欧 盟 的 经 验 与 珠 三 角 区 域 一 体 化 的 制 度 创 新 * 中 山 大 学 行 政 管 理 研 究 中 心 陈 瑞 莲 教 授 [ 摘 要 ] 珠 江 三 角 洲 地 区 改 革 发 展 规 划 纲 要 (2008-2020 年 ) 的 颁 布 和 实 施, 标 志 着 珠 三 角 区 域 一 体 化 问 题 上 升 为 国 家 层 面 的 公 共 政 策 议 题 推 进 珠 三 角 区 域 经 济 一 体 化 已 成 为 当 前 政 府 官 员 学 者 媒 体 和 民 众 热 议 的 话 题 虽 然 欧 盟 的 情 况 与 珠 三 角 有 着 许 多 不 同 之 处, 但 欧 盟 推 进 区 域 一 体 化 的 理 念 思 路 体 制 机 制 和 政 策 工 具 等 基 本 经 验 对 于 珠 三 角 区 域 一 体 化 发 展 有 着 重 要 的 借 鉴 意 义 本 文 拟 以 欧 盟 区 域 一 体 化 为 借 鉴, 从 制 度 层 面 研 讨 推 进 珠 三 角 区 域 经 济 一 体 化 的 基 本 路 径 [ 关 键 词 ] 欧 盟 ; 珠 三 角 ; 区 域 一 体 化 ; 制 度 创 新 2009 年 1 月 8 日, 国 家 发 展 和 改 革 委 员 会 制 订 的 珠 江 三 角 洲 地 区 改 革 发 展 规 划 纲 要 (2008-2020 年 ) ( 以 下 简 称 纲 要 ) 明 确 提 出 : 推 进 珠 江 三 角 洲 区 域 经 济 一 体 化 ; 到 2012 年, 基 本 实 现 基 础 设 施 一 体 化, 初 步 实 现 区 域 经 济 一 体 化 ; 到 2020 年, 实 现 区 域 经 济 一 体 化 和 基 本 公 共 服 务 均 等 化 纲 要 同 时 指 出 : 推 进 与 港 澳 更 紧 密 合 作, 推 进 重 大 基 础 设 施 对 接, 加 强 产 业 合 作, 共 建 优 质 生 活 圈, 创 新 合 作 方 式 在 中 国 改 革 开 放 30 周 年 之 际, 纲 要 的 颁 布 和 实 施, 意 味 着 珠 三 角 区 域 在 我 国 社 会 主 义 现 代 化 建 设 宏 伟 蓝 图 中 的 战 略 地 位 更 加 突 出, 珠 三 角 区 域 一 体 化 问 题 上 升 为 国 家 层 面 的 公 共 政 策 议 题 本 文 拟 以 欧 盟 区 域 一 体 化 为 借 鉴, 从 制 度 层 面 研 讨 推 进 珠 三 角 区 域 经 济 一 体 化 的 基 本 路 径 一 欧 盟 区 域 一 体 化 的 基 本 经 验 欧 盟 是 当 今 世 界 一 体 化 程 度 最 高 的 区 域 联 合 体, 其 总 部 设 在 比 利 时 首 都 布 鲁 塞 尔 欧 洲 一 体 化 是 在 二 战 后 起 步 的,1950 年 5 月 9 日, 法 国 西 德 意 大 利 荷 兰 比 利 时 和 卢 森 堡 6 国 在 巴 黎 签 订 了 欧 洲 煤 钢 联 营 条 约, 正 式 成 立 欧 洲 煤 钢 共 同 体 ;1957 年 3 月 25 日,6 国 在 罗 马 签 订 欧 洲 经 济 共 同 体 条 约 和 欧 洲 原 子 能 共 同 体 条 约, 并 于 1958 年 1 月 1 日 正 式 生 效 1967 年 7 月 1 日, 欧 洲 经 济 共 同 体 欧 洲 原 子 能 共 同 体 和 欧 洲 煤 钢 共 同 体 的 部 长 理 事 会 及 委 员 会 等 主 要 机 构 合 并, 统 称 欧 洲 共 同 体 ;1993 年 11 月 1 日, 欧 共 体 正 式 更 名 为 欧 盟 欧 盟 在 其 历 史 上 进 行 了 6 次 扩 大, 发 展 至 今 已 成 为 由 27 个 国 家 组 成 的 庞 大 区 域 联 合 体, 堪 称 当 今 世 界 上 区 域 一 体 化 的 典 范 欧 盟 区 域 一 体 化 的 基 本 经 验 是 : ( 一 ) 构 建 多 层 次 网 络 状 的 组 织 架 构 为 解 决 其 成 员 国 之 间 在 经 济 和 社 会 等 方 面 的 发 展 差 异 问 题, 推 动 欧 盟 区 域 一 体 化 顺 利 发 展, 欧 盟 构 建 了 多 层 次 网 络 状 的 区 域 组 织 架 构 正 如 欧 盟 研 究 专 家 贝 娅 特 科 勒 科 赫 * 作 者 简 介 : 中 山 大 学 行 政 管 理 研 究 中 心 中 山 大 学 政 治 与 公 共 事 务 管 理 学 院 教 授 博 导 研 究 方 向 : 地 方 政 府 与 区 域 公 共 管 理 本 文 获 得 教 育 部 人 文 社 会 科 学 重 点 研 究 基 地 重 大 项 目 区 域 公 共 管 理 研 究 : 国 际 比 较 的 视 角 ( 项 目 批 准 号 : 07JJD630014) 的 资 助 1
(Beate Kohler -Koch) 所 指 出, 欧 盟 已 经 不 是 多 层 级 治 理 模 式 的 三 明 治 体 系, 而 是 一 种 多 层 次 组 织 间 网 络 状 治 理 体 系 [1] 欧 盟 共 有 5 个 主 要 机 构, 欧 洲 理 事 会 欧 盟 理 事 会 欧 盟 委 员 会 欧 洲 议 会 欧 洲 法 院 欧 洲 理 事 会 会 议 ( 通 常 称 为 欧 盟 首 脑 会 议 或 欧 盟 峰 会 ) 是 欧 盟 的 最 高 决 策 机 构, 由 各 成 员 国 政 府 首 脑 和 国 家 元 首 组 成 欧 盟 理 事 会 ( 简 称 理 事 会 ) 是 欧 盟 的 主 要 决 策 机 构, 由 来 自 欧 盟 各 成 员 国 政 府 的 部 长 组 成 ; 理 事 会 主 要 负 责 制 订 欧 盟 法 律 法 规 和 有 关 欧 盟 发 展 机 构 改 革 的 各 项 重 大 政 策, 负 责 共 同 外 交 和 安 全 政 策 司 法 内 政 等 方 面 的 政 府 间 合 作 与 协 调 事 务, 任 命 欧 盟 主 要 机 构 的 负 责 人 并 对 其 进 行 监 督 等 ; 欧 盟 委 员 会 的 主 要 职 责 是 : 实 施 欧 盟 有 关 条 约 法 规 和 欧 盟 理 事 会 做 出 的 决 定, 向 欧 盟 理 事 会 和 欧 洲 议 会 提 出 政 策 实 施 报 告 和 立 法 动 议, 处 理 欧 盟 日 常 事 务, 代 表 欧 盟 进 行 对 外 联 系 和 贸 易 等 方 面 的 谈 判 ; 欧 洲 议 会 是 世 界 上 唯 一 经 直 接 选 举 产 生 的 多 国 议 会, 也 是 欧 盟 内 唯 一 经 直 接 选 举 产 生 的 机 构 欧 洲 议 会 除 和 欧 盟 理 事 会 共 享 立 法 权 外, 还 有 民 主 监 督 权 及 欧 盟 预 算 的 决 定 权 ; 欧 洲 法 院 则 是 欧 盟 的 最 高 法 院, 主 要 从 司 法 角 度 保 证 欧 盟 法 律 的 有 效 贯 彻 实 施 欧 盟 在 上 述 机 构 及 成 员 国 政 府 中 都 设 置 了 专 门 的 区 域 协 调 机 构 和 顾 问 机 构 如 欧 盟 委 员 会 内 设 的 第 16 事 务 部 (D-G16) 即 区 域 政 策 事 务 部 ; 欧 盟 理 事 会 内 设 的 区 域 政 策 委 员 会 ; 欧 洲 议 会 的 区 域 政 策 委 员 会 等 等, 在 纵 向 上 形 成 了 超 国 家 国 家 跨 境 区 域 地 方 等 多 个 等 级 层 次 的 区 域 协 调 体 系, 实 现 了 各 个 层 次 的 权 利 平 衡 和 利 益 表 达 机 制 的 畅 通 与 此 同 时, 欧 盟 横 向 方 面 的 区 域 协 调 组 织 名 目 繁 多, 在 整 个 区 域 协 调 政 策 的 制 定 执 行 和 反 馈 过 程 中 担 当 着 重 要 的 角 色, 日 益 彰 显 出 公 共 部 门 私 营 机 构 与 第 三 部 门 的 合 力 作 用 在 这 些 组 织 群 体 中, 区 域 委 员 会 银 行 利 益 团 体 政 策 联 盟 政 党 公 共 舆 论 等 形 成 几 股 重 要 的 力 量 ( 二 ) 采 用 多 管 齐 下 的 政 策 工 具 欧 盟 是 成 熟 的 市 场 经 济 共 同 体 和 法 治 社 会, 在 区 域 一 体 化 进 程 中 较 好 地 采 用 了 法 制 经 济 和 行 政 多 管 齐 下 的 区 域 协 调 政 策 工 具 一 是 完 备 的 法 律 工 具 欧 盟 不 是 一 个 国 家, 但 欧 盟 国 家 间 区 域 一 体 化 却 创 造 了 一 整 套 前 所 未 有 的 既 不 属 国 内 法 也 不 属 国 际 法 的 独 特 的 法 律 体 系 和 法 律 制 度, 欧 盟 国 家 间 区 域 一 体 化 就 是 建 构 在 这 一 法 律 体 系 基 础 上 并 在 其 指 导 和 规 范 下 发 展 的 此 外, 欧 盟 的 成 员 国 也 制 定 了 促 进 区 域 协 调 发 展 的 法 律 体 系, 如 德 国 的 宪 法 改 善 地 区 经 济 结 构 的 法 律 等, 在 促 进 德 国 区 域 协 调 方 面 起 着 关 键 性 作 用 总 之, 欧 盟 国 家 采 用 了 完 备 的 法 律 工 具, 使 欧 洲 一 体 化 得 到 法 律 化 制 度 化 和 规 范 化 的 保 证 二 是 精 细 的 经 济 工 具 欧 盟 区 域 协 调 发 展 的 经 济 手 段, 集 中 体 现 在 设 计 精 细 的 多 种 扶 持 基 金 上 面 这 些 扶 持 基 金 主 要 有 结 构 基 金 (Structural Funds) 聚 合 基 金 (Cohesion Fund) 团 结 基 金 (The European Union Solidarity Fund) 和 预 备 接 纳 基 金 (Pre-accession aid)( 见 下 表 ) 表 1 1 欧 盟 区 域 一 体 化 的 主 要 政 策 工 具 及 内 容 ERDF ESF EAGGF-G FIFG Cohesion Fund 欧 盟 区 域 发 展 欧 盟 社 会 基 金 欧 盟 农 业 指 导 渔 业 指 导 的 财 聚 合 基 金 基 金 和 保 证 基 金 政 工 具 基 础 设 施 职 业 培 训 农 村 地 区 发 展 渔 场 发 展 环 境 和 交 通 投 资 研 发 就 业 补 助 金 旅 游 投 资 渔 业 现 代 化 基 础 设 施 2
资 料 来 源 :John Walsh,The experiences and effects of EU regional Policy (PPT),2005. 欧 盟 借 助 于 上 述 扶 持 基 金 的 组 合 使 用, 落 实 了 区 域 协 调 政 策, 使 落 后 区 域 追 赶 发 达 区 域, 重 构 衰 败 的 老 工 业 区 域, 振 兴 萧 条 的 农 村 区 域, 扶 持 城 市 或 国 家 跨 界 地 区 的 滞 胀 区 域, 有 力 地 推 动 了 欧 盟 成 员 国 的 协 调 发 展 三 是 规 范 的 行 政 工 具 (1) 欧 盟 区 域 发 展 基 金 的 筹 集 具 有 制 度 保 障 欧 盟 预 算 收 入 来 源 有 三, 即 关 税 及 农 业 税 增 殖 税 和 成 员 国 GDP 上 解 其 中, 欧 盟 规 定 每 个 成 员 国 每 年 要 上 缴 本 国 GDP 的 1% 作 为 欧 盟 预 算 经 费 (2) 确 立 了 区 域 援 助 的 通 用 规 则 主 要 有 : 财 政 援 助 必 须 根 据 当 地 的 实 际 情 况, 不 得 瞒 报 ; 有 伙 伴 制, 即 有 合 作 伙 伴 ; 欧 盟 的 经 费 不 能 取 代 成 员 国 或 区 域 的 公 共 支 出 (3) 具 有 严 格 的 项 目 报 批 流 程, 并 规 定 了 项 目 文 件 的 必 要 内 容 包 括 : 区 域 的 优 劣 势 分 析 (SWOT); 独 立 的 评 估 和 伙 伴 咨 询 ; 项 目 活 动 的 具 体 举 措 ; 每 个 项 目 的 量 化 目 标 ; 每 年 的 融 资 方 案 等 (4) 决 策 程 序 科 学 合 理 第 一 步, 欧 盟 委 员 会 下 设 的 区 域 总 司 (DG-16) 提 出 议 案, 内 部 协 商 论 证 后 形 成 动 议 稿 ; 第 二 步, 欧 盟 专 门 委 员 会 讨 论 形 成 修 正 案 ; 第 三 步, 欧 盟 理 事 会 批 准 ; 第 四 步, 欧 洲 议 会 批 准 ; 第 五 步, 欧 盟 委 员 会 执 行 ( 三 ) 形 成 多 样 化 的 区 域 协 调 模 式 一 是 问 题 区 域 治 理 模 式 在 欧 盟 的 区 域 协 调 发 展 过 程 中, 问 题 区 域 的 治 理 任 务 繁 重, 其 中, 对 落 后 区 域 (less developed regions) 的 治 理 又 是 重 中 之 重, 欧 盟 结 构 基 金 的 很 大 比 重 就 用 于 扶 持 这 些 地 区 的 发 展 在 欧 盟, 一 般 按 人 均 GDP 水 平 来 确 定 某 一 地 区 是 否 属 于 落 后 区 域, 如 果 该 国 或 地 区 人 均 GDP 低 于 欧 盟 人 均 GDP 的 75%, 就 被 确 定 为 落 后 区 域, 可 以 享 受 欧 盟 基 金 的 资 助 目 前, 欧 盟 有 超 过 25% 的 人 口 64 个 区 域 的 人 均 GDP 低 于 75% 的 欧 盟 均 值, 属 于 典 型 的 落 后 区 域 二 是 创 新 区 域 发 展 模 式 创 新 区 域 是 新 经 济 时 代 欧 盟 区 域 发 展 的 一 种 重 要 模 式 早 在 1995 年 欧 盟 就 发 布 了 创 新 绿 皮 书 2000 年 在 葡 萄 牙 里 斯 本 召 开 的 欧 盟 理 事 会 上, 又 明 确 提 出 了 建 立 欧 盟 区 域 创 新 评 价 指 标 体 系, 将 欧 盟 建 设 成 为 世 界 上 最 具 竞 争 力 的 知 识 经 济 社 会 的 战 略 构 想 在 欧 盟 这 种 整 体 的 创 新 政 策 和 竞 争 激 励 机 制 指 引 下, 近 10 年 来 欧 盟 国 家 共 涌 现 了 二 百 多 个 颇 具 国 际 竞 争 力 的 创 新 区 域 三 是 跨 境 合 作 模 式 跨 境 合 作 模 式 是 欧 盟 国 家 区 域 整 合 的 一 种 新 模 式 它 一 方 面 有 力 地 促 进 了 行 政 区 边 缘 区 域 的 经 济 发 展, 另 一 方 面 又 提 升 了 核 心 区 域 和 边 缘 区 域 的 整 体 竞 争 力 和 发 展 红 利 其 中 丹 麦 瑞 典 两 国 跨 境 的 奥 尔 胡 斯 区 域 合 作 (Oresund Region) 是 欧 盟 国 家 跨 国 合 作 的 成 功 范 例, 它 被 经 合 组 织 (OECD) 称 为 跨 境 区 域 合 作 的 佼 佼 者 [2], 由 此 推 动 了 该 区 域 的 第 二 波 发 展 奥 尔 胡 斯 区 域 合 作 之 所 以 取 得 巨 大 成 功, 最 关 键 的 因 素 就 在 于 这 种 合 作 有 一 整 套 健 全 的 制 度 安 排 作 保 障 它 包 括 两 国 间 区 域 主 体 间 和 各 级 政 府 间 的 区 域 合 作 组 织 体 系 以 及 市 场 公 民 和 社 会 各 个 方 面 的 合 作 网 络 其 中, 民 间 的 奥 尔 胡 斯 区 域 委 员 会 负 责 区 域 合 作 的 日 常 管 理 工 作 四 是 流 域 治 理 模 式 欧 盟 境 内 有 莱 茵 河 多 瑙 河 等 众 多 国 际 河 流, 流 域 的 协 调 发 展 和 合 作 治 理 问 题 非 常 突 出 在 长 期 的 实 践 探 索 中, 欧 盟 形 成 了 一 套 丰 富 而 又 实 用 的 流 域 治 理 模 式 (1) 成 立 了 流 域 保 护 国 际 委 员 会 (2) 签 署 了 具 有 法 律 效 力 和 制 度 约 束 力 的 公 约 (3) 设 立 由 政 府 间 组 织 和 非 政 府 组 织 组 成 的 观 察 员 小 组, 监 督 各 国 工 作 计 划 的 实 施 (4) 签 署 了 一 系 列 流 域 水 环 境 管 理 协 议 (5) 制 订 实 施 流 域 可 持 续 发 展 计 划 3
上 述 表 明, 欧 盟 在 冲 破 国 界 阻 隔, 实 现 超 国 家 的 区 域 经 济 政 治 文 化 和 社 会 的 协 调 整 合 方 面, 走 出 了 一 条 具 有 一 定 普 适 性 效 应 的 区 域 一 体 化 发 展 道 路, 堪 称 当 今 世 界 上 国 家 间 协 调 合 作 的 典 范 二 珠 三 角 区 域 一 体 化 的 发 展 现 状 及 存 在 问 题 随 着 改 革 开 放 的 深 入 和 珠 三 角 地 区 经 济 的 快 速 发 展, 中 共 广 东 省 委 早 于 1994 年 10 月 召 开 的 省 委 七 届 三 次 全 会 上 就 明 确 提 出 建 设 珠 江 三 角 洲 经 济 区 的 设 想 次 年, 广 东 省 政 府 制 订 与 实 施 了 珠 江 三 角 洲 经 济 区 现 代 化 建 设 规 划 和 珠 江 三 角 洲 经 济 区 城 市 群 规 划, 卓 有 成 效 地 推 动 了 珠 三 角 地 区 经 济 和 都 市 圈 现 代 化 建 设 的 整 体 发 展 目 前, 正 按 照 纲 要 提 出 的 推 进 珠 江 三 角 洲 区 域 经 济 一 体 化 的 总 体 框 架, 遵 循 政 府 推 动 市 场 主 导, 资 源 共 享 错 位 发 展, 平 等 协 商 互 利 共 赢 的 原 则, 积 极 地 推 进 珠 三 角 的 区 域 经 济 一 体 化 ( 一 ) 珠 三 角 区 域 一 体 化 的 发 展 现 状 1. 签 署 了 系 列 合 作 协 议 一 是 广 佛 同 城 化 合 作 协 议 广 佛 都 市 圈 是 珠 三 角 地 区 的 核 心 区 域 强 化 广 州 佛 山 两 市 的 同 城 效 应, 对 于 有 效 落 实 纲 要, 全 面 提 升 广 佛 整 体 发 展 水 平 和 区 域 综 合 竞 争 力, 携 领 珠 三 角 地 区 打 造 布 局 合 理 功 能 完 善 联 系 紧 密 的 城 市 群, 建 成 全 国 科 学 发 展 示 范 区, 具 有 重 大 的 现 实 意 义 和 深 远 的 战 略 意 义 2009 年 3 月 19 日, 广 州 市 和 佛 山 市 签 署 了 广 州 市 佛 山 市 同 城 化 建 设 合 作 框 架 协 议 根 据 该 协 议, 广 佛 两 地 将 在 创 新 行 政 管 理 体 制 拓 宽 合 作 领 域 促 进 两 地 要 素 资 源 自 由 流 动 优 化 配 置 效 率 和 推 动 两 市 经 济 社 会 等 方 面 将 更 加 紧 密 融 合, 并 全 面 构 建 城 市 规 划 统 筹 协 调 基 础 设 施 共 建 共 享 产 业 发 展 合 作 共 赢 公 共 事 务 协 作 管 理 的 一 体 化 格 局 随 后, 广 佛 两 市 还 签 订 了 广 州 市 佛 山 市 同 城 化 建 设 环 境 保 护 合 作 协 议 广 州 市 佛 山 市 同 城 化 建 设 交 通 基 础 设 施 合 作 协 议 广 州 市 佛 山 市 同 城 化 建 设 城 市 规 划 合 作 协 议 广 州 市 佛 山 市 同 城 化 建 设 产 业 协 作 协 议 等 多 份 子 协 议, 拟 率 先 通 过 公 共 交 通 城 市 规 划 产 业 链 区 域 市 场 环 境 和 环 境 保 护 的 一 体 化 推 进 广 佛 同 城 化 二 是 深 惠 莞 合 作 协 议 2009 年 2 月 27 日, 深 圳 惠 州 东 莞 三 市 在 深 圳 召 开 党 政 主 要 领 导 联 席 会 议, 并 签 订 了 推 进 珠 江 口 东 岸 地 区 紧 密 合 作 框 架 协 议, 以 加 快 珠 江 口 东 岸 的 经 济 一 体 化 进 程 该 协 议 提 出 重 点 加 强 深 惠 莞 三 市 之 间 发 展 规 划 的 衔 接, 在 产 业 发 展 上 错 位 发 展, 加 大 东 江 流 域 的 水 资 源 共 同 保 护 力 度, 加 快 城 际 轨 道 交 通 建 设, 促 进 完 善 珠 三 角 电 网 和 跨 区 域 输 电 通 道, 加 强 三 市 在 治 安 疫 情 食 品 安 全 等 方 面 的 应 急 协 作 此 后, 深 圳 惠 州 东 莞 三 市 工 商 局 长 签 署 了 深 圳 惠 州 东 莞 三 市 工 商 部 门 构 建 珠 江 口 东 岸 地 区 统 一 市 场 监 管 体 系 框 架 协 议 根 据 该 协 议, 三 市 将 建 立 联 合 监 管 机 制, 在 私 宰 猪 等 食 品 安 全 监 管 方 面 统 一 行 动 这 种 市 际 工 商 行 政 管 理 区 域 合 作, 有 利 于 建 立 统 一 的 市 场 监 管 体 系, 遏 制 经 济 违 法 行 为, 提 升 珠 江 口 东 岸 地 区 整 体 市 场 秩 序 监 管 水 平 和 效 能 三 是 珠 中 江 合 作 协 议 2009 年 4 月 17 日, 首 届 珠 海 中 山 江 门 三 市 紧 密 合 作 工 作 会 议 在 珠 海 举 行, 会 上 签 订 了 推 进 珠 中 江 紧 密 合 作 框 架 协 议, 三 市 将 率 先 在 规 划 交 通 基 础 设 施 产 业 环 保 应 急 处 理 等 方 面 展 开 合 作, 打 破 行 政 体 制 障 碍, 创 新 合 作 机 制, 促 进 要 素 合 理 流 动, 形 成 珠 中 江 三 地 互 动 共 赢 的 良 性 发 展, 全 面 提 高 珠 江 口 西 岸 地 区 的 综 合 发 展 水 平 和 整 体 竞 争 力 珠 中 江 合 作 协 议 标 志 着 珠 中 江 一 体 化 区 域 合 作 正 式 启 动, 这 是 继 广 州 佛 山 签 定 同 城 化 建 设 合 作 协 议 后, 加 快 珠 三 角 区 域 经 济 社 会 一 体 化 的 又 一 重 大 举 措 4
四 是 珠 三 角 区 域 应 急 管 理 合 作 协 议 为 落 实 纲 要, 推 进 区 域 应 急 管 理 一 体 化, 提 升 珠 三 角 地 区 预 防 和 处 置 突 发 公 共 事 件 的 能 力, 在 广 东 省 政 府 应 急 办 的 倡 议 和 指 导 下, 珠 三 角 地 区 9 市 应 急 管 理 合 作 联 席 会 议 第 一 次 会 议 于 2009 年 3 月 30 日 在 广 州 召 开 9 市 应 急 管 理 办 事 机 构 主 要 负 责 人 在 会 上 签 订 了 珠 江 三 角 洲 地 区 应 急 管 理 合 作 协 议 按 照 该 协 议,9 市 的 应 急 管 理 合 作 将 以 科 学 发 展 先 行 先 试 为 指 导 思 想, 以 着 力 解 决 当 前 珠 三 角 地 区 应 急 管 理 合 作 最 紧 迫 最 突 出 最 重 大 的 问 题 为 突 破 口, 共 同 完 善 应 急 管 理 区 域 合 作 相 关 机 制, 共 同 推 进 应 急 管 理 区 域 合 作, 共 同 树 立 应 急 管 理 区 域 合 作 的 典 范, 共 同 提 升 应 急 管 理 能 力 和 水 平 五 是 警 务 合 作 协 议 早 于 2006 年 8 月 25 日, 深 圳 东 莞 和 惠 州 三 地 警 方 在 深 圳 市 公 安 局 指 挥 中 心 共 同 签 署 了 深 莞 惠 三 市 警 务 协 作 框 架 协 议, 这 是 广 东 省 第 一 个 区 域 性 全 方 位 警 务 协 作 协 议, 标 志 着 深 莞 惠 三 市 警 务 大 协 作 框 架 正 式 建 立 并 付 诸 实 施 2009 年 3 月 4 日, 深 惠 莞 三 市 公 安 局 局 长 进 一 步 签 署 了 深 入 推 进 珠 江 口 东 岸 地 区 警 务 紧 密 协 作 备 忘 录, 对 3 市 加 强 维 稳 协 作 打 击 犯 罪 领 域 协 作 流 动 人 口 管 理 与 服 务 协 作 道 路 交 通 管 理 协 作 以 及 信 息 资 源 共 享 方 面 做 了 具 体 的 约 定 第 三 届 广 佛 警 务 合 作 会 议 在 穗 召 开, 广 佛 两 地 警 方 商 议, 将 进 一 步 拓 宽 协 作 领 域, 加 深 情 报 信 息 共 享 协 作, 健 全 两 市 警 务 协 作 机 制, 全 面 推 进 两 地 警 务 合 作 向 纵 深 发 展 六 是 九 市 反 走 私 紧 密 合 作 协 议 2009 年 4 月 2 日, 在 广 东 省 政 府 打 私 办 的 指 导 协 调 下, 珠 三 角 地 区 九 市 政 府 打 私 办 在 汕 头 市 签 署 了 贯 彻 落 实 珠 江 三 角 洲 地 区 改 革 发 展 规 划 纲 要 珠 江 三 角 洲 九 市 反 走 私 紧 密 合 作 协 议 九 市 政 府 打 私 办 就 建 立 珠 三 角 区 域 反 走 私 合 作 机 制, 以 提 升 区 域 整 体 打 击 走 私 力 量 和 层 面, 进 行 了 研 讨 和 交 流 根 据 该 协 议, 九 市 将 在 反 走 私 领 域 加 强 区 域 合 作, 加 强 信 息 互 通 和 优 势 互 补, 并 在 情 报 预 警 联 合 行 动 政 策 研 讨 宣 传 教 育 交 流 考 察 和 综 合 治 理 等 各 主 要 反 走 私 工 作 领 域 上 进 一 步 加 强 统 筹 和 协 调, 为 珠 三 角 区 域 经 济 一 体 化 创 造 良 好 的 发 展 环 境 七 是 公 积 金 异 地 互 贷 协 议 2009 年 4 月 3 日, 广 州 佛 山 珠 海 惠 州 江 门 中 山 东 莞 肇 庆 八 市 的 公 积 金 管 理 中 心 负 责 人 在 广 州 签 署 公 积 金 异 地 互 贷 协 议, 珠 三 角 八 城 市 缴 存 住 房 公 积 金 的 职 工, 只 要 符 合 公 积 金 贷 款 的 申 请 条 件 就 可 以 在 八 个 城 市 中 的 任 何 一 个 城 市 使 用 公 积 金 贷 款 购 买 自 住 住 房 随 着 纲 要 的 出 台, 珠 三 角 地 区 政 策 一 体 化 服 务 一 体 化 和 人 居 一 体 化 不 断 推 进, 珠 三 角 八 城 市 职 工 跨 地 域 购 买 住 房 的 现 象 将 更 普 遍 该 协 议 的 签 订 解 决 了 广 大 职 工 异 地 购 房 使 用 公 积 金 优 惠 利 率 贷 款 的 难 题, 体 现 了 住 房 公 积 金 支 持 中 低 收 入 家 庭 职 工 解 决 住 房 问 题 的 初 衷 珠 三 角 地 区 8 市 公 积 金 使 用 管 理 如 此 大 规 模 地 突 破 城 市 界 限, 在 全 国 乃 属 首 次 2. 形 成 了 初 步 的 协 调 机 制 推 动 珠 三 角 区 域 一 体 化 发 展, 必 须 有 畅 通 的 沟 通 协 调 机 制 目 前 来 看, 珠 三 角 地 区 已 形 成 如 下 协 调 机 制 : 一 是 区 域 合 作 发 展 论 坛 从 2003 年 开 始, 广 州 佛 山 两 市 先 后 举 办 了 广 佛 区 域 合 作 发 展 论 坛, 共 同 研 究 广 佛 同 城 化 战 略 规 划 和 政 策 框 架, 以 及 提 升 广 佛 都 市 圈 的 对 策 目 前, 佛 山 和 广 州 正 准 备 举 办 广 佛 同 城 化 论 坛, 围 绕 广 佛 同 城 化 问 题, 带 动 媒 体 全 方 位 的 报 道, 及 时 宣 传 同 城 化 的 新 动 态, 新 举 措 和 新 成 果, 共 同 合 作, 共 同 出 谋 划 策, 共 商 广 佛 区 域 合 作 与 发 展 大 计, 营 造 全 社 会 共 同 推 进 广 佛 同 城 化 的 良 好 社 会 氛 围 其 他 地 区 也 举 办 了 类 似 的 区 域 合 作 论 坛 二 是 高 层 联 席 会 议 上 述 珠 三 角 中 部 东 部 西 部 地 区 的 紧 密 合 作 框 架 协 议 都 规 定, 建 5
立 党 政 主 要 领 导 联 席 会 议 制 度, 原 则 每 半 年 举 行 一 次, 通 报 经 济 社 会 发 展 重 要 情 况, 对 重 大 合 作 事 宜 进 行 协 商 和 决 策 ; 在 此 基 础 上, 建 立 三 市 政 府 间 工 作 协 调 机 制, 就 相 关 事 宜 进 行 安 排 和 沟 通 三 是 城 市 间 学 习 考 察 与 公 务 员 交 流 在 珠 三 角 地 区, 各 市 领 导 之 间 的 互 访 考 察 交 流 已 成 为 日 益 频 繁 的 活 动 例 如,2009 年 4 月 1 日 至 10 日, 广 东 省 委 省 政 府 集 中 组 织 珠 三 角 地 区 9 市 市 委 书 记 市 长 以 及 省 直 有 关 部 门 部 分 中 央 驻 粤 单 位 主 要 负 责, 先 后 在 珠 三 角 地 区 9 个 城 市 召 开 落 实 纲 要 现 场 会, 现 场 会 举 办 时 间 之 长 代 表 团 规 格 之 高 以 及 考 察 点 之 密 集 都 是 以 前 罕 有 广 佛 同 城 化 建 设 合 作 框 架 协 议 还 提 出, 在 广 佛 两 地 试 行 两 市 政 府 公 务 员 交 流 和 相 互 兼 职 制 度, 推 动 人 员 交 流 工 作 规 范 化 制 度 化, 促 进 发 展 理 念 融 合 和 体 制 机 制 创 新 这 种 市 际 干 部 交 流 对 于 促 进 两 市 政 府 间 交 流, 推 动 两 市 区 域 合 作 具 有 一 定 的 积 极 意 义 四 是 部 门 间 工 作 协 调 配 合 机 制 通 过 建 立 部 门 间 的 协 调 机 制 开 展 合 作, 这 是 推 进 珠 三 角 区 域 一 体 化 的 亮 点 和 重 要 举 措 例 如, 广 州 佛 山 两 市 公 安 局 的 警 务 协 作 和 深 圳 东 莞 惠 州 三 市 的 警 务 协 作 机 制 正 在 逐 步 完 善 ; 广 州 与 佛 山 两 市 的 改 革 发 展 规 划 交 通 经 贸 环 保 宣 传 体 育 等 部 门 间 的 沟 通 对 接 机 制 正 在 逐 步 建 立 上 述 机 制 有 利 于 纲 要 和 城 市 间 合 作 协 议 的 贯 彻 落 实 3. 建 立 了 区 域 协 调 机 构 一 是 市 际 合 作 领 导 小 组 目 前 珠 三 角 地 区 签 订 的 合 作 框 架 协 议 中, 都 提 出 设 立 市 际 区 域 合 作 领 导 小 组 作 为 推 进 和 发 展 合 作 的 领 导 机 构, 领 导 小 组 通 常 由 协 议 成 员 方 的 市 委 书 记 市 长 组 成, 负 责 重 大 事 项 的 决 策 和 协 调 二 是 专 责 小 组 上 述 合 作 协 议 都 明 确 规 定 就 重 要 合 作 事 项 成 立 专 责 小 组, 负 责 区 域 合 作 的 推 进 和 落 实 例 如, 广 佛 同 城 化 建 设 合 作 框 架 协 议 规 定, 广 州 佛 山 两 市 将 从 各 自 相 关 部 门 抽 调 精 干 的 人 员 组 成 城 市 规 划, 交 通 基 础 设 施, 产 业 协 作 环 境 保 护 四 个 专 责 小 组, 就 两 地 合 作 发 展 进 行 专 题 研 究 和 协 调 专 责 小 组 要 建 立 行 政 磋 商 机 制 和 行 政 互 认 机 制, 负 责 两 市 相 关 领 域 衔 接 协 调, 并 落 实 领 导 小 组 和 联 席 会 议 确 定 的 有 关 工 作 事 项, 对 接 制 定 三 年 工 作 规 划 和 年 度 工 作 计 划, 细 化 目 标 任 务, 制 定 具 体 举 措, 协 调 推 进 落 实 三 是 日 常 办 公 机 构 前 述 高 层 联 席 会 议 都 在 各 市 的 发 展 改 革 部 门 设 立 了 市 长 联 席 会 议 办 公 室 作 为 日 常 办 事 机 构, 负 责 具 体 事 项 的 落 实 4. 启 动 了 区 域 发 展 规 划 的 编 制 目 前, 广 州 佛 山 两 市 在 省 建 设 厅 的 指 导 下, 正 在 携 手 编 制 广 佛 同 城 化 发 展 规 划 规 划 重 在 明 确 广 佛 都 市 圈 的 功 能 分 区 土 地 利 用 产 业 发 展 基 础 设 施 建 设 环 境 保 护 等, 以 促 进 广 佛 两 市 城 市 功 能 合 理 分 工 协 调 发 展 珠 海 中 山 江 门 三 市 也 已 委 托 国 家 发 改 委 宏 观 经 济 研 究 院 开 展 珠 中 江 区 域 紧 密 合 作 规 划 的 编 制 工 作 特 别 值 得 一 提 的 是, 自 1998 年 第 一 次 粤 港 合 作 联 席 会 议 2003 年 第 一 次 粤 澳 合 作 联 席 会 议 及 深 化 落 实 内 地 与 港 澳 更 紧 密 经 贸 关 系 安 排 (CEPA) 以 来, 粤 港 粤 澳 合 作 取 得 了 丰 硕 成 果 尤 其 是 纲 要 颁 布 以 来, 粤 港 粤 澳 三 地 之 间 进 行 了 更 紧 密 的 合 作 例 如,2009 年 4 月 23 日 至 24 日, 香 港 特 区 政 府 政 务 司 司 长 唐 英 年 率 领 香 港 工 商 界 代 表 团, 访 问 了 广 州 佛 山 两 市, 并 就 联 手 落 实 纲 要, 深 化 穗 港 合 作 和 佛 港 合 作 交 换 意 见 此 外, 珠 澳 ( 珠 海 澳 门 ) 区 域 合 作 专 责 小 组 于 2009 年 4 月 28 日 在 珠 海 举 行 第 一 次 会 议, 双 方 就 珠 澳 同 城 化 建 设 达 成 多 项 共 识, 拟 进 一 步 推 动 和 优 化 在 城 市 重 大 交 通 等 基 础 设 施 对 接 口 岸 通 关 便 利 化 产 业 协 调 重 点 区 域 合 作 共 建 优 质 生 活 圈 等 方 面 的 务 实 合 作 会 上 决 定 设 立 珠 澳 跨 境 工 业 6
区 转 型 升 级 小 组 城 市 规 划 与 跨 境 交 通 研 究 小 组 及 口 岸 通 关 合 作 小 组 协 调 双 方 合 作 笔 者 相 信, 粤 港 粤 澳 区 域 的 更 紧 密 合 作, 对 于 推 动 珠 江 三 角 洲 区 域 的 一 体 化 建 设, 促 进 粤 港 澳 经 济 社 会 繁 荣 发 展, 增 强 区 域 经 济 整 体 实 力 和 综 合 竞 争 力, 将 具 有 重 大 战 略 意 义 ( 二 ) 珠 三 角 区 域 一 体 化 建 设 中 存 在 的 问 题 1. 行 政 区 行 政 的 传 统 思 维 和 理 念 仍 在 一 定 程 度 上 存 在 虽 然 珠 三 角 地 区 在 推 进 区 域 一 体 化 建 设 方 面 取 得 了 很 大 进 展, 但 行 政 区 行 政 的 传 统 思 维 和 理 念 仍 然 存 在, 影 响 甚 至 制 约 珠 三 角 区 域 一 体 化 建 设 的 纵 深 推 进 这 种 行 政 区 行 政 理 念 主 要 体 现 在 如 下 几 个 方 面 : 一 是 由 于 区 域 内 发 展 理 念 的 不 一 致, 一 些 地 方 各 自 为 政, 盲 目 上 项 目, 铺 大 摊 子, 争 夺 资 源, 导 致 区 域 内 重 复 建 设 无 序 竞 争 的 现 象 和 产 业 同 构 问 题 比 较 严 重 ; 二 是 切 块 管 理, 区 域 性 基 础 设 施 共 建 及 交 通 信 息 资 源 共 享 程 度 偏 低 ; 三 是 管 理 主 体 单 一 化, 缺 乏 激 发 和 开 发 非 政 府 组 织 参 与 区 域 公 共 事 务 治 理 的 意 愿 与 能 力, 进 而 在 处 理 区 域 公 共 问 题 时, 以 命 令 替 代 对 话, 以 官 方 意 志 替 代 公 众 意 愿 2. 一 体 化 的 法 规 制 度 缺 失 如 前 所 述, 珠 三 角 地 区 各 城 市 在 推 进 区 域 一 体 化 过 程 中 已 经 签 订 了 许 多 合 作 协 议, 但 目 前 我 国 还 没 有 政 府 间 关 系 协 调 法 或 政 府 间 合 作 法, 也 没 有 类 似 美 国 联 邦 宪 法 协 议 条 款 的 法 律 规 定 我 国 法 律 只 明 确 了 各 级 政 府 对 其 辖 区 内 事 务 的 管 理 及 上 级 机 关 在 跨 辖 区 事 务 的 角 色, 而 没 有 涉 及 跨 区 域 地 方 政 府 间 合 作 的 问 题, 缺 乏 保 障 区 域 合 作 的 法 治 机 制 从 目 前 珠 三 角 地 区 的 市 际 区 域 合 作 协 议 条 款 中 的 权 利 义 务 逻 辑 结 构 看, 协 议 的 条 款 内 容 具 有 原 则 性 政 策 性 和 宣 言 性 特 点, 但 责 任 条 款 缺 失, 缺 乏 明 晰 的 权 利 义 务 约 束 力 上 述 问 题 的 存 在, 往 往 会 使 得 合 作 协 议 缺 乏 法 治 的 保 障 和 执 行 力, 出 现 争 端 时 可 能 是 依 靠 政 治 权 力 或 领 导 者 的 意 志 来 予 以 协 调 解 决, 这 显 然 是 权 宜 之 计 3. 一 体 化 的 组 织 间 网 络 机 制 不 健 全 目 前, 珠 三 角 地 区 在 推 进 区 域 一 体 化 过 程 中 虽 然 建 立 了 诸 如 领 导 小 组 市 长 联 席 会 议 专 责 小 组 等 合 作 机 制, 但 这 种 组 织 形 式 相 对 较 为 松 散, 尚 没 有 形 成 一 套 制 度 化 和 程 序 化 的 决 策 机 制 执 行 机 制 反 馈 机 制 与 监 督 机 制 另 外, 至 今 主 要 是 政 府 在 珠 三 角 区 域 经 济 一 体 化 舞 台 上 唱 独 角 戏, 企 业 非 政 府 组 织 和 公 众 参 与 区 域 一 体 化 建 设 的 广 度 和 深 度 还 不 够, 一 体 化 的 组 织 间 网 络 机 制 还 没 有 形 成 4. 一 体 化 的 政 策 工 具 残 缺 目 前 珠 三 角 区 域 一 体 化 过 程 中 的 政 策 工 具 尚 不 完 备, 缺 乏 具 体 执 行 手 段 和 实 施 机 制 监 督 机 制 以 及 各 种 有 效 的 区 域 利 益 协 商 机 制 争 端 解 决 机 制 公 众 参 与 机 制 和 政 绩 考 评 机 制 这 些 问 题 的 存 在 都 会 影 响 到 珠 三 角 区 域 一 体 化 的 顺 利 发 展, 进 而 影 响 纲 要 的 有 效 实 施 三 欧 盟 经 验 对 珠 三 角 区 域 一 体 化 制 度 创 新 的 启 示 广 东 省 委 书 记 汪 洋 最 近 在 讲 到 珠 三 角 城 市 一 体 化 时 指 出, 欧 盟 各 国 之 间 的 利 益 涉 及 货 币 等 复 杂 因 素, 尚 能 协 调 好, 作 为 一 个 省 的 若 干 个 市, 不 可 能 协 调 不 好 [3] 的 确, 虽 然 欧 盟 的 情 况 与 珠 三 角 有 着 许 多 不 同 之 处, 但 欧 盟 推 进 区 域 一 体 化 的 理 念 思 路 体 制 机 制 和 政 策 工 具 等 基 本 经 验 对 于 推 进 珠 三 角 区 域 一 体 化 有 着 重 要 的 借 鉴 意 义 笔 者 认 为, 借 鉴 欧 盟 经 验, 推 进 珠 三 角 区 域 一 体 化 制 度 创 新 的 基 本 路 径 是 : ( 一 ) 区 域 一 体 化 理 念 的 创 新 : 从 行 政 区 行 政 到 区 域 协 作 性 公 共 管 理 7
欧 盟 合 作 的 前 提 和 基 础 是 成 员 国 各 方 具 有 共 同 的 合 作 理 念, 尤 其 是 法 德 两 国 法 德 百 年 来 为 争 夺 领 土 和 霸 权 几 次 兵 戎 相 见 结 下 深 仇 大 恨, 没 有 法 德 的 和 解 很 难 实 现 欧 洲 一 体 化 在 推 行 欧 洲 一 体 化 的 进 程 中, 法 德 两 国 正 确 处 理 历 史 恩 怨, 摒 弃 前 嫌 向 前 看, 从 猜 疑 妒 嫉 的 敌 国 转 变 成 紧 密 联 盟 中 相 互 依 存 的 轴 心, 从 互 谅 互 让 发 展 到 互 相 信 赖 互 相 尊 重 ; 其 他 各 成 员 国 也 有 强 烈 的 合 作 共 识, 因 此 推 动 了 欧 盟 一 体 化 的 发 展 欧 盟 区 域 一 体 化 演 绎 了 当 今 世 界 上 国 家 间 区 域 协 作 性 公 共 管 理 的 典 范, 理 念 确 实 值 得 珠 三 角 地 区 效 仿 区 域 协 作 公 共 性 管 理 (Regional Collaborative Public Management, RCPM) 主 张 整 体 开 放 联 合 协 作 和 互 信 等 基 本 价 值 理 念, 它 不 仅 是 一 种 推 进 珠 三 角 区 域 经 济 一 体 化 的 基 本 理 念, 更 是 一 种 推 进 珠 三 角 区 域 经 济 一 体 化 的 基 本 战 略 它 植 根 于 这 样 一 种 最 基 本 的 哲 学 或 社 会 理 念, 即 在 一 个 地 区 边 界 管 辖 意 义 逐 渐 下 降 的 公 共 管 理 世 界 中, 区 域 内 各 政 府 应 该 突 破 或 超 越 以 边 界 为 基 础 的 科 层 制 公 共 管 理 模 式, 构 建 以 跨 边 界 为 基 础 的 一 体 化 的 协 作 性 公 共 管 理 模 式, 以 提 升 区 域 公 共 事 务 的 治 理 绩 效 推 进 珠 三 角 区 域 经 济 一 体 化, 首 先 需 要 珠 三 角 地 区 的 各 地 市 级 政 府 破 除 各 自 为 政 的 单 边 治 理 观 念, 树 立 协 作 治 理 的 现 代 公 共 管 理 新 理 念, 即 从 以 边 界 为 基 础 的 行 政 区 行 政 转 向 以 跨 边 界 为 基 础 的 区 域 协 作 性 公 共 管 理 在 这 方 面, 纲 要 明 确 提 出 : 珠 江 三 角 洲 地 区 九 市 要 打 破 行 政 体 制 障 碍, 遵 循 政 府 推 动 市 场 主 导, 资 源 共 享 优 势 互 补, 协 调 发 展 互 利 共 赢 的 原 则, 创 新 合 作 机 制, 优 化 资 源 配 置 ( 二 ) 区 域 一 体 化 体 制 的 创 新 : 从 一 元 化 到 多 元 化 如 前 所 述, 为 了 实 现 欧 洲 一 体 化, 欧 盟 建 立 了 由 多 元 利 益 主 体 协 同 共 治 的 组 织 间 网 络 机 制 纲 要 也 明 确 提 出 探 索 建 立 有 利 于 促 进 一 体 化 发 展 的 行 政 管 理 体 制 的 要 求 显 然, 要 实 现 珠 三 角 区 域 的 一 体 化, 既 需 要 理 性 构 建 多 元 利 益 主 体 协 同 参 与 的 组 织 间 网 络 机 制, 增 强 区 域 一 体 化 决 策 的 民 主 性 和 合 法 性, 又 必 须 精 心 设 计 一 体 化 的 区 域 公 共 事 务 管 理 机 构, 增 强 纲 要 和 区 域 一 体 化 政 策 的 执 行 力 和 作 用 力 1. 构 建 多 元 利 益 主 体 协 同 参 与 的 组 织 网 络 体 系 珠 三 角 区 域 一 体 化, 意 味 着 珠 三 角 地 区 各 市 将 从 行 政 区 内 部 科 层 制 管 理 走 向 跨 区 域 联 合 管 理, 它 有 利 于 构 建 一 种 超 越 传 统 科 层 制 管 理 模 式 的 组 织 网 络 模 式 组 织 网 络 模 式 是 典 型 的 协 作 性 公 共 管 理 (Collaborative Public Management, CPM) 模 式, 它 是 指 在 跨 管 辖 区 跨 边 界 跨 组 织 或 跨 部 门 环 境 中, 为 实 现 共 同 利 益 的 最 大 化, 构 建 组 织 网 络 安 排, 通 过 多 个 不 同 组 织 或 部 门 之 间 的 对 话 谈 判 和 协 商, 达 成 协 作 承 诺, 并 通 过 执 行 和 实 施 这 些 承 诺, 联 合 治 理 单 个 组 织 或 部 门 无 法 有 效 解 决 的 问 题 因 此, 应 该 着 力 构 建 与 推 进 珠 三 角 区 域 一 体 化 相 适 应 的 政 府 领 导 社 会 协 同 公 众 参 与 的 一 体 化 的 区 域 网 络 治 理 格 局 首 先, 增 强 政 府 的 领 导 意 识 责 任 意 识 法 制 意 识 和 创 新 意 识, 发 挥 政 府 在 推 进 珠 三 角 区 域 一 体 化 进 程 中 的 最 大 推 动 功 能 ; 其 次, 强 化 市 场 主 导 企 业 和 社 会 的 经 济 参 与, 建 立 健 全 行 政 执 法 行 业 协 同 社 会 中 介 组 织 志 愿 者 组 织 和 公 众 参 与 相 结 合 的 区 域 网 络 治 理 体 系 再 次, 健 全 一 体 化 的 区 域 市 场 组 织 体 系, 积 极 发 展 独 立 公 正 规 范 运 作 的 专 业 化 市 场 中 介 服 务 机 构, 按 市 场 化 原 则 规 范 和 发 展 各 类 行 业 协 会 商 会 等 自 律 性 组 织 2. 构 建 一 体 化 的 区 域 公 共 事 务 管 理 机 构 根 据 纲 要 提 出 的 创 新 行 政 管 理 体 制, 在 政 府 机 构 设 置 中 率 先 探 索 实 行 职 能 有 机 统 一 的 大 部 门 体 制 和 探 索 建 立 有 利 于 促 进 一 体 化 发 展 的 行 政 管 理 体 制 的 要 求, 借 鉴 欧 盟 的 运 作 模 式, 可 考 虑 设 立 具 有 综 合 指 挥 协 调 功 能 的 珠 三 角 区 域 委 员 会 等 类 似 机 构, 并 设 8
立 相 应 的 下 属 机 构, 如 综 合 规 划 宏 观 经 济 政 策 产 业 政 策 农 村 经 济 政 策 环 境 保 护 政 策 口 岸 管 理 人 口 和 劳 动 力 政 策 审 计 等 部 门, 将 区 域 一 体 化 问 题 都 交 由 该 机 构 去 负 责 处 理, 进 行 跨 地 区 跨 部 门 跨 领 域 跨 时 段 的 合 作, 使 中 央 给 予 推 进 珠 江 三 角 洲 区 域 经 济 一 体 化 的 政 策 得 到 更 好 的 执 行 和 落 实 同 时, 设 立 珠 三 角 区 域 合 作 争 端 调 解 委 员 会, 由 广 东 省 政 府 牵 头, 珠 三 角 地 区 各 市 政 府 官 员 和 法 律 专 家 组 成 该 委 员 会 的 主 要 职 责 就 是 应 地 区 间 争 端 当 事 方 提 请 的 争 端 解 决 请 求, 运 用 斡 旋 协 商 调 解 等 手 段 促 使 争 端 各 方 解 决 纠 纷 和 争 端 必 要 时, 还 可 由 广 东 省 高 级 人 民 法 院 牵 头, 组 建 由 珠 三 角 地 区 九 市 中 级 人 民 法 院 委 派 代 表 参 与 的 珠 三 角 区 域 合 作 司 法 协 调 委 员 会 ( 三 ) 区 域 一 体 化 机 制 的 创 新 : 从 简 单 化 到 精 细 化 欧 盟 推 进 区 域 一 体 化 的 一 条 重 要 经 验 就 是 设 计 了 精 细 化 的 协 调 机 制 学 习 欧 盟 经 验, 结 合 珠 三 角 地 区 的 实 际, 目 前 应 构 建 如 下 机 制 : 1. 法 制 机 制 按 照 纲 要 提 出 的 着 力 构 建 法 治 政 府 的 要 求, 要 在 国 家 法 制 和 地 方 法 制 建 设 两 个 层 面 做 好 推 进 纲 要 有 效 实 施 的 立 法 工 作, 废 除 与 一 体 化 有 冲 突 的 地 方 性 法 规 政 策, 建 立 和 健 全 与 区 域 一 体 化 有 关 的 法 律 法 规, 为 区 域 经 济 一 体 化 提 供 法 制 保 障, 实 现 从 依 靠 政 策 推 进 珠 三 角 一 体 化 向 依 靠 法 律 推 进 珠 三 角 一 体 化 的 转 变 建 议 广 东 省 人 大 行 使 制 定 地 方 性 法 规 的 权 力, 制 定 促 进 珠 三 角 区 域 一 体 化 发 展 的 基 本 法 规 体 系, 如 珠 三 角 区 域 一 体 化 发 展 条 例 和 珠 三 角 区 域 规 划 条 例, 使 珠 三 角 地 区 依 据 法 律 法 规 推 进 区 域 一 体 化 建 设 和 区 域 协 作 治 理, 通 过 法 律 手 段 保 障 纲 要 和 区 域 一 体 化 的 有 效 实 施 同 时, 珠 三 角 地 区 各 市 应 联 合 制 定 一 体 化 的 区 域 行 业 规 范 区 域 市 场 准 入 规 则 区 域 产 品 质 量 安 全 标 准 和 区 域 市 场 监 管 体 系 等 2. 利 益 协 调 机 制 长 期 以 来 珠 三 角 地 区 难 以 建 立 一 体 化 协 调 发 展 格 局 的 关 键, 是 在 目 前 地 方 政 府 主 导 发 展 格 局 中 各 地 区 都 在 打 小 算 盘, 缺 乏 一 个 有 效 的 区 域 利 益 协 调 机 制 广 东 省 委 书 记 汪 洋 在 讲 到 珠 三 角 区 域 一 体 化 时 曾 指 出, 在 实 际 操 作 中, 不 应 该 出 现 人 人 都 觉 得 从 长 远 来 说 同 城 化 好, 但 是 一 涉 及 到 自 身 的 利 益, 个 个 又 都 不 愿 意 舍 弃 [4] 的 现 象 珠 三 角 区 域 一 体 化 必 然 涉 及 到 不 同 城 市 之 间 的 利 益 分 配, 必 须 有 大 局 意 识 和 合 理 的 利 益 协 调 机 制 如 在 涉 及 跨 区 域 的 基 础 设 施 建 设 和 行 业 管 理 收 费 等 利 益 问 题 上, 如 何 进 行 利 益 分 配 协 调 补 偿 一 系 列 的 问 题, 必 须 由 各 兄 弟 城 市 共 同 协 商 解 决 同 时, 本 着 互 惠 互 补 的 原 则, 珠 三 角 各 市 应 与 港 澳 建 立 更 加 紧 密 的 协 作 机 制, 消 除 无 谓 的 龙 头 老 大 之 争 和 城 市 间 的 恶 性 竞 争, 合 力 把 珠 三 角 区 域 的 蛋 糕 做 大 做 好 3. 信 息 共 享 机 制 根 据 纲 要 提 出 的 构 建 数 字 珠 江 三 角 洲 的 要 求, 在 推 进 珠 三 角 区 域 一 体 化 过 程 中, 珠 三 角 各 市 应 突 破 地 区 部 门 行 业 界 限 和 体 制 性 障 碍, 加 大 信 息 基 础 设 施 建 设 力 度 要 统 筹 规 划 信 息 基 础 网 络, 统 一 信 息 交 换 标 准 和 规 范, 共 建 共 享 公 共 信 息 数 据 库, 建 设 数 字 化 城 市 和 数 字 化 区 域, 建 立 企 业 信 用 信 息 共 享 机 制 联 合 执 法 信 息 机 制 维 权 信 息 联 动 机 制 和 检 测 结 果 信 息 互 认 制 度 等, 实 现 珠 三 角 区 域 公 共 信 息 管 理 一 体 化 4. 综 合 绩 效 评 价 机 制 珠 三 角 区 域 一 体 化 应 是 科 学 发 展 观 指 导 下 的 一 体 化, 是 经 得 起 实 践 公 众 和 历 史 检 验 的 一 体 化 如 果 珠 三 角 区 域 一 体 化 发 展 绩 效 是 以 牺 牲 地 区 经 济 发 展 质 量 和 公 共 利 益 为 代 价, 一 体 化 政 绩 就 变 成 了 劣 迹, 这 样 的 一 体 化 不 会 有 好 结 果 因 此, 必 须 按 照 纲 要 提 出 的 探 9
索 建 立 有 利 于 促 进 一 体 化 发 展 的 考 核 奖 惩 机 制 的 基 本 要 求, 以 区 域 全 面 协 调 可 持 续 发 展 为 基 本 导 向, 按 照 珠 三 角 不 同 功 能 区 划 的 要 求, 健 全 和 完 善 珠 三 角 区 域 一 体 化 发 展 的 绩 效 评 估 体 系, 同 时 完 善 政 绩 监 督 机 制 反 馈 机 制 和 奖 惩 机 制 等 参 考 文 献 : [1] [ 德 ] 贝 娅 特 科 勒 科 赫 等. 欧 洲 一 体 化 与 欧 盟 治 理 [M]. 北 京 : 中 国 社 会 科 学 出 版 社,2004. [2] 陈 瑞 莲. 区 域 公 共 管 理 理 论 与 实 践 研 究 [M]. 北 京 : 中 国 社 会 科 学 出 版 社, 2008. 230. [3] 汪 洋. 欧 盟 都 能 协 调, 何 况 一 省 中 的 九 市 [N]. 南 方 日 报,2009-02-03. [4] 同 [3]. 10