政府再造的基本精神：小而美或小而能？

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1 第 1 頁, 共 31 頁 政 府 處 理 少 子 化 問 題 應 有 之 策 略 與 作 法 提 高 生 育 率 之 探 討 組 長 : 黃 惠 靜 組 員 : 宣 大 平 楊 献 璋 宣 大 平 方 採 勤 李 惠 裕 蔣 銘 勳 摘 要 鑑 於 人 口 生 育 率 大 幅 下 降, 嚴 然 成 為 全 球 之 趨 勢, 我 國 更 成 為 生 育 率 最 低 的 國 家 之 一, 為 因 應 少 子 化 所 造 成 之 勞 動 人 力 結 構 改 變 與 缺 乏, 及 衍 生 國 家 競 爭 力 下 降 家 庭 結 構 及 照 顧 等 諸 多 問 題, 馬 總 統 已 將 少 子 化 列 為 國 安 議 題, 政 府 的 人 口 政 策 白 皮 書 更 楬 櫫 政 府 對 於 該 議 題 之 政 策 方 向 與 因 應 策 略, 僅 管 我 國 已 綢 繆 因 應, 責 成 各 相 關 部 會 加 強 規 劃 各 項 鼓 勵 生 育 措 施 及 相 關 配 套 措 施, 以 提 高 生 育 率, 促 使 人 口 合 理 成 長, 惟 成 效 尚 未 彰 顯 鑑 於 歐 洲 先 進 國 家 為 因 應 其 人 口 生 育 率 下 降 及 人 口 老 化 問 題, 相 繼 採 行 各 項 鼓 勵 生 育 措 施, 有 效 穩 住 人 口 生 育 率, 殊 值 借 鏡, 爰 本 研 究 將 針 對 我 國 少 子 化 之 現 況 問 題 檢 討, 進 行 分 析, 並 研 究 相 關 國 家 之 措 施, 擬 定 替 代 方 案 與 建 議, 以 作 為 政 府 權 責 機 關 之 參 考 關 鍵 詞 : 少 子 化 出 生 率 1

2 第 2 頁, 共 31 頁 壹 前 言 我 國 婦 女 總 生 育 率, 自 民 國 73 年 起 降 至 人, 已 低 於 替 換 水 準 2.1 人,99 年 總 生 育 率 更 降 為 人, 成 為 世 界 生 育 率 最 低 之 國 家 99 年 新 生 兒 出 生 數 減 少 為 16 萬 6,886 人, 粗 出 生 率 ( 一 年 內 之 活 產 總 數 / 年 終 人 口 數 ) 下 滑 至 7.21 另 依 據 國 家 發 展 委 員 會 資 料 顯 示, 民 國 111 年 我 國 人 口 將 出 現 零 成 長, 少 子 女 化 現 象 非 常 嚴 峻 生 育 率 逐 年 下 降 的 結 果, 不 但 使 得 人 口 成 長 趨 於 遲 緩, 人 口 年 齡 結 構 也 隨 之 改 變, 加 以 醫 療 衛 生 技 術 進 步, 國 民 平 均 餘 命 延 長, 至 民 國 100 年 6 月 底 老 年 人 口 已 達 249 萬 7,084 人, 占 總 人 口 10.77% 依 據 推 計 資 料 顯 示, 民 國 106 年, 我 國 將 邁 入 高 齡 社 會, 老 年 人 口 比 例 達 14%, 另 民 國 149 年 每 1.2 個 青 壯 人 口 將 扶 養 1 個 老 年 人 口 鑑 於 我 國 出 生 率 急 遽 下 降, 導 致 少 子 女 化 嚴 峻 現 象, 總 統 於 99 年 10 月 28 日 總 統 府 第 13 次 財 經 月 報 會 議, 已 將 人 口 議 題 提 升 至 國 家 安 全 層 次, 凸 顯 少 子 化 已 為 政 府 必 須 面 對 之 重 大 課 題 1 1 內 政 部 人 口 政 策 白 皮 書, 年 上 半 年 度 執 行 檢 討 報 告, 第 一 頁 2

3 第 3 頁, 共 31 頁 一 研 討 動 機 及 範 圍 有 鑑 於 臺 灣 近 年 生 育 率 下 降, 人 口 結 構 高 齡 化, 在 可 見 的 未 來 將 影 響 臺 灣 的 勞 動 人 口 減 少, 不 利 我 國 經 濟 發 展, 馬 總 統 在 會 議 中 提 及 少 子 化 問 題 已 成 國 安 問 題, 人 口 政 策 需 調 整 己 成 刻 不 容 緩 的 議 題 ; 但 因 育 兒 經 濟 負 擔 重, 一 般 民 眾 生 育 意 願 因 此 受 到 影 響, 政 府 對 育 兒 的 支 持 政 策 更 受 到 重 視, 因 少 子 化 議 題 牽 涉 範 圍 廣 泛, 與 經 濟 發 展 教 育 及 勞 動 力 等 均 相 關, 本 研 究 所 欲 探 討 及 研 擬 之 政 策 建 議, 由 公 共 問 題 的 界 定 原 則, 本 篇 主 要 探 討 如 何 營 造 良 好 的 育 兒 環 境, 提 高 出 生 率, 其 它 少 子 化 現 象 下 教 育 體 系 調 整 外 國 移 民 及 專 業 人 才 引 進 政 策 勞 動 力 不 足 之 因 應 等 雖 亦 甚 重 要, 但 不 在 本 研 究 討 論 範 圍 內 貳 現 況 分 析 一 少 子 化 之 全 球 化 趨 勢 人 口 為 國 家 基 本 要 素 之 一, 其 組 成 素 質 分 布 發 展 及 遷 徙 均 關 係 著 國 家 之 發 展 與 社 會 之 福 祉 根 據 聯 合 國 統 計, 全 球 的 人 口 在 20 世 紀 初 期 時 僅 達 16 億 人, 西 元 1957 年 達 到 30 億 人, 爾 後 人 口 即 快 速 增 加,2006 年 全 世 界 的 人 口 已 達 65 億 人, 聯 合 國 人 口 基 金 會 預 測, 2050 年 全 球 人 口 將 增 加 到 89 億 人, 惟 就 已 開 發 國 家 3

4 第 4 頁, 共 31 頁 而 言, 隨 著 人 口 總 生 育 率 的 減 少 人 口 結 構 轉 型, 產 生 了 少 子 女 化 及 人 口 高 齡 化 等 新 的 人 口 議 題 世 界 各 國 為 解 決 不 同 的 人 口 問 題, 都 會 採 取 不 同 方 針 與 對 策 以 為 因 應 在 未 開 發 及 開 發 中 的 國 家 以 採 取 控 制 生 育, 減 緩 人 口 成 長 的 速 度 為 主 但 在 已 開 發 國 家, 如 歐 洲 及 亞 洲 先 進 國 家 則 是 採 取 鼓 勵 生 育 的 措 施, 以 促 使 人 口 合 理 成 長 如 法 國 及 荷 蘭 為 改 善 其 低 生 育 率, 因 採 行 鼓 勵 生 育 政 策, 總 生 育 率 分 別 從 1994 年 的 1.6 人 及 1997 年 的 1.5 人, 上 升 至 2009 年 的 2.0 人 及 1.8 人, 就 是 鼓 勵 生 育 政 策 成 功 的 例 證 又 20 世 紀 末 迄 今 方 興 未 艾 的 人 力 資 本 跨 國 流 動 的 全 球 化 趨 勢, 對 國 家 社 會 經 濟 發 展 也 產 生 相 當 深 遠 的 影 響, 此 新 一 波 的 移 民 現 象, 先 進 國 家 如 美 國 加 拿 大 澳 洲 及 紐 西 蘭 等 國 家 則 係 採 行 有 條 件 性 的 移 民 政 策, 以 適 度 吸 納 國 外 人 才 及 資 金, 藉 以 促 進 經 濟 繁 榮, 進 而 增 加 就 業 機 會 我 國 於 第 二 次 世 界 大 戰 後, 受 戰 後 嬰 兒 潮 及 大 量 人 口 由 中 國 大 陸 遷 臺 的 影 響, 加 上 醫 藥 科 技 發 達 衛 生 環 境 進 步 國 民 營 養 改 善 與 死 亡 率 持 續 下 降, 促 使 人 口 快 速 成 長, 爰 於 民 國 57 年 及 58 年 相 繼 訂 頒 臺 灣 地 區 家 庭 計 畫 實 施 辦 法 暨 中 華 民 國 人 口 政 策 綱 領, 楬 櫫 提 高 人 口 素 質 人 口 合 理 成 長 及 均 衡 人 口 分 布 之 人 口 政 策 目 標, 積 極 推 行 人 口 政 策 及 家 庭 計 畫 由 於 人 口 政 策 及 家 庭 計 畫 的 有 效 推 展, 使 得 人 口 成 長 率 快 速 下 降, 由 1951 年 每 一 婦 女 生 育 高 達 6 4

5 第 5 頁, 共 31 頁 名 以 上 子 女, 至 1984 年 降 為 每 一 婦 女 生 育 2 名 子 女, 達 到 人 口 替 換 水 準 之 後 由 於 生 育 率 大 幅 下 降, 至 2010 年 總 生 育 率 降 至 人, 遠 低 於 美 國 2.0 人 瑞 典 1.9 人 英 國 1.9 人 法 國 2.0 人 荷 蘭 1.8 人 ; 亦 低 於 德 國 1.3 人 日 本 1.4 人 新 加 坡 1.2 人, 在 此 一 人 口 快 速 變 遷 下, 未 來 人 口 將 持 續 呈 現 負 成 長 2 人 8 總 生 育 率 及 嬰 兒 出 生 數 萬 人 50 總 生 育 率 人 萬 人 萬 人 5.75 人 65 龍 年 42.5 萬 人 41.4 萬 人 39.6 萬 人 4.00 人 65 龍 年 3.09 人 2.52 人 總 生 育 率 33.6 萬 人 1.81 人 嬰 兒 出 生 數 30.5 萬 人 1.68 人 16.7 萬 人 19.7 萬 人 人 人 0 0 民 國 年 人 嬰 兒 出 生 數 根 據 OECD 認 為, 世 代 間 要 能 完 全 交 替, 每 名 婦 女 生 育 率 必 須 達 到 2.1 人 以 上, 才 達 到 安 定 人 口 ; 但 是 由 於 經 濟 的 發 展 財 富 的 累 積 都 市 化 的 崛 起 女 性 主 義 的 抬 頭 婦 女 逐 漸 進 入 職 場 加 上 控 制 生 育 技 術 的 新 發 展 合 法 墮 胎 的 被 接 受, 而 使 得 全 球 生 育 率 空 前 的 降 低, 少 子 化 現 象 幾 乎 成 為 先 進 國 家 普 遍 的 趨 勢 2 內 政 部 人 口 政 策 白 皮 書 ( 核 定 本 ), 第 5 6 頁 5

6 二 少 子 化 的 影 響 第 6 頁, 共 31 頁 ( 一 ) 勞 動 力 不 足, 影 響 經 濟 成 長 : 少 子 化 的 結 果, 將 造 成 就 業 人 口 趨 於 高 齡 化 此 外, 隨 著 總 人 口 減 少, 消 費 人 口 也 會 減 少, 進 而 影 響 市 場 的 消 費 規 模, 降 低 企 業 的 投 資 意 願 ( 二 ) 扶 養 比 增 加, 青 壯 年 人 口 負 擔 增 加 : 現 有 的 社 會 安 全 體 系, 都 是 依 靠 稅 收 及 就 業 人 口 的 保 費 收 入 來 維 持, 少 子 化 的 情 形 如 果 愈 來 愈 嚴 重, 未 來 的 就 業 人 口 會 慢 慢 減 少, 老 年 人 口 慢 慢 增 加, 不 僅 增 加 了 青 壯 年 人 口 照 顧 及 扶 養 老 年 人 口 的 負 擔, 也 加 重 了 社 會 安 全 體 系 的 負 荷 ( 三 ) 各 級 學 校 面 臨 生 存 危 機 : 在 少 子 化 的 衝 擊 下, 各 級 學 校 可 能 面 臨 招 生 不 足 的 困 境, 有 些 學 校 甚 至 無 法 經 營 而 倒 閉 少 子 化 的 影 響 既 然 如 此 深 遠, 不 論 政 府 商 業 部 門 或 第 三 部 門, 都 應 積 極 參 與 少 子 化 因 應 對 策 的 構 思 和 討 論, 唯 有 長 遠 的 眼 光 多 元 的 角 度 和 務 實 的 作 法, 才 能 將 少 子 化 問 題 對 臺 灣 社 會 的 衝 擊 減 至 最 低 6

7 3 三 政 府 現 行 補 助 措 施 第 7 頁, 共 31 頁 養 小 孩 到 底 要 花 多 少 錢? 對 許 多 父 母 而 言, 在 銜 接 國 小 義 務 教 育 以 前, 其 實 育 兒 的 負 擔 是 非 常 大 的 分 析 六 歲 以 下 兒 童 的 生 活 照 顧 費 用, 在 唸 公 立 幼 稚 園 的 前 提 下, 至 少 需 100 萬 元, 其 中 六 成 用 來 支 付 保 母 費 用 ; 另 外, 近 四 成 則 是 支 付 孩 子 的 生 活 費 ( 含 尿 布 奶 粉 等 ), 平 均 一 年 下 來 要 支 出 近 17 萬 元, 每 個 月 負 擔 將 近 1 萬 4 千 元 ; 如 果 就 讀 私 立 幼 稚 園, 保 守 估 計 光 是 前 6 年 就 快 燒 掉 125 萬 元, 每 年 約 莫 21 萬 元, 每 月 平 均 支 出 1 萬 7 千 元 對 一 般 小 康 家 庭 而 言, 若 再 加 上 每 月 2 3 萬 元 的 房 貸 孩 子 上 課 後 / 寒 暑 假 安 親 才 藝 班 等 費 用, 的 確 是 相 當 沉 重 的 負 擔 光 是 育 兒 前 6 年 最 基 本 的 花 費 100 萬 至 125 萬 元, 相 形 之 下, 中 央 政 府 目 前 的 補 助 措 施 只 是 九 牛 一 毛 以 未 滿 2 歲 幼 兒 每 月 3 千 元 的 托 育 費 用 補 助 滿 五 歲 幼 兒 每 學 期 5 千 元 的 幼 兒 教 育 券 為 例, 兩 者 合 計 可 領 8 萬 2 千 元, 但 僅 占 0 至 6 歲 育 兒 總 開 銷 (125 萬 元 ) 的 6.56%, 實 在 是 杯 水 車 薪 此 外, 想 領 政 府 的 補 助, 還 必 須 符 合 種 種 前 提, 例 如 : 夫 妻 雙 薪 家 庭 年 總 所 得 在 150 萬 元 以 下 須 送 托 加 入 社 區 保 母 系 統 的 有 照 保 母 或 托 嬰 中 心 等, 能 完 全 符 合 這 些 條 件 的 家 庭 實 在 寥 寥 可 3 邱 靖 惠, 給 錢 生 不 生? 解 析 臺 灣 育 兒 家 庭 經 濟 支 持 政 策, 兒 同 福 立 聯 盟 基 金 會, 第 5 6 頁 7

8 第 8 頁, 共 31 頁 數, 難 怪 政 府 推 出 的 種 種 少 子 化 對 策, 常 被 家 長 視 為 看 得 到 吃 不 到 或 聊 勝 於 無 的 小 惠, 實 際 催 生 效 果 十 分 有 限 不 僅 中 央 政 府 提 供 一 般 育 兒 家 庭 的 經 濟 支 持 很 有 限, 各 縣 市 政 府 往 往 也 因 財 力 不 同, 補 助 也 不 同, 形 成 一 國 多 制 的 狀 況 以 生 育 津 貼 為 例, 各 縣 市 的 差 距 可 從 補 助 金 額 最 高 的 臺 北 市 金 門 縣 (2 萬 元 ) 新 竹 市 (1 萬 5 千 至 2 萬 5 千 元 ), 到 一 毛 錢 都 沒 有 的 臺 南 縣 市 屏 東 縣 基 隆 市 臺 中 市 南 投 縣 ; 若 是 未 婚 生 子, 也 僅 能 在 彰 化 縣 新 竹 縣 領 到 補 助 由 此 可 見, 一 樣 是 在 臺 灣 生 小 孩, 境 遇 卻 大 不 同 99 年 各 直 轄 市 縣 ( 市 ) 政 府 發 放 生 育 津 貼 / 補 助 比 一 比 最 豪 邁 最 彈 性 最 寬 鬆 最 寒 酸 縣 市 別 臺 北 市 (2 萬 元 ) 金 門 縣 (2 萬 元 ) 新 竹 市 (1 萬 5 千 ~2 萬 5 千 元 ) 宜 蘭 縣 (1 萬 元 ) 新 竹 縣 (1 萬 元 ) 彰 化 縣 (1 萬 元 ) 連 江 縣 (1 萬 元 ) 彰 化 縣 新 竹 縣 嘉 義 市 嘉 義 縣 台 東 縣 金 門 縣 連 江 縣 臺 南 市 臺 南 縣 屏 東 縣 基 隆 市 臺 中 市 南 投 縣 說 明 生 育 津 貼 一 次 發 放 超 過 1 萬 元 開 放 未 婚 生 子 婦 女 申 領 生 育 津 貼 其 他 縣 市 多 規 定 須 入 籍 滿 1 年, 該 5 個 縣 市 僅 規 定 設 籍 滿 6 個 月 即 可 僅 針 對 低 收 入 戶 或 弱 勢 婦 女 提 供 生 育 津 貼, 對 一 般 家 庭 則 無 生 育 津 貼 8

9 第 9 頁, 共 31 頁 除 了 差 異 很 大 的 一 次 性 生 育 津 貼 / 補 助 外, 各 縣 市 政 府 辦 理 的 育 兒 福 利 措 施 也 大 不 相 同 針 對 一 般 兒 童, 目 前 僅 有 臺 北 市 規 劃 較 完 整 的 助 你 好 孕 方 案, 金 門 縣 連 江 縣 則 發 放 長 期 性 的 育 兒 補 助, 其 他 縣 市 大 多 停 留 在 殘 補 式 福 利, 僅 針 對 ( 中 ) 低 收 入 戶 兒 少 弱 勢 兒 少 提 供 就 養 就 學 就 托 等 協 助, 或 針 對 特 殊 族 群 提 供 原 住 民 托 育 補 助 發 展 遲 緩 兒 童 早 療 費 用 未 婚 懷 孕 媽 媽 / 少 女 營 養 補 充 等 9

10 第 10 頁, 共 31 頁 99 年 各 直 轄 市 縣 ( 市 ) 政 府 辦 理 育 兒 經 濟 支 持 措 施 一 覽 表 對 象 福 利 措 施 適 用 縣 市 一 般 兒 童 弱 勢 ( 低 收 入 戶 ) 兒 童 第 3 胎 以 上 子 女 就 讀 國 民 小 學 教 育 補 助 金, 第 3 胎 ( 含 ) 以 上 年 滿 5 足 歲 幼 兒 可 優 先 就 讀 公 立 幼 稚 園 兒 童 醫 療 補 助 計 畫 五 歲 免 學 費 補 助 擴 大 課 後 照 顧 五 歲 以 下 兒 童 月 領 2,500 元 育 兒 津 貼 照 顧 子 女 津 貼 托 兒 機 構 及 幼 兒 托 育 津 貼 補 助 實 施 要 點 特 殊 境 遇 家 庭 扶 助 弱 勢 兒 少 緊 急 生 活 扶 助 中 低 收 入 家 庭 兒 童 少 年 健 保 費 補 助 兒 童 及 少 年 生 活 扶 助 要 點 ( 計 畫 ) 扶 持 5 歲 幼 兒 教 育 計 畫 中 低 收 入 家 庭 幼 童 托 教 補 助 原 住 民 幼 童 就 托 公 私 立 托 兒 所 托 育 費 用 補 助 低 收 入 戶 懷 孕 加 成 補 助 ( 中 ) 低 收 入 戶 產 婦 及 嬰 兒 營 養 補 助 清 寒 家 庭 子 女 生 活 教 育 補 助 臺 北 市 金 門 縣 連 江 縣 連 江 縣 所 有 縣 市 臺 北 市 新 竹 市 彰 化 縣 高 雄 縣 高 雄 市 低 收 / 弱 勢 / 危 機 家 庭 兒 童 托 育 補 助 ( 津 貼 ) 臺 北 市 新 竹 市 臺 中 市 高 雄 市 臺 北 縣 宜 蘭 縣 桃 園 縣 新 竹 縣 苗 栗 縣 臺 中 縣 雲 林 縣 臺 南 縣 高 雄 縣 屏 東 縣 澎 湖 縣 弱 勢 家 庭 臨 時 托 育 費 用 補 助 臺 北 市 高 雄 市 臺 北 縣 臺 中 縣 花 蓮 縣 澎 湖 縣 居 家 托 育 補 助 夜 間 托 育 補 助 免 費 就 托 公 立 托 兒 所 高 雄 縣 高 雄 市 臺 北 市 臺 北 縣 臺 北 市 特 殊 族 群 未 婚 媽 媽 新 生 兒 營 養 補 助 基 隆 市 雲 林 縣 臺 南 縣 屏 東 縣 臺 東 縣 花 蓮 縣 未 婚 懷 孕 少 女 補 助 發 展 遲 緩 兒 童 早 期 療 育 費 用 補 助 雲 林 縣 高 雄 市 臺 北 縣 雲 林 縣 澎 湖 縣 註 : 資 料 來 源 為 內 政 部 戶 政 司 (99 年 3 月 10 日 彙 整 ) 10

11 第 11 頁, 共 31 頁 整 體 分 析 中 央 與 地 方 政 府 的 育 兒 經 濟 支 持 措 施, 除 了 實 質 的 經 濟 補 助 太 少 各 縣 市 福 利 措 施 不 一 致 外, 其 實 還 存 在 一 些 問 題 有 待 解 決 4 : ( 一 ) 中 央 決 策, 地 方 不 願 買 單 在 設 算 制 度 實 施 之 後, 許 多 經 費 已 經 直 接 撥 給 地 方 自 行 運 用, 因 此 每 當 中 央 政 府 規 劃 出 一 些 新 政 策, 總 是 有 部 分 經 費 必 須 由 地 方 政 府 自 籌, 因 此 引 發 中 央 請 客, 地 方 買 單 的 爭 議 在 中 央 未 能 增 加 地 方 整 體 財 源 的 情 況 下, 要 地 方 再 增 加 支 出, 完 全 就 是 考 驗 地 方 政 府 的 財 源 籌 措 能 力 因 此, 從 各 縣 市 政 府 目 前 提 供 的 育 兒 福 利 措 施 當 中, 發 現 並 不 是 所 有 的 中 央 政 策, 地 方 都 會 買 單, 造 成 一 個 臺 灣,N 個 世 界 倘 若 該 縣 市 首 長 不 重 視 育 兒 福 利, 相 關 政 策 自 然 就 會 消 失, 或 是 採 限 額 制 先 搶 先 贏, 晚 來 後 到 的 就 只 能 說 抱 歉, 申 請 的 大 門 就 此 關 上 ( 二 ) 近 貧 與 中 產 階 級 無 法 受 益 比 較 一 般 與 弱 勢 兒 童 的 育 兒 福 利 可 知, 在 財 源 有 限 的 情 況 下, 無 論 是 中 央 或 地 方 政 府, 普 遍 要 求 申 請 者 須 符 合 資 產 調 查 的 門 檻, 或 是 設 下 連 中 產 階 級 都 會 被 剔 除 的 排 富 條 款, 讓 許 多 4 謝 文 元, 邁 向 超 低 生 育 率 時 代 淺 談 臺 灣 少 子 化 現 象, 兒 童 福 利 聯 盟 基 金 會, 第 4 頁 11

12 第 12 頁, 共 31 頁 育 兒 家 庭 只 能 望 著 申 請 的 窄 門 興 嘆 以 托 育 費 用 補 助 為 例, 政 府 規 定 年 總 所 得 必 須 在 150 萬 元 以 下 的 雙 薪 家 庭 始 可 申 請, 即 排 除 了 許 多 中 產 階 級 的 育 兒 家 庭 結 果 造 成 極 端 弱 勢 的 家 庭, 其 生 活 扶 助 托 育 補 助 ( 含 臨 托 夜 托 等 ) 醫 療 補 助 教 育 補 助 優 先 唸 公 托 等 福 利 幾 乎 樣 樣 不 缺, 但 許 多 徘 徊 在 貧 窮 線 邊 緣 的 近 貧 家 庭, 以 及 育 兒 負 擔 也 很 沉 重 的 一 般 中 產 階 級, 卻 幾 乎 享 受 不 到 政 府 提 供 的 育 兒 福 利 ( 三 ) 親 屬 照 顧 者 未 獲 重 視 除 此 之 外, 一 些 育 兒 相 關 政 策 背 後 的 思 維, 也 值 得 討 論 目 前 在 職 婦 女 育 嬰 留 職 可 領 六 成 薪, 請 保 母 或 托 嬰 中 心 照 顧 幼 兒 也 有 托 育 費 用 補 助, 但 是 占 國 內 最 大 宗 的 親 屬 照 顧, 卻 沒 有 任 何 補 助 事 實 上, 這 些 非 正 式 的 照 顧 資 源, 撐 起 了 臺 灣 育 兒 家 庭 的 一 片 天, 而 且 親 屬 照 顧 者 賦 予 孩 子 的 愛, 亦 非 托 兒 體 系 能 完 全 取 代 的 ; 但 現 行 制 度 卻 將 親 自 照 顧 幼 兒 的 父 母 和 親 屬 排 除 在 外, 也 未 積 極 思 考 該 如 何 提 供 協 助, 的 確 是 現 行 政 策 相 當 大 的 缺 失 12

13 第 13 頁, 共 31 頁 四 我 國 少 子 女 化 原 因 分 析 根 據 內 政 部 最 新 統 計,2010 年 臺 灣 的 生 育 率 從 2009 年 的 1.03 大 幅 下 滑 到 0.895, 平 均 每 對 夫 妻 生 不 到 一 胎 逐 年 下 滑 的 生 育 率 不 但 持 續 寫 下 歷 史 新 低 紀 錄, 也 在 全 球 排 名 中 敬 陪 末 座, 臺 灣 的 人 口 結 構 已 出 現 嚴 重 警 訊, 未 來 勢 必 會 對 勞 動 力 造 成 衝 擊 由 以 上 的 數 據 顯 示, 臺 灣 正 面 臨 少 子 化 的 問 題, 歸 納 少 子 化 的 原 因 如 下 : ( 一 ) 社 會 觀 念 及 價 值 觀 的 改 變 長 久 以 來 國 人 的 社 會 價 值 觀 的 改 變, 養 兒 防 老 及 多 子 多 孫 多 福 氣 等 觀 念 式 微, 造 成 少 子 化 現 象 ( 二 ) 女 性 就 業 率 的 提 升 相 較 於 傳 統 女 性 在 家 相 夫 教 子 的 家 庭 觀 念, 隨 著 女 性 受 教 育 的 機 會 提 高, 提 升 了 職 場 就 業 率, 希 望 在 事 業 上 有 所 發 揮, 隨 之 而 來 的 工 作 壓 力 晚 婚 及 晚 育 也 造 成 生 育 意 願 低 落 或 不 孕 ( 三 ) 家 庭 計 畫 實 施 結 果 人 口 政 策 及 家 庭 計 畫 的 有 效 推 展, 民 眾 普 遍 已 有 計 畫 生 育 的 概 念, 加 上 優 生 量 多 不 如 質 優 的 觀 念, 加 速 了 臺 灣 人 口 生 育 率 的 下 降, 社 會 觀 念 由 多 子 多 孫 多 福 氣 轉 為 兩 個 孩 子 恰 13

14 第 14 頁, 共 31 頁 恰 好 的 想 法, 因 此, 多 數 家 庭 趨 向 選 擇 生 育 一 個 或 兩 個, 每 個 家 庭 的 子 女 數 逐 漸 減 少 ( 四 ) 經 濟 負 擔 壓 力 增 加 隨 著 經 濟 型 態 的 改 變, 女 性 延 後 結 婚 與 生 育 年 齡 亦 為 普 遍 現 象, 相 較 養 育 子 女 的 經 費 高 昂, 年 輕 家 長 無 力 撫 養 子 女, 因 而 傾 向 採 取 不 生 育 以 降 低 生 活 成 本, 而 職 業 婦 女 則 是 想 找 到 伴 侶 或 功 成 名 就 之 後 再 談 生 育 大 事 ( 五 ) 托 育 與 教 育 問 題 現 代 社 會 雙 薪 家 庭 普 遍, 工 作 繁 忙, 小 孩 托 育 是 個 令 人 頭 疼 的 問 題, 諸 如 保 母 的 專 業 度 細 心 度, 都 讓 身 為 父 母 者 十 分 煩 心 褓 姆 與 小 孩 的 相 處 時 間 很 長, 若 沒 有 很 好 的 身 教, 恐 怕 也 會 影 響 幼 小 孩 童 的 學 習, 這 些 托 育 及 教 育 問 題, 都 會 影 響 生 育 意 願 ( 六 ) 傳 播 媒 體 負 面 新 聞 影 響 近 年 來 父 母 虐 童 事 件 帶 著 子 女 燒 炭 自 殺 等 類 似 新 聞 增 加, 傳 遞 父 母 在 情 緒 壓 力 下 教 養 子 女 時 失 去 理 智 的 行 為 等 負 面 訊 息, 使 得 人 們 對 於 當 父 母 產 生 極 大 的 恐 懼 14

15 第 15 頁, 共 31 頁 五 政 府 部 門 目 前 因 應 少 子 化 之 作 法 當 前 臺 灣 少 子 化 問 題 已 引 起 相 關 部 會 的 重 視, 馬 英 九 總 統 更 是 將 此 問 題 拉 高 到 國 家 安 全 的 層 級 馬 總 統 特 別 於 民 國 100 年 的 元 旦 文 告 中 強 調 少 子 女 化 問 題 將 嚴 重 影 響 我 們 的 國 力, 並 宣 示 將 從 婚 生 養 育 等 四 個 面 向 著 手, 多 管 齊 下, 以 提 升 我 國 生 育 率 為 因 應 少 子 化 現 象, 提 升 國 人 生 育 意 願, 內 政 部 提 出 獎 勵 生 育 八 項 具 體 措 施, 除 了 推 出 青 年 安 心 成 家 方 案 補 助 5 歲 兒 童 幼 托 園 學 費, 降 低 民 眾 成 家 壓 力 並 提 升 養 兒 意 願, 同 時 推 動 多 項 體 貼 長 者 的 政 策, 以 及 放 寬 外 籍 人 士 歸 化 條 件 外 籍 配 偶 生 活 適 應 輔 導 計 畫 等 99 年 時 亦 提 供 百 萬 獎 金 徵 求 各 界 一 個 有 創 意 能 引 起 社 會 共 鳴 讓 大 家 聽 了 想 生 小 孩 的 口 號, 讓 我 國 生 育 率 過 低 的 問 題 成 為 社 會 討 論 的 焦 點, 也 讓 更 多 民 眾 意 識 到 這 個 問 題 的 嚴 重 性 2011 年 10 月 25 日, 立 法 院 三 讀 通 過 所 得 稅 法 第 17 條 修 正 案, 增 訂 幼 兒 學 前 特 別 扣 除 額 條 款 自 2012 年 1 月 1 日 起, 家 中 若 有 5 歲 以 下 子 女 的 納 稅 義 務 人, 每 人 每 年 將 可 享 有 新 臺 幣 兩 萬 五 千 元 的 扣 除 額 減 稅 優 惠 同 時 間, 行 政 院 也 進 行 育 兒 津 貼 實 施 計 畫 的 審 查, 原 則 同 意 明 年 元 旦 開 始, 若 父 母 因 有 一 方 在 家 照 顧 0 至 2 歲 幼 兒, 以 致 無 法 就 業, 則 每 人 每 月 將 有 機 會 領 取 2,500 至 5,000 元 的 育 兒 津 15

16 第 16 頁, 共 31 頁 貼 不 過, 上 述 兩 個 補 助 方 案 均 訂 有 排 富 條 款, 若 納 稅 義 務 人 家 戶 年 所 得 適 用 稅 率 在 20% 以 上, 或 家 戶 年 所 得 淨 額 高 於 新 臺 幣 113 萬 元 之 家 庭, 均 不 在 適 用 範 圍 內 而 除 了 中 央 部 會 所 提 的 獎 勵 生 育 政 策 外, 各 地 方 政 府 也 紛 紛 響 應 搶 救 生 育 大 作 戰 舉 臺 北 市 政 府 為 例, 為 了 促 進 生 育 率, 宣 布 從 2012 年 元 旦 開 始, 只 要 是 設 籍 臺 北 市 的 婦 女 每 生 育 一 胎, 就 可 以 獲 得 2 萬 元 的 生 育 獎 勵 ; 此 外, 若 前 一 年 家 戶 所 得 稅 率 在 12% 以 下 ( 換 算 家 庭 淨 所 得 在 113 萬 元 以 下 ), 且 育 有 5 歲 以 下 孩 童 的 家 庭, 每 個 月 臺 北 市 政 府 將 會 提 供 2,500 元 的 育 兒 津 貼 近 期, 苗 栗 縣 政 府 更 將 生 育 津 貼 大 幅 加 碼, 每 胎 補 助 3 萬 4 千 元, 成 為 目 前 全 國 補 助 最 高 的 縣 市 目 前 國 發 會 與 相 關 部 會 已 研 擬 少 子 化 因 應 方 案, 主 要 目 標 為 民 國 103 年 將 總 生 育 率 提 升 至 1.2 人 依 媒 體 報 導 其 他 相 關 部 會 研 議 中 的 方 案 還 包 括 : 擴 大 提 供 0 至 未 滿 2 歲 的 保 母 補 助 津 貼 2 至 6 歲 的 托 育 補 助 5 歲 幼 兒 入 學 免 學 費 ( 總 統 已 於 元 旦 文 告 中 宣 示, 教 育 部 並 已 列 入 民 國 100 年 的 施 政 方 針 中, 將 分 階 段 推 動 實 施 ), 以 及 考 慮 提 供 學 齡 前 幼 教 支 出 費 用 每 人 2.5 萬 教 育 扣 除 額 等 16

17 第 17 頁, 共 31 頁 參 問 題 檢 討 隨 著 生 育 率 持 續 降 低, 人 口 老 化 越 趨 嚴 重, 政 府 未 來 在 老 年 經 濟 安 全 保 障 全 民 健 保 與 長 期 照 護 上 的 財 政 負 擔 將 會 更 加 沈 重, 倘 若 人 口 持 續 負 成 長, 恐 會 影 響 民 眾 的 退 休 權 益 本 文 僅 針 對 政 府 提 高 生 育 率 措 施 進 行 探 討 : 一 政 府 鼓 勵 生 育, 忽 略 養 育 問 題 才 是 關 鍵 為 了 獎 勵 生 育, 政 府 在 人 口 政 策 白 皮 書 推 動 兒 童 照 顧 減 輕 托 育 費 用 與 家 計 負 擔 建 立 保 母 支 援 系 統 提 高 生 育 補 助 等 措 施, 立 意 良 善, 但 是 撫 育 子 女 最 困 難 的 不 是 如 何 生 育, 而 是 生 了 以 後 如 何 養 育, 如 果 只 重 視 鼓 勵 生 育, 而 忽 略 養 育 的 問 題, 恐 怕 難 以 達 到 提 高 生 育 率 的 效 果 二 一 次 性 補 貼 無 法 發 揮 實 質 效 用 各 縣 市 政 府 為 提 高 生 育 率, 作 法 多 為 提 供 生 育 津 貼 或 補 助, 如 新 竹 市 政 府 : 生 育 1 胎 1 萬 5 千 元 ; 第 2 胎 2 萬 元 ; 第 3 胎 以 上 2 萬 5 千 元 ; 雙 胞 胎 5 萬 元 ;3 胞 胎 以 上 補 助 10 萬 元 但 也 有 些 縣 市 17

18 第 18 頁, 共 31 頁 政 府 僅 針 對 弱 勢 人 口 提 供 生 育 補 助, 例 如 基 隆 等 縣 市 由 於 不 是 全 面 性 提 供 補 助, 對 大 幅 提 升 生 育 率 效 果 有 限 積 極 獎 勵 生 育 的 方 向 雖 是 正 確 的, 但 觀 察 中 央 或 地 方 政 府 的 相 關 政 策, 可 以 清 楚 發 現, 面 向 幾 乎 都 是 著 重 在 直 接 或 間 接 的 價 格 補 貼 方 面 同 時, 政 府 各 項 生 育 補 助 的 申 請 門 檻, 在 考 量 政 府 的 財 政 負 擔 能 力 下, 仍 僅 侷 限 於 對 弱 勢 家 庭 的 照 顧, 而 非 以 全 民 為 範 疇 對 於 真 正 想 生 小 孩 但 卻 擔 心 沒 有 能 力 養 育 的 家 庭 而 言, 此 類 補 貼 有 如 杯 水 車 薪, 無 法 真 正 發 揮 實 質 的 效 用 三 托 育 與 教 育 制 度 不 夠 完 善, 無 法 有 效 鼓 勵 生 育 根 據 主 計 處 於 民 國 93 年 的 調 查 結 果 發 現 : 20 歲 到 39 歲 女 性 40.3% 認 為 應 降 低 托 育 教 育 費 用 才 能 提 高 生 育 率, 僅 11.4% 主 張 應 提 高 生 育 補 助 觀 察 歐 洲 生 育 率 最 高 國 家 法 國 的 獎 勵 生 育 政 策, 自 2004 年 1 月 1 日 起 實 施 新 的 幼 童 托 育 補 助 方 案, 包 括 生 育 補 助 或 收 養 補 助 幼 童 補 助 及 托 育 補 助 等, 對 比 其 他 歐 洲 主 要 國 家, 法 國 除 實 施 一 系 列 的 育 兒 津 貼 政 策 外, 還 特 別 強 調 幼 兒 托 育 與 教 育 的 重 要 性 例 如, 法 國 全 國 2 至 3 歲 幼 童, 均 可 獲 得 全 日 免 費 的 幼 兒 托 育 服 務 ; 而 所 有 3 至 5 歲 以 上 幼 兒, 則 可 獲 得 免 費 參 加 幼 兒 教 育 的 課 程 透 過 育 18

19 第 19 頁, 共 31 頁 兒 環 境 與 制 度 的 完 善, 法 國 在 提 高 生 育 率 的 成 效 方 面 似 乎 已 得 到 印 證 反 觀 臺 灣 目 前 的 現 象, 從 歷 次 政 府 的 調 查 中 發 現, 民 眾 生 育 意 願 不 高 大 多 與 經 濟 因 素 有 關, 除 了 大 環 境 經 濟 不 景 氣 外, 政 府 提 供 一 次 性 的 生 育 補 助, 若 沒 有 其 他 長 期 性 健 全 的 托 養 育 政 策 做 為 配 套 的 話, 亦 難 以 提 高 民 眾 生 育 的 意 願 或 許 有 意 願 生 育 的 年 輕 夫 妻 更 關 心 的 是 整 體 育 兒 的 環 境 與 制 度 是 否 完 善, 以 及 如 何 降 低 托 養 育 與 教 育 的 經 濟 負 擔 四 家 庭 支 持 及 制 度 保 障 不 足 兩 性 平 等 觀 念 雖 己 提 倡 多 時, 婦 女 就 業 率 提 高 的 情 形 下, 家 務 主 要 由 婦 女 分 擔 的 現 象 仍 為 普 遍, 婦 女 一 方 面 為 家 庭 收 入 來 源 之 一, 也 分 擔 多 數 的 家 務, 家 庭 中 其 他 成 員 實 質 上 的 支 持 不 足 此 外, 婦 女 生 育 後, 制 度 並 因 須 再 負 擔 教 養 子 女 的 責 任, 責 任 更 為 加 重, 在 養 育 子 女 責 任 及 擔 心 失 去 就 業 機 會 的 情 形 下, 制 度 給 予 婦 女 的 保 障 無 法 降 低 婦 女 對 婚 姻 及 生 育 的 恐 懼 19

20 第 20 頁, 共 31 頁 肆 解 決 方 案 我 國 政 府 現 階 段 雖 亦 已 推 出 各 項 提 升 生 育 率 之 措 施, 惟 對 於 提 升 生 育 之 實 質 成 效, 仍 未 見 明 顯, 除 今 (101) 年 是 龍 年, 基 於 中 國 傳 統 社 會 對 於 望 子 成 龍 望 女 成 鳳 之 觀 念 影 響, 希 望 在 龍 年 生 出 龍 寶 寶, 以 達 象 徵 之 龍 子 龍 女, 生 育 率 有 明 顯 之 提 升 外, 一 般 民 眾 對 於 生 育 意 願 普 遍 仍 不 高, 依 據 國 民 健 康 局 之 報 告 5, 已 婚 與 未 婚 婦 女 認 為 不 想 生 小 孩 的 最 重 要 理 由, 主 要 皆 為 因 為 生 小 孩 對 家 庭 是 一 項 經 濟 負 擔, 分 別 占 62.85% 與 55.57%, 其 次 為 因 為 社 會 治 安 環 境 不 太 穩 定, 不 想 生 小 孩, 分 別 占 11.23% 與 12.77%, 再 者 為 沒 有 把 握 做 好 父 母 的 角 色, 分 別 占 9.27% 與 12.58% 探 究 其 原 因, 仍 以 經 濟 能 力 不 夠 補 貼 不 足 托 育 教 育 環 境 不 佳 等 為 主 因, 基 此, 如 何 有 效 提 升 國 人 之 生 育 意 願, 應 從 生 養 教 等 方 面 著 手, 並 參 考 法 國 等 國 家 之 相 關 鼓 勵 生 育 政 策, 利 用 政 策 管 理 行 銷 等 理 論, 擬 訂 適 切 之 解 決 方 案, 以 期 有 效 提 升 生 育 意 願 公 共 政 策 制 定 的 五 個 面 向 : 公 共 問 題 的 界 定 政 策 目 標 的 設 定 替 選 方 案 的 設 計 與 選 擇 政 策 可 行 性 分 析 與 決 策 政 策 制 定 過 程 的 要 項 由 此 言 之, 因 應 少 子 化 提 高 出 生 率 的 解 決 方 案 研 擬 可 應 用 上 述 流 程 5 行 政 院 衛 生 署 國 民 健 康 局,100 年 5 月, 第 十 次 家 庭 與 生 育 力 調 查 報 告, 第 21 頁 20

21 第 21 頁, 共 31 頁 在 研 擬 因 應 少 子 化 提 高 出 生 率 的 替 選 方 案 時, 可 以 採 用 下 述 方 法 : 從 標 的 人 口 需 求 分 析 考 量 ( 民 意 調 查 與 訪 談 ) 從 現 有 資 料 的 收 集 與 分 析 考 量 ( 包 括 文 獻 與 實 證 研 究 結 果 分 析 個 案 研 究 法 專 家 學 者 與 專 案 協 助 標 竿 學 習 法 ) 從 替 選 方 案 推 動 的 策 略 考 量 等, 本 研 究 嘗 試 以 上 述 相 關 方 式, 研 擬 提 高 出 生 率 的 可 行 政 策 替 選 方 案 一 問 題 界 定 : 經 前 述 之 各 項 檢 討 分 析, 針 對 政 府 各 項 補 貼 措 施 未 達 預 期 成 效 之 主 要 核 心 問 題, 仍 以 補 貼 不 足 托 育 教 育 環 境 不 佳 經 濟 能 力 不 夠 為 主 因 而 主 要 之 標 的 人 口 為 適 齡 生 育 之 婦 女, 利 害 關 係 人 則 包 含 其 配 偶 家 庭 成 員 及 社 會 之 其 他 成 員 ( 適 齡 生 育 之 家 庭, 經 前 述 章 節 討 論 可 初 分 為 三 類 : 生 育 意 願 不 強 之 家 庭 有 生 育 意 願 但 經 濟 負 擔 能 力 不 足 而 不 生 者 積 極 想 生 育 但 有 不 孕 障 礙 者 ) 二 政 策 目 標 : 基 於 國 家 之 整 體 發 展 需 求, 希 能 提 高 生 育 率 至 2.1, 即 內 政 部 人 口 政 策 之 理 想 生 育 替 代 率, 以 改 變 國 家 日 益 老 化 之 人 口 結 構, 提 21

22 第 22 頁, 共 31 頁 升 人 口 勞 動 力 比 例 之 均 衡 同 時, 也 回 應 民 意 之 期 待, 建 構 良 好 之 生 兒 育 兒 教 育 與 生 活 等 友 善 育 兒 環 境, 以 實 質 提 升 生 育 率 三 替 選 方 案 設 計 : ( 一 ) 成 立 跨 部 會 專 責 因 應 少 子 化 之 機 構 少 子 化 政 策 之 因 應 作 為, 有 關 之 政 府 單 位 包 括 內 政 部 ( 人 口 政 策 ) 衛 生 署 ( 生 育 嬰 幼 兒 醫 療 ) 勞 委 會 ( 育 嬰 假 產 假 就 業 支 持 ) 財 政 部 ( 財 源 籌 措 與 評 估 ) 教 育 部 ( 幼 兒 教 育 ) 等, 應 組 成 跨 部 會 之 專 責 機 構, 並 由 行 政 院 高 層 官 員 擔 任 召 集 人, 進 行 跨 域 協 調 與 整 合, 集 中 政 府 相 關 資 源, 已 達 政 策 目 標 並 就 目 前 因 應 少 子 化 相 關 議 題 進 行 整 合, 並 由 政 府 角 度 建 立 育 兒 責 任 社 會 化 之 機 制, 逐 步 健 全 國 家 各 項 輔 助 措 施, 包 括 產 假 陪 產 假 育 嬰 假 育 嬰 彈 性 工 時 減 稅 或 提 高 免 稅 額 社 會 與 企 業 整 體 因 應 少 子 化 的 觀 念 改 革 男 性 參 與 育 兒 的 義 務 幼 童 托 育 服 務 及 托 育 補 助 方 案 生 育 補 助 津 貼 育 嬰 留 職 有 薪 育 嬰 津 貼 家 庭 補 助 父 ( 母 ) 親 陪 伴 補 助 教 育 補 助 租 屋 補 助 住 屋 補 助 搬 家 補 助 單 親 補 助 家 庭 支 援 補 助 特 殊 教 育 補 助 預 備 就 業 之 基 本 收 入 補 助 等 22

23 第 23 頁, 共 31 頁 ( 二 ) 生 育 與 育 兒 觀 念 之 形 塑 導 正 : 1. 建 立 育 兒 新 觀 念 仿 照 日 本 的 少 子 化 對 策, 加 強 對 人 民 的 生 命 教 育 宣 導, 柔 軟 的 讓 人 民 注 意 生 育 不 只 是 津 貼 補 助 的 問 題, 還 包 含 了 對 生 命 的 重 視 以 及 幫 助 國 家 未 來 整 體 發 展 的 愛 國 表 現, 讓 每 一 個 人 都 能 視 嬰 幼 兒 為 國 家 未 來 之 資 產 及 自 己 對 社 會 之 責 任 ( 張 國 偉,2004) 2. 減 少 人 工 流 產 之 比 例 生 育 意 願 之 提 升, 除 經 濟 問 題 之 處 理 外, 應 進 行 生 育 觀 念 之 形 塑, 倡 導 生 兒 育 女 之 新 風 潮, 減 少 人 工 流 產 之 比 例, 基 於 不 想 再 生 及 經 濟 負 擔 等 因 素, 而 進 行 人 工 流 產 之 比 例 為 57.73% 6, 因 此, 而 強 化 人 工 流 產 之 思 考 期 及 醫 療 系 統 之 通 報 機 制, 結 合 兒 福 社 會 警 政 等 單 位 共 同 之 參 與, 提 供 諮 詢 與 輔 導, 以 期 能 在 進 行 人 工 流 產 之 前, 提 升 其 生 育 之 意 願 另 部 分 國 人 仍 有 傳 統 重 男 輕 女 之 觀 念, 因 性 別 之 選 擇 下 而 進 行 人 工 流 產, 基 此, 為 導 正 此 重 男 輕 女 觀 念, 可 透 過 6 行 政 院 衛 生 署 國 民 健 康 局 ( 現 衛 生 福 利 部 國 民 健 康 署 ),100 年 5 月, 第 十 次 家 庭 與 生 育 力 調 查 報 告, 第 14 頁 23

24 第 24 頁, 共 31 頁 媒 體 行 銷 名 人 代 言, 以 強 化 國 人 尊 重 生 命, 建 立 男 孩 女 孩 都 是 寶 的 觀 念 3. 建 立 男 性 參 與 育 兒 的 義 務 雖 然 社 會 的 變 遷, 男 性 參 與 育 兒 的 比 例 逐 漸 增 加, 但 日 本 的 對 策 中, 立 法 男 性 參 與 育 兒 的 義 務 與 男 女 的 相 對 育 嬰 假 比 例, 則 可 以 打 破 以 往 男 性 為 育 兒 配 角 的 傳 統 角 色, 降 低 女 性 的 就 業 壓 力, 實 為 我 國 可 效 法 之 處 ( 蔡 春 美,2005) 4. 建 立 全 國 積 極 動 員 因 應 少 子 化 之 觀 念 少 子 化 不 僅 是 有 關 經 濟 產 業 和 社 會 保 障 的 問 題, 也 攸 關 國 家 與 社 會 的 存 立 基 盤, 社 會 整 體 的 意 識 改 革 非 常 重 要 少 子 化 問 題 影 響 直 接 影 響 國 家 經 濟, 必 須 長 期 累 積 努 力, 從 中 央 到 地 方 從 政 府 到 人 民 團 體, 目 前 日 本 的 大 型 企 業 已 經 開 始 邁 出 一 大 步, 但 反 觀 國 內 各 大 企 業, 卻 仍 與 勞 動 部 仍 進 行 育 嬰 假 之 拉 鋸 戰 ( 許 惠 安,2006), 政 府 部 門 應 加 強 宣 導, 使 全 國 各 行 業 與 社 團, 都 加 入 少 子 化 的 應 變 行 列 ( 三 ) 提 供 育 兒 家 庭 完 整 及 充 足 之 經 濟 支 援 及 托 育 輔 助 ( 補 貼 升 級 範 圍 擴 大 7 ): 1. 提 供 育 兒 家 庭 完 整 及 充 足 之 經 濟 支 援 7 詹 火 生 林 建 成,100 年 8 月 24 日, 提 升 生 育 率 的 對 策 建 議, 國 家 政 策 研 究 基 金 會 24

25 第 25 頁, 共 31 頁 針 對 經 濟 能 力 不 夠 補 貼 不 足 托 育 教 育 環 境 不 佳 等 影 響 生 育 率 主 因, 政 府 應 規 劃 完 整 及 充 足 之 各 項 生 育 及 育 兒 補 助 政 策, 一 方 面 補 助 金 額 應 實 質 提 升, 補 助 對 象 也 應 以 普 及 為 原 則, 應 涵 蓋 大 部 分 之 中 產 階 級 家 庭, 畢 竟 整 體 生 育 率 之 提 升 須 有 賴 大 多 數 國 人 之 共 同 支 持, 而 非 僅 侷 限 於 對 弱 勢 家 庭 的 照 顧 另 行 政 院 衛 生 福 利 部 的 另 一 項 調 查 8, 詢 問 20 至 39 歲 已 婚 民 眾 且 育 有 1 名 子 女 者 的 再 生 育 意 願, 逾 半 數 (51%) 表 示 不 願 再 生, 主 要 原 因 是 擔 心 經 濟 不 足 以 負 擔 生 養 小 孩 (47.3%), 其 次 是 孩 子 的 教 育 成 本 太 高 (17.9%) 然 而, 卻 有 近 七 成 (68.9%) 的 20 至 39 歲 民 眾 認 為,2 個 孩 子 才 是 理 想 的 子 女 數 因 此, 基 於 回 應 民 眾 之 需 求, 及 針 對 核 心 問 題 之 解 決, 我 國 政 府 之 各 項 補 助 除 提 升 補 助 金 額, 並 應 以 長 期 補 助 為 方 案, 如 法 國 鼓 勵 生 育 相 關 措 施 9, 均 以 長 期 作 法 為 主, 包 括 : 幼 童 托 育 補 助 方 案 家 庭 補 助 父 ( 母 ) 親 陪 伴 補 助 教 育 補 助 租 屋 及 住 屋 補 助 搬 家 補 助 單 親 補 助 特 殊 教 育 補 助 預 備 就 業 之 基 本 收 入 補 助 產 假 陪 產 假 8 9 行 政 院 衛 生 署 國 民 健 康 局 ( 現 衛 生 福 利 部 國 民 健 康 署 )(2005) 國 人 對 婚 姻 與 生 育 態 度 電 話 調 查 蘇 清 朝 楊 承 安,2004 出 國 報 告, 考 察 法 國 及 荷 蘭 鼓 勵 生 育 措 施 業 務 臺 北 : 內 政 部 戶 政 司 25

26 第 26 頁, 共 31 頁 育 嬰 假 賦 稅 減 免 及 托 育 服 務, 從 生 養 住 行 等 4 方 面 著 手 2. 托 育 健 全 公 私 協 力 : 為 使 育 兒 家 庭 在 托 育 上 能 無 後 顧 之 憂, 應 增 加 托 育 機 構 除 增 加 設 立 公 立 托 育 機 構 及 提 升 現 有 公 立 托 育 機 構 之 素 質 外, 更 應 強 制 及 鼓 勵 民 間 企 業 設 立 托 育 機 構, 更 可 公 立 托 育 結 合 私 立 托 育, 在 公 立 托 育 以 外 之 時 間, 結 合 私 立 托 育 機 構, 形 成 策 略 聯 盟, 以 解 決 公 立 托 育 時 間 不 足 之 現 況 另 目 前 許 多 家 庭 是 由 長 輩 協 助 托 育, 也 應 設 法 納 入 予 以 相 關 補 貼 及 教 育, 以 符 合 實 質 之 托 育 現 況 3. 生 養 並 重 量 質 提 升 : 育 兒 的 教 養 觀 念 多 承 襲 之 上 一 代 或 自 己 的 觀 察 與 體 認, 但 往 往 也 會 面 臨 到 許 多 教 養 的 問 題, 而 使 新 手 父 母 不 知 所 措, 擔 心 無 法 作 個 稱 職 的 父 母 而 使 其 不 願 生 育 或 再 生 育, 因 此, 建 立 新 手 父 母 學 習 環 境 結 合 教 育 體 系 之 資 源 開 設 相 關 成 長 營 與 學 習 營 建 構 適 宜 之 教 養 觀 念, 形 成 群 體 力 量 共 同 幫 助 個 體 處 理 所 面 臨 之 教 養 問 題 26

27 第 27 頁, 共 31 頁 4. 就 業 支 持 一 般 女 性 生 育 後 最 擔 心 再 就 業 問 題, 政 府 應 加 強 兩 性 工 作 平 等 法 規 定, 要 求 企 業 嚴 格 遵 守 不 得 規 定 或 事 先 約 定 受 僱 者 有 結 婚 懷 孕 分 娩 或 育 兒 之 情 事 時, 應 行 離 職 或 留 職 停 薪 ; 亦 不 得 以 其 為 解 僱 之 理 由 等 規 定 未 來 更 應 延 長 男 性 陪 產 假 女 性 育 嬰 期 間 彈 性 工 時 育 嬰 留 職 有 薪 及 育 嬰 津 貼 等 措 施, 應 將 有 激 勵 婦 女 提 高 生 育 率 之 效 果 臺 北 市 政 府 研 考 會 針 對 年 滿 20 歲 以 上 49 歲 以 下 民 眾 進 行 鼓 勵 生 育 措 施 相 關 政 策 滿 意 度 之 民 意 調 查 發 現, 若 能 實 施 減 稅 或 提 高 免 稅 額 彈 性 工 時 及 產 假 或 育 嬰 假 等 三 項 措 施, 受 訪 者 才 會 考 慮 願 意 多 生 一 個 以 上 的 小 孩 ( 于 慧 蓮,2006) 5. 協 助 有 生 育 意 願 但 有 生 育 障 礙 之 家 庭 醫 療 協 助 國 內 出 生 率 節 節 滑 落, 政 府 研 擬 補 助 不 孕 夫 妻 做 試 管 嬰 兒 提 高 出 生 率 國 內 人 工 生 殖 療 程, 可 略 分 為 人 工 受 孕 試 管 嬰 兒 ( 含 合 併 單 一 精 蟲 顯 微 注 射 ) 兩 大 類 療 程, 因 後 者 較 昂 貴, 較 會 造 成 經 濟 負 擔, 因 此 補 助 方 案 全 以 試 管 嬰 兒 療 程 來 試 算, 分 別 為 每 對 夫 妻 每 年 補 助 5 萬 元 或 15 萬 元 衛 福 部 已 將 方 案 送 至 內 政 部, 若 採 取 補 助 5 萬 元 方 案, 每 年 接 27

28 第 28 頁, 共 31 頁 受 試 管 嬰 兒 的 利 用 率 將 成 長 50%, 達 到 9000 多 對 不 孕 夫 妻 做 試 管 嬰 兒, 若 補 助 15 萬 元 將 增 加 1 倍, 可 能 達 到 1 萬 2 千 多 對, 估 計 每 年 最 多 可 增 加 約 3000 名 新 生 兒, 但 補 貼 對 象 是 否 有 年 齡 及 次 數 限 制, 都 待 討 論 開 業 不 孕 症 醫 師 蔡 鋒 博 說 : 不 孕 夫 妻 愈 來 愈 多, 除 晚 婚 外, 經 濟 壓 力 也 常 是 主 因, 部 分 夫 妻 會 算 養 一 個 孩 子 到 大 需 花 好 幾 百 萬 元, 想 有 積 蓄 再 生, 但 女 性 卵 巢 功 能 常 等 不 及 時 間 摧 殘, 等 到 存 夠 錢, 已 生 不 出 來 了 蔡 鋒 博 指 韓 國 推 出 補 助 試 管 嬰 兒 費 後,2006 年 至 2009 年, 婦 女 一 生 平 均 生 育 子 女 數 從 每 人 1.08 人 升 至 1.13 人, 臺 灣 應 跟 進 6. 照 顧 外 配 教 養 升 級 : 臺 灣 現 階 段 外 籍 配 偶 比 例 不 斷 升 高, 也 代 表 我 國 政 府 及 社 會 應 更 積 極 地 照 顧 這 些 新 住 民 以 及 他 們 的 下 一 代, 且 外 籍 配 偶 之 生 育 率 及 生 育 意 願 普 遍 高 於 國 籍 之 配 偶, 因 此, 創 造 友 善 的 環 境, 幫 助 其 適 應 與 融 入 在 地 生 活, 除 可 提 升 生 育 率, 亦 可 提 升 教 養 品 質 28

29 第 29 頁, 共 31 頁 ( 五 ) 政 策 預 評 估 針 對 上 述 之 各 項 方 案, 本 研 究 可 採 取 預 評 估, 以 實 質 了 解 各 項 政 策 方 案 之 執 行 可 行 性, 而 相 關 之 評 估 指 標 則 可 以 出 生 率 為 主 要 指 標, 另 外 加 上 行 政 院 衛 福 部 國 民 健 康 署 家 庭 及 生 育 力 調 查 報 告 之 相 關 統 計 標 的 如 生 育 意 願 結 婚 意 願 等 作 為 輔 助 指 標 五 結 語 生 育 率 驟 降, 社 會 環 境 與 價 值 觀 的 改 變, 已 造 成 我 國 政 府 在 因 應 少 子 化 議 題 上 艱 鉅 挑 戰, 基 此, 面 對 少 子 化 的 國 安 議 題, 政 府 應 該 綜 產 官 學 等 各 界 意 見, 具 體 回 應 民 眾 之 期 待, 擬 定 確 獲 民 眾 認 同 之 鼓 勵 生 育 率 措 施, 方 能 提 升 我 國 育 齡 婦 女 之 生 育 率, 達 到 替 代 生 育 率 2.1 的 標 準, 有 效 解 決 此 一 盤 根 錯 節 且 複 雜 多 元 之 問 題, 改 變 我 國 人 口 結 構, 強 化 國 家 競 爭 力 凡 事 豫 則 立 不 豫 則 廢, 提 升 生 育 率 已 非 單 純 的 個 人 或 家 庭 問 題, 政 府 應 預 判 趨 勢 積 極 因 應, 並 使 民 眾 感 受 到 政 府 的 用 心 與 投 入, 唯 有 如 此, 才 能 擬 定 確 實 可 行 感 動 人 心 的 政 策 與 方 案, 有 效 提 升 生 育 率, 真 正 解 決 少 子 化 的 問 題, 邁 向 國 富 民 強 的 新 境 界, 讓 國 家 國 力 提 升, 成 為 永 續 發 展 的 現 代 化 福 利 國 29

30 第 30 頁, 共 31 頁 參 考 書 目 一 期 刊 專 書 陳 錦 慧 2007 日 本 與 臺 灣 因 應 少 子 化 現 象 之 對 策 比 較 網 路 社 會 學 通 訊 63 期 鄭 佩 芬 2010 淺 談 少 子 化 的 成 因 女 宣 雜 誌 389:3-19 二 政 府 資 訊 行 政 院 衛 生 署 國 民 健 康 局 ( 現 衛 福 部 國 民 健 康 署 ),100 年 5 月, 第 十 次 家 庭 與 生 育 力 調 查 報 告, 第 14 頁 詹 火 生 林 建 成,100 年 8 月 24 日, 提 升 生 育 率 的 對 策 建 議, 國 家 政 策 研 究 基 金 會 行 政 院 衛 生 署 國 民 健 康 局 ( 現 衛 福 部 國 民 健 康 署 ) (2005) 國 人 對 婚 姻 與 生 育 態 度 電 話 調 查 蘇 清 朝 楊 承 安,2004 出 國 報 告, 考 察 法 國 及 荷 蘭 鼓 勵 生 育 措 施 業 務 臺 北 : 內 政 部 戶 政 司 三 相 關 網 站 慈 濟 醫 學 中 心 婦 產 部 網 站 不 孕 症 資 料 蘋 果 新 聞 : 治 療 不 孕 夫 妻 可 領 15 萬

31 第 31 頁, 共 31 頁 邱 靖 惠 給 錢 生 不 生? 解 析 臺 灣 育 兒 家 庭 經 濟 支 持 政 策 兒 童 福 利 聯 盟 文 教 基 金 會 31