旅游学刊第 30 卷 2015 年第 3 期 Tourism Tribune Vol. 30 No. 3,2015 自然保护区管理效率评价研究 以牛背梁国家级自然保护区为例 李国平, 郭 勇, 刘大为 ( 西安交通大学经济与金融学院, 陕西西安 710061) [ 摘要 ] 自然保护区管理效率评估是衡量自然保护区生态保护绩效的重要手段, 然而国内关于自然保护区管理效率评估方法尚未形成科学的指标评估体系 研究针对国内自然保护区管理效率评估方法忽视利益相关者利益失衡的问题, 借鉴 WCPA 评估框架, 对自然保护区管理效率评价指标体系进行了构建 在对陕西省牛背梁国家级自然保护区管理效率评估过程中, 发现保护区存在产权权属不明 管理资金缺乏 生态旅游不 生态 社区缺乏沟通等问题, 并指出 : 提高自然保护区管理效率的关键在于明晰区内资源产权 ; 扩大筹资渠道, 提高资金使用效率 ; 提高生态监测重视程度, 加大国内外生态监测合作 ; 科学制定生态旅游规划, 加强生态旅游规范管理 ; 建立激励性生态补偿机制 ; 推行社区共管模式 [ 关键词 ]WCPA 评估框架 ; 牛背梁自然保护区 ; 管理效率 [ 中图分类号 ]F59 [ 文献标识码 ]A [ 文章编号 ]1002-5006(2015)03-0076-10 Doi:10.3969/j.issn.1002-5006.2015.03.008 引言国家为保护具有代表性的自然生态系统 珍稀濒危野生动植物物种而建立自然保护区, 这是发展循环经济, 实现可持续发展, 建设生态文明社会的需要 据 2013 年中国环境公报显示, 截至 2013 年年底, 我国 ( 不含港澳台地区 ) 共建立自然保护区 [ 基金项目 ] 本研究受国家社会科学基金重大项目 完善生态补偿机制研究 (12&ZD072) 资助 [This study was supported by a grant from the National Social Science Foundation (to LI Guoping) (No.12&ZD072).] [ 收稿日期 ]2014-05-07;[ 修订日期 ]2014-06-10 [ 作者简介 ] 李国平 (1955 ), 女, 四川宜宾人, 教授, 博士生导师, 研究方向为区域经济学和生态补偿理论,E- mail: laogplee@126.com; 郭勇 (1989 ), 男, 四川内江人, 硕士研究生, 研究方向为资源环境经济学 ; 刘大为 (1981 ), 男, 陕西咸阳人, 博士研究生, 研究方向为生态补偿理论 2 697 个, 总面积约 14 631 万 hm 2, 占国土面积 14.8%, 其中国家级自然保护区 407 个, 初步形成了类型较齐全 布局较合理 功能较健全的全国自然保护区网络 尽管我国自然保护区的数量和面积增速较快, 但其管理效率的提升却相对滞后, 需要增强对管理效率的评估以实现自然保护区提高区内自然资源的存量 改善自然生态品质 保证生境的良性发展的管理目标 对自然保护区的管理效率进行评价, 是为了识别出自然保护区管理政策实施效果与预期管理目标之间的差距, 找出影响自然保护区管理目标的关键因素 自然保护区条例 和 国家级自然保护区总体规划大纲 对管理目标进行了相应规定 在自然保护区的管理目标下, 关于做好自然保护区管理有关工作的通知 和 关于自然保护区建设管理工作意见 等执行法规提出了各地要根据不同类型 不同级别自然保护区制定管理目标和考核指标体系的要求 自然保护区实现预期的管理目标是通过管理工作内容实现的 自然保护区的管理工作内容具体包括自然资源管理 科学研究管理 区内群众生产生活管理 旅游活动及旅游区的管理, 所以管理效率评价过程中应注意对管理工作内容的评价 管理工作的效果直接体现在管理结果的评价中, 而管理工作能否达到预期管理目标主要取决于管理基础的完备程度和管理工作行为的科学性 通过自然保护区的管理效率评价, 找出管理基础和管理行为过程中的不足之处并加以改进, 以实现预期的管理目标 国际组织和相关保护机构对自然保护区的管理效率评估方法做了大量研究, 世界自然基金会 (World Wide Fund For Nature, WWF) 美国大自然保护协会 (The Nature Conservancy, TNC) 世界自然保护联盟 (International Union for Conservation of 76
李国平等 自然保护区管理效率评价研究第 30 卷 2015 年第 3 期 Nature,IUCN) 等机构致力于丰富和完善自然保护区的评估方法和评价体系 IUCN 下属的世界保护地委员会 (World Commission of Protected Areas, WCPA) 于 20 世纪 90 年代中期拟定出 WCPA 评估框 [1] 架, 以便能够更具体讨论保护区管理效率的评估 WCPA 评估框架着眼于管理循环, 将保护区的管理效率评估看作 背景 规划 投入 过程 产出和结果 6 个要素的循环过程, 同时强调管理效率评价时要关注保护区价值 管理目标和国家环境政策等问题, 其目的是为以后保护区管理效率的评估方法 评估基本标准以及评估报告的发展提供一个框架指导 WCPA 评估框架发布以后, 全球许多国家和 [2] 保护组织都加以采用, 促进了更多评价方法的发展 以 WCPA 评估框架为基础发展起来的评价方法有很多, 国际上运用最多的是快速评估与优先设定法 (rapid assessment and prioritization of protected areas management methodology,rappam) 和跟踪工具 (Tracking Tool) RAPPAM 是 WWF 在 2003 年提出的, 其将 WCPA 评估框架下的 6 个要素细分为具体的问题, 并通过调查问卷进行快速定性打分, 目的在于了解保护区整体管理情况, 分析出整个保护区的压力与威胁, 从而确定政策保护的优先顺序 世界银行 / 世界自然基金会跟踪工具 (World Bank/WWF Tracking Tool) 是对 WCPA 框架下的 6 个要素进行评估, 但强调对背景 规划 投入和过程 4 个要素的评估, 通过对调查问卷进行快速打分而得到最终评价结果 该工具是为了跟踪和监测 WB 和 WWF 联盟在全球范围内的保护地管理有效性目标的完成情况, 评价项目多为 WWF WB 以及联合国环境署 UNEP 和发展署 UNDP 等大型国际组织所开展的国际捐助项目, 目的是评估管理效果进展 提供保护区系统组合的基础资料, 并辅以报告保护区政策的实施效果 找出保护区关键问题, 为后续 [3] 的评估工作准备 国内学者对自然保护区的管理效率评价研究起步较晚,2000 年以后, 有学者陆续引入 WCPA 评估框架和其他评估方法对保护区管理效率进行研究, 主要集中在两方面 : 一是对评价工具与方法的介绍 王双玲介绍了管理有效性评估工具 Tracking Tool 的开发基础 监测与评估内容 功能局 [4] 限性 案例应用与发展前景 ; 权佳对 RAPPAM 方法的评价指标和评价特点进行了研究, 并对其使用的 [5] 实例进行了分析 ; 还总结了国际上以 WCPA 为基础而开发的管理效率评价方法, 并对这 4 类 8 种管 [6] 理效率评价方法做了分析与比较 二是学者运用以 WCPA 评估框架发展起来的工具对我国自然保护区的管理效率评价的实践研究, 部分学者运用 RAPPAM 方法分别对吉林 海南和北京的自然保护 [7-9] 区进行了管理效率评价分析, 并提出相应对策建议 栾晓峰对 WCPA 评估框架和 RAPPAM 评估方法的适用性做了介绍, 并运用 RAPPAM 方法对东北林区 [10] 自然保护区的管理有效性和脆弱性进行了评估 ; 郭玉荣等运用 WCPA 评估框架, 通过实地和调研方法对七星河国家级自然保护区的管理背景 规划 投入 过程 产出和结果 6 个方面作了管理有效性评 [11] 价 ; 邹统钎等基于 GAP 技术构建自然保护区管理效率评价模型, 对各省自然保护区管理和投资空缺 [12] 性进行了分析 然而, 目前国内运用 WCPA 评估框架对管理效率评价的研究仍存在以下不足 : 一是评估指标体系侧重宏观层次方面的评价, 缺少科学的微观评估方法体系 ; 二是自然保护区的管理效率评价指标主要集中于对管理基础和一般日常管理行为的评价, 鲜有关注涉及利益相关者指标对自然保护区管理效率的影响 根据我国自然保护区的实际情况, 以 WCPA 评估框架为基础, 基于国内自然保护区管理效率评估中忽视利益相关者利益失衡问题对管理效率的影响, 将生态补偿 生态旅游 社区关系等指标纳入管理效率评价体系中, 拓展自然保护区管理效率评价模型, 并将其应用到陕西省牛背梁国家级自然保护区管理效率评价中, 试图探讨涉及利益相关者的指标对自然保护区管理效率的影响, 从而提出详尽的政策建议, 使得利益相关者行为符合自然保护区的保护目标, 更好地实现保护生物多样性和维持生态服务功能的目的 1 管理效率评价模型的构建 1.1 WCPA 评估框架解析 WCPA 评估框架是 IUCN 下属的世界自然保护地协会于 1997 年发布的, 该评估框架能够帮助管理人员判定保护区的保护状况 目标达成度以及识别可能改善管理效率的因素, 为自然保护区的管理效率评估提供一个实践性准则 WCPA 评估框架是把背景 (context) 规划 (planning) 投入 (input) 过程 (process) 产出 (output) 和成果 (outcome)6 大管理循环投入要素作为评估的基础, 将自然保护区的管 77
旅游学刊第 30 卷 2015 年第 3 期 Tourism Tribune Vol. 30 No. 3,2015 理效率评估看作一个循环流程, 强调根据评估目标设立与要素相对应的评价指标, 通过指标的评价真实反映保护区的管理状况 Hocking 认为, 自然保护区的管理首先应重视对自然资源环境 背景 的了解, 通过对 背景 的评价, 确定出评估方向和目标, 才能做出合理的 规划 ; 根据评估目标 投入 相应的管理资源, 然后通过管理 过程 的实践, 得到 产出 ; 最后将 产出 与设立的目标作比较, 就能得到管理的最终 成果 [1] 若将管理成果纳入资源环境背景状况, 再理清要素循环关系, 即进入新的 背景 规划 投入 过程 产出 结果 六要素的螺旋性循环流程 自然保护区的管理效率评价强调过程与系统适应性管理和计划循环管理两个概念, 不仅说明了管理投入要素间的关系, 而且螺旋性循环也展示了管理运行的过程 WCPA 评估框架主张评价指标还应同管理要素一一对应, 尤其针对每次管理的结果要素评价, 通过对结果要素的评价, 衡量出管理循环流程对自然保护区的影响效果 ; 针对管理评价结果所发现的问题进行相应调整, 并通过多次重复的管理循环评价, 逐步改善自然保护区的管理效率, 实现自然保护区的保护目标 1.2 评价指标的选取根据我国自然保护区的管理现状和保护目标, 依据 WCPA 框架, 选取相应指标 ( 表 1) 背景要素选取管理机构与产权权属两个指标 管理机构反映的是保护区能否独立有效开展保护管理工作 ; 产权权属是影响自然保护区管理的核心因素 规划要素选取规划设计与人员编制两个指标 规划设计是指保护区的地理位置 面积大小 边界及范围 确定的合理性 ; 人员编制是指保护区规划设置时是否有编制及编制人数的数量 投入要素选取人员培训 人员配置 基础设施 资金保障与生态保护资金 5 个指标, 突出的是管理过程中所投入的资源情况, 特别是人员与资金在管理活动中起着重要作用 过程要素选取管理计划 科研调查 管理决策制定 生态监测与规章执法 5 个指标, 重点评估管理方案的适宜性 可操作性以及管理实施中各项措施的效率与可行性 产出与结果要素选取管理监测评估 生物多样性 保护区状况 保护区控制和经济效益评价 5 个指标 产出与结果要素评价是管理效率的直接反映, 主要考核管理实施的落实程度及管理实施后的目标达成度, 包括对社会 经济和生态资源的评价 目前, 自然保护区管理效率低下的一个重要原因是保护区利益主体间的利益失衡 主要体现在以下 3 个方面 : 一是生态补偿问题 生态补偿政策的内容过于强调对生态系统服务的生产需要, 而忽视生态系统服务提供者的利益, 导致生态系统服务提供者从保护生态转为破坏生态, 给自然保护区管理带来相应压力 二是生态旅游问题 生态旅游过程中, 通常将参与主体 社区居民排挤在外, 难以形成有效合作, 导致生态旅游和生态资源的保护存在许多问题 三是社区关系问题 保护区周边社区居民与保护区存在矛盾 误解和不信任的问题时有发生, 容易造成二者关系的对立, 使得区内 [13] 资源难以得到有效保护 然而, 从现有的研究来看, 评价指标体系中鲜有探讨利益相关者行为对保护区管理效率的影响 基于此, 本文在借鉴 WCPA 评估框架基础上, 结合相关专家学者的意见, 考虑我国自然保护区的 表 1 WCPA 框架评价指标 Tab. 1 Indicators of WCPA framework 要素 Factors 评价指标 Indicators 要素 Factors 评价指标 Indicators 背景 管理机构 Administration 过程 管理计划 planning Context 产权权属 Property ownership Process 科研调查 Research survey 规划 规划设计 Planning and design 生态监测 Ecological monitoring Planning 人员编制 People staffing 规章执法 Law enforcement 投入 人员培训 People training 决策制定 Decision-making Input 人员配置 People positioning 产出与结果 保护区控制 Zone curb 基础设施 Infrastructure Output and outcome 保护区状况 Reserve status 资金保障 Capital guarantee 生物多样性 Biodiversity 生态保护资金 经济效益 Economic benefit Ecological protection capital 管理监测 monitoring 78
李国平等 自然保护区管理效率评价研究第 30 卷 2015 年第 3 期 利益相关者问题对管理效率的影响, 将生态补偿 生态旅游和社区关系指标纳入管理效率评价层次模型中, 构建本文的管理效率评价层次体系 该体系包括项目层 因素层和指标层 3 个层次, 因素层包括管理基础 管理实施和管理效果 3 个方面, 而指标层细分 22 项指标 ( 表 2) 1.3 指标权重的确定专家评定法即专家根据自己的知识和经验使决策思维过程数学化, 为目标 ( 因素 ) 结构复杂且缺乏必要数据的系统决策提供简单可行的决策方法, 主要通过矩阵评判值 特征向量和 CR 值得出指标的权重 笔者通过 20 位专家学者 ( 涉及管理 农林 生态 资源环境等多领域 ) 对所列指标根据其两两比较重要性程度逐层进行打分, 构造出判断矩阵 根据专家构造出的判断矩阵, 运用 SPSS 软件计算出各影响因素的权重, 各指标权重值如表 3 所示 1.4 指标评分标准根据牛背梁国家级自然保护区现实情况, 并结 合相关专家意见所设计的, 对上述 22 个评价指标进 行分级量化, 每个指标分为优 良 中 差 4 个等级, 分别赋予分值 5 3 1 和 0 分 分值越高, 表示该指 标所体现的保护区情况越好, 相反, 分值越低, 表示 情况越坏 表 4 给出了不同分值所对应的评价标准 当评价对象全部为优, 即 5 分的时候, 权重为 1, 其他的权重为 0, 那么综合评价得分最高, 即 5 分 ; 当 评价对象全部为差, 即 0 分的时候, 权重为 1, 其他的 权重为 0, 那么综合评价得分最低, 即 0 分 因此自 然保护区综合绩效评价得分为 (0,5) 运用权重加 权法计算管理效率综合得分, 即各指标权重乘以各 项目得分的平均值, 然后进行加总, 其表达式为 22 R = W ij Cˉi, 其中,W ij 为 C 层各指标权重,Cˉi 为 C 层 1 各指标得分平均值,R 为管理效率总分 [14] 借鉴王炜对综合效益评价的分类方法, 取各 指标的平均值为基数, 高于区域平均值 40% 为最 优, 定为 5.00 分 ; 高于区域平均值 30% 为优, 定为 4.50~4.99 分 ; 高于区域平均值 20% 为良好, 定为 4.00~4.49 分 ; 高于区域平均值 10% 为一般, 定为 Tab. 2 表 2 管理效率层次评价模型 Hierarchy evaluation model of management efficiency 项目层 (A 层 ) Project layer (Layer A) 管理效率 (A) Managerial effectiveness(a) 因素层 (B 层 ) Factor layer (Layer B) 管理基础 (B1) foundation(b1) 管理实施 (B2) implementation(b2) 管理效果 (B3) efficiency (B3) 79 指标层 (C 层 ) Indictor layer (Layer C) 规划设计 Planning and design(c1) 产权权属 Property ownership(c2) 管理机构 Administration(C3) 人员配置 People positioning(c4) 人员编制 People staffing(c5) 基础设施 Infrastructure(C6) 资金保障 Capital guarantee(c7) 生态保护资金 Ecological protection capital(c8) 管理规划 planning(c9) 决策制定 Decision-making(C10) 人员培训 People training(c11) 科研调查 Research survey(c12) 规章执法 Law enforcement(c13) 生态监测 Ecological monitoring(c14) 生态补偿 Eco-compensation(C15) 生态旅游 Ecotourism(C16) 保护区状况 Reserve status(c17) 保护区控制 Zone curb(c18) 生物多样性 Biodiversity(C19) 经济效益评价 Economic benefit evaluation(c20) 社区关系 Community relationships(c21) 管理监测 monitoring(c22)
旅游学刊第 30 卷 2015 年第 3 期 Tourism Tribune Vol. 30 No. 3,2015 Tab. 3 表 3 管理效率定量评价指标权重 Weights of indicators for quantitative evaluation of management efficiency 因素指标 ( 层次 B) Indictors of factor (Layer B) 管理基础 foundation 管理实施 implementation 管理效果 efficiency 总权重值 Value of total weight 排序 Sorting 层次 C Layer C 0.5036 0.1597 0.3367 规划设计 Planning and design 0.2845 0.1433 1 产权权属 Property ownership 0.1112 0.0560 7 管理机构 Administration 0.1042 0.0525 8 人员配置 People positioning 0.1319 0.0664 3 人员编制 People staffing 0.1220 0.0614 5 基础设施 Infrastructure 0.0811 0.0408 11 资金保障 Capital guarantee 0.1281 0.0645 4 生态保护资金 Ecological protection capital 0.0370 0.0186 16 管理规划 planning 0.3070 0.0490 9 决策制定 Decision-making 0.2159 0.0345 13 人员培训 People training 0.0475 0.0076 22 科研调查 Research survey 0.0762 0.0122 20 规章执法 Law enforcement 0.0925 0.0148 18 生态监测 Ecological monitoring 0.0886 0.0141 19 生态补偿 Eco-compensation 0.0711 0.0114 21 生态旅游 Ecotourism 0.1012 0.0162 17 保护区状况 Reserve status 0.4106 0.1382 2 保护区控制 Zone curb 0.1249 0.0421 10 生物多样性 Biodiversity 0.0854 0.0288 14 经济效益评价 Economic benefit evaluation 0.1149 0.0387 12 社区关系 Community relationships 0.1801 0.0606 6 管理监测 monitoring 0.0841 0.0283 15 总计 Total 1.0000 1.0000 1.0000 1.0000 3.50~ 3.99 分 ; 位于区域平均值或上下浮动 10% 为合格, 定为 3.00~3.49 分 ; 低于 3.00 分, 表示不合格 2 陕西省牛背梁国家级自然保护区的管理效率评价 2.1 牛背梁基本情况陕西省牛背梁国家级自然保护区成立于 1987 年, 位于秦岭东段, 处于西安市长安 宁陕和柞水 3 县 ( 区 ) 交界处, 面积约 164 km 2, 属于禁止开发区 牛背梁是为保护国家 Ⅰ 级保护动物羚牛及其栖息地而设立的, 是汉江和渭河支流的重要源头, 也是西安市和陕南地区的重要水源涵地, 区内拥有众多具有代表性的珍稀动 植物资源, 具有较高的保护和研究价值, 对秦岭生物多样性的全面保护有着十 80 分重要的意义 1 牛背梁自然保护区经过几十年的发展, 建立了独立的管理机构, 形成了管理局 基层保护站和哨卡三级保护体系, 并配有知识结构合理的管理人员, 形成了相对合理的管理体系 但目前保护区的管理工作仍面临着资源保护与开发不协调 规划设计不合理 旅游项目毗邻保护区 周边人为活动难以控制 社区经济和生态文化水平较低等问题, 制约着保护区的进一步发展 2.2 牛背梁管理效率评价结果为进一步了解牛背梁自然保护区的管理现状, 运用上述的评价模型对陕西省牛背梁国家级自然保护区的管理效率进行定量评价, 评价主体包括管理者 景区员工和周边社区居民等利益相关者, 对 1 数据来源 : 陕西牛背梁国家森林公园网站 (http://www.nblpark.com)
李国平等 自然保护区管理效率评价研究第 30 卷 2015 年第 3 期 Tab. 4 表 4 管理效率定量评价指标赋值标准 Scoring criteria for quantitative evaluation of management efficiency 项目层 (A) Project layer (A) 因素层 (B) Factor layer (B) 指标层 (C) Index layer (C) 优 (5 分 ) Excellent (5 points) 良 (3 分 ) Good (3 points) 中 (1 分 ) Medium (1 points) 差 (0 分 ) Poor (0 points) 管理效率 Managerial effectiveness 管理基础 foundation 规划设计 产权权属 管理机构 科学合理 完全拥有 独立管理 相对合理 部分拥有 专门管理 部分合理 基本 临时代管 不合理 人员配置 专业技术人员 50% 专业技术人员 30% 专业技术人员 30%~20% 专业技术人员 20% 人员编制 人数 10 人数 5~9 人数 1~4 基础设施 满足管理需求 大部分满足管理需求 部分满足管理需求 很少甚至有 资金保障 有计划, 资金渠道多, 经费充足 有计划, 有稳定资金来源 有计划草案, 有经常性资金来源 无计划, 资金严重不足 保护资金 大于 250 万元 50~250 万元 小于 50 万元 管理实施 implementation 管理规划 决策制定 人员培训 有, 严格执行 有, 严格执行 有, 完全实施 有, 部分执行 有, 部分执行 有, 部分实施 有, 但没执行 正在编制 有, 未实施 规划 编制 科研调查 有, 撰写调研报告, 取得重要成果 有, 撰写报告, 正在进行科研 偶尔开展 规则及执法 人大批准法律条文并严格执行 各级政府批准法律条文并严格执行 与地方政府签订协议并部分执行 生态监测 完全监测 部分监测 基本没监测 生态补偿 有, 全部落实到位 有, 部分落实到位 有, 基本没实施 生态旅游 影响 有影响 有显著影响 影响巨大 管理效果 efficiency 保护区状况 保护区控制 保护对象得到改善, 生境完整 全面掌握进出核心区 保护对象部分退化, 主要对象没影响 基本掌握与进出核心区 部分保护对象及生境严重退化 部分掌握进出核心区 重要保护对象及生境严重退化 无法掌握进出核心区 生物多样性 有所改善 部分改善 没发生变化 减少 经济效益评价 促进地区经济发展 促进社区经济发展, 地区经济没影响 影响 减少社区经济发展机会 社区关系 社区参与保护, 利益并重 社区参与解决有关问题 社区配合解决有关问题 社区与保护区交流 管理监测 有, 很好执行 有, 部分执行 有, 执行 所得的 240 份有效问卷进行统计分析, 各指标的最中存在的问题进一步影响了其管理效果的提升 终平均得分如表 5 从反映管理效率的因素层来看, 各因素层指标间也根据综合绩效评价的分级方法, 牛背梁国家级有一定的内在关联 反映管理基础短板的主要是自然保护区的管理效率评价综合得分为 4.12 分, 说产权权属和生态保护资金指标, 反映管理实施短板明其综合管理水平处于良好状态, 但仍存在诸多问的主要是人员培训 生态监测 生态补偿 生态旅游题, 需进一步加强监督管理以提高自然保护区的管指标, 这些短板因素进一步使得管理效果总体上评理水平 分较低 进一步分析这些指标, 其中如产权权属 基于 WCPA 框架, 可以清晰地看出反映牛背梁生态补偿和生态旅游与自然保护区利益相关者有自然保护区管理效率从投入到产出的各因素基本着间接或直接关联, 这意味着这些指标若得不到及情况, 这说明了运用 WCPA 框架的科学性和有效时改善, 会导致自然保护区管理与利益相关者对立性 从总体上看, 评分遵循管理基础 管理实施 管的恶性循环, 这也不难解释管理效果中社区关系指理效果依次递减的规律, 这说明牛背梁自然保护区标得分较低的原因 从其他指标来看, 生态保护资虽然拥有相对完善的管理基础, 但是管理实施过程金评分较低, 说明自然保护区生态保护资金的不足 81
旅游学刊第 30 卷 2015 年第 3 期 Tourism Tribune Vol. 30 No. 3,2015 进一步对生态监测产生约束, 导致管理监督评价指 标评分不高 ; 管理实施中人员培训不足是管理效果 中保护区控制 经济效益指标得分较低的主要原 因 综合这些短板因素, 共同作用形成自然保护区 生物多样性指标 社区关系指标评价不高的现状, 表明自然保护区既面临生物多样性保护的压力, 也 面临社区利益失衡给保护区管理带来冲击的压 力 因此, 从总体上看, 在 WCPA 框架基础上纳入 社区利益相关者指标具有客观性和适用性, 较为全 面地反映了自然保护区管理的基本情况 从因素层的细分指标进一步分析, 反映管理基 础状况的产权权属和生态保护资金指标得分较 低 其中, 产权权属得分为 3.25 分, 是因为区内一 些资源产权归属不明晰, 产权的不明晰容易产生负 的外部性, 导致资源的过度开发使用, 也容易造成 保护区与社区的对立 社区居民对其所拥有的土 地和资源享有经营 管理和收益的权力, 而管理部 门采取 命令 控制 手段对保护区内居民所拥有的 资源进行管理, 容易造成保护区和社区之间冲突, 实质上是自然保护区的建立剥夺了当地居民的环 [15] 境权所造成的 另外, 生态保护资金得分也为 3.25 分, 这说明自然保护区的生态保护面临资金约 束 虽然牛背梁自然保护区 2011 年的年度预算资 金为 700 万元左右 ( 包括一般开支 工资绩效项目 业务专项补助等 ), 但是仍然难以满足保护区的工 作需要, 远远低于发达国家 2 058 美元 /km 2 的经费标 准, 年度预算资金多投入基础设施建设和改善职工 生活工作条件中, 多余经费专门用于生态保 护 生态保护资金的短缺不仅制约了生态保护效 率的提升, 还不利于解决生态保护带来的利益相关者问题, 甚至可能加剧社区居民与自然保护区的对立冲突 反映管理实施情况的人员培训 生态监测 生态补偿 生态旅游指标得分较低 特别值得注意的是涉及利益相关者的生态补偿及生态旅游得分都处于合格线下 一是生态补偿过程中忽视社区居民的基本需求, 尤其是土地流转过程中存在的问题引起了居民的普遍不满 近年来, 牛背梁自然保护区周边实行了一系列生态保护措施如退耕还林 封山育林等都涉及征用当地居民的土地, 限制了居民的土地发展权, 然而生态补偿标准过低, 加大了居民的生存压力, 相当部分居民以上山采药 打猎为生, 给自然保护区的管理带来压力 二是生态旅游问题 当前的自然保护区管理过程中处理好保护区与其他旅游主体的关系 保护区为增加收入, 引入市场机制开展生态旅游, 但当前的生态旅游不 生态, 忽视了对群众的环境教育 目前的生态旅游特别是游客给保护区带来了极大威胁, 一些游客擅自进入保护区核心区和缓冲区, 以及节假日过多的游客进入保护区破坏了区内的生态环境和生态质量 ; 道路等旅游基础设施的不合理规划造成生态破碎化, 使得地区 生态孤岛效应 日益明显 另一方面, 引入市场机制开展生态 [16] 旅游, 有利于克服行政机构管理的 X 无效率弊病, 但市场机制的负作用已经给保护区和当地社区造成了一定的麻烦 不合理的生态旅游也造成了社区与保护区关系的不和谐, 旅游开发导致土地被强行征用, 违背社区公众的意愿 ; 同时旅游开发所带来的收益不能为社区居民所共享, 极少部分的居民 Tab. 5 表 5 牛背梁国家级自然保护区有效管理指标评价平均得分 The average score of indicators for quantitative evaluation of management efficiency in Niubeiliang national natural reserve 管理基础 foundation 平均得分 Average score 管理实施 implementation 平均得分 Average score 规划设计 Planning and design 4.75 科研调查 Research survey 4.25 产权权属 Property ownership 3.25 规章执法 Law enforcement 4.50 管理机构 Administration 5.00 生态监测 Ecological monitoring 3.75 人员配置 People positioning 4.00 生态补偿 Eco-compensation 3.00 人员编制 People staffing 5.00 生态旅游 Ecotourism 2.75 基础设施 Infrastructure 4.25 保护区状况 Reserve status 4.50 资金保障 Capital guarantee 4.00 保护区控制 Zone curb 3.25 生态保护资金 Ecological protection capital 3.25 生物多样性 Biodiversity 3.50 管理规划 planning 4.25 经济效益评价 Economic benefit evaluation 3.75 决策制定 Decision-making 4.50 社区关系 Community relationships 2.88 人员培训 People training 3.75 管理监测 monitoring 3.75 82
李国平等 自然保护区管理效率评价研究第 30 卷 2015 年第 3 期 从事旅游相关工作, 造成社区居民对自然保护区的不满 3 结论及政策建议为了更准确 客观 全面地评价自然保护区的管理状况, 在现有研究基础上, 基于 WCPA 框架, 将涉及相关利益主体行为的生态补偿 生态旅游和社区关系指标纳入自然保护区管理效率评价指标体系中, 对原有评价指标体系进行了拓展延伸, 并以牛背梁自然保护区为案例进行研究, 研究结果验证了本文所提出的评价指标体系的全面性和客观性 该评价模型有如下特点 : 一是评价方法以 WCPA 为基础, 思路清晰, 评价方法简便, 具有可操作性 ; 二是将涉及相关利益者行为的指标纳入评价指标体系中, 指标覆盖范围广, 评价内容较为具体, 且更为严谨 ; 三是管理评价结果能够被量化, 易于管理人员理解, 且有利于不同时期的评估结果进行比较 本文对牛背梁自然保护区管理效率的评估结果表明, 自然保护区存在产权权属不清 生态保护资金短缺 生态监管不力 员工培训不足 生态补偿 生态旅游以及社区关系等利益相关者利益失衡问题, 据此提出如下建议, 以供参考 : 一是明晰区内资源产权 严格依照法律程序解决牛背梁自然保护区与五台林场 朱家湾村等的土地权属纠纷, 明确土地权属主体, 按照 自然保护区土地管理办法 和其他相关规定查清争议地区的土地权属具体归属并进行登记, 明确所有权和使用权, 对于侵占等违法行为要加强监督管理 若争议土地权属归属于其他主体, 自然保护区要按照法律程序, 并兼顾土地所有者的利益, 通过购买 租赁或接受捐赠等方式获得土地所有权和使用权, 使得自然保护区成为区内资源产权的主体代表 二是扩大筹资渠道, 提高资金使用效率 加大政府财政投入力度, 将管理人员经费纳入当地财政预算 ; 实行绩效工资, 通过绩效考核来提高管护人员的积极性 ; 充分发挥市场的筹资作用, 合理引入市场机制对区内资源进行开发利用 ; 积极争取国际组织的项目和资金支持, 降低当地政府的财政负担, 减少政府寻租及规制俘虏问题的出现 ; 改善资金投入结构, 加大生态保护资金投入, 并对资金使用效率进行考核, 提高资金使用效率 三是提高生态监测重视程度, 加大国内外生态 监测合作 加大生态监测的宣传工作, 提高各级政府对生态监测的重视, 增加对生态监测的经费投入, 培养具有坚实专业知识和严谨科学态度的监测人员, 确保定期 定点对生态进行监测, 跟踪了解区内生态状况的及时变化 因为生态监测工作的复杂性, 国内各部门保护机构应该积极分享信息资源, 加强生态监测相关信息的沟通, 并充分发挥相关部门的优势, 为自然保护区的生态监测工作提供便利条件 ; 同时积极引进国外先进的生态监测技术和工具, 加强与国外的生态监测合作交流 四是加强人员专业知识技能培训, 提高员工整体素质 推行综合培训计划, 加强岗位培训和生态旅游有关的学科知识和相关专业教育, 提高管理人员和相关从业人员的业务水平, 并严格实行考核制, 推行 进入 退出 机制, 激活保护区人员的积极性 加强与国际保护机构的合作交流, 学习先进的自然保护区经验, 并通过引进国际项目来提高保护区职工队伍的整体素质 优化自然保护区的人才结构, 建立激励性的人才机制, 培养和引进各种类型 各种层次的旅游人才 科技人才和经营管理人才, 并加强与高校进行科研合作, 吸引高校毕业生进入保护区从事生态监测 社区共管和经济建设等工作 五是实行激励性生态补偿政策, 建立生态补偿利益双方的契约机制 正确评估当地社区的经济发展损失, 提高当地的生态补偿标准, 满足其经济利益诉求, 而生态补偿政策能否起到激励效果的关 [17] 键在于社区居民能否获得可持续性的经济收入 因此政府应改变单一的 输血型 补偿方式, 实行多元 造血型 补偿方式, 以生态补偿政策为契机, 出台相关的配套措施, 完善当地基础设施, 促进相关产业发展, 提供更多非农就业机会, 扩大社区居民的经济收入渠道 ; 根据 谁受益, 谁付费 的原则, 建立基于共同利益的生态受益区 生态提供区的长期契约, 规定发达受益地区承担更多生态责任, 发达受益地区与生态提供区进行经济协作, 提供资金技术支持和公共品供给等方式转移财富来换取生态提供区提供的生态利益, 实现利益的交换, 保证偏远贫困生态提供区共享全国社会经济发展的利益 六是科学制定生态旅游规划, 加强生态旅游规范管理 严格遵守自然保护区生态旅游相关规定, 加快出台 生态旅游区管理办法, 做好前期的环境影响评价 环境保护规划 旅游与生态保护规划等工作, 避免不合理的生态旅游开发挤占生态保护空 83
旅游学刊第 30 卷 2015 年第 3 期 Tourism Tribune Vol. 30 No. 3,2015 间, 确保自然保护区的生态安全性与经济有效性兼容协调发展 依照相关法律法规加强生态旅游规范管理, 特别是对游客的管理, 一方面要严格限制进入自然保护区的游客量, 将其维持在自然保护区的旅游环境的承载力之内, 保证生态环境系统和生态旅游资源的永续利用 ; 另一方面, 要通过游客的自觉行为和保护区的宣传监督管理工作, 提高游客的生态环保意识, 努力塑造 负责任的生态旅游者 形象, 真正发挥生态旅游的环境教育功能 七是推行和完善社区共管模式, 构建和谐社区关系 充分尊重当地社区的习俗和发展权利, 积极推行和完善 保护区 社区 共管模式, 建立和完善社区共管组织, 改变自上而下的 命令 控制 模式, 提供保护区与社区共同协商解决问题的平台, 增进沟通交流, 有助于社区居民与保护区采取一致性的保护措施 推行参与式保护模式, 鼓励居民共同参与资源管理, 发动社区居民等相关利益者一起参与到资源保护工作中来, 充分调动社区居民保护自然保护区的主动性和积极性, 从根本上改善保护区与社区的关系 参考文献 (References) [1] Hockings M, Stolton S, Dudley N. Evaluating Efficiency: A Framework for Assessing the of Protected Areas [M]. Gland Switzerland and Cambridge, UK: IUCN, 2000: 24-30. [2] Ervin J, WWF: Rapid Assessment and Prioritization of Protected Area Methodology [M]. Gland Switzerland: World Wide Fund for Nature, 2003: 42. [3] Leverington F, Hockings M. Efficiency Evaluation in Protected Areas: Report for project Global Study into Efficiency Evaluation of Protected Areas [M]. Brisbane, Australia: The University of Queensland, 2008: 31-33. [4] Wang Shuangling, Li Xia. evaluation method of nature reserve: introduction of protected areas management efficiency tracking tool [J]. Chinese Wildlife, 2005, 26(2): 54-56. [ 王双玲, 李霞. 自然保护区管理评价方法 保护地管理有效性跟踪工具介绍 [J]. 野生动物杂志,2005, 26(2): 54-56.] [5] Quan Jia, Ouyang Zhiyun. Methodology for rapid assessment and prioritization of protected area management and its application [J]. Chinese Journal of Ecology, 2009, 28(6): 1206-1212.[ 权佳, 欧阳志云. 自然保护区管理快速评估与优先性确定方法及应用 [J]. 生态学杂志, 2009, 28(6): 1206-1212.] [6] Quan Jia, Xu Weihua. Comparison and applications of methodologies for management efficiency assessment of protected areas[j]. Biodiversity Science, 2010, (1): 90-99. [ 权佳, 徐卫华. 自然保护区管理有效性评价方法的比较与应用 [J]. 生物多样性, 2010, (1): 90-99.] [7] Wang Qi, Wu Lei. Research on efficient management of protected areas in Jilin Province[J]. Journal of Jilin Institute of Chemical Technology, 2005, 22(1): 24-26. [ 王琪, 吴磊. 吉林省自然保护区的管理有效性研究 [J]. 吉林化工学院学报, 2005, 22(1): 24-26.] [8] Mo Yanni. efficiency assessment for Hainan forestry nature reserve[j]. Tropical Forestry, 2007, 35(4): 12-16. [ 莫燕妮. 海南省林业系统自然保护区管理有效性评估 [J]. 热带林业, 2007, 35(4): 12-16.] [9] Yuan Xiu. Assessing management efficiency and setting priorities for nature reserve in Beijing [J]. Forest Resources, 2008, (4): 58-63. [ 袁秀. 北京市自然保护区管理有效性评估及优先性确定 [J]. 林业资源管理, 2008, (4): 58-63.] [10] Luan Xiaofeng, Zhou Jianhua. Preliminary assessment on management efficiency of protected area in northeast China [J]. Journal of Natural Resources, 2009, 24(4): 567-57. [ 栾晓峰, 周建华. 东北林区自然保护区管理有效性初步评估 [J]. 自然资源学报, 2009, 24(4): 567-57.] [11] Guo Yurong, Fan Dingyi. An assessment on management efficiency of Qixinghe National Nature Reserve[J]. Journal of Northeast Forestry University, 2012, 40(8): 121-125. [ 郭玉荣, 范丁一. 七星河国家级自然区管理有效性评价 [J]. 东北林业大学学报, 2012, 40(8): 121-125.] [12] Zou Tongqian,Yu Fanhua. GAP analysis of the efficiency of natural reserve management in China [J]. Resources Science, 2013, 35(9): 1877-1883. [ 邹统钎, 余繁华. 基于 GAP 分析的自然保护区管理效率评析 [J]. 资源科学, 2013, 35(9): 1877-1883.] [13] Daim M S. Being neighbor to a national park: Are we ready for community participation? [J]. Procedia - Social and Behavioral Sciences, 2012, 36: 211-220. [14] Wang Wei,Yang Xiaodong. Method for comprehensive benefit evaluation of land solidation[j]. Transactions of the Chinese Society of Agricultural Engineering, 2005, 10(21):70-73. [ 王炜, 杨晓东. 土地整理综合效益评价指标与方法 [J]. 农业工程学报, 2005, 10(21): 70-73. ] [15] Yang Rungao, Li Hongmei. Study on the environmental deprivation in the establishment of Chinese natural reserve system [J]. China Population, Resource and Environment, 2006, 16(3): 23-27. [ 杨润高, 李红梅. 我国自然保护区建设中的环境剥夺问题 [J]. 中国人口 资源与环境, 2006, 16(3): 23-27.] [16] Zhang Qian, Li Wenjun. The implementation of new public management in national parks of Canada: Its reference in China [J]. Journal of Natural Resources. 2006, 21(3): 417-423.[ 张倩, 李文军. 新公共管理对中国自然保护区管理的借鉴 : 以加拿大国家公园改革为例 [J]. 自然资源学报, 2006, 21(3): 417-423.] [17] Su Fang, Shang Haiyang. Analysis of influencing factors to farming households willingness to participate in ecological compensation[j]. China Population, Resource and Environment, 2011, 21(4): 119-125. [ 苏芳, 尚海洋. 农户参与生态补偿行为意愿影响因素分析 [J]. 中国人口 资源与环境, 2011, 21(4): 119-125.] 84
李国平等 自然保护区管理效率评价研究第 30 卷 2015 年第 3 期 Enhancing Efficiency in Natural Reserves: A Case Study of Niubeiliang National Natural Reserve LI Guoping, GUO Yong, LIU Dawei (School of Economics and Finance, Xi an Jiaotong University, Xi an 710061, China) Abstract:The evaluation of management efficiency in natural reserves is an important step in the measurement of the success of ecological protection once these reserves have been established. To properly evaluate management efficiency, it is necessary to determine the key factors affecting the management objectives of natural reserves. However, the evaluation of management efficiency in China has not yet been subjected to a fully scientific index system. Given that previous research has also ignored the imbalance between stakeholder interests in the natural reserves in China, the current evaluation index system cannot fully reflect the status of nature reserve management, or contribute to solving management problems in natural reserves. In this paper, we construct a new evaluation index system based on the World Commission of Protected Areas Framework to compensate for the lack of current research into stakeholder interests. This new system was applied to the Niubeiliang National Nature Reserve in Shaanxi Province. The approach allows for verification of the nature and objectives of the evaluation index system at the same time as management efficiency within the nature protection zone is measured. The results show that some problems still exist in this reserve, such as the fact that property ownership is not clear, that there is a lack of management funds, that ecological tourism does not meet the ecological protection requirements of the reserve, and that there is a lack of effective communication between communities and the managers of the natural reserve. These problems affect the efficiency of the management of the Niubeiliang National Nature Reserve. Based on these results, we suggest some key ways to enhance the efficiency of nature reserve management. First, the government should expand capital financing channels, especially market financing channels, and improve the efficiency of protected area funds. Second, the administration of natural reserves should pay more attention to ecological monitoring, and expand domestic and international cooperation in this form of monitoring. Third, the government and the administration of natural reserves should jointly make scientific plans for ecological tourism based on national regulations and laws. For these to be effective there is a need to understand that the solution to the tourism problem lies in improving the quality of tourist experiences, while also making regulations for ecologically- based tourism management.fourth, professional knowledge and skills training should be strengthened to improve the overall quality of reserve staff. Fifth, property rights over the resources in natural reserves should be confirmed strictly according to national laws and regulations. Settling the property rights issue in natural reserves is important for solving the debate between stakeholders. Sixth, to motivate residents to protect natural reserves, the government should make full use of the policy of ecological compensation to change the structure of local economies, and to develop communities. Seventh, to achieve the purpose of building a harmonious community relationship between natural reserves and local communities, the administrators of natural reserves should actively implement and improve the community cooperation management model. In this way, the residents of a community can participate in the protection and management of natural reserves. Keywords: WCPA evaluation framework; Niubeiliang Natural Reserve; management efficiency 85 [ 责任编辑 : 魏云洁 ; 责任校对 : 吴巧红 ]