机 制 改 革 与 创 新 着 手 在 机 制 方 面 的 改 革 和 创 新 建 议 考 虑 采 取 以 下 管 理 措 施 ( 包 括 管 理 思 想 管 理 方 法 和 管 理 手 段 ) 经 济 措 施 和 技 术 措 施 7.1 质 量 控 制 机 制 的 改 革 与 创 新 在 子 课 题 报 告 5 中, 提 出 了 如 下 建 议 : (1) 建 立 不 同 类 型 项 目 的 功 能 需 求 标 准 和 设 计 标 准 体 系 ; (2) 根 据 项 目 特 点, 在 委 托 设 计 前, 编 制 项 目 总 体 构 思 和 功 能 描 述 书 ; (3) 在 可 能 的 条 件 下, 逐 步 建 立 政 府 公 共 工 程 管 理 局 的 设 计 队 伍 ( 香 港 美 国 德 国 和 英 国 政 府 公 共 工 程 管 理 部 门 都 有 自 己 的 设 计 力 量 ); (4) 建 立 建 筑 工 程 作 业 工 人 的 培 训 和 持 证 上 岗 制 度 ; (5) 建 立 认 可 承 包 商 战 略 合 作 伙 伴 和 批 量 招 标 采 购 制 度 ; (6) 建 立 政 府 公 共 工 程 管 理 局 自 己 的 工 程 检 测 机 构 ; (7) 建 立 政 府 公 共 工 程 项 目 核 验 制 度 ; (8) 建 立 政 府 公 共 工 程 项 目 绩 效 管 理 机 制 ; (9) 建 立 工 程 样 板 引 路 先 行 制 度 ; (10) 建 立 政 府 公 共 工 程 项 目 优 质 优 入 优 质 优 价 机 制 ; (11) 编 制 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 指 南, 包 括 管 理 的 方 针 政 策 和 标 准 规 范 等 ( 美 国 和 英 国 等 国 都 有 类 似 的 文 本 ) 7.2 投 资 控 制 机 制 的 改 革 与 创 新 在 子 课 题 报 告 5 中, 提 出 了 如 下 建 议 : (1) 用 设 计 竞 赛 的 方 式, 征 集 设 计 方 案 ; (2) 建 立 规 划 和 设 计 方 案 优 化 制 度 ; (3) 面 向 最 终 用 户 需 求 分 析 制 度 ( 最 终 用 户 导 向 设 计 ); (4) 建 立 全 生 命 周 期 费 用 分 析 制 度 ; (5) 改 革 项 目 采 购 与 评 定 机 制 ; 27

33 总 报 告 : 对 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 与 机 制 改 革 和 创 新 的 建 议 (6) 建 立 适 应 市 场 的 工 程 定 价 体 系 ; (7) 严 格 控 制 合 同 变 更 ; (8) 建 立 政 府 公 共 工 程 和 社 会 投 资 项 目 费 用 对 比 机 制 7.3 引 入 健 康 安 全 和 环 境 (HSE) 管 理 体 系 有 关 建 议 如 下 (1) 借 鉴 香 港 经 验, 启 用 HSE( 健 康 (Health) 安 全 (Safety) 和 环 境 (Environment)) 管 理 体 系 的 综 合 支 付 计 划, 承 包 商 只 有 完 成 工 地 安 全 环 境 管 理 和 工 地 现 场 卫 生 项 目 (PSE&H 综 合 计 划 ) 后, 才 能 收 到 合 同 规 定 的 这 笔 款 项 (2) 借 鉴 香 港 经 验, 建 立 政 府 对 建 筑 从 业 人 员 的 强 制 安 全 培 训 制 度, 强 制 推 行 平 安 卡 ; 建 立 从 业 操 作 工 和 技 术 人 员 的 职 业 能 力 素 质 培 训 和 测 试 制 度 ; 对 通 过 培 训 和 考 试 的 人 员 给 予 一 定 的 资 助 (3) 推 进 按 绿 色 建 筑 的 标 准 实 施 政 府 公 共 工 程 7.4 引 入 价 值 工 程 机 制 价 值 工 程 (VE- Value Engineering) 是 以 最 低 的 全 生 命 周 期 费 用, 可 靠 地 实 现 必 要 的 功 能, 着 重 于 产 品 或 作 业 功 能 分 析 的 有 组 织 的 活 动, 其 应 用 在 我 国 没 有 得 到 应 有 的 重 视 工 业 发 达 国 家 的 业 主 已 普 遍 认 识 到, 价 值 工 程 的 应 用 是 提 高 建 设 项 目 经 济 效 益 的 主 要 途 径 之 一 建 议 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 局 积 极 推 广 应 用 价 值 工 程, 它 将 会 给 政 府 和 社 会 创 造 很 大 的 经 济 效 益 在 建 设 项 目 实 施 和 使 用 的 全 过 程 中 都 可 以 开 展 价 值 工 程 活 动, 即 在 项 目 的 设 计 阶 段 招 投 标 阶 段 施 工 阶 段 以 及 项 目 建 成 投 产 使 用 阶 段 都 可 以 应 用 价 值 工 程 价 值 工 程 活 动 可 以 降 低 成 本 提 高 功 能 加 快 工 期 提 高 质 量 价 值 工 程 应 用 的 主 要 特 征 如 下 (1) 以 功 能 分 析 为 基 础 : 价 值 工 程 可 以 降 低 成 本, 但 这 种 降 低 成 本 活 动 与 传 统 的 投 资 控 制 降 低 成 本 的 活 动 不 同, 它 不 是 简 单 地 通 过 取 消 某 些 项 目, 而 是 在 分 析 功 能 的 基 础 上, 剔 除 不 必 要 的 功 能 要 求, 从 而 降 低 费 用 ; (2) 以 提 高 项 目 的 价 值 为 目 的 : 价 值 工 程 活 动 可 以 降 低 成 本 提 高 功 能 加 快 工 期 提 高 质 量, 其 最 终 目 的 是 提 高 项 目 的 价 值, 是 一 个 多 专 业 人 员 参 与 的 活 动 ; 28

34 总 报 告 : 对 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 与 机 制 改 革 和 创 新 的 建 议 (3) 应 组 织 有 经 验 的 设 计 专 家 施 工 专 家 业 主 代 表 用 户 代 表 设 施 管 理 代 表 等 共 同 参 加 研 究, 可 以 从 多 方 面 多 视 角 提 出 问 题 分 析 问 题 寻 求 尽 可 能 合 理 的 解 决 方 案 29

35 总 报 告 : 对 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 与 机 制 改 革 和 创 新 的 建 议 8 结 束 语 本 报 告 对 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 与 机 制 改 革 和 创 新, 主 要 提 出 了 以 下 八 项 建 议 (1) 建 议 在 我 国 国 家 和 地 方 政 府 层 面 上, 设 立 专 门 的 政 府 部 门 作 为 业 主, 直 接 主 持 政 府 公 共 工 程 的 管 理, 这 将 成 为 国 家 体 制 深 化 改 革 的 一 个 重 要 课 题 (2) 基 于 政 府 工 程 政 府 管 的 原 则, 建 议 深 圳 市 参 考 国 际 经 验, 整 合 资 源, 优 化 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制, 集 成 相 关 职 能, 在 现 有 深 圳 市 建 筑 工 务 署 的 基 础 上, 更 名 和 组 建 为 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 局 (3) 建 议 深 圳 市 开 创 政 府 公 共 工 程 全 生 命 周 期 管 理 试 点 实 践 ( 包 括 项 目 的 决 策 阶 段 实 施 阶 段 和 使 用 阶 段 ) (4) 建 议 成 立 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 投 资 决 策 委 员 会, 建 立 开 放 透 明 的 政 府 公 共 工 程 投 资 决 策 流 程 严 格 规 范 的 审 批 程 序 及 相 关 制 度, 以 提 升 政 府 公 共 工 程 投 资 决 策 的 科 学 化 水 平 和 推 进 其 民 主 化 进 程 (5) 建 议 健 全 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 的 监 督 机 制, 借 鉴 香 港 经 验, 充 分 发 挥 市 人 大 对 政 府 公 共 工 程 的 监 管 权 审 核 权 ; 建 立 政 府 公 共 工 程 建 设 重 要 信 息 全 过 程 公 开 和 公 众 质 询 制 度 ; 改 革 当 前 单 一 审 计 模 式, 建 立 由 审 计 部 门 牵 头 多 部 门 参 与 的 涵 盖 工 程 投 资 质 量 安 全 环 境 和 土 地 使 用 等 内 容 的 联 合 审 计 制 度 (6) 建 议 大 力 推 进 工 程 管 理 信 息 化 平 台 建 设 和 BIM 技 术 的 应 用 力 争 到 2017 年 深 圳 市 一 定 规 模 以 上 的 政 府 公 共 工 程 全 部 应 用 BIM 技 术 (7) 对 政 府 公 共 工 程 质 量 控 制 机 制 的 改 革 与 创 新 提 出 了 11 条 建 议, 对 投 资 控 制 机 制 改 革 与 创 新 提 出 了 8 条 建 议 (8) 建 议 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 在 项 目 实 施 的 全 过 程 中 引 入 健 康 安 全 和 环 境 (HSE) 管 理 体 系 和 推 进 价 值 工 程 的 应 用 30

36 子 报 告 一 : 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 与 机 制 的 现 状 分 析 研 究 子 报 告 一 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 与 机 制 的 现 状 分 析 2016 年 01 月 31

37 子 报 告 一 : 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 与 机 制 的 现 状 分 析 子 报 告 一 负 责 人 : 张 谦 ( 深 圳 大 学 ) 刘 志 达 ( 深 圳 市 建 筑 工 务 署 ) 子 报 告 一 参 与 人 员 ( 按 姓 氏 笔 画 排 序 ): 邓 晓 梅 ( 清 华 大 学 ) 仙 新 民 ( 深 圳 市 建 筑 工 务 署 ) 邢 云 梁 ( 深 圳 市 建 筑 工 务 署 ) 李 卓 ( 深 圳 市 建 筑 工 务 署 ) 许 云 兴 ( 深 圳 市 建 筑 工 务 署 ) 李 森 ( 深 圳 市 建 筑 工 务 署 ) 陈 杰 标 ( 深 圳 市 建 筑 工 务 署 ) 周 泓 ( 深 圳 市 建 筑 工 务 署 ) 周 清 ( 深 圳 市 建 筑 工 务 署 ) 周 晓 红 ( 深 圳 市 建 筑 工 务 署 ) 钟 炼 亮 ( 深 圳 市 建 筑 工 务 署 ) 唐 建 伟 ( 深 圳 市 建 筑 工 务 署 ) 32

38 子 报 告 一 : 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 与 机 制 的 现 状 分 析 子 报 告 一 目 录 1 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 建 设 管 理 概 述 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 的 构 成 和 特 点 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 的 定 义 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 的 一 般 构 成 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 的 特 点 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 建 设 管 理 模 式 的 演 进 深 圳 市 工 务 部 门 成 立 之 前 的 传 统 分 散 管 理 模 式 阶 段 专 业 化 集 中 管 理 模 式 阶 段 关 于 代 建 制 模 式 的 尝 试 深 圳 市 工 务 部 门 集 中 管 理 的 历 年 工 作 成 效 与 社 会 评 价 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 建 设 管 理 体 制 存 在 的 问 题 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 的 管 理 体 制 架 构 工 务 部 门 的 角 色 与 存 在 的 问 题 工 务 部 门 的 职 责 与 角 色 定 位 的 问 题 各 工 务 部 门 间 的 协 调 问 题 项 目 使 用 ( 设 施 管 理 ) 单 位 的 角 色 与 存 在 的 问 题 主 要 行 政 部 门 的 角 色 及 存 在 的 问 题 主 要 行 政 部 门 的 职 责 与 相 互 间 的 协 调 机 制 各 行 政 职 能 部 门 间 的 协 调 机 制 问 题 行 政 部 门 与 工 务 部 门 之 间 的 协 调 机 制 与 存 在 的 问 题 行 政 部 门 对 工 务 部 门 的 监 督 机 制 与 存 在 问 题 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 建 设 管 理 机 制 存 在 的 问 题 项 目 投 资 决 策 管 理 机 制 存 在 的 问 题 工 务 部 门 在 项 目 投 资 决 策 中 的 作 用 不 足 项 目 投 资 决 策 科 学 性 有 进 一 步 提 升 空 间 项 目 投 资 决 策 中 社 会 参 与 不 足

39 子 报 告 一 : 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 与 机 制 的 现 状 分 析 项 目 投 资 决 策 缺 乏 全 生 命 周 期 视 野 项 目 投 资 决 策 依 据 缺 乏 统 一 标 准 投 资 决 策 机 制 不 支 持 项 目 集 及 项 目 组 合 整 体 综 合 管 理 项 目 实 施 阶 段 管 理 机 制 存 在 的 问 题 当 前 管 理 机 制 与 项 目 集 中 管 理 模 式 存 在 冲 突 工 程 咨 询 服 务 未 能 充 分 发 挥 作 用 价 值 工 程 与 易 施 工 性 研 究 缺 位 招 投 标 未 实 现 择 优 竞 价 与 廉 政 的 目 标 承 包 方 履 约 诚 信 管 理 机 制 有 待 创 新 政 府 设 施 管 理 机 制 存 在 问 题 设 施 管 理 责 任 归 属 不 当 设 施 管 理 经 费 缺 乏 保 障 物 业 管 理 企 业 间 恶 性 竞 争 公 共 设 施 维 修 市 场 秩 序 混 乱 推 进 创 新 机 制 的 问 题 缺 少 推 行 新 技 术 新 工 艺 和 绿 色 建 筑 的 激 励 建 设 项 目 信 息 化 建 设 不 适 应 行 业 形 势 发 展 结 语 确 立 政 府 投 资 公 共 工 程 建 设 管 理 的 指 导 准 则 深 化 政 府 投 资 公 共 工 程 建 设 管 理 体 制 改 革 健 全 政 府 投 资 公 共 工 程 建 设 管 理 的 廉 政 监 督 和 约 束 加 强 政 府 投 资 公 共 工 程 建 设 管 理 新 体 制 下 的 理 论 和 实 务 研 究 和 创 新 参 考 文 献

40 子 报 告 一 : 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 与 机 制 的 现 状 分 析 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 与 机 制 的 现 状 分 析 1 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 建 设 管 理 概 述 1.1 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 的 构 成 和 特 点 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 的 定 义 深 圳 市 于 2000 年 7 月 颁 布 实 施 了 深 圳 市 政 府 投 资 项 目 管 理 条 例 其 中 将 深 圳 市 本 级 政 府 投 资 项 目 定 义 为 利 用 市 本 级 财 政 预 算 内 资 金 土 地 开 发 基 金 以 及 其 他 财 政 性 资 金 建 设 的 固 定 资 产 投 资 项 目 在 2014 年 8 月 修 订 颁 布 2015 年 1 月 实 施 的 深 圳 经 济 特 区 政 府 投 资 项 目 管 理 条 例 中, 则 对 此 定 义 略 有 调 整, 其 表 述 为 : 本 条 例 所 称 深 圳 市 本 级 政 府 投 资 项 目, 是 指 利 用 市 本 级 财 政 性 资 金 在 深 圳 市 行 政 区 域 内 进 行 的 固 定 资 产 投 资 建 设 项 目 本 课 题 研 究 的 对 象 主 要 侧 重 于 由 政 府 投 资 的 非 营 利 性 建 设 项 目, 简 称 政 府 公 共 工 程 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 的 一 般 构 成 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 的 重 点 是 公 益 性 和 公 共 基 础 设 施 建 设, 以 及 保 护 和 改 善 生 态 环 境 促 进 区 域 协 调 发 展 推 进 科 技 进 步 和 高 新 技 术 产 业 化 的 工 程 项 目, 一 般 包 括 公 路 交 通 工 程 水 务 项 目 及 其 它 市 政 工 程 政 府 设 施 政 府 投 资 建 设 的 事 业 单 位 设 施, 医 疗 教 育 等 其 它 社 会 公 益 设 施, 以 及 政 府 投 资 建 设 的 保 障 性 住 房 设 施 等 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 的 特 点 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 主 要 包 括 以 下 几 个 方 面 的 特 点 : 第 一, 自 1980 年 建 市 三 十 多 年 来, 深 圳 市 一 直 处 于 快 速 发 展 中, 社 会 总 体 投 资 建 设 规 模 巨 大, 其 中 政 府 投 资 公 共 工 程 占 了 很 大 比 重, 并 对 深 圳 市 的 社 会 发 展 进 程 发 挥 着 基 础 性 引 导 性 和 公 益 性 的 作 用 第 二, 深 圳 经 济 特 区 作 为 中 国 市 场 经 济 改 革 开 放 的 前 沿 试 验 区, 区 域 性 市 场 化 发 育 程 度 高 政 府 公 共 工 程 作 为 全 社 会 投 资 建 设 的 重 要 组 成 部 分, 较 早 并 充 分 35

41 子 报 告 一 : 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 与 机 制 的 现 状 分 析 地 面 对 市 场 经 济 环 境 这 主 要 体 现 在 : 一 是 工 程 承 包 市 场 的 充 分 市 场 化, 政 府 公 共 工 程 的 建 设 实 施 活 动 是 市 场 经 济 活 动 的 一 部 分, 设 计 施 工 监 理 等 工 程 建 设 主 要 活 动 均 采 用 招 标 选 择 承 包 商 ; 二 是 工 程 领 域 分 工 专 业 化 精 细 化 ; 三 是 深 圳 市 建 筑 市 场 的 劳 动 力 基 本 依 赖 外 地 输 入, 劳 动 力 综 合 素 质 和 职 业 操 守 等 都 亟 待 提 高 ; 四 是 建 筑 领 域 新 材 料 新 技 术 发 展 迅 速, 价 格 行 情 也 呈 动 态 波 动 ; 五 是 工 程 咨 询 行 业 的 市 场 主 体 地 位 虽 已 确 立, 但 咨 询 业 务 水 平 和 业 务 模 式 还 不 能 满 足 充 分 市 场 化 的 建 筑 市 场 的 需 求 第 三, 政 府 公 共 工 程 以 政 府 的 财 政 性 资 金 为 来 源, 政 府 以 行 使 社 会 管 理 职 能 的 授 权 获 得 财 政 资 金 的 支 配 和 管 理 权, 并 接 受 公 众 的 监 督 政 府 公 共 工 程 建 设 是 政 府 财 政 性 资 金 使 用 的 主 要 支 出 之 一, 因 此 建 设 资 金 的 使 用 必 然 也 必 须 有 相 应 的 严 格 的 管 制 约 束, 以 保 证 财 政 资 金 支 出 的 合 理 性 和 正 当 性, 以 及 确 保 政 府 公 共 工 程 建 设 中 廉 洁 公 正 的 要 求 因 此, 相 比 一 般 社 会 资 金 投 资 建 设 项 目, 政 府 公 共 工 程 建 设 的 约 束 机 制 会 一 定 程 度 地 降 低 其 管 理 的 敏 捷 性 和 灵 活 性, 但 其 规 范 性 稳 定 性 和 对 社 会 投 资 的 示 范 性 则 也 应 是 特 点 政 府 作 为 建 筑 市 场 具 有 很 大 影 响 力 的 买 方, 在 追 求 资 金 使 用 效 能 的 同 时, 还 须 确 保 面 向 社 会 市 场 上 众 多 潜 在 卖 方 的 公 平 性 和 透 明 性 第 四, 多 项 目 并 行 实 施 分 头 推 进 是 政 府 公 共 工 程 集 中 建 设 的 一 大 特 点 在 政 府 公 共 工 程 采 用 专 业 化 集 中 管 理 的 模 式 下, 政 府 公 共 工 程 实 施 机 构 作 为 建 筑 市 场 的 规 模 化 买 方, 有 条 件 获 得 市 场 定 价 的 较 强 主 导 优 势, 在 符 合 市 场 经 济 规 则 前 提 下 为 政 府 公 共 工 程 获 得 良 好 的 总 体 效 益, 可 在 财 务 时 间 品 质 工 程 管 理 模 式 市 场 卖 方 资 质 管 理 引 导 和 改 善 劳 动 力 资 源 优 化 及 其 技 能 可 持 续 进 步 等 多 方 面 发 挥 积 极 作 用 第 五, 政 府 公 共 工 程 对 社 会 投 资 建 设 项 目 有 非 常 显 著 的 示 范 和 借 鉴 作 用, 特 别 是 其 组 织 实 施 的 管 理 模 式, 以 及 由 此 产 生 的 经 验 和 数 据, 对 建 筑 市 场 的 平 稳 健 康 可 持 续 发 展 起 到 引 领 作 用, 有 利 于 在 建 筑 市 场 中 积 极 推 行 应 用 先 进 的 技 术 产 品 和 管 理 经 验 1.2 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 建 设 管 理 模 式 的 演 进 深 圳 经 济 特 区 是 改 革 开 放 的 产 物 自 特 区 成 立 以 来, 纵 观 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 建 设 管 理 的 发 展 历 程, 可 以 分 为 下 述 几 个 阶 段 36

42 子 报 告 一 : 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 与 机 制 的 现 状 分 析 深 圳 市 工 务 部 门 成 立 之 前 的 传 统 分 散 管 理 模 式 阶 段 自 深 圳 成 立 经 济 特 区 至 2002 年 深 圳 市 工 务 局 ( 深 圳 建 筑 工 务 署 的 前 身 ) 成 立 之 前, 深 圳 的 政 府 公 共 工 程 建 设 管 理 也 像 全 国 一 样, 以 分 散 管 理 模 式 为 主, 即 建 设 管 理 使 用 等 多 方 面 的 职 能 集 于 分 散 的 工 程 实 施 主 体 分 散 管 理 模 式 下 的 普 遍 做 法 是, 项 目 申 请 立 项 后, 建 设 ( 使 用 ) 单 位 从 内 部 抽 调 或 临 时 聘 请 一 些 人 员 组 建 一 个 临 时 机 构 ( 基 建 办 或 工 程 指 挥 部 等 ) 管 理 项 目 建 设, 负 责 建 设 项 目 建 议 书 阶 段 可 研 阶 段 初 步 设 计 阶 段 项 目 总 概 算 阶 段 施 工 图 设 计 阶 段 施 工 招 标 阶 段 施 工 阶 段 施 工 验 收 阶 段 等 全 过 程 的 建 设 管 理 事 务, 然 后 负 责 移 交 项 目 并 进 入 运 营 阶 段 在 政 府 公 共 工 程 分 散 管 理 模 式 下, 普 遍 存 在 着 工 程 管 理 人 员 专 业 水 平 不 高 工 程 建 设 管 理 经 验 欠 缺 等 问 题, 使 项 目 目 标 难 以 得 到 有 效 控 制, 超 投 资 拖 工 期 质 量 参 差 不 齐 成 为 政 府 公 共 工 程 的 通 病 如 此, 不 但 建 设 管 理 的 有 效 性 得 不 到 体 现, 而 且 因 缺 乏 有 效 的 集 中 监 督, 腐 败 现 象 时 有 发 生 专 业 化 集 中 管 理 模 式 阶 段 为 了 解 决 传 统 政 府 公 共 工 程 组 织 管 理 模 式 的 弊 端, 深 圳 市 从 2002 年 就 开 始 了 政 府 公 共 工 程 集 中 管 理 的 改 革 探 索 通 过 学 习 借 鉴 新 加 坡 香 港 等 地 经 验,2002 年 8 月, 深 圳 市 政 府 成 立 了 隶 属 于 市 建 设 局 的 二 级 机 构 建 筑 工 务 局, 集 中 管 理 除 交 通 水 务 公 安 教 育 国 土 规 划 以 外 的 政 府 公 共 工 程, 人 员 编 制 65 人 2004 年 4 月, 经 过 两 年 的 运 行, 在 取 得 较 好 成 绩 的 基 础 上, 深 圳 市 委 市 政 府 决 定 组 建 直 属 市 政 府 管 理 的 正 局 级 事 业 单 位 深 圳 建 筑 工 务 署, 负 责 除 水 务 公 路 以 外 所 有 政 府 公 共 工 程 的 建 设 实 施 和 管 理 工 作, 对 政 府 公 共 工 程 实 行 相 对 集 中 的 管 理, 人 员 编 制 也 扩 大 到 380 人 2007 年 5 月, 对 没 有 纳 入 深 圳 建 筑 工 务 署 进 行 集 中 建 设 管 理 的 市 水 务 工 程 领 域, 经 深 圳 市 编 委 批 准, 成 立 了 深 圳 市 水 务 工 程 建 设 管 理 中 心, 该 中 心 为 隶 属 于 市 水 务 局 的 正 处 级 事 业 单 位, 负 责 责 市 政 府 投 资 的 水 务 工 程 实 施 的 组 织 和 管 理 工 作 ;2010 年 8 月, 隶 属 于 深 圳 市 交 通 运 输 委 员 会 的 深 圳 市 交 通 公 用 设 施 建 设 中 心 也 得 以 成 立, 负 责 全 市 交 通 公 用 设 施 的 新 建 改 建 项 目 实 施 的 组 织 和 管 理 工 37

43 子 报 告 一 : 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 与 机 制 的 现 状 分 析 作 2008 年, 深 圳 政 府 公 共 工 程 集 中 管 理 体 制 得 到 了 进 一 步 的 完 善, 市 建 筑 工 务 署 的 工 作 内 容 扩 展 到 项 目 可 研 阶 段, 并 增 加 了 对 政 府 公 共 房 屋 本 体 维 修 部 分 政 府 财 政 投 资 的 代 建 项 目 进 行 监 管 等 职 能 ; 同 时, 部 分 市 政 工 程 也 由 深 圳 市 交 通 运 输 委 员 会 负 责 立 项 后 交 深 圳 建 筑 工 务 署 组 织 实 施 此 后, 各 行 政 区 ( 新 区 ) 也 陆 续 成 立 了 建 筑 工 务 局 或 建 管 中 心, 负 责 区 ( 新 区 ) 财 政 投 资 项 目 实 施 的 组 织 和 管 理 工 作 各 基 层 街 道 办 也 陆 续 成 立 了 类 似 的 限 于 本 街 道 管 辖 范 围 内 的 财 政 资 金 投 资 项 目 的 建 设 实 施 和 管 理 的 机 构 或 部 门 在 体 制 上, 深 圳 市 建 筑 工 务 署 对 各 行 政 区 ( 新 区 ) 的 建 筑 工 务 局 或 建 管 中 心, 和 对 街 道 办 的 相 应 机 构, 没 有 行 政 或 业 务 管 辖 的 职 能 关 于 代 建 制 模 式 的 尝 试 2003 年 12 月 31 日, 国 务 院 常 务 会 议 原 则 性 通 过 投 资 体 制 改 革 方 案 2004 年 7 月 16 日, 国 务 院 出 台 了 关 于 投 资 体 制 改 革 的 决 定, 要 求 对 非 经 营 性 政 府 公 共 工 程 加 快 推 行 代 建 制, 即 通 过 招 标 等 方 式 选 择 专 业 化 的 项 目 管 理 单 位 负 责 建 设 实 施, 严 格 控 制 项 目 投 资 质 量 和 工 期, 竣 工 验 收 后 移 交 给 使 用 单 位 依 据 上 述 政 策 精 神, 深 圳 市 在 道 路 建 设 方 面 进 行 了 首 次 代 建 制 的 尝 试 和 实 践 2004 年 2 月 11 日, 深 圳 市 交 通 局 与 深 高 速 公 路 股 份 公 司 签 订 了 南 坪 快 速 路 一 期 工 程 项 目 的 工 程 建 设 委 托 管 理 合 同, 这 是 深 圳 市 第 一 个 采 用 代 建 制 模 式 的 政 府 公 共 工 程, 据 称 也 是 全 国 在 市 政 道 路 建 设 中 实 施 代 建 制 的 首 例 其 后, 深 圳 市 在 盐 坝 高 速 建 设 上 也 采 用 了 代 建 制 建 设 管 理 方 式 目 前, 社 会 上 通 常 理 解 的 代 建 制 包 括 企 业 代 建 和 事 业 单 位 代 建 两 种 模 式 对 于 由 企 业 承 担 的 代 建 模 式, 由 于 没 有 解 决 追 求 自 身 盈 利 的 代 建 企 业 的 市 场 属 性 与 政 府 公 共 工 程 的 投 资 人 责 任 主 体 不 落 实 和 深 度 监 管 困 难 的 矛 盾, 在 实 行 企 业 代 建 的 过 程 中, 暴 露 出 了 许 多 问 题 和 困 难, 政 府 公 共 工 程 在 传 统 管 理 模 式 下 的 效 能 低 下 和 监 管 缺 失 等 弊 端 并 未 因 企 业 代 建 而 得 到 根 本 的 转 变, 企 业 代 建 制 因 此 难 以 达 到 期 望 的 有 效 性 对 于 由 政 府 指 定 的 由 专 门 从 事 工 程 建 设 任 务 的 专 业 型 事 业 单 位 来 代 建 的 38

44 子 报 告 一 : 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 与 机 制 的 现 状 分 析 情 况, 所 谓 代 字 实 际 上 是 沿 用 了 使 用 单 位 具 有 政 府 公 共 工 程 建 设 的 当 然 主 体 的 不 当 概 念, 在 理 论 上 是 无 以 为 据 的, 故 此 种 代 建 的 概 念 实 际 上 并 不 成 立 其 实, 由 专 业 型 事 业 单 位 代 建 的 模 式 与 由 政 府 下 属 事 业 机 构 直 接 进 行 统 一 的 实 施 和 管 理 没 有 实 质 性 区 别 至 此, 深 圳 政 府 公 共 工 程 的 实 施 和 管 理 明 确 走 上 了 以 事 业 性 专 业 机 构 实 行 集 中 管 理 的 道 路 ( 图 1-1) 工 务 局 成 立 实 物 量 清 单 工 务 署 组 建 履 约 评 价 四 新 技 术 机 构 扩 大 职 能 拓 展 组 建 品 牌 库 样 板 管 理 战 略 合 作 质 量 管 理 年 图 1-1 深 圳 市 建 筑 工 务 署 十 年 发 展 历 程 中 的 里 程 碑 1.3 深 圳 市 工 务 部 门 集 中 管 理 的 历 年 工 作 成 效 与 社 会 评 价 深 圳 自 实 行 政 府 公 共 工 程 专 业 化 集 中 管 理 以 来, 工 程 的 质 量 工 期 投 资 得 到 了 较 好 的 控 制, 腐 败 案 件 也 大 幅 减 少 以 深 圳 工 务 署 为 例, 统 计 自 成 立 到 2013 年 的 11 年 来, 负 责 的 项 目 总 数 达 259 项, 计 划 总 投 资 700 多 亿 元, 累 计 完 成 投 资 亿 元 ( 图 1-2), 建 成 了 深 圳 会 展 中 心 大 运 中 心 大 学 城 西 部 通 道 侧 接 线 南 方 科 技 大 学 滨 海 医 院 福 田 口 岸 福 龙 路 机 场 填 海 深 康 村 经 济 适 用 房 等 一 大 批 重 大 城 市 基 础 设 施 和 民 生 项 目, 为 深 圳 社 会 经 济 发 展 做 出 了 积 极 贡 献 39

45 子 报 告 一 : 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 与 机 制 的 现 状 分 析 当 年 完 成 投 资 额 ( 亿 元 ) 累 计 完 成 投 资 额 ( 亿 元 ) 图 1-2 深 圳 市 建 筑 工 务 署 历 年 完 成 投 资 额 统 计 中 央 省 市 领 导 对 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 集 中 管 理 模 式 给 予 了 充 分 肯 定 2008 年 11 月, 时 任 中 央 政 治 局 常 委 中 纪 委 书 记 贺 国 强 在 深 圳 调 研 时, 充 分 肯 定 了 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 集 中 管 理 体 制 和 深 圳 市 建 筑 工 务 署 的 廉 政 建 设 ; 原 广 东 省 省 长 黄 华 华 批 示 深 圳 市 成 立 建 筑 工 务 署, 实 行 政 府 公 共 工 程 统 一 建 设 和 管 理 做 法 很 好, 值 得 在 全 省 推 广, 等 等 全 国 多 省 市 对 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 实 行 专 业 化 集 中 管 理 的 模 式 也 表 示 极 大 的 兴 趣, 纷 纷 派 人 考 察 学 习, 部 分 省 市 还 效 仿 深 圳 模 式, 成 立 了 专 门 机 构 对 政 府 公 共 工 程 实 行 集 中 管 理, 深 圳 的 政 府 公 共 工 程 集 中 管 理 模 式 已 在 全 国 产 生 了 广 泛 的 影 响 综 上 所 述, 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 建 设 管 理 模 式 演 进 的 动 力 是 对 效 率 公 平, 即 专 业 性 及 廉 政 目 标 的 不 懈 追 求, 并 已 形 成 了 较 成 熟 的 政 府 工 务 部 门 专 业 化 集 中 管 理 模 式 当 然, 在 探 索 过 程 中 也 遭 遇 了 各 种 困 难 和 压 力, 有 的 困 难 在 发 展 中 得 到 一 定 程 度 的 解 决, 但 一 些 新 的 问 题 又 随 着 环 境 的 变 化 而 产 生, 有 的 困 难 则 一 直 存 在 于 政 府 公 共 工 程 建 设 管 理 的 实 际 工 作 中 这 些 问 题 和 困 难 对 政 府 公 共 工 程 建 设 事 业 的 继 续 发 展 形 成 了 不 容 忽 视 的 障 碍 以 下 将 分 别 从 体 制 和 机 制 等 不 同 视 角, 对 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 现 行 建 设 管 理 模 式 及 存 在 的 问 题 做 进 一 步 的 深 入 剖 析 40

46 子 报 告 一 : 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 与 机 制 的 现 状 分 析 2 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 建 设 管 理 体 制 存 在 的 问 题 2.1 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 的 管 理 体 制 架 构 目 前, 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 建 设 管 理 体 制 的 基 本 架 构 是, 以 项 目 资 金 来 源 分 层 级 确 定 管 辖, 并 按 层 级 分 别 设 立 政 府 工 务 部 门, 负 责 对 政 府 公 共 工 程 的 建 设 实 施 专 业 化 集 中 管 理 其 中, 在 市 级, 财 政 投 资 项 目 按 专 业 分 别 集 中 于 深 圳 市 建 筑 工 务 署 深 圳 市 交 通 公 用 设 施 建 设 中 心 和 深 圳 市 水 务 工 程 建 设 管 理 中 心 三 家 单 位 而 市 各 行 政 区 及 各 基 层 街 道 办 也 都 在 自 己 辖 区 内, 分 别 按 照 区 级 及 街 道 级 分 层 设 置 了 工 务 部 门, 对 本 级 政 府 的 财 政 投 资 项 目 实 施 集 中 管 理 在 深 圳 市 政 府 一 级, 深 圳 市 建 筑 工 务 署 是 市 政 府 直 属 的 正 局 级 事 业 单 位, 主 要 负 责 市 政 府 公 共 工 程 ( 除 交 通 公 路 工 程 和 水 务 工 程 外 ) 的 统 一 建 设 实 施 和 管 理 工 作 深 圳 市 交 通 公 用 设 施 建 设 中 心 和 深 圳 市 水 务 工 程 建 设 管 理 中 心 分 别 是 深 圳 市 交 通 运 输 委 员 会 和 深 圳 市 水 务 局 下 属 的 正 处 级 直 属 事 业 单 位, 分 别 独 立 负 责 市 级 政 府 投 资 的 交 通 公 路 和 水 务 工 程 的 统 一 建 设 实 施 和 管 理 上 述 政 府 工 务 部 门 在 负 责 对 政 府 公 共 工 程 统 一 建 设 实 施 和 管 理 的 过 程 中, 还 需 要 与 其 他 相 关 政 府 部 门 联 合 推 进 首 先, 各 种 建 成 设 施 最 终 都 将 交 付 给 使 用 单 位 因 此, 工 务 部 门 与 使 用 单 位 之 间 必 然 存 在 着 一 定 的 职 责 分 工 目 前, 深 圳 市 工 务 部 门 与 使 用 单 位 之 间 的 关 系 如 图 1-3 所 示 使 用 单 位 工 务 部 门 使 用 单 位 完 成 项 目 建 议 书 组 织 完 成 可 研 报 告 编 制 方 案 及 初 步 设 计 概 算 编 制 施 工 图 设 计 项 目 施 工 建 设 管 理 竣 工 验 收 移 交 结 算 决 算 等 接 收 物 业 管 理 产 权 登 记 图 1-3 深 圳 市 工 务 部 门 承 担 的 阶 段 性 业 务 范 围 及 其 与 使 用 单 位 的 关 系 其 次, 政 府 工 务 部 门 作 为 工 程 项 目 的 建 设 单 位, 还 需 要 在 我 国 既 有 的 法 律 框 架 内, 按 照 基 本 建 设 程 序, 接 受 政 府 各 专 业 部 门 的 监 督 目 前, 在 建 设 项 目 的 相 关 管 理 环 节, 工 务 部 门 与 主 要 相 关 部 门 ( 单 位 ) 的 职 能 划 分 情 况 如 图 1-4 所 示 41

47 子 报 告 一 : 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 与 机 制 的 现 状 分 析 参 与 部 门 立 项 可 研 设 计 勘 察 概 算 招 标 开 工 支 付 变 更 竣 工 交 付 登 记 工 务 部 门 市 发 改 部 门 市 规 划 国 土 部 门 市 投 资 审 计 部 门 市 财 政 部 门 市 建 设 行 政 部 门 使 用 单 位 招 标 部 门 质 监 部 门 勘 察 单 位 设 计 单 位 监 理 单 位 施 工 单 位 注 : 发 起 单 位 参 与 单 位 审 核 单 位 负 责 单 位 图 1-4 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 的 职 能 划 分 由 于 深 圳 市 建 筑 工 务 署 是 深 圳 市 实 施 政 府 公 共 工 程 专 业 化 集 中 管 理 的 代 表 性 机 构 以 下 主 要 以 深 圳 市 建 筑 工 务 署 为 例, 对 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 专 业 化 集 中 管 理 模 式 的 体 制 特 点 与 存 在 的 问 题 进 行 深 入 探 讨 2.2 工 务 部 门 的 角 色 与 存 在 的 问 题 工 务 部 门 的 职 责 与 角 色 定 位 的 问 题 以 深 圳 市 建 筑 工 务 署 为 代 表, 作 为 政 府 公 共 工 程 建 设 的 实 施 和 管 理 主 体, 其 在 政 府 公 共 工 程 建 设 的 全 过 程 中, 负 责 的 范 围 已 经 从 实 施 阶 段 扩 展 到 前 期 阶 段 它 代 表 政 府 履 行 投 资 建 设 方 的 市 场 职 能, 与 项 目 各 参 与 方 签 订 建 设 项 目 相 关 合 同, 并 管 理 和 监 督 项 目 的 建 设 过 程 其 主 要 职 责 范 围 包 括 : 负 责 组 织 编 制 可 行 性 研 究 组 织 勘 察 组 织 编 制 初 步 设 计 及 项 目 总 概 算 并 报 审 设 计 管 理 组 织 编 制 项 目 预 算 组 织 招 投 标 工 程 管 理 变 更 管 理 办 理 工 程 款 支 付 手 续 结 算 及 决 算 审 核 竣 工 验 收 工 程 交 付 组 织 保 修 等 其 它 工 务 部 门 如 市 水 务 工 程 建 设 管 理 中 心 市 交 通 公 用 设 施 建 设 中 心, 以 及 各 区 建 筑 工 务 局 建 管 中 心 等 的 职 责 表 述 与 此 基 本 相 同 尽 管 深 圳 已 经 实 行 了 政 府 公 共 工 程 专 业 化 集 中 管 理 模 式 有 多 年, 但 对 于 工 务 部 门 并 没 有 形 成 清 晰 的 角 色 定 位 从 其 职 责 范 围 来 看, 工 务 部 门 是 在 履 行 建 设 单 位 的 职 权, 是 政 府 公 共 工 程 项 目 的 项 目 业 主 但 工 务 部 门 并 没 有 得 到 作 为 政 府 业 42

48 子 报 告 一 : 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 与 机 制 的 现 状 分 析 主 的 完 整 法 律 授 权, 其 工 作 范 围 未 能 如 多 数 国 外 同 行 那 样 覆 盖 到 政 府 公 共 工 程 设 施 的 全 生 命 周 期 管 理, 其 专 业 化 能 力 也 未 能 得 到 充 分 的 发 挥 各 工 务 部 门 间 的 协 调 问 题 目 前 深 圳 市 的 工 务 部 门 包 括 了 市 级 的 深 圳 市 建 筑 工 务 署 以 及 各 行 政 区 的 工 务 部 门 以 及 街 道 工 务 中 心 等 分 层 级 的 工 务 部 门, 也 包 括 市 水 务 工 程 建 设 管 理 中 心 和 市 交 通 工 程 建 设 管 理 中 心 这 两 个 按 专 业 设 置 的 工 务 部 门 这 些 工 务 部 门 按 政 府 辖 区 及 行 业 各 成 体 系, 形 成 了 相 对 封 闭 的 管 辖 范 围, 相 互 之 间 也 没 有 建 立 联 动 机 制, 这 造 成 如 下 弊 端 : 各 工 务 部 门 在 工 作 中 形 成 的 经 验 无 法 共 享, 建 设 标 准 无 法 统 一 ; 不 能 充 分 发 挥 集 中 管 理 所 带 来 的 体 制 优 势, 在 工 程 招 投 标 设 备 采 购 方 面 的 规 模 优 势 以 及 在 履 约 评 价 的 约 束 力 没 有 得 到 有 效 发 挥 ; 与 深 圳 市 建 筑 工 务 署 相 比, 其 他 工 务 部 门 普 遍 专 业 技 术 人 员 少 管 理 力 量 薄 弱 等 问 题, 工 程 质 量 和 廉 政 建 设 得 到 不 有 效 保 证 2.3 项 目 使 用 ( 设 施 管 理 ) 单 位 的 角 色 与 存 在 的 问 题 在 深 圳 市 当 前 的 政 府 公 共 工 程 集 中 管 理 模 式 下, 各 项 目 使 用 单 位 不 再 自 己 承 担 建 设 单 位 的 职 责, 但 他 们 依 然 需 要 在 项 目 决 策 实 施 和 交 付 后 的 全 生 命 期 担 当 一 定 的 角 色, 因 此 被 称 为 项 目 使 用 ( 设 施 管 理 ) 单 位 按 照 深 圳 市 政 府 对 项 目 使 用 ( 设 施 管 理 ) 单 位 和 项 目 建 设 单 位 的 职 责 分 工, 项 目 使 用 单 位 在 政 府 公 共 工 程 中 的 职 责 主 要 有 : 向 市 发 改 部 门 申 请 立 项 ; 根 据 市 发 改 部 门 在 项 目 建 议 书 中 批 准 的 建 设 性 质 建 设 规 模 建 设 标 准 和 总 投 资 额, 提 出 项 目 使 用 需 求 ; 负 责 规 划 土 地 申 请 报 批 手 续 ; 协 助 工 务 部 门 办 理 计 划 施 工 环 保 消 防 园 林 绿 化 及 市 政 接 用 等 审 批 手 续 ; 43

49 子 报 告 一 : 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 与 机 制 的 现 状 分 析 参 与 项 目 设 计 的 审 查 工 作 及 施 工 监 理 招 标 的 监 督 工 作 ; 监 督 项 目 的 工 程 质 量 和 施 工 进 度, 参 与 工 程 验 收 ; 办 理 项 目 接 收 手 续, 组 织 物 业 管 理, 办 理 产 权 登 记 等 从 上 述 职 责 分 工 可 以 看 出, 项 目 使 用 ( 设 施 管 理 ) 单 位 与 作 为 项 目 建 设 实 施 单 位 的 深 圳 市 工 务 部 门 之 间 存 在 着 大 量 的 管 理 界 面 此 管 理 界 面 的 协 调 沟 通, 很 大 程 度 上 会 影 响 到 项 目 建 设 的 成 效 和 使 用 效 果 评 价 目 前 在 工 务 部 门 和 使 用 ( 设 施 管 理 ) 单 位 之 间 经 常 出 现 以 下 困 扰 : 由 于 项 目 立 项 是 由 使 用 ( 设 施 管 理 ) 单 位 负 责, 导 致 政 府 公 共 工 程 难 以 超 越 单 个 项 目 进 行 项 目 群 统 筹, 导 致 政 府 公 共 工 程 管 理 的 碎 片 化, 制 约 了 政 府 投 资 效 益 的 充 分 发 挥 ; 项 目 使 用 单 位 在 确 定 制 定 项 目 建 议 书 时, 由 于 其 非 专 业 性, 常 会 出 现 项 目 规 模 标 准 不 合 理, 需 求 不 完 整 等 问 题 ; 有 些 新 建 项 目 在 项 目 立 项 时 使 用 ( 设 施 管 理 ) 单 位 尚 未 筹 建 或 筹 建 未 完 成, 或 是 项 目 未 来 的 运 营 维 护 团 队 无 法 确 定, 难 以 及 时 准 确 地 提 出 项 目 需 求, 这 些 问 题 都 可 能 导 致 项 目 决 策 科 学 性 不 足, 常 常 造 成 项 目 需 求 在 建 设 期 间 发 生 实 质 性 变 更, 甚 至 是 项 目 应 用 目 的 的 根 本 性 变 化, 造 成 变 更 频 繁, 甚 至 造 成 重 大 浪 费 ; 在 项 目 建 成 交 付 使 用 ( 设 施 管 理 ) 单 位 环 节, 缺 少 明 确 的 交 付 约 定, 造 成 工 程 质 量 责 任 和 设 施 管 理 责 任 难 以 认 定 2.4 主 要 行 政 部 门 的 角 色 及 存 在 的 问 题 主 要 行 政 部 门 的 职 责 与 相 互 间 的 协 调 机 制 政 府 公 共 工 程 在 建 设 过 程 中, 市 工 务 部 门 还 需 要 接 受 发 改 财 政 规 土 建 设 环 保 水 务 消 防 和 审 计 等 部 门 的 行 政 管 理, 按 照 当 前 深 圳 市 政 府 对 各 政 府 部 门 的 职 责 分 工, 上 述 行 政 管 理 部 门 分 别 在 政 府 公 共 工 程 中 承 担 以 下 职 责 发 改 部 门 : 主 要 负 责 项 目 建 议 书 审 批, 前 期 工 作 计 划, 可 行 性 研 究 报 告 审 批, 项 目 总 概 算 审 批, 下 达 年 度 投 资 计 划, 重 大 项 目 认 定 等 44

50 子 报 告 一 : 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 与 机 制 的 现 状 分 析 财 政 部 门 : 主 要 负 责 基 本 建 设 资 金 拨 付, 基 建 投 资 项 目 竣 工 财 务 决 算 等 规 划 国 土 部 门 : 主 要 负 责 建 设 用 地 选 址 和 预 审, 地 质 灾 害 危 害 性 评 估 报 告 备 案, 建 设 项 目 用 地 预 审 转 报, 建 设 用 地 规 划 许 可, 建 设 用 地 批 准, 建 设 工 程 方 案 设 计 招 标 备 案, 建 设 工 程 方 案 设 计 核 查, 建 设 工 程 初 步 设 计 核 查, 地 名 命 名 核 准, 建 设 工 程 规 划 许 可, 超 限 高 层 建 设 工 程 建 筑 抗 震 设 防 审 批, 市 政 管 线 道 路 接 口 审 批, 施 工 图 修 改 备 案, 建 设 工 程 开 工 验 线, 建 设 工 程 竣 工 验 收 测 绘, 建 设 工 程 规 划 验 收, 海 域 使 用 ( 初 审 ) 等 建 设 部 门 : 主 要 负 责 建 设 工 程 招 标 公 告 ( 招 标 邀 请 书 ) 和 招 标 组 织 形 式 备 案, 建 设 工 程 施 工 ( 监 理 ) 招 标 文 件 备 案, 建 设 工 程 招 标 投 标 情 况 报 告 备 案, 建 设 工 程 合 同 备 案, 建 设 工 程 施 工 许 可 ( 提 前 开 工 复 函 ), 民 用 建 筑 工 程 建 筑 节 能 专 项 验 收, 建 设 工 程 竣 工 验 收 备 案 审 核, 建 筑 设 计 方 案 节 能 审 查 超 限 高 层 建 筑 工 程 抗 震 设 防 审 批, 过 程 施 工 质 量 安 全 行 政 监 督 环 保 部 门 : 主 要 负 责 建 设 项 目 环 境 影 响 审 批, 建 设 项 目 环 境 保 护 设 施 投 入 试 运 行 生 产 或 使 用 验 收 等 消 防 部 门 : 主 要 负 责 建 筑 工 程 消 防 设 计 审 核, 建 设 工 程 消 防 验 收 等 审 计 部 门 : 主 要 负 责 政 府 公 共 工 程 预 算 ( 标 底 ) 审 计, 政 府 公 共 工 程 征 地 拆 迁 审 计, 政 府 公 共 工 程 结 算 ( 期 中 ) 审 计, 政 府 公 共 工 程 决 算 审 计, 政 府 公 共 工 程 绩 效 审 计 等 交 通 部 门 : 道 路 及 场 ( 站 ) 建 设 项 目 开 工, 占 用 和 挖 掘 城 市 道 路, 新 建 改 建 扩 建 路 口 或 拆 除 分 隔 带 审 批, 施 工 图 设 计 审 查 ( 含 新 建 改 建 道 路 交 通 工 程 及 其 他 交 通 工 程 ), 道 路 工 程 竣 工 验 收 ( 含 临 时 占 用 挖 掘 道 路 开 设 交 通 道 路 路 口 和 新 建 改 建 道 路 交 通 工 程 ) 等 水 务 部 门 : 生 产 建 设 项 目 水 土 保 持 方 案 审 批, 建 设 项 目 用 水 节 水 评 估 报 告 审 批, 建 设 项 目 排 水 施 工 方 案 审 批, 城 市 排 水 许 可, 排 水 设 施 验 收 等 市 场 监 管 部 门 : 特 种 设 备 安 装 告 知, 电 梯 安 装 监 督 检 验 等 45

51 子 报 告 一 : 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 与 机 制 的 现 状 分 析 气 象 部 门 : 防 雷 装 置 设 计 审 核, 防 雷 装 置 竣 工 验 收 等 应 急 办 : 应 建 人 防 工 程 方 案 报 建 审 核, 应 建 人 防 工 程 初 步 设 计 报 建 审 核 等 城 管 部 门 : 征 用 占 用 林 地, 占 用 城 市 绿 地 砍 伐 或 迁 移 城 市 树 木 等 交 警 部 门 : 临 时 占 用 挖 掘 道 路 审 批, 开 设 交 通 道 路 路 口 审 查, 新 建 改 建 道 路 交 通 工 程 安 全 设 计 方 案 图 纸 审 查 等 综 上, 在 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 建 设 领 域 的 体 制 关 系 中, 工 务 部 门 与 市 政 府 相 关 行 政 部 门 构 成 纵 横 交 叉 的 业 务 职 能 关 联, 如 图 1-5 所 示 其 中, 工 务 部 门 为 横 向 部 门, 对 政 府 公 共 工 程 的 目 标 和 绩 效 负 责, 其 工 作 目 标 是 尽 可 能 高 效 地 实 施 和 完 成 政 府 项 目 ; 而 各 行 政 主 管 部 门 为 纵 向 部 门, 其 工 作 目 标 是 制 定 和 贯 彻 落 实 管 理 职 权 范 围 内 的 政 策 法 规, 政 府 公 共 工 程 目 标 能 否 以 及 如 何 实 现 并 不 是 其 关 注 重 点 因 此, 两 种 类 型 的 部 门 工 作 目 标 存 在 着 显 著 差 异 发 改 部 门 财 政 部 门 规 划 国 土 部 门 建 设 行 政 部 门 环 保 部 门 消 防 部 门 投 资 审 计 部 门 城 管 部 门 交 管 部 门 气 象 部 门 工 务 部 门 图 1-5 深 圳 市 工 务 部 门 与 政 府 相 关 行 政 部 门 间 的 业 务 职 能 关 联 鉴 于 对 政 府 公 共 工 程 负 有 行 政 管 理 职 责 的 各 部 门 之 间, 以 及 各 行 政 部 门 与 工 务 部 门 之 间 都 必 然 存 在 复 杂 的 职 能 交 叉, 为 提 高 审 批 工 作 效 率, 深 圳 市 政 府 办 公 厅 正 式 发 文 颁 布 了 关 于 实 施 市 政 府 投 资 项 目 跨 部 门 协 同 办 理 有 关 事 项 的 通 知 ( 深 府 办 号 ), 和 关 于 简 化 市 政 府 投 资 项 目 跨 部 门 协 同 办 理 有 关 事 项 的 通 知 ( 深 府 办 号 ), 并 制 定 了 市 政 府 投 资 项 目 跨 部 门 协 同 办 理 事 项 目 录, 涉 及 16 个 部 门 96 项 市 政 府 公 共 工 程 办 理 事 项, 对 事 项 名 称 办 理 时 限 申 报 材 料 办 理 结 果 等 进 行 了 规 范 简 化, 对 有 关 报 建 审 批 流 程 进 一 步 明 确 在 建 设 项 目 的 各 阶 段, 工 务 部 门 与 市 政 府 各 相 关 行 政 部 门 之 间 的 职 责 分 工 详 见 图

52 子 报 告 一 : 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 与 机 制 的 现 状 分 析 这 些 规 定 性 文 件 对 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 的 相 关 行 政 审 批 程 序 作 出 了 有 益 的 制 度 性 安 排, 但 由 于 未 明 确 政 府 公 共 工 程 在 集 中 管 理 模 式 下 工 务 部 门 性 质 定 位 职 能 与 分 散 管 理 模 式 下 的 建 设 单 位 的 区 别, 因 此 对 集 中 管 理 模 式 下 政 府 公 共 工 程 建 设 管 理 效 率 的 提 升 未 发 挥 有 效 作 用 下 面 将 从 各 行 政 部 门 间 的 相 互 协 调 机 制, 以 及 行 政 部 门 与 工 务 部 门 间 的 协 调 与 监 督 机 制 等 方 面 对 现 行 体 制 存 在 的 问 题 做 深 入 讨 论 各 行 政 职 能 部 门 间 的 协 调 机 制 问 题 各 行 政 职 能 部 门 间 的 协 调 机 制 问 题 主 要 表 现 为 多 头 管 理, 各 行 政 职 能 部 门 都 仅 仅 负 责 分 管 领 域 内 的 政 策 法 规 的 贯 彻 落 实, 由 于 其 对 同 一 事 物 的 观 察 角 度 不 同, 相 互 之 间 的 监 管 控 制 目 标 也 常 会 出 现 不 一 致 之 处 由 于 这 些 行 政 职 能 部 门 对 政 府 公 共 工 程 的 总 目 标 并 不 负 责, 于 是 当 相 互 之 间 存 在 目 标 冲 突 时, 如 果 没 有 适 当 的 协 调 机 制, 则 难 免 各 自 为 政 但 实 际 上, 这 些 行 政 职 能 部 门 之 间 往 往 没 有 常 设 的 协 调 机 构 在 既 有 的 体 制 下, 此 类 协 调 要 么 经 由 各 行 政 职 能 部 门 领 导 层 之 间 的 对 话 协 商 来 实 现, 要 么 通 过 各 行 政 职 能 部 门 的 共 同 上 级 领 导 才 能 进 行 有 效 的 协 调 处 置 但 很 多 情 况 下, 不 同 行 政 职 能 部 门 的 分 管 上 级 领 导 不 是 同 一 人, 于 是 协 调 机 制 甚 至 还 必 须 继 续 上 溯 到 更 高 一 级 的 领 导 ( 这 只 有 由 市 长 来 协 调 了 ) 显 然, 这 样 的 协 调 机 制 不 可 能 满 足 项 目 实 施 中 繁 杂 的 协 调 需 要 政 府 公 共 工 程 多 有 学 校 医 院 和 市 政 基 础 设 施 等 重 大 民 生 项 目, 投 资 大 社 会 关 注 度 高, 应 急 工 程 多, 市 政 府 往 往 要 求 工 务 部 门 尽 快 开 工 提 前 完 工 当 横 向 工 务 部 门 遇 到 的 各 行 政 职 能 部 门 间 的 意 见 出 现 矛 盾 或 冲 突 时, 势 必 造 成 横 向 部 门 的 业 务 推 进 受 阻 目 前, 在 政 府 部 门 间 协 调 工 作 缺 乏 制 度 性 保 障 机 制 的 情 况 下, 对 项 目 目 标 负 责 的 工 务 部 门 为 了 保 证 工 程 项 目 的 如 期 推 进, 不 得 不 在 各 行 政 职 能 部 门 之 间 来 回 奔 波 反 复 协 调 而 且 即 使 是 工 务 部 门 付 出 了 最 大 努 力, 有 的 问 题 依 然 得 不 到 有 效 解 决 行 政 部 门 与 工 务 部 门 之 间 的 协 调 机 制 与 存 在 的 问 题 由 于 政 府 工 务 部 门 的 设 立, 使 得 原 来 单 纯 的 职 能 型 的 政 府 组 织 成 为 了 一 种 矩 47

53 子 报 告 一 : 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 与 机 制 的 现 状 分 析 阵 型 组 织 在 该 组 织 结 构 中 纵 向 的 行 政 部 门 设 置 是 按 职 能 分 工 的, 而 横 向 的 工 务 部 门 是 依 据 政 府 公 共 工 程 实 施 的 需 求 而 设 置 的 按 照 项 目 管 理 理 论, 对 于 矩 阵 型 组 织 而 言, 横 向 部 门 和 纵 向 部 门 之 间 的 权 力 分 配 和 协 作 方 式 对 于 组 织 的 管 理 效 能 至 关 重 要 而 横 向 部 门 与 纵 向 部 门 之 间 的 权 力 优 先 级, 则 需 要 更 高 层 组 织 给 予 明 确 定 义, 以 从 制 度 上 避 开 因 权 力 纵 横 交 叉 协 调 不 良 对 组 织 运 行 带 来 的 损 害 其 中, 以 横 向 权 力 优 先 的 组 织 为 强 矩 阵, 以 纵 向 权 力 优 先 的 为 弱 矩 阵 并 且, 当 纵 横 权 力 之 间 出 现 意 见 冲 突 时, 交 由 更 高 层 的 组 织 成 员 或 部 门 来 加 以 协 调 从 我 国 从 计 划 经 济 转 型 到 市 场 经 济 的 政 府 组 织 模 式 演 进 历 程 来 看, 按 职 能 分 工 设 置 职 能 管 理 部 门 进 行 行 政 管 理 是 我 国 市 场 经 济 下 政 府 行 政 组 织 的 基 本 架 构 ( 相 比 较 而 言, 计 划 经 济 体 制 下 往 往 根 据 国 民 经 济 行 业 设 置 行 业 管 理 部 门 ), 其 部 门 设 置 除 了 从 不 同 环 节 和 角 度 来 管 理 社 会 事 务 外, 也 有 相 互 制 约 上 的 考 虑 因 此, 深 圳 市 的 纵 向 行 政 部 门 在 工 务 部 门 成 立 之 前 就 存 在 了, 并 拥 有 从 国 家 到 地 方 的 各 种 法 律 授 权, 在 工 程 项 目 决 策 与 实 施 的 不 同 阶 段 实 施 行 政 管 理 而 深 圳 建 筑 工 务 署 这 样 的 工 务 部 门 是 后 组 建 的, 其 授 权 仅 仅 是 来 自 于 深 圳 市 的 地 方 政 府 因 此, 在 整 个 政 府 架 构 中, 尽 管 存 在 工 务 部 门 这 样 的 横 向 专 业 机 构, 但 总 的 体 制 仍 旧 是 以 纵 向 职 能 为 主 导 的 弱 矩 阵 型 组 织 系 统, 这 样 的 系 统 显 然 会 对 工 务 部 门 有 效 实 施 政 府 项 目 管 理 带 来 掣 肘 从 落 实 国 家 各 项 法 律 法 规 和 政 策 的 需 求 来 看, 对 工 务 部 门 的 行 为 设 立 一 定 外 部 约 束 机 制 是 合 理 的, 但 是 当 这 些 外 部 约 束 相 互 之 间 存 在 冲 突, 甚 至 出 现 形 式 主 义 的 无 效 管 制, 对 横 向 的 工 务 部 门 就 会 带 来 不 必 要 的 困 扰 首 先 是 审 批 程 序 过 于 繁 冗 一 项 政 府 公 共 工 程 从 项 目 建 议 书 到 竣 工 结 算 要 经 历 近 百 项 的 各 类 审 批 和 审 查 程 序, 累 计 审 批 和 审 查 时 间 长 达 数 月 到 一 年 同 时, 由 于 各 审 批 部 门 之 间 缺 少 制 度 化 常 态 化 的 业 务 协 作 机 制, 甚 至 还 会 出 现 不 同 部 门 的 审 批 结 果 相 互 否 定 的 现 象, 造 成 工 程 项 目 管 理 人 员 疲 于 跑 审 批 重 复 报 材 料, 导 致 工 务 部 门 非 常 有 限 的 专 业 化 力 量 难 以 集 中 于 工 程 管 理 本 身, 严 重 影 响 了 工 程 项 目 的 实 施 效 率 和 效 果 特 别 是 政 府 公 共 工 程 中 的 学 校 医 院 和 市 政 基 础 设 施 等 重 大 民 生 项 目, 往 往 对 项 目 进 度 有 着 紧 迫 的 要 求, 而 现 行 繁 冗 的 行 政 审 批 程 序 常 常 与 社 会 对 项 目 进 展 的 期 望 产 生 冲 突 48

54 子 报 告 一 : 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 与 机 制 的 现 状 分 析 其 次 是 现 行 审 批 程 序 过 于 一 刀 切, 未 能 按 项 目 的 不 同 特 点 和 需 求 分 类 管 理 如 果 审 批 部 门 能 按 照 工 程 项 目 的 不 同 类 型 和 不 同 情 况, 按 新 建 重 建 改 扩 建 或 重 大 工 程 普 通 工 程 和 应 急 工 程 等 类 别 采 取 相 应 的 审 批 方 法, 就 会 大 大 提 高 政 府 公 共 工 程 建 设 的 效 率, 树 立 服 务 型 政 府 的 良 好 形 象 第 三 是 现 行 审 批 要 求 常 常 与 实 际 相 脱 节 这 是 因 为, 不 少 行 政 职 能 部 门 虽 然 负 有 项 目 审 批 职 责, 但 并 不 是 建 设 领 域 的 专 业 部 门, 他 们 对 工 程 市 场 的 变 化 行 业 的 发 展 和 具 体 的 技 术 变 革 等 缺 乏 敏 锐 的 反 应, 往 往 因 此 脱 离 行 业 的 具 体 情 况 而 专 业 化 的 工 务 部 门 长 期 处 于 项 目 建 设 第 一 线, 掌 握 施 工 技 术 材 料 设 备 和 市 场 价 格 等 动 态 信 息, 对 市 场 配 置 资 源 的 感 受 也 最 为 直 接, 因 此 能 够 对 一 些 偏 离 实 际 的 行 政 管 理 措 施 提 出 合 理 化 的 改 进 建 议 而 这 些 建 议 要 能 真 正 对 行 政 职 能 部 门 有 所 帮 助, 就 需 要 使 政 府 组 织 的 纵 横 之 间 能 够 建 立 起 有 效 的 沟 通 协 作 机 制, 使 处 于 主 导 地 位 的 纵 向 行 政 职 能 部 门 能 够 真 正 来 倾 听 和 考 虑 横 向 工 务 部 门 的 合 理 需 求 而 目 前 的 体 制 中 恰 恰 缺 少 此 沟 通 协 作 机 制 第 四 是 行 政 监 管 思 路 尚 未 根 据 政 府 公 共 工 程 集 中 管 理 模 式 而 做 相 应 调 整, 对 工 务 部 门 过 多 的 掣 肘 严 重 影 响 了 效 率 在 以 工 务 部 门 为 依 托 的 专 业 化 集 中 管 理 模 式 下, 工 务 部 门 必 须 对 建 设 目 标 和 投 资 效 益 的 实 现 负 责, 且 工 务 部 门 作 为 专 业 部 门 对 建 筑 市 场 的 动 态 性 更 为 了 解, 同 时 对 项 目 需 求 也 有 更 全 面 的 掌 握, 因 而 能 够 使 项 目 目 标 的 设 定 更 加 合 理 并 且, 与 传 统 的 分 散 管 理 模 式 下 的 建 设 单 位 相 比, 工 务 部 门 不 仅 更 加 专 业 化, 也 能 够 代 表 政 府 立 场 在 一 定 程 度 上 对 不 合 理 的 过 度 需 求 进 行 约 束, 多 了 一 层 对 使 用 单 位 盲 目 扩 张 投 资 需 求 的 制 约 而 当 前 不 少 行 政 审 批 部 门 并 没 有 意 识 到 这 一 变 化, 依 然 遵 循 原 来 的 思 路 如 在 项 目 决 策 阶 段, 发 改 部 门 评 审 项 目 时 仍 按 对 待 传 统 分 散 管 理 模 式 下 的 观 点 进 行 惯 例 性 的 过 度 压 缩, 往 往 使 得 原 定 的 项 目 功 能 目 标 难 以 实 现, 造 成 不 得 不 降 低 的 项 目 功 能 和 品 质 最 终 工 务 部 门 还 得 为 此 结 果 承 担 相 关 责 任 事 实 上, 政 府 公 共 工 程 在 立 项 前 的 规 划 过 程 中, 都 是 经 过 了 市 政 府 和 市 发 改 委 等 相 关 部 门 的 充 分 论 证 工 务 部 门 作 为 政 府 公 共 工 程 的 执 行 部 门, 与 发 改 部 门 之 间, 应 当 在 项 目 建 设 标 准 和 规 模 控 制 上 有 更 有 效 更 透 明 的 双 向 直 接 的 协 商 沟 通 机 制 ; 而 在 项 目 的 实 施 阶 段, 当 前 的 行 政 性 审 批 程 序 和 执 行 准 则 也 未 将 政 府 公 共 工 程 与 一 般 社 会 投 资 项 目 加 以 区 别 事 实 上, 广 东 省 政 府 转 发 国 务 院 办 公 厅 关 于 保 留 部 分 非 行 政 许 可 审 批 项 目 的 通 知 ( 粤 49

55 子 报 告 一 : 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 与 机 制 的 现 状 分 析 府 办 号 ) 中 已 经 明 确 了 政 府 出 资 的 投 资 项 目 审 批 为 非 行 政 许 可 审 批 项 目 的 规 定, 国 务 院 法 制 办 在 行 政 许 可 法 问 题 解 答 中 也 有 了 政 府 直 接 投 资 的 审 批 不 是 行 政 许 可 的 表 述 但 在 地 方 层 面, 上 述 政 策 要 求 并 未 得 到 实 质 性 的 贯 彻, 有 时 候 甚 至 出 现 政 府 高 级 别 层 次 已 经 决 策 的 事 项 在 较 低 级 别 的 审 批 中 遇 到 障 碍, 使 部 门 审 批 市 政 府 处 长 审 批 局 长 成 为 常 态, 客 观 上 造 成 政 府 公 共 工 程 审 批 事 项 过 多 手 续 繁 琐 周 期 过 长 程 序 不 合 理 行 政 资 源 严 重 浪 费 等 现 象, 不 但 忽 视 了 政 府 公 共 工 程 的 本 质 和 特 点, 表 现 出 内 在 逻 辑 的 不 合 理 性, 也 不 符 合 国 家 的 有 关 明 文 规 定 最 后, 现 行 的 单 项 目 审 批 制 度 制 约 了 政 府 公 共 工 程 集 中 管 理 模 式 的 规 模 效 益 的 发 挥 目 前, 深 圳 市 的 政 府 公 共 工 程 专 业 化 集 中 管 理 体 制 已 经 使 得 在 政 府 公 共 工 程 中 推 行 项 目 集 管 理 及 项 目 组 合 管 理 成 为 了 可 能 而 推 行 项 目 集 管 理 及 项 目 组 合 管 理, 就 意 味 着 大 量 项 目 可 以 共 享 资 源 降 低 成 本 和 获 得 规 模 效 益, 能 极 大 提 升 政 府 公 共 工 程 的 管 理 效 益 然 而, 现 行 的 行 政 管 理 体 制 实 行 的 是 单 项 目 审 批 管 理 制 度, 受 此 制 约, 深 圳 工 务 部 门 无 法 对 类 似 的 项 目 进 行 批 发 作 业 和 项 目 组 合 管 理, 难 以 实 现 资 源 的 集 约 和 统 筹, 削 弱 了 政 府 公 共 工 程 集 中 管 理 的 规 模 效 益 行 政 部 门 对 工 务 部 门 的 监 督 机 制 与 存 在 问 题 在 当 前 的 行 政 监 督 体 制 下, 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 受 市 纪 委 市 发 改 委 市 住 建 局 市 规 划 国 土 委 市 财 委 市 审 计 局 和 市 监 察 局 等 多 部 门 的 监 管 其 中, 市 纪 委 在 深 圳 工 务 署 派 驻 有 专 门 的 工 作 组 ( 纪 检 三 组 ), 驻 署 办 公, 对 深 圳 工 务 署 工 作 中 的 各 重 大 事 项 的 决 策 进 行 全 程 监 督, 对 由 深 圳 工 务 署 各 业 务 处 室 负 责 的 前 期 设 计 工 程 招 标 合 同 管 理 现 场 管 理 工 程 支 付 等 主 要 建 设 业 务 进 行 第 一 线 监 督, 形 成 了 工 程 管 理 链 上 既 互 为 条 件 又 相 互 监 督 制 约 的 良 性 运 作 关 系 和 监 督 机 制 ( 图 1-6) 对 水 务 交 通 建 设, 市 纪 委 监 察 部 门 虽 没 有 派 驻 专 门 的 派 驻 组, 但 也 有 相 应 的 市 纪 委 监 察 组 负 责 监 督 50

56 子 报 告 一 : 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 与 机 制 的 现 状 分 析 招 投 标 前 期 设 计 纪 检 三 组 合 同 管 理 现 场 管 理 工 程 款 支 付 图 1-6 市 纪 委 监 察 部 门 专 门 派 驻 组 对 深 圳 工 务 署 项 目 实 施 的 嵌 入 式 监 督 同 时, 政 府 各 部 门 按 各 自 职 权 范 围 在 建 设 程 序 要 求 的 各 个 阶 段 或 环 节 进 行 外 部 约 束, 如 发 改 部 门 对 项 目 立 项 资 金 计 划 投 资 控 制 进 行 监 督 ; 规 划 部 门 对 建 设 用 地 在 多 个 环 节 上 进 行 监 管 ; 建 设 主 管 部 门 对 工 程 招 标 质 量 安 全 生 产 等 进 行 监 督 ; 财 政 部 门 对 工 程 款 使 用 支 付 进 行 监 督, 并 统 一 直 接 支 付 工 程 款 ; 审 计 部 门 对 政 府 公 共 工 程 进 行 全 过 程 审 计, 对 标 底 变 更 结 算 决 算 等 全 过 程 进 行 监 督 ( 图 1-7) 除 此 以 外, 使 用 单 位 也 参 与 工 程 项 目 的 设 计 审 定 竣 工 验 收 以 及 交 付 后 的 使 用 评 价 等 发 改 部 门 规 划 部 门 深 圳 工 务 署 财 政 部 门 建 设 部 门 审 计 部 门 图 1-7 政 府 多 个 行 政 职 能 部 门 的 外 部 约 束 在 纪 检 监 察 机 构 直 接 进 驻 的 第 一 线 监 督 下, 以 及 上 述 多 部 门 的 外 部 监 督 下, 深 圳 市 以 工 务 部 门 为 依 托 的 集 中 管 理 模 式 在 廉 政 建 设 方 面 取 得 了 显 著 的 成 绩 然 而, 既 有 的 监 督 体 制 也 存 在 不 足 之 处 第 一, 监 管 部 门 和 监 管 职 能 过 于 分 散 多 部 门 分 散 监 管 容 易 造 成 监 督 缺 乏 系 统 性 整 体 性, 形 成 一 人 干 活 多 人 监 督 的 现 状, 导 致 工 务 部 门 疲 于 应 对 各 种 监 督 审 核, 不 利 于 工 程 建 设 按 照 建 设 项 目 的 自 然 规 律 建 设, 造 成 人 力 成 本 高 办 事 效 率 低 下 建 设 周 期 长, 浪 费 社 会 成 本 第 二, 多 部 门 分 散 监 管 造 成 监 管 过 程 中 的 不 透 明 和 沟 通 困 难 政 府 公 共 工 程 的 决 策 阶 段 和 实 施 阶 段, 设 计 的 各 项 审 批 中, 职 能 部 门 对 专 业 化 集 中 管 理 模 式 下 51

57 子 报 告 一 : 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 与 机 制 的 现 状 分 析 的 政 府 公 共 工 程 监 管 采 用 了 与 社 会 投 资 项 目 相 同 的 监 管 模 式, 往 往 只 给 出 审 批 结 果, 不 对 审 批 结 果 给 出 理 由 和 解 释 这 种 单 向 不 透 明 的 沟 通 困 境 使 执 行 政 府 公 共 工 程 实 施 任 务 的 工 务 部 门 既 难 以 反 映 基 于 项 目 客 观 实 际 的 情 况, 又 不 得 不 承 担 因 审 批 决 策 可 能 存 在 的 不 合 理 后 果, 而 自 身 又 无 法 避 免 和 控 制 因 决 策 失 误 带 来 的 风 险 第 三, 招 投 标 形 式 化, 严 重 削 弱 了 招 投 标 机 制 在 资 源 配 置 优 化 中 的 作 用 现 行 的 招 投 标 监 管 设 置 了 过 多 的 形 式 化 的 限 制, 过 度 干 预 了 市 场 机 制, 例 如 : 要 求 招 标 文 件 中 设 置 投 标 报 价 的 上 限 价 和 下 限 价, 分 别 不 能 超 过 上 年 度 全 市 同 类 工 程 的 平 均 下 浮 率 的 ±8%; 通 过 低 价 中 标 而 不 能 完 全 履 行 工 程 合 同 标 准 盛 行, 许 多 项 目 的 中 标 价 格 低 于 市 场 成 本 价, 使 许 多 优 秀 企 业 不 愿 参 与 政 府 投 标, 同 时 也 导 致 更 多 中 标 企 业 也 不 得 不 在 施 工 降 低 履 约 标 准, 带 来 严 重 的 质 量 隐 患 过 于 刚 性 地 要 求 建 设 工 程 实 行 大 总 包 和 大 标 段 发 包, 不 能 根 据 工 程 管 理 需 要 和 市 场 从 业 单 位 等 实 际 情 况 合 理 发 包, 造 成 许 多 中 小 规 模 的 优 秀 专 业 公 司 无 法 直 接 参 与 政 府 工 程 ; 批 量 招 标 战 略 合 作 招 标 只 限 于 小 型 工 程 ; 所 有 招 标 项 目, 无 论 规 模 大 小 是 否 简 易 项 目, 一 律 采 用 评 定 分 离 方 式 招 标, 未 充 分 考 虑 招 标 的 社 会 成 本 和 工 作 效 率 ; 采 用 票 选 抽 签 法 定 标 的, 最 终 参 与 抽 签 的 投 标 人 数 量 不 得 少 于 合 格 投 标 人 总 数 的 30%, 没 有 考 虑 择 优 问 题 ; 招 标 文 件 必 须 规 定 所 有 清 单 子 目 的 投 标 报 价 不 得 低 于 清 单 标 底 价 的 特 定 比 例 ; 履 约 保 函 原 件 必 须 由 建 设 行 政 主 管 部 门 保 管 ; 履 约 保 函 的 有 限 期 必 须 不 短 于 竣 工 验 收 之 后 365 天 第 四, 监 管 缺 乏 对 项 目 目 标 的 关 注 在 对 政 府 公 共 工 程 的 管 理 分 工 中, 只 有 工 务 部 门 对 项 目 目 标 的 实 现 负 责, 而 其 他 行 政 职 能 部 门 对 项 目 目 标 能 否 实 现 不 承 52

58 子 报 告 一 : 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 与 机 制 的 现 状 分 析 担 后 果 责 任, 但 却 拥 有 很 大 的 决 定 权 而 这 些 相 关 部 门 在 监 督 过 程 中, 通 常 是 单 纯 地 依 据 部 门 规 定 作 出 行 政 决 定, 而 没 有 去 关 注 政 府 公 共 工 程 项 目 的 工 期 和 进 度 等 实 际 这 些 依 据 部 门 规 定 所 作 出 的 决 定 虽 然 在 职 能 上 是 正 当 的, 但 经 常 会 影 响 到 工 程 的 顺 利 实 施 第 五, 部 分 监 管 干 预 了 各 建 设 主 体 间 的 合 同 约 定 一 些 行 政 部 门 常 常 对 作 为 业 主 的 工 务 部 门 提 出 过 度 要 求, 简 单 地 将 监 管 职 责 累 加 到 工 务 部 门 身 上, 使 工 务 部 门 承 担 了 许 多 不 应 承 担 的 责 任, 违 背 了 工 程 管 理 的 相 关 原 则 53

59 子 报 告 一 : 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 与 机 制 的 现 状 分 析 3 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 建 设 管 理 机 制 存 在 的 问 题 3.1 项 目 投 资 决 策 管 理 机 制 存 在 的 问 题 深 圳 市 的 政 府 公 共 工 程 在 投 资 决 策 方 面, 目 前 主 要 涉 及 使 用 单 位 工 务 部 门 和 发 改 部 门 三 大 主 体 间 他 们 之 间 分 工 协 作 机 制 的 合 理 性 和 有 效 性, 决 定 了 项 目 投 资 决 策 的 水 平 目 前, 深 圳 市 的 政 府 公 共 工 程 在 项 目 发 起 阶 段, 需 求 描 述 一 般 由 使 用 单 位 首 先 提 出, 并 编 制 在 项 目 建 议 书 中 报 发 改 部 门 审 批 当 项 目 建 议 书 由 使 用 单 位 编 制 时, 工 务 部 门 通 常 不 介 入 但 有 些 情 况 下, 如 在 项 目 发 起 阶 段 使 用 单 位 尚 未 产 生 时, 项 目 建 议 书 就 由 工 务 部 门 直 接 编 制 项 目 建 议 书 在 得 到 发 改 部 门 的 审 批 后, 项 目 就 得 以 立 项 此 时, 使 用 单 位 需 要 根 据 项 目 建 议 书 批 准 的 建 设 性 质 建 设 规 模 和 总 投 资 额, 提 出 项 目 使 用 功 能 配 置 和 建 设 标 准, 而 工 务 部 门 则 据 此 组 织 开 展 可 行 性 研 究, 并 在 发 改 部 门 批 复 的 总 投 资 额 范 围 内 确 定 项 目 总 概 算 当 工 务 部 门 组 织 完 成 初 步 设 计 后, 将 向 发 改 部 门 申 报 项 目 总 概 算 之 后 再 根 据 发 改 部 门 批 准 的 概 算 标 准, 进 一 步 组 织 后 续 的 实 施 而 初 步 设 计 概 算 则 将 成 为 后 续 的 设 计 施 工 招 投 标 等 的 项 目 投 资 控 制 依 据 从 上 述 项 目 投 资 决 策 管 理 流 程 来 看, 除 了 存 在 着 工 务 部 门 这 样 一 个 第 三 方 外, 其 他 方 面 与 传 统 的 政 府 公 共 工 程 决 策 机 制 并 无 实 质 性 不 同 特 别 是 在 项 目 立 项 前 工 务 部 门 的 角 色 完 全 是 处 于 辅 助 地 位, 缺 乏 充 分 的 话 语 权, 此 过 程 与 传 统 的 政 府 公 共 工 程 决 策 机 制 几 乎 就 是 完 全 一 致 的 通 过 实 践, 上 述 项 目 投 资 决 策 管 理 机 制 逐 渐 暴 露 出 以 下 问 题 工 务 部 门 在 项 目 投 资 决 策 中 的 作 用 不 足 根 据 项 目 管 理 理 论, 越 是 项 目 早 期, 项 目 管 理 对 项 目 成 败 的 影 响 越 大 正 所 谓 良 好 的 开 端 是 成 功 的 一 半 由 此, 工 务 部 门 作 为 业 主 项 目 管 理 的 专 业 团 队, 54

60 子 报 告 一 : 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 与 机 制 的 现 状 分 析 理 应 在 项 目 决 策 阶 段 发 挥 更 大 的 作 用 而 在 当 前 的 项 目 投 资 决 策 机 制 中, 项 目 立 项 的 责 任 方 是 使 用 单 位, 项 目 审 批 的 责 任 方 是 发 改 部 门, 而 工 务 部 门 仅 仅 处 于 辅 助 地 位 只 有 在 项 目 立 项 后, 工 务 部 门 才 正 式 介 入, 这 导 致 工 务 部 门 在 决 策 阶 段 所 发 挥 的 作 用 非 常 不 足 这 导 致 如 下 问 题 : (1) 项 目 功 能 需 求 研 究 不 充 分, 导 致 后 期 易 出 现 大 的 项 目 需 求 变 更 对 于 政 府 公 共 工 程, 反 映 项 目 需 求 的 项 目 建 议 书 目 前 通 常 由 使 用 单 位 根 据 自 身 发 展 情 况 提 出 由 于 使 用 单 位 缺 乏 专 业 能 力, 他 们 对 使 用 需 求 的 发 现 和 描 述 上 常 常 都 非 常 不 充 分, 所 提 出 的 项 目 建 议 书 往 往 编 写 不 完 整 欠 规 范 ; 且 因 缺 乏 对 建 设 目 标 进 行 科 学 论 证 的 专 业 能 力, 导 致 项 目 需 求 不 稳 定 立 项 后 多 次 进 行 扩 大 变 更 而 工 务 部 门 尽 管 有 充 足 的 专 业 能 力, 但 仅 仅 是 作 为 辅 助 配 合 单 位, 没 有 条 件 去 主 导 整 个 项 目 目 标 决 策 过 程, 这 就 导 致 在 项 目 立 项 阶 段 事 实 上 缺 乏 充 分 的 专 业 化 论 证, 降 低 了 项 目 投 资 决 策 目 标 的 科 学 性 另 外, 有 些 政 府 公 共 工 程 在 确 定 功 能 需 求 时, 项 目 的 运 营 机 构 还 没 有 确 定, 或 项 目 实 施 中 途 发 生 运 营 机 构 变 更 的 情 况, 导 致 项 目 早 期 确 定 的 使 用 需 求 不 能 满 足 最 终 的 要 求, 运 营 机 构 接 手 项 目 后 都 会 提 出 大 量 的 需 求 变 更, 这 些 数 量 众 多 的 工 程 变 更, 既 产 生 巨 大 的 浪 费, 也 容 易 导 致 工 期 延 误 例 如 某 医 院 项 目, 建 设 期 的 后 阶 段, 运 营 主 体 发 生 重 大 变 更, 医 疗 工 作 流 大 改, 竣 工 不 到 两 年, 医 院 方 要 求 将 内 科 大 楼 重 新 改 造 为 医 疗 实 验 室 等, 功 能 系 统 及 其 标 准 变 化 极 大, 造 成 很 大 的 改 造 费 用 和 浪 费 (2) 发 改 部 门 与 工 务 部 门 沟 通 不 畅, 导 致 后 续 实 施 中 的 困 难 在 项 目 投 资 决 策 过 程 中, 发 改 部 门 作 为 项 目 审 批 部 门, 所 发 挥 的 作 用 非 常 关 键 但 由 于 项 目 申 请 是 由 使 用 单 位 提 出, 而 非 工 务 部 门 提 出, 所 以 发 改 部 门 并 不 直 接 与 工 务 部 门 来 就 项 目 建 设 目 标 的 确 立 进 行 沟 通 但 事 后, 工 务 部 门 作 为 实 施 机 构 又 必 须 在 发 改 部 门 已 经 圈 定 的 建 设 目 标 范 围 内 来 推 进 相 关 工 作 通 常, 发 改 部 门 在 进 行 项 目 建 议 书 审 批 时, 会 考 虑 到 使 用 单 位 申 报 的 项 目 需 求 被 不 合 理 扩 大 的 情 况, 批 复 额 度 一 般 会 有 一 定 程 度 的 减 除 此 外, 发 改 部 门 批 复 的 标 准 往 往 依 据 的 是 全 国 性 的 宏 观 标 准, 有 时 就 会 出 现 在 客 观 上 难 以 反 映 深 圳 55

61 子 报 告 一 : 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 与 机 制 的 现 状 分 析 作 为 现 代 化 城 市 建 设 的 实 际 需 要 和 前 瞻 性 需 求 的 情 况 这 时, 由 于 工 务 部 门 只 能 在 立 项 批 复 后 被 动 接 手 实 施, 必 须 面 对 资 金 有 限 标 准 较 低 的 现 实, 难 以 高 标 准 高 质 量 完 成 公 共 工 程 的 建 设 项 目 投 资 决 策 科 学 性 有 进 一 步 提 升 空 间 项 目 投 资 受 技 术 方 案 的 影 响 很 大, 所 以 项 目 投 资 至 少 需 要 在 技 术 方 案 得 到 充 分 论 证 的 基 础 上 来 进 行 决 策, 这 正 是 扩 大 初 步 设 计 需 要 解 决 的 问 题 有 的 问 题 甚 至 要 到 了 施 工 图 设 计 中 才 能 解 决 在 这 个 过 程 中 涉 及 到 大 量 的 技 术 决 策, 应 该 充 分 尊 重 相 关 技 术 专 家 的 专 业 能 力 即 使 是 工 务 部 门 作 为 业 主 也 不 能 越 俎 代 庖 当 然, 另 一 方 面, 对 政 府 项 目 的 投 资 规 模 也 需 要 宏 观 控 制, 发 改 部 门 代 表 政 府 履 行 这 一 职 能 于 是, 因 技 术 方 案 所 要 求 的 投 资 需 求 有 时 就 会 与 投 资 控 制 总 目 标 发 生 冲 突 此 时, 正 确 的 做 法 应 该 是 通 过 价 值 工 程 研 究, 在 技 术 要 求 与 资 金 需 求 之 间 做 出 合 理 的 权 衡, 而 投 资 决 策 则 需 要 建 立 在 此 科 学 决 策 的 基 础 上, 并 且 需 要 基 于 充 分 的 专 业 能 力 才 能 做 出 合 理 的 决 策, 在 这 一 点 上, 工 务 部 门 可 以 提 供 决 策 的 专 业 支 持 但 现 行 的 政 府 项 目 投 资 决 策 机 制 并 未 充 分 发 挥 包 括 工 务 部 门 及 设 计 专 家 的 专 业 作 用, 致 使 政 府 项 目 投 资 决 策 的 科 学 性 不 足 主 要 表 现 在 以 下 几 个 方 面 : (1) 项 目 概 算 所 依 据 的 设 计 深 度 不 足 工 程 项 目 设 计 包 括 初 步 ( 方 案 ) 设 计 和 施 工 图 设 计 等 阶 段, 是 一 个 不 断 深 化 的 过 程 只 有 到 施 工 图 设 计 阶 段, 才 能 最 终 确 定 工 程 项 目 的 功 能 布 局 施 工 工 艺 和 材 料 设 备 等 细 节 性 内 容 在 现 行 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 下, 决 策 部 门 以 初 步 设 计 图 纸 确 定 工 程 概 算, 施 工 工 艺 材 料 用 量 设 备 品 牌 和 数 量 等 都 无 法 确 定 此 时 估 算 出 来 的 工 程 概 算 和 实 际 造 价 往 往 偏 差 较 大, 尤 其 如 地 下 工 程 部 分 对 工 程 总 造 价 影 响 较 大, 规 定 的 可 调 幅 度 可 能 不 够 覆 盖 这 也 是 当 前 政 府 公 共 工 程 投 资 得 不 到 有 效 控 制 的 重 要 原 因 之 一 于 是 在 政 府 公 共 工 程 建 设 过 程 中 常 常 出 现 : 工 程 投 资 概 算 刚 获 批 复, 工 务 部 门 和 使 用 单 位 就 要 着 手 申 报 因 设 计 深 化 而 需 进 行 的 概 算 调 整 项 目 总 概 算 的 反 重 调 整, 既 影 响 了 政 府 在 投 资 控 制 上 的 严 肃 性, 拖 延 了 建 设 56

62 子 报 告 一 : 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 与 机 制 的 现 状 分 析 进 度, 也 造 成 大 量 行 政 资 源 的 浪 费 政 府 项 目 决 策 环 节 过 于 侧 重 形 式 上 的 指 标 控 制, 影 响 了 决 策 环 节 控 制 的 实 际 效 果 (2) 审 批 部 门 过 度 介 入 项 目 技 术 细 节, 影 响 了 决 策 准 确 性 和 工 作 效 率 审 批 部 门 并 不 擅 长 技 术 方 案 和 施 工 工 艺 等 微 观 层 面 的 决 策, 但 在 实 践 中 却 常 常 以 节 省 投 资 为 理 由 过 度 介 入, 审 批 部 门 对 自 己 不 专 业 不 擅 长 的 具 体 技 术 管 理 工 作 介 入 过 细, 容 易 造 成 决 策 偏 离 实 际 情 况, 又 会 让 决 策 部 门 陷 于 技 术 问 题, 消 耗 大 量 时 间 和 精 力, 疲 于 应 付, 降 低 了 决 策 效 率 例 如 某 展 览 馆 项 目, 该 项 目 主 要 难 点 在 于 钢 结 构 的 不 规 则 扭 曲 大 跨 度 悬 挑 节 点 多 且 类 型 复 杂, 以 及 建 筑 外 表 皮 幕 墙 系 统, 在 国 内 无 类 似 建 成 项 目 比 照 参 考, 但 投 资 审 批 决 策 还 是 按 照 普 通 展 览 场 馆 标 准 批 复 概 算, 与 该 展 馆 的 申 报 概 算 相 差 四 分 之 一 行 政 审 批 部 门 本 不 承 担 技 术 管 理 责 任, 但 现 在 政 府 行 政 审 批 涉 及 大 量 属 于 微 观 管 理 职 能 的 各 种 项 目 专 业 技 术 决 策, 并 采 用 审 批 的 方 式 进 行 管 理, 却 又 并 未 深 入 掌 握 项 目 的 具 体 特 点 和 需 求, 缺 乏 对 项 目 技 术 可 行 性 的 充 分 论 证, 使 强 制 审 查 变 成 了 走 形 式, 既 难 以 起 到 实 际 作 用, 又 降 低 了 工 作 效 率 不 但 使 决 策 难 以 反 映 项 目 的 实 际 需 要, 也 更 加 不 能 表 现 出 审 批 决 策 的 权 威 性 科 学 性 例 如, 有 的 项 目 中 对 土 方 和 高 支 模 等 的 定 价 就 与 市 场 价 格 差 距 较 大, 客 观 上 促 使 施 工 单 位 采 取 不 平 衡 报 价 等 不 正 当 方 式 进 行 投 标, 或 在 施 工 中 因 为 价 格 亏 损 而 消 极 推 进 工 程 进 展, 增 加 了 工 程 管 理 难 度 项 目 投 资 决 策 中 社 会 参 与 不 足 十 八 大 提 出 了 发 挥 市 场 配 置 资 源 的 决 定 性 作 用 政 府 公 共 工 程 尽 管 是 市 场 机 制 以 外 的 另 一 类 配 置 社 会 资 源 的 方 式, 但 其 根 本 目 的 还 是 以 服 务 市 场 服 务 社 会 为 导 向 的 而 要 使 政 府 配 置 资 源 取 得 成 功, 也 同 样 需 要 充 分 地 调 动 市 场 和 社 会 力 量 的 参 与 积 极 性 这 其 中 既 应 包 括 专 家 决 策 参 与, 以 提 高 政 府 项 目 决 策 的 科 学 性 ; 也 包 括 社 会 公 众 参 与, 以 提 高 政 府 资 源 分 配 对 公 众 需 求 的 响 应 性 和 公 平 性 目 前, 这 两 方 面 的 机 制 都 还 非 常 欠 缺 公 众 参 与 则 应 该 纳 入 政 府 公 共 工 程 的 投 资 决 策 过 程, 作 为 一 个 不 可 或 缺 的 法 57

63 子 报 告 一 : 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 与 机 制 的 现 状 分 析 定 环 节 而 目 前 的 相 关 政 策 中 也 缺 乏 相 应 的 制 度 安 排 同 时, 由 于 缺 乏 相 应 的 规 范, 一 些 有 限 的 听 证 会 也 流 于 形 式, 公 众 参 与 度 和 参 与 覆 盖 面 都 非 常 不 足 项 目 投 资 决 策 缺 乏 全 生 命 周 期 视 野 从 可 持 续 发 展 的 需 要 出 发, 政 府 项 目 投 资 决 策 应 该 是 基 于 工 程 项 目 全 生 命 周 期 的 效 益 最 大 化, 而 非 仅 仅 着 眼 于 建 设 期 的 一 次 性 投 资 控 制 例 如, 一 些 建 设 项 目 建 成 后 使 用 中 的 能 源 费 用 清 洁 费 用 和 维 护 保 养 费 用 等 往 往 是 一 笔 很 大 的 费 用 开 销 如 果 在 建 设 期 略 增 加 一 些 投 资 以 提 高 标 准 或 改 进 设 计, 则 可 以 大 大 减 少 这 些 费 用, 成 为 节 约 型 的 建 设 项 目 因 此, 建 设 项 目 投 资 控 制 并 不 是 单 纯 地 追 求 建 设 投 资 越 小 越 好, 而 是 应 将 建 设 项 目 的 质 量 功 能 要 求 和 使 用 要 求 等 放 在 一 起 进 行 综 合 评 价, 使 得 在 满 足 建 设 项 目 的 质 量 功 能 和 使 用 要 求 的 前 提 下 通 过 整 体 控 制, 使 建 设 项 目 在 全 生 命 周 期 的 成 本 效 益 最 佳 而 当 前 政 府 公 共 工 程 在 项 目 前 期 策 划 和 投 资 审 批 中, 政 府 审 批 部 门 主 要 是 对 建 设 阶 段 的 一 次 性 投 资 进 行 控 制, 没 能 充 分 考 虑 项 目 全 生 命 周 期 的 成 本 和 效 益 项 目 投 资 决 策 依 据 缺 乏 统 一 标 准 同 类 的 深 圳 政 府 公 共 工 程 的 建 设 标 准 本 应 统 一, 比 如 市 级 三 甲 医 院 公 办 中 小 学 校 等 但 目 前 同 一 类 项 目 的 的 概 算 批 复 中, 无 论 是 功 能 标 准 面 积 标 准 还 是 投 资 控 制 标 准 往 往 存 在 不 一 致, 造 成 使 用 单 位 和 建 设 单 位 的 困 惑 投 资 决 策 机 制 不 支 持 项 目 集 及 项 目 组 合 整 体 综 合 管 理 其 实, 政 府 公 共 工 程 采 用 专 业 化 集 中 管 理 模 式, 最 大 的 优 势 在 于 可 以 通 过 开 展 项 目 集 及 项 目 组 合 的 整 体 综 合 管 理, 来 实 现 对 公 共 工 程 资 产 ( 包 括 政 府 使 用 资 产 ) 的 优 化 配 置 使 用, 这 是 单 项 目 管 理 模 式 下 不 可 能 解 决 的 问 题 如 果 是 单 项 目 管 理 模 式, 则 意 味 着 使 用 单 位 之 间 必 然 会 站 在 本 位 立 场 上 竞 争 投 资 比 如, 不 同 政 府 部 门 都 有 对 办 公 空 间 的 需 求, 就 很 可 能 是 各 个 部 门 都 需 要 建 自 己 的 办 公 楼 但 如 果 能 够 通 过 集 中 管 理 模 式 对 政 府 固 定 资 产 进 行 统 一 管 理, 就 很 可 能 对 单 项 目 建 设 中 使 用 单 位 出 于 本 位 利 益 超 实 际 需 要 提 出 项 目 建 设 需 求 的 现 象 产 生 制 约, 也 能 避 免 整 体 上 的 过 度 和 重 复 建 设 的 浪 费, 此 外 也 有 利 于 顾 及 对 存 量 设 施 的 合 理 使 58

64 子 报 告 一 : 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 与 机 制 的 现 状 分 析 用 方 式 以 最 大 化 满 足 社 会 需 求, 并 由 此 决 定 对 项 目 投 资 的 优 先 级 进 行 排 序, 还 可 以 考 虑 一 些 过 渡 性 的 项 目 投 资 组 合, 来 阶 段 性 满 足 各 种 紧 迫 的 社 会 需 求 因 此, 只 有 创 造 条 件 促 使 项 目 集 管 理 及 项 目 组 合 管 理 成 为 可 能, 才 能 真 正 实 现 政 府 公 共 工 程 投 资 效 益 的 最 大 化 而 深 圳 市 现 行 的 政 府 公 共 工 程 决 策 机 制 由 于 依 然 延 续 的 是 单 项 目 管 理 和 审 批 的 思 路, 难 以 对 此 构 成 支 持 3.2 项 目 实 施 阶 段 管 理 机 制 存 在 的 问 题 对 于 工 务 部 门 而 言, 项 目 实 施 阶 段 的 工 作 主 要 包 括 项 目 采 购 管 理 及 设 计 施 工 管 理 其 中, 项 目 采 购 管 理 是 实 现 其 业 主 方 项 目 管 理 工 作 的 主 要 依 托 手 段, 其 过 程 是 与 整 个 项 目 实 施 完 全 重 叠 的 而 设 计 施 工 管 理 也 需 要 借 由 招 投 标 所 确 立 的 合 同, 在 合 同 范 围 进 行 根 据 我 国 的 招 投 标 法 与 政 府 采 购 法, 公 开 招 标 是 政 府 业 主 实 施 项 目 采 购 的 必 要 手 段, 在 此 方 面, 深 圳 市 早 在 1998 年 就 成 立 了 深 圳 市 建 设 工 程 交 易 服 务 中 心 ( 简 称 交 易 中 心 ), 作 为 市 住 建 局 的 直 属 事 业 单 位, 为 深 圳 市 的 建 筑 市 场 搭 建 了 一 个 统 一 的 招 投 标 平 台 深 圳 市 工 务 部 门 的 所 有 招 投 标 都 需 要 进 场 交 易, 并 按 照 交 易 中 心 所 建 立 的 有 形 建 筑 市 场 标 准 化 体 系 开 展 工 程 招 投 标 因 此, 对 于 深 圳 市 工 务 部 门 而 言, 项 目 实 施 阶 段 的 几 乎 所 有 合 同, 只 要 是 达 到 公 开 招 标 的 法 定 门 槛 的, 都 是 在 交 易 中 心 通 过 招 投 标 而 签 订 的 对 于 设 计 和 施 工, 工 务 部 门 主 要 是 依 据 建 筑 法, 通 过 招 投 标 分 别 选 聘 具 有 合 格 资 质 的 设 计 及 施 工 单 位 来 具 体 实 施, 并 实 施 严 格 的 合 同 管 理 限 于 既 有 的 法 律 框 架, 绝 大 多 数 项 目 所 采 用 的 都 是 传 统 的 设 计 与 施 工 相 分 离 的 项 目 交 付 模 式 另 外, 根 据 建 筑 法, 我 国 所 有 的 工 程 项 目 都 需 要 强 制 性 地 聘 请 监 理, 这 在 深 圳 市 工 务 部 门 的 项 目 中 也 得 到 了 全 面 落 实 此 外, 工 务 部 门 出 于 控 制 工 程 造 价 的 目 的, 也 还 常 选 聘 造 价 咨 询 公 司, 对 项 目 的 总 概 算 招 标 合 同 价 计 算 决 算 等 环 节 提 供 相 应 的 造 价 咨 询 服 务 在 施 工 阶 段, 由 于 施 工 合 同 是 经 公 开 招 投 标 所 确 定, 所 以 合 同 变 更 也 不 能 随 意 而 为, 而 是 受 到 严 格 控 制 从 工 程 建 设 经 验 上 说, 工 程 变 更 是 影 响 投 资 控 制 目 标 的 重 大 因 素 为 了 严 格 控 制 变 更, 深 圳 工 务 署 实 施 的 项 目, 设 计 变 更 和 现 场 签 59

65 子 报 告 一 : 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 与 机 制 的 现 状 分 析 证 执 行 严 格 的 分 级 审 批 控 制, 凡 价 值 50 万 以 上 的 变 更 需 报 署 技 术 委 员 会 审 批 而 合 同 履 约 监 督 与 支 付 管 理 则 是 施 工 阶 段 业 主 方 项 目 管 理 的 核 心 工 作 目 前, 深 圳 工 务 署 对 所 实 施 的 工 程 全 面 推 行 履 约 担 保 制 度 所 采 用 的 是 10-15% 的 无 条 件 银 行 保 函 为 此, 按 照 国 家 规 定 也 需 要 向 施 工 方 对 等 提 供 业 主 支 付 担 保 而 由 于 深 圳 工 务 署 承 担 的 建 设 项 目 全 部 是 财 政 投 资 项 目, 如 果 也 逐 单 向 施 工 方 提 供 业 主 支 付 保 函, 则 市 财 政 部 门 可 能 会 面 临 向 银 行 存 放 足 额 保 证 金 的 巨 大 压 力 因 此 深 圳 市 采 用 的 变 通 方 式 是, 由 市 财 政 部 门 统 一 安 排 3 个 亿 的 保 证 金, 存 放 在 负 责 保 函 原 件 保 管 的 深 圳 市 建 筑 工 程 交 易 服 务 中 心 的 账 户 上, 滚 动 为 所 有 政 府 公 共 工 程 提 供 业 主 支 付 担 保 当 承 包 商 发 生 违 约 时, 深 圳 工 务 署 可 通 过 从 警 告 保 函 索 赔 到 实 际 启 动 保 函 索 赔 等 一 系 列 措 施 来 约 束 承 包 商 的 行 为, 并 最 终 达 成 合 同 得 到 实 际 履 行 的 目 的 以 上 整 个 项 目 实 施 过 程 还 受 到 审 计 部 门 规 划 住 建 环 保 等 部 门 的 外 部 监 督 总 的 来 讲, 深 圳 市 工 务 部 门 借 助 自 己 的 专 业 化 团 队, 在 项 目 实 施 阶 段 能 够 相 对 高 效 透 明 地 进 行 项 目 的 组 织 实 施, 并 达 成 项 目 目 标 但 在 既 有 的 管 理 机 制 下 也 存 在 以 下 问 题 当 前 管 理 机 制 与 项 目 集 中 管 理 模 式 存 在 冲 突 与 决 策 阶 段 类 似, 由 于 受 制 于 既 有 的 基 本 建 设 程 序, 项 目 集 管 理 和 项 目 组 合 管 理 的 理 念 未 能 被 纳 入 到 管 理 流 程, 导 致 了 一 系 列 问 题 (1) 面 向 项 目 集 和 项 目 组 合 的 工 程 咨 询 服 务 费 用 无 法 列 支 当 前 的 政 府 公 共 工 程 是 在 获 得 项 目 建 议 书 立 项 批 复 后 才 转 给 工 务 部 门 接 手, 此 后 则 按 照 单 项 目 模 式 逐 步 列 支 各 类 工 程 咨 询 费 用, 如 可 研 费 设 计 费 监 理 费, 等 等 但 若 要 充 分 发 挥 集 中 管 理 模 式 的 优 势, 就 应 该 在 项 目 前 期 的 正 式 立 项 前, 就 对 项 目 是 否 应 予 立 项, 从 项 目 集 及 项 目 组 合 管 理 的 角 度 予 以 研 究, 也 就 是 说, 在 项 目 前 期 应 该 增 加 一 个 政 府 公 共 工 程 的 战 略 规 划 阶 段, 此 阶 段 并 不 是 针 对 某 个 具 体 的 项 目 进 行 策 划, 而 是 对 政 府 在 未 来 一 定 年 限 内 的 公 共 工 程 建 设 需 求 进 行 持 续 的 滚 动 性 的 前 瞻 性 研 究, 以 确 定 各 类 政 府 公 共 工 程 的 建 设 需 求 及 其 实 施 的 优 先 60

66 子 报 告 一 : 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 与 机 制 的 现 状 分 析 级 此 类 咨 询 研 究 的 经 费 显 然 不 可 能 按 照 单 项 目 来 列 支, 而 应 由 财 政 部 门 为 工 务 部 门 安 排 常 规 性 的 办 公 经 费 来 加 以 落 实, 这 在 现 行 的 工 程 咨 询 服 务 费 用 的 支 出 机 制 中 显 然 是 不 可 能 实 现 的 (2) 临 时 设 施 无 法 重 复 利 用 每 个 建 设 项 目 都 要 采 购 一 批 临 时 设 施, 包 括 变 压 器 配 电 柜 临 时 板 房 临 时 办 公 家 私 等, 一 个 项 目 完 工 之 后, 上 述 尚 有 重 复 利 用 价 值 的 临 时 设 施, 限 于 政 府 公 共 工 程 财 务 管 理 制 度 问 题, 不 能 转 移 到 下 一 个 新 开 工 程 中 使 用, 存 在 较 大 的 浪 费 (3) 批 量 招 标 和 捆 绑 招 标 未 能 大 规 模 采 用 政 府 公 共 工 程 集 中 管 理 的 实 践 过 程 中, 深 圳 工 务 署 陆 续 推 进 了 批 量 招 标 和 捆 绑 招 标 的 采 购 模 式 批 量 招 标 : 将 未 来 一 段 时 间 内 ( 一 般 为 1-2 年 ) 所 有 需 要 招 标 的 同 类 服 务 项 目, 经 过 一 次 招 标 程 序, 明 确 服 务 项 目 的 定 价 方 式, 确 定 若 干 个 入 围 单 位, 后 续 通 过 抽 签 方 式 确 定 中 标 单 位 的 一 种 采 购 模 式, 主 要 有 工 程 造 价 咨 询 施 工 监 理 勘 察 小 型 工 程 设 计 工 程 保 险 施 工 图 强 制 性 审 查 等 服 务 类 项 目 捆 绑 招 标 : 将 若 干 个 不 同 项 目 的 同 类 材 料 设 备 或 工 程, 一 次 性 捆 绑 打 包, 经 过 一 次 招 标 程 序, 完 成 多 个 项 目 同 类 材 料 设 备 或 工 程 的 采 购, 提 高 采 购 效 率, 降 低 采 购 价 格 建 设 行 政 主 管 部 门 对 上 述 采 购 方 式 仍 然 有 一 定 的 限 制, 不 能 充 分 发 挥 政 府 公 共 工 程 集 中 管 理 的 规 模 优 势, 另 外 工 程 交 易 和 行 政 许 可 的 诸 多 技 术 手 段, 仍 为 单 一 项 目 交 易 和 管 理 模 式, 不 能 适 用 政 府 公 共 工 程 集 中 管 理 的 批 量 模 式 (4) 战 略 合 作 伙 伴 采 购 方 式 单 一, 不 能 充 分 发 挥 战 略 合 作 的 机 制 优 势 政 府 公 共 工 程 实 行 战 略 合 作 伙 伴 方 式, 是 规 模 优 势 产 生 规 模 效 益 在 政 府 公 共 工 程 中 的 最 高 体 现 形 式, 与 批 量 招 标 有 一 定 的 相 似 之 处, 不 同 在 于 批 量 招 标 的 入 围 单 位 数 量 较 多, 而 战 略 合 作 的 单 位 一 般 较 少, 以 充 分 体 现 入 围 单 位 在 政 府 公 共 61

67 子 报 告 一 : 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 与 机 制 的 现 状 分 析 工 程 中 的 战 略 地 位 但 是, 目 前 政 府 公 共 工 程 的 战 略 合 作 伙 伴 的 采 购 方 式 为 公 开 招 标, 招 标 程 序 中 缺 乏 双 方 就 项 目 具 体 详 细 的 情 况 进 行 充 分 澄 清 和 沟 通 的 过 程, 双 方 不 能 充 分 理 解 对 方 的 需 求 和 优 势, 因 此 通 过 招 标 产 生 的 战 略 合 作 伙 伴, 在 合 作 的 过 程 中 会 产 生 很 多 不 够 合 理 不 尽 完 善 的 问 题, 而 这 些 问 题 又 很 难 在 合 同 执 行 过 程 中 加 以 改 进, 不 能 充 分 发 挥 战 略 合 作 单 位 的 技 术 和 经 济 优 势, 双 方 未 能 在 合 作 之 中 产 生 最 大 程 度 的 双 赢 工 程 咨 询 服 务 未 能 充 分 发 挥 作 用 工 程 咨 询 业 是 建 筑 市 场 中 门 类 多 样 性 的 行 业, 包 括 可 研 咨 询 工 程 设 计 工 程 造 价 管 理 工 程 监 理, 以 及 其 它 专 项 咨 询 等 细 分 行 业 工 程 咨 询 业 突 出 特 点 是 其 提 供 的 咨 询 服 务 对 投 资 方 的 影 响 力 很 大, 很 大 程 度 上 是 或 应 当 是 业 主 信 赖 的 专 业 工 作 者 而 当 前 的 工 程 咨 询 服 务 受 制 于 既 有 管 理 机 制, 其 作 用 并 未 能 得 到 充 分 发 挥 主 要 的 问 题 表 现 在 以 下 几 方 面 : (1) 工 程 咨 询 服 务 委 托 碎 片 化 工 程 建 设 活 动 专 业 跨 度 大, 因 此 在 不 同 的 服 务 领 域 出 现 专 业 细 分 事 出 必 然 工 业 化 以 来, 首 先 出 现 的 是 设 计 与 施 工 的 分 道 扬 镳, 进 而 出 现 各 专 业 门 类 的 设 计 服 务 细 分, 以 及 设 计 技 术 与 管 理 类 服 务 的 细 分, 而 管 理 类 服 务 中 也 由 工 程 管 理 进 一 步 细 分 为 前 期 工 程 咨 询 施 工 监 理 工 程 造 价 招 标 代 理 等 更 为 专 业 化 的 服 务 但 是, 问 题 在 于 工 程 项 目 本 身 是 一 个 整 体, 即 使 有 了 专 业 细 分, 也 依 然 离 不 开 一 位 项 目 统 筹 者 国 际 惯 例 的 建 筑 师 负 责 制 是 一 种 设 与 计 施 工 分 离 后 的 重 要 统 筹 管 理 机 制 如 果 统 筹 者 缺 位, 则 就 会 出 现 工 程 咨 询 服 务 碎 片 化 的 问 题, 各 专 业 咨 询 服 务 的 界 面 得 不 到 有 效 管 理, 而 项 目 业 主 则 不 得 不 成 为 事 实 上 的 最 终 统 筹 者 当 然, 对 于 深 圳 工 务 署 这 样 的 专 业 化 业 主, 虽 然 具 备 专 业 统 筹 能 力, 但 相 比 于 规 模 庞 大 的 项 目 投 资 需 求, 以 当 前 有 限 的 人 力 资 源 显 然 不 可 能 事 事 亲 力 亲 为 地 去 为 每 一 个 项 目 的 每 一 个 细 节 做 好 统 筹, 这 时 来 自 外 包 的 工 程 咨 询 团 队 的 专 业 化 统 筹 服 务 依 然 是 不 可 或 缺 的 但 在 我 国 的 基 本 建 设 程 序 中, 设 计 与 施 工 分 离 之 后, 建 筑 师 负 责 制 并 未 得 到 62

68 子 报 告 一 : 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 与 机 制 的 现 状 分 析 确 立 特 别 是 实 行 强 制 性 工 程 监 理 制 以 来, 设 计 方 的 现 场 服 务 已 经 弱 化 为 了 单 纯 的 技 术 性 的 现 场 配 合, 且 相 关 服 务 的 报 酬 很 低, 导 致 设 计 方 对 现 场 服 务 投 入 严 重 不 足 本 来 我 国 最 早 开 始 试 点 工 程 监 理 制 时, 是 将 之 定 位 于 项 目 实 施 全 过 程 的 业 主 方 项 目 管 理, 这 样 也 算 是 对 建 筑 师 负 责 制 缺 位 下 的 一 种 替 代 性 统 筹 机 制 但 建 筑 法 中 对 法 定 的 工 程 监 理 制 仅 仅 限 于 施 工 阶 段, 客 观 上 就 很 难 承 担 起 全 过 程 统 筹 者 的 职 责 了 而 监 理 的 存 在 也 在 客 观 上 导 致 了 对 施 工 阶 段 现 场 设 计 服 务 的 挤 出 效 应 和 对 承 包 商 现 场 管 理 的 替 代 效 应, 进 一 步 加 剧 了 设 计 与 施 工 的 割 裂 且 由 于 监 理 是 强 制 选 聘, 而 非 基 于 业 主 对 其 的 信 任, 因 此 其 执 业 地 位 常 常 非 常 尴 尬, 更 难 承 担 起 项 目 全 方 位 统 筹 者 的 职 责 加 上 监 理 质 量 安 全 责 任 与 承 包 商 之 间 缺 乏 清 晰 的 界 面 划 分, 使 得 监 理 过 度 承 担 了 其 不 可 能 承 担 的 风 险, 导 致 监 理 队 伍 的 人 才 日 益 流 失 严 重, 即 使 业 主 对 监 理 服 务 存 在 真 实 需 求, 目 前 市 场 中 监 理 的 能 力 也 很 难 适 应 这 种 要 求 目 前, 深 圳 政 府 公 共 工 程 的 工 程 咨 询 服 务 基 本 上 是 按 照 可 研 咨 询 工 程 设 计 工 程 造 价 咨 询 工 程 监 理 招 标 代 理 等 在 不 同 的 项 目 阶 段 分 别 委 托 政 府 业 主 常 常 需 要 同 众 多 的 工 程 咨 询 方 打 交 道, 但 却 没 有 任 何 一 家 可 以 为 项 目 业 主 提 供 对 整 个 项 目 的 全 过 程 全 方 位 的 统 筹 工 程 咨 询 服 务 碎 片 化 的 问 题 已 经 给 政 府 业 主 带 来 不 小 的 困 惑 与 挑 战 而 要 弥 补 上 述 缺 失, 则 需 要 从 根 本 上 对 设 计 服 务 标 准 规 范 按 照 建 筑 师 负 责 制 的 思 维 来 进 行 调 整, 并 以 此 强 化 对 相 关 工 程 咨 询 专 业 人 士 的 职 业 技 能 培 养 (2) 对 工 程 咨 询 的 选 聘 方 式 不 科 学 国 内 建 设 领 域 往 往 不 重 视 工 程 咨 询 业 与 工 程 承 包 业 性 质 的 重 大 区 别, 导 致 认 识 不 清 晰, 对 咨 询 团 队 的 管 理 也 出 现 偏 差 体 现 在 项 目 采 购 中, 就 是 未 能 将 工 程 咨 询 服 务 采 购 与 工 程 货 物 采 购 区 别 对 待 这 个 问 题 首 先 是 反 映 在 现 行 的 招 标 投 标 法 中, 对 勘 察 设 计 监 理 和 施 工 合 同 在 一 定 金 额 以 上 均 强 制 要 求 招 投 标, 且 招 标 完 全 采 用 相 同 的 程 序 导 致 的 问 题 有, 一 是 业 主 与 咨 询 方 之 间 事 前 很 难 有 机 会 深 入 沟 通 相 互 了 解, 以 至 致 项 目 执 行 中 业 主 与 招 标 咨 询 机 构 信 任 不 足 沟 通 不 畅 ; 二 是 对 咨 询 服 务 的 评 标 重 机 构 资 质 轻 团 队 能 力, 重 专 业 能 力 轻 诚 信 勤 勉, 重 程 序 合 规 轻 服 务 价 值, 重 咨 询 价 格 轻 咨 询 效 63

69 子 报 告 一 : 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 与 机 制 的 现 状 分 析 果, 导 致 业 主 很 难 选 聘 到 自 己 最 中 意 最 信 任 的 咨 询 方 这 一 问 题 最 突 出 地 反 映 在 监 理 行 业 服 务 的 采 购 环 节, 往 往 将 监 理 服 务 的 采 购 程 序 与 承 包 商 的 相 提 并 论 混 为 一 谈, 这 种 情 形 在 建 设 行 政 主 管 部 门 的 有 关 审 查 程 序 中 普 遍 存 在 因 此, 政 府 公 共 工 程 的 实 施 中, 应 强 调 对 工 程 咨 询 行 业 服 务 质 量 的 评 价 准 则, 服 务 诚 信 专 业 能 力 和 勤 勉 尽 职, 应 缺 一 不 可 政 府 及 政 府 公 共 工 程 实 施 部 门 应 认 真 考 虑 建 立 有 效 的 评 价 和 遴 选 机 制 确 保 工 程 咨 询 服 务 的 采 购 质 量, 并 以 此 增 进 业 主 与 咨 询 方 之 间 的 互 信 (3) 设 计 的 阶 段 性 目 标 与 项 目 实 施 进 程 的 需 要 不 协 调 我 国 当 前 将 设 计 阶 段 划 分 为 方 案 设 计 初 步 设 计 和 施 工 图 设 计 三 大 阶 段 其 中, 初 步 设 计 则 被 明 确 为 项 目 概 算 报 批 的 依 据, 施 工 图 设 计 则 被 明 确 为 照 图 施 工 的 依 据, 而 方 案 设 计 在 基 本 建 设 程 序 中 究 竟 如 何 定 位 尚 缺 乏 共 识 上 述 设 计 阶 段 划 分 形 成 于 计 划 经 济 时 代, 对 当 前 工 程 项 目 的 市 场 化 实 施 存 在 着 严 重 的 不 适 应 国 际 上, 首 先, 在 方 案 设 计 之 前 通 常 还 存 在 着 一 个 项 目 策 划 阶 段, 编 制 设 计 任 务 书 则 是 此 阶 段 的 一 项 重 要 任 务 我 国 在 推 行 可 行 性 研 究 制 度 以 后, 当 时 的 国 家 计 委 提 出 以 可 行 性 研 究 取 代 设 计 任 务 书, 使 得 项 目 策 划 阶 段 的 工 作 被 弱 化 为 项 目 建 议 书 阶 段, 其 实 对 项 目 需 求 的 研 究 还 极 不 充 分, 难 以 提 出 有 效 的 设 计 任 务 书 在 可 行 性 研 究 阶 段, 我 国 的 可 行 性 研 究 任 务 由 于 设 立 了 专 门 的 工 程 咨 询 资 质 准 入, 导 致 该 项 任 务 与 设 计 方 的 工 作 相 互 隔 离 本 来, 可 行 性 研 究 一 定 是 需 要 基 于 多 方 案 的 比 选, 而 方 案 设 计 正 应 是 其 核 心 任 务, 但 我 国 的 专 业 工 程 咨 询 机 构 多 数 并 不 具 备 勘 察 设 计 资 质, 因 此 也 不 承 担 方 案 设 计 任 务, 致 使 可 行 性 研 究 严 重 脱 离 于 实 际 可 实 施 方 案 的 比 选, 也 因 此 可 行 性 研 究 被 虚 化, 常 常 沦 为 为 领 导 意 志 背 书 的 必 行 性 研 究 在 初 步 设 计 阶 段, 由 于 设 计 方 缺 乏 市 场 化 意 识, 概 算 也 通 常 仅 仅 是 套 用 官 方 机 构 提 供 的 指 标 和 定 额, 而 且 由 于 设 计 深 度 不 足, 因 而 无 法 形 成 完 整 准 确 与 市 场 接 轨 的 概 算 真 正 有 效 的 设 计 概 算 应 该 是 基 于 所 有 技 术 设 计 及 关 键 设 备 和 工 艺 选 型 已 经 完 全 确 定, 并 据 此 可 以 完 成 一 定 深 度 的 市 场 化 询 价 在 工 业 设 计 领 域 这 需 要 安 排 技 术 设 计 阶 段 来 完 成, 而 房 屋 建 筑 领 域 常 常 将 这 两 个 阶 段 合 二 为 一, 64

70 子 报 告 一 : 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 与 机 制 的 现 状 分 析 称 之 为 扩 大 初 步 设 计, 但 常 常 有 名 无 实, 达 不 到 全 部 技 术 设 计 完 成 的 深 度, 即 便 设 计 概 算 以 此 为 据 也 不 够 完 备 正 因 为 设 计 概 算 的 市 场 化 造 价 依 据 不 充 分, 才 使 审 批 部 门 有 过 大 的 主 观 空 间 而 不 合 理 的 概 算 削 减 又 为 后 续 实 施 突 破 概 算 提 供 了 借 口, 使 得 我 国 的 投 资 控 制 刚 性 不 足 参 与 施 工 招 标, 帮 助 业 主 选 择 合 格 的 施 工 承 包 方 是 国 际 建 筑 市 场 中 设 计 方 的 传 统 责 任, 而 我 国 的 招 投 标 实 践 中 却 常 常 将 设 计 方 排 除 在 外, 使 得 对 设 计 意 图 将 被 如 何 实 现 最 为 关 注 的 设 计 方 丧 失 了 在 施 工 方 选 择 中 的 发 言 权, 这 对 日 后 的 设 计 施 工 协 作 是 非 常 不 利 的 (4) 缺 乏 动 态 的 工 程 造 价 管 理 服 务 当 前, 工 程 造 价 机 构 在 工 程 建 设 项 目 中 的 各 个 阶 段 都 提 供 造 价 评 估 咨 询 服 务 但 是 由 于 其 业 务 模 式 一 般 都 是 对 整 个 项 目 进 行, 所 得 结 果 也 为 整 个 工 程 的 总 造 价, 未 考 虑 到 工 程 造 价 数 据 在 工 程 进 度 上 的 分 布, 因 此 无 法 为 工 程 实 施 过 程 中 各 阶 段 造 价 评 估 和 支 付 管 理 提 供 适 时 的 动 态 数 据 支 持, 这 对 工 程 管 理 者 在 工 程 造 价 的 动 态 监 控 带 来 了 障 碍, 造 价 咨 询 成 果 难 以 充 分 发 挥 其 内 在 价 值 这 也 是 工 程 造 价 咨 询 业 传 统 上 难 以 开 展 直 接 服 务 于 工 程 动 态 进 程 管 理 的 关 键 原 因 价 值 工 程 与 易 施 工 性 研 究 缺 位 价 值 工 程 所 追 求 的 项 目 投 资 价 值 的 最 大 化, 它 将 价 值 定 义 为 功 能 除 以 成 本, 其 实 现 方 式 主 要 包 括 提 升 功 能 和 降 低 成 本 两 大 途 径, 最 终 目 标 是 实 现 性 价 比 最 优 价 值 工 程 评 估 需 要 贯 穿 于 项 目 实 施 的 始 终, 并 需 要 由 各 利 益 相 关 方 的 参 与 并 组 建 一 个 价 值 工 程 小 组 来 进 行 评 估, 尽 可 能 客 观 公 正 地 进 行 功 能 评 估 易 施 工 性 研 究 是 在 设 计 阶 段 开 展 的, 以 便 利 施 工 为 导 向 的 设 计 成 果 评 估 易 施 工 性 研 究 在 不 少 发 达 国 家 和 地 区 都 是 工 程 许 可 申 请 的 一 项 法 定 前 置 要 求, 以 促 进 设 计 师 在 设 计 过 程 中 尽 可 能 关 注 施 工 因 素, 甚 至 主 动 将 一 些 先 进 的 施 工 工 艺 等 纳 入 到 设 计 过 程, 以 实 现 设 计 与 施 工 的 完 美 结 合 易 施 工 性 研 究 需 要 有 丰 富 施 工 经 验 的 专 家 介 入, 有 的 业 主 甚 至 直 接 就 将 此 任 务 委 托 给 自 己 信 任 的 施 工 承 包 商 此 项 工 作 对 于 促 进 设 计 施 工 在 早 期 的 协 作, 吸 纳 先 进 施 工 工 艺 和 降 低 工 程 造 价, 提 升 投 资 效 益, 都 有 显 著 的 成 效 65

71 子 报 告 一 : 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 与 机 制 的 现 状 分 析 招 投 标 未 实 现 择 优 竞 价 与 廉 政 的 目 标 应 用 招 标 投 标 的 采 购 机 制, 本 质 上 是 追 求 市 场 资 源 配 置 的 优 化 和 效 率 招 标 投 标 法 规 定, 招 标 投 标 活 动 应 当 遵 循 公 平 公 正 公 开 和 诚 实 信 用 的 原 则 满 足 效 率 和 公 平 双 重 目 标 的 追 求, 应 是 采 购 管 理 制 度 的 出 发 点 而 现 行 有 关 招 投 标 的 管 理 制 度 规 定 几 乎 单 方 面 压 倒 性 地 考 虑 廉 政 因 素, 试 图 通 过 招 投 标 彻 底 解 决 建 设 工 程 领 域 的 权 力 寻 租 问 题 单 一 片 面 强 调 反 恶 性 竞 争 及 抑 制 权 力 寻 租 腐 败, 陷 入 追 求 程 序 合 规 的 形 式 主 义, 而 忽 视 了 效 率 这 一 基 础 目 标, 最 终 的 实 际 效 果 常 常 是 既 未 必 能 有 效 防 止 竞 争 中 的 实 际 不 公 平 现 象, 又 失 去 了 市 场 机 制 的 有 效 性, 造 成 了 效 率 和 公 平 双 重 目 标 的 同 时 迷 失 现 行 的 不 少 招 投 标 政 策 已 沦 为 一 种 僵 化 的 程 序 性 要 求 和 免 责 机 制, 无 法 实 现 效 率 竞 争 和 公 平 廉 洁 的 有 机 统 一 深 圳 市 的 工 程 招 标 制 度 经 历 了 最 低 评 标 价 法 综 合 评 标 法 和 评 定 分 离 等 不 同 评 标 定 标 方 式 方 法 的 探 索 其 中, 经 评 审 的 最 低 价 中 标 法 理 论 上 最 能 体 现 公 平 效 率 原 则, 因 为 在 各 种 设 计 参 数 完 全 确 定 以 后, 以 最 经 济 的 价 格 采 购 到 合 格 的 工 程 与 货 物, 正 是 效 率 的 体 现 ; 而 经 评 审 的 最 低 价 中 标 法 还 能 有 效 遏 制 围 标 串 标, 体 现 了 很 高 的 公 平 性 深 圳 是 率 先 实 行 经 评 审 的 最 低 投 标 价 法 的 城 市, 为 了 防 范 不 合 理 低 价 中 标, 深 圳 政 府 公 共 工 程 在 同 时 还 有 一 个 配 套 的 政 策 预 选 承 包 商 制 度, 即 建 设 主 管 部 门 通 过 年 度 的 集 中 预 选, 确 定 优 质 企 业 进 入 预 选 承 包 商 名 录, 招 标 时 在 名 录 内 的 企 业 实 行 低 价 中 标 这 种 制 度 设 计 应 该 说 是 比 较 完 美 的 一 种 形 式, 实 现 了 公 开 公 平 公 正 择 优 和 竞 价 的 招 标 目 的 但 由 于 评 标 中 缺 乏 排 除 不 合 理 低 标 的 有 效 方 法, 在 实 践 中 却 退 化 为 简 单 的 低 价 中 标 在 低 价 中 标 的 激 励 之 下, 如 果 投 标 人 不 恶 性 低 价 竞 标 则 没 有 中 标 的 可 能, 日 复 一 日, 深 圳 政 府 公 共 工 程 的 招 投 标 市 场 就 形 成 较 为 严 重 的 恶 性 竞 价 局 面, 表 现 为 中 标 单 位 在 承 担 施 工 任 务 后 出 现 大 量 的 消 极 怠 工 现 象 造 成 恶 性 低 价 中 标 问 题 的 原 因 主 要 在 以 下 三 方 面 : 其 一, 项 目 前 期 决 策 研 究 不 充 分, 设 计 深 度 不 足, 未 能 提 供 能 支 持 精 准 评 标 的 设 计 技 术 规 格 说 明 书, 使 得 投 标 文 件 是 否 真 正 符 合 招 标 文 件 的 实 质 要 求 失 去 了 客 观 的 判 据, 导 致 项 目 变 更 机 会 多, 使 投 标 人 有 机 可 乘, 产 生 先 以 不 合 理 低 价 中 66

72 子 报 告 一 : 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 与 机 制 的 现 状 分 析 标 再 降 低 合 同 履 约 标 准 或 高 价 索 赔 的 利 益 动 机 和 策 略 其 二, 缺 乏 履 约 担 保 特 别 是 高 保 额 的 履 约 担 保 的 刚 性 约 束, 使 得 投 标 人 普 遍 存 有 通 过 低 价 中 标 高 价 索 偿 的 心 理, 企 图 通 过 不 合 理 低 价 投 标 策 略 及 钻 营 不 合 理 索 偿 来 获 得 商 业 利 益, 无 需 担 心 因 此 付 出 的 成 本 综 合 评 标 法 的 评 标 准 则 是 选 择 在 技 术 商 务 资 信 等 各 方 面 综 合 最 优 的 投 标 人 中 标 深 圳 市 一 度 推 行 此 评 标 方 式, 是 因 为 它 既 能 避 免 恶 性 竞 价, 又 能 在 一 定 程 度 上 实 现 择 优 但 在 实 践 操 作 上, 由 于 综 合 评 标 必 须 依 托 于 评 标 专 家 对 投 标 人 进 行 量 化 打 分, 导 致 评 标 专 家 拥 有 很 大 的 自 由 裁 量 权, 且 制 度 上 对 此 缺 乏 有 效 监 管 手 段 而 评 标 专 家 本 人 又 无 需 对 项 目 负 责, 因 此 对 于 投 标 人 的 拉 拢 腐 蚀 严 重 缺 乏 免 疫 力 综 合 评 标 法 由 于 给 了 投 标 人 高 价 中 标 的 机 会, 也 就 给 了 投 标 人 围 标 串 标 的 利 润 空 间 于 是 围 标 串 标 就 成 为 了 综 合 评 标 法 下 投 标 人 普 遍 采 用 的 投 标 策 略 投 标 人 为 了 围 标 串 标 不 被 发 现 或 顺 利 通 过 评 审, 也 因 此 千 方 百 计 腐 蚀 评 标 专 家, 评 标 专 家 于 是 就 成 了 包 工 头 围 标 串 标 的 木 偶 如 果 投 标 人 不 参 与 围 标 串 标, 不 腐 蚀 评 标 专 家 的 方 式, 几 乎 没 有 中 标 的 可 能 在 经 历 了 综 合 评 标 与 低 价 中 标 所 遭 遇 的 诸 多 问 题 之 后, 深 圳 市 于 近 年 来 又 开 始 了 评 定 分 离 的 探 索 评 定 分 离 中, 评 标 专 家 不 再 对 投 标 人 有 生 杀 予 夺 的 权 力, 于 是 评 标 环 节 可 以 完 全 透 明, 所 有 评 标 专 家 是 谁, 以 及 其 对 某 份 投 标 文 件 给 出 了 何 种 评 审 意 见 就 被 完 全 公 开 而 定 标 的 权 力 归 于 招 标 人, 事 实 上 这 也 是 我 国 招 标 投 标 法 早 就 赋 予 了 招 标 人 的 权 力 评 定 分 离 仅 仅 是 一 种 对 招 投 标 法 既 有 宗 旨 的 回 归 只 是 与 传 统 的 评 标 方 式 的 不 同 在 于, 现 在 评 标 专 家 仅 仅 做 定 性 评 审, 给 出 书 面 的 评 审 意 见, 但 并 不 再 对 各 投 标 书 进 行 打 分 排 序, 于 是 招 标 人 在 定 标 环 节 不 再 仅 仅 是 从 评 标 委 员 会 推 荐 的 前 三 名 中 进 行 选 择, 而 有 了 更 大 的 自 主 权 现 在, 招 标 人 如 何 运 用 自 己 的 这 项 权 力 就 显 得 至 为 关 键 十 八 大 以 来 的 改 革 总 方 向 是 要 充 分 发 挥 市 场 在 配 置 资 源 中 的 决 定 性 作 用 招 投 标 活 动 的 参 与 方 和 监 管 方 都 应 该 遵 循 上 述 导 向, 对 既 有 的 招 投 标 政 策 进 行 全 面 的 审 视, 在 保 证 招 投 标 活 动 符 合 三 公 原 则 的 前 提 下, 对 于 一 切 妨 碍 市 场 机 制 的 政 策 要 坚 决 摈 弃 无 论 采 用 何 种 定 标 方 法, 定 标 结 果 必 定 是 出 自 定 标 权 人 的 选 择 意 志, 对 政 府 公 共 工 程, 定 标 权 的 行 使 应 反 映 对 政 府 资 金 运 用 效 能 的 合 理 责 任, 67

73 子 报 告 一 : 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 与 机 制 的 现 状 分 析 既 不 能 因 避 责 而 使 定 标 选 择 权 流 于 随 意, 也 不 能 使 定 标 权 成 为 权 力 寻 租 的 机 会, 因 此 很 有 必 要 建 立 对 定 标 权 人 的 项 目 定 标 理 由 声 明 和 事 后 追 责 制 度 承 包 方 履 约 诚 信 管 理 机 制 有 待 创 新 随 着 建 筑 市 场 专 业 化 分 工 的 不 断 深 化 细 化, 传 统 的 建 制 工 程 承 包 企 业 已 经 基 本 全 部 转 型 为 工 程 承 包 管 理 型 企 业, 劳 动 力 和 施 工 机 具 等 大 部 分 通 过 专 门 化 的 市 场 资 源 获 取 同 时 市 场 上 存 在 大 量 非 建 制 的 工 程 队 通 过 挂 靠 建 制 企 业 的 施 工 资 质 承 揽 工 程 任 务, 而 有 资 质 的 企 业 则 通 过 提 取 管 理 费 获 利 成 为 常 态, 而 对 实 际 的 管 理 环 节 常 常 并 不 尽 责 尽 管 国 家 住 建 部 多 次 发 文 强 调 禁 令, 实 际 情 况 尚 无 法 完 全 识 别 和 禁 止 工 程 承 包 企 业 的 资 质 管 理 制 度 的 实 际 效 能 已 经 受 到 市 场 的 严 重 质 疑 上 述 业 态 的 广 泛 存 在 严 重 降 低 了 工 程 承 包 行 业 的 水 平 和 履 约 信 用 一 些 施 工 队 伍 在 承 担 工 程 任 务 时, 表 现 出 明 显 的 短 期 行 为 特 征, 在 工 程 的 造 价 质 量 和 进 度 方 面 的 履 约 信 用 差 一 些 承 包 商, 特 别 是 那 种 缺 少 长 期 发 展 战 略 性 发 展 目 标 的 承 包 商, 在 项 目 进 入 施 工 阶 段 的 磨 合 期, 往 往 会 试 探 性 地 采 用 各 种 降 低 质 量 标 准 从 而 降 低 成 本 的 策 略, 并 观 察 来 自 业 主 或 监 理 人 员 的 监 督 压 力 一 些 承 包 商 发 现 监 督 者 的 漏 洞 后, 就 会 有 计 划 故 意 甚 至 恶 意 地 降 低 施 工 质 量 标 准, 进 而 牟 取 不 当 利 益 在 众 多 施 工 企 业 中, 企 业 与 劳 务 用 工 之 间 仅 仅 是 临 时 性 的 合 同 关 系, 因 此 对 于 提 升 工 人 劳 动 技 能 缺 乏 投 入 的 动 力, 且 他 们 对 工 人 的 管 理 事 实 上 也 是 通 过 包 工 头 来 进 行 间 接 管 理, 对 于 工 人 的 思 想 状 况 也 很 难 把 握 而 在 劳 动 力 队 伍 方 面, 由 于 其 非 建 制 性 的 特 点, 表 现 出 流 动 性 强, 组 织 性 纪 律 性 技 术 水 平 低, 非 常 不 利 于 从 业 人 员 队 伍 的 稳 定 和 技 术 水 平 的 提 升, 连 最 基 本 的 诚 信 也 难 以 得 到 保 障 同 时, 作 为 建 筑 业 最 基 层 的 劳 动 力, 也 常 常 被 排 斥 在 最 基 本 的 社 会 公 共 服 务 体 系 之 外, 连 生 存 所 需 的 工 资 都 很 难 得 到 切 实 的 保 证, 更 遑 论 各 种 社 会 福 利 和 保 障 措 施, 基 层 劳 动 力 因 此 缺 少 职 业 自 尊 如 果 建 筑 工 人 不 敬 业, 则 其 完 成 的 工 程 质 量 也 很 难 保 证 是 合 格 的 以 上 情 况 都 严 重 降 低 了 工 程 施 工 的 质 量 水 平 以 上 问 题 作 为 一 个 时 代 性 的 普 遍 问 题, 急 需 进 行 认 真 研 究 解 决 政 府 公 共 工 程 专 业 化 集 中 管 理 模 式 下 的 工 务 部 门 需 要 建 立 有 效 的 机 制, 防 止 这 种 效 应 影 响 到 项 目 的 目 标 管 理 相 关 的 解 决 手 段 需 要 从 劳 动 技 能 诚 信 保 障 和 强 化 对 建 筑 市 场 68

74 子 报 告 一 : 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 与 机 制 的 现 状 分 析 劳 动 力 的 社 会 公 共 服 务 等 方 面 着 手 加 以 解 决 政 府 公 共 工 程 实 施 中, 非 常 有 必 要 建 立 更 为 前 置 的 履 约 诚 信 合 同 机 制 和 法 律 机 制, 没 有 这 样 的 机 制, 工 程 招 投 标 中 的 恶 性 低 价 竞 争 现 象 就 难 以 根 除 但 国 内 建 筑 市 场 目 前 这 方 面 还 非 常 薄 弱 和 不 完 善 目 前 国 际 上 的 履 约 保 函 主 要 有 低 保 额 无 条 件 保 函 和 高 保 额 有 条 件 保 函 两 大 类, 其 中 低 保 额 无 条 件 保 函 主 要 用 于 缺 乏 完 备 法 律 环 境 去 支 持 有 条 件 索 赔 的 国 际 工 程 中, 其 保 证 效 果 主 要 来 自 于 银 行 对 自 身 市 场 信 誉 的 坚 持, 但 其 公 平 性 却 广 受 质 疑, 因 此, 当 前 我 国 的 担 保 法 并 不 支 持 此 类 保 函 ; 而 高 保 额 有 条 件 保 函 则 是 由 美 国 在 联 邦 采 购 中 所 创 造, 主 要 用 于 有 共 同 的 责 任 认 定 标 准 的 国 内 工 程 中, 具 有 公 平 性 效 率 性 兼 顾 的 优 点, 也 是 我 国 现 行 担 保 法 所 支 持 的 保 证 模 式 目 前, 深 圳 建 筑 工 务 署 已 经 使 用 了 以 银 行 为 保 证 人 的 低 保 额 无 条 件 履 约 保 函, 并 在 实 践 中 发 挥 了 一 定 的 作 用, 但 其 约 束 主 要 来 自 于 发 生 保 函 索 赔 事 件 之 后, 被 担 保 人 担 心 自 己 在 银 行 失 信 导 致 银 行 授 信 额 度 缩 减, 而 采 取 了 合 作 措 施 化 解 风 险, 而 并 未 在 事 前 起 到 有 效 的 风 险 警 示 作 用 ; 且 万 一 银 行 拒 赔, 此 履 约 保 函 由 于 得 不 到 法 院 支 持, 其 作 用 就 会 完 全 丧 失 目 前 其 他 城 市 已 经 发 生 有 银 行 拒 赔 无 条 件 履 约 保 函 的 案 例, 受 益 人 仅 能 诉 诸 银 行 业 国 际 惯 例 对 当 事 银 行 进 行 劝 阻, 而 无 法 通 过 法 院 实 现 自 己 在 保 函 下 的 权 利 而 如 果 采 用 高 保 额 保 函, 则 其 对 投 标 人 的 事 前 警 示 作 用 就 会 极 大 增 强, 还 将 有 利 于 改 变 其 可 以 低 价 中 标 高 价 索 赔 的 预 期, 自 觉 排 除 低 价 中 标 策 略 而 在 目 前 的 低 保 额 银 行 保 函 下, 部 分 承 包 商 在 银 行 授 信 很 充 足, 保 函 可 以 非 常 轻 易 地 获 得, 且 如 果 承 包 商 降 低 工 程 质 量 标 准 所 能 获 得 的 不 当 利 润 能 够 轻 易 地 弥 补 其 在 银 行 保 证 金 的 损 失, 则 此 项 担 保 对 承 包 商 的 约 束 几 乎 就 形 同 虚 设 了, 因 而 其 事 前 警 示 的 作 用 非 常 有 限 在 此 方 面, 若 深 圳 工 务 署 能 够 全 部 或 部 分 转 向 使 用 高 保 额 保 函, 则 会 使 上 述 问 题 得 到 较 好 的 解 决 3.3 政 府 设 施 管 理 机 制 存 在 问 题 一 旦 工 程 交 付, 政 府 公 共 工 程 就 将 转 移 为 固 定 资 产, 并 向 使 用 ( 设 施 管 理 ) 单 位 移 交 此 后 项 目 使 用 阶 段 的 管 理 主 体 就 转 为 使 用 ( 设 施 管 理 ) 单 位, 一 些 使 用 单 位 常 采 用 一 站 式 外 包 服 务 委 托 物 业 管 理 公 司 进 行 设 施 管 理, 并 从 财 政 单 列 相 关 的 物 业 管 理 费 用 该 费 用 需 每 年 单 独 向 发 改 和 财 政 部 门 申 报, 按 年 度 审 批 69

75 子 报 告 一 : 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 与 机 制 的 现 状 分 析 使 用 设 施 管 理 责 任 归 属 不 当 当 前 深 圳 的 政 府 公 共 工 程 集 中 管 理 模 式 仅 仅 局 限 于 建 设 期, 并 未 覆 盖 使 用 期 当 物 业 交 给 使 用 ( 设 施 管 理 ) 单 位 后, 工 务 部 门 对 于 物 业 已 脱 离 控 制, 于 是 使 用 中 出 现 的 一 些 问 题 究 竟 应 归 责 为 设 施 管 理 不 当, 还 是 属 于 建 设 期 遗 留 的 工 程 质 量 问 题, 常 常 各 执 一 词 而 使 用 单 位 由 于 缺 乏 专 业 人 才, 对 于 设 施 管 理 的 重 要 性 意 识 不 够, 常 常 会 忽 略 必 要 的 管 理 维 护, 也 不 能 按 照 正 确 的 方 式 去 使 用 物 业, 导 致 一 些 政 府 公 共 工 程 的 已 形 成 的 设 计 功 能 不 能 得 到 充 分 的 发 挥, 事 实 上 导 致 了 政 府 投 资 的 浪 费 国 际 上, 工 务 部 门 往 往 是 对 政 府 公 共 工 程 的 全 生 命 周 期 负 责, 因 此 设 施 管 理 阶 段 如 果 出 现 设 施 不 能 支 持 使 用 需 求, 或 设 计 功 能 不 能 充 分 发 挥 其 效 益, 其 责 任 归 属 和 问 责 对 象 都 是 非 常 清 晰 的, 不 会 存 在 类 似 于 深 圳 市 这 种 相 互 扯 皮 的 现 象 设 施 管 理 经 费 缺 乏 保 障 目 前, 深 圳 市 对 使 用 单 位 的 物 业 管 理 费 用 由 财 政 单 项 列 支, 并 逐 年 向 财 政 部 门 申 请 和 拨 付, 使 用 单 位 对 设 施 管 理 管 理 的 重 要 性 意 识 不 够, 容 易 造 成 投 入 不 足 和 管 理 不 到 位 在 此 方 面, 美 国 联 邦 政 府 的 管 理 机 制 值 得 借 鉴 其 具 体 办 法 是, 由 财 政 部 门 将 相 关 设 施 管 理 费 用 纳 入 各 政 府 部 门 常 规 性 的 办 公 经 费 列 支 而 各 物 业 的 设 施 管 理 部 门 则 用 此 费 用 向 联 邦 事 务 服 务 总 局 ( GSA - General Services Administration) 购 买 服 务 GSA 一 边 负 责 向 各 使 用 部 门 提 供 其 需 要 的 物 业 设 施, 一 边 参 照 市 场 价 格 水 平 向 各 使 用 部 门 收 取 费 用 此 项 收 入 将 被 集 中 到 一 个 公 共 建 设 基 金 的 户 头 上, 作 为 GSA 履 行 政 府 公 共 物 业 全 生 命 周 期 管 理 职 责 的 总 经 费 盘 子, 无 论 是 新 建 还 是 改 扩 建, 还 是 维 护 维 修, 抑 或 是 向 市 场 租 赁 物 业 设 施,GSA 的 常 规 设 施 管 理 总 经 费 都 必 须 以 此 公 共 建 设 基 金 为 限, 且 GSA 的 任 何 开 支 还 必 须 纳 入 经 由 国 会 批 准 的 GSA 的 年 度 预 算 但 在 经 批 准 的 年 度 预 算 中,GSA 对 于 经 费 分 配 的 细 节 则 有 一 定 的 自 主 权 GSA 只 有 在 将 要 发 起 的 新 建 设 施 所 支 持 的 联 邦 公 共 服 务 范 围 将 超 出 既 有 的 联 邦 公 共 服 务, 且 经 费 需 求 还 超 出 了 公 共 建 设 基 金 所 能 支 持 70

76 子 报 告 一 : 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 与 机 制 的 现 状 分 析 的 力 度 时, 才 需 要 单 项 目 地 向 国 会 申 请 额 外 的 财 政 资 金 投 入 这 种 方 式 不 仅 很 好 地 解 决 了 设 施 管 理 经 费 的 可 持 续 性, 也 使 得 政 府 内 部 形 成 了 一 个 准 市 场, 从 而 能 够 借 助 于 市 场 机 制 来 合 理 配 置 政 府 的 公 共 资 源, 使 得 政 府 投 资 效 益 得 到 最 大 程 度 的 发 挥 物 业 管 理 企 业 间 恶 性 竞 争 物 业 管 理 企 业 在 设 施 管 理 上 为 节 约 成 本, 专 业 技 术 人 才 投 入 不 足, 技 术 力 量 薄 弱, 在 公 共 建 筑 的 设 施 管 理 方 面 普 遍 缺 少 专 业 人 员 和 专 业 经 验, 无 法 做 到 专 业 化 运 作, 尤 其 对 于 医 院 等 功 能 性 建 筑, 运 行 模 式 和 技 术 运 用 无 法 达 到 使 用 功 能 需 求, 造 成 故 障 引 起 投 诉 如 医 院 的 医 疗 专 业 设 施 系 统 等, 没 有 专 业 外 包, 设 施 不 能 合 理 使 用, 违 规 操 作 时 有 发 生, 往 往 设 施 没 有 达 到 寿 命 就 损 坏 更 换, 浪 费 大 公 共 设 施 维 修 市 场 秩 序 混 乱 我 国 长 期 以 来 都 存 在 重 建 设 轻 维 护 的 倾 向, 由 于 缺 乏 有 效 的 专 业 化 的 制 度 和 规 范, 该 市 场 呈 现 出 混 乱 无 序 低 端 竞 争 的 格 局 市 场 上 几 乎 没 有 正 规 的 工 程 维 修 企 业, 维 修 队 伍 主 要 由 一 些 临 工 组 成, 没 有 人 员 专 业 化 上 岗 的 准 入 制 度, 也 缺 乏 管 理 人 员, 无 明 确 的 质 量 控 制 措 施, 不 熟 悉 招 投 标 业 务, 处 于 无 序 竞 争 阶 段 3.4 推 进 创 新 机 制 的 问 题 当 前 的 建 筑 市 场 正 面 临 着 两 大 革 命, 其 一 是 绿 色 革 命, 其 二 是 信 息 化 和 BIM 革 命 对 于 上 述 相 关 的 新 技 术 新 工 艺 新 方 法, 政 府 公 共 工 程 都 负 有 率 先 垂 范 带 动 建 筑 行 业 健 康 发 展 的 使 命 但 在 目 前 的 管 理 机 制 下, 深 圳 的 工 务 部 门 要 完 成 上 述 使 命 都 还 面 临 着 不 少 艰 巨 的 挑 战, 主 要 表 现 在 以 下 两 方 面 缺 少 推 行 新 技 术 新 工 艺 和 绿 色 建 筑 的 激 励 推 进 节 能 减 排, 打 造 绿 色 建 筑, 但 由 于 种 种 原 因, 深 圳 政 府 公 共 工 程 在 推 行 四 新 技 术 特 别 是 绿 色 建 筑 和 绿 色 施 工 的 现 状 不 容 乐 观 具 体 表 现 为 : (1) 目 前 尚 未 制 定 符 合 深 圳 政 府 公 共 工 程 实 际 的 四 新 技 术 特 别 是 绿 色 建 筑 绿 色 施 工 评 价 标 准 和 技 术 指 引 71

77 子 报 告 一 : 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 与 机 制 的 现 状 分 析 (2) 绿 色 建 筑 和 绿 色 施 工 专 项 资 金 不 能 保 证 在 政 府 公 共 工 程 立 项 和 项 目 总 概 算 审 批 阶 段, 发 改 部 门 没 有 针 对 绿 色 建 筑 绿 色 施 工 建 设 目 标 单 列 专 项 资 金 (3) 没 有 在 制 度 上 对 绿 色 施 工 进 行 全 过 程 监 督 检 查 和 指 导, 没 有 组 织 第 三 方 机 构 对 政 府 公 共 工 程 绿 色 施 工 进 行 测 评 (4) 由 于 没 有 明 确 的 绿 色 施 工 激 励 机 制 和 奖 惩 办 法, 承 包 商 缺 乏 推 行 绿 色 施 工 的 积 极 性 建 设 项 目 信 息 化 建 设 不 适 应 行 业 形 势 发 展 政 府 公 共 工 程 建 设 的 发 展 趋 势 是 技 术 复 杂 规 模 和 体 量 大, 迫 切 需 要 采 用 信 息 科 学 的 技 术 手 段 确 保 过 程 安 全 合 理, 减 少 浪 费 目 前 信 息 化 建 设 和 应 用 跟 不 上 形 势, 存 在 以 下 问 题 : (1) 政 策 流 程 不 支 持, 应 用 受 到 限 制 在 项 目 规 划 工 程 建 设 消 防 报 建 审 计 结 算 等 相 关 环 节 政 策 没 有 跟 进 ; 招 投 标 等 项 目 管 理 工 作 流 程 中 应 用 的 政 策 环 境 和 流 程 不 匹 配 (2) 没 有 配 套 的 专 项 建 设 和 管 理 资 金 政 府 工 程 的 BIM 应 用 等 所 需 的 信 息 化 实 施 与 管 理 经 费, 在 发 改 部 门 批 复 的 项 目 总 概 算 资 金 中 没 有 对 应 科 目 得 不 到 发 改 部 门 的 资 金 支 持 造 成 政 府 工 程 BIM 实 施 推 广 难 度 大 (3) 技 术 应 用 的 市 场 准 入 障 碍 有 信 息 技 术 能 力 和 人 才 储 备 的 新 型 咨 询 单 位, 在 市 场 准 入 制 度 方 面 受 限, 而 传 统 的 监 理 企 业 又 大 多 不 具 备 BIM 应 用 咨 询 等 能 力 和 水 平 (4) 缺 乏 成 熟 的 集 成 化 协 同 工 作 平 台 市 场 中 能 稳 定 融 合 建 筑 信 息 模 型 (BIM) 移 动 互 联 网 云 技 术 大 数 据 技 术 的 建 筑 项 目 协 同 工 作 平 台 种 类 较 少, 基 本 都 是 进 口 的 产 品, 建 筑 项 目 信 息 的 创 建 存 储 共 享 重 用 分 析 二 次 开 发 等 方 面 成 本 较 高 (5) 基 于 全 生 命 周 期 项 目 信 息 管 理 理 念 更 新 迟 滞 影 响 设 施 管 理 创 新 72

78 子 报 告 一 : 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 与 机 制 的 现 状 分 析 设 计 施 工 设 施 管 理 三 大 阶 段 割 裂, 各 阶 段 信 息 在 流 程 中 不 断 缺 失, 全 生 命 周 期 信 息 没 有 得 到 整 合 与 有 效 使 用, 在 项 目 建 成 移 交 后 难 以 实 现 建 筑 项 目 信 息 管 理 统 计 和 利 用 的 最 大 化, 给 设 施 管 理 创 新 带 来 困 难 73

79 子 报 告 一 : 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 与 机 制 的 现 状 分 析 4 结 语 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 建 设 经 过 多 年 的 发 展 探 索, 目 前 采 用 了 项 目 实 施 阶 段 专 业 化 集 中 管 理 的 模 式 实 践 证 明, 这 种 模 式 比 传 统 的 由 使 用 单 位 组 织 实 施 的 模 式 具 有 显 著 的 优 越 性, 表 现 在 更 强 的 专 业 性 更 好 的 经 验 可 积 累 性 更 优 势 的 市 场 地 位 更 有 效 的 廉 政 监 督, 等 等 但 同 时 应 该 看 到, 由 于 承 担 政 府 公 共 工 程 实 施 责 任 的 工 务 部 门 在 政 府 整 体 体 制 架 构 方 面 的 现 有 属 性, 存 在 着 大 量 与 现 有 体 制 中 行 政 监 管 部 门 的 业 务 工 作 协 调 困 难, 特 别 在 项 目 业 务 的 具 体 事 务 层 面 遇 到 一 些 传 统 行 政 管 理 方 式 中 的 失 之 于 重 程 序 形 式 轻 实 质 效 果 的 协 调 机 制 障 碍 具 体 工 作 机 制 上 遇 到 的 障 碍 和 困 难, 其 深 层 的 原 因 来 自 于 现 有 体 制 上 存 在 的 缺 陷 深 圳 市 政 府 投 资 公 共 工 程 建 设 要 在 未 来 开 创 新 的 更 加 好 的 局 面, 应 从 体 制 改 革 上 进 行 科 学 合 理 的 再 设 计 和 改 革 创 新 通 过 对 深 圳 市 政 府 投 资 的 公 共 工 程 建 设 现 有 状 况 的 研 究, 本 研 究 报 告 认 为, 改 革 创 新 的 方 向 应 立 足 于 以 下 几 个 方 面 4.1 确 立 政 府 投 资 公 共 工 程 建 设 管 理 的 指 导 准 则 政 府 投 资 公 共 工 程 建 设 管 理 的 指 导 准 则 应 是 : 实 现 广 泛 意 义 上 的 效 率 和 公 平 双 重 目 标 效 率 和 公 平, 是 人 类 在 关 于 社 会 管 理 中 的 一 个 不 变 的 追 求 目 标 在 政 府 投 资 公 共 工 程 建 设 的 管 理 范 畴 中, 效 率 并 不 仅 仅 指 快 速 的 完 成, 而 应 更 广 泛 地 包 括 在 财 政 投 资 后 获 得 的 有 效 资 产 更 高 的 全 因 素 费 效 比 更 好 地 满 足 使 用 需 求 以 及 更 合 理 的 工 程 品 质, 这 种 效 率 也 应 不 仅 仅 体 现 在 工 程 成 果 的 评 价, 还 应 体 现 在 建 设 过 程 中 的 每 一 个 管 理 环 节 的 快 捷 务 实 有 效 在 政 府 投 资 公 共 工 程 建 设 的 管 理 范 畴 中, 公 平 也 不 仅 仅 指 政 府 投 资 公 共 工 程 实 施 机 构 作 为 市 场 买 方 对 市 场 不 同 卖 方 在 同 等 条 件 下 的 平 等 对 待, 以 及 不 以 政 府 强 势 行 政 地 位 优 势 换 取 项 目 商 业 利 益, 还 应 体 现 在 以 向 社 会 纳 税 人 负 责 的 态 度 用 好 政 府 建 投 资, 以 合 理 透 明 和 确 定 的 标 准 进 行 各 种 面 向 市 场 的 采 购 活 动, 杜 绝 以 权 力 影 响 力 干 预 市 场 竞 争 从 而 确 保 采 购 活 动 中 的 廉 洁 性, 等 等 社 会 对 政 府 投 资 公 共 工 程 建 设 中 的 公 平 性 要 求 要 远 远 高 于 社 会 投 资 建 设 项 目, 内 涵 也 更 加 广 泛 效 率 和 公 平 是 对 立 统 一 的 关 系 在 政 府 投 资 的 公 共 工 程 建 设 管 理 中, 如 果 放 74

80 子 报 告 一 : 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 与 机 制 的 现 状 分 析 弃 效 率 准 则, 管 理 的 目 标 和 意 义 就 不 复 存 在 ; 而 如 果 放 弃 公 平 的 准 则, 政 府 的 建 设 采 购 过 程 就 极 易 成 为 确 立 寻 租 腐 败 的 温 床 只 有 坚 持 公 平 准 则 才 能 为 效 率 追 求 赋 予 正 当 性, 也 只 有 坚 持 效 率 准 则 才 能 确 立 起 政 府 公 共 工 程 建 设 的 目 标 因 此, 广 泛 意 义 上 效 率 和 公 平, 是 政 府 公 共 工 程 建 设 中 必 须 坚 持 的 基 本 准 则 一 切 改 革 的 方 向 都 不 应 偏 离 这 样 的 根 本 追 求 4.2 深 化 政 府 投 资 公 共 工 程 建 设 管 理 体 制 改 革 基 于 对 政 府 公 共 工 程 建 设 管 理 的 效 率 性 追 求, 政 府 公 共 工 程 建 设 管 理 的 改 革 应 力 求 消 减 形 式 化 及 实 质 效 能 虚 化 的 政 府 机 构 间 审 批 监 管 环 节 这 些 环 节 中 现 存 的 一 些 协 调 障 碍 本 质 上 起 因 于 政 府 公 共 工 程 建 设 管 理 有 关 的 组 织 体 制 上 存 在 的 某 些 不 合 理 性 因 此 如 果 仅 仅 从 工 作 机 制 上 进 行 的 改 革 是 不 充 分 和 彻 底 的, 从 体 制 上 考 虑 进 行 重 大 改 革 显 得 尤 其 必 要 应 改 革 重 组 当 前 深 圳 政 府 公 共 工 程 建 设 实 施 机 构 的 角 色 定 位 及 其 职 能 定 义, 以 充 分 发 挥 专 业 化 集 中 管 理 模 式 优 势, 打 通 建 设 项 目 全 生 命 周 期 中 决 策 阶 段 与 实 施 阶 段 实 施 阶 段 与 运 营 阶 段 的 协 调 协 作 瓶 颈 从 更 长 远 的 发 展 来 看, 应 更 进 一 步 解 决 财 政 资 金 建 设 的 资 产 运 营 主 体 一 体 化 问 题, 以 有 效 解 决 当 前 使 用 单 位 因 本 位 利 益 追 求 而 提 出 过 度 项 目 需 求 的 问 题, 以 及 运 营 管 理 中 的 不 规 范 问 题 这 个 问 题 是 全 国 各 地 政 府 财 政 投 资 形 成 的 公 共 工 程 建 设 管 理 的 共 同 问 题, 目 前 此 类 资 产 的 权 益 多 归 属 于 使 用 单 位, 有 的 登 记 于 财 政 部 门 名 下, 没 有 在 理 论 上 解 决 财 政 投 资 资 产 的 权 属 问 题, 深 圳 市 也 未 例 外 4.3 健 全 政 府 投 资 公 共 工 程 建 设 管 理 的 廉 政 监 督 和 约 束 基 于 对 政 府 公 共 工 程 建 设 管 理 的 公 平 性 追 求, 应 健 全 政 府 公 共 工 程 建 设 的 廉 政 反 腐 体 制, 并 形 成 各 阶 段 运 行 流 畅, 且 责 权 一 致 的 运 作 机 制, 严 密 制 约 权 力 寻 租 确 定 的 规 则 与 透 明 性 是 防 止 腐 败 的 有 效 措 施 在 廉 政 建 设 设 计 中, 应 加 强 事 后 的 责 任 承 担 机 制, 事 实 证 明, 程 序 化 的 事 前 预 防 措 施 往 往 流 于 形 式 化, 反 而 会 造 成 对 效 率 准 则 的 损 害 在 廉 政 体 制 和 机 制 健 全 的 基 础 上, 应 允 许 充 分 和 灵 活 地 运 用 各 种 市 场 手 段, 以 实 现 对 效 率 的 追 求 75

81 子 报 告 一 : 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 与 机 制 的 现 状 分 析 4.4 加 强 政 府 投 资 公 共 工 程 建 设 管 理 新 体 制 下 的 理 论 和 实 务 研 究 和 创 新 应 在 政 府 公 共 工 程 建 设 管 理 总 体 体 制 和 机 制 改 革 的 框 架 下, 在 项 目 实 施 层 面 鼓 励 深 化 和 探 索 适 合 深 圳 政 府 公 共 工 程 建 设 的 市 场 化 管 理 创 新 通 过 理 论 和 方 法 的 科 学 研 究, 解 决 实 现 管 理 目 标 的 组 织 方 法 和 工 具 等 方 面 的 问 题, 在 实 现 政 府 公 共 工 程 管 理 创 新 优 化 的 同 时, 对 社 会 总 体 的 投 资 建 设 管 理 提 供 示 范 76

82 子 报 告 一 : 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 与 机 制 的 现 状 分 析 参 考 文 献 [1] 深 圳 市 人 大 常 委 会. 深 圳 市 政 府 投 资 项 目 管 理 条 例 [2] 深 圳 市 人 大 常 委 会. 深 圳 经 济 特 区 政 府 投 资 项 目 管 理 条 例 [3] 国 务 院 发 改 委. 国 务 院 关 于 投 资 体 制 改 革 的 决 定 [4] 深 圳 市 政 务 服 务 管 理 办 公 室. 市 政 府 投 资 项 目 跨 部 门 协 同 办 理 指 南 [5] 深 圳 市 建 筑 工 务 署, 深 圳 市 政 府 投 资 项 目 审 批 流 程 和 申 报 材 料 指 引 ( 内 部 资 料 ), [6] 吴 亚 平. 公 司 代 建 制 蕴 藏 潜 在 风 险. 经 贸 导 刊, [7] 李 国 义, 曲 洪 建. 政 府 投 资 项 目 管 理 体 制 创 新 研 究. 黑 龙 江 金 融,2006,No.5 [8] 王 丽 君. 试 论 我 国 政 府 体 制 建 设 项 目 管 理 模 式 的 改 革 方 向. 科 技 与 经 济,2006,No.21 [9] 张 尚. 政 府 投 资 项 目 管 理 体 制 研 究. 重 庆 工 学 院 学 报,2005,No.1 [10] 赵 复 元. 我 国 政 府 投 资 项 目 管 理 体 制 改 革 综 述. 经 济 研 究 参 考,2004,No.55 [11] 陈 振 权. 政 府 投 资 项 目 管 理 中 的 委 托 代 理 关 系 研 究. 中 国 铁 路,2004,No.11 [12] 夏 立 明 等. 论 我 国 政 府 投 资 项 目 管 理 主 体. 天 津 工 业 大 学 学 报,2003,No.3 [13] 杨 琳. 我 国 公 共 工 程 投 资 决 策 体 制 研 究. 武 汉 理 工 大 学 硕 士 论 文,2008 [14] 殷 淙. 政 府 投 资 项 目 管 理 体 制 改 革 研 究. 中 国 海 洋 大 学 硕 士 论 文,2005 [15] 池 慧. 我 国 政 府 投 资 项 目 管 理 模 式 的 发 展 研 究. 东 南 大 学 硕 士 论 文,2006 [16] 尹 贻 林, 郝 建 新. 政 府 投 资 项 目 管 理 体 制 改 革 研 究 与 实 践. 工 程 造 价 管 理,2002,No.4 77

83 子 报 告 二 : 香 港 政 府 公 共 工 程 管 理 的 综 合 分 析 研 究 子 报 告 二 香 港 政 府 公 共 工 程 管 理 综 合 分 析 2016 年 01 月 78

84 子 报 告 二 : 香 港 政 府 公 共 工 程 管 理 的 综 合 分 析 子 报 告 二 负 责 人 : 余 立 佐 ( 中 国 港 湾 工 程 有 限 责 任 公 司 ) 王 予 红 ( 香 港 理 工 大 学 ) 张 礼 卫 ( 深 圳 市 建 筑 工 务 署 ) 子 报 告 二 参 与 人 员 ( 按 姓 氏 笔 画 排 序 ): 沈 鹤 芳 ( 深 圳 市 建 筑 工 务 署 ) 陈 广 言 ( 中 港 建 设 项 目 管 理 研 究 中 心 ) 周 清 ( 深 圳 市 建 筑 工 务 署 ) 周 晓 红 ( 深 圳 市 建 筑 工 务 署 ) 钟 炼 亮 ( 深 圳 市 建 筑 工 务 署 ) 钱 小 光 ( 深 圳 市 建 筑 工 务 署 ) 79

85 子 报 告 二 : 香 港 政 府 公 共 工 程 管 理 的 综 合 分 析 子 报 告 二 目 录 1 香 港 政 府 公 共 工 程 管 理 概 况 香 港 政 府 公 共 工 程 管 理 的 现 状 香 港 工 程 建 设 的 管 理 机 构 香 港 与 工 程 建 设 管 理 相 关 的 组 织 机 构 香 港 发 展 局 运 输 及 房 屋 局 香 港 政 府 公 共 工 程 建 设 的 需 求 管 理 机 构 小 结 香 港 政 府 公 共 工 程 各 阶 段 的 管 理 流 程 决 策 阶 段 实 施 阶 段 运 营 维 护 阶 段 质 量 检 验 建 设 流 程 中 的 相 关 制 度 和 做 法 公 众 参 与 决 策 可 行 性 研 究 健 康 安 全 与 环 境 (HSE) 管 理 香 港 政 府 投 资 建 设 项 目 的 管 理 机 制 借 鉴 政 府 工 程 的 认 可 承 包 商 制 度 政 府 公 共 工 程 的 顾 问 公 司 制 度 政 府 公 共 工 程 的 招 标 投 标 制 度 私 营 工 程 认 可 人 士 制 度 与 工 程 建 设 监 管 政 府 工 程 合 约 管 理 及 工 程 款 支 付 制 度 香 港 建 造 业 劳 务 工 的 培 训 教 育 制 度 工 程 项 目 合 同 管 理 制 度 进 度 控 制 管 理 制 度 建 造 业 长 远 发 展 制 度

86 子 报 告 二 : 香 港 政 府 公 共 工 程 管 理 的 综 合 分 析 4 香 港 政 府 公 共 工 程 项 目 的 先 进 经 验 挑 战 和 问 题 政 府 政 府 公 共 工 程 项 目 管 理 的 成 功 经 验 政 府 投 资 建 设 项 目 管 理 存 在 的 问 题 政 府 公 共 工 程 项 目 管 理 问 题 的 改 革 方 向 和 解 决 路 径 改 革 方 向 解 决 路 径 参 考 文 献

87 子 报 告 二 : 香 港 政 府 公 共 工 程 管 理 的 综 合 分 析 香 港 政 府 公 共 工 程 管 理 综 合 分 析 1 香 港 政 府 公 共 工 程 管 理 概 况 1.1 香 港 政 府 公 共 工 程 管 理 的 现 状 香 港 虽 然 是 一 个 高 度 市 场 化 的 地 区, 但 是 在 政 府 公 共 工 程 项 目 上, 采 取 的 却 是 政 府 广 泛 而 深 入 的 直 接 介 入 方 式, 即 专 业 工 务 部 门 管 理 体 制 该 体 制 的 主 要 特 点 体 现 在 以 下 几 个 方 面 (1) 在 管 理 架 构 上, 非 营 利 性 政 府 公 共 工 程 基 本 上 由 工 务 部 门 作 为 业 主 工 务 部 门 本 身 是 政 府 机 构, 内 设 分 工 较 细 专 业 齐 全 的 执 行 机 构, 包 括 土 木 工 程 拓 展 建 筑 渠 务 路 政 水 务 和 机 电 工 程 等 业 务 署 (2) 在 工 务 部 门 管 理 职 能 上, 其 既 要 担 负 行 政 职 责, 如 提 出 立 项 审 批 可 研 审 查 设 计 等, 也 要 担 负 一 般 业 主 的 职 责, 如 负 责 招 标 投 标 工 程 实 施 等 (3) 在 实 施 程 序 上, 从 立 项 的 提 出 直 至 工 程 竣 工 验 收, 工 务 部 门 要 负 责 政 府 工 程 全 过 程 的 实 施, 即 项 目 的 批 准 要 由 政 务 司 长 财 政 司 长 等 共 同 决 定, 然 后 列 入 财 政 预 案, 提 交 立 法 会 审 批 工 程 招 标 投 标 在 工 务 部 门 认 定 的 承 包 商 内, 采 用 选 择 性 招 标 的 方 式, 招 标 结 果 要 经 招 标 委 员 会 批 准 工 程 款 支 付 由 库 务 局 根 据 工 程 的 进 度 和 合 约 的 规 定, 按 照 严 格 的 程 序 统 一 支 付 (4) 在 项 目 管 理 上, 香 港 的 政 府 公 共 工 程 设 有 工 程 主 任, 作 为 政 府 代 表 在 现 场 进 行 管 理, 负 责 工 地 移 交 进 度 控 制 合 同 支 付 工 程 变 更 竣 工 验 收 等 具 体 事 项 总 而 言 之, 香 港 模 式 的 重 要 经 验 之 一 是 严 格 的 项 目 前 期 管 理 香 港 的 政 府 公 共 工 程 实 施 遵 循 一 套 严 格 的 程 序, 称 之 为 公 共 工 程 进 度 计 划 根 据 建 设 项 目 成 熟 程 度 的 不 同, 项 目 分 为 甲 乙 丙 三 个 等 级 一 个 新 项 目 一 般 要 从 丙 级 开 始, 经 过 两 个 升 级 程 序 三 个 阶 段, 前 一 个 阶 段 的 工 作 不 完 成, 就 不 能 进 入 下 一 阶 段 香 港 政 府 公 共 工 程 目 前 主 要 的 主 管 机 构 是 发 展 局, 它 的 前 身 工 务 司 署 82

88 子 报 告 二 : 香 港 政 府 公 共 工 程 管 理 的 综 合 分 析 (Public Works Department,PWD) 成 立 于 1883 年, 中 文 有 时 又 称 为 工 务 局, 统 管 土 地 交 通 工 程 城 市 规 划 及 屋 宇 事 宜 后 几 经 变 革, 该 部 门 于 2007 年 7 月 1 日 起 正 式 更 名 为 发 展 局 (Development Bureau,DEVB) 并 统 筹 管 辖 香 港 政 府 主 要 的 工 务 事 项, 负 责 有 关 规 划 土 地 用 途 屋 宇 市 区 重 建 公 共 工 程, 以 及 与 发 展 有 关 的 文 物 保 护 事 宜 此 外, 其 它 政 策 局 也 参 与 或 实 施 与 其 职 能 相 匹 配 的 政 府 公 共 工 程 项 目 管 理 例 如, 运 输 及 房 屋 局 负 责 制 定 香 港 的 运 输 和 房 屋 政 策 并 审 核 提 交 交 通 运 输 项 目 的 立 项 申 请 等 1.2 香 港 工 程 建 设 的 管 理 机 构 香 港 与 工 程 建 设 管 理 相 关 的 组 织 机 构 香 港 政 府 工 程 建 设 实 行 的 是 高 度 集 权 的 管 理 模 式, 即 工 务 局 体 制 香 港 发 展 局 运 输 及 房 屋 局 作 为 香 港 特 别 行 政 区 政 府 总 部 的 一 级 权 力 机 构, 广 泛 地 直 接 介 入 政 府 工 程 的 建 设 管 理 工 务 部 门 除 了 为 低 收 入 居 民 提 供 出 租 的 公 共 房 屋 ( 公 屋 ) 和 居 者 有 其 屋 ( 居 屋 ) 等 公 营 房 屋 工 程 外, 也 负 责 其 它 非 营 利 性 政 府 公 共 工 程 的 建 设 管 理 而 且, 以 BOT PPP PFI 或 其 他 适 当 方 式 建 设 的 营 利 性 政 府 工 程, 其 监 督 管 理 也 由 他 们 负 责 香 港 工 程 项 目 的 划 分 及 其 管 理 体 系 如 图 2-1 所 示 政 府 公 共 工 程 主 要 由 运 输 及 房 屋 局 和 发 展 局 所 管 辖 发 展 局 和 运 输 及 房 屋 局 作 为 政 府 的 政 策 局, 主 要 负 责 政 府 工 程 建 设 的 有 关 政 策 计 划 的 制 订 与 监 督 落 实 另 外, 这 两 个 局 也 负 责 所 管 辖 范 围 内 项 目 的 立 项 和 内 部 审 批 而 具 体 工 程 的 建 设 与 实 施 工 作 则 按 专 业 分 工, 分 别 由 建 筑 署 土 木 工 程 拓 展 署 路 政 署 水 务 署 渠 务 署 机 电 工 程 署 和 房 屋 署 等 专 业 工 程 部 门 负 责 香 港 发 展 局 以 香 港 发 展 局 为 例, 它 既 是 某 些 政 策 的 决 策 部 门, 又 是 执 行 部 门, 职 能 广 泛 作 为 决 策 局, 它 担 负 着 政 府 职 能 部 门 的 行 政 职 责, 向 政 务 司 司 长 负 责 其 负 责 的 范 围 包 括 相 关 政 策 的 制 订 和 修 订 环 境 保 护 与 治 理 发 展 运 输 基 础 设 施 提 供 运 输 服 务 交 通 管 理 事 宜 供 水 事 务 斜 坡 安 全 及 防 洪 措 施 公 共 工 程 审 查 项 目 可 行 性 研 究 报 告 审 批 项 目 设 计 图 纸 等, 同 时 负 责 监 督 下 属 部 门 的 动 作 此 外, 83

89 子 报 告 二 : 香 港 政 府 公 共 工 程 管 理 的 综 合 分 析 香 港 发 展 局 还 要 担 负 专 业 顾 问 机 构 的 职 责, 如 派 出 工 程 技 术 人 员 对 工 程 质 量 进 行 监 控 等 作 为 执 行 局, 香 港 发 展 局 担 负 着 项 目 业 主 的 职 责, 如 负 责 招 投 标 从 而 选 择 承 包 商 和 材 料 供 应 商 工 程 施 工 及 管 理 竣 工 验 收 等 此 外, 从 项 目 立 项 直 至 工 程 竣 工 验 收, 香 港 发 展 局 负 责 全 过 程 的 管 理 香 港 建 设 工 程 私 人 工 程 公 共 工 程 屋 宇 署 政 府 房 屋 及 工 务 工 程 商 业 机 构 投 资 工 务 工 程 政 府 公 务 工 程 运 输 及 房 屋 局 路 房 政 屋 署 署 香 港 铁 路 有 限 公 司 采 用 B O T, P P P 和 P F I 方 式 土 木 工 程 拓 展 署 地 政 总 署 发 展 局 机 电 工 程 署 土 地 注 册 署 水 务 署 规 划 署 渠 务 署 建 筑 署 图 2-1 香 港 政 府 公 共 工 程 项 目 的 划 分 标 准 及 其 管 理 体 系 香 港 发 展 局 在 机 构 设 置 上 非 常 有 特 色, 不 仅 机 构 配 置 齐 全, 人 员 充 实, 而 且 将 决 策 机 构 的 局 机 关 与 作 为 执 行 机 构 的 下 属 部 门 分 开 设 置, 职 责 分 工 明 确 局 机 关 的 机 构 设 置 分 为 5 个 层 次 : 局 长 常 任 秘 书 长 科 分 科 及 组 局 机 关 内 设 2 个 科, 分 别 是 规 划 地 政 科 和 工 务 科 ; 科 下 面 再 设 分 科, 其 中 仅 工 务 科 就 设 有 4 个 部, 即 文 物 计 划 及 资 源 管 理 部 工 务 政 策 及 基 建 工 程 部 起 动 九 龙 东 办 事 处 和 法 律 咨 询 部 ; 部 下 面 再 根 据 业 务 性 质 进 一 步 细 分 为 组 作 为 决 策 机 构 的 下 属 部 门 则 负 责 实 施 管 理 监 督 以 及 完 成 具 体 事 务 和 政 府 工 程 建 设 任 务 香 港 发 展 局 根 据 业 务 范 围 与 专 业 性 质, 目 前 共 设 有 八 个 署, 分 别 为 土 木 工 程 拓 展 署 机 电 工 程 署 水 务 署 渠 务 署 地 政 总 署 土 地 注 册 署 规 划 署 和 建 筑 署 其 中 建 筑 署 土 木 工 程 拓 展 署 渠 务 署 机 电 工 程 署 为 发 展 局 下 84

90 子 报 告 二 : 香 港 政 府 公 共 工 程 管 理 的 综 合 分 析 辖 的 专 门 负 责 政 府 工 程 建 设 管 理 的 专 业 机 构 各 署 的 下 设 机 构 一 般 分 为 4-5 个 层 级, 但 各 署 下 设 机 构 级 数 与 名 称 并 不 统 一 如 土 木 工 程 拓 展 署 的 部 门 架 构 设 置 为 署 长 副 署 长 处 科 部, 而 水 务 署 则 分 设 为 署 长 副 署 长 科 组 发 展 局 的 施 政 方 针 包 括 : 透 过 有 效 的 土 地 用 途 规 划 及 稳 定 而 充 足 的 土 地 供 应, 促 进 香 港 的 可 持 续 发 展 ; 尽 量 善 用 土 地 资 源, 使 土 地 管 理 制 度 保 持 高 效 率 ; 使 土 地 注 册 制 度 以 有 效 率 的 方 式 运 作 ; 推 广 和 确 保 楼 宇 安 全 与 适 时 维 修 ; 透 过 改 善 旧 区 的 建 筑 环 境 和 居 住 条 件, 全 面 落 实 市 区 更 新 政 策 ; 确 保 有 效 规 划 管 理 和 落 实 公 营 部 门 的 基 建 发 展 和 工 务 计 划, 同 时 确 保 计 划 能 以 既 安 全 又 符 合 成 本 效 益 的 方 式 依 时 进 行, 并 维 持 高 质 素 和 标 准 ; 确 保 有 可 靠 充 足 和 优 质 的 食 水 供 应, 并 提 供 有 效 率 的 供 水 服 务 ; 以 及 负 责 制 订 与 发 展 有 关 的 文 物 保 育 政 策 发 展 局 的 组 织 结 构 如 图 2-2 所 示 图 2-2 发 展 局 组 织 结 构 图 85

91 子 报 告 二 : 香 港 政 府 公 共 工 程 管 理 的 综 合 分 析 在 发 展 局 下 辖 的 职 能 部 门 中, 建 筑 署 与 深 圳 市 工 务 署 的 部 分 职 能 类 似, 因 此, 在 此 对 建 筑 署 的 职 能 做 简 单 的 介 绍 香 港 建 筑 署 为 政 府 拥 有 或 资 助 兴 建 的 设 施 提 供 三 种 主 要 服 务 :1 管 理 及 谘 询 服 务 ;2 设 施 保 养 ;3 设 施 开 发 截 至 2015 年 3 月 31 日 为 止, 该 署 有 1810 个 编 制 职 位, 包 括 首 长 级 人 员 (2%) 专 业 人 员 (24%) 技 术 人 员 (22%) 工 地 督 导 人 员 (31%) 及 一 般 职 系 人 员 (21%) 健 全 的 组 织 架 构 和 专 业 人 员 配 置 使 得 建 筑 署 能 够 广 泛 深 入 地 参 与 各 个 阶 段 的 工 程 管 理 建 筑 署 的 组 织 结 构 如 图 2-3 所 示 图 2-3 建 筑 署 组 织 结 构 图 运 输 及 房 屋 局 运 输 及 房 屋 局 负 责 制 定 香 港 对 外 对 内 的 交 通 政 策 事 宜 以 及 维 持 私 人 住 宅 物 业 市 场 稳 健 发 展, 也 为 有 需 要 人 士 提 供 资 助 房 屋 运 输 及 房 屋 局 管 辖 的 5 个 部 门 中, 主 要 由 房 屋 署 和 路 政 署 2 个 署 参 与 公 共 工 程 的 建 设 和 管 理 其 中 房 屋 署 亦 是 香 港 房 屋 委 员 会 ( 房 委 会 ) 的 执 行 机 关 房 委 会 是 负 责 厘 定 和 推 行 香 港 公 共 房 屋 计 划 的 法 定 机 构 香 港 房 屋 委 员 会 是 根 据 房 屋 条 例 于 1973 年 成 立 的 法 定 机 构, 是 负 责 推 行 香 港 大 部 分 公 共 房 屋 计 划 房 屋 委 员 会 由 4 名 公 职 委 员 及 26 名 非 公 职 委 员 组 成 1988 年 起, 房 屋 委 员 会 获 独 立 的 财 政 地 位 和 自 主 权, 政 府 对 公 共 房 屋 建 设 予 以 免 费 供 应 土 地 优 惠 贷 款 等 资 助 房 屋 委 员 会 的 业 务 有 三 项 : 开 发 住 宅 公 屋 居 屋 进 行 其 他 商 业 性 开 发 在 以 推 行 公 共 房 屋 计 划 为 主 的 工 作 中, 房 屋 委 员 会 承 担 着 发 展 商 业 主 物 业 管 理 的 角 色 房 屋 署 与 深 圳 市 公 务 署 的 部 分 职 能 类 似, 因 此, 在 此 对 房 屋 署 的 职 能 做 简 单 86

92 子 报 告 二 : 香 港 政 府 公 共 工 程 管 理 的 综 合 分 析 介 绍 房 屋 署 是 房 屋 委 员 会 的 执 行 机 构, 负 责 具 体 筹 划 建 造 和 管 理 公 共 房 屋 截 止 到 2014 年 12 月 1 日, 房 屋 署 共 有 员 工 8927 人, 其 中 8233 人 为 公 务 员,649 人 为 合 约 雇 员 房 屋 署 全 部 的 工 作 内 容 包 括 : 一 是 筹 备 可 使 用 的 土 地, 包 括 更 改 土 地 用 途 收 回 土 地 清 拆 地 盘 平 整 等 工 作 ; 二 是 进 行 与 可 行 性 研 究 相 关 的 工 作, 包 括 可 行 性 研 究 制 定 开 发 计 划 进 行 财 政 评 估 提 交 策 略 及 规 划 委 员 会 审 核 等 工 作 ; 三 是 组 织 设 计 和 施 工, 包 括 制 定 设 计 方 案 和 预 算 组 织 房 屋 施 工 等 工 作 ; 四 是 进 行 竣 工 及 移 交, 包 括 进 行 鉴 定 测 试 协 调 政 府 部 门 及 公 用 设 施 机 构 进 行 检 查 取 得 各 种 批 准 和 证 书 移 交 给 业 主 ; 五 是 进 行 管 理 及 维 修 保 养, 包 括 改 正 一 些 工 程 瑕 疵, 提 供 物 业 管 理 及 维 修 保 养 等 房 屋 署 的 组 织 结 构 如 图 2-4 所 示 图 2-4 房 屋 署 组 织 构 架 1.3 香 港 政 府 公 共 工 程 建 设 的 需 求 管 理 机 构 香 港 政 府 工 程 投 资 的 建 筑 工 程 项 目, 往 往 由 使 用 单 位 提 出 要 求 要 求 的 合 理 与 否, 需 要 由 政 府 部 门 来 把 关 对 于 具 有 特 殊 用 途 的 建 设 工 程 项 目, 由 负 责 的 政 87

93 子 报 告 二 : 香 港 政 府 公 共 工 程 管 理 的 综 合 分 析 策 局 进 行 需 求 管 理 对 于 政 府 办 公 综 合 设 施 和 宿 舍, 由 政 府 产 业 署 负 责 需 求 管 理 政 府 产 业 署 于 1990 年 4 月 成 立, 主 要 工 作 是 满 足 各 局 及 部 门 对 一 般 用 途 联 用 办 公 室 和 宿 舍 的 需 求 以 有 效 率 和 具 成 本 效 益 的 方 法 管 理 政 府 物 业, 以 及 善 用 政 府 土 地 和 物 业 在 使 用 单 位 提 出 需 求 之 后, 需 要 政 府 产 业 署 根 据 现 有 的 标 准 确 定 办 公 空 间 和 配 置 的 合 理 性 只 有 经 过 政 府 产 业 署 的 批 准 的 设 计 文 件, 才 能 用 以 招 标 政 府 产 业 署 以 署 长 为 首, 约 有 210 名 职 员, 当 中 包 括 政 务 一 般 专 业 及 技 术 人 员 该 署 分 为 七 个 分 部 政 府 产 业 署 的 核 心 功 能 是 对 政 府 物 业 进 行 全 方 位 的 管 理 对 于 闲 置 的 政 府 物 业, 该 署 负 责 其 出 租 出 售 等 业 务 1.4 小 结 由 以 上 资 料 可 见, 香 港 由 政 府 直 接 负 责 政 府 投 资 的 公 共 工 程 的 管 理 并 且 针 对 工 程 项 目 的 类 型, 负 责 部 门 职 责 清 晰 明 确 由 于 公 共 工 程 的 建 设 由 多 个 政 府 部 门 共 同 参 与 管 理, 且 往 往 管 理 机 制 的 制 定 与 管 理 机 构 设 置 有 必 不 可 分 的 关 系 因 此 对 香 港 政 府 部 门 总 体 构 架 以 及 各 决 策 局 以 及 各 相 关 政 府 部 门 的 职 责 职 能 以 及 组 织 结 构 的 介 绍 是 必 要 的 88

94 子 报 告 二 : 香 港 政 府 公 共 工 程 管 理 的 综 合 分 析 2 香 港 政 府 公 共 工 程 各 阶 段 的 管 理 流 程 如 前 文 所 述, 香 港 政 府 投 资 的 基 本 建 设 工 程 项 目 均 由 发 展 局 和 运 输 及 房 屋 局 实 施 统 一 的 分 类 管 理 香 港 政 府 公 共 工 程 的 实 施 方 式 是 以 分 包 制 度 进 行 大 型 的 建 筑 商 承 接 到 政 府 公 共 工 程 后 把 大 部 分 施 工 作 业 分 包 出 来, 有 的 甚 至 把 整 个 工 程 都 分 包 出 去, 而 自 己 只 从 事 工 程 进 度 质 量 与 安 全 材 料 供 应 设 备 订 货 成 本 控 制 等 管 理 工 作 香 港 政 府 公 共 工 程 建 设 施 工 的 显 著 特 点 之 一 是 工 程 分 包 日 益 细 化, 有 些 分 包 到 工 序, 所 以 分 包 商 比 较 多 因 此, 总 承 包 商 除 了 正 常 的 内 外 组 织 协 调 外, 很 重 要 的 工 作 就 是 组 织 协 调 各 分 包 商 之 间 的 关 系 在 工 程 总 体 网 路 计 划 中, 环 环 相 扣, 某 一 工 序, 某 一 分 包 商 出 现 问 题, 可 能 影 响 到 其 它 很 多 分 包 商, 所 以 要 求 总 承 包 商 与 各 分 包 商 之 间 的 合 同 要 严 格 执 行, 一 旦 发 现 问 题, 总 承 包 商 应 敏 捷 反 应, 及 时 调 整, 减 少 不 必 要 的 损 失 香 港 政 府 公 共 工 程 从 决 策 到 实 施, 典 型 建 设 项 目 的 流 程 如 下 图 2-5 所 示 图 2-5 香 港 政 府 公 共 工 程 典 型 建 设 项 目 流 程 89

95 子 报 告 二 : 香 港 政 府 公 共 工 程 管 理 的 综 合 分 析 2.1 决 策 阶 段 香 港 政 府 工 程 计 划 有 一 套 严 格 规 范 的 审 批 程 序 大 型 公 共 工 程 项 目 实 施 程 序 被 划 分 为 C B A 逐 步 递 进 的 三 个 阶 段 每 个 新 的 项 目, 一 般 由 有 关 政 策 局 提 出 工 程 概 要, 由 发 展 局 帮 助 其 制 定 有 关 工 程 的 可 行 性 研 究 和 设 计 方 案 的 前 期 投 资 计 划, 在 此 过 程 当 中, 分 别 由 财 经 事 务 与 库 务 局 特 别 委 员 会 和 立 法 会 财 务 委 员 会 进 行 各 项 审 查, 将 项 目 从 丙 级 ( 批 准 立 项 ) 逐 渐 提 升 到 乙 级 和 甲 级 ( 设 计 并 申 请 拨 款 ) 项 目 被 列 为 工 务 计 划 的 甲 级 工 程 后, 才 可 以 由 工 务 部 门 组 织 招 标 投 标, 在 整 个 项 目 的 建 设 过 程 中, 完 全 由 工 务 部 门 负 责, 政 策 局 并 不 参 与 项 目 决 策 的 三 个 阶 段 的 详 细 内 容 如 下 所 述 (1) 若 相 关 政 策 部 门 发 起 新 的 公 共 工 程 项 目, 在 工 程 需 求 方 负 责 起 草 并 签 发 工 程 规 限 说 明 后, 就 进 入 了 技 术 可 行 性 声 明 阶 段 技 术 可 行 性 声 明 的 目 的 是 保 障 该 项 目 的 发 展 能 力, 识 别 项 目 的 各 种 限 制, 形 成 实 施 策 略 并 且 准 备 项 目 估 算 工 程 需 求 界 定 和 技 术 可 行 性 声 明 是 互 补 的 过 程, 以 确 保 提 升 为 乙 级 的 项 目 不 再 是 简 单 的 好 想 法, 而 应 在 项 目 描 述 项 目 依 据 适 用 范 围 和 实 施 方 面 都 明 确 界 定 在 技 术 可 行 性 声 明 完 成 后, 研 究 部 门 主 管 会 签 字 并 提 请 审 批 如 果 技 术 可 行 性 声 明 得 到 批 准, 公 共 工 程 项 目 才 会 被 财 经 事 务 及 库 务 局 纳 入 丙 级 工 程, 项 目 就 进 入 了 公 共 工 程 规 划 的 C 阶 段 (2) 进 入 C 阶 段 的 丙 级 工 程 项 目 会 根 据 相 关 要 求 进 行 更 为 深 入 的 可 行 性 研 究, 包 括 进 行 初 步 勘 探 及 前 期 设 计 等, 完 成 后 向 资 源 分 配 委 员 会 提 出 资 源 申 请, 经 该 委 员 会 讨 论 并 同 意, 才 能 升 为 乙 级 工 程 进 入 资 源 分 配 系 统, 从 而 升 级 到 B 阶 段 (3) 在 B 阶 段, 相 关 部 门 获 得 授 权, 着 手 对 项 目 进 行 详 细 配 套 规 划 工 地 勘 探 及 设 计 环 境 影 响 评 估 公 众 咨 询 ( 主 要 对 象 包 括 受 影 响 居 民 区 议 会 环 保 团 体 等 ) 当 详 细 设 计 和 施 工 图 纸 都 完 成 后, 在 政 策 负 责 部 门 的 支 持 下, 项 目 负 责 部 门 会 用 提 交 公 共 工 程 常 务 委 员 会 报 告 的 方 式 向 立 法 会 提 出 申 请 核 准, 如 取 得 支 持 和 同 意, 则 由 乙 级 工 程 提 升 为 甲 级 工 程, 获 得 工 程 计 划 预 算 费 核 准, 进 入 90

96 子 报 告 二 : 香 港 政 府 公 共 工 程 管 理 的 综 合 分 析 A 阶 段 (4) 项 目 在 进 入 A 阶 段 后, 相 关 部 门 就 可 以 开 展 招 标 工 作 在 收 到 竞 争 性 投 标 文 件 后, 评 标 决 策 专 家 将 从 招 标 专 家 库 或 相 关 管 理 官 员 中 产 生, 评 标 结 果 取 决 于 项 目 合 同 价 格 以 及 项 目 的 性 价 比 评 估 分 数 是 否 达 到 了 最 高 等 级 当 评 标 专 家 确 定 中 标 者 后, 项 目 管 理 部 门 就 可 以 签 订 合 同 并 正 式 开 展 建 设 工 作 在 特 殊 的 情 况 下, 职 能 部 门 的 主 管 可 以 批 准 项 目 招 标 工 作 与 提 请 立 法 会 批 准 项 目 预 算 的 工 作 同 时 进 行 图 2-6 项 目 决 策 的 阶 段 除 了 资 助 项 目, 工 务 计 划 (Public Works Programme,PWP) 中 所 有 C 类,B 类 和 A 类 项 目 都 必 须 在 工 务 计 划 资 讯 系 统 (Public Works Programme Information System,PWPIS) 进 行 注 册 当 然, 有 时 候 考 虑 到 方 便 经 济 实 施 时 机 等 因 素, 作 为 权 宜 之 计, 某 些 项 目 也 有 可 能 承 包 给 外 部 机 构 来 做 由 此 可 以 看 出, 可 行 性 研 究 包 括 之 前 的 技 术 可 行 性 声 明 对 于 香 港 地 区 的 重 大 工 程 项 目 是 必 不 可 少 的, 其 研 究 结 论 直 接 关 系 到 项 目 是 否 能 进 入 详 细 设 计 以 及 是 91

97 子 报 告 二 : 香 港 政 府 公 共 工 程 管 理 的 综 合 分 析 否 能 获 得 建 设 资 金, 是 决 定 公 共 工 程 项 目 成 败 的 关 键 因 素 在 图 2-5 中, 除 了 政 府 的 职 能 部 门 外, 一 些 委 员 会 也 与 政 府 投 资 工 程 密 切 相 关, 扮 演 批 核 的 角 色 高 层 资 源 会 议 (Star Chamber) 是 政 府 的 一 个 高 层 次 的 委 员 会, 它 由 政 务 司 司 长 和 财 政 司 司 长 共 同 牵 头, 成 员 包 括 财 经 事 务 及 库 务 局 局 长, 公 务 员 事 务 局 常 任 秘 书 长 等 政 府 高 层 投 标 委 员 会 / 顾 问 公 司 遴 选 委 员 会 由 财 经 事 务 及 库 务 局 局 长 委 任, 负 责 为 政 府 工 程 项 目 审 批 工 程 及 有 关 顾 问 公 司 的 遴 选 及 委 聘 事 宜, 但 不 包 括 由 部 门 顾 问 公 司 遴 选 委 员 会 所 负 责 遴 选 及 委 聘 的 顾 问 公 司 该 委 员 会 由 土 木 工 程 拓 展 署 署 長 担 任 主 席, 成 员 包 括 财 经 事 务 及 库 务 局 副 秘 书 长 ( 库 务 ) 或 财 经 事 务 及 库 务 局 首 席 助 理 秘 书 长 ( 库 务 )( 工 务 ) 发 展 局 副 秘 书 长 ( 工 务 ) 或 发 展 局 首 席 助 理 秘 书 长 有 关 部 门 就 其 委 聘 建 议 而 派 出 的 代 表 ( 其 职 级 为 首 长 级 第 2 级 或 以 上 ) 列 席 会 议 在 立 法 方 面, 财 务 委 员 会 的 成 员 包 括 立 法 会 主 席 以 外 的 全 体 立 法 会 议 员 议 员 透 过 互 选, 推 选 出 财 务 委 员 会 的 正 副 主 席 财 务 委 员 会 辖 下 设 有 两 个 小 组 委 员 会, 分 别 是 人 事 编 制 小 组 委 员 会 及 工 务 小 组 委 员 会 立 法 会 工 务 小 组 委 员 会 负 责 审 核 政 府 在 基 本 工 程 储 备 基 金 下, 用 于 工 务 计 划 工 程 及 由 受 资 助 机 构 进 行 或 代 受 资 助 机 构 进 行 的 建 造 工 程 的 开 支 建 议, 并 就 该 等 开 支 建 议 向 财 务 委 员 会 提 出 建 议 工 务 小 组 委 员 会 由 47 位 委 员 组 成 2.2 实 施 阶 段 以 公 屋 建 设 为 例, 香 港 政 府 工 程 经 立 法 会 批 准 后, 其 管 理 过 程 除 项 目 建 议 由 各 行 政 部 门 提 出 外, 由 香 港 房 屋 委 员 会 ( Hong Kong Housing Authority,HKHA) 对 立 法 会 负 责, 进 行 工 程 建 设 全 过 程 管 理, 工 程 建 成 后 移 交 相 关 政 府 部 门 由 于 香 港 房 屋 委 员 会 是 专 业 的 管 理 部 门, 通 过 长 期 建 设 工 程 管 理 经 验 积 累 以 及 不 断 创 新, 提 高 了 政 府 工 程 质 量 和 安 全 管 理 水 平 政 府 的 专 门 项 目 管 理 机 构 进 行 管 理 时, 要 受 各 种 建 筑 条 例 的 约 束, 在 资 金 支 付 等 环 节 上 接 受 库 务 署 等 政 府 机 构 的 监 督 在 政 府 公 共 工 程 发 包 时, 由 律 师 建 筑 师 工 料 师 等 成 立 的 顾 问 团 体 将 投 入 大 量 精 力 来 制 定 合 约 条 款, 以 减 少 建 设 过 程 的 索 赔 通 常 参 与 政 府 公 共 工 程 投 标 的 承 包 商 必 须 拥 有 一 定 数 量 的 合 格 技 工, 即 根 据 工 种, 要 求 大 约 10%-20% 的 工 人 必 须 拥 有 香 港 建 造 业 训 练 局 颁 发 的 合 格 证 书 工 程 表 现 评 分 系 统 (Performance 92

98 子 报 告 二 : 香 港 政 府 公 共 工 程 管 理 的 综 合 分 析 Assessment Scoring System,PASS) 是 香 港 房 屋 署 推 行 的 一 种 对 承 包 商 日 常 运 作 进 行 评 估 的 评 价 系 统 其 目 的 是 实 现 政 府 对 工 程 的 全 过 程 控 制 与 监 管, 确 保 工 程 质 量 进 度 安 全 环 保 等 都 能 满 足 法 律 法 例 及 合 同 要 求 承 包 商 需 要 对 内 精 细 化 经 营, 对 外 严 格 遵 守 政 府 项 目 的 种 种 游 戏 规 则 来 参 与 市 场 竞 争, 以 符 合 PASS 标 准, 获 取 相 对 稳 定 的 政 府 工 程 市 场 份 额 当 工 程 基 本 完 工, 驻 地 工 程 师 代 表 应 该 安 排 与 负 责 办 公 室 为 未 来 运 营 维 修 进 行 共 同 检 查 检 查 结 果 会 记 录 并 展 示, 所 有 未 完 成 事 项 依 据 合 同 辨 别 哪 些 是 承 包 商 的 责 任 如 果 所 有 工 程 都 已 经 完 成, 就 应 该 进 行 最 终 联 合 检 查 如 果 关 于 完 工 标 准 或 移 交 前 应 完 成 的 工 作 内 容 有 异 议, 一 份 关 于 争 议 点 的 报 告 应 交 由 工 程 师 进 行 决 断 交 接 注 意 事 项 包 括 共 同 检 查 的 日 期, 优 良 / 缺 陷 工 作 清 单, 竣 工 图 一 览 表, 相 关 参 考 文 件, 其 他 相 关 备 注 等 内 容, 并 为 接 收 工 程 准 备 由 工 程 师 代 表 和 项 目 负 责 部 门 的 共 同 签 字 建 筑 项 目 完 成 后, 相 关 建 筑 物 会 移 交 委 托 部 门 ( 如 属 部 门 专 用 大 楼 ) 或 政 府 产 业 署 ( 产 业 署 如 属 联 用 大 楼 ) 使 用 和 营 运 委 托 部 门 或 产 业 署 负 责 建 筑 物 的 日 常 管 理 机 电 工 程 署 ( 机 电 署 ) 则 透 过 机 电 工 程 营 运 基 金 为 政 府 部 门 和 独 立 自 主 机 构 提 供 操 作 和 维 修 屋 宇 装 备 系 统 服 务, 承 办 大 部 分 政 府 建 筑 物 的 屋 宇 装 备 系 统 日 常 操 作 和 例 行 维 修 服 务 建 筑 署 的 物 业 事 务 处 负 责 楼 宇 维 修 和 修 理 政 府 建 筑 物 及 设 施, 以 及 为 建 筑 署 维 修 的 建 筑 物 ( 包 括 屋 宇 装 备 系 统 ) 进 行 翻 新 和 小 型 建 筑 工 程 2.3 运 营 维 护 阶 段 当 工 程 项 目 进 入 运 营 维 护 阶 段 以 后, 由 使 用 方 进 行 日 常 设 施 管 理 例 如, 政 府 投 资 的 一 般 性 质 的 办 公 室 和 宿 舍, 均 通 过 政 府 产 业 署 进 行 日 常 设 施 管 理 政 府 日 常 物 业 管 理 主 要 由 现 场 管 理 服 务 保 洁 服 务 和 安 保 服 务 三 部 分 构 成 若 在 日 常 设 施 管 理 中 发 现 维 修 需 求, 则 交 由 相 关 各 署 进 行 维 修 例 如, 建 筑 署 的 物 业 事 务 处, 负 责 就 政 府 建 筑 物 和 其 他 由 建 筑 署 负 责 的 建 筑 物 的 维 修 保 养 方 面, 提 供 专 业 服 务, 而 房 屋 署 负 责 公 共 房 屋 的 维 修 政 府 楼 宇 维 护 工 程 普 遍 属 于 小 型 工 程, 小 型 工 程 一 般 是 指 估 价 不 超 过 2100 万 港 币 的 工 程 这 些 工 程 大 致 可 分 为 :(a) 保 养 及 维 修 工 程 ;(b) 翻 新 及 改 善 工 程 ;(c) 小 型 建 筑 或 土 木 93

99 子 报 告 二 : 香 港 政 府 公 共 工 程 管 理 的 综 合 分 析 工 程 ; 以 及 (d) 可 行 性 研 究 小 型 工 地 勘 测 及 设 计 一 般 而 言, 基 本 工 程 储 备 基 金 之 下 约 半 数 的 小 型 工 程 ( 以 造 价 计 算 ), 均 以 定 期 合 约 ( 合 约 期 一 般 为 1.5 年 至 8 年 ) 推 行 保 养 及 维 修 工 程 通 常 由 定 期 合 约 承 包 商 以 施 工 令 的 方 式 执 行 个 别 工 程 项 目 其 余 工 程 以 招 标 或 报 价 方 式 推 行 维 修 工 程 中 很 大 部 分 都 由 建 筑 署 完 成, 而 建 筑 署 的 主 要 职 责 中 很 重 要 的 一 方 面 是 关 于 政 府 设 施 保 养, 其 宗 旨 是 就 楼 宇 及 设 施 的 维 修 和 翻 新, 提 供 有 效 率 及 符 合 成 本 效 益 原 则 的 专 业 和 工 程 管 理 服 务 建 筑 署 辖 下 的 物 业 事 务 处 负 责 设 施 保 养 任 务 包 含 : (1) 维 修 及 修 葺 所 有 政 府 楼 宇 和 设 施 ; (2) 为 资 助 学 校 提 供 维 修 服 务 ; 以 及 (3) 为 物 业 事 务 处 负 责 的 所 有 物 业 设 施 进 行 翻 新 装 修 改 建 加 建 优 化 及 紧 急 修 葺 工 程 而 这 部 分 职 责 基 本 是 由 建 筑 署 下 设 的 物 业 事 务 处 来 负 责 的 物 业 事 务 处 的 主 要 职 能 是 为 政 府 建 筑 物 和 其 他 由 建 筑 署 负 责 的 建 筑 物 的 维 修 保 养 方 面 提 供 专 业 服 务 包 括 维 修 及 修 葺 所 有 政 府 楼 宇 和 设 施 ; 为 资 助 学 校 提 供 维 修 服 务 ; 为 物 业 事 务 处 负 责 的 所 有 物 业 设 施 进 行 翻 新 装 修 改 建 加 建 改 善 及 紧 急 修 葺 工 程, 以 及 为 政 府 和 其 他 部 门 提 供 咨 询 服 务 物 业 事 务 处 由 助 理 署 长 负 责, 物 业 事 务 处 下 辖 三 个 分 处 : 第 一 分 处, 主 要 负 责 香 港 区 维 修 及 翻 新 工 程 调 配 设 计 ( 装 修 工 程 ) 合 约 管 理 及 地 盘 安 全 管 理 ; 第 二 分 处, 主 要 负 责 九 龙 区 维 修 及 翻 新 工 程 土 力 工 程 咨 询 及 人 力 资 源 管 理 ; 第 三 分 处, 主 要 负 责 新 界 区 维 修 及 翻 新 工 程 古 迹 保 固 信 息 系 统 及 财 务 管 理 物 业 事 务 处 约 有 500 人 建 筑 署 还 在 1999 年 成 立 维 修 热 线 中 心, 目 的 是 迅 速 响 应 小 型 维 修 要 求 该 94

100 子 报 告 二 : 香 港 政 府 公 共 工 程 管 理 的 综 合 分 析 中 心 备 有 自 动 通 讯 系 统, 并 且 由 定 期 合 约 承 包 商 借 调 的 人 员, 在 建 筑 署 的 职 员 监 管 下 营 运 建 筑 署 负 责 保 养 的 政 府 设 施 的 使 用 者, 如 需 小 型 维 修 服 务, 可 直 接 致 电 维 修 热 线 中 心 热 线 中 心 的 执 行 人 员 在 接 获 维 修 要 求 后, 会 向 相 关 的 定 期 合 约 承 包 商 发 出 小 型 维 修 施 工 令 承 包 商 须 直 接 与 使 用 者 联 络, 以 便 进 行 有 关 工 程, 一 般 情 况 下 无 须 涉 及 建 筑 署 职 员 工 程 完 成 后, 会 由 委 托 部 门 发 出 认 证 建 筑 署 会 随 机 审 核 有 关 工 程, 以 监 察 承 包 商 的 表 现 和 施 工 质 量 2.4 质 量 检 验 香 港 建 筑 工 程 质 量 检 测 从 业 机 构 总 共 不 到 三 十 家, 分 为 三 类, 分 别 是 政 府 设 置 的 试 验 所 私 营 试 验 所 大 学 实 验 室 此 处 只 介 绍 政 府 设 置 的 工 程 质 量 检 测 机 构 政 府 设 置 的 工 程 检 测 机 构, 人 员 属 于 公 务 员, 预 算 由 政 府 编 列, 向 政 府 工 程 提 供 检 测 服 务 时 不 收 取 费 用 政 府 试 验 所 经 济 上 没 有 生 存 压 力, 因 此 不 关 心 业 务 量, 只 关 注 质 量 政 府 试 验 所 主 要 为 政 府 工 程 提 供 试 验 测 试 技 术 保 障, 其 使 命 是 确 保 政 府 工 程 得 到 可 靠 的 质 量 (1) 工 务 试 验 所 工 务 试 验 所 隶 属 于 香 港 政 府 发 展 局 ( 原 工 务 局 ) 土 木 工 程 拓 展 署 土 力 工 程 处, 由 一 间 工 务 中 央 试 验 所 及 五 间 工 务 区 域 试 验 所 组 成 中 央 试 验 所 位 于 九 龙 湾 一 幢 特 别 为 试 验 用 途 而 兴 建 的 大 楼 内 区 域 试 验 所 主 要 为 所 属 区 域 的 工 务 工 程 服 务 ; 分 别 位 于 茶 果 岭 大 埔 葵 涌 天 水 围 和 北 大 屿 山 工 务 试 验 所 约 有 一 百 八 十 名 员 工, 其 中 十 二 位 为 专 业 人 士, 其 余 则 为 技 术 及 文 书 人 员 工 务 试 验 所 为 香 港 建 造 业 界 提 供 广 泛 的 建 筑 材 料 测 试 服 务 所 测 试 的 建 筑 材 料 包 括 石 料 沥 青 材 料 水 泥 研 磨 煤 灰 混 凝 土 钢 筋 木 材 橡 胶 岩 石 土 壤 地 盘 现 场 加 州 承 载 比 (California Bearing Ratio, CBR) 及 土 壤 密 度 和 一 些 建 材 成 品, 例 如 结 构 砖 路 缘 石 土 工 织 物 铸 铁 沙 井 盖 混 凝 土 管 等 自 1988 年 工 务 试 验 所 的 多 项 测 试 及 校 正 服 务 均 已 获 得 香 港 认 可 处 香 港 实 验 所 认 可 计 划 认 可, 有 关 认 可 试 验 的 测 试 证 书 亦 印 有 香 港 实 验 所 认 可 计 划 的 标 签, 藉 此 向 客 户 保 证 测 试 过 程 及 品 质 符 合 国 际 标 准 ISO/IEC17025 的 规 定 95

101 子 报 告 二 : 香 港 政 府 公 共 工 程 管 理 的 综 合 分 析 工 务 试 验 所 除 进 行 检 测 和 鉴 证 试 验 外, 亦 进 行 一 些 针 对 建 材 的 研 究 及 发 展 工 作, 并 管 理 一 个 钢 筋 及 水 泥 的 资 料 库, 让 所 有 政 府 部 门 及 公 众 查 阅 为 提 供 高 效 率 的 服 务, 工 务 试 验 所 已 将 大 部 份 数 量 多 的 简 易 常 规 试 验 外 包 予 私 营 试 验 所 例 如 有 关 混 凝 土, 钢 筋 及 沥 青 物 料 之 例 行 检 测 试 验 为 确 保 外 判 服 务 的 品 质, 该 等 合 约 会 由 一 专 责 小 组 监 督 管 理, 并 会 对 该 等 承 包 试 验 所 作 出 定 期 审 查 核 检 及 安 排 平 行 测 试 在 挑 选 实 验 所 承 办 商 方 面, 工 务 试 验 所 建 立 了 两 个 招 标 名 册, 分 别 为 工 务 试 验 所 认 可 混 凝 土 试 验 承 办 商 名 册 及 钢 筋 试 验 承 办 商 名 册 有 兴 趣 加 入 该 名 册 的 试 验 所, 可 提 交 所 需 资 料 以 供 评 核 但 只 有 高 质 素 及 已 获 得 香 港 实 验 室 认 可 计 划 认 可 的 私 营 试 验 所, 才 会 被 纳 入 名 册 中 工 务 试 验 所 亦 负 责 管 理 土 壤 及 岩 石 测 试 的 定 期 合 约, 并 为 发 展 局 提 供 管 理 有 关 土 壤 及 岩 石 测 试 类 别 的 认 可 供 应 商 及 专 门 承 造 商 名 册 工 务 试 验 所 主 要 是 为 政 府 工 务 工 程 提 供 服 务 (2) 房 屋 署 材 料 试 验 所 工 程 物 料 的 质 量 是 楼 宇 建 筑 质 素 的 关 键, 故 此 房 屋 委 员 会 ( 房 委 会 ) 设 立 材 料 试 验 所 ( 试 验 所 ), 定 期 抽 样 测 试 各 种 建 筑 物 料 房 屋 署 的 材 料 试 验 所 负 责 统 筹 和 监 察 所 有 测 试 服 务, 包 括 由 私 营 试 验 所 提 供 的 测 试 服 务, 从 而 控 制 建 屋 计 划 中 采 用 的 钢 筋 和 混 凝 土 的 品 质 材 料 试 验 所 亦 协 助 管 理 认 可 建 筑 构 件 和 物 料 名 册 ; 在 采 购 过 程 中 视 察 工 场 和 制 备 技 术 测 试 规 格 现 时, 四 类 主 要 建 筑 物 料 ( 油 漆 瓷 砖 防 水 物 料 和 修 葺 用 砂 浆 ) 的 品 质 控 制 测 试 工 作, 部 分 是 由 材 料 试 验 所 执 行 根 据 材 料 试 验 所 的 发 展 计 划, 测 试 服 务 很 快 会 扩 展 至 一 些 主 要 建 筑 构 件, 例 如 铁 闸 模 板 墙 和 木 门 材 料 试 验 所 于 1984 年 成 立,1980 年 代 末 获 香 港 认 可 处 认 可, 自 始 负 责 监 察 房 委 会 直 接 聘 用 的 检 测 承 办 商, 确 保 其 测 试 符 合 认 可 标 准 房 委 会 推 行 平 行 试 验, 从 地 盘 收 集 两 份 来 自 同 一 批 次 的 样 本, 分 送 往 辖 下 的 材 料 试 验 所 及 合 约 检 测 所 进 行 测 试, 然 后 把 两 者 的 测 试 结 果 作 比 较, 藉 以 监 控 检 测 承 办 商 材 料 试 验 所 亦 与 香 港 认 可 处 保 持 紧 密 连 系, 协 助 收 集 建 筑 物 料 样 本 作 性 能 验 证 96

102 子 报 告 二 : 香 港 政 府 公 共 工 程 管 理 的 综 合 分 析 房 屋 署 材 料 试 验 所 主 要 是 为 政 府 工 务 工 程 提 供 服 务 2.5 建 设 流 程 中 的 相 关 制 度 和 做 法 公 众 参 与 决 策 相 比 内 地, 香 港 在 公 众 参 与 政 府 工 程 决 策 方 面 有 着 更 加 丰 富 的 经 验 和 更 为 完 善 的 操 作 手 法 在 早 期, 香 港 便 已 发 展 出 一 套 独 特 的 公 众 参 与 政 府 立 法 的 制 度 安 排 咨 询 制 度, 并 不 断 改 进, 延 续 至 今 回 归 前 香 港 主 要 以 咨 询 委 员 会 的 形 式 推 动 公 民 参 与, 近 年 来, 香 港 特 区 为 了 把 咨 询 范 围 扩 大 至 市 民 大 众, 才 跟 相 关 的 咨 询 委 员 会 合 作 推 行 大 规 模 的 公 众 咨 询 (1) 咨 询 委 员 会 机 制 咨 询 委 员 会 是 香 港 最 传 统 的 公 众 参 与 政 府 决 策 的 形 式 政 府 邀 请 个 人 ( 主 要 是 专 业 人 士 与 商 人 ) 加 入 各 种 委 员 会, 为 政 府 决 策 提 供 建 议 类 似 的 咨 询 委 员 会 1950 年 时 有 50 个,1997 年 时 有 300 个, 到 了 2000 年 则 增 加 至 375 个 咨 询 委 员 会 通 常 包 括 官 方 与 非 官 方 成 员, 非 官 方 成 员 由 政 府 指 定 (2) 法 定 团 体 机 制 法 定 团 体 是 香 港 公 众 参 与 政 府 决 策 的 重 要 机 制, 对 政 府 决 策 的 影 响 力 较 咨 询 委 员 会 更 大 根 据 香 港 民 政 事 务 局 的 报 告,2004 年 有 超 过 200 个 法 定 团 体, 其 中 包 括 各 种 非 盈 利 组 织 法 定 团 体 的 运 作 与 咨 询 委 员 会 非 常 相 似, 但 也 有 稍 稍 分 别 : 由 于 法 定 团 体 需 接 受 公 众 的 检 视, 所 以 较 咨 询 委 员 会 更 为 开 放 透 明 (3) 公 众 咨 询 机 制 类 似 发 布 绿 皮 书 / 白 皮 书 的 做 法 ( 注 : 在 英 联 邦 国 家, 政 府 在 准 备 推 行 重 要 政 策 前 通 常 会 先 发 表 绿 皮 书 收 集 市 民 意 见, 经 过 修 订 后 再 发 表 白 皮 书 作 出 最 后 公 布 ), 香 港 政 府 投 资 建 设 的 公 共 工 程, 在 决 策 过 程 中 会 多 次 咨 询 公 众 的 意 见, 让 公 众 参 与 到 决 策 过 程 中 来, 对 政 府 公 共 工 程 的 决 策 发 挥 过 并 仍 在 发 挥 着 巨 大 的 功 效 可 行 性 研 究 香 港 模 式 的 经 验 是 严 格 的 项 目 前 期 管 理 在 进 入 详 细 设 计 阶 段 之 前 需 要 开 展 97

103 子 报 告 二 : 香 港 政 府 公 共 工 程 管 理 的 综 合 分 析 可 行 性 研 究, 大 型 公 共 工 程 项 目 投 资 大 影 响 广, 其 可 行 性 研 究 显 得 尤 为 重 要 如 果 可 行 性 研 究 的 预 算 不 超 过 1500 万 港 币, 由 匿 名 投 票 方 式 批 准 可 行 性 研 究 的 资 金 要 求 如 果 可 行 性 研 究 的 预 算 或 者 在 项 目 开 工 前 的 预 算 超 过 这 一 标 准, 就 需 要 通 过 特 别 条 款 批 准 在 实 际 的 可 行 性 研 究 执 行 中, 又 可 以 分 为 内 部 研 究 和 外 部 研 究 两 种 类 型 如 果 具 备 了 所 需 要 的 专 家 和 资 源, 可 行 性 研 究 通 常 由 项 目 内 部 负 责 组 织 完 成 内 部 的 可 行 性 研 究 包 括 收 集 各 种 背 景 信 息 ( 例 如 地 图 计 划 前 期 的 调 查 结 果 等 ), 规 划 和 设 计 思 路, 与 政 府 相 关 部 门 和 外 部 组 织 协 商, 费 用 和 收 益 估 算, 工 程 实 施 程 序 准 备 等 外 部 研 究 则 是 聘 请 项 目 实 施 方 之 外 的 咨 询 工 程 师 完 成 咨 询 工 程 师 的 聘 请 一 般 要 受 到 以 下 条 件 的 限 制 : (1) 内 部 组 织 中 缺 乏 必 要 的 专 家 ; (2) 需 要 多 学 科 专 业 人 士 组 成 的 团 队 ; (3) 内 部 组 织 中 没 有 足 够 的 人 手 去 完 成 可 行 性 研 究 由 咨 询 工 程 师 负 责 的 可 行 性 研 究 基 本 上 还 可 以 划 分 为 两 种 类 型 : (1) 对 于 还 未 进 入 公 共 工 程 规 划 的 项 目 进 行 的 可 行 性 研 究 这 种 可 行 性 研 究 通 常 包 括 调 查 项 目 的 可 行 性 各 种 可 能 方 案 的 选 择 以 及 最 佳 的 实 现 方 式 等 (2) 在 前 期 可 行 性 研 究 基 础 上 的 进 一 步 研 究 通 常 来 说 这 种 类 型 的 研 究, 其 项 目 可 行 性 并 不 会 有 疑 问, 一 般 都 是 为 了 寻 求 实 施 项 目 的 最 佳 办 法, 目 的 主 要 是 为 了 确 保 项 目 符 合 最 新 的 需 求 和 标 准 可 行 性 研 究 必 须 由 挑 选 出 的 政 府 部 门 代 表 组 成 的 项 目 办 公 室 进 行 领 导 协 调, 其 他 相 关 组 织 或 咨 询 机 构 定 期 审 议 可 行 性 研 究 的 进 度, 协 助 解 决 相 关 问 题 及 提 出 建 议 可 行 性 研 究 的 初 期 报 告 和 主 要 研 究 内 容 在 研 究 期 间 会 不 断 提 交 给 政 府 部 门 和 外 部 相 关 组 织 进 行 评 议, 政 府 非 常 关 注 和 重 视 外 部 组 织 对 于 可 行 性 研 究 报 告 的 反 馈 意 见 健 康 安 全 与 环 境 (HSE) 管 理 健 康 安 全 与 环 境 管 理 体 系 简 称 为 HSE 管 理 体 系, 或 简 单 地 用 HSEMS(Health 98

104 子 报 告 二 : 香 港 政 府 公 共 工 程 管 理 的 综 合 分 析 Safety and Environment Management System) 表 示 HSE 管 理 体 系 的 核 心 是 HSE 风 险 管 理, 它 是 预 防 事 故 的 重 要 方 法 在 香 港 政 府 公 共 工 程 中, 各 管 理 部 门 都 很 重 视 对 事 故 的 预 防 香 港 房 屋 委 员 会 建 立 了 安 全 审 核 制 度 (HASAS,Housing Authority Safety Auditing System) 意 外 / 事 故 报 告 机 制 及 安 全 管 理 工 具, 同 时 积 极 的 推 广 最 佳 的 安 全 作 业 模 式 ( 图 2-7) 大 量 制 作 安 全 施 工 程 序 手 册 等 资 料 供 承 包 商 以 及 施 工 人 员 学 习 和 执 行, 以 降 低 工 程 风 险 预 防 事 故 为 了 避 免 承 包 商 在 招 标 竞 争 中 忽 视 工 地 安 全 风 险, 新 工 程 建 造 合 同 于 2000 年 引 入 安 全 支 付 计 划 (Pay For Safety Scheme,PFSS), 并 于 2003 发 展 为 一 项 综 合 支 付 计 划, 可 应 用 到 所 有 新 工 程 合 同 中, 包 括 工 地 安 全 环 境 管 理 和 工 地 现 场 卫 生 项 目 (Integrated Pay for Safety, Environment and Hygiene, PSE&H Scheme, 安 全 环 保 及 卫 生 综 合 支 付 计 划 ) 安 全 支 付 计 划 发 挥 了 积 极 的 作 用, 引 来 安 全 文 化 的 转 变 承 包 商 只 有 履 行 他 们 的 责 任, 才 能 收 到 款 项 如 他 们 无 法 履 行 工 地 安 全 责 任, 可 能 导 致 无 法 收 到 付 款, 或 者 需 要 扣 除 部 分 款 项 图 2-7 香 港 房 屋 委 员 会 制 定 的 每 日 安 全 施 工 程 序 99

105 子 报 告 二 : 香 港 政 府 公 共 工 程 管 理 的 综 合 分 析 为 了 鼓 励 承 包 商 履 行 他 们 的 责 任, 根 据 新 工 程 合 同, 以 下 各 点 都 会 纳 入 安 全 环 保 及 卫 生 综 合 支 付 计 划, 强 调 重 要 表 现 为 : (1) 把 PSE&H 综 合 计 划 扩 展 至 屋 宇 装 备 的 指 定 分 包 合 同 (Building Services Nominated Sub-Contractor,BS NSC); (2) 要 求 从 事 某 种 特 定 类 别 的 高 风 险 工 作 人 员 完 成 高 层 安 全 培 训 课 程 的 一 个 确 认 计 划 支 付 款 项 的 多 少 将 会 根 据 他 们 符 合 的 程 度 而 定 ; (3) 根 据 分 数 高 低, 把 安 全 审 核 的 表 现 列 入 付 款 的 考 虑 因 素 之 一, 显 示 对 其 表 现 的 满 意 程 度 ; (4) 致 命 意 外 将 导 致 支 付 款 项 减 少 ; (5) 对 一 些 创 新 和 保 障 安 全 的 设 备 或 措 施 给 予 奖 励 ; (6) 奖 励 承 包 商 参 与 主 要 的 工 地 安 全 推 广 活 动 承 包 商 的 安 全 管 理 系 统 是 确 保 工 作 安 全 的 基 础 按 照 房 屋 委 员 会 安 全 审 核 计 划, 每 季 度 房 屋 委 员 会 都 会 对 工 地 安 全 管 理 系 统 及 其 执 行 情 况 做 出 审 核 始 于 1996 年 的 安 全 审 核 制 度 (HASAS) 一 直 为 业 界 提 供 一 个 专 业 而 独 立 的 系 统, 评 估 承 包 商 的 表 现 为 配 合 维 修 和 保 养 工 程 的 独 特 性, 房 屋 委 员 会 同 时 将 发 展 一 个 为 分 区 保 养 合 同 制 度 量 身 订 做 的 安 全 审 核 系 统 100

106 子 报 告 二 : 香 港 政 府 公 共 工 程 管 理 的 综 合 分 析 3 香 港 政 府 投 资 建 设 项 目 的 管 理 机 制 借 鉴 香 港 实 行 高 度 自 由 和 开 放 的 资 本 主 义 制 度, 政 府 对 各 种 经 济 活 动 的 管 理 一 直 奉 行 积 极 不 干 预 的 政 策 对 于 工 程 建 设, 香 港 主 要 借 鉴 英 国 的 管 理 模 式, 并 在 长 期 的 实 践 和 探 索 中 形 成 了 一 套 独 具 特 色 的 政 府 工 程 与 私 营 工 程 分 开 管 理 的 管 理 制 度 这 套 管 理 制 度 非 常 有 效 地 管 理 着 香 港 持 续 几 十 年 的 大 规 模 高 速 度 的 基 本 建 设 活 动 每 年 香 港 政 府 批 出 的 政 府 基 本 建 设 工 程 合 约 超 过 数 百 亿 港 元, 工 程 量 比 较 大 为 了 用 好 纳 税 人 的 每 一 分 钱, 充 分 发 挥 政 府 公 共 工 程 的 投 资 效 益, 香 港 政 府 在 多 年 实 践 基 础 上 建 立 了 一 套 管 理 严 密 运 作 畅 顺 的 政 府 公 共 工 程 管 理 制 度 其 中 包 括 : 政 府 公 共 工 程 的 认 可 承 包 商 制 度 政 府 公 共 工 程 的 顾 问 公 司 制 度 政 府 公 共 工 程 的 招 标 投 标 制 度 政 府 工 程 合 约 管 理 及 工 程 款 支 付 制 度 政 府 工 程 的 保 险 制 度 认 可 人 士 制 度 分 包 制 度, 以 及 劳 务 工 的 培 训 制 度 等 等, 本 章 节 挑 选 部 分 有 特 色 制 度 简 单 介 绍 3.1 政 府 工 程 的 认 可 承 包 商 制 度 为 确 保 承 办 政 府 公 共 工 程 的 承 包 商 在 财 政 专 业 知 识 技 术 管 理 和 施 工 安 全 等 方 面 达 到 一 定 水 准, 香 港 政 府 发 展 局 一 直 推 行 公 共 工 程 认 可 承 包 商 制 度 政 府 公 共 工 程 除 个 别 特 殊 情 况 外, 一 般 只 邀 请 公 共 工 程 认 可 承 包 商 名 册 内 的 承 包 商 参 与 投 标 申 请 纳 入 公 共 工 程 认 可 承 包 商 名 册 的 基 本 条 件 是, 必 须 按 照 商 业 登 记 条 例 第 2 条 规 定 在 香 港 设 立 公 司 及 办 事 处, 并 要 求 在 香 港 聘 用 不 少 于 指 定 数 目 的 具 有 一 定 学 历 及 有 本 地 工 作 经 验 的 全 职 管 理 及 技 术 人 员 截 止 2015 年 3 月 15 日, 据 发 展 局 官 网 显 示, 共 有 公 共 工 程 认 可 承 建 商 270 家, 公 共 工 程 认 可 物 料 供 应 商 及 专 门 承 建 商 571 家, 即 认 可 的 承 建 商 总 数 为 841 家 ( 不 包 括 暂 时 被 取 消 投 标 资 格 的 承 建 商 ) 按 工 程 专 业 划 分, 第 一 大 类 承 包 商 分 为 建 筑 海 港 道 路 与 渠 务 水 务 地 盘 平 整 5 个 工 程 类 别 ; 第 二 大 类 承 包 商 分 为 空 调 及 制 冷 防 盗 及 保 安 电 器 消 防 升 降 机 及 自 动 梯 道 路 标 志 等 51 个 工 程 类 别 一 个 承 包 商 可 被 纳 入 其 中 一 个 或 多 个 工 程 类 别 101

107 子 报 告 二 : 香 港 政 府 公 共 工 程 管 理 的 综 合 分 析 按 照 承 包 商 的 规 模 和 实 力 划 分, 第 一 大 类 承 包 商 又 分 为 甲 组 乙 组 丙 组 三 个 等 级, 不 同 等 级 的 承 包 商 允 许 竞 投 的 工 程 规 模 不 同 目 前 的 具 体 规 定 为 : 甲 组 承 包 商 只 允 许 竞 投 合 同 价 7500 万 港 元 以 下 的 工 程, 乙 组 承 包 商 只 允 许 竞 投 合 同 价 7500 万 港 元 以 上 1.85 亿 港 元 以 下 的 工 程, 丙 组 承 包 商 允 许 竞 投 合 同 价 1.85 亿 港 元 以 上 的 工 程 香 港 自 1997 年 5 月 加 入 世 贸 组 织 政 府 采 购 协 定 后, 在 认 可 承 包 商 注 册 中 基 本 取 消 本 地 和 外 地 的 分 别, 但 目 前 外 地 承 包 商 只 能 申 请 纳 入 丙 组 名 册, 即 只 能 竞 投 合 同 价 1.85 亿 港 元 以 上 的 工 程 为 了 客 观 公 正 地 评 核 承 包 商 在 履 行 工 程 合 同 期 间 的 工 作 表 现, 工 务 局 制 订 了 一 套 科 学 合 理 的 评 核 办 法 评 核 内 容 由 工 作 素 质 进 度 地 盘 安 全 环 境 污 染 管 制 组 织 一 般 责 任 工 业 意 识 资 源 设 计 ( 仅 限 于 设 计 施 工 总 承 包 合 同 ) 处 理 紧 急 情 况 等 10 个 项 目 组 成 评 核 工 作 由 政 府 或 代 表 政 府 的 工 程 部 门 负 责, 从 工 程 合 同 开 始 每 3 个 月 评 核 一 次, 直 至 工 程 完 成 并 取 得 保 养 期 完 结 证 明 为 止 每 次 的 评 核 报 告 均 作 为 重 要 资 料, 由 负 责 评 核 的 工 程 部 门 直 接 通 过 电 脑 网 路 录 入 发 展 局 的 承 包 商 管 理 资 讯 系 统 对 于 工 作 表 现 欠 佳 或 违 反 规 则 的 承 包 商, 发 展 局 会 视 其 情 节 轻 重 分 别 给 予 警 告 自 愿 暂 停 投 标 强 制 暂 停 投 标 降 格 降 级 除 名 等 处 罚 3.2 政 府 公 共 工 程 的 顾 问 公 司 制 度 香 港 政 府 公 共 工 程 项 目 的 可 行 性 研 究 规 划 设 计 施 工 监 管 和 成 本 控 制 等 工 作, 一 般 由 政 府 各 工 程 部 门 进 行 但 在 政 府 人 手 不 足 工 程 需 特 别 专 门 的 知 识 或 工 期 要 求 特 别 紧 急 时, 也 会 聘 请 顾 问 公 司 为 保 证 所 聘 用 的 顾 问 公 司 有 较 高 的 服 务 水 准 和 品 质, 香 港 政 府 对 顾 问 公 司 实 行 登 记 制 度 一 般 情 况 下, 只 有 登 记 在 册 的 顾 问 公 司 才 会 被 政 府 考 虑 聘 用 登 记 入 册 的 标 准 包 括 顾 问 公 司 在 香 港 的 历 史 经 验 所 聘 职 员 的 个 人 资 历 及 经 验 在 香 港 的 设 施 和 以 往 被 公 营 或 私 营 机 构 聘 用 时 的 工 作 表 现 等 目 前, 在 工 程 及 有 关 顾 问 遴 选 委 员 会 登 记 在 册 的 顾 问 公 司 共 约 120 家 ; 在 建 筑 及 有 关 顾 问 遴 选 委 员 会 登 记 在 册 的 顾 问 公 司 共 约 100 家, 分 为 建 筑 结 构 工 程 102

108 子 报 告 二 : 香 港 政 府 公 共 工 程 管 理 的 综 合 分 析 屋 宇 装 备 工 程 工 料 测 量 园 林 景 观 特 殊 专 业 ( 如 土 力 工 程 隔 音 处 理 等 ) 共 6 个 类 别 根 据 各 家 公 司 所 拥 有 的 技 术 力 量 和 过 去 的 工 作 表 现, 登 记 在 册 的 顾 问 公 司 分 为 两 个 或 四 个 等 级 ( 特 殊 专 业 除 外 ), 并 明 确 规 定 每 个 等 级 允 许 竞 投 的 最 高 合 约 金 额 登 记 在 册 的 顾 问 公 司 每 年 必 须 提 供 最 新 的 资 料, 其 等 级 每 年 检 讨 一 次 顾 问 公 司 的 聘 用 由 各 工 程 部 门 按 一 定 程 序 进 行, 但 为 了 保 证 聘 请 工 作 的 公 平 合 理, 香 港 政 府 设 立 了 3 个 顾 问 公 司 遴 选 委 员 会, 包 括 工 程 及 有 关 顾 问 公 司 遴 选 委 员 会 建 筑 及 有 关 顾 问 遴 选 委 员 会 和 中 央 顾 问 公 司 遴 选 委 员 会 这 些 委 员 会 负 责 顾 问 公 司 遴 选 聘 用 的 监 管 及 审 批 工 作 其 中, 工 程 及 有 关 顾 问 公 司 遴 选 委 员 会 负 责 审 批 土 木 工 程 署 渠 务 署 机 电 工 程 署 环 境 保 护 署 路 政 署 拓 展 署 运 输 署 水 务 署 和 规 划 署 聘 请 工 程 顾 问 公 司 事 宜 ; 建 筑 及 有 关 顾 问 公 司 遴 选 委 员 会 负 责 建 筑 署 聘 请 建 筑 顾 问 公 司 事 宜 ; 其 它 工 作 的 顾 问 公 司 聘 请 事 宜 则 由 中 央 顾 问 公 司 遴 选 委 员 会 负 责 为 了 加 强 对 顾 问 公 司 的 管 理, 香 港 政 府 制 订 了 一 套 量 化 的 考 核 办 法 来 评 核 顾 问 公 司 的 工 作 表 现 工 作 评 核 每 三 个 月 进 行 一 次, 每 个 阶 段 工 作 结 束 须 进 行 阶 段 评 核, 合 约 完 成 时 进 行 总 结 评 核 如 果 顾 问 公 司 在 一 个 项 目 中 多 次 或 同 时 在 多 个 项 目 中 被 评 核 为 表 现 欠 佳, 将 会 受 到 警 告 责 令 改 进 降 级 暂 停 聘 用 取 消 认 可 资 格 等 处 罚 3.3 政 府 公 共 工 程 的 招 标 投 标 制 度 香 港 政 府 公 共 工 程 的 招 标 投 标 制 度 以 达 到 最 佳 经 济 效 益 和 保 持 公 开 及 公 平 竞 争 为 政 策 原 则 具 体 的 招 标 组 织 工 作 由 各 工 务 部 门 按 规 定 的 程 式 进 行, 而 招 标 的 最 高 决 策 机 构 是 财 政 司 司 长 委 任 的 两 个 投 标 委 员 会 : 中 央 投 标 委 员 会 和 工 务 投 标 委 员 会 其 中, 中 央 投 标 委 员 会 负 责 审 批 价 值 超 过 3000 万 港 元 的 建 造 及 其 它 工 务 工 程 标 书 ; 工 务 投 标 委 员 会 负 责 审 批 价 值 不 超 过 3000 万 港 元 的 建 造 及 其 它 工 务 工 程 标 书 香 港 政 府 公 共 工 程 主 要 采 取 公 开 招 标 选 择 性 招 标 单 一 及 局 限 性 招 标 资 格 预 审 招 标 等 4 种 方 式 进 行 招 标 其 中, 选 择 性 招 标 是 最 主 要 的 招 标 方 式, 招 标 项 目 数 量 占 96% 以 上 这 种 招 标 方 式 实 际 上 也 是 公 开 招 标, 不 过 只 允 许 已 纳 入 工 务 局 认 可 承 包 商 名 册 的 承 包 商 投 标 政 府 公 共 工 程 的 招 标 公 告 和 中 标 结 果 按 规 定 103

109 子 报 告 二 : 香 港 政 府 公 共 工 程 管 理 的 综 合 分 析 须 在 政 府 宪 报 互 联 网 上 公 布, 必 要 时 还 需 在 本 地 或 国 际 报 刊 上 刊 登 标 书 的 评 审 工 作, 一 般 由 各 工 程 部 门 自 行 组 织 进 行 评 审 工 作 完 成 后, 负 责 招 标 的 工 程 部 门 须 向 投 标 委 员 会 提 交 一 份 推 荐 中 标 人 及 其 它 建 议 的 报 告, 由 投 标 委 员 会 审 批 决 定 中 标 人 一 般 情 况 下, 香 港 政 府 工 程 按 低 价 中 标 的 原 则 进 行 评 标, 但 投 标 价 格 最 低 者 未 必 一 定 能 中 标 投 标 书 是 否 符 合 招 标 书 所 列 的 条 款 及 规 格 公 司 的 技 术 及 财 政 能 力 过 往 不 良 行 为 记 录 能 否 依 时 完 成 工 程 完 工 后 的 支 持 及 服 务 操 作 成 本 ( 如 耗 电 量 ) 及 维 修 费 用 等, 都 是 评 标 时 必 须 考 虑 的 重 要 因 素 不 推 荐 最 低 标 价 的 投 标 者 作 为 中 标 人 招 标 部 门 须 在 提 交 投 标 委 员 会 的 报 告 中 详 细 说 明 原 因 目 前, 香 港 政 府 正 在 研 究 制 订 有 关 评 标 的 指 引, 以 规 范 标 书 评 审 工 作, 避 免 过 渡 的 恶 性 竞 争 3.4 私 营 工 程 认 可 人 士 制 度 与 工 程 建 设 监 管 认 可 人 士 制 度 是 香 港 针 对 私 营 建 筑 工 程 的 监 管 而 设 立 的 管 理 制 度 香 港 建 筑 物 条 例 规 定 : 每 一 个 由 他 人 代 为 进 行 建 筑 工 程 ( 或 街 道 工 程, 下 同 ) 的 人, 须 委 任 一 名 认 可 人 士 作 为 建 筑 工 程 的 统 筹 人 认 可 人 士 由 符 合 资 格 的 注 册 建 筑 师 注 册 结 构 工 程 师 和 注 册 测 量 师 出 任 目 前, 全 港 共 有 认 可 人 士 约 1300 名, 其 中 由 注 册 建 筑 师 出 任 的 900 多 名, 由 注 册 结 构 工 程 师 出 任 的 200 多 名, 由 注 册 测 量 师 出 任 的 100 多 名 认 可 人 士 作 为 政 府 注 册 专 业 人 员, 负 责 签 字 确 认 所 统 筹 工 程 报 建 图 纸 及 有 关 资 料 符 合 技 术 规 范 与 有 关 法 规, 并 对 工 程 质 量 承 担 主 要 的 责 任 一 般 简 单 的 工 程, 可 直 接 由 认 可 人 士 负 责 工 程 的 筹 划 设 计 报 建 施 工 监 理 竣 工 验 收 全 过 程 统 筹 及 顾 问 工 作 ; 结 构 复 杂 或 重 大 的 工 程, 由 需 另 外 委 托 结 构 工 程 师 进 行 工 程 结 构 的 设 计 及 监 管 工 作, 而 工 程 筹 划 设 计 审 查 报 建 施 工 监 理 竣 工 验 收 等 统 筹 工 作 还 是 由 ; 认 可 以 负 责 香 港 法 例 规 定, 除 工 程 设 计 文 件 及 有 关 资 料 外, 认 可 人 士 在 申 请 工 程 开 工 前 还 需 向 屋 宇 署 提 交 一 份 工 程 监 工 计 划 书 认 可 人 士 对 工 程 建 设 的 监 督, 可 委 任 的 技 术 适 应 人 士 数 量 技 术 水 平 等 级 以 及 巡 查 的 频 率, 由 认 可 人 士 根 据 工 程 的 复 杂 程 度 规 模 大 小 和 屋 宇 署 颁 发 的 监 工 计 划 书 技 术 备 忘 录 的 要 求, 在 监 工 计 划 书 中 确 定 104

110 子 报 告 二 : 香 港 政 府 公 共 工 程 管 理 的 综 合 分 析 屋 宇 署 作 为 私 营 工 程 建 设 的 监 管 部 门, 主 要 职 责 是 审 查 批 准 认 可 人 士 已 签 字 确 认 的 建 筑 图 则 发 放 建 筑 工 程 开 工 许 可 证 监 督 工 程 建 设 签 发 建 筑 工 程 入 伙 纸 和 满 意 纸 等 监 督 主 要 以 定 期 巡 查 和 突 击 检 查 两 种 方 式 进 行, 监 督 内 容 主 要 是 检 查 工 程 建 设 是 否 严 格 按 图 则 和 有 关 法 例 进 行, 以 及 认 可 人 士 注 册 结 构 工 程 师 注 册 承 建 商 是 否 按 监 工 计 划 书 的 要 求 履 行 其 职 责 在 监 督 检 查 中 如 发 现 有 违 规 违 法 行 为, 屋 宇 署 有 权 责 令 工 程 停 工 拆 毁 建 筑 物 以 及 处 分 或 检 控 认 可 人 士 注 册 结 构 工 程 师 注 册 承 建 商 等 有 关 人 员 3.5 政 府 工 程 合 约 管 理 及 工 程 款 支 付 制 度 香 港 政 府 工 程 的 合 约, 主 要 有 6 种 类 型 : (1) 附 有 工 料 清 单 按 量 数 付 款 的 工 程 合 约 ; (2) 附 有 工 料 定 价 表 按 量 数 付 款 的 工 程 合 约 ; (3) 附 有 确 实 工 料 清 单 的 总 价 合 约 ; (4) 附 有 图 则 及 规 格 的 总 价 合 约 ; (5) 设 计 兼 建 造 合 约 ; (6) 补 偿 成 本 合 约 香 港 政 府 一 般 使 用 的 标 准 合 约 文 本, 目 前 标 准 合 约 文 本 有 : (1) 香 港 政 府 建 筑 工 程 合 约 ; (2) 香 港 政 府 土 木 工 程 合 约 ; (3) 香 港 政 府 小 型 建 筑 无 工 程 量 合 约 (4) 香 港 政 府 建 筑 工 程 期 限 合 约 ; (5) 香 港 政 府 机 电 工 程 合 约 ; (6) 香 港 政 府 分 包 合 约 ; (7) 香 港 政 府 指 定 分 包 合 约 ; (8) 土 木 工 程 机 场 核 心 计 划 Airport Core Programme (APC) 合 约 ( 只 用 105

111 子 报 告 二 : 香 港 政 府 公 共 工 程 管 理 的 综 合 分 析 于 1997 年 前 的 机 场 核 心 计 划 工 程 ); (9) 建 筑 工 程 机 场 核 心 计 划 Airport Core Programme (APC) 合 约 ( 只 用 于 1997 年 前 的 机 场 核 心 计 划 工 程 ) 这 些 标 准 合 约 文 本 参 照 国 际 通 用 的 建 筑 工 程 合 约 条 款, 结 合 香 港 实 际 经 过 多 次 修 改 完 善 形 成 的 香 港 的 实 践 证 明, 规 范 的 标 准 合 约 文 本 对 加 强 政 府 公 共 工 程 管 理, 减 少 不 必 要 的 索 赔 和 纠 纷 起 到 了 非 常 重 要 的 作 用 香 港 政 府 公 共 工 程 实 行 集 中 支 付 制 度, 所 有 政 府 公 共 工 程 的 工 程 款 均 先 由 各 工 程 部 门 的 项 目 管 理 代 表 签 字 确 认 已 完 成 的 工 程 量, 再 交 由 库 务 局 根 据 工 程 进 度 和 合 约 规 定 统 一 支 付, 其 它 政 策 局 或 工 程 部 门 均 不 设 立 任 何 可 支 配 工 程 款 的 账 目 3.6 香 港 建 造 业 劳 务 工 的 培 训 教 育 制 度 为 提 高 建 造 业 劳 务 工 的 基 本 素 质 和 技 能, 香 港 依 照 工 业 训 练 ( 建 在 造 业 ) 条 例, 于 1975 年 9 月 成 立 了 建 造 业 训 练 局, 专 门 负 责 全 港 建 造 行 业 的 技 工 技 术 人 员 和 操 作 员 的 技 能 培 训 和 测 试 工 作 目 前, 该 局 共 有 教 职 员 工 616 人, 设 有 4 个 训 练 或 测 试 中 心 ( 总 建 筑 面 积 共 为 平 方 米 ), 另 外 还 设 有 4 个 临 时 训 练 场 ( 占 地 面 积 共 为 平 方 米 ) 建 造 业 训 练 局 的 经 费 主 要 来 自 建 造 业 本 身, 法 例 规 定 全 港 造 价 超 过 100 万 港 元 的 建 筑 工 程 均 需 按 工 程 费 的 税 的 比 率 缴 纳 训 练 税 建 造 业 训 练 局 提 供 的 训 练 课 程 有 三 大 类 : 一 是 全 日 制 课 程 班, 主 要 招 收 中 三 或 中 五 的 毕 业 生, 学 习 时 间 为 一 年 ; 二 是 成 年 全 日 制 短 训 课 程 班, 主 要 为 社 会 上 有 意 向 转 到 建 造 行 业 来 工 作 的 成 年 人 开 设 学 习 时 间 为 2 个 星 期 到 6 个 月 ; 三 是 业 余 训 练 课 程 班, 主 要 为 业 内 在 职 人 员 进 一 步 提 高 工 艺 及 管 理 水 平 而 开 设 建 造 业 平 安 卡 课 程 是 香 港 工 厂 及 工 业 经 营 ( 修 订 ) 条 例 规 定 的 所 有 建 造 业 从 业 人 员 必 须 参 加 学 习 的 强 制 性 训 练 课 程 训 练 课 程 的 时 间 为 1 天, 完 成 课 程 学 习 并 通 过 测 试 者, 可 获 得 建 造 业 训 练 局 颁 发 的 为 期 三 年 的 平 安 卡 对 于 拆 建 楼 宇 木 模 板 外 墙 安 装 搭 竹 棚 扎 钢 筋 等 危 险 性 较 大 的 工 种, 建 造 业 训 练 局 提 供 为 期 两 天 的 针 对 不 同 工 种 进 行 安 全 训 练 的 课 程 参 加 学 习 并 通 过 测 试 者, 可 获 发 为 期 三 年 的 超 级 平 安 卡 香 港 法 例 已 明 确 规 定, 所 有 进 入 地 盘 的 施 工 106

112 子 报 告 二 : 香 港 政 府 公 共 工 程 管 理 的 综 合 分 析 及 管 理 者 必 须 配 带 平 安 卡, 否 则 以 违 法 论 处 香 港 强 制 推 行 平 安 卡 制 度, 为 提 高 全 港 建 造 业 的 安 全 意 识, 促 进 建 设 工 程 的 安 全 生 产 起 到 了 积 极 的 作 用 为 配 合 建 造 工 人 注 册 制 度 的 推 行, 香 港 建 造 业 训 练 局 自 90 年 代 起 逐 步 开 展 考 核 或 评 定 建 造 业 工 人 技 术 水 平 的 测 试 工 作, 目 前 全 港 已 有 超 过 6 万 人 参 加 了 测 试 香 港 政 府 有 关 部 门 也 积 极 支 持 香 港 建 造 业 训 练 局 的 测 试 工 作 房 屋 署 于 1995 年 4 月 起 在 其 批 出 的 合 约 中 规 定, 参 加 工 程 建 设 的 技 工 或 操 作 员 需 有 一 定 比 例 具 备 建 造 业 训 练 局 认 可 资 格 建 筑 署 也 于 1996 年 7 月 起 在 工 程 合 约 中 提 出 同 样 的 要 求 为 了 吸 引 较 高 素 质 人 员 加 入 建 造 行 业, 保 证 报 读 训 练 课 程 的 学 员 安 心 学 习, 香 港 建 造 业 训 练 局 对 报 读 训 练 课 程 的 学 员 均 提 供 一 定 的 生 活 和 交 通 津 贴 学 员 津 贴 费 用 从 训 练 税 费 列 支 建 造 业 议 会 ( 议 会 ) 根 据 建 造 业 议 会 条 例 ( 第 587 章 )( 条 例 ) 于 2007 年 2 月 1 日 成 立 为 法 定 机 构 建 造 业 议 会 与 建 造 业 训 练 局 于 2008 年 1 月 1 日 完 成 合 并, 并 与 建 造 业 工 人 注 册 管 理 局 于 2013 年 1 月 1 日 完 成 合 并 3.7 工 程 项 目 合 同 管 理 制 度 香 港 的 工 程 管 理 模 式 是 沿 袭 英 国 传 统 的 工 程 管 理 模 式, 业 主 都 会 聘 请 专 业 的 工 程 咨 询 机 构 其 中 与 内 地 不 同 的 是 它 使 用 了 工 料 测 量 师, 工 料 测 量 师 的 主 要 工 作 包 括 : 通 过 初 步 成 本 估 算, 制 定 可 靠 的 项 目 预 算 ; 在 设 计 过 程 中, 制 定 分 项 概 算 及 与 预 算 比 较 ; 以 工 程 量 清 单 制 定 招 标 文 档, 从 承 包 商 取 得 最 合 理 的 价 格 及 建 筑 合 约 ( 同 ) 的 制 定 和 管 理 ; 量 度 及 评 估 工 程 变 更 的 费 用 ; 对 工 程 进 度 进 行 估 值, 并 建 议 中 期 付 款 额 ; 工 程 进 行 期 间, 按 时 制 定 总 成 本 估 计 报 告 书 以 便 让 业 主 知 道 工 程 财 务 情 况 ; 按 工 程 的 特 别 情 况, 草 拟 合 约 条 文, 并 协 助 建 筑 师 处 理 和 了 解 合 约 细 则, 避 免 及 减 少 合 约 纠 纷 ; 审 核 及 评 估 承 包 商 在 合 约 上 提 出 的 合 理 增 价 要 求 ; 制 定 工 程 决 算 由 于 建 筑 产 品 的 专 业 性 等 特 点, 使 得 大 部 分 业 主 处 于 资 讯 不 对 称 的 一 方 因 此 聘 请 专 业 的 工 程 咨 询 机 构 来 进 行 工 程 项 目 的 合 同 管 理 是 必 然 的 选 择 作 为 亚 太 经 济 金 融 中 心 的 香 港, 建 筑 业 仍 是 其 主 要 行 业 之 一 经 过 几 十 年 大 规 模 的 开 发 建 设 尤 其 是 一 些 大 型 项 目 的 开 发 建 设, 使 得 香 港 的 工 程 项 目 管 理 水 准 不 断 提 高, 行 业 规 范 和 标 准 日 趋 成 熟 和 完 善, 很 多 方 面 都 值 得 内 地 学 习 以 下 仅 就 三 点 进 行 107

113 子 报 告 二 : 香 港 政 府 公 共 工 程 管 理 的 综 合 分 析 介 绍 : 在 招 标 活 动 中 重 视 工 程 量 清 单, 工 程 量 清 单 是 包 含 在 合 同 中 的 非 常 重 要 的 一 项, 它 是 由 工 料 测 量 师 按 照 香 港 建 筑 工 程 工 程 量 计 演 算 法 规 将 设 计 图 纸 和 技 术 规 范 说 明 了 转 换 成 分 项 描 述 及 数 量 的 档 采 用 工 程 量 清 单 进 行 建 设 工 程 招 投 标, 广 泛 地 应 用 在 国 际 工 程 中 这 是 因 为 : 首 先, 工 程 量 清 单 为 承 包 商 投 标 报 价, 发 包 方 评 标 提 供 了 一 个 公 平 公 正 的 基 础, 避 免 了 暗 箱 操 作, 确 保 了 发 包 方 能 获 得 最 优 的 报 价 ; 其 次, 工 程 量 清 单 为 建 设 工 程 的 中 期 付 款 工 程 变 更 审 核 及 竣 工 决 算 提 供 了 合 理 的 依 据 ; 再 次, 工 程 量 清 单 有 利 于 风 险 的 合 理 分 担, 承 包 商 则 对 自 己 所 报 的 成 本 单 价 的 合 理 性 负 责, 而 对 工 程 量 的 变 更 或 计 算 错 误 等 不 承 担 责 任, 相 应 地 这 一 部 分 风 险 则 应 由 招 标 单 侠 承 担 ; 最 后, 工 程 量 清 单 使 得 无 论 是 发 包 方 还 是 承 包 方, 都 可 以 据 以 进 行 合 同 管 理 及 工 程 造 价 控 制 因 此 香 港 的 建 设 工 程 招 标 过 程 中, 发 包 方 是 十 分 重 视 工 程 量 清 单 的 制 定 的 一 个 有 经 验 的 建 筑 师 会 在 工 程 量 清 单 中 列 出 工 程 建 设 所 需 的 各 项 材 料 的 详 细 规 格 型 号 工 程 量 清 单 制 定 得 越 详 细, 越 有 利 于 业 主 控 制 投 资, 避 免 承 包 商 利 用 材 料 规 格 型 号 规 定 的 不 明 确 而 以 次 充 好, 损 害 业 主 的 利 益 并 且 由 于 采 用 工 程 量 清 单 进 行 招 标, 使 得 工 程 咨 询 机 构 在 评 标 时 能 够 对 分 项 工 程 综 合 单 价 作 详 细 分 析 比 较, 再 结 合 ABC 分 类 法 等 进 行 评 审 对 工 程 进 度 实 施 跟 踪, 确 定 中 期 付 款 额 度, 确 保 业 主 利 益 香 港 的 工 料 测 量 师 行, 一 般 都 建 立 有 自 己 的 资 料 库, 拥 有 自 己 的 一 套 经 验 总 结 性 的 合 同 管 理 模 式 对 于 工 程 中 期 付 款 的 额 度 的 确 定, 拥 有 一 套 合 理 准 确 的 演 算 方 法 和 程 序, 尤 其 是 强 调 对 工 程 进 度 的 跟 踪, 对 工 程 量 变 更 所 引 起 的 工 程 价 款 的 增 加 的 即 时 控 制, 用 以 确 保 业 主 的 中 期 付 款 额 度 不 超 出 预 期 总 造 价 当 中 期 付 款 额 度 达 到 总 造 价 时, 向 业 主 建 议 停 止 付 款 研 究 合 约 细 则, 减 少 合 同 纠 纷 及 减 少 索 赔 对 于 业 主 所 聘 请 的 专 业 工 程 咨 询 机 构, 都 会 派 驻 专 门 的 合 同 管 理 人 员, 仔 细 研 究 合 同 条 款 对 合 同 中 规 定 的 属 于 业 主 的 职 责 和 工 作, 及 时 督 促 业 主 完 成, 对 于 合 同 的 纠 纷 根 据 合 同 条 款 向 业 主 提 出 专 业 建 议 ; 在 订 立 合 同 时 针 对 本 项 目 特 点 订 立 的 条 款 尽 量 避 免 和 减 少 索 赔 的 108

114 子 报 告 二 : 香 港 政 府 公 共 工 程 管 理 的 综 合 分 析 发 生 3.8 进 度 控 制 管 理 制 度 在 进 度 控 制 方 面, 对 政 府 公 共 工 程 建 设 来 说, 工 期 的 要 求 都 是 很 严 格 的, 工 期 推 迟, 承 包 商 受 罚 ; 工 期 提 前, 承 包 商 无 奖 进 度 控 制 管 理 制 度 大 都 采 用 网 路 计 划 和 线 性 图 示 相 结 合 的 方 法, 这 样 对 工 程 进 度 及 影 响 程 度 的 掌 握, 既 直 观 又 便 于 分 析 在 自 由 竞 争 和 市 场 经 济 条 件 下, 时 间 就 是 金 钱 的 观 念 得 到 了 充 分 的 体 现 3.9 建 造 业 长 远 发 展 制 度 为 加 强 香 港 建 造 业 的 可 持 续 发 展 提 供 一 个 沟 通 平 台, 强 化 健 康 及 安 全 意 识, 提 升 技 能 发 展, 力 求 不 断 改 善 建 造 业 议 会 ( 议 会 ) 根 据 建 造 业 议 会 条 例 ( 第 587 章 )( 条 例 ) 于 2007 年 2 月 1 日 成 立 为 法 定 机 构 议 会 的 主 要 职 能 是 就 长 远 的 策 略 性 事 宜 与 业 界 达 成 共 识 向 政 府 反 映 建 造 业 的 需 要 及 期 许, 并 为 政 府 提 供 沟 通 渠 道, 取 得 与 建 造 业 所 有 相 关 事 项 的 意 见 为 推 动 整 个 行 业 进 行 改 善, 议 会 获 授 权 制 定 操 守 守 则 管 理 注 册 及 评 级 计 划 督 导 前 沿 研 究 和 人 力 发 展 促 进 业 界 采 用 建 造 业 标 准 推 广 良 好 作 业 方 式 和 制 订 表 现 指 标 议 会 由 一 位 主 席 及 24 名 成 员 组 成, 成 员 来 自 代 表 业 内 各 界 别 的 人 士, 包 括 聘 用 人 的 人 士 专 业 人 士 / 顾 问 人 士 承 建 商 / 分 包 商 / 材 料 或 设 备 供 货 商 建 造 业 相 关 的 训 练 机 构 或 学 术 或 研 究 机 构 的 人 士 职 工 会 的 人 士 适 合 担 任 议 会 成 员 的 其 他 人 士 和 公 职 人 员 主 席 和 成 员 由 发 展 局 局 长 委 任 根 据 条 例, 议 会 的 主 要 职 能 包 括 : (1) 就 可 能 影 响 建 造 业 或 与 建 造 业 相 关 的 策 略 性 事 宜 重 大 政 策 及 立 法 倡 议, 以 及 就 建 造 业 所 关 注 的 事 宜, 向 政 府 提 供 意 见 及 做 出 建 议 ; (2) 向 政 府 反 映 建 造 业 的 需 要 及 期 许 ; (3) 促 进 建 造 业 的 持 续 发 展 及 进 步, 藉 以 提 升 建 造 业 的 质 素 及 竞 争 力 ; (4) 促 进 自 律 规 管 制 订 操 守 守 则 及 执 行 该 等 守 则, 藉 以 维 护 建 造 业 的 专 业 精 神 及 持 正 ; 109

115 子 报 告 二 : 香 港 政 府 公 共 工 程 管 理 的 综 合 分 析 (5) 透 过 设 立 或 管 理 注 册 计 划 或 评 级 计 划, 改 善 与 建 造 业 有 关 连 的 人 士 的 表 现 ; (6) 透 过 策 划 推 广 监 管 提 供 或 统 筹 训 练 课 程 或 计 划, 增 进 建 造 业 从 业 员 的 技 术 ; (7) 鼓 励 研 究 活 动 及 创 新 技 术 的 应 用, 以 及 设 立 适 用 于 建 造 业 的 标 准 或 促 进 该 等 标 准 的 设 立 ; (8) 在 解 决 争 议 环 境 保 护 多 层 分 判 职 业 安 全 及 健 康 采 购 方 法 项 目 管 理 及 监 管 符 合 可 持 续 原 则 的 建 造 及 有 助 改 善 建 造 质 素 的 其 他 范 畴 方 面, 推 广 建 造 业 良 好 作 业 方 式 ; (9) 透 过 促 进 和 谐 劳 资 关 系 及 提 倡 遵 守 关 乎 雇 佣 的 法 例 规 定, 以 及 透 过 增 进 建 造 业 内 各 界 别 之 间 的 沟 通, 增 强 建 造 业 的 凝 聚 力 ; (10) 发 挥 资 源 中 心 功 能 以 供 建 造 业 同 业 分 享 知 识 及 经 验 ; (11) 透 过 制 订 表 现 指 标, 评 核 建 造 业 达 致 的 进 步 ; (12) 就 根 据 本 条 例 征 收 的 征 款 率 作 出 建 议 ; (13) 进 行 或 资 助 关 乎 职 业 安 全 及 健 康 环 境 保 护 或 建 造 业 可 持 续 发 展 的 教 育 宣 传 研 究 或 其 他 计 划 ; 及 (14) 执 行 对 建 造 业 属 相 干 的 其 他 职 能, 包 括 本 条 例 或 任 何 其 他 成 文 法 则 赋 予 或 委 予 议 会 的 职 能, 或 根 据 本 条 例 建 造 业 工 人 注 册 条 例 ( 第 583 章 ) 或 任 何 其 他 成 文 法 则 赋 予 或 委 予 议 会 的 职 能 根 据 条 例, 议 会 的 补 充 职 能 包 括 : (1) 向 建 造 业 提 供 训 练 课 程 ; (2) 为 建 造 业 设 立 及 维 持 业 界 训 练 中 心 ; (3) 协 助 已 完 成 向 建 造 业 提 供 的 训 练 课 程 的 人 就 业, 包 括 以 提 供 财 政 援 助 的 方 式 给 予 协 助 ; (4) 评 核 任 何 人 在 涉 及 建 造 业 或 与 建 造 业 相 关 的 任 何 种 类 的 工 作 方 面 已 达 110

116 子 报 告 二 : 香 港 政 府 公 共 工 程 管 理 的 综 合 分 析 致 的 技 术 水 准, 并 就 任 何 该 等 工 作 举 行 考 核 及 测 试 发 出 或 颁 发 修 业 证 明 书 或 技 术 水 准 证 明 书 和 订 定 须 达 致 的 水 平 根 据 建 造 业 工 人 注 册 条 例 ( 第 583 章 ), 议 会 具 有 以 下 职 能 : (1) 负 责 建 造 业 工 人 注 册 条 例 ( 第 583 章 ) 的 施 行 以 及 负 责 监 管 有 关 人 士 的 注 册 ; (2) 设 定 注 册 或 注 册 续 期 的 资 格 规 定 ; (3) 就 征 款 率 作 出 建 议 ; 及 (4) 执 行 根 据 建 造 业 工 人 注 册 条 例 ( 第 583 章 ) 委 予 议 会 的 其 他 职 能 根 据 条 例 的 转 授 权 规 定, 议 会 将 若 干 职 能 转 授 予 专 责 委 员 会, 包 括 : 行 政 及 财 务 专 责 委 员 会 建 造 安 全 专 责 委 员 会 环 境 创 新 及 技 术 专 责 委 员 会 采 购 及 工 程 分 判 专 责 委 员 会 生 产 力 及 研 究 专 责 委 员 会 处 理 反 对 事 宜 委 员 会 建 造 业 训 练 委 员 会 建 造 业 工 人 注 册 委 员 建 造 业 训 练 委 员 会 ( 条 例 规 定 该 委 员 会 执 行 补 充 职 能 ) 及 建 造 业 工 人 注 册 委 员 会 ( 按 建 造 业 工 人 注 册 条 例 ), 以 更 好 地 履 行 职 能 各 专 责 委 员 会 各 自 负 责 特 定 的 职 能 领 域 专 责 委 员 会 有 权 委 任 小 组 委 员 会, 以 更 好 地 执 行 专 责 委 员 会 的 职 能 111

117 子 报 告 二 : 香 港 政 府 公 共 工 程 管 理 的 综 合 分 析 4 香 港 政 府 公 共 工 程 项 目 的 先 进 经 验 挑 战 和 问 题 4.1 政 府 政 府 公 共 工 程 项 目 管 理 的 成 功 经 验 香 港 政 府 每 年 都 有 大 量 的 政 府 公 共 工 程 需 要 进 行 管 理 在 长 期 的 实 践 中, 积 累 了 一 些 比 较 成 功 的 经 验 这 些 经 验 包 括 以 下 内 容 (1) 香 港 政 府 公 共 工 程 集 中 管 理 的 做 法, 保 证 了 政 府 公 共 工 程 由 有 资 深 经 验 的 专 业 技 术 管 理 人 员 来 实 施, 从 而 能 够 很 好 地 进 行 建 设 工 程 的 投 资 控 制, 质 量 安 全 控 制, 进 度 控 制 政 府 公 共 工 程 集 中 管 理, 也 使 建 设 经 验 能 够 得 到 不 断 的 积 累, 技 术 管 理 人 员 的 素 质 和 水 平 不 断 得 到 提 高, 必 然 大 量 节 约 人 力 物 力 和 资 金 (2) 香 港 政 府 公 共 工 程 由 政 府 部 门 直 接 实 施, 但 同 时 又 充 分 发 挥 专 业 人 员 作 用 的 做 法, 在 发 达 国 家 和 地 区 有 一 定 的 代 表 性 工 务 系 统 及 房 屋 署 大 量 的 公 职 人 员 都 是 专 业 技 术 人 员, 在 政 府 人 手 不 够 时 雇 佣 社 会 化 的 专 业 顾 问 这 些 有 执 业 资 格 的 专 业 人 士 既 有 技 术 权 力, 又 有 技 术 责 任, 权 利 和 责 任 相 匹 配, 是 政 府 实 施 公 共 工 程 建 设 的 基 础 (3) 香 港 政 府 公 共 工 程 严 格 按 照 规 则 实 施 的 做 法, 是 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 成 功 的 基 石 和 保 证 香 港 的 房 屋 署 及 发 展 局 及 其 管 辖 各 署 都 要 按 照 确 定 的 规 则 办 事, 立 项 招 标 资 金 拨 付 竣 工 验 收 后 期 管 理 都 有 严 格 的 规 则, 这 样 有 效 地 避 免 了 人 为 因 素, 减 少 了 权 利 寻 租 的 机 会, 形 成 了 一 种 只 关 注 做 事, 无 法 插 手 其 他 事 务 的 机 制 (4) 香 港 将 政 府 公 共 工 程 中 的 赢 利 性 和 非 赢 利 性 工 程 分 开, 按 照 不 同 运 作 方 式 管 理 的 做 法, 也 值 得 学 习 和 借 鉴 对 于 有 商 业 价 值 的 政 府 建 设 项 目, 调 动 多 个 积 极 性, 允 许 私 人 和 非 政 府 机 构 参 建, 同 时, 在 建 设 管 理 方 面 采 用 与 公 共 非 赢 利 性 工 程 有 所 不 同 的 方 式, 既 完 成 了 政 府 建 设 计 划, 弥 补 了 财 政 资 金 的 不 足, 也 提 高 了 项 目 的 建 设 效 率 和 效 益 (5) 香 港 政 府 对 于 工 程 建 设 的 前 期 工 作 做 得 极 其 充 分, 可 行 性 研 究 工 程 预 算 概 算 资 金 准 备 都 做 得 比 较 仔 细 充 分, 确 定 程 度 很 高, 相 当 一 部 分 是 通 过 法 律 程 序 的 这 为 建 设 工 程 的 规 范 实 施 打 下 了 很 好 的 基 础, 建 设 方 案 和 资 金 使 112

118 子 报 告 二 : 香 港 政 府 公 共 工 程 管 理 的 综 合 分 析 用 量 变 化 很 小, 也 避 免 了 超 预 算 超 标 准 超 规 模 的 问 题 从 而 避 免 出 现 仓 促 立 项, 概 预 算 粗 且 不 确 定, 资 金 不 落 实 就 动 工 建 设, 建 设 过 程 中 扯 皮 的 情 况 并 强 调 政 府 投 资 的 确 定 性 和 严 肃 性 (6) 香 港 的 政 府 公 共 工 程 主 要 负 责 实 施 的 部 门, 不 直 接 经 手 资 金 的 做 法, 也 很 值 得 借 鉴 建 筑 署 与 投 资 多 少 没 有 关 系, 避 免 了 目 前 一 些 地 方 政 府 建 设 机 构 吃 投 资 ( 按 造 价 提 管 理 费 ), 从 而 期 望 投 资 越 多 越 好, 造 成 投 资 浪 费 的 弊 病 (7) 香 港 政 府 比 较 注 意 根 据 地 区 实 际 需 要 确 定 政 府 部 门 各 政 府 部 门 职 能 机 构 人 员 相 匹 配 问 题 如 根 据 香 港 本 地 建 设 的 需 要 在 土 木 工 程 署 中 设 立 治 理 山 坡 填 海 的 工 作 内 容 ; 设 置 渠 务 署, 负 责 开 发 维 修 及 改 善 排 水 系 统 等 各 政 府 部 门 所 需 的 人 数 完 全 根 据 其 职 能 和 工 作 的 需 要, 没 有 僵 化 的 概 念, 也 不 搞 所 有 机 构 一 刀 切 香 港 特 区 有 700 多 万 人 口, 工 务 系 统 和 房 屋 署 系 统 就 有 公 务 员 3 万 余 人, 这 支 队 伍 很 好 地 保 证 了 工 务 工 程 和 公 共 房 屋 工 程 按 照 预 想 目 标 的 顺 利 实 施 目 前, 国 内 在 政 府 机 构 的 设 置 和 人 员 编 制 问 题 上, 存 在 着 不 问 职 能 工 作 内 容 和 工 作 量, 在 政 府 机 构 人 员 的 数 量 上 一 刀 切 的 问 题, 由 于 人 手 不 够, 政 府 应 当 履 行 的 职 能 难 以 到 位, 许 多 事 情 没 有 管 好 的 基 本 条 件 (8) 法 律 咨 询 工 作 受 到 很 高 的 重 视 香 港 工 务 系 统 各 署 下 属 科 室 中, 基 本 都 有 一 个 专 门 负 责 法 律 事 务 的 专 职 机 构, 名 为 法 律 咨 询 分 科, 其 职 责 包 括 就 政 策 事 宜 向 工 务 局 提 供 意 见 解 决 纠 纷 就 合 约 提 供 顾 问 服 务 拟 备 审 核 合 约 就 申 索 ( 即 索 赔, 下 同 ) 和 有 关 的 争 议 提 供 意 见 进 行 和 管 理 申 索 争 讼 的 工 作, 其 中 包 括 调 解 仲 裁 和 诉 讼 协 调 和 监 督 争 讼 的 外 判 工 作 等 19 项 有 了 这 样 一 个 机 构, 若 承 包 商 违 约, 工 务 局 就 可 以 拿 起 法 律 武 器, 直 接 向 承 包 商 索 赔, 直 至 终 止 双 方 的 合 约 可 见, 香 港 政 府 工 程 合 同 管 理 和 法 律 事 务 工 作 做 得 很 细, 效 果 非 常 好 (9) 全 过 程 管 理 与 全 过 程 负 责 正 是 因 为 香 港 工 务 局 拥 有 庞 大 的 专 业 技 术 与 管 理 人 员 队 伍, 香 港 政 府 公 共 工 程 从 项 目 可 行 性 研 究 到 竣 工 验 收, 包 括 规 划 设 计 施 工 管 理 以 及 工 程 施 工 等, 均 由 各 专 业 署 直 接 承 担, 实 行 由 工 务 系 统 全 过 程 管 理 全 过 程 负 责 的 管 理 机 制 只 有 在 碰 到 人 手 不 足 特 殊 工 程 或 紧 急 工 程 的 时 候, 各 个 署 才 会 聘 请 专 业 顾 问 公 司 这 种 管 理 机 制 使 政 府 工 程 在 其 建 设 的 每 一 个 113

119 子 报 告 二 : 香 港 政 府 公 共 工 程 管 理 的 综 合 分 析 环 节 都 有 明 确 的 责 任 主 体, 既 避 免 了 前 后 环 节 工 作 的 脱 节, 又 避 免 了 各 环 节 责 任 主 体 间 的 扯 皮 推 诿 一 环 紧 扣 一 环, 取 得 了 很 好 的 实 际 效 果 (10) 严 格 的 合 同 管 理 与 赔 偿 退 出 机 制 香 港 政 府 公 共 工 程 管 理 业 内 人 士 的 守 法 意 识 和 按 合 同 ( 合 约 ) 办 事 的 观 念 非 常 强, 因 此, 合 同 条 款 制 订 得 非 常 详 细, 甚 至 连 每 一 个 施 工 细 节 怎 么 处 理 都 规 定 得 一 清 二 楚 每 一 本 合 同 的 厚 度 都 如 同 一 部 大 百 科 全 书 合 同 文 件 包 括 一 般 合 约 条 款 技 术 规 范 计 量 方 法 工 程 工 料 清 单 特 殊 条 款 等, 详 细 订 明 了 业 主 承 包 商 及 工 程 师 的 权 利 和 义 务 以 及 其 它 重 要 事 宜, 附 加 特 别 合 约 条 款 则 详 细 订 明 了 本 工 程 的 独 特 要 求 合 约 双 方 严 格 依 法 按 合 同 办 事, 对 进 度 缓 慢 的 工 程, 香 港 发 展 局 可 以 采 取 发 出 警 告 在 承 包 商 表 现 报 告 记 录 反 映 约 见 承 包 商 要 求 损 害 赔 偿 直 至 收 回 工 地 等 制 裁 措 施, 以 确 保 政 府 公 共 工 程 建 设 顺 利 进 行 并 如 期 完 工 香 港 政 府 公 共 工 程 设 有 专 职 人 员 作 为 政 府 代 理 人, 在 工 地 现 场 负 责 合 同 管 理, 称 为 合 约 经 理 ( 总 建 筑 师 ) 或 工 程 主 任 ( 现 场 工 程 师 ) 他 们 拥 有 很 大 的 权 力, 全 权 负 责 工 地 移 交 现 场 监 督 工 程 施 工 记 录 工 程 变 更 施 工 安 全 工 期 合 同 支 付 环 保 索 赔 等 有 关 工 程 施 工 建 设 的 几 乎 所 有 事 项 当 然, 与 之 相 对 应 的, 他 们 的 责 任 也 非 常 大, 每 一 个 工 作 失 误 都 会 直 接 记 录 在 他 们 的 个 人 执 业 档 案 内, 并 且 直 接 影 响 其 职 位 的 执 业 资 格 (11) 风 险 管 理 与 不 可 预 见 费 范 围 内 工 程 变 更 的 高 效 动 作 在 香 港 政 府 公 共 工 程 的 造 价 管 理 中, 特 别 强 调 风 险 管 理 一 是 在 工 程 筹 划 期 间 ( 项 目 前 期 阶 段 ) 十 分 注 重 风 险 评 估, 一 般 要 将 工 程 的 不 确 定 事 项 逐 一 列 出, 并 确 定 出 重 大 风 险 事 项, 如 工 地 地 质 变 化, 市 场 价 格 变 动 宏 观 经 济 状 况 设 计 变 更 以 及 投 标 竞 争 情 况 等, 再 评 估 这 些 风 险 事 项 的 可 能 性 及 其 程 度, 估 计 每 一 风 险 出 现 后 对 工 程 造 价 的 影 响 并 量 化 为 风 险 金 额 ( 即 不 可 预 见 费 ), 最 后 将 各 项 风 险 金 额 汇 总, 得 出 整 个 工 程 的 不 可 预 见 费, 并 计 入 工 程 造 价 预 算 内 香 港 政 府 工 程 的 不 可 预 见 费 一 般 占 合 同 总 价 的 2%-8%, 工 程 小 则 不 可 预 见 费 比 例 高, 工 程 大 则 低 但 是, 这 笔 不 可 预 见 费 并 不 一 定 要 支 付 给 承 包 商, 而 是 按 实 际 发 生 的 原 则 支 付, 即 只 有 当 合 同 约 定 的 风 险 事 项 实 际 发 生 了 并 经 过 确 认, 承 包 商 才 有 权 申 请 支 付 这 笔 费 用, 对 于 合 同 未 约 定 的 风 险 事 项, 则 由 承 包 商 自 行 承 担 同 时, 承 包 商 在 投 标 报 价 时, 也 114

120 子 报 告 二 : 香 港 政 府 公 共 工 程 管 理 的 综 合 分 析 会 做 足 风 险 评 估, 否 则 风 险 自 担 既 有 效 地 控 制 了 工 程 造 价, 又 防 止 了 投 标 人 竟 相 压 价, 恶 性 竞 争 对 于 工 程 造 价 增 加 额 不 超 过 核 定 的 不 可 预 见 费 的 工 程 变 更, 香 港 发 展 局 拥 有 充 分 的 自 主 权 : 若 工 程 变 更 造 价 估 算 少 于 港 币 15 万 元, 则 变 更 指 令 可 由 现 场 建 筑 师 或 工 程 师 批 核 ; 若 估 算 介 于 港 币 15 万 到 30 万 元, 则 变 更 指 令 可 由 工 务 局 内 高 级 建 筑 师 或 高 级 工 程 师 批 核 ; 若 估 算 超 过 港 币 30 万 元, 则 变 更 指 令 由 工 务 局 首 长 级 人 员 批 核 但 是, 如 果 估 算 超 出 了 核 定 的 不 可 预 见 费 范 围, 则 超 出 部 分 必 须 报 政 府 相 关 部 门, 直 至 立 法 会 审 批 可 见 香 港 工 务 局 在 工 程 变 更 方 面 拥 有 很 大 的 自 由 裁 量 权, 从 而 有 效 地 提 高 了 工 程 变 更 的 审 批 效 率, 最 大 限 度 地 减 少 了 工 程 变 更 对 施 工 工 期 的 影 响 以 上 这 些, 都 是 香 港 政 府 投 资 工 程 成 功 的 经 验 4.2 政 府 投 资 建 设 项 目 管 理 存 在 的 问 题 香 港 政 府 投 资 项 目 管 理 也 经 历 过 不 合 理 不 完 善 的 阶 段, 所 以 也 有 出 现 超 投 资 ( 超 标 准 规 模 预 算 ) 项 目 完 成 质 量 差, 建 设 工 期 拖 延 和 建 设 管 理 效 率 低 下 的 问 题 主 要 原 因 是 :1 法 律 法 规 的 不 适 合 ;2 监 管 执 法 不 严 ;3 投 资 建 设 管 理 使 用 的 监 督 机 制 不 明 朗 ;4 部 门 的 职 能 不 明 确 ;5 个 别 腐 败 现 象 通 过 一 个 或 多 个 专 业 机 构, 香 港 政 府 对 政 府 公 共 工 程 项 目 进 行 直 接 管 理, 这 样 就 会 造 成 为 政 府 公 共 工 程 服 务 的 公 务 人 员 数 量 过 于 庞 大 目 前 政 府 公 共 工 程 管 理 逐 步 向 民 营 化 和 私 人 化 方 向 发 展, 以 减 少 政 府 投 资 参 与 的 份 额, 降 低 风 险 在 一 些 项 目 出 现 了 伙 伴 式 管 理 (partnering) 私 人 融 资 实 施 方 式 (Private Finance Initiative,PFI) 香 港 政 府 投 资 建 设 项 目 的 管 理 主 要 朝 着 以 下 几 个 方 向 发 展 : (1) 削 减 政 府 公 共 工 程 管 理 机 构 工 作 人 员 数 量, 精 简 管 理 机 构 ; (2) 调 动 专 业 人 士 积 极 性, 使 其 充 分 发 挥 专 业 作 用, 提 高 管 理 专 业 程 度 ; (3) 实 施 社 会 化 管 理, 把 选 择 最 有 力 的 高 质 量 的 工 程 管 理 咨 询 公 司 作 为 政 府 公 共 工 程 管 理 的 前 提 重 点, 从 而 提 高 管 理 质 量 ; 115

121 子 报 告 二 : 香 港 政 府 公 共 工 程 管 理 的 综 合 分 析 (4) 采 用 电 子 化 采 购 方 式, 提 高 采 购 效 率 工 程 分 包 制 度 是 国 际 上 通 行 的 一 种 体 现 建 筑 业 特 点 的 生 产 经 营 方 式 在 香 港, 大 型 的 建 筑 商 一 般 不 直 接 从 事 施 工 作 业, 他 们 承 接 到 工 程 项 目 后 把 大 部 分 施 工 作 业 分 包 出 来, 有 的 甚 至 把 整 个 工 程 都 分 包 出 去, 而 自 己 只 从 事 工 程 进 度 质 量 与 安 全 材 料 供 应 设 备 订 货 成 本 控 制 等 管 理 工 作 分 包 商 接 到 分 包 工 程 后, 还 可 以 按 合 约 的 规 定 进 行 再 分 包 香 港 的 工 程 分 包 已 有 很 长 的 历 史, 这 是 社 会 化 大 生 产 分 工 协 作 的 结 果, 同 时 能 有 效 解 决 工 程 量 不 稳 定 和 劳 工 人 手 不 足 带 来 的 问 题 但 香 港 的 工 程 分 包 一 直 被 视 为 企 业 的 一 种 商 业 行 为, 是 否 分 包, 如 何 进 行 分 包, 由 承 包 商 自 行 决 定, 政 府 或 业 界 一 直 没 有 制 订 过 具 体 的 监 管 分 包 行 为 的 规 例 和 措 施 目 前, 这 种 不 受 控 制 和 监 管 的 分 包 制, 也 给 工 程 建 设 带 来 一 些 不 好 解 决 的 问 题, 如 多 层 分 包 后 的 分 包 商, 与 总 承 包 商 无 直 接 的 合 约 关 系, 总 承 包 商 不 好 直 接 监 控 和 有 效 协 调 各 个 分 包 商 的 工 作, 特 别 是 出 现 问 题 时 不 好 界 定 有 关 责 任 ; 又 如 工 程 层 层 分 包, 特 别 是 无 实 质 意 义 的 整 体 转 包, 费 用 经 过 层 层 截 留, 使 实 际 承 担 工 程 施 工 的 底 层 分 包 商 已 无 利 润 可 言, 结 果 只 好 偷 工 减 料 以 次 充 好 来 降 低 成 本, 工 程 质 量 得 不 到 保 证 近 年, 行 内 已 有 不 少 人 批 评 这 种 不 受 监 管 的 分 包 制, 多 层 分 包 已 被 有 关 方 面 列 为 导 致 香 港 建 造 工 程 质 量 不 高 未 能 达 到 有 关 要 求 和 标 准 的 重 要 原 因 对 于 分 包 制 存 在 的 问 题, 香 港 建 造 业 界 的 有 关 机 构 和 部 门 正 在 研 究 解 决 的 办 法 和 措 施 香 港 建 造 业 检 讨 委 员 会 于 2001 年 8 月 完 成 的 检 讨 报 告 书 提 出 的 改 进 措 施 有 : (1) 以 有 组 织 专 业 分 包 商 制 度 为 基 础, 逐 步 推 行 分 包 商 注 册 制 度, 要 求 总 承 商 只 可 聘 请 注 册 分 包 商, 以 保 证 分 包 商 的 基 本 素 质 ; (2) 禁 止 工 程 合 约 的 整 体 转 包 ; (3) 加 强 对 分 包 商 工 作 表 现 的 评 核 和 监 管 ; (4) 提 供 培 训, 提 高 分 包 商 的 技 术 和 能 力 116

122 子 报 告 二 : 香 港 政 府 公 共 工 程 管 理 的 综 合 分 析 4.3 政 府 公 共 工 程 项 目 管 理 问 题 的 改 革 方 向 和 解 决 路 径 改 革 方 向 香 港 政 府 经 过 不 断 探 索 实 践 和 研 究, 已 经 逐 步 形 成 适 应 本 地 环 境 和 市 场 经 济 发 展 需 要 的 政 府 公 共 工 程 治 理 实 施 方 式 从 机 构 的 设 置 机 制 的 运 行 和 管 理 形 式 等 主 要 特 点 有 : (1) 相 对 集 中 的 专 业 化 管 理, 明 确 的 职 责 分 工 ; (2) 完 善 的 法 律 法 规 和 造 价 制 度 ; (3) 程 序 上 的 相 互 制 约, 机 构 间 的 密 切 配 合 ; (4) 严 格 完 备 的 监 督 体 系 ; (5) 重 视 发 挥 专 业 人 士 和 中 介 组 织 配 套 ; (6) 严 格 的 担 保 制 度, 灵 活 的 融 资 ; (7) 高 效 的 讯 息 化 管 理 与 独 立 的 后 评 价 机 制 解 决 路 径 (1) 借 鉴 外 国 政 府 公 共 工 程 先 进 的 项 目 管 理 制 度 及 其 实 施 的 经 验 和 教 训 经 过 了 长 期 的 实 践 和 探 索, 形 成 了 适 应 市 场 经 济 发 展 的 各 具 特 色 的 政 府 公 共 工 程 项 目 管 理 制 度, 大 部 分 由 政 府 建 立 专 门 的 机 构 实 施 直 接 管 理 并 相 当 重 视 发 挥 专 业 人 士 和 专 业 咨 询 机 构 的 辅 助 作 用 (2) 健 全 各 项 法 律 法 规 (3) 政 府 投 资 管 理 纳 入 政 府 采 购 管 理 特 点 : 公 平 诚 实, 经 济 和 效 率 的 基 本 工 作 目 标, 确 保 竞 争 的 公 平 和 政 府 投 资 的 效 益, 防 腐 败 (4) 从 投 资 到 使 用 后 评 价 各 个 阶 段 的 运 行 机 制 的 完 善 (5) 加 强 建 设 市 场 的 监 督 力 度, 构 建 完 善 的 监 督 体 系 117

123 子 报 告 二 : 香 港 政 府 公 共 工 程 管 理 的 综 合 分 析 参 考 文 献 [1] 杨 兰 友 胡 细 银, 香 港 政 府 工 程 建 设 管 理 模 式 及 其 借 鉴, 港 澳 台 视 窗,2005.9,32-35 [2] 香 港 特 别 行 政 区 政 府, 发 展 局, 政 策 大 纲, 施 政 方 针, http : //sc1.devb.gov.hk/tunis/ [3] 香 港 特 别 行 政 区 政 府, 房 屋 署 / 房 屋 委 员 会, 关 于 我 们, 房 委 会 的 组 成 和 职 责,http: // [4] 香 港 特 别 行 政 区 政 府, 房 屋 署 / 房 屋 委 员 会, 关 于 我 们, 房 屋 署 组 织 和 架 构 http: // [5] 中 国 建 设 报, 香 港 : 政 府 投 资 工 程 怎 么 管, 2002 年 06 月 08 日,http : // [6] 香 港 特 别 行 政 区 政 府, 审 计 署 网 站, 基 本 工 程 储 备 基 金 - 财 政 预 算 案 2013 [7] 审 计 署 署 长 第 五 十 五 号 报 告 书 共 有 11 章, 全 部 载 于 审 计 署 网 页,http: // [8] 香 港 特 别 行 政 区 政 府 建 筑 署, 关 于 我 们 职 责 及 服 务, http : //sc.archsd.gov.hk/utf8/ [9] 香 港 建 筑 工 程 质 量 检 测 行 业 考 察 报 告, [10] 香 港 特 别 行 政 区 政 府, 土 木 工 程 项 目 管 理 手 册 2012 [11] 莫 力 科, 陆 绍 凯, 陈 世 聪, 香 港 大 型 公 共 工 程 项 目 技 术 可 行 性 声 明 及 可 行 性 研 究 分 析, 建 筑 经 济,2008 年 10 期,72-74 [12] 香 港 职 业 安 全 健 康 局, 安 全 施 工 程 序 手 册 - 实 践 安 全 行 为 [13] 香 港 房 屋 委 员 会, 推 广 最 佳 安 全 作 业 模 式, http : //sitesafety.housingauthority.gov.hk/hkhassw/pageslide.aspx?p_id=12&m_parentid= 25 [14] 马 冠 尧, 香 港 工 程 考 - 十 一 个 建 筑 工 程 故 事 ( ), 三 联 书 店 ( 香 港 ) 有 限 公 司,2012(2), 37-39, [15] 何 佩 然, 筑 景 思 城 - 香 港 建 造 业 发 展 史 ( ), 商 务 印 书 馆 ( 香 港 ) 有 限 公 司, 2010(1), , [16] 香 港 特 别 行 政 区 政 府, 香 港 特 别 行 政 区 政 府 组 织 图,2013 年 11 月 8 日,http: // [17] 香 港 特 别 行 政 区 政 府, 香 港 2001, http : // /chtml/credits/index.htm [18] 高 锐, 浅 析 香 港 工 程 项 目 管 理 体 制 和 管 理 特 点,2011, /User8/GRPMP/archives/2011/83627.html [19]Hong Kong Construction Statutory Framework, /construction/hkstatut.html 118

124 子 报 告 二 : 香 港 政 府 公 共 工 程 管 理 的 综 合 分 析 [20] 香 港 政 府 公 共 工 程 管 理 方 式 考 察 报 告, 建 筑 经 济 ( 总 第 237 期 ) [21] 香 港 政 府 工 程 建 设 管 理 模 式 及 其 借 鉴,FORWARD POSITION IN ECONOMICS, 杨 兰 友 胡 细 银,Sep.2005 [22] 国 外 发 达 国 家 和 地 区 政 府 投 资 项 目 建 设 管 理 制 度 研 究 与 借 鉴, 胡 春 艳, 北 京 建 筑 工 程 学 院, [23] 香 港 工 程 分 包 实 践 及 对 内 地 工 程 分 包 之 借 鉴, 晟 典 律 师 评 论,2012 年 00 期 119

125 子 报 告 三 : 英 国 美 国 德 国 和 日 本 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 和 机 制 分 析 研 究 子 报 告 三 英 国 美 国 德 国 日 本 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 和 机 制 分 析 2016 年 01 月 120

126 子 报 告 三 : 英 国 美 国 德 国 和 日 本 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 和 机 制 分 析 子 报 告 三 负 责 人 : 陈 建 国 ( 同 济 大 学 ) 邓 晓 梅 ( 清 华 大 学 ) 高 欣 ( 同 济 大 学 ) 古 阪 秀 三 ( 京 都 大 学 ) 子 报 告 三 参 与 人 员 ( 按 姓 氏 笔 画 排 序 ): 冈 崎 佑 树 ( 京 都 大 学 ) 片 田 匡 贵 ( 京 都 大 学 ) 邢 云 梁 ( 深 圳 市 建 筑 工 务 署 ) 朱 苗 苗 ( 同 济 大 学 ) 李 玥 ( 日 建 设 计 ) 李 卓 ( 深 圳 市 建 筑 工 务 署 ) 张 少 柠 ( 同 济 大 学 ) 范 情 楠 ( 同 济 大 学 ) 岩 松 准 ( 日 本 建 筑 成 本 管 理 体 系 研 究 所 ) 周 冬 江 ( 同 济 大 学 ) 斋 藤 隆 司 ( 日 本 邮 政 不 动 产 企 划 部 ) 121

127 子 报 告 三 : 英 国 美 国 德 国 和 日 本 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 和 机 制 分 析 子 报 告 三 目 录 1 政 府 公 共 工 程 管 理 组 织 架 构 英 国 政 府 公 共 工 程 管 理 组 织 架 构 的 主 要 特 征 美 国 政 府 公 共 工 程 管 理 组 织 架 构 的 主 要 特 征 德 国 政 府 公 共 工 程 管 理 组 织 架 构 的 主 要 特 征 日 本 政 府 公 共 工 程 管 理 组 织 架 构 的 主 要 特 征 政 府 公 共 工 程 管 理 组 织 架 构 的 分 析 政 府 公 共 工 程 管 理 执 行 机 构 英 国 政 府 公 共 工 程 管 理 执 行 机 构 的 主 要 特 征 美 国 政 府 公 共 工 程 管 理 执 行 机 构 的 主 要 特 征 德 国 政 府 公 共 工 程 管 理 执 行 机 构 的 主 要 特 征 日 本 政 府 公 共 工 程 管 理 执 行 机 构 的 主 要 特 征 政 府 公 共 工 程 管 理 执 行 机 构 的 分 析 政 府 公 共 工 程 管 理 实 施 机 制 英 国 政 府 公 共 工 程 管 理 实 施 机 制 的 主 要 特 点 美 国 政 府 公 共 工 程 管 理 实 施 机 制 的 主 要 特 点 德 国 政 府 公 共 工 程 管 理 实 施 机 制 的 主 要 特 点 日 本 政 府 公 共 工 程 管 理 实 施 机 制 的 主 要 特 点 政 府 公 共 工 程 管 理 执 行 机 制 英 国 政 府 公 共 工 程 管 理 执 行 机 制 的 主 要 特 点 美 国 政 府 公 共 工 程 管 理 执 行 机 制 的 主 要 特 点 德 国 政 府 公 共 工 程 管 理 执 行 机 制 的 主 要 特 点 日 本 政 府 公 共 工 程 管 理 执 行 机 制 的 主 要 特 点 政 府 公 共 工 程 管 理 机 制 的 分 析 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 和 机 制 借 鉴 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 借 鉴 政 府 公 共 工 程 管 理 机 制 借 鉴 参 考 资 料 来 源

128 子 报 告 三 : 英 国 美 国 德 国 和 日 本 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 和 机 制 分 析 英 国 美 国 德 国 日 本 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 和 机 制 分 析 政 府 公 共 工 程 在 国 家 政 治 经 济 社 会 发 展 中 发 挥 着 重 要 作 用 改 革 开 放 以 来, 许 多 省 市 和 地 方 对 政 府 公 共 工 程 的 管 理 模 式 进 行 了 探 索, 研 究 与 实 践 均 取 得 一 定 成 效 目 前, 政 府 公 共 工 程 管 理 体 系 还 尚 不 完 善, 存 在 许 多 管 理 弱 点, 体 制 和 机 制 上 的 诸 多 问 题 需 要 深 入 研 究, 需 要 改 革 和 创 新 在 工 业 发 达 国 家, 政 府 公 共 工 程 管 理 的 体 制 和 机 制 经 过 多 年 的 实 践, 已 形 成 较 为 成 熟 做 法, 如 对 政 府 公 共 工 程 实 行 相 对 集 中 的 专 业 化 管 理, 将 直 接 实 施 政 府 公 共 工 程 的 建 设 管 理 作 为 政 府 的 一 项 重 要 职 能 等 因 此, 对 工 业 发 达 国 家 政 府 公 共 工 程 管 理 进 行 综 合 研 究 和 分 析, 学 习 借 鉴 相 关 经 验, 有 助 于 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 和 机 制 的 改 革 和 创 新 本 报 告 作 为 总 研 究 课 题 的 子 报 告 之 一, 主 要 的 研 究 目 的 在 于 : 了 解 分 析 工 业 发 达 国 家 政 府 公 共 工 程 管 理 的 体 制 和 机 制 ; 总 结 归 纳, 提 出 值 得 学 习 借 鉴 的 有 价 值 的 内 容 本 报 告 研 究 的 主 要 内 容 为 : (1) 英 国 美 国 德 国 和 日 本 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 及 其 值 得 借 鉴 的 内 容 ; (2) 英 国 美 国 德 国 和 日 本 政 府 公 共 工 程 管 理 机 制 及 其 值 得 借 鉴 的 内 容 通 过 比 较 和 分 析, 英 国 美 国 德 国 和 日 本 的 政 府 公 共 工 程 管 理 的 具 体 做 法 各 不 相 同, 但 体 制 和 机 制 上 有 着 共 同 的 本 质 特 性, 大 同 小 异 英 国 美 国 德 国 和 日 本 都 属 于 发 达 国 家, 相 关 法 律 法 规 较 为 完 善, 工 程 建 设 和 建 筑 业 的 发 展 情 况 也 与 我 国 有 着 较 大 的 差 别, 但 在 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 和 管 理 机 制 方 面 仍 然 有 许 多 值 得 借 鉴 学 习 的 地 方 基 于 对 英 美 德 日 四 国 现 行 政 府 公 共 工 程 管 理 制 度 的 分 析, 本 报 告 分 别 从 体 制 和 机 制 的 角 度 提 出 相 关 建 议, 作 为 本 课 题 报 告 4 和 报 告 5 研 究 的 参 考 123

129 子 报 告 三 : 英 国 美 国 德 国 和 日 本 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 和 机 制 分 析 1 政 府 公 共 工 程 管 理 组 织 架 构 政 府 公 共 工 程 管 理 的 体 制, 包 括 两 个 层 面 :1 政 府 公 共 工 程 管 理 的 组 织 架 构, 即 公 共 工 程 建 设 的 决 策 执 行 和 监 督 部 门 的 设 置 及 其 职 能 ;2 政 府 公 共 工 程 管 理 机 构 ( 项 目 业 主 ) 的 设 置 及 其 职 能 本 章 重 点 分 析 探 讨 英 美 德 日 等 国 家 的 政 府 公 共 工 程 管 理 的 组 织 架 构, 分 析 公 共 工 程 建 设 的 决 策 执 行 和 监 督 部 门 的 设 置 及 其 职 能 ; 以 英 国 中 央 政 府 美 国 联 邦 政 府 德 国 北 威 州 政 府 和 日 本 国 土 交 通 省 为 例, 分 析 英 美 德 日 等 国 家 政 府 公 共 工 程 管 理 的 组 织 架 构, 讨 论 不 同 国 家 在 对 公 共 工 程 建 设 管 理 过 程 中 决 策 运 作 审 批 监 督 等 部 门 机 构 的 设 置 及 其 相 应 职 能 的 划 分, 对 其 本 质 共 性 进 行 归 纳 政 府 公 共 工 程 管 理 执 行 机 构 ( 项 目 业 主 ) 的 设 置 及 其 职 能, 在 下 一 章 ( 第 2 章 ) 做 重 点 分 析 和 探 讨 1.1 英 国 政 府 公 共 工 程 管 理 组 织 架 构 的 主 要 特 征 在 英 国, 政 府 公 共 工 程 管 理 的 政 府 机 构 涉 及 中 央 政 府 和 地 方 政 府 两 个 层 面, 不 同 地 方 政 府 的 管 理 组 织 架 构 也 有 所 不 同, 但 在 本 质 上, 政 府 公 共 工 程 的 建 设 均 属 政 府 行 为, 公 共 工 程 的 建 设 管 理 均 由 政 府 部 门 组 织 实 施, 即 政 府 专 门 机 构 行 使 项 目 业 主 的 职 能 英 国 政 府 公 共 工 程 的 管 理 主 要 是 基 于 英 国 的 采 购 制 度 英 国 政 府 采 购 实 行 的 是 以 物 有 所 值 (value for money) 为 指 导 原 则 的 分 散 采 购 的 模 式, 中 央 各 部 的 预 算 部 门 和 地 方 政 府 都 拥 有 自 行 采 购 的 权 力, 独 立 承 担 本 部 门 本 地 区 的 采 购 事 务 图 3-1 为 英 国 中 央 政 府 公 共 工 程 项 目 采 购 制 度 框 架, 其 同 样 适 用 于 其 他 政 府 公 共 工 程 (1) 政 府 公 共 工 程 决 策 机 构 政 府 公 共 工 程 的 决 策 权 主 要 在 财 政 部 门 和 议 会, 财 政 部 门 的 决 策 属 于 政 府 内 部 决 策 ; 议 会 决 策 是 对 政 府 内 部 决 策 的 制 约, 是 最 终 决 策 各 部 门 和 地 方 政 府 在 财 政 授 权 的 范 围 内 可 审 批 自 己 的 内 部 项 目, 对 于 授 权 范 围 以 外 的 大 型 和 特 殊 项 目 需 要 上 级 有 关 部 门 的 批 准, 如 图 3-1 所 示 议 会 对 预 算 支 出 具 有 最 终 的 决 策 权 124

130 子 报 告 三 : 英 国 美 国 德 国 和 日 本 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 和 机 制 分 析 在 地 方 层 面, 以 大 伦 敦 区 为 例, 项 目 预 算 若 超 出 地 方 自 治 委 员 会 的 权 限 范 围, 必 须 上 报 大 伦 敦 区 的 财 政 部 门, 并 且 获 得 相 应 投 资 决 策 委 员 会, 如 大 伦 敦 区 投 资 绩 效 委 员 会 (Investment and Performance Board) 的 许 可 政 府 内 部 财 政 部 投 票 批 准 预 算 提 出 支 出 预 算 议 会 采 购 计 划 申 请 批 准 预 算 报 告 检 查 结 果 公 共 账 目 委 员 会 使 用 单 位 采 购 需 求 申 请 政 府 部 门 委 托 代 理 检 查 监 督 国 家 审 计 局 采 购 代 理 机 构 招 标 采 购 公 共 项 目 图 3-1 英 国 中 央 政 府 公 共 工 程 项 目 采 购 制 度 (2) 政 府 公 共 工 程 执 行 机 构 立 项 通 过 后, 政 府 公 共 工 程 一 般 由 发 起 单 位 的 政 府 主 管 部 门 作 为 建 设 项 目 执 行 机 构, 承 担 项 目 业 主 职 能 和 责 任, 负 责 各 自 领 域 内 的 公 共 工 程 的 建 设 采 购 在 开 始 项 目 采 购 前, 由 政 府 商 务 办 公 室 (OGC) 对 其 采 购 能 力 进 行 审 查, 确 保 相 应 政 府 部 门 具 备 项 目 采 购 的 能 力 若 自 身 的 资 源 能 力 有 限, 发 起 单 位 的 政 府 部 门 也 可 以 委 托 采 购 代 理 机 构 进 行 建 设 采 购 (3) 政 府 公 共 工 程 监 督 体 系 在 英 国, 对 政 府 公 共 工 程 的 监 督 形 成 体 系, 政 府 公 共 工 程 受 到 各 方 面 的 严 格 监 督 1 来 自 政 府 内 部 的 监 督 : 首 先, 投 资 决 策 部 门, 如 中 央 政 府 的 财 政 部 门 大 125

131 子 报 告 三 : 英 国 美 国 德 国 和 日 本 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 和 机 制 分 析 伦 敦 区 的 投 资 绩 效 委 员 会 等 在 批 准 预 算 后, 仍 然 对 项 目 的 进 展 情 况, 特 别 是 公 共 资 金 的 支 出 具 有 监 督 权 ; 其 次, 各 政 府 部 门 也 各 自 设 有 内 部 的 监 督 机 构 如 交 通 运 输 部 负 责 英 格 兰 和 威 尔 士 的 政 府 投 资 交 通 项 目 的 建 设 监 管, 其 主 管 范 围 涉 及 航 空 公 路 铁 路 等 方 面 ; 再 者, 中 央 政 府 的 建 设 投 资 项 目, 还 要 受 到 商 务 办 公 室 (OGC) 或 重 大 项 目 管 理 局 (MPA) 的 监 督 指 导, 在 项 目 的 特 定 阶 段 施 行 关 键 节 点 ( 网 关 ) 评 审 (gateway review); 2 来 自 政 府 外 部 的 监 督 : 一 方 面 政 府 公 共 工 程 的 预 算 费 用 支 出 都 要 受 到 议 会 的 监 督 以 及 独 立 第 三 方 的 审 计 ; 另 一 方 面, 公 众 和 社 会 媒 体 对 政 府 是 否 合 理 使 用 纳 税 人 的 每 一 分 钱 具 有 监 督 的 权 利 在 英 国, 对 政 府 公 共 工 程 建 设 的 具 体 实 施 过 程 的 监 管 与 私 人 项 目 没 有 明 显 区 别, 均 由 地 方 政 府 负 责, 主 要 行 政 监 管 方 式 为 规 划 许 可 审 批 和 建 筑 控 制 综 上, 英 国 政 府 的 采 购 制 度 可 以 分 为 政 府 内 部 和 政 府 外 部 两 大 块 政 府 的 职 能 ( 内 部 ) 主 要 为 项 目 决 策, 执 行 和 监 督 政 府 外 部 主 要 为 议 会 和 社 会 公 众, 起 到 监 督 作 用 财 政 部 门 和 议 会 在 政 府 公 共 工 程 管 理 中 扮 演 着 重 要 的 角 色 财 政 部 门 代 表 政 府 合 理 规 划 公 共 资 金 的 使 用, 并 且 对 职 能 部 门 的 使 用 过 程 进 行 监 督 ; 议 会 代 表 公 众 对 政 府 行 为 进 行 制 约 和 监 督, 主 要 表 现 形 式 为 对 预 算 的 批 准 和 组 织 第 三 方 审 计 1.2 美 国 政 府 公 共 工 程 管 理 组 织 架 构 的 主 要 特 征 在 美 国 联 邦 体 制 下, 中 央 和 地 方 政 府 分 工 明 确, 在 对 建 筑 业 管 理 中, 有 关 工 程 项 目 建 设 的 行 政 监 管 和 许 可 都 属 于 各 地 方 政 府 的 管 辖 职 权, 而 联 邦 政 府 没 有 相 应 的 职 权 联 邦 和 各 州 对 使 用 其 自 身 公 共 财 政 预 算 的 政 府 公 共 工 程 都 各 有 独 立 的 管 辖 权, 因 此 其 管 理 方 式 也 各 有 差 异, 并 没 有 一 个 完 全 统 一 的 模 式 但 通 过 依 法 设 立 政 府 业 主 机 构 来 对 政 府 公 共 工 程 项 目 统 一 实 施 全 寿 命 管 理 是 其 主 流 的 模 式 由 于 联 邦 政 府 的 管 理 对 各 州 具 有 标 杆 示 范 作 用, 常 常 代 表 美 国 最 高 的 管 理 水 平, 因 此 本 报 告 对 美 国 政 府 公 共 工 程 管 理 的 研 究 重 点 集 中 于 联 邦 政 府 层 面 联 邦 政 府 公 共 工 程 的 管 理 组 织 架 构 及 组 织 间 的 相 互 关 系 如 图 3-2 所 示 (1) 政 府 公 共 工 程 决 策 审 批 与 执 行 机 构 126

132 子 报 告 三 : 英 国 美 国 德 国 和 日 本 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 和 机 制 分 析 在 美 国, 政 府 公 共 工 程 的 发 起 和 实 施 属 于 行 政 权, 立 项 和 预 算 审 批 权 则 属 于 立 法 权 同 时, 立 法 部 门 对 行 政 部 门 有 关 政 府 公 共 工 程 的 建 设 效 果 具 有 监 督 权 而 司 法 部 门 则 有 权 依 据 立 法 部 门 通 过 的 法 律 进 行 司 法 解 释, 并 对 立 法 部 门 滥 用 立 法 权 进 行 违 宪 审 查 图 3-2 政 府 公 共 工 程 建 设 项 目 的 管 理 组 织 架 构 图 如 图 3-2 所 示, 政 府 公 共 工 程 决 策 和 审 批 的 职 能 在 总 统 预 算 办 公 室 ; 执 行 单 位 为 专 门 的 政 府 公 共 工 程 管 理 机 构 如 联 邦 事 务 服 务 总 局 (GSA), 其 代 表 政 府 作 为 业 主 集 中 管 理 公 共 工 程 的 实 施 过 程 (2) 政 府 公 共 工 程 监 督 体 系 对 政 府 公 共 工 程 的 监 督 大 致 可 以 分 为 政 府 内 部 监 管 和 国 会 监 管 两 种 其 中, 国 会 对 于 联 邦 政 府 的 规 划 和 执 行 情 况 负 有 审 核 和 监 督 的 责 任 众 议 院 和 参 议 院 通 过 审 核 政 府 提 案 的 方 式 监 督 政 府 的 项 目 建 设 管 理 工 作 同 时 为 了 对 用 于 政 府 项 目 的 资 金 进 行 有 效 的 审 计, 国 会 建 立 了 会 计 总 署 (GAO) 对 联 邦 政 府 的 每 一 项 规 划 进 行 财 务 审 计 对 一 般 建 设 工 程 的 监 管 由 地 方 政 府 的 相 关 部 门 负 责, 按 照 时 间 顺 序 一 般 需 要 申 请 的 三 项 许 可 规 划 许 可 (Plan Permit) 施 工 许 可 (Construction Permit) 和 动 用 许 可 (Occupancy Permit) 对 政 府 公 共 工 程 的 过 程 管 理, 城 市 一 级 的 项 目 受 到 和 私 人 单 位 一 样 的 监 管, 而 州 和 联 邦 项 目 一 般 具 有 豁 免 权, 主 要 受 到 州 议 会 127

133 子 报 告 三 : 英 国 美 国 德 国 和 日 本 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 和 机 制 分 析 和 国 会 的 监 管 1.3 德 国 政 府 公 共 工 程 管 理 组 织 架 构 的 主 要 特 征 在 德 国, 政 府 投 资 建 设 的 公 共 工 程 总 体 来 说 有 三 个 参 与 的 主 体 : 建 设 项 目 完 成 后 的 使 用 者 ; 作 为 倡 议 者 提 出 建 设 需 求 并 提 交 拨 款 申 请 的 拨 款 接 收 者 ; 依 照 需 求 申 请 和 拨 款 指 导 原 则 进 行 拨 款 的 部 门, 该 部 门 根 据 财 政 情 况 和 需 求 的 紧 迫 性 确 定 拨 款 的 规 模 和 建 设 项 目 实 现 的 时 间 以 北 威 州 为 例, 政 府 公 共 工 程 的 管 理 组 织 架 构 如 图 3-3 所 示 (1) 政 府 公 共 工 程 决 策 审 批 与 监 督 机 构 财 政 部 负 责 政 府 公 共 工 程 的 投 资 决 策 ; 各 级 建 设 主 管 部 门 依 次 对 区 域 计 划 和 规 划 要 求 进 行 审 批 ; 国 家 建 设 局 / 部 门 为 项 目 提 供 建 设 技 术 支 持 ; 具 体 的 建 设 活 动 由 专 业 的 政 府 公 共 工 程 管 理 机 构 集 中 管 理, 如 图 3-3 所 示 德 国 的 建 设 监 督 机 构 也 称 为 建 设 秩 序 管 理 机 构, 即 建 设 监 管 机 构 它 的 主 要 任 务 是 保 证 公 共 建 设 不 违 反 公 共 安 全 和 秩 序, 监 督 建 设 设 施 的 建 造 更 改 用 途 更 改 使 用 维 护 和 拆 除 等 遵 守 公 法 法 规, 以 及 符 合 在 这 些 法 规 基 础 上 产 生 的 相 应 要 求 以 上 任 务 的 执 行 通 过 两 个 途 径 : 建 设 审 批 程 序 和 建 设 秩 序 程 序 建 设 审 批 程 序 主 要 在 联 邦 州 建 设 秩 序 法 中 做 出 规 定 ; 建 设 秩 序 程 序 主 要 有 以 下 权 限 : 颁 发 建 设 工 程 停 工 命 令 ; 颁 发 建 筑 使 用 命 令 ; 颁 发 清 除 建 筑 的 命 令 建 筑 监 督 机 构 在 联 邦 州 分 三 个 级 别 : 1) 最 高 建 设 监 督 机 构 : 对 应 专 属 部 委, 负 责 颁 发 法 律 法 规 和 行 政 法 规 ; 采 用 建 设 工 程 的 相 关 规 定 ; 批 准 新 的 建 设 形 式, 建 设 材 料 和 建 设 零 部 件 等 ; 2) 高 级 建 设 监 督 机 构 : 对 应 地 级 政 府, 对 下 级 建 设 监 督 机 构 行 使 建 设 监 督 职 责, 下 达 命 令 ; 128

134 子 报 告 三 : 英 国 美 国 德 国 和 日 本 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 和 机 制 分 析 财 政 部 最 高 联 邦 主 管 部 门 ( 用 户 代 表 ) 中 级 主 管 部 门 ( 用 户 代 表 ) 房 屋 管 理 部 门 ( 用 户 代 表 ) 国 家 建 设 局 / 部 门 地 方 政 府 MBW 区 域 计 划 建 设 技 术 咨 询 批 准 被 告 知 批 准 区 域 计 划 规 划 的 要 求 委 托 规 划 任 务 转 发 参 与 参 与 参 与 基 础 调 查 专 业 咨 询 审 核 申 报 工 程 清 单 纳 入 工 程 清 单 图 3-3 北 威 州 政 府 公 共 工 程 的 管 理 过 程 129

135 子 报 告 三 : 英 国 美 国 德 国 和 日 本 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 和 机 制 分 析 3) 下 级 建 设 监 督 机 构 : 对 应 大 中 城 市 等, 负 责 监 督 所 管 辖 地 区 的 建 设 工 程, 审 批 建 设 申 请 监 督 机 构 独 自 负 责 监 督 建 设 管 理 机 构 的 工 作, 它 同 时 决 定 施 工 项 目 的 类 型 和 规 模 个 别 情 况, 它 还 可 以 对 申 请 的 审 批 持 有 最 后 的 决 定 权 (2) 政 府 公 共 工 程 执 行 机 构 在 德 国, 具 体 的 建 设 活 动 由 专 业 的 政 府 公 共 工 程 管 理 机 构 集 中 管 理 政 府 工 程 管 理 机 构 (Staatliche Hochbauverwaltung) 负 责 它 的 任 务 就 是 作 为 一 个 专 业 性 管 理 机 构 保 证 国 家 投 资 建 设 任 务 在 符 合 公 共 利 益 的 前 提 下 合 乎 规 范 地 完 成 在 联 邦 一 级, 政 府 公 共 工 程 管 理 的 政 府 机 构 主 要 是 联 邦 建 设 部 ( 第 18 届 德 国 政 府 的 建 设 部 全 称 为 联 邦 环 境 自 然 建 设 与 核 反 应 安 全 部 ) 在 联 邦 州 一 级, 虽 然 16 个 联 邦 州 的 建 设 管 理 机 构 设 置 不 尽 相 同, 但 是 共 同 点 是 分 三 个 层 次 : 最 高 建 设 部 门, 中 级 建 设 部 门 ( 主 要 是 地 方 政 府 ), 下 级 建 设 部 门 ( 主 要 是 地 方 建 设 局 ) 与 私 人 业 主 不 同 的 是, 政 府 担 任 投 资 项 目 的 业 主 时, 组 织 流 程 要 依 据 以 上 参 与 的 主 体 来 设 定, 这 些 主 体 各 自 根 据 内 部 的 规 定 和 操 作 方 法 独 立 进 行 决 策 1.4 日 本 政 府 公 共 工 程 管 理 组 织 架 构 的 主 要 特 征 日 本 的 政 府 机 构 组 织 架 构 如 图 3-4 所 示, 建 筑 业 的 主 管 部 门 是 国 土 交 通 省 国 土 交 通 省 的 前 身 是 成 立 于 1948 年 7 月 的 建 设 省 在 2001 年 1 月 的 中 央 部 委 机 构 重 组 中, 当 时 的 运 输 省 国 土 厅 北 海 道 开 发 厅 合 并 成 为 巨 大 的 国 土 交 通 省 ( 图 3-5) 130

136 子 报 告 三 : 英 国 美 国 德 国 和 日 本 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 和 机 制 分 析 131 图 3-4 日 本 政 府 机 构 中 负 责 建 筑 业 管 理 的 国 土 交 通 省 的 定 位 内 阁 法 制 局 人 事 院 内 阁 府 复 兴 厅 总 务 省 消 费 者 厅 金 融 厅 公 正 取 引 宫 内 厅 委 员 会 国 家 公 安 委 员 会 警 察 厅 公 害 调 整 委 员 会 消 防 厅 法 务 省 公 安 审 查 委 员 会 公 安 调 查 厅 外 务 省 财 务 省 国 税 厅 文 化 厅 文 部 科 学 省 厚 生 劳 动 省 中 央 劳 动 委 员 会 水 产 厅 农 林 水 产 省 林 野 厅 经 济 产 业 省 特 许 厅 中 小 企 业 厅 国 土 交 通 省 海 上 保 安 厅 观 光 厅 气 象 厅 运 输 安 全 委 员 会 环 境 省 防 卫 省 原 子 力 规 委 员 会 制 资 源 能 源 厅 内 阁 内 阁 官 房

137 子 报 告 三 : 英 国 美 国 德 国 和 日 本 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 和 机 制 分 析 国 土 交 通 省 国 土 交 通 大 臣 中 央 建 设 工 事 纠 纷 审 查 会 国 土 交 通 政 策 研 究 所 国 土 地 理 院 地 方 整 备 局 观 光 厅 国 土 交 通 副 大 臣 (2 名 ) 国 土 审 议 会 中 央 建 设 制 审 议 会 国 土 技 术 政 策 综 合 研 究 所 小 笠 原 综 合 事 务 所 北 海 道 开 发 局 气 象 厅 国 土 交 通 大 臣 政 务 官 (3 名 ) 社 会 资 本 整 备 审 议 会 土 地 鉴 定 委 员 会 国 土 交 通 大 学 校 海 难 审 判 所 地 方 运 输 局 运 输 安 全 委 员 会 国 土 交 通 事 务 次 官 交 通 政 策 审 议 会 国 土 开 发 干 线 自 动 车 道 建 设 会 议 航 空 保 安 大 学 校 地 方 航 空 局 海 上 保 安 厅 技 监 运 输 审 议 会 中 央 建 设 士 审 查 会 航 空 交 通 管 制 局 航 空 交 通 管 制 局 国 土 交 通 审 议 官 (3 名 ) 独 立 行 政 法 人 评 价 委 员 会 国 土 交 通 大 臣 秘 书 官 大 臣 官 房 综 合 政 策 局 国 土 政 策 局 土 地 建 设 产 业 局 都 市 局 水 管 理 国 土 保 全 局 道 路 局 住 宅 局 铁 道 局 自 动 车 局 海 事 局 港 湾 局 航 空 局 北 海 道 局 政 策 统 括 官 国 际 统 括 官 官 房 长 技 术 调 查 课 官 厅 营 缮 部 部 长 管 理 课 计 划 课 整 备 课 设 备 环 境 课 局 长 次 长 总 务 课 企 划 课 国 际 课 地 面 调 查 课 地 籍 整 备 课 不 动 产 业 课 不 动 产 市 场 整 备 课 建 设 业 课 建 设 市 场 整 备 课 局 长 总 务 课 住 宅 政 策 课 住 宅 综 合 整 备 课 安 心 住 宅 推 进 课 住 宅 生 产 课 建 筑 招 导 课 市 街 地 建 筑 课 图 3-5 国 土 交 通 省 组 织 架 构 图 中 的 建 筑 业 管 理 相 关 局 办 132

138 子 报 告 三 : 英 国 美 国 德 国 和 日 本 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 和 机 制 分 析 在 国 土 交 通 省 里 面, 负 责 建 筑 业 管 理 相 关 职 能 的 局 办, 从 广 义 上 讲 有 很 多, 但 从 建 设 领 域 来 看, 主 要 涉 及 图 3-5 所 示 的 四 个 局 办 第 一 个 是 土 地 与 建 设 产 业 局, 尤 其 是 建 设 业 课 建 设 市 场 整 备 课 与 建 筑 业 管 理 有 着 直 接 而 密 切 的 关 系, 归 口 负 责 建 筑 业 法 等 相 关 法 规, 承 担 包 括 建 筑 业 许 可 经 营 事 项 审 查 等 在 内 的 建 筑 业 相 关 主 要 制 度 的 制 定 等 职 能 第 二 个 是 住 宅 局, 主 要 负 责 住 房 相 关 管 理 事 务, 其 中 建 筑 指 导 课 归 口 负 责 建 筑 基 准 法 建 造 师 法 等 法 规, 主 要 承 担 建 筑 物 相 关 标 准 建 造 师 建 筑 质 量 的 提 高 等 促 进 建 筑 物 发 展 改 进 的 业 务 第 三 个 是 大 臣 官 房 官 厅 营 缮 部, 负 责 实 施 政 府 机 关 建 筑 的 修 建 ( 包 括 建 筑 物 的 新 建 扩 建 改 建 修 缮 重 新 装 修 等 ) 第 四 个 是 大 臣 官 房 技 术 调 查 课, 负 责 实 施 技 术 研 发 概 算 标 准 技 术 管 理 招 投 标 与 合 同 政 府 项 目 评 估 等 业 务 1.5 政 府 公 共 工 程 管 理 组 织 架 构 的 分 析 在 美 国, 各 州 对 于 政 府 公 共 工 程 的 管 理 模 式 并 不 统 一, 但 设 立 政 府 业 主 单 位 实 行 集 中 管 理 是 主 流 模 式 ; 德 国 在 各 级 政 府 都 设 有 负 责 政 府 公 共 工 程 建 设 的 部 门 ; 英 国 采 用 分 散 采 购 模 式, 由 项 目 发 起 单 位 所 在 政 府 部 门 自 行 负 责 项 目 的 采 购 实 施 但 从 本 质 上 来 说, 这 些 国 家 的 政 府 公 共 工 程 的 建 设 都 是 政 府 行 为, 政 府 公 共 工 程 的 建 设 和 管 理 均 由 政 府 部 门 作 为 业 主 组 织 实 施 在 其 他 方 面, 这 几 个 国 家 的 政 府 公 共 工 程 建 设 的 管 理 组 织 架 构 还 存 在 着 一 些 共 同 点 政 府 公 共 工 程 的 决 策 职 能 一 般 由 财 政 部 门 和 议 会 承 担 财 政 部 门 作 为 政 府 内 部 的 决 策 部 门, 根 据 公 共 需 求 项 目 评 估 及 财 政 资 金 安 排 等 进 行 项 目 投 资 决 策 ; 议 会 作 为 政 府 外 部 的 立 法 机 关, 对 政 府 提 交 的 项 目 投 资 决 策 事 项 进 行 审 议, 进 行 项 目 立 项 审 批 同 时, 政 府 公 共 工 程 的 决 策 也 存 在 权 力 下 放 的 制 度 安 排 下 级 部 门 在 授 权 范 围 内 可 以 自 行 决 策, 超 过 一 定 数 额 的 项 目 要 向 上 级 财 政 部 门 和 议 会 申 请 预 算 此 外, 公 众 和 社 会 媒 体 对 政 府 公 共 工 程 的 决 策 有 重 要 影 响, 起 到 重 要 作 133

139 子 报 告 三 : 英 国 美 国 德 国 和 日 本 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 和 机 制 分 析 用 政 府 公 共 工 程 管 理 均 采 用 使 用 者 和 建 设 者 分 离 的 管 理 模 式, 使 用 单 位 负 责 提 出 和 明 确 需 求, 由 政 府 专 门 部 门 负 责 项 目 建 设 的 具 体 实 施 和 运 作 项 目 在 执 行 过 程 中 公 共 资 金 的 使 用 情 况 同 时 受 到 了 来 自 政 府 内 部 和 外 部 的 严 密 监 督, 其 中 财 政 部 门 和 议 会 均 起 着 重 要 的 作 用 首 先, 议 会 对 政 府 部 门 的 投 资 决 策 进 行 制 约 和 监 督 ; 其 次, 政 府 投 资 决 策 机 构 和 议 会 在 批 准 预 算 后, 对 项 目 的 支 出 仍 然 有 监 督 的 职 能 ; 最 后, 项 目 的 支 出 要 受 到 独 立 审 计 和 社 会 公 众 和 媒 体 的 监 督 对 建 设 项 目 的 实 施 过 程 的 监 督 一 般 主 要 由 地 方 政 府 的 相 关 部 门 负 责, 而 高 层 级 的 政 府 机 构 主 要 负 责 对 下 级 的 监 督 和 指 导 134

140 子 报 告 三 : 英 国 美 国 德 国 和 日 本 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 和 机 制 分 析 2 政 府 公 共 工 程 管 理 执 行 机 构 政 府 公 共 工 程 管 理 执 行 机 构, 主 要 是 指 专 门 从 事 政 府 公 共 工 程 建 设 的 实 施 部 门, 即 政 府 公 共 工 程 建 设 的 项 目 业 主 本 章 分 别 对 英 国 中 央 政 府 美 国 联 邦 政 府 德 国 各 级 政 府 和 日 本 政 府 的 政 府 公 共 工 程 管 理 执 行 机 构 进 行 分 析, 主 要 讨 论 政 府 公 共 工 程 管 理 模 式 集 中 管 理 或 者 分 散 管 理 相 关 管 理 机 构 的 部 门 设 置 及 其 职 能 2.1 英 国 政 府 公 共 工 程 管 理 执 行 机 构 的 主 要 特 征 在 英 国 中 央 政 府 内, 涉 及 政 府 公 共 工 程 管 理 的 执 行 组 织 架 构 主 要 可 以 分 为 三 个 层 面 : 政 府 公 共 工 程 管 理 的 指 导 监 督 架 构 政 府 公 共 工 程 管 理 的 实 施 架 构 和 政 府 公 共 工 程 管 理 的 服 务 架 构 (1) 政 府 公 共 工 程 管 理 的 指 导 监 督 架 构 从 事 政 府 公 共 工 程 管 理 的 指 导 监 督 机 构, 主 要 是 隶 属 于 内 阁 办 公 室 (Cabinet Office) 下 的 政 府 商 务 办 公 室 (OGC-Office of Government Commerce) 和 重 大 项 目 管 理 局 (MPA - Major Projects Authority) 1) 政 府 商 务 办 公 室 (OGC) 政 府 商 务 办 公 室 (OGC) 并 不 直 接 实 施 政 府 公 共 工 程 的 建 设 和 管 理 活 动, 而 是 从 政 府 最 高 层 面 制 定 政 府 公 共 工 程 管 理 的 准 则 规 定 和 规 范, 统 一 政 府 公 共 工 程 管 理 的 标 准 和 要 求, 推 行 政 府 公 共 工 程 卓 越 管 理 计 划, 指 导 中 央 政 府 项 目 业 主 的 项 目 管 理 活 动, 指 导 项 目 业 主 通 过 持 续 改 进, 实 现 政 府 公 共 工 程 的 最 大 经 济 效 益 和 管 理 效 率, 以 及 使 得 建 设 项 目 物 有 所 值 政 府 商 务 办 公 室 (OGC) 编 制 供 政 府 项 目 业 主 参 考 使 用 的 建 设 项 目 卓 越 管 理 指 南, 其 涵 盖 从 政 府 项 目 构 思 项 目 决 策 工 程 设 计 工 程 采 购 工 程 施 工 交 付 使 用 等 各 个 阶 段 的 工 程 管 理 工 作 OGC 还 负 责 对 政 府 各 部 门 采 购 能 力 的 审 查, 并 在 政 府 公 共 工 程 的 建 设 实 施 过 程 的 关 键 阶 段, 负 责 组 织 网 关 评 审 工 作 135

141 子 报 告 三 : 英 国 美 国 德 国 和 日 本 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 和 机 制 分 析 2) 重 大 项 目 管 理 局 (MPA) 在 中 央 政 府 层 面, 另 一 从 事 政 府 公 共 工 程 管 理 的 指 导 监 督 机 构, 是 重 大 项 目 管 理 局 (MPA) MPA 隶 属 于 内 阁 办 公 室, 是 专 门 针 对 中 央 政 府 投 资 建 设 的 重 大 工 程 项 目 而 设 立 的 机 构, 其 基 本 职 责 是 横 贯 中 央 政 府 各 个 部 门, 对 重 大 建 设 项 目 进 行 监 察, 着 力 改 进 并 提 高 重 大 项 目 建 设 的 成 果, 保 证 项 目 建 设 成 功 率 (2) 政 府 公 共 工 程 管 理 的 实 施 架 构 ( 项 目 执 行 部 门 ) 英 国 没 有 设 置 专 门 的 政 府 公 共 工 程 管 理 的 业 主 机 构 政 府 公 共 工 程 管 理 的 具 体 实 施 和 管 理, 由 项 目 发 起 的 政 府 部 门 组 织 进 行 项 目 发 起 部 门 将 自 己 组 建 项 目 管 理 机 构, 作 为 项 目 业 主 组 织 开 展 项 目 建 设 及 其 管 理 活 动 项 目 发 起 的 政 府 部 门 及 其 项 目 管 理 机 构 的 工 程 建 设 管 理 活 动 : 中 央 政 府 建 设 项 目 接 受 政 府 商 务 办 公 室 (OGC) 关 于 建 设 工 程 管 理 的 指 导 和 监 督 ; 重 大 建 设 项 目 还 需 接 受 重 大 项 目 管 理 局 (MPA) 监 察 和 监 管 ; 地 方 政 府 公 共 工 程 接 受 与 投 资 建 设 相 关 的 委 员 会 的 监 管 针 对 某 一 具 体 建 设 项 目 的 实 施, 政 府 公 共 工 程 的 项 目 管 理 组 织 结 构 如 图 3-6 所 示 一 般 情 况 下, 投 资 决 策 者 为 政 府 投 资 决 策 机 构 或 议 会, 高 级 责 任 人 ( 业 主 代 表 ) 和 项 目 主 办 人 ( 项 目 主 任 ) 由 政 府 工 作 人 员 担 任, 其 他 资 源 或 服 务 都 可 以 视 项 目 的 具 体 情 况, 通 过 向 市 场 采 购 获 得 为 便 于 各 个 政 府 部 门 项 目 业 主 之 间 的 交 流 和 沟 通 学 习, 由 商 务 办 公 室 (OGC) 牵 头 成 立 一 个 政 府 项 目 业 主 的 专 业 团 体 : 公 共 工 程 项 目 业 主 论 坛 (Public Sector Construction Clients Forum PSCCF) 公 共 工 程 项 目 业 主 论 坛 (PSCCF) 定 期 不 定 期 地 召 开 专 业 或 专 题 会 议, 交 流 讨 论 政 府 公 共 工 程 管 理 中 遇 到 的 各 类 问 题 136

142 子 报 告 三 : 英 国 美 国 德 国 和 日 本 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 和 机 制 分 析 整 体 化 采 购 模 式 中 的 关 键 角 色 整 体 化 项 目 团 队 投 资 决 策 者 项 目 委 员 会 ( 按 需 设 置, 为 决 策 提 供 建 议 ) 独 立 咨 询 顾 问 ( 战 略 法 律 投 资 技 术 等 ) 业 主 代 表 项 目 主 任 项 目 使 用 方 项 目 经 理 承 包 商 设 计 单 位 供 应 商 维 护 单 位 等 ( 各 方 在 项 目 早 期 介 入, 共 同 工 作 ) 图 3-6 政 府 公 共 工 程 的 项 目 管 理 组 织 结 构 (3) 政 府 公 共 工 程 管 理 的 服 务 架 构 内 阁 办 公 室 (Cabinet Office) 下 设 的 政 府 商 务 ( 采 购 ) 服 务 中 心 (Crown Commercial Service - CCS), 可 以 接 受 中 央 政 府 各 个 部 门 的 委 托, 提 供 各 类 商 务 服 务, 其 中 也 包 括 政 府 公 共 工 程 管 理 的 服 务 但 其 是 在 接 受 委 托 后 才 提 供 工 程 管 理 服 务 的 一 般 情 况 下, 英 国 政 府 公 共 工 程 的 建 设 和 管 理 由 项 目 发 起 部 门 作 为 业 主, 负 责 组 织 工 程 项 目 的 建 设 实 施 和 管 理 工 作 若 某 一 政 府 部 门 没 有 能 力 或 不 愿 自 己 组 织 和 管 理 项 目 的 建 设, 则 可 以 委 托 政 府 商 务 ( 采 购 ) 服 务 中 心 (CCS) 承 担 工 程 管 理 任 务 地 方 政 府 层 面, 以 大 伦 敦 区 克 罗 伊 登 主 要 街 道 改 造 项 目 为 例, 克 罗 伊 登 自 治 市 委 员 会 负 责 项 目 的 实 施, 项 目 管 理 的 机 构 设 置 如 图 3-7 所 示 137

143 子 报 告 三 : 英 国 美 国 德 国 和 日 本 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 和 机 制 分 析 克 罗 伊 登 自 治 委 员 会 内 阁 克 罗 伊 登 自 治 委 员 会 资 产 委 员 会 克 罗 伊 登 自 治 委 员 会 联 通 克 罗 伊 登 项 目 委 员 会 项 目 主 办 人 Cllr Jason Perry LBC 商 业 街 项 目 委 员 会 ( 主 席 :Tony Brooks) 商 业 街 项 目 团 队 LBC---CDH, 交 通 局, 高 速 路 发 展 局 合 作 商 --- 设 计 团 队 建 造 商 QS 法 律 团 队 GLA 合 作 部 门 ---MRF 团 队 DfL TfL, 财 政 部 门 项 目 1 项 目 2 项 目 3 图 3-7 建 设 项 目 的 管 理 组 织 综 上, 英 国 政 府 公 共 工 程 管 理 机 构 的 职 责 主 要 为 : 1) 负 责 项 目 的 采 购 ; 2) 组 织 项 目 实 施, 支 持 项 目 各 参 与 方 的 工 作 ; 3) 控 制 项 目 的 进 展 情 况, 并 定 期 向 相 关 的 上 级 主 管 和 管 理 委 员 会 报 告 等 2.2 美 国 政 府 公 共 工 程 管 理 执 行 机 构 的 主 要 特 征 在 美 国 联 邦 层 面, 具 有 明 确 法 律 地 位 的 公 共 业 主 部 门 机 构 有 : 联 邦 事 务 服 务 总 局 (GSA- General Services Administration) 住 宅 与 城 市 建 设 部 交 通 部 垦 务 局 美 国 国 防 部 (DOD) 等, 分 别 负 责 政 府 办 公 建 筑 住 宅 及 城 市 规 划 交 通 农 业 水 利 设 施 军 事 及 国 防 设 施 的 建 设 和 维 护 但 是, 只 有 GSA 才 是 有 法 律 授 权 的 实 施 政 府 集 中 采 购 的 部 门, 所 有 这 些 部 门 在 实 施 政 府 采 购 时, 都 必 须 通 过 GSA 在 地 方 层 面, 美 国 的 政 府 公 共 工 程 也 大 都 按 照 专 业 分 工 设 立 集 中 统 建 机 构 作 为 政 府 项 目 业 主, 对 项 目 的 全 寿 命 周 期 负 责 本 报 告 主 要 以 GSA 为 例, 138

144 子 报 告 三 : 英 国 美 国 德 国 和 日 本 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 和 机 制 分 析 分 析 美 国 政 府 公 共 工 程 管 理 机 构 的 设 置 (1) 政 府 公 共 工 程 管 理 机 构 组 织 结 构 联 邦 事 务 服 务 总 局 (GSA) 成 立 于 1949 年 7 月 1 日, 现 有 雇 员 约 一 万 两 千 多 名, 属 于 公 务 员 编 制, 负 责 美 国 联 邦 政 府 办 公 建 筑 的 建 设 和 维 护 GSA 主 要 分 为 公 共 建 筑 服 务 和 联 邦 采 购 服 务 两 大 业 务 板 块 其 中, 公 共 建 筑 服 务 中 心 (PBS) 是 政 府 公 共 工 程 的 具 体 实 施 机 构, 它 负 责 为 GSA 在 全 美 各 个 地 区 服 务 中 心 的 项 目 业 主 提 供 支 持 公 共 建 筑 服 务 中 心 的 组 织 结 构 如 图 3-8 所 示 公 共 建 筑 服 务 中 心 检 查 总 长 办 公 室 采 购 管 理 办 公 室 设 计 施 工 办 公 室 执 行 通 信 办 公 室 执 行 响 应 管 理 办 公 室 设 施 维 护 管 理 办 公 室 客 户 服 务 办 公 室 财 务 总 监 办 公 室 房 产 渠 道 办 公 室 资 产 管 理 办 公 室 资 产 组 合 管 理 办 公 室 资 产 使 用 和 处 置 办 公 室 图 3-8 PBS 组 织 架 构 PBS 是 一 个 面 向 建 筑 物 全 寿 命 周 期 的 且 承 担 全 方 位 管 理 职 责 的 管 理 执 行 机 构 其 管 理 职 责 全 面 覆 盖 了 设 计 施 工 和 设 施 维 护 及 最 终 处 置 除 了 按 项 目 执 行 阶 段 而 设 立 的 采 购 执 行 设 计 施 工 等 办 公 室,PBS 还 设 有 客 户 服 务 办 公 室 及 较 为 独 特 的 执 行 通 信 办 公 室 执 行 响 应 管 理 办 公 室 (Office of Executive Response Management) 其 中, 客 户 服 务 办 公 室 负 责 与 各 使 用 单 位 沟 通, 而 执 行 通 信 办 公 室 则 主 要 面 向 对 GSA 的 工 程 项 目 建 设 负 有 监 管 审 批 职 责 的 政 府 机 构, 如 财 政 部 白 宫 等 而 执 行 响 应 管 理 办 公 室 则 负 责 随 时 跟 踪 法 律 法 规 的 变 化, 外 部 利 益 相 关 方 诉 求 的 调 查, 以 及 制 定 执 行 相 关 法 律 法 规 和 相 应 利 益 相 关 方 诉 求 的 PBS 内 部 政 策 此 外,GSA 也 依 法 在 内 部 设 有 一 个 相 对 独 立 的 检 查 总 长 办 公 室, 负 责 提 升 政 府 公 共 工 程 的 经 济 性 效 率 性 和 有 效 性, 并 调 查 和 预 防 欺 诈 浪 费 和 不 当 管 理 (2) 政 府 公 共 工 程 管 理 机 构 职 能 基 于 对 GSA 的 组 织 分 析, 可 以 将 美 国 政 府 公 共 工 程 管 理 机 构 的 职 责 概 括 为 139

145 子 报 告 三 : 英 国 美 国 德 国 和 日 本 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 和 机 制 分 析 以 下 5 个 方 面 : 1) 依 法 行 政 ; 2) 政 府 物 业 资 产 的 持 有 人 ; 3) 项 目 组 合 战 略 规 划 ; 4) 项 目 全 寿 命 周 期 管 理 ; 5) 利 益 相 关 方 管 理 2.3 德 国 政 府 公 共 工 程 管 理 执 行 机 构 的 主 要 特 征 在 德 国, 为 了 保 证 纳 税 人 的 钱 被 合 理 有 效 地 用 于 公 共 工 程 建 设, 各 级 政 府 都 设 立 了 一 个 通 晓 业 务 的 业 主 代 表 机 构, 其 形 式 是 政 府 工 程 管 理 机 构 (Staatliche Hochbauverwaltung) 它 的 任 务 就 是 作 为 一 个 专 业 性 机 构 保 证 国 家 投 资 建 设 任 务 在 符 合 公 共 利 益 的 前 提 下 合 乎 规 范 地 完 成 (1) 联 邦 政 府 公 共 工 程 管 理 机 构 在 联 邦 一 级, 主 要 负 责 公 共 工 程 建 设 任 务 的 相 关 部 门 有 : 1) 联 邦 环 境 自 然 建 设 与 核 反 应 安 全 部, 该 部 承 担 联 邦 和 联 邦 各 州 建 设 事 务 及 建 设 管 理 的 总 体 责 任, 它 是 民 用 建 设 任 务 的 联 邦 最 高 技 术 主 管 部 门 ( 国 防 建 设 最 高 技 术 主 管 部 门 是 联 邦 国 防 部 ) 联 邦 环 境 自 然 建 设 与 核 反 应 安 全 部 下 设 九 个 部 门, 分 别 负 责 城 市 规 划 居 住 公 共 建 筑 法 建 设 事 务 建 设 经 济 和 联 邦 建 筑 等 方 面 ; 2) 联 邦 交 通 与 数 字 基 础 设 施 部, 负 责 联 邦 的 其 他 公 共 建 设 任 务, 包 括 : 公 路 交 通, 联 邦 国 道 和 高 速 公 路 铁 路 交 通, 火 车 站 和 铁 路 路 段 航 空 交 通, 飞 机 场 和 水 路 交 通 等 ; 3) 特 殊 领 域 的 建 设 任 务 由 其 他 部 门 自 己 负 责, 如 联 邦 放 射 局 国 防 部 联 邦 还 会 将 建 设 任 务 委 托 给 联 邦 州 的 财 政 与 建 设 管 理 机 构, 公 路 建 设 任 务 可 能 委 托 给 市 县 级 公 共 工 程 管 理 机 构 (2) 州 政 府 公 共 工 程 管 理 机 构 140

146 子 报 告 三 : 英 国 美 国 德 国 和 日 本 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 和 机 制 分 析 在 州 一 级, 本 报 告 分 别 以 黑 森 州 和 巴 伐 利 亚 州 为 例 在 黑 森 州, 政 府 工 程 管 理 业 务 主 要 由 黑 森 州 建 设 管 理 处 (HBM) 操 作 实 施 HBM 设 在 州 财 政 部 内, 是 黑 森 州 州 属 公 司, 根 据 现 代 经 济 企 业 原 则 运 营, 目 前 总 共 844 名 员 工, 每 年 负 责 3600 个 总 金 额 约 6 亿 欧 元 的 项 目 HBM 的 组 织 结 构 如 图 3-9 所 示 黑 森 州 建 设 管 理 处 经 理 建 筑 维 护 和 建 设 公 共 事 务 战 略 和 总 协 调 质 量 与 成 本 总 部 地 上 建 筑 培 训 和 见 习 财 务 控 制 技 术 法 律 事 务 北 部 分 处 中 部 分 处 莱 茵 - 美 茵 区 分 处 西 部 分 处 南 部 分 处 图 3-9 黑 森 州 建 设 管 理 处 内 部 组 织 图 HBM 主 要 为 黑 森 州 行 政 管 理 和 联 邦 德 国 提 供 公 共 工 程 建 设 事 务 在 技 术 财 政 和 管 理 方 面 的 准 备 和 实 施 工 作 的 服 务 ; 同 时 也 承 担 业 主 工 作, 对 项 目 负 责, 主 要 任 务 有 : 1) 项 目 指 挥 和 项 目 总 控 ; 2) 从 专 业 角 度 计 划 和 监 督 建 设 施 工 ; 3) 用 有 限 公 司 的 法 律 形 式 成 立 一 个 建 设 项 目 公 司, 接 管 项 目 建 设 的 业 主 任 务, 项 目 结 束 后 解 散 巴 伐 利 亚 州 的 建 设 管 理 部 门 下 设 22 个 公 立 建 设 局, 集 中 建 设 巴 伐 利 亚 州 的 政 府 公 共 工 程 建 设 局 有 自 己 的 建 筑 师 机 械 工 程 师 土 木 技 术 人 员 土 木 制 图 人 员 专 业 管 理 人 员, 但 也 会 和 私 人 公 司 合 作 这 些 建 设 局 对 外 代 表 业 主 ( 即 巴 伐 利 亚 州 ), 主 要 工 作 是 为 业 主 提 供 所 有 建 筑 问 题 的 咨 询, 从 立 项 咨 询 到 设 计 和 施 工 规 划 施 工 交 付 使 用, 承 担 项 目 管 理 和 工 程 指 挥 的 所 有 任 务 建 设 局 的 141

147 子 报 告 三 : 英 国 美 国 德 国 和 日 本 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 和 机 制 分 析 业 务 范 围 还 包 括 现 有 建 筑 的 保 护 和 维 护 以 及 建 筑 运 营 技 术 在 联 邦 州 一 级, 虽 然 16 个 联 邦 州 的 建 设 管 理 机 构 设 置 不 尽 相 同, 但 总 的 来 说, 都 分 为 三 个 层 次 : 最 高 建 设 部 门, 中 级 建 设 部 门 ( 主 要 是 地 方 政 府 ), 下 级 建 设 部 门 ( 主 要 是 地 方 建 设 局 ) 在 联 邦 州 一 级, 政 府 公 共 工 程 的 业 主 是 联 邦 州, 由 相 应 的 主 管 职 能 部 门 做 代 表, 而 职 能 部 门 在 所 有 政 府 公 共 工 程 建 设 中 使 用 政 府 建 设 管 理 部 门, 后 者 对 外 代 表 业 主 (3) 市 级 政 府 公 共 工 程 管 理 机 构 市 县 一 级, 以 慕 尼 黑 市 为 例 慕 尼 黑 的 建 设 办 (Baureferat) 下 设 五 个 主 要 部 门 : 房 屋 建 筑 处 ; 市 政 设 施 处 ; 市 政 工 程 处 ; 园 林 建 筑 处 ; 行 政 与 法 律 处 (4) 政 府 公 共 工 程 管 理 机 构 职 能 德 国 的 政 府 工 程 管 理 机 构 作 为 业 主, 除 了 提 供 建 设 用 土 地 签 订 合 约 所 有 必 需 的 决 策 制 定 用 户 要 求 的 设 定 提 供 资 金 和 支 付, 其 他 任 务 都 可 以 委 托 给 第 三 方 来 完 成, 第 三 方 可 能 是 私 人 公 司, 也 可 能 是 法 律 上 独 立 的 需 求 用 户 ( 如 具 有 公 法 法 人 特 性 的 大 学 和 大 学 医 院 ) 不 论 政 府 公 共 工 程 管 理 部 门 是 否 将 工 程 以 招 投 标 方 式 委 托 给 第 三 方 进 行, 它 都 必 须 完 全 承 担 工 程 实 施 和 工 程 遵 守 所 有 相 关 规 定 的 全 部 责 任 2.4 日 本 政 府 公 共 工 程 管 理 执 行 机 构 的 主 要 特 征 日 本 政 府 公 共 工 程 管 理 也 涉 及 中 央 政 府 和 地 方 政 府 等 层 面 (1) 中 央 政 府 层 面 国 土 交 通 省, 包 括 国 土 交 通 省 官 厅 营 缮 部 及 地 方 建 设 局 营 缮 部 等, 负 责 国 家 机 关 建 筑 物 的 建 设 和 维 护 指 导 国 土 交 通 省 官 厅 营 缮 部 负 责 政 府 办 公 楼 宇 建 设 维 护 的 归 口 管 理 ( 包 括 法 规 和 技 术 标 准 的 管 理 向 财 务 省 提 出 预 算 要 求 等 ), 承 担 着 中 央 部 委 集 中 的 霞 关 地 区 重 要 政 府 办 公 楼 宇 设 施 的 建 设 与 维 护 指 导 工 作 此 外, 全 国 8 个 地 方 建 设 局 北 海 道 开 发 局 冲 绳 综 合 事 务 局 的 营 缮 部 等 部 门 则 负 责 各 地 ( 霞 关 地 区 除 外 ) 政 府 办 公 楼 宇 的 建 设 和 维 护 指 导 工 作 (2) 地 方 政 府 等 层 面 142

148 子 报 告 三 : 英 国 美 国 德 国 和 日 本 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 和 机 制 分 析 京 都 市 与 几 乎 所 有 的 地 方 政 府 一 样, 参 照 中 央 政 府 的 做 法 开 展 营 缮 管 理 工 作 国 家 的 规 则 标 准, 基 本 上 就 是 全 国 统 一 标 准 但 是, 由 于 这 些 规 则 和 标 准 没 有 考 虑 中 央 和 地 方 政 府 之 间 的 结 构 性 差 异, 在 适 用 于 地 方 政 府 时 也 往 往 会 遇 到 各 种 问 题 例 如 :1 在 许 多 地 方 政 府 里, 营 缮 部 门 的 定 位 类 似 于 民 政 教 育 等 部 门 的 承 包 商, 像 国 土 交 通 省 官 厅 营 缮 部 那 样 拥 有 强 有 力 的 权 限 和 自 由 裁 量 2 地 方 议 会 对 于 地 方 政 府 的 监 督, 比 国 会 对 中 央 政 府 的 监 督 还 要 严 格 3 与 地 方 政 府 相 关 的 最 基 本 的 法 律 是 地 方 自 治 法, 这 是 总 务 省 管 辖 的, 地 方 政 府 不 能 对 其 进 行 修 订 2.5 政 府 公 共 工 程 管 理 执 行 机 构 的 分 析 就 工 业 发 达 国 家 而 言, 政 府 公 共 工 程 的 管 理 模 式 各 不 相 同 美 国 和 德 国 都 采 用 集 中 管 理 的 模 式, 设 有 政 府 项 目 业 主 机 构, 负 责 政 府 公 共 工 程 的 执 行 英 国 采 用 分 散 管 理 的 模 式, 由 发 起 单 位 的 主 管 部 门 自 行 负 责, 但 仍 是 以 政 府 部 门 作 为 项 目 业 主 组 织 建 设 工 作, 并 且 设 立 有 政 府 公 共 工 程 管 理 的 指 导 监 督 机 构 对 政 府 项 目 建 设 行 为 进 行 规 范 和 监 督 政 府 部 门 作 为 项 目 业 主, 其 主 要 职 能 在 于 对 公 共 工 程 建 设 的 全 过 程 管 理, 确 保 公 共 工 程 项 目 的 建 设 符 合 公 众 利 益 除 某 些 必 要 的 任 务 外, 英 国 美 国 和 德 国 在 不 同 程 度 上 都 存 在 专 业 性 任 务 外 包 的 情 况, 即 政 府 公 共 工 程 建 设 实 施 中 专 业 工 作 的 市 场 化 影 响 市 场 化 程 度 的 主 要 因 素 有 : 管 理 部 门 专 业 能 力, 即 集 中 管 理 部 门 的 专 业 能 力 相 对 较 强, 市 场 化 程 度 就 较 小 ; 管 理 部 门 规 模, 即 管 理 部 门 机 构 规 模 较 大, 专 业 性 人 才 储 备 较 多, 市 场 化 程 度 就 小 143

149 子 报 告 三 : 英 国 美 国 德 国 和 日 本 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 和 机 制 分 析 3 政 府 公 共 工 程 管 理 实 施 机 制 政 府 公 共 工 程 管 理 的 机 制, 也 包 括 两 个 层 面 :1 政 府 公 共 工 程 管 理 的 实 施 机 制, 即 政 府 公 共 工 程 决 策 审 批 执 行 和 监 督 等 过 程 中 的 管 理 机 制 ;2 政 府 公 共 工 程 管 理 的 执 行 机 制, 主 要 是 指 政 府 公 共 工 程 管 理 执 行 机 构 的 内 部 控 制 机 制, 包 括 针 对 具 体 工 程 项 目 建 设 实 施 过 程 的 质 量 机 制 投 资 机 制 和 招 标 机 制 等 本 章 以 英 国 中 央 和 地 方 政 府 美 国 联 邦 政 府 德 国 北 威 州 政 府 和 日 本 京 都 市 政 府 为 例, 分 析 政 府 公 共 工 程 管 理 的 实 施 机 制, 如 决 策 机 制 运 作 机 制 和 监 督 机 制 等 政 府 公 共 工 程 管 理 执 行 机 制, 包 括 质 量 机 制 和 投 资 机 制 等, 在 下 一 章 ( 第 4 章 ) 做 重 点 分 析 和 探 讨 3.1 英 国 政 府 公 共 工 程 管 理 实 施 机 制 的 主 要 特 点 英 国 中 央 政 府 的 公 共 工 程 都 要 接 受 政 府 商 务 办 公 室 (OGC) 关 于 建 设 工 程 管 理 的 指 导 和 监 督 OGC 编 制 的 供 政 府 项 目 业 主 参 考 使 用 的 建 设 项 目 卓 越 管 理 指 南, 涵 盖 从 项 目 构 思 项 目 决 策 工 程 设 计 工 程 采 购 工 程 施 工 交 付 使 用 等 各 个 阶 段, 指 导 业 主 机 构 对 建 设 项 目 进 行 全 寿 命 的 管 理 工 作, 如 图 3-10 所 示 144

150 子 报 告 三 : 英 国 美 国 德 国 和 日 本 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 和 机 制 分 析 图 3-10 政 府 公 共 工 程 管 理 工 作 流 程 指 南 145

151 子 报 告 三 : 英 国 美 国 德 国 和 日 本 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 和 机 制 分 析 (1) 政 府 公 共 工 程 决 策 机 制 以 大 伦 敦 区 为 例, 对 政 府 公 共 工 程 的 决 策 管 理 主 要 体 现 在 对 建 设 资 金 的 控 制 审 批 上 例 如, 向 大 伦 敦 区 投 资 绩 效 委 员 会 (Investment and Performance Board) 寻 求 资 金 支 持 的 项 目, 必 须 通 过 两 阶 段 的 申 请 概 念 方 案 和 投 资 决 策 图 3-11 为 联 通 克 罗 伊 登 建 设 项 目, 从 项 目 发 起 到 项 目 建 设 完 工 的 管 理 流 程 图 计 划 SCHEME 改 善 IMPROVEMENT 范 围 确 认 SCOPE CONFIRMED 例 如 : 基 础 设 施 执 行 计 划 财 务 确 认 FINANCE CONFIRMED 例 如 : 克 罗 伊 登 重 建 计 划 财 务 确 认 FINANCE CONFIRMED 例 如 : 克 罗 伊 登 重 建 计 划 范 围 界 定 报 告 + 平 等 影 响 评 估 SCOPING REPORT+EQUALITIES IMPACT ASSESSMENT 联 通 克 罗 伊 登 项 目 委 员 会 确 认 设 计 方 案 + 预 算 + 内 阁 报 告 内 阁 批 准 资 金 申 请 / 分 配 随 着 项 目 进 展 支 取 资 金 内 阁 批 准 随 着 项 目 进 展 支 取 资 金 外 部 资 金 确 认 设 计 准 守 克 罗 伊 登 公 共 区 域 设 计 指 南 交 通 管 理 委 员 会 TRAFFIC MANAGEMENT COMMITTEE ( 如 果 需 要 ) 公 众 咨 询 PUBLIC CONSULTATIONS 签 发 最 终 计 划 建 设 ( 采 购 承 包 商 ) 建 设 ( 克 罗 伊 登 公 路 承 包 商 ) 移 交 运 营 和 维 护 图 3-11a 项 目 建 设 流 程 图 ( 项 目 由 政 府 内 部 机 构 发 起 ) 146

152 子 报 告 三 : 英 国 美 国 德 国 和 日 本 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 和 机 制 分 析 地 方 改 善 LOCAL IMPROVEMENT 当 地 组 织 发 起 LOCAL INITIATIVE 财 务 确 认 FINANCE CONFIRMED 例 如 :CIL,New Homes Bonus 私 人 发 起 项 目 PRIVATE DEVELOPMENT 私 人 业 主 由 私 人 提 供 资 金 并 实 施 范 围 界 定 报 告 + 平 等 影 响 评 估 SCOPING REPORT+EQUALITIES IMPACT ASSESSMENT 预 申 请 联 通 克 罗 伊 登 项 目 委 员 会 确 认 设 计 方 案 + 预 算 + 内 阁 报 告 告 知 计 划 和 设 计 设 计 准 守 克 罗 伊 登 公 共 区 域 设 计 指 南 规 划 申 请 准 守 克 罗 伊 登 公 共 区 域 设 计 指 南 议 员 简 报 CONCILLORS BRIEFING 建 设 ( 克 罗 伊 登 公 路 承 包 商 ) 建 设 ( 采 购 承 包 商 ) 移 交 运 营 和 维 护 图 3-11b 项 目 建 设 流 程 图 ( 项 目 由 政 府 外 部 机 构 发 起 ) (2) 政 府 公 共 工 程 专 业 审 批 机 制 除 了 一 些 法 定 可 免 除 申 请 的 工 程 项 目 外, 英 国 的 大 多 数 项 目 的 设 计 方 案 都 需 要 获 得 规 划 许 可 地 方 政 府 的 规 划 控 制 部 门 要 求 项 目 业 主 提 供 必 要 的 工 程 计 划 和 设 计 图 纸 等, 从 各 个 方 面 考 虑 项 目 是 否 符 合 当 地 的 发 展 规 划 一 旦 申 请 被 受 理, 当 地 的 规 划 部 门 就 会 对 项 目 进 行 公 开 的 咨 询, 将 会 涉 及 各 种 各 样 的 组 织 机 构, 包 括 社 区 委 员 会 当 地 议 会 环 境 部 门 等, 以 此 来 评 估 决 定 是 否 授 予 规 划 许 可 证 (3) 政 府 公 共 工 程 监 督 机 制 中 央 政 府 的 公 共 工 程 被 强 制 要 求 进 行 网 关 评 审 程 序 (gateway review) 网 关 评 审 是 由 内 阁 办 公 室 (CO) 下 的 改 革 效 率 小 组 (ERG) 直 属 的 政 府 商 务 办 公 147

153 子 报 告 三 : 英 国 美 国 德 国 和 日 本 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 和 机 制 分 析 室 (OGC) 组 织, 由 OGC 评 审 中 心 (OGC Gateway Review Hubs) 负 责 实 施 一 种 同 行 审 查 制 度, 是 对 项 目 内 部 审 查 的 重 要 补 充 网 关 评 审 程 序 在 项 目 的 全 生 命 周 期 中 设 了 6 个 关 键 点 ( 网 关 ), 分 别 评 估 项 目 是 否 能 够 继 续 进 行 这 6 个 关 键 点 ( 网 关 ) 分 别 是 : Gate 0 - Strategic Assessment( 战 略 评 估 ); Gate 1 - Business Justification( 合 理 性 评 估 ); Gate 2 - Delivery Strategy( 交 付 策 略 ); Gate 3 - Investment Decision( 投 资 决 策 ); Gate 4 - Readiness For Service( 运 营 准 备 ); Gate 5 - Operations Review and Benefits Evaluation( 运 营 和 利 益 评 价 ) 一 次 审 查 一 般 要 花 费 2-4 天 的 时 间 通 常 一 个 审 查 团 队 由 3-4 个 人 组 成, 他 们 都 是 与 该 建 设 项 目 无 关 的 经 验 丰 富 的 专 家, 基 于 公 开 和 自 愿 的 原 则 进 行 工 作 针 对 不 同 的 项 目 需 求, 审 查 团 队 的 构 成 不 同, 一 般 是 按 照 专 业 技 能 从 超 过 300 名 的 被 认 证 的 专 家 库 中 挑 选 而 出 所 有 的 审 查 者 都 要 经 过 认 证 和 培 训 (4) 政 府 公 共 工 程 质 量 安 全 监 管 机 制 在 英 国, 不 管 对 政 府 公 共 工 程 还 是 私 人 项 目, 都 由 建 筑 法 等 相 应 法 律 法 规 所 规 定 的 政 府 部 门 进 行 管 理 建 筑 控 制 的 具 体 管 理 部 门 是 各 个 地 方 当 局 (Local Authorities), 对 工 程 建 设 项 目 的 各 项 监 管 都 由 建 筑 控 制 部 门 统 一 执 行, 包 括 质 量 安 全 等 凡 是 涉 及 公 众 安 全 健 康 环 保 等 公 众 利 益 的 事 项 都 由 建 筑 控 制 部 门 来 统 一 监 管 此 外, 认 可 检 查 员 也 可 以 承 担 执 行 同 样 的 工 作, 项 目 业 主 可 在 建 筑 控 制 部 门 和 社 会 化 的 认 可 检 查 员 之 间 进 行 选 择 政 府 之 外 的 社 会 化 机 构 和 个 人 进 入 这 一 市 场 后, 相 互 之 间 的 竞 争 促 使 其 各 自 提 供 更 加 高 效 更 高 标 准 的 建 筑 控 制 服 务, 这 无 疑 使 得 建 筑 控 制 的 服 务 水 平 不 断 提 高 但 是, 政 府 在 这 中 间 仍 然 保 留 其 宏 观 的 调 控 作 用 如 社 区 与 地 方 政 府 部 (Department for Communities and Local Government) 发 布 了 建 筑 控 制 绩 效 标 准, 以 此 来 规 范 建 筑 控 制 机 构 的 服 务 水 平 148

154 子 报 告 三 : 英 国 美 国 德 国 和 日 本 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 和 机 制 分 析 认 可 检 查 员 是 通 过 建 筑 行 业 协 会 认 可 的 建 筑 控 制 服 务 提 供 者, 既 可 以 是 个 人 也 可 以 是 公 司 项 目 业 主 可 以 从 以 上 二 者 中 自 由 选 择, 但 在 项 目 建 设 过 程 中, 出 现 违 规 行 为 或 事 件 时, 只 有 当 地 的 政 府 部 门 可 以 采 取 强 制 措 施 2012 年 DCLG 还 推 出 了 能 力 个 人 计 划 (Competent person schemes), 加 入 这 个 计 划 的 承 包 商 可 以 自 行 对 自 己 承 担 的 项 目 负 责, 而 不 再 需 要 通 过 独 立 第 三 方 的 监 督 和 认 证 建 筑 控 制 机 构 通 过 对 建 筑 计 划 的 回 应 和 现 场 检 查, 确 保 建 筑 物 及 施 工 过 程 是 符 合 建 筑 条 例 (Building Regulations) 的 DCLG 依 据 建 筑 条 例 发 布 了 许 可 文 件 (Approved Documents), 共 包 括 15 个 部 分 : Part A (structural safety); Part B (fire safety) - volume 1: dwellinghouses; Part B (fire safety) - volume 2: buildings other than dwellinghouses; Part C (resistance to contaminants and moisture); Part D (toxic substances); Part E (resistance to sound); Part F (ventilation); Part G (sanitation, hot water safety and water efficiency); Part H (drainage and waste disposal); Part J (heat-producing appliances); Part K (protection from falling); Part L (conservation of fuel and power); Part M (access to and use of buildings); Part N (glazing safety); Part P (electrical safety) 若 业 主 选 择 认 可 检 查 员 提 供 建 筑 控 制 服 务, 必 须 通 报 地 方 政 府 有 关 部 门, 称 149

155 子 报 告 三 : 英 国 美 国 德 国 和 日 本 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 和 机 制 分 析 为 初 步 通 知 ("Initial Notice) 若 选 择 地 方 政 府 的 建 筑 控 制 部 门, 建 筑 控 制 申 请 的 类 型 有 三 种 第 一 种 是 建 筑 通 告 (Building Notice), 不 要 求 提 交 具 体 的 工 程 计 划, 开 工 后 地 方 政 府 ( 市 政 厅 ) 的 检 查 员 将 进 行 重 点 工 地 现 场 检 查, 一 旦 发 生 问 题, 且 不 能 妥 善 处 理 者, 地 方 政 府 可 以 采 取 强 制 性 行 为 第 二 种 是 完 全 设 计 方 案 申 请 (Full Plans Application), 该 种 申 请 需 要 提 交 详 细 的 工 程 计 划 和 建 筑 细 节, 地 方 政 府 的 检 查 员 将 会 根 据 材 料, 向 所 有 的 有 关 部 门 进 行 咨 询 ( 例 如 消 防 和 排 水 部 门 ), 当 所 有 细 节 都 符 合 建 筑 规 范 后, 政 府 建 筑 控 制 部 门 将 会 发 放 许 可 文 件 在 建 设 实 施 阶 段, 政 府 部 门 的 有 关 人 员 将 会 依 照 建 筑 条 例 进 行 阶 段 性 检 查, 最 后 签 署 验 收 证 书 第 三 种 为 合 法 化 申 请, 适 用 于 没 有 及 时 申 请 建 筑 控 制 的 项 目, 在 项 目 完 成 后 再 寻 求 规 划 认 可 经 过 审 查, 若 建 筑 物 符 合 建 筑 规 范, 则 可 被 授 予 规 划 许 可, 反 之, 地 方 政 府 有 权 要 求 业 主 拆 除 已 建 工 程 设 计 方 案 被 批 准 后, 将 收 到 建 筑 规 范 批 准 文 件 (Building Regulation Approval) 文 件 中 指 定 了 地 方 政 府 ( 市 政 厅 ) 委 派 的 检 查 员 ( 包 括 姓 名 联 系 方 式 ), 列 出 了 工 程 施 工 中 必 须 遵 守 的 条 款 比 如 : 工 作 时 间 及 噪 音 限 制 ; 必 须 提 前 48 小 时 通 知 检 查 员 到 现 场 检 查 的 重 要 施 工 阶 段, 主 要 是 隐 蔽 工 程 ( 如 : 验 槽 浇 砼 前 的 钢 筋 笼 防 水 防 潮 管 道 掩 埋 等 ); 正 式 的 开 竣 工 通 知 单 等 到 每 一 个 要 求 时 点, 工 程 必 须 停 下 等 待 验 收 全 部 工 程 完 成 后, 并 经 最 终 检 查 符 合 建 筑 规 范, 地 方 政 府 ( 市 政 厅 ) 将 签 发 竣 工 验 收 证 书 3.2 美 国 政 府 公 共 工 程 管 理 实 施 机 制 的 主 要 特 点 联 邦 事 务 服 务 总 局 (GSA) 是 法 定 的 美 国 联 邦 政 府 项 目 业 主, 而 公 共 建 筑 服 务 中 心 (PBS) 则 是 GSA 负 责 政 府 办 公 楼 建 设 管 理 的 核 心 部 门 图 3-12 对 该 部 门 及 其 与 外 部 相 关 单 位 的 关 系, 按 照 工 程 项 目 全 寿 命 期 管 理 的 视 角 做 了 梳 理 (1) 政 府 公 共 工 程 决 策 机 制 房 屋 建 设 需 求 首 先 由 房 屋 使 用 部 门 向 地 区 性 的 服 务 中 心 提 出, 并 由 后 者 提 交 给 联 邦 事 务 服 务 总 局 (GSA) GSA 的 公 共 建 筑 服 务 中 心 (PBS) 对 这 些 要 求 做 出 评 估, 综 合 考 虑 各 方 面 的 因 素 后, 向 行 政 决 策 部 门 ( 总 统 办 公 室 ) 提 交 所 推 荐 项 目 的 清 单 行 政 决 策 部 门 对 项 目 清 单 进 行 评 估 修 改 之 后, 向 立 法 部 门 提 出 预 算 需 求 在 这 个 阶 段, 项 目 预 算 是 非 常 粗 略 的 预 算, 通 常 只 包 括 项 目 的 名 称 和 总 金 150

156 子 报 告 三 : 英 国 美 国 德 国 和 日 本 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 和 机 制 分 析 额 立 法 部 门 审 核 预 算 之 后, 批 准 选 定 的 项 目 并 划 拨 资 金 工 程 项 目 全 寿 命 管 理 PBS 部 门 决 策 设 计 Office of Chief Architect 资 金 支 持 审 计 财 政 管 理 Office of PBS Financial Services 招 标 施 工 Office of Project Delivery 采 购 Office of Acquisition Management 用 户 需 求 反 馈 用 户 服 务 Office of Clients Solutions 用 户 部 门 参 议 院 运 营 维 护 Office of Facilities Management and Services Programs 重 要 信 息 传 递 审 批 对 外 沟 通 Office of Excutive Response Management 众 议 院 GSA 其 他 部 门 房 产 管 理 处 置 Office of Real Propery Asset Management 内 部 沟 通 Office of Client Solutions 财 政 部 图 3-12 PBS 与 外 部 单 位 的 关 系 (2) 政 府 公 共 工 程 运 行 机 制 项 目 立 项 之 后, 公 共 建 筑 服 务 中 心 (PBS) 开 始 着 手 选 择 设 计 单 位 首 先, PBS 刊 登 项 目 设 计 服 务 需 求 的 广 告 设 计 单 位 根 据 广 告 要 求, 提 交 自 己 的 资 质 项 目 设 计 小 组 成 员 的 简 历 和 项 目 建 议 书 PBS 收 到 各 设 计 单 位 提 交 的 文 件 之 后, 邀 请 建 筑 设 计 的 同 行 专 家, 对 各 家 设 计 单 位 进 行 评 估 在 选 择 设 计 单 位 时,PBS 考 虑 的 是 设 计 单 位 的 质 量 和 从 业 人 员 的 资 质, 而 不 是 设 计 费 但 作 为 政 府 工 程, 设 计 费 的 数 额 也 有 一 定 的 限 制 PBS 选 择 一 家 或 数 家 设 计 单 位 进 行 接 触 和 谈 判, 并 与 选 中 的 一 家 签 订 设 计 合 同 与 私 人 项 目 类 似,PBS 所 负 责 项 目 的 设 计 工 作 包 括 方 案 设 计 扩 初 设 计 施 工 图 设 计 和 准 备 招 标 文 件 四 个 阶 段 对 于 前 三 个 阶 段, 在 每 个 阶 段 结 束 后,PBS 的 主 建 筑 师 办 公 室 组 织 进 行 设 计 评 审 除 了 PBS 自 己 的 专 家 外, 他 们 还 邀 请 从 业 于 建 筑 设 计 的 同 行 专 家 进 行 会 审 会 审 的 内 容 包 括 核 查 设 计 是 否 满 足 预 定 的 项 目 目 标 项 目 预 算 PBS 自 订 的 项 目 建 设 标 准 (P100) 暖 通 空 调 标 准 防 火 151

157 子 报 告 三 : 英 国 美 国 德 国 和 日 本 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 和 机 制 分 析 无 障 碍 等 在 施 工 阶 段, 公 共 建 筑 服 务 中 心 (PBS) 所 负 责 项 目 的 施 工 组 织 模 式 分 为 三 种 : 传 统 的 设 计 - 招 标 - 施 工 设 计 施 工 总 承 包 (Design & Build) 和 委 托 建 设 管 理 (Construction Manager,CM) 具 体 流 程 见 图 3-13 所 示 预 算 程 序 设 计 方 的 选 择 设 计 承 包 商 的 选 择 施 工 管 理 地 区 提 出 项 目 和 资 金 需 求 刊 登 设 计 服 务 需 求 广 告 方 案 设 计 模 式 1: 设 计 招 标 施 工 作 为 业 主 代 表 人 的 CM 方 中 央 办 公 室 评 估 后 作 出 推 荐 接 受 设 计 公 司 的 项 目 建 议 书 扩 初 设 计 模 式 2: 设 计 施 工 总 承 包 作 为 业 主 代 理 人 的 质 量 检 测 方 行 政 最 高 机 关 提 交 预 算 总 服 务 部 和 设 计 同 行 作 出 联 合 评 估 施 工 图 设 计 模 式 3: 建 设 管 理 (CM) 优 秀 建 筑 业 同 行 业 评 估 立 法 院 批 准 项 目 并 划 拨 资 金 基 于 资 质 选 择 设 计 方 结 果 : 招 标 文 件 结 果 : 项 目 预 算 和 范 围 结 果 : 设 计 合 同 和 协 议 价 格 图 3-13 工 程 项 目 建 设 具 体 流 程 3.3 德 国 政 府 公 共 工 程 管 理 实 施 机 制 的 主 要 特 点 工 程 建 设 的 实 施 过 程, 以 北 威 州 为 例, 见 图 3-14 图 3-15 (1) 政 府 公 共 工 程 决 策 机 制 房 屋 的 建 设 需 求 由 使 用 单 位 向 本 部 门 的 房 产 管 理 部 门 提 出 用 户 的 房 产 管 理 部 门 在 与 需 求 单 位 协 商 后 将 建 设 需 求 确 定 为 两 个 紧 急 等 级 : 紧 急 A, 在 下 年 度 必 须 实 现 的 建 设 项 目 ; 紧 急 B, 其 余 所 有 建 设 项 目 152

158 子 报 告 三 : 英 国 美 国 德 国 和 日 本 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 和 机 制 分 析 财 政 部 最 高 联 邦 主 管 部 门 ( 用 户 代 表 ) 中 级 主 管 部 门 ( 用 户 代 表 ) 房 屋 管 理 部 门 ( 用 户 代 表 ) 国 家 建 设 局 / 部 门 地 方 政 府 MBW 区 域 计 划 建 设 技 术 咨 询 批 准 被 告 知 批 准 区 域 计 划 规 划 的 要 求 委 托 规 划 任 务 转 发 参 与 参 与 参 与 基 础 调 查 专 业 咨 询 审 核 申 报 工 程 清 单 纳 入 工 程 清 单 图 3-14 大 型 项 目 决 策 批 准 规 划 流 程 图 ( 北 威 州 ) 153

159 子 报 告 三 : 英 国 美 国 德 国 和 日 本 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 和 机 制 分 析 财 政 部 最 高 联 邦 主 管 部 门 ( 用 户 代 表 ) 中 级 主 管 部 门 ( 用 户 代 表 ) 房 屋 管 理 部 门 ( 用 户 代 表 ) 国 家 建 设 局 / 部 门 地 方 政 府 MBW 被 告 知 被 告 知 需 求 响 应 建 设 技 术 咨 询 批 准 批 准 区 域 规 划 转 发 发 放 规 划 委 托 预 规 划 同 意 声 明 确 定 优 先 性 制 定 支 出 计 划 2 ( 根 据 紧 急 程 度 ) 制 定 支 出 计 划 1 参 与 项 目 规 划 制 定 项 目 规 划 参 与 项 目 规 划 制 定 建 设 日 程 修 改 规 划 关 于 规 划 的 同 意 声 明 实 施 项 目 被 告 知 工 程 完 工 被 告 知 图 3-15 小 型 项 目 上 报 支 出 和 项 目 规 划 与 实 施 流 程 图 154

160 子 报 告 三 : 英 国 美 国 德 国 和 日 本 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 和 机 制 分 析 房 产 管 理 部 门 每 年 确 定 下 年 度 对 新 建 改 建 和 扩 建 建 筑 ( 费 用 上 限 为 100 万 欧 元 ) 的 需 求, 撰 写 需 求 报 告, 建 设 管 理 部 门 为 需 求 单 位 制 定 需 求 报 告 时 提 供 专 业 咨 询 房 产 管 理 部 门 在 提 交 需 求 报 告 的 同 时, 还 要 提 交 建 设 工 程 的 预 算 材 料 建 设 管 理 部 门 在 需 求 报 告 的 基 础 上 对 预 算 进 行 调 查, 然 后 将 调 查 结 果 直 接 通 知 房 产 管 理 部 门 房 产 管 理 部 门 提 交 的 建 设 工 程 预 算 材 料 交 给 相 关 的 联 邦 高 级 或 中 级 行 政 部 门 和 建 设 管 理 部 门 最 高 联 邦 机 关 将 在 每 个 预 算 年 度 开 始 前 三 个 月 通 知 其 下 级 机 关 所 计 划 的 可 支 配 预 算 额 度 联 邦 高 级 或 中 级 行 政 部 门 在 预 算 额 度 范 围 确 定 自 己 主 管 范 围 内 可 实 施 的 建 设 项 目 (2) 政 府 公 共 工 程 审 批 机 制 如 果 使 用 者 最 高 主 管 部 门 决 定 自 建 的 方 案, 那 么 项 目 需 求 单 位 就 委 托 建 设 管 理 部 门 完 善 建 设 项 目 文 件 建 设 管 理 部 门 将 文 件 补 充 完 整, 签 字, 将 其 与 用 户 的 同 意 声 明 一 起 提 交 给 建 设 监 督 部 门, 供 审 核 和 确 定 成 本 建 设 监 督 部 门 审 核 盖 章 后 将 文 件 移 交 给 项 目 需 求 单 位, 经 项 目 需 求 单 位 和 用 户 的 最 高 主 管 部 门 发 表 同 意 声 明 后, 项 目 需 求 单 位 将 文 件 一 式 五 份 提 交 给 相 关 的 最 高 技 术 主 管 部 门, 用 于 批 准 和 确 定 成 本 的 上 限 项 目 批 准 和 成 本 上 限 确 定 后, 最 高 技 术 主 管 部 门 将 施 工 文 件 的 第 一 和 第 五 份 返 还 给 项 目 需 求 单 位, 自 己 保 留 第 二 份, 第 三 份 通 过 建 设 监 督 部 门 交 给 建 设 管 理 部 门, 第 四 份 留 给 建 设 监 督 部 门 接 着, 项 目 需 求 单 位 将 返 还 的 获 批 第 一 份 文 件 交 给 联 邦 财 政 部, 用 于 财 政 预 算 的 认 可, 第 五 份 文 件 交 给 用 户 如 果 项 目 在 施 工 文 件 制 定 日 期 之 后 的 三 年 内 没 有 开 工, 那 么 财 政 预 算 的 认 可 失 效 建 设 项 目 申 请 文 件 获 批 且 财 政 预 算 也 被 认 可 后, 项 目 需 求 单 位 应 请 求 最 高 技 术 主 管 部 门 安 排 建 设 措 施 的 规 划 和 实 施 最 高 技 术 主 管 部 门 委 托 建 设 管 理 部 门 制 定 建 设 设 计 文 件 并 进 行 项 目 实 施, 并 确 定 是 否 可 以 减 免 某 些 程 序 ( 比 如 递 交 方 案 规 划, 预 设 计, 文 件 的 规 模, 文 件 加 工 的 深 度 ), 项 目 需 求 单 位 通 过 通 告 参 与 此 过 程 对 政 府 公 共 工 程, 主 管 联 邦 行 政 部 门 委 托 专 业 管 理 机 构 对 建 设 项 目 进 行 规 划 和 实 施 获 批 的 需 求 报 告 对 所 有 参 与 者 都 具 有 约 束 性, 之 后 的 需 求 修 改 需 要 经 相 155

161 子 报 告 三 : 英 国 美 国 德 国 和 日 本 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 和 机 制 分 析 关 最 高 联 邦 主 管 部 门 批 准 建 设 管 理 部 门 对 ( 预 算 100 万 欧 元 的 小 型 建 设 项 目 ) 工 程 实 施 负 责, 并 且 兼 顾 工 程 不 超 出 预 算 即 使 有 些 任 务 被 委 托 给 私 人 的 第 三 方, 但 是 建 设 管 理 机 构 仍 然 有 义 务 监 督 施 工 单 位 完 成 其 工 作 对 所 有 的 建 设 项 目, 其 使 用 单 位 都 需 要 针 对 施 工 文 件 签 署 一 项 同 意 声 明 (3) 政 府 公 共 工 程 质 量 监 管 机 制 政 府 投 资 建 设 项 目 的 项 目 管 理 项 目 指 挥 项 目 控 制 全 部 由 建 设 管 理 部 门 承 担 联 邦 州 的 政 府 公 共 工 程 中, 工 程 质 量 的 检 查 检 测 验 收 竣 工 验 收 一 般 由 州 属 建 设 管 理 公 司 ( 有 的 联 邦 州 称 为 州 立 不 动 产 及 建 设 咨 询 公 司, 有 的 称 为 州 立 不 动 产 及 建 设 管 理 公 司 ) 承 担 每 个 项 目 都 会 制 定 一 个 项 目 手 册, 里 面 就 项 目 组 织 和 项 目 管 理 的 责 权 分 配 都 有 详 细 规 定 每 个 建 设 项 目 开 始 前, 在 需 求 说 明 或 规 划 制 定 的 同 时 就 开 始 制 定 质 量 计 划 工 期 计 划 和 成 本 计 划 这 些 计 划 在 项 目 结 束 后 在 运 营 中 还 要 继 续 实 施 3.4 日 本 政 府 公 共 工 程 管 理 实 施 机 制 的 主 要 特 点 此 处, 以 京 都 市 为 例 (1) 建 筑 项 目 方 案 的 拟 定 京 都 市 建 筑 项 目 的 规 划 立 项, 由 各 设 施 管 辖 部 门 根 据 上 位 规 划 ( 包 括 飞 向 未 来! 京 都 规 划 即 京 都 市 基 本 规 划 京 都 市 住 宅 整 体 规 划 即 京 都 市 居 住 基 本 规 划 等 ) 分 别 实 施 此 外, 设 施 管 辖 部 门 还 根 据 设 施 的 特 性 开 展 专 题 讨 论 会 等 方 式 来 调 查 把 握 市 民 意 向 (2) 预 算 方 法 在 京 都 市, 建 筑 项 目 的 初 期 预 算 及 设 计 变 更 后 的 必 要 预 算 变 更 修 缮 等 维 护 管 理 所 需 预 算 的 确 保 涉 及 业 务 委 托 及 工 程 发 包 相 应 经 费 支 出 的 决 定 等 行 为 的 主 体, 不 是 营 缮 部 门, 而 是 设 施 管 辖 部 门 设 施 管 辖 部 门 依 据 京 都 市 的 上 位 规 划 以 及 各 行 政 领 域 的 规 划 等, 根 据 社 会 经 济 形 式 以 及 市 民 的 需 求, 决 定 项 目 实 施 的 优 156

162 子 报 告 三 : 英 国 美 国 德 国 和 日 本 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 和 机 制 分 析 先 顺 序, 在 此 基 础 上, 向 财 政 部 门 提 出 预 算 要 求 又 及, 预 算 的 确 定 需 要 经 过 市 议 会 的 批 准 营 缮 部 门 常 常 在 规 划 阶 段 以 参 与 工 程 费 用 概 算 的 方 式 为 设 施 管 辖 部 门 提 供 技 术 支 持, 但 不 能 直 接 参 与 设 施 管 辖 部 门 的 预 算 编 制 以 及 财 政 部 门 的 预 算 审 核 因 此, 在 设 计 阶 段 发 生 预 算 不 足, 或 者 发 生 设 计 变 更 以 及 法 定 劳 务 单 价 修 订 等 问 题 的 时 候, 会 出 现 营 缮 部 门 无 法 灵 活 应 对 的 局 面 这 是 一 个 结 构 性 难 题 (3) 优 先 发 包 给 本 市 企 业 京 都 市 在 对 外 委 托 设 计 业 务 或 进 行 施 工 发 包 时, 一 般 会 采 用 普 通 竞 争 性 招 投 标 方 式 但 根 据 市 议 会 的 附 带 决 议, 为 了 活 跃 京 都 本 地 经 济 培 育 本 地 建 筑 业 发 展, 一 般 会 在 参 加 资 格 要 件 中 增 加 投 标 方 应 是 总 部 设 在 京 都 市 的 本 市 企 业 的 要 求 同 上, 还 会 在 施 工 承 包 合 同 中 约 定, 要 求 在 签 订 转 包 合 同 以 及 采 购 物 资 及 原 材 料 的 时 候, 应 选 择 总 部 设 在 京 都 市 的 本 市 中 小 企 业 此 外, 如 果 因 采 用 方 案 比 选 方 式 或 者 综 合 评 价 中 标 方 式 而 要 求 提 交 方 案 的 时 候, 一 般 都 会 广 泛 公 开 募 集 方 案, 但 如 果 总 承 包 商 是 本 市 企 业 或 者 转 包 方 为 本 市 中 小 企 业, 将 会 分 别 给 予 加 分 (4) 议 会 对 施 工 承 包 合 同 的 批 准 京 都 市 规 定, 预 期 价 格 4 亿 日 元 及 以 上 的 施 工 承 包 合 同 ( 包 括 因 设 计 变 更 而 产 生 的 施 工 承 包 变 更 合 同 ) 的 签 订 需 要 市 议 会 审 议 决 定 具 体 手 续 包 括 : 先 与 中 标 方 进 行 合 同 草 签, 待 市 议 会 批 准 后, 再 签 署 正 式 合 同 这 样 一 来, 手 续 办 理 时 间 大 大 延 长, 会 造 成 设 计 月 份 和 合 同 月 份 大 幅 度 偏 离 的 问 题 157

163 子 报 告 三 : 英 国 美 国 德 国 和 日 本 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 和 机 制 分 析 4 政 府 公 共 工 程 管 理 执 行 机 制 本 章 列 举 了 英 美 德 日 等 国 家 在 具 体 的 政 府 公 共 工 程 管 理 过 程 中 采 取 的 一 些 管 理 机 制, 如 质 量 机 制 投 资 机 制 招 标 机 制 等, 对 各 个 国 家 的 特 色 做 法 进 行 分 析 4.1 英 国 政 府 公 共 工 程 管 理 执 行 机 制 的 主 要 特 点 (1) 全 寿 命 周 期 管 理 机 制 内 阁 商 务 办 公 室 (OGC) 发 布 了 追 求 卓 越 建 设 项 目 采 购 指 南 ( 简 称 卓 越 指 南 ) 的 系 列 指 南, 用 于 指 导 政 府 建 设 工 程 采 购 过 程 的 管 理 该 指 南 分 为 3 个 系 列 : 高 级 指 南 核 心 指 南 和 辅 助 指 南, 如 图 3-16 表 3-1 所 示 图 3-16 追 求 卓 越 建 设 项 目 采 购 指 南 158

164 子 报 告 三 : 英 国 美 国 德 国 和 日 本 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 和 机 制 分 析 表 3-1 追 求 卓 越 建 设 项 目 采 购 系 列 指 南 高 级 指 南 核 心 指 南 辅 助 指 南 A manager s checklist 项 目 经 理 检 查 列 表 Construction project pocketbook 建 设 项 目 指 导 手 册 Initiative into action 项 目 启 动 Project organisation: roles and responsibilities 项 目 组 织 : 角 色 和 责 任 Project procurement lifecycle: the integrated process 项 目 采 购 生 命 周 期 : 集 成 的 过 程 Risk and value management 风 险 与 价 值 管 理 The integrated project team: teamworking and partnering 集 成 的 项 目 团 队 : 团 队 工 作 和 伙 伴 Procurement and contract strategies 采 购 与 合 同 战 略 Whole-life costing and cost management 全 寿 命 成 本 和 费 用 管 理 Improving performance: project evaluation and benchmarking 改 善 绩 效 : 项 目 评 估 和 标 杆 管 理 Design quality 设 计 质 量 Health and safety 健 康 和 安 全 Sustainability 可 持 续 发 展 该 系 列 指 南 从 工 程 建 设 项 目 的 组 织 结 构 设 置 采 购 过 程 风 险 管 理 以 及 各 阶 段 的 控 制 都 给 出 了 指 导 意 见 和 详 细 的 参 考 做 法 1) 建 立 关 键 节 点 ( 网 关 ) 评 审 程 序 中 央 政 府 的 公 共 工 程 被 强 制 要 求 在 特 殊 的 若 干 关 键 节 点 按 网 关 评 审 程 序 (gateway review) 进 行 审 查, 通 过 节 点 评 审, 即 通 过 网 关 才 能 进 入 下 一 程 序 一 次 审 查 一 般 要 花 费 2-4 天 的 时 间, 由 特 殊 的 审 查 团 队 进 行 针 对 不 同 的 项 目 需 求, 按 照 专 业 技 能 选 取 3-4 名 人 员 组 成 审 查 团 队 审 查 人 员 都 是 与 该 建 设 项 目 无 关 的 经 验 丰 富 的 专 家, 经 过 认 证 和 培 训 后 基 于 公 开 和 自 愿 的 原 则 进 行 审 查 工 作 审 查 人 员 总 结 当 前 项 目 建 设 存 在 的 问 题, 并 且 提 出 相 应 的 对 策 2) 风 险 和 价 值 管 理 159

165 子 报 告 三 : 英 国 美 国 德 国 和 日 本 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 和 机 制 分 析 风 险 管 理 是 在 项 目 初 期 投 入 足 够 的 时 间 和 精 力 来 确 认 和 分 析 风 险, 把 风 险 分 散 给 综 合 项 目 团 队 中 的 具 体 风 险 管 理 责 任 人 价 值 管 理 的 目 的 是 提 高 价 值 而 不 是 消 减 成 本, 但 使 用 价 值 管 理 往 往 会 带 来 成 本 降 低 的 效 果 风 险 和 价 值 管 理 程 序 贯 穿 于 整 个 工 程 建 设 周 期 在 网 关 评 审 的 每 个 关 键 点 前, 风 险 和 价 值 管 理 都 是 辅 助 决 策 的 重 要 工 具, 而 在 ( 网 关 ) 评 审 程 序 后 期, 焦 点 将 放 在 管 理 风 险 和 增 加 价 值 的 机 会 3) 集 成 化 过 程 与 项 目 团 队 卓 越 指 南 把 设 计 建 造 运 营 和 维 护 作 为 一 个 整 体 来 考 虑, 提 倡 采 购 人 与 设 计 单 位 施 工 单 位 和 专 门 供 货 单 位 与 采 购 人 形 成 长 期 稳 定 的 合 作 关 系, 通 过 在 一 系 列 项 目 的 合 作 中, 不 断 地 开 发 产 品 和 供 应 链, 消 除 实 施 过 程 中 的 浪 费, 从 经 验 中 学 习 和 创 新 (2) 项 目 采 购 机 制 以 大 伦 敦 区 为 例, 伦 敦 市 长 针 对 政 府 采 购 项 目 提 出 了 负 责 的 采 购 可 持 续 性 采 购 等 政 策, 在 此 指 导 下, 各 政 府 部 门 机 构 和 地 方 政 府 出 台 了 自 己 的 采 购 指 南 各 部 门 可 以 在 欧 盟 英 国 地 方 相 关 法 规 的 法 律 框 架 下, 自 行 决 定 招 标 的 限 额 及 不 同 形 式 广 告 的 方 式 承 包 商 的 选 择 范 围 等 例 如, 克 罗 伊 登 政 府 要 求 承 包 商 必 须 是 Construction Line 的 会 员 ; 大 伦 敦 政 府 的 采 购 指 南 规 定 主 要 的 评 标 标 准 为 最 具 经 济 优 势 的 投 标 (Most economically advantageous tender,meat), 中 标 者 应 该 是 提 供 物 有 所 值 (Value for money) 的 承 包 商, 而 不 仅 仅 是 价 格 最 低 者 通 常, 具 体 的 评 定 标 准 写 在 招 标 书 中, 常 见 的 标 准 有 经 验 技 术 优 势 施 工 速 度 资 金 流 动 性 等 许 多 政 府 部 门 机 构 已 经 采 用 了 电 子 招 标 系 统, 招 标 信 息 公 开 透 明, 大 大 降 低 了 招 标 过 程 当 中 的 腐 败 现 象 (3) 投 资 控 制 机 制 自 2009 年 起, 中 央 政 府 每 年 都 会 发 布 政 府 公 共 工 程 的 成 本 基 准 值, 并 对 近 年 来 的 数 据 ( 除 了 中 央 政 府 的 建 设 工 程, 也 涉 及 地 方 政 府 和 私 人 工 程 ) 进 行 分 析 和 趋 势 研 究, 以 此 为 基 础 对 下 年 的 成 本 进 行 控 制 中 央 政 府 并 没 有 明 确 规 定 项 目 管 理 的 具 体 机 制 和 做 法, 但 会 通 过 出 台 一 些 指 南 和 原 则 对 建 设 工 程 的 实 施 过 程 进 160

166 子 报 告 三 : 英 国 美 国 德 国 和 日 本 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 和 机 制 分 析 行 指 导 每 个 部 门 都 被 要 求 对 部 门 内 部 项 目 进 行 分 析, 总 结 控 制 成 本 的 有 效 方 法, 并 将 这 些 内 容 编 制 成 白 皮 书, 供 各 部 门 借 鉴 从 往 年 的 报 告 看 来, 在 项 目 中 应 用 多 方 案 比 选 风 险 控 制 和 价 值 工 程, 对 降 低 成 本 起 到 很 大 的 作 用 (4) 信 息 化 机 制 政 府 公 共 工 程 管 理 的 信 息 化 体 现 在 以 下 方 面 1) 信 息 公 开 很 多 地 方 政 府 要 求 政 府 项 目 的 招 标 信 息 公 布 在 网 上, 完 成 的 采 购 信 息 也 能 在 网 站 上 查 到 网 站 可 帮 助 潜 在 的 承 包 商 发 现 当 前 的 招 标 信 息 未 来 可 能 的 采 购 行 动 以 及 过 去 标 书 和 合 同 的 详 细 细 节 2) 电 子 招 标 许 多 组 织 机 构 已 经 采 用 了 电 子 招 标 系 统, 从 而 简 化 招 投 标 过 程, 节 约 时 间 和 成 本, 提 高 效 率 和 信 息 透 明 度 例 如, 克 罗 伊 登 市 政 府 使 用 London tenders 采 购 门 户 ; 伦 敦 警 察 署 使 用 Bluelight 采 购 门 户, 等 等 ; 3) 电 子 政 务 : 如 英 国 全 国 大 部 分 地 区 范 围 内 的 规 划 申 请 和 建 筑 控 制 都 可 以 在 政 府 网 站 上 在 线 进 行 4.2 美 国 政 府 公 共 工 程 管 理 执 行 机 制 的 主 要 特 点 (1) 全 寿 命 周 期 管 理 机 制 联 邦 事 务 服 务 总 局 (GSA) 在 各 级 政 府 行 政 法 规 和 行 业 推 荐 性 标 准 和 规 范 的 基 础 上, 编 写 了 一 系 列 GSA 执 行 标 准 指 南 ( 图 3-17), 构 成 其 建 设 项 目 管 理 制 度, 包 括 公 共 建 筑 标 准 指 南 目 标 推 动 标 准 指 南 和 过 程 控 制 标 准 指 南 等 GSA 对 建 筑 物 进 行 的 是 全 生 命 周 期 的 管 理, 过 程 控 制 标 准 指 南 提 供 了 建 筑 物 从 选 址 到 运 营 的 全 过 程 的 实 施 标 准 和 依 据 这 些 规 范 化 的 文 件 指 南 也 是 GSA 控 制 质 量 成 本 和 进 度 的 保 证 之 一 (2) 前 期 管 理 机 制 GSA 的 项 目 前 期 管 理 的 流 程 启 动 从 项 目 组 合 管 理 指 导 下 的 社 区 规 划 开 始 然 后 进 行 项 目 策 划 研 究 再 经 由 项 目 报 批 流 程, 在 得 到 国 会 授 权 后, 建 立 起 项 目 管 理 班 子 之 后 项 目 就 交 由 项 目 经 理 领 导, 进 入 项 目 交 付 流 程 161

167 子 报 告 三 : 英 国 美 国 德 国 和 日 本 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 和 机 制 分 析 在 社 区 规 划 阶 段,GSA 会 研 究 用 户 需 求 的 合 理 性 及 其 可 能 的 解 决 途 径, 包 括 考 虑 对 既 有 物 业 的 挖 潜 利 用 向 社 会 租 赁 及 自 建 新 物 业 等 多 种 解 决 方 案, 进 行 比 选, 然 后 给 出 明 确 的 项 目 推 荐 和 资 金 需 求, 随 之 将 其 编 入 一 个 滚 动 的 五 年 计 划 在 项 目 策 划 研 究 (Prospectus Development Study,PDS) 阶 段, 项 目 需 求 会 按 照 其 优 先 顺 序 从 社 区 规 划 中 选 定, 做 进 一 步 的 开 发 策 划 研 究 在 此 阶 段 会 进 一 步 明 确 项 目 范 围 实 施 方 案 投 资 估 算, 并 提 出 具 体 的 项 目 管 理 计 划 在 项 目 授 权 阶 段, 经 国 会 批 准 的 预 算 就 成 为 GSA 应 执 行 的 预 算 了, 项 目 就 可 以 正 式 启 动 另 外,GSA 编 有 专 门 的 项 目 策 划 指 南 来 详 细 指 导 整 个 工 程 项 目 前 期 策 划 工 作 其 内 容 广 泛 覆 盖 计 划 (Planning) 授 权 (Authorization)/ 筹 资 (Funding) 地 段 获 取 (Site Acquisition) 设 计 / 建 造 (Design/build) 设 计 (Design) 施 工 (Construction) 租 借 / 居 住 (Tenant or Occupancy) 等 162

168 子 报 告 三 : 英 国 美 国 德 国 和 日 本 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 和 机 制 分 析 图 3-17 美 国 GSA 建 设 标 准 体 系 框 架 (3) 用 户 导 向 机 制 对 于 特 定 的 受 众 群 体,GSA 充 分 考 量 了 他 们 的 需 求 GSA 通 常 采 取 P-100 标 准 与 特 定 设 计 指 南 相 结 合 的 方 式 进 行 工 程 管 理, 这 样 做 既 可 以 满 足 生 命 周 期 163

169 子 报 告 三 : 英 国 美 国 德 国 和 日 本 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 和 机 制 分 析 造 价 最 省 可 持 续 安 保 与 社 区 协 调 发 展 等 目 标, 又 在 保 证 项 目 符 合 一 般 标 准 的 情 况 之 下 满 足 了 特 定 设 计 施 工 需 求 同 时,GSA 非 常 注 重 人 的 因 素, 其 设 计 施 工 标 准 尽 可 能 为 受 众 提 供 合 理 舒 适 健 康 和 高 效 的 使 用 机 会 (4) 采 购 机 制 1) 电 子 化 平 台 联 邦 事 务 服 务 总 局 (GSA) 不 仅 仅 是 美 国 联 邦 的 政 府 公 共 工 程 项 目 业 主, 也 是 美 国 联 邦 政 府 的 集 中 采 购 机 构 因 此 其 政 府 公 共 工 程 项 目 采 购 和 其 他 物 资 采 购 都 由 GSA 的 采 购 部 门 统 一 管 理 GSA 的 采 购 部 门 作 为 集 中 采 购 部 门, 主 要 是 依 据 联 邦 采 购 条 例 建 立 了 一 系 列 公 共 采 购 政 策, 并 建 立 和 维 护 了 其 电 子 采 购 平 台, 该 平 台 为 所 有 政 府 采 购 提 供 支 持, 既 带 来 了 集 中 采 购 的 优 势, 又 保 留 了 一 定 的 分 散 采 购 的 好 处 GSA 所 提 供 的 采 购 平 台 不 仅 仅 全 面 支 持 联 邦 政 府, 也 向 州 政 府 等 地 方 政 府 部 门 提 供 服 务 利 用 GSA 采 购 平 台 的 好 处 是 可 以 通 过 集 中 采 购 来 有 效 控 制 采 购 成 本, 并 借 助 于 联 邦 采 购 平 台 的 吸 引 力 而 购 买 到 高 质 量 的 供 应 商 产 品 和 服 务 2) 设 计 施 工 采 购 由 于 设 计 与 施 工 咨 询 服 务 合 同 价 值 通 常 会 超 过 FedBizOpps 规 定 的 公 告 下 限, 因 此 所 有 的 设 计 与 施 工 服 务 采 购 都 会 在 FedBizOpps 发 布 公 告 进 行 招 标, 且 只 能 使 用 在 Central Contractor Registration (CCR) system 上 注 册 认 证 的 投 标 人 的 投 标 但 设 计 和 施 工 服 务 采 购 分 别 使 用 不 同 的 流 程 设 计 采 购 使 用 Brooks Act(Public Law ,as amended) 及 Federal Acquisition Regulation (FAR) part 36.6 下 的 基 于 资 历 的 选 择 程 序 采 用 的 是 两 阶 段 法 GSA 对 设 计 招 标 完 全 不 以 投 标 报 价 作 为 评 标 依 据, 而 只 是 在 谈 判 阶 段 进 行 协 商 议 价, 以 寻 求 一 个 对 双 方 都 满 意 的 合 同 如 果 不 是 设 计 竞 赛 的 话, 技 术 标 也 并 不 要 求 设 计 方 报 具 体 的 方 案, 而 主 要 针 对 设 计 团 队 的 技 术 资 历 进 行 评 审 针 对 不 同 类 型 和 规 模 的 项 目,GSA 可 能 采 用 不 同 的 施 工 采 购 方 案 对 于 普 通 的 工 程 项 目, 最 常 用 的 还 是 技 术 标 可 接 受 前 提 下 的 最 低 价 招 标 程 序 ; 而 对 于 小 型 项 目, 则 可 以 仅 面 向 已 经 获 得 IDIQ 施 工 合 同 的 承 包 商 征 集 并 选 择 最 有 竞 争 164

170 子 报 告 三 : 英 国 美 国 德 国 和 日 本 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 和 机 制 分 析 性 的 报 价 即 可 对 中 标 人 的 选 择 都 需 要 符 合 联 邦 采 购 条 例 有 关 响 应 和 负 责 任 的 最 低 标 (lowest responsive,responsible bidder) 中 标 原 则 大 型 项 目 则 适 用 于 联 邦 采 购 条 例 中 的 Source Selection Method (FAR 15.1), 本 质 上 它 是 基 于 技 术 ( 或 管 理 ) 建 议 书 和 报 价 的 综 合 评 标, 采 用 best value 作 为 评 标 原 则 采 用 两 阶 段 评 标, 即 先 评 审 技 术 标, 再 评 审 财 务 标 招 标 文 件 需 要 清 楚 说 明 如 何 对 技 术 标 与 财 务 标 进 行 综 合 评 标, 其 中 既 包 括 采 用 技 术 标 可 接 受 前 提 下 的 最 低 价 的 选 择, 也 可 以 是 技 术 标 权 重 高 于 商 务 标 为 了 确 保 评 标 能 够 基 于 准 确 的 信 息, 评 标 程 序 中 还 允 许 对 技 术 标 和 报 价 进 行 澄 清 和 基 于 讨 论 协 商 进 行 修 改 施 工 招 标 一 般 的 周 期 是 60 天 施 工 招 标 还 需 要 配 合 采 用 法 定 的 工 程 担 保 制 度, 包 括 相 当 于 合 同 额 5% 的 投 标 保 函, 以 及 中 标 后 中 标 人 在 签 约 后 继 续 提 交 一 份 100% 的 履 约 保 函 和 一 份 100% 的 付 款 保 函, 来 换 回 投 标 保 函 不 能 提 供 保 函 的 将 不 能 取 得 政 府 工 程 的 投 标 资 格 (5) 运 营 机 制 联 邦 事 务 服 务 总 局 (GSA) 的 运 营 管 理 主 要 涵 盖 对 处 于 运 营 期 的 工 程 的 一 系 列 处 置 活 动, 包 括 租 赁 和 出 售 等 方 面 当 GSA 自 有 的 设 施 不 足 时, 也 会 向 私 人 部 门 租 赁 房 屋 设 施, 再 加 以 必 要 的 装 修 改 造 等, 使 之 达 到 法 定 的 联 邦 设 施 标 准, 再 将 之 租 赁 给 用 户 部 门 运 维 期 的 各 种 维 护 维 修 改 造 一 般 合 同 金 额 不 会 太 高, 所 以 当 GSA 需 要 将 相 应 工 作 发 包 时, 多 数 是 通 过 清 单 采 购 的 程 序, 或 安 排 一 揽 子 采 购 协 议, 来 减 少 逐 个 独 立 承 包 的 多 余 市 场 成 本, 削 减 文 书 工 作 量, 节 省 时 间 与 金 钱 (6) 投 资 控 制 机 制 PBS 在 2007 年 一 份 公 布 实 施 造 价 指 南 项 目 估 算 要 求 (Project Estimating Requirement), 适 用 于 项 目 策 划 设 计 和 施 工 管 理 等 阶 段, 也 适 用 于 专 业 合 同 中 造 价 估 算 和 造 价 管 理 任 务 该 指 南 规 定 了 GSA 建 设 项 目 从 策 划 和 实 施 阶 段 的 成 本 估 算 和 管 理 技 术 与 管 理 要 求, 同 时 详 细 说 明 了 成 本 估 算 的 标 准 和 实 际 做 法 在 设 计 阶 段,GSA 一 律 采 用 限 额 设 计, 并 且 在 设 计 的 各 阶 段 开 展 投 资 估 算 165

171 子 报 告 三 : 英 国 美 国 德 国 和 日 本 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 和 机 制 分 析 和 价 值 工 程 分 析 ; 在 施 工 文 件 阶 段,GSA 的 设 计 审 核 进 一 步 细 分 到 75% 完 成 90% 完 成 和 100% 完 成 等 不 同 的 交 付 成 果 审 查 在 运 营 阶 段,GSA 是 大 部 分 联 邦 政 府 房 产 的 所 有 人, 以 租 赁 形 式 向 其 他 部 门 收 取 房 屋 使 用 费, 并 且 租 赁 少 量 外 部 房 产, 转 租 给 其 他 部 门 收 取 租 金 政 府 部 门 就 有 权 拿 着 租 金 预 算 去 向 社 会 租 赁 办 公 场 地, 因 此 GSA 要 向 其 他 政 府 部 门 提 供 与 市 场 具 有 可 比 性 甚 至 更 有 竞 争 力 的 产 品 定 价 案 头 指 南 (Pricing Desk Guide) 和 PBS 工 作 空 间 划 指 南 为 GSA 运 营 阶 段 租 赁 提 供 指 导 (7) 信 息 化 机 制 联 邦 事 务 服 务 总 局 (GSA) 是 美 国 最 早 导 入 BIM 的 政 府 业 主 机 构, 从 2007 年 起,GSA 就 要 求 每 个 项 目 在 概 念 阶 段 就 要 提 交 BIM 模 型, 并 发 布 有 统 一 的 BIM 标 准 目 前,GSA 对 BIM 技 术 的 应 用 主 要 在 以 下 几 个 方 面 : 1) 空 间 程 序 验 证 :GSA 应 用 BIM 技 术 为 空 间 验 证 提 供 支 持, 对 GSA 的 空 间 设 计 提 供 准 确 评 估 2) 三 维 激 光 扫 描 :GSA 实 现 了 高 精 度 的 三 维 激 光 扫 描 成 像 技 术, 并 至 少 应 用 于 7 个 投 资 项 目, 提 高 了 整 理 记 录 GSA 现 有 不 动 产 可 视 化 资 料 的 速 度 和 精 度 3) 资 源 性 能 分 析 :GSA 将 BIM 技 术 应 用 至 基 于 资 源 性 能 分 析 之 上 通 过 BIM 技 术 应 用,GSA 提 高 了 资 源 使 用 和 成 本 预 测 的 可 靠 性 一 致 性 和 可 用 性 使 得 项 目 早 期 设 计 有 更 加 完 整 和 准 确 地 资 源 估 计, 提 高 了 全 生 命 周 期 分 析 的 合 理 性 4) 流 通 性 和 安 全 性 验 证 : 通 过 BIM 技 术,GSA 实 现 了 基 于 特 定 项 目 需 要 之 上 的 流 通 性 和 安 全 性 验 证, 这 将 有 助 于 解 决 GSA 各 种 建 筑 设 计 指 南 中 所 列 建 筑 实 用 性 的 验 证, 并 已 经 应 用 于 法 院 设 计 指 南 之 中 5) 设 施 管 理 :GSA 通 过 BIM 技 术 进 行 设 施 管 理, 通 过 搜 集 在 整 个 设 计 施 工 过 程 中 产 生 的 设 施 数 据, 在 全 生 命 周 期 中 实 现 数 据 的 使 用 和 更 新, 利 用 预 测 数 据 提 供 安 全 健 康 高 效 的 工 作 环 境 例 如 : 具 有 准 确 竣 工 资 料, 有 助 于 预 测 装 修 成 本 及 时 间, 减 少 实 际 成 本, 提 高 客 户 满 意 度, 优 化 建 筑 系 统 运 营 和 维 护, 以 减 少 能 源 消 耗 166

172 子 报 告 三 : 英 国 美 国 德 国 和 日 本 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 和 机 制 分 析 (8) 激 励 机 制 在 设 计 阶 段, 每 两 年 GSA 还 会 评 选 出 若 干 优 秀 项 目, 对 其 设 计 师 进 行 表 彰, 以 激 励 各 专 业 设 计 师 们 不 断 努 力 提 升 设 计 水 平 在 施 工 阶 段,GSA 同 样 会 执 行 一 个 施 工 优 秀 计 划, 该 计 划 包 括 GSA 施 工 优 秀 同 行 检 查 计 划 (GSA Construction Excellence Peer Program) GSA 会 同 美 国 总 包 商 会 每 两 年 选 出 一 批 代 表 美 国 最 高 施 工 水 平 的 同 行 专 家, 负 责 对 GSA 的 工 地 进 行 不 定 期 的 走 访 检 查, 以 帮 助 GSA 发 现 施 工 中 的 问 题 和 不 足, 并 提 出 改 进 建 议, 这 些 建 议 可 能 会 针 对 具 体 的 施 工 项 目, 也 可 能 会 涉 及 到 对 整 个 GSA 管 理 制 度 和 流 程 的 改 进 由 于 这 些 施 工 承 包 企 业 都 是 潜 在 的 竞 争 对 手, 通 常 同 行 专 家 都 会 非 常 仔 细 地 去 查 找 问 题, 取 得 了 很 好 的 效 果 4.3 德 国 政 府 公 共 工 程 管 理 执 行 机 制 的 主 要 特 点 (1) 需 求 管 理 机 制 一 般 来 说, 在 德 国, 政 府 公 共 工 程 直 接 的 实 务 目 标 是 由 用 户 来 确 定, 专 业 性 目 标 由 建 设 管 理 部 门 确 定, 而 最 高 目 标 是 政 治 机 构 ( 如 议 会 ) 来 确 定 用 户 在 制 定 需 求 计 划 时, 应 在 建 设 管 理 部 门 参 与 下, 向 建 设 监 督 机 构 要 求 获 得 专 业 的 咨 询 和 帮 助 用 户 主 管 部 门 在 批 准 需 求 计 划 后, 还 需 要 进 行 需 求 满 足 可 实 现 性 方 案 的 调 查, 由 建 设 管 理 部 门 负 责 需 求 满 足 的 不 同 方 案 包 括 租 赁 改 建 扩 建 和 自 建 等 需 求 满 足 方 案 的 调 查 旨 在 能 评 估 所 有 能 够 满 足 需 求 的 可 能 方 案 及 其 整 体 经 济 性 调 查 和 评 估 按 照 需 求 计 划 中 确 定 的 统 一 的 量 和 质 的 要 求 来 进 行 在 调 查 时, 需 考 虑 生 命 周 期 优 化 的 原 则, 特 别 是 项 目 结 束 后 运 营 成 本 使 用 成 本 和 风 险 成 本 (2) 设 施 运 营 机 制 在 德 国, 建 筑 运 营 和 设 施 管 理 属 于 建 筑 物 维 护 的 职 能 范 围, 但 还 需 要 额 外 的 维 护 管 理 和 监 督 一 般 来 说, 设 备 设 施 的 维 护 管 理 由 ( 用 户 的 ) 房 屋 管 理 部 门 负 责 运 营 监 督 由 州 属 不 动 产 管 理 公 司 的 分 支 机 构 负 责, 有 些 联 邦 州 有 例 外, 比 如 大 学 建 筑 运 营 的 监 督 由 大 学 交 给 专 业 人 员 负 责 往 往 建 筑 物 维 护 部 门 设 备 设 施 维 护 与 管 理 部 门 和 运 营 监 督 部 门 要 共 同 合 作 来 保 证 建 筑 的 运 营 和 设 施 管 理 167

173 子 报 告 三 : 英 国 美 国 德 国 和 日 本 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 和 机 制 分 析 房 屋 管 理 部 门 管 理 所 有 设 施 和 设 备 的 数 据, 可 以 通 过 自 己 的 人 员 进 行 运 营 和 设 施 管 理, 也 可 以 签 订 外 包 服 务 的 合 同, 定 期 让 人 进 行 维 护 和 检 查 运 营 监 督 原 则 上 是 建 设 管 理 部 门 的 任 务, 但 如 果 用 户 房 屋 管 理 部 门 自 己 有 相 应 专 业 人 员, 或 者 如 果 建 筑 物 设 施 规 模 不 大, 用 户 房 屋 管 理 部 门 也 可 能 承 担 运 营 监 督 的 工 作 用 户 的 管 理 部 门 需 要 持 续 记 录 供 暖 制 冷 水 电 等 建 筑 使 用 时 的 消 耗 情 况 和 费 用 这 些 数 据 和 能 源 供 应 合 同 每 年 定 期 上 交 给 建 设 管 理 部 门 用 于 评 估 在 所 有 评 估 结 果 基 础 上, 建 设 局 与 用 户 协 商 后 决 定 是 否 应 该 制 定 关 于 改 善 运 营 经 济 性 和 节 能 的 建 议 4.4 日 本 政 府 公 共 工 程 管 理 执 行 机 制 的 主 要 特 点 (1) 建 设 项 目 的 发 包 合 同 模 式 日 本 公 共 领 域 工 程 项 目 的 发 包 合 同 制 度, 在 设 计 方 面, 虽 然 提 倡 方 案 比 选 ( 设 计 策 划 竞 选 )/ 比 赛 ( 设 计 竞 赛 ), 但 除 了 中 央 政 府 以 及 政 令 制 订 城 市 外, 总 体 都 是 价 格 竞 争 在 工 程 方 面, 基 本 采 用 的 是 指 定 招 标 制, 指 定 招 标 的 参 加 者, 让 他 们 之 间 互 相 竞 争 日 本 政 府 制 定 了 公 共 领 域 工 程 项 目 质 量 保 证 促 进 法, 改 变 了 以 往 做 法, 不 论 是 设 计 还 是 施 工, 在 仔 细 考 量 技 术 和 价 格 双 方 面 因 素 的 基 础 上 决 定 中 标 者 ( 综 合 评 价 中 标 方 式 ), 并 正 在 反 复 地 改 善 这 项 制 度 要 确 保 综 合 评 价 中 标 方 式 行 之 有 效, 必 须 具 备 以 下 条 件 :1 具 备 丰 富 齐 全 的 技 术 能 力, 并 且 该 技 术 已 普 及, 可 进 行 客 观 评 价 2 在 民 间 市 场 方 面, 具 有 一 定 稳 定 性 的 质 量 保 证 体 系, 以 确 保 其 竞 争 性 3 遵 纪 守 法 的 精 神 和 相 关 必 须 遵 守 的 法 律 内 容 普 及 深 入 到 各 个 企 业 和 民 众 之 中 4 综 合 评 价 中 标 方 式 要 扎 根 稳 固 下 来, 执 行 维 持 和 改 善 这 项 制 度 的 组 织 机 构 就 必 须 保 持 光 明 公 正 (2) 建 设 项 目 质 量 保 证 体 系 日 本 的 建 筑 项 目 质 量 水 平 极 高, 但 为 了 达 到 这 个 质 量 水 平, 需 要 开 展 各 种 各 样 的 工 作, 需 要 提 高 人 和 组 织 的 能 力 首 先, 质 量 不 是 靠 检 查 出 来 的, 而 是 在 于 在 实 施 设 计 施 工 业 务 过 程 中 如 何 进 行 正 确 的 管 理 也 就 是 说, 检 查 是 结 果, 质 量 是 过 程 管 理 --- 这 是 TQC 的 基 本 理 念, 这 种 理 念 的 培 育 尤 其 重 要 为 此, 除 了 需 要 对 参 与 工 程 的 技 术 人 员 技 术 工 人 进 行 个 人 能 力 和 守 法 精 神 的 培 育 外, 还 需 168

174 子 报 告 三 : 英 国 美 国 德 国 和 日 本 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 和 机 制 分 析 要 让 其 切 身 体 会 到 创 造 的 意 义 和 乐 趣 构 成 上 述 这 些 的 基 础, 是 技 术 人 员 技 术 工 人 的 相 互 交 流 培 训, 及 其 在 施 工 现 场 的 管 理 组 织 和 会 议 体 系 的 有 效 构 成 (3) 建 设 项 目 的 成 本 管 理 重 要 的 是, 如 果 需 要 高 精 度 的 工 程 费 概 算, 要 在 合 同 里 规 定 聘 请 该 领 域 的 专 家 此 外, 在 设 计 变 更 处 理 方 面, 也 必 须 明 确 每 个 设 计 变 更 所 需 的 费 用 和 工 期 责 任 和 风 险 承 担 (4) 设 施 的 维 护 管 理 日 本 的 建 设 投 资 中, 维 护 修 理 费 所 占 的 比 例 已 达 30%, 逐 渐 从 增 量 时 代 步 入 存 量 时 代 日 本 从 1980 年 代 开 始 就 致 力 于 维 护 修 缮 方 面 的 研 究, 同 时 有 相 当 多 的 地 方 政 府 民 营 企 业 都 制 定 了 修 缮 计 划, 但 是 由 于 实 际 的 费 用 负 担 计 划 不 够 完 备, 造 成 无 法 按 照 修 缮 计 划 进 行 有 计 划 性 的 修 缮, 到 最 后 基 本 都 变 成 了 事 后 修 理 其 结 果 造 成 了 隧 道 天 花 板 坍 塌 外 墙 坠 落 等 突 发 事 故 频 发 因 此, 重 要 的 一 点 是 掌 握 各 种 持 有 设 施 的 现 状, 建 立 相 关 数 据 库, 在 这 些 信 息 基 础 上 考 虑 如 何 将 维 护 修 理 工 作 落 到 实 处 4.5 政 府 公 共 工 程 管 理 机 制 的 分 析 传 统 的 工 程 项 目 管 理 的 重 点 在 于 对 工 程 项 目 质 量 成 本 和 进 度 的 控 制, 而 现 在 英 国 美 国 德 国 等 发 达 国 家 对 建 设 项 目 的 管 理 范 围 已 经 扩 展 到 了 项 目 的 全 寿 命 周 期 虽 然 各 国 对 政 府 公 共 工 程 的 管 理 没 有 一 个 明 确 的 规 定 性 的 模 式, 却 也 存 在 着 不 少 的 共 通 点 (1) 使 用 规 范 性 文 件 和 标 准 对 项 目 全 过 程 进 行 指 导 美 国 和 英 国 都 发 布 了 一 系 列 的 行 动 指 南, 对 项 目 的 需 求 识 别 前 期 策 划 设 计 和 施 工 运 营 维 护 等 进 行 全 过 程 指 导 (2) 风 险 和 价 值 管 理 贯 穿 于 项 目 的 全 过 程 价 值 工 程 追 求 的 不 是 最 低 成 本, 而 是 项 目 价 值 的 最 大 化, 这 不 仅 要 考 虑 到 单 个 项 目 的 效 益, 也 要 考 虑 到 项 目 对 组 织 已 有 资 产 的 影 响 (3) 市 场 化 程 度 较 高 例 如 在 英 国, 除 了 将 传 统 的 业 务 ( 如 咨 询 设 计 169

175 子 报 告 三 : 英 国 美 国 德 国 和 日 本 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 和 机 制 分 析 施 工 ) 外 包 给 建 筑 市 场 外, 政 府 还 在 建 筑 控 制 领 域 引 入 私 人 机 构 ; 而 在 美 国, 联 邦 事 务 服 务 总 局 (GSA) 相 当 于 一 个 市 场 主 体, 与 整 个 办 公 租 赁 市 场 竞 争, 为 联 邦 政 府 提 供 办 公 场 所 (4) 第 三 方 的 独 立 评 估 帮 助 持 续 改 进 管 理 过 程 在 项 目 的 进 行 过 程 中, 来 自 第 三 方 专 业 人 士 的 评 估 可 以 帮 助 项 目 管 理 团 队 识 别 项 目 潜 在 风 险 并 提 出 应 对 措 施 ; 事 后 的 同 行 评 估 可 以 客 观 地 评 价 项 目 的 实 际 效 益 与 存 在 问 题, 帮 助 提 升 项 目 管 理 团 队 的 管 理 水 平 (5) 不 同 程 度 的 信 息 化 管 理 分 析 各 国 的 管 理 模 式, 建 设 工 程 项 目 管 理 的 信 息 化 主 要 体 现 在 :1) 使 用 电 子 采 购 平 台 ;2)BIM 技 术 的 推 广 ;3) 项 目 管 理 信 息 的 电 子 化 170

176 子 报 告 三 : 英 国 美 国 德 国 和 日 本 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 和 机 制 分 析 5 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 和 机 制 借 鉴 政 府 公 共 工 程 的 管 理 体 制 和 机 制 设 计, 应 满 足 公 平 和 效 率 两 大 原 则 与 私 人 项 目 对 比, 由 于 公 共 工 程 的 建 设 资 金 所 有 者 和 使 用 者 的 不 一 致, 在 项 目 建 设 执 行 过 程 中, 缺 乏 有 效 使 用 资 金 的 内 在 激 励, 从 而 可 能 导 致 资 金 的 使 用 无 效 因 此, 完 善 的 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 和 机 制 下, 各 部 门 之 间 应 当 能 够 相 互 制 约, 保 证 公 共 资 金 的 有 效 使 用 通 过 对 英 国 美 国 德 国 和 日 本 的 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 和 机 制 研 究, 在 若 干 方 面 值 得 借 鉴 5.1 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 借 鉴 (1) 公 共 工 程 的 建 设 与 管 理 属 政 府 行 为 政 府 公 共 工 程 的 建 设 及 其 管 理 是 政 府 行 为, 即 项 目 业 主 为 政 府 部 门 美 国 和 德 国 采 用 集 中 管 理 的 模 式 为 主 ; 英 国 则 采 用 分 散 采 购 模 式, 但 英 国 中 央 政 府 设 立 有 专 门 的 政 府 公 共 工 程 管 理 指 导 监 督 机 构 对 政 府 建 设 行 为 进 行 规 范 和 监 督 在 本 质 上, 这 几 个 国 家 的 政 府 公 共 工 程 的 建 设 和 管 理, 都 是 由 政 府 部 门 承 担, 体 现 了 政 府 工 程 政 府 管 政 府 工 程 集 中 管 的 基 本 原 则 (2) 使 用 单 位 和 建 设 单 位 ( 项 目 业 主 ) 分 离 在 政 府 公 共 工 程 的 管 理 体 制 设 置 上, 均 采 用 使 用 者 和 建 设 者 分 离 的 管 理 模 式, 使 用 单 位 只 对 需 求 提 出 要 求, 由 政 府 部 门 组 织 实 施, 以 避 免 功 能 过 度, 资 源 浪 费 的 现 象 发 生 (3) 投 资 决 策 实 行 分 级 分 权 和 授 权 针 对 不 同 层 级 的 政 府 部 门 授 予 相 应 的 决 策 权 限, 在 授 权 范 围 内 的, 相 应 部 门 可 以 自 行 决 策, 可 以 提 高 决 策 的 运 行 效 率 ; 超 过 一 定 数 额 的 大 型 项 目, 要 向 上 级 财 政 部 门 申 请 预 算, 并 且 受 到 议 会 的 监 督 (4) 设 立 多 方 位 的 监 督 体 系 一 方 面 是 政 府 机 构 内 部 的 自 我 监 督, 包 括 业 主 机 构 的 自 我 监 督 体 系 和 财 政 部 门 公 共 资 金 使 用 的 监 督 ; 另 一 方 面 是 来 自 政 府 部 门 外 部 的 监 管, 主 要 来 自 议 会 和 社 会 公 众 的 监 督 171

177 子 报 告 三 : 英 国 美 国 德 国 和 日 本 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 和 机 制 分 析 事 前 对 预 算 的 控 制 由 财 政 部 门 负 责, 只 有 纳 入 年 度 预 算 的 项 目 才 能 通 过 审 核 立 项, 以 此 促 使 需 求 单 位 提 早 对 项 目 进 行 规 划, 做 好 充 足 的 准 备 和 需 求 分 析 事 后 对 政 府 的 支 出 进 行 独 立 审 计, 以 此 评 估 资 金 使 用 的 合 理 性 和 有 效 性 财 政 部 门 和 议 会 在 项 目 运 作 过 程 中, 扮 演 了 重 要 角 色, 既 有 决 策 职 能, 又 有 项 目 监 督 的 权 力 多 方 位 的 监 督 体 系, 主 要 为 了 保 证 公 共 资 金 的 合 理 使 用 (5) 专 业 化 和 适 度 市 场 化 的 工 程 管 理 政 府 公 共 工 程 管 理 执 行 机 构 ( 项 目 业 主 ) 的 职 能 在 于 对 公 共 工 程 全 寿 命 周 期 的 专 业 管 理, 而 非 行 政 管 理 通 常, 政 府 公 共 工 程 管 理 执 行 机 构 的 人 员 均 属 公 务 员 编 制, 主 要 均 是 专 业 人 士, 且 数 量 庞 大 政 府 公 共 工 程 管 理 执 行 机 构 ( 项 目 业 主 ) 的 专 业 性 程 度 和 执 行 模 式 的 经 济 性, 影 响 政 府 公 共 工 程 管 理 的 市 场 化 程 度, 即 市 场 化 程 度 根 据 各 国 不 同 的 管 理 模 式 而 有 所 不 同 作 为 政 府 公 共 工 程 项 目 业 主 的 项 目 执 行 机 构, 从 有 利 于 工 程 质 量 安 全 的 控 制 和 强 有 力 的 项 目 掌 控, 通 常 自 己 主 持 和 从 事 主 要 的 工 程 管 理 工 作 当 然, 除 某 些 必 要 的 任 务, 英 国 美 国 和 德 国 在 不 同 程 度 上 都 存 在 专 业 性 任 务 服 务 外 包 的 情 况, 如 委 托 设 计 委 托 项 目 管 理 等 影 响 市 场 化 程 度 的 主 要 因 素 有 : 管 理 部 门 专 业 能 力, 即 集 中 管 理 部 门 的 专 业 能 力 相 对 较 强, 市 场 化 程 度 就 较 小 ; 管 理 部 门 规 模, 即 管 理 部 门 机 构 规 模 较 大, 专 业 性 人 才 储 备 较 多, 市 场 化 程 度 就 小 不 管 服 务 外 包 的 多 少, 并 不 改 变 政 府 公 共 工 程 管 理 执 行 机 构 是 项 目 业 主 的 定 位 (6) 设 有 政 府 公 共 工 程 的 政 策 和 专 业 指 导 机 构 例 如 英 国 政 府 的 OGC 和 MPA, 这 些 机 构 并 不 直 接 参 与 项 目 实 施, 而 是 为 政 府 公 共 工 程 的 实 施 过 程 制 定 标 准, 提 供 技 术 和 管 理 方 面 的 支 持 和 指 导 同 时, 指 导 机 构 还 负 责 总 结 各 类 政 府 公 共 工 程 项 目 建 设 的 经 验, 将 先 进 做 法 在 各 政 府 部 门 内 进 行 推 广, 帮 助 持 续 改 进 公 共 工 程 项 目 执 行 部 门 的 项 目 管 理 水 平 和 业 务 水 平 5.2 政 府 公 共 工 程 管 理 机 制 借 鉴 (1) 政 府 项 目 与 私 人 项 目 区 别 管 理 区 分 政 府 项 目 与 私 人 项 目 这 两 类 项 目, 对 两 类 项 目 进 行 分 类 管 理, 采 用 不 同 的 管 理 方 式 对 政 府 公 共 工 程 建 设 与 私 人 项 目 建 设 管 理 的 重 要 区 别 在 于 172

178 子 报 告 三 : 英 国 美 国 德 国 和 日 本 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 和 机 制 分 析 项 目 前 期 的 决 策 审 批 阶 段 和 采 购 阶 段 的 相 关 工 作 政 府 公 共 工 程 的 决 策 审 批 执 行 监 督 各 机 构 之 间 权 利 责 任 匹 配, 互 相 之 间 形 成 制 约 ; 对 政 府 公 共 工 程 的 决 策 管 理 主 要 为 资 金 控 制, 表 现 形 式 为 财 政 预 算 和 建 设 计 划 (2) 项 目 决 策 的 开 放 和 透 明 首 先, 一 般 情 况 下, 财 政 部 门 作 为 政 府 内 部 的 决 策 部 门, 根 据 公 共 需 求 项 目 评 估 及 财 政 资 金 安 排 等 进 行 项 目 投 资 决 策, 并 将 决 策 事 项 提 交 议 会 其 后, 议 会 作 为 政 府 外 部 的 立 法 机 关, 对 政 府 提 交 的 项 目 投 资 决 策 事 项 举 行 听 证 或 审 议, 进 行 项 目 立 项 审 批 与 此 同 时, 一 般 政 府 公 共 工 程 的 决 策 过 程 和 信 息 公 开, 听 取 社 会 公 众 的 意 见 和 建 议 公 众 和 社 会 媒 体 对 政 府 公 共 工 程 的 决 策 有 较 大 影 响, 起 着 重 要 作 用 (3) 严 格 的 规 划 许 可 和 控 制 如 英 国 的 大 多 数 项 目 的 设 计 方 案 都 需 要 获 得 规 划 许 可, 由 地 方 政 府 负 责 地 方 政 府 的 规 划 控 制 部 门 要 求 项 目 业 主 提 供 必 要 的 工 程 计 划 和 设 计 图 纸 等, 从 各 个 方 面 评 审 项 目 是 否 符 合 当 地 的 发 展 规 划 此 外, 一 旦 申 请 被 受 理, 当 地 的 规 划 部 门 就 会 对 项 目 进 行 公 开 的 咨 询, 将 涉 及 各 种 各 样 的 组 织 机 构, 包 括 社 区 委 员 会 当 地 议 会 环 境 部 门 等, 以 此 来 评 估 决 定 是 否 授 予 规 划 许 可 证 (4) 项 目 全 寿 命 周 期 管 理 美 国 GSA 和 英 国 的 OGC 都 编 制 发 布 一 系 列 标 准 指 南, 指 导 政 府 项 目 业 主 对 建 设 工 程 进 行 全 寿 命 周 期 的 管 理 它 们 都 强 调 对 项 目 的 成 本 质 量 安 全 和 可 持 续 发 展 等 目 标 控 制 贯 穿 于 项 目 的 整 个 过 程 中, 而 不 是 其 中 的 某 一 个 环 节 在 项 目 的 一 开 始 的 策 划 中, 就 要 考 虑 到 项 目 实 施 运 营 过 程 中 的 各 种 因 素, 以 此 制 定 项 目 管 理 手 册, 并 贯 穿 项 目 的 全 过 程 德 国 要 求 在 编 制 需 求 计 划 和 预 算 时, 技 术 支 持 部 门 就 要 针 对 可 行 性 给 予 建 议 ; 英 国 要 求 在 设 计 阶 段 就 考 虑 到 项 目 的 全 寿 命 周 期 成 本 在 对 具 体 建 设 项 目 进 行 管 理 时, 各 国 的 管 理 机 制 也 有 许 多 共 同 点, 例 如 使 用 规 范 性 文 件 和 标 准 对 项 目 全 过 程 进 行 指 导 ; 运 用 价 值 和 风 险 管 理 技 术 进 行 项 目 全 寿 命 周 期 的 管 理 ; 从 各 方 面 完 善 信 息 化 管 理 ; 重 视 需 求 管 理, 建 立 用 户 导 向 机 制 173

179 子 报 告 三 : 英 国 美 国 德 国 和 日 本 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 和 机 制 分 析 等 (5) 设 置 重 要 的 评 审 节 点 如 英 国 中 央 政 府 的 网 关 评 审 程 序, 在 项 目 实 施 过 程 的 重 要 阶 段 和 关 键 节 点, 采 用 同 行 审 查 的 方 式 及 早 发 现 项 目 可 能 存 在 的 问 题, 并 提 出 对 策, 及 时 解 决 通 过 节 点 评 审, 即 通 过 网 关 才 能 进 入 下 一 程 序, 同 时 使 用 风 险 和 价 值 管 理 技 术 对 项 目 计 划 不 断 完 善, 使 公 共 资 金 价 值 最 大 化 按 英 国 的 网 关 评 审 程 序 和 美 国 GSA 施 工 优 秀 同 行 检 查 计 划, 来 自 独 立 第 三 方 的 专 家 可 以 从 客 观 多 面 的 角 度 审 视 项 目 的 执 行 效 果, 发 现 项 目 和 管 理 团 队 存 在 的 问 题 ; 事 后 的 同 行 评 估 可 以 客 观 地 评 价 项 目 的 实 际 效 益 与 存 在 问 题, 帮 助 提 升 项 目 管 理 团 队 的 管 理 水 平 (6) 建 立 完 善 的 工 程 质 量 保 证 体 系 如 日 本 为 了 达 到 极 高 的 建 筑 项 目 质 量 水 平, 需 要 开 展 各 种 各 样 的 工 作, 需 要 提 高 人 和 组 织 的 能 力 质 量 不 是 靠 检 查 出 来 的, 而 是 在 于 在 实 施 设 计 施 工 业 务 过 程 中 如 何 进 行 正 确 的 管 理 检 查 是 结 果, 质 量 是 过 程 管 理 的 基 本 理 念 尤 其 重 要 为 此, 除 了 需 要 对 参 与 工 程 的 技 术 人 员 技 术 工 人 进 行 个 人 能 力 和 守 法 精 神 的 培 育 外, 还 需 要 让 其 切 身 体 会 到 创 造 的 意 义 和 乐 趣 实 现 这 些 的 基 础, 是 技 术 人 员 技 术 工 人 的 相 互 交 流 培 训, 及 其 各 自 在 施 工 现 场 的 管 理 组 织 和 保 证 体 系 的 有 效 构 成 (7) 建 立 工 程 造 价 数 据 库 如 英 国 中 央 政 府 每 年 公 布 政 府 公 共 工 程 的 成 本 基 准 值, 并 与 私 人 工 程 的 成 本 值 进 行 比 较 分 析, 既 可 以 成 为 下 一 年 政 府 公 共 工 程 的 控 制 目 标, 也 对 投 资 控 制 效 果 不 好 的 部 门 具 有 激 励 作 用 (8) 强 化 政 府 公 共 工 程 管 理 的 信 息 化 建 设 表 现 为 : 建 设 工 程 政 务 公 开 ; 相 关 业 务 的 电 子 化, 如 英 国 的 规 划 申 请 和 建 筑 控 制 申 请 都 可 以 通 过 全 国 统 一 的 网 络 信 息 门 户 进 行 ; 建 立 电 子 采 购 平 台 ;BIM 技 术 在 项 目 管 理 中 的 应 用 174

180 子 报 告 三 : 英 国 美 国 德 国 和 日 本 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 和 机 制 分 析 发 达 国 家 和 地 区 对 政 府 公 共 工 程 的 管 理 已 经 过 了 百 年 的 实 践 和 探 索, 逐 步 形 成 了 适 应 市 场 经 济 发 展 的 各 具 特 色 的 政 府 公 共 工 程 管 理 体 系 但 是 发 达 工 业 国 家 与 我 国 国 情 和 环 境 上 有 所 差 异, 管 理 体 制 和 机 制 的 借 鉴 尚 未 考 虑 实 际 条 件, 具 体 的 细 节 和 做 法 还 需 要 深 入 研 究 175

181 子 报 告 三 : 英 国 美 国 德 国 和 日 本 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 和 机 制 分 析 参 考 资 料 来 源 [1] [2] [3] [4] nment [5] [6] [7] [8] [9] [10] [11] [12] [13] _ogc_gateway_review.asp [14] [15] ccounts-commission/role/ [16] [17] gislation/introduction [18] [19] [20] [21] [22] ications/pages/default.aspx [23] [24] [25] OGC : Achieving Excellence in Construction Procurement Guide [26] [27] [28] [29] 176

182 子 报 告 三 : 英 国 美 国 德 国 和 日 本 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 和 机 制 分 析 [30] [31] m_term=hdr_1_bldgs_design&utm_campaign=shortcuts [32] [33] [34] [35] [36] [37] [38] [39] [40] [41] [42] [43] [44] [45] m_term=hdr_1_bldgs_facilities&utm_campaign=shortcuts [46] %90%9C%E7%B4%A2 [47] tm_term=hp_13_specialtopics_gogreen&utm_campaign=shortcuts [48] [49] Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur, [50] Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz, Bau und Reaktionsicherheit, [51] [52] Pfarr, Grundlagen der Bauwirtschaft, S. 102f [53] [54] [55] [56] [57] [58] 177

183 子 报 告 四 : 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 改 革 与 创 新 研 究 研 究 子 报 告 四 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 改 革 与 创 新 研 究 2016 年 01 月 178

184 子 报 告 四 : 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 改 革 与 创 新 研 究 子 报 告 四 负 责 人 : 孙 继 德 ( 同 济 大 学 ) 张 礼 卫 ( 深 圳 市 建 筑 工 务 署 ) 子 报 告 四 参 与 人 员 ( 按 姓 氏 笔 画 排 序 ): 王 立 里 ( 同 济 大 学 ) 王 海 鸥 ( 同 济 大 学 ) 华 枫 ( 深 圳 市 机 构 编 制 委 员 会 办 公 室 ) 陈 旭 ( 同 济 大 学 ) 钟 炼 亮 ( 深 圳 市 建 筑 工 务 署 ) 聂 琪 ( 同 济 大 学 ) 唐 建 伟 ( 深 圳 市 建 筑 工 务 署 ) 179

185 子 报 告 四 : 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 改 革 与 创 新 研 究 子 报 告 四 目 录 1 指 导 思 想 和 原 则 组 建 政 府 公 共 工 程 管 理 局 政 府 公 共 工 程 管 理 局 的 属 性 政 府 公 共 工 程 管 理 局 的 职 能 定 位 政 府 公 共 工 程 管 理 局 的 称 谓 分 析 政 府 公 共 工 程 管 理 局 的 主 要 管 理 职 能 政 府 公 共 工 程 项 目 的 决 策 支 持 政 府 公 共 工 程 项 目 的 实 施 政 府 公 共 工 程 的 设 施 管 理 政 府 公 共 工 程 管 理 局 的 组 织 机 构 政 府 公 共 工 程 管 理 局 的 管 理 对 象 政 府 公 共 工 程 管 理 局 的 人 员 组 成 人 员 组 成 结 构 人 员 组 成 管 理 及 其 相 应 措 施 政 府 公 共 工 程 管 理 局 与 其 他 相 关 管 理 部 门 的 业 务 关 系 政 府 公 共 工 程 管 理 局 与 发 改 委 的 业 务 关 系 政 府 公 共 工 程 管 理 局 与 专 业 建 设 管 理 部 门 的 关 系 政 府 公 共 工 程 管 理 局 与 财 政 局 的 关 系 政 府 公 共 工 程 管 理 局 与 专 业 审 计 局 的 关 系 政 府 公 共 工 程 管 理 局 在 项 目 决 策 阶 段 的 主 要 职 能 和 任 务 分 析 政 府 公 共 工 程 管 理 局 在 项 目 决 策 阶 段 的 主 要 职 能 政 府 公 共 工 程 管 理 局 在 项 目 决 策 阶 段 的 组 织 职 能 政 府 公 共 工 程 管 理 局 在 项 目 决 策 阶 段 的 沟 通 协 调 职 能 政 府 公 共 工 程 管 理 局 在 项 目 决 策 阶 段 的 技 术 支 持 职 能 政 府 公 共 工 程 管 理 局 在 项 目 决 策 阶 段 的 主 要 任 务 政 府 公 共 工 程 管 理 局 在 项 目 启 动 阶 段 的 主 要 任 务 政 府 公 共 工 程 管 理 局 在 可 行 性 研 究 报 告 阶 段 的 主 要 任 务

186 子 报 告 四 : 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 改 革 与 创 新 研 究 4 政 府 公 共 工 程 管 理 局 在 项 目 实 施 阶 段 的 主 要 职 能 和 任 务 分 析 政 府 公 共 工 程 管 理 局 在 项 目 实 施 阶 段 的 主 要 职 能 政 府 公 共 工 程 管 理 局 在 项 目 实 施 阶 段 的 组 织 职 能 政 府 公 共 工 程 管 理 局 在 项 目 实 施 阶 段 的 沟 通 协 调 职 能 政 府 公 共 工 程 管 理 局 在 项 目 实 施 阶 段 接 受 监 督 政 府 公 共 工 程 管 理 局 在 项 目 实 施 阶 段 的 任 务 政 府 公 共 工 程 管 理 局 在 项 目 规 划 设 计 阶 段 的 任 务 政 府 公 共 工 程 管 理 局 在 项 目 施 工 阶 段 的 任 务 政 府 公 共 工 程 管 理 局 在 项 目 交 付 阶 段 的 任 务 政 府 公 共 工 程 专 门 临 时 管 理 机 构 的 组 建 和 主 要 职 能 政 府 公 共 工 程 专 门 临 时 管 理 机 构 组 建 的 必 要 性 分 析 政 府 公 共 工 程 的 重 大 经 济 和 社 会 影 响 政 府 公 共 工 程 横 向 协 调 难 度 大 政 府 公 共 工 程 管 理 的 专 业 性 需 求 政 府 公 共 工 程 专 门 临 时 管 理 机 构 的 职 能 和 责 任 分 析 政 府 公 共 工 程 专 门 临 时 管 理 机 构 的 职 能 定 位 政 府 公 共 工 程 专 门 临 时 管 理 机 构 的 责 任 分 析 政 府 公 共 工 程 专 门 临 时 管 理 机 构 的 组 建 政 府 公 共 工 程 专 门 临 时 管 理 机 构 的 组 建 单 位 政 府 公 共 工 程 专 门 临 时 管 理 机 构 的 人 员 和 专 业 配 置 参 考 文 献

187 子 报 告 四 : 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 改 革 与 创 新 研 究 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 改 革 与 创 新 研 究 1 指 导 思 想 和 原 则 长 期 以 来, 我 国 政 府 公 共 工 程 的 管 理 存 在 着 许 多 问 题, 投 资 超 进 度 慢 质 量 差 滋 生 腐 败 等 问 题 普 遍, 虽 然 经 过 长 期 的 多 种 努 力, 仍 没 有 从 根 本 上 解 决, 其 原 因 是 没 有 从 体 制 机 制 和 法 制 上 进 行 综 合 治 理 纵 览 工 业 发 达 国 家 和 地 区 的 管 理 体 制, 政 府 公 共 工 程 都 是 由 政 府 直 接 主 持, 进 行 集 中 管 理, 这 也 是 大 部 分 发 达 国 家 和 地 区 所 普 遍 采 用 的 管 理 体 制 比 如 美 国 德 国 日 本 新 加 坡 以 及 我 国 香 港 地 区 等, 对 这 些 发 达 国 家 和 地 区 的 政 府 来 说, 对 政 府 公 共 工 程 进 行 直 接 管 理 是 政 府 的 一 项 重 要 职 责 这 些 国 家 和 地 区 的 政 府 都 有 实 施 政 府 公 共 工 程 管 理 的 专 门 机 构, 通 过 专 门 机 构 的 管 理, 保 证 了 工 程 管 理 的 集 中 化 专 业 化 统 一 化 以 及 投 资 效 率 这 种 专 门 机 构 直 接 实 施 管 理, 就 是 充 当 政 府 公 共 工 程 建 设 的 项 目 业 主, 不 仅 对 工 程 质 量 施 工 安 全 进 行 监 督, 而 且 对 工 期 和 投 资 进 行 全 面 的 直 接 控 制 这 种 控 制 不 同 于 一 般 的 基 本 建 设 程 序 监 督, 而 是 从 可 行 性 研 究 论 证 项 目 决 策 设 计 施 工 管 理 直 至 交 付 使 用 全 过 程 的 直 接 操 作 这 种 方 式 无 疑 能 够 减 少 政 府 公 共 工 程 分 散 管 理 带 来 的 弊 端, 减 少 信 息 成 本 和 监 控 成 本, 同 时 减 少 腐 败 的 可 能 性 因 此, 借 鉴 发 达 国 家 和 地 区 的 成 熟 经 验, 我 国 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 改 革 的 指 导 思 想 和 原 则 应 该 是 : 政 府 工 程 政 府 管 政 府 工 程 集 中 管 政 府 公 共 工 程 的 投 资, 来 自 纳 税 人, 应 当 由 谁 对 其 负 责? 还 有 谁 能 够 对 其 负 责? 显 然, 只 有 政 府 面 对 巨 额 的 建 设 项 目 投 资, 面 对 专 业 性 的 项 目 管 理 工 作, 应 该 如 何 进 行 管 理? 只 有 进 行 集 中 管 理, 由 专 业 化 的 政 府 机 构 进 行 管 理 一 个 有 责 任 的 政 府, 应 该 承 担 起 对 公 共 工 程 的 责 任, 承 担 起 对 纳 税 人 的 责 任 作 为 公 共 利 益 的 代 表, 政 府 应 该 成 为 公 共 资 产 的 唯 一 管 理 者 并 且, 只 有 实 行 集 中 管 理, 才 能 组 建 专 业 化 的 管 理 机 构, 低 成 本 高 效 率 地 开 展 专 业 化 的 工 程 管 理 工 作, 实 现 工 程 建 设 目 标 深 圳 市 在 过 去 十 多 年 的 改 革 中, 通 过 学 习 借 鉴 发 达 国 家 和 地 区 的 先 进 经 验, 逐 渐 摸 索 建 立 了 以 深 圳 市 建 筑 工 务 署 ( 以 下 简 称 : 深 圳 工 务 署 ) 为 核 心 的 政 府 公 182

188 子 报 告 四 : 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 改 革 与 创 新 研 究 共 工 程 的 集 中 管 理 体 制 实 践 证 明, 这 一 体 制 符 合 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 研 究 的 基 本 判 断 和 发 展 方 向, 也 符 合 国 际 惯 例, 值 得 坚 持, 但 在 实 践 中 也 出 现 了 一 些 新 的 问 题, 应 在 此 基 础 上 继 续 进 行 研 究 和 探 索, 进 一 步 深 化 改 革 183

189 子 报 告 四 : 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 改 革 与 创 新 研 究 2 组 建 政 府 公 共 工 程 管 理 局 从 2002 年 开 始, 深 圳 市 逐 步 建 立 了 以 深 圳 工 务 署 为 核 心 的 政 府 公 共 工 程 的 集 中 管 理 体 制, 至 今 仍 然 是 国 内 最 先 进 的 改 革 典 范, 代 表 了 政 府 公 共 工 程 管 理 的 发 展 方 向 但 由 于 宏 观 体 制 和 机 制 环 境 的 约 束, 目 前 的 深 圳 工 务 署 模 式 也 暴 露 出 一 些 问 题, 比 较 突 出 的 是 深 圳 工 务 署 的 职 能 定 位 问 题 人 才 问 题 等, 当 然 还 有 不 少 其 他 问 题 这 些 问 题 如 果 不 能 及 时 得 到 有 效 解 决, 必 将 极 大 影 响 政 府 公 共 工 程 的 投 资 效 益 因 此, 必 须 进 一 步 进 行 深 化 改 革 据 统 计, 自 2000 年 以 来, 深 圳 市 用 于 固 定 资 产 投 资 的 财 政 拨 款 额 年 平 均 增 速 达 24.7%, 虽 然 近 几 年 有 所 回 落, 但 每 年 的 政 府 投 资 固 定 资 产 总 额 仍 然 处 于 高 位 以 2012 年 为 例, 深 圳 市 政 府 投 资 固 定 资 产 总 额 达 到 亿, 占 深 圳 市 年 度 财 政 总 支 出 的 21% 要 有 效 管 理 如 此 巨 额 的 固 定 资 产 投 资, 必 须 要 设 置 一 个 独 立 的 专 业 性 强 的 且 具 有 政 府 内 部 横 向 协 调 能 力 的 部 门 深 圳 市 建 筑 工 务 署 具 有 专 业 化 管 理 的 特 点, 但 不 能 具 备 上 述 所 必 需 的 全 部 能 力, 因 此, 应 在 现 有 建 筑 工 务 署 的 基 础 上 进 行 改 革 和 提 升, 针 对 政 府 公 共 工 程 的 管 理, 建 议 组 建 新 的 政 府 管 理 机 构 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 局, 形 成 一 个 专 业 化 的 政 府 公 共 工 程 项 目 全 寿 命 周 期 管 理 的 局 级 部 门 2.1 政 府 公 共 工 程 管 理 局 的 属 性 政 府 公 共 工 程 管 理 局 的 职 能 定 位 目 前, 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 的 管 理, 是 以 深 圳 市 建 筑 工 务 署 为 代 表, 履 行 业 主 管 理 职 能, 代 表 市 政 府 ( 投 资 人 ) 和 建 设 工 程 的 使 用 单 位, 执 行 建 设 项 目 的 具 体 管 理 活 动, 并 以 其 专 业 性 对 部 分 政 府 公 共 工 程 建 设 项 目 的 决 策 过 程 和 后 期 运 营 维 护 过 程 进 行 技 术 支 持, 达 到 了 良 好 的 效 果 但 是, 在 实 际 工 作 中, 仍 然 存 在 一 系 列 的 体 制 和 机 制 障 碍, 阻 碍 建 设 项 目 管 理 活 动 的 正 常 开 展, 影 响 管 理 效 率 在 这 些 障 碍 中, 最 有 代 表 性 的 就 是, 基 于 其 现 有 的 职 能 定 位, 深 圳 市 建 筑 工 务 署 作 为 一 个 执 行 机 构 在 政 府 部 门 间 进 行 横 向 协 调 时 明 显 感 到 能 力 不 足 按 现 行 管 理 体 制, 政 府 公 共 工 程 的 管 理 活 动 涉 及 到 多 个 政 府 部 门 的 职 责, 部 184

190 子 报 告 四 : 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 改 革 与 创 新 研 究 分 部 门 之 间 会 存 在 部 门 本 位 主 义 深 圳 工 务 署 作 为 政 府 公 共 工 程 的 实 际 管 理 人, 在 各 个 政 府 部 门 面 前 就 是 一 个 普 通 的 项 目 业 主, 每 天 面 对 一 系 列 的 矛 盾 和 问 题 尽 管 是 代 表 政 府 管 理 工 程 项 目, 但 深 圳 工 务 署 并 不 是 政 府 职 能 部 门 ( 过 去 曾 是 建 设 局 的 下 属 机 构 ), 在 处 理 部 门 间 的 协 调 问 题 时 常 常 出 现 协 调 力 度 不 够, 两 边 不 讨 好 的 情 况 我 国 政 府 部 门 间 的 行 政 级 别, 层 次 分 明, 对 任 一 部 门 的 授 权 都 应 与 其 行 政 级 别 相 适 应, 才 能 有 效 开 展 工 作 为 便 于 协 调 工 作, 协 调 双 方 至 少 应 处 于 平 等 的 位 置 目 前, 深 圳 工 务 署 的 事 业 单 位 属 性 使 之 无 法 获 得 与 其 他 政 府 部 门 间 平 等 的 地 位 因 此, 组 建 新 的 政 府 公 共 工 程 管 理 局, 使 之 成 为 一 个 政 府 职 能 部 门, 是 解 决 问 题 和 矛 盾, 改 变 管 理 现 状 的 必 由 之 路 新 组 建 的 政 府 公 共 工 程 管 理 局 隶 属 于 深 圳 市 政 府, 是 政 府 职 能 部 门 之 一, 属 于 管 理 机 构, 也 应 具 有 执 行 职 能 而 深 圳 工 务 署 是 执 行 机 构, 并 不 具 有 管 理 和 决 策 职 能, 二 者 具 有 本 质 的 区 别 为 了 有 效 解 决 深 圳 工 务 署 定 位 低 职 能 不 全 的 问 题, 必 须 要 对 新 成 立 的 政 府 公 共 工 程 管 理 局 的 职 能 进 行 定 位, 明 确 其 执 行 职 能 和 管 理 决 策 职 能 为 了 发 扬 政 府 公 共 工 程 集 中 管 理 的 成 功 经 验 及 优 势, 根 据 建 设 工 程 全 寿 命 周 期 管 理 理 论, 结 合 政 府 公 共 工 程 的 特 点, 新 组 建 的 政 府 公 共 工 程 管 理 局 应 该 负 责 政 府 公 共 工 程 的 全 寿 命 管 理 过 程, 在 建 设 项 目 全 寿 命 的 不 同 阶 段 组 织 其 他 相 关 部 门 和 单 位 参 与, 并 在 整 个 过 程 中 接 受 行 政 监 督 和 社 会 监 督 为 了 实 现 对 政 府 公 共 工 程 项 目 的 管 理 和 执 行 双 重 职 能, 应 该 在 政 府 公 共 工 程 管 理 局 内 设 置 双 层 组 织 结 构 管 理 层 以 政 府 公 共 工 程 管 理 局 机 关 为 核 心, 通 过 对 外 协 调 沟 通 和 对 内 监 督 管 理, 制 定 标 准 和 制 度 规 范, 组 织 开 展 政 府 公 共 工 程 管 理 的 整 个 过 程 其 中, 政 府 公 共 工 程 管 理 局 通 过 横 向 协 调 技 术 推 广 和 项 目 前 期 的 决 策 支 持 等 职 能 与 其 他 部 门 互 动, 并 通 过 执 行 监 督 标 准 制 定 人 事 管 理 和 成 本 管 控 对 下 属 执 行 单 位 进 行 管 理 下 属 执 行 单 位 可 定 位 为 事 业 单 位, 受 政 府 公 共 工 程 管 理 局 管 理, 通 过 行 使 采 购 管 理 施 工 管 理 等 项 目 管 理 的 相 关 职 能 开 展 政 府 公 共 工 程 的 具 体 实 施 工 作, 并 完 成 工 程 保 修 和 设 备 运 营 维 护 管 理 的 任 务 185

191 子 报 告 四 : 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 改 革 与 创 新 研 究 横 向 协 调 技 术 推 广 市 公 共 工 程 管 理 局 项 目 前 期 ( 决 策 支 持 ) 执 行 监 督 标 准 制 定 人 事 管 理 成 本 管 控 下 属 事 业 单 位 采 购 管 理 施 工 管 理 工 程 保 修 设 备 运 营 图 4-1 政 府 公 共 工 程 管 理 局 的 基 本 组 织 职 能 政 府 公 共 工 程 管 理 局 的 称 谓 分 析 当 前, 深 圳 工 务 署 是 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 的 主 要 实 施 单 位, 是 隶 属 于 市 政 府 的 一 个 事 业 单 位 如 前 所 述, 新 组 建 的 机 构 应 是 深 圳 市 政 府 的 一 个 职 能 部 门, 名 称 必 须 相 应 修 改, 不 能 再 称 之 为 工 务 署 改 为 工 务 局 也 似 乎 不 妥, 工 务 二 字 借 鉴 了 香 港 的 工 务 局 以 及 我 国 解 放 前 的 工 务 局, 是 非 常 传 统 的 称 谓, 不 为 现 代 人 所 熟 悉 另 外, 工 务 工 程 只 是 政 府 投 资 工 程 的 一 部 分, 不 能 代 表 该 机 构 的 全 部 管 理 范 围, 也 没 有 表 明 政 府 公 共 工 程 或 者 工 程 建 设 这 一 特 定 的 管 理 对 象, 容 易 造 成 误 解 若 取 名 建 设 局 或 者 建 管 局 等 类 似 名 称, 在 许 多 地 方 一 般 都 是 指 建 筑 业 行 业 管 理 的 机 构, 同 样 容 易 产 生 歧 义, 造 成 混 乱, 也 不 合 适 新 组 建 机 构 的 职 能 将 从 过 去 工 务 署 的 执 行 职 能 转 变 为 管 理 职 能 和 执 行 职 能 兼 备, 但 仍 然 是 以 政 府 投 资 的 公 共 工 程 项 目 为 管 理 对 象 ( 经 营 性 的 公 共 工 程 一 般 引 入 企 业 投 资, 不 是 该 机 构 的 管 理 范 围 ), 以 工 程 的 全 寿 命 周 期 管 理 为 核 心 业 务 因 此, 本 课 题 建 议 暂 时 将 其 命 名 为 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 局, 简 称 政 府 公 共 工 程 管 理 局 或 公 共 工 程 管 理 局 186

192 子 报 告 四 : 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 改 革 与 创 新 研 究 2.2 政 府 公 共 工 程 管 理 局 的 主 要 管 理 职 能 按 照 公 共 服 务 的 纵 向 一 体 化 分 工 理 论 和 建 设 工 程 项 目 全 寿 命 周 期 管 理 理 论, 为 了 提 高 投 资 效 益, 为 建 设 工 程 项 目 增 值, 政 府 公 共 工 程 管 理 局 应 负 责 建 设 工 程 项 目 全 寿 命 周 期 三 大 阶 段 的 所 有 管 理 活 动, 即 决 策 阶 段 的 开 发 管 理 (DM-Development management) 实 施 阶 段 的 项 目 管 理 (PM-Project management) 以 及 运 行 阶 段 的 设 施 管 理 (FM-Facility management) 这 也 是 许 多 工 业 发 达 国 家 和 地 区 的 普 遍 做 法 在 建 设 项 目 的 全 寿 命 周 期 中, 政 府 公 共 工 程 管 理 局 的 具 体 职 能 如 下 政 府 公 共 工 程 项 目 的 决 策 支 持 建 设 项 目 实 施 能 否 成 功, 项 目 建 成 以 后 能 否 发 挥 经 济 效 益 和 社 会 效 益, 在 很 大 程 度 上 取 决 于 决 策 阶 段 的 管 理 工 作 许 多 建 设 工 程 项 目, 尤 其 是 政 府 公 共 工 程 项 目, 没 有 重 视 决 策 阶 段 的 策 划, 没 有 进 行 充 分 的 市 场 调 查 和 分 析, 盲 目 上 马, 造 成 的 投 资 失 误 是 很 巨 大 的 因 此, 政 府 公 共 工 程 项 目 决 策 阶 段 的 策 划 工 作 必 须 加 强 其 次, 有 些 项 目 即 使 进 行 了 决 策 阶 段 策 划, 但 决 策 阶 段 的 组 织 和 实 施 阶 段 的 组 织 以 及 运 行 阶 段 的 组 织 彼 此 分 离, 相 互 独 立, 决 策 实 施 和 运 行 的 组 织 者 都 没 用 考 虑 另 外 两 个 阶 段 的 需 求, 决 策 时 不 能 有 效 集 成 项 目 实 施 和 项 目 运 行 管 理 的 经 验, 造 成 决 策 有 偏 差 甚 至 失 误 因 此, 政 府 公 共 工 程 管 理 局 的 职 能 不 能 仅 停 留 在 实 施 阶 段, 应 该 将 实 施 管 理 过 程 和 运 行 管 理 过 程 的 经 验 体 现 到 项 目 决 策 中, 在 决 策 策 划 阶 段 做 许 多 必 要 的 基 础 性 工 作, 为 政 府 公 共 工 程 的 决 策 提 供 支 持 传 统 的 政 府 公 共 工 程 的 决 策 过 程 主 要 包 括 项 目 建 议 书 项 目 需 求 调 研 和 项 目 可 行 性 分 析 等 工 作 深 圳 市 的 一 般 分 工 是, 项 目 建 议 书 主 要 由 项 目 使 用 单 位 或 者 其 上 级 主 管 部 门 提 出, 部 分 项 目 的 项 目 需 求 调 研 和 项 目 可 行 性 分 析 由 深 圳 工 务 署 完 成, 多 数 项 目 仍 由 项 目 使 用 单 位 或 者 其 上 级 主 管 部 门 委 托 有 资 质 的 单 位 完 成, 然 后 报 送 发 改 部 门 进 行 审 批 这 一 模 式 会 产 生 诸 多 问 题 : 首 先, 由 于 专 业 性 的 限 制, 在 项 目 建 议 书 阶 段 由 使 用 单 位 制 定 很 容 易 产 生 项 目 需 求 不 清 项 目 建 议 书 内 容 过 浅 或 者 不 能 完 全 表 明 187

193 子 报 告 四 : 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 改 革 与 创 新 研 究 项 目 意 图 的 问 题, 使 用 单 位 受 利 益 驱 动 容 易 提 高 要 求, 从 而 导 致 项 目 建 设 标 准 过 高 规 模 过 大 等 问 题 ; 其 次, 深 圳 工 务 署 由 于 人 力 和 精 力 的 问 题, 无 法 针 对 每 一 个 项 目 开 展 深 入 的 需 求 调 研 ; 由 使 用 单 位 委 托 有 资 质 的 单 位 进 行 调 研 分 析, 具 备 专 业 性, 但 这 些 单 位 往 往 屈 从 于 委 托 单 位 的 主 观 意 志, 或 由 于 其 他 方 面 的 原 因, 不 一 定 能 提 供 真 正 科 学 准 确 的 数 据 和 结 论 ; 最 后, 发 改 部 门 在 进 行 审 批 和 最 终 决 策 时 由 于 审 批 项 目 过 多 过 于 集 中 人 手 不 足 等 原 因, 无 法 对 项 目 进 行 全 面 深 入 切 合 实 际 的 审 核, 往 往 采 用 砍 投 资 的 简 单 办 法, 很 难 全 面 科 学 融 合 各 方 意 见, 作 出 科 学 决 策, 导 致 决 策 结 果 各 方 都 不 满 意 为 了 克 服 这 些 问 题, 借 鉴 香 港 等 地 的 经 验, 首 先 要 组 建 一 个 专 业 水 平 高 权 威 性 强 能 够 融 合 各 方 意 见 的 一 个 跨 部 门 机 构, 即 政 府 公 共 工 程 投 资 决 策 委 员 会 该 委 员 会 应 该 由 市 领 导 为 负 责 人, 可 由 发 改 部 门 牵 头 组 织, 并 包 括 政 府 公 共 工 程 管 理 局 使 用 单 位 使 用 单 位 的 主 管 部 门 规 土 部 门 建 设 主 管 部 门 财 政 部 门 以 及 水 电 气 等 基 础 设 施 管 理 部 门 等, 群 策 群 力 其 组 成 可 参 见 图 4-2 所 示 考 虑 我 国 目 前 的 体 制 现 状, 可 以 考 虑 分 步 改 革 比 如, 可 以 考 虑 按 项 目 的 投 资 额 标 准 规 模 影 响 程 度 等 对 投 资 项 目 进 行 分 级, 实 行 分 级 决 策 项 目 决 策 分 初 步 决 策 和 最 终 决 策 批 准 两 个 阶 段 不 同 级 别 的 项 目 由 不 同 的 决 策 机 构 进 行 初 步 决 策, 比 如 大 型 项 目 和 重 点 项 目 可 由 政 府 公 共 工 程 投 资 决 策 委 员 会 进 行 初 步 决 策, 而 中 小 型 项 目 由 发 改 部 门 负 责 初 步 决 策 ( 即 不 需 要 经 过 决 策 委 员 会 ), 所 有 项 目 的 最 终 的 决 策 和 批 准 都 由 市 人 大 常 委 会 负 责 188

194 子 报 告 四 : 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 改 革 与 创 新 研 究 根 据 决 策 意 见 进 行 审 批 根 据 相 关 政 策 和 计 划 提 供 决 策 支 持 人 大 常 委 会 或 市 长 办 公 会 提 供 基 础 设 施 条 件 水 电 气 等 设 施 管 理 部 门 财 政 部 门 发 改 部 门 提 供 决 策 意 见 建 管 部 门 投 资 决 策 委 员 会 提 供 建 筑 业 管 理 建 议 规 土 部 门 提 供 财 务 建 议 公 共 工 程 管 理 局 组 织 提 供 实 施 可 行 性 的 建 议 提 供 规 划 建 议 使 用 单 位 提 供 项 目 需 求 说 明 图 4-2 政 府 公 共 工 程 投 资 决 策 委 员 会 的 工 作 关 系 政 府 公 共 工 程 的 决 策 过 程 应 该 既 能 确 保 决 策 科 学 正 确, 又 能 提 高 决 策 效 率 由 政 府 公 共 工 程 管 理 局 负 责 决 策 前 期 的 策 划 调 研 论 证 等 工 作, 可 以 保 证 策 划 分 析 论 证 的 专 业 性 科 学 性 和 独 立 性 在 当 前 我 国 投 资 管 理 体 制 下, 独 立 性 尤 其 重 要, 它 是 科 学 性 的 重 要 基 础 和 保 证 由 于 政 府 公 共 工 程 管 理 局 独 立 于 使 用 单 位, 与 使 用 单 位 无 经 济 利 益 关 系, 可 以 不 受 使 用 单 位 的 制 约 和 影 响, 有 利 于 做 出 科 学 独 立 专 业 的 判 断 关 于 政 府 公 共 工 程 管 理 局 在 决 策 阶 段 的 具 体 任 务 将 在 第 4 部 分 详 细 分 析 政 府 公 共 工 程 项 目 的 实 施 深 圳 工 务 署 十 多 年 来 的 经 验 证 明 了 对 政 府 公 共 工 程 进 行 集 中 管 理 的 诸 多 优 势 因 此, 组 织 项 目 实 施 仍 将 是 政 府 公 共 工 程 管 理 局 的 核 心 职 能 与 深 圳 工 务 署 的 职 能 定 位 相 比, 政 府 公 共 工 程 管 理 局 将 从 单 一 的 执 行 职 能 转 189

195 子 报 告 四 : 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 改 革 与 创 新 研 究 型 成 为 集 管 理 和 执 行 职 能 于 一 体, 其 在 项 目 实 施 阶 段 的 职 能 也 将 进 行 补 充 和 调 整 政 府 公 共 工 程 管 理 局 可 将 工 程 实 施 相 关 的 职 能 纳 入 其 下 属 事 业 单 位, 而 局 机 关 本 部 将 主 要 负 责 与 其 他 部 门 间 的 沟 通 制 定 标 准 投 资 监 控 以 及 对 下 属 单 位 的 监 督 检 查 在 项 目 实 施 过 程 中, 为 了 使 下 属 事 业 单 位 的 项 目 管 理 活 动 有 法 可 依, 有 序 进 行, 也 为 了 便 于 对 其 进 行 管 理, 方 便 进 行 项 目 考 核 和 人 员 业 绩 考 核, 需 要 制 定 一 系 列 的 工 作 标 准, 以 便 对 其 行 为 进 行 约 束, 对 其 工 作 进 行 指 导, 比 如 制 定 项 目 管 理 手 册 技 术 标 准 或 者 工 作 流 程 等 对 下 属 事 业 单 位 进 行 投 资 监 控 的 主 要 手 段 可 以 包 括 事 前 事 中 和 事 后 三 个 阶 段 事 前 控 制 主 要 是 通 过 品 牌 库 和 战 略 合 作 伙 伴 等 使 招 投 标 价 格 达 到 最 优, 并 进 行 预 算 审 查 ; 事 中 控 制 主 要 是 对 工 程 款 结 算 的 分 析 和 控 制, 对 工 程 进 行 巡 查 监 督, 以 及 对 各 种 重 大 变 更 进 行 控 制 ; 事 后 控 制 即 通 过 决 算 进 行 评 估 和 控 制 政 府 公 共 工 程 的 设 施 管 理 深 圳 工 务 署 的 主 要 职 能 没 有 包 括 运 营 维 护 阶 段 的 物 业 管 理 和 设 施 管 理 项 目 建 成 后 移 交 给 使 用 单 位, 由 使 用 单 位 自 行 管 理 或 委 托 物 业 管 理 公 司 进 行 设 施 的 运 营 维 护 在 这 种 分 散 管 理 模 式 下, 只 要 有 物 业 的 使 用 单 位, 都 要 有 专 人 负 责 维 修 管 理 工 作, 管 理 人 员 多 经 验 少, 非 专 业 化 运 作, 物 业 管 理 企 业 技 术 力 量 薄 弱, 难 以 应 付 维 修 工 程 市 场 比 较 混 乱 的 现 状, 造 成 维 修 的 整 体 质 量 不 高, 设 施 设 备 易 损, 物 业 价 值 大 幅 降 低, 并 且 容 易 滋 生 腐 败 问 题 为 了 解 决 这 一 问 题, 应 赋 予 政 府 公 共 工 程 管 理 局 的 一 个 重 要 职 能 就 是 组 织 开 展 政 府 公 共 工 程 设 施 管 理 ( 物 业 管 理 ) 活 动 对 政 府 公 共 工 程 进 行 集 中 设 施 管 理 ( 物 业 管 理 ) 至 少 有 四 点 好 处 : 第 一, 政 府 公 共 工 程 管 理 局 同 时 作 为 建 设 单 位 和 设 施 管 理 单 位, 能 够 让 设 施 管 理 相 关 团 队 尽 早 介 入 项 目 全 寿 命 周 期, 能 够 使 项 目 在 实 施 过 程 和 运 维 过 程 中 平 稳 过 渡 ; 第 二, 集 中 管 理 有 助 于 发 挥 规 模 化 优 势, 获 得 更 加 有 价 格 竞 争 力 的 设 施 管 理 服 务, 降 低 维 修 成 本 ; 第 三, 集 中 管 理 有 助 于 发 挥 专 业 化 优 势, 打 造 一 个 专 业 性 强 且 适 合 政 府 公 共 工 程 的 设 施 管 理 团 队, 提 高 管 理 效 率, 保 维 修 质 量 ; 第 四, 集 中 监 管 有 利 于 降 低 腐 败 风 险 190

196 子 报 告 四 : 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 改 革 与 创 新 研 究 2.3 政 府 公 共 工 程 管 理 局 的 组 织 机 构 应 根 据 政 府 公 共 工 程 管 理 局 的 职 能 定 位, 设 置 其 内 部 的 工 作 部 门 如 所 述, 可 以 考 虑 设 置 双 层 组 织 结 构, 管 理 层 以 政 府 公 共 工 程 管 理 局 为 核 心, 设 立 办 公 室 人 力 资 源 处 处 前 期 工 程 处 工 程 采 购 处 工 程 技 术 处 质 量 安 全 管 理 处 以 及 廉 政 建 设 室 等 下 属 执 行 单 位 可 设 立 建 筑 工 程 管 理 中 心 土 地 开 发 管 理 中 心 市 政 工 程 建 设 管 理 中 心 公 园 景 观 工 程 建 设 管 理 中 心 住 宅 工 程 建 设 管 理 中 心 设 计 管 理 中 心 造 价 控 制 中 心 工 程 检 测 中 心 机 电 设 备 管 理 中 心 房 屋 维 修 管 理 中 心 等, 分 别 完 成 各 类 项 目 的 建 设 管 理 和 运 营 维 护 管 理 工 作 管 理 层 和 执 行 层 之 间 的 组 织 关 系 可 以 考 虑 采 用 矩 阵 组 织 结 构, 如 图 4-3 所 示 矩 阵 组 织 结 构 是 新 型 的 组 织 结 构 模 式, 尤 其 适 用 于 以 工 程 项 目 为 主 要 管 理 任 务 的 大 型 的 组 织 体 系 在 矩 阵 组 织 结 构 中, 交 叉 点 ( 即 具 体 的 工 程 项 目 ) 存 在 纵 横 两 个 方 向 的 指 令 关 系, 可 能 且 很 容 易 产 生 矛 盾 指 令 经 常 出 现 的 矛 盾 指 令 将 对 项 目 实 施 产 生 不 利 影 响, 当 然 可 以 由 上 级 领 导 ( 局 长 副 局 长 ) 出 面 协 调, 但 为 了 减 少 上 层 领 导 的 协 调 工 作 量, 避 免 不 必 要 的 矛 盾, 可 以 规 定 以 横 向 指 令 为 主 或 以 纵 向 指 令 为 主 如 果 规 定 以 纵 向 指 令 为 主, 则 当 纵 横 两 个 方 向 的 指 令 发 生 矛 盾 时, 按 照 纵 向 指 令 执 行 由 于 政 府 公 共 工 程 管 理 局 每 年 将 面 对 许 多 项 目 的 实 施, 即 在 横 向 将 同 时 有 许 多 项 目 的 负 责 人 在 组 织 不 同 的 项 目, 有 必 要 对 不 同 的 项 目 进 行 统 一 和 规 范 管 理, 即 实 现 标 准 化 规 范 化, 因 此, 有 必 要 采 取 以 纵 向 为 主 的 组 织 结 构 191

197 子 报 告 四 : 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 改 革 与 创 新 研 究 局 长 / 副 局 长 前 期 工 程 处 工 程 采 购 处 工 程 技 术 处 质 量 安 全 处 廉 政 建 设 处 办 公 室 财 务 处 建 筑 工 程 管 理 中 心 市 政 工 程 管 理 中 心 土 地 开 发 管 理 中 心 住 宅 工 程 管 理 中 心 图 4-3 政 府 公 共 工 程 管 理 局 的 组 织 结 构 图 具 体 的 组 织 结 构 可 在 有 关 部 门 同 意 成 立 政 府 公 共 工 程 管 理 局 的 前 提 下 另 行 详 细 分 析 和 设 计 2.4 政 府 公 共 工 程 管 理 局 的 管 理 对 象 政 府 公 共 工 程 管 理 局 的 管 理 工 程 对 象 限 于 政 府 公 共 工 程, 其 核 心 在 于 政 府 投 资 政 府 投 资 的 目 的 主 要 有 两 个 : 第 一, 政 府 投 资 项 目 大 多 数 是 为 社 会 提 供 公 共 产 品, 即 主 要 提 供 社 会 大 众 所 需 的 非 盈 利 的 项 目, 这 些 项 目 具 有 较 高 的 社 会 效 益 ( 正 外 部 性 经 济 效 应 ), 若 由 社 会 投 资 可 能 较 难 产 生 经 济 利 益, 投 资 者 热 情 不 高, 这 也 包 括 一 些 虽 盈 利, 却 难 以 收 回 投 资 或 投 资 回 收 期 较 长 的 基 础 设 施 项 目 ; 第 二, 保 密 的 建 设 工 程 项 目, 不 宜 对 外 公 开 采 用 社 会 资 本 的 项 目 因 此, 可 192

198 子 报 告 四 : 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 改 革 与 创 新 研 究 归 纳 出 政 府 公 共 工 程 的 以 下 特 性 (1) 非 盈 利 的 公 益 性 项 目 市 场 经 济 体 制 下, 一 般 非 盈 利 难 以 盈 利 或 投 资 回 收 期 较 长 的 项 目 往 往 是 国 家 或 区 域 发 展 经 济 必 不 可 少 的 基 础 设 施, 是 关 系 到 改 善 投 资 环 境 改 善 人 民 生 活 加 强 国 防 安 全 的 设 施, 难 以 通 过 市 场 化 手 段 解 决, 只 能 由 政 府 投 资 建 设 (2) 投 资 大 风 险 大 影 响 面 大 的 建 设 项 目 有 些 投 资 大 风 险 大 的 超 大 型 投 资 项 目, 如 果 没 有 政 府 资 金 的 介 入, 其 他 投 资 都 不 可 能 承 受 如 此 巨 大 的 投 资 和 风 险 但 是 一 旦 项 目 决 策 上 马 就 将 形 成 巨 大 的 生 产 力, 并 影 响 着 与 该 生 产 力 相 关 的 诸 多 产 业 诸 多 部 门, 影 响 着 区 域 经 济 的 发 展 与 产 业 结 构 的 再 造, 甚 至 影 响 到 整 个 社 会 经 济 的 发 展 与 人 民 生 活 质 量 的 提 高 此 类 工 程 项 目 必 须 通 过 政 府 投 资 解 决 为 保 证 政 府 投 资 项 目 的 投 资 效 益, 政 府 公 共 工 程 应 采 取 更 严 格 的 管 理 程 序, 由 多 方 对 建 设 项 目 进 行 监 管 这 主 要 表 现 在 : 要 按 照 国 家 规 定 履 行 报 批 手 续, 严 格 执 行 建 设 程 序 ; 严 禁 挤 占 挪 用 政 府 投 资 ; 严 禁 边 勘 察 边 设 计 边 施 工 的 三 边 工 程 ; 财 政 部 门 要 执 行 项 目 评 审 程 序, 以 保 障 财 政 资 金 不 被 浪 费 2.5 政 府 公 共 工 程 管 理 局 的 人 员 组 成 人 员 组 成 结 构 不 同 于 其 他 行 政 管 理 部 门, 政 府 公 共 工 程 管 理 局 是 一 个 具 有 专 业 性 的 兼 具 管 理 职 能 和 执 行 职 能 的 部 门, 其 人 员 组 成 结 构 也 不 同 于 其 他 行 政 管 理 部 门, 应 主 要 由 专 业 人 士 和 部 分 行 政 管 理 人 员 组 成 为 了 履 行 好 执 行 职 能, 专 业 人 士 数 量 应 该 足 够 多 根 据 发 达 国 家 和 地 区 的 经 验 和 做 法, 建 议 专 业 人 士 数 量 所 占 比 例 不 少 于 三 分 之 二 (70% 以 上 ), 且 应 该 涵 盖 建 设 项 目 全 生 命 周 期 管 理 的 各 个 相 关 专 业 相 关 专 业 包 括 但 不 限 于 : 规 划 建 筑 结 构 岩 土 机 电 建 造 造 价 设 备 以 及 数 据 处 理 和 信 息 技 术 等 193

199 子 报 告 四 : 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 改 革 与 创 新 研 究 人 员 组 成 管 理 及 其 相 应 措 施 (1) 数 量 控 制 由 于 管 理 体 制 和 实 施 机 制 的 差 异, 许 多 国 家 和 地 区 公 共 工 程 管 理 机 构 的 人 员 队 伍 庞 大, 往 往 达 万 人 甚 至 数 万 人 例 如 香 港 发 展 局 就 有 1.4 万 多 人, 其 每 个 署 的 人 数 都 在 千 人 以 上 美 国 联 邦 政 府 投 资 工 程 项 目 管 理 机 构 联 邦 事 务 服 务 总 局 (GSA) 现 有 雇 员 1.2 万 人 在 深 圳, 按 照 行 政 管 理 部 门 的 人 事 制 度 要 求, 政 府 公 共 工 程 管 理 局 能 够 容 纳 的 工 作 人 员 数 量 有 最 高 限 制, 政 府 公 共 工 程 管 理 局 在 进 行 人 员 数 量 控 制 时, 工 作 重 点 应 该 是 各 个 专 业 的 专 业 人 员 人 数 的 均 衡 协 调 在 控 制 各 个 专 业 的 专 业 人 员 数 量 的 基 础 上, 针 对 每 个 部 门 的 需 求 进 行 专 业 人 士 的 动 态 调 配, 这 样 一 方 面 有 利 于 各 个 部 门 从 不 同 专 业 的 角 度 完 成 既 定 工 作, 另 一 方 面 也 有 利 于 人 才 的 交 流 和 培 养 (2) 质 量 控 制 由 于 政 府 公 共 工 程 管 理 局 是 一 个 专 业 性 很 强 的 部 门, 因 此 要 求 其 人 员 的 专 业 素 养 高 传 统 的 公 务 员 式 的 考 核 办 法 虽 然 能 够 筛 选 出 一 些 专 业 人 员, 但 是 对 专 业 素 养 的 考 核 仍 然 不 够 因 此, 建 议 选 择 有 一 定 工 作 年 限 的 专 业 人 员, 并 将 项 目 经 历 和 职 业 资 格 纳 入 考 核 范 围 在 政 府 公 共 工 程 管 理 局, 应 该 针 对 各 专 业 人 员 的 专 业 素 养 进 行 定 期 考 核, 并 计 入 绩 效 考 核 中 对 于 关 键 岗 位 ( 如 项 目 主 任 ), 应 该 采 用 竞 争 上 岗 的 方 式, 优 先 选 择 专 业 素 养 高 工 作 能 力 强 的 人 员 担 当 (3) 建 立 人 员 考 核 和 激 励 机 制 为 实 现 人 员 的 质 量 控 制 和 数 量 控 制, 可 根 据 不 同 岗 位 的 职 能 要 求, 研 究 制 定 人 员 考 核 和 激 励 机 制, 既 能 吸 引 和 留 住 人 才, 又 能 优 胜 劣 汰 当 前, 由 于 体 制 原 因, 深 圳 工 务 署 存 在 考 核 与 激 励 机 制 缺 失 专 业 人 员 待 遇 过 低 人 才 严 重 流 失 等 问 题, 建 议 对 政 府 公 共 工 程 管 理 局 推 行 绩 效 考 核 和 薪 酬 制 度 改 革, 避 免 类 似 问 题 再 次 发 生 具 体 如 下 1) 对 直 属 事 业 单 位 实 行 绩 效 考 核 按 照 以 事 定 费 绩 效 考 核 的 改 革 思 路, 建 立 针 对 直 属 事 业 单 位 的 绩 效 考 核 制 度, 根 据 各 单 位 投 资 完 成 情 况 工 程 质 194

200 子 报 告 四 : 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 改 革 与 创 新 研 究 量 安 全 与 文 明 施 工 等 要 素 进 行 考 核, 根 据 考 核 结 果 发 放 工 资 总 额 ; 在 事 业 单 位 内 部 也 要 建 立 员 工 绩 效 工 资 制 度, 按 照 员 工 承 担 的 岗 位 职 责 和 履 职 情 况 等 核 心 要 素 进 行 考 核 和 分 配 2) 对 政 府 公 共 工 程 管 理 局 实 行 公 务 员 专 业 化 改 革 将 政 府 公 共 工 程 管 理 局 机 关 公 务 员 按 行 政 技 术 进 行 分 类, 建 立 对 应 的 专 业 公 务 员 招 聘 考 核 和 薪 酬 体 系, 拓 宽 专 业 人 才 晋 升 通 道, 提 高 专 业 人 才 待 遇, 以 更 好 吸 收 和 留 住 优 秀 专 业 技 术 人 才, 提 升 政 府 公 共 工 程 管 理 局 公 务 员 的 专 业 素 质 3) 建 立 与 工 作 性 质 相 适 应 的 薪 酬 水 平 为 缩 小 政 府 和 市 场 同 类 人 才 在 薪 酬 待 遇 上 的 巨 大 差 距, 避 免 人 才 严 重 流 失, 应 借 鉴 深 圳 大 学 前 海 管 理 局 等 单 位 的 薪 酬 改 革 经 验, 针 对 政 府 公 共 工 程 建 设 管 理 任 务 重 专 业 性 强 对 人 才 素 质 和 责 任 心 要 求 极 高 的 特 点, 结 合 绩 效 考 核, 适 当 提 高 公 共 工 程 管 理 事 业 单 位 的 人 均 工 资 基 准 水 平 2.6 政 府 公 共 工 程 管 理 局 与 其 他 相 关 管 理 部 门 的 业 务 关 系 我 国 政 府 公 共 工 程 的 决 策 和 实 施 过 程 受 发 改 委 ( 立 项 审 批 招 投 标 等 综 合 监 督 ) 财 政 ( 资 金 拨 付 与 财 务 管 理 ) 审 计 ( 资 金 运 用 ) 建 委 ( 质 量 与 安 全 市 场 交 易 等 的 监 管 ) 监 察 纪 委 等 部 门 以 及 重 大 建 设 项 目 稽 察 特 派 员 办 公 室 的 监 管 在 具 体 实 施 中 表 现 出 多 头 监 管, 责 权 划 分 不 明 确, 部 门 之 间 配 合 不 协 调, 责 任 落 实 不 到 位 的 现 象 多 部 门 都 在 管, 但 效 果 不 佳, 对 项 目 缺 乏 全 过 程 和 全 方 位 的 统 一 且 严 密 的 监 管 政 府 公 共 工 程 管 理 局 与 发 改 委 的 业 务 关 系 现 阶 段, 深 圳 市 发 改 委 与 建 设 项 目 有 关 的 职 能 是 : 组 织 拟 订 全 社 会 固 定 资 产 投 资 中 长 期 规 划, 按 权 限 负 责 各 类 投 资 项 目 的 审 批 核 准 备 案 或 转 报 管 理 ; 研 究 提 出 政 府 建 设 资 金 的 年 度 总 规 模 和 项 目 投 资 计 划, 经 批 准 后 组 织 实 施 综 合 协 调 推 进 重 大 项 目 建 设, 组 织 开 展 政 府 投 资 项 目 稽 察 和 后 评 价 工 作 也 就 是 说, 在 决 策 阶 段, 发 改 委 具 有 决 定 权, 体 现 在 对 单 个 投 资 项 目 的 审 批 和 建 设 资 金 规 模 的 审 批 上 各 地 发 改 部 门 掌 握 当 地 的 经 济 和 社 会 发 展 趋 势 以 及 产 业 规 划, 信 息 充 分 全 面, 195

201 子 报 告 四 : 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 改 革 与 创 新 研 究 由 发 改 部 门 对 政 府 公 共 工 程 进 行 审 批 和 决 策 有 一 定 的 合 理 性 作 为 政 府 的 组 成 部 门 之 一, 发 改 部 门 究 竟 应 该 是 负 责 决 策 参 与 决 策 还 是 提 供 决 策 支 持 呢? 根 据 发 达 国 家 和 地 区 的 经 验, 决 策 权 力 应 该 属 于 人 大 而 不 是 政 府 基 于 我 国 目 前 的 管 理 体 制, 本 课 题 建 议, 对 发 改 部 门 在 公 共 工 程 项 目 决 策 方 面 的 职 能 进 行 调 整, 即 实 行 项 目 分 类 决 策, 中 小 型 项 目 可 由 发 改 部 门 负 责 决 策 ( 初 步 决 策 ) 大 型 和 重 点 项 目 由 发 改 部 门 参 与 决 策 或 辅 助 决 策 ( 决 策 委 员 会 主 要 成 员 ) 具 体 如 2.2 中 所 述, 可 由 发 改 委 政 府 公 共 工 程 管 理 局 财 政 局 规 土 局 以 及 基 础 设 施 管 理 部 门 等 联 合 组 建 项 目 决 策 委 员 会, 由 该 委 员 会 进 行 决 策 准 备, 提 供 决 策 意 见, 最 终 的 决 策 批 准 则 由 市 人 大 负 责 在 政 府 公 共 工 程 决 策 前 进 行 可 行 性 分 析, 包 括 技 术 方 面 和 经 济 方 面 的 许 多 分 析, 发 改 部 门 则 没 有 足 够 的 人 员 和 精 力 完 成 这 些 工 作, 并 可 能 难 以 获 得 足 够 的 及 时 的 市 场 信 息 ( 即 可 能 存 在 信 息 滞 后 ) 若 不 进 行 充 分 的 技 术 和 经 济 分 析, 就 会 导 致 决 策 失 误, 带 来 许 多 严 重 后 果, 至 少 在 决 策 的 精 细 化 和 合 理 性 方 面 存 在 许 多 不 足 因 此, 为 了 在 决 策 阶 段 对 政 府 公 共 工 程 进 行 深 入 分 析 全 面 策 划, 做 到 科 学 决 策, 并 将 决 策 阶 段 更 好 地 与 实 施 阶 段 进 行 衔 接, 引 入 政 府 公 共 工 程 管 理 局 的 专 业 力 量, 进 行 充 分 的 前 期 策 划, 并 为 决 策 提 供 专 业 意 见, 辅 助 进 行 科 学 决 策 必 不 可 少 发 改 部 门 在 实 施 和 运 维 阶 段 也 承 担 了 较 重 要 的 职 能 在 实 施 阶 段, 发 改 部 门 要 组 织 开 展 项 目 稽 察 工 作 ; 在 运 维 阶 段, 发 改 部 门 要 组 织 开 展 项 目 后 评 价 工 作 在 实 际 工 作 中, 发 改 部 门 进 行 的 项 目 稽 察 与 财 务 审 计 和 建 设 等 相 关 部 门 的 审 查 内 容 有 较 大 的 重 复, 而 重 复 审 查 不 仅 带 来 实 际 工 作 效 率 的 降 低, 其 实 际 效 果 也 不 明 显, 有 重 复 和 浪 费 之 嫌 ; 发 改 部 门 后 评 价 工 作 的 推 进 也 一 直 比 较 困 难 由 于 发 改 部 门 职 能 定 位 中 对 项 目 稽 察 和 后 评 价 的 目 的 和 内 容 约 定 不 清, 且 对 政 府 公 共 工 程 的 实 施 和 运 维 工 作 没 有 太 大 的 影 响, 因 此 建 议 对 这 两 项 职 能 进 行 调 整 综 上, 政 府 公 共 工 程 管 理 局 与 发 改 部 门 都 应 该 参 与 政 府 公 共 工 程 的 决 策, 但 职 能 分 工 有 所 不 同 政 府 公 共 工 程 管 理 局 与 专 业 建 设 管 理 部 门 的 关 系 (1) 政 府 公 共 工 程 管 理 局 与 住 建 局 的 关 系 196

202 子 报 告 四 : 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 改 革 与 创 新 研 究 住 建 局 是 建 筑 业 的 行 业 管 理 机 构, 也 是 市 政 工 程 和 房 屋 建 筑 工 程 实 施 的 政 府 监 管 部 门, 通 过 制 定 地 方 规 范 性 文 件 规 范 和 标 准 来 对 全 市 的 建 筑 工 程 项 目 的 全 过 程 进 行 约 束 住 建 局 的 管 理 工 程 对 象 并 不 区 分 投 资 主 体, 因 此 所 有 投 资 建 设 项 目 都 在 住 建 局 的 管 控 范 围 内 其 管 控 内 容 主 要 包 括 工 程 招 投 标 施 工 许 可 施 工 质 量 和 安 全 监 督 竣 工 验 收 等 方 面 ; 其 职 能 范 围 涵 盖 了 从 设 计 到 竣 工 验 收 的 整 个 建 筑 产 品 生 产 过 程, 与 政 府 公 共 工 程 管 理 局 的 职 能 范 围 有 较 大 重 叠 为 此, 政 府 公 共 工 程 管 理 局 在 政 府 公 共 工 程 实 施 过 程 中 受 到 制 约 最 多 需 要 协 调 工 作 最 多 的 部 门 就 是 住 建 局 建 议 参 照 香 港 等 地 区 的 做 法, 将 住 建 局 的 职 能 与 政 府 公 共 工 程 管 理 局 的 职 能 分 离, 政 府 公 共 工 程 管 理 局 主 要 负 责 政 府 公 共 工 程 的 管 理, 住 建 局 主 要 负 责 其 他 主 体 投 资 的 建 设 项 目 的 监 管, 其 理 由 有 以 下 几 点 : 第 一, 政 府 公 共 工 程 经 过 前 期 的 决 策 程 序, 实 际 上 就 已 经 获 得 了 政 府 的 批 准, 对 政 府 已 批 准 的 项 目 进 行 监 管, 属 重 复 审 批, 多 余 监 管, 浪 费 政 府 人 力, 降 低 政 府 效 能 ; 第 二, 政 府 公 共 工 程 管 理 局 与 住 建 局 同 为 深 圳 市 政 府 的 同 级 行 政 职 能 部 门, 都 对 市 政 府 负 责, 共 同 管 理 一 项 职 能 既 造 成 资 源 浪 费, 也 容 易 在 出 现 问 题 和 矛 盾 时 互 相 推 诿 和 扯 皮, 将 建 设 项 目 按 照 投 资 主 体 进 行 分 别 管 理, 有 助 于 梳 理 两 个 部 门 之 间 的 责 权 关 系 和 工 作 界 面 ; 第 三, 若 让 住 建 局 按 同 一 标 准 对 政 府 公 共 工 程 进 行 监 管, 将 导 致 政 府 公 共 工 程 管 理 局 的 专 业 人 士 在 实 施 阶 段 忙 于 应 付 行 政 审 批 和 各 种 检 查 而 降 低 工 作 效 率, 不 能 起 到 政 府 部 门 之 间 互 相 配 合 协 作, 劲 往 一 处 使 的 作 用 ; 第 四, 政 府 公 共 工 程 本 身 有 其 特 殊 性, 这 种 特 殊 性 可 能 是 工 程 技 术 标 准 方 面 的, 可 能 是 招 投 标 方 面 的, 也 有 可 能 是 行 政 指 令 的, 住 建 局 不 能 用 统 一 标 准 来 对 待 政 府 公 共 工 程 和 社 会 ( 私 人 ) 投 资 工 程 ; 第 五, 参 照 境 外 发 达 国 家 和 地 区 的 建 筑 业 管 理 经 验, 特 别 是 香 港 的 建 筑 业 管 理 体 制, 都 是 按 投 资 主 体 分 别 对 建 筑 工 程 项 目 进 行 管 理 的, 香 港 的 屋 宇 署 和 建 筑 署 就 分 管 私 人 工 程 与 政 府 投 资 工 程, 深 圳 市 应 该 参 照 国 际 惯 例 进 行 改 革 (2) 政 府 公 共 工 程 管 理 局 与 规 土 局 的 关 系 城 市 规 划 管 理 和 土 地 资 源 管 理 是 所 有 投 资 建 设 项 目 的 基 础 通 过 确 定 规 划 指 197

203 子 报 告 四 : 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 改 革 与 创 新 研 究 标 和 土 地 定 界, 能 够 直 接 限 定 投 资 建 设 项 目 的 选 址 业 态 和 建 设 规 模, 并 为 设 计 工 作 提 供 指 导 政 府 公 共 工 程 在 选 址 问 题 和 规 划 问 题 上 应 该 服 从 一 个 城 市 的 规 划 管 理 和 土 地 资 源 调 配 这 也 是 政 府 公 共 工 程 管 理 局 与 规 土 局 之 间 最 重 要 的 关 系 规 土 局 在 建 设 项 目 的 实 施 阶 段 和 竣 工 阶 段 应 对 项 目 的 土 地 使 用 情 况 以 及 规 划 设 计 情 况 进 行 审 查 和 验 收, 以 保 证 项 目 符 合 规 划 要 求 (3) 政 府 公 共 工 程 管 理 局 与 水 务 道 路 等 专 业 建 设 管 理 部 门 的 关 系 目 前, 深 圳 市 水 务 局 交 通 局 都 有 相 应 的 建 设 管 理 专 业 机 构, 与 深 圳 市 建 筑 工 务 署 的 定 位 类 似, 均 为 执 行 部 门 这 些 部 门 除 了 进 行 建 设 项 目 管 理 外, 还 要 进 行 水 务 道 路 等 工 程 的 运 行 维 修 工 作 在 各 专 业 领 域 成 立 专 业 建 设 管 理 机 构, 其 目 的 无 非 是 提 高 相 应 工 程 实 施 的 专 业 性, 因 为 各 个 部 门 最 熟 悉 了 解 本 部 门 的 制 度 和 相 关 行 业 标 准, 这 样 管 理 体 制 具 有 专 业 化 优 势 但 随 着 经 济 和 社 会 的 发 展, 许 多 大 型 的 政 府 公 共 工 程 都 是 综 合 性 的, 一 个 项 目 不 仅 仅 有 房 建 工 程, 也 可 能 有 许 多 市 政 工 程 在 这 种 综 合 性 项 目 中, 单 独 依 靠 某 个 专 业 部 门 进 行 管 理, 很 难 发 挥 专 业 化 的 优 势 引 入 其 他 专 业 团 队, 将 导 致 沟 通 界 面 增 多, 沟 通 难 度 增 加, 也 不 易 进 行 管 理 在 香 港, 政 府 公 共 工 程 都 归 属 发 展 局 管 理, 而 发 展 局 下 属 各 个 署 ( 如 土 木 署 和 水 务 署 等 等 ) 负 责 各 类 专 业 工 程, 这 样 既 发 挥 了 各 个 署 的 专 业 优 势, 也 方 便 了 管 理 因 此, 可 以 考 虑 参 照 香 港 的 政 府 公 共 工 程 管 理 模 式, 将 这 些 专 业 建 设 管 理 部 门 统 一 纳 入 政 府 公 共 工 程 管 理 局 进 行 集 中 管 理, 即 建 立 大 管 理 局 当 然, 采 取 这 种 体 制 会 导 致 政 府 公 共 工 程 管 理 局 的 机 构 庞 大, 责 任 和 权 力 过 于 集 中, 部 门 之 间 的 考 核 缺 乏 对 比 参 照 等 问 题, 因 此, 也 可 以 考 虑 分 步 实 施 (4) 市 政 府 公 共 工 程 管 理 局 与 区 公 共 工 程 管 理 部 门 的 关 系 目 前, 深 圳 市 区 财 政 投 资 的 项 目 按 投 资 来 源 分 别 由 市 区 工 务 机 构 进 行 管 理 组 建 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 局 以 后, 这 种 分 别 管 理 体 制 仍 然 无 法 改 变, 即 各 区 投 资 的 政 府 公 共 工 程 不 可 能 交 由 市 政 府 公 共 工 程 管 理 局 进 行 管 理 但 是, 市 区 的 公 共 工 程 管 理 机 构 仍 然 可 以 在 许 多 方 面 进 行 协 调 统 一 比 如, 市 政 府 公 共 工 程 管 理 局 可 以 对 各 区 的 公 共 工 程 管 理 部 门 建 立 业 务 指 导 关 系 毕 竟, 与 区 和 街 道 相 比, 市 政 府 公 共 工 程 管 理 局 的 工 程 项 目 一 般 都 是 规 模 大, 影 响 面 广, 受 社 会 198

204 子 报 告 四 : 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 改 革 与 创 新 研 究 关 注 度 高, 管 理 要 求 更 加 严 格 规 范, 其 形 成 的 管 理 模 式 管 理 制 度 手 段 和 方 法 等 可 以 作 为 模 板 和 规 范, 形 成 样 板, 可 以 起 示 范 和 指 导 作 用 另 外, 市 区 的 公 共 工 程 管 理 部 门 可 以 实 现 信 息 共 享, 比 如 市 场 主 体 的 信 用 信 息 材 料 和 设 备 等 的 市 场 信 息 行 业 内 专 家 队 伍 资 源 等 市 区 的 公 共 工 程 管 理 部 门 形 成 信 息 共 享 和 联 动 机 制, 可 以 进 一 步 提 高 政 府 工 程 管 理 的 控 制 能 力, 从 而 进 一 步 保 障 公 共 工 程 的 质 量 和 安 全 (5) 政 府 公 共 工 程 管 理 局 与 其 他 行 政 审 批 部 门 的 关 系 其 他 行 政 审 批 管 理 部 门 包 括 消 防 环 保 卫 生 人 防 等 等, 数 量 不 少, 各 种 审 批 核 准 程 序 大 幅 影 响 建 设 项 目 前 期 工 作 的 进 度 各 类 审 批 核 准 制 度 与 住 建 局 的 施 工 许 可 证 直 接 挂 钩, 与 住 建 局 在 前 期 阶 段 对 政 府 公 共 工 程 的 审 核 性 质 相 同 若 将 住 建 局 与 政 府 公 共 工 程 管 理 局 的 职 能 进 行 区 分, 针 对 不 同 的 投 资 主 体 采 用 不 同 的 管 理 办 法, 则 这 一 系 列 的 行 政 审 批 流 程 也 将 相 应 得 到 简 化 若 住 建 局 与 政 府 公 共 工 程 管 理 局 的 职 能 不 能 进 行 区 分, 则 建 议 改 审 批 制 度 为 备 案 检 查 制 度, 即 各 主 管 部 门 只 初 步 审 查 资 料 完 整 性, 而 在 工 程 实 施 过 程 中 定 期 开 展 资 料 正 确 性 的 检 查 工 作 德 国 等 国 家 也 都 有 相 应 类 似 的 管 理 制 度, 即 简 化 审 批 流 程 或 者 审 批 流 程 免 除 制 度, 这 样 既 可 提 高 审 批 的 工 作 效 率, 也 可 通 过 事 后 检 查 产 生 威 慑 力, 让 建 设 单 位 必 须 正 确 对 待 备 案 材 料 的 正 确 性 政 府 公 共 工 程 管 理 局 与 财 政 局 的 关 系 发 改 部 门 编 制 政 府 投 资 计 划, 财 政 局 根 据 计 划 拨 款, 政 府 公 共 工 程 管 理 局 将 财 政 拨 款 转 变 为 财 政 固 定 资 产, 并 交 付 使 用 单 位 使 用, 这 是 政 府 公 共 工 程 从 决 策 到 使 用 的 完 整 链 条 在 这 个 链 条 中, 财 政 局 本 应 扮 演 出 资 人 的 角 色, 但 实 际 工 作 中 却 常 常 成 为 一 个 司 职 出 纳 和 会 计 的 机 构 不 同 于 社 会 投 资 建 设 项 目 中 的 出 资 人, 财 政 局 不 需 要 考 虑 投 资 回 报, 不 需 要 考 虑 资 金 的 利 用 效 率, 因 此 也 不 需 要 考 虑 出 资 激 励 杠 杆 优 化 等 内 容 财 政 局 的 财 政 拨 款 仅 仅 是 遵 照 发 改 部 门 编 制 并 审 议 通 过 的 政 府 投 资 计 划, 按 照 一 定 时 点 足 额 拨 付 财 政 款 项 对 财 政 拨 款 过 程 的 监 督, 更 多 的 是 从 流 程 的 合 规 性 基 建 会 计 准 则 等 角 度 出 发, 缺 乏 对 财 政 资 金 使 用 情 况 是 否 合 理 是 否 有 效 的 判 断 能 力 在 199

205 子 报 告 四 : 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 改 革 与 创 新 研 究 这 一 过 程 中, 政 府 公 共 工 程 管 理 局 作 为 政 府 投 资 资 金 的 使 用 主 体, 同 时 也 应 该 是 其 主 要 的 监 管 对 象 政 府 公 共 工 程 管 理 局 与 专 业 审 计 局 的 关 系 深 圳 市 专 业 审 计 局 的 全 名 是 深 圳 市 审 计 局 政 府 投 资 审 计 专 业 局, 是 对 政 府 投 资 进 行 审 计 的 专 业 机 构, 在 政 府 公 共 工 程 管 理 的 过 程 中, 扮 演 的 是 一 个 专 业 化 的 监 督 机 构 由 于 专 业 审 计 局 介 入 政 府 公 共 工 程 的 时 点 是 在 预 算 批 复 以 后, 因 此 政 府 公 共 工 程 管 理 局 与 专 业 审 计 局 之 间 的 关 系 涉 及 建 设 项 目 的 实 施 阶 段 和 竣 工 结 算 交 付 验 收 阶 段 根 据 现 有 职 能 分 工, 政 府 投 资 审 计 专 业 局 负 责 政 府 投 资 项 目 预 算 执 行 情 况 和 决 算 以 及 与 本 级 政 府 投 资 项 目 直 接 有 关 的 建 设 勘 察 设 计 施 工 监 理 采 购 供 货 等 单 位 财 务 收 支 的 审 计 监 督 ; 实 施 政 府 投 资 项 目 预 算 工 程 结 算 竣 工 决 算 的 审 查 和 监 督, 审 计 监 督 政 府 投 资 项 目 工 程 招 投 标 和 国 有 资 产 移 交 ; 组 织 与 政 府 投 资 项 目 有 关 的 专 项 审 计 或 审 计 调 查 以 及 委 托 审 计 项 目 招 投 标 和 对 委 托 审 计 项 目 的 管 理, 以 及 一 些 其 他 相 关 任 务 为 了 深 入 分 析 政 府 公 共 工 程 管 理 局 与 专 业 审 计 局 的 关 系, 首 先 要 明 确 审 计 一 词 的 定 义 和 相 应 的 责 任 审 计 是 对 被 审 计 单 位 的 财 政 财 务 收 支 经 营 管 理 活 动 及 其 相 关 资 料 的 真 实 性 正 确 性 合 规 性 合 法 性 效 益 性 进 行 审 查 和 监 督, 评 价 经 济 责 任, 鉴 证 经 济 业 务 的 一 种 经 济 监 督 活 动 而 目 前 国 内 绝 大 多 数 审 计 活 动 都 是 事 后 审 计, 审 计 的 内 容 基 本 上 都 是 资 金 和 造 价, 追 求 低 造 价 和 低 成 本, 而 工 程 质 量 安 全 环 境 工 程 进 度 及 其 与 工 程 造 价 之 间 的 关 系 等 基 本 没 有 涉 及 有 些 项 目 的 审 计 即 使 介 入 了 项 目 实 施 过 程, 实 行 全 过 程 审 计, 但 也 基 本 上 只 关 注 招 投 标 和 造 价, 关 注 工 程 款 支 付, 并 存 在 过 度 干 预 项 目 决 策 等 问 题 总 之, 目 前 各 地 的 许 多 工 程 审 计 存 在 较 严 重 的 片 面 性, 未 能 考 虑 工 程 建 设 的 特 殊 性, 全 面 平 衡 投 资 进 度 质 量 三 大 目 标 的 系 统 性, 导 致 审 计 的 科 学 性 公 正 性 以 及 权 威 性 下 降 政 府 公 共 工 程 面 临 以 上 的 监 管 困 境, 要 使 监 管 有 效, 必 须 回 归 独 立 性 权 威 性 和 公 正 性 的 原 则 专 业 审 计 局 作 为 对 政 府 公 共 工 程 进 行 审 计 的 专 业 机 构, 应 该 主 导 相 关 的 监 管 工 作 200

206 子 报 告 四 : 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 改 革 与 创 新 研 究 从 其 职 能 范 围 上 看, 专 业 审 计 局 的 审 计 对 象 主 要 是 两 个 : 政 府 公 共 工 程 相 关 机 构 的 财 务 情 况 和 政 府 公 共 工 程 的 投 资 情 况 而 衡 量 一 个 政 府 公 共 工 程 的 投 资 效 益 以 及 相 关 管 理 机 构 的 工 作 成 果, 除 了 从 财 务 和 投 资 的 角 度 去 考 核 外, 很 多 其 他 因 素 也 同 样 应 该 纳 入 考 核 范 围, 比 如 工 程 质 量 安 全 和 环 境 等 方 面, 要 将 目 前 以 资 金 使 用 为 主 的 单 一 审 计 内 容 改 为 综 合 审 计 因 此, 专 业 审 计 局 对 整 个 政 府 公 共 工 程 的 审 计 或 者 说 是 监 督 工 作 是 不 全 面 的, 必 须 引 入 其 他 相 关 部 门 的 专 业 力 量 这 又 产 生 了 另 外 的 监 管 难 题, 就 是 各 方 的 重 复 监 管 问 题, 容 易 导 致 项 目 推 进 缓 慢 为 了 解 决 这 一 问 题, 建 议 由 专 业 审 计 局 组 织 开 展 政 府 公 共 工 程 的 监 督 工 作, 定 期 组 织 各 个 相 关 部 门 成 立 巡 查 小 组, 对 政 府 公 共 工 程 进 行 集 中 会 审 ( 如 图 4-4 所 示 ) 发 改 部 门 规 土 部 门 参 与 政 府 公 共 工 程 市 专 业 审 计 局 主 导 政 府 公 共 工 程 巡 查 小 组 主 导 财 务 部 门 参 与 公 共 工 程 管 理 局 建 设 部 门 图 4-4 政 府 公 共 工 程 的 监 督 巡 查 在 每 次 的 审 计 工 作 开 始 前, 由 专 业 审 计 局 组 织 各 部 门 人 员 组 建 政 府 公 共 工 程 巡 查 小 组, 各 部 门 编 制 各 自 的 巡 查 内 容 和 参 与 计 划, 由 专 业 审 计 局 汇 总, 并 组 织 巡 查 小 组 对 各 部 门 的 巡 查 内 容 进 行 综 合 比 对, 减 少 重 复 项 和 意 义 不 明 项, 明 确 巡 查 目 的 巡 查 对 象 评 价 标 准 和 巡 查 计 划, 通 知 政 府 公 共 工 程 管 理 局 及 相 关 项 目 部 限 期 准 备 材 料, 在 一 定 时 间 内 进 行 集 中 会 审 会 审 结 束 后, 由 专 业 审 计 局 汇 总 各 局 意 见, 反 馈 到 政 府 公 共 工 程 管 理 局 进 行 整 改, 限 期 回 复, 并 将 这 些 问 题 纳 入 下 次 审 计 范 围 201

207 子 报 告 四 : 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 改 革 与 创 新 研 究 3 政 府 公 共 工 程 管 理 局 在 项 目 决 策 阶 段 的 主 要 职 能 和 任 务 分 析 项 目 决 策 阶 段 是 建 设 项 目 全 寿 命 周 期 的 起 点, 也 是 最 关 键 的 环 节 之 一 为 了 项 目 决 策 工 作 的 有 序 进 行, 政 府 公 共 工 程 管 理 局 在 这 一 阶 段 的 主 要 职 能 至 少 应 该 包 括 组 织 职 能 技 术 支 持 职 能 以 及 沟 通 协 调 职 能 为 了 履 行 这 三 大 职 能, 在 遵 循 项 目 决 策 活 动 基 本 规 律 的 基 础 上, 政 府 公 共 工 程 管 理 局 应 完 成 相 应 的 任 务 3.1 政 府 公 共 工 程 管 理 局 在 项 目 决 策 阶 段 的 主 要 职 能 政 府 公 共 工 程 管 理 局 在 项 目 决 策 阶 段 的 组 织 职 能 如 前 所 述, 政 府 公 共 工 程 的 类 型 多 样, 功 能 需 求 千 差 万 别, 项 目 使 用 单 位 往 往 没 有 足 够 的 经 验 和 专 业 知 识 来 组 织 开 展 项 目 策 划 和 决 策 活 动 特 别 是 针 对 一 些 重 大 且 较 为 复 杂 的 政 府 公 共 工 程, 所 需 要 的 项 目 论 证 周 期 长, 过 程 繁 琐, 参 与 论 证 的 相 关 单 位 也 多, 在 这 种 情 况 下, 非 常 需 要 一 个 专 业 性 的 专 门 机 构, 组 织 开 展 整 个 项 目 的 策 划 和 决 策 过 程, 保 证 项 目 决 策 活 动 的 有 序 进 行 发 改 部 门 是 项 目 的 决 策 机 构, 因 为 有 许 多 其 他 职 能, 不 可 能 再 充 当 这 个 角 色 而 政 府 公 共 工 程 投 资 决 策 委 员 会 是 一 个 跨 部 门 的 临 时 性 机 构, 不 足 以 承 担 项 目 决 策 阶 段 的 组 织 职 能 政 府 公 共 工 程 管 理 局 作 为 政 府 公 共 工 程 管 理 的 专 门 机 构, 应 当 承 担 这 一 职 能 政 府 公 共 工 程 管 理 局 可 以 在 不 同 类 型 的 项 目 中 扮 演 不 同 的 角 色, 但 从 总 体 上, 都 是 整 个 项 目 决 策 过 程 的 组 织 者 在 项 目 决 策 阶 段, 政 府 公 共 工 程 管 理 局 并 非 行 使 决 策 职 能, 也 并 不 是 一 定 要 对 政 府 公 共 工 程 起 到 决 定 性 的 影 响 作 用, 而 是 通 过 政 府 公 共 工 程 管 理 局 搭 建 一 个 开 展 项 目 决 策 活 动 的 平 台, 使 项 目 需 求 单 位 决 策 机 构 技 术 支 持 机 构 甚 至 是 社 会 公 众 都 能 够 在 这 一 平 台 上 进 行 意 见 交 流, 使 各 方 信 息 能 够 有 效 传 递 具 体 而 言, 政 府 公 共 工 程 管 理 局 在 项 目 决 策 阶 段 的 组 织 职 能 表 现 在 : (1) 制 定 决 策 阶 段 工 作 计 划, 有 序 推 进 项 目 策 划 和 决 策 活 动 ; (2) 组 织 各 项 目 相 关 方 围 绕 项 目 决 策 问 题 进 行 讨 论 ; (3) 组 织 形 成 项 目 决 策 的 各 类 资 料 文 档, 并 进 行 有 序 管 理 202

208 子 报 告 四 : 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 改 革 与 创 新 研 究 政 府 公 共 工 程 管 理 局 在 项 目 决 策 阶 段 的 沟 通 协 调 职 能 协 调 职 能, 是 从 实 现 组 织 的 总 体 目 标 出 发, 依 据 正 确 的 政 策 原 则 和 工 作 计 划, 运 用 恰 当 的 方 式 方 法, 及 时 排 除 各 种 障 碍, 理 顺 各 方 面 关 系, 促 进 组 织 机 构 正 常 运 转 和 工 作 平 衡 发 展 的 一 种 管 理 职 能 从 管 理 学 的 角 度, 沟 通 协 调 职 能 属 于 组 织 职 能, 是 组 织 职 能 的 重 要 组 成 部 分 沟 通 协 调 在 政 府 公 共 工 程 决 策 过 程 中 极 其 重 要, 成 立 政 府 公 共 工 程 管 理 局 以 及 决 策 委 员 会 的 重 要 目 的 之 一 就 是 解 决 跨 部 门 的 沟 通 协 调 问 题 协 调 职 能 的 主 要 内 容 包 括 协 调 思 想 认 识 协 调 工 作 目 标 协 调 工 作 计 划 协 调 职 权 关 系 以 及 协 调 政 策 措 施 等 方 面 政 府 公 共 工 程 管 理 局 在 项 目 决 策 阶 段 的 技 术 支 持 职 能 政 府 公 共 工 程 的 决 策 过 程 是 一 个 不 断 反 复 不 断 深 入 的 过 程 在 此 过 程 中, 政 府 公 共 工 程 管 理 局 以 其 专 业 为 决 策 机 构, 即 决 策 委 员 会 提 供 决 策 支 持, 是 整 个 政 府 公 共 工 程 决 策 体 制 的 重 要 组 成 部 分 政 府 公 共 工 程 管 理 局 提 供 的 技 术 支 持, 应 该 涵 盖 项 目 决 策 的 各 个 方 面, 组 织 各 相 关 方 在 项 目 决 策 阶 段 完 成 各 自 的 任 务 政 府 公 共 工 程 管 理 局 在 项 目 决 策 阶 段 的 技 术 支 持 职 能 主 要 包 括 两 大 模 块 : 一 是 由 政 府 公 共 工 程 管 理 局 自 身 提 供 的 技 术 支 持, 二 是 由 政 府 公 共 工 程 管 理 局 组 织 第 三 方 机 构 提 供 的 技 术 支 持 政 府 公 共 工 程 管 理 局 自 身 能 够 提 供 的 技 术 支 持 主 要 是 依 托 于 自 身 在 项 目 实 施 阶 段 的 丰 富 经 验, 为 政 府 公 共 工 程 提 供 实 施 建 议, 从 而 使 决 策 阶 段 与 实 施 阶 段 进 行 无 缝 衔 接 第 三 方 机 构 提 供 的 技 术 支 持 主 要 是 对 政 府 公 共 工 程 管 理 局 的 技 术 支 持 工 作 进 行 补 充, 特 别 是 针 对 那 些 政 府 公 共 工 程 管 理 局 技 术 水 平 或 人 力 资 源 无 法 完 成 的 专 项 论 证 分 析 评 估, 如 环 评 特 种 设 备 的 采 购 安 装 和 使 用 等 不 管 是 哪 种 技 术 支 持, 最 终 都 应 该 以 项 目 决 策 咨 询 报 告 的 形 式 将 技 术 支 持 的 工 作 成 果 呈 递 给 决 策 委 员 会, 由 决 策 委 员 会 进 行 决 策, 政 府 公 共 工 程 管 理 局 应 该 对 所 出 具 报 告 的 真 实 性 和 完 整 性 负 责 203

209 子 报 告 四 : 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 改 革 与 创 新 研 究 3.2 政 府 公 共 工 程 管 理 局 在 项 目 决 策 阶 段 的 主 要 任 务 政 府 公 共 工 程 管 理 局 在 项 目 启 动 阶 段 的 主 要 任 务 启 动 一 个 项 目, 首 先 是 提 出 项 目 需 求, 其 工 作 成 果, 首 先 就 是 项 目 建 议 书 目 前, 深 圳 工 务 署 在 大 多 数 政 府 公 共 工 程 的 项 目 建 议 书 阶 段, 均 没 有 参 与, 一 般 是 由 使 用 单 位 或 者 使 用 单 位 的 主 管 部 门 提 出 项 目 需 求, 自 行 或 委 托 编 制 项 目 建 议 书 这 样 的 组 织 过 程, 容 易 导 致 项 目 需 求 产 生 偏 差, 也 容 易 导 致 项 目 需 求 的 表 述 方 式 不 专 业 不 准 确 不 完 善, 引 起 后 续 工 作 的 许 多 其 它 问 题 对 于 重 大 项 目, 仅 仅 以 项 目 需 求 的 提 出 作 为 项 目 决 策 活 动 的 开 始, 容 易 导 致 后 续 决 策 活 动 的 无 序, 进 而 导 致 为 了 流 程 而 做 分 析 的 现 象 在 项 目 启 动 阶 段, 政 府 公 共 工 程 管 理 局 作 为 项 目 决 策 活 动 的 组 织 者, 应 该 负 责 完 成 以 下 任 务 (1) 辅 助 完 成 项 目 建 议 书 提 出 项 目 需 求 永 远 都 是 以 使 用 单 位 为 主, 只 有 使 用 单 位 才 清 楚 自 身 的 使 用 需 求 使 用 单 位 之 间 具 有 差 异 性, 部 分 使 用 单 位 具 有 一 定 的 专 业 技 术 能 力, 能 够 提 出 合 理 而 完 整 的 项 目 需 求, 但 大 多 数 使 用 单 位 并 不 能 良 好 表 达 其 需 求 尽 管 目 前 大 多 数 项 目 都 由 工 程 咨 询 机 构 编 制 项 目 建 议 书, 但 这 些 咨 询 机 构 与 建 设 单 位 都 是 甲 乙 方 关 系, 咨 询 单 位 习 惯 听 命 于 建 设 单 位, 其 工 作 成 果 和 结 论 往 往 受 到 建 设 单 位 的 制 约 和 控 制, 甚 至 难 以 得 到 科 学 公 正 的 结 论 而 由 政 府 公 共 工 程 管 理 局 负 责 这 一 工 作, 具 备 客 观 公 正 科 学 分 析 的 前 提 条 件 在 这 一 过 程 中, 政 府 公 共 工 程 管 理 局 应 在 了 解 项 目 需 求 的 基 础 上, 经 过 分 析 鉴 别 深 化 归 纳, 辅 助 使 用 单 位 从 专 业 角 度 完 成 项 目 建 议 书, 使 项 目 建 议 书 能 够 尽 可 能 准 确 合 理 且 完 整 地 表 达 项 目 需 求, 并 且 符 合 有 关 建 设 标 准 和 政 策 要 求, 便 于 后 续 项 目 决 策 委 员 会 的 审 查 和 决 策 (2) 向 投 资 决 策 委 员 会 汇 报 项 目 决 策 的 主 体 是 政 府 公 共 工 程 投 资 决 策 委 员 会, 政 府 公 共 工 程 管 理 局 应 该 在 编 制 项 目 建 议 书 后 向 相 关 决 策 部 门 和 决 策 委 员 会 汇 报, 并 参 与 项 目 分 类 报 告 项 目 决 策 活 动 计 划 和 项 目 建 议 书 的 讨 论 和 决 策 204

210 子 报 告 四 : 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 改 革 与 创 新 研 究 (3) 提 交 项 目 分 类 报 告 和 项 目 决 策 活 动 计 划 项 目 分 类 决 定 了 项 目 重 要 程 度 和 优 先 等 级, 决 定 了 后 续 决 策 活 动 的 流 程, 应 尽 快 讨 论 项 目 分 类 可 由 使 用 单 位 提 出 建 议, 由 政 府 公 共 工 程 管 理 局 编 制 和 提 交 根 据 项 目 分 类, 编 制 项 目 决 策 计 划, 提 出 项 目 决 策 活 动 中 需 要 进 行 的 专 题 研 究 内 容 关 键 节 点, 分 析 决 策 进 度 对 后 续 实 施 活 动 的 影 响 政 府 公 共 工 程 管 理 局 在 可 行 性 研 究 报 告 阶 段 的 主 要 任 务 可 行 性 研 究 是 政 府 公 共 工 程 决 策 的 主 要 论 证 过 程, 也 是 支 撑 项 目 立 项 的 基 础 工 作 现 在, 市 场 上 普 遍 将 编 制 可 行 性 研 究 报 告 的 工 作 外 包 给 专 业 工 程 咨 询 单 位, 暂 不 论 其 专 业 性, 仅 从 责 任 心 方 面, 许 多 都 不 满 足 研 究 项 目 可 行 性 的 要 求 当 前, 工 程 咨 询 单 位 对 可 研 报 告 的 内 容 不 负 责 任 决 策 失 误 的 责 任 判 断 也 比 较 困 难, 责 任 追 究 更 有 难 度, 再 加 上 多 数 咨 询 单 位 听 命 于 委 托 单 位, 受 其 控 制, 甚 至 不 能 真 正 展 开 可 行 性 论 证, 导 致 可 研 报 告 只 报 喜 不 报 忧, 成 为 可 批 性 报 告, 为 不 可 行 的 项 目 提 供 伪 证 因 此, 建 议 可 行 性 研 究 与 使 用 单 位 分 离, 使 用 单 位 只 负 责 提 出 项 目 需 求, 由 政 府 公 共 工 程 管 理 局 负 责 组 织 开 展 可 行 性 研 究 首 先, 政 府 公 共 工 程 管 理 局 与 使 用 单 位 没 有 直 接 的 利 益 纠 葛, 这 可 以 保 证 可 行 性 研 究 的 客 观 性 ; 其 次, 政 府 公 共 工 程 管 理 局 作 为 专 业 机 构, 有 能 力 做 好 可 行 性 研 究 工 作 ; 再 次, 政 府 公 共 工 程 管 理 局 负 责 组 织 项 目 决 策 活 动, 能 够 对 可 行 性 研 究 的 深 度 内 容 以 及 时 间 安 排 控 制 得 更 清 晰 准 确, 有 利 于 项 目 决 策 活 动 的 有 序 进 行 ; 最 后, 政 府 公 共 工 程 管 理 局 作 为 政 府 公 共 工 程 的 实 施 机 构, 能 够 从 项 目 实 施 的 角 度, 解 决 可 行 性 研 究 中 的 实 施 技 术 论 证 问 题, 可 以 保 证 决 策 阶 段 与 实 施 阶 段 的 平 稳 过 渡 在 可 行 性 研 究 阶 段, 政 府 公 共 工 程 管 理 局 应 该 负 责 完 成 以 下 任 务 (1) 项 目 需 求 的 深 入 分 析 随 着 相 关 工 作 的 深 入 以 及 项 目 相 关 方 的 协 调 商 洽, 项 目 的 需 求 和 功 能 将 渐 渐 明 晰 在 项 目 启 动 阶 段, 虽 然 项 目 需 求 已 经 被 提 出, 但 不 一 定 深 入 和 完 善, 仍 然 需 要 在 项 目 可 行 性 研 究 阶 段 深 入 分 析 政 府 公 共 工 程 管 理 局 应 该 从 最 终 用 户 的 角 度, 开 展 需 求 调 研 工 作 (2) 项 目 策 划 205

211 子 报 告 四 : 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 改 革 与 创 新 研 究 项 目 策 划 分 为 项 目 决 策 策 划 项 目 实 施 策 划 和 项 目 运 营 策 划 一 般 在 项 目 决 策 期 应 该 完 成 项 目 决 策 策 划 和 项 目 实 施 策 划, 在 项 目 实 施 期 应 该 完 成 最 后 的 运 营 策 划 项 目 决 策 策 划 包 括 项 目 环 境 和 条 件 的 调 查 与 分 析 项 目 定 义 和 项 目 目 标 论 证 项 目 实 施 期 管 理 总 体 组 织 方 案 合 同 结 构 总 体 方 案 成 本 和 效 益 分 析 等 内 容 项 目 实 施 策 划 包 括 项 目 实 施 的 环 境 和 条 件 的 调 查 与 分 析 组 织 策 划 项 目 风 险 管 理 合 同 结 构 策 划 与 标 准 合 同 文 本 的 确 定 资 金 需 求 量 计 划 技 术 方 案 的 分 析 和 论 证 以 及 技 术 标 准 规 范 的 应 用 和 制 定 (3) 项 目 决 策 活 动 计 划 的 控 制 和 调 整 项 目 决 策 活 动 的 计 划 随 着 决 策 过 程 的 开 展 会 发 生 变 化, 根 据 具 体 情 况 对 决 策 活 动 计 划 进 行 调 整, 应 该 是 政 府 公 共 工 程 管 理 局 的 责 任, 但 计 划 调 整 的 决 定 权 应 该 属 于 决 策 委 员 会 (4) 专 项 研 究 论 证 外 包 的 管 理 对 某 些 专 项 研 究 的 论 证, 政 府 公 共 工 程 管 理 局 可 能 没 有 足 够 的 专 业 技 术 力 量, 因 此 只 能 外 包 给 其 他 机 构 在 这 一 过 程 中, 政 府 公 共 工 程 管 理 局 应 负 责 筛 选 外 包 机 构 签 订 相 关 合 同 组 织 相 关 活 动 的 开 展 对 工 作 成 果 的 质 量 和 进 度 进 行 过 程 控 制 (5) 各 政 府 部 门 间 的 协 调 在 这 一 阶 段, 各 政 府 部 门 间 的 协 调 工 作, 可 以 由 政 府 公 共 工 程 管 理 局 负 责, 由 政 府 公 共 工 程 管 理 局 统 筹 决 策 阶 段 的 沟 通 协 调 206

212 子 报 告 四 : 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 改 革 与 创 新 研 究 4 政 府 公 共 工 程 管 理 局 在 项 目 实 施 阶 段 的 主 要 职 能 和 任 务 分 析 自 2002 年 以 来, 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 的 实 施 就 由 深 圳 工 务 署 负 责, 深 圳 工 务 署 对 项 目 实 施 阶 段 的 管 理 已 经 积 累 了 大 量 的 实 践 经 验, 也 形 成 了 较 为 系 统 的 全 面 的 管 理 体 系, 取 得 较 好 成 效 政 府 公 共 工 程 管 理 局 的 成 立 应 以 深 圳 工 务 署 为 基 础, 吸 取 深 圳 工 务 署 管 理 工 程 的 成 功 经 验 因 此 本 章 对 具 体 的 项 目 实 施 过 程 不 作 赘 述, 而 重 点 分 析 项 目 实 施 阶 段 政 府 公 共 工 程 管 理 局 与 项 目 各 相 关 方 的 关 系 4.1 政 府 公 共 工 程 管 理 局 在 项 目 实 施 阶 段 的 主 要 职 能 政 府 公 共 工 程 管 理 局 在 项 目 实 施 阶 段 的 组 织 职 能 项 目 实 施 是 深 圳 工 务 署 最 主 要 的 职 能, 深 圳 工 务 署 的 管 理 团 队 已 经 积 累 了 充 分 的 成 功 经 验 政 府 公 共 工 程 管 理 局 在 项 目 实 施 阶 段 应 继 承 深 圳 工 务 署 的 经 验, 并 在 此 基 础 上 进 一 步 规 范 管 理 流 程 创 新 管 理 方 式 提 高 管 理 能 力 作 为 建 设 单 位, 在 项 目 实 施 阶 段 的 管 理 应 该 更 侧 重 于 专 业 管 理 职 能, 特 别 是 项 目 的 计 划 管 理 资 源 配 置 和 监 督 控 制 等 方 面 (1) 计 划 管 理 职 能 计 划 管 理 就 是 计 划 的 编 制 执 行 调 整 考 核 的 过 程 它 是 用 计 划 来 组 织 指 导 和 调 节 建 设 项 目 管 理 活 动 的 总 称 在 政 府 公 共 工 程 的 实 施 阶 段, 制 定 实 施 计 划, 并 在 实 施 过 程 中 及 时 调 整 和 纠 偏 就 是 政 府 公 共 工 程 管 理 局 主 要 的 计 划 管 理 职 能 作 为 业 主 方 的 实 施 计 划, 应 该 包 括 项 目 设 计 准 备 设 计 采 购 施 工 动 用 准 备 等 各 个 阶 段 各 个 方 面 的 工 作 (2) 资 源 管 理 职 能 广 义 的 项 目 资 源 不 仅 仅 包 括 生 产 要 素 ( 人 力 资 源 材 料 机 械 设 备 技 术 及 资 金 等 ), 还 包 括 能 够 对 生 产 要 素 进 行 支 撑 的 外 部 资 源, 包 括 社 会 关 系 以 及 技 术 支 持 团 队 等 方 面 应 该 在 计 划 管 理 职 能 的 支 持 下, 适 时 适 量 按 比 例 配 置 资 源 并 投 入 到 项 目 实 施 过 程 中, 满 足 项 目 需 要, 确 保 在 使 用 较 少 资 源 的 条 件 下, 实 现 项 目 收 益 的 最 大 化 (3) 实 施 过 程 的 监 督 职 能 207

213 子 报 告 四 : 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 改 革 与 创 新 研 究 政 府 公 共 工 程 管 理 局 在 项 目 实 施 阶 段, 必 须 要 运 用 其 专 业 知 识 行 使 监 督 职 能, 监 督 项 目 各 参 与 方 的 各 项 工 作, 保 障 政 府 公 共 工 程 的 顺 利 实 施 监 督 职 能 的 依 据 是 在 项 目 决 策 阶 段 制 定 的 项 目 目 标, 监 督 范 围 涵 盖 投 资 控 制 质 量 控 制 进 度 控 制 安 全 和 环 境 管 理 等 各 个 方 面, 监 督 形 式 按 检 查 时 点 和 方 式 可 分 为 日 常 检 查 定 期 巡 查 和 不 定 期 抽 查 日 常 检 查 为 政 府 公 共 工 程 管 理 局 的 各 个 主 管 部 门 ( 特 别 是 技 术 部 门 和 成 本 部 门 ) 针 对 各 项 目 上 报 的 文 档 进 行 检 查 ; 定 期 巡 查 是 指 政 府 公 共 工 程 管 理 局 以 月 或 季 度 为 时 段, 以 及 项 目 关 键 时 间 节 点 为 时 点 对 政 府 公 共 工 程 进 行 现 场 检 查 ; 不 定 期 抽 查, 即 对 建 设 项 目 进 行 不 定 时 间 和 检 查 内 容 的 突 击 检 查 这 种 监 督, 既 依 赖 于 政 府 公 共 工 程 管 理 局 与 项 目 各 参 与 方 之 间 的 合 同 约 束, 也 依 赖 于 政 府 公 共 工 程 管 理 局 作 为 行 政 职 能 部 门 的 行 政 权 力, 还 依 赖 于 信 用 评 价 品 牌 库 建 立 等 多 样 化 的 管 理 手 段 (4) 文 档 管 理 职 能 政 府 公 共 工 程 实 行 集 中 管 理 的 重 要 目 的 就 是 项 目 管 理 的 可 追 溯 性 为 了 实 现 这 一 目 的, 必 须 对 建 设 项 目 形 成 过 程 中 的 各 种 文 档 进 行 分 类 管 理 和 存 档, 特 别 是 政 府 公 共 工 程 的 实 施 阶 段, 产 生 的 工 程 文 档 数 量 巨 大, 工 程 文 档 的 处 理 流 程 繁 杂, 如 果 处 理 失 当, 将 对 建 设 项 目 的 进 度 投 资 甚 至 质 量 目 标 产 生 较 大 影 响 同 时 工 程 文 档 是 项 目 建 成 后 对 实 施 阶 段 工 作 进 行 追 溯 的 主 要 依 据, 价 值 巨 大 因 此, 政 府 公 共 工 程 管 理 局 必 须 在 项 目 实 施 阶 段 重 视 文 档 管 理, 必 要 时 应 当 采 用 一 系 列 的 现 代 化 信 息 管 理 工 具 辅 助 进 行 文 档 管 理 职 能 政 府 公 共 工 程 管 理 局 在 项 目 实 施 阶 段 的 沟 通 协 调 职 能 建 设 项 目 周 期 较 长, 在 整 个 建 设 过 程 中, 不 断 会 有 新 的 项 目 参 与 单 位 加 入 各 单 位 之 间 的 关 系 复 杂, 并 可 能 存 在 利 益 冲 突 因 此, 应 该 针 对 项 目 的 不 同 相 关 方 采 用 不 同 的 沟 通 协 调 方 式 在 项 目 决 策 阶 段 的 协 调 工 作 主 要 属 于 平 级 关 系 或 者 上 下 级 关 系 的 协 调, 多 属 于 行 政 关 系 协 调, 而 在 项 目 实 施 阶 段 的 协 调 工 作 主 要 属 于 委 托 代 理 关 系 的 协 调 相 对 于 前 者, 对 委 托 代 理 关 系 的 协 调 应 该 更 注 重 经 济 诱 导 以 及 管 理 工 具 的 使 用 政 府 公 共 工 程 管 理 局 在 项 目 实 施 阶 段 的 沟 通 协 调 职 能 可 以 分 为 以 下 四 个 部 分 (1) 协 调 思 想 认 识 208

214 子 报 告 四 : 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 改 革 与 创 新 研 究 委 托 代 理 关 系 处 理 的 焦 点 就 是 利 益 分 配, 如 果 不 进 行 思 想 协 调, 代 理 方 很 容 易 会 过 于 关 注 自 身 短 期 利 益 而 损 害 了 项 目 利 益 以 及 自 身 的 长 期 利 益 因 此, 必 须 首 先 进 行 思 想 认 识 的 协 调, 让 项 目 各 个 相 关 方 都 以 成 功 完 成 建 设 项 目 任 务 为 宗 旨, 特 别 是 让 其 看 到 其 自 身 利 益 与 建 设 项 目 利 益 的 一 致 性 比 如, 对 项 目 参 建 各 方 进 行 项 目 利 益 高 于 一 切 的 交 流 和 务 虚 活 动, 对 政 府 公 共 工 程 参 与 单 位 短 名 单 与 企 业 品 牌 之 间 的 关 系 组 织 开 展 大 讨 论 等 (2) 协 调 工 作 目 标 思 想 认 识 只 是 一 个 大 框 架, 必 须 将 统 一 的 思 想 认 识 化 为 具 有 统 一 目 标 的 工 作 行 动 由 于 项 目 建 设 各 参 与 方 的 利 益 诉 求 不 一 致, 需 要 通 过 合 同 条 款 设 计 激 励 机 制 或 者 惩 罚 机 制, 将 工 作 内 容 转 化 为 可 衡 量 的 利 益, 使 双 方 的 工 作 目 标 一 致 工 作 目 标 的 协 调 将 以 合 同 为 基 础, 根 据 工 程 进 展 的 实 际 状 况 进 行 相 关 方 的 协 调 (3) 协 调 工 作 计 划 一 个 建 设 项 目 涉 及 到 的 项 目 相 关 方 很 多, 项 目 相 关 方 在 制 定 其 各 自 的 工 作 计 划 时 很 可 能 与 项 目 其 他 相 关 方 的 工 作 计 划 产 生 冲 突 和 矛 盾 政 府 公 共 工 程 管 理 局 作 为 政 府 公 共 工 程 的 统 筹 单 位, 应 该 在 满 足 项 目 关 键 节 点 的 条 件 下, 协 调 项 目 各 相 关 方 的 工 作 计 划, 使 其 能 够 与 总 计 划 一 致, 并 不 影 响 其 他 项 目 相 关 方 的 工 作 计 划, 至 少 不 影 响 项 目 的 整 体 计 划 (4) 协 调 政 策 措 施 在 政 府 公 共 工 程 的 决 策 和 实 施 阶 段, 还 涉 及 许 多 行 政 审 批 事 项 在 这 些 行 政 审 批 过 程 中, 可 能 会 出 现 与 项 目 决 策 阶 段 类 似 的 行 政 职 能 部 门 之 间 的 协 调 问 题 比 较 典 型 的 可 能 是, 在 报 批 报 建 和 各 种 行 政 审 查 过 程 中 很 容 易 出 现 政 策 冲 突, 政 府 公 共 工 程 管 理 局 需 要 及 时 进 行 协 调, 保 证 项 目 的 顺 利 推 进 政 府 公 共 工 程 管 理 局 在 项 目 实 施 阶 段 接 受 监 督 (1) 接 受 相 关 行 政 部 门 的 监 督 政 府 公 共 工 程 的 投 资 来 自 政 府 的 财 政 资 金, 建 设 项 目 的 许 多 使 用 单 位 也 是 政 府 的 相 关 部 门 政 府, 作 为 政 府 公 共 工 程 管 理 的 责 任 人, 为 了 对 纳 税 人 负 责, 必 须 对 政 府 公 共 工 程 的 实 施 过 程 进 行 监 督 作 为 项 目 实 施 阶 段 总 负 责 单 位 的 政 府 公 209

215 子 报 告 四 : 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 改 革 与 创 新 研 究 共 工 程 管 理 局, 必 然 应 该 接 受 政 府 部 门 相 关 的 监 督 但 是, 深 圳 工 务 署 在 实 际 工 作 中 曾 经 遇 到 过 不 少 问 题, 均 是 因 为 政 府 其 他 主 管 部 门 存 在 重 复 监 督 和 无 效 监 督 的 情 况, 因 此 前 文 提 出, 需 要 对 政 府 公 共 工 程 的 行 政 监 督 管 理 模 式 进 行 改 革 创 新 政 府 相 关 行 政 部 门 的 监 督 可 分 为 两 个 方 面, 一 是 对 人 的 监 督, 二 是 对 事 ( 即 建 设 项 目 实 施 过 程 ) 的 监 督 对 人 的 监 督, 主 要 指 对 政 府 公 共 工 程 管 理 局 相 关 人 员 的 执 业 行 为 进 行 检 查, 检 查 的 重 点 是 是 否 有 渎 职 等 不 作 为 现 象, 以 及 是 否 有 贪 污 腐 败 等 违 法 乱 纪 现 象 ; 对 事 的 监 督, 前 文 已 经 说 明, 由 专 业 审 计 局 组 织 定 期 的 项 目 审 计 巡 查 或 不 定 期 的 抽 查 (2) 接 受 社 会 公 众 的 监 督 许 多 工 业 发 达 国 家 和 地 区 都 有 社 会 公 众 监 督 机 制, 如 美 国 的 会 议 听 证 制 度 等 政 府 公 共 工 程 管 理 局 作 为 政 府 公 共 工 程 的 负 责 单 位, 应 该 主 动 接 受 社 会 公 众 的 监 督, 并 为 社 会 监 督 提 供 相 应 的 渠 道 接 受 社 会 公 众 监 督 一 般 应 经 历 以 下 五 个 步 骤 : 信 息 公 示 接 待 监 督 搜 集 反 馈 信 息 反 馈 信 息 的 处 理 以 及 处 理 结 果 的 公 示 4.2 政 府 公 共 工 程 管 理 局 在 项 目 实 施 阶 段 的 任 务 政 府 公 共 工 程 的 实 施 阶 段 与 其 他 建 设 项 目 没 有 太 大 差 异, 通 常 可 分 为 项 目 规 划 设 计 阶 段 项 目 施 工 阶 段 以 及 交 付 使 用 阶 段 等 三 个 子 阶 段 本 部 分 将 针 对 这 三 个 子 阶 段, 分 别 介 绍 政 府 公 共 工 程 管 理 局 的 任 务 政 府 公 共 工 程 管 理 局 在 项 目 规 划 设 计 阶 段 的 任 务 项 目 规 划 设 计 与 项 目 决 策 阶 段 紧 密 联 系, 是 在 明 确 项 目 目 标 之 后, 将 建 设 项 目 从 文 字 或 者 初 步 概 念 转 化 为 可 用 于 指 导 施 工 过 程 的 图 纸 或 模 型 的 过 程 在 这 一 阶 段, 政 府 公 共 工 程 管 理 局 应 该 负 责 以 下 任 务 的 开 展 (1) 组 建 项 目 管 理 团 队, 明 确 职 责 范 围 在 项 目 实 施 阶 段, 首 先 要 确 定 项 目 实 施 的 组 织, 尽 早 决 定 项 目 管 理 团 队 的 组 织 结 构, 并 据 此 对 内 部 专 业 人 员 进 行 考 核 和 筛 选, 组 建 项 目 管 理 团 队 同 时, 应 该 确 定 项 目 管 理 团 队 的 职 责 范 围 工 作 目 标 工 作 流 程 以 及 相 关 工 作 制 度, 并 与 210

216 子 报 告 四 : 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 改 革 与 创 新 研 究 项 目 决 策 阶 段 工 作 衔 接 (2) 项 目 需 求 深 入 调 研, 编 制 设 计 任 务 书 在 项 目 规 划 设 计 阶 段, 首 先 要 明 确 设 计 要 求, 编 制 设 计 任 务 书 尽 管 在 项 目 决 策 阶 段 已 经 进 行 了 初 步 的 功 能 要 求 等 方 面 的 调 查, 但 在 设 计 前 重 新 对 功 能 要 求 进 行 明 确 和 进 行 深 入 调 查 是 必 要 的, 并 且, 随 着 设 计 深 度 的 逐 步 推 进, 必 然 会 遇 到 许 多 需 要 业 主 方 明 确 的 问 题, 这 就 需 要 对 项 目 需 求 再 次 进 行 深 入 调 研, 每 个 设 计 阶 段 都 需 要 编 制 设 计 任 务 书, 为 设 计 提 供 依 据 (3) 组 织 开 展 设 计 管 理 工 作 为 保 证 建 设 工 程 设 计 质 量 设 计 进 度 和 有 效 控 制 工 程 造 价, 政 府 公 共 工 程 管 理 局 应 该 重 视 和 加 强 设 计 管 理 工 作, 做 好 设 计 活 动 的 组 织 工 作, 督 促 设 计 单 位 进 行 设 计 优 化, 组 织 对 各 设 计 单 位 的 设 计 协 调, 使 设 计 成 果 符 合 要 求 的 设 计 深 度, 且 满 足 项 目 计 划 的 各 关 键 节 点 (4) 编 制 技 术 标 准 和 规 范 建 设 项 目 的 设 计 施 工 材 料 和 设 备 等 采 用 什 么 标 准, 对 项 目 的 投 资 进 度 等 影 响 很 大, 政 府 公 共 工 程 究 竟 应 该 采 用 什 么 标 准? 是 否 有 必 要 全 部 采 用 高 档 材 料 和 设 备? 为 了 对 纳 税 人 负 责, 保 证 政 府 投 资 的 效 益, 应 该 考 虑 建 立 政 府 公 共 工 程 的 标 准 和 规 范, 指 导 各 类 政 府 公 共 工 程 的 设 计 和 施 工 政 府 公 共 工 程 的 标 准 和 规 范 应 该 可 以 由 政 府 公 共 工 程 管 理 局 组 织 编 制, 并 报 投 资 决 策 委 员 会 批 准, 作 为 各 类 政 府 公 共 工 程 的 实 施 依 据 在 具 体 项 目 中, 应 该 根 据 上 述 批 准 的 标 准 和 规 范 制 定 设 计 任 务 书 和 其 他 项 目 实 施 要 求 (5) 组 织 开 展 工 程 发 包 和 采 购 政 府 公 共 工 程 管 理 局 作 为 建 设 单 位, 在 项 目 实 施 阶 段 最 重 要 的 工 作 之 一 就 是 组 织 开 展 项 目 招 标 采 购 工 作, 包 括 设 计 单 位 的 选 择 工 程 施 工 任 务 的 发 包, 以 及 重 要 材 料 和 设 备 的 采 购 政 府 公 共 工 程 管 理 局 应 该 发 扬 集 中 采 购 的 优 势, 延 续 深 圳 工 务 署 在 进 行 供 应 商 管 理 时 的 先 进 做 法, 通 过 合 同 文 本 的 约 束 来 控 制 投 资 额, 与 一 批 有 良 好 信 用 良 好 服 务 质 量 的 供 应 商 达 成 长 期 合 作 关 系 211

217 子 报 告 四 : 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 改 革 与 创 新 研 究 政 府 公 共 工 程 管 理 局 在 项 目 施 工 阶 段 的 任 务 在 项 目 施 工 阶 段, 政 府 公 共 工 程 管 理 局 的 主 要 任 务 如 下 (1) 组 织 开 展 施 工 准 备 工 作 施 工 准 备 是 建 设 项 目 施 工 前 的 重 要 活 动, 能 够 为 后 续 施 工 生 产 活 动 创 造 有 利 的 条 件, 保 证 建 设 项 目 目 标 的 实 现 一 般 来 说, 业 主 方 的 施 工 准 备 工 作 主 要 是 办 理 开 工 许 可 审 批 手 续 以 及 施 工 现 场 的 七 通 一 平 工 作 (2) 负 责 项 目 现 场 管 理 工 作 在 施 工 阶 段, 政 府 公 共 工 程 管 理 局 应 该 在 现 场 组 织 项 目 各 相 关 方 围 绕 工 程 施 工 开 展 工 作, 并 对 其 工 作 进 行 监 督 在 这 一 阶 段, 项 目 相 关 方 主 要 是 指 各 施 工 承 包 单 位 政 府 公 共 工 程 管 理 局 派 驻 到 现 场 的 管 理 团 队 应 该 以 业 主 的 身 份 负 责 监 督 控 制 现 场 与 项 目 进 度 成 本 质 量 和 安 全 相 关 的 各 种 事 项, 组 织 工 程 项 目 的 竣 工 验 收 与 评 定 工 作, 参 加 施 工 图 纸 会 审, 对 于 工 程 所 使 用 的 原 材 料 构 件 成 品 半 成 品 设 备 等 质 量 进 行 检 查 ; 审 核 钢 筋 砂 水 泥 砖 等 化 验 报 告 单 等 (3) 负 责 工 程 变 更 管 理 工 作 工 程 变 更 是 工 程 施 工 过 程 中 保 证 设 计 和 施 工 质 量, 完 善 工 程 设 计, 纠 正 设 计 错 误 以 及 满 足 现 场 条 件 变 化 而 进 行 的 必 要 的 设 计 修 改 工 作 工 程 变 更 直 接 关 系 到 工 程 的 进 度 质 量 和 投 资 控 制 据 统 计, 由 于 设 计 变 更 和 工 程 签 证 而 调 整 的 工 程 造 价 占 整 个 单 位 工 程 竣 工 结 算 的 比 例, 多 则 接 近 20%, 少 则 也 在 6% 左 右 因 此, 政 府 公 共 工 程 管 理 局 应 该 加 强 工 程 变 更 的 签 发 管 理 工 作, 并 持 续 跟 进 工 程 变 更 的 后 续 实 施 及 费 用 结 算, 分 析 变 更 原 因 并 追 求 相 关 单 位 责 任 (4) 负 责 项 目 总 结, 接 受 项 目 监 督 如 前 文 所 述, 在 项 目 实 施 阶 段, 政 府 公 共 工 程 以 及 政 府 公 共 工 程 管 理 局 应 该 接 受 政 府 其 他 行 政 管 理 部 门 与 社 会 公 众 的 监 督 监 督 并 非 是 为 项 目 管 理 工 作 增 加 负 担 和 障 碍, 而 是 希 望 能 够 从 不 同 的 角 度 发 现 政 府 公 共 工 程 管 理 存 在 的 问 题, 以 及 时 解 决 问 题 作 为 政 府 公 共 工 程 的 主 管 部 门, 政 府 公 共 工 程 管 理 局 以 及 其 相 关 工 作 人 员 有 义 务 为 上 级 领 导 监 督 部 门 以 及 社 会 公 众 及 时 进 行 项 目 情 况 总 结 和 报 告, 并 根 据 监 督 管 理 工 作 的 需 要 提 供 相 关 材 料 以 供 查 阅 212

218 子 报 告 四 : 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 改 革 与 创 新 研 究 政 府 公 共 工 程 管 理 局 在 项 目 交 付 阶 段 的 任 务 项 目 交 付 阶 段 包 括 项 目 试 运 行 竣 工 验 收 到 最 终 交 付 在 这 一 阶 段, 政 府 公 共 工 程 管 理 局 作 为 建 设 过 程 的 主 要 负 责 单 位, 主 要 应 该 处 理 的 是 与 项 目 使 用 单 位 之 间 的 关 系, 主 要 的 工 作 目 的 是 使 建 设 项 目 能 够 顺 利 交 付 给 使 用 单 位, 平 稳 过 渡 到 正 常 运 行 阶 段 (1) 与 使 用 单 位 共 同 编 制 项 目 运 营 策 划 项 目 运 营 策 划 是 指 项 目 运 营 期 间 的 项 目 运 营 方 式 运 营 管 理 组 织 和 项 目 经 营 机 制 的 策 划 项 目 运 营 策 划 的 编 制 应 该 在 项 目 建 设 阶 段 就 应 该 完 成, 从 而 尽 早 让 项 目 使 用 单 位 和 物 业 管 理 单 位 熟 悉 建 设 项 目, 设 计 运 营 策 略 政 府 公 共 工 程 管 理 局 应 该 组 织 使 用 单 位 和 物 业 管 理 单 位 共 同 编 制 项 目 运 行 策 划 (2) 组 织 开 展 项 目 试 运 行 工 作 项 目 试 运 行 是 项 目 交 付 阶 段 的 重 要 工 作, 也 是 检 验 政 府 公 共 工 程 是 否 达 成 原 定 功 能 的 最 直 观 的 方 法 建 设 项 目 没 有 成 功 试 运 行, 不 能 算 是 正 式 完 工 因 此, 项 目 试 运 行 的 组 织 工 作 应 该 由 政 府 公 共 工 程 管 理 局 负 责, 使 用 单 位 和 物 业 管 理 单 位 参 与 根 据 试 运 行 的 结 果, 使 用 单 位 和 物 业 管 理 单 位 可 提 出 意 见, 政 府 公 共 工 程 管 理 局 应 该 尊 重 这 些 意 见, 若 有 必 要 应 该 进 行 修 改 或 工 程 变 更 (3) 竣 工 验 收 项 目 竣 工 验 收 工 作 应 该 由 政 府 公 共 工 程 管 理 局 组 织 (4) 项 目 交 付 在 项 目 通 过 竣 工 验 收 后 就 应 该 进 行 项 目 交 付 这 是 项 目 管 理 过 程 最 关 键 的 节 点 之 一, 标 志 着 项 目 实 施 阶 段 的 结 束 和 运 营 阶 段 的 正 式 开 始, 也 标 志 着 政 府 公 共 工 程 管 理 局 的 责 任 从 主 导 转 变 为 辅 助 在 项 目 交 付 阶 段, 政 府 公 共 工 程 管 理 局 应 该 要 做 好 资 料 整 理 存 档 和 移 交 工 作, 应 该 配 合 使 用 单 位 做 好 产 权 移 交 和 登 记 工 作, 并 对 后 续 项 目 维 修 活 动 进 行 部 署 (4) 组 织 开 展 项 目 使 用 阶 段 的 反 馈 评 价 工 作 很 多 建 设 项 目 的 问 题 在 短 时 间 的 试 运 行 阶 段 可 能 不 会 全 面 暴 露, 在 正 式 使 用 213

219 子 报 告 四 : 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 改 革 与 创 新 研 究 阶 段 进 行 反 馈 评 价, 有 利 于 政 府 公 共 工 程 管 理 局 吸 取 经 验 教 训, 在 后 续 工 作 中 做 得 更 好 这 种 反 馈 评 价 不 仅 仅 应 该 针 对 使 用 单 位, 还 应 该 包 括 经 常 使 用 这 一 建 设 项 目 的 社 会 公 众 214

220 子 报 告 四 : 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 改 革 与 创 新 研 究 5 政 府 公 共 工 程 专 门 临 时 管 理 机 构 的 组 建 和 主 要 职 能 政 府 公 共 工 程 具 有 多 样 性 的 特 点, 部 分 政 府 公 共 工 程 具 有 重 大 的 经 济 与 社 会 影 响, 可 能 跨 区 跨 行 业 跨 部 门, 项 目 参 与 方 众 多, 横 向 协 调 难 度 大, 需 要 组 建 一 个 更 高 层 次 的 跨 部 门 的 专 门 临 时 管 理 机 构 进 行 组 织 协 调 和 集 中 管 理, 将 外 部 协 调 事 项 转 化 为 内 部 协 调 事 项, 保 证 项 目 的 平 稳 推 进 5.1 政 府 公 共 工 程 专 门 临 时 管 理 机 构 组 建 的 必 要 性 分 析 政 府 公 共 工 程 的 重 大 经 济 和 社 会 影 响 如 前 文 所 述, 政 府 公 共 工 程 往 往 具 有 重 大 的 经 济 和 社 会 影 响, 这 是 由 政 府 在 国 家 公 共 利 益 中 肩 负 重 任 的 性 质 所 决 定 的 有 些 投 资 大 风 险 大 的 超 大 型 政 府 投 资 项 目, 可 能 跨 区 跨 行 业 跨 部 门, 一 旦 建 成 就 将 形 成 巨 大 的 生 产 力, 并 影 响 着 与 该 生 产 力 相 关 的 诸 多 产 业 和 部 门, 影 响 着 区 域 经 济 的 发 展 与 产 业 结 构 的 再 造, 甚 至 影 响 到 整 个 社 会 经 济 的 发 展 另 一 方 面, 如 果 项 目 决 策 不 科 学, 事 先 没 有 充 分 考 虑 各 种 风 险 因 素, 从 而 导 致 项 目 失 败, 那 将 给 国 家 或 地 区 带 来 沉 重 的 财 政 负 担 资 源 的 浪 费 甚 至 环 境 的 污 染 和 破 坏 这 类 政 府 公 共 工 程, 只 能 成 功, 绝 不 能 失 败 我 国 改 革 开 放 三 十 年 飞 速 发 展 的 经 验 表 明, 面 对 这 类 具 有 重 大 经 济 和 社 会 影 响 的 建 设 项 目, 需 要 集 中 力 量 办 大 事 为 了 保 证 政 府 公 共 工 程 的 成 功, 且 提 高 管 理 效 率, 建 立 一 个 跨 部 门 的 临 时 性 专 门 组 织, 集 合 各 部 门 之 力 来 推 动 项 目 进 展, 必 不 可 少 政 府 公 共 工 程 横 向 协 调 难 度 大 对 于 重 大 政 府 公 共 工 程, 项 目 相 关 方 众 多, 特 别 是 相 关 的 行 政 管 理 部 门 众 多, 导 致 横 向 协 调 难 度 大 若 按 照 一 般 建 设 项 目 的 行 政 管 理 流 程, 项 目 的 开 展 将 受 到 各 种 行 政 管 理 流 程 的 掣 肘, 推 进 效 率 很 低, 很 难 满 足 项 目 目 标 要 求 其 次, 各 个 行 政 管 理 部 门 之 间 的 流 程 文 件 和 监 管 内 容 均 自 成 体 系, 看 似 分 割 的 较 为 清 楚, 实 则 有 各 种 冲 突 ; 在 缺 乏 横 向 沟 通 的 条 件 下, 这 种 冲 突 会 导 致 行 政 管 理 流 程 演 变 为 踢 皮 球, 进 一 步 降 低 效 率 再 次, 有 些 重 大 建 设 项 目 往 往 跨 区 域 跨 部 门 215

221 子 报 告 四 : 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 改 革 与 创 新 研 究 或 跨 行 业, 即 使 政 府 公 共 工 程 管 理 局 的 权 威 性 也 难 以 协 调 各 方 关 系, 必 须 组 建 更 高 层 次 的 协 调 机 构, 由 更 高 层 次 的 领 导 担 任 项 目 领 导 或 协 调 负 责 人 有 鉴 于 此, 针 对 重 大 的 政 府 公 共 工 程, 建 立 跨 部 门 的 专 门 临 时 性 机 构, 从 沟 通 管 理 的 角 度 看 尤 其 必 要 这 一 临 时 性 机 构 不 仅 仅 能 将 部 门 间 的 矛 盾 内 化 为 组 织 内 部 协 商 问 题 来 解 决, 还 能 让 本 来 工 作 目 标 不 统 一 的 各 个 部 门 转 而 围 绕 使 项 目 成 功 这 一 共 同 目 标 努 力 工 作, 而 且 部 分 协 调 不 了 的 问 题 可 以 通 过 组 织 内 部 的 行 政 指 令 来 解 决 政 府 公 共 工 程 管 理 的 专 业 性 需 求 政 府 公 共 工 程 采 用 集 中 管 理, 由 政 府 公 共 工 程 管 理 局 这 一 专 业 机 构 负 责, 符 合 政 府 公 共 工 程 管 理 的 专 业 性 需 求 但 由 于 存 在 上 述 两 方 面 的 问 题, 政 府 公 共 工 程 管 理 局 会 受 制 于 行 政 管 理 部 门 间 沟 通 的 低 效 率, 导 致 其 无 法 完 全 发 挥 专 业 优 势 特 别 是 对 跨 区 跨 行 业 跨 部 门 的 项 目, 比 如 深 圳 前 海 开 发 区 这 样 的 大 型 开 发 项 目, 更 需 要 一 个 更 高 层 次 的 权 威 机 构 进 行 协 调 组 建 专 门 临 时 管 理 机 构 来 对 政 府 公 共 工 程 进 行 全 过 程 管 理 并 非 体 制 创 新, 我 国 传 统 的 建 设 指 挥 部 就 是 一 种 专 门 的 临 时 管 理 机 构, 曾 经 凭 借 其 较 大 的 权 威 性, 依 靠 行 政 手 段 协 调 各 方 面 关 系, 有 效 解 决 了 征 地 拆 迁 等 外 部 协 调 难 题, 加 快 了 工 程 建 设 进 度 但 其 弊 病 也 非 常 突 出, 首 先, 建 设 指 挥 部 不 是 一 个 独 立 的 经 济 实 体, 缺 乏 明 确 的 经 济 责 任 制, 导 致 超 投 资 问 题 严 重, 投 资 效 率 低 下 ; 其 次, 建 设 指 挥 部 大 都 是 一 个 临 时 机 构, 工 作 人 员 都 是 临 时 从 各 单 位 抽 调, 人 员 的 专 业 素 质 难 以 保 证, 而 且 项 目 建 设 竣 工 后 相 关 人 员 也 随 之 解 散, 造 成 工 程 完 工 后 的 工 程 保 修 结 算 档 案 移 交 等 方 面 都 会 产 生 大 量 问 题, 工 程 质 量 责 任 终 身 制 也 无 法 体 现 因 此, 为 了 解 决 特 大 型 政 府 公 共 工 程 的 组 织 协 调 问 题, 避 免 传 统 的 建 设 指 挥 部 模 式 的 问 题, 应 当 对 传 统 指 挥 部 模 式 进 行 改 革, 或 者 采 用 领 导 小 组 工 作 小 组 以 及 联 席 会 议 制 度 等 形 式 如 果 仍 然 采 用 指 挥 部 形 式, 应 该 以 政 府 公 共 工 程 管 理 局 的 专 业 人 士 为 核 心, 总 指 挥 由 市 级 领 导 担 任, 副 总 指 挥 可 由 有 关 委 办 局 的 领 导 担 任, 政 府 公 共 工 程 管 理 局 领 导 担 任 常 务 副 总 指 挥, 负 责 特 大 型 项 目 和 建 设 指 挥 部 的 日 常 管 理 工 作, 主 要 管 理 人 员 以 政 府 公 共 工 程 管 理 局 的 专 业 人 员 为 核 心 这 216

222 子 报 告 四 : 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 改 革 与 创 新 研 究 样, 既 能 够 通 过 政 府 公 共 工 程 管 理 局 这 一 实 体 进 行 严 格 的 投 资 控 制 和 项 目 核 算, 又 保 证 了 建 设 指 挥 部 所 需 的 专 业 人 员 的 稳 定, 使 建 设 指 挥 部 成 为 一 个 专 业 性 的 临 时 管 理 机 构 如 果 采 用 领 导 小 组 工 作 小 组 以 及 联 席 会 议 制 度 等 形 式, 应 下 设 常 务 工 作 机 构, 负 责 大 型 项 目 的 筹 划 计 划 督 促 贯 彻 检 查 等, 为 领 导 小 组 或 工 作 小 组 提 供 支 持 常 务 工 作 机 构 可 以 政 府 公 共 工 程 管 理 局 为 主 并 吸 收 其 他 相 关 管 理 部 门 的 人 员 参 加, 也 可 以 设 在 政 府 公 共 工 程 管 理 局 如 果 不 设 常 务 工 作 机 构, 项 目 管 理 的 任 务 和 目 标 就 可 能 落 空 采 用 建 设 指 挥 部 形 式, 人 员 和 管 理 职 能 相 对 集 中, 对 项 目 管 理 有 利, 而 采 用 领 导 小 组 工 作 小 组 以 及 联 席 会 议 制 度 等 形 式, 项 目 管 理 协 调 力 度 相 对 较 弱 因 此, 本 课 题 建 议, 按 照 上 述 方 式 对 特 大 型 建 设 项 目 组 建 新 的 建 设 指 挥 部 形 式 5.2 政 府 公 共 工 程 专 门 临 时 管 理 机 构 的 职 能 和 责 任 分 析 政 府 公 共 工 程 专 门 临 时 管 理 机 构 的 职 能 定 位 政 府 公 共 工 程 专 门 临 时 管 理 机 构 的 成 立 主 要 是 为 了 解 决 项 目 实 施 阶 段 的 多 部 门 协 调 问 题, 因 此 其 主 要 职 能 是 负 责 项 目 实 施 阶 段 的 管 理 和 协 调, 包 括 政 府 公 共 工 程 管 理 局 在 实 施 阶 段 的 管 理 职 能, 即 实 施 阶 段 与 其 他 部 门 间 的 沟 通 职 能 实 施 阶 段 的 投 资 控 制 和 进 度 控 制 职 能 以 及 实 施 阶 段 的 质 量 安 全 监 督 检 查 职 能 政 府 公 共 工 程 专 门 临 时 管 理 机 构 的 责 任 分 析 在 成 立 政 府 公 共 工 程 专 门 临 时 管 理 机 构 之 前, 项 目 建 设 的 有 关 工 作 包 括 项 目 决 策 前 期 工 作 以 及 部 分 准 备 工 作 ( 可 由 政 府 公 共 工 程 管 理 局 负 责 ), 在 专 门 临 时 管 理 机 构 成 立 并 开 始 介 入 管 理 工 作 后, 管 理 责 任 就 转 移 给 该 临 时 管 理 机 构, 具 体 如 下 第 一, 负 责 施 工 现 场 的 组 织 和 监 督 管 理 工 作 为 了 保 证 政 府 公 共 工 程 实 施 过 程 的 有 序 进 行, 专 门 临 时 管 理 机 构 应 该 负 责 组 织 和 监 督 管 理 工 作 专 门 临 时 管 理 机 构 主 要 可 由 政 府 公 共 工 程 管 理 局 的 相 关 专 业 人 士 组 成, 具 有 足 够 的 专 业 技 术 水 平 另 外, 专 业 临 时 管 理 机 构 还 可 以 通 过 行 政 权 力 推 动 工 程 进 展 217

223 子 报 告 四 : 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 改 革 与 创 新 研 究 第 二, 负 责 与 有 关 相 关 行 政 部 门 的 横 向 协 调 工 作 专 门 临 时 管 理 机 构 具 有 来 自 相 关 行 政 管 理 部 门 的 工 作 人 员, 这 些 工 作 人 员 可 以 从 各 自 部 门 的 角 度 提 出 协 调 需 求, 也 可 根 据 项 目 的 具 体 情 况, 及 时 开 展 协 调 工 作 第 三, 负 责 接 受 相 关 管 理 部 门 的 监 督 管 理 专 门 临 时 管 理 机 构 负 责 重 大 或 特 大 政 府 公 共 工 程 的 管 理, 并 非 可 以 免 于 有 关 政 府 部 门 的 监 督 管 理, 而 是 希 望 通 过 体 制 设 计, 缩 短 监 督 管 理 过 程 中 的 行 政 活 动 链 条, 通 过 及 时 协 调 使 监 督 管 理 更 有 效 率 5.3 政 府 公 共 工 程 专 门 临 时 管 理 机 构 的 组 建 政 府 公 共 工 程 专 门 临 时 管 理 机 构 的 组 建 单 位 政 府 公 共 工 程 专 门 临 时 管 理 机 构 是 代 表 政 府 行 使 对 政 府 公 共 工 程 的 管 理, 因 此 其 组 建 单 位 也 应 该 以 政 府 的 行 政 管 理 部 门 为 主, 包 括 多 个 相 关 的 政 府 行 政 管 理 部 门 该 机 构 的 组 建 重 在 解 决 重 大 项 目 的 现 场 管 理 效 率 和 外 部 协 调 效 率 因 此, 该 机 构 的 组 建 单 位 应 该 包 括 专 业 性 机 构 和 外 部 协 调 性 机 构 专 业 性 机 构 的 存 在 可 以 保 证 现 场 组 织 监 督 的 专 业 化, 应 由 政 府 公 共 工 程 管 理 局 这 一 专 业 性 机 构 担 当 外 部 协 调 性 机 构 重 在 进 行 日 常 工 作 的 联 系 和 及 时 处 理 部 门 之 间 的 协 调 事 宜, 这 部 分 机 构 组 成 较 广, 具 体 参 与 部 门 应 该 在 组 建 机 构 前 协 商 确 定, 可 能 的 部 门 有 : (1) 国 土 部 门 : 可 处 理 土 地 使 用 权 限 周 边 地 块 动 迁 工 作 相 关 的 协 调 工 作 ; (2) 规 划 部 门 : 可 处 理 项 目 周 边 规 划, 特 别 是 基 础 设 施 建 设 规 划 的 相 关 协 调 工 作 ; (3) 建 设 部 门 : 可 处 理 项 目 相 关 的 建 筑 市 场 问 题, 以 及 质 检 安 检 的 相 关 协 调 工 作 ; (4) 财 政 部 门 : 可 处 理 工 程 款 支 付 的 相 关 协 调 工 作 ; (5) 使 用 单 位 : 可 处 理 建 设 项 目 的 使 用 功 能 使 用 需 求 相 关 的 协 调 工 作 218

224 子 报 告 四 : 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 改 革 与 创 新 研 究 政 府 公 共 工 程 专 门 临 时 管 理 机 构 的 人 员 和 专 业 配 置 政 府 公 共 工 程 专 门 临 时 管 理 机 构 也 属 于 行 政 性 组 织, 其 人 事 安 排 也 应 该 按 照 传 统 的 直 线 制 组 织 结 构 设 置 本 报 告 认 为, 一 般 的 政 府 公 共 工 程 专 门 临 时 管 理 机 构 可 分 为 两 个 层 级, 即 管 理 层 和 事 务 层 管 理 层 人 员 必 须 拥 有 较 高 的 行 政 级 别, 有 能 力 在 各 个 行 政 管 理 部 门 间 开 展 协 调 工 作, 并 能 够 在 协 调 工 作 推 进 受 阻 时 动 用 行 政 权 力 推 进 项 目 进 行 事 务 层 人 员 的 配 置 可 参 照 组 建 单 位, 分 为 三 个 部 分 : 专 业 人 士 行 政 文 员 和 协 调 人 员 本 报 告 认 为, 这 三 类 人 员 的 比 例 关 系 应 该 满 足 3:1:1 由 于 沟 通 协 调 的 工 作 量 在 不 同 项 目 的 各 个 阶 段 均 有 不 同, 本 文 认 为 各 个 部 门 派 驻 到 政 府 公 共 工 程 专 门 临 时 管 理 机 构 的 人 员 数 量 应 根 据 具 体 情 况 确 定 相 对 于 协 调 人 员, 专 业 人 员 的 数 量 应 该 更 多 专 业 人 员 可 主 要 来 自 于 政 府 公 共 工 程 管 理 局 及 其 下 属 单 位, 并 应 拥 有 符 合 项 目 需 求 的 专 业 背 景 和 工 程 经 验 从 专 业 配 置 上 讲, 政 府 公 共 工 程 专 门 临 时 管 理 机 构 中 的 专 业 人 员 应 该 涵 盖 项 目 实 施 过 程 中 的 各 个 相 关 专 业, 包 括 但 不 限 于 : 规 划 建 筑 结 构 岩 土 建 造 造 价 设 备 以 及 数 据 处 理 和 信 息 技 术 等 219

225 子 报 告 四 : 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 改 革 与 创 新 研 究 参 考 文 献 [1] 安 德 烈 施 莱 弗 罗 伯 特 维 什 尼. 掠 夺 之 手 : 政 府 病 及 其 治 理 [M]. 北 京 : 中 信 出 版 社, 2004 [2] 青 木 昌 彦, 奥 野 正 宽, 冈 崎 哲 二. 市 场 的 作 用 国 家 的 作 用 [M]. 北 京 : 中 国 发 展 出 版 社, 2002 [3] 白 旭. 关 于 外 部 性 问 题 的 理 论 分 析 史 [J]. 辽 宁 大 学 学 报,1999(1): 95~96 [4] 常 云 昆, 石 晶 莹. 政 府 衍 生 成 本 问 题 [J]. 经 济 理 论 与 经 济 管 理,2005(3): 12~16 [5] 陈 小 安, 高 丽 亚. 市 场 失 灵 与 政 府 失 灵 的 经 济 分 析 [J]. 决 策 参 考,2005(6): 63~64 [6] 陈 振 明. 非 市 场 缺 陷 的 政 治 经 济 学 分 析 公 共 选 择 和 政 策 分 析 学 者 的 政 府 失 败 论 [J]. 中 国 社 会 科 学,1998(6): 89~105 [7] 何 文 君, 王 雅 梅. 政 府 经 济 职 能 演 变 再 认 识. 逻 辑 与 表 象 [J]. 社 会 科 学 研 究,2001(1): 43~46 [8] 李 项 峰 李 郁 芳. 地 方 政 府 规 制 与 规 制 外 部 性 [J]. 江 苏 社 会 科 学,2006(3): 60~65 [9] 吴 玉 霞. 公 共 服 务 分 工 与 合 作 网 络 的 理 论 与 实 证 研 究 [D]. 浙 江 大 学, 2011 [10] 奥 斯 特 罗 姆 帕 克 特 惠 特 克, 公 共 服 务 的 制 度 建 构 都 市 警 察 服 务 的 制 度 结 构 [M]. 上 海 : 上 海 三 联 书 店,2000. [11] 高 小 平. 创 新 行 政 管 理 体 制 和 机 制, 建 设 服 务 型 政 府 [J]. 中 国 行 政 管 理 ( 公 务 创 新 专 刊 ) [12] 迈 克 尔. 麦 金 尼 斯, 多 中 心 体 制 与 地 方 公 共 经 济 [M]. 上 海 : 上 海 三 联 出 版 社 [13] 沈 荣 华. 各 级 政 府 公 共 服 务 职 责 划 分 的 指 导 原 则 和 改 革 方 向 [J]. 中 国 行 政 管 理 (1) [14] 郁 建 兴, 吴 玉 霞. 公 共 服 务 供 给 机 制 创 新 : 理 论 与 案 例 [N]. 中 国 社 会 科 学 报 [15] 张 伟, 朱 宏 亮. 我 国 政 府 投 资 项 目 管 理 的 制 度 变 迁 [J]. 土 木 工 程 学 报 [16] 李 世 蓉. 政 府 工 程 建 设 项 目 管 理 中 值 得 注 意 的 几 个 问 题 [ J]. 建 筑 经 济, 2005, (1): [17] 王 早 生. 改 革 政 府 投 资 工 程 建 设 管 理 势 在 必 行 [ J]. 建 设 监 理, 2003, ( 3) : 6-9 [18] 徐 艳. 政 府 投 资 项 目 代 建 制 模 式 研 究 [ J]. 建 筑 经 济, 2004, ( 4) : [19] 黄 霆, 申 立 银. 我 国 政 府 投 资 项 目 管 理 的 现 状 分 析 [ J]. 建 筑 经 济, 2005, ( 1) :

226 子 报 告 四 : 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 改 革 与 创 新 研 究 [20] 吴 普 生. 政 府 投 资 工 程 管 理 模 式 的 改 革 和 探 索 [ J]. 建 筑 经 济, 2005, ( 1) : [21] 深 圳 市 建 设 局. 改 革 政 府 投 资 工 程 管 理 方 式 [J]. 建 筑 经 济, 2002, ( 2) : 5-8 [22] 王 宁, 刘 宇 昕, 郭 正 学. 关 于 对 深 圳 珠 海 开 展 政 府 投 资 工 程 建 设 组 织 实 施 方 式 改 革 情 况 的 调 研 报 告 [ J]. 建 筑 经 济, 2003, ( 10) : [23] 丁 正 红. 项 目 群 视 角 下 的 政 府 投 资 项 目 集 中 管 理 模 式 效 率 改 善 研 究 [D]. 天 津 大 学, [24] 吴 亚 平, 政 府 投 资 项 目 代 建 制 模 式 差 异 [J]. 中 国 投 资,2007(9):106 一 109 [25] 杨 庆 蔚. 深 化 政 府 投 资 体 制 改 革, 加 快 推 行 代 建 制 工 作 [J]. 中 国 招 标,2006(2):15 一 18. [26] 赵 璐, 丁 烈 云, 骆 汉 宾. 政 府 集 中 代 建 机 构 管 理 创 新 与 信 息 化 支 持 [J]. 建 筑 经 济, 2009(4):20 一 23 [27] 洪 伟 民, 王 卓 甫, 王 敏. 建 设 工 程 不 同 交 易 方 式 总 成 本 比 较 研 究 [J]. 建 筑 经 济, 2007(9):18 一 21 [28] 王 卓 甫, 陈 靓, 陈 妹. 工 程 交 易 中 业 主 方 管 理 方 式 的 经 济 学 分 析 [J]. 软 科 学,2008, 22(l):9 一 11 [29] 尹 贻 林, 严 敏, 严 玲. 交 易 成 本 视 角 下 的 政 府 投 资 项 目 集 中 管 理 模 式 制 度 创 新 路 径 研 究 [J]. 科 学 学 与 科 学 技 术 管 理,2010,(09):104 一 110 [30] 李 德 全. 发 达 市 场 经 济 国 家 和 地 区 政 府 投 资 工 程 管 理 方 式 [J]. 建 筑 经 济,2002(6):8 一 12. [31] 吴 锐, 李 世 蓉 等. 政 府 投 资 项 目 中 业 主 行 为 不 规 范 原 因 的 经 济 分 析 [J]. 建 筑 经 济,2004, (2):31 一

227 子 报 告 五 : 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 机 制 改 革 与 创 新 研 究 研 究 子 报 告 五 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 机 制 改 革 与 创 新 研 究 2016 年 01 月 222

228 子 报 告 五 : 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 机 制 改 革 与 创 新 研 究 子 报 告 五 负 责 人 : 陈 建 国 ( 同 济 大 学 ) 刘 志 达 ( 深 圳 市 建 筑 工 务 署 ) 子 报 告 五 参 与 人 员 ( 按 姓 氏 笔 画 排 序 ): 田 宏 伟 ( 同 济 大 学 ) 仙 新 民 ( 深 圳 市 建 筑 工 务 署 ) 许 云 兴 ( 深 圳 市 建 筑 工 务 署 ) 张 少 柠 ( 同 济 大 学 ) 陈 杰 标 ( 深 圳 市 建 筑 工 务 署 ) 崔 丹 ( 同 济 大 学 ) 223

229 子 报 告 五 : 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 机 制 改 革 与 创 新 研 究 子 报 告 五 目 录 1 问 题 综 合 分 析 决 策 与 监 督 问 题 及 其 机 制 综 合 分 析 工 程 质 量 问 题 及 其 机 制 综 合 分 析 建 设 超 投 资 问 题 及 其 机 制 综 合 分 析 政 府 公 共 工 程 管 理 机 制 研 究 指 导 思 想 政 府 公 共 工 程 决 策 机 制 的 建 议 建 立 基 于 区 分 两 类 项 目 进 行 管 理 的 机 制 建 立 开 放 透 明 的 政 府 公 共 工 程 决 策 流 程 建 立 严 格 规 范 的 审 批 程 序 和 决 策 规 则 政 府 公 共 工 程 投 资 决 策 的 分 级 分 权 和 授 权 建 立 政 府 公 共 工 程 决 策 过 程 的 工 程 升 级 制 度 政 府 公 共 工 程 前 期 工 作 研 究 费 用 专 项 列 支 政 府 公 共 工 程 监 督 机 制 的 建 议 实 施 部 门 承 担 项 目 行 政 性 审 查 监 管 的 机 制 建 议 建 立 公 共 工 程 事 后 审 计 为 主 的 政 府 监 督 机 制 建 立 多 方 位 的 政 府 公 共 工 程 监 督 体 系 设 置 政 府 公 共 工 程 实 施 的 关 键 评 审 节 点 政 府 公 共 工 程 执 行 机 制 的 建 议 政 府 公 共 工 程 管 理 的 规 范 化 专 业 化 和 市 场 化 建 立 以 初 步 设 计 为 核 心 的 项 目 实 施 机 制 项 目 质 量 保 障 机 制 的 建 议 建 设 标 准 与 设 计 管 理 的 制 度 建 议 建 立 作 业 工 人 培 训 与 上 岗 制 度 建 立 认 可 承 包 商 和 战 略 合 作 采 购 制 度 强 化 工 程 检 测 的 制 度 建 议 其 他 工 程 质 量 保 证 机 制

230 子 报 告 五 : 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 机 制 改 革 与 创 新 研 究 5.4 项 目 投 资 控 制 机 制 的 建 议 建 立 基 于 方 案 优 化 的 投 资 控 制 机 制 项 目 采 购 与 评 标 定 标 机 制 的 改 革 建 议 建 立 适 应 市 场 的 工 程 定 价 体 系 积 极 推 行 价 值 工 程 其 他 投 资 控 制 的 制 度 建 议 项 目 管 理 信 息 化 的 制 度 建 议 工 程 管 理 信 息 化 平 台 建 设 基 于 BIM 的 工 程 管 理 结 语 参 考 文 献

231 子 报 告 五 : 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 机 制 改 革 与 创 新 研 究 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 机 制 改 革 与 创 新 研 究 政 府 公 共 工 程 的 管 理 是 政 府 职 能 的 一 个 组 成 部 分 为 了 解 决 政 府 公 共 工 程 传 统 建 设 组 织 与 管 理 模 式 的 弊 端, 深 圳 市 从 2002 年 就 开 始 了 政 府 公 共 工 程 集 中 管 理 的 改 革 探 索, 成 立 了 深 圳 市 建 筑 工 务 署 等 政 府 公 共 工 程 集 中 管 理 机 构 经 过 十 多 年 的 改 革 探 索 和 不 断 完 善, 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 建 设 的 质 量 工 期 和 投 资 等 都 得 到 较 好 控 制, 腐 败 案 件 也 大 幅 减 少 政 府 公 共 工 程 的 建 设 是 在 我 国 现 实 社 会 和 经 济 环 境 及 条 件 下 实 施 的, 项 目 建 设 和 管 理 中 还 存 在 诸 多 需 要 解 决 的 问 题 ; 同 时, 建 筑 市 场 和 工 程 建 设 管 理 中 存 在 的 问 题, 在 政 府 公 共 工 程 的 建 设 过 程 中 也 必 然 有 所 反 映 因 此, 政 府 公 共 工 程 的 管 理 机 制 问 题, 并 非 孤 立 存 在, 需 要 从 整 体 角 度 综 合 审 视 政 府 公 共 工 程 管 理 的 改 革 与 创 新, 根 本 目 的 是 要 能 够 提 供 质 量 优 良 的 公 共 工 程 产 品, 合 理 并 节 约 使 用 公 共 资 金, 为 公 共 工 程 项 目 建 设 和 项 目 使 用 ( 运 行 ) 增 值 为 此, 本 报 告 的 政 府 公 共 工 程 管 理 机 制 改 革 与 创 新 的 研 究, 以 建 设 项 目 全 寿 命 管 理 为 指 导 思 想, 以 保 障 公 共 工 程 质 量 控 制 建 设 投 资 为 核 心, 探 讨 如 何 完 善 政 府 公 共 工 程 管 理 中 的 决 策 执 行 和 监 督 机 制, 提 升 政 府 公 共 工 程 建 设 的 管 理 水 平 和 社 会 效 益, 推 进 政 府 公 共 工 程 管 理 的 改 革 和 创 新 226

232 子 报 告 五 : 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 机 制 改 革 与 创 新 研 究 1 问 题 综 合 分 析 政 府 公 共 工 程 以 政 府 财 政 资 金 为 主, 一 般 具 有 投 资 规 模 大 对 经 济 社 会 发 展 作 用 重 要 易 受 社 会 舆 论 关 注 等 特 点, 其 投 资 领 域 大 多 涉 及 社 会 和 公 共 利 益 的 基 础 性 和 公 益 性 设 施 政 府 公 共 工 程 管 理 机 制 问 题, 涉 及 工 程 建 设 的 诸 多 方 面, 尤 其 是 政 府 公 共 工 程 建 设 的 工 程 质 量 机 制 等 问 题, 有 的 根 源 还 在 于 我 国 建 筑 业 的 大 环 境 因 此, 需 要 抓 住 当 前 政 府 公 共 工 程 管 理 机 制 的 突 出 问 题 进 行 梳 理, 把 握 存 在 的 主 要 矛 盾 和 问 题 根 源, 对 问 题 的 深 度 成 因 进 行 研 究 本 报 告 问 题 分 析, 主 要 围 绕 现 行 政 府 公 共 工 程 在 建 设 决 策 执 行 和 监 督 方 面 存 在 的 问 题 和 缺 陷, 以 及 围 绕 工 程 质 量 问 题 和 超 投 资 问 题 表 象 背 后 的 深 层 次 原 因, 结 合 现 行 相 关 管 理 机 制 进 行 综 合 分 析 1.1 决 策 与 监 督 问 题 及 其 机 制 综 合 分 析 目 前, 我 国 对 各 类 建 设 项 目, 包 括 政 府 投 资 项 目 和 社 会 投 资 项 目 施 行 统 一 的 监 管 方 式 从 政 府 管 理 的 角 度 来 讲, 在 市 场 经 济 条 件 下, 政 府 职 能 和 市 场 机 制 不 能 正 确 划 分 定 位 和 匹 配, 是 市 场 监 管 低 效 市 场 运 行 无 序 的 根 源 之 一 统 一 的 监 管 方 式 模 糊 了 政 府 和 市 场 的 界 限 性 质 与 定 位 (1) 政 府 公 共 工 程 在 我 国, 由 于 没 有 按 政 府 投 资 项 目 社 会 投 资 项 目 进 行 分 类 管 理, 基 本 采 用 同 一 种 管 理 模 式, 这 已 不 能 适 应 政 府 职 能 的 转 变 和 深 化 市 场 改 革 的 需 要 政 府 投 资 项 目 又 称 为 公 共 财 政 投 资 项 目, 而 政 府 公 共 工 程 是 政 府 投 资 项 目 最 重 要 组 成 部 分 由 于 政 府 投 资 项 目 是 以 政 府 财 政 资 金 为 投 资 主 体 的 项 目, 建 设 资 金 属 于 公 共 资 金, 所 以 它 具 有 与 社 会 投 资 项 目 不 同 的 特 点 国 有 的 公 共 资 金 的 所 有 权 属 于 全 体 人 民, 政 府 投 资 项 目 的 实 质 是 通 过 对 国 有 资 产 进 行 产 权 分 解 分 配 使 用 交 易 或 组 合 形 成 固 定 资 产 的 过 程 政 府 公 共 工 程 的 资 金 来 源 于 公 众 的 纳 税, 政 府 是 公 众 的 代 理 人, 理 应 承 担 起 管 好 建 好 用 好 政 府 公 共 工 程 的 责 任, 即 政 府 公 共 工 程 应 由 政 府 建, 政 府 履 行 公 共 采 购 的 职 责 与 此 同 时, 政 府 投 资 项 目 管 理 与 社 会 投 资 项 目 管 理 的 最 重 要 的 区 别 是 : 公 共 采 购 部 门 履 行 的 227

233 子 报 告 五 : 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 机 制 改 革 与 创 新 研 究 是 托 管 人 的 职 能, 因 为 政 府 投 资 项 目 管 理 人 花 费 的 资 金 来 自 于 别 人 的 钱, 项 目 的 投 资 效 益 和 效 率 必 须 受 到 监 督, 即 政 府 公 共 工 程 的 建 设 必 须 接 受 公 众 的 监 督 而 对 于 社 会 投 资 项 目 而 言, 投 资 效 益 和 效 率 由 看 不 见 的 手 起 作 用 政 府 公 共 工 程 大 多 数 集 中 在 为 社 会 发 展 服 务, 非 盈 利 的 公 益 性 项 目 这 是 由 政 府 公 共 工 程 的 性 质 所 决 定 的, 这 种 性 质 就 是 非 盈 利 性, 代 表 的 是 公 共 利 益 而 在 市 场 经 济 体 制 下, 社 会 投 资 项 目 的 活 动 都 是 追 求 自 身 利 益 的 最 大 化, 所 以 除 政 府 财 政 资 金 以 外 的 投 资 都 会 追 求 高 收 益 的 回 报 在 经 济 利 益 的 驱 动 下, 一 般 社 会 投 资 项 目 的 活 动 可 能 有 意 无 意 地 忽 视 某 些 公 共 利 益 的 存 在, 此 时 政 府 就 应 代 表 社 会 公 众 基 于 公 共 利 益 对 社 会 投 资 项 目 的 建 设 进 行 监 管 在 政 府 公 共 工 程 建 设 的 实 施 管 理 方 面, 长 期 以 来, 我 国 政 府 公 共 工 程 存 在 建 设 体 制 性 缺 陷 即 产 权 不 清 晰, 名 义 上 是 国 家 投 资 和 所 有, 相 应 单 位 获 得 了 建 设 或 经 营 自 主 权, 而 实 际 上 是 所 有 者 缺 位, 即 责 任 缺 位 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 和 机 制 已 不 适 应 当 今 改 革 和 发 展 的 变 化 目 前, 对 于 大 量 非 经 营 性 政 府 公 共 工 程, 主 要 有 两 种 建 设 实 施 管 理 方 式 第 一 种 方 式 是 从 政 府 有 关 部 门 抽 调 人 员 组 成 一 次 性 临 时 工 程 建 设 管 理 机 构 进 行 管 理 由 于 其 管 理 主 体 的 临 时 性 一 次 性 非 专 业 和 无 知 识 积 累 等 特 点, 存 在 安 全 与 质 量 隐 患 资 源 浪 费 三 超 和 腐 败 问 题 第 二 种 方 式 是 建 管 用 合 一, 由 各 项 目 使 用 单 位 常 设 管 理 机 构 ( 如 基 建 处 等 ) 管 理 由 于 其 管 理 主 体 的 分 散 性 自 营 性 与 专 业 化 的 生 产 方 式 相 违 背, 并 无 法 有 效 避 免 第 一 种 方 式 产 生 的 问 题 两 种 方 式 都 没 有 很 好 地 解 决 政 府 公 共 工 程 管 理 中 责 任 主 体 缺 失 的 问 题, 其 结 果 是 各 自 为 政 多 头 管 理, 各 负 其 责 又 不 知 谁 最 后 负 责 因 此, 基 于 政 府 公 共 工 程 政 府 建 的 原 则, 政 府 公 共 工 程 应 由 政 府 集 中 建 设 和 管 理 (2) 政 府 公 共 工 程 的 实 施 对 于 一 些 政 府 公 共 工 程, 建 设 的 决 策 缺 乏 权 威 性, 所 有 政 府 公 共 工 程 的 投 资 决 策, 大 部 分 均 在 政 府 内 部 封 闭 运 作 另 外, 由 于 政 府 公 共 工 程 决 策 机 构 的 局 限 性, 政 府 公 共 工 程 决 策 环 节 对 项 目 技 术 可 行 性 论 证 的 忽 视, 也 影 响 了 决 策 的 权 威 性, 使 决 策 难 以 反 映 项 目 的 现 实 需 要 228

234 子 报 告 五 : 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 机 制 改 革 与 创 新 研 究 就 政 府 公 共 工 程 而 言, 因 未 区 分 政 府 投 资 项 目 和 社 会 投 资 项 目 并 施 行 分 类 管 理, 导 致 本 应 为 政 府 内 部 事 务 的 政 府 公 共 工 程 建 设 推 进 缓 慢, 阻 碍 了 政 府 公 共 工 程 经 济 和 社 会 效 益 的 发 挥 政 府 公 共 工 程 建 设 管 理 工 作 同 样 存 在 审 批 部 门 多 审 批 事 项 复 杂 审 批 时 间 长 ( 按 社 会 投 资 项 目 进 行 审 批 ) 等 问 题 一 项 政 府 公 共 工 程 从 项 目 建 议 书 到 竣 工 结 算 往 往 需 要 经 历 近 百 项 的 政 府 各 类 审 批 和 审 查 程 序, 累 计 审 批 和 审 查 时 间 长 达 数 月 到 几 年, 审 查 程 序 繁 琐 同 时, 由 于 各 政 府 审 批 部 门 各 自 为 政, 相 互 之 间 缺 少 常 态 化 的 业 务 协 作 机 制, 导 致 项 目 执 行 部 门 疲 于 跑 审 批 重 复 报 材 料, 甚 至 还 会 出 现 不 同 部 门 的 审 批 结 果 相 互 否 定 的 现 象, 既 增 加 了 工 程 管 理 的 难 度, 也 严 重 影 响 政 府 公 共 工 程 建 设 管 理 的 效 率 审 批 事 项 多, 涉 及 部 门 多 的 另 一 原 因, 主 要 是 相 应 管 理 部 门 在 职 能 配 置 上 定 位 不 准, 作 用 发 挥 不 够, 集 中 管 理 力 度 不 够 强 等 政 府 公 共 工 程 的 决 策 执 行 和 监 督 的 政 府 部 门 的 职 责 不 太 清 晰, 存 在 多 头 管 理 重 复 监 管 ( 政 府 监 管 政 府 ) 等 现 象 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 受 到 市 纪 委 市 发 展 改 革 委 市 住 建 局 市 规 划 国 土 委 市 财 委 市 审 计 局 和 市 监 察 局 等 多 部 门 的 分 散 监 管 虽 然 多 部 门 监 管 有 利 于 政 府 公 共 工 程 依 法 建 设 和 廉 政 建 设, 但 监 管 部 门 和 监 管 职 能 过 于 分 散, 容 易 造 成 监 督 缺 乏 系 统 性 和 整 体 性, 政 府 公 共 工 程 执 行 部 门 疲 于 应 对 各 种 监 督 审 核, 从 而 影 响 政 府 公 共 工 程 建 设 管 理 效 率 的 提 高 此 外, 监 督 部 门 普 遍 采 用 人 盯 人 战 术, 派 一 批 人 监 督 工 程 管 理 人 员, 然 后 再 安 排 一 批 人 监 督 前 者, 往 往 造 成 一 人 干 活 多 人 监 督 ; 监 管 太 多 捆 住 手 脚 的 项 目 情 景 相 关 部 门 在 监 督 过 程 中, 通 常 是 单 纯 地 依 据 相 关 条 规, 而 不 认 真 分 析 客 观 实 际, 不 关 注 政 府 公 共 工 程 的 工 期 和 投 资, 甚 至 会 干 预 具 体 实 施 方 案 的 选 择, 影 响 工 程 正 常 的 建 设 秩 序 1.2 工 程 质 量 问 题 及 其 机 制 综 合 分 析 从 机 制 角 度 看, 工 程 质 量 表 象 问 题 的 背 后, 存 在 着 建 筑 工 人 素 质 与 技 术 能 力 工 程 监 理 作 用 建 筑 市 场 运 行 与 招 标 投 标 设 计 管 理 与 审 查 审 图 等 问 题 (1) 作 业 工 人 素 质 与 技 术 能 力 我 国 的 建 筑 业 改 革 把 劳 务 层 和 管 理 层 分 离 了, 把 建 筑 业 中 的 生 产 力 几 乎 全 部 变 成 农 民 工, 作 业 人 员 均 是 亦 工 亦 农, 多 数 没 有 受 过 专 业 培 训, 更 少 学 过 专 业 技 229

235 子 报 告 五 : 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 机 制 改 革 与 创 新 研 究 术, 这 样 的 局 面 使 得 工 程 质 量 失 去 重 要 的 基 础 保 障 这 种 两 层 分 离 的 问 题, 也 导 致 让 监 理 来 监 督 农 民 工, 沦 为 旁 站, 这 种 机 制 是 失 效 的, 治 标 不 治 本 从 建 筑 业 的 这 一 深 层 次 问 题 可 以 看 到, 工 程 质 量 持 续 性 难 以 保 证 按 目 前 建 筑 企 业 用 工 机 制, 企 业 的 管 理 层 一 般 相 对 稳 定, 管 理 人 员 的 工 资 待 遇 较 好, 年 龄 结 构 较 为 合 理, 知 识 层 次 以 大 中 专 学 历 为 主, 具 备 初 中 级 技 术 职 称, 少 数 从 业 者 具 备 高 级 技 术 职 称 或 国 家 注 册 执 业 资 格, 是 建 筑 企 业 的 中 坚 力 量, 维 持 着 企 业 生 产 的 日 常 运 作 管 理 层 通 过 各 种 形 式 承 接 施 工 任 务 后 组 建 项 目 部, 组 织 各 类 施 工 技 术 和 管 理 人 员 施 工 单 位 项 目 部 的 技 术 人 员 及 现 场 管 理 人 员 大 多 由 企 业 委 派 或 招 聘, 现 场 操 作 工 人 主 要 来 自 以 下 渠 道 : 长 期 协 作 单 位 ( 劳 务 公 司 或 三 四 级 资 质 的 施 工 企 业 ) 的 工 人 长 期 合 作 工 长 及 班 组 长 ( 包 工 头 ) 带 领 的 工 人 工 程 所 在 地 的 富 余 劳 动 力 建 筑 施 工 企 业 用 工 现 状 的 弊 端, 一 是 劳 动 力 的 大 量 需 求 导 致 聘 用 条 件 不 断 降 低, 因 急 需 用 工 和 减 少 费 用 而 压 缩 或 取 消 了 必 要 的 安 全 教 育 和 操 作 培 训, 三 违 现 象 十 分 突 出 ; 二 是 中 老 年 从 业 者 所 占 比 例 较 大, 其 技 能 低 下 劳 动 效 率 低 ; 施 工 现 场 管 理 人 员 采 取 延 长 工 作 时 间 和 加 点 加 班 等 手 段 尽 量 降 低 用 工 成 本, 往 往 造 成 工 人 疲 劳 操 作 和 消 极 怠 工, 操 作 中 缺 乏 相 互 配 合 与 照 应, 质 量 和 工 伤 事 故 发 生 的 风 险 增 大 (2) 建 筑 市 场 运 行 与 招 投 标 管 理 近 年 来, 随 着 工 程 建 设 活 动 的 跨 越 式 发 展, 建 筑 市 场 频 发 的 安 全 质 量 事 故 凸 显 了 建 筑 市 场 监 管 体 制 机 制 和 法 制 等 方 面 长 期 潜 在 的 问 题, 如 建 筑 市 场 主 体 责 任 尚 未 完 全 清 晰, 特 别 是 政 府 公 共 工 程 的 建 设 单 位 的 责 任 及 其 落 实 不 够 清 晰 ; 建 筑 市 场 运 行 机 制 不 成 熟, 没 有 形 成 良 性 发 展 的 市 场 竞 争 秩 序, 在 某 些 方 面 还 存 在 无 序 的 现 象 ; 建 筑 市 场 的 行 政 监 管 在 市 场 转 型 过 程 中 还 存 在 不 足, 有 时 还 存 在 缺 位 和 低 效 的 情 况 造 成 现 阶 段 建 筑 市 场 秩 序 无 序 的 原 因 比 较 复 杂, 有 着 深 刻 的 经 济 社 会 背 景, 如 无 约 束 的 利 益 驱 动 是 破 坏 市 场 经 济 秩 序 的 原 生 力 量, 市 场 化 程 度 低 是 影 响 市 场 经 济 秩 序 的 重 要 因 素, 道 德 意 识 的 败 落 是 扰 乱 市 场 经 济 秩 序 的 无 形 力 量, 法 律 制 度 的 执 行 不 力 无 法 对 市 场 经 济 秩 序 提 供 充 足 的 保 障 现 阶 段 工 程 招 投 标 存 在 的 主 230

236 子 报 告 五 : 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 机 制 改 革 与 创 新 研 究 要 问 题, 包 括 存 在 地 方 保 护 行 业 垄 断 ; 存 在 陪 标 串 标 现 象, 存 在 工 程 转 包 问 题 ; 评 标 办 法 科 学 性 不 足, 招 投 标 过 程 中 存 在 不 规 范 行 为, 混 淆 招 投 标 方 式 与 范 围 ; 资 格 预 审 文 件 具 有 倾 向 性, 投 标 人 编 制 投 标 文 件 的 时 间 短, 部 分 招 标 代 理 机 构 编 制 的 招 标 文 件 质 量 差 不 规 范 没 有 针 对 性 ; 招 标 评 标 与 后 期 施 工 管 理 脱 节, 中 标 单 位 缺 乏 诚 信, 等 等 现 有 的 相 关 行 政 审 批 规 定 或 以 反 恶 性 竞 争 或 抑 制 权 力 寻 租 腐 败 为 目 的, 但 实 际 效 果 差 强 人 意, 既 未 能 有 效 防 止 不 公 平 恶 性 竞 争 现 象, 又 失 去 了 市 场 机 制 的 有 效 性, 效 率 和 公 平 双 重 目 标 的 同 时 丢 失, 使 此 类 形 式 化 规 定 流 于 行 政 行 为 的 免 责 理 由 建 设 主 管 部 门 在 制 定 招 投 标 政 策 时, 融 入 了 过 多 的 廉 政 建 设 因 素, 试 图 通 过 招 投 标 彻 底 解 决 建 设 工 程 领 域 的 廉 政 问 题, 最 终 出 台 的 招 投 标 政 策 就 沦 为 一 种 免 责 机 制, 不 能 实 现 招 投 标 择 优 和 竞 价 的 有 机 统 一 (3) 设 计 管 理 与 设 计 审 查 工 程 设 计 质 量 主 要 表 现 在 两 个 方 面 : 是 否 满 足 各 种 法 律 法 规 及 规 范 要 求 ; 是 否 满 足 用 户 使 用 需 求 而 项 目 最 终 使 用 者 的 功 能 要 求 和 实 际 需 求, 需 要 通 过 设 计 标 准 投 资 标 准 等 来 反 映, 其 是 设 计 管 理 的 重 要 依 据 目 前, 政 府 公 共 工 程 建 设 前 期 工 作 质 量 低, 需 求 分 析 与 定 义 不 到 位 标 准 不 一 未 能 体 现 建 筑 全 寿 命 周 期 管 理 等 对 政 府 公 共 工 程 的 建 设, 往 往 缺 乏 科 学 合 理 的 设 计 标 准 和 投 资 标 准, 现 有 的 国 家 标 准 与 实 际 也 有 脱 节, 存 在 偏 差 许 多 项 目 的 需 求 是 由 项 目 立 项 单 位 ( 使 用 单 位 ) 根 据 自 身 发 展 情 况 在 项 目 建 议 书 编 制 之 前 提 出, 这 些 需 求 一 般 或 高 于 国 家 标 准 但 审 批 部 门 往 往 根 据 有 关 国 家 标 准 对 项 目 的 功 能 标 准 和 投 资 进 行 批 复 由 此, 矛 盾 的 产 生 不 可 避 免 此 外, 有 些 政 府 公 共 工 程 确 定 功 能 需 求 时, 往 往 最 终 的 运 营 机 构 没 有 确 定, 而 运 营 机 构 又 不 属 于 审 批 部 门 批 复 的 范 畴 有 的 项 目 运 营 机 构 确 定 较 晚, 导 致 使 用 需 求 既 不 是 立 项 单 位 可 以 独 立 确 定, 也 非 运 营 机 构 确 定, 即 使 是 审 批 部 门 确 定, 因 其 不 是 真 正 的 最 终 的 使 用 单 位, 无 法 满 足 使 用 单 位 的 需 求, 矛 盾 从 此 产 生, 难 以 协 调 政 府 公 共 工 程 建 设 单 位 设 计 管 理 的 难 点, 究 其 原 因, 还 在 于 审 批 部 门 项 目 建 议 书 可 行 性 研 究 设 计 概 算 评 审 三 阶 段 的 评 审 依 据 不 对 建 设 单 位 公 开, 评 审 中 231

237 子 报 告 五 : 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 机 制 改 革 与 创 新 研 究 的 减 项 和 减 后 的 具 体 数 字 不 对 外 公 开, 造 成 建 设 单 位 在 具 体 项 目 的 质 量 和 投 资 控 制 中 处 于 被 动 接 受 的 尴 尬 境 地 设 计 管 理 的 重 要 性 在 很 多 情 况 下 没 有 被 摆 到 一 个 应 有 的 高 度, 甚 至 有 些 业 主 认 为 设 计 变 更 是 不 可 避 免 的, 也 无 关 轻 重, 可 在 实 施 过 程 中 进 行 修 正 鉴 于 建 设 项 目 设 计 工 作 越 来 越 趋 向 专 业 化, 专 项 设 计 在 很 多 情 况 下 由 专 业 机 构 深 化 完 成, 与 传 统 设 计 相 比, 设 计 管 理 与 协 调 环 节 增 多, 协 调 难 度 加 大 设 计 上 重 大 决 策 直 接 影 响 建 设 项 目 的 质 量 和 投 资, 由 于 大 部 分 决 策 者 缺 乏 专 业 背 景 和 设 计 决 断 能 力, 导 致 决 策 缺 乏 科 学 依 据 和 专 业 考 虑 与 此 同 时, 项 目 相 关 专 业 管 理 部 门 对 技 术 方 案 和 施 工 工 艺 的 选 定 等 具 体 的 管 理 工 作 介 入 又 过 细, 也 是 影 响 项 目 目 标 实 现 的 重 要 因 素, 甚 至 可 能 对 工 程 质 量 和 安 全 带 来 不 利 影 响 建 筑 设 计 方 案 节 能 审 查 超 限 高 层 建 筑 工 程 抗 震 设 防 审 批 建 筑 节 能 施 工 图 设 计 文 件 抽 查 防 雷 装 置 设 计 审 核 建 设 项 目 用 水 节 水 评 估 报 告 审 批 绿 色 建 筑 审 批 等 都 属 于 国 家 规 范 比 较 明 确 的 技 术 性 问 题, 可 由 项 目 执 行 部 门 交 由 第 三 方 社 会 化 机 构 或 者 专 家 委 员 会 进 行 审 查, 属 于 具 体 项 目 的 微 观 管 理 职 能 但 由 于 管 理 部 门 采 用 审 批 的 方 式 进 行 管 理, 又 因 其 并 不 深 入 掌 握 项 目 的 具 体 特 点 和 需 求 而 使 强 制 审 查 变 成 了 走 形 式, 既 难 以 起 到 实 际 效 果 又 降 低 了 工 作 效 率 而 且, 政 府 审 批 部 门 并 不 承 担 相 应 的 技 术 责 任 (4) 工 程 监 理 作 用 与 管 理 20 世 纪 80 年 代 后 期, 伴 随 着 改 革 开 放 的 不 断 推 进 和 深 化, 我 国 工 程 建 设 领 域 诞 生 了 一 项 新 的 管 理 制 度 工 程 监 理 制 度 工 程 监 理 制 度 在 我 国 工 程 建 设 中 发 挥 了 重 要 作 用, 尤 其 为 确 保 建 设 工 程 质 量 和 安 全 生 产 做 出 了 贡 献 然 而, 工 程 监 理 制 度 实 行 至 今, 在 实 际 运 作 和 发 展 中 遇 到 了 许 多 问 题 和 困 境, 诸 如 监 理 责 任 不 清 额 外 责 任 不 断 增 加 监 理 范 围 变 窄 和 阶 段 缩 短 ; 社 会 认 可 度 下 降, 监 理 人 员 待 遇 低 地 位 低, 高 素 质 人 才 流 失 严 重 ; 技 术 含 量 低 等 等, 限 制 了 监 理 工 作 作 用 的 发 挥 虽 然 工 程 监 理 制 度 实 施 已 有 二 十 多 年, 但 遗 憾 的 是, 全 社 会 甚 至 在 相 关 行 业 内, 相 当 一 部 分 人 都 还 搞 不 清 楚 工 程 监 理 是 什 么, 不 少 人 ( 包 括 业 主 政 府 有 关 部 门 领 导 ) 的 认 识 还 依 然 停 留 在 监 理 就 是 监 工 的 层 面 232

238 子 报 告 五 : 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 机 制 改 革 与 创 新 研 究 当 前, 监 理 行 业 服 务 产 品 的 质 量 普 遍 偏 低, 监 理 工 作 往 往 不 能 达 到 理 想 的 效 果 一 方 面, 监 理 行 业 人 员 整 体 素 质 不 高, 很 多 监 理 工 程 师 及 监 理 人 员 缺 乏 专 业 技 术, 并 不 具 备 对 现 代 建 设 项 目 进 行 控 制 和 协 调 的 能 力, 以 及 现 场 反 应 能 力 ; 不 少 监 理 人 员 职 业 道 德 感 不 强, 监 理 工 程 师 往 往 同 时 承 揽 多 个 工 程 项 目, 其 具 体 的 监 理 工 作 往 往 由 专 业 水 平 不 足 的 监 理 员 代 为 完 成 ; 而 许 多 监 理 员 责 任 心 不 强, 没 有 按 照 合 同 约 定 坚 守 在 监 理 岗 位 上, 出 现 项 目 空 有 监 理 岗 位, 不 见 监 理 人 员 的 现 象 另 一 方 面, 许 多 监 理 单 位 缺 乏 先 进 的 技 术 装 备 和 检 测 手 段, 很 多 监 理 人 员 只 能 凭 经 验 下 定 论, 其 监 理 工 作 缺 乏 科 学 性 与 客 观 性 由 于 这 些 问 题, 监 理 的 服 务 结 果 往 往 不 能 令 相 关 方 满 意 1.3 建 设 超 投 资 问 题 及 其 机 制 综 合 分 析 一 些 政 府 公 共 工 程 的 工 程 造 价 存 在 设 计 概 算 超 投 资 估 算 预 算 超 概 算 决 算 超 预 算 的 三 超 问 题 项 目 使 用 单 位 为 了 能 够 获 得 立 项 批 准, 往 往 先 压 低 投 资 估 算, 在 设 计 阶 段 又 扩 大 建 设 规 模 和 提 高 标 准, 造 成 设 计 概 算 超 估 算 预 算 超 概 算 的 现 象 ; 施 工 阶 段 由 于 管 理 方 法 等 问 题, 造 成 结 算 超 预 算 现 象, 在 竣 工 决 算 时 造 成 决 算 超 概 算, 最 终 都 由 政 府 财 政 承 担 (1) 功 能 和 使 用 需 求 标 准 功 能 和 使 用 需 求 设 计 标 准 等 不 但 是 涉 及 建 设 项 目 质 量 的 重 要 因 素, 也 是 影 响 建 设 项 目 投 资 的 决 定 因 素 建 设 项 目 在 前 期 及 设 计 准 备 阶 段, 分 析 调 研 深 度 不 够, 没 有 进 行 有 效 的 项 目 策 划 研 究 和 论 证, 仓 促 决 定 项 目 上 马, 以 致 造 成 项 目 考 虑 不 周 全 投 资 概 算 缺 项 或 漏 算 在 现 行 政 府 公 共 工 程 建 设 的 投 资 管 理 体 制 下, 项 目 决 策 机 构 以 初 步 设 计 图 纸 确 定 工 程 设 计 概 算, 而 若 初 步 设 计 粗 糙, 在 初 步 设 计 阶 段, 施 工 工 艺 材 料 用 量 设 备 品 牌 和 数 量 等 都 无 法 确 定, 此 时 估 算 出 来 的 工 程 概 算 和 实 际 造 价 往 往 偏 差 较 大, 这 也 是 当 前 政 府 公 共 工 程 投 资 得 不 到 有 效 控 制 的 重 要 原 因 之 一 项 目 使 用 单 位 对 工 程 缺 乏 了 解, 初 步 设 计 漏 项 漏 量 和 计 算 误 差, 导 致 概 算 不 正 确 率 较 高 有 时, 为 了 控 制 投 资 金 额 总 量, 概 算 中 制 定 的 建 设 标 准 过 低, 也 造 成 实 际 工 程 建 设 过 程 的 工 程 造 价 明 显 增 加 在 政 府 公 共 工 程 建 设 过 程 中, 经 常 出 现 工 程 概 算 刚 获 批 复, 建 设 部 门 和 使 用 单 位 就 要 着 手 申 报 因 设 计 深 化 而 需 进 行 的 概 算 调 233

239 子 报 告 五 : 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 机 制 改 革 与 创 新 研 究 整 工 程 设 计 概 算 的 反 复 调 整, 既 影 响 了 政 府 在 项 目 投 资 控 制 上 的 严 肃 性, 拖 延 了 项 目 建 设 进 度, 也 造 成 大 量 行 政 资 源 的 浪 费 政 府 公 共 工 程 建 设 决 策 环 节 过 于 侧 重 形 式 上 的 指 标 控 制, 影 响 了 决 策 环 节 控 制 的 实 际 效 果 目 前, 政 府 公 共 工 程 的 投 资 控 制, 主 要 是 对 建 设 阶 段 的 一 次 性 投 资 进 行 控 制 但 是, 投 资 控 制 不 能 只 是 着 眼 于 建 设 期 间 产 生 的 费 用, 更 需 要 从 建 设 项 目 全 寿 命 周 期 内 产 生 费 用 ( 一 次 性 建 设 费 用 + 使 用 维 护 费 用 ) 的 角 度 审 视 投 资 控 制 的 问 题, 进 行 项 目 全 寿 命 的 经 济 分 析, 使 建 设 项 目 在 整 个 寿 命 周 期 内 的 总 费 用 最 小 目 前, 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 在 项 目 前 期 策 划 过 程 中, 没 能 充 分 考 虑 项 目 全 寿 命 周 期, 其 原 因 一 是 没 有 及 早 确 定 运 营 团 队, 二 是 项 目 审 批 机 构 拘 泥 于 国 家 统 一 标 准, 未 充 分 考 虑 深 圳 本 地 区 经 济 发 展 水 平 (2) 工 程 评 标 定 标 方 法 通 过 招 标 竞 争, 是 控 制 建 设 项 目 投 资 的 措 施 之 一, 其 中 的 工 程 评 标 定 标 方 法, 对 选 择 符 合 要 求 的 承 包 人 降 低 工 程 造 价 有 着 重 要 影 响 深 圳 市 近 15 年 以 来 招 标 投 标 陆 续 经 历 了 低 价 中 标 综 合 评 估 和 评 定 分 离 等 政 策 模 式 在 建 筑 市 场 不 规 范 的 环 境 下, 采 用 低 价 中 标, 如 果 投 标 人 不 恶 性 低 价 竞 标 则 没 有 中 标 的 可 能 ; 采 用 综 合 评 估 法, 如 果 投 标 人 不 参 与 围 标 串 标, 采 取 散 兵 游 勇 不 腐 蚀 评 标 专 家 的 方 式, 也 几 乎 没 有 中 标 的 可 能 因 此, 低 价 中 标, 投 标 人 就 要 恶 性 竞 价 ; 综 合 评 估, 投 标 人 就 要 围 标 串 标 如 此, 工 程 的 招 标 投 标, 无 法 实 现 在 择 优 的 同 时 进 行 有 效 竞 价, 或 在 充 分 竞 价 的 情 况 下 进 行 适 度 择 优, 并 起 到 控 制 项 目 投 资 的 作 用 综 合 评 估 法 是 通 过 技 术 商 务 资 信 的 综 合 评 审, 由 评 标 专 家 对 投 标 人 进 行 量 化 打 分, 推 荐 综 合 得 分 最 高 的 投 标 人 中 标 应 该 说 制 度 本 身 也 较 为 科 学, 既 能 避 免 恶 性 竞 价, 又 能 在 一 定 程 度 上 实 现 择 优 但 是 由 于 评 标 专 家 自 由 裁 量 权 缺 乏 有 效 监 管, 投 标 人 围 标 串 标 时 就 千 方 百 计 腐 蚀 评 标 专 家, 评 标 专 家 成 了 包 工 头 围 标 串 标 的 木 偶 由 此, 深 圳 市 招 标 投 标 市 场 滋 生 了 大 量 的 腐 败 案 件, 涉 及 到 招 标 人 评 标 专 家 建 设 主 管 部 门 等 招 投 标 相 关 联 的 各 方 人 员 在 实 际 的 招 标 投 标 活 动 中, 相 关 政 府 部 门 过 度 干 预, 形 式 重 于 实 效 现 有 行 政 监 管 环 节 设 置 了 过 多 的 形 式 化 限 制, 过 度 干 预 了 市 场 机 制, 严 重 削 弱 了 招 投 标 机 制 在 资 源 配 置 优 化 中 的 作 用 例 如, 要 求 招 标 文 件 中 设 置 投 标 报 价 的 上 限 价 和 234

240 子 报 告 五 : 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 机 制 改 革 与 创 新 研 究 下 限 价, 分 别 不 能 超 过 上 年 度 深 圳 市 同 类 工 程 的 平 均 下 浮 率 的 ±8%; 要 求 建 设 工 程 实 行 大 总 包 和 大 标 段 发 包, 不 能 根 据 工 程 管 理 需 要 和 市 场 从 业 单 位 等 实 际 情 况 合 理 划 分 标 段 ; 批 量 招 标 战 略 合 作 招 标 只 限 于 小 型 工 程 ; 政 府 公 共 工 程 不 得 采 用 票 决 法 定 标 ; 所 有 招 标 项 目, 无 论 规 模 大 小 是 否 简 易 项 目, 一 律 采 用 评 定 分 离 方 式 招 标, 未 充 分 考 虑 招 标 的 社 会 成 本 和 工 作 效 率 ; 如 果 招 标 文 件 中 列 明 两 种 及 以 上 评 标 或 定 标 方 法 的, 最 终 的 评 标 或 定 标 方 法 必 须 采 用 抽 签 方 式 确 定 ; 采 用 票 选 抽 签 法 定 标 的, 最 终 参 与 抽 签 的 投 标 人 数 量 不 得 少 于 合 格 投 标 人 总 数 的 30%, 完 全 不 考 虑 择 优 问 题 ; 招 标 文 件 必 须 规 定 所 有 清 单 子 目 的 投 标 报 价 不 得 低 于 清 单 标 底 价 的 特 定 比 例 ; 在 商 务 标 评 审 时, 必 须 以 所 有 投 标 人 的 平 均 价 作 为 基 准 值 等 按 现 行 采 购 招 标 的 规 定 和 方 式, 政 府 公 共 工 程 集 中 管 理 的 规 模 优 势 不 能 充 分 发 挥, 如 临 时 设 施 无 法 重 复 利 用, 即 一 个 项 目 完 工 之 后, 尚 有 重 复 利 用 价 值 的 临 时 设 施, 限 于 政 府 公 共 工 程 财 务 管 理 制 度 问 题, 不 能 转 移 到 下 一 个 新 开 工 程 中 使 用, 存 在 较 大 的 浪 费 ; 批 量 招 标 和 捆 绑 招 标 等 能 够 降 低 造 价 的 措 施 难 以 大 规 模 采 用, 影 响 有 效 的 各 类 项 目 投 资 控 制 措 施 的 实 施, 等 等 (3) 现 行 定 额 标 准 目 前, 因 刚 从 传 统 定 额 计 价 模 式 走 向 工 程 量 清 单 计 价 模 式, 绝 大 多 数 工 程 计 价 定 额 还 是 以 过 去 传 统 定 额 为 基 础, 尚 未 脱 胎 换 骨, 实 践 中 清 单 计 价 定 额 模 式 仍 然 与 市 场 价 格 和 工 程 实 际 情 况 存 在 背 离 传 统 定 额 的 计 划 经 济 烙 印 与 市 场 形 成 价 格 因 素 的 不 同 导 致 相 关 费 用 相 背 离 由 于 现 阶 段 采 用 的 定 额 仍 具 有 一 定 的 计 划 经 济 成 分, 进 入 市 场 经 济 以 后, 一 些 要 素 通 过 市 场 形 成 价 格, 导 致 其 实 际 成 本 与 定 额 计 价 形 成 差 距 定 额 的 综 合 性 和 相 对 稳 定 性 与 设 计 规 范 施 工 工 艺 的 不 断 改 进 的 矛 盾, 导 致 一 些 新 材 料 新 工 艺 无 相 对 应 的 定 额 子 目 预 算 定 额 制 作 是 以 较 成 熟 的 施 工 工 艺 和 严 格 的 技 术 标 准, 按 既 定 的 程 序 测 定 统 计 计 算 而 成 的, 采 用 过 去 已 形 成 的 施 工 工 艺 的 标 准 模 式 和 社 会 平 均 水 平 的 资 源 消 耗 标 准 编 制, 对 工 程 造 价 和 资 源 消 耗 量 的 计 算 均 有 一 定 的 科 学 依 据 但 定 额 计 价 是 一 种 静 态 的 计 价 方 式, 预 算 定 额 内 分 项 工 程 生 产 要 素 消 耗 标 准 有 一 定 的 滞 后 性, 且 不 反 映 个 别 承 包 单 位 施 工 生 产 的 资 源 消 耗 量 和 采 购 材 料 的 实 际 价 格, 使 市 场 机 制 配 置 资 源 的 有 效 性 降 低, 也 使 实 际 施 工 工 艺 与 定 额 存 235

241 子 报 告 五 : 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 机 制 改 革 与 创 新 研 究 在 较 大 差 距 定 额 给 出 的 价 格 是 以 社 会 平 均 资 源 消 耗 量 为 标 准 的, 若 生 产 条 件 互 异 的 投 标 单 位 都 按 统 一 的 计 价 依 据 和 计 价 方 法 确 定 报 价, 投 标 竞 争 就 演 变 成 针 对 标 底 的 竞 赛, 这 样 很 难 反 映 企 业 的 真 实 实 力 和 实 际 水 平, 不 能 反 映 公 平 竞 争 原 则 现 有 定 额 是 传 统 意 义 上 政 府 给 企 业 定 价 的 手 段, 造 成 市 场 无 法 发 挥 指 导 资 源 配 置 作 用, 工 程 价 格 不 能 发 挥 应 有 的 调 节 功 能, 严 重 影 响 市 场 健 康 发 展 随 着 市 场 化 的 发 展, 传 统 的 统 一 的 工 程 定 额 已 经 难 以 满 足 招 投 标 竞 争 定 价 和 项 目 实 施 过 程 中 造 价 控 制 的 要 求 236

242 子 报 告 五 : 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 机 制 改 革 与 创 新 研 究 2 政 府 公 共 工 程 管 理 机 制 研 究 指 导 思 想 管 理 机 制 是 能 长 期 保 证 管 理 系 统 正 常 运 行 并 发 挥 预 期 功 能 的 机 制 体 系 管 理 机 制 的 建 立, 一 靠 体 制, 即 指 组 织 职 能 和 责 权 的 调 整 与 配 置 ; 二 靠 法 制, 广 义 上 讲 包 括 法 律 法 规 以 及 组 织 内 部 的 规 章 制 度 等 也 可 以 说, 通 过 与 之 相 应 的 体 制 和 法 制 的 建 立 ( 或 者 变 革 ), 机 制 在 实 践 中 才 能 得 到 体 现 在 理 想 状 态 下, 有 了 良 好 的 机 制, 甚 至 可 以 使 一 个 组 织 系 统 接 近 于 一 个 自 适 应 系 统, 即 在 外 部 条 件 发 生 不 确 定 变 化 时, 能 自 动 地 迅 速 做 出 反 应, 调 整 原 定 的 策 略 和 措 施, 实 现 优 化 目 标 因 此, 政 府 公 共 工 程 管 理 机 制, 是 要 保 持 项 目 建 设 的 稳 定 健 康 和 持 续 发 展, 促 进 各 管 理 要 素 相 互 协 调 科 学 化 长 期 运 行, 并 贯 穿 于 整 个 管 理 过 程 当 中, 最 终 达 到 预 期 目 标 与 效 果 的 机 制 针 对 存 在 的 问 题, 借 鉴 发 达 国 家 和 地 区 的 成 熟 做 法, 对 政 府 公 共 工 程 决 策 执 行 和 监 督 机 制 进 行 创 新 基 于 相 关 理 论, 研 究 政 府 公 共 工 程 管 理 机 制 改 革 与 创 新, 本 报 告 以 建 设 项 目 全 寿 命 管 理 为 指 导 思 想, 探 讨 政 府 公 共 工 程 的 决 策 执 行 和 监 督 机 制 改 革 与 创 新, 重 点 是 拟 通 过 管 理 机 制 设 计 来 提 升 工 程 质 量 水 平 和 投 资 控 制 水 平, 旨 在 实 现 建 设 项 目 全 寿 命 效 益 最 大 化 的 投 资 建 设 核 心 价 值, 实 现 政 府 公 共 工 程 建 设 和 使 用 ( 运 行 ) 增 值 ( 图 5-1) 图 5-1 工 程 管 理 的 增 值 建 设 项 目 全 寿 命 周 期 是 指 工 程 项 目 从 项 目 构 思 投 资 决 策 工 程 设 计 采 购 招 标 施 工 建 造 投 入 使 用 直 到 项 目 报 废 所 经 历 的 全 部 时 间 政 府 公 共 工 程 需 要 按 项 目 全 寿 命 周 期 所 表 现 出 的 特 征 进 行 管 理, 最 大 限 度 地 发 挥 投 资 效 益 和 社 会 效 237

243 子 报 告 五 : 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 机 制 改 革 与 创 新 研 究 益, 使 项 目 保 值 和 增 值 为 建 设 一 个 满 足 功 能 要 求 和 使 用 要 求 的 项 目, 需 要 通 过 项 目 前 期 决 策 建 造 运 营 直 至 项 目 拆 除 的 建 设 项 目 全 寿 命 周 期 各 阶 段 的 策 划 协 调 和 控 制, 使 政 府 公 共 工 程 建 设 达 到 所 要 求 的 工 程 质 量 标 准, 在 预 定 的 时 间 和 投 资 范 围 内 顺 利 完 成 并 满 足 最 终 用 户 的 需 求, 通 过 项 目 运 营 期 对 物 业 设 施 的 财 务 控 制 空 间 协 调 和 运 营 维 护, 以 使 建 设 项 目 创 造 尽 可 能 大 的 效 益 政 府 作 为 政 府 公 共 工 程 建 设 的 业 主, 这 是 由 政 府 公 共 工 程 的 性 质 所 决 定 的 在 提 供 公 共 产 品 和 服 务 方 面, 政 府 承 担 主 要 的 责 任, 需 要 选 择 最 合 适 的 提 供 方 式 和 过 程, 确 保 公 共 产 品 和 服 务 得 到 充 分 有 效 的 提 供 政 府 是 提 供 公 共 工 程 产 品 的 责 任 主 体, 提 供 过 程 的 设 计 应 当 是 社 会 本 位, 政 府 间 公 共 工 程 产 品 提 供 的 职 责 分 工 主 要 涉 及 政 府 间 行 政 关 系 职 责 权 限 划 分 等 方 面 的 政 府 间 关 系 政 府 公 共 工 程 建 设 的 管 理, 包 括 决 策 执 行 和 监 督 等 也 涉 及 部 门 间 职 责 分 工 职 责 权 限 等 方 面 的 政 府 间 关 系 一 般 情 况 下, 涉 及 政 府 公 共 工 程 管 理 的 机 构 和 部 门, 主 要 有 项 目 决 策 机 构 ( 政 府 公 共 工 程 决 策 的 主 管 机 关 或 部 门, 如 人 大 发 改 委 等 ) 项 目 实 施 部 门 ( 项 目 业 主 )( 政 府 公 共 工 程 的 实 施 主 管 部 门 项 目 执 行 人, 如 工 务 署 等 ) 项 目 提 出 单 位 ( 政 府 公 共 工 程 的 提 出 人 发 起 人 实 际 使 用 人 等 ), 以 及 其 他 相 关 政 府 管 理 部 门 政 府 公 共 工 程 管 理 机 制 问 题, 主 要 涉 及 政 府 公 共 工 程 管 理 的 项 目 实 施 部 门 与 外 部 组 织 ( 主 要 为 其 他 政 府 部 门 ) 相 互 作 用 的 过 程 和 方 式, 包 括 项 目 决 策 机 制 项 目 执 行 机 制 和 项 目 监 督 机 制 等 基 于 建 设 项 目 全 寿 命 管 理 的 指 导 思 想 以 及 我 国 工 程 项 目 建 设 管 理 的 制 度 文 化 和 环 境, 借 鉴 工 业 发 达 国 家 的 经 验 和 做 法, 对 政 府 公 共 工 程 管 理 机 制 设 计 问 题 进 行 讨 论 政 府 公 共 工 程 管 理 机 制 涉 及 面 较 广, 根 据 目 前 存 在 的 主 要 问 题, 拟 构 建 政 府 公 共 工 程 治 理 与 管 理 机 制 模 型 进 行 分 析, 按 项 目 决 策 机 制 项 目 执 行 机 制 和 项 目 监 督 机 制 进 行 研 究 和 设 计, 围 绕 当 前 政 府 公 共 工 程 建 设 存 在 的 主 要 问 题 发 展 矛 盾 社 会 的 普 遍 关 注 和 关 切, 重 点 探 讨 影 响 工 程 质 量 和 建 设 投 资 的 管 理 机 制 本 报 告 研 究 的 政 府 公 共 工 程 管 理 机 制 相 关 内 容 的 概 念 模 型, 如 图 5-2 所 示 238

244 子 报 告 五 : 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 机 制 改 革 与 创 新 研 究 图 5-2 项 目 管 理 机 制 研 究 概 念 模 型 本 报 告 讨 论 的 政 府 公 共 工 程 建 设 决 策 机 制, 主 要 涉 及 项 目 决 策 机 构 的 工 作 机 制, 重 点 是 项 目 决 策 机 构 与 项 目 提 出 单 位 项 目 实 施 部 门 相 互 作 用 的 过 程 和 方 式 本 报 告 讨 论 的 政 府 公 共 工 程 建 设 执 行 机 制, 主 要 涉 及 项 目 实 施 部 门 的 工 作 机 制, 以 及 项 目 实 施 部 门 与 外 部 组 织 ( 主 要 为 其 他 政 府 部 门 ) 相 互 作 用 的 过 程 和 方 式 此 外, 项 目 执 行 机 制 还 包 括 项 目 实 施 部 门 内 部 控 制 机 制 和 工 程 管 理 机 制 由 于 涉 及 政 府 公 共 工 程 实 施 部 门 内 部 控 制 机 制 和 工 程 管 理 机 制 的 问 题 有 许 多, 如 施 工 许 可 机 制 招 标 机 制 安 全 质 量 监 管 健 康 环 境 管 理 等, 本 报 告 的 重 点 将 聚 焦 并 落 地 于 工 程 质 量 机 制 和 投 资 控 制 机 制 本 报 告 讨 论 的 政 府 公 共 工 程 建 设 监 督 机 制, 主 要 涉 及 政 府 公 共 工 程 建 设 的 监 管 监 督 机 关 或 部 门 的 工 作 机 制, 重 点 是 监 管 监 督 机 关 或 部 门 与 项 目 实 施 部 门 相 互 作 用 的 过 程 和 方 式 239

245 子 报 告 五 : 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 机 制 改 革 与 创 新 研 究 3 政 府 公 共 工 程 决 策 机 制 的 建 议 政 府 公 共 工 程 建 设 的 决 策 规 范, 是 保 证 政 府 公 共 工 程 质 量 和 效 益 的 源 头 而 区 分 两 类 项 目 进 行 分 类 管 理, 是 有 效 规 范 政 府 公 共 工 程 建 设 决 策 执 行 和 监 督 的 基 础 和 前 提 对 于 政 府 公 共 工 程 的 建 设, 应 建 立 健 全 决 策 规 则, 规 范 决 策 流 程, 强 化 决 策 责 任, 增 加 投 资 决 策 的 透 明 度, 提 高 决 策 的 民 主 化 水 平 3.1 建 立 基 于 区 分 两 类 项 目 进 行 管 理 的 机 制 借 鉴 工 业 发 达 国 家 和 地 区 的 经 验 和 做 法, 按 照 建 设 项 目 资 金 来 源 的 不 同, 可 分 为 政 府 投 资 项 目 和 社 会 投 资 项 目, 由 于 项 目 资 金 来 源 性 质 的 不 同, 两 类 项 目 不 宜 适 用 于 同 一 种 监 管 模 式 随 着 市 场 经 济 的 发 展, 社 会 投 资 项 目 越 来 越 多, 同 一 种 管 理 模 式 混 淆 了 不 同 投 资 来 源 项 目 的 性 质, 使 监 管 任 务 责 任 泛 化 和 虚 化, 不 仅 摊 薄 政 府 有 限 的 监 管 力 量, 也 将 不 断 增 加 政 府 监 管 成 本, 使 得 建 筑 市 场 监 管 趋 向 于 无 限 和 低 效 的 困 境 因 此, 对 不 同 投 资 性 质 的 项 目 套 用 同 一 监 管 模 式, 没 有 实 行 分 类 管 理, 是 政 府 监 管 逐 步 演 化 为 无 限 和 低 效 的 重 要 成 因 同 时 不 难 发 现, 各 类 建 筑 市 场 监 管 失 效 责 任 主 体 缺 失 市 场 行 为 不 规 范 等 问 题 与 两 类 项 目 的 混 淆 管 理 息 息 相 关 建 立 符 合 市 场 经 济 规 律 符 合 国 际 通 行 做 法 的 管 理 机 制, 是 要 科 学 定 位 政 府 职 能, 激 发 市 场 自 身 的 力 量, 实 现 工 程 建 设 领 域 政 府 管 理 职 能 的 转 变 区 分 两 类 项 目 进 行 管 理, 也 是 完 善 政 府 公 共 工 程 管 理 机 制 的 前 提 据 此, 建 议 区 分 两 类 项 目, 建 立 基 于 两 类 项 目 进 行 分 类 管 理 的 管 理 机 制 根 据 不 同 投 资 性 质, 将 建 设 项 目 分 为 两 类 : 政 府 投 资 项 目 与 社 会 投 资 项 目 本 课 题 所 称 政 府 投 资 项 目 是 指 国 家 或 地 方 财 政 投 资 建 设 项 目, 政 府 公 共 工 程 是 政 府 投 资 项 目 的 重 要 组 成 部 分, 主 要 指 由 政 府 投 资 且 是 非 盈 利 的 建 设 项 目 等 对 于 既 含 政 府 投 资, 又 含 社 会 投 资 的 建 设 项 目, 应 按 政 府 投 资 项 目 的 各 项 管 理 规 定 实 施, 而 由 谁 作 为 项 目 实 施 主 持 人, 需 视 各 方 投 资 比 例 或 协 商 确 定 对 建 设 项 目 实 施 分 类 管 理, 即 区 分 政 府 投 资 项 目 建 设 的 监 管 模 式 与 社 会 投 资 项 目 建 设 的 监 管 模 式 : 240

246 子 报 告 五 : 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 机 制 改 革 与 创 新 研 究 政 府 投 资 项 目 建 设 的 监 管 思 路 是 强 化 监 管 的 集 中 化 和 专 业 化, 重 点 关 注 投 资 效 益 ( 社 会 和 经 济 ) 监 管 和 建 设 实 施 过 程 公 平 公 正 公 开 透 明 的 监 管 政 府 公 共 工 程 建 设 实 行 大 业 主 制, 设 立 专 门 政 府 机 构 或 部 门, 即 项 目 实 施 部 门 对 项 目 建 设 进 行 集 中 和 直 接 管 理, 统 一 实 施 项 目 的 建 设, 解 决 所 有 者 缺 位 问 题 由 专 门 的 政 府 部 门 担 任 政 府 公 共 工 程 业 主 进 行 集 中 管 理, 可 以 切 实 落 实 项 目 业 主 的 根 本 责 任, 也 有 利 于 提 高 投 资 效 益 和 规 范 建 设 单 位 的 管 理 行 为 实 行 分 类 管 理 后, 政 府 公 共 工 程 建 设 涉 及 规 划 土 地 消 防 和 环 保 等 技 术 管 理 层 面 的 审 批 和 监 管, 由 政 府 相 关 主 管 部 门 负 责 ; 涉 及 项 目 报 建 报 监 等 行 政 管 理 方 面 等 的 监 督 管 理, 可 由 项 目 实 施 部 门 自 行 施 行, 以 强 化 专 业 监 管 提 高 政 府 行 政 管 理 效 率 社 会 投 资 项 目 建 设 的 监 管 思 路 是 逐 步 放 开 采 购 交 易 管 制, 实 行 备 案 或 抽 查 制 度 社 会 投 资 项 目 的 采 购 交 易 工 作, 由 项 目 业 主 按 法 律 法 规 自 行 组 织 或 委 托 专 业 咨 询 单 位 代 为 组 织, 政 府 不 再 直 接 干 预, 不 再 设 立 专 管 机 构 对 于 社 会 投 资 项 目, 通 过 相 关 的 法 律 法 规 对 工 程 项 目 的 建 设 活 动 进 行 规 范 和 引 导, 重 点 关 注 市 场 公 平 竞 争 环 境 的 营 造, 通 过 法 律 法 规 标 准 规 范 和 经 济 手 段 等 的 应 用 进 行 市 场 和 项 目 监 管 3.2 建 立 开 放 透 明 的 政 府 公 共 工 程 决 策 流 程 政 府 公 共 工 程 的 决 策 必 须 开 放 和 透 明, 决 策 程 序 应 公 开 和 民 主 化 建 议 借 鉴 工 业 发 达 国 家 和 地 区 的 经 验 和 做 法, 建 立 多 层 面 的 决 策 流 程 政 府 公 共 工 程 决 策 流 程 概 念 模 型, 如 图 5-3 所 示 (1) 政 府 内 部 的 决 策 流 程 政 府 公 共 工 程 的 建 设 建 议 由 政 府 部 门 ( 项 目 提 出 单 位 ) 或 社 会 公 众 提 出, 即 所 有 政 府 部 门 或 社 会 公 众 均 可 提 出 设 施 需 求 或 项 目 建 议 首 先, 由 项 目 实 施 部 门 根 据 项 目 提 出 单 位 或 社 会 公 众 提 出 的 公 共 工 程 需 求 或 建 议, 对 项 目 建 议 进 行 归 集 和 研 究, 纳 入 政 府 公 共 工 程 备 选 项 目 清 单 241

247 子 报 告 五 : 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 机 制 改 革 与 创 新 研 究 列 入 备 选 项 目 清 单 的 政 府 公 共 工 程 信 息 应 向 社 会 公 开 公 示 然 后, 由 项 目 实 施 部 门 主 持 和 组 织 开 展 相 关 项 目 的 评 估 工 作, 进 行 项 目 的 可 行 性 研 究, 从 技 术 经 济 评 价 环 境 影 响 评 价 社 会 影 响 评 价 和 历 史 文 化 影 响 评 价 等 方 面 对 各 方 案 及 其 实 施 计 划 的 可 行 性 进 行 论 证, 给 出 建 议 的 实 施 方 案 具 有 社 会 影 响 的 政 府 公 共 工 程, 项 目 评 估 过 程 应 包 括 对 社 会 公 众 意 见 的 征 询 完 成 相 关 评 估 工 作 后, 项 目 实 施 部 门 应 将 可 行 性 研 究 报 告 和 用 款 申 请 报 送 公 共 财 政 预 算 分 配 主 管 部 门 项 目 建 设 资 金 落 实, 项 目 实 施 部 门 应 编 制 完 整 的 政 府 公 共 工 程 项 目 建 议 书, 报 送 政 府 公 共 工 程 投 资 决 策 委 员 会 政 府 公 共 工 程 决 策 委 员 会 作 为 政 府 内 部 的 决 策 部 门, 根 据 公 共 需 求 项 目 评 估 结 论 及 财 政 资 金 安 排 等 进 行 项 目 投 资 决 策 政 府 公 共 工 程 投 资 决 策 委 员 会 在 做 出 是 否 准 予 项 目 立 项 的 决 定 前, 可 以 组 织 专 家 对 项 目 可 行 性 研 究 报 告 的 科 学 性 准 确 性 做 出 独 立 评 估 经 政 府 公 共 工 程 投 资 决 策 委 员 会 审 查 无 误 的 项 目, 可 将 项 目 投 资 计 划 正 式 列 入 政 府 公 共 财 政 预 算 方 案, 报 人 民 大 代 表 大 会 审 查 批 准 (2) 人 民 代 表 大 会 的 决 策 审 批 人 民 代 表 大 会 对 政 府 提 交 的 项 目 投 资 决 策 事 项 进 行 审 议 对 于 特 殊 或 重 大 的 政 府 公 共 工 程, 由 人 民 大 代 表 大 会 对 项 目 投 资 决 策 事 项 举 行 听 证 和 审 议, 进 行 项 目 立 项 审 批 只 有 项 目 投 资 计 划 得 到 人 民 大 代 表 大 会 的 批 准, 政 府 公 共 工 程 投 资 决 策 委 员 会 才 能 出 具 最 终 的 项 目 立 项 批 复 (3) 社 会 公 众 的 意 见 征 询 与 此 同 时, 一 般 政 府 公 共 工 程 的 决 策 过 程 和 信 息 应 公 开, 充 分 听 取 社 会 公 众 的 意 见 和 建 议 具 有 社 会 公 众 影 响 的 政 府 公 共 工 程, 应 将 公 众 意 见 征 询 纳 入 项 目 决 策 过 程, 方 式 可 以 包 括 网 上 和 平 面 媒 体 公 示 公 众 评 议 座 谈 会 听 证 会 等 对 直 接 利 益 242

248 子 报 告 五 : 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 机 制 改 革 与 创 新 研 究 相 关 者, 应 主 动 征 求 其 意 见 并 留 下 相 关 记 录 对 不 特 定 公 众 意 见 可 以 信 息 公 开 的 方 式 征 询, 并 将 合 理 意 见 纳 入 项 目 建 议 书, 对 不 予 采 纳 的 意 见 应 给 与 解 释 图 5-3 政 府 公 共 工 程 决 策 流 程 概 念 模 型 3.3 建 立 严 格 规 范 的 审 批 程 序 和 决 策 规 则 政 府 公 共 工 程 建 设 决 策 机 制, 主 要 涉 及 项 目 决 策 机 构 的 工 作 机 制 ; 项 目 决 策 机 构 与 项 目 提 出 单 位 项 目 实 施 部 门 相 互 作 用 的 过 程 和 方 式 对 于 一 般 政 府 公 共 工 程 的 建 设, 政 府 的 职 能 主 要 是 项 目 决 策 执 行 和 监 督 ; 而 对 于 重 大 建 设 项 目, 则 应 建 立 人 民 大 代 表 大 决 策 政 府 执 行 人 大 与 社 会 公 众 监 督 的 机 制 人 民 大 代 表 大 对 政 府 行 为 进 行 制 约 和 监 督, 主 要 表 现 形 式 为 对 预 算 的 批 准 和 组 织 审 计 政 府 公 共 工 程 建 设 应 建 立 严 格 规 范 的 审 批 程 序 和 决 策 规 则, 如 下 由 项 目 提 出 单 位 负 责 发 起 和 提 出 拟 新 建 的 公 共 工 程 项 目, 提 出 和 界 定 项 目 需 求 和 项 目 概 要, 包 括 功 能 要 求 使 用 要 求 和 建 设 标 准 要 求, 等 等 ; 项 目 实 施 部 门 ( 项 目 业 主 ) 根 据 项 目 提 出 单 位 的 项 目 需 求, 组 织 开 展 和 制 定 有 关 项 目 建 议 书 项 目 策 划 可 行 性 方 案 研 究 等 的 前 期 投 资 计 划 工 作 由 项 目 决 策 机 构 对 提 出 的 拟 新 建 的 公 共 工 程 项 目 进 行 决 策, 项 目 决 策 243

249 子 报 告 五 : 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 机 制 改 革 与 创 新 研 究 的 主 要 内 容, 包 括 :1 决 定 是 否 要 建 ;2 决 定 建 设 功 能 规 模 和 标 准 重 大 建 设 项 目 ( 规 定 规 模 ) 由 人 大 组 织 听 证 会, 进 行 决 策 审 批 项 目 实 施 部 门 应 参 与 项 目 决 策 过 程, 提 出 相 关 意 见 和 建 议 由 项 目 实 施 部 门 执 行 决 策, 全 面 负 责 建 设 项 目 的 具 体 实 施, 包 括 规 划 设 计 采 购 施 工 及 运 营 准 备 等 工 作 项 目 实 施 部 门 是 政 府 公 共 工 程 建 设 实 施 管 理 部 门, 代 表 公 共 利 益 开 展 项 目 建 设 活 动 项 目 一 旦 实 施, 原 则 上 其 他 部 门 不 得 干 预 项 目 实 施 部 门 具 体 的 项 目 建 设 和 管 理 工 作 项 目 实 施 过 程 中, 若 项 目 提 出 单 位 或 项 目 实 际 使 用 单 位 提 出 项 目 功 能 或 标 准 等 的 变 更, 变 更 量 超 过 规 定 幅 度 的, 则 由 项 目 提 出 单 位 向 项 目 决 策 机 构 提 出 变 更 申 请 ; 申 请 获 得 批 准 后, 由 项 目 实 施 部 门 负 责 建 设 项 目 的 变 更 实 施 项 目 实 施 过 程 中, 应 赋 予 项 目 实 施 部 门 一 定 的 变 更 决 策 权 限 : 变 更 引 起 规 定 幅 度 内 的 投 资 增 减, 在 一 定 授 权 范 围 项 目 实 施 部 门 可 自 主 决 定, 不 必 报 经 项 目 决 策 机 构 批 准 3.4 政 府 公 共 工 程 投 资 决 策 的 分 级 分 权 和 授 权 为 提 高 项 目 投 资 决 策 的 运 行 效 率, 根 据 政 府 公 共 工 程 的 规 模 大 小, 建 立 分 级 分 权 和 授 权 的 决 策 机 制, 即 针 对 政 府 公 共 工 程 的 不 同 类 别 为 不 同 层 级 的 项 目 决 策 机 构 授 予 相 应 的 决 策 权 限, 在 授 权 范 围 内, 相 应 的 项 目 决 策 机 构 可 以 自 行 决 策 政 府 公 共 工 程 投 资 决 策 的 分 级 分 权 和 授 权 原 则 如 下 : 重 大 项 目 : 由 人 民 代 表 大 会 进 行 项 目 投 资 决 策 审 批 ; 大 型 项 目 : 由 政 府 公 共 工 程 决 策 委 员 会 进 行 项 目 投 资 决 策 审 批 ; 中 型 项 目 : 由 发 改 委 进 行 项 目 投 资 决 策 审 批 ; 小 型 项 目 : 由 政 府 公 共 工 程 管 理 局 进 行 项 目 投 资 决 策 审 批 以 上 所 有 类 别 的 政 府 公 共 工 程 的 决 策 信 息 必 须 公 开 公 示, 且 人 民 代 表 大 会 拥 244

250 子 报 告 五 : 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 机 制 改 革 与 创 新 研 究 有 最 终 决 定 权 对 于 特 殊 或 具 有 社 会 公 众 影 响 的 政 府 公 共 工 程, 应 由 人 民 代 表 大 会 对 项 目 投 资 决 策 事 项 举 行 听 证 并 审 议, 进 行 项 目 投 资 决 策 审 批 3.5 建 立 政 府 公 共 工 程 决 策 过 程 的 工 程 升 级 制 度 借 鉴 我 国 香 港 地 区 的 经 验 和 做 法, 对 政 府 公 共 工 程 的 决 策 过 程 实 行 工 程 升 级 制 度, 将 政 府 公 共 工 程 按 决 策 过 程 划 分 为 A B C 和 D 四 个 工 程 层 级, 只 有 完 成 本 层 级 所 有 工 作 内 容 的 公 共 工 程 才 能 升 级 进 入 后 一 层 级 实 行 工 程 升 级 制 度, 有 利 于 规 范 政 府 公 共 工 程 的 决 策 过 程, 做 实 和 夯 实 政 府 公 共 工 程 各 项 各 类 的 投 资 决 策 支 持 工 作 (1) 项 目 提 出 单 位 提 出 项 目 建 设 动 议, 项 目 实 施 部 门 经 归 集 和 研 究 后, 拟 纳 入 政 府 公 共 工 程 备 选 项 目 清 单, 且 向 国 土 部 门 提 出 用 地 需 求, 用 地 选 址 明 确 的 政 府 公 共 工 程, 列 为 D 类 工 程 (2) 项 目 实 施 部 门 对 纳 入 公 共 工 程 备 选 项 目 清 单 的 项 目, 经 项 目 的 可 行 性 研 究, 通 过 技 术 经 济 评 价 环 境 影 响 评 价 社 会 影 响 评 价 和 历 史 文 化 影 响 评 价 等 方 面 的 实 施 计 划 及 可 行 性 论 证 的 政 府 公 共 工 程, 升 级 到 C 类 工 程 (3) 项 目 实 施 部 门 将 可 行 性 研 究 报 告 和 用 款 申 请 报 送 公 共 财 政 预 算 分 配 主 管 部 门, 项 目 建 设 资 金 落 实, 并 报 政 府 公 共 工 程 决 策 委 员 会 审 定 后 的 政 府 公 共 工 程, 升 级 到 B 类 工 程 (4) 经 政 府 公 共 工 程 投 资 决 策 委 员 会 审 批, 项 目 投 资 计 划 正 式 列 入 政 府 公 共 财 政 预 算, 并 报 人 民 大 代 表 大 会 审 查 批 准 的 政 府 公 共 工 程, 升 级 到 A 类 工 程 列 为 A 类 的 政 府 公 共 工 程, 政 府 公 共 工 程 投 资 决 策 委 员 会 才 能 出 具 最 终 的 项 目 立 项 批 复 3.6 政 府 公 共 工 程 前 期 工 作 研 究 费 用 专 项 列 支 设 立 政 府 公 共 工 程 前 期 工 作 研 究 费 用 专 用 账 户, 作 为 项 目 实 施 部 门 的 年 度 业 务 预 算, 改 变 目 前 前 期 研 究 费 用 按 项 目 单 个 下 达 相 互 之 间 不 能 调 剂 使 用 的 245

251 子 报 告 五 : 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 机 制 改 革 与 创 新 研 究 被 动 方 式 政 府 公 共 工 程 前 期 工 作 研 究 费 用 主 要 用 于 项 目 决 策 过 程, 包 括 : 项 目 需 求 分 析 和 建 议 项 目 规 划 和 策 划 项 目 评 估 和 可 行 性 研 究 项 目 资 源 和 预 算 分 配 等, 由 政 府 公 共 工 程 前 期 工 作 专 用 账 户 支 出 但 项 目 实 施 部 门 应 为 每 一 项 目 设 立 内 部 单 独 账 册, 每 一 项 目 的 前 期 工 作 研 究 费 用 应 在 相 应 的 内 部 单 独 账 册 中 独 立 列 支 项 目 实 施 部 门 在 得 到 项 目 立 项 批 复 后, 应 向 财 政 资 金 拨 付 主 管 部 门 申 请 设 立 项 目 资 金 专 用 账 户, 由 财 政 资 金 拨 付 主 管 部 门 按 照 项 目 投 资 计 划, 对 项 目 资 金 进 行 拨 付, 并 对 项 目 资 金 专 用 账 户 中 的 资 金 使 用 进 行 监 管 项 目 资 金 专 用 账 户 设 立 后, 项 目 前 期 工 作 已 经 支 出 的 项 目 研 究 经 费 应 转 入 并 计 为 项 目 实 际 支 出, 即 转 入 项 目 资 金 专 用 账 户, 在 项 目 概 算 中 列 支 核 算 若 项 目 未 获 立 项 批 复, 则 项 目 前 期 工 作 发 生 的 相 关 费 用 在 前 期 工 作 专 用 账 户 内 核 销 246

252 子 报 告 五 : 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 机 制 改 革 与 创 新 研 究 4 政 府 公 共 工 程 监 督 机 制 的 建 议 政 府 公 共 工 程 建 设 监 督 机 制, 主 要 涉 及 政 府 公 共 工 程 建 设 的 监 管 监 督 机 关 或 部 门 的 工 作 机 制, 以 及 监 管 监 督 机 关 或 部 门 与 项 目 实 施 部 门 相 互 作 用 的 过 程 和 方 式 政 府 公 共 工 程 监 管 和 监 督 机 制 的 改 革 建 议 : 涉 及 报 建 报 监 等 建 设 行 政 管 理 方 面 的 监 督 管 理, 由 项 目 实 施 部 门 自 行 负 责 ; 对 于 政 府 公 共 工 程, 推 行 事 后 审 计 4.1 实 施 部 门 承 担 项 目 行 政 性 审 查 监 管 的 机 制 建 议 政 府 公 共 工 程 建 设 监 管 机 制 的 改 革, 建 议 由 项 目 实 施 部 门 自 行 承 担 政 府 公 共 工 程 涉 及 建 设 行 政 性 审 查 和 监 管 方 面 的 工 作 基 于 建 设 项 目 的 分 类 管 理, 即 区 分 政 府 投 资 项 目 与 社 会 投 资 项 目, 对 两 类 项 目 的 实 施 阶 段 采 用 不 同 的 审 批 和 监 管 模 式 对 于 政 府 公 共 工 程 的 建 设, 审 批 和 监 管 分 为 两 部 分 : 1 政 府 公 共 工 程 专 业 技 术 类 的 审 批 和 监 管, 即 主 要 涉 及 建 设 规 划 等 专 业 性 和 技 术 管 理 层 面 的 审 批 和 监 管, 包 括 项 目 立 项 审 批 土 地 获 取 总 体 规 划 初 步 设 计 环 境 影 响 消 防 建 设 资 金 和 市 政 配 套, 等 等 ; 2 政 府 公 共 工 程 行 政 事 务 类 的 审 查 和 监 管, 即 主 要 涉 及 建 设 实 施 中 行 政 办 理 事 项 层 面 的 审 批 和 监 管, 如 报 建 报 监 等 行 政 管 理 方 面 的 监 督 管 理, 包 括 项 目 施 工 许 可 施 工 图 审 查 工 程 招 标 质 量 验 收 安 全 监 管 健 康 与 环 境, 等 等 政 府 公 共 工 程 专 业 技 术 类 的 审 批 和 监 管, 由 政 府 相 关 主 管 部 门 负 责, 施 行 严 格 的 规 划 许 可 和 控 制 项 目 实 施 部 门 需 制 定 完 整 的 计 划 或 方 案, 提 交 相 关 主 管 部 门, 包 括 财 政 部 门 规 划 部 门 土 地 部 门 环 保 部 门 消 防 部 门 和 交 通 管 理 部 门 等 建 设 项 目 专 业 技 术 类 规 划 通 过 审 批 后, 项 目 实 施 部 门 获 得 : 1 规 划 许 可 ( 包 括 项 目 立 项 批 复 土 地 获 取 环 境 影 响 许 可 消 防 许 可 建 设 资 金 等 ); 2 初 步 设 计 批 复 247

253 子 报 告 五 : 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 机 制 改 革 与 创 新 研 究 政 府 公 共 工 程 行 政 事 务 类 的 审 查 和 监 管, 由 项 目 实 施 部 门 自 行 负 责, 其 他 政 府 部 门 原 则 上 不 进 行 干 预 作 为 政 府 管 理 部 门 的 项 目 实 施 部 门 代 表 的 是 公 共 利 益, 理 应 承 担 和 行 使 政 府 公 共 工 程 实 施 的 行 政 办 理 事 项 审 查 和 监 管 职 能 同 时, 项 目 实 施 部 门 应 建 立 内 部 控 制 机 制, 确 保 工 程 的 实 施 符 合 建 设 规 范 建 设 活 动 符 合 建 设 法 规, 进 行 控 制 许 可 ( 包 括 项 目 施 工 许 可 施 工 图 审 查 工 程 招 标 质 量 验 收 安 全 监 管 健 康 与 环 境, 等 等 ); 出 具 项 目 竣 工 核 验 报 告, 只 有 具 备 核 验 报 告 的 工 程 项 目 才 可 投 入 使 用 政 府 公 共 工 程 审 批 与 监 管 机 制 的 概 念 模 型, 如 图 5-4 所 示 图 5-4 项 目 审 批 与 监 管 机 制 概 念 模 型 政 府 公 共 工 程 建 设 实 施 的 审 查 和 监 管, 应 严 格 于 社 会 投 资 项 目, 相 关 工 作 能 够 引 领 行 业 和 社 会, 起 到 示 范 作 用 针 对 政 府 公 共 工 程 建 设 实 施 的 审 查 和 监 管, 项 目 实 施 部 门 自 行 和 独 立 行 使 相 关 职 能, 可 以 发 挥 效 率 优 势, 实 施 专 业 监 管 ; 在 审 查 和 监 管 过 程 中, 也 可 以 利 用 社 会 咨 询 力 量, 购 买 专 业 服 务, 提 高 市 场 化 程 度 4.2 建 立 公 共 工 程 事 后 审 计 为 主 的 政 府 监 督 机 制 政 府 公 共 工 程 建 设 监 督 的 改 革, 建 议 施 行 以 事 后 审 计 为 主 的 政 府 监 督 机 制 248

254 子 报 告 五 : 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 机 制 改 革 与 创 新 研 究 对 于 政 府 公 共 工 程 的 建 设, 推 行 事 后 审 计, 即 项 目 实 施 过 程 中 监 督 人 不 应 过 多 干 涉 项 目 实 施 及 其 决 策 项 目 经 费 使 用 是 否 有 依 据 是 否 存 在 贪 污 腐 败 行 为 等 是 审 计 应 该 审 查 的 范 围, 而 项 目 建 设 实 施 过 程 中 某 一 笔 钱 是 否 该 用 或 如 何 用, 则 审 计 不 应 过 多 干 预, 但 事 后 必 须 严 格 审 计 审 查 在 政 府 公 共 工 程 建 设 过 程 中, 需 创 新 过 程 审 计 的 方 式 和 方 法, 为 政 府 公 共 工 程 建 设 保 驾 护 航 要 选 择 信 得 过 的 人 去 管 理 项 目, 但 用 人 不 疑, 疑 人 不 用 从 事 建 设 工 程 管 理 是 一 项 技 术 + 管 理 的 工 作, 相 应 的 管 理 人 员 要 懂 工 程, 对 工 程 要 有 深 刻 理 解, 需 具 备 一 定 的 技 术 能 力 和 道 德 素 养 而 项 目 负 责 人 则 更 应 具 备 较 高 的 素 质 和 一 定 的 判 断 能 力 4.3 建 立 多 方 位 的 政 府 公 共 工 程 监 督 体 系 建 立 多 方 位 的 政 府 公 共 工 程 监 督 体 系, 一 方 面 是 政 府 机 构 内 部 的 自 我 监 督, 包 括 项 目 实 施 部 门 的 自 我 监 督 体 系 和 财 政 部 门 公 共 资 金 使 用 的 监 督 体 系 ; 另 一 方 面 是 来 自 政 府 外 部 的 监 督 体 系, 主 要 来 自 人 民 代 表 大 会 和 社 会 公 众 的 监 督 政 府 公 共 工 程 的 建 设, 事 前 对 预 算 的 控 制 由 财 政 部 门 负 责, 只 有 纳 入 年 度 预 算 的 项 目 才 能 通 过 审 核 实 施, 以 此 促 使 项 目 提 出 单 位 和 项 目 实 施 部 门 提 早 对 项 目 进 行 规 划, 做 好 充 足 的 前 期 准 备 和 需 求 分 析 ; 事 后 对 政 府 公 共 工 程 及 其 支 出 进 行 独 立 审 计, 以 此 评 价 公 共 资 金 使 用 的 合 理 性 和 有 效 性 财 政 部 门 和 人 民 代 表 大 会 在 政 府 公 共 工 程 运 作 过 程 中 应 扮 演 重 要 角 色, 既 有 决 策 职 能, 又 有 项 目 监 督 的 权 力 除 涉 及 国 家 安 全 国 家 秘 密 的 政 府 公 共 工 程 外, 其 他 政 府 公 共 工 程 实 行 信 息 公 示 制 度, 指 定 政 府 相 关 网 站 或 报 刊 作 为 政 府 公 共 工 程 公 示 媒 介, 及 时 完 整 地 披 露 项 目 信 息 及 项 目 进 展, 规 范 透 明 项 目 资 料 数 据, 接 受 社 会 公 众 监 督 打 通 意 见 反 馈 举 报 和 投 诉 通 道, 收 集 整 理 并 通 报 社 会 相 关 质 疑 意 见 及 建 议 的 处 理, 提 高 公 众 及 新 闻 媒 介 对 政 府 公 共 工 程 特 别 是 重 大 政 府 公 共 工 程 建 设 监 管 的 参 与 度 和 积 极 性, 降 低 政 府 监 管 成 本 多 方 位 的 政 府 公 共 工 程 监 督 体 系 的 构 建, 可 以 保 证 公 共 资 金 的 合 理 使 用 249

255 子 报 告 五 : 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 机 制 改 革 与 创 新 研 究 4.4 设 置 政 府 公 共 工 程 实 施 的 关 键 评 审 节 点 借 鉴 英 国 等 工 业 发 达 国 家 的 经 验 和 做 法, 针 对 政 府 公 共 工 程 的 实 施 设 置 关 键 性 重 要 评 审 节 点, 建 立 网 关 评 审 程 序, 即 规 定 对 于 项 目 实 施 过 程 中 的 重 要 关 键 节 点, 采 用 同 行 审 查 的 方 式 及 早 发 现 项 目 可 能 存 在 的 问 题, 并 提 出 对 策, 及 时 解 决 通 过 关 键 节 点 评 审, 即 通 过 网 关 才 能 进 入 下 一 程 序 同 时, 使 用 风 险 和 价 值 管 理 技 术 对 项 目 计 划 不 断 完 善, 使 公 共 资 金 价 值 最 大 化 250

256 子 报 告 五 : 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 机 制 改 革 与 创 新 研 究 5 政 府 公 共 工 程 执 行 机 制 的 建 议 政 府 公 共 工 程 建 设 的 执 行 机 制 是 政 府 公 共 工 程 管 理 的 重 要 内 容 政 府 公 共 工 程 执 行 机 制, 既 包 括 项 目 实 施 部 门 与 外 部 组 织 ( 主 要 为 其 他 政 府 部 门 ) 相 互 作 用 的 过 程 和 方 式, 也 包 涵 项 目 执 行 过 程 中 项 目 实 施 部 门 的 内 部 控 制 机 制 和 工 程 管 理 机 制 在 改 革 开 放 不 断 推 进 法 制 建 设 不 断 强 化 的 大 背 景 下, 参 照 发 达 国 家 和 地 区 政 府 公 共 工 程 建 设 管 理 的 经 验, 以 长 效 管 理 角 度 切 入 社 会 普 遍 关 注 关 切 的 工 程 质 量 保 障 机 制 和 投 资 控 制 机 制 的 细 节 研 究, 符 合 当 前 实 践 需 求 5.1 政 府 公 共 工 程 管 理 的 规 范 化 专 业 化 和 市 场 化 (1) 制 定 政 府 公 共 工 程 建 设 政 策 和 工 作 指 南 为 规 范 政 府 公 共 工 程 建 设 的 管 理, 应 制 定 相 关 政 策, 编 制 政 府 公 共 工 程 管 理 指 南 或 政 府 公 共 工 程 管 理 大 纲, 为 政 府 公 共 工 程 的 建 设 实 施 过 程 制 定 标 准, 提 供 技 术 和 管 理 方 面 的 支 持 和 指 导 同 时, 总 结 政 府 公 共 工 程 项 目 建 设 的 经 验, 将 先 进 做 法 在 各 类 项 目 实 施 部 门 内 进 行 推 广, 指 导 和 持 续 改 进 项 目 实 施 部 门 的 工 程 管 理 水 平 和 业 务 水 平 (2) 实 施 政 府 公 共 工 程 的 专 业 化 管 理 项 目 实 施 部 门 ( 项 目 业 主 ) 的 职 能 在 于 政 府 公 共 工 程 全 寿 命 周 期 的 专 业 管 理, 而 非 行 政 管 理 在 工 业 发 达 国 家 和 地 区, 通 常 政 府 公 共 工 程 管 理 执 行 机 构 的 人 员 均 属 公 务 员 编 制, 主 要 均 是 专 业 人 士, 且 数 量 庞 大 因 此, 项 目 实 施 部 门 应 实 施 政 府 公 共 工 程 的 专 业 化 管 理, 引 进 和 培 养 各 类 工 程 管 理 专 业 人 才, 不 断 提 升 工 程 管 理 的 专 业 能 力 和 业 务 水 平 (3) 政 府 公 共 工 程 管 理 的 适 度 市 场 化 作 为 政 府 公 共 工 程 项 目 业 主 的 项 目 实 施 部 门, 基 于 社 会 利 益 和 公 共 安 全 的 宗 旨, 从 有 利 于 工 程 质 量 安 全 的 控 制 和 强 有 力 的 项 目 掌 控, 应 自 己 主 持 和 从 事 政 府 公 共 工 程 主 要 的 工 程 管 理 工 作 如 借 鉴 我 国 香 港 地 区 的 做 法 在 项 目 实 施 部 门 内 设 立 下 属 的 工 程 设 计 机 构 和 工 程 检 测 机 构 等, 拥 有 工 程 设 计 能 力 和 工 程 检 251

257 子 报 告 五 : 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 机 制 改 革 与 创 新 研 究 测 能 力 随 着 社 会 和 技 术 的 发 展, 为 培 育 和 活 跃 市 场, 工 业 发 达 国 家 在 不 同 程 度 上 都 存 在 政 府 公 共 工 程 专 业 性 任 务 服 务 外 包 的 情 况, 如 委 托 设 计 委 托 项 目 管 理 等 因 此, 在 强 化 项 目 实 施 部 门 对 政 府 公 共 工 程 掌 控 的 前 提 下, 可 以 将 政 府 公 共 工 程 的 专 业 性 任 务 适 度 市 场 化 项 目 实 施 部 门 的 专 业 性 程 度 和 执 行 模 式 的 经 济 性, 影 响 政 府 公 共 工 程 管 理 的 市 场 化 程 度 影 响 市 场 化 程 度 的 主 要 因 素 有 : 项 目 实 施 部 门 的 专 业 能 力, 即 集 中 管 理 部 门 的 专 业 能 力 相 对 较 强, 市 场 化 程 度 就 较 可 小 ; 项 目 实 施 部 门 的 规 模, 即 集 中 管 理 部 门 机 构 规 模 较 大, 专 业 性 人 才 储 备 较 多, 市 场 化 程 度 就 可 小 不 管 政 府 公 共 工 程 管 理 服 务 外 包 的 多 少 和 大 小, 均 不 能 改 变 项 目 实 施 部 门 是 政 府 公 共 工 程 项 目 业 主 的 定 位 项 目 实 施 部 门 应 视 自 己 的 情 况 和 工 程 的 情 况, 购 买 专 业 服 务 (4) 建 立 政 府 公 共 工 程 信 息 共 享 机 制 建 立 政 府 公 共 工 程 信 息 共 享 机 制, 实 现 政 府 公 共 工 程 建 设 及 其 管 理 中 的 信 息 共 享 材 料 设 备 信 息 共 享 专 家 信 息 共 享 等, 为 不 同 层 次 的 政 府 公 共 工 程 项 目 实 施 部 门 提 供 指 导 和 服 务 建 立 政 府 公 共 工 程 项 目 业 主 论 坛, 定 期 召 开 主 题 论 坛 会 议, 交 流 研 讨 政 府 公 共 工 程 建 设 和 管 理 中 遇 到 的 各 类 问 题, 为 各 类 项 目 实 施 部 门 构 建 相 互 交 流 和 学 习 的 平 台 5.2 建 立 以 初 步 设 计 为 核 心 的 项 目 实 施 机 制 项 目 决 策 机 构 做 出 决 策 后, 就 应 由 项 目 实 施 部 门 承 担 并 全 权 负 责 政 府 公 共 工 程 建 设 全 过 程 的 实 施 管 理, 包 括 总 规 划 方 案 初 步 设 计 及 设 计 优 化 采 购 招 标 工 程 施 工 运 营 准 备 等 的 组 织 实 施 工 作 在 确 定 初 步 设 计 方 案 之 前, 项 目 实 施 部 门 应 与 有 关 部 门 ( 项 目 提 出 单 位 项 目 决 策 机 构 等 ) 充 分 讨 论, 复 核 决 策 的 建 设 功 能 是 否 可 以 成 为 可 实 现 的 蓝 图 初 步 设 计 方 案 经 讨 论 复 核 通 过 后, 由 项 目 实 施 部 门 继 续 负 责 详 细 设 计 和 252

258 子 报 告 五 : 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 机 制 改 革 与 创 新 研 究 施 工 的 实 施, 至 项 目 竣 工 交 付 投 入 使 用, 移 交 给 项 目 提 出 单 位 项 目 功 能 和 标 准 等, 与 公 共 投 资 资 金 限 制 之 间 的 矛 盾 始 终 存 在, 这 一 根 本 矛 盾 的 解 决 关 键 在 于 初 步 设 计 如 果 建 设 功 能 和 标 准 等 要 求 在 初 步 设 计 阶 段 均 已 确 定, 那 么 具 体 实 施 过 程 中 就 不 会 存 在 项 目 实 施 部 门 与 项 目 提 出 单 位 的 矛 盾 项 目 实 施 以 后 若 项 目 提 出 单 位 觉 得 有 问 题 或 不 满 意, 那 就 涉 及 初 步 设 计 的 审 核 讨 论 阶 段 的 问 题, 而 不 是 项 目 实 施 部 门 的 责 任 项 目 实 施 部 门 对 项 目 决 策 机 构 负 责, 建 设 功 能 与 建 设 投 资 发 生 矛 盾, 应 由 发 起 项 目 的 项 目 提 出 单 位 与 决 策 项 目 的 项 目 决 策 机 构 协 调, 作 为 执 行 人 的 项 目 实 施 部 门 原 则 上 无 权 决 定 投 资 的 增 减 ( 在 一 定 授 权 范 围, 变 更 引 起 规 定 幅 度 内 的 投 资 增 减 除 外 ) 政 府 公 共 工 程 项 目 实 施 机 制 的 概 念 模 型, 如 图 5-5 所 示 图 5-5 项 目 实 施 机 制 概 念 模 型 项 目 投 资 决 策 后, 项 目 实 施 部 门 应 在 建 设 项 目 的 规 划 和 设 计 之 前, 进 行 详 细 的 调 查 研 究, 与 项 目 提 出 单 位 或 项 目 实 际 使 用 单 位 充 分 沟 通 树 立 以 运 营 为 导 向 建 为 用 的 建 设 理 念, 听 取 运 营 需 求 意 见 和 建 议, 进 行 需 求 与 功 能 等 的 深 度 分 析 和 研 究, 使 设 计 方 案 能 充 分 体 现 并 实 现 需 求 功 能 而 在 初 步 设 计 审 查 通 过 后, 投 资 目 标 是 否 实 现 功 能 目 标 是 否 达 到 工 程 质 量 如 何 等, 才 是 项 253

259 子 报 告 五 : 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 机 制 改 革 与 创 新 研 究 目 实 施 部 门 的 责 任 项 目 实 施 部 门 对 初 步 设 计 方 案 是 否 满 足 功 能 要 求 和 使 用 要 求 是 否 成 为 可 实 现 的 蓝 图 负 有 责 任, 其 应 对 设 计 成 果 把 关 建 议 建 立 设 计 咨 询 制 度, 尤 其 是 专 业 性 项 目 ( 工 艺 ), 委 托 专 业 咨 询 单 位 进 行 初 步 设 计 方 案 复 核 项 目 提 出 单 位 人 员 的 能 力 不 足, 或 有 些 一 次 性 建 设 的 项 目 使 用 单 位 对 工 程 建 设 不 理 解, 初 步 设 计 阶 段 没 能 看 出 存 在 的 问 题, 导 致 后 期 项 目 运 营 过 程 中 产 生 不 足 或 欠 缺, 由 此 带 来 的 建 设 与 运 营 的 矛 盾, 也 需 通 过 提 高 项 目 提 出 单 位 自 身 的 专 业 能 力 来 改 善 作 为 项 目 提 出 单 位, 首 先 是 要 考 虑 清 楚 要 什 么, 即 做 决 定 ; 然 后 是 要 知 道 谁 或 找 到 谁 ( 项 目 策 划 人 设 计 管 理 咨 询 人 专 家 顾 问 等 ) 能 做 得 最 好, 即 获 得 决 定 支 持 5.3 项 目 质 量 保 障 机 制 的 建 议 面 对 当 前 问 题 纷 繁 复 杂 的 建 筑 市 场, 需 要 对 政 府 公 共 工 程 管 理 问 题 进 行 系 统 分 析, 改 革 与 创 新 管 理 机 制, 并 应 为 建 筑 市 场 管 理 行 为 和 社 会 投 资 建 设 项 目 管 理 行 为 起 到 引 领 示 范 作 用 建 设 标 准 与 设 计 管 理 的 制 度 建 议 项 目 需 求 标 准 与 设 计 标 准 体 系 建 设 抓 设 计 质 量, 项 目 需 求 标 准 和 设 计 标 准 规 范 必 须 先 行, 建 议 建 立 政 府 公 共 工 程 的 需 求 与 设 计 标 准 体 系 在 总 结 已 建 工 程 项 目 及 充 分 调 研 的 基 础 上, 开 展 项 目 需 求 标 准 体 系 研 究 和 制 订 工 作, 重 点 先 行 学 校 医 院 保 障 房 等 的 需 求 标 准 体 系 建 设, 包 含 建 设 功 能 建 设 标 准 工 艺 流 程 等 内 容 的 需 求 标 准 政 府 公 共 工 程 涉 及 大 型 基 础 设 施 公 用 事 业 等 关 系 社 会 公 共 利 益 公 众 安 全 的 项 目 建 设, 公 共 工 程 产 品 的 要 求 和 标 准 应 有 别 于 并 严 于 一 般 同 类 社 会 投 资 项 目, 应 力 求 最 大 化 公 共 利 益 和 社 会 效 益 基 于 一 般 投 资 项 目 建 设 及 设 计 标 准, 建 议 结 合 专 业 属 性 及 项 目 用 途 建 立 政 府 公 共 工 程 专 业 工 程 建 设 标 准 ; 针 对 设 计 阶 段 特 征 建 立 贯 穿 于 初 步 设 计 ( 方 案 设 计 ) 技 术 设 计 施 工 图 设 计 各 个 阶 段 的 建 设 项 目 专 业 设 计 标 准 同 时, 完 善 建 设 标 准 例 外 管 理 机 制, 定 期 收 集 补 充 建 设 标 准 254

260 子 报 告 五 : 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 机 制 改 革 与 创 新 研 究 建 设 需 求 及 设 计 标 准 作 为 基 本 设 计 参 照, 在 技 术 指 标 满 足 符 合 性 要 求 基 础 上 方 可 结 合 经 济 指 标 进 行 后 续 经 济 性 评 估 项 目 功 能 描 述 书 编 制 制 度 政 府 公 共 工 程 委 托 设 计 之 前, 需 要 对 工 程 项 目 建 设 意 图 项 目 性 质 建 设 标 准 基 本 功 能 和 要 求 等 进 行 分 析 构 思 和 描 述, 进 行 项 目 定 义, 确 定 项 目 的 基 本 规 划 框 架, 进 而 确 定 建 设 项 目 每 一 组 成 部 分 投 资 的 控 制 目 标, 编 制 项 目 功 能 描 述 书 项 目 的 总 体 构 思 和 功 能 描 述 是 质 量 和 投 资 规 划 的 基 础 项 目 功 能 描 述 书, 主 要 依 据 项 目 立 项 报 告 或 可 行 性 研 究 报 告 的 相 关 内 容 和 要 求, 对 拟 建 项 目 的 具 体 功 能 使 用 要 求 相 应 的 建 设 标 准 等 进 行 深 度 描 述 项 目 总 体 构 思 和 描 述 是 对 可 行 性 研 究 报 告 相 关 内 容 的 细 化 深 化 和 具 体 化, 是 一 项 技 术 性 较 强 的 工 作, 涉 及 各 个 专 业 领 域 的 协 同 配 合 项 目 构 思 和 功 能 定 义 必 须 合 理 科 学 和 恰 当, 描 述 必 须 清 楚, 要 把 项 目 的 基 本 构 架 内 容 脉 络 和 功 能 标 准 清 晰 地 呈 现 出 来 项 目 的 总 体 构 思 和 功 能 描 述, 应 当 成 为 可 行 性 研 究 报 告 的 有 机 补 充, 作 为 工 程 设 计 工 作 的 指 导 性 文 件 基 于 项 目 功 能 描 述 书, 在 委 托 设 计 之 前, 编 制 项 目 设 计 导 则, 编 制 设 计 过 程 中 的 设 计 深 度 指 导 手 册, 编 制 施 工 过 程 中 的 设 计 变 更 控 制 规 范 建 立 政 府 公 共 工 程 执 行 部 门 自 己 的 工 程 设 计 力 量 鉴 于 政 府 公 共 工 程 建 设 的 特 殊 性, 建 议 借 鉴 我 国 香 港 的 做 法 在 政 府 公 共 工 程 执 行 部 门 内 设 立 下 属 的 工 程 设 计 力 量 政 府 公 共 工 程 建 设 在 选 择 工 程 设 计 人 员 时, 应 优 先 选 择 项 目 执 行 部 门 自 己 下 属 的 专 业 设 计 队 伍, 只 有 当 工 作 量 饱 和 或 工 程 难 度 较 大 时 可 委 托 社 会 化 的 其 他 设 计 单 位 社 会 设 计 单 位 的 选 择 依 据, 资 信 是 第 一 位 的, 设 计 单 位 是 否 从 事 过 类 似 工 程 的 设 计 是 否 有 能 满 足 工 程 设 计 的 人 员 以 及 企 业 的 信 誉 等, 是 确 定 能 否 被 选 中 的 重 要 依 据 在 政 府 公 共 工 程 执 行 部 门 内 部 设 立 设 计 审 查 委 员 会, 负 责 对 政 府 公 共 工 程 的 工 程 设 计 和 图 纸 的 校 核 审 查, 以 及 对 社 会 设 计 单 位 设 计 的 图 纸 进 行 审 查 在 内 部 管 理 控 制 环 节 上 建 立 严 格 的 设 计 审 查 制 度, 严 格 关 键 控 制 点 校 核, 以 保 证 工 255

261 子 报 告 五 : 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 机 制 改 革 与 创 新 研 究 程 的 质 量 建 立 作 业 工 人 培 训 与 上 岗 制 度 提 升 质 量 归 根 到 底 靠 企 业 为 提 高 建 筑 劳 务 人 员 的 基 本 素 质 和 技 能, 借 鉴 英 国 德 国 和 我 国 香 港 等 发 达 国 家 和 地 区 的 做 法, 建 立 政 府 公 共 工 程 施 工 作 业 工 人 培 训 与 持 证 上 岗 制 度 建 议 成 立 深 圳 市 建 筑 工 人 训 练 机 构, 专 门 负 责 从 事 工 程 施 工 生 产 的 技 术 工 人 和 劳 务 工 的 技 能 培 训 和 测 试 工 作, 颁 发 相 应 作 业 证 书 起 步 阶 段, 在 政 府 公 共 工 程 先 行 施 行, 即 建 筑 作 业 人 员 只 有 获 得 相 应 作 业 证 书, 才 能 从 事 深 圳 市 域 内 的 政 府 公 共 工 程 建 设 的 施 工 生 产 活 动, 持 证 上 岗 条 件 成 熟, 作 业 工 人 培 训 与 上 岗 制 度 面 向 全 社 会 建 筑 工 人 训 练 机 构 的 经 费 主 要 来 自 建 筑 业 自 身, 即 承 担 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 建 设 的 施 工 承 包 单 位, 均 按 工 程 承 包 合 同 价 格 的 一 定 比 率 缴 纳 训 练 培 训 费, 由 建 筑 工 人 训 练 机 构 统 筹 使 用 建 筑 工 人 训 练 机 构 应 设 有 训 练 或 测 试 空 间, 制 订 训 练 标 准, 提 供 训 练 课 程, 规 定 所 有 从 事 政 府 公 共 工 程 建 设 的 施 工 作 业 人 员 必 须 参 加 学 习 的 强 制 性 训 练 课 程 完 成 课 程 学 习 并 通 过 测 试 者, 可 获 得 建 筑 工 人 训 练 机 构 颁 发 的 为 期 三 年 的 证 书 所 有 进 入 政 府 公 共 工 程 施 工 现 场 的 施 工 人 员 必 须 配 带 相 应 证 书 ( 卡 ), 规 范 建 筑 工 人 进 场 的 许 可 准 入 同 时, 建 立 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 建 筑 工 人 证 书 ( 卡 ) 管 理 信 息 系 统, 将 质 量 安 全 培 训 的 相 关 信 息 资 料 录 入, 获 取 整 合 的 集 中 的 信 息 源, 形 成 易 访 问 易 查 询 易 统 计 的 信 息 库, 以 便 相 关 部 门 随 时 查 阅 和 监 督 通 过 强 制 推 行 政 府 公 共 工 程 建 设 的 作 业 培 训 制 度, 以 提 高 建 筑 从 业 人 员 的 质 量 安 全 意 识 和 质 量 安 全 技 能, 为 促 进 政 府 公 共 工 程 建 设 的 质 量 和 安 全 发 挥 基 础 性 积 极 作 用, 也 可 为 建 筑 业 做 出 示 范 建 立 认 可 承 包 商 和 战 略 合 作 采 购 制 度 对 于 政 府 公 共 工 程, 建 立 合 格 承 包 商 名 单 约 束, 即 认 可 承 包 商 制 度, 取 消 依 据 施 工 企 业 资 质 进 行 管 理 的 方 式 256

262 子 报 告 五 : 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 机 制 改 革 与 创 新 研 究 借 鉴 发 达 国 家 和 地 区 普 遍 采 用 的 诸 如 政 府 工 程 采 购 名 单 等 来 限 定 承 包 企 业 供 货 企 业 的 选 择 范 围, 规 范 参 与 政 府 公 共 工 程 建 设 的 企 业 行 为, 也 可 以 起 到 引 导 市 场 的 作 用 与 此 同 时, 严 格 政 府 公 共 工 程 建 设 的 采 购 监 管, 保 证 市 场 交 易 和 竞 争 的 公 开 公 平 公 正 及 政 府 资 金 使 用 的 透 明 度 提 高 管 理 信 息 化 水 平, 借 助 信 息 化 手 段, 提 高 实 施 全 过 程 的 透 明 度 和 管 理 效 率 健 全 社 会 和 公 众 监 督, 完 善 监 督 与 处 理 反 馈 渠 道 和 机 制 建 设, 建 立 相 应 的 举 报 人 保 护 与 奖 励 措 施, 保 持 与 媒 体 的 良 好 互 动 关 系 建 立 政 府 公 共 工 程 认 可 承 包 商 制 度 为 确 保 承 担 公 共 工 程 的 承 包 企 业 在 质 量 安 全 及 技 术 管 理 经 济 等 方 面 达 到 一 定 水 准, 建 立 政 府 公 共 工 程 认 可 承 包 商 制 度 除 特 殊 情 况 外, 一 般 只 邀 请 公 共 工 程 认 可 承 包 商 名 册 内 的 承 包 企 业 参 与 投 标 设 立 认 可 承 包 商 基 本 条 件, 符 合 条 件 的 任 何 承 包 企 业 均 可 申 请 纳 入 公 共 工 程 认 可 承 包 商 名 册 名 册 可 按 工 程 专 业 划 分 工 程 类 别, 一 个 承 包 企 业 可 申 请 纳 入 其 中 一 个 或 多 个 工 程 类 别 按 照 承 包 企 业 的 规 模 和 实 力 划 分 相 应 等 级, 不 同 等 级 的 承 包 企 业 允 许 竞 投 的 工 程 规 模 不 同 为 了 客 观 公 正 地 评 价 承 包 企 业 在 履 行 工 程 合 同 期 间 的 工 作 表 现, 应 制 订 一 套 科 学 合 理 的 考 评 办 法 从 工 程 承 包 合 同 开 始, 定 期 评 价 直 至 工 程 竣 工 并 取 得 保 修 期 完 结 证 明 为 止 每 次 的 评 价 报 告 均 作 为 纳 入 公 共 工 程 认 可 承 包 商 名 册 的 重 要 依 据 对 于 工 作 表 现 欠 佳 或 违 反 规 则 的 承 包 企 业, 则 视 其 情 节 轻 重 分 别 给 予 警 告 自 愿 暂 停 投 标 强 制 暂 停 投 标 降 格 降 级 除 名 等 处 罚 建 立 批 量 招 标 采 购 机 制 通 过 批 量 招 标 的 形 式 确 定 短 名 单, 即 将 未 来 一 段 时 间 内 (1 3 年 ) 所 有 需 要 招 标 的 同 类 服 务 项 目, 经 过 一 次 招 标 程 序, 明 确 服 务 项 目 的 定 价 方 式, 确 定 若 干 个 入 围 单 位 ( 即 短 名 单 ); 后 续 通 过 在 短 名 单 中 抽 签 等 的 方 式 确 定 中 标 单 位 在 工 程 招 标 中 采 用 短 名 单 的 形 式, 有 助 于 发 挥 政 府 公 共 工 程 集 中 管 理 的 规 模 优 势, 通 过 批 量 招 标 形 式, 以 获 得 更 优 的 服 务 更 优 的 价 格, 同 时 也 降 低 招 标 及 投 标 的 成 本 257

263 子 报 告 五 : 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 机 制 改 革 与 创 新 研 究 实 行 短 名 单 企 业 的 优 胜 劣 汰 制 度, 对 其 履 约 情 况 进 行 跟 踪 评 价, 履 约 考 评 位 于 前 列 的 单 位 直 接 进 入 下 一 年 度 名 单 ; 履 约 排 名 靠 后 的 强 制 淘 汰 同 时, 为 名 单 外 企 业 提 供 进 入 的 通 道, 逐 步 加 大 短 名 单 的 应 用 范 围 建 立 战 略 合 作 采 购 机 制 政 府 公 共 工 程 的 建 设 实 行 战 略 合 作 伙 伴 方 式, 是 规 模 优 势 产 生 规 模 效 益 在 政 府 公 共 工 程 中 的 体 现 形 式, 与 批 量 招 标 有 一 定 的 相 似 之 处 不 同 处 在 于 批 量 招 标 的 入 围 单 位 数 量 较 多, 而 战 略 合 作 的 单 位 一 般 较 少, 以 充 分 体 现 入 围 单 位 在 政 府 公 共 工 程 中 的 战 略 地 位 无 论 采 取 批 量 招 标 采 购 还 是 战 略 合 作 采 购 方 式, 都 必 须 遵 循 透 明 原 则 和 效 益 原 则 强 化 工 程 检 测 的 制 度 建 议 工 程 检 测 工 作 是 工 程 建 设 中 控 制 工 程 质 量 的 重 要 手 段, 是 判 定 工 程 质 量 是 否 合 格 的 重 要 依 据, 为 工 程 建 设 活 动 把 关 所 以, 检 测 工 作 的 质 量 水 准, 必 将 对 建 设 工 程 的 质 量 产 生 直 接 影 响, 对 工 程 质 量 的 控 制 起 着 关 键 作 用 强 化 政 府 公 共 工 程 建 设 的 工 程 检 测, 一 是 提 高 检 测 频 率, 一 般 应 高 于 标 准 规 定 的 检 测 频 率 ; 二 是 加 大 检 测 力 度, 同 时 采 用 多 种 方 法 进 行 检 测 建 立 政 府 公 共 工 程 执 行 部 门 自 己 的 工 程 检 测 力 量 鉴 于 政 府 公 共 工 程 建 设 的 特 殊 性, 以 及 当 前 工 程 检 测 市 场 存 在 的 一 些 不 良 现 象, 建 议 借 鉴 我 国 香 港 的 做 法 在 政 府 公 共 工 程 执 行 部 门 内 设 立 下 属 的 工 程 检 测 力 量, 以 强 化 对 所 有 政 府 公 共 工 程 的 建 材 及 工 程 验 收 检 测 的 管 理, 确 保 检 测 数 据 和 结 论 的 公 正 性 科 学 性 和 准 确 性 同 时, 政 府 公 共 工 程 执 行 部 门 可 通 过 服 务 采 购, 委 托 社 会 检 测 单 位 承 担 政 府 公 共 工 程 的 检 测 工 作, 并 建 立 检 测 单 位 考 评 机 制 社 会 检 测 单 位 必 须 是 独 立 的, 不 得 与 所 涉 及 工 程 的 承 包 单 位 或 供 货 单 位 有 任 何 法 律 上 的 利 益 关 系 ; 若 建 材 供 应 商 与 社 会 检 测 单 位 有 密 切 的 商 业 关 系, 可 能 造 成 利 益 冲 突 的 情 况, 不 得 进 行 委 托 建 立 监 理 独 立 平 行 检 测 机 制 为 了 提 高 监 理 单 位 的 监 理 工 作 水 平, 在 政 府 公 共 工 程 上 施 行 监 理 独 立 平 行 检 测 机 制 监 理 单 位 必 须 独 立 平 行 对 原 材 料 半 成 品 及 施 工 质 量 进 行 检 测, 不 得 借 用 施 工 单 位 的 任 何 测 试 设 备 和 测 试 数 据 258

264 子 报 告 五 : 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 机 制 改 革 与 创 新 研 究 目 前 我 国 大 部 分 工 程 在 实 行 施 工 监 理 时, 监 理 单 位 都 未 进 行 单 独 的 试 验, 而 是 局 限 在 检 查 施 工 单 位 的 试 验 数 据 上 试 验 与 测 试 是 检 验 工 程 质 量 最 关 键 的 步 骤, 也 是 最 有 效 的 手 段, 监 理 单 位 在 施 工 期 间 进 行 独 立 平 行 的 试 验, 可 以 得 到 工 程 中 最 真 实 的 一 手 资 料, 有 利 于 及 时 发 现 施 工 过 程 中 潜 在 的 质 量 隐 患, 尽 早 地 解 决 其 中 质 量 问 题 当 然, 政 府 公 共 工 程 执 行 部 门 需 要 额 外 支 付 一 笔 检 测 费 用, 纳 入 监 理 合 同 独 立 平 行 检 测 可 使 政 府 公 共 工 程 执 行 部 门 获 得 两 套 工 程 检 测 数 据, 可 以 使 用 两 套 数 据 互 相 检 查, 有 利 于 发 现 检 测 工 作 存 在 的 问 题 在 检 测 过 程 中, 由 于 检 测 仪 器 检 测 方 法 检 测 人 员 的 技 术 素 质 以 及 检 测 环 境 等 原 因, 都 会 给 检 测 结 果 带 来 影 响 错 误 的 检 测 数 据 将 会 掩 盖 质 量 隐 患, 对 工 程 质 量 造 成 的 危 害 是 难 以 估 计 的 独 立 平 行 检 测 相 当 于 为 工 程 质 量 上 了 双 保 险 监 理 单 位 和 施 工 单 位 任 何 一 方 的 检 测 结 果 有 问 题, 都 会 被 发 现 并 得 到 及 时 更 正 独 立 平 行 检 测 也 有 利 于 政 府 公 共 工 程 建 设 执 行 部 门 加 强 对 监 理 单 位 工 作 质 量 的 监 督 检 测 数 据 的 准 确 与 详 实 是 衡 量 监 理 单 位 工 作 质 量 的 标 准 之 一, 当 发 现 监 理 单 位 未 按 要 求 进 行 检 测 或 检 测 数 据 经 常 不 准 确 时, 可 以 及 时 处 理, 直 至 中 止 监 理 合 同 建 立 政 府 公 共 工 程 核 验 制 度 工 程 项 目 竣 工 验 收 后, 由 政 府 公 共 工 程 执 行 部 门 出 具 相 关 的 核 验 报 告, 只 有 具 备 核 验 报 告 的 工 程 项 目 才 可 投 入 使 用 其 他 工 程 质 量 保 证 机 制 推 进 政 府 公 共 工 程 管 理 模 式 创 新, 发 挥 政 府 公 共 工 程 在 创 建 深 圳 质 量 方 面 的 引 领 示 范 作 用 1 在 政 府 公 共 工 程 质 量 监 管 模 式 创 新 方 面, 试 点 推 行 专 业 管 理 机 构 或 项 目 管 理 公 司 参 与 政 府 公 共 工 程 管 理, 建 立 政 府 公 共 工 程 质 量 标 准 管 理 体 系, 强 化 合 同 约 束 机 制, 完 善 履 约 评 价 制 度, 实 行 政 府 公 共 工 程 质 量 一 票 否 决 制 末 位 淘 汰 制 ; 引 入 第 三 方 机 构, 不 定 期 开 展 质 量 检 查 评 估 和 验 收 ; 建 立 奖 优 罚 劣 的 工 作 机 制 1 引 自 深 圳 市 建 设 工 程 质 量 提 升 行 动 方 案 ( 年 ), 由 深 圳 市 政 府 于 2014 年 6 月 6 日 发 布 259

265 子 报 告 五 : 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 机 制 改 革 与 创 新 研 究 建 立 建 设 项 目 绩 效 管 理 机 制 建 立 政 府 公 共 工 程 绩 效 体 系, 对 所 有 参 与 政 府 公 共 工 程 建 设 的 单 位 或 组 织, 包 括 设 计 单 位 施 工 单 位 供 货 单 位 和 咨 询 单 位 等, 设 定 合 理 目 标, 建 立 有 效 的 激 励 约 束 机 制 通 过 定 期 有 效 的 绩 效 评 估, 肯 定 成 绩 指 出 不 足, 对 不 符 合 政 府 公 共 工 程 建 设 目 标 的 行 为 和 结 果 进 行 一 定 的 约 束, 通 过 有 效 的 绩 效 测 量 来 推 动 政 府 公 共 工 程 效 率 的 提 升 和 支 撑 创 新 建 立 样 板 引 路 方 案 先 行 制 度 建 立 样 板 引 路 方 案 先 行 的 质 量 制 度, 通 过 将 用 文 字 表 达 的 抽 象 的 质 量 标 准 转 化 为 形 象 具 体 的 工 程 实 体 标 准, 以 施 工 样 板 作 为 提 高 工 程 质 量 的 切 入 点 对 于 政 府 公 共 工 程, 规 定 在 每 一 项 施 工 工 种 大 面 积 施 工 前, 必 须 先 做 一 样 板 段, 以 使 每 一 个 施 工 作 业 人 员 明 确 该 工 种 的 施 工 工 艺 流 程 质 量 验 收 标 准 安 全 注 意 事 项 等 例 如, 第 一 块 梁 板 钢 筋 工 程 及 砼 浇 注 第 一 次 预 应 力 施 工 第 一 批 清 水 砼 第 一 个 钢 铸 件 第 一 榀 钢 屋 架 第 一 段 管 线 安 装 施 工 等 均 作 为 施 工 样 板, 经 设 计 单 位 监 理 单 位 和 业 主 单 位 验 收 认 可 后, 才 允 许 施 工 单 位 按 照 样 板 段 施 工 工 艺 进 行 施 工 ; 监 理 单 位 按 照 样 板 段 质 量 标 准 进 行 验 收 样 板 引 路 的 另 一 个 含 义 就 是 在 进 行 大 规 模 施 工 前, 进 行 小 规 模 的 施 工, 为 以 后 的 施 工 提 供 参 考, 对 目 前 尚 不 成 熟 的 施 工 方 案 也 可 以 起 到 补 充 和 完 善 的 作 用 政 府 公 共 工 程 公 开 招 标 制 度 政 府 公 共 工 程 必 须 采 用 公 开 招 标 方 式 ( 特 殊 工 程 如 抢 险 工 程 安 全 保 密 工 程 等 除 外 ), 作 为 项 目 管 理 者 和 招 标 人, 就 应 该 是 承 担 责 任 的, 即 承 担 选 择 出 好 的 投 标 人 的 责 任 保 证 质 量 和 廉 洁 应 是 招 标 工 作 的 底 线,1 标 书 编 制 必 须 严 格, 一 定 要 依 据 施 工 图 进 行 招 标 ( 有 条 件 时 ), 图 纸 质 量 要 求 项 目 要 建 成 什 么 样 等 都 应 明 确 写 在 标 书 中 ;2 标 书 中 应 明 确 质 量 监 督 方 式, 即 保 障 工 程 质 量 的 方 式 ;3 评 标 标 准 应 为 合 理 低 价 中 标, 所 谓 的 合 理 低 价 中 标 是 指 在 标 书 中 应 明 确 该 项 目 所 采 用 的 技 术 组 织 措 施 以 及 针 对 具 体 工 程 所 采 取 的 质 量 保 证 措 施 等, 在 均 满 足 技 术 要 求 的 基 础 上, 选 择 报 价 最 低 的 标 书 建 立 政 府 公 共 工 程 咨 询 服 务 制 度 政 府 公 共 工 程 的 可 行 性 研 究 规 划 设 计 260

266 子 报 告 五 : 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 机 制 改 革 与 创 新 研 究 造 价 管 理 等 工 作, 在 需 要 特 殊 专 业 知 识 或 特 别 情 况 下 时, 应 委 托 专 业 咨 询 单 位 提 供 相 应 服 务 建 立 设 计 咨 询 制 度, 尤 其 是 专 业 性 项 目 ( 工 艺 ), 应 委 托 专 业 咨 询 单 位 进 行 初 步 设 计 方 案 复 核 对 工 程 咨 询 单 位 实 行 登 记 制 度, 建 立 登 记 入 册 的 标 准, 以 保 证 所 聘 用 的 咨 询 单 位 具 有 较 高 的 服 务 水 准 和 品 质 登 记 在 册 的 工 程 咨 询 单 位 每 年 必 须 提 供 最 新 的 资 料, 其 水 准 和 品 质 等 级 每 年 检 讨 一 次 一 般 情 况 下, 只 有 登 记 在 册 的 工 程 咨 询 单 位 才 能 承 担 政 府 公 共 工 程 的 咨 询 工 作 工 程 咨 询 单 位 的 聘 用 工 作 按 规 定 程 序 进 行, 设 立 相 应 遴 选 审 批 机 构, 负 责 工 程 咨 询 单 位 遴 选 聘 用 的 监 管 及 审 批 工 作, 以 保 证 聘 请 工 作 的 公 平 合 理 建 立 政 府 公 共 工 程 优 质 优 入 优 质 优 价 机 制 政 府 公 共 工 程 优 质 优 入, 即 在 招 标 环 节 引 入 质 量 因 素, 对 于 以 往 工 程 质 量 较 好 评 价 较 高 的 投 标 单 位 给 予 适 当 加 分 或 在 评 标 定 标 时 予 以 倾 斜 ; 政 府 公 共 工 程 优 质 优 价, 即 在 招 标 文 件 中 约 定 对 工 程 质 量 最 终 评 定 为 优 良 的 工 程, 结 算 价 格 将 适 当 上 浮, 优 质 优 价 也 是 市 场 经 济 的 基 本 要 求, 从 商 品 生 产 的 角 度 来 说, 生 产 同 一 种 商 品, 质 量 好 的 商 品 往 往 所 用 社 会 必 要 劳 动 时 间 较 多, 包 含 的 价 值 量 也 较 多 政 府 公 共 工 程 优 质 优 入 优 质 优 价 机 制 的 关 键 是 建 立 起 一 套 公 平 公 正 并 行 之 有 效 的 质 量 评 价 体 系, 该 体 系 应 有 别 于 目 前 的 各 类 工 程 质 量 奖 评 定, 应 由 政 府 公 共 工 程 管 理 专 门 机 构 来 主 导, 从 工 程 建 设 全 过 程 来 综 合 评 价 质 量 在 工 程 建 设 领 域 打 造 深 圳 质 量, 尤 其 是 在 工 程 招 投 标 阶 段 引 入 政 府 公 共 工 程 优 质 优 入 优 质 优 价 机 制 将 起 到 很 好 的 引 领 作 用 建 立 政 府 公 共 工 程 管 理 的 服 务 指 导 机 制 借 鉴 美 国 英 国 等 发 达 国 家 的 做 法 从 顶 层 制 定 政 府 公 共 工 程 管 理 的 方 针 政 策 和 规 范, 统 一 政 府 公 共 工 程 管 理 的 标 准 和 要 求, 指 导 项 目 管 理 者 的 项 目 管 理 活 动 编 制 政 府 公 共 工 程 管 理 指 南, 涵 盖 从 公 共 项 目 构 思 项 目 决 策 工 程 设 计 工 程 采 购 工 程 施 工 交 付 使 用 等 各 个 阶 段 的 工 程 管 理 工 作 指 导 项 目 管 理 者 通 过 持 续 改 进, 实 现 政 府 公 共 工 程 的 最 大 经 济 效 益 和 管 理 效 率, 使 得 建 设 项 目 物 有 所 值 261

267 子 报 告 五 : 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 机 制 改 革 与 创 新 研 究 建 立 公 共 工 程 项 目 业 主 论 坛, 定 期 召 开 主 题 论 坛 会 议, 交 流 研 讨 政 府 公 共 工 程 管 理 中 遇 到 的 各 类 问 题 5.4 项 目 投 资 控 制 机 制 的 建 议 政 府 公 共 工 程 超 投 资 问 题 的 原 因 是 较 为 复 杂 的, 需 要 在 项 目 建 设 全 过 程 进 行 投 资 的 动 态 控 制, 尤 其 应 将 项 目 前 期 和 规 划 设 计 阶 段 作 为 投 资 控 制 的 重 点 阶 段, 积 极 推 行 价 值 工 程, 创 新 项 目 采 购 与 评 标 定 标 方 法, 建 立 适 应 市 场 的 工 程 定 价 体 系 建 立 基 于 方 案 优 化 的 投 资 控 制 机 制 建 设 项 目 投 资 控 制 并 不 是 单 纯 地 追 求 投 资 越 小 越 好, 而 是 应 将 建 设 项 目 的 质 量 功 能 要 求 和 使 用 要 求 放 在 第 一 位, 是 在 满 足 建 设 项 目 的 质 量 功 能 和 使 用 要 求 的 前 提 下, 通 过 控 制 的 措 施 使 建 设 项 目 的 投 资 越 小 越 好 规 划 和 设 计 方 案 优 化 优 选 制 度 实 施 方 案 的 优 化 是 投 资 控 制 的 根 本 保 证, 需 充 分 重 视 政 府 公 共 工 程 建 设 的 前 期 工 作, 不 断 优 化 建 设 方 案, 通 过 和 依 靠 规 划 方 案 设 计 方 案 采 购 方 案 和 施 工 方 案 等 的 优 化 优 选, 达 到 控 制 建 设 投 资 控 制 全 寿 命 周 期 费 用 和 使 项 目 增 值 的 目 的 在 项 目 的 建 设 过 程 中, 设 计 阶 段 是 投 资 控 制 的 重 点, 应 从 不 同 的 角 度, 利 用 不 同 的 方 法 和 手 段 对 规 划 设 计 设 计 方 案 进 行 优 化, 积 极 开 展 价 值 工 程 活 动 建 立 设 计 单 位 约 束 奖 罚 机 制, 根 据 设 计 图 纸 和 概 预 算 质 量 高 低 对 设 计 单 位 进 行 奖 罚, 以 此 来 约 束 设 计 单 位 的 工 作, 促 使 设 计 人 员 切 实 做 到 优 化 设 计 和 限 额 设 计 的 要 求 在 现 有 设 计 费 取 费 方 法 的 基 础 上, 对 在 满 足 功 能 和 使 用 要 求 的 基 础 上 而 节 约 投 资 的 设 计, 或 设 计 文 件 质 量 较 好 达 到 建 设 单 位 要 求 的, 可 以 按 一 定 比 例 给 予 设 计 单 位 相 应 的 提 成 或 奖 励 ; 反 之, 因 设 计 人 员 没 有 做 到 限 额 设 计 的 要 求 或 由 于 自 身 原 因 引 起 设 计 变 更 并 由 此 增 加 投 资 的, 也 应 按 一 定 比 例 对 设 计 单 位 进 行 经 济 处 罚, 激 励 设 计 人 员 精 益 求 精 地 进 行 设 计, 把 投 资 控 制 落 实 渗 透 到 各 项 设 计 和 施 工 技 术 措 施 之 中 去 面 向 最 终 用 户 的 需 求 分 析 制 度 以 项 目 需 求 为 先 导 明 确 功 能 定 位, 通 过 需 求 调 研 功 能 分 析 优 化 和 优 选 各 类 建 设 方 案, 合 理 确 定 项 目 功 能, 实 现 项 目 必 262

268 子 报 告 五 : 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 机 制 改 革 与 创 新 研 究 要 功 能 的 同 时, 有 效 降 低 寿 命 周 期 费 用 为 使 项 目 满 足 最 终 用 户 的 需 求, 需 通 过 各 种 手 段 以 了 解 最 终 用 户 的 需 求 : 进 行 面 向 最 终 用 户 的 抽 样 问 卷 调 查, 如 医 院 项 目 面 向 患 者 及 亲 属 医 生 进 行 调 查, 学 校 项 目 面 向 学 生 及 老 师 进 行 调 查 ; 面 向 目 标 用 户 招 募 相 关 志 愿 者 通 过 座 谈 会 形 式 征 询 意 见 ; 针 对 既 往 项 目 的 调 研, 找 出 用 户 不 满 意 之 处 加 以 改 进 在 用 户 需 求 调 研 过 程 中, 要 注 意 区 分 项 目 管 理 方 和 最 终 用 户 需 求 的 差 别, 项 目 管 理 方 所 提 需 求 往 往 从 项 目 今 后 运 营 管 理 角 度 出 发, 其 所 提 的 使 用 需 求 可 能 会 偏 离 项 目 最 终 使 用 者 的 要 求 在 项 目 最 终 的 功 能 决 策 上, 要 坚 持 以 最 终 用 户 的 需 求 为 主, 兼 顾 项 目 管 理 方 的 需 求 同 时, 由 于 最 终 用 户 的 需 求 可 能 千 差 万 别, 可 以 采 用 统 计 学 的 方 法, 找 出 用 户 最 迫 切 的 最 基 本 的 需 求, 取 得 用 户 需 求 和 有 限 公 共 资 源 之 间 的 平 衡 全 寿 命 周 期 费 用 分 析 制 度 设 计 方 案 不 仅 影 响 项 目 的 初 始 投 资, 也 直 接 影 响 项 目 未 来 的 运 行 费 用, 在 设 计 过 程 中 要 从 降 低 全 寿 命 费 用 的 角 度 给 予 充 分 的 关 注, 开 展 设 计 优 化 和 研 究 工 作 进 行 项 目 建 设 成 本 运 营 和 维 护 成 本 比 较 分 析, 以 及 建 筑 物 的 效 能 和 全 寿 命 周 期 成 本 的 比 较 分 析 平 衡 项 目 建 设 成 本 运 营 和 维 护 成 本 及 项 目 功 能 水 平 的 关 系 在 设 计 方 案 确 定 的 条 件 下, 施 工 方 案 的 优 化 也 可 以 使 项 目 投 资 得 到 进 一 步 的 控 制 技 术 与 经 济 相 结 合 是 投 资 控 制 的 重 要 手 段, 是 优 化 设 计 方 案 实 施 方 案 的 有 效 途 径, 通 过 对 设 计 方 案 实 施 方 案 的 技 术 经 济 分 析 论 证, 在 解 决 设 计 实 施 关 键 技 术 的 同 时, 也 可 使 建 设 投 资 得 到 进 一 步 的 控 制 项 目 采 购 与 评 标 定 标 机 制 的 改 革 建 议 高 质 量 的 招 标 文 件 和 科 学 的 评 标 办 法 对 于 确 保 工 程 质 量 和 工 期 降 低 工 程 造 价 有 着 至 关 重 要 的 作 用 精 心 策 划 工 程 建 设 的 招 标 工 作, 通 过 市 场 竞 争, 可 以 优 选 建 设 队 伍 和 技 术 方 案, 有 效 地 转 移 风 险, 获 得 合 理 的 合 同 价 格 采 购 招 标 方 案 策 划 制 度 投 标 竞 争 是 项 目 投 资 控 制 的 重 要 手 段, 可 以 获 得 有 竞 争 性 的 报 价 但 若 投 标 价 低 于 成 本 价, 或 最 终 受 损 的 还 是 发 包 人, 因 一 个 持 263

269 子 报 告 五 : 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 机 制 改 革 与 创 新 研 究 续 亏 损 的 企 业 是 不 可 能 提 供 良 好 服 务 的 在 正 常 情 况 下, 使 承 包 商 的 利 益 有 保 障 预 期, 或 也 是 招 标 人 利 益 的 保 障 如 此, 采 购 招 标 方 案 的 深 度 策 划 招 标 方 案 的 深 度 设 计, 尤 其 是 技 术 规 格 的 详 尽 细 致, 使 投 标 风 险 尽 量 透 明 和 最 小 化, 投 标 人 据 此 可 以 预 见 承 担 工 程 而 可 能 获 得 的 预 期 利 润 和 风 险, 从 而 给 出 相 对 合 理 的 报 价 ; 同 时, 由 于 存 在 市 场 竞 争, 招 标 人 可 通 过 投 标 人 间 的 竞 争 而 获 得 质 优 价 廉 的 产 品 和 服 务 招 标 文 件 各 项 条 款 的 研 究 策 划, 保 证 招 标 文 件 能 覆 盖 所 有 内 容 和 要 求 ; 技 术 方 案 编 制 必 须 非 常 详 细 和 具 备 操 作 性, 力 争 锁 定 能 预 见 的 一 切 风 险 因 素, 这 样 能 使 投 标 人 对 承 建 的 内 容 自 己 的 技 术 能 力 和 技 术 风 险 都 非 常 清 楚, 使 施 工 质 量 得 到 最 大 限 度 的 保 证 ; 由 于 风 险 的 降 低 以 及 市 场 的 竞 争, 也 会 降 低 投 标 人 的 报 价 在 相 关 配 套 机 制 完 善 的 条 件 下, 推 行 经 评 审 的 最 低 投 标 价 法 最 低 投 标 价 法 的 重 要 前 提 条 件 是 必 须 进 行 严 格 的 资 格 预 审, 确 保 入 围 投 标 人 的 技 术 能 力 经 济 能 力 等 均 符 合 条 件, 均 可 提 供 满 足 招 标 文 件 要 求 的 产 品 和 服 务, 从 而 从 中 确 定 的 是 能 够 满 足 招 标 文 件 实 质 性 要 求 并 且 经 评 审 的 投 标 价 格 最 低 的 投 标 人 最 低 投 标 价 法 符 合 国 际 通 行 做 法, 对 节 省 国 家 资 金 规 范 市 场 行 为 有 良 好 效 果 当 然, 该 方 法 的 应 用 是 以 完 善 的 市 场 机 制 和 健 全 的 管 理 机 制 为 前 提 条 件, 否 则 就 会 产 生 负 面 效 应 如 何 为 该 方 法 应 用 创 造 相 应 的 配 套 环 境 和 必 备 条 件, 是 推 进 招 标 投 标 市 场 向 健 康 和 有 序 方 向 发 展 的 重 要 课 题 对 此 建 议 : 业 主 方 要 配 备 较 高 水 平 的 招 投 标 管 理 力 量 ; 做 好 前 期 招 标 准 备 工 作, 工 程 设 计 图 纸 深 度 足 够, 招 标 文 件 及 工 程 量 清 单 详 尽 准 确, 最 大 程 度 的 规 避 未 来 可 能 的 变 动 ; 重 视 并 严 格 做 好 资 格 预 审 工 作, 提 高 投 标 人 之 间 的 有 效 竞 争 程 度 ; 对 投 标 人 履 约 制 定 健 全 的 监 管 与 惩 处 机 制, 确 保 合 同 的 执 行 为 了 有 效 解 决 工 程 招 标 过 程 中 低 价 中 标 的 恶 性 竞 价 问 题 及 采 用 综 合 评 估 法 的 围 标 串 标 问 题, 深 圳 市 在 全 国 首 创 性 推 出 了 工 程 招 标 评 定 分 离 的 评 标 定 标 方 法, 即 将 工 程 招 标 投 标 中 的 评 标 与 定 标 两 个 关 键 环 节, 由 评 标 委 员 会 和 定 标 委 员 会 分 别 完 成, 评 标 专 家 的 评 标 意 见 作 为 定 标 决 策 的 参 考, 最 终 定 标 由 业 主 组 成 的 定 标 委 员 会 票 决 确 定, 这 种 方 法 充 分 尊 重 市 场 经 济 条 件 下 业 主 负 责 制 的 精 神, 真 正 实 现 了 招 标 人 权 责 统 一 264

270 子 报 告 五 : 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 机 制 改 革 与 创 新 研 究 建 议 在 此 基 础 上, 进 一 步 完 善 经 评 审 的 最 低 投 标 价 评 标 定 标 方 法, 实 现 招 投 标 廉 政 择 优 和 竞 价 三 者 之 间 的 平 衡 建 立 适 应 市 场 的 工 程 定 价 体 系 取 消 以 传 统 概 预 算 定 额 为 强 制 依 据 确 定 工 程 造 价 的 做 法 目 前, 在 工 程 量 清 单 计 价 模 式 下 的 市 场 环 境 中, 现 行 定 额 仍 是 计 价 及 其 管 理 不 可 缺 少 的 依 据, 因 此, 对 传 统 概 预 算 定 额 存 在 的 缺 陷 需 要 及 时 进 行 完 善 和 补 充 加 强 定 额 动 态 管 理, 对 新 材 料 新 工 艺, 应 加 强 缺 项 工 程 定 额 的 补 充, 对 定 额 考 虑 因 素 与 实 际 市 场 价 格 形 成 因 素 不 同 造 成 的 价 格 差 距, 应 根 据 具 体 情 况 作 出 调 整 建 立 工 程 造 价 信 息 收 集 和 发 布 机 制, 根 据 市 场 供 求 关 系 与 相 关 政 府 部 门 一 起 定 期 发 布 指 导 价 和 价 格 指 数, 建 立 高 效 畅 通 的 信 息 采 集 和 发 布 渠 道 建 立 专 职 信 息 员 群 体, 采 取 专 职 信 息 员 与 兼 职 信 息 员 相 结 合 的 办 法, 力 争 使 采 集 到 的 信 息 能 够 真 实 地 反 映 市 场 实 际 充 分 发 挥 造 价 信 息 网 络 的 作 用, 提 高 信 息 发 布 的 时 效 性 和 准 确 性, 通 过 适 时 发 布 和 定 期 发 布 相 结 合 的 办 法, 正 确 引 导 工 程 建 设 各 方 合 理 定 价 通 过 对 工 程 造 价 数 据 进 行 分 类 与 编 码, 建 立 一 套 科 学 合 理 的 分 类 与 编 码 体 系, 最 终 实 现 信 息 资 源 的 共 享, 为 工 程 计 价 及 其 管 理 构 建 高 效 的 信 息 平 台 建 立 变 更 批 准 权 限 及 审 批 制 度, 严 格 控 制 从 工 程 项 目 立 项 到 竣 工 各 个 环 节 的 工 程 造 价 积 极 推 行 价 值 工 程 价 值 工 程 作 为 一 种 节 约 成 本 提 高 功 能 的 管 理 技 术, 尤 其 在 政 府 公 共 工 程 的 前 期 和 设 计 阶 段, 可 以 帮 助 项 目 最 大 限 度 地 节 约 投 资, 提 高 价 值 推 广 价 值 工 程 的 应 用, 可 以 规 定 在 政 府 公 共 工 程 中 必 须 实 施 价 值 工 程 ; 制 定 相 应 的 合 同 标 准, 在 合 同 条 款 中 规 定 实 施 价 值 工 程 的 具 体 内 容 ; 在 项 目 立 项 和 设 计 批 准 程 序 中, 可 以 将 实 施 价 值 工 程 作 为 硬 性 规 定, 对 没 有 施 行 价 值 工 程 的 项 目 不 予 批 准 工 程 项 目 投 资 控 制 的 重 点 在 设 计 阶 段, 这 是 因 为 前 期 和 设 计 阶 段 通 常 决 定 了 项 目 生 命 周 期 内 80% 的 成 本 ; 初 步 设 计 阶 段 通 常 决 定 了 建 设 工 程 80% 的 投 资 因 此, 做 好 设 计 阶 段 的 投 资 控 制 工 作 对 实 现 项 目 投 资 目 标 有 着 决 定 性 的 意 义 在 工 程 设 计 阶 段, 可 以 应 用 价 值 工 程 等 管 理 技 术 和 方 法, 对 工 程 项 目 的 投 资 实 施 有 效 265

271 子 报 告 五 : 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 机 制 改 革 与 创 新 研 究 控 制 同 一 个 工 程 项 目 同 一 单 项 或 单 位 工 程 可 以 有 不 同 的 设 计 方 案, 也 就 会 有 不 同 的 投 资 费 用, 这 就 可 用 价 值 工 程 方 法 进 行 设 计 方 案 的 选 择 这 一 过 程 的 目 的 在 于 论 证 拟 采 用 的 设 计 方 案 技 术 上 是 否 先 进 可 行, 功 能 上 是 否 满 足 需 要, 经 济 上 是 否 合 理, 使 用 上 是 否 安 全 可 靠 价 值 工 程 强 调 突 破 创 新 和 求 精, 充 分 发 挥 人 的 主 观 能 动 作 用, 发 挥 创 造 精 神 价 值 工 程 是 运 用 集 体 智 慧 和 有 组 织 的 活 动, 对 所 研 究 对 象 的 功 能 与 费 用 进 行 系 统 分 析 并 不 断 创 新, 使 研 究 对 象 以 最 低 的 总 费 用 可 靠 地 实 现 其 必 要 的 功 能, 以 提 高 研 究 对 象 的 价 值 价 值 工 程 活 动 的 目 的 是 以 研 究 对 象 的 最 低 寿 命 周 期 为 费 用, 可 靠 地 实 现 使 用 者 所 需 的 功 能, 以 获 取 最 佳 综 合 效 益 价 值 工 程 是 一 种 技 术 经 济 方 法, 研 究 功 能 和 成 本 的 合 理 匹 配, 是 技 术 分 析 与 经 济 分 析 的 有 机 结 合 因 此, 分 析 人 员 必 须 具 备 技 术 和 经 济 知 识, 做 好 技 术 经 济 分 析, 努 力 提 高 产 品 价 值 其 他 投 资 控 制 的 制 度 建 议 工 程 合 同 管 理 制 度 参 照 国 际 通 用 的 工 程 合 同 文 本, 结 合 深 圳 实 际, 制 定 政 府 公 共 工 程 标 准 合 同 文 本 体 系, 并 不 断 修 改 完 善 规 范 的 标 准 工 程 合 同 文 本 对 加 强 政 府 公 共 工 程 管 理, 减 少 不 必 要 的 索 赔 和 纠 纷 将 起 到 非 常 重 要 的 作 用 设 计 变 更 问 责 制 工 程 实 施 过 程 中 发 生 的 设 计 变 更, 尤 其 是 涉 及 费 用 增 减 的 设 计 变 更, 应 分 析 原 因, 若 属 于 增 加 功 能 和 标 准 的, 免 于 设 计 单 位 责 任 ; 但 若 查 明 属 于 设 计 缺 陷 的, 则 建 立 追 究 设 计 单 位 及 设 计 责 任 人 责 任 的 问 责 制 度 除 问 责 外, 如 属 大 额 变 更 则 采 取 专 家 论 证 方 式 确 定 可 召 集 投 资 方 专 家 参 加 论 证, 从 专 业 角 度 对 变 更 的 合 理 性 必 要 性 进 行 论 证, 对 变 更 原 因 深 入 剖 析 甄 别 对 发 生 的 合 理 变 更, 应 根 据 招 标 文 件 投 标 书 施 工 合 同 施 工 图 纸 联 系 单 及 现 场 签 证 等 资 料, 确 定 变 更 结 算 口 径 单 价 确 定 方 式, 给 定 变 更 审 核 控 制 结 论 建 立 政 府 公 共 工 程 和 社 会 投 资 项 目 费 用 对 比 机 制 同 一 项 目, 政 府 出 资 建 设 的 费 用 高 于 社 会 投 资 的 现 象 时 有 发 生 施 行 政 府 公 共 工 程 和 社 会 投 资 项 目 费 用 对 比 机 制, 借 助 自 建 的 信 息 化 平 台 或 既 有 的 造 价 管 理 机 构 造 价 信 息 发 布 平 台 搜 集 266

272 子 报 告 五 : 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 机 制 改 革 与 创 新 研 究 社 会 投 资 项 目 建 设 造 价 指 标 及 专 业 服 务 采 购 大 宗 材 料 采 购 成 本 指 标 数 据, 对 比 同 时 期 同 类 型 同 规 模 政 府 公 共 工 程 与 社 会 投 资 项 目 相 关 费 用 指 标, 实 现 费 用 粗 控 快 速 筛 查 5.5 项 目 管 理 信 息 化 的 制 度 建 议 信 息 技 术 的 发 展, 已 成 为 推 动 传 统 产 业 不 断 升 级 和 提 高 社 会 劳 动 生 产 率 的 新 动 力, 信 息 技 术 及 其 应 用 正 成 为 竞 争 力 的 核 心 来 源 按 照 国 家 住 建 部 发 布 的 年 建 筑 业 信 息 化 发 展 纲 要 及 深 圳 市 政 府 制 订 的 智 慧 深 圳 建 设 实 施 方 案 ( 年 ) 要 求, 建 议 加 大 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 中 的 信 息 化 建 设 及 其 应 用, 并 以 此 推 动 深 圳 市 建 设 领 域 信 息 化 技 术 的 发 展 工 程 管 理 信 息 化 平 台 建 设 管 理 基 础 工 作 制 度 夯 实 管 理 基 础 工 作, 通 过 学 习 发 达 国 家 的 管 理 经 验, 结 合 政 府 公 共 工 程 实 际 情 况, 积 极 推 进 信 息 技 术 发 展 和 信 息 化 进 程, 建 立 以 工 程 项 目 管 理 为 中 心 的 管 理 理 念, 做 好 管 理 信 息 化 的 基 础 工 作 提 高 人 员 素 质, 从 政 府 公 共 工 程 建 设 开 始 推 广 工 程 项 目 管 理 信 息 化 人 员 水 平 的 提 高 对 管 理 信 息 化 的 发 展 有 很 大 的 作 用, 应 给 工 程 项 目 管 理 人 员 提 供 培 训 的 机 会, 并 定 期 组 织 开 展 工 程 项 目 管 理 的 交 流 和 研 讨, 以 进 一 步 提 高 工 程 项 目 管 理 人 员 的 素 质 从 业 主 方 开 始 实 施, 建 立 一 个 针 对 工 程 项 目 的 多 方 沟 通 管 理 平 台, 有 利 于 提 高 建 设 参 与 各 方 的 项 目 管 理 水 平, 并 可 以 逐 步 向 工 程 承 包 方 工 程 监 理 方 供 货 方 等 推 广 工 程 项 目 管 理 信 息 化 梳 理 与 优 化 业 务 流 程 信 息 化 建 设 成 败 的 关 键 一 环, 就 在 于 信 息 技 术 能 否 与 业 务 流 程 取 得 高 效 融 合 所 以, 信 息 化 建 设 要 以 业 务 流 程 为 出 发 点, 进 行 项 目 管 理 的 组 织 设 计 组 织 流 程 梳 理 与 再 造 以 管 理 变 革 为 出 发 点, 需 要 先 对 工 程 项 目 现 有 的 业 务 流 程 进 行 详 细 的 调 研, 分 析 诊 断 之 后, 找 出 核 心 问 题, 确 定 核 心 流 程, 以 评 估 流 程 绩 效 为 主 要 优 化 手 段, 设 计 目 标 流 程 规 划 与 建 立 信 息 分 类 和 编 码 体 系 信 息 编 码 对 工 程 项 目 信 息 化 管 理 具 有 重 要 的 指 导 意 义 和 现 实 意 义 制 定 信 息 分 类 和 编 码 体 系 的 目 的, 是 设 定 编 码 对 象 的 唯 一 标 识, 以 提 高 信 息 处 理 的 效 率, 便 于 信 息 的 交 流, 实 现 信 息 资 源 的 共 享, 促 进 267

273 子 报 告 五 : 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 机 制 改 革 与 创 新 研 究 信 息 的 利 用 建 立 信 息 管 理 制 度 只 有 依 靠 严 格 的 信 息 管 理 制 度, 才 能 保 证 工 程 项 目 管 理 信 息 化 的 实 施 为 此, 需 要 进 行 项 目 信 息 管 理 的 组 织 设 计, 建 立 信 息 管 理 制 度, 诸 如 项 目 信 息 管 理 组 织 机 构 及 岗 位 职 责 描 述 ; 项 目 信 息 系 统 安 全 管 理 方 法 ; 项 目 信 息 系 统 运 行 管 理 规 定 ; 项 目 信 息 系 统 权 限 账 号 密 码 管 理 规 定 ; 数 据 备 份 与 存 储 介 质 管 理 规 定 ; 硬 件 网 络 设 备 维 护 管 理 规 定 ; 系 统 安 全 事 故 处 理 办 法 ; 岗 位 考 核 及 奖 惩 措 施 规 定, 等 等 项 目 信 息 门 户 (Project Information Portal, 简 称 PIP ) 建 设 通 常, 政 府 公 共 工 程 的 建 设 具 有 工 程 规 模 大 执 行 周 期 长 参 与 单 位 多 等 特 点, 随 着 项 目 的 启 动 规 划 实 施 等 项 目 生 命 周 期 的 展 开, 工 程 项 目 的 文 件 报 告 合 同 照 片 录 像 等 各 种 信 息 将 大 量 产 生 工 程 实 践 表 明, 建 设 目 标 的 实 现 与 否, 与 工 程 管 理 者 对 管 理 规 划 及 实 施 进 展 信 息 的 掌 握 与 否 密 切 相 关, 工 程 越 复 杂, 工 程 信 息 对 目 标 的 实 现 越 显 重 要 项 目 信 息 门 户 (PIP), 是 在 项 目 实 施 的 全 过 程 中, 对 项 目 参 与 各 方 产 生 的 信 息 和 知 识 进 行 集 中 式 管 理 的 基 础 上, 为 项 目 的 参 与 各 方 在 互 联 网 平 台 上 提 供 一 个 获 取 个 性 化 项 目 信 息 的 单 一 入 口, 从 而 为 项 目 的 参 与 各 方 提 供 一 个 高 效 率 信 息 沟 通 和 协 同 工 作 的 环 境 PIP 的 核 心 功 能 主 要 分 为 三 部 分 : 信 息 沟 通 文 档 管 理 协 同 工 作 工 程 管 理 信 息 化 的 实 施, 应 该 以 PIP 软 件 系 统 为 基 础, 并 与 相 应 的 硬 件 平 台 其 他 的 应 用 软 件 项 目 参 与 人 员 的 教 育 和 培 训 以 及 不 断 适 应 的 项 目 组 织 和 管 理 充 分 融 合, 直 至 形 成 一 个 高 效 运 作 的 远 程 协 作 系 统 PIP 系 统 已 经 超 出 了 单 纯 的 软 件 系 统 概 念, 是 一 个 集 成 了 软 件 硬 件 组 织 件 和 教 育 件 等 等 在 内 的 人 - 机 系 统 基 于 BIM 的 工 程 管 理 近 些 年 来, 建 筑 信 息 模 型 (Building Information Model BIM) 无 论 是 作 为 一 种 新 的 技 术, 还 是 作 为 一 种 新 的 生 产 方 式 都 得 到 了 广 泛 的 关 注 建 设 信 息 模 型 (BIM) 技 术 的 出 现, 为 真 正 实 现 建 设 工 程 全 寿 命 信 息 管 理 的 理 念 和 实 践 应 用 提 供 了 技 术 支 撑 BIM 技 术 从 根 本 上 改 变 了 建 筑 信 息 的 创 建 行 为 268

274 子 报 告 五 : 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 机 制 改 革 与 创 新 研 究 和 创 建 过 程, 采 用 BIM 技 术, 从 建 设 工 程 设 计 开 始, 创 建 的 就 是 数 字 化 的 设 计 信 息 基 于 数 字 化 设 计 信 息 的 创 建, 再 应 用 建 设 工 程 全 寿 命 信 息 管 理 的 相 关 技 术, 可 以 改 变 建 设 工 程 信 息 的 管 理 过 程 和 共 享 过 程, 从 而 实 现 建 设 工 程 全 寿 命 周 期 的 信 息 管 理 随 着 基 于 BIM 技 术 的 软 件 产 品 的 出 现, 可 以 看 到 技 术 能 够 改 变 建 设 工 程 的 设 计 过 程 和 施 工 过 程 基 于 数 字 化 信 息 模 型, 改 变 了 建 设 工 程 信 息 的 创 建 过 程, 由 建 筑 设 计 从 传 统 的 2D 图 形 到 3D 信 息 模 型, 即 由 图 形 到 工 程 信 息 模 型 的 本 质 变 换 ; 再 进 一 步 实 现 已 创 建 数 据 的 共 享, 即 从 3D 到 nd( 多 维 ), 即 三 维 信 息 模 型 + 时 间 维 费 用 维 安 全 管 理 维 变 更 管 理 维 节 能 维 光 维 热 维 和 设 施 管 理 维 等 的 集 成 管 理 ( BIM+ 集 成 管 理 ), 实 现 真 正 意 义 上 的 建 设 工 程 管 理 集 成 化 和 信 息 化 针 对 基 于 BIM 技 术 的 工 程 管 理, 在 宏 观 层 面 建 议 成 立 信 息 管 理 中 心, 推 动 建 立 政 府 公 共 工 程 基 于 BIM 的 管 理 平 台, 并 推 动 政 府 其 他 部 门 建 立 基 于 BIM 的 审 批 报 建 管 理 制 度 ; 加 大 移 动 互 联 网 云 技 术 大 数 据 技 术 在 建 筑 项 目 全 寿 命 周 期 信 息 管 理 中 的 理 念 技 术 和 工 具 的 培 训 和 宣 传 积 极 推 动 政 府 公 共 工 程 建 设 的 BIM 技 术 推 广 应 用 工 作, 启 动 BIM 技 术 应 用 的 试 点 项 目, 在 工 程 设 计 施 工 运 营 管 理 等 环 节 普 遍 应 用 BIM 技 术, 保 证 BIM 应 用 的 资 金 投 入 ; 建 立 BIM 技 术 推 广 应 用 的 标 准 体 系 及 技 术 共 享 平 台, 创 建 BIM 技 术 示 范 工 程 269

275 子 报 告 五 : 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 机 制 改 革 与 创 新 研 究 6 结 语 本 报 告 对 政 府 公 共 工 程 管 理 机 制 改 革 与 创 新 的 研 究, 以 建 设 项 目 全 寿 命 管 理 为 指 导 思 想, 围 绕 当 前 政 府 公 共 工 程 存 在 的 主 要 问 题 发 展 矛 盾 和 社 会 的 普 遍 关 注, 重 点 研 究 设 计 影 响 工 程 质 量 和 建 设 投 资 的 政 府 公 共 工 程 管 理 机 制, 包 括 项 目 决 策 机 制 项 目 执 行 机 制 和 项 目 监 督 机 制 希 望 本 报 告 相 关 研 究, 将 有 助 提 升 政 府 公 共 工 程 建 设 的 管 理 水 平 和 社 会 效 益, 有 助 于 保 证 政 府 公 共 工 程 质 量 合 理 并 节 约 使 用 建 设 资 金, 为 政 府 公 共 工 程 增 值 270

276 子 报 告 五 : 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 机 制 改 革 与 创 新 研 究 参 考 文 献 [1] 贾 凌 民, 吕 旭 宁. 创 新 公 共 服 务 供 给 模 式 的 研 究 [J]. 中 国 行 政 管 理,2007(4): [2] 郁 建 兴, 吴 玉 霞. 公 共 服 务 供 给 机 制 创 新 : 一 个 新 的 分 析 框 架 [J]. 学 术 月 刊, 2009 (12): [3] 政 府 投 资 项 目 集 中 管 理 模 式 创 新 研 究 编 写 组. 政 府 投 资 项 目 集 中 管 理 模 式 创 新 研 究 [M]. 天 津 : 天 津 大 学 出 版 社,2010. [4] 黄 阳 发. 健 全 政 府 投 资 体 制 的 探 讨 [J]. 中 国 勘 察 设 计, 2007 (7): [5] 乌 云 娜, 罗 景 龙, 赵 阳. 政 府 投 资 建 设 项 目 管 理 的 探 讨 [J]. 项 目 管 理 技 术, 2004 (9): [6] 苏 永 青, 尹 贻 林. 政 府 投 资 项 目 集 中 代 建 管 理 模 式 的 探 讨 以 深 圳 市 建 筑 工 务 署 为 例 [J]. 沈 阳 建 筑 大 学 学 报 : 社 会 科 学 版, 2011, 13(1): [7] 李 国 义, 曲 洪 建. 政 府 投 资 项 目 管 理 体 制 创 新 研 究 [J]. 黑 龙 江 金 融, 2006 (5): [8] 尹 贻 林, 郝 建 新. 政 府 投 资 项 目 管 理 体 制 改 革 研 究 与 实 践 [J]. 工 程 造 价 管 理, 2002 (4): [9] 王 丽 君. 试 论 我 国 政 府 投 资 建 设 项 目 管 理 模 式 的 改 革 方 向 [J]. 内 蒙 古 科 技 与 经 济, 2006 (11): [10] 曹 桂 全, 赵 阿 敏. 政 府 投 资 项 目 代 建 制 研 究 述 评 [J]. 经 济 体 制 改 革,2014 (03): [11] 洪 亮. 政 府 投 资 项 目 建 设 存 在 问 题 分 析 及 建 议 [J]. 现 代 审 计 与 经 济,2014(1): [12] 夏 立 明, 尹 贻 林, 何 红 锋. 论 我 国 政 府 投 资 项 目 管 理 主 体 [J]. 天 津 工 业 大 学 学 报, 2003, 22(3): [13] 黄 艳, 朱 颐 和, 赵 立 华. 政 府 投 资 项 目 内 部 控 制 机 制 缺 陷 及 其 构 建 [J]. 财 务 与 金 融, 2012 (3): [14] 张 骞. 政 府 投 资 项 目 的 缺 憾 与 优 化 基 于 价 值 工 程 的 视 角 [J]. 中 南 财 经 政 法 大 学 研 究 生 学 报, 2009(4): 019. [15] 张 水 波, 孙 建 强. 非 经 营 性 政 府 投 资 项 目 代 建 制 成 功 标 准 框 架 模 型 基 于 物 有 所 值 (ValueforMoney) 原 则 [J]. 城 市 发 展 研 究,2014(12):1-4. [16] 杨 亚 频, 王 孟 钧, 唐 朝 贤. 基 于 系 统 动 力 学 的 政 府 投 资 项 目 决 策 主 体 动 态 机 制 研 究 [J]. 科 技 进 步 与 对 策,2010,27(19): [17] 王 喜 军, 王 孟 钧, 陈 辉 华. 政 府 投 资 项 目 决 策 体 系 及 决 策 机 制 分 析 [J]. 科 技 管 理 研 究,2009(7): [18] 曾 凡 全. 政 府 投 资 项 目 可 行 性 研 究 报 告 质 量 控 制 措 施 研 究 [J]. 工 程 建 设 与 设 计,2014 (11): [19] 孙 耕 耘. 云 南 省 省 级 政 府 投 资 项 目 监 督 机 制 研 究 [J]. 经 济 问 题 探 索, 2010 (3): 1-7. [20] 崔 青 山. 政 府 投 资 项 目 监 督 管 理 机 制 的 研 究 [J]. 社 会 科 学 论 坛 : 学 术 研 究 卷,

277 子 报 告 五 : 深 圳 市 政 府 公 共 工 程 管 理 机 制 改 革 与 创 新 研 究 (1): [21] 王 天 喜. 构 建 政 府 投 资 项 目 问 责 机 制 的 路 径 [J]. 中 国 审 计, 2013 (5): [22] 曹 启 龙, 盛 昭 瀚, 周 晶, 刘 慧 敏, 李 迁. 基 于 公 平 偏 好 的 我 国 政 府 投 资 项 目 代 建 制 激 励 监 督 模 型 [J]. 中 国 软 科 学,2014(10): [23] 杨 红 雄, 李 帆, 梅 智 伶. 政 府 投 资 项 目 监 管 成 本 配 置 模 式 构 建 [J]. 中 国 科 技 论 坛,2014 (4): [24] 曹 富 国. 国 外 政 府 采 购 理 论 研 究 [J]. 国 外 社 会 科 学, 1998 (3): [25] 谢 颖, 黄 文 杰, 张 宇, 等. 政 府 投 资 项 目 中 规 范 评 标 专 家 方 法 的 研 究 [J]. 价 值 工 程, 2006, 25(5): [26] 杨 众, 孙 玉. 政 府 投 资 项 目 投 标 合 谋 的 防 范 机 制 设 计 [J]. 现 代 管 理 科 学,2007 (5): [27] 辛 雁 清. 政 府 投 资 项 目 设 计 管 理 的 探 讨 [J]. 山 西 科 技, 2011 (3): [28] 乌 云 娜, 黄 勇, 张 硕, 等. 政 府 投 资 项 目 代 建 人 质 量 自 控 及 监 管 机 制 研 究 [J]. 中 南 大 学 学 报 : 社 会 科 学 版, 2012, 18(3): [29] 董 阳, 王 芬. 加 强 我 国 政 府 投 资 建 设 项 目 投 资 管 理 的 几 点 思 考 [J]. 建 筑 设 计 管 理, 2007 (1): [30] 陈 衍 芳. 政 府 投 资 建 设 项 目 工 程 造 价 控 制 存 在 的 问 题 与 对 策 [J]. 福 建 建 筑, 2009 (9): [31] 张 跃, 刘 海 江, 李 雪 松. 政 府 投 资 项 目 超 投 资 的 控 制 措 施, 方 法 及 建 议 [J]. 建 筑 经 济, 2012 (3): [32] 肖 云 辉. 政 府 投 资 项 目 的 投 资 控 制 [J]. 科 学 技 术 与 工 程, 2003 (2): [33] 褚 勇. 政 府 投 资 项 目 工 程 造 价 控 制 研 究 [J]. 企 业 科 技 与 发 展,2012(3): [34] 华 思 维. 政 府 投 资 项 目 跟 踪 审 计 的 管 理 与 控 制 以 昆 山 文 化 艺 术 中 心 建 设 过 程 为 例 [J]. 企 业 改 革 与 管 理,2014(2): [35] 肖 俊 奇. 建 立 政 府 投 资 项 目 信 息 公 开 机 制 [J]. 廉 政 文 化 研 究, 2011 (1):

278 附 录 A: 英 国 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 附 录 A: 英 国 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 附 录 A 负 责 人 : 陈 建 国 ( 同 济 大 学 ) 附 录 A 参 与 人 员 ( 按 姓 氏 笔 画 排 序 ): 张 少 柠 ( 同 济 大 学 ) 范 情 楠 ( 同 济 大 学 ) 周 冬 江 ( 同 济 大 学 ) 273

279 附 录 A: 英 国 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 附 录 A 目 录 1 政 府 机 构 设 置 中 央 政 府 机 构 设 置 政 府 的 组 织 机 构 建 设 管 理 的 组 织 机 构 建 设 管 理 的 方 式 地 方 政 府 机 构 设 置 政 府 的 组 织 机 构 建 设 管 理 的 组 织 机 构 建 设 管 理 的 方 式 政 府 公 共 工 程 管 理 的 政 府 机 构 及 其 职 责 中 央 政 府 公 共 工 程 管 理 的 政 府 机 构 及 其 职 责 政 府 公 共 工 程 的 管 理 组 织 政 府 公 共 工 程 管 理 的 机 构 设 置 地 方 政 府 公 共 工 程 管 理 的 政 府 机 构 及 其 职 责 政 府 公 共 工 程 的 管 理 组 织 架 构 政 府 公 共 工 程 的 政 府 管 理 职 能 政 府 公 共 工 程 管 理 的 机 构 设 置 政 府 公 共 工 程 管 理 的 相 关 法 规 建 设 法 律 法 规 体 系 政 府 公 共 工 程 管 理 的 相 关 法 律 法 规 政 府 公 共 工 程 的 管 理 政 府 公 共 工 程 的 管 理 制 度 政 府 公 共 工 程 的 管 理 过 程

280 附 录 A: 英 国 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 4.3 政 府 公 共 工 程 的 前 期 策 划 与 需 求 管 理 政 府 公 共 工 程 的 实 施 管 理 政 府 公 共 工 程 管 理 的 信 息 化 结 语

281 附 录 A: 英 国 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 英 国 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 1 政 府 机 构 设 置 层 面 在 英 国, 与 工 程 项 目 建 设 管 理 有 关 的 政 府 机 构 涉 及 中 央 政 府 和 地 方 政 府 两 个 1.1 中 央 政 府 机 构 设 置 由 于 英 国 独 特 的 制 度 法 律 文 化 及 历 史 背 景, 英 国 政 府 机 构 组 织 及 其 结 构 较 为 复 杂 政 府 的 组 织 机 构 根 据 法 律 地 位 的 不 同, 英 国 政 府 的 组 织 机 构 主 要 有 : 内 阁 部 门 非 内 阁 部 门 非 部 委 公 共 机 构 和 其 他 公 共 机 构 等 (1) 内 阁 部 门 (Ministerial Departments) 在 英 国 政 治 体 制 中, 内 阁 是 一 个 由 首 相 组 建 的 由 最 资 深 的 政 府 部 长 组 成 的 正 式 体 制 内 阁 的 大 多 数 成 员 都 是 具 有 国 务 大 臣 头 衔 的 英 国 政 府 部 门 ( 内 阁 部 门 ) 的 首 长 内 阁 是 最 高 的 行 政 决 策 机 构 英 国 首 相 需 要 使 用 君 主 特 权 的 任 命 权 (Powers of Patronage) 任 命 和 革 除 内 阁 大 臣 因 此, 首 相 任 命 内 阁 大 臣 需 要 英 国 君 主 的 正 式 认 可, 但 君 主 认 可 只 是 象 征 性 的 在 各 内 阁 部 门 实 行 部 长 个 人 负 责 制 目 前, 英 国 内 阁 部 门 有 24 个 ( 表 A-1), 主 要 负 责 国 家 各 领 域 的 方 针 政 策 制 定 各 个 内 阁 部 门 由 国 务 大 臣 (Secretary of State) 领 导, 处 理 政 治 经 济 社 会 事 务 内 阁 大 臣 由 几 位 下 级 国 务 部 长 或 者 政 务 次 官 辅 助 每 一 部 门 内 均 有 一 名 资 深 公 务 员, 名 为 常 务 次 官 / 副 次 官, 掌 管 部 门 内 行 政 及 施 政 工 作, 并 就 整 个 部 门 的 财 务 对 议 会 负 责 并 接 受 质 询 常 务 次 官 / 副 次 官 负 责 处 理 部 内 的 日 常 工 作, 保 持 政 治 中 立, 不 参 加 党 派 活 动, 聘 任 不 受 内 阁 任 期 的 影 响 (2) 非 内 阁 部 门 (Non-Ministerial Department) 276

282 附 录 A: 英 国 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 非 内 阁 部 门 不 是 由 大 臣 或 部 长 担 任 部 门 首 长 的 政 府 部 门 ( 非 内 阁 成 员 ), 其 通 常 是 依 据 法 律 设 立 的, 并 直 接 对 议 会 负 责, 以 避 免 受 政 治 影 响 非 内 阁 部 门 首 脑 通 常 为 通 过 选 举 产 生 的 官 员 或 委 员 会 等 并 具 有 法 定 的 职 责, 部 门 预 算 由 财 政 部 报 议 会 决 定, 资 金 来 源 往 往 是 行 政 性 收 费, 其 雇 员 属 于 国 家 公 务 员 目 前, 英 国 政 府 的 非 内 阁 部 门 共 有 23 个, 包 括 如 竞 争 和 市 场 局 (Competition and Markets Authority) 食 品 标 准 局 (Food Standard Agency) 等 表 A-1 内 阁 部 门 及 其 职 责 序 号 部 门 职 责 1 总 督 察 办 公 室 给 政 府 的 司 法 和 检 察 工 作 提 供 法 律 咨 询 方 面 的 Attorney General s Office 支 持 2 内 阁 办 公 室 Cabinet Office 协 助 首 相 / 副 首 相 工 作, 保 证 政 府 正 常 运 作 ; 与 财 政 部 合 作, 在 某 些 关 键 的 政 策 领 域 起 到 主 导 作 用 3 商 业 创 新 与 技 能 服 务 部 Department for Business, 通 过 职 业 教 育 与 技 能 培 训, 促 进 社 会 就 业, 带 动 贸 易 和 创 新 Innovation & Skills 4 社 区 与 地 方 政 府 部 Department for Communities and 为 公 民 创 造 良 好 的 工 作 和 居 住 环 境, 中 央 政 府 权 力 下 放 到 地 方 Local Government 文 化 传 媒 与 体 育 部 负 责 国 家 文 化 传 媒 与 体 育 事 业 5 Department for Culture,Media & Sport 6 教 育 部 负 责 公 民 教 育 儿 童 服 务 Department for Education 环 境 食 品 与 农 村 事 务 部 管 理 环 境 保 护 食 品 安 全 三 农 事 务 7 Department for Environment, Food & Rural Affairs 国 际 发 展 部 提 供 国 际 帮 扶, 人 道 主 义 援 助 8 Department for International Development 9 交 通 部 维 护 交 通 网 络 规 划 和 投 资 交 通 基 础 设 施 Department for Transport 10 就 业 与 社 会 保 障 部 创 造 就 业, 解 决 儿 童 贫 困, 为 公 民 提 供 社 会 保 Department for Work & Pensions 障 福 利 11 能 源 与 气 候 变 化 部 负 责 能 源 供 应 的 安 全 清 洁 廉 价, 协 助 国 际 277

283 附 录 A: 英 国 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 Department of Energy & Climate Change 12 卫 生 部 Department of Health 13 外 交 与 联 邦 事 务 部 Foreign & Commonwealth Office 14 财 政 部 HM Treasury 15 内 务 部 Home Office 16 国 防 部 Ministry of Defense 17 司 法 部 Ministry of Justice 18 出 口 金 融 部 UK Export Finance 苏 格 兰 法 律 事 务 部 19 Office of the Advocate General for Scotland 下 议 院 参 政 办 公 室 Office of 20 the Leader of the House of Commons 上 议 院 参 政 办 公 室 21 Office of the Leader of the House of Lords 22 苏 格 兰 办 公 室 Scotland Office 23 北 爱 尔 兰 办 公 室 Northern Ireland Office 24 威 尔 士 办 公 室 Wales Office 注 : 粗 体 是 与 工 程 建 设 相 关 的 主 要 管 理 部 门 社 会 缓 解 气 候 变 暖 负 责 医 疗 卫 生, 保 障 公 民 健 康 负 责 正 常 外 交, 保 护 海 外 公 民 与 贸 易 负 责 经 济 金 融 国 家 税 收, 控 制 公 共 开 支 制 定 各 项 预 算, 监 管 政 府 投 资 负 责 移 民 犯 罪 反 恐 社 会 安 保 负 责 海 内 外 军 事 事 务, 保 障 国 家 安 全 民 族 独 立 保 障 司 法 公 平 透 明, 减 少 社 会 犯 罪 负 责 出 口 贸 易 海 外 投 资 的 信 用 保 险 为 政 府 在 涉 及 苏 格 兰 问 题 时 提 供 法 律 咨 询 服 务 为 下 议 院 负 责 的 政 府 立 法 规 划 与 监 督 提 供 支 持, 管 理 政 府 在 下 议 院 的 业 务 管 理 政 府 在 上 议 院 的 业 务 在 苏 格 兰 代 表 联 邦 政 府 在 北 爱 尔 兰 代 表 联 邦 政 府 在 威 尔 士 代 表 联 邦 政 府 (3) 公 共 机 构 (Agencies & other public bodies) 公 共 机 构 是 指 在 政 府 组 织 中 扮 演 着 一 定 的 角 色, 但 不 是 政 府 部 委, 是 在 运 作 上 享 有 一 定 程 度 自 主 权 的 政 府 机 构 公 共 机 构 虽 享 有 一 定 的 自 主 权, 但 设 立 该 机 构 的 政 府 部 委 仍 应 对 其 负 最 终 责 任 对 公 共 机 构 管 理 层 的 任 命 应 遵 照 公 职 任 命 督 278

284 附 录 A: 英 国 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 察 长 办 公 室 (Office of the Commissioner for Public Appointments) 的 操 作 规 范 进 行 目 前, 英 国 的 政 府 公 共 机 构 有 341 个, 主 要 有 以 下 几 类 1) 执 行 机 构 (executive agencies) 政 府 执 行 机 构 一 般 是 在 内 阁 部 门 下 为 某 些 专 门 性 目 的 而 设 立 的 提 供 服 务 或 履 行 职 能 的 部 门, 无 需 通 过 立 法 就 可 以 创 设 或 撤 销 政 府 执 行 机 构 代 表 其 所 属 内 阁 部 门 对 外 工 作, 严 格 意 义 上 它 们 并 不 完 全 独 立 于 其 所 属 内 阁 部 门, 一 般 由 其 所 属 部 门 的 一 名 大 臣 或 部 长 主 管, 具 体 工 作 由 部 门 负 责 执 行 工 作 的 总 裁 总 负 责, 并 设 有 委 员 会 总 体 指 导 机 构 的 工 作 其 雇 员 均 属 于 公 务 员 序 列, 资 金 来 源 各 不 相 同, 有 的 依 靠 政 府 拨 款, 有 的 则 主 要 或 完 全 依 靠 收 费, 但 均 需 向 公 众 公 开 财 务 情 况 并 接 受 政 府 审 计 政 府 执 行 机 构 如 政 府 商 务 ( 采 购 ) 中 心 (Crown Commercial Service) 公 司 注 册 办 公 室 (Companies House) 识 产 权 办 公 室 (Intellectual Property Office) 等 2) 执 行 性 非 部 委 公 共 机 构 (Executive non-departmental public body) 此 类 非 政 府 部 委 公 共 机 构 (NDPB) 依 据 法 律 设 立, 履 行 行 政 监 管 商 业 服 务 等 方 面 的 职 能, 拥 有 独 立 的 人 事 与 预 算, 并 接 受 外 部 审 计 雇 员 一 般 都 是 非 公 务 员, 其 管 理 层 通 常 由 主 管 部 委 部 长 任 命 或 提 名 女 王 任 命 执 行 性 非 部 委 公 共 机 构 如 技 术 战 略 委 员 会 (Technology Strategy Board) 自 然 环 境 委 员 会 (Natural Environment Research Council) 建 筑 业 训 练 局 (Construction Industry Training Board) 等 3) 咨 询 性 非 部 委 公 共 机 构 (Advisory non-departmental public body) 此 类 NDPB 通 常 系 由 相 关 部 委 依 据 行 政 命 令 设 置 而 无 需 特 别 立 法, 其 主 要 负 责 就 部 委 管 辖 事 宜 向 部 委 首 脑 提 供 独 立 的 专 家 咨 询 意 见 此 类 机 构 通 常 没 有 自 身 职 员, 而 由 主 管 部 委 的 公 务 员 提 供 支 持 此 类 机 构 通 常 没 有 部 门 预 算, 而 由 设 立 部 委 负 担 开 支 咨 询 性 非 部 委 公 共 机 构 包 括 如 科 学 技 术 委 员 会 (Council for Science and Technology) 建 筑 法 规 咨 询 委 员 会 (Building Regulations Advisory Committee) 279

285 附 录 A: 英 国 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 等 4) 仲 裁 性 非 部 委 公 共 机 构 (Tribunal non-departmental public body) 此 类 非 部 委 公 共 机 构 通 常 依 据 法 律 设 置, 在 特 定 领 域 具 有 类 似 司 法 判 决 之 权 力, 作 为 民 众 对 于 政 府 部 门 决 定 不 服 的 申 诉 渠 道, 以 减 轻 司 法 体 系 的 负 担 此 类 机 构 的 员 工 通 常 由 主 管 部 委 派 员 兼 办, 通 常 没 有 自 身 单 独 的 预 算 仲 裁 性 非 部 委 公 共 机 构 包 括 如 中 央 仲 裁 委 员 会 (Central Arbitration Committee), 运 输 专 员 办 公 室 (Traffic Commissioners) 公 司 名 称 仲 裁 委 员 会 (Company Names Tribunal) 等 5) 其 他 (Other) 除 以 上 机 构 以 外 的 其 他 公 共 机 构 (4) 公 共 企 业 (Public corporations) 公 共 企 业 包 括 如 BBC( 英 国 广 播 公 司 ) 石 油 管 道 局 等 目 前, 英 国 政 府 的 公 共 企 业 有 11 个 (5) 自 治 政 府 (Devolved administrations) 自 治 政 府 包 括 威 尔 士 政 府 北 爱 尔 兰 政 府 和 苏 格 兰 政 府 建 设 管 理 的 组 织 机 构 在 英 国 的 政 府 机 构 中, 涉 及 工 程 建 设 的 政 府 管 理 部 门 主 要 如 下 (1) 商 务 创 新 和 能 力 部 (Department for Business Innovation & Skills) 商 务 创 新 和 能 力 部 涉 及 的 工 程 建 设 管 理 职 能, 主 要 是 负 责 制 定 建 筑 业 发 展 的 宏 观 政 策 和 方 针 提 供 促 进 建 筑 业 发 展 的 服 务 等, 基 本 工 作 如 制 定 建 筑 业 发 展 战 略 规 划 国 际 建 筑 服 务 贸 易 规 则 建 筑 业 统 计 工 程 造 价 指 数, 以 及 组 织 提 供 建 筑 业 培 训 等 ( 2 ) 社 区 与 地 方 政 府 部 ( Department for Communities and Local Government) 280

286 附 录 A: 英 国 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 社 区 与 地 方 政 府 部 涉 及 的 工 程 建 设 管 理 职 能, 主 要 是 负 责 制 定 建 筑 设 计 与 施 工 领 域 的 法 规 和 技 术 规 范 标 准, 负 责 建 设 项 目 规 划 申 请 审 批 等 社 区 与 地 方 政 府 部 下 属 的 与 工 程 建 设 有 关 的 主 要 管 理 机 构 如 下 1) 规 划 监 察 办 公 室 (Planning inspectorate) 规 划 监 察 办 公 室 的 性 质 为 政 府 执 行 机 构 (executive agency), 主 要 职 责 是 处 理 规 划 问 题, 国 家 基 础 设 施 规 划 申 请, 检 查 地 方 规 划 以 及 与 规 划 相 关 的 特 殊 项 目 任 何 部 门 提 出 的 重 要 的 基 础 设 施 建 设 项 目, 必 须 由 规 划 监 察 署 审 查 申 请, 并 向 做 出 决 定 的 内 阁 大 臣 提 出 对 应 的 建 议 2) 住 房 和 社 区 办 公 室 (Homes and Communities Agency) 住 房 和 社 区 办 公 室 属 于 执 行 性 非 部 委 公 共 机 构 ( Executive non-departmental public body), 主 要 职 责 是 住 房 及 其 重 建 管 理, 其 也 是 社 会 住 房 提 供 的 调 节 器 3) 建 筑 法 规 咨 询 委 员 会 (Building Regulation Advisory Committee) 建 筑 法 规 咨 询 委 员 会 属 于 咨 询 性 非 部 委 公 共 机 构 (Advisory non-departmental public body), 主 要 任 务 是 协 助 社 区 与 地 方 政 府 部 制 定 建 筑 设 计 与 施 工 领 域 的 法 规 和 技 术 规 范 等, 提 供 咨 询 意 见 和 建 议 (2) 环 境 食 品 与 农 村 事 务 部 (Department for Environment, Food & Rural Affairs) 环 境 食 品 与 农 村 事 务 部 涉 及 的 工 程 建 设 管 理 职 能, 主 要 包 括 制 定 并 执 行 环 境 保 护 法 规 规 范 及 相 关 的 方 针 政 策, 指 导 绿 色 建 筑 建 筑 节 能 工 程 项 目 可 持 续 建 设 施 工 生 产 建 筑 废 料 管 理 等 (3) 就 业 与 社 会 保 障 部 (Department for Work and Pensions-DWP) 就 业 与 社 会 保 障 部 涉 及 的 工 程 建 设 管 理 职 能, 主 要 是 建 筑 业 的 健 康 与 安 全 管 理, 其 下 属 的 健 康 与 安 全 执 行 办 公 室 是 执 行 性 非 部 委 公 共 机 构, 下 设 有 专 门 针 对 建 筑 业 的 健 康 与 安 全 管 理 工 作 组, 其 职 责 是 负 责 监 督 检 查 建 筑 业 职 工 健 康 和 人 身 安 全 281

287 附 录 A: 英 国 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 (4) 财 政 部 (HM Treasury) 英 国 财 政 部 负 责 组 织 并 实 施 国 家 全 面 的 经 济 发 展 战 略, 部 门 内 设 有 若 干 机 构 财 政 部 对 于 政 府 公 共 工 程 的 监 督 主 要 是 预 算 控 制, 各 政 府 部 门 预 算 必 须 经 财 政 部 核 准 和 内 阁 讨 论 后, 方 可 提 交 议 会 议 会 通 过 的 各 政 府 部 门 经 费 预 算, 拨 款 时 还 要 经 过 财 政 部 核 准 后 才 能 付 款, 即 使 通 过 了 拨 款, 财 政 部 依 然 有 权 监 督 建 设 管 理 的 方 式 英 国 的 建 设 主 管 部 门 对 建 设 项 目 的 管 理 重 点 是 放 在 有 关 政 策 和 法 规 的 制 定 和 监 管 上, 通 过 规 范 建 设 行 为 以 达 到 建 设 活 动 的 有 序 进 行 对 于 建 设 项 目, 英 国 的 法 律 法 规 则 规 定 了 严 格 明 确 具 体 的 管 理 与 监 督 程 序, 主 要 通 过 规 划 审 批 建 筑 控 制 施 工 ( 质 量 ) 检 查 健 康 安 全 管 理 等 环 节 来 实 现 在 英 国 绝 大 多 数 建 设 项 目 至 少 要 获 得 两 项 批 准 才 能 开 工 第 一 项 是 建 筑 规 划 申 请, 取 得 规 划 许 可 规 划 申 请 由 业 主 提 交, 规 划 许 可 是 设 计 阶 段 必 须 遵 守 的 法 规 性 文 件 第 二 项 是 建 筑 控 制 申 请, 取 得 控 制 许 可 建 筑 控 制 是 建 筑 法 规 要 求 的 一 种 独 立 检 查, 并 且 存 在 两 种 形 式 的 建 筑 控 制 提 供 者 (1) 规 划 审 批 社 区 与 地 方 政 府 部 下 属 的 政 府 执 行 机 构 (executive agency) 规 划 监 察 办 公 室 (Planning inspectorate), 负 责 规 划 许 可 政 策 等 工 作 英 国 政 府 设 有 规 划 和 建 设 法 规 资 源 门 户 网 站, 具 有 线 上 规 划 申 请 (Planning application) 功 能, 可 以 网 上 申 请 规 划 许 可 (planning permission) 规 划 申 请 必 须 与 地 方 规 划 管 理 局 (Local Planning Authority) 的 发 展 规 划 相 一 致, 并 纳 入 地 方 发 展 框 架 门 户 上 的 Building regulation, 提 供 一 套 完 整 的 建 筑 规 范 和 建 筑 控 制 系 统 (Building Control System) 的 信 息 任 何 建 设 工 程 在 开 工 前 (pre-site), 需 提 交 完 整 的 计 划 进 行 建 筑 规 范 审 批 在 工 程 进 行 过 程 中 (on-site), 需 在 规 定 建 设 阶 段 通 知 地 方 政 府 进 行 检 查 (2) 建 筑 控 制 英 国 政 府 将 对 建 筑 工 程 施 工 的 管 理 称 为 建 筑 控 制 (Building Control), 建 筑 控 制 的 具 体 管 理 部 门 是 各 个 地 方 当 局 (Local Authorities), 目 的 是 为 贯 彻 执 282

288 附 录 A: 英 国 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 行 建 筑 规 范 以 及 相 关 法 规, 保 护 建 筑 内 及 周 围 人 员 的 健 康 与 安 全 建 设 项 目 的 设 计 和 实 施 过 程 中 的 建 造 者 (Builder) 和 开 发 者 (Developer) 按 法 律 要 求, 必 须 取 得 建 筑 控 制 允 许 (Building control approval) 建 筑 法 规 要 求 的 一 种 独 立 检 查 在 英 国, 存 在 两 种 形 式 的 建 筑 控 制 服 务 提 供 者, 即 地 方 政 府 (Local Authority, 公 共 性 质 ) 和 认 可 检 查 员 (Approved Inspector, 私 人 性 质 ), 两 者 之 间 存 在 竞 争, 可 以 任 选 一 种 建 设 项 目 开 发 ( 包 括 新 建 与 改 造 ), 除 了 取 得 规 划 许 可 (Planning Permission) 外, 还 需 要 取 得 一 系 列 的 建 筑 控 制 许 可 获 得 批 准 后, 业 主 会 获 得 正 式 的 批 准 函 Building Regulation Approval, 批 准 函 中 规 定 了 项 目 在 施 工 过 程 中 必 须 遵 守 的 条 款, 其 是 建 筑 施 工 阶 段 必 须 遵 守 的 法 定 性 文 件 因 此 在 英 国, 工 程 项 目 质 量 安 全 监 督 管 理 工 作 是 由 地 方 政 府 的 建 筑 控 制 部 门 或 者 社 会 化 的 认 可 检 查 员 完 成 的, 地 方 政 府 或 认 可 检 查 员 全 权 负 责 包 括 设 计 审 查 和 质 量 监 督 工 作 在 内 的 一 系 列 监 管 工 作 因 此, 某 一 工 程 项 目 的 建 设 可 以 申 请 地 方 政 府 的 直 接 监 督 检 查 ; 也 可 申 请 得 到 政 府 认 可 的 认 可 检 查 员 来 对 工 程 建 设 过 程 进 行 监 督 检 查 英 国 政 府 涉 及 到 健 康 安 全 方 面 的 法 律 和 法 规 较 为 完 整, 在 法 律 上 强 制 规 定 了 健 康 安 全 监 督 人 员 的 职 责 责 任, 以 及 建 设 工 程 参 与 各 方 的 安 全 责 任 1.2 地 方 政 府 机 构 设 置 关 于 地 方 政 府 机 构 设 置 情 况, 本 报 告 以 伦 敦 市 为 例 政 府 的 组 织 机 构 大 伦 敦 区 由 伦 敦 市 和 32 个 自 治 市 组 成, 分 为 两 级 治 理 结 构 大 伦 敦 政 府 由 市 长 议 会 和 支 持 当 局 工 作 的 行 政 团 队 组 成, 直 接 管 辖 四 个 职 能 机 构 : 伦 敦 交 通 局 市 长 警 务 与 犯 罪 办 公 室 伦 敦 消 防 和 应 急 规 划 局 伦 敦 遗 产 发 展 公 司 市 长 的 主 要 职 责 为 伦 敦 地 区 制 定 基 本 政 策 发 展 规 划 和 战 略 为 大 伦 敦 政 府 及 其 直 属 职 能 机 构 制 定 预 算 等 议 会 由 25 名 议 员 组 成, 主 要 职 责 是 监 督 市 长 政 策 决 策 的 有 效 性 行 政 团 队 在 公 共 服 务 主 管 的 带 领 下, 组 成 发 展 企 业 与 环 境 处 住 房 与 土 地 处 社 区 与 情 报 处 等 六 个 部 门, 帮 助 市 长 规 划 和 执 行 相 应 的 政 策, 并 负 有 283

289 附 录 A: 英 国 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 对 议 会 报 告 的 责 任 伦 敦 市 和 32 个 自 治 市 都 有 自 己 的 自 治 委 员 会, 在 伦 敦 市 长 制 定 的 战 略 规 范 下, 负 责 本 地 区 的 城 市 发 展 各 方 面 的 具 体 事 务 建 设 管 理 的 组 织 机 构 在 伦 敦 地 方 政 府 内, 对 建 设 项 目 的 行 政 管 理 部 门 为 各 自 治 市 的 自 治 委 员 会, 对 建 设 工 程 进 行 规 划 控 制 和 建 筑 控 制 地 方 政 府 负 责 规 划 申 请 的 部 门 名 称 不 尽 相 同, 如 在 伦 敦 市, 处 理 建 筑 规 划 申 请 的 部 门 为 建 筑 环 境 部 (the Department of Built Environment ); 而 在 克 罗 伊 登 市, 则 是 由 发 展 与 环 境 部 门 负 责 (Development and Environment) 地 方 规 划 部 门 的 职 责 是 审 查 建 设 项 目 是 否 符 合 当 地 发 展 规 划, 并 授 予 规 划 许 可 建 筑 控 制 的 目 的 是 为 了 确 保 建 设 工 程 的 质 量 满 足 建 筑 规 范 执 行 建 筑 控 制 工 作 的 机 构 既 可 以 是 地 方 政 府 建 筑 控 制 部 门, 也 可 以 是 认 可 检 查 员 认 可 检 查 员 是 在 建 筑 法 案 1984 的 授 权 下 可 以 进 行 建 筑 控 制 工 作 的 公 司 或 个 人 业 主 可 以 选 择 任 一 组 织 进 行 建 筑 控 制 活 动, 取 得 建 筑 规 范 批 准 若 建 设 活 动 违 反 了 建 筑 法 规, 当 地 政 府 可 以 采 取 强 制 性 措 施, 对 其 进 行 罚 款, 或 上 告 地 方 法 院 建 设 过 程 当 中 的 健 康 和 安 全 问 题, 受 到 健 康 和 安 全 执 委 会 (Health and Safety Excutive) 的 监 管 健 康 和 安 全 执 委 会 负 责 调 查 和 建 议 各 行 业 领 域 的 健 康 和 安 全 问 题 在 英 国, 政 府 投 资 建 设 项 目 和 私 人 项 目 的 行 政 管 理 部 门 并 无 重 要 差 别 建 设 管 理 的 方 式 地 方 政 府 对 建 设 项 目 的 行 政 管 理 主 要 表 现 在 以 下 两 个 方 面 (1) 规 划 申 请 除 了 一 些 法 定 可 免 除 申 请 的 工 程 项 目 外, 英 国 的 大 多 数 项 目 的 设 计 方 案 都 需 要 获 得 规 划 许 可 地 方 政 府 的 规 划 控 制 部 门 要 求 业 主 提 供 必 要 的 工 程 计 划 和 设 计 图 纸 等, 从 各 个 方 面 考 虑 项 目 是 否 符 合 当 地 的 发 展 规 划 一 旦 申 请 被 受 理, 当 地 的 规 划 部 门 就 会 对 项 目 进 行 公 开 的 咨 询, 将 会 涉 及 各 种 各 样 的 组 织 机 构, 包 括 社 区 委 员 会 当 地 议 会 环 境 部 门 等, 以 此 来 评 估 决 定 是 否 授 予 284

290 附 录 A: 英 国 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 规 划 许 可 证 (2) 建 筑 控 制 从 建 设 过 程 来 看, 建 筑 控 制 部 门 所 执 行 的 工 作 涉 及 从 设 计 阶 段 开 始 直 到 建 设 工 程 竣 工 业 主 可 在 建 筑 控 制 部 门 和 社 会 化 的 认 可 检 查 员 之 间 进 行 选 择 当 业 主 选 用 地 方 政 府 的 建 筑 控 制 部 门 进 行 项 目 监 督 和 管 理 后, 可 根 据 项 目 的 自 身 情 况 选 择 使 用 是 否 提 交 全 套 图 纸 还 是 部 分 图 纸 ( 特 定 建 筑 必 须 提 交 全 套 图 纸 ) 若 全 套 图 纸 未 通 过 地 方 政 府 的 技 术 审 查 而 业 主 又 认 为 没 有 必 要 修 改 图 纸, 业 主 还 可 以 进 行 申 诉 或 请 求 地 方 政 府 放 宽 要 求 得 到 豁 免 若 业 主 选 择 认 可 检 查 员 进 行 建 筑 控 制 工 作, 需 要 通 知 当 地 的 建 筑 控 制 部 门 在 施 工 阶 段, 建 筑 控 制 部 门 对 建 设 工 程 进 行 一 系 列 法 定 和 常 规 的 检 查, 确 保 工 程 的 实 施 符 合 建 筑 规 范 若 建 设 活 动 违 反 了 建 筑 法 规, 地 方 当 局 建 筑 控 制 部 门 有 权 采 取 强 制 性 措 施 285

291 附 录 A: 英 国 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 2 政 府 公 共 工 程 管 理 的 政 府 机 构 及 其 职 责 在 英 国, 政 府 公 共 工 程 管 理 的 政 府 机 构 也 涉 及 中 央 政 府 和 地 方 政 府 两 个 层 面 政 府 公 共 工 程 的 建 设 属 政 府 行 为, 建 设 项 目 的 管 理 均 由 政 府 部 门 作 为 业 主 组 织 实 施 2.1 中 央 政 府 公 共 工 程 管 理 的 政 府 机 构 及 其 职 责 政 府 公 共 工 程 的 管 理 组 织 (1) 政 府 公 共 项 目 采 购 管 理 英 国 政 府 公 共 工 程 的 管 理 主 要 是 基 于 英 国 的 采 购 制 度 英 国 政 府 的 采 购 实 行 的 是 分 散 采 购 的 模 式, 各 政 府 部 门 在 财 政 部 授 权 的 范 围 内 可 审 批 自 己 的 内 部 项 目, 对 于 授 权 范 围 以 外 的 大 型 和 特 殊 项 目 需 要 财 政 部 批 准 英 国 政 府 公 共 项 目 采 购 制 度 如 图 A-1 所 示 议 会 报 告 审 计 结 果 公 共 账 目 委 员 会 提 出 支 出 预 算 财 政 部 投 票 批 准 预 算 报 告 检 查 结 果 监 督 审 计 采 购 计 划 申 请 批 准 分 配 使 用 单 位 采 购 需 求 申 请 政 府 部 门 检 查 监 督 国 家 审 计 署 委 托 代 理 采 购 代 理 机 构 招 标 采 购 公 共 项 目 图 A-1 政 府 公 共 项 目 采 购 制 度 286

292 附 录 A: 英 国 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 各 政 府 部 门 所 有 的 支 出 向 议 会 负 责 并 且 必 须 在 财 政 预 算 支 出 的 范 围 之 内 如 果 需 要 额 外 资 金, 则 需 要 向 财 政 部 申 请 补 充 预 算, 且 只 能 专 款 专 用 所 有 预 算 必 须 在 财 政 年 度 之 内 支 出 每 个 政 府 部 门 设 有 一 个 会 计 官 员 (Accounting officer), 负 责 公 共 财 产 的 秩 序 和 法 规, 保 证 支 出 的 全 面 合 理 国 家 审 计 署 (National Audit Office) 对 各 政 府 部 门 的 支 出 进 行 审 查 和 监 督 国 家 审 计 署 是 完 全 独 立 于 政 府 部 门 的 而 公 共 账 目 委 员 会 (Public Accounts committee), 又 对 国 家 审 计 署 进 行 监 督, 公 共 账 目 委 员 会 由 议 会 设 立 某 政 府 部 门 在 开 始 项 目 采 购 前, 由 政 府 商 务 办 公 室 (OGC) 对 其 的 采 购 能 力 进 行 审 查, 确 保 政 府 部 门 具 备 项 目 采 购 的 能 力 政 府 公 共 工 程 在 实 施 过 程 的 关 键 阶 段, 应 遵 从 政 府 商 务 办 公 室 (OGC) 等 的 阶 段 审 查 经 过 批 准 的 项 目 才 能 进 行 下 一 阶 段 的 工 作 英 国 建 设 项 目 的 实 施 监 管 由 地 方 政 府 负 责 项 目 至 少 要 获 得 建 筑 规 划 许 可 和 建 筑 控 制 允 许 才 能 开 工 工 程 项 目 设 计 和 施 工 阶 段 的 控 制 是 一 个 整 体 由 业 主 委 托 独 立 的 第 三 方 检 查 机 构 进 行 监 督 和 检 查 检 查 人 员 可 从 政 府 建 筑 控 制 部 门 ( 检 查 员 ) 或 认 可 检 查 员 中 选 择 检 查 人 员 主 要 对 设 计 的 建 筑 规 范 施 工 现 场 的 健 康 和 安 全 环 境 污 染 消 防 设 施 等 项 目 进 行 检 查, 检 查 项 目 在 实 施 工 程 中 是 否 按 照 技 术 规 范 进 行, 并 为 承 包 商 提 供 建 议 和 意 见 除 此 之 外, 建 设 项 目 还 受 到 一 系 列 外 部 检 查, 主 要 包 括 :1 健 康 安 全 局 检 查 现 场 的 安 全 措 施 等 ;2 环 境 局 对 施 工 现 场 的 污 染 可 持 续 性 等 进 行 检 查 ;3 消 防 局 检 查 安 全 出 口 某 些 危 险 的 储 存 材 料 以 及 保 护 系 统 等 (2) 政 府 公 共 项 目 采 购 的 监 督 管 理 英 国 政 府 公 共 工 程 的 监 督 体 系 比 较 完 备, 有 一 套 较 为 完 整 的 法 律 体 系, 这 一 体 系 包 括 三 个 层 次 : 法 律 条 例 技 术 规 范 与 标 准 ( 详 见 本 报 告 3 政 府 公 共 工 程 管 理 的 相 关 法 规 ) 政 府 公 共 工 程 须 接 受 审 计, 审 计 主 要 是 看 建 设 项 目 是 否 物 有 所 值, 即 所 谓 的 绩 效 审 计, 可 依 照 法 定 程 序 对 项 目 业 主 及 勘 察 设 计 施 工 监 理 采 购 供 货 等 单 位 的 财 务 收 支 进 行 审 计 监 督 项 目 建 成 后, 将 对 建 设 项 目 开 展 效 益 审 计, 对 项 目 立 项 决 策 设 计 招 投 标 施 工 等 过 程 进 行 系 统 评 价 ; 对 项 目 竣 工 投 产 和 运 营 情 况 进 行 经 济 评 价 ; 对 项 目 的 社 会 影 响 进 行 评 价 287

293 附 录 A: 英 国 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 财 政 部 对 于 政 府 各 部 门 的 监 督 主 要 是 预 算 控 制 各 部 门 预 算 必 须 经 财 政 部 核 准 和 内 阁 讨 论 后, 方 可 提 交 议 会 议 会 通 过 的 各 部 门 经 费 预 算, 拨 款 时 还 要 经 过 财 政 部 核 准 后 才 能 付 款, 即 使 通 过 了 拨 款, 财 政 部 依 然 有 权 监 督 这 种 监 督 权, 使 财 政 部 的 地 位 往 往 超 过 其 他 各 部 门, 与 内 阁 办 公 厅 等 一 样 处 于 政 府 核 心 组 织 的 地 位 各 政 府 部 门 也 各 自 设 有 内 部 的 监 督 机 构 如 交 通 运 输 部 负 责 英 格 兰 和 威 尔 士 的 政 府 投 资 交 通 项 目 的 建 设 监 管, 其 主 管 范 围 涉 及 航 空 公 路 铁 路 等 方 面 环 境 食 品 与 农 村 事 务 部 负 责 野 生 物 保 护 与 乡 村 环 境 等 方 面 政 府 公 共 工 程 的 监 管 地 方 与 社 区 部 负 责 建 筑 房 屋 等 方 面 投 资 项 目 的 监 管 英 国 政 府 在 对 政 府 公 共 工 程 实 施 过 程 的 监 督 管 理 中, 社 会 化 咨 询 服 务 的 利 用 较 为 充 分 此 外, 政 府 公 共 工 程 实 施 阶 段 控 制 的 市 场 机 制 主 要 体 现 在 以 下 几 个 方 面 : 一 是 公 共 工 程 招 投 标 ; 二 是 供 应 方 资 质 管 理 ; 三 是 公 共 工 程 采 购 的 合 同 管 理 英 国 还 鼓 励 公 众 和 新 闻 媒 体 对 政 府 公 共 工 程 进 行 监 督, 如 通 过 建 立 和 完 善 项 目 举 报 制 度, 鼓 励 公 众 和 新 闻 媒 体 对 政 府 公 共 工 程 建 设 实 施 过 程 中 出 现 的 违 法 违 规 和 腐 败 问 题 进 行 举 报 曝 光 等 政 府 公 共 工 程 管 理 的 机 构 设 置 在 中 央 政 府 内, 涉 及 政 府 公 共 工 程 管 理 的 机 构 主 要 可 以 分 为 两 个 层 面 : 政 府 公 共 工 程 管 理 的 指 导 监 督 架 构 ; 政 府 公 共 工 程 管 理 的 实 施 架 构 (1) 政 府 公 共 工 程 管 理 的 指 导 监 督 架 构 从 事 政 府 公 共 工 程 管 理 的 指 导 监 督 机 构, 主 要 是 隶 属 于 内 阁 办 公 室 (Cabinet Office) 下 的 政 府 商 务 办 公 室 (OGC - Office of Government Commerce) 和 重 大 项 目 管 理 局 (MPA - Major Projects Authority) 1) 政 府 商 务 办 公 室 (OGC) 政 府 商 务 办 公 室 (OGC) 并 不 直 接 实 施 政 府 公 共 工 程 的 建 设 和 管 理 活 动, 而 是 从 政 府 最 高 层 面 制 定 政 府 公 共 工 程 管 理 的 准 则 规 定 和 规 范, 统 一 政 府 公 共 工 程 管 理 的 标 准 和 要 求, 推 行 政 府 公 共 工 程 卓 越 管 理 计 划, 指 导 中 央 政 府 项 目 业 主 288

294 附 录 A: 英 国 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 的 项 目 管 理 活 动, 指 导 项 目 业 主 通 过 持 续 改 进, 实 现 政 府 公 共 工 程 的 最 大 经 济 效 益 和 管 理 效 率, 以 及 使 得 建 设 项 目 物 有 所 值 政 府 商 务 办 公 室 (OGC) 编 制 有 供 政 府 项 目 业 主 参 考 使 用 的 建 设 项 目 卓 越 管 理 指 南, 其 涵 盖 从 政 府 项 目 构 思 项 目 决 策 工 程 设 计 工 程 采 购 工 程 施 工 交 付 使 用 等 各 个 阶 段 的 工 程 管 理 工 作, 如 图 A-2 图 A-3 所 示 建 设 项 目 卓 越 管 理 指 南 的 主 要 内 容 包 括 : 项 目 启 动 与 管 理 行 动 项 目 管 理 班 子 组 织 项 目 集 成 过 程 管 理 项 目 风 险 和 价 值 管 理 项 目 集 成 团 队 ( 参 与 方 ) 管 理 采 购 与 合 同 战 略 全 寿 命 周 期 费 用 管 理 项 目 管 理 绩 效 与 评 价 工 程 设 计 质 量 健 康 与 安 全 可 持 续 建 设 等 图 A-2 建 设 项 目 卓 越 管 理 指 南 图 A-3 政 府 公 共 工 程 管 理 工 作 流 程 指 南 289

295 附 录 A: 英 国 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 2) 重 大 项 目 管 理 局 (MPA) 在 中 央 政 府 层 面, 另 一 从 事 政 府 公 共 工 程 管 理 的 指 导 监 督 机 构, 是 重 大 项 目 管 理 局 (MPA) MPA 隶 属 于 内 阁 办 公 室 ( 图 A-4), 是 在 内 阁 办 公 室 和 财 政 部 之 间 的 管 理 伙 伴 机 构, 是 专 门 针 对 中 央 政 府 投 资 建 设 的 重 大 工 程 项 目 而 设 立 的 机 构, 其 基 本 职 责 是 横 贯 中 央 政 府 各 个 部 门, 对 重 大 建 设 项 目 进 行 监 察 ( 图 A-5), 着 力 改 进 提 高 重 大 项 目 建 设 的 成 果, 保 证 项 目 建 设 成 功 率 MPA 拥 有 授 权, 可 以 直 接 向 英 国 首 相 报 告 图 A-4 重 大 项 目 管 理 局 (MPA) 图 A-.5 重 大 项 目 生 命 周 期 监 察 和 批 准 工 作 流 程 290

296 附 录 A: 英 国 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 (2) 政 府 公 共 工 程 管 理 的 实 施 架 构 政 府 公 共 工 程 管 理 的 具 体 实 施 和 管 理, 由 项 目 发 起 的 政 府 部 门 ( 中 央 政 府 ) 组 织 进 行 项 目 发 起 部 门 将 自 己 组 建 项 目 管 理 机 构, 作 为 项 目 业 主 组 织 开 展 项 目 建 设 及 其 管 理 活 动 项 目 发 起 的 政 府 部 门 及 其 项 目 管 理 机 构 的 工 程 建 设 管 理 活 动, 接 受 政 府 商 务 办 公 室 (OGC) 关 于 建 设 工 程 管 理 的 指 导 和 监 督 ; 重 大 的 政 府 公 共 工 程, 需 接 受 重 大 项 目 管 理 局 (MPA) 监 察 和 监 管 针 对 某 一 具 体 建 设 项 目 的 实 施, 政 府 公 共 工 程 的 项 目 管 理 组 织 结 构 如 图 A-6 所 示 图 A-.6 政 府 公 共 工 程 的 项 目 管 理 组 织 结 构 为 便 于 各 个 政 府 部 门 项 目 业 主 之 间 的 交 流 和 沟 通 学 习, 由 政 府 商 务 办 公 室 (OGC) 牵 头 成 立 有 一 个 政 府 项 目 业 主 的 专 业 团 体 : 公 共 工 程 项 目 业 主 论 坛 (Public Sector Construction Clients Forum PSCCF) 公 共 工 程 项 目 业 主 论 坛 (PSCCF) 定 期 不 定 期 地 召 开 专 业 或 专 题 会 议, 交 流 讨 论 政 府 公 共 工 程 管 理 中 遇 到 的 各 类 问 题 公 共 工 程 项 目 业 主 论 坛 设 在 政 府 商 务 办 公 室 (OGC) 内, 论 坛 组 织 结 构 如 图 A-7 所 示 291

297 附 录 A: 英 国 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 图 A-7 公 共 工 程 项 目 业 主 论 坛 (PSCCF) (3) 政 府 公 共 工 程 管 理 的 服 务 架 构 在 英 国 中 央 政 府 内, 设 立 有 专 门 提 供 政 府 商 务 服 务 的 机 构 : 政 府 商 务 ( 采 购 ) 服 务 中 心 (Crown Commercial Service - CCS) 政 府 商 务 ( 采 购 ) 服 务 中 心 (CCS) 是 一 个 政 府 内 部 的 服 务 机 构, 接 受 中 央 政 府 各 个 部 门 的 委 托, 提 供 各 类 商 务 服 务 其 中, 政 府 商 务 ( 采 购 ) 服 务 中 心 (CCS) 也 提 供 政 府 公 共 工 程 管 理 的 服 务, 因 此 政 府 商 务 ( 采 购 ) 服 务 中 心 (CCS) 也 是 一 个 专 门 实 施 政 府 公 共 工 程 管 理 的 机 构, 但 其 是 在 接 受 委 托 后 才 提 供 工 程 管 理 服 务 政 府 商 务 ( 采 购 ) 服 务 中 心 (CCS) 隶 属 于 内 阁 办 公 室 (Cabinet Office), 在 政 府 序 列 中 属 于 执 行 机 构 (executive agency) 一 般 情 况 下, 英 国 政 府 公 共 工 程 的 建 设 和 管 理 由 项 目 发 起 部 门 作 为 业 主, 负 责 组 织 工 程 项 目 的 建 设 实 施 和 管 理 工 作 若 某 一 政 府 部 门 没 有 能 力 或 不 愿 自 己 组 织 和 管 理 项 目 的 建 设, 则 可 以 委 托 政 府 商 务 ( 采 购 ) 服 务 中 心 (CCS) 承 担 工 程 管 理 任 务 2.2 地 方 政 府 公 共 工 程 管 理 的 政 府 机 构 及 其 职 责 关 于 地 方 政 府 公 共 工 程 的 政 府 机 构 及 其 职 责 等 情 况, 本 报 告 以 伦 敦 市 为 例 292

298 附 录 A: 英 国 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 政 府 公 共 工 程 的 管 理 组 织 架 构 整 个 大 伦 敦 区 制 定 有 战 略 性 的 发 展 指 南 伦 敦 规 划, 各 职 能 机 构 和 地 方 政 府 在 此 基 础 上, 制 定 各 自 的 发 展 规 划 和 执 行 计 划, 辅 助 完 成 市 长 的 目 标 各 执 行 部 门 将 各 级 计 划 转 化 为 一 个 个 具 体 的 项 目, 项 目 执 行 与 否 由 负 责 该 计 划 的 组 织 进 行 决 策, 可 能 是 职 能 机 构 也 可 能 是 地 方 政 府 某 一 项 目 委 员 会 另 一 方 面, 对 政 府 公 共 工 程 的 决 策 管 理 主 要 体 现 在 对 建 设 资 金 的 控 制 审 批 上 例 如, 向 大 伦 敦 区 投 资 绩 效 委 员 会 (Investment and Performance Board) 寻 求 资 金 支 持 的 项 目, 必 须 通 过 两 阶 段 的 申 请 概 念 方 案 和 投 资 决 策 图 A-8 为 联 通 克 罗 伊 登 建 设 项 目, 从 项 目 发 起 到 项 目 建 设 完 工 的 管 理 流 程 图 项 目 的 具 体 实 施 过 程 由 发 起 部 门 各 自 负 责 进 行 对 建 设 项 目 的 质 量 监 督 由 地 方 当 局 的 建 筑 控 制 机 构 负 责 ; 对 于 项 目 的 成 本 工 期 的 控 制, 由 各 负 责 单 位 实 行 内 部 监 督 此 外, 上 级 主 管 部 门 议 会 和 向 项 目 提 供 资 金 支 持 的 机 构 或 组 织 也 会 要 求 项 目 实 施 单 位 定 期 的 向 其 报 告 项 目 的 进 展 情 况 293

299 附 录 A: 英 国 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 图 A-8a 项 目 建 设 流 程 图 ( 项 目 由 政 府 内 部 机 构 发 起 ) 图 A-8b 项 目 建 设 流 程 图 ( 项 目 由 政 府 外 部 机 构 发 起 ) 政 府 公 共 工 程 的 政 府 管 理 职 能 大 伦 敦 区 下 属 的 政 府 部 门 在 市 长 的 伦 敦 规 划 下 履 行 各 自 的 职 责, 根 据 计 划 发 起 建 设 项 目, 从 相 关 部 门 筹 集 建 设 款 项 投 资 决 策 是 项 目 决 策 阶 段 最 重 要 的 控 制 环 节 根 据 项 目 支 出 费 用 的 金 额 不 同, 需 要 不 同 等 级 主 管 的 许 可 ; 若 项 目 支 出 高 于 规 定 额 度, 需 要 市 长 的 亲 自 批 准, 并 在 此 之 前 获 得 投 资 绩 效 委 员 会 的 投 资 许 可 若 地 方 政 府 要 寻 求 大 伦 敦 政 府 的 资 金 支 持, 会 将 提 案 上 报 给 大 伦 敦 政 府 相 应 的 行 政 部 门, 如 发 展 企 业 和 环 境 部 门 下 的 重 建 办 公 室 (Regeneration Unit) 负 责 相 应 的 改 造 项 目 ; 住 房 与 土 地 部 负 责 保 障 房 建 设 项 目 然 后, 再 由 这 些 部 门 将 提 案 提 交 相 应 的 委 员 会 进 行 投 资 决 策 项 目 的 具 体 实 施 过 程 主 要 由 项 目 的 发 起 方 进 行 和 监 督 管 理, 不 同 部 门 之 间 会 进 行 人 力 资 源 财 务 评 估 等 方 面 的 支 援 项 目 的 进 展 情 况 会 受 到 多 方 面 的 外 部 监 督, 做 出 投 资 决 策 的 委 员 会 或 机 构 以 及 议 会 下 属 的 委 员 会 也 会 对 职 责 领 域 内 的 项 目 进 展 情 况 进 行 追 踪, 确 保 项 目 的 工 期 成 本 都 按 照 计 划 进 行 294

300 附 录 A: 英 国 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 政 府 公 共 工 程 管 理 的 机 构 设 置 政 府 公 共 工 程 管 理 的 机 构, 一 般 由 项 目 发 起 的 政 府 部 门 或 机 构 组 建, 作 为 业 主 实 施 建 设 项 目 的 管 理 以 克 罗 伊 登 主 要 街 道 改 造 项 目 为 例, 克 罗 伊 登 自 治 市 委 员 会 负 责 项 目 的 实 施 项 目 管 理 的 机 构 设 置 如 图 A-9 所 示 克 罗 伊 登 自 治 市 委 员 会 作 为 业 主, 委 任 Cllr Jason Perry 作 为 业 主 代 表, 负 责 项 目 的 建 设 管 理 主 要 街 道 改 造 项 目 作 为 联 通 的 克 罗 伊 登 项 目 的 一 部 分, 受 到 该 项 目 委 员 会 的 指 导 和 监 督, 专 为 这 个 项 目 而 设 的 项 目 委 员 会 以 Tony Brooks 为 主 席, 负 责 管 理 项 目 实 施 过 程 中 涉 及 到 的 各 参 与 方, 包 括 当 地 政 府 内 部 的 相 关 部 门 大 伦 敦 区 政 府 的 相 关 合 作 组 织 机 构 和 政 府 外 部 的 设 计 方 承 包 商 和 咨 询 团 队 图 A-9 建 设 项 目 的 管 理 组 织 政 府 公 共 工 程 管 理 机 构 的 职 责, 主 要 为 负 责 项 目 的 采 购 ; 组 织 项 目 实 施, 支 持 项 目 各 参 与 方 的 工 作 ; 监 督 项 目 的 进 展 情 况, 并 定 期 向 相 关 的 上 级 主 管 和 管 理 委 员 会 报 告 等 295

301 附 录 A: 英 国 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 3 政 府 公 共 工 程 管 理 的 相 关 法 规 3.1 建 设 法 律 法 规 体 系 英 国 的 法 律 法 规 体 系, 可 以 分 为 如 下 四 个 层 级 (1) 第 一 层 级 : 法 律 (Act), 它 具 有 最 高 法 律 效 力, 一 般 由 议 会 制 定 或 由 议 会 授 权 政 府 或 社 团 机 构 制 定, 最 后 由 议 会 审 议 通 过 它 包 括 建 筑 法 (Building Act) 住 宅 法 (Housing Act) 健 康 和 安 全 法 (Health and Safety at Work etc Act) 建 筑 团 体 法 (Building Societies Act) 可 持 续 和 安 全 建 筑 法 (Sustainable and Secure Buildings Act 2004) 等, 法 律 具 有 强 制 性, 必 须 执 行 (2) 第 二 层 级 : 法 规 (Regulation), 一 般 是 由 政 府 主 管 部 门 制 定, 并 经 议 会 审 定 这 些 条 例 是 根 据 法 律 中 的 某 些 条 款 的 授 权, 对 法 律 中 的 一 些 条 款 进 行 更 加 详 细 的 规 定 包 括 建 筑 法 规 2010 ( The Building Regulations 2010) 及 其 修 订 版 建 筑 检 查 员 批 准 法 规 2010 ( Building Approved Inspectors etc.regulations 2010) 及 其 修 订 版 建 筑 设 计 和 管 理 法 规 2007 ( Construction Design and Management Regulations 2007) 及 其 修 订 版 领 导 的 控 制 法 规 2002 (Control of Lead at Work Regulations 2002) 等 法 规 同 样 具 有 强 制 性, 必 须 遵 守 (3) 第 三 层 级 : 技 术 准 则 (Guidance), 建 筑 技 术 准 则 是 为 了 达 到 建 筑 法 规 所 规 定 的 功 能 要 求 的 文 件, 技 术 准 则 由 社 区 与 地 方 政 府 部 (Department for Communities and Local Government) 颁 布, 主 要 包 括 结 构 消 防 环 保 节 能 卫 生 隔 音 和 通 风 等 册 技 术 准 则 是 为 工 程 建 设 提 供 指 导, 具 有 强 制 性 但 活 不 是 唯 一 的 (4) 第 四 层 级 : 标 准 (standard), 英 国 的 标 准 协 会 (British Standards Institution - BSI) 为 英 国 制 定 了 很 多 标 准, 与 建 筑 相 关 的 标 准 如 钢 结 构 设 计 规 则 (Design of steel structures General rules) 改 善 现 有 建 筑 物 的 能 源 效 率 : 规 范 安 装 过 程 过 程 管 理 和 提 供 服 务 (Specification for 296

302 附 录 A: 英 国 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 installation process, process management and service provision) 等 作 为 法 律 的 支 持 性 的 文 件, 还 有 很 多 被 批 准 的 准 则 和 指 南 等 在 英 国, 政 府 公 共 工 程 和 私 人 项 目 适 用 于 同 一 套 建 筑 法 律 法 规 体 系 3.2 政 府 公 共 工 程 管 理 的 相 关 法 律 法 规 英 国 的 公 共 工 程 的 建 设 与 管 理 是 基 于 政 府 采 购 制 度, 因 此 受 英 国 建 筑 市 场 法 规 体 系 和 政 府 采 购 法 规 体 系 的 双 重 约 束 同 时, 英 国 还 是 欧 盟 国 成 员, 因 此 还 要 受 欧 盟 的 采 购 法 规 的 约 束 欧 盟 规 定 工 程 项 目 在 一 定 阀 值 以 上 者, 政 府 采 购 必 须 遵 守 EU 采 购 指 令 (EU Procurement Directives), 对 于 阀 值 以 外 的 公 共 项 目 的 采 购, 也 应 遵 守 欧 盟 的 无 歧 视 平 等 透 明 等 基 本 原 则 英 国 政 府 公 共 工 程 的 主 要 法 规 受 欧 盟 政 策 的 影 响, 现 行 的 主 要 法 规 有 公 共 项 目 承 包 法 规 ( 修 订 版 )2009 ( The Public Contracts (Amendment) Regulations 2009) 公 用 事 业 承 包 法 规 ( 修 订 版 ) 2009 ( The Utilities Contracts (Amendment) Regulations 2009) 等, 以 及 与 这 些 法 规 相 关 的 技 术 准 则 此 外, 政 府 商 务 办 公 室 (OGC) 针 对 政 府 公 共 工 程 制 定 了 一 系 列 的 采 购 准 则 和 标 准, 如 网 关 审 查 (Gateway review) 通 用 最 小 标 准 (Common minimum standard) 等 除 了 全 国 性 范 围 的 建 筑 规 范 和 相 关 法 律, 地 方 政 府 也 为 控 制 当 地 的 建 设 规 划, 颁 布 一 系 列 的 规 范 指 南 例 如, 大 伦 敦 政 府 为 了 实 现 伦 敦 的 可 持 续 发 展, 提 出 了 可 持 续 设 计 和 建 设 补 充 规 划 指 南 ; 基 于 对 空 气 环 境 的 控 制, 提 出 了 建 设 和 拆 除 过 程 中 尘 土 控 制 指 南 等 等 为 了 更 有 效 地 利 用 纳 税 人 的 钱 和 伦 敦 的 可 持 续 发 展, 针 对 政 府 采 购 项 目, 伦 敦 市 长 提 出 了 负 责 任 采 购 政 策 (responsible procurement policy) 可 持 续 采 购 政 策 (sustainable procurement policy) 和 绿 色 采 购 准 则 (green procurement code), 要 求 政 府 采 购 项 目 从 供 应 商 的 多 样 性 环 境 的 可 持 续 性 增 强 社 会 福 利 等 方 面 改 善 采 购 的 质 量 297

303 附 录 A: 英 国 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 4 政 府 公 共 工 程 的 管 理 4.1 政 府 公 共 工 程 的 管 理 制 度 在 英 国, 不 管 对 政 府 投 资 建 设 项 目 还 是 私 人 项 目, 由 建 筑 法 等 相 应 法 律 法 规 所 规 定 的 政 府 部 门 进 行 管 理 建 筑 控 制 的 具 体 管 理 部 门 是 各 个 地 方 当 局 (Local Authorities), 对 工 程 建 设 项 目 的 各 项 监 管 都 由 建 筑 控 制 部 门 统 一 执 行, 包 括 质 量 安 全 等 凡 是 涉 及 公 众 安 全 健 康 环 保 等 公 众 利 益 的 事 项 都 由 建 筑 控 制 部 门 来 统 一 监 管 此 外, 认 可 检 查 员 也 可 以 承 担 执 行 同 样 的 工 作, 业 主 可 在 建 筑 控 制 部 门 和 社 会 化 的 认 可 检 查 员 之 间 进 行 选 择 政 府 之 外 的 社 会 化 机 构 和 个 人 进 入 这 一 市 场 后, 相 互 之 间 的 竞 争 促 使 其 各 自 提 供 更 加 高 效 更 高 标 准 的 建 筑 控 制 服 务, 这 无 疑 使 得 建 筑 控 制 的 服 务 水 平 不 断 提 高 但 是, 政 府 在 这 中 间 仍 然 保 留 其 宏 观 的 调 控 作 用 如 社 区 与 地 方 政 府 部 (Department for Communities and Local Government) 发 布 了 建 筑 控 制 绩 效 标 准, 以 此 来 规 范 建 筑 控 制 机 构 的 服 务 水 平 建 筑 控 制 申 请 的 类 型 有 三 种 第 一 种 是 建 筑 通 告 (Building Notice), 不 要 求 具 体 的 工 程 计 划, 开 工 后 地 方 政 府 ( 市 政 厅 ) 的 检 查 员 将 进 行 重 点 工 地 现 场 检 查, 一 旦 发 生 问 题, 且 不 能 妥 善 处 理 者, 地 方 政 府 可 以 采 取 强 制 性 行 为 第 二 种 是 完 全 设 计 方 案 申 请 (Full Plans Application), 该 种 申 请 需 要 提 交 详 细 的 工 程 计 划 和 建 筑 细 节, 地 方 政 府 的 检 查 员 将 按 照 建 筑 规 范 进 行 检 查, 并 签 署 验 收 证 书 第 三 种 为 合 法 化 申 请, 适 用 于 没 有 及 时 申 请 建 筑 控 制 的 项 目, 在 项 目 完 成 后 再 寻 求 规 划 认 可 经 过 审 查, 若 建 筑 物 符 合 建 筑 规 范, 则 可 被 授 予 规 划 许 可, 反 之, 地 方 政 府 有 权 要 求 业 主 拆 除 已 建 工 程 设 计 方 案 被 批 准 后, 将 收 到 建 筑 规 范 批 准 文 件 (Building Regulation Approval) 文 件 中 指 定 了 地 方 政 府 ( 市 政 厅 ) 委 派 的 检 查 员 ( 包 括 姓 名 联 系 方 式 ), 列 出 了 工 程 施 工 中 必 须 遵 守 的 条 款 比 如 : 工 作 时 间 及 噪 音 限 制 ; 必 须 提 前 48 小 时 通 知 检 查 员 到 现 场 检 查 的 重 要 施 工 阶 段, 主 要 是 隐 蔽 工 程 ( 如 : 验 槽 浇 砼 前 的 钢 筋 笼 防 水 防 潮 管 道 掩 埋 等 ); 正 式 的 开 竣 工 通 知 单 等 全 部 工 程 完 成 后, 并 经 最 终 检 查 符 合 建 筑 规 范, 地 方 政 府 ( 市 政 厅 ) 将 签 发 竣 工 298

304 附 录 A: 英 国 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 验 收 证 书 4.2 政 府 公 共 工 程 的 管 理 过 程 政 府 相 关 部 门 对 政 府 公 共 工 程 决 策 阶 段 的 管 理 和 控 制, 主 要 体 现 在 投 资 决 策 部 分 以 大 伦 敦 区 投 资 绩 效 委 员 会 (IPB-Investment and Performance Board) 为 例, 任 何 向 它 申 请 资 金 的 项 目 都 需 要 经 过 两 个 的 决 策 第 一 阶 段, 概 念 方 案 的 审 核 在 规 划 层 面 上, 申 请 文 件 需 要 说 明 项 目 的 目 的 影 响 会 帮 助 市 长 实 施 哪 些 目 标, 以 此 来 判 断 该 项 目 事 是 否 与 伦 敦 的 总 体 规 划 相 一 致 ; 在 可 操 作 性 层 面 上, 申 请 文 件 需 要 说 明 项 目 所 需 的 资 源 成 本 及 支 出 计 划 管 理 实 施 的 结 构 应 急 机 制 等 ; 此 外, 还 要 评 估 项 目 是 否 能 够 体 现 有 效 利 用 纳 税 者 的 钱 第 二 阶 段, 进 行 投 资 决 策 申 请 文 件 会 对 项 目 的 各 方 面 情 况 进 行 更 细 致 的 说 明, 包 括 项 目 预 期 目 标 及 可 测 指 标 细 致 的 财 务 分 析 和 建 议 具 体 的 项 目 采 购 策 略 进 度 计 划 等 基 于 这 些 信 息, 投 资 绩 效 委 员 会 (IPB) 衡 量 项 目 的 必 要 性 和 可 行 性, 做 出 是 否 提 供 资 金 支 持 的 决 策 投 资 决 策 后, 由 项 目 发 起 单 位 负 责 自 行 进 行 项 目 的 采 购 活 动, 一 般 包 括 有 设 计 方 承 包 商 工 料 测 量 师 以 及 其 他 咨 询 服 务 的 采 购 活 动 在 项 目 实 施 过 程 中, 由 项 目 发 起 单 位 指 派 的 项 目 经 理 或 项 目 管 理 团 队 ( 自 建 或 委 托 ) 对 各 参 与 方 工 作 进 行 协 调 项 目 负 责 单 位 需 要 定 期 向 相 关 主 管 部 门 和 委 员 会 报 告 项 目 的 进 展 情 况, 对 项 目 的 进 度 投 资 进 行 控 制 4.3 政 府 公 共 工 程 的 前 期 策 划 与 需 求 管 理 以 大 伦 敦 区 为 例, 伦 敦 市 长 为 整 个 大 伦 敦 区 提 出 战 略 性 发 展 规 划, 在 此 基 础 上, 各 职 能 机 构 和 地 方 政 府 制 定 和 执 行 各 自 的 发 展 规 划 政 府 公 共 工 程 大 多 数 都 是 这 些 规 划 的 具 体 实 施 因 此, 项 目 的 前 期 策 划 就 可 以 追 溯 到 各 种 计 划 的 制 定 阶 段 不 管 是 在 哪 个 层 次 的 城 市 规 划 发 展 阶 段, 还 是 项 目 的 立 项 阶 段, 相 关 组 织 都 会 展 开 多 次 的 公 众 咨 询 工 作, 充 分 了 解 公 众 和 相 关 利 益 者 的 意 愿 和 需 求, 给 公 众 表 达 意 见 的 机 会 299

305 附 录 A: 英 国 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 关 于 项 目 全 寿 命 管 理, 各 地 方 自 治 委 员 会 都 要 求 在 设 计 阶 段 就 要 考 虑 到 项 目 的 全 寿 命 周 期 成 本 例 如, 克 罗 伊 登 政 府 发 布 的 公 共 设 计 指 南 中 就 要 求 公 共 建 筑 的 各 个 建 设 阶 段 不 仅 要 考 虑 到 建 设 成 本, 也 要 考 虑 建 成 后 的 维 护 策 略 4.4 政 府 公 共 工 程 的 实 施 管 理 (1) 项 目 采 购 与 合 同 管 理 以 大 伦 敦 区 为 例, 伦 敦 市 长 针 对 政 府 采 购 项 目 提 出 了 负 责 的 采 购 可 持 续 性 采 购 等 政 策, 在 此 指 导 下, 各 政 府 组 织 机 构 和 地 方 政 府 出 台 了 自 己 的 采 购 指 南 各 部 门 可 以 在 欧 盟 英 国 地 方 相 关 法 规 的 法 律 框 架 下, 自 行 决 定 招 标 的 限 额 及 不 同 形 式 广 告 的 方 式 承 包 商 的 选 择 范 围 等 例 如, 克 罗 伊 登 政 府 要 求 承 包 商 必 须 是 Constructionline 的 会 员 ; 大 伦 敦 政 府 的 采 购 指 南 规 定 主 要 的 评 标 标 准 为 最 具 经 济 优 势 的 投 标 (Most economically advantageous tender,meat), 中 标 者 应 该 是 提 供 物 有 所 值 (Value for money) 的 承 包 商, 而 不 仅 仅 是 价 格 最 低 者 通 常, 具 体 的 评 定 标 准 写 在 招 标 书 中, 常 见 的 标 准 有 经 验 技 术 优 势 施 工 速 度 资 金 流 动 性 等 许 多 组 织 机 构 已 经 采 用 了 电 子 招 标 系 统, 招 标 信 息 公 开 透 明, 大 大 降 低 了 招 标 过 程 当 中 的 腐 败 现 象 对 于 合 同 管 理, 大 伦 敦 政 府 发 布 的 合 同 和 资 金 准 则 中 将 合 同 管 理 分 为 以 下 3 个 部 分 :1 服 务 履 行 管 理, 由 合 同 经 理, 通 常 就 是 业 主 负 责 ;2 承 包 商 关 系 管 理, 目 的 是 为 了 与 承 包 商 保 持 良 好 的 关 系, 由 客 户 经 理 (account manager) 辅 助 合 同 经 理 负 责, 客 户 经 理 定 期 与 承 包 商 开 会 讨 论 合 约 的 履 行 情 况, 解 决 相 关 问 题 3 变 更 管 理, 通 常 辅 以 法 律 手 段 (2) 项 目 健 康 安 全 和 可 持 续 建 设 管 理 建 筑 设 计 和 管 理 法 规 2007 ( Construction Design and Management Regulations 2007) CDM 要 求 在 建 设 项 目 的 整 个 生 命 周 期 内 进 行 安 全 和 健 康 管 理 建 设 部 门 通 过 收 集 和 比 较 本 部 门 以 前 项 目 和 成 功 项 目 的 信 息, 设 立 健 康 和 安 全 基 准 值 建 设 项 目 的 业 主 在 项 目 的 前 期 阶 段 必 须 任 命 计 划 检 查 员 (Planning supervisor), 负 责 协 调 项 目 设 计 阶 段 的 健 康 和 安 全 要 求, 并 在 招 标 前 准 备 健 康 和 安 全 计 划 施 工 阶 段 的 健 康 和 安 全 由 主 承 包 商 负 责, 并 确 保 项 目 在 开 工 前 已 准 备 适 合 施 工 阶 段 的 健 康 和 安 全 计 划 政 府 管 理 部 门 在 项 目 的 整 个 周 期 内 定 期 审 查 300

306 附 录 A: 英 国 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 承 包 商 的 活 动, 以 确 保 项 目 的 实 施 符 合 健 康 和 安 全 的 要 求 如 果 项 目 在 实 施 过 程 中 没 有 遵 守 CDM 的 规 范 要 求, 将 会 是 刑 事 犯 罪, 业 主 将 受 到 起 诉 项 目 建 设 的 整 个 寿 命 周 期 内 应 考 虑 项 目 的 可 持 续 性, 从 环 境 社 会 和 经 济 三 个 方 面 评 价 项 目 的 可 持 续 性 在 项 目 建 设 的 每 个 阶 段, 都 从 各 个 角 度 来 对 这 三 个 方 面 的 内 容 进 行 分 析, 保 证 项 目 建 设 的 可 持 续 性 发 展 前 期 策 划 阶 段 任 命 团 队 高 级 成 员 负 责 项 目 的 可 持 续 发 展 问 题, 考 虑 项 目 的 全 寿 命 价 值 和 可 持 续 发 展 的 目 标 来 对 可 能 的 项 目 进 行 评 估 ; 在 招 标 文 件 中 说 明 可 持 续 建 设 的 目 标, 在 承 包 商 选 择 上 以 全 寿 命 周 期 费 用 为 依 据, 同 时 考 虑 团 队 在 可 持 续 项 目 上 的 知 识 和 经 验 在 设 计 阶 段, 与 供 应 商 一 起 就 设 计 的 可 持 续 性 能 进 行 监 督, 重 点 关 注 施 工 材 料 是 否 满 足 可 持 续 的 目 标 在 施 工 过 程 中, 做 出 相 关 的 规 定 来 减 少 施 工 污 染, 保 证 周 围 居 民 和 员 工 的 健 康 和 安 全 在 项 目 交 付 以 后, 应 对 最 终 的 使 用 者 进 行 培 训, 以 确 保 设 施 的 有 效 使 用 所 有 主 要 设 施 根 据 环 境 管 理 体 系 (EMS) 进 行 操 作 伦 敦 市 政 府 强 调 在 建 筑 物 的 设 计 阶 段 就 要 考 虑 建 筑 物 的 可 持 续 管 理 如 伦 敦 市 长 提 出 了 可 持 续 设 计 和 建 设 补 充 规 划 指 南 ; 克 罗 伊 登 政 府 发 布 的 公 共 设 计 指 南 中 就 要 求 设 计 阶 段 就 考 虑 建 筑 物 的 可 持 续 性, 如 材 料 的 使 用, 管 理 维 护 团 队 的 参 与 方 式 减 少 垃 圾 产 生 的 方 式 等 4.5 政 府 公 共 工 程 管 理 的 信 息 化 政 府 公 共 工 程 管 理 的 信 息 化 体 现 在 以 下 方 面 信 息 公 开 很 多 地 方 政 府 要 求 政 府 项 目 的 招 标 信 息 公 布 在 网 上, 完 成 的 采 购 信 息 也 能 在 网 站 上 查 到 网 站 可 帮 助 潜 在 的 承 包 商 发 现 当 前 的 招 标 信 息 未 来 可 能 的 采 购 行 动 以 及 过 去 标 书 和 合 同 的 详 细 细 节 电 子 招 投 在 进 行 建 设 项 目 招 投 标 时, 可 通 过 Constructionline 寻 找 潜 在 的 投 标 者,Constructionline 是 英 国 在 线 数 据 库, 它 列 举 出 通 过 资 格 预 审 的 承 建 商 和 咨 询 商, 从 而 简 化 招 投 标 过 程, 节 约 时 间 和 成 本, 提 高 效 率 许 多 组 织 机 构 已 经 采 用 了 电 子 招 标 系 统, 招 标 信 息 公 开 透 明 例 如, 克 罗 伊 登 市 政 府 使 用 Londontenders 采 购 门 户 ; 伦 敦 警 察 署 使 用 Bluelight 采 购 门 户, 等 等 ; 规 划 申 请 和 建 筑 控 制 都 可 以 在 政 府 网 站 上 在 线 进 行 ; 301

307 附 录 A: 英 国 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 BIM 的 推 广 使 用 302

308 附 录 A: 英 国 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 5 结 语 通 过 对 英 国 政 府 公 共 工 程 管 理 体 系 的 分 析, 综 合 如 下 (1) 在 英 国, 政 府 公 共 工 程 的 建 设 属 政 府 行 为, 建 设 项 目 的 管 理 均 由 政 府 部 门 作 为 业 主 组 织 实 施 (2) 英 国 政 府 公 共 工 程 的 管 理 模 式 为 分 散 模 式, 即 由 项 目 发 起 的 政 府 部 门 自 行 组 织 建 设 项 目 的 实 施 和 管 理 (3) 英 国 政 府 内, 设 有 政 府 公 共 工 程 管 理 的 指 导 监 督 部 门 : 政 府 商 务 办 公 室 (OGC - Office of Government Commerce) 和 重 大 项 目 管 理 局 (MPA - Major Projects Authority), 其 主 要 职 能 是 从 政 府 最 高 层 面 制 定 政 府 公 共 工 程 管 理 的 准 则 规 定 和 规 范 ; 为 政 府 项 目 业 主 提 供 指 导 ; 监 察 政 府 项 目 的 建 设 活 动 和 成 果 (4) 在 英 国 政 府 内, 政 府 商 务 ( 采 购 ) 服 务 中 心 (Crown Commercial Service) 是 提 供 政 府 公 共 工 程 集 中 管 理 的 服 务 机 构 ( 接 受 政 府 项 目 业 主 的 委 托 ) (5) 英 国 政 府 公 共 工 程 管 理 的 市 场 化 程 度 较 高 (6) 在 英 国, 工 程 项 目 需 获 得 建 筑 规 划 许 可 和 建 筑 控 制 允 许 才 能 开 工 建 筑 控 制 的 具 体 管 理 部 门 是 各 个 地 方 政 府, 项 目 业 主 可 申 请 由 地 方 政 府 建 筑 控 制 部 门 或 认 可 检 查 员 具 体 实 施 独 立 检 查 303

309 附 录 B: 美 国 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 附 录 B: 美 国 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 附 录 B 负 责 人 : 邓 晓 梅 ( 清 华 大 学 ) 304

310 附 录 B: 美 国 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 附 录 B 目 录 1 政 府 机 构 设 置 政 府 的 组 织 机 构 建 设 管 理 的 组 织 机 构 政 府 项 目 建 设 管 理 机 构 私 人 项 目 建 设 管 理 机 构 建 设 管 理 的 方 式 政 府 公 共 工 程 管 理 的 政 府 机 构 及 其 职 责 政 府 公 共 工 程 的 管 理 组 织 架 构 政 府 公 共 工 程 的 政 府 管 理 职 能 政 府 公 共 工 程 管 理 的 机 构 设 置 政 府 公 共 工 程 管 理 机 构 的 职 责 政 府 公 共 工 程 管 理 的 相 关 法 规 建 设 法 律 法 规 体 系 政 府 公 共 工 程 管 理 的 相 关 法 律 法 规 政 府 公 共 工 程 的 管 理 机 制 政 府 公 共 工 程 的 管 理 制 度 一 览 表 政 府 公 共 工 程 的 管 理 制 度 与 过 程 总 体 情 况 项 目 前 期 管 理 设 计 施 工 管 理 投 资 管 理 质 量 管 理 政 府 公 共 工 程 的 需 求 管 理 政 府 公 共 工 程 的 采 购 与 合 同 管 理 统 一 的 政 府 采 购 设 计 与 施 工 服 务 采 购 政 府 公 共 工 程 的 全 寿 命 管 理

311 附 录 B: 美 国 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 总 体 说 明 选 址 动 迁 设 施 运 营 管 理 资 产 处 置 政 府 公 共 工 程 管 理 的 信 息 化 BIM 技 术 政 府 公 共 工 程 的 可 持 续 管 理 总 体 情 况 可 持 续 问 题 的 解 决 方 案 可 借 鉴 的 经 验 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 可 借 鉴 的 经 验 组 织 管 理 经 济 技 术 方 面 的 启 示 和 可 借 鉴 的 经 验 案 例 :

312 附 录 B: 美 国 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 美 国 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 1 政 府 机 构 设 置 1.1 政 府 的 组 织 机 构 美 国 的 宪 法 规 定 了 美 国 是 一 个 联 邦 制 且 三 权 分 立 的 国 家 联 邦 制 意 味 着 中 央 政 府 即 联 邦 政 府 与 地 方 州 政 府 之 间 依 据 宪 法 有 着 明 确 的 治 权 分 工, 属 州 权 的 领 域, 只 要 不 违 宪, 联 邦 政 府 无 权 干 预 从 中 央 到 地 方 各 级 政 府 都 是 同 构, 各 级 政 府 之 间 有 着 严 格 的 上 下 级 关 系 这 一 点 对 于 建 筑 市 场 的 影 响 而 言, 最 典 型 表 现 为 有 关 工 程 项 目 建 设 的 行 政 监 管 和 许 可 都 属 于 各 地 方 政 府 的 管 辖 职 权, 反 而 联 邦 政 府 没 有 相 应 的 职 权 三 权 分 立 指 行 政 权 立 法 权 和 司 法 权 相 互 独 立 相 互 制 约, 这 一 点 对 于 政 府 公 共 工 程 的 影 响 主 要 表 现 为 : 政 府 公 共 工 程 的 发 起 和 实 施 属 于 行 政 权, 但 建 设 项 目 最 终 的 立 项 和 预 算 审 批 权 则 属 于 立 法 权, 同 时, 立 法 部 门 对 行 政 部 门 有 关 政 府 公 共 工 程 的 建 设 效 果 显 然 也 有 着 监 督 权 而 司 法 部 门 则 有 权 依 据 立 法 部 门 通 过 的 法 律 进 行 司 法 解 释, 并 对 立 法 部 门 滥 用 立 法 权 进 行 违 宪 审 查 这 种 三 权 分 立 架 构 在 联 邦 : 行 政 部 门 是 以 总 统 为 首, 并 包 括 其 所 领 导 的 所 有 政 府 部 门 ; 立 法 部 门 就 是 参 众 两 院 ; 司 法 部 门 则 是 包 括 了 最 高 法 院 的 整 个 联 邦 法 院 系 统 ( 图 B-1) 而 这 种 三 权 分 立 架 构 在 各 州 同 样 存 在, 包 括 州 政 府 州 议 会 和 州 法 院 系 统 图 B-1 美 国 政 府 的 三 权 分 立 结 构 307

313 附 录 B: 美 国 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 1.2 建 设 管 理 的 组 织 机 构 政 府 项 目 建 设 管 理 机 构 美 国 作 为 一 个 联 邦 制 国 家, 联 邦 和 各 州 对 使 用 其 自 身 公 共 财 政 预 算 的 政 府 公 共 工 程 都 各 有 独 立 的 管 辖 权, 因 此 其 管 理 方 式 也 各 有 差 异, 并 没 有 一 个 完 全 统 一 的 模 式 但 通 过 依 法 设 立 政 府 业 主 机 构 来 对 政 府 公 共 工 程 实 施 全 寿 命 管 理 是 其 主 流 的 模 式 其 中, 由 于 联 邦 政 府 的 管 理 常 常 对 各 州 具 有 标 杆 示 范 作 用, 常 常 是 代 表 美 国 最 高 的 管 理 水 平, 而 各 州 常 常 对 联 邦 的 做 法 也 主 动 借 鉴 跟 随, 因 此 本 报 告 将 对 美 国 政 府 公 共 工 程 管 理 的 研 究 重 点 集 中 于 联 邦 政 府 层 面 但 这 样 的 研 究 对 象 选 择 唯 一 的 缺 陷 在 于, 由 于 联 邦 自 身 不 具 有 建 设 行 政 许 可 的 管 辖 权, 因 此 不 能 充 分 地 呈 现 政 府 业 主 与 建 设 行 政 监 管 部 门 之 间 的 关 系 那 么 在 论 述 相 关 问 题 的 环 节, 本 报 告 也 会 跳 出 联 邦 政 府, 进 一 步 谈 谈 州 以 下 的 情 况 在 联 邦 层 面, 美 国 通 过 法 律 明 确 授 权 了 联 邦 事 务 服 务 总 局 (GSA- General Services Administration) 对 政 府 办 公 建 筑 全 寿 命 期 承 担 公 共 业 主 的 使 命 除 此 之 外, 其 他 的 美 国 政 府 部 门 都 无 权 自 行 修 建 办 公 设 施 这 种 具 有 明 确 法 律 地 位 的 公 共 业 主 在 联 邦 层 面 主 要 还 包 括 : 住 宅 与 城 市 建 设 部 交 通 部 垦 务 局 美 国 国 防 部 (DOD) 等, 分 别 负 责 住 宅 及 城 市 规 划 交 通 农 业 水 利 设 施 军 事 及 国 防 设 施 等 可 以 看 出, 美 国 政 府 公 共 工 程 的 组 织 模 式 有 着 明 显 的 集 中 统 建 特 征, 但 对 于 不 同 类 型 的 建 设 项 目, 则 可 以 按 专 业 分 别 由 不 同 的 专 业 部 门 来 具 体 实 施 但 是, 所 有 这 些 部 门 在 实 施 政 府 采 购 时, 还 是 必 须 通 过 GSA, 因 为 只 有 GSA 才 是 有 法 律 授 权 的 实 施 政 府 集 中 采 购 的 部 门 因 此, 研 究 GSA 对 于 研 究 美 国 联 邦 的 政 府 公 共 工 程 具 有 典 型 意 义 在 地 方 层 面, 美 国 的 政 府 公 共 工 程 也 大 都 设 立 有 类 似 GSA 那 样 的 集 中 统 建 机 构 作 为 政 府 业 主, 同 样 也 有 不 少 是 按 专 业 分 工, 主 要 是 把 房 建 类 项 目 ( 名 称 中 多 带 General Services) 和 土 木 工 程 类 项 目 ( 名 称 中 多 带 public works) 分 设 政 府 业 主 机 构, 但 同 样 多 是 全 寿 命 负 责 机 构 对 于 地 方 的 政 府 业 主 机 构 的 项 目 是 否 要 接 受 与 本 地 的 其 他 私 人 项 目 同 等 的 监 管 的 问 题, 得 到 一 些 不 同 的 答 案 目 前 的 理 解 是 : 由 于 美 国 的 规 划 许 可 建 设 许 可 和 动 用 许 可 等 都 是 城 市 政 府 在 负 责, 所 以 对 于 城 市 一 级 的 本 地 政 府 公 共 工 程, 通 常 是 接 受 私 人 投 资 项 目 等 同 的 监 管 但 联 邦 项 目 就 豁 免, 州 政 府 项 目 应 该 也 有 权 豁 免, 此 两 级 项 目 主 要 是 受 到 国 会 和 州 议 会 的 监 管 和 约 束 但 联 邦 政 府 有 明 确 要 求, 要 GSA 与 地 方 政 府 沟 通, 并 尽 量 满 足 地 方 建 筑 条 例, 如 有 突 破, 需 要 说 明 理 由 需 要 说 明 的 是, 由 于 美 国 是 一 个 法 治 非 常 完 善 的 国 家, 地 方 的 行 政 部 门 并 没 有 什 么 的 自 由 裁 量 权, 只 能 依 照 本 地 的 规 划 和 本 州 的 建 筑 条 例 依 法 审 批, 而 州 议 会 也 会 遵 循 同 一 部 建 筑 条 例 来 审 查 政 府 308

314 附 录 B: 美 国 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 项 目, 而 他 们 的 建 筑 条 例 尽 管 是 地 方 法 规, 在 内 容 深 度 上 却 与 我 国 的 规 范 类 似, 非 常 详 实, 因 此 其 审 批 依 据 非 常 清 晰, 这 也 是 减 少 行 政 官 员 的 自 由 裁 量 权 的 重 要 方 面 另 外, 美 国 的 建 筑 市 场 80% 的 投 资 是 来 自 私 人 部 门, 剩 下 的 20% 中 联 邦 政 府 就 占 了 很 大 比 重, 而 地 方 政 府 因 普 遍 人 口 和 投 资 规 模 很 小, 因 而 并 没 有 太 多 的 投 资 项 目 需 要 管 理, 与 我 国 的 城 市 地 方 政 府 可 比 性 不 强 由 于 地 方 政 府 更 多 是 小 政 府, 通 常 也 不 会 养 太 多 的 专 业 人 才, 因 而 更 愿 意 借 鉴 和 依 托 联 邦 及 非 政 府 组 织 的 各 种 制 度 和 服 务 平 台 典 型 如 对 工 程 担 保 做 出 规 定 的 米 勒 法 案 本 来 是 联 邦 的 一 个 法 案, 但 之 后 各 州 也 都 纷 纷 借 鉴 通 过 了 大 量 类 似 的 法 案, 叫 做 小 米 勒 法 案 而 地 方 政 府 也 大 量 加 入 GSA 所 提 供 的 采 购 平 台 来 完 成 自 己 的 采 购 因 而, 联 邦 层 面 的 GSA 正 是 代 表 了 美 国 政 府 公 共 工 程 管 理 的 最 高 水 平 私 人 项 目 建 设 管 理 机 构 在 美 国,80% 的 工 程 建 设 是 由 私 人 机 构 投 资, 对 这 些 私 人 部 门 的 投 资 建 设 活 动 的 监 管 是 美 国 政 府 对 建 筑 市 场 行 政 监 管 的 主 要 任 务 具 体 的 行 政 监 管 的 主 体 是 州 及 州 以 下 地 方 政 府 美 国 地 方 政 府 一 般 设 有 专 门 机 构, 负 责 从 规 划 安 全 技 术 标 准 环 保 消 防 等 方 面 对 工 程 建 设 活 动 的 实 施 过 程 进 行 监 管 以 下 以 波 士 顿 为 例 予 以 说 明, 波 士 顿 市 的 组 织 结 构 如 图 B-2 所 示 波 士 顿 市 检 查 服 务 局 消 防 局 申 诉 委 员 会 再 开 发 局 房 住 卫 环 度 屋 房 生 境 量 处 检 监 处 衡 查 督 处 处 处 图 B-2 波 士 顿 市 的 组 织 结 构 309

315 附 录 B: 美 国 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 波 士 顿 对 建 筑 工 程 实 行 监 管 的 部 门 主 要 是 检 查 服 务 局 (Inspectional Services Department), 这 个 部 门 下 面 分 五 个 处, 即 房 屋 处 (Building Division) 住 房 检 查 处 (The Housing Inspection Division) 卫 生 监 督 处 (The Division of Health Inspections) 和 环 境 处 (The Environmental Services Division) 和 度 量 衡 处 (Weights & Measures) 他 们 的 目 标 在 于 通 过 有 效 的 管 理 和 执 行 建 设 住 房 健 康 卫 生 和 安 全 规 章 来 保 护 和 改 善 波 士 顿 市 民 的 生 活 质 量 就 整 个 房 屋 建 设 来 说, 房 屋 处 是 主 要 的 监 管 机 构, 是 建 筑 规 划 审 查 调 查 和 监 管 的 执 法 机 构 它 被 授 权 签 发 所 有 房 屋 许 可 证 检 查 证 书 动 用 证 书 等 他 们 要 负 责 检 查 设 计 文 件 的 技 术 合 规 性, 检 查 建 筑 和 结 构 的 安 全 性 以 及 与 建 筑 使 用 相 关 法 律 法 规 的 符 合 性 度 量 衡 处 则 确 保 各 种 交 易 环 节 和 计 税 方 式 的 度 量 准 确 和 公 平, 这 也 包 括 对 建 筑 测 量 的 监 管 而 其 他 几 个 处 更 多 是 对 于 房 屋 的 使 用 过 程 进 行 监 管, 以 达 成 使 用 安 全 清 洁 美 观 等 的 目 的 在 房 屋 处 下 属 有 设 计 规 划 科 (The Plans and Zoning Division) 房 屋 结 构 科 ( The Building and Structure Divisions) 设 计 规 划 科 (The Plans and Zoning Division) 具 体 负 责 受 理 各 种 许 可 证 的 申 请, 负 责 签 发 新 建 房 屋 的 施 工 许 可 (New Building Construction) 房 屋 改 造 与 维 修 许 可 (Alterations and repairs) 管 道 和 燃 气 许 可 (Plumbing and Gas) 消 防 合 格 检 查 (Sprinkler and Fire Protection) 动 用 许 可 (Use and Occupancy) 房 屋 规 划 科 则 负 责 派 出 其 建 筑 电 气 和 机 械 检 查 员 负 责 检 查 所 有 新 建 和 修 复 房 屋 使 其 满 足 适 当 的 安 全 标 准, 检 查 员 们 还 需 要 受 理 所 有 的 社 区 居 民 投 诉, 如 违 章 建 筑 违 反 规 划 的 行 为 等, 这 也 包 括 使 用 过 程 中 的 投 诉 1.3 建 设 管 理 的 方 式 在 美 国 从 事 工 程 建 设, 按 照 时 间 顺 序 一 般 需 要 申 请 以 下 三 项 许 可, 即 规 划 许 可 (Plan Permit) 施 工 许 可 (Construction Permit) 和 动 用 许 可 (Occupancy Permit) 如 果 从 建 筑 物 全 寿 命 周 期 来 看, 则 房 屋 维 修 改 造 和 拆 除 也 都 需 要 申 请 相 应 许 可 美 国 各 州 及 州 以 下 的 县 市 等 对 在 本 地 实 施 的 工 程 具 有 监 管 权 虽 然 各 州 和 自 治 区 在 法 律 和 制 度 层 面 相 对 独 立, 都 有 自 己 的 建 筑 市 场 监 管 制 度, 但 是 各 州 的 监 管 制 度 大 同 小 异 在 市 场 准 入 方 面, 美 国 对 设 计 咨 询 市 场 准 入 实 行 的 是 个 人 执 业 资 格 准 入, 而 没 有 对 企 业 的 资 质 管 理 美 国 的 建 筑 业 从 业 人 员 的 资 格 和 水 平 衡 量 有 2 个 途 径 : 310

316 附 录 B: 美 国 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 从 业 执 照 (Licenses) 和 专 业 证 书 (Certifications) 从 业 执 照 是 强 制 性 的 市 场 准 入 资 格 证 明, 由 州 政 府 颁 发 ; 专 业 证 书 则 只 能 作 为 某 种 从 业 水 平 的 参 考 美 国 对 劳 工 部 (the Department of Labor) 对 专 业 工 作 的 分 类 中, 与 建 筑 业 相 关 的 职 位 包 括 : 建 筑 师 测 量 师 地 图 测 绘 师 (architects, surveyors and cartographers); 工 程 师 (engineers) 绘 图 员 和 工 程 技 术 工 人 (drafters and engineering technicians) 其 中 建 筑 师 测 量 师 工 程 师 和 部 分 施 工 工 种 的 技 术 工 人 需 要 在 政 府 注 册 取 得 执 照 才 能 独 立 从 业, 没 有 执 照 的 从 业 者 可 作 为 学 徒, 在 有 执 照 的 从 业 者 指 导 下 工 作 对 于 类 似 于 联 邦 事 务 服 务 总 局 (GSA) 这 样 的 政 府 业 主 机 构, 则 还 常 常 会 建 立 自 己 的 设 计 咨 询 专 家 库, 并 对 曾 经 提 供 过 设 计 咨 询 服 务 的 专 业 人 士 的 工 作 质 量 进 行 跟 踪 评 估, 满 意 度 差 的 将 在 以 后 的 资 格 审 查 中 被 排 除, 业 绩 好 的 则 会 得 到 更 多 的 竞 标 机 会 这 并 非 严 格 意 义 上 的 市 场 准 入 机 制, 但 的 确 起 到 了 较 好 的 效 果 美 国 政 府 工 程 对 项 目 前 期 咨 询 和 设 计 委 托 没 有 必 须 招 标 的 要 求, 设 计 咨 询 委 托 主 要 考 虑 的 是 被 委 托 的 咨 询 专 家 的 专 业 特 长 和 声 誉 对 于 施 工 市 场, 承 包 商 可 以 是 企 业, 也 可 以 是 个 人 企 业 作 为 法 人 机 构, 应 该 说 是 被 置 于 与 自 然 人 同 样 的 监 管 地 位 一 般 情 况 下 承 接 超 过 500 美 元 的 建 设 项 目 ( 包 括 房 屋 高 速 公 路 道 路 停 车 设 施 铁 路 挖 掘 工 程 ) 的 企 业 或 者 个 人 都 被 要 求 持 有 技 术 执 照 技 术 执 照 得 颁 发 由 州 承 包 商 执 照 委 员 会 (Contractors State License Board, 简 称 CSLB, 或 Licensing Board for Contractors) 1 或 者 承 包 商 注 册 办 公 室 (Registrar of Contractors) 2 负 责 执 照 分 类 管 理 是 美 国 政 府 对 施 工 市 场 准 入 监 管 的 重 要 工 具, 所 有 执 照 持 有 者 都 只 能 在 执 照 批 准 的 专 业 领 域 开 展 经 营 活 动, 而 绝 不 能 承 揽 超 出 本 专 业 范 围 的 工 程 但 美 国 各 州 对 哪 些 工 作 需 要 持 有 施 工 执 照 的 规 定 不 尽 相 同 承 包 商 在 申 请 施 工 企 业 执 照 时, 还 通 常 被 要 求 提 交 施 工 企 业 执 照 保 函 对 于 政 府 工 程 而 言, 承 包 商 还 面 临 强 制 性 的 工 程 担 保 准 入, 只 有 能 够 提 交 担 保 的 承 包 商 才 有 可 能 成 为 政 府 工 程 的 承 包 商 在 联 邦 政 府, 根 据 米 勒 法 案, 强 制 性 担 保 品 种 包 括 占 合 同 额 5% 的 投 标 担 保, 合 同 额 100% 的 履 约 担 保 和 合 同 额 100%

317 附 录 B: 美 国 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 的 付 款 担 保 在 各 州 也 都 有 自 己 的 小 米 勒 法 案, 其 要 求 与 联 邦 政 府 大 同 小 异 承 包 商 必 须 依 法 招 标 产 生 在 过 程 监 管 方 面, 美 国 地 方 政 府 一 般 设 有 专 门 机 构, 负 责 从 规 划 安 全 技 术 标 准 环 保 消 防 等 方 面 对 工 程 建 设 活 动 的 实 施 过 程 进 行 监 管 在 美 国 从 事 工 程 建 设, 对 于 非 政 府 投 资 工 程, 政 府 监 管 机 构 对 工 程 决 策 投 资 数 额 和 建 设 方 式 等 不 加 干 预 312

318 附 录 B: 美 国 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 2 政 府 公 共 工 程 管 理 的 政 府 机 构 及 其 职 责 2.1 政 府 公 共 工 程 的 管 理 组 织 架 构 政 府 公 共 工 程 建 设 的 管 理 组 织 架 构 及 组 织 间 的 相 互 关 系, 如 图 B-3 所 示 图 B-3 政 府 公 共 工 程 建 设 的 管 理 组 织 架 构 美 国 政 府 公 共 工 程 建 设 管 理 职 能 主 要 由 联 邦 事 务 服 务 总 局 (GSA) 全 权 负 责 联 邦 法 院 和 政 府 办 公 建 筑 主 要 由 该 部 门 负 责 提 供, 而 各 州 及 其 它 级 别 地 方 政 府 的 公 共 建 筑 由 各 级 政 府 自 行 筹 备 同 时, 为 了 对 政 府 公 共 工 程 实 行 有 效 监 管, 联 邦 政 府 配 置 了 不 同 层 次, 不 同 方 面 的 政 府 监 管 部 门 和 手 段 大 致 可 以 分 为 政 府 内 部 监 管 和 国 会 监 管 两 种 其 中, 国 会 对 于 联 邦 政 府 的 规 划 和 执 行 情 况 负 有 审 核 和 监 督 的 责 任 众 议 院 和 参 议 院 通 过 审 核 政 府 提 案 的 方 式 监 督 政 府 的 项 目 建 设 管 理 工 作, 同 时 为 了 对 用 于 政 府 项 目 的 资 金 进 行 有 效 的 审 计, 国 会 建 立 了 会 计 总 署 (GAO) 对 联 邦 政 府 的 每 一 项 规 划 进 行 财 务 审 计 政 府 公 共 工 程 的 政 府 管 理 职 能 可 以 将 美 国 政 府 公 共 工 程 中 的 政 府 管 理 职 能 概 括 为 : (1) 需 求 管 理 ; (2) 预 算 管 理 ; 1 中 国 建 设 报 美 国 政 府 投 资 项 目 监 管 的 特 点 及 启 示 313

319 附 录 B: 美 国 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 (3) 采 购 管 理 ; (4) 工 程 管 理 ; (5) 资 产 运 营 管 理 其 中, 联 邦 事 务 服 务 总 局 (GSA) 作 为 政 府 业 主 机 构, 与 其 他 政 府 部 门 发 生 业 务 关 系 的 范 畴 主 要 是 需 求 管 理 预 算 管 理 和 资 产 运 营 管 理 而 采 购 管 理 和 工 程 管 理 则 是 政 府 业 主 机 构 内 部 相 对 独 立 的 工 作 在 地 方 层 面, 州 及 其 以 下 的 城 市 政 府 对 私 人 工 程 诸 如 规 划 许 可 建 设 许 可 和 动 用 许 可 一 类 的 监 管 2.3 政 府 公 共 工 程 管 理 的 机 构 设 置 美 国 联 邦 事 务 服 务 总 局 (GSA) 成 立 于 1949 年 7 月 1 日, 除 了 为 联 邦 政 府 机 构 提 供 房 产 服 务 之 外, 它 也 提 供 其 它 形 形 色 色 的 采 购 服 务 在 此 之 前, 美 国 各 政 府 部 门 的 采 购, 包 括 办 公 建 筑 的 建 设, 主 要 由 各 部 门 独 立 负 责 这 种 模 式 的 缺 点 是 显 而 易 见 的 以 办 公 建 筑 为 例, 各 部 门 都 曾 经 有 自 己 的 机 构 负 责 本 部 门 工 程 的 组 织 和 已 建 房 屋 的 管 理 维 护 这 造 成 了 组 织 机 构 的 重 复 设 置 人 员 庞 杂 和 管 理 水 平 的 参 差 不 齐 其 次, 因 为 各 部 门 的 基 建 机 构 对 本 部 门 直 接 负 责, 各 部 门 难 以 执 行 统 一 的 建 设 标 准 和 有 效 控 制 投 资 的 规 模 也 因 为 机 构 众 多, 联 邦 政 府 难 以 对 基 建 管 理 进 行 有 效 的 监 督 和 评 价, 并 把 责 任 落 实 到 具 体 的 负 责 人 自 从 美 国 联 邦 事 务 服 务 总 局 代 建 代 管 各 部 门 的 房 屋 建 筑 之 后, 各 自 为 政 产 生 的 缺 点 得 到 了 彻 底 地 改 观 美 国 联 邦 事 务 服 务 总 局 (GSA) 雇 佣 了 约 1 万 两 千 多 名 员 工, 他 们 属 于 公 务 员 编 制 联 邦 事 务 服 务 总 局 代 表 美 国 联 邦 政 府 拥 有 国 家 房 产, 因 此 被 视 为 美 国 联 邦 的 业 主 机 构 联 邦 事 务 服 务 总 局 可 以 采 用 自 建 购 买 或 租 赁 等 多 种 方 式 来 置 备 这 些 房 产, 并 以 租 赁 的 方 式 给 其 他 部 门 提 供 办 公 场 所 和 使 用 空 间, 对 于 闲 置 的 房 产 或 空 间, 也 可 以 临 时 出 租 或 永 久 出 售 给 私 人 部 门, 以 实 现 联 邦 房 产 的 保 值 增 值 或 固 定 资 产 盘 活 此 外, 联 邦 事 务 服 务 总 局 负 责 给 其 他 单 位 提 供 办 公 设 备 办 公 用 具 通 讯 设 施 和 信 息 服 务 等 该 部 门 每 年 监 管 着 660 亿 美 元 的 采 购 金 额, 并 管 理 着 总 值 约 5000 亿 美 元 的 政 府 资 产 图 B-4 为 美 国 联 邦 事 务 服 务 总 局 (GSA) 的 组 织 机 构 图 其 领 导 层 包 括 一 位 部 长, 一 位 副 部 长 和 一 位 负 责 人 事 和 办 公 的 官 员 (Chief of Staff) 其 中,GSA 的 部 长 是 由 总 统 和 国 会 共 同 任 命 在 主 管 办 公 室 之 下, 该 组 织 包 括 两 个 全 国 性 的 服 务 中 心,11 个 区 域 性 的 服 314

320 附 录 B: 美 国 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 务 中 心 和 总 局 内 负 责 各 种 事 物 的 办 公 室 GSA 主 要 分 为 公 共 建 筑 服 务 和 联 邦 采 购 服 务 两 大 业 务 板 块 其 中, 公 共 建 筑 服 务 中 心 是 政 府 公 共 工 程 负 责 设 计 施 工 全 过 程 的 具 体 实 施 机 构, 它 负 责 为 GSA 在 全 美 各 个 地 区 服 务 中 心 的 项 目 业 主 提 供 支 持 图 B-4 GSA 组 织 架 构 图 B-5 为 公 共 建 筑 服 务 中 心 (PBS) 组 织 结 构 图 公 共 建 筑 服 务 中 心 (PBS) 是 联 邦 事 务 服 务 总 局 最 重 要 的 部 门 之 一 该 中 心 目 前 负 责 9624 幢 由 其 所 有 或 租 赁 的 房 屋 的 管 理 工 作, 总 建 筑 面 积 约 亿 万 平 方 英 尺, 由 该 部 门 负 责 管 理 维 护 并 转 租 给 其 他 使 用 部 门, 并 为 超 过 481 处 历 史 建 筑 提 供 保 护 该 部 门 的 房 产 分 布 在 全 美 2100 个 地 方, 为 将 近 110 万 联 邦 雇 员 提 供 了 工 作 所 需 的 空 间 2007 年 访 问 GSA 时,PBS 正 在 执 行 中 的 项 目 有 193 个, 分 布 在 11 个 区 域, 总 价 值 约 120 亿 美 元 图 B-5 PBS 组 织 架 构 可 以 看 出,PBS 是 一 个 面 向 建 筑 物 全 寿 命 周 期 的 且 承 担 全 方 位 管 理 职 责 的 管 理 执 行 机 构 其 管 理 职 责 全 面 覆 盖 了 设 计 施 工 和 设 施 维 护 及 最 终 处 置 针 对 全 寿 315

321 附 录 B: 美 国 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 命 管 理, 其 资 产 管 理 办 公 室 发 挥 了 重 要 作 用 该 部 门 又 进 一 步 分 为 项 目 组 合 管 理 办 公 室 和 房 产 利 用 与 处 置 办 公 室 两 个 部 门, 其 对 政 府 公 共 工 程 的 战 略 决 策 发 挥 着 重 要 作 用 PBS 还 设 有 客 户 服 务 办 公 室, 以 及 较 为 独 特 的 执 行 通 信 办 公 室 执 行 响 应 管 理 办 公 室 (Office of Executive Response Management) 其 中, 客 户 办 负 责 与 各 使 用 单 位 沟 通, 而 执 行 通 信 办 公 室 则 主 要 面 向 对 GSA 的 工 程 项 目 建 设 负 有 监 管 审 批 职 责 的 政 府 机 构, 如 财 政 部 白 宫 等 而 执 行 响 应 管 理 办 公 室 则 负 责 随 时 跟 踪 法 律 法 规 的 变 化, 外 部 利 益 相 关 方 诉 求 的 调 查, 以 及 制 定 执 行 相 关 法 律 法 规 和 相 应 利 益 相 关 方 诉 求 的 PBS 内 部 政 策 此 外,GSA 也 依 法 在 内 部 设 有 一 个 相 对 独 立 的 检 查 总 长 办 公 室 (Office of Inspector General) 该 部 门 下 辖 : 行 政 办 审 计 办 法 律 顾 问 办 法 务 评 估 办 和 调 查 办 等 负 责 推 进 政 府 公 共 工 程 的 经 济 性 效 率 性 和 有 效 性, 并 调 查 和 预 防 欺 诈 浪 费 和 不 当 管 理 2.4 政 府 公 共 工 程 管 理 机 构 的 职 责 基 于 对 联 邦 事 务 服 务 总 局 (GSA) 的 组 织 分 析, 可 以 将 美 国 的 政 府 公 共 工 程 管 理 机 构 的 职 责 概 括 为 以 下 5 个 方 面 : (1) 依 法 行 政 ; (2) 政 府 物 业 资 产 的 持 有 人 ; (3) 项 目 组 合 战 略 规 划 ; (4) 项 目 全 寿 命 管 理 ; (5) 利 益 相 关 方 管 理 316

322 附 录 B: 美 国 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 3 政 府 公 共 工 程 管 理 的 相 关 法 规 3.1 建 设 法 律 法 规 体 系 美 国 在 联 邦 层 面 没 有 统 一 的 建 筑 法, 而 只 在 州 政 府 层 面 各 州 都 分 别 通 过 有 自 己 的 建 筑 条 例 (Building Code) 为 了 使 各 州 的 建 筑 条 例 尽 量 统 一, 以 方 便 建 筑 企 业 和 从 业 人 员 跨 州 执 业, 美 国 有 专 业 组 织 编 写 有 国 际 建 筑 条 例 (IBC), 作 为 各 州 立 法 的 示 范 法 规 条 文 目 前,IBC 得 到 了 各 州 的 广 泛 采 用, 但 各 州 也 大 都 会 根 据 本 州 的 实 际 对 IBC 做 一 些 局 部 修 改 州 法 律 对 本 州 的 所 有 工 程 建 设 项 目 都 构 成 严 格 的 约 束, 州 内 的 政 府 工 程 也 不 例 外 但 联 邦 政 府 对 州 法 律 有 豁 免 权 尽 管 这 样, 联 邦 事 务 服 务 总 局 (GSA) 规 定 尽 量 严 格 遵 守 当 地 建 筑 条 例, 只 有 在 遵 守 当 地 建 筑 条 例 会 危 及 GSA 的 一 些 特 别 使 命 ( 如 安 全 防 恐 等 ) 时, 才 可 以 突 破, 且 需 要 对 此 有 详 细 说 明 其 他 影 响 到 工 程 建 设 的 联 邦 法 律 倒 有 不 少, 如 无 障 碍 法 劳 工 法 环 保 法 等 由 于 美 国 是 英 美 法 系, 并 不 像 大 陆 法 系 那 样 有 清 晰 系 统 的 成 文 法, 相 关 法 律 往 往 会 包 括 大 量 的 法 案 除 了 国 会 法 案 外, 政 府 行 政 系 统 常 常 也 会 有 一 些 相 当 于 法 规 和 部 门 规 章 层 面 的 行 政 指 令 (EXECUTIVE ORDERS) 和 条 例 (REGULATIONS) 这 些 都 需 要 行 政 部 门 在 法 律 授 权 范 围 内 发 布 3.2 政 府 公 共 工 程 管 理 的 相 关 法 律 法 规 美 国 政 府 公 共 工 程 除 了 受 到 有 关 建 设 法 规 的 一 般 性 规 范 外, 往 往 还 会 受 到 一 些 特 别 的 法 律 的 规 范 表 2.1 是 美 国 联 邦 事 务 服 务 总 局 (GSA) 网 站 上 列 出 的 一 个 联 邦 法 律 清 单, 其 中 除 了 第 11 和 12 外, 都 是 特 别 针 对 政 府 投 资 工 程 的 法 律 GSA 同 样 也 关 注 专 业 组 织 编 制 的 这 些 示 范 法 规, 并 积 极 采 用, 有 的 则 通 过 行 政 指 令 的 方 式, 变 为 GSA 内 部 必 须 强 制 执 行 的 法 规 这 与 各 州 借 鉴 示 范 法 规 的 思 路 一 致 317

323 附 录 B: 美 国 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 1 表 B-1 联 邦 法 规 节 选 1 Reorganization Plan No. 18 of Federal Property and Administrative Services Act of Public Buildings Act of Competition in Contracting Act of Public Buildings Cooperative Use Act of The Small Business Act 7 Rural Development Act of Contract Disputes Act of Prompt Payment Act 10 Assignment of Claims Act of The Architectural Barriers Act of Fire Administration Authorization Act of

324 附 录 B: 美 国 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 4 政 府 公 共 工 程 的 管 理 机 制 4.1 政 府 公 共 工 程 的 管 理 制 度 一 览 表 以 美 国 联 邦 事 务 服 务 总 局 (GSA) 为 例, 其 建 设 项 目 管 理 制 度 主 要 是 由 相 关 法 律 及 相 应 的 建 设 标 准 体 系 所 构 成 详 见 图 B-6 图 B-6 美 国 GSA 建 设 标 准 体 系 框 架 319

325 附 录 B: 美 国 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 4.2 政 府 公 共 工 程 的 管 理 制 度 与 过 程 总 体 情 况 美 国 联 邦 事 务 服 务 总 局 (GSA) 是 法 定 的 政 府 业 主, 而 公 共 建 筑 服 务 中 心 (PBS) 则 是 GSA 负 责 政 府 办 公 楼 建 设 管 理 的 核 心 部 门 图 B-7 对 该 部 门 及 其 与 外 部 相 关 单 位 的 关 系, 按 照 工 程 项 目 全 寿 命 期 管 理 的 视 角 做 了 梳 理 工 程 项 目 全 寿 命 管 理 PBS 部 门 决 策 设 计 Office of Chief Architect 资 金 支 持 审 计 财 政 管 理 Office of PBS Financial Services 招 标 施 工 Office of Project Delivery 采 购 Office of Acquisition Management 用 户 需 求 反 馈 用 户 服 务 Office of Clients Solutions 用 户 部 门 参 议 院 运 营 维 护 Office of Facilities Management and Services Programs 重 要 信 息 传 递 审 批 对 外 沟 通 Office of Excutive Response Management 众 议 院 GSA 其 他 部 门 房 产 管 理 处 置 Office of Real Propery Asset Management 内 部 沟 通 Office of Client Solutions 财 政 部 图 B-7 PBS 与 外 部 单 位 的 关 系 其 开 展 公 共 工 程 的 基 本 建 设 程 序 是 : 房 屋 建 设 需 求 首 先 由 房 屋 使 用 部 门 向 地 区 性 的 服 务 中 心 提 出, 并 由 后 者 提 交 给 联 邦 事 务 服 务 总 局 联 邦 事 务 服 务 总 局 的 公 共 建 筑 服 务 中 心 对 这 些 要 求 作 出 评 估, 综 合 考 虑 各 方 面 的 因 素 后, 向 行 政 决 策 部 门 ( 总 统 办 公 室 ) 提 交 所 推 荐 项 目 的 清 单 行 政 决 策 部 门 对 项 目 清 单 进 行 评 估 修 改 之 后, 向 立 法 部 门 提 出 预 算 需 求 在 这 个 阶 段, 项 目 预 算 是 非 常 粗 略 的 预 算, 通 常 只 包 扩 项 目 的 名 称 和 总 金 额 立 法 部 门 审 核 预 算 之 后, 批 准 选 定 的 项 目 并 划 拨 资 金 项 目 立 项 之 后, 公 共 建 筑 服 务 中 心 (PBS) 开 始 着 手 选 择 设 计 单 位 首 先, PBS 刊 登 项 目 设 计 服 务 需 求 的 广 告 这 些 广 告 也 及 时 出 现 在 GSA 的 网 站 上 设 计 单 位 根 据 广 告 要 求, 提 交 自 己 的 资 质 项 目 设 计 小 组 成 员 的 简 历 和 项 目 建 议 书 PBS 收 到 各 设 计 单 位 提 交 的 文 件 之 后, 邀 请 建 筑 设 计 的 同 行 专 家, 对 各 家 设 计 单 位 进 行 评 估 在 选 择 设 计 单 位 时,PBS 考 虑 的 是 设 计 单 位 的 质 量 和 从 业 人 员 的 资 质, 而 不 是 设 计 费 当 然, 作 为 政 府 工 程, 设 计 费 的 数 额 有 一 定 的 限 制 PBS 选 320

326 附 录 B: 美 国 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 择 一 家 或 数 家 设 计 单 位 进 行 接 触 和 谈 判, 并 与 选 中 的 一 家 签 定 设 计 合 同 与 私 人 项 目 类 似,PBS 所 负 责 项 目 的 设 计 工 作 包 括 方 案 设 计 扩 初 设 计 施 工 图 设 计 和 准 备 招 标 文 件 四 个 阶 段 对 于 前 三 个 阶 段, 在 每 个 阶 段 结 束 后,PBS 的 主 建 筑 师 办 公 室 组 织 进 行 设 计 评 审 除 了 PBS 自 己 的 专 家 外, 他 们 还 邀 请 从 业 于 建 筑 设 计 的 同 行 专 家 进 行 会 审 会 审 的 内 容 包 括 核 查 设 计 是 否 满 足 预 定 的 项 目 目 标 项 目 预 算,PBS 自 订 的 项 目 建 设 标 准 (P100) 暖 通 空 调 标 准 防 火 无 障 碍 等 在 施 工 阶 段,PBS 所 负 责 项 目 的 施 工 组 织 模 式 分 为 三 种 : 传 统 的 设 计 招 标 施 工 设 计 施 工 总 承 包 (Design & Build) 和 委 托 建 设 管 理 (Construction Manager,CM) 具 体 流 程 如 图 B-8 所 示 : 图 B-8 工 程 项 目 建 设 具 体 流 程 项 目 前 期 管 理 联 邦 事 务 服 务 总 局 (GSA) 的 项 目 前 期 管 理 的 流 程 启 动 从 项 目 组 合 管 理 指 导 下 的 社 区 规 划 开 始 然 后 进 行 项 目 策 划 研 究 再 经 由 项 目 报 批 流 程, 在 得 到 国 会 321

327 附 录 B: 美 国 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 授 权 后, 建 立 起 项 目 管 理 班 子 之 后 项 目 就 交 由 项 目 经 理 领 导, 进 入 项 目 交 付 流 程 在 社 区 规 划 (community planning) 阶 段,GSA 的 项 目 需 求 一 方 面 是 来 自 于 其 他 政 府 部 门 法 院 等 用 户 单 位, 另 一 方 面 是 来 自 其 自 身 管 理 的 物 业 的 维 护 维 修 需 求 在 用 户 单 位 向 GSA 提 出 需 求 而 后, 这 些 需 求 会 由 GSA 地 区 中 心 来 提 出 解 决 方 案, 并 将 其 纳 入 社 区 规 划 GSA 会 研 究 这 些 需 求 的 合 理 性 及 其 可 能 的 解 决 途 径, 包 括 考 虑 对 既 有 物 业 的 挖 潜 利 用 向 社 会 租 赁 及 自 建 新 物 业 等 多 种 解 决 方 案, 进 行 比 选, 然 后 给 出 明 确 的 项 目 推 荐 和 资 金 需 求 对 于 自 身 管 理 的 物 业, 地 区 中 心 需 要 编 制 建 筑 物 工 程 报 告 (Building Engineering Report) 来 说 明 对 这 些 设 施 未 来 的 空 间 改 造 和 维 护 维 修 需 求 在 此 阶 段 也 要 提 出 项 目 选 址 建 议, 并 进 行 初 步 的 环 境 影 响 评 估 这 些 项 目 推 荐 和 资 金 需 求 计 划 将 汇 总 到 GSA 总 部 的 项 目 组 合 管 理 办 公 室 (Office of Portfolio Management) 进 行 汇 总 和 评 估, 由 其 将 之 每 年 滚 动 编 入 一 个 5 年 计 划 在 项 目 策 划 研 究 (Prospectus Development Study (PDS)) 阶 段, 项 目 需 求 会 按 照 其 优 先 序 从 社 区 规 划 中 选 定, 做 进 一 步 的 开 发 策 划 研 究 在 此 阶 段 会 进 一 步 明 确 项 目 范 围 实 施 方 案 投 资 估 算, 并 提 出 具 体 的 项 目 管 理 计 划 在 项 目 授 权 (Project Authorization) 阶 段, 首 先 会 由 GSA 总 部 对 项 目 投 资 估 算 进 行 审 核, 并 作 出 是 否 投 资 的 决 定 在 此 环 节,GSA 总 部 将 对 项 目 投 资 估 算 进 行 对 标 分 析, 以 评 估 其 合 理 性 并 将 选 定 的 项 目 编 制 成 项 目 建 议 书 (Prospectus), 将 之 报 送 到 总 统 预 算 办 公 室 审 核 后, 再 报 给 国 会 经 国 会 批 准 的 预 算 就 成 为 GSA 应 执 行 的 预 算 了 GSA 要 启 动 任 何 项 目, 最 重 要 的 就 是 要 将 其 纳 入 预 算 GSA 有 一 笔 公 共 建 设 基 金, 是 一 个 每 年 相 对 固 定 的 盘 子, 其 资 金 来 源 是 每 年 其 向 用 户 单 位 收 取 的 租 金, 租 金 定 价 则 是 参 照 市 场 定 价, 并 遵 循 其 案 头 定 价 指 南 GSA 使 用 此 公 共 建 设 基 金 会 有 很 大 的 自 由, 只 要 其 年 度 预 算 不 超 出 这 个 盘 子, 预 算 内 的 项 目 可 以 一 揽 子 列 出 清 单 上 报, 而 且 几 乎 都 会 很 容 易 得 到 批 准 如 果 公 共 建 设 基 金 的 资 金 需 求 超 出 公 共 建 设 基 金 的 总 盘 子, 则 需 要 逐 项 申 报 详 细 预 算, 向 国 会 申 请 特 别 拨 款 项 目 一 旦 得 到 国 会 授 权, 就 可 以 正 式 启 动, 为 此 GSA 会 为 每 个 项 目 设 立 一 个 项 目 管 理 团 队, 并 任 命 一 位 项 目 经 理 对 项 目 从 启 动 到 建 成 交 付 全 过 程 负 责 成 员 会 包 括 建 筑 师 - 工 程 师 施 工 经 理 用 户 代 表 房 地 产 专 家 等 另 外,GSA 编 有 专 门 的 项 目 策 划 指 南, 来 详 细 指 导 整 个 工 程 项 目 前 期 策 划 工 作 其 内 容 广 泛 覆 盖 Planing( 计 划 ) Authorization( 授 权 )/ Funding ( 筹 资 ) Site Acquisition( 获 取 地 段 ) Design( 设 计 )/build( 建 造 ) Design 322

328 附 录 B: 美 国 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 ( 设 计 ) Construction( 建 设 ) Tenant or Occupancy( 租 借 or 居 住 ) 等 GSA 代 表 了 美 国 政 府 工 程 最 高 的 管 理 水 平, 而 前 期 策 划 是 公 共 工 程 建 设 的 一 个 重 要 环 节, 相 关 做 法 很 值 得 借 鉴, 以 下 是 对 该 指 南 的 简 要 介 绍 1 项 目 策 划 指 南 是 GSA 重 视 项 目 前 期 策 划 研 究 的 产 物, 也 是 GSA 对 美 国 政 府 公 共 工 程 的 全 方 位 决 策 管 理 指 南,GSA 的 决 策 过 程 重 点 体 现 在 项 目 策 划 指 南 涵 盖 的 内 容 之 中 项 目 策 划 指 南 面 向 项 目 干 系 人, 用 于 支 撑 所 有 GSA 的 项 目 的 评 估 开 发 和 建 设 该 指 南 可 为 着 手 进 行 可 行 性 研 究 或 者 项 目 开 发 研 究 ( Program Development Study, PDS) 的 GSA 职 员 提 供 项 目 交 付 过 程 的 总 体 框 架 和 成 功 的 关 键 因 素 同 时 该 指 南 也 可 以 为 其 他 项 目 参 与 人, 例 如 项 目 团 队 成 员 外 部 专 家 或 者 最 终 建 筑 产 品 的 潜 在 使 用 人 提 供 足 够 的 项 目 策 划 信 息, 以 利 于 各 类 参 与 人 参 与 项 目 前 期 的 决 策 工 作 项 目 策 划 指 南 包 括 以 下 主 要 章 节 和 附 录 GSA 的 投 资 项 目 总 论 ---- 给 出 了 GSA 的 资 本 项 目 开 发 策 划 基 本 流 程 以 及 可 行 性 研 究 和 项 目 开 发 研 究 (PDS) 的 基 本 作 用 该 部 分 还 包 括 可 行 性 研 究 开 发 研 究 的 总 说 明 表 ( 包 括 目 标 成 功 关 键 因 素 任 务 交 付 物 审 批 过 程 咨 询 资 源 ) 及 项 目 各 阶 段 活 动 的 时 间 表 重 要 事 项 ---- 主 要 讨 论 了 GSA 在 可 行 性 研 究 阶 段 和 PDS 阶 段 的 主 要 业 务 和 项 目 目 标 策 划 前 期 阶 段 ----GSA 日 常 设 施 需 求 管 理 客 户 需 求 分 析 及 投 资 组 合 策 划 等 方 面 的 工 作 和 作 用 可 行 性 研 究 阶 段 ---- 给 出 了 可 行 性 研 究 的 开 始 实 施 和 结 束 过 程 还 规 定 了 可 行 性 研 究 的 交 付 物 成 功 的 关 键 因 素 一 揽 子 选 址 和 设 计 资 金 申 请 文 件 项 目 开 发 研 究 阶 段 ---- 这 个 阶 段 对 于 设 计 阶 段 有 个 良 好 开 端 以 及 获 得 施 工 期 资 金 支 持 具 有 重 要 意 义 本 部 分 给 出 了 PDS 的 基 本 程 序, 包 括 可 行 研 究 工 作 评 估 新 信 息 梳 理 进 一 步 推 敲 项 目 以 及 项 目 设 计 和 施 工 指 导 战 略 等 阶 段 设 计 施 工 管 理 联 邦 事 务 服 务 总 局 (GSA) 的 设 计 施 工 管 理 严 格 遵 循 其 相 关 建 设 标 准 中 所 规 定 的 相 关 流 程 和 标 准 整 个 设 计 施 工 过 程 包 括 了 设 计 前 准 备 设 计 / 审 批 / 报 批

329 附 录 B: 美 国 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 1 施 工 前 准 备 和 施 工 等 环 节 在 设 计 前 准 备 阶 段, 需 要 完 成 购 地, 完 善 项 目 管 理 计 划, 开 展 设 计 CM 及 其 他 咨 询 顾 问 服 务 的 招 标 和 合 同 谈 判 等, 从 而 落 实 设 计 咨 询 方, 并 启 动 设 计 工 作 咨 询 服 务 招 标 信 息 将 由 地 区 办 公 室 在 商 务 日 报 (Commerce Business Daily (CBD)) 上 刊 登 对 设 计 咨 询 顾 问 的 选 择 要 遵 循 设 计 优 秀 计 划 (Design Excellence Program) 的 相 关 要 求 在 设 计 / 审 批 / 报 批 阶 段, 很 重 要 的 就 是 开 展 价 值 工 程 GSA 作 为 项 目 业 主, 会 组 织 用 户 单 位 一 同 来 开 展 设 计 图 纸 审 查 工 作 在 设 计 质 量 上 重 点 关 注 对 建 筑 条 例 ( Building Code ) 和 GSA 建 设 标 准 的 符 合 性, 以 及 易 施 工 性 (constructability) 设 计 阶 段 通 常 又 分 为 概 念 设 计 设 计 深 化 和 施 工 文 件 三 个 阶 段, 在 P-100 中 对 每 个 阶 段 的 交 付 物 都 有 明 确 的 规 定 设 计 优 秀 一 开 始 就 体 现 为 对 概 念 设 计 阶 段 的 质 量 控 制, 如 一 开 始 至 少 需 要 提 交 3 个 以 上 的 初 始 概 念 方 案 进 行 比 选, 然 后 在 系 统 设 计 的 基 础 上 进 行 投 资 估 算 和 价 值 工 程 分 析, 之 后 对 概 念 方 案 要 进 一 步 报 批 此 后 各 阶 段 的 设 计 都 同 样 需 要 开 展 投 资 估 算 和 价 值 工 程 分 析 ; 在 施 工 文 件 阶 段,GSA 的 设 计 审 核 进 一 步 细 分 到 75% 完 成 90% 完 成 和 100% 完 成 等 不 同 的 交 付 成 果 审 查 GSA 一 律 采 用 限 额 设 计, 将 投 资 控 制 在 国 会 批 准 的 预 算 内 是 其 中 重 要 的 管 理 目 标 从 2007 年 起,GSA 要 求 每 个 项 目 在 概 念 阶 段 就 要 提 交 BIM 模 型, 并 发 布 有 统 一 的 BIM 标 准, 要 求 在 所 有 的 项 目 上 予 以 贯 彻 设 计 优 秀 计 划 (Design Excellence Program) 是 整 个 设 计 阶 段 管 理 的 重 要 依 据 每 两 年,GSA 还 会 评 选 出 若 干 优 秀 项 目, 对 其 设 计 师 进 行 表 彰, 这 些 奖 项 广 泛 覆 盖 建 筑 设 计 景 观 设 计 历 史 保 护 先 进 技 术 可 持 续 艺 术 设 计 等 若 干 领 域, 以 激 励 各 专 业 设 计 师 们 不 断 努 力 提 升 设 计 水 平 在 施 工 准 备 阶 段, 如 果 是 改 造 项 目 需 要 完 成 租 户 搬 迁, 并 向 国 会 申 请 施 工 授 权 然 后 可 以 开 始 平 整 场 地, 并 公 告 进 行 施 工 招 标, 最 终 与 中 标 人 签 订 合 同 GSA 的 设 计 和 施 工 招 标 都 需 要 严 格 依 照 政 府 采 购 法 进 行, 其 中, 施 工 招 标 需 要 配 合 采 用 法 定 的 工 程 担 保 制 度, 包 括 相 当 于 合 同 额 5% 的 投 标 保 函, 以 及 中 标 后 中 标 人 在 签 约 后 继 续 提 交 一 份 100% 的 履 约 保 函 和 一 份 100% 的 付 款 保 函, 来 换 回 投 标 保 函 不 能 提 供 保 函 的 将 不 能 取 得 政 府 工 程 的 投 标 资 格 在 施 工 阶 段,GSA 作 为 业 主 的 主 要 任 务 是 监 督 施 工 控 制 进 度 和 造 价, 同 时 进 行 设 备 调 试 和 设 施 动 用 前 准 备, 并 为 用 户 提 供 包 括 通 讯 家 具 和 搬 迁 等 在 内 的 一 揽 子 设 施 动 用 服 务 (integrated occupancy services) 由 于 设 施 建 成 后 PBS 的 使 命 就 将 完 成, 因 此 还 需 要 为 将 设 施 交 付 给 房 产 经 理 ( property manager) 做 好 房 屋 设 施 和 资 料 移 交 的 准 备 房 产 经 理 来 自 于 GSA 的 另 一 个 内 部 部 门 GSA

330 附 录 B: 美 国 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 同 样 会 执 行 一 个 施 工 优 秀 计 划, 该 计 划 的 一 大 特 点 是 包 括 一 个 GSA 施 工 优 秀 同 行 检 查 计 划 (GSA Construction Excellence Peer Program), GSA 会 同 美 国 总 包 商 会 每 两 年 选 出 一 批 代 表 美 国 最 高 施 工 水 平 的 同 行 专 家, 负 责 对 GSA 的 工 地 进 行 不 定 期 的 走 访 检 查, 以 帮 助 GSA 发 现 施 工 中 的 问 题 和 不 足, 并 提 出 改 进 建 议, 这 些 建 议 可 能 会 针 对 具 体 的 施 工 项 目, 也 可 能 会 涉 及 到 对 整 个 GSA 管 理 制 度 和 流 程 的 改 进 由 于 这 些 施 工 企 业 都 是 承 包 商 潜 在 的 竞 争 对 手, 通 常 都 会 非 常 仔 细 地 去 查 找 问 题, 取 得 了 很 好 的 效 果 GSA 还 建 立 了 全 过 程 交 付 指 南 (Total Building Commissioning), 来 指 1 导 对 项 目 从 设 计 到 施 工 的 全 过 程 中 各 个 阶 段 工 作 的 调 试 验 收 工 作 而 相 关 设 计 与 施 工 方 面, 美 国 GSA 的 服 务 范 围 包 括 建 筑 与 工 程 艺 术 建 筑 与 艺 术 CAD 标 准 3D-4D 建 筑 信 息 模 型 Commissioning Overview 第 一 印 象 (First impression) 建 设 卓 越 计 划 设 计 与 施 工 交 付 流 程 等 范 畴 为 确 保 建 筑 工 程 符 合 美 国 公 众 期 望 的 高 标 准,GSA 雇 用 最 卓 越 的 私 营 建 筑 师 和 工 程 师 从 事 建 筑 施 工 设 计, 并 通 过 著 名 的 Design and Construction Excellence Program 计 划 兴 建 新 的 联 邦 大 楼 建 筑 工 程 方 面,GSA 基 于 国 家 投 资 的 公 共 项 目, 建 立 符 合 需 求 的 建 筑 设 计 标 准 技 术 系 统 和 产 品, 为 与 GSA 存 在 合 作 关 系 的 私 营 技 术 公 司 咨 询 公 司 按 照 既 定 标 准 设 定 了 绩 效 目 标 同 时,GSA 负 责 组 织 与 可 持 续 设 计 工 厂 生 产 力 防 火 / 生 命 安 全 设 计 成 本 管 理 等 相 关 的 国 家 方 案, 参 与 许 多 联 邦 机 构 委 员 会 的 设 计 政 策 国 家 标 准 设 置 和 其 他 设 计 施 工 组 织 活 动 设 计 方 面,GSA 的 设 计 卓 越 项 目 扮 演 了 重 要 角 色, 该 项 目 是 GSA 对 其 拥 有 的 联 邦 建 筑 环 境 质 量 推 广 宣 传 的 中 心, 该 方 案 建 立 了 全 国 性 政 策 和 程 序, 选 择 最 好 最 合 适 的 GSA 委 托 建 筑 师, 并 集 成 为 卓 越 的 设 计 团 队, 并 采 取 严 格 评 估 程 序 开 展 专 家 研 讨 会 等 手 段 组 织 确 保 工 作 的 持 久 价 值 设 计 卓 越 项 目 按 照 第 一 印 象 室 内 设 计 租 赁 建 筑 城 市 发 展 和 可 持 续 发 展 等 独 立 领 域 审 查 评 议 项 目 的 优 劣 性, 并 通 过 展 览 出 版 物 和 视 频 节 目 等 其 他 活 动, 营 销 自 己 最 杰 出 的 工 程 成 果 设 计 施 工 相 关 标 准 : 1. P-100 标 准 2 从 P-100 的 英 文 全 称 The Facilities Standards for the Public Building Services, 可 以 看 出 两 个 事 实 : 第 一, 该 标 准 面 向 GSA-PBS 管 理 范 畴 的 所 有 建 1 rm=hdr_1_bldgs_design&utm_campaign=shortcuts

331 附 录 B: 美 国 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 筑 设 施 的 标 准 ; 第 二, 与 其 他 标 准 不 同, 该 标 准 在 GSA 的 标 准 体 系 中 居 于 核 心 地 位, 具 有 强 制 性, 相 当 于 欧 美 等 国 建 筑 工 程 标 准 中 的 技 术 规 范 或 者 我 国 的 强 制 性 标 准 其 贯 穿 于 美 国 联 邦 政 府 公 共 建 筑 在 策 划 设 计 和 施 工 各 个 阶 段 的 工 作, 规 定 美 国 联 邦 政 府 公 共 建 筑 新 建 扩 建 和 改 建 项 目 的 设 计 标 准 和 原 则 正 如 p-100 的 1.1 部 分 所 言 : P-100 是 为 美 国 联 邦 事 务 服 务 总 局 (GSA) 所 管 理 的 公 共 建 筑 设 施 如 新 建 建 筑 主 体 或 \ 局 部 改 造 工 程 古 建 筑 工 程 等 所 建 立 的 设 计 标 准 和 规 范 本 文 件 适 用 于 所 有 联 邦 事 务 服 务 总 局 (GSA) 管 辖 的 新 建 或 改 造 设 施, 或 政 府 在 房 屋 市 场 上 购 买 的 建 筑 物 ( 具 体 参 照 1.3) 对 于 重 要 的 租 赁 建 筑, 也 推 荐 使 用 本 标 准 本 文 件 所 包 含 的 政 策 和 技 术 标 准 在 联 邦 事 务 服 务 总 局 所 辖 建 筑 物 的 规 划 设 计 文 件 管 理 的 过 程 中 同 样 适 用 本 标 准 是 每 个 建 筑 物 设 计 时 的 强 制 性 要 求, 只 有 这 样 所 有 的 组 成 部 分 才 能 构 成 一 个 整 体 的 解 决 方 案, 设 备 的 运 行 能 源 的 利 用 和 其 它 标 准 的 应 用 才 能 达 到 最 佳 效 果 这 个 350 多 页 的 文 件 包 含 的 主 要 内 容, 如 表 B-2 所 示 表 B-2 美 国 GSA 公 共 建 筑 设 施 标 准 内 容 (p-100) 章 节 1996 年 版 本 2005 年 版 本 2007 年 版 本 前 言 背 景 介 绍 1 总 体 要 求 总 体 要 求 总 体 要 求 2 场 地 设 计 场 地 设 计 场 地 设 计 3 建 筑 设 计 建 筑 设 计 建 筑 设 计 4 结 构 设 计 结 构 设 计 结 构 设 计 5 机 械 设 计 机 械 设 计 机 械 设 计 6 电 气 设 计 电 气 设 计 电 气 设 计 7 防 火 设 计 防 火 设 计 防 火 设 计 8 安 保 设 计 安 保 设 计 9 法 院 设 计 说 明 附 录 对 A/E 提 交 文 件 的 要 求 建 筑 / 工 程 设 计 的 体 制 和 程 序 P-100 标 准 是 支 撑 GSA 执 行 工 程 项 目 运 作 的 最 根 本 的 管 理 标 准,GSA 的 其 他 一 切 相 关 管 理 活 动, 显 然 要 基 于 P-100 标 准 进 行 总 览 GSA 对 公 共 工 程 项 目 的 全 生 命 周 期 管 理, 即 可 发 现,GSA 的 良 好 运 行 正 是 基 于 其 对 设 计 施 工 的 创 新 与 保 质 立 足 于 用 户 和 社 会 利 益 的 考 量 和 完 备 的 项 目 执 行 标 准 之 上 而 其 中 的 硬 实 力, 即 是 GSA 在 其 长 期 的 发 展 过 程 中 逐 步 完 善 的 标 准 体 系, 而 其 中 最 根 本 的 基 石, 即 是 P-100 标 准 326

332 附 录 B: 美 国 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 2. 其 他 相 关 设 计 指 南 及 其 解 读 P-100 标 准 的 受 用 范 围 是 美 国 公 共 工 程 中 较 为 常 见 的 学 校 政 府 工 作 大 楼 医 院 等 相 关 建 筑, 而 其 他 具 有 特 殊 应 用 需 求 的 公 共 建 设 项 目,GSA 有 其 特 定 的 指 南 作 为 参 照 美 国 法 院 设 计 指 南 (U.S. Courts Design Guide) 1 对 于 法 院,GSA 一 方 面 在 2005 年 版 的 P-100 的 增 添 了 关 于 法 院 房 屋 设 施 的 建 筑 设 计 结 构 设 计 机 械 设 计 防 火 设 计 电 气 设 计 以 及 安 保 设 计 的 强 制 性 规 定, 又 基 于 更 具 体 深 入 的 设 计 要 求, 执 行 美 国 法 院 设 计 指 南 (U.S. Courts Design Guide, 简 称 USCDG, 由 美 国 司 法 会 议 (judicial conference of the united state) 的 安 全 与 设 施 委 员 会 组 织 相 关 专 家 编 制 ) 并 在 1996 年 p-100 中 明 确 提 出 在 p-100 与 USCDG 发 生 冲 突 时,USCDG 优 先 USCDG 标 准 能 够 起 到 三 个 方 面 的 作 用, 第 一, 可 以 作 为 直 接 参 与 联 邦 法 院 设 施 设 计 工 作 的 联 邦 法 官 和 关 键 司 法 人 员 的 计 划 工 具 ; 第 二, 为 GSA 和 A/E 提 供 策 划 和 设 计 一 座 功 能 合 理 符 合 建 筑 美 学 以 及 成 本 节 省 的 法 院 设 施 的 有 关 信 息 这 些 信 息 能 够 促 使 法 官 和 司 法 人 员 与 GSA 和 A/E 在 整 个 项 目 生 命 周 期 内 的 合 作 富 有 成 效 ; 第 三, 为 美 国 司 法 委 员 会 (Judicial Conference of the United States) 提 供 了 全 国 性 的 联 邦 法 院 设 施 规 划 和 设 计 政 策 指 导 USCDG 共 划 分 为 14 章,2 章 ~14 章 为 标 准 的 主 体 内 容 除 了 少 数 章 节 外, 每 一 章 都 可 以 分 为 以 下 几 个 部 分 : 功 能 和 活 动 用 户 容 量 流 通 尺 寸 设 计 要 求 装 饰 和 固 定 装 置 安 保 声 效 HVAC 照 明 电 气 视 听 设 备 通 讯 以 及 各 类 空 间 的 数 据 传 输 等 为 了 使 得 设 计 过 程 更 能 符 合 不 同 干 系 人 的 要 求, 第 2 章 和 第 3 章 主 要 是 用 于 规 定 法 官 和 司 法 人 员 工 作 空 间 ; 第 4~14 章 则 是 主 要 服 务 于 参 与 法 院 设 施 的 专 业 设 计 人 员 ( 建 筑 师 规 划 师 以 及 工 程 师 ) 儿 童 保 育 中 心 设 计 指 南 (Child Care Center Design Guide) 2 GSA- PBS 是 儿 童 保 育 中 心 的 所 有 者,GSA- PBS 要 负 责 儿 童 中 心 的 策 划 设 计 和 建 设, 并 最 终 提 供 空 间 完 整 设 施 齐 备 的 建 筑 GSA 将 在 其 拥 有 或 者 控 制 的 空 间 建 立 高 品 质 的 儿 童 保 育 中 心 作 为 联 邦 政 府 雇 员 提 供 良 好 的 工 作 氛 围 的 一 个 基 础 条 件 目 前,GSA 已 经 在 全 美 31 个 州, 以 及 哥 伦 比 亚 特 区 和 波 多 黎 各 建 立 了 110 个 儿 童 保 育 中 心 通 过 实 施 儿 童 保 育 计 划,GSA 确 保 了 联 邦 政 府 雇 员 家 庭 的 学 龄 前 子 女 得 到 良 好 的 看 护 和 教 育 GSA 的 儿 童 保 育 中 心 不 仅 仅 面 向 联 邦 政 府

333 附 录 B: 美 国 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 雇 员, 还 对 其 所 在 的 社 区 开 放, 但 要 求 所 有 进 入 中 心 儿 童 中 50% 以 上 为 来 自 联 邦 政 府 雇 员 家 庭 儿 童 保 育 中 心 设 计 指 南 又 被 称 为 p-140, 是 由 GSA-PBS 组 织 编 制 的, 目 前 使 用 是 2003 年 的 版 本 P-140 不 仅 仅 为 联 邦 儿 童 保 育 中 心 提 供 了 规 划 和 设 计 指 南, 同 时 为 了 增 强 项 目 干 系 人 的 专 业 判 断 能 力, 还 提 供 了 原 理 的 解 释 应 该 注 意 的 是, 该 标 准 为 应 该 遵 守 的 最 低 标 准 因 为 对 于 儿 童 保 育 中 心,GSA 不 仅 仅 考 虑 的 是 造 价, 更 重 要 的 建 设 目 标 为 : 儿 童 导 向 适 宜 发 展 美 观 环 境 敏 感 促 进 健 康 另 外,P-140 还 非 常 注 重 不 同 年 龄 段 的 儿 童 以 及 成 年 人 对 空 间 要 求 的 区 别 p-140 一 共 由 10 章 和 7 个 附 录 构 成 : 绪 论, 使 命 目 标 管 理 和 政 策, 中 心 中 的 儿 童 和 成 年 人,National Association for the Education of Young Children (NAEYC) 标 准 及 其 它 标 准, 空 间 和 位 置 规 划, 场 地 设 计, 内 部 空 间 设 计, 家 具 和 设 备, 内 部 装 饰, 技 术 标 准, 公 制 / 英 制 换 算 ( 此 之 后 为 附 录 ), 有 毒 植 物, 合 同 文 本, 儿 童 保 育 中 心 设 施 清 单, 可 持 续 设 计, 条 款 和 优 秀 实 践, 可 达 性, 运 动 场 申 请 要 求 边 境 检 查 站 设 计 指 南 (U. S.s Border Station Design Guide) GSA 的 边 境 检 查 站 中 心 (Border Station Center,BSC) 是 负 责 美 国 边 境 检 查 站 的 机 构 为 确 保 边 境 检 查 站 规 范 化 建 设, 满 足 检 查 需 求,GSA 制 订 了 边 境 检 查 站 设 计 指 南, 又 称 为 p-130 但 是 该 标 准 内 容 涉 及 国 家 安 全, 所 以 GSA 在 其 官 网 并 未 公 布 但 大 体 内 容 可 根 据 美 国 国 家 建 筑 科 学 学 会 ( National Institute of Building Sciences,NIBS) 网 站 公 布 的 WBDG 标 准 (whole building design guide) 判 断, 这 是 因 为 WBDG 中 关 于 边 境 检 查 站 的 内 容 大 量 参 考 了 p-130 首 先, 该 标 准 的 制 订 充 分 考 虑 不 同 出 入 境 检 查 机 关 及 其 人 员 对 于 边 境 检 查 站 的 空 间 需 求 例 如 对 于 陆 陆 通 关 检 查 站 要 包 括 能 够 安 排 美 国 海 关 和 边 境 保 护 署 (CBP) 家 畜 检 疫 中 心 (VS) 美 国 食 品 药 品 管 理 局 (FDA) 美 国 渔 业 和 动 植 物 保 护 中 心 (F&WS) GSA 等 部 门 的 人 员 开 展 工 作 的 空 间 和 设 施 其 次, 根 据 工 作 内 容 的 要 求, 该 标 准 考 虑 以 下 几 类 空 间 的 划 分 关 系 尺 寸 设 施 等 问 题 包 括 : 步 行 通 关 者 / 乘 客 排 队 手 续 办 理 受 检 空 间 ; 商 业 和 非 商 业 车 辆 排 队 手 续 办 理 和 受 检 空 间 ; 柜 台 / 工 作 区 域 ; 办 公 室 ; 实 验 室 ( 干 ); 实 验 室 ( 湿 ); 滞 留 旅 客 休 息 区 ; 卫 生 间 ; 数 据 自 动 处 理 中 心 ( 大 型 机 ); 数 据 自 动 处 理 中 心 ( 高 性 能 大 型 机 ); 储 存 区 ; 室 外 停 车 区 ; 健 身 中 心 ; 工 作 犬 舍 ; 扣 留 车 辆 和 其 他 大 宗 物 品 停 放 区 ; 轻 工 物 品 存 放 区 ; 仓 库 ; 居 所 : 为 检 查 官 居 住 或 者 通 宵 工 作 的 检 查 官 使 用 的 联 邦 所 有 的 居 所 328

334 附 录 B: 美 国 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 3. 设 计 阶 段 - 设 计 卓 越 (Design Excellence: Policies and Procedures) 为 了 改 善 联 邦 政 府 工 程 设 计, 以 及 向 公 众 传 递 对 政 府 的 正 面 影 响, 从 1994 年 开 始,GSA 开 始 实 施 设 计 优 秀 计 划, 并 在 2000 年 编 制 了 卓 越 设 计 案 头 指 南 Design Excellence Desk Guide 以 推 动 优 秀 设 计 思 想 在 实 际 设 计 中 的 实 现, 另 外 p-100 等 设 计 标 准 也 将 设 计 卓 越 也 将 该 标 准 的 实 施 的 主 要 目 标 之 一 2004 年 GSA 又 编 制 了 设 计 卓 越 : 政 策 和 程 序 (Design Excellence: Policies and Procedures), 并 且 取 代 了 卓 越 设 计 案 头 指 南, 成 为 GSA 推 动 优 秀 设 计 最 主 要 的 规 范 性 文 件 其 主 要 目 标 : 为 客 户 和 纳 税 人 提 供 最 好 的 价 值 观 ; 构 建 安 全 高 效 以 及 富 有 吸 引 力 的 工 作 场 所 ; 确 保 项 目 按 时 按 照 造 价 约 束 实 施 ; 确 保 项 目 响 应 国 家 城 市 发 展 和 环 境 政 策 ; 选 择 美 国 最 好 的 设 计 师 和 艺 术 家, 以 最 终 创 造 瞩 目 的 地 标 型 设 施 同 时 GSA 强 调 虽 然 优 秀 设 计 的 目 标 是 运 用 专 业 知 识, 最 终 创 造 出 具 有 个 性 的, 被 人 作 为 效 仿 对 象 的 建 筑 物, 但 这 一 努 力 并 不 意 味 优 秀 设 计 是 追 求 虚 荣 和 奢 侈 设 计 卓 越 : 政 策 和 程 序 的 主 要 框 架 如 下 : 卓 越 设 计 的 要 求 ; 卓 越 设 计 过 程 策 划 ; 卓 越 设 计 与 项 目 选 址 ; 卓 越 设 计 公 开 招 标 过 程 (FedBizOpps,Federal Business Opportunity); 首 席 设 计 师 和 设 计 优 秀 A/E 团 队 选 择 战 略 ; 概 念 设 计 阶 段 中 的 优 秀 设 计 ; 建 筑 艺 术 推 动 计 划 4. 对 美 国 GSA 设 计 施 工 标 准 的 相 关 讨 论 GSA 通 常 采 取 P-100 标 准 与 特 定 设 计 指 南 相 结 合 的 方 式 进 行 工 程 管 理, 这 样 做 既 可 以 满 足 生 命 周 期 造 价 最 省 可 持 续 安 保 与 社 区 协 调 发 展 等 目 标, 又 在 保 证 项 目 符 合 一 般 标 准 的 情 况 之 下 满 足 了 特 定 设 计 施 工 需 求 这 也 是 GSA 工 程 管 理 体 系 完 备 的 一 大 体 现 从 不 同 的 相 关 指 南 中 也 可 看 出, 对 于 特 定 的 受 众 群 体,GSA 充 分 考 量 了 他 们 的 需 求 这 种 坚 持 原 则 与 具 体 问 题 具 体 分 析 相 结 合 的 管 理 模 式 值 得 借 鉴 同 时, GSA 非 常 注 重 人 的 因 素, 其 设 计 施 工 标 准 尽 可 能 为 受 众 提 供 合 理 舒 适 健 康 高 效 的 使 用 机 会 这 种 以 人 为 本 的 管 理 观 亦 应 当 为 我 所 借 鉴 美 国 GSA 开 展 公 共 项 目 建 设 的 一 大 特 点, 即 是 其 非 常 重 视 项 目 设 计 的 优 劣 早 在 2002 年,GSA 即 委 托 专 业 公 司 对 社 会 公 众 进 行 了 相 关 调 研 调 研 发 现, 超 过 81% 的 美 国 民 众 对 公 共 建 筑 环 境 外 观 和 主 观 观 感 的 塑 造 表 示 出 了 兴 趣, 超 过 1/3 的 人 想 要 在 建 筑 空 间 设 计 中 有 更 多 发 言 权 同 时,85% 的 民 众 认 可 质 量 更 好 的 公 共 建 筑 设 计 对 改 善 人 民 生 活 质 量 有 正 面 作 用 的 观 点 GSA 指 出, 卓 越 设 计 的 优 势 在 于 对 民 众 的 保 健 教 育 住 房 公 民 文 化 商 329

335 附 录 B: 美 国 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 1 务 等 方 面 促 进 明 显, 同 时 会 为 社 会 提 供 预 防 犯 罪 的 红 利 投 资 管 理 投 资 管 理, 正 如 字 面 含 义, 是 以 投 资 者 的 利 益 出 发, 经 过 一 系 列 的 投 资 运 作, 最 终 达 到 投 资 目 的 的 过 程 对 于 联 邦 事 务 服 务 总 局 (GSA) 而 言, 其 代 表 的 是 美 国 联 邦 政 府, 其 投 资 管 理 势 必 要 考 虑 政 府 利 益 同 时, 由 于 政 府 的 职 能 特 殊 性, 其 投 资 活 动 必 须 要 符 合 民 众 的 利 益 因 此,GSA 的 投 资 管 理 兼 顾 了 实 现 政 府 利 益 最 大 化 与 民 众 利 益 最 大 化 两 项 目 标 具 体 到 投 资 管 理 的 内 容, 主 要 分 为 两 部 分 : 其 一, 美 国 GSA 的 投 资 要 如 何 使 用, 即 美 国 GSA 的 资 金 将 要 用 于 建 设 国 家 的 那 些 方 面 ; 其 二, 美 国 GSA 的 投 资 如 何 实 现 良 性 的 收 益 这 两 方 面, 前 者 符 合 狭 义 的 投 资 管 理 范 畴, 而 后 者 则 更 为 广 义, 需 要 考 虑 造 价 验 收 租 赁 等 多 方 面 内 容, 这 就 需 要 种 种 规 章 来 规 范 引 导 GSA 实 现 投 资 的 最 优 收 益 2 (1)GSA 投 资 参 考 GSA 首 席 执 行 官 代 理 专 员 安 东 尼 - 科 斯 塔 于 2009 年 7 月 8 日 于 美 国 众 议 院 所 做 的 国 会 证 词 资 本 投 资 与 租 赁 计 划 (Capital Investment and Leasing Program) 的 相 关 内 容 ( 段 首 为 其 网 址 链 接 ), 可 以 清 晰 的 总 结 出 美 国 GSA 投 资 的 大 致 范 围 与 方 向 ( 以 GSA2010 财 年 资 本 投 资 与 租 赁 计 划 为 例 ): GSA 的 资 产 包 括 在 美 国 所 有 50 个 州,6 个 美 国 海 外 领 土 和 哥 伦 比 亚 特 区 的 近 万 平 方 米 的 可 租 用 面 积 其 中 大 部 分 都 集 中 在 如 华 盛 顿 特 区, 纽 约, 芝 加 哥, 亚 特 兰 大 和 洛 杉 矶 等 大 型 商 业 中 心 附 近 GSA 的 公 共 建 筑 的 投 资 组 合 主 要 包 括 办 公 楼 法 院 陆 路 口 岸 的 入 境 和 仓 库 而 GSA 的 公 共 建 筑 服 务 中 心 (PBS) 的 使 命 就 在 于, 以 一 个 经 济 的 成 本 向 美 国 纳 税 人 提 供 优 越 的 工 作 场 所, 支 持 GSA 进 行 相 关 投 资 活 动 的 经 济 实 体, 是 美 国 国 会 于 1972 年 创 立 的 联 邦 建 筑 基 金 (FBF) GSA 通 过 市 场 化 的 收 费 和 成 本 补 偿 办 法, 为 超 过 500 个 行 政 单 位 司 法 机 构 和 国 会 议 员 提 供 空 间 需 求 2010 财 年 GSA 投 资 项 目 组 合 如 下 : 1) 修 缮 和 改 建 (4.96 亿 美 元 ) GSA 是 价 值 约 410 亿 美 元 的 1523 栋 联 邦 大 楼 的 管 理 维 护 者, 必 要 的 修 缮 和 改 建 可 以 使 GSA 维 护 和 改 善 所 有 工 程 的 性 能, 增 加 市 场 竞 争 力 和 收 益, 优 化 国 有

336 附 录 B: 美 国 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 资 产 投 资 组 合 的 价 值 具 体 的 修 缮 和 改 建 方 案 :2.6 亿 美 元 基 本 程 序 ;1.76 亿 美 元 重 大 和 有 限 范 围 的 方 案 ;0.2 亿 美 元 的 防 火 及 生 命 安 全 计 划 ;0.2 亿 美 元 节 能 节 水 措 施 ;0.2 亿 美 元 的 联 邦 高 性 能 绿 色 建 筑 ( 可 应 用 于 可 持 续 发 展 部 分 ) 2) 新 的 建 设 和 收 购 设 施 计 划 (6.5 亿 美 元 ) 主 要 包 括 对 站 点 获 取 设 计 基 础 设 施 建 设 和 十 个 联 邦 设 施 的 管 理 检 查 费 用 的 资 金 要 求 通 常 情 况 下, 传 统 的 PBS 追 求 一 个 基 于 在 现 有 房 地 产 市 场 中 尚 不 存 在 的 特 定 目 的 或 独 特 设 施 的 建 设 和 所 有 权 的 解 决 方 案 2010 财 年,GSA 的 新 建 设 计 划 着 重 于 优 先 建 设 用 户 急 需 的 公 共 事 业, 无 论 是 为 保 护 公 众 健 康 的 实 验 室 还 是 确 保 边 境 安 全 点 的 入 境 口 岸 此 外,GSA 呼 吁 对 一 些 在 特 定 的 地 区 有 长 期 需 求 的 新 建 设 项 目 加 大 投 资 这 些 项 目 的 最 初 规 划 为 租 赁 建 筑, 但 在 建 成 后 的 将 来 将 由 联 邦 政 府 拥 有, 长 远 看 来 会 节 省 为 纳 税 人 节 省 数 百 万 美 元 的 支 出 根 据 GSA 官 方 网 站 的 新 闻 1, 在 国 家 公 共 建 筑 方 面,GSA 宣 布 的 重 大 投 资 主 要 包 括 如 下 方 面 : 修 缮 全 国 需 要 维 修 和 保 养 的 9000 多 座 联 邦 大 楼 边 防 现 代 化 项 目 建 设 ( 路 上 边 境 口 岸 海 港 扩 大 与 现 代 化 等 等 ) 整 合 现 有 的 联 邦 地 产 使 得 其 数 量 更 少 而 效 率 更 高 3) 租 赁 方 案 : 为 了 满 足 GSA 客 户 对 空 间 的 需 求,GSA 已 经 与 全 国 7100 多 个 地 点 与 8500 多 个 私 营 部 门 签 订 了 租 约,1.7 余 亿 平 方 英 尺 的 租 用 空 间 超 过 了 GSA 所 有 投 资 地 产 面 积 的 一 半, 租 赁 空 置 面 积 已 经 达 到 或 低 于 1.5%, 为 过 去 六 年 全 美 工 业 平 均 水 平 的 13.5% GSA 致 力 于 控 制 低 于 市 场 平 均 的 租 赁 成 本, 为 客 户 提 供 最 好 的 使 用 价 值 (2)GSA 投 资 回 报 身 为 美 国 联 邦 政 府 行 政 机 关 的 GSA, 其 投 资 必 将 并 重 同 时 实 现 收 益 与 民 众 利 益 的 最 优 化 针 对 投 资 回 报 方 面 的 标 准 指 南 解 读 如 下 : 1) 造 价 形 成 - 项 目 估 算 要 求 (Project Estimating Requirement) 2 项 目 估 算 要 求 由 GSA 的 PBS 在 2007 年 一 份 公 布 实 施 造 价 指 南, 又 称 为 P-120, 是 一 份 非 常 重 要 的 GSA 项 目 建 设 指 南 P-120 规 定 了 GSA 建 设 项 目 从 策 划 和 实 施 阶 段 的 成 本 估 算 和 管 理 技 术 与 管 理 要 求, 同 时 详 细 说 明 了 成 本 估 算 的 标

337 附 录 B: 美 国 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 准 和 实 际 做 法 适 用 于 项 目 策 划 设 计 和 施 工 管 理 等 阶 段, 也 适 用 于 专 业 合 同 中 造 价 估 算 和 造 价 管 理 任 务 项 目 估 算 要 求 主 要 分 为 以 下 三 个 主 要 部 分 总 体 要 求 和 原 则 : 总 体 阐 述 了 项 目 估 算 做 法 和 标 准 包 括 估 算 师 和 估 算 机 构 的 资 格 要 求 有 效 成 本 管 理 原 则 不 同 类 型 和 形 式 的 估 算 估 算 方 法 及 可 用 成 本 估 算 和 管 理 工 具 等 不 同 阶 段 项 目 的 要 求 : 这 部 分 规 定 和 说 明 了 不 同 阶 段 的 应 提 交 的 项 目 造 价 文 件 的 范 围 和 详 细 程 度 交 付 方 法 : 阐 述 各 阶 段 在 不 同 项 目 组 织 模 式 不 同 项 目 规 模 下, 项 目 造 价 活 动 和 任 务 2) 租 赁 阶 段 - 定 价 案 头 指 南 (Pricing Desk Guide) 1 如 同 上 文 分 析,GSA 是 大 部 分 联 邦 政 府 房 产 的 所 有 人, 以 租 赁 形 式 向 其 他 部 门 收 取 房 屋 使 用 费, 并 且 少 量 租 赁 外 部 房 产, 转 租 给 其 他 部 门 收 取 租 金 租 金 一 部 分 用 于 房 产 的 日 常 管 理 和 维 护, 剩 余 的 部 分 进 入 公 共 建 设 基 金 这 个 基 金 就 是 政 府 改 建 扩 建 和 新 建 项 目 的 主 要 资 金 来 源 虽 然 GSA-PBS 可 以 通 过 压 缩 新 开 工 项 目 或 者 调 整 租 金 的 方 式 来 增 加 公 共 建 设 基 金 的 规 模 但 是,PBS 不 能 以 过 于 偏 离 租 赁 市 场 价 位 的 方 式 收 取 租 金, 来 弥 补 公 共 建 设 基 金 否 则, 各 部 门 有 权 租 赁 商 业 房 产 因 此 确 保 房 产 定 价 合 理 和 规 范 对 于 PBS 开 展 其 工 作 具 有 十 分 重 要 的 作 用 为 了 规 范 和 指 导 GSA-PBS 的 工 作 人 员 的 房 产 租 赁 工 作, 同 时 使 客 户 了 解 和 获 得 更 多 的 关 于 PBS 在 租 赁 房 产 定 价 方 面 的 政 策 和 程 序,GSA-PBS 在 1996 年 颁 布 实 施 了 第 一 版 的 定 价 案 头 指 南, 目 前 实 施 的 是 2002 年 3 月 颁 布 的 第 三 版 与 前 两 版 相 比, 第 三 版 对 GSA 的 租 赁 政 策 阐 述 上 进 行 了 提 炼 和 系 统 化, 对 如 何 理 解 这 些 政 策 的 实 际 应 用 给 予 了 更 多 的 论 述, 以 及 审 慎 考 虑 了 客 户 的 评 价 和 反 映 该 指 南 的 主 要 内 容 包 括 : 绪 论 : 介 绍 了 第 二 版 定 价 案 头 指 南 出 台 后,GSA-PBS 在 房 产 租 赁 方 面 的 政 策 的 主 要 变 化, 以 及 指 南 的 主 要 应 用 领 域 定 价 关 键 要 素 : 第 一 要 素 租 用 协 议 (The Occupancy Agreement,OA), 重 点 阐 述 了 OA 的 主 要 内 容 和 形 式 ; 第 二 要 素 房 屋 外 围 Building Shell; 第 三 要 素 租 用 装 修 经 费 Tenant Improvement Allowance( 其 中 第 二 要 素 和 第

338 附 录 B: 美 国 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 三 要 素 构 成 了 用 户 部 门 编 列 部 门 房 租 预 算 的 基 础 房 屋 外 围 指 GSA 依 照 标 准 提 供 给 租 户 的 房 屋 外 围 设 施, 包 括 了 公 摊 部 位 的 标 准 装 饰 装 修, 后 者 指 用 于 用 户 部 门 租 用 空 间 内 部 设 施 装 修 的 预 算 经 费, 该 经 费 单 独 建 账, 由 用 户 部 门 控 制, 用 于 满 足 客 户 的 特 殊 工 作 需 要 ); 第 四 要 素 ANSI/BOMA 空 间 测 量 标 准 阐 述 了 GSA-PBS 美 国 国 家 标 准 学 会 (ANSI) 以 及 建 筑 业 主 和 经 理 协 会 (BOMA) 的 空 间 测 量 标 准 后, 对 面 积 划 分 和 测 算 标 准 的 影 响, 以 及 实 施 ANSI/BOMA 空 间 测 量 标 准 的 注 意 要 点 定 价 规 定 和 确 定 方 法 :GSA-PBS 房 屋 租 赁 定 价 的 总 体 规 定 和 主 要 方 法 主 要 类 型 的 出 租 房 屋 定 价 规 定 : 前 面 的 章 节 主 要 针 对 所 有 的 出 租 房 屋, 从 总 体 上 规 定 了 定 价 方 法, 本 章 则 是 针 对 三 类 类 型 出 租 房 屋 ( 新 建 续 租 已 有 空 置 ) 的 租 金 确 定 方 法 进 行 了 规 定 搬 迁 费 用 政 策 : 主 要 规 定 了 承 租 部 门 由 于 以 下 两 个 原 因 导 致 的 费 用 第 一, 租 赁 未 到 期, 因 其 他 部 门 占 用, 所 导 致 的 承 租 部 门 的 搬 迁 费 用 和 通 讯 费 用 增 加 ; 第 二, 突 发 事 故 或 危 机 形 成 的 搬 迁 费 用 承 租 部 门 的 权 利 特 殊 情 况 定 价 对 以 下 六 类 可 以 不 采 用 前 面 章 节 定 价 方 法 的 租 赁 模 式 定 价 方 法 进 行 了 规 定 : Portfolio Leases ( 组 合 租 赁 ) Return on Investment Pricing ( 投 资 收 益 模 式 ) 国 会 建 筑 天 线 定 价 紧 急 设 施 邮 政 设 施 附 录 :A. 房 屋 使 用 协 议 条 款 B. 费 用 汇 总 范 表 C. 费 用 汇 总 范 表 3) 租 赁 阶 段 - PBS 工 作 空 间 划 分 指 南 (PBS Business Assignment Guide) 1 本 指 南 由 GSA-PBS 在 2004 年 颁 布 实 施, 主 要 用 于 PBS 划 分 和 测 算 出 租 空 间, 也 为 承 租 部 门 提 供 空 间 划 分 方 面 信 息 GSA-PBS 的 空 间 划 分 准 则 以 ANSI/BOMA 的 测 算 标 准 (ANSI/BOMA Z ) 为 基 础 GSA 明 确 规 定 : 若 没 有 特 别 强 调, 该 指 南 即 为 GSA 拥 有 产 权 和 租 赁 的 房 屋 空 间 划 分 和 测 算 的 权 威 依 据 其 主 要 内 容 包 括 : 绪 论 房 间 名 称

339 附 录 B: 美 国 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 ANSI/BOMA 空 间 分 类 : 办 公 空 间 (Office Space) 建 筑 物 公 用 空 间 (Building Common, 建 筑 物 共 用 设 施 和 进 入 各 租 户 垂 直 通 路 所 占 据 空 间 ) 楼 面 公 用 空 间 (floor Common, 某 楼 层 承 租 部 门 使 用 的 公 共 空 间 ) 垂 直 孔 洞 PBS 特 殊 空 间 PBS 空 间 划 分 方 法 : 主 要 包 括 总 面 积 非 分 配 面 积 可 用 面 积 建 筑 物 公 用 空 间 可 出 租 面 积 的 定 义 和 计 算 方 法 各 类 空 间 的 标 准 缩 写 计 算 机 管 理 系 统 空 间 分 类 (STAR 系 统 ) 注 : 运 营 期 的 租 赁 政 策 和 程 序 详 见 运 营 管 理 (3) 投 资 控 制 投 资 控 制 是 政 府 公 共 工 程 面 临 的 最 大 挑 战, 但 在 GSA 上 述 的 投 资 管 理 框 架 内, 事 实 上 已 经 类 似 于 一 个 市 场 主 体 它 要 向 其 他 政 府 部 分 提 供 与 市 场 具 有 可 比 性 甚 至 更 有 竞 争 力 的 产 品, 否 则 其 他 用 户 部 门 就 有 权 拿 着 租 金 预 算 去 向 社 会 租 赁 办 公 场 地, 不 再 使 用 GSA 的 服 务 ; 而 GSA 的 预 算 收 到 其 租 金 收 入 的 制 约, 也 不 能 盲 目 扩 大 投 资, 这 就 给 了 GSA 很 好 的 实 施 投 资 控 制 的 内 在 动 力, 有 了 这 一 先 决 条 件, 其 他 的 投 资 控 制 措 施 都 不 过 是 实 现 其 管 理 目 标 的 操 作 性 手 段 而 已, 其 核 心 在 设 计 阶 段 主 要 体 现 为 限 额 设 计, 在 招 投 标 和 施 工 阶 段 则 主 要 体 现 为 公 开 招 投 标 最 低 评 标 价 中 标 和 高 保 额 的 工 程 担 保 制 度, 以 及 贯 穿 于 设 计 施 工 全 过 程 的 价 值 工 程 管 理 质 量 管 理 作 为 美 国 联 邦 政 府 行 政 机 构, 联 邦 事 务 服 务 总 局 (GSA) 所 承 担 的 质 量 管 理 任 务 就 是 保 证 其 控 制 下 的 国 家 公 共 工 程 项 目 在 全 生 命 周 期 范 围 内 的 高 质 量, 这 其 中 涵 盖 了 质 量 策 划 质 量 控 制 质 量 保 证 和 质 量 改 进 的 方 方 面 面, 并 将 之 全 面 融 入 了 到 了 项 目 策 划 设 计 施 工 采 购 管 理 合 同 管 理 设 施 管 理 和 运 营 管 理 之 中 可 以 说,GSA 所 执 行 的 整 个 建 设 标 准 体 系 也 就 是 它 的 质 量 保 证 体 系 如 项 目 策 划 阶 段 的 项 目 策 划 指 南 也 实 际 上 就 保 含 了 项 目 质 量 策 划, 而 P-100 标 准 美 国 法 院 设 计 指 南 儿 童 保 育 中 心 设 计 指 南 和 边 境 检 查 站 设 计 指 南 则 为 各 种 不 同 的 建 筑 产 品 建 立 了 明 确 的 质 量 标 准 ; 设 计 卓 越 和 施 工 卓 越 则 可 视 为 对 整 个 设 计 和 施 工 质 量 的 保 证 措 施 的 规 定 而 项 目 估 算 要 求 和 定 价 案 头 指 南 则 为 工 程 质 量 提 供 了 合 理 的 预 算 经 费 保 障 ; PBS 工 作 空 间 划 分 指 南 则 为 确 保 最 终 用 户 满 意 并 兼 顾 投 资 约 束 明 确 了 相 应 的 标 准 ; 而 房 屋 全 过 程 交 付 334

340 附 录 B: 美 国 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 指 南 (The Building Commissioning Guide-BCG) 则 为 工 程 质 量 验 收 提 供 了 从 策 划 到 设 计 到 施 工 及 竣 工 验 收 全 过 程 的 详 细 指 导 下 面 重 点 对 房 屋 全 过 程 交 付 指 南 1 进 行 介 绍 上 世 纪 90 年 代 以 来, 为 了 确 保 美 国 公 共 建 筑 建 成 后 达 到 优 秀 标 准, 确 保 向 客 户 提 供 符 合 甚 至 超 越 其 功 能 安 全 可 持 续 性 需 求 等 方 面 的 设 施,GSA 开 始 在 建 筑 工 程 中 贯 彻 由 房 屋 交 付 全 美 会 议 (The National Conference on Building Commissioning, NCBC ) 提 出 的 房 屋 全 过 程 交 付 理 念 (Total Building Commissioning, TBC) 根 据 NCBC 定 义 : TBC 是 跨 越 规 划 到 项 目 竣 工 后 至 少 一 年 的 系 统 的 保 证 过 程, 通 过 核 查 和 证 明 文 件 等 手 段 或 方 式, 确 保 所 有 设 施 系 统 与 设 计 文 件 和 意 图 相 符 合, 与 业 主 的 功 能 需 求 相 符 合, 包 括 与 人 员 的 准 备 培 训 需 求 相 符 合 BCG 是 GSA 的 建 筑 工 程 质 量 传 递 保 证 过 程 的 最 重 要 的 指 南, 实 现 了 将 传 统 的 各 阶 段 单 独 验 收 模 式 的 整 合, 其 核 心 点 为 : 第 一, 通 过 在 策 划 期 组 建 TBC 团 队, 确 定 各 自 的 职 责, 明 确 客 户 对 质 量 的 实 际 需 求, 建 立 了 实 现 全 过 程 质 量 管 理 的 组 织 基 础 第 二, 明 确 了 各 个 阶 段 承 接 之 间 的 核 查 任 务 和 证 明 文 件, 确 保 质 量 管 理 各 环 节 的 有 机 结 合, 以 及 质 量 管 理 责 任 和 义 务 的 准 确 传 递 P-100 中 也 将 该 指 南 作 为 GSA 项 目 过 程 管 理 的 主 要 规 范 性 文 件 GSA 已 经 在 2006 年 后, 开 始 在 所 有 新 建 和 更 新 改 造 项 目 中 实 施 从 规 划 一 直 到 启 用 后 评 估 截 至 的 TBC, 项 目 造 价 中 也 将 含 有 TBC 活 动 费 用 BCG 的 主 要 内 容 包 括 : 原 理 : 简 单 介 绍 了 对 于 TBC 的 定 义 和 期 望 建 筑 工 程 交 付 过 程 : 分 四 阶 段 ( 策 划 设 计 施 工 和 竣 工 后 ) 详 细 说 明 了 各 阶 段 交 付 的 要 点 惯 例 和 推 荐 做 法, 给 出 各 个 阶 段 的 TBC 团 队 的 职 能 和 责 任 矩 阵 附 录 : 提 供 了 TBC 案 例 以 及 获 得 更 多 信 息 的 链 接 通 过 实 施 BCG,GSA 认 为 可 以 获 得 如 下 的 好 处 : 能 源 节 约 形 成 的 资 金 节 约 ; 设 施 使 用 对 工 作 效 率 的 提 升 ; 客 户 满 意 度 提 升 ; 环 境 改 善 ; 更 优 的 工 程 文 档 管 理 ; 缩 短 移 交 使 用 时 间 等 数 据 统 计 表 明, 采 用 BCG 的 工 程, 节 省 能 源 费 用 要 平 均 降 低 8%~20%

341 附 录 B: 美 国 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 4.3 政 府 公 共 工 程 的 需 求 管 理 在 其 政 府 公 共 工 程 项 目 全 生 命 周 期 的 各 个 方 面, 美 国 联 邦 事 务 服 务 总 局 (GSA) 都 立 足 于 关 注 并 致 力 于 满 足 特 定 用 户 需 求 这 一 以 人 为 本 的 理 念, 在 决 策 设 计 施 工 租 赁 运 营 等 各 个 阶 段, 切 实 为 实 现 用 户 需 求 而 提 供 服 务 这 些 服 务 的 主 要 体 现, 即 在 于 GSA 工 程 管 理 各 个 阶 段 的 标 准 或 者 指 南 文 件 之 中 : 1. 项 目 策 划 阶 段 根 据 对 项 目 策 划 指 南 这 一 标 准 的 相 关 解 读, 可 以 看 出 GSA 在 其 策 划 的 前 期 阶 段 十 分 注 重 将 GSA 日 常 设 施 需 求 管 理 客 户 需 求 分 析 及 投 资 组 合 策 划 等 方 面 纳 入 考 量 用 户 作 为 其 公 共 项 目 的 最 终 受 众, 用 户 需 求 势 必 体 现 在 策 划 指 南 之 中 2. 设 计 施 工 阶 段 整 个 设 计 施 工 阶 段,GSA 所 应 用 的 工 程 标 准 与 指 南 有 五 个 之 多 : P-100 标 准 美 国 法 院 设 计 指 南 儿 童 保 育 中 心 设 计 指 南 边 境 检 查 站 设 计 指 南 设 计 卓 越, 这 些 设 计 指 南 的 制 定, 正 是 GSA 针 对 不 同 的 特 定 用 户 的 特 定 需 求 所 采 取 的 标 准 化 应 对 方 案 从 不 同 的 相 关 指 南 中 也 可 看 出, 对 于 特 定 的 受 众 群 体,GSA 充 分 考 量 了 他 们 的 需 求 司 法 人 员 诸 如 审 判 信 息 化 数 据 处 理 等 活 动 的 特 定 空 间 需 求 儿 童 的 健 康 发 展 边 境 检 查 站 特 定 的 安 全 要 求 都 纳 入 了 考 量 而 对 于 设 计 过 程, 参 照 GSA 文 件 The value of good design, 可 以 看 出, GSA 认 为, 设 计 的 价 值 就 在 于 满 足 受 众 的 特 定 需 求, 包 括 保 健 教 育 文 化 活 动 等 受 众 群 体 的 特 定 需 求 这 种 坚 持 原 则 与 具 体 问 题 具 体 分 析 相 结 合 注 重 人 的 因 素 设 计 施 工 标 准 尽 可 能 为 受 众 提 供 合 理 舒 适 健 康 高 效 的 使 用 机 会 的 管 理 模 式 值 得 借 鉴 3. 租 赁 运 营 阶 段 同 样, 由 于 用 户 作 为 租 赁 的 受 众 存 在, 用 户 管 理 的 标 准 化 在 租 赁 运 营 阶 段 具 有 非 常 明 显 的 体 现 特 别 是 定 价 案 头 指 南 涵 盖 了 GSA 对 用 户 更 多 了 解 获 得 其 在 租 赁 房 产 定 价 方 面 政 策 程 序 的 考 量, 且 新 版 指 南 特 别 对 租 赁 政 策 进 行 了 提 炼 和 系 统 化, 这 其 中 存 在 审 慎 考 虑 客 户 评 价 和 反 映 的 原 因 PBS 工 作 空 间 划 分 指 南 也 是 服 务 于 各 用 户 部 门 办 公 需 求 的 一 个 重 要 依 据 1 4.GSA 与 特 定 用 户 的 联 动 1 政 府 客 户 :GSA 主 要 为 其 提 供 如 下 资 源 : 采 购 的 解 决 方 案 和 援 助, 包 括 政 府 采 购 合 同 电 信 技 术 合 同, 并 通 过 全 国 客 服 中 心 提 供 产 品 跟 踪 信 息 服 务 ; 附 加

342 附 录 B: 美 国 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 资 源 获 取 : 包 括 环 保 服 务 在 线 计 费 远 程 办 公 会 计 发 薪 服 务 个 人 财 产 解 决 方 案 房 地 产 解 决 方 案 等 ; 房 地 产 服 务 及 设 施 管 理 等 2 联 邦 雇 员 :GSA 为 其 提 供 人 性 化 的 幼 儿 看 护 搬 迁 安 保 和 旅 游 服 务 3 公 民 和 消 费 者 :GSA 针 对 不 同 受 众, 提 供 无 障 碍 服 务 幼 儿 教 育 服 务 社 区 可 持 续 发 展 服 务 安 保 服 务 消 费 者 信 息 提 供 服 务 等 4 美 国 残 疾 人 群 体 :GSA 为 这 一 特 定 群 体 提 供 工 作 场 所 支 持 服 务 退 伍 或 残 疾 军 人 再 就 业 服 务 政 府 咨 询 服 务 残 障 设 施 建 设 服 务 等 5 美 国 原 住 民 部 落 :GSA 为 原 住 民 群 体 提 供 GSA 入 门 指 南 服 务 帮 助 部 落 出 售 或 收 购 过 剩 个 人 财 产 服 务 不 动 产 物 权 变 动 服 务 汽 车 廉 价 销 售 服 务 等 4.4 政 府 公 共 工 程 的 采 购 与 合 同 管 理 统 一 的 政 府 采 购 (1) 基 本 采 购 模 式 概 述 联 邦 事 务 服 务 总 局 (GSA) 不 仅 仅 是 美 国 联 邦 的 政 府 工 程 业 主, 也 是 美 国 联 邦 政 府 的 集 中 采 购 机 构 因 此 其 政 府 工 程 项 目 采 购 和 其 他 物 资 采 购 都 由 GSA 的 采 购 部 门 统 一 管 理 GSA 的 采 购 部 门 作 为 集 中 采 购 部 门, 主 要 是 依 据 联 邦 采 购 条 例 建 立 了 一 系 列 公 共 采 购 政 策, 并 建 立 和 维 护 电 子 采 购 平 台, 该 平 台 为 所 有 政 府 采 购 提 供 支 持, 既 带 来 了 集 中 采 购 的 优 势, 又 保 留 了 一 定 的 分 散 采 购 的 好 处 在 公 共 采 购 政 策 方 面, 美 国 政 府 采 购 根 据 采 购 需 求 将 其 纳 入 不 同 的 采 购 类 型, 如 有 一 事 一 议 的 传 统 采 购 模 式, 有 不 限 定 交 易 次 数 和 数 量 模 式 IDIQ(Indefinite delivery,indefinite quantity ) 模 式 及 有 供 应 清 单 采 购 模 式 (Schedules) 等 在 政 府 工 程 建 设 领 域, 一 般 新 建 项 目 的 施 工, 或 设 计 施 工 总 承 包 依 然 采 用 一 事 一 议 的 方 式, 但 设 计 咨 询 既 有 建 筑 物 维 修 以 及 小 额 施 工 服 务 越 来 越 多 是 采 用 IDIQ 模 式, 货 物 采 购 则 更 多 借 助 于 清 单 采 购 模 式 GSA 通 过 签 订 大 型 多 用 户 合 同 和 利 用 联 邦 市 场 压 低 价 格 的 方 式 简 化 联 邦 采 购, 其 他 联 邦 机 构 则 可 以 通 过 GSA 客 户 代 表 电 话 传 真 收 费 储 值 卡 电 子 征 用 网 络 联 系 或 者 直 接 联 系 供 应 商 下 订 单 等 多 种 方 式 完 成 相 应 的 采 购 工 作 (2) 一 般 采 购 流 程 所 有 希 望 与 政 府 做 生 意 的 企 业 都 需 要 首 先 在 SAM.gov 上 注 册 成 为 认 证 承 包 商 (certified contractor), 在 获 得 相 应 的 认 证 ID 后, 才 可 以 进 一 步 加 入 后 续 337

343 附 录 B: 美 国 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 的 各 种 采 购 计 划 初 步 从 网 站 上 看, 似 乎 任 何 企 业 或 个 人 都 可 以 申 请 成 为 联 邦 认 证 供 应 商, 只 要 能 提 供 纳 税 代 号 SAM 网 站 上 能 够 查 到 其 拒 绝 的 企 业 名 单 及 理 由, 除 了 资 料 不 全, 就 是 违 反 联 邦 有 关 健 康 安 全 水 和 空 气 清 洁 及 污 染 排 放 等 相 关 法 律 由 此 可 见, 此 认 证 门 槛 并 不 高 但 经 过 认 证 并 不 代 表 企 业 就 此 就 获 得 与 联 邦 政 府 做 生 意 的 商 业 机 会 联 邦 政 府 采 购 条 例 规 定, 所 有 超 过 25,000 美 元 采 购 事 项 都 必 须 通 过 FBO (FedBizOpps) 在 线 发 布 FBO 网 站 提 供 了 所 有 主 要 的 涉 及 政 府 游 说 合 同 签 订 分 包 机 会 剩 余 财 产 销 售 及 联 邦 政 府 相 关 外 国 商 业 机 会 的 全 面 数 据 库 因 此, 企 业 则 可 以 非 常 方 便 地 到 FBO 上 去 寻 找 商 业 机 会 此 外, 一 般 来 说, 只 要 联 邦 承 包 商 和 企 业 有 意 提 供 的 货 物 和 服 务,GSA 必 须 为 之 找 到 与 之 相 关 的 对 应 业 务 经 认 证 的 企 业 只 要 发 现 投 标 机 会, 就 可 以 在 线 提 交 给 GSA 的 标 书 或 报 价 (3) 供 应 清 单 采 购 供 应 清 单 Schedules, 也 称 为 多 项 发 包 清 单 Multiple-Award Schedules (MAS) 联 邦 供 应 清 单 或 GSA 清 单 该 清 单 本 质 上 是 GSA 与 企 业 建 立 的 长 期 政 府 采 购 框 架 合 同 企 业 的 任 何 产 品 或 服 务 要 列 入 GSA 采 购 清 单, 除 了 要 成 为 认 证 企 业 外, 还 需 要 与 GSA 通 过 谈 判 来 签 署 相 应 的 合 同, 该 合 同 会 规 定 相 应 产 品 或 服 务 的 质 量 标 准, 并 在 其 对 市 场 其 他 采 购 主 体 的 最 优 惠 价 格 的 基 础 上, 再 对 联 邦 采 购 提 供 一 定 的 折 扣, 然 后, 此 产 品 或 服 务 就 可 以 纳 入 GSA 的 供 应 清 单 但 这 仅 相 当 于 该 商 品 可 以 在 GSA 这 个 商 场 的 货 架 上 上 架, 至 于 顾 客 也 就 是 所 有 的 有 采 购 需 求 的 用 户 部 门 是 否 会 采 购 这 个 商 品, 则 取 决 于 顾 客 自 己 的 决 定 但 有 一 条, 上 架 的 商 品 不 得 因 顾 客 一 次 采 购 的 批 量 小 而 拒 绝 供 货, 而 对 于 大 批 量 的 采 购, 则 顾 客 还 有 权 进 一 步 协 商 要 求 商 家 打 折 可 以 看 出, 这 种 采 购 模 式 兼 顾 了 集 中 采 购 在 规 模 经 济 上 的 优 势, 同 时 又 给 予 了 各 政 府 用 户 部 门 很 大 的 自 主 选 择 权, 融 合 了 分 散 采 购 的 优 点 GSA 供 应 清 单 不 仅 仅 服 务 于 联 邦 用 户, 不 少 地 方 政 府 也 会 作 为 用 户 部 门 加 入, 以 便 利 用 这 个 采 购 平 台 来 实 现 经 济 和 快 速 的 采 购 目 前, 加 入 GSA Schedule 的 产 品 或 服 务 已 经 超 过 11 万 种, 包 括 直 接 来 自 供 应 商 的 广 泛 的 技 术 产 品 和 服 务 ; 长 途 通 信 机 票 收 费 卡 航 运 等 高 折 扣 服 务 ;IT 采 购 与 咨 询 服 务 ; 车 辆 车 队 服 务 ; 过 剩 的 政 府 财 产 通 过 GSA Schedules 的 采 购 无 需 通 过 FedBizOpps 发 布 采 购 公 告 美 国 的 政 府 采 购 政 策 还 有 一 个 重 要 的 公 共 政 策 目 标, 就 是 通 过 为 小 企 业 ( 含 妇 女 和 少 数 民 族 企 业 ) 提 供 商 业 机 会, 来 扶 持 其 发 展 因 此,GSA 的 任 何 采 购 都 需 要 确 保 一 定 比 例 的 采 购 面 向 小 企 业, 或 者,GSA 会 要 求 总 包 商 至 少 拿 出 一 部 分 工 作 分 包 给 这 些 小 企 业 338

344 附 录 B: 美 国 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 (4) 跨 政 府 采 购 合 同 支 持 (Governmentwide Acquisition Contracts GWACs) GSA 所 提 供 的 采 购 平 台 不 仅 仅 全 面 支 持 联 邦 政 府, 也 向 州 政 府 等 地 方 政 府 部 门 提 供 服 务 利 用 GSA 采 购 平 台 的 好 处 是 可 以 通 过 集 中 采 购 来 有 效 控 制 采 购 成 本, 并 借 助 于 联 邦 采 购 平 台 的 吸 引 力 而 购 买 到 高 质 量 的 供 应 商 的 产 品 和 服 务 其 他 政 府 部 门 要 使 用 GSA 的 采 购 平 台 需 要 经 过 如 下 步 骤 : 1) 参 加 GWACs 使 用 的 免 费 培 训 2) 办 理 采 购 代 表 (delegation of procurement authority DPA) 申 请 手 续 采 购 代 表 将 承 担 订 货 合 同 官 员 的 责 任 由 于 联 邦 政 府 授 权 GSA 为 唯 一 的 联 邦 采 购 主 体, 其 他 政 府 部 门 的 采 购 代 表 在 法 律 上 是 受 GSA 的 委 托 来 开 展 相 应 的 采 购 活 动, 因 此, 需 要 与 GSA 签 署 一 个 委 托 采 购 的 协 议 备 忘 录 Delegation of Procurement Authority Memorandum of Agreement (MOA) 3) 通 过 GWACs 下 订 单 : 订 单 一 方 面 要 符 合 所 采 用 的 GSA 的 不 同 类 型 的 采 购 模 式 的 相 关 规 定, 一 方 面 也 要 遵 循 所 在 部 门 自 己 的 内 部 程 序 4) 报 告 采 购 合 同 : 对 采 购 合 同 的 报 告 需 要 符 合 GSA 的 相 关 规 定,GSA 所 提 供 的 FPDS 系 统 中 有 详 细 说 明 5) 评 估 承 包 商 过 往 业 绩 GSA 通 过 GWACs, 为 其 他 用 户 部 门 提 供 了 很 好 的 机 会 来 接 触 那 些 以 最 具 竞 争 力 的 价 格 提 供 创 新 解 决 方 案 的 接 触 供 应 商, 并 获 取 全 球 IT 解 决 方 案 产 品 服 务 的 配 套 支 持 ;GSA 的 培 训 提 供 了 全 方 位 合 同 类 型 选 择 ( 所 有 类 型 的 固 定 价 格 成 本 补 偿 劳 动 时 间 时 间 和 材 料 ), 以 及 如 何 通 过 选 择 合 理 的 合 同 和 采 购 类 型 来 节 省 时 间 和 金 钱 ; 免 费 的 需 求 范 围 评 估 ; 提 供 承 包 选 择 项 目 管 理 财 务 管 理 等 专 业 知 识 和 支 持 (5) 高 效 采 购 的 支 持 因 素 GSA 的 目 标 是 实 现 快 速 灵 活 和 成 本 效 益 的 采 购, 特 别 关 注 快 速 度 广 选 择 高 灵 活 性 高 透 明 度 效 率 与 价 值 他 们 认 为, 要 实 现 良 好 的 采 购 管 理, 需 要 有 如 下 支 持 因 素 : 1) 人 力 资 本 为 员 工 提 供 福 利 和 安 全 保 障 维 系 高 效 率 的 采 购 员 工 队 伍 2) 组 织 支 持 为 了 少 花 钱 多 办 事, 专 家 协 助 越 来 越 重 要 GSA 提 供 丰 富 的 来 自 合 格 顾 问 团 队 的 解 决 方 案, 包 括 安 全 金 融 翻 译 营 销 公 关 物 流 仓 储 配 送 等 各 个 方 面 339

345 附 录 B: 美 国 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 3) 运 营 支 持 确 保 设 施 运 行 平 稳 GSA 提 供 寻 找 具 有 专 业 经 验 和 知 识 的 职 业 人 士 的 简 化 过 程, 包 括 餐 饮 娱 乐 服 务 医 疗 科 学 服 务 家 具 家 饰 办 公 设 备 视 频 音 频 文 件 处 理 和 在 线 订 阅 维 护 维 修 施 工 材 料 设 备 执 法 安 保 产 品 服 务 4) 可 持 续 采 购 GSA 关 注 可 持 续 发 展 问 题, 将 可 持 续 发 展 问 题 充 分 纳 入 采 购 考 虑 因 素 设 计 与 施 工 服 务 采 购 1 由 于 设 计 与 施 工 咨 询 服 务 合 同 价 值 通 常 会 超 过 FedBizOpps 规 定 的 公 告 下 限, 因 此 所 有 的 设 计 与 施 工 服 务 采 购 都 会 在 FedBizOpps 发 布 公 告 进 行 招 标, 且 只 能 使 用 在 Central Contractor Registration (CCR) system 上 注 册 认 证 的 投 标 人 的 投 标 但 设 计 和 施 工 服 务 采 购 分 别 使 用 不 同 的 流 程 (1) 设 计 采 购 设 计 采 购 使 用 Brooks Act(Public Law ,as amended) 及 Federal Acquisition Regulation (FAR) part 36.6 下 的 基 于 资 历 的 选 择 程 序 采 用 的 是 两 阶 段 法, 先 评 技 术 标, 然 后 与 技 术 标 排 名 第 一 的 企 业 谈 判 定 标 如 果 不 能 与 第 一 名 通 过 谈 判 达 成 协 议, 就 再 与 第 二 名 谈 判, 以 此 类 推 可 以 注 意 的 是, 联 邦 事 务 服 务 总 局 (GSA) 对 设 计 招 标 完 全 不 以 投 标 报 价 作 为 评 标 依 据, 而 只 是 在 谈 判 阶 段 进 行 协 商 议 价, 以 寻 求 一 个 对 双 方 都 满 意 的 合 同 如 果 不 是 设 计 竞 赛 的 话, 技 术 标 也 并 不 要 求 设 计 方 报 具 体 的 方 案, 而 主 要 针 对 设 计 团 队 的 技 术 资 历 进 行 评 审 上 述 程 序 适 用 于 IDIQ 及 小 额 合 同 的 发 包 对 于 大 型 项 目, 则 对 上 述 程 序 有 略 微 改 变 这 种 新 的 采 购 程 序 叫 做 设 计 优 秀 程 序 在 此 程 序 下, 会 在 之 前 再 增 加 一 个 步 骤, 即 对 首 席 设 计 师 ( Lead Designer ) 的 评 审 需 要 首 席 设 计 师 先 提 交 一 个 能 够 反 映 其 技 术 资 历 的 作 品 集 这 一 步 通 过 后, 再 要 求 提 交 整 个 设 计 团 队 的 资 历 文 件, 如 果 满 意, 就 进 入 谈 判 环 节 谈 判 顺 序 根 据 首 席 设 计 师 及 其 团 队 的 排 名 而 定 整 个 招 标 过 程 常 常 耗 时 6 到 12 个 月 (2) 施 工 采 购 针 对 不 同 类 型 和 规 模 的 项 目,GSA 可 能 采 用 不 同 的 施 工 采 购 方 案 对 于 普 通 1 PBS Market Intelligence: 包 括 PBS 运 用 Schedule, IDIQ 等 采 购 的 模 式 的 详 细 数 据, 以 及 给 国 会 的 财 政 预 算 2 Subpart8.4 Federa Supply Schedules 340

346 附 录 B: 美 国 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 的 工 程 项 目, 最 常 用 的 还 是 技 术 标 可 接 受 前 提 下 的 最 低 价 招 标 程 序 ; 而 对 于 小 型 项 目, 则 可 以 仅 面 向 已 经 获 得 IDIQ 施 工 合 同 的 承 包 商 征 集 并 选 择 最 有 竞 争 性 的 报 价 即 可 对 中 标 人 的 选 择 都 需 要 符 合 联 邦 采 购 条 例 有 关 响 应 和 负 责 任 的 最 低 标 (lowest responsive,responsible bidder) 中 标 原 则 大 型 项 目 则 适 用 于 联 邦 采 购 条 例 中 的 Source Selection Method (FAR 15.1), 本 质 上 它 是 基 于 技 术 ( 或 管 理 ) 建 议 书 和 报 价 的 综 合 评 标, 采 用 best value 作 为 评 标 原 则 并 且 采 用 两 阶 段 评 标, 即 先 评 审 技 术 标, 再 评 审 财 务 标 招 标 文 件 需 要 清 楚 说 明 如 何 对 技 术 标 与 财 务 标 进 行 综 合 评 标, 其 中 既 包 括 采 用 技 术 标 可 接 受 前 提 下 的 最 低 价 的 选 择, 也 可 以 是 技 术 标 权 重 高 于 商 务 标 为 了 确 保 评 标 能 够 基 于 准 确 的 信 息, 评 标 程 序 中 还 允 许 对 技 术 标 和 报 价 进 行 澄 清 和 基 于 讨 论 协 商 进 行 修 改 施 工 招 标 一 般 的 周 期 是 60 天 (3) 履 约 担 保 与 付 款 担 保 根 据 联 邦 采 购 条 例, 所 有 合 同 价 值 在 100,000 美 金 以 上 的, 都 需 要 采 用 符 合 米 勒 法 案 所 要 求 的 履 约 担 保 与 付 款 担 保, 以 确 保 承 包 商 能 够 履 约, 并 向 所 有 的 分 包 商 供 应 商 和 工 人 如 期 支 付 工 程 款 担 保 金 额 是 合 同 额 的 100%, 如 果 合 同 价 有 变 更, 则 担 保 金 额 也 将 同 样 覆 盖 增 加 的 合 同 额 的 100% 除 非 发 包 官 员 认 定 较 少 的 金 额 也 能 给 政 府 足 够 的 保 护 付 款 担 保 的 担 保 金 额 的 要 求 与 之 相 同, 且 至 少 不 得 少 于 履 约 担 保 的 金 额 4.5 政 府 公 共 工 程 的 全 寿 命 管 理 总 体 说 明 美 国 的 政 府 投 资 工 程 全 面 贯 彻 全 寿 命 管 理 思 想, 主 要 体 现 在 以 下 几 个 方 面 : (1) 组 织 上, 设 立 负 责 全 寿 命 管 理 的 政 府 业 主 机 构, 对 政 府 公 共 工 程 全 寿 命 负 责 如 果 出 现 问 题, 有 唯 一 的 问 责 主 体, 无 从 推 诿 责 任 无 论 联 邦 事 务 服 务 总 局 (GSA), 还 是 其 他 政 府 业 主 机 构, 都 是 对 项 目 全 寿 命 负 责 的 机 构, 他 们 的 分 工 只 是 对 不 同 类 型 的 投 资 项 目 从 专 业 领 域 上 分 工, 但 每 一 项 目 都 有 自 己 可 问 责 的 唯 一 政 府 业 主 机 构 (2) 政 府 业 主 机 构 对 政 府 公 共 工 程 全 寿 命 负 责 有 足 够 的 资 金 保 障 这 在 GSA 主 要 体 现 为 公 共 房 屋 基 金 的 设 立, 而 该 基 金 的 资 金 又 来 源 于 其 他 政 府 机 构 向 GSA 交 纳 的 租 金 和 有 偿 服 务 因 此,GSA 需 要 像 市 场 上 经 营 自 有 物 业 的 房 产 商 那 样 综 合 平 衡 物 业 全 寿 命 期 的 投 资 和 收 益 341

347 附 录 B: 美 国 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 (3) 政 府 业 主 机 构 对 政 府 公 共 工 程 全 寿 命 负 责 有 流 程 上 的 保 障 美 国 联 邦 的 政 府 公 共 工 程 受 到 联 邦 采 购 相 关 法 律 法 规 的 约 束, 法 律 规 定 GSA 是 唯 一 的 政 府 集 中 采 购 机 构 但 GSA 并 不 因 此 对 政 府 采 购 大 包 大 揽, 而 是 在 确 保 联 邦 政 府 采 购 相 关 法 律 法 规 能 够 落 实 的 前 提 下, 给 予 各 政 府 业 主 机 构 充 分 的 决 策 支 持, 并 给 各 政 府 部 门 的 内 部 采 购 程 序 以 充 分 支 持, 而 不 是 代 行 决 策 GSA 作 为 负 责 全 寿 命 管 理 的 政 府 业 主 机 构, 前 面 已 经 对 其 设 计 施 工 管 理 的 职 责 和 方 式 方 法 有 所 介 绍, 下 面 进 一 步 对 其 选 址 动 迁 租 赁 和 运 营 管 理 及 资 产 处 置 等 三 个 环 节 予 以 说 明 选 址 动 迁 美 国 于 1970 年 通 过 了 统 一 安 置 援 助 与 房 地 产 征 收 政 策 法 案 (the Uniform Relocation Assistance and Real Property Acquisition Policies Act of 1970, 简 称 The Uniform Act) 来 规 范 联 邦 政 府 工 程 建 设 中 所 涉 及 的 房 地 产 征 收 和 动 迁 安 置 问 题, 此 法 案 规 定 美 国 交 通 部 高 速 公 路 署 U.S. Department of Transportation - Federal Highway Administration 来 负 责 领 导 此 项 工 作, 联 邦 事 务 服 务 总 局 (GSA) 在 此 方 面 需 要 配 合 FHA 的 相 关 工 作 因 实 施 美 国 政 府 工 程 而 需 要 对 原 产 权 人 进 行 动 迁 的, 法 律 规 定 其 必 须 得 到 公 平 的 补 偿 安 置 设 施 运 营 管 理 1 为 联 邦 政 府 提 供 各 种 适 宜 的 办 公 场 地 及 服 务 设 施 是 联 邦 事 务 服 务 总 局 (GSA) 的 主 要 使 命 GSA 主 要 是 以 自 有 物 业 来 满 足 联 邦 政 府 在 全 美 的 各 种 办 公 需 求 GSA 的 运 营 管 理 主 要 涵 盖 对 处 于 运 营 期 的 工 程 的 一 系 列 处 置 活 动, 包 括 租 赁 和 出 售 等 方 面 当 GSA 自 有 的 设 施 不 足 时, 也 会 向 私 人 部 门 租 赁 房 屋 设 施, 再 加 以 必 要 的 装 修 改 造 等, 使 之 达 到 法 定 的 联 邦 设 施 标 准, 再 将 之 租 赁 给 用 户 部 门 表 B-3 为 GSA 的 公 共 房 屋 服 务 的 各 种 收 费 标 准 表 B-3 GSA 的 公 共 房 屋 服 务 的 各 种 收 费 标 准 1 rm=hdr_1_bldgs_facilities&utm_campaign=shortcuts 342

348 附 录 B: 美 国 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 Public Buildings Service (PBS) Rent Reimbursable Services Type of Service Rate Type Rate Base Rate Range Federally Owned Space Market Appraisal Market appraisal based with other applicable charges (i.e., operating costs and security charges) Leased Space Pass-Through plus surcharge Actual lease contract cost and cost of additional conventional building operating services plus GSA fee 7% Fee Surcharge Non-Recurring Services Pass-Through plus fee Actual cost plus a fee to recover indirect costs incurred by PBS in performing services 4% fee on services requiring regional oversight plus a sliding overhead charge starting at 10% and decreasing as the project dollar amount increases. The maximum overhead charge is $30,000. Recurring Services Pass-Through plus fee Actual cost plus a fee to recover indirect costs incurred by PBS in performing services $100 overhead charge 当 GSA 自 有 房 源 不 能 完 全 满 足 政 府 部 门 的 需 求 时, 就 会 向 社 会 去 租 赁 其 租 赁 的 操 作 也 是 纳 入 政 府 采 购 平 台 向 社 会 发 布, 不 仅 如 此, 最 终 签 订 的 租 赁 合 同 也 全 文 在 GSA 的 网 站 上 发 布, 可 供 公 众 下 载 从 而 使 联 邦 政 府 的 房 屋 租 赁 业 务 保 持 了 最 大 的 透 明 度 GSA 的 设 施 运 维 管 理 是 依 靠 收 取 租 金 来 维 持, 但 他 们 并 不 能 自 由 动 用 租 金, 所 有 的 设 施 管 理 支 出 依 然 有 严 格 的 预 算 管 理 也 就 是 说 GSA 是 严 格 实 行 收 支 两 条 线 租 金 进 入 公 共 房 屋 基 金, 但 如 果 没 有 国 会 的 批 准, 这 些 钱 GSA 并 无 权 自 行 动 用 为 此,GSA 需 要 每 年 编 制 未 来 5 年 经 费 需 求 的 动 态 计 划, 并 据 此 向 国 会 申 请 相 应 的 经 费, 来 支 持 其 包 括 设 施 维 护 维 修 和 GSA 自 身 的 运 行, 租 金 收 入 有 结 余 会 继 续 在 公 共 房 屋 基 金 的 资 金 池 中 积 累, 直 到 国 会 批 准 在 某 年 动 用 GSA 的 设 施 管 理 除 了 对 租 赁 设 施 一 般 的 租 务 和 维 护 管 理 外, 还 包 括 对 既 有 建 筑 物 进 行 面 向 智 慧 建 筑 和 绿 色 建 筑 的 改 造 提 升, 以 及 根 据 租 户 需 求 进 行 重 新 装 修 改 造 办 公 场 所 及 家 具 布 置 等, 这 些 服 务 将 会 额 外 收 费 GSA 设 施 解 决 方 案 非 常 全 面 细 致, 包 括 设 施 维 护 能 源 管 理 与 审 计 服 务 安 343

349 附 录 B: 美 国 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 保 家 具 家 饰 维 修 物 流 产 品 配 套 设 施 解 决 方 案 等 方 面 运 维 期 的 各 种 维 护 维 修 改 造 一 般 合 同 金 额 不 会 太 高, 所 以 当 GSA 需 要 将 相 应 工 作 发 包 时, 多 数 是 通 过 清 单 采 购 的 程 序, 或 安 排 一 揽 子 采 购 协 议, 来 减 少 逐 个 独 立 承 包 的 多 余 市 场 成 本, 削 减 文 书 工 作 量, 节 省 时 间 与 金 钱 资 产 处 置 联 邦 事 务 服 务 总 局 (GSA) 的 使 命 是 致 力 于 联 邦 政 府 资 产 的 高 效 利 用, 因 此, 对 于 不 使 用 的 联 邦 资 产 进 行 合 理 处 置 也 是 GSA 的 重 要 使 命 如 果 是 永 久 性 地 不 再 使 用,GSA 会 将 相 应 的 物 业 资 产 予 以 出 售 来 回 收 资 金, 相 应 的 资 金 也 会 进 入 其 公 共 房 屋 基 金 GSA 在 处 置 物 业 资 产 时 也 与 地 方 政 府 和 非 政 府 组 织 合 作 来 促 进 各 种 公 共 目 标, 包 括 扩 大 就 业 机 会 为 无 家 可 归 者 提 供 房 屋 或 设 立 教 育 中 心 公 园 等 公 共 空 间 联 邦 不 动 产 的 处 置 需 对 多 余 不 动 产 进 行 评 估 和 报 告, 以 减 少 对 新 的 不 动 产 的 购 买 支 出 这 有 助 于 协 助 各 联 邦 机 构 收 集 有 关 物 业 的 使 用 信 息 GSA 设 有 特 定 的 GSA - SF118 不 动 产 报 告 和 专 门 的 不 动 产 利 用 与 处 置 中 心 办 公 室, 用 于 受 理 举 报 多 余 的 不 动 产 和 进 行 多 余 不 动 产 资 源 的 处 置 处 置 过 程 : 用 户 部 门 确 定 并 报 告 不 动 产 多 余 的 特 性 GSA 确 定 是 否 可 进 行 联 邦 机 构 之 间 的 不 动 产 归 属 转 换 当 不 能 进 行 机 构 间 处 置,GSA 判 定 过 剩 特 性, 通 过 公 益 渠 道 谈 判 销 售 折 扣 销 售 谈 判 销 售 等 手 段 面 向 公 众 处 置 过 剩 的 联 邦 不 动 产 4.6 政 府 公 共 工 程 管 理 的 信 息 化 BIM 技 术 1 联 邦 事 务 服 务 总 局 GSA 是 美 国 最 早 导 入 BIM 的 政 府 业 主 机 构 GSA 将 BIM 技 术 视 作 是 一 种 应 用 于 工 程 设 计 建 造 管 理 的 数 据 化 工 具, 它 能 够 通 过 参 数 模 型 整 合 各 种 项 目 的 相 关 信 息, 在 项 目 策 划 运 行 和 维 护 的 全 生 命 周 期 过 程 中 进 行 共 享 和 传 递, 使 工 程 技 术 人 员 对 各 种 建 筑 信 息 作 出 正 确 理 解 和 高 效 应 对, 为 设 计 团 队 以 及 包 括 建 筑 运 营 单 位 在 内 的 各 方 建 设 主 体 提 供 协 同 工 作 的 基 础, 在 提 高 生 产 效 率 节 约 成 本 和 缩 短 工 期 方 面 发 挥 重 要 作 用 GSA 运 用 3D-4D-BIM 技 术 的 基 本 目 标, 是 促 进 数 字 可 视 化 仿 真 和 优 化 技 术, 1 6%90%9C%E7%B4%A2 344

350 附 录 B: 美 国 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 发 挥 其 增 值 性 能, 以 实 现 项 目 全 生 命 周 期 的 质 量 和 效 率 提 高 和 超 越 并 将 利 用 创 新 的 3D-4D-BIM 技 术 改 善 现 有 技 术, 实 现 质 量 和 生 产 力 的 飞 跃 作 为 自 己 的 长 期 目 标 目 前,GSA 对 BIM 技 术 的 应 用 主 要 在 以 下 几 个 方 面 : (1) 空 间 程 序 验 证 :GSA 应 用 BIM 技 术 为 空 间 验 证 提 供 支 持, 对 GSA 的 空 间 设 计 提 供 准 确 评 估 (2) 三 维 激 光 扫 描 :GSA 实 现 了 高 精 度 的 三 维 激 光 扫 描 成 像 技 术, 并 至 少 应 用 于 7 个 投 资 项 目, 提 高 了 整 理 记 录 GSA 现 有 不 动 产 可 视 化 资 料 的 速 度 和 精 度 (3)4D 模 型 :4D 模 型 是 在 3D 模 型 基 础 上 增 加 时 间 维 度, 使 建 筑 师 工 程 师 承 包 商 和 GSA 雇 员 对 拟 建 项 目 有 更 加 共 同 的 认 知 和 理 解, 以 便 更 好 了 解 预 计 建 设 的 进 度, 达 到 节 约 资 金 的 目 的 (4) 资 源 性 能 分 析 :GSA 将 BIM 技 术 应 用 至 基 于 资 源 性 能 分 析 之 上 通 过 BIM 技 术 应 用,GSA 提 高 了 资 源 使 用 和 成 本 预 测 的 可 靠 性 一 致 性 和 可 用 性 使 得 项 目 早 期 设 计 有 更 加 完 整 和 准 确 的 资 源 估 计, 提 高 了 全 生 命 周 期 分 析 的 合 理 性 (5) 流 通 性 和 安 全 性 验 证 : 通 过 BIM 技 术,GSA 实 现 了 基 于 特 定 项 目 需 要 之 上 的 流 通 性 和 安 全 性 验 证, 这 将 有 助 于 解 决 GSA 各 种 建 筑 设 计 指 南 中 所 列 建 筑 实 用 性 的 验 证, 并 已 经 应 用 于 法 院 设 计 指 南 之 中 (6) 设 施 管 理 :GSA 通 过 BIM 技 术 进 行 设 施 管 理, 通 过 搜 集 在 整 个 设 计 施 工 过 程 中 产 生 的 设 施 数 据, 在 全 生 命 周 期 中 实 现 数 据 的 使 用 和 更 新, 利 用 预 测 数 据 提 供 安 全 健 康 高 效 的 工 作 环 境 例 如 : 具 有 准 确 竣 工 资 料, 有 助 于 预 测 装 修 成 本 时 间, 减 少 实 际 成 本, 提 高 客 户 满 意 度, 优 化 建 筑 系 统 运 营 和 维 护, 以 减 少 能 源 消 耗 4.7 政 府 公 共 工 程 的 可 持 续 管 理 总 体 情 况 联 邦 事 务 服 务 总 局 (GSA) 在 对 政 府 公 共 工 程 的 全 生 命 周 期 管 理 中, 积 极 贯 彻 可 持 续 发 展 政 策 2007 年, 美 国 联 邦 政 府 发 布 了 号 行 政 命 令, 其 中 要 求 GSA 每 年 要 削 减 能 耗 3%, 并 且 到 2015 年 总 的 能 耗 应 削 减 30%, 同 时 节 水 16% 2007 年 12 月 美 国 通 过 了 能 源 独 立 与 安 全 法 案 为 节 能 管 理 提 出 了 更 高 目 标 据 此,GSA 所 有 新 建 筑 及 改 造 项 目 到 2010 年 要 削 减 能 耗 55%, 且 到 2030 年 要 削 减 100% 2009 年 联 邦 政 府 又 进 一 步 颁 布 了 号 行 政 命 令, 来 确 保 整 个 政 府 345

351 附 录 B: 美 国 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 部 门 都 能 够 落 实 可 持 续 节 能 和 环 境 保 护 等 目 标 美 国 在 2009 年 还 立 法 通 过 了 复 苏 法 案, 其 中 从 法 律 层 面 赋 予 GSA 可 持 续 管 理 的 若 干 权 限, 引 导 社 会 开 展 绿 色 汽 车 绿 色 建 筑 的 普 及 和 绿 色 治 理 的 常 态 化 而 早 在 2006 年,GSA 就 与 19 个 联 邦 机 构 签 署 了 一 个 有 关 联 邦 在 高 性 能 和 可 持 续 建 筑 中 发 挥 领 导 作 用 的 备 忘 录 其 中 约 定,GSA 可 以 就 实 施 提 升 设 施 性 能 和 全 寿 命 价 值 的 建 筑 设 计 及 运 维 策 略 而 收 取 额 外 费 用 2008 年 还 进 一 步 成 立 了 部 门 间 工 作 组, 并 编 制 了 高 性 能 与 可 持 续 建 筑 指 南, 来 指 导 落 实 号 行 政 命 令 的 目 标 近 年 来,GSA 报 给 国 会 的 预 算 中, 也 都 包 括 有 关 落 实 节 能 节 水 和 绿 色 建 筑 计 划 的 相 应 预 算 要 求, 以 确 保 在 经 费 上 对 可 持 续 建 设 与 管 理 进 行 落 实 在 实 践 中,GSA 与 美 国 绿 色 建 筑 委 员 会 密 切 合 作, 并 采 用 其 颁 布 的 LEED 标 准 来 指 导 其 绿 色 建 筑 实 践, 并 将 之 落 实 在 各 个 管 理 细 节 中 对 于 新 建 项 目,GSA 严 格 执 行 绿 色 建 筑 政 策, 要 求 所 有 新 建 及 进 行 实 质 性 改 造 的 联 邦 设 施 必 须 要 通 过 LEED 的 金 级 认 证 绿 色 建 筑 作 为 工 程 项 目 的 建 设 目 标 之 一, 也 已 落 实 在 了 房 屋 全 过 程 交 付 指 南 之 中 GSA 出 版 有 Sustainability Matters 一 书, 对 其 可 持 续 最 佳 实 践 案 例 进 行 了 归 纳 总 结 全 方 位 概 括 了 其 在 建 造 和 运 营 维 护 中 所 采 用 的 绿 色 策 略 在 节 能 节 水 等 不 同 领 域,GSA 还 分 别 成 立 了 启 动 了 Public Utilities program,natural Gas Acquisition program 和 Energy and Water Management program 其 中,Public Utilities program 注 重 于 通 过 一 个 跨 学 科 团 队 来 对 整 个 房 屋 系 统 面 向 可 持 续 和 绿 色 的 公 用 设 施 改 进 方 案 进 行 研 究 和 实 施 ;Natural Gas Acquisition program 则 是 结 合 目 前 美 国 页 岩 气 大 规 模 开 采 后 充 足 的 天 然 气 供 应, 来 实 施 以 天 然 气 替 代 传 统 能 源 的 方 案 ;Energy and Water Management program 则 专 注 于 使 用 期 的 能 耗 水 耗 管 理, 并 支 持 通 过 合 同 能 源 管 理 等 方 式 进 行 相 应 的 改 造 实 施 GSA 还 专 门 建 立 了 Sustainable Facilities Tool 网 站, 来 对 房 屋 建 设 和 使 用 的 可 持 续 在 全 寿 命 期 提 供 指 导, 其 服 务 对 象 覆 盖 了 建 设 期 的 项 目 经 理 采 购 专 家 租 务 专 家 使 用 期 的 物 业 经 理 等 重 要 干 系 人, 为 其 规 划 设 计 建 设 采 购 和 管 理 提 供 支 持, 并 作 为 一 个 学 习 和 实 践 经 验 分 享 的 平 台, 持 续 支 持 大 家 在 可 持 续 建 设 和 管 理 中 不 断 提 升 相 应 的 能 力 可 持 续 问 题 的 解 决 方 案 联 邦 事 务 服 务 总 局 (GSA) 提 出 的 可 持 续 问 题 解 决 方 案 包 括 以 下 要 点 : 1 可 持 续 收 购 的 商 务 解 决 方 案 346

352 附 录 B: 美 国 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 GSA 通 过 GSA Multiple Award 计 划 表 向 用 户 介 绍 可 持 续 性 产 品 种 类 帮 助 政 府 客 户 在 挑 选 商 品 时 作 出 绿 色 选 择 等 措 施, 鼓 励 客 户 购 买 符 合 可 持 续 发 展 目 标 的 产 品 和 服 务 2 环 境 计 划 GSA 有 着 消 除 因 其 营 运 所 产 生 的 所 有 环 境 损 害 的 目 标,GSA 通 过 环 境 计 划 署 的 工 作 统 筹 可 持 续 设 计 和 能 源 方 案, 确 保 GSA 实 现 可 持 续 与 为 上 百 万 用 户 提 供 一 流 工 作 场 所 的 双 赢 3 可 持 续 设 计 可 持 续 设 计 旨 在 减 少 对 环 境 人 的 健 康 舒 适 所 造 成 的 不 良 影 响, 从 而 提 高 建 筑 物 性 能 GSA 推 崇 可 持 续 发 展 设 计 理 念, 鼓 励 在 设 计 过 程 的 每 一 个 阶 段 减 少 对 环 境 和 用 户 的 不 良 影 响 设 计 原 则 : 优 化 区 位 潜 力 减 少 不 可 再 生 能 源 消 耗 使 用 环 保 产 品 节 水 提 高 室 内 环 境 质 量 优 化 运 营 和 维 护 4 远 程 办 公 让 员 工 远 离 办 公 室, 通 过 网 络 随 时 随 地 工 作, 减 少 社 会 对 公 共 办 公 楼 等 高 耗 能 有 环 境 压 力 的 建 设 项 目 的 需 求 1 5 可 持 续 设 施 工 具 GSA2011 年 推 出 可 持 续 设 施 工 具, 该 网 站 使 政 府 部 门 和 私 人 机 构 用 户 都 能 够 优 先 识 别 具 有 成 本 效 益 的 绿 色 建 筑 和 采 购 策 略, 帮 用 户 了 解 选 择 有 关 整 修 改 建 和 租 赁 额 无 害 环 境 解 决 方 案, 从 而 改 善 环 境 绩 效 6 绿 色 IT GSA 通 过 帮 助 其 他 部 门 提 供 IT 和 电 信 产 品 和 服 务, 以 减 少 电 子 垃 圾 和 能 耗 并 优 化 性 能, 实 现 其 环 境 可 持 续 发 展 的 目 标 数 据 中 心 优 化 设 备 回 收 绿 色 专 业 服 务 电 源 管 理 远 程 办 公 作 为 一 个 具 体 行 动, 7 新 能 源 汽 车 GSA 提 供 超 过 替 代 燃 料 汽 车 的 购 买 和 租 赁, 拥 有 超 过 800 个 可 选 型 号, 并 适 用 于 各 种 加 油 系 统 运 行 通 过 乙 醇 天 然 气 液 化 石 油 气 生 物 柴 油 电 力 混 合 动 力 电 动 地 温 室 气 体 排 放 特 殊 染 料 等 新 能 源 应 用, 实 现 可 持 续 发 展 2. GSA 的 可 持 续 发 展 的 创 新 活 动

353 附 录 B: 美 国 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 1 电 子 产 品 监 管 GSA 领 导 一 个 专 责 小 组, 与 白 宫 环 境 质 量 委 员 会 和 环 境 保 护 局 共 同 实 施 电 子 产 品 监 管 的 国 家 战 略, 主 要 是 针 对 电 子 产 品 垃 圾 的 减 排 行 动 2 碳 足 迹 计 算 器 GAS 制 定 的 碳 足 迹 计 算 工 具, 通 过 大 规 模 上 传 数 据 进 行 计 算 处 理, 实 现 温 室 气 体 减 排 目 标 跟 踪 进 度 编 者 和 年 度 综 合 温 室 气 体 清 单 报 告 3 创 新 建 筑 技 术 绿 色 试 验 场 计 划 (Green Proving Ground GPG), 通 过 对 建 筑 围 护 结 构 采 暖 空 调 采 光 现 场 发 电 水 循 环 电 致 变 色 和 热 致 变 色 窗 真 空 绝 热 板 等 进 行 技 术 评 估, 实 现 新 型 环 保 建 筑 的 推 广 4 绿 色 供 应 链 实 现 采 购 商 品 的 可 持 续 化 和 环 保 化 5 电 动 车 试 验 计 划 大 力 投 资 电 动 车 支 持 电 动 汽 车 市 场, 普 及 清 洁 能 源 使 用 实 现 可 持 续 发 展 erm=hp_13_specialtopics_gogreen&utm_campaign=shortcuts 348

354 附 录 B: 美 国 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 5 可 借 鉴 的 经 验 5.1 政 府 公 共 工 程 管 理 体 制 可 借 鉴 的 经 验 设 立 对 工 程 项 目 全 寿 命 期 负 责 的 政 府 业 主 机 构, 负 责 对 同 类 型 项 目 的 集 中 统 建 对 不 同 类 型 的 项 目 可 以 分 设 不 同 的 政 府 业 主 机 构, 但 一 定 是 要 全 寿 命 对 其 负 责 的 唯 一 的 政 府 业 主 机 构, 方 可 在 组 织 上 落 实 全 寿 命 管 理 责 任, 并 实 现 可 问 责 5.2 组 织 管 理 经 济 技 术 方 面 的 启 示 和 可 借 鉴 的 经 验 政 府 公 共 工 程 管 理 面 临 的 两 大 根 本 性 问 题 在 于 : (1) 政 府 业 主 机 构 区 别 于 一 般 私 人 业 主 的 根 本 特 征 是 : 使 用 纳 税 人 的 钱, 而 非 自 己 的 钱, 所 以 有 着 扩 大 投 资 的 驱 动, 以 及 较 高 的 腐 败 风 险 ; (2) 如 果 政 府 业 主 机 构 不 是 全 寿 命 期 管 理 主 体, 则 很 难 做 到 合 理 平 衡 一 次 性 投 资 和 全 寿 命 期 成 本 和 绩 效 解 决 上 述 问 题 的 根 本 出 路 还 是 在 于 如 何 发 挥 市 场 的 决 定 性 作 用 美 国 的 经 验 是, 将 政 府 业 主 机 构 应 定 位 于 一 个 专 营 政 府 不 动 产 物 业 的 房 地 产 商, 并 参 照 可 比 房 地 产 市 场 实 行 专 业 化 运 营 其 内 涵 在 于 : (1) 对 政 府 物 业 参 照 市 场 进 行 定 价, 建 立 起 政 府 内 部 的 物 业 租 赁 市 场 ; 政 府 业 主 机 构 的 运 营 经 费 主 要 来 源 于 其 租 务 和 物 业 管 理 收 益, 并 需 要 以 此 收 回 其 建 设 投 资, 实 现 财 政 上 的 可 持 续 经 营 (2) 政 府 部 门 使 用 各 种 物 业 设 施 的 费 用 纳 入 各 用 户 部 门 的 财 政 预 算, 而 非 直 接 拨 给 政 府 业 主 机 构 ; 然 后 用 户 部 门 再 以 租 金 和 服 务 费 的 方 式 支 付 给 政 府 业 主 机 构, 这 就 使 得 用 户 部 门 可 以 用 自 己 的 钱 来 对 政 府 业 主 机 构 施 加 必 要 的 影 响 以 上 机 制 可 从 根 本 上 遏 制 政 府 业 主 的 投 资 饥 渴 症, 并 促 使 其 真 正 落 实 投 资 项 目 全 寿 命 绩 效 最 大 化 的 目 标 此 外, 当 采 用 集 中 统 建 模 式 时, 也 带 来 如 下 缺 点 需 要 克 服 : (1) 当 采 用 集 中 统 建 模 式 时, 集 中 统 建 机 构 自 身 不 是 最 终 用 户, 可 能 因 为 官 僚 主 义 而 忽 视 最 终 用 户 需 求, 造 成 工 程 质 量 在 适 用 性 方 面 表 现 不 良 ; (2) 集 中 统 建 模 式 的 政 府 业 主 机 构 是 垄 断 性 的 政 府 物 业 经 营 主 体, 可 能 带 来 不 合 理 的 垄 断 定 价 349

355 附 录 B: 美 国 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 美 国 政 府 解 决 上 述 问 题 的 方 案 主 要 在 以 下 几 个 方 面 : (1) 引 入 竞 争 机 制 当 政 府 业 主 机 构 不 能 按 照 或 优 于 市 场 水 平 给 用 户 部 门 提 供 满 意 的 产 品 和 服 务 时, 用 户 部 门 就 有 权 自 主 向 市 场 去 获 取 相 关 产 品 和 服 务 因 此, 联 邦 事 务 服 务 总 局 (GSA) 的 各 种 租 务 和 物 业 服 务 定 价 都 会 参 照 市 场 价 格, 并 保 持 一 定 的 优 惠, 以 保 持 其 竞 争 力 (2) 收 支 两 条 线 尽 管 GSA 理 论 上 是 自 收 自 支, 但 自 身 并 无 权 力 直 接 支 配 其 收 入, 而 是 所 有 支 出 都 受 到 国 会 监 督 因 此 GSA 的 各 种 投 资 建 设 活 动 实 际 上 受 到 公 共 建 设 基 金 盘 子 和 国 会 审 批 双 重 制 约 这 显 然 也 可 以 遏 制 GSA 任 意 提 高 定 价 来 谋 取 部 门 利 益 的 冲 动 (3) 透 明 度 当 政 府 租 务 和 物 业 服 务 定 价 全 面 公 开 时, 其 服 务 价 格 与 市 场 定 价 是 否 有 可 比 性 就 可 以 一 目 了 然, 即 可 遏 制 不 合 理 的 垄 断 利 润 GSA 从 预 算 到 收 益 到 其 各 种 服 务 及 定 价 都 全 面 公 开, 这 不 仅 对 GSA 构 成 强 有 力 的 社 会 监 督, 而 且 只 要 GSA 的 服 务 价 格 合 理, 则 也 对 用 户 部 门 拒 用 GSA 服 务 构 成 压 力 (4) 用 户 满 意 为 中 心 的 工 作 机 制 GSA 尽 管 是 法 律 授 权 的 集 中 统 建 机 构, 但 其 不 少 工 作 机 制 都 体 现 了 以 用 户 满 意 为 宗 旨 的 特 点 体 现 在 : 在 GSA 采 购 清 单 内, 小 额 采 购 授 权 用 户 采 购 代 表 自 行 实 施, 它 体 现 了 集 中 采 购 和 分 散 采 购 优 势 的 结 合 ; 战 略 层 面 的 用 户 部 门 参 与 : 如 为 推 动 绿 色 建 筑,GSA 首 先 是 通 过 跨 部 门 的 协 商, 与 用 户 部 门 达 成 相 应 的 协 议, 来 确 保 用 户 部 门 能 够 支 持 为 工 程 项 目 的 新 建 和 改 建 相 应 增 加 的 投 资 ; 决 策 和 实 施 过 程 的 用 户 部 门 参 与 :GSA 的 项 目 都 是 来 自 于 用 户 部 门 的 需 求, 包 括 新 增 联 邦 机 构 带 来 的 新 需 求 等, 在 项 目 计 划 过 程 中 也 始 终 保 持 与 用 户 部 门 的 沟 通 使 用 中 对 用 户 的 教 育 和 支 持 :GSA 提 供 完 备 的 信 息 帮 助 用 户 正 确 理 解 包 括 绿 色 建 筑 节 能 节 水 等 在 内 的 各 种 知 识, 及 时 响 应 用 户 的 维 修 维 护 需 求 (5) 完 善 的 建 设 标 准 体 系 单 纯 的 用 户 满 意 不 是 一 个 客 观 的 标 准, 满 意 与 否 与 用 户 的 期 望 值 有 很 大 的 关 系 ; 同 时, 政 府 机 构 作 为 用 户 部 门 其 实 仅 仅 是 最 终 用 户 的 一 个 重 要 组 成, 而 非 全 部 对 于 政 府 而 言, 确 保 纳 税 人 满 意 是 超 越 其 他 的 最 重 要 的 使 命 而 建 设 标 准 本 质 上 就 是 一 种 期 望 值 管 理 的 有 效 工 具 以 美 国 政 府 办 公 楼 为 例, 它 的 建 设 标 准 非 常 完 善, 除 了 面 积 指 标 外, 也 包 括 对 公 共 空 间 机 电 设 施 装 修 标 准 等 详 细 要 求, 此 标 准 也 是 完 全 公 开 透 明 的 它 既 能 够 向 政 府 的 用 户 部 门 说 明 GSA 将 提 供 的 设 施 究 竟 是 什 么 样, 也 能 够 让 纳 税 人 了 解 到 自 己 的 税 350

356 附 录 B: 美 国 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 金 是 不 是 被 政 府 合 理 地 花 掉 了 GSA 只 要 严 格 执 行 此 标 准, 就 能 最 大 程 度 地 平 衡 不 同 的 利 益 相 关 方 的 期 望 (6) 工 程 管 理 的 标 准 化 有 的 国 家 的 建 设 标 准 通 常 只 是 围 绕 产 品 标 准, 而 忽 略 了 过 程 管 理 标 准, 而 美 国 政 府 工 程 的 建 设 标 准 不 仅 仅 局 限 于 对 产 品 标 准 的 描 述, 也 包 括 了 全 面 的 工 程 管 理 标 准, 并 广 泛 覆 盖 全 寿 命 周 期 各 阶 段 的 工 作 流 程 过 程 阶 段 的 交 付 标 准 全 过 程 交 付 验 收 方 法 和 标 准 等, 使 得 所 有 具 体 的 工 作 都 有 据 可 依 (7) 完 善 的 工 程 担 保 体 系 及 与 之 配 套 的 透 明 工 程 采 购 美 国 政 府 工 程 严 格 按 照 米 勒 法 案 的 要 求, 除 了 全 面 使 用 投 标 担 保 以 外, 所 有 投 资 额 在 25,000 美 元 以 上 的 项 目 都 还 需 要 购 买 相 当 于 合 同 额 100% 的 履 约 担 保 和 付 款 担 保 为 了 确 保 担 保 机 构 的 信 用 和 能 力, 美 国 财 政 部 还 建 立 了 一 个 T-list, 即 合 格 担 保 机 构 名 单, 作 为 担 保 机 构 对 联 邦 政 府 工 程 提 供 担 保 的 准 入 名 单 在 高 保 额 的 工 程 担 保 制 度 的 配 合 下, 一 般 施 工 项 目 可 以 采 用 相 对 简 单 的 最 低 评 标 价 中 标 法 进 行 项 目 采 购, 这 样 既 能 节 约 财 政 投 资, 也 能 确 保 合 同 得 到 认 真 履 行 351

357 附 录 B: 美 国 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 案 例 : 1 政 府 投 资 建 设 重 大 工 程 项 目 案 例 莫 菲 特 联 邦 机 场 改 造 项 目 美 国 联 邦 事 务 服 务 总 局 (GSA) 和 美 国 航 空 航 天 局 (NASA) 选 择 行 星 风 险 投 资 公 司 作 为 租 赁 项 目 的 首 选 承 租 人, 该 租 赁 项 目 意 在 恢 复 历 史 一 号 机 库 并 管 理 莫 菲 特 联 邦 机 场 之 前 莫 菲 特 机 场 由 位 于 加 州 莫 菲 特 场 的 美 国 航 空 航 天 局 艾 姆 斯 研 究 中 心 管 辖 这 项 租 赁 计 划 将 为 一 号 机 库 带 来 新 的 用 途, 同 时 消 除 NASA 的 管 理 成 本 2013 年 五 月 GSA 代 表 NASA 发 布 的 咨 询 招 标 文 件 (Request for Proposals RFP), 拉 开 了 私 营 企 业 之 间 相 互 竞 争 这 个 与 政 府 合 作 机 会 的 序 幕 胜 出 者 将 与 政 府 合 作 复 原 并 适 应 性 再 利 用 NASA 的 一 号 机 库, 并 长 期 管 理 莫 菲 特 机 场 招 标 书 要 求 承 租 人 在 运 营 管 理 维 护 机 场, 实 现 政 府 需 求 的 同 时 实 现 如 下 关 键 目 标 : 复 原 并 维 持 一 号 机 库 和 谢 南 多 厄 广 场 历 史 街 区 的 历 史 完 整 性 ; 消 除 NASA 对 莫 菲 特 联 邦 机 场 的 运 营 和 维 护 成 本 ; 运 用 房 地 产 行 业 相 关 知 识, 将 莫 菲 特 机 场 重 新 定 位 为 一 个 有 价 值 的 政 府 资 产, 并 良 好 地 控 制 公 共 和 私 人 航 班 的 飞 行 运 营 ; 符 合 2002 年 美 国 NASA 艾 姆 斯 发 展 计 划 和 最 终 纲 领 性 环 境 影 响 报 告 书 ; 通 过 开 放 性 公 共 性 竞 争 为 政 府 提 供 财 务 净 收 益 好 的 最 优 价 值 美 国 宇 航 局 局 长 查 尔 斯 - 博 尔 登 声 明 : 在 美 国 宇 航 局, 我 们 不 仅 致 力 于 探 索 我 们 的 太 阳 系, 也 确 保 我 们 明 智 的 花 纳 税 人 的 每 一 分 钱 这 就 是 为 什 么 我 们 一 直 如 此 积 极 地 致 力 于 创 造 盈 余, 并 且 很 少 使 用 可 用 于 私 营 部 门 或 其 他 政 府 机 构 的 财 产 今 天 宣 布 的 协 议 将 有 利 于 美 国 的 纳 税 人 和 莫 菲 特 周 边 的 社 区 它 将 使 美 国 航 空 航 天 局 将 其 资 源 集 中 于 核 心 任 务, 而 不 是 保 护 联 邦 对 于 使 用 这 样 一 个 持 续 限 制 使 用 的 机 场 的 需 求 今 天 的 这 项 决 策 代 表 着 NASA 和 我 们 的 姐 妹 机 构 GSA 之 间 强 有 力 的 伙 伴 关 系, 我 们 非 常 感 谢 他 们 行 业 领 导 者 的 地 位 来 自 GSA 的 管 理 员 Dan Tangherlini 声 明 :

358 附 录 B: 美 国 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 一 号 机 库 是 先 于 今 天 的 高 科 技 巨 头 兴 起 的 硅 谷 地 标 建 筑 命 名 承 租 人 是 对 GSA 的 承 诺 向 其 在 联 邦 的 合 作 部 门 与 美 国 人 民 提 供 最 优 价 值 的 证 明 美 国 宇 航 局 与 该 私 营 企 业 良 好 的 伙 伴 关 系 将 使 得 该 私 营 企 业 机 构 恢 复 并 更 有 效 利 用 这 个 宝 藏 GSA 通 过 将 表 现 不 佳 的 联 邦 设 施 向 新 用 途 转 变 的 创 造 性 措 施, 创 造 了 发 展 机 遇, 同 时 消 除 了 NASA 的 机 场 管 理 成 本, 节 省 了 纳 税 人 的 钱 租 赁 细 节 : 作 为 承 租 人, 行 星 公 司 必 须 遵 守 所 有 适 用 于 本 租 约 的 法 律 法 规 和 政 策, 包 括 那 些 文 物 保 护 环 境 保 护 安 保 生 命 健 康 以 及 机 场 运 营 的 相 关 目 标, 以 支 持 正 在 进 行 的 任 务 和 其 他 政 府 计 划 行 星 公 司 的 租 赁 方 案 实 现 了 RFP 中 所 列 出 来 的 目 标, 并 且 囊 括 了 一 系 列 对 当 地 社 区 的 关 键 优 势 行 星 公 司 的 相 关 承 诺 如 下 : 重 新 翻 修 装 潢 并 保 护 一 号 机 库 ; 恢 复 具 有 历 史 意 义 的 二 号 三 号 机 库 ; 创 建 一 个 公 用 设 施 或 者 教 育 设 施 ; 消 除 NASA 对 莫 菲 特 联 邦 机 场 的 运 维 成 本 ; 按 照 纲 领 性 环 境 营 销 报 告 书 运 营 莫 菲 特 联 邦 机 场 ( 如 维 持 现 状 或 机 场 操 作 ); 符 合 安 全 和 机 场 管 理 的 要 求 NASA 是 在 一 次 正 式 并 且 全 面 的 提 案 审 查 过 程 中,GSA 与 NASA 联 合 评 估 委 员 会 分 析 了 所 有 的 招 标 书 中 陈 述 的 关 于 一 系 列 RFP 相 关 内 容 后 做 出 了 选 择 行 星 风 险 投 资 公 司 的 决 定 现 在,NASA 将 开 始 与 行 星 风 险 投 资 公 司 合 作, 对 一 号 机 库 和 莫 菲 特 联 邦 机 场 租 赁 的 具 体 条 款 进 行 谈 判 由 于 谈 判 正 在 进 展 当 中,NASA 尚 不 能 讨 论 未 决 租 赁 协 议 的 一 些 细 节 353

359 附 录 C: 德 国 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 附 录 C: 德 国 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 附 录 C 负 责 人 : 高 欣 ( 同 济 大 学 ) 附 录 C 参 与 人 员 : 朱 苗 苗 ( 同 济 大 学 ) 354

360 附 录 C: 德 国 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 附 录 C 目 录 1 政 府 机 构 设 置 政 府 的 组 织 机 构 建 设 管 理 的 组 织 机 构 建 设 管 理 的 方 式 政 府 公 共 工 程 管 理 的 政 府 机 构 及 其 职 责 政 府 公 共 工 程 的 管 理 组 织 架 构 及 职 能 政 府 公 共 工 程 管 理 的 机 构 设 置 政 府 公 共 工 程 管 理 机 构 的 职 责 政 府 公 共 工 程 管 理 的 相 关 法 规 建 设 法 律 法 规 体 系 政 府 公 共 工 程 管 理 的 相 关 法 律 法 规 政 府 公 共 工 程 的 管 理 机 制 政 府 公 共 工 程 的 管 理 制 度 政 府 公 共 工 程 的 管 理 过 程 政 府 公 共 工 程 的 前 期 策 划 与 需 求 管 理 政 府 公 共 工 程 的 运 营 管 理 德 国 政 府 公 共 工 程 管 理 的 借 鉴 德 国 政 府 公 共 工 程 管 理 机 构 和 职 责 的 借 鉴 德 国 政 府 公 共 工 程 管 理 的 相 关 法 规 借 鉴 德 国 政 府 公 共 工 程 管 理 机 制 的 借 鉴

361 附 录 C: 德 国 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 德 国 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 1 政 府 机 构 设 置 1.1 政 府 的 组 织 机 构 德 国 第 18 届 ( ) 联 邦 政 府 的 组 成 如 下 联 邦 总 理 府 联 邦 内 阁 联 邦 各 部 联 邦 新 闻 局 文 化 及 媒 体 国 务 部 长 移 民 难 民 和 融 入 事 务 国 务 部 长 其 中 联 邦 各 部 有 14 个 26 : 联 邦 经 济 与 能 源 部 ; 外 交 部 ; 联 邦 内 政 部 ; 联 邦 司 法 与 消 费 者 保 护 部 ; 联 邦 财 政 部 ; 联 邦 劳 动 与 社 会 部 ; 联 邦 食 品 与 农 业 部 ; 联 邦 国 防 部 ; 联 邦 家 庭 老 年 人 妇 女 和 青 年 人 事 务 部 ; 联 邦 卫 生 部 ; 27 联 邦 交 通 与 数 字 基 础 设 施 部 ; 28 联 邦 环 境 自 然 建 设 与 核 反 应 安 全 部 ; 联 邦 教 育 与 科 研 部 ; 联 邦 经 济 合 作 与 发 展 部 德 国 是 联 邦 制 国 家, 共 有 16 个 联 邦 州, 联 邦 州 权 限 较 大, 每 个 州 政 府 设 立 26 联 邦 各 部 的 名 称 和 主 管 职 能 并 非 一 尘 不 变 德 国 每 一 届 联 邦 政 府 可 能 根 据 自 己 的 部 署 对 部 门 的 名 称 和 职 能 进 行 调 整 例 如, 这 次 新 一 届 政 府 新 成 立 了 经 济 与 能 源 部, 而 上 一 届 政 府 只 有 经 济 部, 能 源 的 职 权 归 经 济 部 和 环 境 部 共 管 27 Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz, Bau und Reaktionsicherheit, 356

362 附 录 C: 德 国 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 的 各 部 也 不 尽 相 同 以 黑 森 州 为 例, 其 州 一 级 的 部 有 以 下 8 个 : 经 济 部 ( 经 济 能 源 交 通 和 州 发 展 ); 内 政 部 ( 内 政 与 体 育 ); 财 政 部 ; 司 法 部 ; 环 境 部 ( 环 境 气 候 保 护 农 业 和 消 费 者 保 护 ); 社 会 部 ( 社 会 与 融 入 ); 文 化 部 ( 中 小 学 教 育 ); 科 学 部 ( 科 学 与 艺 术 ) 柏 林 29 为 例, 其 州 一 级 的 部 有 以 下 7 个 : 教 育 青 年 人 和 科 学 部 ; 金 融 部 ; 健 康 与 社 会 部 ; 劳 动 融 入 和 妇 女 部 ; 司 法 与 消 费 者 保 护 部 ; 城 市 发 展 与 环 境 部 ; 经 济 技 术 与 研 究 部 在 地 方 一 级, 以 慕 尼 黑 市 为 例, 其 政 府 机 构 设 置 如 表 c-1 所 示 : 表 c-1 慕 尼 黑 市 政 府 机 构 设 置 部 门 理 事 会 ( 类 似 市 长 办 公 室 ) 建 设 部 地 方 行 政 部 专 区 行 政 部 文 化 部 下 设 机 构 或 职 能 范 围 直 属 市 长, 各 区 委 员 会 和 办 公 室 房 屋 建 筑, 市 政 设 施, 市 政 工 程, 园 林 建 筑, 行 政 与 法 律 房 地 产 中 心, 市 测 量 局, 市 林 业 管 理 局, 市 物 资 局, 市 食 品 市 场, 市 垃 圾 营 运 局 安 全 与 治 安 地 方 文 化 促 进, 市 博 物 馆 和 剧 院, 市 图 书 馆, 业 余 大 学 29 柏 林 既 是 德 国 首 都, 也 是 德 国 的 一 个 联 邦 州 357

363 附 录 C: 德 国 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 人 事 与 组 织 部 就 业 与 招 聘, 人 才 培 养, 企 业 文 化, 机 会 平 等, 企 业 中 的 健 康 管 理 劳 动 与 经 济 部 欧 洲 政 策, 经 济 促 进 政 策, 劳 动 市 场 政 策, 旅 游, 公 民 参 与 管 理 健 康 与 环 境 部 城 市 规 划 与 建 设 法 规 部 工 程 公 示, 土 地 利 用 规 划, 建 设 规 划, 城 市 与 建 设 规 划, 城 市 发 展, 交 通 规 划, 城 市 改 造, 补 助 性 住 房 建 设, 地 方 建 设 委 员 会 ( 即 地 方 建 设 监 理, 审 批 ), 文 物 保 护 教 育 与 体 育 部 幼 儿 园, 中 小 学, 培 训, 体 育 社 会 部 社 会 保 障 局, 就 业 中 心, 市 青 年 局, 居 住 与 移 民 局, 区 社 会 工 作, 基 金 会 管 理 市 财 政 部 1.2 建 设 管 理 的 组 织 机 构 第 18 届 德 国 政 府 的 联 邦 环 境 自 然 建 设 与 核 反 应 安 全 部 承 担 联 邦 和 联 邦 各 州 建 设 事 务 及 建 设 管 理 的 总 体 责 任, 它 是 民 用 建 设 任 务 的 联 邦 最 高 技 术 主 管 部 门, 国 防 建 设 最 高 技 术 主 管 部 门 是 联 邦 国 防 部, 负 责 如 联 邦 边 界 防 护 的 建 设 任 务 联 邦 环 境 自 然 建 设 与 核 反 应 安 全 部 下 属 的 联 邦 建 设 事 务 与 区 域 规 划 局 (BBR) 30 负 责 联 邦 的 建 设 任 务, 特 别 是 联 邦 政 府 宪 法 机 构 各 部 委 海 外 的 建 设 事 务 ( 例 如 : 海 外 行 政 建 筑 ) 联 邦 环 境 自 然 建 设 与 核 反 应 安 全 部 下 设 九 个 部 门, 其 中 : 部 门 SW 负 责 城 市 规 划 居 住 公 共 建 筑 法 ; 部 门 B 负 责 建 设 事 务 建 设 经 济 联 邦 建 筑 具 体 机 构 划 分 如 表 c-2 表 c-3 所 示 表 c-2 部 门 SW 具 体 机 构 划 分 分 部 门 SWI 建 设 政 策, 城 市 发 展, 农 业 基 础 设 施 SWI 1 局 城 市 设 计 法 和 建 设 规 划 法 SWI 2 局 特 殊 城 市 设 计 法, 估 值, 小 花 园 法 SWI 3 局 城 市 发 展 政 策,BBR 机 构 中 的 BBSR SWI 4 局 城 市 设 计 促 进 资 金 的 协 调 部 门 SW 分 部 门 SWII 居 住 SWII 1 局 不 动 产 和 房 屋 经 济 私 人 房 产 SWII 2 局 老 年 人 及 住 宅 合 作 社 的 居 住, 德 国 复 兴 信 贷 银 行 (KfW) 住 房 建 设 计 划 SWII 3 局 国 籍, 住 房 福 利 SWII 4 局 住 房 补 助

364 附 录 C: 德 国 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 SWI 5 局 东 西 部 城 市 改 造 SWI 6 局 建 设 文 化, 城 市 设 计 中 的 文 物 保 护 SWI 7 局 农 村 基 础 社 会, 文 化 景 观 SWII 5 局 住 房 法, 房 屋 租 赁 法, 住 房 产 权 法, 税 务 和 资 本 市 场 表 c-3 部 门 B 具 体 机 构 划 分 部 门 B 分 部 门 BI 分 部 门 BII 建 设 事 务, 建 设 经 济 联 邦 建 筑 BI 1 局 BII 1 局 一 般 建 设 事 务,BBR( 不 包 括 BBSR) 联 邦 建 筑 管 理 ( 不 含 BBR) 房 地 产 生 命 周 期, 联 邦 房 屋 建 筑 的 PPP, 柏 林 宫 殿 - 洪 堡 论 坛 基 金 BI 2 局 BII 2 局 欧 洲 建 设 规 定 协 调, 建 筑 产 品 法 国 内 联 邦 建 筑 事 务, 不 包 含 宪 法 机 构 和 柏 林 的 最 高 联 邦 机 关 BI 3 局 BII 3 局 房 屋 及 设 备 技 术, 节 能 建 筑 及 使 用 可 再 生 能 外 国 驻 军 的 建 设 事 务 源 的 技 术 事 务 移 民 的 建 设 事 务 文 化 设 施 建 设 项 目 BI 4 局 BII 4 局 与 房 屋 相 关 的 建 设 法, 建 设 秩 序 发, 房 屋 领 海 外 建 设 事 务 域 的 噪 音 与 气 候 防 护 BI 5 局 BII 5 局 建 筑 工 程, 可 持 续 的 建 设, 建 设 科 研 宪 法 机 关 和 柏 林 最 高 联 邦 机 关 的 建 设 事 务 BI 6 局 BII 6 局 建 筑 经 济 柏 林 的 特 殊 建 设 计 划 和 文 化 建 设 计 划 柏 林 最 高 联 邦 机 关 的 建 设 事 务 BI 7 局 建 设 事 业 法, 公 共 合 同 事 务 联 邦 交 通 与 数 字 基 础 设 施 部 负 责 联 邦 的 其 他 公 共 建 设 任 务, 包 括 : 公 路 交 通, 联 邦 国 道 和 高 速 公 路 ; 铁 路 交 通, 火 车 站 和 铁 路 路 段 ; 航 空 交 通, 飞 机 场 ; 水 路 交 通 359

365 附 录 C: 德 国 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 联 邦 交 通 与 数 字 基 础 设 施 部 的 下 设 部 门 有 : 公 路 建 设 部 ; 环 境 政 策 和 基 础 设 施 权 限 基 本 问 题 和 欧 洲 事 务 部 ; 国 道 交 通 部 ; 航 道 和 航 运 部 ; 指 挥 政 策 规 划 和 沟 通 部 ; 航 空 航 天 部 ; 中 心 部 门 联 邦 还 会 将 建 设 任 务 委 托 给 联 邦 州 的 政 府 财 政 与 建 设 机 构, 公 路 建 设 任 务 可 能 委 托 给 市 县 级 政 府 建 设 机 构 联 邦 放 射 防 护 局 负 责 核 能 设 施, 如 核 电 站 的 修 建, 核 废 料 中 间 及 终 端 存 放 点 的 修 建, 也 可 能 将 这 些 任 务 委 托 给 联 邦 州 国 防 部 的 建 设 任 务 同 样 会 委 托 给 联 邦 州 政 府 财 政 与 建 设 机 构, 包 括 国 防 部 自 属 建 筑, 北 约 驻 军 和 民 防 建 筑 联 邦 州 负 责 建 设 任 务 的 部 门 称 呼 不 一, 有 的 称 为 财 政 与 建 设 机 构, 有 的 称 为 建 设 与 不 动 产 管 理 机 构 等, 前 者 可 能 设 在 州 财 政 部 之 下 ( 如 黑 森 州 ), 后 者 则 可 能 设 在 州 内 政 建 设 交 通 和 城 市 发 展 部 之 下 ( 如 巴 伐 利 亚 州 ), 它 们 除 了 负 责 机 构 自 属 的 建 筑, 还 可 能 将 其 委 托 给 市 县 级 政 府 建 设 部 门, 其 中 包 括 : 公 路 交 通 国 道 ; 海 防 ; 能 源 设 施 建 设 其 他 发 电 站 ; 高 校 建 设 ; 高 校 附 属 医 院 的 建 设 ; 警 察 部 门 的 建 设 任 务 市 县 级 建 设 管 理 部 门 除 了 负 责 自 用 办 公 建 筑, 还 包 括 以 下 基 础 设 施 的 建 设 : 公 路 交 通 市 镇 街 道 停 车 场 ; 短 途 公 共 交 通 ; 360

366 附 录 C: 德 国 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 垃 圾 清 除 与 利 用 设 施 ; 供 水 与 污 水 处 理 设 施 ; 医 院 养 老 院 和 护 理 院 ; 中 小 学 校 幼 儿 园 ; 浴 场 泳 池 和 体 育 场 馆 ; 图 书 馆 博 物 馆 剧 院 ; 河 流 水 利 建 设 1.3 建 设 管 理 的 方 式 德 国 的 建 设 监 督 机 构 也 称 为 建 设 秩 序 管 理 机 构, 即 建 设 监 管 机 构, 属 于 公 共 建 设 法 范 畴 ( 公 共 建 设 法 包 涵 在 德 国 行 政 法 范 畴 内 ) 它 的 主 要 任 务 是 保 证 公 共 建 设 不 违 反 公 共 安 全 和 秩 序, 监 督 建 设 设 施 的 建 造 更 改 用 途 更 改 使 用 维 护 和 拆 除 遵 守 公 法 法 规, 以 及 符 合 在 这 些 法 规 基 础 上 产 生 的 相 应 要 求 以 上 任 务 的 执 行 通 过 两 个 途 径 : 建 设 审 批 程 序 和 建 设 秩 序 程 序 建 设 审 批 程 序 主 要 在 联 邦 州 建 设 秩 序 法 中 做 出 规 定 建 设 秩 序 程 序 主 要 有 以 下 权 限 : 颁 发 建 设 工 程 开 工 命 令 ; 颁 发 建 筑 使 用 命 令 ; 颁 发 清 除 建 筑 的 命 令 建 筑 监 督 机 构 在 联 邦 州 分 三 个 级 别 : 1. 最 高 建 设 监 督 机 构 : 对 应 专 属 部 委, 负 责 颁 发 法 律 法 规 和 行 政 法 规 ; 采 用 建 设 工 程 的 相 关 规 定 ; 批 准 新 的 建 设 形 式, 建 设 材 料 和 建 设 零 部 件 等 ; 2. 高 级 建 设 监 督 机 构 : 对 应 地 级 政 府, 对 下 级 建 设 监 督 机 构 行 使 建 设 监 督 职 责, 下 达 命 令 ; 3. 下 级 建 设 监 督 机 构 : 对 应 大 中 城 市 等, 负 责 监 督 他 们 管 辖 地 区 的 建 设 工 程, 审 批 建 设 申 请 建 设 监 督 单 位 审 核 联 邦 国 家 建 设 管 理 准 则 中 有 关 条 款 规 定 的 所 有 文 件, 特 别 关 注 以 下 几 点 : 与 批 准 的 需 求 规 划 保 持 一 致 ; 与 需 求 满 足 方 案 调 查 的 基 础 保 持 一 致 ; 项 目 要 符 合 目 的 具 有 经 济 性 可 持 续 性, 考 虑 后 果 成 本 ; 运 营 技 术 的 方 案 ; 361

367 附 录 C: 德 国 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 如 果 文 件 允 许 或 可 能, 要 评 估 建 筑 物 ( 城 市 设 计 ) 的 设 计 方 案 ; 文 件 的 完 整 性 ; 满 足 公 共 法 规 定 ; 成 本 计 算 具 有 可 信 性 如 果 文 件 需 要 修 改 和 补 充, 那 么 原 文 件 要 退 给 制 定 者 修 改 如 果 只 涉 及 少 量 修 改, 那 么 审 核 机 关 可 以 自 行 处 理 建 设 监 督 机 构 要 在 递 交 给 最 高 技 术 主 管 部 门 的 文 件 上 总 结 审 核 的 规 模 和 结 果 在 有 些 情 况 下, 该 总 结 要 与 项 目 承 担 方 和 用 户 协 商 一 致 最 高 技 术 主 管 部 门 的 审 核 只 限 于 已 经 核 查 过 文 件 中 的 基 本 重 要 数 据 它 最 终 对 项 目 进 行 批 准 和 确 定 成 本 上 限 若 大 幅 度 削 减 成 本, 必 须 说 明 理 由 或 者 陈 述 对 项 目 计 划 带 来 的 影 响 建 设 监 督 机 构 独 自 负 责 将 工 程 委 托 给 建 设 项 目 实 施 单 位 的 工 作 它 同 时 决 定 施 工 文 件 的 类 型 和 规 模 个 别 情 况, 它 还 可 以 对 申 请 的 审 批 持 最 后 决 定 权 建 设 项 目 实 施 单 位 对 ( 预 算 100 万 欧 元 的 小 型 建 设 项 目 ) 工 程 实 施 负 责, 并 且 兼 顾 工 程 不 超 出 预 算 即 使 有 些 任 务 被 委 托 给 私 人 的 第 三 方, 但 是 建 设 监 督 机 构 仍 然 有 义 务 监 督 施 工 单 位 完 成 其 工 作 对 所 有 的 建 设 项 目, 其 使 用 单 位 都 需 要 针 对 施 工 文 件 签 署 一 项 同 意 声 明 建 设 项 目 实 施 单 位 必 须 通 告 建 设 监 督 机 构 施 工 文 件 制 定 的 日 期 预 算 的 金 额 以 及 同 意 声 明 建 设 项 目 开 始 和 预 计 实 施 的 时 间 由 项 目 实 施 单 位 在 与 房 屋 管 理 部 门 和 建 设 项 目 使 用 单 位 的 协 商 后 确 定 362

368 附 录 C: 德 国 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 2 政 府 公 共 工 程 管 理 的 政 府 机 构 及 其 职 责 2.1 政 府 公 共 工 程 的 管 理 组 织 架 构 及 职 能 德 国 政 府 公 共 工 程 管 理 的 政 府 机 构 在 联 邦 一 级 是 主 要 是 联 邦 建 设 部 ( 第 18 届 德 国 政 府 的 建 设 部 全 称 为 联 邦 环 境 自 然 建 设 与 核 反 应 安 全 部 ) 在 联 邦 州 一 级, 虽 然 16 个 联 邦 州 的 建 设 管 理 机 构 设 置 不 尽 相 同, 但 是 共 同 点 是 分 三 个 层 次 : 最 高 建 设 部 门, 中 级 建 设 部 门 ( 主 要 是 地 方 政 府 ), 下 级 建 设 部 门 ( 主 要 是 地 方 建 设 局 ) 在 联 邦 州 一 级, 政 府 公 共 工 程 的 业 主 是 联 邦 州, 由 相 应 主 管 的 职 能 部 做 代 表, 而 职 能 部 在 所 有 政 府 公 共 工 程 建 设 中 使 用 政 府 建 设 管 理 部 门, 后 者 对 外 代 表 业 主 政 府 投 资 的 建 设 项 目 总 得 来 说 有 三 个 参 与 的 主 体 : 建 设 项 目 完 成 后 的 使 用 者, 作 为 倡 议 者 提 出 建 设 需 求 并 提 交 拨 款 申 请 的 拨 款 接 收 者, 依 照 需 求 申 请 和 拨 款 指 导 原 则 进 行 拨 款 的 部 门 该 部 门 根 据 财 政 情 况 和 需 求 的 紧 迫 性 确 定 拨 款 的 规 模 和 建 设 项 目 实 现 的 时 间 和 私 人 业 主 不 同 的 是, 政 府 担 任 投 资 项 目 的 业 主 时, 组 织 流 程 要 依 据 以 上 参 与 的 主 体 来 设 定 这 些 主 体 各 自 根 据 内 部 的 规 定 和 操 作 方 法 独 立 进 行 决 策, 而 这 些 规 定 和 操 作 方 法 并 不 一 定 和 项 目 最 初 设 定 的 目 标 完 全 一 致 以 北 威 州 为 例, 政 府 公 共 工 程 的 管 理 组 织 架 构 如 图 c-1 所 示 363

369 附 录 C: 德 国 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 财 政 部 最 高 联 邦 主 管 部 门 ( 用 户 代 表 ) 中 级 主 管 部 门 ( 用 户 代 表 ) 房 屋 管 理 部 门 ( 用 户 代 表 ) 国 家 建 设 局 / 部 门 地 方 政 府 MBW 区 域 计 划 建 设 技 术 咨 询 批 准 被 告 知 批 准 区 域 计 划 规 划 的 要 求 委 托 规 划 任 务 转 发 参 与 参 与 参 与 基 础 调 查 专 业 咨 询 审 核 申 报 工 程 清 单 纳 入 工 程 清 单 图 c-1 北 威 州 政 府 公 共 工 程 的 管 理 过 程 364

370 附 录 C: 德 国 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 2.2 政 府 公 共 工 程 管 理 的 机 构 设 置 在 德 国, 由 于 国 家 被 期 许 为 经 常 进 行 建 设 的 公 共 业 主, 因 此 国 家 必 须 非 常 负 责 任 地 使 用 资 金, 即 纳 税 人 的 钱, 其 必 须 在 组 织 规 划 和 施 工 方 面 都 具 有 表 率 作 用 出 于 这 个 原 因, 为 了 多 样 化 的 建 设 措 施 为 了 维 护 所 有 联 邦 州 的 建 筑, 设 立 了 一 个 通 晓 业 务 的 业 主 代 表 机 构, 其 形 式 是 政 府 工 程 管 理 机 构 (Staatliche Hochbauverwaltung) 它 的 任 务 就 是 作 为 一 个 专 业 性 机 构 保 证 国 家 投 资 建 设 任 务 在 符 合 公 共 利 益 的 前 提 下 合 乎 规 范 地 完 成 以 黑 森 州 为 例 黑 森 州 的 州 财 政 部 分 为 三 大 业 务 领 域 : 税 务 财 政 建 设 与 参 股 在 建 设 与 参 与 领 域 下, 又 分 了 8 个 业 务 范 围 : 联 邦 政 府 工 程 管 理 (Staatlicher Hochbau); 黑 森 州 政 府 工 程 管 理 ; 公 营 私 营 机 构 合 作 (PPP); 黑 森 州 房 地 产 管 理 ; 黑 森 州 参 股 公 司 ; 法 兰 克 福 机 场 公 司 (Fraport AG); 卡 塞 尔 - 卡 登 机 场 (Kassel-Calden); 法 兰 克 福 展 会 其 中 政 府 工 程 管 理 业 务 的 操 作 实 施 层 面 主 要 在 黑 森 州 建 设 管 理 处 (HBM) 进 行 黑 森 州 建 设 管 理 处 为 黑 森 州 政 府 和 联 邦 德 国 政 府 提 供 政 府 工 程 建 设 事 务 在 技 术 财 政 和 管 理 方 面 的 准 备 和 实 施 工 作 的 服 务 个 别 情 况 下, 黑 森 州 建 设 管 理 处 也 承 担 联 邦 和 州 的 捐 赠 建 设 事 务 黑 森 州 建 设 管 理 处 内 部 的 组 织 结 构 如 图 c-2 所 示 黑 森 州 建 设 管 理 处 承 担 业 主 工 作, 主 要 形 式 是 负 责 项 目 管 理 和 控 制, 专 业 业 务 ( 房 屋 建 筑 基 础 设 施 ) 和 提 供 评 审 及 咨 询 服 务 它 是 黑 森 州 州 属 公 司, 根 据 现 代 经 济 企 业 原 则 运 营 其 定 位 是 可 持 续 性 地 确 保 公 共 工 程 建 设 完 成 其 总 部 设 在 法 兰 克 福, 在 卡 塞 尔 吉 森 威 斯 巴 登 达 姆 施 塔 特 和 法 兰 克 福 还 设 有 五 个 分 处, 在 工 程 现 场 也 直 接 设 有 办 公 室, 总 共 844 名 员 工, 每 年 负 责 总 金 额 约 6 亿 欧 元 的 各 类 大 小 建 设 项 目 365

371 附 录 C: 德 国 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 图 c-2 黑 森 州 建 设 管 理 处 内 部 组 织 图 黑 森 州 公 共 工 程 建 设 管 理 处 的 业 主 任 务 : 黑 森 州 的 建 设 管 理 处 设 在 州 财 政 部 权 限 内, 它 包 括 州 建 设 管 理 处 国 家 建 设 管 理 处, 大 学 建 设 处, 这 些 部 门 作 为 通 晓 业 务 的 业 主 机 构 承 担 的 任 务 有 : 项 目 指 挥 和 项 目 总 控 ; 从 专 业 角 度 计 划 和 监 督 建 设 施 工 ; 用 有 限 公 司 的 法 律 形 式 成 立 一 个 建 设 施 工 公 司, 接 管 项 目 施 工 的 业 主 任 务, 项 目 结 束 后 解 散 通 常, 对 公 共 投 资 建 设 项 目 进 行 准 备 指 挥 和 实 施 的 人 必 须 是 具 有 相 应 专 业 素 质 的 专 业 人 员 如 建 筑 师 工 程 师, 另 外, 他 们 还 事 先 还 经 过 特 殊 措 施 受 过 预 备 培 训, 比 如 ( 见 ) 实 习, 因 此 他 们 是 内 行 的 业 主 表 c-4 列 举 了 部 分 黑 森 州 的 政 府 项 目 表 c-4 部 分 黑 森 州 政 府 项 目 项 目 类 别 项 目 名 称 业 主 业 主 代 表 项 目 负 责 使 用 者 高 校 教 育 类 达 姆 施 塔 特 应 用 技 术 大 学 C10 大 学 ( 年 ) 黑 森 州 黑 森 州 科 学 与 艺 术 部 ; 黑 森 州 财 政 部, 黑 森 州 建 设 管 理 处 (HBM) 南 部 分 处 黑 森 州 建 设 管 理 处 南 部 分 处 达 姆 施 塔 特 应 用 技 术 大 学 艺 术 与 文 黑 森 州 黑 森 黑 森 州 环 境 能 源 黑 森 州 建 设 黑 森 州 化 类 Rebmutter 葡 萄 州 农 业 与 消 费 者 保 护 管 理 处 南 部 州 立 酒 366

372 附 录 C: 德 国 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 园 改 造 与 修 缮 部 ; 黑 森 州 建 设 管 分 处 庄, ( 理 处 南 部 分 处 Eberbac 10) h 修 道 院 军 事 与 国 新 建 直 升 机 大 厅 联 邦 联 邦 国 防 部 ; 黑 森 黑 森 州 建 设 战 斗 直 防 类 8, Fritzlar 德 国 州 建 设 管 理 处 北 部 管 理 处 北 部 升 机 36 ( ) 分 处 分 处 分 队 行 政 与 基 新 建 街 道 车 辆 段 黑 森 黑 森 州 经 济 交 通 黑 森 州 建 设 威 斯 巴 础 设 施 Heidenrod 州 与 州 发 展 部 ; 黑 森 管 理 处 西 部 登 市 街 ( ) 州 建 设 管 理 处 西 部 分 处 道 局 分 处 黑 森 州 政 府 建 设 管 理 机 构 的 设 置, 可 总 结 为 如 图 c-3 所 示 黑 森 州 财 务 部 ( 美 因 河 ) 法 拉 克 福 高 级 财 政 局 的 建 设 处 州 建 筑 联 邦 建 筑 黑 森 州 国 家 建 设 管 理 处 (hbm) 图 c-3 黑 森 州 政 府 建 设 管 理 机 构 德 国 16 个 联 邦 州 的 政 府 公 共 工 程 建 设 管 理 机 构 设 置 各 不 相 同, 再 以 巴 伐 利 亚 州 为 例, 其 机 构 设 置 如 下 图 c-4 所 示 巴 伐 利 亚 内 政 部 ( 内 政, 建 设, 交 通 ) -- 最 高 建 筑 部 门 -- 巴 伐 利 亚 财 政 部 州 高 速 公 路 建 设 处 ( 分 南 北 巴 伐 利 亚 分 处 ) 中 级 建 设 部 门 7 个 地 方 政 府 的 规 划 与 建 设 处 中 级 建 设 部 门 管 理 州 属 宫 殿 湖 泊, 自 设 建 设 处 联 邦 建 筑 州 建 筑 州 建 筑 下 设 22 个 公 立 建 设 局 -- 下 级 建 设 部 门 -- 图 c-4 巴 伐 利 亚 州 政 府 建 设 管 理 机 构 巴 伐 利 亚 州 的 下 级 建 设 部 门 有 22 个 公 立 建 设 局, 例 如 慕 尼 黑 建 设 一 局, 慕 尼 黑 建 设 二 局 慕 尼 黑 建 设 一 局 成 立 于 2006 年, 是 以 前 建 设 机 构 重 组 后 的 新 设 367

373 附 录 C: 德 国 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 机 构, 即 将 联 邦 和 联 邦 州 的 公 共 工 程 ( 高 校 建 设 项 目 除 外 ) 都 集 中 到 这 一 个 部 门 : 如 州 立 博 物 馆, 剧 院, 中 小 学 校, 教 堂, 宫 殿, 实 验 室 和 研 究 所 等 慕 尼 黑 建 设 二 局 与 一 局 成 立 时 间 相 同 它 与 一 局 的 区 别 是, 它 只 负 责 慕 尼 黑 所 有 公 立 高 校 建 设 项 目 以 及 与 巴 伐 利 亚 州 议 会 和 与 高 校 关 系 密 切 的 研 究 所 的 建 设 项 目, 建 筑 项 目 包 括 高 校 行 政 楼, 幼 儿 园, 研 究 室, 教 室, 实 验 室, 动 物 饲 养 圈, 具 备 看 病 科 研 和 教 学 功 能 的 医 院 这 两 个 建 设 局 对 外 代 表 业 主 ( 即 巴 伐 利 亚 州 ), 主 要 工 作 是 为 业 主 提 供 所 有 建 筑 问 题 的 咨 询, 承 担 项 目 管 理 和 工 程 指 挥 的 所 有 任 务 从 立 项 咨 询 到 设 计 和 施 工 规 划 施 工 交 付 使 用, 还 包 括 现 有 建 筑 的 保 护 和 维 护 以 及 建 筑 运 营 建 设 局 有 自 己 的 建 筑 师 机 械 工 程 师 土 木 技 术 人 员 土 木 制 图 人 员 专 业 管 理 人 员, 也 会 和 私 人 公 司 合 作 在 联 邦 州 一 级, 虽 然 16 个 联 邦 州 的 建 设 管 理 机 构 设 置 不 尽 相 同, 但 是 共 同 点 是 分 三 个 层 次 : 最 高 建 设 部 门, 中 级 建 设 部 门 ( 主 要 是 地 方 政 府 ), 下 级 建 设 部 门 ( 主 要 是 地 方 建 设 局 ) 市 县 一 级, 以 慕 尼 黑 为 例 慕 尼 黑 的 建 设 办 (Baureferat) 下 设 五 个 主 要 部 门 : 房 屋 建 筑 处 : 受 城 市 各 部 门 委 托 负 责 本 市 房 屋 建 筑 项 目 管 理 任 务 : 开 发 规 划 建 设 维 护 和 经 营 还 有 能 源 使 用 的 咨 询, 公 共 时 钟 的 机 械 运 营, 建 筑 物 悬 挂 旗 帜, 水 井 加 盖 房 屋 建 筑 包 括 : 养 老 院, 文 化 建 筑, 行 政 管 理 建 筑, 中 小 学 建 筑, 幼 儿 园 和 青 少 年 活 动 中 心, 公 共 空 间 和 城 市 标 志 ( 如 纪 念 碑 等 ), 消 防 站, 非 住 宅 建 筑 ( 急 救 站 等 ), 运 动 场 馆 ; 市 政 设 施 处 : 修 建 规 划 和 维 护 街 道, 广 场, 人 行 道, 自 行 车 道 ; 规 划 和 组 织 慕 尼 黑 市 所 有 公 共 照 明 设 施, 负 责 交 通 指 示 技 术 的 基 础 设 施 ; 市 政 工 程 处 : 规 划 修 建 维 护 和 经 营 桥 梁 汽 车 和 铁 路 隧 道 地 下 通 道 地 铁 站 噪 音 防 护 墙 洪 水 防 护 城 市 河 流 维 护 ; 园 林 建 筑 处 : 规 划 修 建 和 经 营 公 共 绿 地, 休 憩 场 所, 儿 童 室 外 游 乐 场, 公 园, 街 道 绿 化, 墓 地 另 外, 还 接 受 其 他 城 市 部 门 委 托 规 划 修 建 和 维 护 中 小 学 医 院 幼 儿 园 托 儿 所 运 动 场 浴 场 等 公 共 建 筑 的 绿 化 ; 行 政 与 法 律 处 : 处 理 与 房 屋 建 筑 市 政 设 施 市 政 工 程 建 设 项 目 相 关 的 法 律 和 咨 询 工 作 所 有 建 设 项 目 的 招 标 和 竞 标 由 该 处 的 项 目 委 托 办 公 室 (Submissionsbüro) 集 中 负 责 368

374 附 录 C: 德 国 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 慕 尼 黑 城 市 规 划 与 建 设 法 规 部 的 职 能 范 围 包 括 : 工 程 公 示, 土 地 利 用 规 划, 建 设 规 划, 城 市 与 建 设 规 划, 城 市 发 展, 交 通 规 划, 城 市 改 造, 补 助 性 住 房 建 设, 地 方 建 设 委 员 会 ( 即 地 方 建 设 监 督 机 构, 审 批 ), 文 物 保 护 2.3 政 府 公 共 工 程 管 理 机 构 的 职 责 作 为 政 府 公 共 工 程 建 设 的 项 目 业 主, 必 须 承 担 以 下 任 务 31 : 确 定 建 设 项 目 的 目 的 ; 根 据 建 设 的 目 的 确 定 对 项 目 的 要 求, 制 定 要 求 手 册 ; 确 定 成 本 框 架 ; 确 定 项 目 期 限 ; 提 供 土 地, 检 验 建 设 工 程 工 作 ; 提 供 所 需 资 金 ; 与 所 有 参 与 规 划 的 参 与 者 签 订 合 约, 监 督 合 约 的 实 现, 包 括 质 量 期 限 和 成 本 以 上 任 务 中 不 能 委 托 给 第 三 方 机 构 的 任 务 有 : 提 供 建 设 用 土 地 ; 签 订 合 约 ; 所 有 必 需 的 决 策 制 定 ; 用 户 要 求 的 设 定 ; 提 供 资 金 和 支 付 除 了 以 上 任 务, 其 他 任 务 都 可 以 委 托 给 第 三 方 来 完 成, 第 三 方 可 能 是 私 人 公 司, 也 可 能 是 法 律 上 独 立 的 需 求 用 户 ( 如 具 有 公 法 法 人 特 性 的 大 学 和 大 学 医 院 ) 不 论 政 府 建 设 管 理 部 门 是 否 将 工 程 以 投 标 方 式 委 托 给 第 三 方 进 行, 它 都 必 须 完 全 承 担 工 程 实 施 和 工 程 遵 守 所 有 相 关 规 定 的 全 部 责 任 31 Pfarr, Grundlagen der Bauwirtschaft, S. 102f. 369

375 附 录 C: 德 国 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 3 政 府 公 共 工 程 管 理 的 相 关 法 规 3.1 建 设 法 律 法 规 体 系 德 国 的 建 筑 法 律 法 规 体 系 如 图 c-5 所 示 区 域 规 划 建 筑 法 区 域 总 体 规 划 公 共 建 筑 法 私 人 建 筑 法 区 域 专 业 规 划 --- 规 划 规 定 --- 用 途 规 定 --- 其 他 专 业 性 规 划 区 域 秩 序 规 划 --- 联 邦 规 划 --- 联 邦 州 规 划 --- 联 邦 州 发 展 规 划 --- 地 区 规 划 地 方 建 筑 规 划 法 = 城 市 设 计 法 建 筑 指 导 规 划 = 城 市 设 计 规 划 --- 用 地 规 划 ( 前 期 预 备 建 筑 指 导 规 划 ) --- 建 设 规 划 ( 约 束 性 建 筑 指 导 规 划 ) 建 筑 秩 序 法 --- 程 序 法 --- 实 体 法 图 c-5 德 国 建 设 法 体 系 分 类 示 意 图 3.2 政 府 公 共 工 程 管 理 的 相 关 法 律 法 规 在 德 国, 与 政 府 公 共 工 程 管 理 相 关 的 法 律 法 规 主 要 有 : Richtlinien der Staatlichen Bauverwaltung des Bundes (RBBau: 联 邦 国 家 建 设 管 理 准 则 ); Richtlinien der Länder (RLBau: 联 邦 州 国 家 建 设 管 理 准 则 ), 每 个 联 邦 州 都 有 自 己 的 联 邦 州 国 家 建 设 管 理 准 则 为 了 多 样 化 的 建 设 措 施 为 了 维 护 所 有 联 邦 州 的 建 筑 物 和 建 筑 设 施, 各 州 都 设 立 了 一 个 具 有 专 业 水 平 的 业 主 方 代 表 机 构, 其 形 式 是 政 府 工 程 管 理 机 构 (Staatliche Hochbauverwaltung) 它 的 任 务 就 是 作 为 一 个 专 业 性 机 构 保 证 国 家 投 资 建 设 任 务 在 符 合 公 共 利 益 的 前 提 下 合 乎 规 范 地 完 成 (RBBau) 这 个 建 设 管 理 机 构 的 责 任 主 要 遵 循 财 政 法 方 面 的 依 据, 特 别 是 : BHO( 联 邦 财 政 规 定 ) 第 7 条 : 经 济 性 与 节 约 型 原 则 ; BHO 第 24 和 54 条 : 建 设 措 施 预 算 和 开 始 的 基 本 规 定 ; BHO 第 55 条 : 竞 争 原 则 和 发 包 时 统 一 的 管 理 行 为 的 原 则 ; BHO 第 63 和 64 条 : 买 进 和 变 卖 财 产 和 地 块 的 原 则 政 府 工 程 管 理 机 构 必 须 在 联 邦 和 联 邦 州 法 律 的 基 础 上 确 保 遵 守 公 法 的 相 关 370

376 附 录 C: 德 国 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 规 定 371

377 附 录 C: 德 国 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 4 政 府 公 共 工 程 的 管 理 机 制 4.1 政 府 公 共 工 程 的 管 理 制 度 政 府 公 共 工 程 的 项 目 管 理 项 目 指 挥 项 目 控 制 全 部 由 建 设 管 理 部 门 承 担 联 邦 州 的 政 府 公 共 工 程 中, 工 程 质 量 的 检 查 检 测 验 收 竣 工 验 收 一 般 由 州 属 建 设 管 理 公 司 ( 有 的 联 邦 州 称 为 州 立 不 动 产 及 建 设 咨 询 公 司, 有 的 称 为 州 立 不 动 产 及 建 设 管 理 公 司 ) 承 担 每 个 项 目 都 会 制 定 一 个 项 目 手 册, 里 面 就 项 目 组 织 和 项 目 管 理 的 责 权 分 配 都 有 详 细 规 定 每 个 建 设 项 目 开 始 前, 在 需 求 说 明 或 规 划 制 定 的 同 时 就 开 始 制 定 质 量 计 划 工 期 计 划 和 成 本 计 划 这 些 计 划 在 项 目 结 束 后 在 运 营 中 还 要 继 续 实 施 4.2 政 府 公 共 工 程 的 管 理 过 程 以 北 威 州 为 例, 小 型 项 目 上 报 支 出 和 项 目 规 划 与 实 施 流 程 如 图 c-6 所 示 ; 大 型 项 目 从 工 程 清 单 到 施 工 的 过 程 如 图 c-7 372

378 附 录 C: 德 国 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 财 政 部 最 高 联 邦 主 管 部 门 ( 用 户 代 表 ) 中 级 主 管 部 门 ( 用 户 代 表 ) 房 屋 管 理 部 门 ( 用 户 代 表 ) 国 家 建 设 局 / 部 门 地 方 政 府 MBW 被 告 知 被 告 知 需 求 响 应 建 设 技 术 咨 询 批 准 批 准 区 域 规 划 转 发 发 放 规 划 委 托 预 规 划 同 意 声 明 确 定 优 先 性 制 定 支 出 计 划 2 ( 根 据 紧 急 程 度 ) 制 定 支 出 计 划 1 参 与 项 目 规 划 制 定 项 目 规 划 参 与 项 目 规 划 制 定 建 设 日 程 修 改 规 划 关 于 规 划 的 同 意 声 明 实 施 项 目 被 告 知 工 程 完 工 被 告 知 图 c-6 小 型 项 目 上 报 支 出 和 项 目 规 划 与 实 施 流 程 图 373

379 附 录 C: 德 国 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 财 政 部 最 高 联 邦 主 管 部 门 ( 用 户 代 表 ) 中 级 主 管 部 门 ( 用 户 代 表 ) 房 屋 管 理 部 门 ( 用 户 代 表 ) 国 家 建 设 局 / 部 门 地 方 政 府 MBW 工 程 清 单 委 托 规 划 任 务 转 发 参 与 参 与 参 与 参 与 Aufstellg Unterlage 关 于 规 划 的 同 意 声 明 转 发 文 件 结 束 审 核 同 意 同 意 正 式 批 准 实 施 委 托 实 施 任 务 图 c-7 大 型 项 目 从 工 程 清 单 到 施 工 的 流 程 图 374

380 附 录 C: 德 国 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 4.3 政 府 公 共 工 程 的 前 期 策 划 与 需 求 管 理 一 般 来 说, 在 德 国, 政 府 公 共 工 程 的 直 接 的 实 务 目 标 由 用 户 来 确 定, 专 业 性 目 标 由 建 设 管 理 部 门 确 定, 而 最 高 目 标 是 政 治 机 构 ( 如 议 会 ) 来 确 定 用 户 的 房 产 管 理 部 门 (Hausverwaltende Dienststelle) 每 年 确 定 对 新 建 改 建 和 扩 建 建 筑 ( 费 用 上 限 为 100 万 欧 元 的 小 型 建 筑 ) 的 需 求, 撰 写 需 求 报 告 需 求 单 位 应 在 需 求 报 告 中 陈 述 建 设 需 求 的 理 由, 以 及 满 足 该 建 设 需 求 的 资 金 来 源 可 能 性 建 设 管 理 部 门 为 需 求 单 位 制 定 需 求 报 告 时 提 供 专 业 咨 询 房 产 管 理 部 门 还 需 要 提 交 建 设 工 程 的 预 算 材 料, 建 设 管 理 部 门 在 需 求 报 告 的 基 础 上 对 预 算 进 行 调 查, 然 后 将 调 查 结 果 直 接 通 知 房 产 管 理 部 门 房 产 管 理 部 门 提 交 的 建 设 工 程 预 算 材 料 一 份 交 给 相 关 的 联 邦 高 级 或 中 级 行 政 部 门, 另 一 份 给 建 设 管 理 部 门 房 产 管 理 部 门 在 与 需 求 单 位 协 商 后 将 建 设 需 求 确 定 为 两 个 紧 急 等 级 : 紧 急 A, 在 下 年 度 必 须 实 现 的 建 设 项 目 ; 紧 急 B, 其 余 所 有 建 设 项 目 最 高 联 邦 机 关 将 在 每 个 预 算 年 度 开 始 前 三 个 月 通 知 其 下 级 机 关 所 计 划 的 可 支 配 预 算 额 度 联 邦 高 级 或 中 级 行 政 部 门 在 这 个 通 知 的 基 础 上 确 定 自 己 主 管 范 围 内 哪 些 建 设 项 目 可 以 预 计 实 施 在 需 求 报 告 被 批 准 的 基 础 上, 主 管 联 邦 行 政 部 门 委 托 专 业 监 督 机 构 对 建 设 项 目 进 行 规 划 和 实 施 被 批 准 的 需 求 报 告 对 所 有 参 与 者 都 具 有 约 束 性 之 后 的 需 求 修 改 需 要 经 相 关 最 高 联 邦 主 管 部 门 批 准 负 责 制 定 需 求 计 划 的 是 用 户 用 户 应 该 在 建 设 管 理 部 门 参 与 下, 向 建 设 监 督 机 构 要 求 获 得 专 业 的 咨 询 和 帮 助 因 此, 用 户 要 向 建 设 监 督 机 构 寻 求 帮 助, 并 通 报 联 邦 建 设 最 高 技 术 主 管 部 门 如 果 项 目 在 联 邦 建 设 事 务 与 区 域 规 划 局 (BBR) 主 管 范 围, 则 直 接 向 BBR 寻 求 帮 助 用 户 与 建 设 管 理 部 门 在 专 业 方 面 协 调 后 制 定 的 需 求 规 划 呈 交 给 其 最 高 主 管 部 门, 等 待 批 准 为 避 免 计 划 的 搁 浅, 用 户 的 最 高 主 管 部 门 需 要 与 联 邦 财 政 部 事 先 通 报 需 求 用 户 的 最 高 主 管 部 门 将 获 批 的 需 求 计 划 交 给 项 目 需 求 单 位, 该 需 求 计 划 对 进 一 步 的 规 划 具 有 约 束 性 需 求 调 查 方 面 还 有 一 个 步 骤 : 需 求 满 足 方 案 的 调 查 用 户 最 高 主 管 部 门 批 准 需 求 计 划 后, 还 需 要 进 行 需 求 满 足 可 实 现 性 方 案 的 调 查 用 户 的 最 高 主 管 部 门 要 面 向 项 目 需 求 单 位, 并 通 报 联 邦 建 设 最 高 技 术 主 管 部 门 32, 建 议 使 用 联 邦 房 屋 建 筑 项 目 准 备 阶 段 的 经 济 性 调 查 准 则 32 对 于 宪 法 机 关 的 建 设 项 目, 联 邦 建 设 部 既 是 最 高 技 术 主 管 部 门, 也 是 建 设 项 目 承 担 方 375

381 附 录 C: 德 国 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 项 目 需 求 单 位 负 责 需 求 满 足 方 案 调 查, 它 有 权 向 建 设 管 理 部 门 提 出 建 设 专 业 咨 询 与 帮 助 的 要 求, 并 通 报 联 邦 建 设 最 高 技 术 主 管 部 门 需 求 满 足 的 不 同 方 案 包 括 : 租 用 房 地 产, 包 括 改 建 扩 建 ; 购 买 现 有 建 筑 设 施, 包 括 改 建 扩 建 ; 租 赁 和 租 售 ; 将 新 建 扩 建 和 改 建 作 为 自 建 项 目 ; PPP 需 求 满 足 方 案 的 调 查 旨 在 能 评 估 所 有 能 够 满 足 需 求 的 可 能 方 案 及 其 整 体 经 济 性 调 查 和 评 估 按 照 需 求 计 划 中 确 定 的 统 一 的 量 和 质 的 要 求 来 进 行 在 调 查 时, 需 考 虑 生 命 周 期 优 化 的 原 则, 特 别 是 项 目 结 束 后 运 营 使 用 成 本 和 风 险 成 本 ( 参 见 可 持 续 建 设 准 则 和 联 邦 房 屋 建 筑 项 目 准 备 阶 段 的 经 济 性 调 查 准 则 ) 建 设 管 理 部 门 根 据 项 目 需 求 单 位 提 供 的 自 建 和 外 包 建 设 的 数 据 调 查 建 设 成 本, 包 括 风 险 成 本 和 生 命 周 期 原 则 调 查 中 要 遵 循 PPP 项 目 经 济 性 调 查 准 则 如 果 使 用 者 最 高 主 管 部 门 决 定 自 建 的 方 案, 那 么 项 目 需 求 单 位 就 委 托 建 设 管 理 部 门 完 善 建 设 项 目 文 件 建 设 管 理 部 门 将 文 件 补 充 完 整, 签 字, 将 其 与 用 户 的 同 意 声 明 一 起 提 交 给 建 设 监 督 部 门, 供 审 核 和 确 定 成 本 建 设 监 督 部 门 审 核 盖 章 后 将 文 件 移 交 给 项 目 需 求 单 位, 经 项 目 需 求 单 位 和 用 户 的 最 高 主 管 部 门 发 表 同 意 声 明 后, 项 目 需 求 单 位 将 文 件 一 式 五 份 提 交 给 相 关 的 最 高 技 术 主 管 部 门, 用 于 批 准 和 确 定 成 本 的 上 限 项 目 批 准 和 成 本 上 限 确 定 后, 最 高 技 术 主 管 部 门 将 施 工 文 件 的 第 一 和 第 五 份 返 还 给 项 目 需 求 单 位, 自 己 保 留 第 二 份, 第 三 份 通 过 建 设 监 督 部 门 交 给 建 设 管 理 部 门, 第 四 份 留 给 建 设 监 督 部 门 接 着, 项 目 需 求 单 位 将 返 还 的 获 批 第 一 份 文 件 交 给 联 邦 财 政 部, 用 于 财 政 预 算 的 认 可, 第 五 份 文 件 交 给 用 户 如 果 项 目 在 施 工 文 件 制 定 日 期 之 后 的 三 年 内 没 有 开 工, 那 么 财 政 预 算 的 认 可 失 效 建 设 项 目 申 请 文 件 获 批 且 财 政 预 算 也 被 认 可 后, 项 目 需 求 单 位 请 求 最 高 技 术 主 管 部 门 安 排 建 设 措 施 的 规 划 和 实 施 最 高 技 术 主 管 部 门 委 托 建 设 监 督 部 门 制 定 建 设 设 计 文 件 并 进 行 项 目 实 施, 它 还 会 确 定 是 否 可 以 减 免 某 些 程 序 ( 比 如 递 交 方 案 规 划, 预 设 计, 文 件 的 规 模, 文 件 加 工 的 深 度 ), 项 目 需 求 单 位 通 过 通 告 参 与 此 过 程 对 于 重 大 的 项 目, 还 可 能 经 最 高 技 术 主 管 部 门 同 意 或 应 其 要 求 举 行 规 划 竞 赛 项 目 承 担 方 和 用 户 都 同 意 设 计 规 划 后, 设 计 文 件 就 制 定 完 毕, 并 由 承 担 方 将 376

382 附 录 C: 德 国 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 结 果 告 知 建 设 监 督 部 门 监 督 部 门 再 将 结 果 通 报 最 高 技 术 主 管 部 门 和 联 邦 财 政 部, 特 别 是 成 本 预 算 如 果 成 本 预 算 经 各 种 努 力 还 是 超 过 了 规 定 上 限, 或 者 由 于 修 改 和 增 补 的 规 划 导 致 成 本 超 过 规 定 的 上 限, 或 者 物 价 在 项 目 审 批 和 项 目 规 划 制 定 完 毕 之 间 出 现 巨 大 变 化, 那 么 就 必 须 出 示 关 于 成 本 超 限 的 证 明, 并 提 出 如 何 适 应 质 和 量 的 要 求 的 建 议 在 新 的 成 本 上 限 确 立 后, 项 目 设 计 文 件 才 被 批 准 确 立 并 由 联 邦 财 政 部 认 可 该 预 算 之 后 实 施 规 划 才 能 开 始 制 定 在 遵 守 规 划 和 实 施 委 托 的 指 示 下, 建 设 管 理 部 门 就 可 以 制 定 实 施 规 划 建 设 管 理 部 门 承 担 施 工 按 期 进 行 遵 守 设 计 规 划 中 确 立 的 质 量 和 数 量 要 求, 遵 守 成 本 上 限 规 定 的 责 任 项 目 需 求 单 位 在 项 目 实 施 期 间 要 保 持 了 解 项 目 进 展 状 况 北 威 州 的 需 求 计 划 的 确 立 过 程 如 图 c-8 所 示 377

383 附 录 C: 德 国 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 财 政 部 最 高 联 邦 主 管 部 门 ( 用 户 代 表 ) 中 级 主 管 部 门 ( 用 户 代 表 ) 房 屋 管 理 部 门 ( 用 户 代 表 ) 国 家 建 设 局 / 部 门 地 方 政 府 MBW 需 求 确 定, 纳 入 建 设 需 求 说 明 建 设 技 术 咨 询 可 能 制 定 预 期 规 划 同 意 声 明 纳 入 成 本 被 告 知 确 定 优 先 性 被 告 知 呈 交 给 地 方 政 府 纳 入 项 目 规 划 关 于 项 目 规 划 的 同 意 声 明 同 意 声 明 实 施 项 目 规 划 建 设 需 求 说 明 通 告 最 新 项 目 规 划 制 定 建 设 日 程 通 告 建 设 日 程 图 c-8 需 求 计 划 的 确 立 过 程 ( 北 威 州 ) 378

384 附 录 C: 德 国 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 4.4 政 府 公 共 工 程 的 运 营 管 理 运 营 设 备 和 设 施 指 建 筑 的 所 有 机 械 和 电 子 设 备 在 德 国, 建 筑 运 营 和 设 施 管 理 属 于 建 筑 物 维 护 的 职 能 范 围, 但 还 需 要 额 外 的 维 护 管 理 和 监 督 一 般 来 说, 设 备 设 施 的 维 护 管 理 由 ( 用 户 的 ) 房 屋 管 理 部 门 负 责 运 营 监 督 由 州 属 不 动 产 管 理 公 司 的 分 支 机 构 负 责, 有 些 联 邦 州 有 例 外, 比 如 大 学 建 筑 运 营 的 监 督 由 大 学 交 给 专 业 人 员 负 责 往 往 建 筑 物 维 护 部 门 设 备 设 施 维 护 与 管 理 部 门 和 运 营 监 督 部 门 要 共 同 合 作 来 保 证 建 筑 的 运 营 和 设 施 管 理 ( 用 户 的 ) 房 屋 管 理 部 门 管 理 所 有 设 施 和 设 备 的 数 据, 包 括 使 用 手 册 性 能 数 据 维 护 手 段 和 检 查 数 据, 还 包 括 维 修 费 用 规 定 必 须 进 行 的 检 测 和 已 经 进 行 过 的 检 测 所 有 数 据 都 必 须 供 建 设 管 理 部 门 使 用 ( 用 户 的 ) 房 屋 管 理 部 门 要 么 通 过 自 己 的 人 员 进 行 运 营 和 设 施 管 理, 要 么 签 订 外 包 服 务 的 合 同, 定 期 让 人 进 行 维 护 和 检 查 在 定 期 检 查 中 必 须 及 早 发 现 需 要 修 理 的 地 方 有 的 联 邦 州 州 属 不 动 产 管 理 公 司 要 和 用 户 房 屋 管 理 部 门 共 同 确 定 建 设 项 目 维 护 和 维 修 的 方 式 与 规 模, 如 果 州 属 不 动 产 管 理 公 司 没 有 其 他 意 见, 由 用 户 房 屋 管 理 部 门 签 订 和 履 行 维 护 和 维 修 合 同 州 属 不 动 产 管 理 公 司 向 用 户 的 房 屋 管 理 部 门 就 运 营 维 护 所 需 的 专 业 人 员 要 求 提 出 书 面 建 议 它 也 可 以 根 据 用 户 房 屋 管 理 部 门 的 意 愿, 在 协 议 基 础 上 承 担 运 营 管 理 的 任 务 用 户 房 屋 管 理 部 门 负 责 及 时 安 排 运 营 人 员, 从 设 备 交 付 使 用 起 实 行 自 己 的 任 务 运 营 监 督 原 则 上 是 建 设 管 理 部 门 的 任 务 它 审 查 设 备 运 行 状 况 设 备 运 行 的 经 济 性 和 节 能 状 况 设 备 维 护 维 修 的 情 况, 监 督 设 备 在 规 定 时 间 接 收 规 定 的 检 查, 监 督 运 营 和 设 备 运 行 记 录 的 记 载 建 设 管 理 部 门 撰 写 监 督 报 告, 告 知 损 坏 情 况 提 出 改 善 建 议, 告 知 用 户 的 管 理 部 门, 或 者 促 成 制 定 需 要 采 取 的 措 施 运 营 监 督 也 可 能 通 过 合 同 进 行 外 包 如 果 用 户 房 屋 管 理 部 门 自 己 有 相 应 专 业 人 员, 或 者 如 果 建 筑 物 设 施 规 模 不 大, 用 户 房 屋 管 理 部 门 也 可 能 承 担 运 营 监 督 的 工 作 用 户 的 管 理 部 门 需 要 持 续 记 录 供 暖 制 冷 水 电 等 建 筑 使 用 时 的 消 耗 情 况 和 费 用 这 些 数 据 和 能 源 供 应 合 同 每 年 定 期 上 交 给 建 设 管 理 部 门 用 于 评 估 政 府 将 对 用 户 关 于 能 源 采 购 和 能 源 供 应 合 同 的 签 订 提 供 咨 询 在 所 有 评 估 结 果 基 础 上, 建 设 局 与 用 户 协 商 后 决 定 是 否 应 该 制 定 关 于 改 善 运 营 经 济 性 和 节 能 的 建 议 379

385 附 录 C: 德 国 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 5 德 国 政 府 公 共 工 程 管 理 的 借 鉴 5.1 德 国 政 府 公 共 工 程 管 理 机 构 和 职 责 的 借 鉴 (1) 德 国 联 邦 联 邦 州 市 县 均 设 有 建 设 管 理 机 构 承 担 政 府 公 共 工 程 的 业 主 工 作 第 18 届 德 国 政 府 的 联 邦 环 境 自 然 建 设 与 核 反 应 安 全 部 承 担 联 邦 和 联 邦 各 州 建 设 事 务 及 建 设 管 理 的 总 体 责 任, 它 是 民 用 建 设 任 务 的 联 邦 最 高 技 术 主 管 部 门 国 防 建 设 最 高 技 术 主 管 部 门 是 联 邦 国 防 部, 负 责 如 联 邦 边 界 防 护 的 建 设 任 务 联 邦 交 通 与 数 字 基 础 设 施 部 负 责 联 邦 的 其 他 公 共 建 设 任 务, 包 括 : 公 路 交 通 铁 路 交 通 航 空 交 通 水 路 交 通 等 联 邦 州 负 责 建 设 任 务 的 部 门 称 呼 不 一, 有 的 称 为 政 府 财 政 与 建 设 机 构, 有 的 称 为 建 设 与 不 动 产 管 理 机 构 等, 前 者 可 能 设 在 州 财 政 部 之 下 ( 如 黑 森 州 ), 后 者 则 可 能 设 在 州 内 政 建 设 交 通 和 城 市 发 展 部 之 下 ( 如 巴 伐 利 亚 州 ), 它 们 除 了 负 责 机 构 自 属 的 建 筑, 还 可 能 将 其 委 托 给 市 县 级 政 府 建 设 部 门 在 德 国, 由 于 国 家 被 期 许 为 经 常 进 行 建 设 的 公 共 业 主, 因 此 国 家 必 须 非 常 负 责 任 地 使 用 资 金, 即 纳 税 人 的 钱, 其 必 须 在 组 织 规 划 和 施 工 方 面 都 具 有 表 率 作 用 出 于 这 个 原 因, 为 了 多 样 化 的 建 设 措 施 为 了 维 护 所 有 联 邦 州 的 建 筑, 设 立 了 一 个 通 晓 业 务 的 业 主 代 表 机 构, 其 形 式 是 政 府 工 程 管 理 机 构 (Staatliche Hochbauverwaltung) 它 的 任 务 就 是 作 为 一 个 专 业 性 机 构 保 证 国 家 投 资 建 设 任 务 在 符 合 公 共 利 益 的 前 提 下 合 乎 规 范 地 完 成 以 黑 森 州 为 例, 政 府 工 程 管 理 业 务 的 操 作 实 施 层 面 主 要 在 黑 森 州 建 设 管 理 处 (HBM) 进 行 黑 森 州 建 设 管 理 处 为 黑 森 州 政 府 和 联 邦 德 国 政 府 提 供 政 府 工 程 建 设 事 务 在 技 术 财 政 和 管 理 方 面 的 准 备 和 实 施 工 作 的 服 务 黑 森 州 建 设 管 理 处 承 担 业 主 工 作, 主 要 形 式 是 负 责 项 目 管 理 和 控 制, 专 业 业 务 ( 房 屋 建 筑 基 础 设 施 ) 和 提 供 评 审 及 咨 询 服 务 它 是 黑 森 州 州 属 公 司, 根 据 现 代 经 济 企 业 原 则 运 营 其 定 位 是 可 持 续 性 地 确 保 公 共 工 程 建 设 完 成 其 总 部 设 在 法 兰 克 福, 在 卡 塞 尔 吉 森 威 斯 巴 登 达 姆 施 塔 特 和 法 兰 克 福 还 设 有 五 个 分 处, 在 工 程 现 场 也 直 接 设 有 办 公 室, 总 共 844 名 员 工, 每 年 负 责 总 金 额 约 6 亿 欧 元 的 各 类 大 小 建 设 项 目 (2) 德 国 政 府 公 共 工 程 管 理 机 构 的 职 责 作 为 业 主, 不 论 政 府 还 是 私 人, 都 必 须 承 担 的 任 务 包 括 : 确 定 建 设 项 目 的 目 380

386 附 录 C: 德 国 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 的 ; 根 据 建 设 的 目 的 确 定 对 项 目 的 要 求, 制 定 要 求 手 册 ; 确 定 成 本 框 架 ; 确 定 项 目 期 限 ; 提 供 土 地, 检 验 建 设 工 程 工 作 ; 提 供 所 需 资 金 ; 与 所 有 参 与 规 划 的 参 与 者 签 订 合 约, 监 督 合 约 的 实 现, 包 括 质 量 期 限 和 成 本 以 上 任 务 中 不 能 委 托 给 第 三 方 机 构 的 任 务 有 : 提 供 建 设 用 土 地 签 订 合 约 所 有 必 需 的 决 策 制 定 用 户 要 求 的 设 定 提 供 资 金 和 支 付 除 了 以 上 任 务, 其 他 任 务 都 可 以 委 托 给 第 三 方 来 完 成, 第 三 方 可 能 是 私 人 公 司, 也 可 能 是 法 律 上 独 立 的 需 求 用 户 ( 如 具 有 公 法 法 人 特 性 的 大 学 和 大 学 医 院 ) 不 论 政 府 建 设 管 理 部 门 是 否 将 工 程 以 招 投 标 方 式 委 托 给 第 三 方 进 行, 它 都 必 须 完 全 承 担 工 程 实 施 和 工 程 遵 守 所 有 相 关 规 定 的 全 部 责 任 5.2 德 国 政 府 公 共 工 程 管 理 的 相 关 法 规 借 鉴 德 国 的 建 筑 法 律 法 规 体 系 如 图 c-8 所 示 区 域 规 划 建 筑 法 区 域 总 体 规 划 公 共 建 筑 法 私 人 建 筑 法 区 域 专 业 规 划 --- 规 划 规 定 --- 用 途 规 定 --- 其 他 专 业 性 规 划 区 域 秩 序 规 划 --- 联 邦 规 划 --- 联 邦 州 规 划 --- 联 邦 州 发 展 规 划 --- 地 区 规 划 地 方 建 筑 规 划 法 = 城 市 设 计 法 建 筑 指 导 规 划 = 城 市 设 计 规 划 --- 用 地 规 划 ( 前 期 预 备 建 筑 指 导 规 划 ) --- 建 设 规 划 ( 约 束 性 建 筑 指 导 规 划 ) 建 筑 秩 序 法 --- 程 序 法 --- 实 体 法 图 c-8 德 国 建 设 法 体 系 分 类 示 意 图 在 德 国, 与 政 府 公 共 工 程 管 理 相 关 的 法 律 法 规 主 要 有 : Richtlinien der Staatlichen Bauverwaltung des Bundes (RBBau: 联 邦 国 家 建 设 管 理 准 则 ); Richtlinien der Länder (RLBau: 联 邦 州 国 家 建 设 管 理 准 则 ), 每 个 联 邦 州 都 有 自 己 的 联 邦 州 国 家 建 设 管 理 准 则 为 了 多 样 化 的 建 设 措 施 为 了 维 护 所 有 联 邦 州 的 建 筑 物 和 建 筑 设 施, 各 州 都 设 立 了 一 个 具 有 专 业 水 平 的 业 主 方 代 表 机 构, 其 形 式 是 政 府 工 程 管 理 机 构 (Staatliche Hochbauverwaltung) 它 的 任 务 就 是 作 为 一 个 专 业 性 机 构 保 证 国 家 投 资 建 设 任 务 在 符 合 公 共 利 益 的 前 提 下 合 乎 规 范 地 完 成 (RBBau) 这 个 建 设 管 理 机 构 的 责 任 主 要 遵 循 财 政 法 方 面 的 依 据, 特 别 是 : BHO( 联 邦 财 政 规 定 ) 第 7 条 : 经 济 性 与 节 约 型 原 则 ; 381

387 附 录 C: 德 国 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 BHO 第 24 和 54 条 : 建 设 措 施 预 算 和 开 始 的 基 本 规 定 ; BHO 第 55 条 : 竞 争 原 则 和 发 包 时 统 一 的 管 理 行 为 的 原 则 ; BHO 第 63 和 64 条 : 买 进 和 变 卖 财 产 和 地 块 的 原 则 政 府 工 程 管 理 机 构 必 须 在 联 邦 和 联 邦 州 法 律 的 基 础 上 确 保 遵 守 公 法 的 相 关 规 定 5.3 德 国 政 府 公 共 工 程 管 理 机 制 的 借 鉴 (1) 德 国 政 府 公 共 工 程 管 理 手 册 政 府 公 共 工 程 的 项 目 管 理 项 目 指 挥 项 目 控 制 全 部 由 建 设 管 理 部 门 承 担 联 邦 州 的 政 府 公 共 工 程 中, 工 程 质 量 的 检 查 检 测 验 收 竣 工 验 收 一 般 由 州 属 建 设 管 理 公 司 ( 有 的 联 邦 州 称 为 州 立 不 动 产 及 建 设 咨 询 公 司, 有 的 称 为 州 立 不 动 产 及 建 设 管 理 公 司 ) 承 担 每 个 项 目 都 会 制 定 一 个 项 目 手 册, 里 面 就 项 目 组 织 和 项 目 管 理 的 责 权 分 配 都 有 详 细 规 定 每 个 建 设 项 目 开 始 前, 在 需 求 说 明 或 规 划 制 定 的 同 时 就 开 始 制 定 质 量 计 划 工 期 计 划 和 成 本 计 划 这 些 计 划 在 项 目 结 束 后 在 运 营 中 还 要 继 续 实 施 (2) 政 府 公 共 工 程 的 前 期 策 划 与 需 求 管 理 一 般 来 说, 在 德 国, 政 府 公 共 工 程 的 直 接 的 实 务 目 标 由 用 户 来 确 定, 专 业 性 目 标 由 建 设 管 理 部 门 确 定, 而 最 高 目 标 是 政 治 机 构 ( 如 议 会 ) 来 确 定 (3) 政 府 公 共 工 程 的 运 营 管 理 运 营 设 备 和 设 施 指 建 筑 的 所 有 机 械 和 电 子 设 备 在 德 国, 建 筑 运 营 和 设 施 管 理 属 于 建 筑 物 维 护 的 职 能 范 围, 但 还 需 要 额 外 的 维 护 管 理 和 监 督 一 般 来 说, 设 备 设 施 的 维 护 管 理 由 ( 用 户 的 ) 房 屋 管 理 部 门 负 责 运 营 监 督 由 州 属 不 动 产 管 理 公 司 的 分 支 机 构 负 责, 有 些 联 邦 州 有 例 外, 比 如 大 学 建 筑 运 营 的 监 督 由 大 学 交 给 专 业 人 员 负 责 房 屋 管 理 部 门 要 么 通 过 自 己 的 人 员 进 行 运 营 和 设 施 管 理, 要 么 签 订 外 包 服 务 的 合 同, 定 期 让 人 进 行 维 护 和 检 查 运 营 监 督 原 则 上 是 建 设 管 理 部 门 的 任 务 382

388 附 录 D: 日 本 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 附 录 D: 日 本 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 附 录 D 负 责 人 : 古 阪 秀 三 ( 京 都 大 学 ) 附 录 D 参 与 人 员 ( 按 姓 氏 笔 画 排 序 ): 冈 崎 佑 树 ( 京 都 大 学 ) 片 田 匡 贵 ( 京 都 大 学 ) 李 玥 ( 日 建 设 计 ) 岩 松 准 ( 日 本 建 筑 成 本 管 理 体 系 研 究 所 ) 斋 藤 隆 司 ( 日 本 邮 政 不 动 产 企 划 部 ) 383

389 附 录 D: 日 本 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 附 录 D 目 录 1 概 述 日 本 的 政 府 机 构 与 建 筑 业 管 理 建 筑 业 管 理 机 构 的 定 位 建 筑 业 法 与 建 筑 行 业 企 业 建 筑 基 准 法 及 建 造 师 法 发 包 机 构 的 建 设 项 目 及 其 管 理 京 都 市 发 包 相 关 机 构 及 其 各 自 职 能 京 都 市 建 筑 项 目 业 务 流 程 京 都 市 建 筑 项 目 业 务 要 点 具 体 项 目 中 PM 业 务 的 实 际 开 展 情 况 四 家 发 包 机 构 建 设 项 目 的 项 目 推 进 业 务 比 较 四 家 发 包 机 构 的 特 点 和 主 要 区 别 建 设 项 目 的 发 包 合 同 模 式 可 采 用 的 发 包 合 同 制 度 的 种 类 实 际 采 用 的 发 包 合 同 模 式 及 其 优 缺 点 单 一 项 目 发 包 合 同 模 式 的 确 定 四 家 机 构 间 的 相 互 比 较 和 建 议 建 设 项 目 质 量 保 证 体 系 质 量 保 证 质 量 管 理 机 构 与 体 系 质 量 保 证 的 具 体 措 施 具 体 的 质 量 保 证 体 系 四 家 机 构 间 的 相 互 比 较 以 及 建 议 建 设 项 目 的 成 本 管 理 各 家 机 构 对 成 本 管 理 的 定 位 成 本 管 理 的 具 体 流 程 与 方 法 设 计 变 更 机 制 与 实 际 情 况 四 家 机 构 间 的 相 互 比 较 和 建 议 设 施 的 维 护 管 理 各 机 构 对 设 施 维 护 管 理 的 定 位 设 施 维 护 管 理 的 具 体 程 序 与 方 法

390 附 录 D: 日 本 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 四 家 机 构 间 的 相 互 比 较 和 建 议 建 设 项 目 中 的 劳 动 安 全 管 理 各 机 构 对 劳 动 安 全 管 理 的 定 位 劳 动 安 全 管 理 的 具 体 程 序 与 方 法 四 家 机 构 间 的 相 互 比 较 和 建 议 建 设 项 目 推 进 过 程 中 具 有 全 局 性 重 要 作 用 的 发 包 方 业 务 各 机 构 的 项 目 管 理 情 况 总 结 项 目 管 理 业 务 的 总 结

391 附 录 D: 日 本 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 日 本 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 1 概 述 本 报 告 着 眼 于 日 本 之 实 际, 力 求 以 综 合 之 角 度 点 予 以 描 述, 旨 在 总 体 把 握 公 共 领 域 建 设 项 目 从 建 设 计 划 到 竣 工 运 营 的 全 过 程 管 理 及 其 评 价 情 况 为 了 达 成 上 述 之 目 的, 除 了 对 日 本 的 制 度 和 实 际 运 作 情 况 进 行 综 述 外, 还 具 体 介 绍 了 数 家 发 包 方 的 案 例, 以 期 能 够 提 供 一 份 有 助 于 全 面 而 又 深 入 的 理 解 的 内 容 本 报 告 所 介 绍 的 发 包 方 主 要 为 中 央 和 地 方 的 公 共 领 域 的 发 包 方, 同 时 为 了 能 够 提 供 一 个 比 较, 也 介 绍 了 私 营 领 域 的 发 包 方 本 报 告 主 要 从 以 下 角 度 对 发 包 机 构 的 实 际 运 营 情 况 进 行 归 纳 : 发 包 工 作 相 关 的 内 部 组 织 及 其 各 自 的 职 能 ; 建 设 项 目 的 业 务 流 程 ; 各 项 业 务 的 要 点 ; 具 体 项 目 案 例 中 的 PM 业 务 实 际 开 展 情 况, 选 定 的 四 家 发 包 机 构 基 本 情 况 如 下 (1) 国 土 交 通 部 大 臣 官 房 官 厅 营 缮 部 这 是 一 国 家 机 构, 作 为 发 包 方, 每 年 对 外 发 包 数 百 亿 日 元 规 模 的 公 共 领 域 建 筑 工 程 项 目 同 时, 还 以 参 与 制 定 建 筑 物 性 能 规 格 概 算 等 相 关 国 家 级 技 术 标 准 的 方 式, 承 担 着 全 国 建 筑 行 业 管 理 的 部 分 职 能 (2) 日 本 邮 政 日 本 邮 政 原 来 也 和 官 厅 营 缮 部 一 样, 是 一 个 国 家 机 构, 后 来 为 了 促 进 行 政 体 制 的 高 效 化 而 实 施 了 民 营 化 改 革 从 一 个 国 家 机 构 到 一 个 民 间 机 构, 中 间 都 发 生 了 哪 些 变 化? 作 为 发 包 方 的 责 任 又 是 怎 么 变 化 的? 本 调 查 本 着 这 样 的 视 角 而 选 择 了 日 本 邮 政 作 为 研 究 对 象 386

392 附 录 D: 日 本 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 (3) 京 都 市 由 于 所 依 据 的 法 规 的 不 同, 中 央 政 府 机 构 和 地 方 政 府 机 构 在 公 共 领 域 建 筑 工 程 的 发 包 制 度 上 略 有 差 异, 为 此 在 这 里 介 绍 了 京 都 市 的 案 例 从 建 筑 项 目 的 发 包 来 看, 中 央 机 关 更 重 视 适 用 法 规 及 技 术 标 准 的 符 合 性 ; 与 之 相 较, 在 地 方 政 府 机 构 中, 地 方 首 长 及 议 会 的 权 限 更 显 突 出 同 时, 通 过 种 种 制 约 机 制, 中 央 对 地 方 也 有 施 加 着 一 定 的 影 响 (4) 野 村 不 动 产 作 为 私 营 领 域 发 包 方 的 代 表, 选 择 了 大 型 开 发 商 野 村 不 动 产 的 案 例 虽 然 不 属 于 公 共 领 域 建 筑 项 目, 该 公 司 也 发 包 了 众 多 以 普 通 消 费 者 和 民 间 企 业 为 主 要 客 户 的 建 筑 项 目 本 着 保 证 质 量 控 制 成 本 的 观 点, 该 公 司 想 法 设 法 为 实 现 更 佳 的 建 筑 而 做 着 努 力 本 报 告 第 2 章 是 日 本 相 关 制 度 和 现 状 的 综 述, 第 3 章 介 绍 了 上 述 四 家 机 构 中 的 案 例, 而 在 第 4 章, 则 是 通 过 横 向 比 较, 从 多 个 角 度 进 行 了 分 析 和 描 述 ( 图 D-1) 图 D-1 本 报 告 的 总 体 内 容 与 构 成 ( 概 念 图 ) 387

393 附 录 D: 日 本 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 日 本 的 政 府 机 构 与 建 筑 业 管 理 2.1 建 筑 业 管 理 机 构 的 定 位 日 本 的 政 府 机 构 组 织 架 构 如 图 D-2 所 示, 建 筑 业 的 行 政 主 管 部 门 是 国 土 交 通 省 国 土 交 通 省 的 前 身 是 成 立 于 1948 年 7 月 的 建 设 省 在 2001 年 1 月 的 中 央 部 委 机 构 重 组 中, 当 时 的 运 输 省 国 土 厅 北 海 道 开 发 厅 合 并 成 为 巨 大 的 国 土 交 通 省 图 D-2 日 本 政 府 机 构 中 负 责 建 筑 业 管 理 的 国 土 交 通 省 的 定 位 内 阁 法 制 局 人 事 院 内 阁 府 复 兴 厅 总 务 省 消 费 者 厅 金 融 厅 公 正 取 引 宫 内 厅 委 员 会 国 家 公 安 委 员 会 警 察 厅 公 害 调 整 委 员 会 消 防 厅 法 务 省 公 安 审 查 委 员 会 公 安 调 查 厅 外 务 省 财 务 省 国 税 厅 文 化 厅 文 部 科 学 省 厚 生 劳 动 省 中 央 劳 动 委 员 会 水 产 厅 农 林 水 产 省 林 野 厅 经 济 产 业 省 特 许 厅 中 小 企 业 厅 国 土 交 通 省 海 上 保 安 厅 观 光 厅 气 象 厅 运 输 安 全 委 员 会 环 境 省 防 卫 省 原 子 力 规 委 员 会 制 资 源 能 源 厅 内 阁 内 阁 官 房

394 附 录 D: 日 本 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 国 土 交 通 省 国 土 交 通 大 臣 国 土 交 通 副 大 臣 (2 名 ) 国 土 交 通 大 臣 政 务 官 (3 名 ) 国 土 审 议 会 社 会 资 本 整 备 审 议 会 中 央 建 设 工 事 纠 纷 审 查 会 中 央 建 设 制 审 议 会 土 地 鉴 定 委 员 会 国 土 交 通 政 策 研 究 所 国 土 技 术 政 策 综 合 研 究 所 国 土 交 通 大 学 校 国 土 地 理 院 小 笠 原 综 合 事 务 所 海 难 审 判 所 地 方 整 备 局 北 海 道 开 发 局 地 方 运 输 局 观 光 厅 气 象 厅 运 输 安 全 委 员 会 国 土 交 通 事 务 次 官 技 监 交 通 政 策 审 议 会 运 输 审 议 会 国 土 开 发 干 线 自 动 车 道 建 设 会 议 中 央 建 设 士 审 查 会 航 空 保 安 大 学 校 地 方 航 空 局 航 空 交 通 管 制 局 海 上 保 安 厅 航 空 交 通 管 制 局 国 土 交 通 审 议 官 (3 名 ) 独 立 行 政 法 人 评 价 委 员 会 国 土 交 通 大 臣 秘 书 官 大 臣 官 房 综 合 政 策 局 国 土 政 策 局 土 地 建 设 产 业 局 都 市 局 水 管 理 国 土 保 全 局 道 路 局 住 宅 局 铁 道 局 自 动 车 局 海 事 局 港 湾 局 航 空 局 北 海 道 局 政 策 统 括 官 国 际 统 括 官 官 房 长 技 术 调 查 课 官 厅 营 缮 部 部 长 管 理 课 计 划 课 整 备 课 设 备 环 境 课 局 长 次 长 总 务 课 企 划 课 国 际 课 地 面 调 查 课 地 籍 整 备 课 不 动 产 业 课 不 动 产 市 场 整 备 课 建 设 业 课 建 设 市 场 整 备 课 局 长 总 务 课 住 宅 政 策 课 住 宅 综 合 整 备 课 安 心 住 宅 推 进 课 住 宅 生 产 课 建 筑 招 导 课 市 街 地 建 筑 课 图 D-3 国 土 交 通 省 组 织 架 构 图 中 的 建 筑 业 管 理 相 关 局 办 389

395 附 录 D: 日 本 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 在 国 土 交 通 省 里 面, 负 责 建 筑 业 管 理 相 关 职 能 的 局 办, 从 广 义 上 讲 有 很 多, 但 从 本 报 告 研 究 的 建 筑 领 域 来 看, 主 要 涉 及 图 D-3 所 示 的 四 个 局 办 第 一 个 是 土 地 与 建 设 产 业 局, 尤 其 是 建 设 业 课 建 设 市 场 整 备 课 与 建 筑 业 管 理 有 着 直 接 而 密 切 的 关 系, 归 口 负 责 建 筑 业 法 等 相 关 法 规, 承 担 包 括 建 筑 业 许 可 经 营 事 项 审 查 等 在 内 的 建 筑 业 相 关 主 要 制 度 的 制 定 等 职 能 第 二 个 是 住 宅 局, 主 要 负 责 住 房 相 关 行 政 管 理 事 务, 其 中 建 筑 指 导 课 归 口 负 责 建 筑 基 准 法 建 造 师 法 等 法 规, 主 要 承 担 建 筑 物 相 关 标 准 建 造 师 建 筑 质 量 的 提 高 等 促 进 建 筑 物 发 展 改 进 的 业 务 第 三 个 是 大 臣 官 房 官 厅 营 缮 部, 负 责 实 施 政 府 机 关 建 筑 的 修 建 ( 包 括 建 筑 物 的 新 建 扩 建 改 建 修 缮 重 新 装 修 等 ) 第 四 个 是 大 臣 官 房 技 术 调 查 课, 负 责 实 施 技 术 研 发 概 算 标 准 技 术 管 理 招 投 标 与 合 同 政 府 项 目 评 估 等 业 务 各 个 局 办 的 业 务 内 容, 可 具 体 参 见 图 D-4 所 示 的 国 土 交 通 省 网 站 ( 以 及 国 土 交 通 省 组 织 令 (2000 年 6 月 7 日 政 令 第 255 号 最 新 修 订 : 2014 年 7 月 2 日 政 令 第 241 号 ; html) 390

396 附 录 D: 日 本 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 图 D-4 国 土 交 通 省 网 站 所 示 四 局 办 下 面, 将 围 绕 这 些 建 筑 业 管 理 机 构 高 度 涉 及 的 建 筑 业 法 建 筑 基 准 法 建 造 师 法, 介 绍 它 们 的 意 义 和 变 迁, 同 时 简 要 介 绍 一 下 日 本 的 招 投 标 合 同 制 度 2.2 建 筑 业 法 与 建 筑 行 业 企 业 (1) 建 筑 业 法 的 意 义 与 变 迁 建 筑 业 法 (1949 年 法 律 第 100 号 ) 的 立 法 目 的 为 : 通 过 提 高 建 筑 业 经 营 者 的 质 量 促 进 建 筑 施 工 承 包 合 同 的 规 范 化 等, 确 保 建 筑 施 工 的 规 范 实 施, 保 护 发 包 方 权 益, 促 进 建 筑 业 的 健 康 发 展, 并 以 此 增 进 公 共 之 福 祉 之 后 历 经 的 主 要 修 订 有 :1960 年 导 入 技 术 认 证 制 度, 设 立 土 木 施 工 管 理 工 程 师 制 度 ( 另 : 关 于 建 筑 领 域 的 技 术 人 员 专 业 管 理 制 度, 原 先 就 有 建 造 师 制 度, 迟 至 1980 年 设 立 了 建 筑 施 工 管 理 工 程 师 制 度 );1971 年, 原 来 的 登 记 制 变 更 为 分 工 种 许 可 制 ;1994 年, 因 一 系 列 丑 闻 事 件 引 发 招 投 标 合 同 制 度 改 革, 随 之 全 力 制 定 完 善 了 不 良 / 不 合 格 经 营 者 清 除 机 制 391

397 附 录 D: 日 本 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 昭 和 24 年 (1949) 制 定 建 筑 业 法 在 制 定 建 筑 业 法 前, 仅 有 若 干 以 查 处 为 目 的 的 府 县 令 伴 随 着 所 谓 土 建 景 气 而 来 的 建 筑 业 经 营 者 的 激 增 以 及 群 起 割 据 的 激 烈 竞 争 容 易 导 致 违 规 施 工 的 不 当 低 价 中 标 现 象 的 产 生 建 筑 业 经 营 者 的 经 营 困 境 和 资 金 困 境 等, 导 致 了 建 筑 业 界 诸 多 弊 害 的 产 生 实 施 建 筑 业 经 营 者 登 记 制, 清 除 性 质 恶 劣 的 经 营 者 建 设 项 目 承 包 合 同 的 规 范 化, 纠 正 单 边 性 技 术 人 员 的 配 备 昭 和 27 年 (1952) 关 于 公 共 领 域 工 程 项 目 预 付 款 保 证 业 务 的 法 律 在 私 人 领 域 有 预 付 工 程 款 的 商 业 惯 例, 公 共 领 域 也 照 此 采 用 了 工 程 预 付 款 制 度 2 二 战 期 间 的 公 共 领 域 工 程 项 目 中, 军 队 项 目 军 需 相 关 项 目 预 付 款 比 例 为 50% 有 助 于 建 设 项 目 施 工 规 范 化 解 决 了 建 筑 业 企 业 前 所 未 有 的 资 金 难 问 题 昭 和 28 年 (1953) 的 建 筑 业 法 修 订 对 玻 璃 涂 装 等 工 程 适 用 该 法 强 化 登 记 条 件 要 求 进 一 步 禁 止 一 揽 子 转 包 昭 和 31 年 (1956) 的 建 筑 业 法 修 订 建 设 项 目 纠 纷 审 查 会 的 设 立 昭 和 35 年 (1960) 的 建 筑 业 法 修 订 登 记 条 件 要 求 中 关 于 技 术 人 员 资 格 要 件 的 变 更 为 提 高 施 工 技 术 水 准 而 引 入 的 技 术 考 评 制 度 昭 和 36 年 (1961) 的 建 筑 业 法 修 订 配 备 具 有 一 定 学 会 或 资 格 的 技 术 人 员 成 为 建 筑 业 登 记 的 必 备 要 件 土 木 整 体 工 程 建 筑 整 体 工 程 的 总 承 包 商 表 明 工 程 种 类 的 专 业 工 程 施 工 方 昭 和 46 年 (1971) 的 建 筑 业 法 大 幅 度 修 订 建 设 类 投 资 的 增 加 与 建 筑 业 的 重 要 性 的 提 高 不 良 不 合 格 企 业 的 存 在 施 工 能 力 / 资 金 能 力 / 信 用 能 力 欠 缺 的 建 筑 业 企 业 的 多 发 草 粗 陋 工 程 各 种 工 伤 事 故 和 公 众 事 故 等 的 发 生 对 公 平 竞 争 的 妨 碍 行 业 企 业 破 产 的 显 着 增 加 科 学 技 术 进 步 带 来 的 技 术 革 新 建 筑 工 人 劳 动 力 资 源 的 紧 缺 趋 势 为 适 应 经 济 国 际 化 带 来 的 资 本 自 由 化 而 推 进 的 建 筑 业 现 代 化 与 合 理 化 分 页 种 许 可 制 度 的 采 用 分 包 商 的 保 护 培 育 为 提 高 建 设 工 程 施 工 水 平 而 创 立 的 特 定 建 筑 业 许 可 制 度 承 包 合 同 的 规 范 化, 不 合 理 的 交 易 关 系 的 改 进, 禁 止 发 包 方 利 用 交 易 地 位 设 定 不 合 理 的 承 包 金 额 等 ( 承 包 合 同 必 备 内 容 要 件 的 充 实 ) 新 设 关 于 分 包 商 保 护 的 相 关 规 定 392

398 附 录 D: 日 本 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 昭 和 62 年 (1987) 的 建 筑 业 法 修 订 昭 和 50 年 代 中 叶 以 后 建 筑 业 进 入 寒 冬 时 代 需 求 低 迷 竞 争 加 剧 导 致 经 营 环 境 恶 化 劳 动 条 件 恶 化 破 产 频 发 建 筑 行 业 面 临 严 峻 局 面 不 良 经 营 者 的 不 正 当 加 入 特 定 建 筑 业 的 许 可 标 准 的 修 订 关 于 在 每 一 处 经 营 单 位 都 必 须 配 备 专 人 的 技 术 人 员, 要 求 指 定 建 筑 业 企 业 须 配 备 具 有 国 家 资 格 的 技 术 人 员 建 立 技 术 人 员 制 度, 关 于 从 事 指 定 建 筑 业 的 特 定 建 筑 业 企 业 必 须 在 施 工 现 场 配 备 的 建 立 技 术 人 员, 要 求 必 须 是 具 有 国 家 资 格 的 技 术 人 员 指 定 建 筑 业 监 理 技 术 人 员 资 格 证 的 颁 发 技 术 考 评 制 度 引 入 指 定 考 试 机 构 ( 大 臣 认 证 ) 建 立 经 营 事 项 审 查 制 度 平 成 6 年 (1994) 的 建 筑 业 法 修 订 公 共 工 程 领 域 一 系 列 的 丑 闻 事 件 与 招 投 标 合 同 制 度 的 改 革 竞 争 性 招 标 的 正 式 采 用 等 不 良 不 合 格 企 业 的 清 除 强 化 建 筑 业 许 可 的 条 件 要 求, 强 化 不 符 合 事 由 许 可 有 效 期 调 整 为 5 年 经 营 事 项 审 查 制 度 的 改 进 ( 规 定 一 定 的 工 程 承 包 方 有 此 项 义 务 ) 施 工 组 织 台 账 的 建 立 等 彻 底 实 施 监 理 技 术 人 员 的 专 任 制 再 转 包 通 知 书 平 成 11 年 (1999) 的 建 筑 业 法 修 订 建 筑 业 法 所 涉 及 的 国 土 交 通 大 臣 的 权 限 被 委 任 给 地 方 整 备 局 长 及 北 海 道 开 发 局 长 平 成 12 年 (2000) 关 于 促 进 公 共 领 域 工 程 项 目 招 投 标 与 合 同 规 范 化 的 法 律 ( 俗 称 招 投 标 合 同 法 ) 确 保 国 民 对 公 共 领 域 工 程 项 目 的 信 任, 促 进 承 包 方 建 筑 企 业 的 健 康 发 展 每 年 度 发 包 调 整 信 息 的 公 开 招 投 标 合 同 相 关 信 息 的 公 开 施 工 组 织 的 规 范 化 平 成 14 年 (2002) 关 于 清 除 和 防 止 介 入 串 通 投 标 等 行 为 的 法 律 ( 俗 称 防 官 办 串 通 法 ) 关 于 建 设 工 程 材 料 的 再 资 源 化 等 的 法 律 ( 俗 称 建 设 再 生 法 ) 平 成 15 年 (2003) 因 公 益 法 人 改 革 法 的 制 定 而 相 应 实 施 的 建 筑 业 法 修 订 放 开 讲 习 实 施 主 体 经 营 状 况 分 析 机 构 的 市 场 准 入 平 成 17 年 (2005) 关 于 提 高 公 共 领 域 工 程 项 目 质 量 的 法 律 ( 俗 称 质 保 法 ) 建 筑 市 场 萎 缩 及 竞 争 加 剧 带 来 的 低 价 竞 争 对 工 程 质 量 的 担 忧 从 最 低 价 中 标 向 质 价 综 合 评 价 转 变 ( 采 购 理 念 的 转 变 ) 对 投 标 方 进 行 技 术 能 力 审 查 要 求 投 标 方 提 供 技 术 方 案 成 为 发 包 方 的 尽 责 义 务 平 成 18 年 (2006) 随 着 为 确 保 建 筑 物 安 全 性 而 实 施 的 建 筑 基 准 法 等 部 分 法 律 的 修 订 而 相 应 实 施 的 修 订 就 瑕 疵 担 保 责 任 与 保 证 的 内 容 修 订 建 筑 业 法 第 19 条 平 成 19 年 (2007) 建 筑 产 业 政 策

399 附 录 D: 日 本 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 产 业 结 构 调 整, 建 筑 生 产 体 系 改 革 支 撑 商 品 制 造 产 业 的 人 才 制 造 平 成 21 年 (2009) 政 权 交 替, 建 设 投 资 长 期 低 迷 状 态 的 最 后 阶 段 从 混 凝 土 到 人 3 年 削 减 公 共 领 域 相 关 投 资 约 30% 平 成 23 年 (2011) 发 生 东 日 本 大 地 震 平 成 24 年 末 (2012) 灾 后 重 建 与 复 兴, 防 灾 减 灾 相 关 工 程 的 增 加 消 费 税 率 提 高 前 的 抢 购 效 应 ( 注 ) 小 野 邦 久 氏 ( 东 日 本 建 设 业 保 证 株 式 会 社 顾 问 ) 建 筑 业 法 的 制 定 与 修 订 从 相 关 法 律 的 制 定 等 看 产 业 政 策 的 变 迁 (2014/3/14) 讲 演 资 料 选 摘 (2) 关 于 建 筑 业 许 可 制 33 如 需 经 营 建 筑 工 程 承 包 业 务, 不 论 该 等 工 程 为 公 共 领 域 项 目 或 私 人 领 域 项 目, 均 需 按 照 建 筑 业 法 第 3 条 获 得 建 筑 业 许 可 但 若 只 经 营 微 小 建 筑 工 程, 则 不 一 定 要 获 得 建 筑 业 许 可 34 1) 大 臣 许 可 与 知 事 许 可 建 筑 业 的 许 可, 按 照 下 列 分 类, 由 国 土 交 通 大 臣 或 都 道 府 县 知 事 相 应 实 施 许 可 1 在 两 个 及 以 上 的 都 道 府 县 区 域 内 设 立 经 营 单 位 开 展 业 务 国 土 交 通 大 臣 2 仅 在 一 个 都 道 府 县 区 域 内 设 立 经 营 单 位 开 展 业 务 都 道 府 县 知 事 2) 普 通 建 筑 业 与 特 定 建 筑 业 根 据 承 包 合 同 的 规 模 大 小, 建 筑 业 的 许 可 分 为 普 通 建 筑 业 与 特 定 建 筑 业 两 类 这 一 分 类, 以 从 发 包 方 直 接 承 包 的 工 程 合 同 金 额 是 否 达 到 3000 万 日 元 及 以 上 为 标 准 进 行 区 分 ( 建 筑 工 程 行 业 则 以 4500 万 日 元 为 标 准 ) 3) 分 工 种 许 可 制 建 筑 业 的 许 可, 按 照 建 设 项 目 的 工 种 分 别 实 施 如 表 D-1 所 示, 建 设 项 目 除 了 土 木 整 体 工 程 与 建 筑 整 体 工 程 这 两 类 整 体 工 程 外, 还 有 26 向 专 业 分 项 工 程, 共 28 项 根 据 要 求, 应 按 照 这 个 分 类 逐 项 获 得 许 可 也 就 是 说, 每 一 个 经 营 的 工 种 都 需 要 获 得 许 可 33 中 文 参 考 资 料 : 古 阪 秀 三 日 本 的 建 设 技 术 管 理 者 制 度, 建 造 师,No.2,pp.29-33, 建 造 师 编 辑 汇 编, 中 国, 此 处 的 微 小 建 筑 工 程 指 下 列 建 筑 工 程 建 筑 整 体 工 程 : 单 项 工 程 的 承 包 金 额 不 满 1500 万 日 元 或 建 筑 面 积 不 满 150 平 方 米 的 木 结 构 住 宅 工 程 ; 建 筑 整 体 工 程 之 外 的 建 筑 工 程 : 单 项 工 程 的 承 包 金 额 不 满 500 万 日 元 394

400 附 录 D: 日 本 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 即 使 拥 有 某 一 个 工 种 的 许 可, 也 不 能 经 营 未 获 得 许 可 的 其 他 工 种 有 部 分 建 筑 业 经 营 者 拥 有 所 有 28 项 许 可 表 D-1 建 筑 业 许 可 工 种 土 木 整 体 工 程 建 筑 整 体 工 程 木 工 工 程 泥 瓦 工 工 程 高 空 作 业 土 方 混 凝 土 工 程 排 管 工 程 石 材 工 程 屋 顶 工 程 电 气 工 程 瓷 砖 砖 混 凝 土 块 工 程 钢 结 构 工 程 钢 筋 工 程 铺 装 工 程 疏 浚 工 程 钣 金 工 程 玻 璃 工 程 涂 装 工 程 防 水 工 程 内 装 修 工 程 机 械 设 备 安 装 工 程 热 绝 缘 工 程 电 气 通 讯 工 程 园 林 工 程 凿 井 工 程 门 窗 工 程 水 暖 设 施 工 程 消 防 设 施 工 程 清 扫 设 施 工 程 4) 许 可 的 有 效 期 限 建 筑 业 许 可 的 有 效 期 限 为 五 年 如 五 年 不 更 新, 许 可 将 失 效 获 得 建 筑 业 许 可, 需 要 满 足 建 筑 业 法 第 7 条 规 定 的 4 项 许 可 要 件, 且 不 存 在 该 法 第 8 条 规 定 的 不 符 合 要 件 1 配 备 所 经 营 业 务 的 管 理 责 任 人 ( 专 职 的 高 级 管 理 人 员 ); 2 每 处 经 营 单 位 均 配 备 专 职 技 术 人 员 ; 3 对 承 包 合 同 诚 实 守 信 ; 4 具 备 履 行 承 包 合 同 所 需 的 财 产 基 础 或 资 信 ( 表 D-2); 5 不 存 在 不 符 合 要 件 35 如 参 考 资 料 4 所 示, 拥 有 全 部 28 个 工 种 资 质 的 有 2 家, 即 清 水 建 设 和 鹿 岛 建 设 从 制 度 层 面 看, 这 两 家 公 司 有 能 力 总 包 所 有 的 工 程 36 平 成 26(2014) 年 6 月 修 订 的 建 筑 业 法 规 定, 自 平 成 28(2016) 年 起, 增 加 第 29 项 工 种 拆 解 工 程 395

401 附 录 D: 日 本 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 表 D-2 普 通 建 筑 业 与 特 定 建 筑 业 所 需 要 的 财 产 基 础 要 件 普 通 建 筑 业 特 定 建 筑 业 满 足 以 下 条 件 之 一 满 足 下 列 所 有 条 件 1 自 有 资 金 500 万 日 元 及 以 上 1 缺 损 额 不 超 过 资 本 金 的 20% 2 具 备 500 万 日 元 及 以 上 的 筹 资 能 力 2 流 动 比 率 达 到 75% 及 以 上 3 最 近 五 年 具 备 许 可 且 一 直 连 续 经 营 3 注 册 资 本 2,000 万 日 元 及 以 上 4 自 有 资 金 4,000 万 日 元 及 以 上 (3) 关 于 经 营 事 项 审 查 制 度 经 营 事 项 审 查, 是 拟 从 发 包 方 直 接 接 受 公 共 领 域 工 程 项 目 发 包 的 建 筑 业 企 业 所 必 须 接 受 的 审 查 公 共 领 域 工 程 项 目 的 发 包 机 构, 应 对 参 加 竞 标 的 建 筑 业 企 业 进 行 资 格 审 查 除 了 审 查 不 符 合 要 件 的 存 在 与 否, 还 要 把 客 观 事 项 和 主 观 事 项 的 审 查 结 果 进 行 打 分 排 序 评 级 这 其 中 的 客 观 事 项 审 查 就 是 所 说 的 经 营 事 项 审 查 这 一 审 查 是 对 经 营 状 况 经 营 规 模 技 术 能 力 等 客 观 事 项 ( 经 营 规 模 等 的 评 价 ) 以 数 值 方 式 进 行 评 价 其 中, 经 营 状 况 的 分 析 由 国 土 交 通 大 臣 登 记 的 经 营 状 况 分 析 机 构 实 施 其 结 果 除 了 直 接 通 知 接 受 审 查 建 筑 业 企 业, 与 通 知 所 载 相 同 的 内 容 还 在 ( 一 财 ) 建 筑 业 信 息 管 理 中 心 的 网 站 37 上 予 以 公 开 37http:// 396

402 附 录 D: 日 本 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 2.3 建 筑 基 准 法 及 建 造 师 法 建 筑 业 法 制 定 后 的 翌 年 即 1950 年, 制 定 了 建 筑 基 准 法 和 建 造 师 法, 由 此, 延 至 今 日 的 建 筑 领 域 基 本 法 律 体 系 得 以 建 立 建 筑 业 法 的 影 响 对 象 是 施 工 方, 而 建 筑 基 准 法 和 建 造 师 法 所 涉 及 的 对 象 则 分 别 为 建 筑 物 本 身 和 设 计 / 施 工 监 理 资 格 拥 有 者 (1) 建 筑 基 准 法 的 意 义 和 变 迁 建 筑 基 准 法 的 目 的 是 通 过 规 定 建 筑 物 的 占 地 结 构 设 备 及 用 途 的 最 低 标 准, 维 护 国 民 的 生 命 健 康 和 财 产 安 全, 并 以 此 增 进 公 共 福 祉 规 定 了 建 筑 物 应 达 到 的 最 低 限 度 的 技 术 标 准, 并 要 求 建 造 的 建 筑 物 必 须 满 足 该 标 准 建 筑 基 准 法 的 变 迁 情 况 见 表 D-3 38 表 D-3 建 筑 基 准 法 的 制 定 主 要 修 订 经 过 建 筑 基 准 法 以 1919 年 ( 大 正 8 年 ) 制 定 的 城 区 建 筑 物 法 为 基 础, 为 适 应 战 后 的 新 型 行 政 体 系 而 于 1950 年 制 定 的 新 法 与 城 区 建 筑 物 法 主 要 不 同 在 于 : 推 进 地 方 自 治 的 立 法 导 向, 在 全 国 范 围 内 使 用 单 体 规 范, 在 法 律 中 仅 规 定 技 术 性 事 项 中 基 本 的 和 重 要 的 内 容, 采 用 建 筑 主 事 确 认 制 度, 采 用 建 筑 审 查 会 及 建 筑 协 议 等 制 度, 等 等 1950 年 代 ~1970 年 代 的 经 济 快 速 增 长 期, 在 城 市 化 的 发 展 建 筑 技 术 的 进 步 建 筑 物 的 大 规 模 化 等 大 背 景 下, 关 于 结 构 规 范 防 火 等 的 单 体 规 范 得 到 强 化, 而 容 积 率 等 群 体 规 范 得 以 放 宽 在 1959 年 的 修 订 中, 基 于 大 规 模 火 灾 频 发 现 象, 为 了 提 高 城 市 的 阻 燃 水 平, 制 定 了 耐 火 建 筑 物 建 议 耐 火 建 筑 物 等 规 定, 强 化 了 内 装 修 限 制 等 防 火 限 制, 38 国 土 交 通 省 作 成 资 料 397

403 附 录 D: 日 本 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 新 设 了 定 期 检 查 报 告 制 度 等, 强 化 了 违 规 纠 正 措 施 1970 年, 伴 随 着 城 市 规 划 法 的 制 定, 又 作 了 相 应 修 订 398

404 附 录 D: 日 本 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 3 发 包 机 构 的 建 设 项 目 及 其 管 理 3.1 京 都 市 发 包 相 关 机 构 及 其 各 自 职 能 (1) 京 都 市 的 架 构 京 都 市 的 组 织 架 构, 以 选 举 产 生 的 市 长 为 首, 下 设 行 财 政 局 和 城 市 规 划 局 等 9 个 局 14 个 区 公 所 及 分 所 教 育 委 员 会 会 计 室 以 及 2 个 公 营 企 业 局 ( 交 通 局 和 上 下 水 道 局 ) 建 筑 项 目 的 策 划 立 项 以 及 预 算 安 排, 由 该 等 设 施 的 管 辖 局 办 ( 以 下 称 设 施 管 辖 部 门 ) 分 别 负 责 设 计 和 施 工 则 一 般 由 城 市 规 划 局 公 共 建 筑 部 ( 以 下 称 营 缮 部 门 ) 负 责 2 个 公 营 企 业 局 的 项 目, 则 由 其 各 自 负 责 有 关 建 筑 项 目 设 计 和 施 工 的 技 术 性 事 务 的 综 合 管 理 ( 制 定 导 则 标 准 单 价 等 ) 以 及 施 工 的 监 督 检 查, 由 城 市 规 划 局 城 市 规 划 部 城 市 总 务 处 技 术 与 检 查 主 管 负 责 ( 以 下 称 技 术 管 辖 部 门 ) 2 个 公 营 企 业 局 则 参 照 技 术 管 辖 部 门 各 自 执 行 建 筑 项 目 发 包 相 关 招 投 标 和 合 同 签 订 工 作, 由 管 辖 招 投 标 与 合 同 制 度 的 行 财 政 局 财 政 部 合 同 处 ( 以 下 称 合 同 部 门 ) 负 责 2 个 公 营 企 业 局 由 其 各 自 负 责 此 外, 无 需 招 标 的 任 意 合 同 则 由 各 个 设 施 管 辖 部 门 各 自 负 责 建 筑 项 目 的 维 护 管 理 和 运 营, 由 各 个 市 管 辖 部 门 各 自 负 责 改 建 修 缮 等 的 设 计 及 施 工, 则 如 前 面 所 述 另 外, 整 体 面 上 的 资 产 管 理 的 相 关 工 作, 则 由 行 财 政 局 财 产 活 用 促 进 处 在 归 口 负 责 (2) 设 施 管 辖 部 门 的 职 能 除 2 个 公 营 企 业 局 除 外, 京 都 市 拥 有 约 1450 个 设 施 总 建 筑 面 积 达 约 485 万 平 方 米 ( 截 至 2013 年 12 月 21 日 ) 的 公 共 建 筑 物 这 些 设 施, 各 自 由 该 行 政 领 域 的 设 施 管 辖 部 门 管 理, 例 如 学 校 就 由 教 育 委 员 会 管 理 (3) 营 缮 部 门 的 职 能 表 D-4 及 表 D-5 分 别 列 示 了 营 缮 部 门 的 职 责 分 工 和 组 织 体 系 / 人 数 等 信 息 399

405 附 录 D: 日 本 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 营 缮 部 门 承 担 着 京 都 市 保 有 的 约 1450 处 公 共 建 筑 物 的 设 计 和 施 工 的 绝 大 部 分 工 作 营 缮 部 门 的 编 制 定 员 为 129 人 ( 截 至 2014 年 9 月 1 日 ), 下 设 负 责 设 计 业 务 的 设 计 管 理 处 室 ( 包 括 规 划 设 计 处 和 项 目 支 持 处 共 2 个 处 ) 和 负 责 施 工 监 理 业 务 的 施 工 管 理 处 室 ( 工 务 监 理 处 ) 设 计 相 关 处 室 涉 及 的 业 务 原 则 上 对 外 发 包, 涉 及 业 务 之 外, 则 根 据 设 施 管 理 部 门 的 申 请, 负 责 为 建 筑 项 目 的 规 划 立 项 提 供 技 术 支 持 施 工 相 关 处 室 原 则 上 直 接 负 责 施 工 监 理 业 务 表 D-4 营 缮 部 门 的 职 责 分 工 ( 京 都 市 工 作 职 责 选 摘 ) 规 划 设 计 处 (1) 部 所 管 事 务 的 联 络 和 协 调 (2) 市 有 建 筑 物 建 设 计 划 中 相 关 技 术 事 项 的 规 划 协 调 和 指 导 (3) 市 有 建 筑 物 ( 不 包 含 环 境 政 策 局 所 管 辖 的 一 般 废 弃 物 处 理 设 施 及 其 关 联 设 施 次 款 5 款 第 7 款 同 此 ) 的 新 建 改 扩 建 及 变 更 用 途 (4) 市 有 建 筑 物 附 属 设 备 的 装 配 及 增 配 但 不 包 括 项 目 支 持 处 所 管 辖 的 范 围 (5) 市 有 建 筑 物 电 视 信 号 接 收 障 碍 的 防 止 和 排 除 (6) 对 保 健 福 祉 局 进 行 技 术 指 导, 做 好 归 属 于 地 方 独 立 行 政 法 人 京 都 市 立 医 疗 机 构 所 有 的 建 筑 物 的 新 建 改 扩 建 以 及 建 筑 服 务 设 备 的 装 配 增 配 工 作 但 不 包 括 工 务 监 理 处 所 管 辖 的 范 围 (7) 对 根 据 充 分 利 用 民 间 资 金 等 促 进 公 共 设 施 建 设 的 法 律 进 行 新 建 改 扩 建 及 用 途 变 更 的 市 有 建 筑 物 的 管 辖 部 门 进 行 技 术 指 导 但 不 包 括 工 务 监 理 处 所 管 辖 的 范 围 (8) 工 程 的 设 计 与 实 施 项 目 支 持 处 (1) 与 市 有 建 筑 物 的 维 护 修 缮 计 划 以 及 防 震 改 造 计 划 相 关 的 技 术 事 项 的 规 划 协 调 与 指 导 (2) 为 市 有 建 筑 物 实 施 最 佳 维 护 管 理 的 计 划 制 定 提 供 相 关 的 技 术 支 持 (3) 市 有 建 筑 物 ( 不 包 含 环 境 政 策 局 所 管 辖 的 一 般 废 弃 物 处 理 设 施 及 其 关 联 设 施 第 5 款 及 第 8 款 同 此 ) 的 修 缮 及 重 新 装 修 但 不 包 括 住 宅 室 所 管 辖 的 范 围 (4) 伴 随 前 款 所 述 修 缮 及 重 新 装 修 而 实 施 的 建 筑 附 属 设 备 的 配 备 与 增 配 (5) 市 有 建 筑 物 的 建 筑 附 属 设 备 的 维 修 但 不 包 括 住 宅 室 所 管 辖 的 范 围 (6) 自 用 变 配 电 相 关 设 施 设 备 的 施 工 维 护 运 营 保 养 相 关 事 务 的 归 口 管 理 (7) 对 保 健 福 祉 局 进 行 技 术 指 导, 做 好 归 属 于 地 方 独 立 行 政 法 人 京 都 市 立 医 疗 机 构 所 有 的 建 筑 物 的 建 筑 改 造 设 计 及 设 备 改 造 设 计 工 作 (8) 对 根 据 充 分 利 用 民 间 资 金 等 促 进 公 共 设 施 建 设 的 法 律 进 行 修 缮 及 重 新 装 修 的 市 有 建 筑 物 的 管 辖 部 门 进 行 技 术 指 导 但 不 包 括 工 务 监 理 处 所 管 辖 的 范 围 400

406 附 录 D: 日 本 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 (9) 工 程 的 设 计 与 实 施 工 务 监 理 处 (1) 企 画 设 计 课 及 项 目 支 持 处 所 管 辖 的 施 工 项 目 监 督 及 施 工 材 料 等 的 现 场 验 收 (2) 对 保 健 福 祉 局 进 行 技 术 指 导, 做 好 归 属 于 地 方 独 立 行 政 法 人 京 都 市 立 医 疗 机 构 所 有 的 建 筑 物 的 施 工 项 目 监 督 工 作 (3) 对 根 据 充 分 利 用 民 间 资 金 等 促 进 公 共 设 施 建 设 的 法 律 进 行 新 建 修 缮 等 的 市 有 建 筑 物 ( 不 包 含 环 境 政 策 局 所 管 辖 的 一 般 废 弃 物 处 理 设 施 及 其 关 联 设 施 ) 的 管 辖 部 门 进 行 技 术 指 导 ( 仅 限 于 该 建 筑 物 的 施 工 项 目 监 督 相 关 工 作 ) 表 D-5 营 缮 部 门 的 组 织 体 系 和 人 数 ( 截 至 2014 年 9 月 1 日 ) 公 共 建 筑 部 规 划 设 计 处 ( 设 计 管 理 处 室 ) 项 目 支 持 处 ( 设 计 管 理 处 室 ) 工 务 监 理 处 ( 施 工 管 理 处 室 ) 部 长 级 2 人 0 人 0 人 0 人 处 长 级 10 人 3 人 4 人 3 人 处 长 助 理 / 科 长 级 29 人 11 人 9 人 9 人 主 任 级 科 员 88 人 28 人 32 人 28 人 合 计 129 人 43 人 45 人 40 人 (4) 技 术 管 辖 部 门 的 职 能 表 D-6 及 表 D-7 分 别 列 示 了 技 术 管 辖 部 门 的 职 责 分 工 和 组 织 体 系 及 人 数 技 术 管 辖 部 门 总 揽 建 筑 项 目 设 计 施 工 相 关 导 则 标 准 单 价 等 的 制 定 施 工 检 查 方 案 比 选 方 式 以 及 综 合 评 价 中 标 方 式 等 相 关 事 务 运 营 营 缮 部 门 业 务 的 第 三 方 监 督 等 技 术 性 事 务, 其 功 能 定 位 属 于 营 缮 部 门 所 属 城 市 规 划 局 的 总 务 功 能 的 一 部 分 ( 城 市 总 务 处 技 术 与 检 查 管 理 ) 另 外, 其 业 务 所 涉 及 的 导 则 标 准 单 价 等, 原 则 上 参 照 国 土 交 通 省 办 理 表 D-6 技 术 管 辖 部 门 的 职 责 分 工 ( 京 都 市 工 作 职 责 选 摘 ) 城 市 总 务 处 (1)~(5) 略 (6) 本 局 管 辖 的 施 工 项 目 的 过 程 管 理 相 关 工 作 (7) 本 局 及 建 设 局 管 辖 的 建 筑 工 程 及 设 备 工 程 设 计 的 标 准 化 及 费 用 相 关 工 作 (8) 建 筑 工 程 及 设 备 工 程 相 关 技 术 事 项 的 调 查 研 究 及 培 训 相 关 工 作 (9) 本 局 及 建 设 局 管 辖 的 建 筑 工 程 及 设 备 工 程 的 监 督 检 查 相 关 工 作 (10)~(15) 略 401

407 附 录 D: 日 本 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 表 D-7 技 术 管 辖 部 门 的 组 织 体 系 和 人 数 ( 截 至 2014 年 9 月 1 日 ) 城 市 总 务 处 技 术 管 理 检 查 管 理 技 术 检 查 管 理 部 长 级 0 人 0 人 0 人 处 长 级 2 人 0 人 0 人 处 长 助 理 / 科 长 级 4 人 1 人 3 人 主 任 级 科 员 7 人 4 人 3 人 合 计 13 人 5 人 6 人 (5) 合 同 部 门 的 职 能 表 D-8 列 示 了 合 同 部 门 的 职 责 分 工 合 同 部 门 全 面 负 责 管 理 除 2 个 公 营 企 业 局 之 外 的 京 都 市 所 有 招 投 标 和 合 同 制 度 事 务, 功 能 定 位 上 属 于 财 政 部 门 功 能 的 一 部 分 ( 财 政 部 合 同 处 ) 另 外, 包 括 两 个 公 营 企 业 局 在 内, 京 都 市 的 招 投 标 和 合 同 制 度 原 则 上 参 照 国 土 交 通 省 办 理 表 D-8 合 同 部 门 的 职 责 分 工 ( 京 都 市 工 作 职 责 选 摘 ) 合 同 处 (1) 物 业 买 卖 合 同 及 租 赁 合 同 相 关 工 作 (2) 施 工 等 承 包 合 同 相 关 工 作 (3) 物 业 验 收 相 关 工 作 (4) 合 同 履 行 相 关 工 作 (5) 接 受 捐 赠 物 品 ( 历 史 资 料 工 艺 美 术 品 动 物 考 古 数 据 及 图 书 除 外 ) 评 估 相 关 工 作 (6) 合 同 相 关 调 查 及 事 务 的 指 导 (7) 办 公 用 品 规 格 相 关 事 务 (8) 竞 争 性 招 投 标 等 运 营 委 员 会 相 关 工 作 (9) 合 同 审 查 委 员 会 相 关 工 作 3.2 京 都 市 建 筑 项 目 业 务 流 程 京 都 市 建 筑 项 目 的 业 务 流 程 如 图 D-3 所 示 纵 轴 表 示 流 程, 横 轴 表 示 职 能 部 门 从 图 中 可 以 发 现 以 下 特 点 (1) 建 筑 项 目 的 规 划 立 项 和 必 要 的 预 算 安 排 由 设 施 管 辖 部 门 负 责 在 规 划 阶 段, 402

408 附 录 D: 日 本 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 营 缮 部 门 的 职 能 仅 限 于 根 据 设 施 管 辖 部 门 的 要 求, 对 项 目 的 基 本 构 想 基 本 规 划 等 提 供 技 术 性 建 议, 以 及 为 编 制 项 目 概 算 等 提 供 技 术 支 持 (2) 从 设 计 阶 段 开 始, 建 筑 项 目 的 推 荐 转 由 营 缮 部 门 主 导 从 设 计 到 施 工 发 包 施 工 监 理, 整 个 过 程 都 由 营 缮 部 门 负 责 而 在 营 缮 部 门 内 部, 设 计 管 理 和 施 工 管 理 的 职 责 有 着 明 确 的 区 分, 两 者 起 着 相 互 监 督 的 作 用 (3) 设 计 阶 段 之 后, 继 续 由 设 施 管 辖 部 门 负 责 决 定 预 算 安 排 和 预 算 执 行 相 关 事 宜 为 此, 营 缮 部 门 应 在 开 展 设 计 业 务 委 托 施 工 发 包 设 计 变 更 等 等 这 些 会 发 生 预 算 的 确 保 和 执 行 需 求 的 相 关 业 务 前, 应 预 先 和 设 施 管 理 部 门 签 订 相 应 协 议 (4) 在 设 计 阶 段, 设 计 管 理 处 原 则 上 应 将 涉 及 业 务 对 外 发 包, 可 采 用 普 通 竞 标 方 式 或 者 公 开 比 选 方 式 如 采 用 公 开 比 选 方 式, 其 是 否 实 施 以 及 公 开 募 集 的 内 容, 应 在 设 计 管 理 处 内 部 讨 论 的 基 础 上, 由 京 都 市 城 市 规 划 局 受 托 候 选 方 选 定 委 员 会 ( 该 委 员 会 秘 书 处 设 在 技 术 管 辖 部 门 ) 审 议 决 定 此 外, 作 为 一 个 历 史 名 城, 京 都 市 历 来 重 视 城 市 景 观, 为 此, 要 求 重 要 项 目 的 基 本 设 计 内 容 ( 外 观 设 计 环 保 防 灾 / 安 全 性 经 济 性 等 ), 应 在 设 计 管 理 处 内 部 讨 论 的 基 础 上, 由 京 都 市 公 共 建 筑 设 计 协 议 会 ( 该 协 议 会 秘 书 处 设 在 技 术 管 辖 部 门 ) 审 议 决 定, 这 也 是 京 都 市 特 有 的 做 法 (5) 在 施 工 发 包 前, 营 缮 部 门 和 设 施 管 辖 部 门 应 共 同 准 备 好 该 发 包 相 关 的 招 投 标 与 合 同 方 式 以 及 投 标 资 格 等 内 容, 接 受 京 都 市 竞 争 性 招 投 标 等 运 营 委 员 会 ( 该 委 员 会 秘 书 处 设 在 合 同 部 门 ) 审 议 关 于 发 包 方 式, 原 则 上 应 为 普 通 竞 争 性 招 投 标 方 式 预 期 价 格 超 过 5000 万 日 元 的, 应 根 据 项 目 的 特 点, 适 当 采 用 综 合 评 价 中 标 方 式 关 于 综 合 评 价 中 标 方 式 的 评 价 标 准, 应 根 据 地 方 自 治 法 施 行 令 第 167 条 之 10 之 2 之 第 4 款 的 规 定, 在 听 取 2 名 及 以 上 专 家 意 见 的 基 础 上, 由 设 计 管 理 处 决 定 技 术 方 案 的 评 价, 由 综 合 评 价 中 标 方 式 评 价 委 员 会 ( 该 委 员 会 的 秘 书 处 设 在 技 术 管 辖 部 门 ) 实 施 (6) 根 据 基 于 地 方 自 治 法 第 96 条 第 1 项 第 5 款 制 定 的 关 于 应 交 付 议 会 议 决 的 合 同 及 财 产 购 置 或 处 置 的 事 项 的 条 例 的 规 定, 京 都 市 规 定, 如 需 签 订 预 期 价 格 4 亿 日 元 403

409 附 录 D: 日 本 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 及 以 上 的 施 工 承 包 合 同 ( 包 括 因 设 计 变 更 而 产 生 的 施 工 承 包 变 更 合 同 ), 应 交 付 议 会 议 决 (7) 在 施 工 阶 段, 原 则 上 由 施 工 管 理 处 直 接 实 施 施 工 监 理 业 务 但 如 必 须 常 驻 现 场 或 直 接 实 施 监 理 有 困 难 时, 一 般 会 通 过 普 通 竞 争 性 招 投 标 的 方 式 把 施 工 监 理 业 务 ( 第 三 方 监 理 ) 进 行 对 外 发 包 (8) 从 设 计 阶 段 到 施 工 阶 段, 技 术 管 辖 部 门 通 过 以 下 方 式, 主 要 对 营 缮 部 门 进 行 第 三 方 性 质 的 监 督 在 设 计 阶 段, 为 了 防 不 法 于 未 然, 京 都 市 采 取 了 一 种 特 有 的 做 法, 即 在 大 型 工 程 项 目 施 工 发 包 ( 包 括 签 署 因 设 计 变 更 导 致 的 施 工 承 包 变 更 合 同 ) 前, 与 营 缮 部 门 开 展 大 型 施 工 项 目 等 事 前 协 商 的 制 度 在 施 工 阶 段, 实 施 中 途 检 查 已 完 工 部 分 检 查 完 工 检 查 ( 不 包 括 建 筑 指 导 部 门 根 据 建 筑 基 准 法 实 施 的 检 查 ) 这 些 检 查, 非 由 配 备 检 查 员 的 技 术 管 辖 部 门 不 能 实 施 此 外, 为 了 确 保 营 缮 部 门 实 施 的 设 计 施 工 监 理 业 务 能 够 顺 利 进 行, 也 会 进 行 一 些 必 要 措 施 的 决 策 等, 包 括 研 究 物 价 急 速 上 涨 时 的 应 对 措 施 等 (9) 京 都 市 设 立 了 以 合 同 部 门 为 秘 书 处 的 第 三 方 机 构 京 都 市 合 同 审 查 委 员 会, 作 为 对 招 投 标 和 合 同 事 务 进 行 事 后 监 督 的 第 三 方 监 督 机 制 该 委 员 会 根 据 市 长 的 咨 询 要 求, 对 招 投 标 和 合 同 签 署 的 方 式 以 及 参 加 资 格 等 进 行 是 否 调 查 审 议, 并 向 市 长 陈 述 意 见 (10) 设 施 的 维 护 管 理, 由 各 设 施 管 辖 部 门 负 责 营 缮 部 门 除 了 提 供 技 术 支 持 包 括 提 供 公 共 建 筑 维 护 管 理 手 册 ( 基 础 篇 ) 外, 与 新 建 项 目 一 样, 根 据 设 施 管 辖 部 门 的 要 求, 还 负 责 修 缮 工 程 等 的 实 施 此 外, 关 于 由 各 设 施 管 辖 部 门 负 责 的 设 施 维 护 管 理 工 作,2013 年 制 定 了 京 都 市 公 共 设 施 管 理 基 本 方 针, 开 始 了 全 市 上 下 共 同 参 与 的 资 产 管 理 机 制 构 建 的 工 作 目 前, 正 在 制 定 基 本 计 划, 营 缮 部 门 也 参 与 该 计 划 的 制 定 404

410 附 录 D: 日 本 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 405

411 附 录 D: 日 本 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 ( 1 ) 类 似 设 施 的 历 史 数 据 新 建 项 目 预 算 单 价 ( 国 土 交 通 省 ) 出 版 物 ( 2 ) 京 都 市 城 市 规 划 局 建 筑 设 计 业 务 等 的 概 算 标 准 京 都 市 城 市 规 划 局 建 筑 设 计 业 务 等 的 概 算 要 则 京 都 市 城 市 规 划 局 建 筑 工 程 概 算 纲 要 京 都 市 城 市 规 划 局 建 筑 工 程 概 算 纲 要 实 施 细 则 公 共 建 筑 施 工 概 算 标 准 公 共 建 筑 施 工 共 同 费 概 算 标 准 准 公 共 建 筑 施 工 标 准 概 算 标 准 公 共 建 筑 数 量 概 算 标 准 公 共 建 筑 设 备 数 量 概 算 标 准 建 筑 施 工 标 准 单 价 表 京 都 市 公 共 建 筑 物 设 计 规 格 京 都 市 公 共 建 筑 设 计 导 则 ( 3 ) 京 都 市 合 同 事 务 规 则 等 ( 京 都 市 招 投 标 等 运 营 委 员 会 相 关 规 程 选 摘 ) ( 4 ) 京 都 市 局 长 等 专 决 规 程 等 ( 5 ) 京 都 市 城 市 规 划 局 设 计 业 务 备 选 受 托 方 选 定 纲 要 京 都 市 城 市 规 划 局 设 计 业 务 备 选 受 托 方 选 定 委 员 会 设 置 纲 要 京 都 市 城 市 规 划 局 标 准 型 方 案 比 选 实 施 要 则 京 都 市 城 市 规 划 局 标 准 型 方 案 比 选 评 价 标 准 京 都 市 城 市 规 划 局 档 审 查 实 施 要 则 京 都 市 城 市 规 划 局 档 审 查 评 价 标 准 ( 6 ) 业 务 委 托 合 同 ( 7 ) 建 筑 设 计 等 委 托 业 务 监 督 检 查 纲 要 ( 8 ) 京 都 市 公 共 建 筑 设 计 协 议 会 纲 要 ( 9 ) 城 市 规 划 法 建 筑 基 准 法 及 景 观 法 ( 包 括 相 关 条 例 ) 等 (10) 京 都 市 城 市 规 划 局 大 型 工 程 等 事 前 协 商 制 度 实 施 要 则 (11) 京 都 市 城 市 规 划 局 建 筑 设 计 等 委 托 业 务 成 绩 评 定 要 则 (12) 地 方 自 治 法 (13) 京 都 市 综 合 评 价 竞 争 性 招 投 标 实 施 要 则 京 都 市 城 市 规 划 局 建 筑 施 工 综 合 评 价 中 标 方 式 评 价 要 则 京 都 市 城 市 规 划 局 综 合 评 价 中 标 方 式 活 用 指 南 (14) 施 工 承 包 合 同 (15) 关 于 应 交 付 议 会 议 决 的 合 同 及 财 产 购 置 或 处 置 的 事 项 的 条 例 (16) 关 于 京 都 市 实 行 机 关 附 属 机 构 设 置 等 的 条 例 京 都 市 合 同 审 查 委 员 会 守 则 京 都 市 合 同 审 查 委 员 会 纲 要 (17) 京 都 市 城 市 规 划 局 建 筑 承 包 施 工 监 督 检 查 纲 要 京 都 市 城 市 规 划 局 建 筑 承 包 施 工 监 督 细 则 京 都 市 城 市 规 划 局 施 工 设 备 检 查 要 则 京 都 市 工 程 施 工 组 织 检 查 要 则 (18) 城 市 规 划 局 公 共 建 筑 部 所 辖 工 程 的 设 计 変 更 事 务 处 理 纲 要 (19) 京 都 市 城 市 规 划 局 建 筑 承 包 工 程 监 督 检 查 纲 要 ( 再 次 载 录 ) 京 都 市 城 市 规 划 局 建 筑 承 包 工 程 检 查 细 则 京 都 市 城 市 规 划 局 建 筑 承 包 工 程 检 查 技 术 标 准 京 都 市 城 市 规 划 局 工 厂 等 派 遣 中 期 检 查 实 施 要 则 京 都 市 城 市 规 划 局 建 筑 承 包 工 程 已 完 工 部 分 检 查 实 施 要 则 京 都 市 城 市 规 划 局 建 筑 承 包 工 程 绩 效 评 价 要 则 (20) 京 都 市 城 市 规 划 局 建 筑 承 包 工 程 绩 效 评 价 通 知 要 则 (21) 公 共 建 筑 维 护 管 理 手 册 ( 基 础 编 ) 建 筑 物 等 的 使 用 说 明 书 编 写 指 南 ( 国 土 交 通 省 ) (22) 会 计 检 查 院 法 资 料 资 料 3.22 资 料 资 料 资 料 表 资 料 资 料 资 料 资 料 资 料 资 料 资 料 资 料 资 料 资 料 资 料 资 料 资 料 资 料 资 料 资 料 资 料 资 料 资 料 资 料 资 料 资 料 资 料 资 料 资 料 图 D-3 京 都 市 建 筑 项 目 业 务 流 程 ( 以 市 营 住 宅 项 目 为 例 ) 406

412 附 录 D: 日 本 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 39 图 D-3 中 的 表 京 都 市 局 长 等 专 决 规 程 概 要 专 决 事 项 专 决 人 局 长 ( 不 包 括 技 术 管 理 局 局 长 ) 技 术 管 理 局 局 长 庶 务 管 理 部 门 部 长 施 工 实 施 决 定 1 亿 5,000 万 日 元 及 以 下 1 亿 5,000 万 日 元 及 以 下 施 工 承 包 合 同 及 经 费 的 支 出 决 定 测 量 地 质 调 查 及 设 计 委 托 的 决 定 1 亿 5,000 万 日 元 及 以 下 5,000 万 日 元 及 以 下 8,000 万 日 元 以 下 施 工 监 理 委 托 的 决 定 8,000 万 日 元 以 下 上 述 以 外 委 托 的 决 定 8,000 万 日 元 以 下 2,000 万 日 元 及 以 下 自 来 水 给 水 装 置 等 相 关 分 担 金 额 等 的 决 定 补 偿 等 的 决 定 ( 例 : 电 线 杆 移 杆 等 ) 委 托 合 同 及 经 费 支 出 的 决 定 工 程 开 工 及 暂 时 停 工 相 关 事 务 工 程 ( 包 括 委 托 调 查 及 测 量 ) 完 工 期 限 延 期 相 关 事 务 对 建 筑 物 设 备 以 及 设 施 内 场 地 进 行 小 规 模 修 缮 的 决 定, 相 关 合 同 及 相 应 经 费 支 出 的 决 定 8,000 万 日 元 以 下 1000 万 日 元 及 以 下 8,000 万 日 元 以 下 2,000 万 日 元 及 以 下 39 本 表 空 白 栏 目 的 事 项, 均 由 市 长 决 定 407

413 附 录 D: 日 本 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 专 决 事 项 专 决 人 施 工 管 理 部 门 的 部 长 施 工 管 理 室 的 室 长 庶 务 管 理 处 的 处 长 施 工 管 理 处 的 处 长 施 工 实 施 决 定 5,000 万 日 元 及 以 下 300 万 日 元 及 以 下 施 工 承 包 合 同 及 经 费 的 支 出 决 定 测 量 地 质 调 查 及 设 计 委 托 的 决 定 300 万 日 元 及 以 下 2,000 万 日 元 及 以 下 500 万 日 元 及 以 下 施 工 监 理 委 托 的 决 定 2,000 万 日 元 及 以 下 500 万 日 元 及 以 下 上 述 以 外 委 托 的 决 定 500 万 日 元 及 以 下 自 来 水 给 水 装 置 等 相 关 分 担 金 额 等 的 决 定 补 偿 等 的 决 定 ( 例 : 电 线 杆 移 杆 等 ) 委 托 合 同 及 经 费 支 出 的 决 定 工 程 开 工 及 暂 时 停 工 相 关 事 务 工 程 ( 包 括 委 托 调 查 及 测 量 ) 完 工 期 限 延 期 相 关 事 务 对 建 筑 物 设 备 以 及 设 施 内 场 地 进 行 小 规 模 修 缮 的 决 定, 相 关 合 同 及 相 应 经 费 支 出 的 决 定 全 部 500 万 日 元 及 以 下 全 部 全 部 100 万 日 元 及 以 下 3.3 京 都 市 建 筑 项 目 业 务 要 点 (1) 建 筑 项 目 方 案 的 拟 定 京 都 市 建 筑 项 目 的 规 划 立 项, 由 各 设 施 管 辖 部 门 根 据 上 位 规 划 ( 包 括 飞 向 未 来! 408

414 附 录 D: 日 本 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 京 都 规 划 40 即 京 都 市 基 本 规 划 京 都 市 住 宅 整 体 规 划 41 即 京 都 市 居 住 基 本 规 划 等 ) 分 别 实 施 此 外, 设 施 管 辖 部 门 还 根 据 设 施 的 特 性 开 展 专 题 讨 论 会 等 方 式 来 调 查 把 握 市 民 意 向 (2) 预 算 方 法 在 京 都 市, 建 筑 项 目 的 初 期 预 算 及 设 计 变 更 后 的 必 要 预 算 变 更 修 缮 等 维 护 管 理 所 需 预 算 的 确 保 涉 及 业 务 委 托 及 工 程 发 包 相 应 经 费 支 出 的 决 定 等 行 为 的 主 体, 不 是 营 缮 部 门, 而 是 设 施 管 辖 部 门 设 施 管 辖 部 门 依 据 京 都 市 的 上 位 规 划 以 及 各 行 政 领 域 的 规 划 等, 根 据 社 会 经 济 形 式 以 及 市 民 的 需 求, 决 定 项 目 实 施 的 优 先 级, 在 此 基 础 上, 向 财 政 部 门 提 出 预 算 要 求 又 及, 预 算 的 确 定 需 要 经 过 市 议 会 的 批 准 营 缮 部 门 常 常 在 规 划 阶 段 以 参 与 工 程 费 用 概 算 的 方 式 为 设 施 管 辖 部 门 提 供 技 术 支 持, 但 不 能 直 接 参 与 设 施 管 辖 部 门 的 预 算 编 制 以 及 财 政 部 门 的 预 算 审 核 因 此, 在 设 计 阶 段 发 生 预 算 不 足, 或 者 发 生 设 计 变 更 以 及 法 定 劳 务 单 价 修 订 42 等 的 时 候, 会 出 现 营 缮 部 门 无 法 灵 活 应 对 的 局 面 这 是 一 个 结 构 性 难 题 (3) 优 先 发 包 给 本 市 企 业 京 都 市 在 对 外 委 托 设 计 业 务 或 进 行 施 工 发 包 时, 一 般 会 采 用 普 通 竞 争 性 招 投 标 方 式 但 根 据 市 议 会 的 附 带 决 议, 为 了 活 跃 京 都 本 地 经 济 培 育 本 地 建 筑 业 发 展, 一 般 会 在 参 加 资 格 要 件 中 增 加 投 标 方 应 是 总 部 设 在 京 都 市 的 本 市 企 业 的 要 求 同 上, 还 会 在 施 工 承 包 合 同 中 约 定, 要 求 在 签 订 转 包 合 同 以 及 采 购 物 资 及 原 材 料 的 时 候, 应 选 择 总 部 设 在 京 都 市 的 本 市 中 小 企 业 40 规 划 的 定 位 表 述 可 见 如 下 3 点 : 基 于 京 都 市 基 本 构 想 的 第 2 期 基 本 规 划 不 仅 仅 是 一 个 政 府 规 划, 更 是 一 个 市 民 与 政 府 一 起 出 汗 的 共 汗 型 规 划 一 个 战 略 性 规 划, 明 确 政 策 的 优 先 顺 序 指 明 目 标 实 现 的 路 径 ( 京 都 市 官 方 网 站 ) 41 规 划 的 定 位 表 述 可 见 如 下 2 点 : 以 京 都 市 基 本 规 划 为 上 位 规 划 的 住 房 领 域 基 本 规 划 符 合 基 于 居 住 生 活 基 本 法 的 居 住 生 活 基 本 规 划 的 规 划 ( 京 都 市 官 方 网 站 ) 42 关 于 2014 年 2 月 起 适 用 的 公 共 领 域 工 程 设 计 劳 务 单 价 农 林 水 产 省 和 国 土 交 通 省 于 20 公 共 领 域 项 目 劳 务 费 调 查, 在 此 基 础 上 确 定 了 2014 年 2 月 开 始 执 行 的 用 于 公 共 领 域 工 程 项 目 施 工 费 概 算 的 公 共 领 域 工 程 设 计 劳 务 单 价 ( 国 土 交 通 省 官 方 网 站 ) 409

415 附 录 D: 日 本 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 此 外, 如 果 因 采 用 方 案 比 选 方 式 或 者 综 合 评 价 中 标 方 式 而 要 求 提 交 方 案 的 时 候, 一 般 都 会 广 泛 公 开 募 集 方 案, 但 如 果 总 承 包 商 是 本 市 企 业 或 者 转 包 方 为 本 市 中 小 企 业, 将 会 分 别 给 予 加 分 (4) 议 会 对 施 工 承 包 合 同 的 批 准 京 都 市 规 定, 预 期 价 格 4 亿 日 元 及 以 上 的 施 工 承 包 合 同 ( 包 括 因 设 计 变 更 而 产 生 的 施 工 承 包 变 更 合 同 ) 的 签 订 需 要 市 议 会 审 议 决 定 具 体 手 续 包 括 : 先 与 中 标 方 进 行 合 同 草 签, 待 市 议 会 批 准 后, 再 签 署 正 式 合 同 这 样 一 来, 手 续 办 理 时 间 大 大 延 长, 会 造 成 设 计 月 份 和 合 同 月 份 大 幅 度 偏 离 的 问 题 (5) 违 法 行 为 预 防 措 施 为 了 防 止 建 筑 项 目 中 出 现 的 违 法 行 为, 京 都 市 采 取 了 多 重 预 防 措 施 在 制 度 层 面, 为 了 提 高 招 标 合 同 手 续 的 公 平 性 和 透 明 性, 废 除 了 定 制 投 标 方 的 竞 标 方 式, 原 则 上 要 求 采 用 普 通 竞 争 性 招 投 标 方 式, 并 且 事 先 公 布 预 期 价 格 同 时, 还 设 置 了 施 工 发 包 前 与 技 术 管 辖 部 门 开 展 大 型 工 程 等 的 事 前 协 商 的 制 度, 以 及 招 标 合 同 手 续 前 后 由 京 都 市 竞 争 性 招 投 标 等 运 营 委 员 会 京 都 市 合 同 审 查 委 员 会 ( 第 三 方 机 构 ) 对 招 标 和 合 同 方 式 以 及 参 加 资 格 进 行 审 议 的 第 三 方 监 督 机 制 但 也 正 因 为 实 施 了 大 型 工 程 等 的 事 前 协 商 以 及 京 都 市 竞 争 性 招 投 标 等 运 营 委 员 会 的 审 议 等 工 作, 从 而 产 生 了 施 工 发 包 所 需 手 续 时 间 过 长 的 问 题 在 组 织 体 系 层 面, 设 置 了 一 系 列 的 分 权 和 制 约 机 制, 譬 如 : 把 技 术 管 辖 部 门 和 营 缮 部 门 分 离 把 预 算 权 限 往 设 施 管 辖 部 门 集 中 营 缮 部 门 内 部 明 确 分 置 设 计 管 理 职 能 和 施 工 管 理 职 能 等 等 不 过, 权 限 的 分 散 有 利 于 预 防 违 法 行 为, 但 从 是 否 有 利 于 业 务 顺 利 实 施 的 观 点 来 看, 也 存 在 一 定 的 问 题 (6) 工 期 的 设 定 工 期 的 设 定 一 般 参 考 类 似 设 施 的 历 史 案 例, 在 根 据 国 土 交 通 省 的 公 共 建 筑 工 程 标 准 规 格 书 等 的 要 求 安 排 施 工 方 法 和 施 工 流 程 等 基 础 上, 根 据 不 同 的 项 目 来 确 定 适 当 的 工 期 但 如 果 是 像 学 校 设 施 改 造 工 程 之 类 需 要 利 用 暑 假 期 间 进 行 的 在 业 务 进 度 上 没 有 调 节 余 地 的 项 目, 则 会 根 据 该 业 务 进 度 来 倒 排 工 期 410

416 附 录 D: 日 本 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 (7) 设 计 变 更 关 于 设 计 变 更 的 管 理 思 路 和 方 针, 基 本 上 与 国 土 交 通 省 以 及 民 营 化 前 的 日 本 邮 政 相 同, 都 是 根 据 施 工 承 包 合 同 来 进 行 妥 善 的 处 理 京 都 市 的 设 计 变 更 手 续 大 致 如 下 : 首 先, 施 工 管 理 处 在 收 到 设 施 管 辖 部 门 或 承 包 方 提 出 变 更 要 求 或 建 议 后, 对 该 等 事 项 属 于 现 场 可 处 理 的 事 项 还 是 需 要 设 计 变 更 的 事 项 进 行 判 断 如 果 判 断 认 为 确 需 进 行 设 计 变 更 的, 对 设 计 变 更 金 额 进 行 概 算, 并 准 备 好 设 计 变 更 所 需 要 的 书 面 数 据 ( 施 工 现 场 的 情 况 数 据 记 录 簿 规 格 书 图 纸 数 量 核 算 书 等 ), 与 设 计 管 理 处 以 及 设 施 管 辖 部 门 进 行 协 商 协 商 确 定 后, 设 计 管 理 处 起 草 设 计 变 更 方 针, 交 由 营 缮 部 门 决 策 如 果 设 计 变 更 金 额 的 概 算 额 ( 直 接 施 工 费 用 ) 不 满 300 万 日 元, 可 在 施 工 管 理 处 层 面 直 接 决 策 接 着, 由 施 工 管 理 处 根 据 设 计 变 更 方 针, 以 书 面 方 式 对 承 包 方 下 达 施 工 指 令, 并 与 之 协 商 设 计 变 更 金 额 设 计 管 理 处 在 设 计 变 更 方 针 以 及 施 工 管 理 处 的 设 计 变 更 金 额 协 商 结 果 的 基 础 上, 编 制 设 计 变 更 档, 对 设 计 变 更 实 施 决 定 进 行 签 批 (8) 成 本 管 理 在 规 划 阶 段, 设 计 管 理 处 根 据 设 施 管 辖 部 门 的 请 求, 以 类 似 设 施 的 历 史 平 米 单 价 以 及 国 土 交 通 省 的 新 建 项 目 预 算 单 价 为 参 考, 综 合 考 虑 物 价 上 升 趋 势 等 因 素, 进 行 项 目 费 用 概 算 的 编 制, 这 个 概 算 金 额 一 般 就 成 为 预 算 金 额 的 依 据 了 进 入 设 计 阶 段 后, 设 计 管 理 处 会 在 初 步 设 计 完 成 时 以 及 施 工 图 设 计 过 程 中, 进 行 1-2 次 的 概 算 计 算, 在 根 据 需 要 调 整 设 计 规 格 的 基 础 上, 完 成 施 工 图 设 计 后, 进 行 最 终 的 概 算 核 算 设 计 施 工 阶 段 设 计 变 更 的 成 本 管 理 方 法, 如 上 述 (7) 所 述 如 果 概 算 出 来 后, 即 便 进 行 设 计 规 格 等 的 调 整, 也 还 是 需 要 新 的 安 排 预 算 的 话, 由 设 计 管 理 处 与 设 施 管 辖 部 门 进 行 协 商 (9) 质 量 保 证 411

417 附 录 D: 日 本 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 为 了 保 证 公 共 领 域 工 程 项 目 质 量, 公 共 领 域 工 程 项 目 质 量 保 证 促 进 法 中 规 定 了 发 包 方 和 承 包 方 双 方 的 责 任 和 义 务 京 都 市 的 主 要 措 施 如 下 : A. 采 用 综 合 评 价 价 格 与 质 量 的 发 包 方 式 承 包 方 的 既 往 业 绩 和 经 验 专 业 知 识 等 价 外 因 素 对 设 计 或 者 施 工 质 量 影 响 较 大 的 项 目, 会 采 用 公 募 方 案 比 选 的 方 式 或 者 综 合 评 价 中 标 方 式, 来 选 定 设 计 事 务 所 或 施 工 单 位 B. 充 分 利 用 绩 效 评 价 制 度 为 了 保 证 业 务 规 范 性 提 高 项 目 质 量, 技 术 管 辖 部 门 参 照 国 土 交 通 省 的 做 法, 制 定 了 京 都 市 城 市 规 划 局 建 筑 设 计 等 委 托 业 务 绩 效 评 价 要 则 京 都 市 城 市 规 划 局 建 筑 承 包 工 程 绩 效 评 价 要 则, 设 计 业 务 委 托 项 目 由 设 计 担 当 课 实 施 绩 效 评 价, 施 工 承 包 项 目 由 技 术 管 辖 部 门 和 施 工 管 理 处 共 同 实 施 绩 效 评 价, 评 价 结 果 通 知 承 包 方 绩 效 评 价 的 结 果, 除 了 由 合 同 部 门 在 根 据 施 工 门 类 及 预 期 价 格 金 额 等 级 对 普 通 竞 争 性 招 投 标 的 参 加 者 进 行 相 应 评 级 的 时 候 予 以 体 现 外, 涉 及 施 工 承 包 项 目 的 绩 效 评 价 结 果 会 成 为 综 合 评 价 中 标 方 式 的 评 价 指 标 之 一, 而 涉 及 设 计 业 务 委 托 的 绩 效 评 价 结 果 也 正 由 有 关 部 门 在 研 究 如 何 让 其 在 公 募 型 方 案 比 选 中 发 挥 作 用 C. 设 计 阶 段 的 措 施 除 了 明 确 京 都 市 发 包 工 程 设 计 相 关 规 则 外, 为 了 保 证 设 计 业 务 的 规 范 性 提 高 业 务 质 量, 技 术 管 辖 部 门 除 了 参 照 国 土 交 通 省 的 做 法 制 订 了 京 都 市 城 市 规 划 局 建 筑 工 程 概 算 纲 要 建 筑 工 程 标 准 单 价 表 等 规 范 性 档 外, 还 制 订 了 建 筑 设 计 等 委 托 业 务 监 督 检 查 纲 要 京 都 市 公 共 建 筑 设 计 导 则 ( 图 D-4) 等 此 外, 设 计 事 务 所 完 成 的 设 计 内 容, 必 须 经 设 计 管 理 处 的 科 员 科 长 和 处 长 3 人 在 签 批 前 进 行 审 核, 而 概 算 明 细 表 更 有 别 的 科 员 进 行 对 照 检 查 涉 及 大 型 项 目 的, 还 会 经 过 京 都 市 设 计 协 议 会 的 审 议, 以 及 在 大 型 工 程 等 的 事 前 协 商 框 架 下 的 第 三 方 审 核 D. 施 工 阶 段 的 措 施 412

418 附 录 D: 日 本 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 为 了 保 证 施 工 的 规 范 性 和 施 工 质 量, 技 术 管 辖 部 门 制 订 了 京 都 市 城 市 规 划 局 建 筑 承 包 施 工 监 督 检 查 纲 要 同 时, 为 了 保 证 工 程 各 工 艺 流 程 均 能 在 规 范 的 施 工 组 织 下 进 行 规 范 的 施 工, 施 工 管 理 处 会 根 据 京 都 市 工 程 施 工 组 织 检 查 要 则 对 施 工 实 施 情 况 和 施 工 组 织 情 况 进 行 检 查, 并 根 据 营 缮 工 程 照 片 摄 影 要 则 及 其 说 明 工 程 照 片 拍 摄 方 法 ( 建 筑 篇 ) ( 国 土 交 通 省 ) 指 导 承 包 方 拍 摄 能 让 各 工 艺 流 程 均 一 目 了 然 的 工 程 照 片 此 外, 还 会 对 现 场 使 用 的 产 品 信 息 进 行 调 查, 根 据 单 位 面 积 使 用 量 计 算 需 求 量, 通 过 照 片 和 出 货 证 明 确 认 现 场 进 货 量 为 了 确 保 工 艺 流 程 确 认 以 及 完 成 状 况 确 认 没 有 遗 漏, 还 会 在 各 工 种 着 手 施 工 前, 根 据 实 际 情 况, 要 求 承 包 方 制 作 查 核 表, 在 各 项 施 工 结 束 时 提 交 作 为 发 包 方, 为 了 确 保 合 同 条 件 的 正 确 履 行 和 施 工 管 理 及 现 场 管 理 的 规 范 实 施 保 证 施 工 质 量, 还 会 由 技 术 管 辖 部 门 来 进 行 中 途 检 查 已 完 工 部 分 检 查 以 及 完 工 检 查 (10) 安 全 保 证 劳 动 安 全 卫 生 法 建 筑 基 准 法 等 法 律 中, 关 于 企 业 和 职 工 对 于 施 工 安 全 的 各 项 责 任 和 义 务, 有 明 确 的 规 定 同 时, 京 都 市 还 规 定, 搭 建 脚 手 架 时 必 须 采 用 护 栏 先 行 施 工 法, 以 提 高 脚 手 架 搭 建 和 拆 除 时 候 的 安 全 性 此 外, 在 对 施 工 项 目 进 行 绩 效 评 价 时 会 包 括 对 安 全 管 理 的 评 价 施 工 管 理 课 和 技 术 管 辖 部 门 分 别 会 定 期 进 行 安 全 巡 检, 以 提 高 施 工 现 场 的 安 全 意 识 413

419 附 录 D: 日 本 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 图 D-4 京 都 市 公 共 建 筑 设 计 导 则 选 摘 3.4 具 体 项 目 中 PM 业 务 的 实 际 开 展 情 况 (1) 项 目 概 要 414

420 附 录 D: 日 本 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 2011 年 4 月, 东 山 区 北 部 7 所 中 小 学 整 并 后, 在 原 洛 东 中 学 校 址 开 设 了 设 施 一 体 化 的 小 学 初 中 一 贯 制 学 校, 即 京 都 市 立 开 晴 小 学 暨 京 都 市 立 开 晴 中 学 ( 第 一 校 舍 )( 图 D-5) 图 D-5 京 都 市 立 开 晴 小 学 / 开 晴 中 学 第 二 校 舍 新 建 工 程 本 项 目 作 为 该 校 第 二 校 舍, 建 于 原 六 原 小 学 校 址, 主 要 包 括 体 育 设 施 ( 游 泳 池 体 育 馆 ) 美 术 类 特 别 教 室 小 区 共 享 功 能 室 以 及 第 二 操 场 (2) 第 二 校 舍 新 建 工 程 的 设 计 概 要 A. 选 址 及 场 地 场 地 位 置 京 都 市 东 山 区 松 原 通 大 和 大 路 东 入 2 丁 目 辘 轳 町 82 番 地 之 1 他 场 地 面 积 : 约 5206 m2, 所 在 区 域 : 临 近 商 业 区, 建 筑 密 度 :80%, 容 积 率 :300%, 防 火 区 域 : 准 防 火 区 域, 高 度 地 区 :15m 第 3 类 高 度 地 区, 其 他 : 旧 城 区 美 观 地 区, 近 景 设 计 保 护 区 域, 地 下 文 物 埋 藏 地 区 B. 建 筑 物 概 要 a. 校 舍 建 筑 用 途 : 小 学 中 学, 结 构 : 钢 筋 混 凝 土, 层 数 : 地 上 3 层, 地 下 1 层, 建 筑 物 占 地 面 积 : 约 1488 m2, 建 筑 面 积 : 约 2409 m2 b. 附 属 建 筑 物 附 属 建 筑 物 如 表 D-9 表 D-9 附 属 建 筑 物 415

421 附 录 D: 日 本 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 名 称 用 途 层 数 建 筑 面 积 仓 库 / 操 场 管 理 室 学 校 仓 库, 仓 库, 操 场 管 理 室 地 上 1 层 约 83 m2 泵 房 泵 房 地 上 1 层 约 8 m2 发 电 机 置 放 处 仓 库 垃 抗 灾 应 急 发 电 机, 学 校 仓 库, 分 类 垃 地 上 1 层 约 18 m2 圾 置 放 处 圾 置 放 处 仓 库 农 艺 学 习 园 工 具 置 放 地 上 1 层 约 6 m2 c. 其 他 设 计 概 要 1 操 场 修 建 工 程 ; 2 室 外 运 动 场 : 约 2,000 m2; 3 其 他 设 施 : 球 场 防 护 网, 照 明 杆, 沙 地, 综 合 游 艺 设 施, 年 级 菜 园 ; 4 电 气 设 备 : 电 灯 设 备, 动 力 设 备, 信 息 通 信 设 备 等 ; 5 机 械 设 备 : 给 排 水 设 备, 卫 生 设 备, 空 调 设 备 ; 6 电 梯 设 备 ; d. 设 计 特 点 / 环 保 考 虑 延 续 第 一 校 舍 的 设 计 概 念, 斜 坡 铺 瓦 屋 面 设 置 太 阳 能 发 电 面 板 采 用 LED 照 明 ( 体 育 馆 公 用 走 廊 厕 所 室 外 照 明 ) 使 用 地 产 木 材 ( 大 厅 及 各 室 的 腰 墙 室 内 运 动 场 的 隔 断 ) (3) 施 工 合 同 A. 建 筑 主 体 工 事 承 包 方 : 公 成 建 设 株 式 会 社 ( 市 内 业 者 ) 合 同 额 :845,000,000 日 元 (887,250,000 日 元 ( 含 税 )) 预 期 价 格 :938,900,000 日 元 (985,845,000 日 元 ( 含 税 )) 中 标 价 比 :90.00% 工 期 : 施 工 指 令 下 达 之 日 起 16 个 月 正 式 合 同 日 :2013 年 10 月 28 日 (2013 年 9 月 是 议 会 批 准 ) ( 草 签 合 同 日 :2013 年 7 月 25 日 ) 416

422 附 录 D: 日 本 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 B. 电 气 设 备 工 事 承 包 方 : 株 式 会 社 丰 原 电 气 土 木 ( 本 事 企 业 ) 合 同 额 :116,660,000 日 元 (125,992,800 日 元 ( 含 税 )) 预 期 价 格 :130,900,000 日 元 (141,372,000 日 元 ( 含 税 )) 中 标 价 比 :89.12% 工 期 : 施 工 指 令 下 达 之 日 起 14 个 月 合 同 日 :2013 年 12 月 17 日 C. 机 械 设 备 工 事 承 包 方 : 株 式 会 社 SHINTEC( 市 内 业 者 ) 合 同 额 :84,400,000 日 元 (91,152,000 日 元 ( 含 税 )) 预 期 价 格 :90,270,000 日 元 (97,491,600 日 元 ( 含 税 )) 中 标 价 比 :93.50% 工 期 : 施 工 指 令 下 达 之 日 起 14 个 月 合 同 日 :2013 年 12 月 13 日 (4) 进 度 安 排 工 程 进 度 安 排 如 表 D-10 表 D-10 工 程 进 度 表 2012 年 1 月 24 日 设 计 业 务 委 托 的 招 标 公 告 ( 普 通 竞 争 性 招 投 标 ) 2 月 7 日 设 计 业 务 的 委 托 合 同 9 月 28 日 设 计 业 务 完 工 2013 年 3 月 吊 顶 脱 落 防 止 措 施 等 的 补 充 设 计 及 补 充 概 算 ( 设 计 月 ) 4 月 大 型 施 工 项 目 等 的 事 前 协 商 6 月 3 日 建 筑 工 程 招 标 公 告 ( 综 合 评 价 中 标 方 式 ) 仅 1 家 企 业 投 标, 招 标 不 成 功 417

423 附 录 D: 日 本 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 6 月 17 日 元 六 原 小 学 校 舎 拆 解 工 程 完 工 拆 解 后 3 个 月 进 行 地 下 文 物 调 查 6 月 20 日 建 筑 工 程 招 标 第 二 次 公 告 ( 普 通 竞 争 性 招 投 标 ) 7 月 25 日 建 筑 工 程 合 同 草 签 10 月 28 日 经 9 月 份 市 议 会 批 准 后, 建 筑 工 程 合 同 正 式 签 署 ( 合 同 月 ) 11 月 5 日 机 械 设 备 工 程 招 标 公 告 ( 综 合 评 价 中 标 方 式 ) 11 月 7 日 电 气 设 备 工 程 招 标 公 告 ( 综 合 评 价 中 标 方 式 ) 11 月 27 日 建 筑 工 程 开 工 命 令 12 月 13 日 机 械 设 备 工 程 合 同 12 月 17 日 电 气 设 备 工 程 合 同 2014 年 1 月 27 日 电 气 设 备 工 程 机 械 设 备 工 程 开 工 命 令 2015 年 3 月 26 日 预 期 完 工 (5) 项 目 流 程 A. 规 划 阶 段 作 为 7 所 中 小 学 整 并 后 的 小 学 初 中 一 贯 制 学 校, 教 育 委 员 会 于 2011 年 4 月 开 设 了 第 一 小 区 后, 又 确 定 了 在 原 六 原 小 学 校 址 上 修 建 第 二 校 舍 的 规 划, 并 把 基 本 构 想 和 基 本 方 案 的 编 制 工 作 分 别 进 行 了 对 外 发 包 为 此, 城 市 规 划 局 公 共 建 筑 部 规 划 设 计 处 ( 营 缮 部 门 设 计 管 理 处 ) 根 据 教 育 委 员 会 的 要 求, 提 供 了 技 术 性 建 议 和 项 目 费 用 概 算 等 方 面 的 支 持 制 定 了 基 本 方 案 后, 教 育 委 员 会 进 行 了 必 要 的 预 算 编 制 工 作 ( 包 括 申 请 国 库 补 助 ) B. 设 计 阶 段 设 计 管 理 处 在 收 到 教 育 委 员 会 的 设 计 请 求 后, 把 初 步 设 计 和 施 工 图 设 计 一 并 进 行 外 包 由 于 本 案 是 常 规 的 学 校 设 施 的 设 计 业 务, 所 委 托 的 设 计 事 务 所 由 行 财 政 局 财 务 部 合 同 处 ( 合 同 部 门 ) 通 过 普 通 竞 争 性 招 投 标 进 行 选 定 设 计 管 理 处 除 了 对 设 计 事 务 所 进 行 指 导 监 督 外, 还 会 根 据 需 要 和 教 育 委 员 会 进 行 协 商 或 协 调 另 外, 涉 及 业 务 的 委 托, 一 般 都 包 含 了 基 于 建 筑 基 准 法 的 规 划 通 知 书 以 及 基 于 景 观 法 的 相 关 审 批 手 续 所 需 文 档 的 编 制 和 申 报 手 续 在 内 京 都 市 由 于 是 政 令 指 定 城 市 ( 译 注 : 相 当 于 中 国 的 计 划 单 列 市 ), 自 行 配 备 有 大 多 数 审 批 部 门, 所 以 设 418

424 附 录 D: 日 本 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 计 管 理 处 与 相 关 审 批 部 门 进 行 了 事 先 协 调, 并 对 设 计 事 务 所 下 达 了 相 关 指 令 本 项 目 由 于 预 期 价 格 超 过 4 亿 日 元, 一 开 始 就 很 明 确 施 工 承 包 合 同 的 签 署 需 要 得 到 市 议 会 的 审 议 批 准, 因 此, 设 计 管 理 处 在 初 步 设 计 阶 段 安 排 了 京 都 市 公 共 建 筑 设 计 协 议 会 进 行 审 议, 施 工 图 设 计 完 成 后, 又 与 城 市 规 划 局 城 市 规 划 部 城 市 总 务 处 技 术 与 检 查 负 责 部 门 ( 技 术 管 辖 部 门 ) 进 行 了 大 型 工 程 等 的 事 前 协 商 C. 工 程 发 包 建 筑 工 程 的 发 包, 最 初 是 采 用 综 合 评 价 中 标 方 式 进 行 了 普 通 竞 争 性 招 标, 但 由 于 只 有 1 家 企 业 投 标, 招 标 没 有 成 功 本 项 目 由 于 必 须 根 据 开 学 时 间 来 完 成 第 二 校 舍 的 新 建 工 程, 为 此, 必 须 在 市 议 会 的 原 定 会 期 中 提 交 签 署 施 工 承 包 合 同 的 议 案 交 议 会 审 议 批 准, 因 此, 为 了 缩 短 手 续 时 间, 第 2 次 招 标 采 用 了 普 通 竞 争 性 招 标 方 式 最 后, 本 市 企 业 公 成 建 设 株 式 会 社 中 标, 并 与 之 草 签 了 施 工 合 同 2013 年 9 月, 经 过 市 议 会 的 批 准, 正 式 与 该 公 司 签 署 了 施 工 合 同 又 及, 设 备 工 程 的 发 包 是 在 建 筑 工 程 施 工 合 同 正 式 签 署 后 实 施 的 D. 施 工 阶 段 施 工 监 理 业 务 由 城 市 规 划 局 公 共 建 筑 部 工 务 监 理 处 ( 营 缮 部 门 施 工 管 理 处 ) 直 接 负 责 实 施, 针 对 建 筑 工 程 电 器 设 备 工 程 和 机 械 设 备 工 程, 分 别 配 备 了 包 括 总 管 监 督 员 主 任 监 督 员 和 监 督 员 在 内 的 3 名 工 作 人 员 目 前, 项 目 正 在 进 行 中, 计 划 竣 工 时 间 为 2015 年 3 月 26 日 至 今 为 止, 除 了 设 计 变 更 处 理 外, 还 就 2014 年 1 月 30 日 国 土 交 通 省 要 求 的 通 胀 调 整 等 事 项 与 承 包 企 业 以 及 教 育 委 员 会 等 进 行 了 协 商 与 协 调 今 后 如 有 合 同 变 更 事 项, 还 是 需 要 向 市 议 会 提 交 变 更 施 工 承 包 合 同 的 议 案 进 行 审 议 此 外, 今 后 将 由 技 术 管 辖 部 门 进 行 途 中 检 查 已 完 工 部 分 检 查 以 及 完 工 检 查 419

425 附 录 D: 日 本 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 4 四 家 发 包 机 构 建 设 项 目 的 项 目 推 进 业 务 比 较 4.1 四 家 发 包 机 构 的 特 点 和 主 要 区 别 国 土 交 通 省 属 于 中 央 政 府 机 关, 是 公 共 领 域 建 设 项 目 的 发 包 机 构, 也 掌 管 着 建 筑 业 的 管 理 而 京 都 市 属 于 地 方 政 府 ( 截 至 2014 年 4 月, 全 国 都 道 府 町 村 的 总 数 为 1800 不 到 一 点 ), 在 遵 守 国 家 法 律 制 度 的 同 时, 根 据 地 方 自 治 法 自 主 开 展 政 策 决 策 和 项 目 推 进 等 工 作 日 本 邮 政 在 2007 年 民 营 化 之 前 和 国 土 交 通 是 一 样 属 于 中 央 政 府 机 关, 其 后 实 施 了 公 社 化, 直 至 今 日 这 三 家 发 包 机 构 都 在 公 共 领 域 建 设 项 目 这 一 共 同 的 业 务 领 域 中, 有 着 怎 样 的 制 约 和 自 由 度? 尤 其 是 日 本 邮 政, 在 从 国 家 机 关 到 民 营 机 构 的 组 织 变 迁 过 程 中, 建 设 项 目 业 务 管 理 发 生 了 什 么 变 化, 其 中 对 发 包 方 责 任 的 理 解 又 是 怎 么 变 化 的? 这 些 问 题 的 研 究, 应 该 对 有 着 很 大 的 参 考 意 义 还 有, 野 村 不 动 产 是 一 个 纯 粹 的 民 间 发 包 机 构, 它 的 建 设 项 目 推 进 业 务 的 做 法, 作 为 一 个 自 由 竞 争 条 件 下 的 参 照 系, 也 应 该 具 有 很 大 的 参 考 价 值 这 里 列 举 的 四 家 发 包 机 构 的 建 设 项 目 中 的 项 目 推 进 业 务 ( 以 下 简 称 PM 业 务 即 项 目 管 理 业 务 ), 在 这 些 机 构 各 自 所 属 的 业 务 领 域 中, 可 以 说 在 全 日 本 都 属 于 最 佳 实 践 了 希 望 通 过 在 本 章 中 对 他 们 进 行 相 互 比 较, 能 提 供 一 个 有 效 的 参 照 系 下 面, 简 单 介 绍 一 下 各 个 发 包 机 构 的 特 点 国 土 交 通 省, 包 括 国 土 交 通 省 官 厅 营 缮 部 及 地 方 建 设 局 营 缮 部 等, 负 责 国 家 机 关 建 筑 物 的 建 设 和 维 护 指 导 国 土 交 通 省 官 厅 营 缮 部 负 责 政 府 办 公 楼 宇 建 设 维 护 的 归 口 管 理 ( 包 括 法 规 和 技 术 标 准 的 管 理 向 财 务 省 提 出 预 算 要 求 等 ), 承 担 着 中 央 部 委 集 中 的 霞 关 地 区 重 要 政 府 办 公 楼 宇 设 施 的 建 设 与 维 护 指 导 工 作 此 外, 全 国 8 个 地 方 建 设 局 北 海 道 开 发 局 冲 绳 综 合 事 务 局 的 营 缮 部 等 部 门 则 负 责 各 地 ( 霞 关 地 区 除 外 ) 政 府 办 公 楼 宇 的 建 设 和 维 护 指 导 工 作 京 都 市 与 几 乎 所 有 的 地 方 政 府 一 样, 参 照 中 央 政 府 的 做 法 开 展 营 缮 管 理 工 作 国 家 的 规 则 标 准, 基 本 上 就 是 全 国 统 一 标 准 但 是, 由 于 这 些 规 则 和 标 准 没 有 考 虑 中 央 和 地 方 政 府 之 间 的 结 构 性 差 异, 在 适 用 于 地 方 政 府 时 也 往 往 会 遇 到 各 种 问 题 例 如 :1 在 许 多 地 方 政 府 里 面, 营 缮 部 门 的 定 位 类 似 于 民 政 教 育 等 部 门 的 承 包 商, 而 像 国 土 交 通 420

426 附 录 D: 日 本 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 省 官 厅 营 缮 部 那 样 拥 有 强 有 力 的 权 限 和 自 由 裁 量 2 地 方 议 会 对 于 地 方 政 府 所 监 督, 比 国 会 对 中 央 政 府 的 监 督 还 要 严 格 3 与 地 方 政 府 相 关 的 最 基 本 的 法 律 是 地 方 自 治 法, 这 是 总 务 省 管 辖 的, 地 方 政 府 不 能 对 其 进 行 修 订 日 本 邮 政 从 作 为 国 家 部 门 的 递 信 省 邮 政 省 邮 政 事 业 厅, 到 公 社 化 时 代 的 日 本 邮 政 公 社, 再 到 民 营 化 时 代 的 日 本 邮 政 株 式 会 社, 这 10 年 来 其 组 织 架 构 发 生 了 巨 大 的 变 化 即 使 在 作 为 国 家 部 门 的 时 代, 它 与 其 他 政 府 发 包 机 构 也 不 一 样 由 于 采 用 特 殊 财 务 政 策, 它 的 预 算 执 行 的 自 由 度 比 较 高 ( 例 如 单 项 预 算 的 束 缚 比 较 少 ) 民 营 化 以 后, 不 再 受 国 家 法 律 预 算 以 及 议 会 的 约 束, 可 以 根 据 业 务 的 需 要, 不 受 年 度 限 制, 更 加 自 由 地 进 行 投 资 决 策 和 建 筑 物 的 修 缮 等 在 作 为 国 家 部 门 的 时 候, 它 除 了 是 发 包 方, 内 部 还 拥 有 设 计 员 监 督 员, 在 组 织 上 具 备 实 施 一 定 规 模 的 年 度 发 包 量 的 能 力 但 是, 在 民 营 化 以 后, 由 于 日 本 经 济 的 停 滞, 以 及 作 为 一 个 民 间 企 业 的 盈 利 压 力 所 致, 新 建 工 程 项 目 极 度 萎 缩, 其 作 为 发 包 方 的 职 能 也 随 之 发 生 了 很 大 的 变 化 然 而, 民 营 化 之 后, 日 本 邮 政 遇 到 了 日 本 经 济 停 滞 不 前 民 间 企 业 必 须 盈 利 等 问 题, 与 此 同 时 新 工 程 量 剧 减, 其 发 包 者 功 能 发 生 了 很 大 的 变 化 不 仅 如 此, 由 于 日 本 邮 政 不 再 是 政 府 部 门, 必 须 保 证 一 定 的 盈 利 水 平, 因 此, 在 设 施 的 维 护 改 造 方 面, 以 往 可 以 有 计 划 性 地 对 建 筑 物 进 行 维 护 保 养 和 修 缮, 但 是 现 在 为 了 通 过 降 低 折 旧 费 创 造 账 面 利 润 (P/L=Profit/Loss 损 益 表 ), 一 些 必 要 的 维 护 管 理 未 能 实 施, 设 施 不 断 老 化 由 此 导 致 的 后 果 是, 今 后 3 年 内 将 不 得 不 一 次 性 投 入 5000 亿 日 元 这 么 一 个 空 前 的 巨 额 预 算 在 全 国 范 围 内 实 施 修 缮 工 程 与 此 同 时, 日 本 邮 政 虽 然 已 经 从 政 府 部 门 变 成 了 一 家 民 间 企 业, 但 就 大 型 工 程 而 言, 仍 然 适 用 WTO 采 购 协 议, 因 此, 其 发 包 方 式 合 同 方 式 并 未 没 有 明 显 的 变 化 野 村 不 动 产 属 于 民 间 企 业 民 间 企 业 要 生 存, 必 然 需 要 在 从 销 售 价 格 扣 除 成 本 费 用 后 还 有 利 润 剩 余, 但 其 首 要 任 务 还 是 要 生 产 顾 客 愿 意 选 择 的 好 的 产 品 为 了 在 性 价 比 上 不 输 给 竞 争 对 手, 想 法 设 法 控 制 采 购 成 本, 为 了 寻 求 更 低 的 造 价 或 更 高 的 售 价 而 进 行 VE( 价 值 工 程,Value Engineering) 或 设 计 变 更, 成 为 企 业 理 所 当 然 的 工 作 而 一 旦 发 生 重 大 质 量 问 题, 顾 客 就 会 转 身 而 去 质 优 价 廉 是 企 业 生 存 之 本, 而 制 约 质 优 价 廉 的 因 素 都 是 需 要 尽 力 排 除 的 质 优 价 廉 是 所 有 民 间 企 业 都 相 通 的, 但 对 于 单 一 产 品 生 产 现 场 生 产 的 建 筑 产 品 来 说, 每 个 项 目 的 PM 承 担 着 几 位 重 要 的 职 能, 同 时 也 存 在 这 极 大 的 差 异 化 的 空 间, 这 是 任 何 一 个 民 间 开 发 商 都 会 持 有 的 一 个 基 本 观 念 而 421

427 附 录 D: 日 本 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 对 野 村 不 动 产 来 说, 他 们 有 着 生 产 销 售 管 理 一 体 化 互 相 推 进 的 企 业 文 化, 这 种 企 业 文 化 成 为 PM 推 进 的 巨 大 潜 能 以 下 各 节 将 按 照 6 个 PM 业 务 的 顺 序, 即 1 建 设 项 目 的 发 包 合 同 方 式 2 建 设 项 目 质 量 保 证 体 系 3 建 设 项 目 的 成 本 管 理 4 设 施 的 维 护 管 理 5 建 设 项 目 中 的 劳 动 安 全 管 理 6 建 设 项 目 推 进 过 程 中 具 有 全 局 性 重 要 作 用 的 发 包 方 业 务 等 6 个 方 面, 首 先 阐 述 各 发 包 机 构 的 组 织 机 构 与 特 点, 其 次 进 行 相 互 比 较, 最 后 提 出 建 议 4.2 建 设 项 目 的 发 包 合 同 模 式 可 采 用 的 发 包 合 同 制 度 的 种 类 (1) 国 土 交 通 省 国 土 交 通 省 依 据 会 计 法 等 相 关 法 令 开 展 招 标 与 合 同 工 作 具 体 做 法 是, 设 计 方 的 遴 选 原 则 上 采 取 方 案 比 选 方 式, 根 据 技 术 方 案 的 评 价 结 果 决 定 设 计 承 包 方 施 工 监 理 业 务 原 则 上 委 托 给 设 计 方 以 外 的 第 三 方, 通 过 竞 争 性 招 标 方 式 选 定 承 包 商 施 工 方 基 本 采 取 一 般 竞 争 性 招 标, 同 时 也 采 用 综 合 评 价 中 标 方 式, 对 价 格 和 技 术 能 力 进 行 综 合 评 价 后 决 定 中 标 人 针 对 公 共 领 域 工 程 发 包 时 的 设 计 业 务 委 托 合 同 施 工 承 包 合 同, 制 定 了 公 共 领 域 建 筑 设 计 业 务 标 准 委 托 合 同 条 款 及 公 共 领 域 土 木 设 计 业 务 等 标 准 委 托 合 同 条 款 和 公 共 领 域 工 程 标 准 承 包 合 同 条 款 简 而 言 之, 设 计 分 为 土 木 和 建 筑 两 大 块, 施 工 是 两 大 块 共 通 的, 这 些 条 款 体 现 了 土 木 工 程 与 建 筑 工 程 在 性 质 上 的 差 异 和 设 计 职 能 相 关 法 律 制 度 的 差 异, 这 些 差 异 都 统 称 为 土 木 与 建 筑 生 产 体 系 的 差 异 43 国 土 交 通 省 除 了 根 据 以 上 这 些 标 准 条 款 制 定 拟 定 各 类 实 施 合 同 文 本 之 外, 还 制 定 了 建 筑 工 程 监 理 业 务 委 托 合 同 相 关 的 实 施 合 同 文 本, 并 根 据 这 些 合 同 文 本 来 签 订 合 同 (2) 京 都 市 京 都 市 在 招 标 合 同 方 面, 除 遵 循 地 方 自 治 法 等 相 关 法 令 外, 还 必 须 遵 守 中 央 政 府 的 相 关 要 求 ( 过 去 的 通 知 等 ) 以 及 合 同 部 门 制 定 的 京 都 市 的 方 针 ( 纲 要 ) 市 议 会 和 业 界 认 为 公 共 领 域 工 程 是 地 方 经 济 政 策 的 一 环, 因 此 除 了 要 求 优 先 发 包 给 本 市 企 业 43 资 料 古 阪 秀 三 : 建 筑 生 产 体 系 与 土 木 生 产 体 系, 建 筑 杂 志, 日 本 建 筑 学 会,VOL.114,NO.1480,pp.35-37,

428 附 录 D: 日 本 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 外, 还 要 求 把 设 计 和 施 工 建 筑 和 设 备 尽 量 分 开 发 包 作 为 中 央 政 府 创 设 的 综 合 评 价 中 标 方 式, 不 论 京 都 市 有 无 必 要 性 和 必 然 性 采 取 这 种 方 式, 国 家 政 策 都 要 求 京 都 市 去 实 践 尝 试 新 的 招 标 合 同 制 度 因 此 京 都 市 在 遴 选 设 计 方 时, 原 则 上 实 施 一 般 竞 争 性 招 标, 对 实 绩 和 技 术 经 验 有 要 求 的 工 程 案 例 则 采 取 方 案 比 选 方 式 同 时, 在 施 工 监 理 业 务 外 包 方 面, 原 则 上 委 托 给 设 计 方 以 外 的 第 三 方, 通 过 一 般 竞 争 性 招 标 来 决 定 工 程 施 工 的 发 包 原 则 上 采 取 一 般 竞 争 性 招 标, 预 期 价 格 超 过 5 千 万 日 元 的 工 程 根 据 需 要 采 取 综 合 评 价 中 标 方 式 如 招 标 不 成 功, 则 适 当 采 用 任 意 合 同 京 都 市 对 于 以 上 涉 及 发 包 的 施 工 承 包 合 同 和 委 托 合 同, 分 别 制 定 合 同 文 本 和 条 款 此 外, 涉 及 设 计 施 工 一 揽 子 发 包 方 式 及 PFI 方 式 的, 则 按 项 目 分 别 制 作 有 相 应 的 文 档 这 些 按 项 目 制 作 的 合 同 文 本, 以 上 述 施 工 承 包 合 同 和 委 托 合 同 相 关 标 准 合 同 文 本 和 条 款 为 基 础, 补 充 修 改 而 成 (3) 日 本 邮 政 日 本 邮 政 作 为 整 个 邮 政 集 团, 在 工 程 发 包 上, 参 照 其 作 为 政 府 部 门 时 期 的 合 同 手 续, 制 定 了 物 品 及 不 动 产 等 合 同 规 程 不 动 产 等 合 同 手 续 建 设 工 程 等 合 同 事 务 手 册, 并 依 照 这 些 规 定 实 施 发 包 合 同 手 续 在 发 包 方 式 的 选 定 上, 根 据 项 目 特 点 来 选 择 设 计 施 工 分 离 发 包 方 式 或 设 计 施 工 一 揽 子 发 包 方 式 设 计 施 工 分 离 发 包 方 式 的 具 体 手 续 包 括 : 首 先 由 内 部 技 术 人 员 进 行 初 步 设 计, 然 后 通 过 公 募 型 方 案 比 选 方 式 选 定 施 工 图 设 计 方, 委 托 其 进 行 施 工 图 设 计 及 申 请 确 认 用 的 图 纸 制 作 施 工 图 的 制 作, 在 日 本 邮 政 负 责 初 步 设 计 的 职 员 的 详 细 指 导 下 进 行 之 后, 根 据 完 成 的 设 计 档 和 图 纸 制 作 发 包 档 工 程 施 工 的 发 包, 原 则 上 通 过 一 般 竞 争 性 招 标 ( 竞 价 招 标 ) 方 式 选 定 施 工 方 对 于 总 占 地 面 积 达 数 万 m2 的 大 型 邮 局, 初 步 设 计 由 日 本 邮 政 的 职 员 完 成, 但 施 工 图 设 计 业 务 和 工 程 施 工 通 过 设 计 施 工 一 揽 子 发 包 方 式 进 行 发 包 其 原 因 是 大 型 邮 局 的 建 设, 很 多 地 方 都 需 要 施 工 方 运 用 专 业 的 技 术 经 验 以 及 大 跨 度 结 构 技 术 等 特 殊 技 术 力 量, 考 虑 专 业 施 工 技 术 经 验 和 VE 效 应 还 有 助 于 降 低 成 本, 所 以 采 用 设 计 施 工 一 揽 子 发 包 方 式 民 营 化 后 的 合 同 方 式 选 择 与 政 府 部 门 时 期 有 所 不 同, 规 定 合 同 负 责 人 必 须 根 据 合 同 的 性 质 或 目 的, 决 定 对 企 业 最 有 利 的 方 法, 从 企 业 经 营 的 角 度 进 行 选 择 (4) 野 村 不 动 产 野 村 不 动 产 因 为 是 民 间 企 业, 所 以 只 要 遵 守 常 规 的 法 律 法 规, 发 包 合 同 方 面 也 基 423

429 附 录 D: 日 本 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 本 不 受 什 么 制 约, 但 该 公 司 在 合 同 管 理 方 面 重 视 信 用 管 理 具 体 而 言, 城 市 开 发 业 务 方 面, 根 据 楼 盘 类 型 和 建 设 成 本 分 别 选 择 设 计 施 工 企 业 内 部 设 计 或 协 同 设 计 在 实 际 业 务 中, 涉 及 住 宅 楼 盘 和 物 流 设 施 的 项 目, 为 了 明 确 责 任 主 体, 原 则 上 采 用 设 计 施 工 一 揽 子 发 包 方 式 ( 从 基 本 方 案 阶 段 开 始 ), 部 分 工 程 采 用 设 计 施 工 一 揽 子 发 包 方 式 ( 从 施 工 图 设 计 阶 段 开 始 ), 偶 尔 采 用 设 计 施 工 分 离 方 式 之 所 以 这 么 做, 其 主 要 原 因 是 野 村 不 动 产 过 去 曾 采 用 设 计 施 工 分 离 的 发 包 方 式, 结 果 在 住 宅 项 目 中, 发 包 方 / 购 买 者 的 投 诉 很 多, 但 是 处 理 这 些 投 诉 时, 却 很 难 分 清 是 设 计 还 是 施 工 的 责 任 以 及 设 计 方 的 承 担 能 力 有 限 等 一 系 列 的 问 题, 这 些 问 题 的 后 续 处 理 非 常 复 杂 而 到 了 现 在, 另 外 一 个 原 因 是 设 计 方 缺 乏 成 本 管 理 工 期 管 理 以 及 对 施 工 计 划 ( 临 建 计 划 ) 进 行 明 确 判 断 的 能 力 在 办 公 楼 商 业 设 施 项 目 上, 采 取 1 设 计 : 本 公 司 施 工 : 发 包 ;2 设 计 : 设 计 人 员 或 与 施 工 方 的 设 计 人 员 协 同 设 计 施 工 : 发 包 ; 3 施 工 设 计 一 揽 子 发 包 方 式 等 3 种 方 式 这 些 工 程 的 合 同 所 使 用 的 条 款 内 容, 施 工 方 面 是 在 民 间 ( 旧 四 会 ) 联 合 协 议 施 工 承 包 合 同 条 款 的 基 础 上, 添 加 附 带 条 款 和 售 后 服 务 标 准 而 成 设 计 方 面, 则 参 照 四 协 会 联 合 协 议 设 计 监 理 等 业 务 委 托 合 同 条 款, 另 行 拟 订 而 成 实 际 采 用 的 发 包 合 同 模 式 及 其 优 缺 点 (1) 国 土 交 通 省 国 土 交 通 省 按 照 上 节 所 述 内 容, 实 际 进 行 运 营 (2) 京 都 市 发 包 方 式 方 面, 京 都 市 的 做 法 是 重 点 推 行 设 计 施 工 分 离 发 包 方 式, 极 力 避 免 采 用 设 计 施 工 一 揽 子 发 包 方 式 其 原 因 是, 从 搞 活 本 市 经 济 的 角 度 出 发, 坚 持 分 开 发 包, 有 利 于 尽 量 使 用 本 市 企 业 不 过, 存 在 的 问 题 是 物 价 变 动 合 同 价 款 调 整 条 款 的 操 作 方 法 没 有 形 成 明 确 的 机 制, 有 时 需 要 费 时 间 与 承 包 方 进 行 协 商 合 同 方 式 方 面, 多 数 采 取 一 般 竞 争 性 招 标, 不 过 今 后 随 着 小 型 修 缮 工 程 的 发 包 数 的 大 幅 度 增 长, 因 无 应 标 人 导 致 流 标 的 可 能 性 非 常 大 一 方 面, 目 前 以 中 央 政 府 为 首 主 推 的 采 用 综 合 评 价 中 标 方 式 的 一 般 竞 争 性 招 标 机 制 424

430 附 录 D: 日 本 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 下, 存 在 技 术 人 员 固 化 的 倾 向, 这 一 点 是 造 成 招 标 失 败 风 险 增 大 的 主 要 原 因 之 一 同 时, 要 能 够 确 保 提 案 人 匿 名 性 的 技 术 方 案 评 价 ( 特 别 是 听 证 会 ), 实 施 起 来 难 度 很 大 (3) 日 本 邮 政 在 发 包 方 式 上, 日 本 邮 政 会 根 据 项 目 特 性 发 包 条 件 的 不 同 而 分 别 采 取 1 设 计 施 工 分 离 发 包 方 式 2 设 计 施 工 一 揽 子 发 包 方 式 在 合 同 方 式 上, 有 1 一 般 竞 争 性 合 同 ( 最 低 价 中 标 方 式 综 合 评 价 中 标 方 式 策 划 方 案 竞 标 方 式 ) 2 邀 请 招 标 合 同 3 任 意 合 同 ( 比 价 方 式 公 开 比 价 方 式 策 划 方 案 比 选 方 式 ) 等, 并 规 定 了 相 应 的 采 用 手 续 (4) 野 村 不 动 产 野 村 不 动 产 针 对 其 主 要 采 用 的 1 设 计 施 工 一 揽 子 发 包 方 式 和 2 设 计 施 工 分 离 发 包 方 式, 列 举 了 一 些 实 践 过 程 中 遇 到 的 一 些 问 题 1 在 设 计 施 工 一 揽 子 发 包 方 式 下, 一 般 都 是 本 着 充 分 信 任 的 精 神 全 权 委 托 承 包 方 ( 伙 伴 关 系 ), 但 该 公 司 同 时 也 自 己 做 一 些 监 理 工 作 设 计 施 工 一 揽 子 发 包 方 式 中, 监 理 会 成 为 难 题 对 于 结 构 框 架 设 备 声 音 等 一 些 重 点 内 容, 发 包 方 会 明 确 制 定 检 查 记 录 的 规 则, 并 亲 自 进 行 检 查 和 确 认 2 设 计 施 工 分 离 发 包 方 式 的 成 本 控 制 工 期 控 制 难 度 较 大,VE 方 面 也 可 能 无 法 充 分 做 到 单 一 项 目 发 包 合 同 模 式 的 确 定 (1) 国 土 交 通 省 国 土 交 通 省 为 了 保 证 招 标 合 同 工 作 的 顺 利 进 行, 除 招 标 合 同 手 续 运 营 委 员 会 之 外, 还 设 立 了 第 三 方 委 员 会 综 合 评 价 委 员 会, 从 中 立 公 正 的 角 度 对 综 合 评 价 中 标 方 式 的 技 术 方 案 进 行 评 价 和 审 查 同 时, 把 负 责 发 包 实 施 工 程 的 司 局 与 负 责 合 同 会 计 的 司 局 分 离 开 法 律 上 严 禁 参 与 串 通 投 标 等 方 面 的 行 为 在 具 体 的 项 目 承 包 人 的 甄 选 上, 原 则 上 设 计 方 采 用 评 估 设 计 方 案 的 方 案 比 选 方 式 ; 施 工 监 理 如 委 托 给 设 计 方 以 外 的 第 三 方 时, 则 采 取 竞 争 招 标 方 式 ; 施 工 方 原 则 上 采 用 一 般 竞 争 性 招 标 和 综 合 评 价 中 标 方 式 为 了 做 到 从 第 三 方 的 立 场 严 格 把 关, 保 证 设 计 和 施 工 的 招 标 和 合 同 的 规 范 化, 成 立 了 第 三 方 委 员 会 招 标 监 管 委 员 会, 保 证 能 够 正 确 反 映 第 三 方 的 意 见 同 时, 为 了 强 化 促 进 合 规 性 工 作, 成 立 了 合 规 性 推 进 总 部 和 作 为 第 三 方 委 员 会 的 合 规 性 顾 问 委 员 会 (2) 京 都 市 425

431 附 录 D: 日 本 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 在 设 计 阶 段, 京 都 市 的 设 计 管 理 处 原 则 上 会 将 设 计 业 务 外 包 如 通 过 公 募 型 方 案 比 选 方 式 甄 选 设 计 方, 设 计 管 理 处 会 对 是 否 实 施 公 开 招 募 和 公 开 招 募 的 内 容 进 行 讨 论 研 究, 在 此 基 础 上 再 经 由 技 术 管 理 部 门 承 担 秘 书 处 工 作 的 京 都 市 城 市 规 划 局 受 委 托 方 候 选 人 遴 选 委 员 会 审 议 决 定 同 时, 作 为 一 个 重 视 景 观 政 策 的 历 史 名 城, 京 都 市 规 定, 重 要 项 目 相 关 的 基 本 设 计 内 容 ( 设 计 构 思 环 保 措 施 防 灾 安 全 性 经 济 性 等 ), 需 经 过 设 计 管 理 处 的 讨 论 研 究 后, 再 由 技 术 管 理 部 门 承 担 秘 书 处 工 作 的 京 都 市 公 共 领 域 建 筑 设 计 协 议 会 审 议 决 定 施 工 发 包 时, 营 缮 部 局 和 设 施 管 理 局 事 先 共 同 对 该 发 包 工 程 的 招 标 合 同 方 式 和 参 加 资 格 进 行 研 究, 最 后 再 经 合 同 部 门 承 担 秘 书 处 工 作 的 京 都 市 竞 争 性 招 标 等 运 用 委 员 会 审 议 决 定 在 具 体 的 项 目 承 包 人 的 甄 选 上, 设 计 方 原 则 上 采 取 一 般 竞 争 性 招 标, 必 要 情 况 下 采 取 方 案 比 选 方 式, 其 它 咨 询 机 构 的 甄 选 也 是 如 此 施 工 监 理 原 则 上 由 营 缮 部 局 直 接 承 担 监 理 工 作, 如 外 包 的 话, 通 过 一 般 竞 争 性 招 标 委 托 给 设 计 方 以 外 的 第 三 方 施 工 原 则 上 采 取 一 般 竞 争 性 招 标, 必 要 情 况 下 采 取 综 合 评 价 中 标 方 式, 如 果 上 述 任 一 招 标 出 现 招 标 失 败 的 话, 则 视 情 况 采 用 任 意 合 同 方 式 作 为 第 三 方 监 督 机 制, 在 签 订 预 期 价 格 超 过 4 亿 日 元 以 上 的 工 程 承 包 合 同 ( 含 设 计 变 更 时 缔 结 的 工 程 承 包 变 更 合 同 ) 时, 需 经 过 市 议 会 决 议 操 作 步 骤 上, 先 和 中 标 人 签 署 临 时 合 同, 得 到 市 议 会 承 认 后 再 缔 结 正 式 合 同, 不 过 由 于 手 续 上 历 时 较 长, 会 出 现 设 计 月 份 与 合 同 月 份 之 间 间 隔 较 长 的 问 题 为 防 止 工 程 项 目 中 的 违 法 行 为, 采 取 了 多 重 保 险 措 施 在 制 度 上, 为 了 提 高 招 标 合 同 手 续 的 公 正 性 透 明 性, 取 消 了 邀 请 招 标, 原 则 上 采 取 一 般 竞 争 性 招 标, 事 前 公 布 预 期 价 格 工 程 发 包 前, 技 术 管 理 部 门 举 行 大 型 工 程 等 的 事 前 协 商 ; 招 标 合 同 手 续 前 后, 设 置 有 第 三 方 监 督 机 制, 由 京 都 市 竞 争 招 标 等 运 用 委 员 会 及 京 都 市 合 同 审 查 委 员 会 ( 第 三 方 机 构 ) 对 招 标 合 同 方 式 和 参 加 资 格 等 进 行 审 议 不 过, 也 存 在 一 定 的 问 题, 大 型 工 程 等 的 事 前 协 商 和 京 都 市 竞 争 招 标 等 运 用 委 员 会 审 议 等 的 实 施, 会 导 致 工 程 发 包 手 续 的 时 间 拖 得 很 长 在 组 织 结 构 上, 实 行 权 力 分 散 和 互 相 监 督 的 机 制, 技 术 管 理 部 门 和 营 缮 部 门 分 离 预 算 权 限 集 中 到 设 施 管 理 局, 营 缮 部 门 内 部 的 设 计 管 理 处 和 施 工 管 理 处 有 明 确 分 工 不 过, 权 力 分 散 虽 然 可 有 效 抑 制 违 法 行 为 的 发 生, 但 也 一 定 程 度 上 影 响 了 业 务 的 顺 畅 开 展 此 外, 合 同 结 果 原 则 上 应 予 以 公 布 426

432 附 录 D: 日 本 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 (3) 日 本 邮 政 日 本 邮 政 规 定 了 负 责 工 程 发 包 的 合 同 负 责 人, 在 工 程 发 包 委 员 会 确 定 了 施 工 方 所 需 具 备 的 施 工 经 验 和 资 格 等 条 件 后, 进 行 发 包 在 具 体 的 项 目 承 包 人 资 格 方 面, 接 受 了 发 包 代 理 委 托 的 设 施 部 制 定 出 工 程 发 包 的 初 始 方 案 和 资 格 要 件 等, 经 设 施 部 的 工 程 发 包 委 员 会 ( 由 部 里 的 管 理 层 组 成 ) 讨 论 认 可 后, 制 作 发 包 公 告, 通 知 作 为 发 包 方 的 邮 政 集 团 各 分 公 司 的 合 同 负 责 人 邮 政 集 团 各 分 公 司 合 同 负 责 人 再 次 研 究 确 定 发 包 合 同 方 式 后, 实 施 工 程 项 目 发 包 和 合 同 签 署 工 作 合 规 性 委 员 会 风 险 管 理 委 员 会 监 察 委 员 会 作 为 第 三 方 监 督 机 构, 对 工 程 合 同 等 手 续 进 行 监 督 检 查 (4) 野 村 不 动 产 在 野 村 不 动 产, 首 先 是 由 开 发 部 门 发 意 人 ( 发 意 人 = 副 部 长 级 ) 动 议, 经 本 部 会 议 同 意 进 行 成 本 核 算, 最 后 经 由 董 事 会 集 团 董 事 会 的 高 层 审 批 后 确 定 下 来 在 具 体 的 项 目 承 包 人 甄 选 上, 设 计 方 专 门 指 定, 其 它 咨 询 机 构 也 是 如 此 ; 施 工 监 理 由 设 计 方 担 任 ; 施 工 方 通 过 比 价 决 定 ( 原 则 上 多 家 企 业 ), 其 中 也 有 部 分 是 专 门 指 定 的 ( 由 于 近 来 的 用 工 形 势, 采 用 这 种 方 式 的 情 形 越 来 越 多 ) 没 有 第 三 方 监 督 机 制 ( 不 过, 在 需 要 对 顾 客 公 开 设 计 和 施 工 方 面 的 问 题 等 信 息 时, 有 时 会 实 施 第 三 方 评 估 ), 每 周 在 本 部 会 议 上 汇 报 承 包 工 程 公 司 的 情 况, 每 半 年 汇 报 1 次 信 用 情 况 四 家 机 构 间 的 相 互 比 较 和 建 议 (1) 四 家 机 构 间 的 相 互 比 较 先 简 要 描 述 四 家 机 构 的 相 互 比 较 和 日 本 的 相 关 情 况 项 目 推 进 由 哪 个 部 门 来 拍 板 决 定 需 受 哪 些 制 约, 根 据 各 家 机 构 的 成 立 基 础 以 及 该 机 构 所 追 求 的 目 的 目 标 不 同 存 在 较 大 的 差 异 性, 总 体 而 言, 公 共 领 域 工 程 机 构 所 受 制 约 较 严, 民 间 机 构 较 为 宽 松 与 上 一 条 相 同, 发 包 合 同 方 式 的 多 样 化 很 大 程 度 上 依 赖 于 各 机 构 内 部 负 责 人 的 经 验 和 信 息 收 集 能 力, 因 此 为 了 发 包 合 同 方 式 的 健 康 发 展, 机 构 内 需 要 有 该 领 域 的 专 家, 或 者 每 个 项 目 聘 请 相 关 的 专 业 顾 问 此 外, 不 论 设 计 还 是 施 工 所 需 的 标 准 合 同 条 款, 公 共 领 域 工 程 方 面 只 有 日 本 政 府 颁 427

433 附 录 D: 日 本 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 发 的 同 时 适 用 于 土 木 和 建 筑 的 合 同 条 款 公 共 建 筑 设 计 业 务 标 准 委 托 合 同 条 款 公 共 土 木 设 计 业 务 等 标 准 委 托 合 同 条 款 及 公 共 工 程 标 准 承 包 合 同 条 款 ; 民 间 工 程 方 面, 如 设 计 和 监 理 业 务 普 遍 采 用 的 有 四 协 会 共 同 协 议 制 订 的 设 计 监 理 等 业 务 委 托 合 同 条 款, 工 程 业 务 有 民 间 ( 旧 四 协 会 ) 共 同 协 议 制 定 的 工 程 承 包 合 同 条 款 除 此 之 外 就 没 有 适 用 于 其 它 各 种 发 包 合 同 方 式 的 标 准 合 同 条 款, 一 般 情 况 下 直 接 借 用 以 上 这 些 合 同 条 款, 或 添 补 修 改 其 中 部 分 条 款 后 加 以 运 用 日 本 的 法 律 制 度 ( 建 造 师 法 建 筑 业 法 劳 动 安 全 卫 生 法 等 ) 中, 关 于 建 筑 工 程 的 发 包 合 同 方 式, 通 过 一 些 条 款 可 以 推 测 出 它 是 一 个 以 设 计 或 工 程 的 整 体 发 包 为 前 提 的 法 律 体 系, 并 没 有 提 供 多 样 化 的 条 款 约 定 (2) 相 关 建 议 日 本 邮 政 是 一 家 从 政 府 部 门 转 向 民 营 化 的 机 构 项 目 组 认 为 它 的 经 验 可 能 具 有 很 大 的 参 考 价 值, 所 以 邀 请 该 机 构 提 供 了 建 议 日 本 邮 政 在 建 筑 工 程 发 包 方 面, 建 立 了 一 整 套 的 合 同 签 署 规 定 步 骤 和 操 作 手 册, 按 照 这 些 规 定 来 实 施 工 程 发 包 这 些 都 是 日 本 邮 政 漫 长 的 历 史 发 展 过 程 中 积 累 沉 淀 下 来 的 经 验 同 时, 日 本 邮 政 不 论 是 作 为 一 家 企 业 还 是 职 员 个 人, 其 企 业 社 会 责 任 和 合 规 性 管 理 (Corporate Social Responsibility) 都 非 常 到 位 此 外, 企 业 整 体 还 引 进 实 施 了 工 程 发 包 项 目 管 理 体 系, 在 制 度 方 面 确 保 杜 绝 不 正 当 行 为 的 发 生 野 村 不 动 产 为 民 间 企 业, 野 村 不 动 产 方 面 一 共 列 举 了 以 下 7 项 建 议 :1 在 项 目 启 动 初 期, 从 获 取 建 设 用 地 阶 段 到 设 计 阶 段, 尽 快 与 设 计 方 施 工 方 成 立 项 目 小 组 2 重 视 建 设 用 地 的 获 取 提 高 项 目 速 度, 在 项 目 小 组 设 立 阶 段 不 需 要 作 正 式 的 签 批 3 在 选 择 设 计 方 施 工 方 方 面, 重 视 过 往 业 绩 和 合 作 的 延 续 性 ( 包 括 设 计 方 现 场 代 理 人 等 ) 继 续 发 包 给 同 一 家 合 作 方, 已 有 的 良 好 的 沟 通 管 道 和 合 作 伙 伴 关 系 非 常 有 利 于 在 进 行 VE 和 变 更 的 同 时, 建 设 高 质 量 的 工 程 4 工 程 发 包 给 有 长 期 经 验 积 累 的 设 计 方 和 施 工 方 因 为 包 括 从 失 败 和 客 户 投 诉 中 所 汲 取 教 训 在 内, 他 们 熟 知 各 项 标 准 和 操 作 方 法, 有 利 于 保 证 质 量 和 防 止 返 工 导 致 的 成 本 损 失 5 要 防 止 类 似 于 任 意 合 同 ( 不 经 招 标 的 合 同 ) 的 延 续 发 包 可 能 发 生 的 不 法 行 为, 其 先 决 条 件 是 工 程 建 筑 质 量 销 售 维 护 管 理 等 各 部 门 在 讨 论 问 题 上 必 须 立 场 对 等, 审 核 及 签 批 的 程 序 管 理 必 须 规 范 6 重 视 实 绩 和 延 续 性 ( 从 设 计 方 现 场 代 理 人 到 合 作 工 程 公 司 施 工 队 ), 因 熟 悉 公 司 的 设 计 质 量 标 准, 有 428

434 附 录 D: 日 本 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 着 良 好 的 合 作 伙 伴 关 系, 因 此 可 确 保 质 量 防 止 因 返 工 导 致 的 成 本 流 失 7 如 接 受 客 户 招 待 馈 赠, 其 权 益 归 属 于 公 司, 应 向 公 司 报 告 委 员 会 的 建 议 日 本 公 共 领 域 工 程 项 目 的 发 包 合 同 制 度, 在 设 计 方 面, 虽 然 提 倡 方 案 比 选 ( 设 计 策 划 竞 选 ) / 比 赛 ( 设 计 竞 赛 ), 但 除 了 中 央 政 府 以 及 政 令 制 订 城 市 外, 总 体 都 是 价 格 竞 争 在 工 程 方 面, 基 本 采 用 的 是 指 定 招 标 制, 指 定 招 标 的 参 加 者, 让 他 们 之 间 互 相 竞 争 但 是 在 这 些 制 度 的 长 期 实 施 过 程 中, 出 现 了 备 受 关 注 的 所 谓 的 串 通 投 标 问 题, 同 时 随 着 建 筑 技 术 的 不 断 高 难 度 化 多 样 化, 一 些 曾 以 技 术 见 长 的 企 业 逐 渐 地 无 法 中 标 针 对 这 种 情 况, 日 本 政 府 制 定 了 公 共 领 域 工 程 项 目 质 量 保 证 促 进 法, 改 变 了 以 往 做 法, 不 论 是 设 计 还 是 施 工, 在 仔 细 考 虑 技 术 和 价 格 双 方 面 因 素 的 基 础 上 决 定 中 标 者 ( 综 合 评 价 中 标 方 式 ), 并 正 在 反 复 地 改 善 这 项 制 度 要 确 保 综 合 评 价 中 标 方 式 行 之 有 效, 必 须 具 备 以 下 条 件 :1 具 备 丰 富 齐 全 的 技 术 能 力, 并 且 该 技 术 已 普 及, 可 进 行 客 观 评 价 2 在 民 间 市 场 方 面, 具 有 一 定 稳 定 性 的 质 量 保 证 体 系, 以 确 保 其 竞 争 性 3 遵 纪 守 法 的 精 神 和 相 关 必 须 遵 守 的 法 律 内 容 普 及 深 入 到 各 个 企 业 和 民 众 之 中 4 综 合 评 价 中 标 方 式 要 扎 根 稳 固 下 来, 执 行 维 持 和 改 善 这 项 制 度 的 组 织 机 构 就 必 须 保 持 光 明 公 正 最 重 要 的 是, 要 熟 悉 一 线 工 作 ( 包 括 项 目 规 划 一 线 设 计 一 线 施 工 一 线 等 ), 由 熟 悉 一 线 工 作 的 人 士 秉 持 着 透 明 性 和 中 立 性 制 定 相 关 制 度 4.3 建 设 项 目 质 量 保 证 体 系 质 量 保 证 质 量 管 理 机 构 与 体 系 (1) 国 土 交 通 省 根 据 会 计 法 第 29 条 11 款 合 同 负 责 官 员 在 缔 结 工 程 制 造 等 的 承 包 合 同 时, 须 根 据 政 令 规 定, 亲 自 或 命 令 助 理 人 员 进 行 必 要 的 监 督, 以 确 保 合 同 正 常 履 行 之 规 定, 发 包 方 工 作 人 员 须 对 工 程 进 行 监 督 和 检 查, 且 规 定 两 者 不 得 兼 任 此 外, 根 据 会 计 检 察 院 法 第 20 条 会 计 检 查 院 ( 译 注 : 相 当 于 审 计 署 ) 根 据 日 本 国 宪 法 第 90 条 规 定, 对 政 府 收 支 决 算 进 行 检 查, 同 时 根 据 法 律 规 定 实 施 审 计, 会 计 检 查 院 对 政 府 的 支 出 决 算 实 施 审 计 国 土 交 通 省 具 有 特 色 的 做 法 是, 为 确 保 建 筑 质 量 性 能 设 计 文 件 编 制 省 力 化 和 施 工 合 理 化, 制 定 了 公 共 领 域 建 筑 工 程 标 准 技 术 规 范 书 等, 并 以 此 作 为 工 程 合 同 文 件 429

435 附 录 D: 日 本 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 该 技 术 规 范 书 已 成 为 各 部 委 各 厅 局 统 一 使 用 的 标 准 不 仅 如 此, 很 多 民 间 工 程 也 在 使 用 该 技 术 规 范 书 (2) 京 都 市 在 工 程 监 督 检 查 方 面, 与 中 央 政 府 一 样, 根 据 地 方 自 治 法 第 234 条 第 2 款 第 1 项 地 方 政 府 在 缔 结 工 程 制 造 等 方 面 承 包 合 同 或 购 买 建 筑 物 等 合 同 时, 该 地 方 政 府 工 作 人 员 必 须 根 据 政 令 规 定, 实 施 必 要 的 监 督 或 检 查, 以 确 保 合 同 正 常 履 约, 确 认 交 付 完 成 ( 包 括 完 成 交 付 前 需 要 支 付 部 分 费 用 情 况 下 对 工 程 已 制 造 完 工 部 分 建 筑 物 已 交 接 部 分 等 的 确 认 ) 的 规 定, 工 作 人 员 应 实 施 必 要 的 监 督 或 检 查, 且 规 定 两 者 不 得 兼 任 此 外, 审 计 委 员 根 据 地 方 自 治 法 进 行 审 计 ; 如 有 接 受 国 家 补 助, 则 根 据 会 计 检 查 法 进 行 审 计 以 下 为 监 督 和 检 查 工 作 的 具 体 内 容 从 设 计 阶 段 开 始, 以 营 缮 部 门 为 主 导 负 责 建 筑 项 目 的 推 进 从 设 计 到 工 程 发 包 工 程 监 理, 均 由 营 缮 部 局 一 手 负 责, 营 缮 部 门 内 的 设 计 管 理 处 和 施 工 管 理 处 分 工 明 确, 并 且 相 互 监 督 在 工 程 阶 段, 原 则 上 由 施 工 管 理 处 直 接 负 责 实 施 工 程 监 理 业 务 如 出 现 必 须 常 驻 工 地 现 场 或 直 接 实 施 监 理 存 在 困 难 时, 原 则 上 通 过 普 通 竞 争 性 招 投 标, 将 工 程 监 理 业 务 ( 第 三 方 监 理 ) 对 外 发 包 从 设 计 阶 段 到 施 工 阶 段, 技 术 管 理 部 局 从 第 三 方 立 场 对 营 缮 部 门 实 施 以 下 的 监 督 在 设 计 阶 段, 为 了 有 效 预 防 不 法 行 为, 京 都 市 采 取 一 种 特 有 的 做 法, 即 在 大 型 工 程 项 目 发 包 ( 包 括 设 计 变 更 时 缔 结 的 工 程 承 包 变 更 合 同 ) 之 前, 和 营 缮 部 门 召 开 大 型 工 程 项 目 等 事 前 协 商 44 会 议 在 施 工 阶 段, 实 施 中 途 检 查 已 建 成 部 分 检 查 完 工 检 查 ( 不 包 括 建 筑 指 导 部 门 按 照 建 筑 标 准 法 实 施 的 检 查 ), 这 些 检 查 只 有 配 备 有 检 查 员 的 技 术 管 理 部 门 才 能 实 施 45 除 此 之 外, 技 术 管 理 部 门 还 负 责 有 利 于 确 保 营 缮 部 门 实 施 的 设 计 工 程 监 理 业 务 顺 利 开 展 所 需 的 对 策 方 针 的 决 策, 例 如 物 价 暴 涨 对 策 的 研 究 等 等 京 都 市 并 没 有 特 别 独 特 的 做 法, 而 是 更 倾 向 于 遵 守 国 土 交 通 省 所 制 定 的 制 度 标 准 技 术 标 准 就 公 共 建 筑 工 程 标 准 技 术 规 范 书 来 说, 也 是 参 照 执 行, 作 为 施 工 合 同 非 参 照 资 料 参 照 资 料 资 料 资 料 资 料 资 料

436 附 录 D: 日 本 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 标 技 术 规 范 书 的 一 部 分 (3) 日 本 邮 政 日 本 邮 政 在 质 量 保 证 工 作 方 面, 从 规 划 阶 段 拿 地 开 始, 到 设 计 阶 段 施 工 阶 段, 分 不 同 阶 段 实 施 质 量 管 理 在 拿 地 阶 段, 土 地 交 易 价 格 超 过 2 亿 日 元 以 上 的 建 筑, 必 须 征 得 控 股 公 司 的 批 准, 同 时 进 行 监 督, 以 免 购 买 的 地 块 是 填 海 造 地 等 软 地 基 地 块 在 设 计 阶 段, 确 保 所 设 计 的 项 目 质 量 符 合 设 计 方 针 要 求 从 一 开 始 就 引 进 生 产 设 计 VE, 以 提 高 设 计 质 量 在 1/200 设 计 时 间, 召 开 设 计 会 议, 听 取 各 方 意 见, 以 确 保 设 计 质 量 符 合 要 求 同 时, 制 作 专 门 的 邮 局 标 准 设 计 图, 以 防 个 人 失 误 等 的 发 生 在 施 工 阶 段, 由 日 本 邮 政 的 员 工 担 任 监 督 员, 实 施 工 程 监 理 和 监 督, 以 确 保 质 量 根 据 ISO9000 管 理 要 求 改 变 监 督 方 式, 激 发 提 高 施 工 方 的 质 量 管 理 能 力 同 时 促 使 施 工 方 严 格 实 施 企 业 内 部 检 查, 以 确 保 施 工 质 量 (4) 野 村 不 动 产 在 设 计 阶 段, 制 定 并 执 行 集 合 住 宅 设 计 标 准 ( 性 能 功 能 水 准 的 确 保, 客 户 满 意 度 ), 标 准 的 执 行 较 为 柔 性, 设 计 人 员 使 用 时 一 般 采 用 查 核 表 的 形 式 设 计 开 始 前, 设 计 人 员 与 公 司 内 部 的 技 术 人 员 共 同 就 设 计 方 针 问 题 点 进 行 协 商, 努 力 达 成 共 识 公 司 内 部 技 术 人 员 对 每 一 项 初 步 设 计 和 施 工 图 设 计 的 设 计 文 件 ( 设 计 图 纸 结 构 设 备 计 算 书 ) 都 会 进 行 检 查, 进 行 问 题 答 疑 和 最 终 确 认 为 防 止 返 工 不 一 致 的 发 生, 在 每 个 设 计 阶 段 都 会 召 开 公 司 内 部 的 跨 部 门 确 认 会 施 工 阶 段, 制 定 并 执 行 集 合 住 宅 施 工 手 册, 每 年 根 据 回 馈 意 见 进 行 修 订 同 时 采 取 了 一 系 列 措 施 来 提 高 手 册 的 实 效 性, 包 括 手 册 的 可 视 化 向 公 司 内 外 公 布 修 订 内 容 等 重 点 条 目 都 集 中 在 质 量 文 件 项 下 ( 包 括 设 计 标 准 实 施 手 册 管 理 工 具 竣 工 验 收 报 告 等 ), 每 个 施 工 阶 段 动 工 前 召 开 各 种 研 究 会 议, 统 一 检 查 项 目 和 频 率 次 数 该 公 司 的 特 色 做 法 是, 不 采 用 TQC ISO9000 体 系, 而 是 建 立 了 一 套 独 家 体 系 ( 管 理 档 ) 来 进 行 管 理 同 时 对 管 理 文 档 实 施 检 查, 亲 自 对 现 场 进 行 确 认, 防 止 业 务 流 程 的 流 于 形 式 文 档 数 量 控 制 在 最 低 限 度, 并 不 断 进 行 修 改 通 过 执 行 Proud Quality File, 431

437 附 录 D: 日 本 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 减 少 客 户 投 诉 和 施 工 事 故, 同 时 跟 踪 回 馈 意 见 定 期 进 行 修 订 质 量 保 证 的 具 体 措 施 具 体 的 质 量 保 证 体 系 (1) 国 土 交 通 省 同 第 3 章 所 述 的 业 务 流 程 (2) 京 都 市 为 了 确 保 公 共 领 域 工 程 项 目 的 质 量, 公 共 领 域 工 程 质 量 保 证 促 进 法 规 定 了 发 包 方 和 承 包 方 双 方 的 责 任 与 义 务 京 都 市 的 主 要 做 法 如 下 1) 采 用 综 合 评 价 价 格 与 质 量 的 发 包 方 式 如 果 是 承 包 方 的 历 史 业 绩 经 验 专 业 知 识 等 价 格 以 外 的 因 素 对 设 计 或 施 工 质 量 有 重 大 影 响 的 工 程 项 目, 会 尽 量 采 用 公 募 型 方 案 比 选 方 式 或 综 合 评 价 中 标 方 式 来 选 择 确 定 设 计 事 务 所 和 承 包 商 2) 采 用 成 绩 评 定 机 制 为 促 进 业 务 的 规 范 性 和 质 量 的 提 升, 技 术 管 理 部 门 参 照 国 土 交 通 省 的 做 法, 制 定 了 京 都 市 城 市 规 划 局 建 筑 设 计 等 委 托 业 务 成 绩 评 定 要 则 46 及 京 都 市 城 市 规 划 局 建 筑 承 包 工 程 成 绩 评 定 要 则 47, 设 计 业 务 委 托 由 设 计 管 理 处 负 责 成 绩 评 定, 工 程 承 包 由 技 术 管 理 部 门 和 施 工 管 理 处 共 同 进 行 成 绩 评 定, 评 定 结 果 通 知 承 包 方 在 合 同 部 门 按 照 工 程 类 别 和 预 期 价 格 对 一 般 竞 争 性 招 投 标 参 与 者 进 行 评 级 时, 这 些 成 绩 评 定 结 果 将 成 为 考 虑 依 据 工 程 承 包 相 关 的 成 绩 评 定 结 果 将 成 为 综 合 评 价 中 标 方 式 的 评 价 项 目 之 一 ; 对 于 设 计 业 务 委 托 相 关 的 成 绩 评 定 结 果, 目 前 正 在 研 究 如 何 将 之 运 用 到 公 募 型 方 案 比 选 中 3) 设 计 阶 段 的 措 施 安 排 为 了 明 确 京 都 市 发 包 工 程 的 设 计 规 则, 促 进 设 计 业 务 的 规 范 性 和 保 证 设 计 质 量, 技 参 照 资 料 参 照 资 料

438 附 录 D: 日 本 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 术 管 理 部 门 参 照 国 土 交 通 省 的 做 法 制 定 了 京 都 市 城 市 规 划 局 建 筑 工 程 估 算 纲 要 48 建 筑 工 程 标 准 单 价 表 49, 还 编 写 了 建 筑 设 计 等 委 托 业 务 监 督 检 查 纲 要 50 此 外, 设 计 事 务 所 完 成 的 设 计 内 容, 必 须 经 设 计 管 理 处 的 科 员 科 长 和 处 长 3 人 进 行 审 核, 而 概 算 明 细 表 更 有 别 的 科 员 进 行 对 照 检 查 涉 及 大 型 项 目 的, 还 会 经 过 京 都 市 设 计 协 议 会 的 审 议, 以 及 在 大 型 工 程 等 的 事 前 协 商 框 架 下 的 第 三 方 审 核 4) 施 工 阶 段 的 具 体 措 施 为 了 保 证 施 工 的 规 范 性 和 施 工 质 量, 技 术 管 辖 部 门 制 订 了 京 都 市 城 市 规 划 局 建 筑 承 包 施 工 监 督 检 查 纲 要 作 为 发 包 方, 为 了 确 保 合 同 条 件 的 正 确 履 行 和 施 工 管 理 及 现 场 管 理 的 规 范 实 施 保 证 施 工 质 量, 还 会 由 技 术 管 辖 部 门 来 进 行 中 途 检 查 已 完 工 部 分 检 查 以 及 完 工 检 查 施 工 监 理 业 务 原 则 上 由 职 能 部 门 直 接 实 施, 以 便 维 持 提 高 职 员 的 技 术 能 力 为 促 进 土 木 建 筑 及 设 备 技 术 人 员 之 间 的 信 息 沟 通 和 交 流, 设 立 以 副 市 长 为 首 的 跨 部 门 技 术 管 理 委 员 会, 负 责 公 共 领 域 工 程 成 本 控 制 的 进 度 管 理 新 技 术 的 研 究 探 讨 技 术 人 员 培 训 以 及 其 它 技 术 相 关 问 题 的 处 理 作 为 营 缮 部 门 职 员 的 培 训, 除 了 OJT( 在 岗 培 训 ) 外, 技 术 管 理 部 门 和 营 缮 部 门 还 分 别 开 展 技 术 培 训 技 术 管 理 部 门 派 遣 营 缮 部 门 职 员 参 加 国 土 交 通 大 学 以 及 全 国 建 设 培 训 中 心 的 培 训 课 程 支 持 职 员 ( 通 过 培 训 进 修 财 政 支 持 等 方 式 ) 获 得 一 级 建 造 师 资 格 ( 包 括 作 为 特 别 行 政 厅 局 培 养 建 筑 主 管 官 员 ) (3) 日 本 邮 政 在 录 用 应 届 毕 业 生 的 同 时, 灵 活 招 聘 有 工 作 经 验 者, 以 确 保 人 才 资 源 实 行 建 造 师 建 筑 设 备 工 程 师 资 格 获 取 激 励 机 制 ( 提 高 薪 金 等 ) 企 业 内 部 培 训 除 在 岗 培 训 外, 实 施 48 参 照 资 料 依 据 国 土 交 通 省 的 标 准 50 参 照 资 料

439 附 录 D: 日 本 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 管 理 层 培 训 高 级 技 术 人 员 培 训 此 外, 作 为 企 业 整 体 开 展 合 规 性 培 训 (4) 野 村 不 动 产 在 质 量 管 理 机 制 上, 明 确 发 包 方 建 造 师 ( 施 工 监 理 监 督 方 ) 施 工 总 承 包 方 专 业 施 工 队 伍 等 相 关 参 与 者 的 责 任 例 如, 发 包 方 作 为 顾 客 合 同 的 当 事 者, 划 分 管 理 范 围 要 求 设 计 方 施 工 方 按 职 责 进 行 质 量 管 理, 明 确 规 定 施 工 质 量 责 任 必 须 由 施 工 方 承 担 遵 循 质 量 管 理 机 制 中 制 度 确 保 质 量 合 作 确 保 质 量 这 一 日 本 式 体 系 的 特 点, 严 格 遵 守 制 度 的 同 时, 分 清 主 次, 灵 活 处 理, 同 时 注 意 不 要 阻 碍 设 计 方 施 工 方 提 出 的 合 理 化 建 议 保 持 在 各 个 单 元 环 节 的 信 息 回 馈 在 企 业 内 部 技 术 人 员 雇 佣 培 训 等 方 面, 有 在 岗 培 训 脱 产 培 训 内 部 培 训 等 多 种 形 式 具 体 有 Proud Quality 会 议 企 业 内 部 讲 座 演 讲 会 ( 建 筑 结 构 设 备 电 气 等 分 主 题 ) 设 计 点 评 会 大 型 建 筑 公 司 参 观 说 明 会 ( 听 取 施 工 方 的 意 见 ) 等 通 过 利 用 企 业 外 部 的 教 育 制 度 资 格 制 度, 目 前 公 司 已 拥 有 200 名 以 上 的 建 造 师 ( 一 级 二 级 ) 资 格 获 得 者, 相 关 资 格 已 成 为 升 职 条 件 之 一 同 时, 还 制 定 了 多 项 面 向 施 工 方 的 奖 励 表 彰 制 度 四 家 机 构 间 的 相 互 比 较 以 及 建 议 (1) 四 家 机 构 的 相 互 比 较 先 简 要 描 述 四 家 机 构 的 相 互 比 较 和 日 本 的 相 关 情 况 就 质 量 保 证 体 系 来 说, 各 家 机 构 都 考 虑 得 极 为 慎 重 而 周 到 依 据 国 家 的 法 律 法 规, 自 认 有 着 对 行 业 的 指 导 培 育 责 任, 积 极 推 进 完 善 质 量 保 证 机 制 的 国 土 交 通 省 和 京 都 市 ; 积 极 引 进 在 建 筑 行 业 卓 有 成 效 的 ISO9000 体 系 和 技 术 人 员 资 格 证 制 度 等 相 关 制 度, 自 觉 承 担 发 包 方 责 任 努 力 构 建 质 量 保 证 体 系 的 日 本 邮 政 ; 细 致 入 微 地 为 终 极 发 包 方 即 购 房 人 考 虑, 深 入 设 计 施 工 等 技 术 领 域, 精 益 求 精 努 力 提 高 质 量 保 证 系 数 的 野 村 不 动 产 可 以 说, 各 家 机 构 都 立 足 自 身 特 点, 构 筑 了 各 自 的 质 量 保 证 体 系 下 面, 较 为 具 体 地 介 绍 一 下 各 家 机 构 的 特 点 434

440 附 录 D: 日 本 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 国 土 交 通 省 制 定 了 公 共 领 域 工 程 项 目 质 量 保 证 促 进 法, 进 行 了 有 利 于 技 术 力 量 强 质 量 保 证 能 力 强 的 企 业 获 得 订 单 的 制 度 设 计, 监 制 了 公 共 领 域 工 程 项 目 标 准 技 术 规 范 书 现 已 成 为 包 含 民 间 项 目 在 内 的 大 多 数 建 筑 工 程 的 设 计 模 板 此 外, 除 了 其 自 身 通 过 推 进 公 共 领 域 工 程 项 目 第 三 方 监 理 的 制 度 化 等 努 力 促 进 质 量 保 证 体 系 外, 为 制 度 的 推 广 发 展 也 做 出 了 贡 献 京 都 市 在 遵 守 国 家 制 定 的 法 律 制 度 的 同 时, 建 立 了 自 身 特 有 的 质 量 保 证 体 系, 并 致 力 于 承 担 质 量 保 证 工 作 的 本 市 设 计 从 业 人 员 和 建 筑 业 企 业 的 培 育 其 代 表 性 工 作 之 一 就 是 京 都 市 公 共 建 筑 设 计 指 引, 在 规 划 设 计 阶 段 着 力 于 基 本 思 路 的 引 导, 在 施 工 阶 段 则 直 接 实 施 施 工 监 理 业 务 日 本 邮 政 一 向 具 有 重 视 质 量 的 传 统, 在 各 部 委 中 都 是 首 屈 一 指 的, 为 日 本 建 筑 产 业 的 质 量 保 证 和 提 高 作 出 了 杰 出 的 贡 献 日 本 邮 政 对 项 目 的 监 督 指 导 和 监 理 极 其 严 格 有 一 家 建 筑 公 司, 如 果 获 得 了 日 本 邮 政 的 项 目, 他 们 无 论 如 何 都 会 把 过 去 曾 在 日 本 邮 政 的 项 目 中 工 作 过 的 员 工 调 过 来 担 任 现 场 项 目 经 理 与 此 同 时, 他 们 对 自 己 也 非 常 严 格, 拥 有 ISO9000 工 程 监 理 高 效 化 VE 等 质 量 控 制 相 关 的 诸 多 研 究 成 果 现 在, 这 些 成 果 都 已 经 外 部 化, 期 待 着 有 一 个 归 纳 总 结 野 村 不 动 产 是 民 间 建 筑 工 程 质 量 保 证 体 系 的 引 领 者 既 是 发 包 方, 又 拥 有 众 多 的 建 筑 工 程 技 术 人 员, 大 量 的 员 工 投 入 到 设 计 施 工 工 作 中 尤 其 是 近 年 来, 抗 震 强 度 作 假 钢 筋 配 筋 错 误 等 时 有 发 生, 作 为 发 包 方, 野 村 不 动 产 全 公 司 上 下 一 致, 全 力 推 行 钢 筋 配 筋 的 全 数 检 查 制 定 以 保 证 质 量 为 目 的 的 Proud Quality Files, 并 在 所 有 项 目 中 切 实 推 广 实 施 这 些 活 动 的 出 发 点, 就 是 基 于 优 质 低 价 是 企 业 的 生 存 之 本 这 一 认 识 日 本 的 质 量 保 证 体 系,1 在 建 筑 标 准 法 建 造 师 法 建 筑 业 法 等 法 律 规 范 下,2 依 据 各 类 记 录 标 准 合 同 约 定 等 标 准 规 范 文 档 3 针 对 每 个 建 筑 项 目 均 制 作 高 水 平 的 设 计 文 档 施 工 文 档,4 而 且 从 事 这 些 工 作 的 技 术 人 员 技 术 工 人 拥 有 杰 出 的 技 术 水 准 和 高 超 的 技 能, 从 而 使 日 本 长 期 以 来 能 够 建 造 极 高 质 量 的 建 筑, 达 到 了 世 界 一 流 的 水 平 而 这 些 背 后 的 支 撑, 是 守 法 精 神 对 造 物 的 热 爱 和 极 高 的 道 德 水 平, 还 有 发 包 方 设 计 方 施 工 方 以 及 工 匠 之 间 的 相 互 信 任 435

441 附 录 D: 日 本 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 但 是, 随 着 建 筑 市 场 的 萎 缩 和 国 际 化, 以 及 企 业 间 竞 争 的 加 剧, 日 本 式 体 系 的 这 些 特 征 也 在 慢 慢 变 质 在 这 样 的 大 背 景 下, 这 里 介 绍 的 四 家 机 构, 都 是 在 充 分 发 扬 日 本 式 体 系 的 长 处 的 同 时, 还 在 努 力 构 建 更 为 有 效 的 质 量 保 证 体 系 的 机 构 (2) 相 关 建 议 这 四 家 机 构 为 了 改 进 提 高 工 程 质 量, 最 大 限 度 地 投 入 了 其 人 力 和 财 力 资 源, 也 愿 意 介 绍 相 关 经 验 日 本 邮 政 从 一 个 国 家 机 关 最 终 转 变 成 为 一 家 民 间 企 业 的 过 程 中, 一 直 保 持 着 极 强 的 质 量 保 证 能 力, 其 诀 窍 就 是 组 织 的 核 心 是 人 因 此, 需 要 研 究 内 部 的 培 训 机 制, 以 促 进 人 才 培 育 作 为 建 设 项 目 业 主, 在 今 后 建 筑 市 场 不 断 发 展 的 过 程 中, 应 当 重 视 人 才 培 育 工 作 委 员 会 的 建 议 日 本 的 建 筑 项 目 质 量 水 平 极 高 但 为 了 达 到 这 个 质 量 水 平, 需 要 开 展 各 种 各 样 的 工 作, 需 要 提 高 人 和 组 织 的 能 力 首 先, 质 量 不 是 靠 检 查 出 来 的, 而 是 在 于 在 实 施 设 计 和 施 工 业 务 过 程 中 如 何 进 行 正 确 的 管 理 也 就 是 说, 检 查 是 结 果, 质 量 是 过 程 管 理 --- 这 是 TQC 的 基 本 理 念, 这 种 理 念 的 培 育 尤 其 重 要 为 此, 除 了 需 要 对 参 与 工 程 的 技 术 人 员 技 术 工 人 进 行 个 人 能 力 和 守 法 精 神 的 培 育 外, 还 需 要 让 其 切 身 体 会 到 创 造 的 意 义 和 乐 趣 构 成 上 述 这 些 的 基 础, 是 技 术 人 员 技 术 工 人 的 相 互 交 流 培 训, 及 其 各 自 在 施 工 现 场 的 管 理 组 织 和 会 议 体 系 的 有 效 构 成 4.4 建 设 项 目 的 成 本 管 理 各 家 机 构 对 成 本 管 理 的 定 位 (1) 国 土 交 通 省 为 了 提 高 设 计 阶 段 成 本 管 理 的 效 率 和 精 度, 制 定 了 官 厅 设 施 设 计 阶 段 成 本 管 理 指 引 (2) 京 都 市 436

442 附 录 D: 日 本 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 京 都 市 制 定 了 如 图 京 都 市 建 筑 项 目 业 务 流 程 中 (1) 和 (2) 所 列 的 各 项 标 准, 以 下 仅 列 举 各 项 标 准 的 名 称 1 类 似 设 施 的 历 史 数 据 : 新 建 工 程 预 算 单 价 ( 国 土 交 通 省 ); 发 行 刊 物 2 京 都 市 都 市 规 划 局 建 筑 设 计 业 务 等 的 计 算 标 准 : 京 都 市 都 市 规 划 局 建 筑 设 计 业 务 等 的 计 算 要 则 ; 京 都 市 都 市 规 划 局 建 筑 工 程 计 算 纲 要 ; 京 都 市 都 市 规 划 局 建 筑 工 程 计 算 纲 要 实 施 细 则 ; 公 共 建 筑 工 程 计 算 标 准 ; 公 共 建 筑 工 程 共 同 费 用 计 算 标 准 ; 公 共 建 筑 工 程 标 准 单 价 计 算 标 准 ; 公 共 建 筑 工 程 量 计 算 标 准 ; 公 共 建 筑 工 程 设 备 数 量 计 算 标 准 ; 建 筑 工 程 标 准 单 价 表 ; 京 都 市 公 共 建 筑 低 碳 设 计 标 准 ; 京 都 市 公 共 领 域 设 计 指 引 至 于 业 界 流 行 的 为 了 项 目 预 算 顺 利 执 行 而 引 入 的 Contingency cost( 不 可 预 见 费 ), 则 未 作 计 算 当 出 现 需 增 加 工 程 费 用 等 情 况 时, 每 次 都 通 过 变 更 预 算 来 确 保 资 金 (3) 日 本 邮 政 根 据 工 程 费 用 概 算 手 册, 计 算 出 建 筑 工 程 的 预 期 价 格 关 于 概 算 金 额 的 计 算 等, 在 生 产 计 划 手 册 中 规 定 分 不 同 阶 段 即 1 策 划 阶 段 2 选 址 阶 段 3 基 本 计 划 阶 段 4 初 步 设 计 阶 段 5 基 本 施 工 图 设 计 阶 段 5 施 工 图 设 计 阶 段, 计 算 出 生 命 全 周 期 成 本 关 于 不 可 预 见 费, 基 本 上 不 作 计 算 当 个 别 项 目 需 要 增 加 工 程 费 用 时, 每 次 都 采 取 经 营 会 议 管 理 层 签 批 等 形 式 予 以 批 准 不 过, 与 中 央 政 府 等 机 关 不 同, 个 别 项 目 要 求 增 加 工 程 费 时, 只 要 理 由 充 分 明 确, 费 用 支 出 方 面 会 相 对 比 较 自 由, 可 进 行 灵 活 处 理 建 设 工 程 从 设 计 到 施 工, 整 个 周 期 较 长, 期 间, 建 筑 的 使 用 方 式 以 及 安 装 的 设 备 等 也 有 可 能 发 生 变 化, 所 以 在 现 实 中, 很 多 项 目 都 需 要 进 行 设 计 变 更 (4) 野 村 不 动 产 提 高 买 地 前 的 建 筑 施 工 费 用 概 算 精 度 非 常 重 要, 但 是 每 年 有 数 百 个 候 选 地 块, 从 收 集 地 块 信 息 到 招 标 报 价, 时 间 总 是 很 紧 迫 为 了 应 对 这 种 情 况, 公 司 内 部 制 作 了 概 算 系 统, 可 按 照 不 同 的 目 的 和 精 度 要 求, 进 行 概 算 精 算 以 及 VE 所 需 的 分 单 元 比 较 等 取 得 土 地 后, 会 正 式 制 定 建 筑 方 案, 预 测 销 售 额 和 建 筑 施 工 费 用, 灵 活 地 推 进 项 目 进 程 公 司 内 部 固 定 的 成 本 管 理 51 是 分 为 6 次 ( 土 地 取 得 时 项 目 计 划 时 初 步 设 计 时 51 参 见 资 料 成 本 控 制 实 施 手 册 成 本 相 关 业 务 流 程 图 437

443 附 录 D: 日 本 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 实 施 方 案 时 样 板 房 制 作 时 决 算 时 ), 但 在 此 期 间, 随 时 会 对 施 工 方 厂 家 提 供 的 报 价 和 公 司 内 部 的 概 算 进 行 比 较, 不 断 进 行 计 划 变 更 VE 采 购 优 化 等 此 外, 还 为 了 成 本 管 理 制 作 了 成 本 控 制 表, 并 加 以 有 效 应 用 成 本 控 制 表 的 具 体 工 作 以 项 目 为 单 位, 由 推 进 科 和 建 筑 科 负 责, 由 建 设 企 划 室 填 写, 表 格 信 息 内 容 与 事 业 部 住 宅 建 设 部 进 行 共 享 关 于 不 可 预 见 费, 野 村 不 动 产 是 作 为 预 备 金 ( 使 用 裁 量 权 在 项 目 负 责 人 ) 来 灵 活 使 用 的, 当 发 生 物 价 上 涨 + 不 可 遇 见 成 本 时, 每 次 即 行 签 批 预 备 金 同 时 还 起 到 施 工 追 加 费 用 和 奖 励 金 的 作 用 例 如, 关 系 到 工 作 的 好 坏 和 继 续 发 包 等 情 况 时 可 以 使 用 成 本 管 理 的 具 体 流 程 与 方 法 (1) 国 土 交 通 省 为 了 提 高 设 计 阶 段 成 本 管 理 的 效 率 和 精 度, 制 定 了 官 厅 设 施 设 计 阶 段 成 本 管 理 指 引 (2) 京 都 市 有 关 预 算 处 理, 建 筑 项 目 初 期 预 算 及 设 计 变 更 所 需 预 算 修 缮 等 维 护 管 理 所 需 预 算 的 确 保 以 及 设 计 业 务 委 托 和 工 程 发 包 所 需 经 费 支 出 的 决 策, 京 都 市 都 是 由 设 施 管 理 部 门 负 责, 而 不 属 于 营 缮 部 门 负 责 设 施 管 理 部 门 依 照 京 都 市 的 上 位 计 划 和 分 行 政 领 域 计 划 等, 根 据 社 会 经 济 形 势 和 市 民 需 求 决 定 项 目 的 优 先 级 后, 对 财 政 部 门 提 出 预 算 要 求 预 算 的 成 立 需 经 由 市 议 会 的 批 准 作 为 对 设 施 管 理 部 门 的 技 术 支 持, 营 缮 部 门 会 在 计 划 阶 段 负 责 工 程 费 的 概 算, 但 是 不 能 直 接 参 与 设 施 管 理 局 的 预 算 要 求 和 财 政 部 门 的 预 算 审 核 因 此, 在 设 计 阶 段 出 现 预 算 不 足 或 者 发 生 设 计 变 更 或 近 期 常 见 的 劳 务 费 单 价 修 订 52 等 情 况 时, 营 缮 部 局 无 法 机 动 应 对, 这 是 一 个 体 制 性 的 缺 陷 另 外, 在 京 都 市, 预 定 价 格 超 过 4 亿 日 元 的 施 工 承 包 合 同 ( 含 设 计 变 更 引 起 的 施 工 承 包 合 同 变 更 ), 需 市 议 会 审 议 通 过 才 能 缔 结 在 操 作 程 序 上, 先 和 中 标 方 草 签 合 同, 得 到 市 议 会 认 后 方 可 正 式 签 订 合 同, 导 致 手 续 办 理 时 间 大 幅 度 延 长, 会 带 来 设 计 月 份 和 合 同 签 署 月 份 之 间 大 幅 度 偏 离 等 问 题 52 关 于 平 成 26(2014) 年 2 月 起 实 施 的 公 共 领 域 工 程 设 计 劳 务 单 价, 农 林 水 产 省 和 国 土 交 通 省 根 据 平 成 25 年 ( 2013) 10 月 实 施 的 公 共 领 域 工 程 劳 务 费 调 查 结 果, 决 定 从 平 成 26 年 2 月 起 实 行 新 的 公 共 领 域 工 程 设 计 劳 务 单 价, 公 共 领 域 工 程 施 工 费 估 算 使 用 该 新 单 价 标 准 摘 选 自 国 土 交 通 省 HP 438

444 附 录 D: 日 本 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 在 具 体 的 成 本 管 理 措 施 方 面, 首 先 在 计 划 阶 段, 设 计 管 理 处 会 根 据 设 施 管 理 部 门 的 委 托, 参 考 类 似 设 施 的 历 史 数 据 和 国 土 交 通 局 的 新 建 工 程 预 算 单 价, 再 考 虑 物 价 上 升 趋 势, 做 出 工 程 费 概 算, 该 工 程 费 概 算 原 则 上 将 作 为 工 程 预 算 的 依 据 接 着, 在 进 入 设 计 阶 段 后, 设 计 管 理 处 会 在 完 成 初 步 设 计 时 以 及 施 工 图 设 计 过 程 中, 进 行 1 2 次 概 算, 在 根 据 需 要 调 整 设 计 规 格 等 因 素 后, 在 施 工 图 设 计 完 成 时 进 行 最 终 概 算 施 工 阶 段 设 计 变 更 相 关 的 成 本 管 理 办 法 也 是 如 此 如 概 算 结 果 显 示, 即 便 改 变 了 设 计 规 格 也 还 是 需 要 增 加 新 的 预 算 费 用 时, 由 设 计 管 理 处 与 设 施 管 理 部 门 之 间 协 商 处 理 同 时, 事 后 将 接 受 地 方 自 治 法 所 规 定 的 审 计 委 员 会 的 审 计, 如 有 接 受 国 家 补 贴 的, 还 有 可 能 需 要 根 据 会 计 检 查 院 法 接 受 审 计 (3) 日 本 邮 政 日 本 邮 政 在 建 筑 生 产 的 各 个 环 节 都 实 施 成 本 管 理, 其 最 大 特 点 是 在 土 地 购 买 阶 段 就 会 计 算 包 括 该 场 所 的 建 筑 施 工 费 用 在 内 的 总 成 本, 然 后 再 判 断 是 否 应 该 购 买 土 地 在 尽 量 早 的 阶 段 就 掌 握 包 括 施 工 建 设 费 和 土 地 费 用 在 内 的 项 目 总 体 成 本, 有 助 于 实 现 从 选 址 到 全 生 命 周 期 成 本 都 考 虑 周 全 的 最 佳 项 目 选 择 (4) 野 村 不 动 产 在 项 目 计 划 阶 段 先 设 定 一 个 预 算, 在 研 究 企 业 内 概 算 成 本 施 工 方 概 算 成 本 后, 在 预 测 物 价 上 涨 水 平 的 基 础 上, 一 般 实 施 6 次 成 本 管 理 ( 买 地 时 项 目 计 划 时 中 期 概 算 实 施 计 划 时 样 板 房 制 作 时 决 算 时 ) 基 本 采 用 降 低 采 购 成 本 的 做 法, 如 大 批 量 的 库 存 生 产 式 发 包 三 方 承 包 合 同 附 加 工 程 标 准 化 规 格 化 管 理 手 段 优 化 等 措 施 在 获 取 用 地 方 面, 还 采 取 了 和 土 地 业 主 直 接 谈 判 回 避 招 标 简 化 企 业 内 部 手 续 等 办 法, 以 尽 可 能 地 压 低 成 本 设 计 变 更 机 制 与 实 际 情 况 (1) 国 土 交 通 省 在 工 程 施 工 过 程 中 如 需 变 更 条 件, 应 根 据 施 工 承 包 合 同 实 行 必 要 的 合 同 变 更 手 续 (2) 京 都 市 439

445 附 录 D: 日 本 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 关 于 设 计 变 更 的 思 路 和 方 针, 基 本 与 国 土 交 通 省 和 民 营 化 前 的 日 本 邮 政 相 同, 依 据 施 工 承 包 合 同 进 行 妥 善 处 理 京 都 市 的 设 计 变 更 程 序 大 大 致 如 下 : 首 先, 施 工 管 理 处 接 到 设 施 管 理 部 门 或 承 包 方 有 关 变 更 的 书 面 要 求 或 提 议 后, 先 要 做 出 判 断 是 现 场 就 能 处 理 的 事 项 还 是 需 要 设 计 变 更 才 能 完 成 的 事 项 一 旦 确 定 需 要 设 计 变 更 后, 要 对 设 计 变 更 金 额 做 出 概 算, 并 准 备 设 计 变 更 所 需 的 文 件 数 据 ( 施 工 现 场 的 情 况 材 料 记 录 书 规 格 书 图 纸 数 量 估 算 书 等 ), 与 设 计 管 理 处 以 及 设 施 管 理 部 门 进 行 协 商 协 商 一 致 后, 设 计 管 理 处 起 草 设 计 变 更 方 针, 由 营 缮 部 门 对 其 做 出 决 策 如 设 计 变 更 的 概 算 额 ( 直 接 工 程 费 口 径 ) 不 满 300 万 日 元, 施 工 管 理 处 可 自 行 决 策 接 着, 施 工 管 理 处 根 据 设 计 变 更 的 方 针, 向 承 包 方 下 达 书 面 施 工 指 令, 并 协 商 设 计 变 更 费 用 设 计 管 理 处 根 据 设 计 变 更 方 针 及 施 工 管 理 处 的 设 计 变 更 费 用 协 商 结 果 制 作 设 计 变 更 文 档, 就 设 计 变 更 决 定 进 行 签 批 (3) 日 本 邮 政 关 于 设 计 变 更 的 处 理, 其 内 容 大 致 如 下 : 民 营 化 前, 分 为 1 碰 头 会 记 录 处 理 2 无 偿 变 更 3 设 计 变 更 3 种 方 法, 除 需 合 同 变 更 的 设 计 变 更 外, 对 于 监 督 员 主 任 监 督 员 无 法 做 出 判 断 的 变 更 处 理, 采 取 以 2 无 偿 变 更 的 形 式 在 组 织 内 部 进 行 处 理 但 是, 民 营 化 之 后, 就 改 成 了 1 碰 头 会 记 录 处 理 2 设 计 变 更 (= 合 同 变 更 )2 种 方 法 此 外, 日 本 邮 政 在 各 个 工 程 上, 设 计 变 更 和 预 算 变 更 不 需 要 经 过 议 会 的 批 准, 自 由 度 相 对 较 大, 可 以 直 接 对 设 计 变 更 进 行 处 理 民 营 化 后, 从 企 业 经 营 的 角 度 来 处 理 设 计 变 更 (4) 野 村 不 动 产 从 获 取 用 地 到 工 程 动 工 竣 工 交 付, 整 个 过 程 中, 能 够 提 高 商 品 价 值 和 效 益 的 设 计 变 更 自 不 必 说, 以 保 证 质 量 为 目 的 的 设 计 变 更 也 只 要 不 对 效 益 和 工 期 造 成 极 端 不 利 的 影 响, 都 可 以 在 项 目 组 内 部 随 时 决 定 是 否 实 施 变 更 施 工 过 程 中 的 设 计 变 更, 有 来 自 发 包 方 的 要 求, 也 有 出 自 施 工 方 的 提 议, 前 者 是 由 于 客 户 说 明 书 或 宣 传 册 制 作 时 的 内 容 和 实 际 情 况 有 差 异 而 引 起 的, 后 者 则 是 根 据 相 关 负 责 人 的 判 断 提 出 的 变 更 处 理 变 更 处 理 的 管 理 采 用 文 档 管 理 方 式, 包 括 通 过 设 计 变 更 记 录 书 对 变 更 内 容 和 变 更 成 本 进 行 管 理, 以 及 结 构 变 更 相 关 的 审 批 手 续 文 档 管 理 等 440

446 附 录 D: 日 本 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 四 家 机 构 间 的 相 互 比 较 和 建 议 (1) 四 家 机 构 间 的 相 互 比 较 设 计 变 更 方 面, 四 家 机 构 间 设 计 变 更 的 认 定 处 理 方 法 和 步 骤 都 大 不 相 同, 主 要 分 为 2 种 : 公 共 领 域 工 程 因 受 议 会 承 认 制 度 会 计 检 查 等 制 度 的 约 束 限 制, 设 计 变 更 基 本 很 难 得 到 认 可 ; 民 间 工 程 只 要 出 于 必 要 能 够 提 高 价 值, 很 大 程 度 上 都 可 视 情 况 而 定 在 设 计 变 更 处 理 的 具 体 判 断 标 准 步 骤 上, 公 共 领 域 工 程 与 民 间 工 程 也 存 在 很 大 的 差 异 首 先, 日 本 和 英 美 之 间, 设 计 变 更 处 理 方 式 上 存 在 很 大 的 差 异 在 英 国 和 美 国, 发 包 方 和 施 工 方 之 间 必 须 先 就 每 个 设 计 变 更 所 需 的 费 用 和 工 期 达 成 书 面 协 议, 如 果 没 有 书 面 协 议 的 话, 设 计 变 更 工 程 一 般 不 会 启 动 但 是, 日 本 的 民 间 工 程 一 般 是 先 达 成 口 头 协 议, 或 在 没 有 正 式 协 议 的 情 况 下 就 开 始 设 计 变 更 施 工 前 者 的 问 题 是, 实 际 所 需 的 费 用 和 累 积 的 工 期 在 施 工 最 后 阶 段 暴 露 出 来, 工 程 费 用 工 期 有 时 会 超 出 原 来 预 计 不 过, 书 面 协 议 是 针 对 单 个 设 计 变 更 而 制 定 的, 因 此 不 会 被 否 定 取 消 然 而, 日 本 的 民 间 工 程 即 便 施 工 费 用 和 工 期 多 少 超 出 一 些, 但 是 因 为 不 是 针 对 单 个 变 更 的 协 议, 而 是 最 后 一 起 结 算, 所 以 最 后 一 般 总 工 程 费 用 上 并 无 增 减, 工 期 也 是 如 期 完 成 因 此 外 国 人 往 往 觉 得 不 可 思 议, 这 种 做 法 有 时 被 称 赞 是 日 本 式 信 任 关 系 所 带 来 的 恩 赐, 甚 至 被 认 为 是 英 美 正 采 取 的 新 的 合 同 模 式 Partnering 的 起 源 所 在 不 过 需 要 注 意 的 是, 设 计 变 更 所 产 生 的 费 用 和 工 期 都 是 不 可 避 免 的, 只 不 过 是 哪 一 方 负 担 的 问 题, 绝 对 不 会 是 个 零 关 于 这 一 方 面, 公 共 领 域 工 程 在 合 同 上 就 写 明 设 计 变 更 必 须 有 书 面 指 示 等, 政 府 制 定 的 指 导 方 针 中 也 在 明 确 区 分 设 计 变 更 和 合 同 变 更 的 基 础 上, 规 定 要 求 设 计 变 更 必 须 有 书 面 指 示 综 上 所 述, 在 设 计 变 更 方 面 四 家 机 构 间 存 在 有 一 定 程 度 上 的 差 异 除 了 设 计 变 更 处 理 之 外 的 项 目 成 本 管 理 方 面, 各 个 机 构 都 分 别 设 立 了 严 格 的 监 查 部 门 或 自 负 责 任 体 制 工 程 费 用 方 面 仍 存 在 以 下 的 模 糊 问 题 作 为 建 筑 师 的 业 务 之 一, 日 本 在 平 成 21 年 (2009 年 ) 国 土 交 通 省 告 示 第 15 号 ( 以 下 统 称 为 告 示 第 15 号 ) 的 有 关 设 计 的 标 准 业 务 中 登 载 了 工 程 概 算 书, 但 是 并 没 有 规 定 制 作 工 程 概 算 所 需 完 成 的 具 体 业 务 内 容, 441

447 附 录 D: 日 本 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 对 其 成 果 的 工 程 费 用 预 算 的 精 度 和 准 确 度 也 没 有 任 何 要 求, 同 时 也 没 有 规 定 要 制 作 清 单 明 细 表, 这 就 造 成 了 发 包 方 的 期 望 值 与 提 供 业 务 的 设 计 方 式 实 际 现 实 之 间 的 落 差 简 而 言 之, 关 于 工 程 概 算 的 问 题,1 在 设 计 阶 段, 有 关 设 计 标 准 业 务 范 围 内 能 够 完 成 的 工 程 概 算 研 究 及 其 成 果 工 程 概 算 书 是 存 在 局 限 性 的 ;2 从 工 程 合 同 施 工 阶 段 的 估 算 招 标, 到 和 专 业 施 工 公 司 之 间 签 订 工 程 承 包 合 同 等, 在 决 定 实 际 工 程 承 包 合 同 的 费 用 额 度 时, 设 计 方 不 能 参 与 ;3 设 计 方 如 果 为 了 确 保 自 己 估 算 的 工 程 概 算, 与 总 施 工 承 包 方 谈 判 交 涉 的 话, 会 被 视 为 超 越 设 计 方 职 责 范 围 的 越 权 行 为 ;4 为 确 保 工 程 概 算 书 的 精 确 度, 发 包 方 应 聘 请 CMR( 施 工 经 理 ) 等 专 家, 发 包 方 和 设 计 方 乃 至 双 方 对 这 个 问 题 是 如 何 认 识 的, 这 一 点 非 常 重 要 告 示 第 15 号 中 所 规 定 的 业 务 范 围 仅 限 于 建 筑 师 事 务 所 的 开 设 者 对 其 开 展 的 业 务 能 够 取 得 报 酬 的 标 准, 未 必 都 是 具 有 法 定 义 务 的 业 务 因 此, 发 包 方 如 要 求 设 计 方 提 供 准 确 度 高 的 工 程 概 算 和 工 程 量 清 单 的 话, 发 包 方 和 设 计 方 必 须 在 达 成 协 议 的 基 础 上, 在 设 计 监 理 等 业 务 委 托 合 同 中 规 定 该 事 项 (2) 相 关 建 议 如 上 所 述, 公 共 领 域 工 程 因 受 严 格 的 制 度 约 束, 总 体 而 言 这 方 面 没 有 什 么 特 别 的 建 议 不 过, 从 政 府 部 分 转 型 为 民 营 企 业 的 日 本 邮 政 提 出 了 以 下 的 建 议 也 就 是 说, 建 设 工 程 不 仅 仅 是 单 纯 考 虑 施 工 费 用 就 可 以 了, 还 必 须 考 虑 到 土 地 获 得 工 程 建 成 后 的 维 持 管 理 费 用 各 种 税 费 等 等 项 目 建 设 所 需 的 总 体 费 用, 从 而 对 项 目 实 施 的 可 能 性 做 出 判 断 决 策 同 时, 因 工 程 建 设 时 间 长, 在 建 设 过 程 的 各 个 阶 段, 必 须 经 常 检 查 设 计 内 容 和 LCC ( 全 寿 命 周 期 费 用 ) 等, 建 立 起 良 好 的 机 制 以 保 证 能 够 实 现 最 佳 选 择 野 村 不 动 产 作 为 民 间 企 业, 从 其 自 身 的 经 验 提 出 了 以 下 建 议 :1 企 业 内 部 共 享 成 本 信 息, 有 利 于 防 止 非 法 行 为 和 纠 纷 的 发 生 ;2 对 不 可 预 见 费 管 理 等 各 个 节 点 进 行 检 查 是 行 之 有 效 的 做 法 ;3 记 录 VE CD 活 动 的 同 时, 如 将 这 些 活 动 可 视 化, 效 果 将 更 为 显 著 ;4 与 此 同 时, 可 以 考 虑 给 与 相 关 工 作 的 负 责 人 一 定 的 裁 量 权 442

448 附 录 D: 日 本 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 委 员 会 的 建 议 本 报 告 书 中 所 列 举 的 四 家 机 构 在 工 程 费 概 算 方 面 都 具 备 一 定 的 能 力, 但 不 论 是 政 府 部 门 还 是 民 间 企 业 的 发 包 方 或 设 计 方, 一 般 都 不 具 备 这 种 能 力 重 要 的 是, 如 果 需 要 高 精 度 的 工 程 费 概 算, 要 在 合 同 里 规 定 聘 请 该 领 域 的 专 家 因 此 建 设 项 目 业 主 可 以 选 择 自 己 编 制 高 精 度 的 工 程 费 概 算, 或 选 择 依 靠 外 部 的 专 家, 根 据 选 择 不 同, 需 采 取 的 对 应 措 施 也 不 同 此 外, 在 设 计 变 更 处 理 方 面, 也 必 须 明 确 每 个 设 计 变 更 所 需 的 费 用 和 工 期 责 任 和 风 险 承 担 关 于 设 计 变 更 处 理 的 机 制, 日 本 的 政 府 和 民 间 之 间 差 异 非 常 大, 采 取 哪 种 做 法, 应 经 过 深 入 的 对 比 评 价 4.5 设 施 的 维 护 管 理 各 机 构 对 设 施 维 护 管 理 的 定 位 (1) 国 土 交 通 省 关 于 政 府 办 公 设 施 建 设 等 的 法 律 ( 简 称 官 公 法 ) 要 求 各 部 委 必 须 正 确 维 护 所 管 辖 的 建 筑 物 ( 第 11 条 ), 规 定 由 国 土 交 通 省 制 定 维 护 标 准 并 指 导 各 部 委 进 行 正 确 的 维 护 ( 第 13 条 ) 同 时 为 了 各 部 委 能 够 实 施 正 确 的 维 护, 还 制 定 了 建 筑 维 保 业 务 通 用 技 术 规 范 等 技 术 标 准 (2) 京 都 市 设 施 的 维 护 管 理 由 各 个 设 施 管 辖 部 门 负 责 实 施 营 缮 部 门 提 供 公 共 建 筑 维 保 管 理 手 册 [ 基 础 篇 ] 等 技 术 方 面 的 支 持, 与 新 建 项 目 一 样, 修 理 工 程 经 设 施 管 辖 部 门 委 托 后 实 施 同 时, 对 于 原 来 归 各 设 施 管 辖 部 门 负 责 的 设 施 维 护 管 理 工 作, 京 都 市 于 平 成 25 年 (2013 年 ) 制 定 了 京 都 市 公 共 设 施 管 理 基 本 方 针, 开 始 采 取 全 市 上 下 统 一 资 产 管 理 的 举 措, 目 前 营 缮 部 门 也 参 与 其 中, 正 在 推 进 基 本 计 划 的 制 定 工 作 (3) 日 本 邮 政 民 营 化 之 前, 根 据 综 合 维 保 计 划 ( 在 年 度 计 划 中 确 定 需 要 按 计 划 翻 修 的 邮 局, 集 中 实 施 维 保 翻 修 工 程, 从 而 经 多 次 的 施 工 就 能 实 现 彻 底 翻 修 的 计 划 ), 有 计 划 地 实 施 维 护 作 业 但 是 民 营 化 后, 为 了 通 过 减 少 资 产 折 旧 来 改 善 经 营 损 益 状 况, 各 邮 局 的 改 建 计 划 停 滞 不 前, 老 旧 化 情 况 严 重 最 近 为 了 防 止 资 产 损 坏 通 过 全 面 翻 新 提 高 员 工 士 气, 决 定 3 年 内 集 中 投 资 5000 亿 日 元, 集 中 开 展 全 国 性 的 邮 局 维 保 翻 修 工 程 443

449 附 录 D: 日 本 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 (4) 野 村 不 动 产 野 村 不 动 产 公 司 集 团 内 设 有 管 理 公 司 ( 野 村 不 动 产 Partners), 实 施 制 造 ( 策 划 设 计 施 工 质 量 管 理 ) 销 售 管 理 一 条 龙 管 理 通 过 这 样 的 管 理 体 系, 从 设 计 阶 段 开 始 制 造 管 理 部 门 齐 心 协 力, 共 同 制 定 管 理 计 划, 管 理 计 划 考 虑 到 不 过 度 不 浪 费, 并 选 择 采 用 经 久 耐 用 的 材 料 和 施 工 方 法 等 维 护 管 理 计 划 方 面, 依 照 国 土 交 通 省 的 方 针, 制 定 长 期 的 修 缮 计 划 通 过 每 2 年 1 次 的 建 筑 物 检 查, 根 据 建 筑 物 和 设 备 老 化 情 况 的 调 查 结 果, 每 5 年 会 重 新 修 订 计 划, 提 交 给 住 宅 楼 宇 管 理 委 员 会 保 养 检 查 分 为 内 部 化 和 外 部 化 两 条 线 实 施 建 筑 物 的 检 查 由 野 村 不 动 产 Partners 公 司 内 部 设 立 的 专 门 部 门 负 责, 而 保 养 检 查 等 则 原 则 上 委 托 给 厂 家 外 包 的 保 养 检 查 业 务 原 则 上 采 用 厂 家 全 包 制, 个 别 部 位 的 保 养 检 查 也 基 本 委 托 给 厂 家 设 施 维 护 管 理 的 具 体 程 序 与 方 法 (1) 国 土 交 通 省 设 施 的 维 护 管 理 由 管 辖 该 设 施 的 各 部 门 进 行, 官 公 法 第 11 条 规 定 要 求 各 部 委 负 责 人 必 须 正 确 地 维 护 所 管 辖 的 建 筑 物 及 其 附 带 设 施 同 时, 在 政 府 设 施 方 面, 除 了 依 照 建 筑 标 准 法 等 相 关 法 令 外, 还 规 定 必 须 依 照 官 公 法 第 12 条 对 设 施 进 行 检 查 国 土 交 通 省 对 管 辖 设 施 的 各 部 委, 提 出 了 以 下 正 确 维 护 设 施 的 目 标 :1 确 保 安 全 性 和 工 作 环 境 2 确 保 已 有 设 施 的 长 期 耐 用 性 3 降 低 全 生 命 周 期 成 本 4 降 低 环 境 负 荷, 并 同 时 指 导 和 建 议 各 部 委 按 照 以 下 要 求 建 立 维 保 的 组 织 机 制 制 定 维 保 计 划 和 维 保 记 录 维 保 的 组 织 机 制 为 了 完 成 维 护 目 标, 应 建 立 相 应 的 组 织 机 制, 要 指 定 专 人 负 责 设 施 维 护 工 作 ( 设 施 维 护 责 任 人 ) 设 施 维 护 责 任 人 应 根 据 维 护 计 划 正 确 履 行 业 务, 将 检 查 结 果 维 修 履 历 等 信 息 以 维 保 台 账 的 方 式 记 录 在 案 维 保 计 划 444

450 附 录 D: 日 本 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 年 度 维 保 计 划 : 应 包 括 年 度 维 保 业 务 ( 检 查 保 养 清 扫 维 修 等 ) 的 实 施 时 间 和 预 算 金 额 等 内 容 有 了 这 个 计 划, 不 仅 可 以 有 计 划 地 开 展 业 务, 而 且 即 便 负 责 人 发 生 更 换, 也 能 够 掌 握 该 年 度 业 务 的 进 展 状 况 中 长 期 维 保 计 划 : 从 中 长 期 的 角 度 出 发, 列 出 每 个 部 位 的 维 修 更 新 时 间 以 及 概 算 金 额 有 计 划 的 修 缮 不 仅 可 延 长 建 筑 物 的 寿 命, 而 且 有 利 于 维 护 预 算 的 测 算 和 平 均 化 使 用 该 计 划 需 每 五 年 修 订 1 次 设 施 维 保 记 录 检 查 结 果 和 修 缮 履 历 是 体 现 该 建 筑 物 维 护 过 程 的 重 要 数 据, 必 须 制 作 维 保 台 账, 将 情 况 详 细 记 录 在 案 通 过 记 录 的 确 认, 可 以 对 建 筑 物 的 现 有 状 态 进 行 推 测, 以 便 更 有 效 地 开 展 修 缮 等 工 作 (2) 京 都 市 目 前, 设 施 的 维 护 管 理 由 各 设 施 管 辖 部 门 实 施, 营 缮 部 门 通 过 提 供 公 共 建 筑 维 护 管 理 手 册 ( 基 础 篇 ) 等 方 式, 为 各 设 施 管 辖 部 门 提 供 经 常 性 的 技 术 支 持, 以 促 进 维 护 管 理 费 的 控 制 和 维 护 修 缮 费 的 平 均 化 使 用 (3) 日 本 邮 政 作 为 维 护 管 理 机 构, 日 本 邮 政 ( 株 ) 设 施 部 成 立 了 维 保 小 组, 负 责 邮 政 整 体 设 施 的 维 护 管 理 定 期 检 查 以 及 官 公 法 第 12 条 所 规 定 的 检 查 等, 均 由 维 护 小 组 负 责 发 包 和 实 施 各 类 检 查 业 务 在 预 算 方 面, 设 施 维 护 管 理 费 用 向 各 分 公 司 分 派, 要 求 各 分 公 司 编 入 年 度 预 算 不 过, 维 护 管 理 相 关 费 用 每 年 都 在 不 断 缩 水, 甚 至 出 现 了 为 了 节 减 开 支 而 削 减 必 要 的 检 查 业 务 的 风 气 紧 急 工 程 由 设 施 部 下 属 的 营 缮 业 务 支 持 系 统 负 责 实 施, 该 服 务 窗 口 利 用 信 息 通 信 技 术, 确 保 紧 急 工 程 发 生 时, 缔 结 了 单 价 合 同 的 该 年 度 指 定 承 包 商 会 在 24 小 时 内 赶 到 现 场 进 行 施 工, 迅 速 解 决 问 题 此 外, 指 导 各 邮 局 要 明 确 指 定 设 施 管 理 人, 进 行 日 常 的 设 施 维 护 管 理 和 检 查 (4) 野 村 不 动 产 445

451 附 录 D: 日 本 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 在 维 护 管 理 机 构 方 面, 分 内 部 机 构 和 外 部 机 构 来 制 定 计 划 集 团 内 部 构 建 的 维 护 管 理 体 系 包 括 在 野 村 不 动 产 公 司 内 部 成 立 售 后 服 务 负 责 部 门, 在 野 村 不 动 产 Partners 公 司 内 设 立 质 量 管 理 部 门 施 工 处 置 部 门 维 保 管 理 部 门 等, 并 建 立 了 基 于 各 方 协 同 的 完 善 的 信 息 回 馈 机 制 同 时, 对 于 由 外 部 施 工 方 承 担 的 工 程 等, 也 由 野 村 不 动 产 Partners 公 司 进 行 质 量 确 认, 并 对 住 宅 楼 的 修 缮 施 工 履 历 进 行 数 据 库 管 理 设 施 检 查 在 野 村 不 动 产 Partners 公 司 的 管 理 运 营 负 责 人 技 术 负 责 人 到 场 情 况 下 进 行, 检 查 结 果 汇 报 给 住 宅 楼 宇 管 理 委 员 会 同 时 为 了 更 好 地 开 展 业 务, 鼓 励 管 理 运 营 负 责 人 获 取 住 宅 楼 宇 维 护 修 缮 技 术 员 资 格 证 同 时, 还 根 据 长 期 维 修 计 划 确 定 施 工 的 时 期 和 修 缮 所 需 费 用, 掌 握 预 算 资 金 的 使 用 走 向, 通 过 建 立 这 种 机 制, 防 止 楼 宇 管 理 委 员 会 出 现 资 金 不 足 的 情 况 按 月, 按 年 向 住 宅 楼 宇 管 理 委 员 会 汇 报 住 宅 楼 宇 管 理 委 员 会 的 公 积 金 积 累 ( 收 入 ) 情 况 和 修 缮 等 费 用 支 出 情 况, 并 在 每 年 一 度 的 大 会 上 审 议 通 过 从 计 划 内 修 缮 的 实 施 率 事 后 修 缮 紧 急 修 缮 的 预 算 安 排 和 实 施 率 上 看, 长 期 维 修 计 划 所 规 定 的 计 划 内 修 缮, 根 据 建 筑 物 的 老 化 情 况, 向 楼 宇 管 理 委 员 会 提 议 后, 基 本 按 计 划 100% 都 得 到 了 实 施 应 急 性 的 修 缮, 如 在 通 过 全 国 楼 宇 管 理 委 员 会 协 会 加 入 的 火 灾 保 险 范 围 内 等 能 够 涵 盖 的, 则 在 保 险 范 围 内 解 决 另 外 一 些 小 规 模 的 维 修 费 用, 则 依 照 建 筑 年 份 和 老 化 情 况 等 在 预 算 内 安 排 解 决 四 家 机 构 间 的 相 互 比 较 和 建 议 (1) 四 家 机 构 间 的 相 互 比 较 在 设 施 的 维 护 管 理 方 面, 各 机 构 在 长 期 修 缮 计 划 修 缮 的 实 施 预 算 措 施 上 存 在 明 显 的 不 同 公 共 领 域 工 程 发 包 方 的 计 划 性 预 算 措 施 较 弱, 而 民 间 发 包 方 则 较 强 尤 其 是 野 村 不 动 产, 其 旗 下 子 公 司 因 设 有 专 门 负 责 维 修 管 理 的 部 门, 在 这 方 面 做 得 非 常 周 全 但 是 如 所 提 到 的, 过 去 建 筑 市 场 一 直 都 是 新 建 项 目 为 主, 但 是 现 在 已 开 始 快 速 地 转 向 建 筑 的 维 护 管 理 可 以 说,1980 年 代 日 本 学 界 就 开 始 研 究 维 护 管 理, 现 在 终 于 进 入 了 实 践 时 代 (2) 相 关 建 议 日 本 邮 政 建 议 如 下 : 制 定 中 长 期 的 保 养 计 划 维 护 管 理 计 划, 最 终 可 降 低 LCC( 全 446

452 附 录 D: 日 本 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 生 命 周 期 费 用 ), 有 利 于 业 务 投 资 的 精 益 化 日 本 邮 政 在 民 营 化 之 后, 由 于 没 有 进 行 必 要 的 维 护 管 理, 其 结 果 是 不 得 为 修 缮 维 护 进 行 巨 额 投 资 为 避 免 重 蹈 覆 辙, 希 望 建 设 项 目 业 主 现 在 就 能 够 把 眼 光 放 远, 开 始 制 定 中 长 期 的 保 养 计 划, 改 善 业 务 野 村 不 动 产 建 议 如 下 : 制 定 一 个 不 过 度 不 浪 费 的 管 理 计 划 和 维 修 计 划, 很 重 要 的 一 点 就 是 需 要 从 设 计 阶 段 就 进 行 介 入, 未 雨 绸 缪 关 于 维 护 管 理, 应 根 据 居 民 的 回 馈 制 定 预 算 计 划, 并 在 计 划 中 正 确 地 描 述 设 备 检 查 保 养 维 修 的 时 间 安 排 和 费 用 安 排, 这 个 工 作 很 重 要 与 此 同 时, 要 对 建 筑 物 进 行 定 期 检 查, 这 样 可 以 根 据 老 化 情 况 对 长 期 维 修 计 划 作 出 适 当 的 调 整, 而 且 有 利 于 通 过 提 前 实 施 一 些 小 规 模 的 维 修, 从 而 降 低 大 规 模 维 修 所 需 的 费 用 从 建 筑 评 价 方 面 看, 作 为 大 量 设 施 的 拥 有 者, 不 是 从 一 栋 楼, 而 是 必 须 从 多 栋 楼 的 角 度 来 考 虑 计 划 的 调 整 问 题 此 外, 对 于 非 本 公 司 自 用 的 用 于 租 赁 的 设 施, 其 修 缮 计 划 必 须 从 预 算 以 及 设 施 持 有 的 角 度 出 发, 明 确 地 分 成 短 期 和 长 期 来 进 行 处 理 根 据 以 上 情 况, 建 议 建 设 项 目 业 主 在 设 施 持 有 方 面, 分 中 长 期 短 期 - 中 期 或 收 益 与 维 修 成 本 容 易 变 更 用 途 不 易 变 更 用 途 几 个 方 面, 通 过 资 产 组 合 的 观 点 来 规 划 开 发 经 营 所 持 有 的 设 施 委 员 会 的 建 议 日 本 的 建 设 投 资 中, 维 护 修 理 费 所 占 的 比 例 已 达 30%, 逐 渐 从 增 量 时 代 步 入 存 量 时 代 日 本 从 1980 年 代 开 始 就 致 力 于 维 护 修 缮 方 面 的 研 究, 同 时 有 相 当 多 的 地 方 政 府 民 营 企 业 都 制 定 了 修 缮 计 划, 但 是 由 于 实 际 的 费 用 负 担 计 划 不 够 完 备, 造 成 无 法 按 照 修 缮 计 划 进 行 有 计 划 性 的 修 缮, 到 最 后 基 本 都 变 成 了 事 后 修 理 其 结 果 造 成 了 隧 道 天 花 板 坍 塌 外 墙 坠 落 等 突 发 事 故 频 发 因 此, 对 于 建 设 项 目 业 主 而 言, 重 要 的 一 点 是 掌 握 各 种 持 有 设 施 的 现 状, 建 立 相 关 数 据 库, 在 这 些 信 息 基 础 上 考 虑 如 何 将 维 护 修 理 工 作 落 到 实 处 对 本 报 告 书 中 所 列 举 的 四 家 机 构 的 实 际 状 况 现 行 的 修 缮 计 划 和 实 施 情 况 分 别 进 行 认 真 的 评 价 比 较, 应 该 可 提 供 很 好 的 参 考 价 值 4.6 建 设 项 目 中 的 劳 动 安 全 管 理 各 机 构 对 劳 动 安 全 管 理 的 定 位 (1) 国 土 交 通 省 确 保 施 工 安 全 方 面, 在 公 共 领 域 建 筑 工 程 标 准 技 术 规 范 中 要 求 除 了 要 遵 守 相 关 法 律 外, 还 需 遵 循 建 筑 工 程 公 众 灾 害 防 止 对 策 纲 要, 同 时 参 考 建 筑 工 程 安 全 施 工 447

453 附 录 D: 日 本 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 技 术 指 引 执 行 (2) 京 都 市 基 本 事 项 主 要 参 照 国 土 交 通 省 的 规 定 执 行 同 时, 在 确 保 安 全 上 还 实 施 了 以 下 措 施 : 确 保 施 工 安 全 方 面, 劳 动 安 全 卫 生 法 及 建 筑 标 准 法 等 规 定 了 企 业 和 工 人 的 职 责 与 义 务 同 时, 京 都 市 为 了 提 高 脚 手 架 安 装 拆 卸 时 的 安 全 性, 对 于 临 时 脚 手 架 的 搭 设, 规 定 需 执 行 扶 手 先 行 施 工 法 53 此 外, 在 施 工 成 绩 评 定 方 面 除 了 对 安 全 管 理 进 行 评 价 外, 施 工 管 理 处 和 技 术 管 理 部 门 分 别 定 期 进 行 安 全 巡 逻, 以 提 高 现 场 的 安 全 意 识 (3) 日 本 邮 政 劳 务 安 全 管 理 方 面, 在 工 程 监 理 检 查 操 作 手 册 中 规 定 如 下 : 作 为 事 故 灾 难 灾 害 的 预 防 措 施,1 应 急 措 施 : 为 防 止 事 故 伤 害 及 灾 害, 当 认 为 工 程 施 工 上 需 要 采 取 紧 急 预 防 措 施 时, 立 即 要 求 承 包 方 采 取 应 急 措 施, 并 迅 速 向 上 级 汇 报 ;2 安 全 管 理 建 议 : 提 醒 承 包 方 在 施 工 期 间 遵 守 相 关 法 令, 加 强 安 全 管 理 因 此 可 以 说, 虽 然 原 则 上 安 全 管 理 由 施 工 方 负 责, 但 日 本 邮 政 方 面 同 时 也 意 识 到 作 为 发 包 方 监 督 方 也 有 必 要 提 供 一 定 的 建 议 采 取 一 定 相 应 的 措 施 (4) 野 村 不 动 产 认 识 到 作 为 发 包 方 有 法 定 的 发 包 方 责 任, 在 决 定 最 终 成 本 的 施 工 说 明 会 上 进 行 临 建 计 划 和 工 期 的 确 认 劳 动 安 全 管 理 的 具 体 程 序 与 方 法 (1) 国 土 交 通 省 与 前 项 相 同 (2) 京 都 市 与 前 项 相 同 53 扶 手 先 行 施 工 法 指 的 是, 要 求 脚 手 架 的 安 装 拆 卸 在 有 扶 手 的 状 态 下 施 工 而 制 定 的 防 止 坠 落 施 工 法 安 全 且 易 于 施 工 的 脚 手 架 是 指 脚 手 架 整 体 上 都 安 装 有 二 层 扶 手 和 踢 脚 板, 不 仅 可 防 止 脚 手 架 使 用 者 坠 落, 还 可 缓 解 心 理 紧 张 感 的 脚 手 架 摘 选 自 全 国 临 时 建 筑 物 安 全 施 工 工 会 HP 448

454 附 录 D: 日 本 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 (3) 日 本 邮 政 除 在 上 述 的 工 程 监 理 检 查 操 作 手 册 中 规 定 安 全 管 理 方 面 的 应 对 措 施 外, 在 现 场 说 明 书 中, 还 规 定 了 3 灾 害 及 事 故 发 生 时 的 处 置 措 施 : 施 工 现 场 发 生 灾 害 及 事 故 时 的 处 置, 除 遵 照 标 准 技 术 规 范 书 的 外, 如 发 生 第 三 方 损 害 设 施 的 各 项 设 备 安 全 运 转 受 影 响 或 原 有 设 施 发 生 损 害 时, 迅 速 ( 原 则 上 为 得 知 事 故 发 生 信 息 2 小 时 以 内 ) 将 情 况 汇 报 给 日 本 邮 政 的 监 督 职 员 ( 或 施 工 监 理 负 责 部 门 ), 在 事 件 处 理 上 尽 到 发 包 方 的 责 任 (4) 野 村 不 动 产 制 定 安 全 管 理 档 ( 安 全 防 范 对 策 指 引 ), 确 保 在 动 工 时 所 有 相 关 人 员 拥 有 共 同 的 安 全 意 识 同 时, 作 为 该 公 司 特 有 的 措 施, 在 操 作 手 册 中 明 确 规 定 了 : 要 采 用 安 全 防 范 对 策 指 针 的 对 照 查 核 表 进 行 确 认 负 责 人 现 场 巡 逻 ( 业 务 ) 住 户 安 全 措 施 等 相 关 措 施 四 家 机 构 间 的 相 互 比 较 和 建 议 (1) 四 家 机 构 间 的 相 互 比 较 从 法 律 意 义 上 讲, 发 包 方 在 劳 动 安 全 管 理 方 面 是 否 需 要 承 担 责 任, 这 一 点 很 模 糊 例 如, 劳 动 安 全 卫 生 法 中 的 经 营 者 责 任, 到 底 在 发 包 方, 还 是 在 施 工 总 承 包 方, 还 是 在 专 业 施 工 方 等, 有 多 种 解 释 劳 动 安 全 卫 生 法 是 为 了 减 少 工 伤 事 故 尤 其 是 死 亡 事 故, 于 1972 年 制 定 的 在 其 第 一 条 立 法 目 的 中 写 道 : 本 法 律 与 劳 动 标 准 法 相 呼 应, 为 了 预 防 工 伤 事 故, 通 过 制 定 危 害 预 防 标 准 明 确 责 任 机 制 促 进 自 主 性 活 动 等 措 施, 推 进 综 合 性 计 划 性 的 工 伤 事 故 预 防 对 策, 以 确 保 劳 动 者 在 工 作 场 所 的 安 全 和 健 康, 并 推 动 形 成 舒 适 的 工 作 环 境 可 以 认 为, 在 该 法 律 制 定 后, 工 程 建 设 中 的 工 伤 事 故 预 防, 主 要 就 是 通 过 加 重 施 工 总 承 包 方 的 责 任 来 推 进 的 建 筑 标 准 法 建 筑 业 法 建 造 师 法 中 都 没 有 直 接 规 定 发 包 方 的 责 任 不 过, 公 共 领 域 工 程 的 发 包 方, 必 须 对 施 工 过 程 中 造 成 的 第 三 方 损 失 承 担 责 任 四 家 机 构 对 劳 动 安 全 问 题 的 处 理 方 法 截 然 不 同 不 过, 因 责 任 界 定 不 明 确, 可 以 认 为 各 家 机 构 都 没 有 采 取 适 当 的 措 施 (2) 相 关 建 议 449

455 附 录 D: 日 本 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 日 本 邮 政 方 面, 虽 然 有 关 安 全 方 面 的 直 接 责 任 在 工 程 承 包 方, 还 是 特 别 重 视 劳 动 安 全 问 题, 作 为 发 包 方, 还 是 要 对 安 全 问 题 有 一 定 程 度 上 的 考 虑, 会 事 先 告 知 承 包 方 涉 及 附 近 邻 居 的 相 关 注 意 事 项 以 及 发 生 以 外 时 的 应 对 措 施 委 员 会 的 建 议 在 日 本, 民 间 工 程 的 发 包 方 基 本 不 用 承 担 劳 动 安 全 责 任 不 过, 公 共 领 域 工 程 中 在 施 工 现 场 周 围 造 成 第 三 者 损 失 等 情 况 时, 发 包 方 必 须 承 担 责 任 此 外, 在 单 个 现 场 的 劳 动 安 全 问 题 中, 脚 手 架 梯 子 坠 落 摔 倒 事 故 经 常 不 断 发 生, 而 且 死 伤 率 最 高 这 一 类 事 故 的 特 点 是 即 便 加 强 安 全 设 备 反 复 提 醒 注 意, 事 故 还 是 会 以 一 定 的 概 率 发 生 因 此, 要 杜 绝 该 类 事 故 只 能 依 靠 每 个 工 人 提 高 自 身 的 自 觉 性 和 安 全 意 识 关 于 这 些 事 故 的 对 策, 日 本 除 了 在 法 律 上 规 定 各 项 安 全 措 施 义 务 外, 主 要 就 是 踏 踏 实 实 地 反 复 落 实 安 全 日 志 安 全 巡 逻 晨 训 和 体 操 对 新 进 入 现 场 人 员 的 培 训 等 工 作 建 议 建 设 项 目 业 主 首 先 了 解 掌 握 工 伤 事 故 的 现 状, 除 遵 守 法 规 外, 参 考 上 述 先 行 案 例, 针 对 技 术 人 员 / 技 术 工 人 开 展 启 蒙 教 育 活 动 4.7 建 设 项 目 推 进 过 程 中 具 有 全 局 性 重 要 作 用 的 发 包 方 业 务 各 机 构 的 项 目 管 理 情 况 总 结 (1) 国 土 交 通 省 这 里 参 照 营 缮 业 务 的 项 目 管 理 要 点, 简 要 摘 录 一 下 国 土 交 通 省 关 于 工 程 各 阶 段 项 目 管 理 业 务 的 具 体 实 施 内 容 1 计 划 方 案 阶 段 ( 正 式 立 项 前 ) 负 责 人 在 选 择 设 施 建 设 需 求 的 解 决 方 案 时, 必 须 充 分 了 解 掌 握 该 需 求 的 背 景 以 及 项 目 实 施 的 条 件, 根 据 国 家 机 关 建 筑 物 及 其 附 带 设 施 的 位 置 规 模 和 构 造 标 准 ( 平 成 6 年 建 设 省 告 示 第 2379 号 ) 来 确 定 项 目 的 目 标 确 定 项 目 目 标 后, 要 了 解 掌 握 政 府 办 公 楼 宇 修 建 的 相 关 政 策 已 有 设 施 的 使 用 状 况 以 及 功 能 老 化 情 况, 不 论 是 否 实 施 修 建 工 程, 都 要 从 多 方 面 进 行 广 泛 地 探 讨, 在 比 较 讨 论 多 个 方 案 的 基 础 上 选 择 最 佳 方 案 如 根 据 所 选 择 的 方 案, 需 要 实 施 修 建 工 程 的, 应 进 一 步 收 集 具 体 信 息, 在 明 确 方 案 450

456 附 录 D: 日 本 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 内 容 的 基 础 上 制 定 修 建 计 划, 努 力 确 保 预 算 准 确 并 落 实 到 位 同 时, 根 据 需 要 为 各 部 委 各 厅 局 制 定 修 建 计 划 提 供 支 持 2 计 划 方 案 阶 段 ( 项 目 立 项 后 ) 负 责 人 应 根 据 需 要 开 展 设 施 使 用 者 需 求 调 查 等, 进 一 步 收 集 详 细 信 息, 在 此 基 础 上 再 次 审 视 项 目 立 项 之 前 的 计 划 方 案 内 容 此 时, 应 当 依 据 官 厅 设 施 的 基 本 性 能 标 准 (2014 年 2 月 29 日 国 营 整 第 197 号 国 营 设 第 134 号 ), 设 定 设 施 所 需 达 到 的 性 能 水 平, 与 设 施 管 理 方 协 调 后, 在 计 划 书 中 体 现 能 够 实 现 项 目 目 的 的 最 佳 计 划 方 案 内 容 同 时, 应 明 确 项 目 实 施 过 程 中 的 重 点 建 设 内 容 3 设 计 管 理 阶 段 负 责 人 应 充 分 发 挥 设 计 业 务 承 包 方 的 技 术 力 量, 依 照 相 关 技 术 标 准, 将 计 划 方 案 内 容 具 体 体 现 到 设 计 图 纸 上 在 满 足 设 施 管 理 方 和 设 施 使 用 方 需 求 的 同 时, 要 由 建 设 高 效 率 高 质 量 工 程 的 自 觉 性, 要 确 认 设 计 业 务 承 包 方 所 提 供 的 设 计 方 案 能 够 确 保 达 到 设 施 所 要 求 的 性 能 特 别 是 对 一 些 关 键 事 项 和 重 点 建 设 内 容, 必 须 进 行 严 格 审 查, 要 确 认 设 计 方 案 能 在 预 算 范 围 内 实 现 确 认 是 否 还 存 在 进 一 步 降 低 成 本 的 可 能 性 等 此 外, 还 必 须 确 认 设 计 方 案 已 经 考 虑 了 降 低 设 施 全 生 命 周 期 成 本 等 因 素 在 设 计 方 案 审 查 和 确 认 过 程 中, 应 听 取 设 计 业 务 承 包 方 对 设 计 意 图 和 内 容 的 说 明, 如 有 不 符 合 计 划 方 案 要 求 的 地 方, 应 要 求 设 计 方 返 工 同 时, 应 和 设 施 管 理 方 之 间 就 设 计 内 容 ( 包 括 设 施 的 使 用 和 保 养 在 内 ) 进 行 协 调 4 施 工 管 理 阶 段 负 责 人 应 充 分 发 挥 利 用 施 工 承 包 方 的 能 力, 促 使 施 工 方 按 照 设 计 图 纸 所 体 现 的 设 计 内 容 进 行 施 工, 实 现 计 划 方 案 的 内 容 此 时, 应 在 满 足 设 施 管 理 方 和 设 施 使 用 者 需 求 的 同 时, 要 求 建 设 高 效 率 高 质 量 工 程 的 自 觉 性, 进 行 必 要 的 协 调 以 确 保 达 到 所 需 的 性 能 要 确 认 完 工 的 项 目 已 经 实 现 了 计 划 方 案 要 求 的 内 容 达 成 了 项 目 目 的, 同 时 应 制 作 建 筑 物 等 的 使 用 说 明 书 等 文 档, 向 设 施 管 理 方 说 明 具 体 内 容, 以 确 保 将 设 施 使 用 和 保 养 的 信 息 准 确 地 传 达 给 对 方 5 跟 踪 阶 段 451

457 附 录 D: 日 本 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 工 程 完 成 后, 负 责 人 应 展 开 事 后 调 查 顾 客 满 意 度 调 查 官 厅 建 筑 实 际 情 况 调 查 等, 了 解 掌 握 设 施 的 使 用 情 况 和 功 能 衰 减 情 况, 调 查 结 果 应 予 以 积 累 并 妥 善 保 管, 以 便 检 索 参 照, 运 用 于 今 后 的 项 目 要 为 设 施 管 理 方 提 供 有 关 设 施 故 障 问 题 处 置 等 方 面 的 信 息 同 时, 对 于 为 了 有 效 并 适 当 地 使 用 该 设 施 而 出 现 的 一 些 新 的 需 求, 应 根 据 本 要 则 的 精 神, 进 行 必 要 的 应 对 或 提 供 必 要 的 支 持 为 了 充 分 发 挥 设 施 所 具 备 的 功 能 做 到 适 当 而 有 效 地 加 以 使 用, 妥 善 的 保 养 是 必 不 可 缺 的 应 向 设 施 管 理 方 提 供 保 养 所 需 的 标 准, 同 时 了 解 掌 握 设 施 保 养 的 情 况, 进 行 必 要 的 保 养 指 导 (2) 京 都 市 京 都 市 制 订 了 京 都 市 公 共 建 筑 设 计 指 引, 就 京 都 市 计 划 实 施 的 公 共 领 域 工 程 的 基 本 思 路 和 推 进 方 式 等 信 息, 向 市 民 进 行 普 及 和 宣 传 ( 参 照 表 D-9 及 图 D-6) 在 其 前 言 部 分 说 到, 本 京 都 市 公 共 建 筑 设 计 指 引 制 定 的 目 的, 是 为 了 促 进 京 都 市 的 公 共 建 筑 进 一 步 获 得 市 民 的 信 任, 明 确 公 共 建 筑 建 设 的 定 位 和 今 后 的 发 展 方 向, 为 公 共 建 筑 建 设 的 构 思 策 划 设 计 施 工 管 理 等 各 阶 段 的 具 体 工 作 研 究 提 供 指 引 以 下 在 表 D-9 和 图 D-6 中 引 用 了 其 中 的 部 分 内 容, 加 以 介 绍 表 D-9 京 都 市 公 共 建 筑 设 计 指 南 - 前 言 前 言 本 京 都 市 公 共 建 筑 设 计 指 引 制 定 的 目 的, 是 为 了 促 进 京 都 市 的 公 共 建 筑 进 一 步 获 得 市 民 的 信 任, 明 确 公 共 建 筑 建 设 的 定 位 和 今 后 的 发 展 方 向, 为 公 共 建 筑 建 设 的 构 思 策 划 设 计 施 工 管 理 等 各 阶 段 的 具 体 工 作 研 究 提 供 指 引 一 直 以 来, 公 共 建 筑 作 为 为 市 民 提 供 服 务 的 载 体, 承 担 着 重 要 的 作 用 随 着 公 民 意 识 的 提 升 生 活 方 式 的 变 化 高 度 信 息 化 社 会 的 发 展 对 环 保 问 题 关 注 度 的 提 高 以 及 大 规 模 灾 害 应 对 需 求 等, 与 公 共 建 筑 相 关 联 的 领 域 不 断 扩 大 并 发 展, 公 共 建 筑 今 后 所 要 承 担 的 作 用 也 将 不 断 扩 大 同 时, 由 于 本 市 财 政 状 况 严 峻, 这 就 进 一 步 要 求 我 们 从 努 力 降 低 成 本 做 起, 有 效 利 用 有 限 的 资 金, 高 效 率 地 推 进 我 们 的 项 目 建 设 在 当 今 的 时 代 背 景 下, 与 环 境 共 生 说 明 责 任 (Accountability) 全 生 命 周 期 成 本 等 这 些 关 键 词 所 代 表 的 种 种 因 素, 成 为 我 们 思 考 公 共 建 筑 时 的 重 要 视 角 同 时, 多 个 地 方 都 在 研 究 是 否 引 入 PFI(Private Finance Initiative) 这 种 全 新 的 公 共 设 施 建 设 模 式, 可 以 说 公 共 建 筑 与 民 间 建 筑 之 间 的 界 限 变 得 越 来 越 模 糊 了 452

458 附 录 D: 日 本 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 公 共 建 筑 除 了 承 担 功 能 性 的 作 用 外, 作 为 优 美 的 城 市 景 观 的 一 部 分 作 为 独 具 特 色 的 地 标 同 时 也 作 为 市 民 的 共 同 财 产, 在 京 都 的 整 个 城 市 建 设 中 具 有 举 足 轻 重 的 意 义 京 都 作 为 日 本 最 具 代 表 性 的 历 史 城 市, 一 直 以 来 通 过 发 挥 自 身 的 文 化 底 蕴, 不 断 挑 战 新 的 尝 试, 在 市 民 生 活 和 城 市 建 设 方 面 创 造 出 了 丰 富 多 彩 的 价 值 理 念 在 今 后 的 公 共 建 筑 建 设 中, 也 要 求 我 们 充 分 发 挥 这 种 京 都 独 有 的 智 慧 与 特 点 同 时, 京 都 市 制 订 了 倡 议 降 低 环 境 负 载 建 设 循 环 型 社 会 的 地 方 规 划 ( 京 都 规 划 21 ), 召 开 了 联 合 国 气 候 变 化 框 架 公 约 京 都 会 议 (COP3), 以 此 为 契 机, 要 求 建 设 与 环 境 共 生 可 持 续 发 展 城 市 的 需 求 不 断 高 涨 因 此, 在 占 据 城 市 建 设 重 要 地 位 的 公 共 建 筑 建 设 方 面, 本 市 也 应 明 确 与 环 境 共 生 这 一 基 本 思 路, 并 将 之 付 诸 实 际 不 仅 如 此, 在 阪 神 淡 路 大 地 震 中, 公 共 建 筑 在 其 原 来 的 功 能 之 外, 作 为 抗 灾 救 护 避 难 等 的 场 所, 在 保 障 市 民 生 活 方 面 发 挥 了 重 要 作 用 因 此 从 防 灾 减 灾 对 策 的 角 度 看, 公 共 建 筑 不 仅 要 保 证 建 筑 物 本 身 的 安 全 性 能, 还 应 在 灾 害 发 生 时, 能 够 作 为 各 类 应 急 场 发 挥 作 用 1999 年 12 月, 京 都 市 制 定 了 京 都 市 基 本 构 想, 描 绘 了 21 世 纪 京 都 市 的 发 展 愿 景 在 该 构 想 中, 提 出 了 以 信 任 为 基 石 的 社 会 建 设 的 基 本 思 路, 因 此, 公 共 建 筑 也 必 须 得 到 市 民 的 信 任 --- 这 一 视 点 的 重 要 性 今 后 将 会 更 加 凸 显 出 来 作 为 公 共 建 筑 建 设 主 体 的 政 府 部 门, 特 别 是 政 府 部 门 的 建 筑 家 们, 在 市 民 的 高 度 期 待 下, 如 何 扮 演 好 总 协 调 这 一 角 色, 总 体 统 筹 好 建 筑 相 关 的 各 种 要 素, 将 成 为 其 重 要 考 虑 综 上 所 述, 本 指 引 顺 应 时 代 潮 流, 从 广 泛 的 视 角 总 结 归 纳 了 从 事 公 共 建 筑 建 设 的 相 关 人 员 须 遵 循 的 基 本 方 向 必 备 知 识 和 实 践 性 手 法, 从 而 建 设 出 市 民 信 任 符 合 京 都 形 象 的 优 良 建 筑 453

459 附 录 D: 日 本 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 454

460 附 录 D: 日 本 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 京 都 市 公 共 建 筑 设 计 指 引 目 录 前 言 Ⅰ 基 本 理 念 1 公 共 建 筑 的 定 义 ( 公 共 建 筑 的 作 用 ) 2 设 计 的 定 义 ( 本 规 范 中 设 计 的 定 义 ) (1) 业 务 对 象 (2) 业 务 开 展 模 式 ( 采 用 PCDA 观 点 ) 3 指 引 的 定 义 ( 本 指 引 的 定 位 和 使 用 方 法 ) (1) 本 指 引 的 适 用 对 象 范 围 (2) 本 指 引 的 结 构 (3) 本 指 引 的 使 用 方 法 4 京 都 范 儿 的 定 义 ( 本 指 引 中 对 京 都 范 儿 的 理 解 ) Ⅱ 计 划 论 1 三 个 须 知 ( 基 本 姿 态 和 准 备 工 作 ) (1) 布 置 --- 建 立 公 共 建 筑 的 基 本 理 念 (2) 了 解 ---- 掌 握 占 地 条 件 周 围 环 境 (3) 洞 察 ---- 考 虑 设 施 用 户 的 视 角 2 五 个 技 法 ( 具 体 手 法 与 注 意 事 项 ) (1) 协 调 ---- 融 入 周 边 景 观 街 景 (2) 人 性 化 ---- 采 用 无 障 碍 设 计 与 全 方 位 设 计 视 角 (3) 和 谐 ---- 创 造 生 态 和 谐 与 环 境 共 生 的 舒 适 空 间 (4) 防 患 ---- 具 备 防 灾 安 全 措 施 (5) 节 约 ---- 考 虑 生 命 全 周 期 成 本 与 成 本 降 低 Ⅲ 运 营 论 1 两 个 须 知 ( 基 本 姿 态 ) (1) 纵 观 全 局 --- 事 先 明 确 工 作 步 骤 :process design (2) 沟 通 交 流 --- 说 明 计 划 内 容 和 研 究 过 程 获 得 相 互 理 解 :Accountability 2 五 个 技 法 ( 具 体 手 法 ) (1) 扩 大 --- 听 取 吸 纳 市 民 意 见 (2) 协 调 --- 相 关 部 门 间 建 立 紧 密 的 团 结 合 作 关 系 (3) 参 与 --- 与 设 计 业 务 承 包 方 协 力 合 作 做 出 高 质 量 的 设 计 (4) 引 导 --- 建 立 能 够 催 生 更 好 设 计 的 机 制 (5) 回 顾 --- 注 重 项 目 评 价 和 现 场 回 馈 后 记 : 京 都 市 公 共 建 筑 设 计 指 引 出 台 过 程 图 D- 6 京 都 市 公 共 建 筑 设 计 指 引 - 目 录 455

461 附 录 D: 日 本 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 (3) 日 本 邮 政 建 设 工 程 项 目 不 是 完 成 设 计 把 工 程 发 包 出 去 就 结 束 了, 只 有 能 够 按 照 预 期 的 建 设 目 的 进 行 使 用, 方 可 称 得 上 成 功 同 时, 建 筑 本 身 也 不 是 竣 工 了 就 完 事, 而 是 要 通 过 长 期 使 用 发 挥 功 能 因 此, 在 建 筑 项 目 上, 从 计 划 方 案 阶 段 到 初 步 设 计 阶 段 施 工 图 设 计 阶 段 施 工 阶 段, 事 先 确 定 需 要 讨 论 研 究 的 事 项, 并 进 行 必 要 的 讨 论 研 究 是 非 常 重 要 的 人 们 常 说 建 筑 成 本 的 80% 决 定 于 计 划 方 案 阶 段, 可 以 说 计 划 方 案 阶 段 严 谨 充 分 的 研 究 讨 论 基 本 上 决 定 了 整 个 建 设 项 目, 因 此 日 本 邮 政 确 信, 构 建 一 个 在 建 设 项 目 早 期 开 展 研 究 讨 论 的 体 制 机 制, 是 项 目 成 功 的 关 键 同 时, 把 项 目 管 理 责 任 赋 予 管 理 整 个 项 目 的 人 即 项 目 经 理, 令 其 统 管 全 局 也 非 常 重 要 (4) 野 村 不 动 产 作 为 一 家 民 间 企 业, 野 村 不 动 产 的 第 一 要 务 是 赢 得 顾 客 的 选 择 并 建 造 出 能 够 创 利 润 的 建 筑 因 此, 它 的 项 目 管 理 的 目 的 就 集 中 在 盖 出 在 价 值 与 价 格 的 综 合 实 力 上 不 弱 于 竞 争 对 手 的 楼 这 一 点 上, 并 全 力 排 除 干 扰 这 一 目 的 实 现 的 障 碍 因 素 在 具 体 措 施 方 面, 包 括 : 对 业 务 类 别 和 发 包 方 法 上 不 设 限 制, 根 据 不 同 项 目 种 类 进 行 选 择 ; 尽 早 和 设 计 方 施 工 方 成 立 项 目 小 组, 保 持 VE 的 持 续 运 营 ; 让 销 售 部 门 和 管 理 部 门 也 参 与 商 品 的 策 划 ; 对 于 促 进 工 程 优 化 的 设 计 变 更 和 追 加 投 资, 项 目 负 责 人 层 面 可 进 行 灵 活 处 理 ; 采 购 方 面 采 取 材 料 的 标 准 化 和 库 存 生 产 式 生 产 等 手 法 ; 同 时, 在 企 业 内 部 也 采 取 了 配 备 能 够 主 导 这 些 业 务 的 技 术 人 员 建 立 完 善 工 程 费 概 算 软 件 系 统 等 措 施 要 得 到 客 户 的 好 评 和 认 可, 最 关 键 是 确 保 安 全 又 放 心 的 产 品 质 量 为 了 做 到 这 一 点, 建 立 了 完 善 的 设 计 标 准 和 操 作 规 范, 严 格 执 行 流 程 管 理, 通 过 培 养 和 设 计 方 施 工 方 的 共 同 认 识 同 时 作 为 业 主 方 也 实 施 检 查, 确 保 流 程 执 行 到 位 采 纳 吸 取 运 营 管 理 部 门 的 反 馈 意 见 和 设 计 方 施 工 方 的 智 慧, 不 断 优 化 质 量 标 准, 并 将 之 横 向 展 开 民 间 企 业 要 生 存 发 展, 不 仅 仅 是 通 过 单 个 项 目 获 得 利 润, 更 在 于 是 否 能 够 一 直 赢 得 居 住 者 使 用 者 的 赞 赏 与 信 赖 要 做 到 两 全 其 美 不 是 一 件 容 易 的 事, 但 正 因 为 建 筑 是 单 件 生 产 现 场 生 产 的 产 品, 用 合 理 的 成 本 制 造 出 客 户 长 期 选 择 的 商 品 的 努 力 余 地 也 很 大, 这 也 是 竞 争 力 的 源 泉 所 在 456

462 附 录 D: 日 本 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 项 目 管 理 业 务 的 总 结 在 前 一 小 节 里, 作 为 各 家 机 构 项 目 管 理 的 总 结, 对 建 设 项 目 推 进 中 具 有 全 局 性 重 要 意 义 的 发 包 方 业 务 进 行 了 概 括 介 绍 各 家 机 构 由 于 其 各 自 的 成 立 基 础 项 目 目 的 和 所 拥 有 的 人 员 队 伍 不 同, 因 此 在 具 体 的 项 目 管 理 业 务 发 包 方 业 务 方 面, 自 然 就 存 在 很 大 的 跨 度 和 内 容 上 的 差 异 如 果 要 在 理 解 这 些 制 约 条 件 的 基 础 上, 将 项 目 管 理 业 务 归 结 为 一 点 的 话, 那 就 是 如 何 管 理 让 谁 来 管 理 事 务 决 策 流 程 这 里 所 说 的 事 务 决 策 流 程 包 括 以 下 内 容 首 先, 请 参 看 图 4.7 竖 轴 表 示 发 包 方 (CL) 设 计 方 (AR) 监 理 方 (SV) 和 施 工 总 承 包 方 (GC) 这 些 建 筑 项 目 的 主 要 参 与 者, 横 轴 表 示 策 划 初 步 设 计 施 工 图 设 计 招 标 合 同 施 工 阶 段 的 施 工 图 设 计 监 理 工 程 施 工 设 计 变 更 等 建 筑 项 目 各 进 展 阶 段 代 表 各 参 加 者 的 横 带 状 箭 头, 其 起 点 表 示 参 加 者 加 入 项 目 的 时 间 节 点 各 阶 段 从 发 包 方 以 虚 线 延 伸 出 来 的 箭 头, 表 示 从 策 划 阶 段 开 始, 所 有 的 事 务 决 策 均 由 发 包 方 决 定 ; 在 初 步 设 计 阶 段, 设 计 方 参 与 进 来, 发 包 方 和 设 计 方 一 起 决 定 将 要 建 造 的 建 筑 物 的 设 计 内 容 ( 设 计 的 事 务 决 策 ); 进 入 施 工 图 设 计 阶 段, 在 施 工 阶 段 开 始 之 前 进 行 招 标 / 签 订 合 同, 确 定 监 理 方 和 总 施 工 承 包 方, 从 该 节 点 开 始, 设 计 方 监 理 方 总 施 工 承 包 方 参 与 进 来, 和 发 包 方 一 起 进 行 事 务 决 策 不 过, 即 便 是 种 情 况 下, 所 有 事 务 决 策 的 责 任 所 在 仍 在 于 发 包 方 其 次, 请 参 考 图 4.8 这 张 图 在 图 4.7 的 基 础 上 增 加 了 以 下 内 容 : 在 图 的 最 上 面 部 分 增 添 了 表 示 工 程 费 用 的 横 条, 粗 线 箭 头 从 招 标 合 同 阶 段 开 始 一 直 延 升 到 工 程 费 用 的 横 条 部 分, 从 这 里 开 始 横 条 以 阴 影 填 充 这 张 图 的 意 思 是 : 工 程 费 用 由 合 同 决 定, 在 此 之 前 的 工 程 费 用 概 算 由 发 包 方 负 责 计 算, 如 发 包 方 能 力 不 足 的 话, 须 委 托 设 计 方 或 专 门 的 咨 询 公 司 进 行 计 算 不 过, 根 据 日 本 的 法 律, 负 责 设 计 的 建 造 师 不 需 要 承 担 高 精 度 工 程 费 用 概 算 的 义 务, 因 此 在 现 实 中, 设 计 阶 段 的 工 程 费 用 概 算 往 往 容 易 出 现 偏 差, 即 发 包 方 对 高 精 度 概 算 的 期 望 值 和 提 供 服 务 的 设 计 方 现 实 情 况 之 间 差 距 很 大 的 现 象, 其 结 果 是 造 成 招 标 合 同 阶 段 所 确 定 的 工 程 费 用 很 突 兀, 而 这 将 导 致 施 工 阶 段 的 事 务 决 策 更 加 混 乱 为 了 改 善 这 种 状 况, 如 4.9 所 示, 在 策 划 阶 段 要 对 工 程 费 用 进 行 粗 略 概 算, 然 后 从 初 步 设 计 阶 段 到 施 工 图 设 计 阶 段, 逐 步 提 高 概 算 的 精 度, 也 就 是 说, 工 程 费 用 管 理 要 贯 穿 设 计 施 工 各 阶 段, 同 时 要 认 识 到 招 标 合 同 阶 段 的 工 程 费 用 确 定, 只 不 过 是 457

463 附 录 D: 日 本 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 工 程 费 用 管 理 的 一 个 环 节 而 已 关 于 这 一 点, 在 图 4.10 中 所 示 的 工 期 设 定 上 也 是 如 此 事 实 上, 设 计 内 容 的 构 思 / 确 定 / 变 更 的 管 理 ; 工 程 费 用 的 概 算 / 确 定 / 变 更 的 管 理 ; 工 期 的 测 算 / 确 定 / 变 更 的 管 理, 所 有 这 些 过 程 都 要 求 从 项 目 的 初 期 一 直 到 使 用, 实 施 全 过 程 管 理, 这 些 内 容 统 称 为 事 务 决 策, 其 流 程 统 称 为 事 务 决 策 流 程 其 管 理 责 任 在 于 发 包 方, 当 发 包 方 能 力 不 足 时 可 委 托 专 门 的 咨 询 机 构, 如 图 D-7- 图 D-10 所 示, 由 谁 来 管 理 如 何 管 理 事 务 决 策 流 程, 是 一 个 非 常 关 键 的 决 策, 它 将 左 右 整 个 项 目 的 成 败 图 D-7 事 务 决 策 流 程 (1) 图 D-8 事 务 决 策 过 程 (2) 458

464 附 录 D: 日 本 政 府 公 共 工 程 管 理 简 介 图 D-9 事 务 决 策 过 程 (3) 图 D-10 事 务 决 策 过 程 (4) 459