臺 灣 戰 後 空 間 治 理 危 機 的 歷 史 根 源 : 重 探 農 地 與 市 地 改 革 ( ) The Historical Roots of Spatial Governance Crisis in Postwar Taiwan: Revisiting Agricult

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1 國 立 臺 灣 大 學 工 學 院 建 築 與 城 鄉 研 究 所 碩 士 論 文 Graduate Institute of Building and Planning College of Engineering National Taiwan University Master Thesis 臺 灣 戰 後 空 間 治 理 危 機 的 歷 史 根 源 : 重 探 農 地 與 市 地 改 革 ( ) The Historical Roots of Spatial Governance Crisis in Postwar Taiwan: Revisiting Agricultural and Urban Land Reforms( ) 廖 彥 豪 Yen-Hao Liao 指 導 教 授 : 瞿 宛 文 博 士 王 鴻 楷 博 士 Advisor:Wan-Wen Chu, Ph.D. Hung-Kai Wang, Ph.D. 中 華 民 國 102 年 7 月 July,2013

2 臺 灣 戰 後 空 間 治 理 危 機 的 歷 史 根 源 : 重 探 農 地 與 市 地 改 革 ( ) The Historical Roots of Spatial Governance Crisis in Postwar Taiwan: Revisiting Agricultural and Urban Land Reforms( )

3 本 碩 士 論 文 曾 先 後 獲 得 下 列 論 文 獎 項 獎 助 : 2013 年 臺 灣 社 會 研 究 學 會 批 判 與 實 踐 碩 士 論 文 優 等 獎 2013 年 中 國 土 地 經 濟 學 會 碩 士 論 文 優 等 獎 2013 年 中 華 民 國 都 市 計 畫 學 會 碩 士 論 文 獎 2013 年 國 立 臺 灣 圖 書 館 碩 士 論 文 獎 2013 年 財 團 法 人 大 眾 教 育 基 金 會 碩 士 論 文 獎 特 此 致 謝

4 摘 要 本 文 的 研 究 主 旨, 首 先 是 透 過 一 手 檔 案 的 交 互 檢 證 與 運 用, 針 對 國 府 高 層 決 策 者 蔣 中 正 與 陳 誠 在 1950 年 代 先 後 推 動 實 施 耕 者 有 其 田 條 例 與 實 施 都 市 平 均 地 權 條 例 的 決 策 與 立 法 過 程 重 新 進 行 研 究, 藉 以 挑 戰 並 推 翻 官 方 與 主 流 反 對 論 述 共 享 那 套 關 於 成 功 的 農 地 改 革 與 失 敗 的 市 地 改 革 的 歷 史 論 述 及 其 架 構 ; 其 次 則 透 過 此 歷 史 論 述 的 重 建, 重 新 掌 握 當 時 國 家 社 會 架 構 下 不 同 行 動 者 在 重 大 政 經 決 策 過 程 裡 的 複 雜 競 合 關 係, 以 挑 戰 過 去 官 方 與 主 流 反 對 論 述 共 享 對 1950 年 代 國 府 政 權 性 質 及 其 與 臺 灣 社 會 的 關 係, 所 習 於 採 取 強 國 家 與 弱 社 會 的 架 構 假 定, 並 分 析 當 時 不 同 行 動 者 ( 高 層 決 策 者 技 術 官 僚 本 省 菁 英 與 地 主 階 層 等 ) 捍 衛 其 自 身 立 場 所 建 構 的 論 述 及 其 實 質 影 響 ; 最 後 則 透 過 重 新 掌 握 農 地 與 市 地 改 革 各 自 制 度 變 革 的 內 涵, 探 討 在 此 階 段 制 度 改 革 所 奠 立 的 架 構 基 礎, 提 出 應 從 城 鄉 土 地 雙 軌 制 度 的 分 析 視 角, 重 新 評 價 1950 年 代 的 土 地 制 度 改 革 對 臺 灣 戰 後 空 間 發 展 模 式 與 治 理 體 制 危 機 的 長 期 性 影 響 關 鍵 字 : 空 間 治 理 危 機 ; 農 地 改 革 ; 市 地 改 革 ; 實 施 耕 者 有 其 田 條 例 ; 實 施 都 市 平 均 地 權 條 例 ; 蔣 中 正 ; 陳 誠

5 Abstract Making use of first-hand historical and archival data, through detailed cross-validation, the thesis aims to re-explore the policy-making and legislation processes of "The Land-to-the-Tiller Act" and "The Equalization of Urban Land Rights Act" which both were promoted by Chiang Kai-Shek and Chen Cheng from the highest level of the Nationalist Government in the early 1950s. By doing this, first of all, the thesis challenges the stereotypical discourse of the "successful rural land reform and unsuccessful urban land reform" hold by both the governmental officials and mainstream antagonists; Secondly, it focuses on the complex competition-and-cooperation relationships among various actors (policy-makers, technical bureaucrats, local elites, and land lords) involved in the key policy-making procedures to overturn the general understanding of "strong/authoritative government vs. weak/repressed society" in the 1950s shared by contemporary governmental officials and mainstream antagonists; And lastly, it proposes a bifocal analytical perspective of a "dual system of urban and rural lands" to re-evaluate the long-term influence of the land reforms in the 1950s to the spatial development and governance crisis of Taiwan in the Postwar period. Keyword:Spatial Governance Crisis;Agricultural Land Reform;Urban Land Reform; The Land-to-the-Tiller Act;The Equalization of Urban Land Rights Act;Chiang Kai-shek;Chen Cheng

6 謝 / 歉 誌 心 靈 的 創 傷, 沒 有 簡 單 治 癒 的 方 法 但 是 經 歷 過 的 傷 痛 必 然 有 其 意 義, 因 為 正 是 自 己 背 負 著 心 靈 的 創 傷, 才 能 意 識 到 別 人 有 過 的 傷 痛 這 些 傷 需 要 時 間, 時 間 會 告 訴 你, 你 可 以 有 的 選 擇, 而 傷 痛 會 讓 你 成 長 成 熟, 以 及 看 見 那 些 別 人 無 法 輕 易 吐 露 的 傷 痛, 接 著 學 會 面 對 接 受 與 原 諒 記 於 2011 年 4 月, 於 山 城 埔 里 與 翁 老 師 晤 談 後 一 段 漫 長 的 旅 程, 終 於 要 暫 時 劃 上 句 點, 準 備 撰 寫 謝 / 歉 誌 的 同 時, 回 想 起 過 去 這 些 年 的 經 歷, 只 能 誠 心 的 說 要 感 謝 與 致 歉 的 人 實 在 太 多, 值 此 當 下, 一 段 看 似 很 個 人 的 歷 史 書 寫, 竟 比 我 這 本 厚 重 的 論 文 還 難 著 手, 因 而 遲 遲 難 以 下 筆 這 些 天 以 來 夜 夜 被 夢 境 帶 回 到 過 去, 許 多 看 似 已 過 去, 早 遺 忘 的, 都 從 記 憶 深 處 再 被 挖 掘, 清 楚 的 在 夢 境 裡 浮 現 重 演, 可 惜 時 間 底 線 最 後 的 追 趕, 無 法 再 有 更 多 機 會, 透 過 夢 境 的 回 憶, 來 回 望 和 反 思 從 前, 只 好 憑 藉 一 些 殘 缺 的 記 憶 和 過 去 斷 斷 續 續 對 日 常 生 活 的 書 寫 紀 錄, 嘗 試 著 為 這 個 階 段 的 旅 程 做 個 整 理 與 交 代 如 我 在 參 加 所 上 畢 典 時 的 發 言, 從 未 想 過 還 有 機 會 在 完 成 論 文 的 課 業 後, 來 書 寫 這 樣 形 式 的 謝 / 歉 誌, 因 為 曾 是 那 樣 的 在 大 學 階 段 初 受 啟 蒙, 開 始 對 知 識 和 研 究 滿 懷 熱 忱 與 憧 憬 的 初 生 之 犢, 卻 在 那 年 大 三 升 大 四 的 暑 假 前 夕, 被 深 深 的 捲 入 了 學 院 裡 那 場 慘 烈 不 堪 的 政 治 惡 鬥, 而 帶 著 創 傷, 苦 痛 與 失 望 的 我, 在 隔 年 初 春 研 所 考 試 報 名 的 那 刻, 偷 偷 的 倉 皇 的 選 擇 逃 離 了 滋 養 我 啟 蒙 與 成 長, 及 原 先 期 盼 投 身 的 政 治 學 領 域 在 陷 入 絕 境 的 轉 折 時, 雖 仍 對 未 來 抱 著 一 些 期 待, 然 在 進 城 不 久 後, 很 快 直 面 的 卻 是 學 院 環 境 裡 另 一 面 向 的 腐 壞 與 衰 敗, 不 再 知 道 為 何 而 走, 往 哪 裡 走 的 我, 曾 想 過 再 次 倉 皇 的 永 遠 的 逃 離 這 個 率 眾 吃 人 並 且 令 人 作 嘔 的 結 構, 然 而 這 樣 脆 弱 而 不 成 熟 的 我, 最 終 能 走 完 這 段 旅 程, 我 必 須 深 深 的 感 謝 從 大 學 到 碩 班 階 段, 引 領 與 陪 伴 著 我 走 出 走 過 與 走 完 這 段 旅 程 的 長 輩 老 師 與 朋 友 們, 謝 謝 你 們 所 帶 給 我 在 知 識 和 生 命 上 的 滋 養 啟 發 和 救 贖 大 學 時 代 是 我 初 受 啟 蒙, 形 成 主 體 雛 形 的 重 要 階 段, 雖 曾 在 最 後 遭 逢 惡 鬥 而 被 迫 倉 皇 逃 離, 但 在 多 年 後 穿 越 這 場 風 暴, 仍 得 感 謝 那 段 不 平 凡 不 平 靜 且 不 太 正 常 的 經 歷, 及 那 個 因 善 惡 價 值 和 立 場 的 極 端 對 立 爾 後 內 爆, 而 在 記 憶 裡 逐 漸 模 糊 不 清 的 山 城 埔 里, 所 曾 帶 給 我 的 啟 發 與 滋 養, 並 同 時 作 為 坦 誠 面 對 現 實 與 未 來 的 一 個 契 機 感 謝 導 師 趙 達 瑜 老 師, 老 師 對 教 學 與 研 究 表 現 出 率 真 而 質 樸 的 熱 忱 和 努 力, 及 對 曾 教 導 過 學 生 付 出 無 私 與 真 誠 的 關 懷, 匆 匆 的 在 學 院 裡 走 過 這 一 遭 後 回 想, 益 發 感 覺 老 師 存 在 學 院 裡 的 珍 貴 與 意 義 ; 與 吳 得 源 老 師 雖 在 大 學 時 代 互 動 有 限, 但 在 我 們 各 自 來 到 臺 北 後, 在 那 個 剛 遭 逢 創 傷 而 備 受 煎 熬 的 階 段, 阿 源 老 師 不 時 主 動 的 關 懷 和 開 導, 是 當 時 能 走 出 困 境 的 一 個 重 要 助 力 ; 黃 鉦 堤 老 師 那 些 妙 語 如 珠, 總 是 帶 著 他 對 於 人 生 的 深 層 哲 思 與 反 省, 是 搜 尋 與 註 解 大 學 時 代 那 些 喜 怒 哀 樂 片 段 的 重 要 關 鍵 詞, 而 與 小 黃 老 師 曾 共 同 被 捲 入 那 場 風 暴 核 心 的 經 歷, 及 這 段 可 貴 的 亦 師 亦 友 關 係, 則 給 了 我 們 一 個 機 會, 將 那 些 彼 此 不 知 對 誰 不 知 1

7 從 而 說 起 的 心 裡 話, 找 到 了 一 個 訴 說 的 對 象 與 出 口 ; 董 娟 娟 老 師 是 我 所 看 過 最 堅 強 而 令 我 打 從 心 裡 佩 服 的 人, 我 永 遠 不 會 忘 記 您 艱 困 的 走 過 那 場 風 暴 時 的 巨 大 身 影, 及 在 大 學 畢 業 時 贈 予 那 段 讓 我 深 受 啟 發 且 終 身 受 用 的 話 大 學 時 代 曾 有 過 青 澀 而 瘋 狂 的 回 憶 片 段, 皆 因 有 鄧 琬 玲 陳 盈 秀 林 俞 君 施 莞 臻 魏 于 軒 林 信 行 余 偉 立 江 政 哲 巫 俊 清 劉 勇 男 黃 宇 松 許 家 鴻 等 朋 友, 而 顯 得 真 實 而 美 好 然 那 場 鬥 爭 的 風 暴 帶 給 我 的 嚴 重 創 傷, 遠 不 僅 止 於 對 知 識 上 渴 求 的 慾 望, 同 時 也 造 成 與 大 學 朋 友 間 深 刻 情 誼, 至 今 無 法 抹 滅 與 修 補 的 傷 害 記 得 多 年 後 終 能 與 信 行 和 宇 松 說 起 這 段 不 堪 回 首 的 往 事 時, 心 裡 對 大 四 那 年 因 身 陷 風 暴, 所 造 成 自 身 狂 亂 而 無 法 自 主 的 狀 態, 對 這 些 朋 友 們 造 成 直 接 或 間 接 的 傷 害, 感 到 無 比 懊 悔 與 遺 憾 而 多 年 後 往 事 重 提, 並 非 想 藉 此 合 理 化 當 時 諸 多 錯 誤 荒 唐 的 行 為, 而 真 正 想 說 的 是, 當 時 並 非 是 不 想 與 不 願 訴 說, 而 是 自 己 還 無 能 為 力 的 無 法 處 理 和 面 對 當 時 接 踵 而 來 的 種 種 不 堪 的 衝 擊 與 創 傷, 雖 說 現 下 說 來 可 能 已 於 事 無 補, 而 一 句 廉 價 的 道 歉 也 不 一 定 能 挽 回 什 麼, 但 我 仍 想 藉 此 機 會 向 這 些 好 友 們 表 達 我 最 誠 心 的 告 解 與 抱 歉 而 也 要 特 別 感 謝 在 那 段 我 人 生 至 今 最 低 潮 的 階 段, 琬 玲 莞 臻 宇 松 和 政 哲 等 人 的 關 心 和 陪 伴, 我 想 沒 有 你 們 那 時 總 是 主 動 的 聯 繫 和 關 懷, 現 在 我 就 無 法 在 此 向 你 們 衷 心 的 表 達 我 的 感 謝 與 抱 歉 在 城 鄉 所 的 碩 班 階 段, 是 由 選 擇 逃 離 政 治 學 場 域 後 的 一 連 串 意 外 串 成 的 故 事, 雖 說 初 來 乍 到 時 所 遭 遇 的 一 些 人 事 物, 曾 讓 自 己 再 次 對 學 院 感 到 失 望, 而 曾 想 過 是 否 就 此 離 開 這 個 環 境, 但 是 仍 慶 幸 並 感 謝 我 的 指 導 老 師 們 和 這 個 階 段 所 遇 見 和 交 往 的 眾 位 師 友, 給 予 我 的 各 種 開 導 協 助 與 歷 練, 讓 我 能 夠 重 建 自 我, 並 變 得 更 為 堅 強 和 成 熟, 最 後 仍 得 以 艱 辛 的 走 完 了 這 段 漫 長 的 路 程 首 先 要 感 謝 劉 可 強 老 師, 雖 然 實 習 課 時 只 有 最 初 短 暫 給 老 師 指 導, 但 那 段 時 間 裡 卻 是 實 習 課 經 驗 裡 最 有 收 穫 和 火 花 的 美 好 時 光, 同 時 也 感 謝 老 劉 對 我 們 團 隊 在 進 行 戰 後 規 劃 史 研 究 的 肯 定, 不 只 接 受 了 我 們 自 行 籌 組 的 訪 談 計 劃, 另 外 也 在 最 近 開 始 共 同 籌 劃, 準 備 來 進 行 老 師 父 親 劉 永 楙 先 生 所 留 下 個 人 資 料 與 檔 案 的 整 理 和 開 放 計 劃 ; 其 次 則 要 感 謝 陳 育 貞 老 師, 雖 然 與 育 貞 姐 僅 有 過 一 次 共 同 參 與 地 方 智 慧 課 程 的 腦 力 激 盪 和 討 論 經 驗, 但 每 次 聽 到 育 貞 姐 不 論 是 慷 慨 激 昂, 又 或 者 是 帶 著 深 厚 情 感 的 演 講 時, 心 裡 總 像 是 有 些 遺 忘 的 記 憶 或 堅 持, 再 次 被 激 勵 再 次 被 喚 醒 的 感 覺 ; 跟 陳 亮 全 老 師 兩 次 深 刻 且 密 切 的 互 動, 先 是 來 自 於 參 與 老 師 和 林 峰 田 老 師 所 共 同 推 動 的 菲 律 賓 跨 國 社 區 規 劃 實 習, 老 師 們 不 顧 辛 勞 和 困 難 的 搭 建 起 與 菲 律 賓 跨 國 合 作 的 網 絡 平 臺, 讓 我 們 能 有 機 會 到 菲 律 賓 貧 民 窟 社 區 的 現 場, 進 行 長 時 間 的 駐 點 勘 查 與 社 區 規 劃, 我 想 對 曾 參 與 過 的 歷 屆 同 學 來 說, 都 會 是 非 常 震 撼 而 有 所 成 長 的 重 要 經 驗, 其 次 則 是 在 進 行 老 師 個 人 訪 談 時, 感 受 到 陳 老 師 平 時 不 太 多 言, 但 卻 終 其 一 生 投 入 社 區 營 造 與 防 災 規 劃 的 踏 實 努 力 ; 參 與 湯 志 傑 老 師 所 開 設 深 具 哲 思 與 洞 見 的 社 會 學 的 歷 史 研 究 課 程, 讓 我 對 歷 史 研 究 的 掌 握 與 重 要 性 有 更 深 刻 的 體 認, 也 很 感 謝 雖 然 後 來 疏 於 聯 繫, 但 每 2

8 次 偶 然 遇 見 時, 老 師 對 我 所 正 在 投 入 相 關 工 作 與 研 究 主 題, 總 是 不 吝 給 予 肯 定 ; 參 與 徐 進 鈺 老 師 開 設 幾 堂 專 題 討 論 課 的 經 驗 最 感 暢 快, 老 徐 總 是 以 同 樣 嚴 格 規 定 要 求 學 生 與 自 己, 並 打 破 師 生 界 限 與 隔 閡 的 直 來 直 往, 讓 討 論 課 能 夠 真 正 的 打 個 痛 快, 同 時 也 感 謝 老 徐 在 肯 定 我 們 自 主 進 行 城 鄉 所 資 深 教 師 訪 談 的 努 力 下, 承 擔 起 和 我 們 共 同 進 行 訪 談 錄 後 續 編 輯 與 出 版 的 繁 瑣 工 作 ; 特 別 要 感 謝 的 是 洪 啟 東 老 師, 在 碩 班 後 半 段 投 入 戰 後 規 劃 史 相 關 計 畫 的 籌 劃 與 推 行, 先 後 都 曾 得 到 阿 東 老 師 從 旁 的 牽 線 與 協 助, 老 師 不 計 虛 名 只 求 做 實 事 的 態 度, 令 人 印 象 深 刻 與 感 佩 ; 感 謝 我 的 另 一 位 指 導 老 師 江 瑞 祥 老 師, 雖 然 最 後 未 能 有 幸 在 老 師 的 指 導 下 完 成 這 本 作 品, 但 在 碩 班 階 段 的 學 習 過 程, 及 這 本 作 品 最 初 構 思 和 醞 釀 的 過 程 裡, 都 要 感 謝 老 師 一 路 費 心 費 時 的 陪 伴 與 指 導, 後 來 能 夠 對 於 學 術 工 作 重 新 燃 起 熱 情, 很 大 一 部 分 是 受 到 從 旁 看 見 老 師 盡 心 投 入 教 學 與 研 究 工 作 的 身 教 影 響 ; 最 後 要 感 謝 的 是 夏 鑄 九 老 師, 在 大 四 那 年 倉 皇 從 政 治 學 領 域 叛 逃, 在 茫 然 找 尋 下 個 歸 處 時, 除 了 考 慮 光 興 老 師 所 在 的 交 大 社 文 所, 另 則 就 是 因 偶 然 的 聽 到 老 夏 一 堂 講 述 當 代 知 識 份 子 的 社 會 責 任 的 演 講, 而 毅 然 的 將 城 鄉 所 做 為 了 另 一 個 選 擇 的 去 處, 雖 然 真 正 進 城 後, 與 老 夏 在 諸 多 議 題 與 問 題 上 有 過 些 程 度 不 一 的 衝 突 和 辯 論, 並 且 學 位 論 文 最 後 的 研 究 主 題 與 立 場, 是 和 老 夏 及 其 門 生 過 去 相 關 研 究 的 看 法 對 著 幹 的, 但 仍 是 感 謝 老 夏 在 無 意 間 將 我 引 入 了 這 道 門, 才 讓 我 有 機 會 在 這 個 毫 無 秩 序 充 滿 各 種 可 能 的 環 境 裡, 確 立 並 開 展 了 我 自 己 想 走 的 路 在 開 始 進 入 論 文 構 思 與 寫 作 的 階 段 裡, 曾 先 後 接 受 了 幾 位 本 不 相 識 的 老 師, 在 過 程 裡 無 私 慷 慨 的 協 助 和 指 導, 虎 科 休 憩 系 的 陳 湘 琴 老 師 雖 與 我 至 今 未 曾 謀 面, 但 當 時 卻 僅 憑 我 一 封 向 其 索 取 論 文 檔 案 以 協 助 研 究 進 行 的 信 件, 便 將 其 過 去 研 究 經 合 會 都 市 計 劃 小 組 的 文 章 寄 給 我 參 考, 並 對 我 的 研 究 主 題 方 向 給 予 指 點 ; 論 文 寫 作 過 程 裡, 曾 在 蒐 集 相 關 檔 案 資 料 時 遇 到 一 些 困 難 和 障 礙, 感 謝 中 研 院 近 史 所 沈 松 橋 老 師 協 助 排 除 相 關 問 題, 讓 我 得 以 順 利 取 得 一 些 重 要 的 資 料, 推 進 研 究 的 進 程 ; 最 後 要 特 別 感 謝 的 是 長 庚 人 文 的 曾 華 璧 老 師, 在 我 剛 開 始 進 行 戰 後 規 劃 史 研 究 與 訪 談 的 相 關 計 劃 時, 最 初 感 到 最 為 訝 異 而 困 難 的, 便 是 學 界 過 去 對 重 要 規 劃 技 術 官 僚 個 人 檔 案 與 訪 談 的 不 重 視 和 貧 乏, 從 網 頁 上 偶 然 搜 尋 到 華 璧 老 師 的 簡 歷, 看 到 老 師 極 富 遠 見 與 實 踐 力 的 早 在 1990 年 代 前 後, 便 開 展 了 一 系 列 戰 後 規 劃 與 環 衛 官 僚 的 口 述 訪 談 工 作, 而 當 時 自 己 大 膽 的 去 信 向 老 師 索 取 張 祖 璿 先 生 的 訪 談 稿, 不 但 獲 得 老 師 善 意 的 回 應 和 分 享, 後 來 陸 續 在 進 一 步 推 動 經 建 會 和 國 科 會 委 託 戰 後 規 劃 史 的 訪 談 與 典 藏 案 時, 也 一 路 受 到 華 璧 老 師 的 指 點 和 照 顧 碩 班 階 段 受 到 很 多 學 長 姐 的 照 顧, 而 最 要 感 謝 的 是 吳 欣 隆 學 長 與 咖 啡 相 識 相 熟 的 機 緣, 來 自 於 一 起 在 公 館 二 樓 小 角 落 的 抽 菸, 印 象 仍 深 刻 的 是 碩 一 時 在 修 習 老 王 的 規 劃 理 論 課 時, 常 凌 晨 在 二 樓 的 電 腦 教 室 看 讀 本 趕 作 業, 而 在 偶 而 走 到 角 落 抽 菸 時 遇 見 了 咖 啡, 藉 由 這 個 契 機 開 始 了 與 咖 啡 在 知 識 和 友 誼 上 的 交 往 在 升 上 碩 二 時, 自 己 本 曾 猶 疑 究 竟 是 否 仍 要 認 真 投 入 研 究 工 作, 亦 或 者 轉 向 社 會 運 動 與 規 劃 實 踐 的 參 與, 當 時 在 這 個 猶 疑 的 關 口, 是 咖 啡 以 其 過 往 豐 富 閱 歷 與 對 我 3

9 的 深 刻 認 識, 給 了 我 懇 切 而 精 闢 的 分 析, 讓 我 繼 續 走 上 了 研 究 這 條 不 歸 路, 而 後 來 能 鼓 起 勇 氣 找 小 瞿 老 師 作 為 我 的 指 導 教 授, 咖 啡 也 是 重 要 的 幕 後 推 手, 至 今 我 仍 然 非 常 懷 念 碩 班 前 期 那 段 密 切 與 咖 啡 交 往 和 討 論 的 美 好 時 光 ; 其 次 要 感 謝 慕 思 勉 學 長, 雖 然 我 們 曾 籌 組 的 殖 民 城 市 讀 書 會 歷 時 不 長, 但 因 此 機 緣 所 建 立 的 情 感, 仍 讓 我 們 在 知 識 討 論 和 友 誼 上 能 一 直 互 相 扶 持 ; 劉 欣 蓉 學 姐 是 博 班 少 數 仍 關 注 與 投 入 戰 後 規 劃 史 研 究 的 人, 最 早 對 學 姐 有 深 刻 印 象 與 好 感, 是 來 自 曾 透 過 二 重 疏 洪 道 案 的 關 係, 短 暫 參 與 北 縣 景 觀 總 顧 問 案 的 討 論, 期 待 學 姐 的 博 論 很 快 有 進 一 步 的 發 展, 為 戰 後 住 宅 史 研 究 打 開 一 個 嶄 新 局 面 ; 雖 與 劉 昭 吟 學 姐 未 曾 有 過 太 多 機 會 互 動, 但 卻 就 是 很 談 得 來 的 那 種 朋 友, 總 有 種 一 見 如 故 的 感 覺, 不 論 之 後 是 繼 續 研 究 或 是 改 做 規 劃, 都 希 望 未 來 有 機 會 能 跟 學 姊 和 德 福 學 長 有 共 事 的 機 會, 想 來 就 令 人 感 到 興 奮 ; 在 碩 班 很 多 計 劃 所 舉 辦 聚 會 和 討 論 的 順 利 進 行, 都 是 多 虧 了 尋 俠 堂 提 供 了 很 好 的 環 境 餐 點 與 美 酒, 感 謝 堂 主 余 美 鳳 學 姐 和 蔡 嘉 銘 學 長 夫 婦 花 了 很 多 心 血, 費 心 經 營 了 這 麼 一 家 好 鋪 子 ; 另 外 要 感 謝 的 是 施 佩 吟 學 姐,Muscle 同 時 是 我 大 學 和 碩 班 的 學 姐, 在 大 四 那 年 茫 然 尋 找 歸 處, 最 後 選 定 希 望 在 城 鄉 所 落 腳 時,Muscle 並 未 因 為 我 們 在 大 學 時 代 幾 乎 不 認 識 的 緣 故 而 吝 於 協 助, 反 而 很 用 心 的 協 助 我 找 到 準 備 考 試 的 方 向, 並 在 我 通 過 筆 試 後, 費 心 的 協 助 我 與 胖 可 準 備 口 試 資 料 和 練 習, 我 想 我 們 兩 個 人 後 來 可 以 一 起 考 上,Muscle 實 在 是 幫 了 最 大 的 忙 ; 藍 逸 之 學 長 是 我 第 一 篇 會 議 論 文 發 表 的 評 論 人, 感 謝 他 當 時 不 但 並 未 嫌 棄 我 不 成 熟 的 研 究 構 想, 反 而 給 予 相 當 的 肯 定 和 指 導, 而 這 份 奇 妙 的 因 緣 也 一 直 維 繫 著 我 們 的 友 誼 ; 感 謝 黃 國 書 學 長 陳 虹 穎 學 姐 謝 明 達 學 長 和 老 友 陸 俊 傑, 謝 謝 四 位 花 了 不 少 時 間 閱 讀 我 的 論 文 口 試 稿, 並 從 不 同 面 向 提 出 了 重 要 的 補 充 和 提 問 在 開 始 投 入 碩 論 題 綱 研 究 時, 毫 無 經 驗 的 我 對 茫 茫 大 海 般 的 檔 案 資 料 實 在 摸 不 著 頭 緒, 感 謝 同 為 小 瞿 老 師 學 生 的 范 雅 鈞 學 姐 協 助 和 指 導, 讓 我 很 快 的 找 到 歷 史 與 檔 案 研 究 的 入 門, 開 啟 了 後 來 這 一 段 扎 實 而 漫 長 的 旅 程 ; 感 謝 小 瞿 老 師 的 助 理 孫 雅 瑄 小 姐, 在 諸 多 行 政 事 項 的 協 助 處 理, 並 對 老 師 與 我 們 在 從 事 的 研 究 給 予 肯 定 和 協 助 ; 多 虧 有 同 學 何 欣 潔 一 同 入 了 小 瞿 老 師 門 下, 一 者 是 讓 我 們 能 共 同 承 擔 彼 此 掩 護, 通 過 老 師 嚴 格 而 精 實 的 磨 練, 其 次 則 總 是 能 夠 透 過 小 吹 從 運 動 現 場 的 經 驗 與 觀 察, 讓 我 們 土 改 小 組 對 臺 灣 戰 後 農 村 與 土 地 問 題 有 更 為 深 刻 與 豐 富 的 理 解, 希 望 我 們 這 些 年 共 同 對 農 村 與 土 地 問 題 的 思 考, 很 快 就 能 夠 正 式 發 表, 嘗 試 打 開 一 些 對 話 和 討 論 的 空 間 ; 最 後 要 感 謝 同 為 老 王 和 小 江 老 師 門 下 的 彭 皓 炘 學 長 翁 慶 鐘 學 長 和 同 學 黃 博 那, 共 同 在 老 師 門 下 學 習 與 研 究 時 所 給 予 的 鼓 勵 和 協 助 在 碩 班 階 段 修 過 的 課 程 裡, 給 了 我 最 大 衝 擊 與 收 穫 的 經 驗, 是 修 習 了 菲 律 賓 的 跨 國 規 劃 實 習 課, 感 謝 小 組 的 夥 伴 李 佳 璇 林 懿 寒 林 榆 芝 吳 靜 怡 及 曾 琬 瑜 學 姐, 那 段 時 日 在 馬 尼 拉 河 岸 貧 民 窟 訪 調 與 規 劃 時 的 合 作 扶 持 ; 凌 宗 魁 是 同 學 裡 4

10 在 研 究 與 關 懷 最 相 近 者, 因 此 有 過 不 少 共 同 籌 劃 與 推 動 事 情 的 革 命 情 感, 期 盼 未 來 在 這 條 路 上 仍 有 機 會 與 宗 魁 共 同 切 磋 成 長 ; 許 博 任 長 期 投 入 基 層 社 會 運 動 的 堅 持 和 努 力 一 直 讓 我 敬 仰, 那 是 我 想 做 卻 做 不 到 的 事 情, 雖 然 阿 博 平 時 看 來 敦 厚 而 不 善 言 詞, 但 每 每 在 進 入 運 動 的 情 境 時, 總 能 從 其 言 談 與 行 動, 感 受 到 其 生 命 的 扎 實 厚 度 及 其 奉 獻 的 熱 情 ; 從 大 學 進 入 碩 班 的 期 間, 當 時 的 身 心 狀 況 都 還 處 於 低 潮, 作 為 在 各 種 課 程 與 生 活 上 保 持 密 切 互 動 的 李 佳 璇 給 了 我 重 要 的 指 引, 特 別 是 在 修 習 規 劃 實 習 課 的 過 程 裡, 阿 濟 適 時 的 扮 演 了 亦 師 亦 友 的 領 導 角 色, 帶 領 諸 多 夥 伴 們 進 入 田 野 實 做 的 情 境, 後 雖 因 合 作 計 劃 上 曾 與 阿 濟 有 過 誤 會 衝 突, 但 她 最 終 卻 能 大 度 而 不 計 前 嫌 的 原 諒 了 我, 修 補 與 維 繫 了 這 段 得 來 不 易 的 珍 貴 友 情 ; 于 欣 可 同 樣 是 引 我 入 城 的 貴 人 之 一, 作 為 老 友 的 我 們 在 此 期 間 曾 發 生 過 不 少 衝 突 與 分 合, 然 我 想 正 是 因 為 是 至 交 好 友 的 關 係, 才 能 有 過 這 樣 坦 誠 而 針 鋒 相 對 所 產 生 的 諸 多 不 愉 快, 希 望 這 些 過 程 都 能 讓 我 們 更 勇 敢 的 直 面 彼 此 的 問 題, 並 嘗 試 處 理 與 改 變 ; 最 後 要 對 曾 經 的 好 友 郭 俞 廷 道 歉, 很 抱 歉 當 時 因 在 一 起 工 作 而 發 生 問 題 與 衝 突 時, 對 妳 做 了 不 少 過 份 與 錯 誤 的 事 情, 不 敢 奢 求 原 諒, 只 希 望 能 藉 此 機 會 向 妳 表 達 我 的 歉 意 感 謝 最 老 的 好 朋 友 柯 鈞 瀚, 跟 從 小 一 起 長 大 的 老 柯, 雖 在 大 學 後 就 分 隔 兩 地, 但 每 隔 一 陣 子 總 是 不 忘 相 約 見 面, 敘 舊 吐 苦 水 與 彼 此 打 氣, 希 望 這 份 友 誼 能 繼 續 維 繫 下 去 ; 感 謝 在 參 與 圖 書 採 購 案 時 所 認 識 的 臺 大 圖 書 館 員 張 育 銘, 身 為 同 輩 的 育 銘 做 事 有 方 向 並 且 積 極 認 真, 在 圖 書 採 購 案 執 行 的 過 程, 多 虧 育 銘 協 助 才 得 以 順 利 結 案, 而 後 來 在 論 文 研 究 資 料 的 蒐 集 與 調 閱 時, 育 銘 也 是 一 樣 的 熱 心 協 助, 運 用 他 的 圖 資 專 業 及 其 人 脈 幫 了 我 很 大 的 忙 ; 感 謝 室 友 湯 馬 士 為 我 帶 來 了 胖 貓 飯 糰, 讓 飯 糰 陪 伴 與 填 補 了 那 段 孤 獨 與 寂 寞 的 研 究 與 寫 作 過 程, 並 讓 我 開 始 認 識 接 受 與 喜 愛 上 貓, 進 而 成 為 貓 奴 隸 的 一 員 ; 感 謝 互 助 營 造 的 張 舜 忠 經 理 在 專 書 寫 作 時 的 協 助, 張 經 理 擔 負 了 推 動 臺 灣 營 造 業 百 年 史 專 書 的 撰 寫 編 輯 與 出 版 的 各 類 工 作, 多 虧 張 經 理 的 構 思 和 付 出, 才 讓 我 們 有 參 與 此 計 劃 的 機 會 ; 在 參 於 營 造 業 史 專 書 撰 寫 時, 則 也 很 感 謝 成 大 都 計 系 葉 如 萍 老 師 的 指 導 碩 班 階 段 除 了 諸 位 老 師 和 朋 友 外, 在 研 究 所 生 活 的 過 程 裡 還 有 不 少 特 別 的 人 支 持, 才 得 以 順 利 度 過 這 個 階 段, 並 完 成 相 關 工 作 感 謝 笠 園 麵 食 館 的 阿 姨 叔 叔 與 店 狗 麵 條, 他 們 全 年 無 休 的 堅 持 著 做 健 康 美 味 的 麵 食, 像 是 家 人 般 的 照 顧 了 我 在 碩 班 時 期 的 飲 食 健 康, 並 成 為 了 我 精 神 上 的 重 要 支 持 ; 計 劃 案 與 研 究 進 行 過 程 裡, 冠 宇 影 印 店 的 老 闆 老 闆 娘 和 小 哥 提 供 了 最 關 鍵 的 專 業 協 助, 即 便 常 常 趕 著 影 印 大 量 的 資 料 或 報 告, 冠 宇 影 印 店 總 是 能 夠 使 命 必 達 的 在 期 限 內 提 供 最 高 品 質 的 影 印 服 務 ; 感 謝 所 辦 助 理 淑 貴 秀 妹 與 何 技 士, 在 這 些 年 有 關 計 劃 案 與 課 務 行 政 事 項 上 的 大 力 協 助 先 後 由 都 計 學 會 與 經 建 會 所 支 持 的 經 合 會 都 市 計 劃 小 組 研 究 與 訪 談 案, 是 開 啟 碩 班 後 半 段 推 動 一 系 列 戰 後 規 劃 史 研 究 的 重 要 起 點 感 謝 曾 為 都 計 小 組 成 5

11 員, 而 後 一 生 奉 獻 於 經 建 會 都 住 處 的 王 雪 玉 女 士, 感 謝 雪 玉 姐 在 退 休 後, 並 非 是 兩 袖 清 風 的 遊 山 玩 水, 而 是 隨 即 將 保 存 整 理 與 研 究 這 段 她 曾 深 深 參 與 其 中 的 歷 史, 做 為 其 在 退 休 後 的 重 要 職 責, 而 開 始 積 極 向 各 單 位 爭 取 經 費 與 資 源, 並 不 辭 辛 勞 的 聯 繫 曾 參 與 過 相 關 工 作 的 產 官 學 界 人 士, 並 親 自 籌 劃 和 參 與 每 一 次 的 訪 談 與 座 談 會 工 作 ; 感 謝 博 班 的 徐 燕 興 學 長, 燕 興 雖 然 同 時 有 課 業 與 公 務 在 身, 卻 仍 在 不 支 領 薪 酬 的 情 況 下, 義 務 的 積 極 投 入 這 項 工 作, 並 從 他 自 己 長 期 在 政 府 規 劃 部 門 的 工 作 經 驗, 協 助 這 個 訪 談 與 研 究 工 作 的 深 化 ; 同 時 要 感 謝 在 這 個 訪 談 案 過 程 裡, 先 後 抽 空 接 受 訪 談 的 前 輩, 包 括 張 隆 盛 董 事 長 楊 重 信 老 師 李 瑞 麟 老 師 夏 正 鐘 處 長 樂 昌 洽 規 劃 師 林 益 厚 署 長 辛 晚 教 老 師 林 澤 田 院 長 林 將 財 委 員 陳 小 紅 老 師 曹 奮 平 總 經 理 蔡 勳 雄 主 委 陳 武 雄 老 師 林 子 瑜 規 劃 師 方 春 福 技 師 劉 玉 山 委 員 等 人 ; 很 可 惜 的 雖 就 此 案 成 果, 原 先 曾 規 劃 出 版 一 本 訪 談 錄 一 本 重 要 史 料 彙 編 ( 包 含 相 關 檔 案 資 料 的 分 類 目 錄 ), 但 最 後 卻 在 某 些 人 事 因 素 下 無 疾 而 終, 誠 心 祈 盼 後 來 者 可 持 續 推 動 當 時 這 些 研 究 與 訪 談 成 果 的 正 式 出 版, 以 利 後 續 相 關 研 究 領 域 的 擴 展 與 深 化 ; 最 後 要 感 謝 與 紀 念 在 當 時 接 受 我 們 訪 談 後, 不 久 便 不 幸 因 病 離 開 人 世 的 姜 渝 生 老 師, 記 得 姜 老 師 的 那 次 訪 談 十 分 精 彩, 因 此 訪 談 完 的 當 晚 便 將 訪 稿 謄 錄 完 寄 送 給 老 師 參 考, 在 電 話 裡 感 受 到 老 師 興 奮 雀 躍 的 神 情, 及 對 後 生 小 輩 的 鼓 勵, 隔 周 後 老 師 曾 主 動 邀 約 碰 面 商 談 一 些 他 後 來 回 想 起 的 事 情, 並 表 示 希 望 自 己 再 做 些 功 課 後, 接 著 進 行 第 二 次 的 訪 談, 很 可 惜 第 二 次 的 訪 談 沒 能 進 行, 姜 老 師 便 患 病 離 世 還 記 得 在 病 榻 中 的 老 師 還 曾 透 過 小 江 老 師, 不 斷 向 我 們 轉 達 未 能 盡 快 協 助 修 訂 訪 稿 的 抱 歉, 雖 然 最 終 姜 老 師 仍 未 能 親 自 完 成 訪 稿 修 訂, 但 很 感 謝 與 感 佩 老 師 的 遺 孀 王 小 娥 老 師 及 其 親 近 的 學 生 擔 負 起 了 這 項 艱 難 的 工 作, 也 希 望 姜 老 師 在 天 上 最 終 看 到 這 份 訪 稿 已 完 成 修 訂 正 式 出 版, 能 夠 安 息 後 來 我 們 透 過 推 動 經 合 會 都 市 計 劃 小 組 案 的 執 行 經 驗 和 人 際 網 絡, 進 一 步 開 展 了 後 來 歷 時 長 達 三 年 的 省 府 時 期 都 計 史 料 臺 灣 戰 後 土 地 改 革 史 料 數 位 典 藏 與 資 料 庫 開 發 案 首 先 最 要 感 謝 的 是 臺 大 數 位 中 心 的 蔡 炯 明 博 士, 在 我 們 剛 開 始 決 定 投 入 相 關 檔 案 史 料 的 保 存 數 位 化 與 資 料 庫 開 發 的 工 作 時, 是 蔡 博 士 一 路 主 動 積 極 的 協 助 和 指 導, 才 引 領 我 們 進 入 數 位 典 藏 工 作 的 領 域, 並 協 助 我 們 積 極 擴 展 後 續 相 關 工 作 ; 感 謝 在 一 開 始 帶 領 我 們 進 入 營 建 署 中 辦 資 料 庫 的 營 建 署 同 仁, 細 心 向 我 們 介 紹 這 批 檔 案 資 料 的 歷 史 與 重 要 性, 並 感 謝 後 來 在 本 案 執 行 過 程 裡, 中 辦 姚 克 勛 科 長 盡 力 的 配 合 和 協 助 ; 感 謝 草 屯 的 李 銀 滄 夫 婦, 慨 然 的 租 借 一 棟 在 中 興 新 村 附 近 的 房 子, 作 為 團 隊 在 那 長 期 駐 點 工 作 的 棲 身 之 所, 使 我 們 免 於 奔 波 之 苦 ; 感 謝 阿 東 老 師 率 領 的 銘 傳 都 防 系 大 學 部 團 隊 同 學 在 前 期 重 要 工 作 進 行 過 程 的 共 同 努 力 ; 謝 謝 所 上 的 賴 仕 堯 老 師 和 陳 良 治 老 師 主 動 的 承 擔 起 未 來 省 府 都 計 資 料 庫 開 放 與 營 運 的 重 要 工 作 ; 感 謝 行 政 院 中 辦 的 施 威 全 副 執 行 長 Ours 的 彭 揚 凱 秘 書 長 中 興 景 觀 的 董 建 宏 老 6

12 師 逢 甲 都 計 的 劉 曜 華 老 師 等 人, 積 極 投 入 後 續 尚 待 處 理 的 龐 大 省 府 都 計 史 料 保 存 工 作 的 串 連 和 動 員 ; 土 改 數 典 案 的 幕 後 主 要 推 手 是 國 土 中 心 的 張 元 旭 前 董 事 長 及 華 昌 宜 老 師, 多 虧 兩 位 耗 費 心 力 與 地 政 界 檔 管 機 構 洽 商, 並 與 地 政 界 前 輩 蕭 錚 先 生 的 家 屬 積 極 遊 說, 最 後 才 得 以 促 成 這 一 批 有 關 於 臺 灣 戰 後 土 改 的 重 要 史 料, 及 蕭 錚 先 生 個 人 檔 案 與 日 記 的 保 存 與 數 位 化 工 作 感 謝 在 大 學 時 代, 從 遇 到 風 暴 後 的 低 潮, 一 路 相 互 扶 持 走 過 的 李 華 峻 楊 長 杰 和 蔡 佳 穎 夫 婦 林 聖 凱 王 振 諭 陳 秋 甫 詹 為 元 丘 偉 國 張 珈 健 等 學 長, 在 那 段 最 難 熬 的 時 光 裡, 謝 謝 你 們 的 陪 伴 與 照 料 ; 謝 謝 華 峻 在 那 段 幾 乎 是 眾 叛 親 離 無 語 問 蒼 天 的 日 子 裡 走 入 了 我 的 生 命, 並 一 直 扮 演 著 諍 友 的 角 色, 總 是 不 留 情 面 的 指 出 我 在 面 對 人 事 問 題 上 看 法 和 態 度 的 侷 限 ; 謝 謝 聖 凱 在 我 大 一 本 想 轉 學 回 到 臺 北, 並 轉 行 改 念 法 律 時, 推 薦 了 我 先 修 習 看 看 文 志 老 師 的 國 際 政 治 課 程, 讓 我 最 後 選 擇 了 留 在 暨 大 公 行, 爾 後 開 啟 了 這 份 機 緣 來 經 歷 這 段 不 平 凡 的 劫 數, 並 一 路 陪 伴 我 歷 劫 而 歸 ; 謝 謝 為 元, 你 雖 總 謙 稱 自 己 志 不 在 學 術, 但 是 在 我 撰 寫 論 文 過 程 裡 的 許 多 關 於 政 治 學 領 域 的 反 思, 卻 多 是 在 與 你 討 論 的 過 程 裡 萌 發 而 逐 漸 成 熟, 也 很 感 謝 你 總 是 從 自 己 生 活 與 感 情 世 界 的 豐 富 經 驗 和 反 省, 給 我 對 於 未 來 人 生 路 途 選 擇 的 開 導 ; 謝 謝 同 門 師 兄 珈 健, 從 大 學 到 碩 班 以 來 一 直 作 為 我 在 人 生 與 學 術 路 途 上 前 進 的 指 引 參 照, 也 很 感 謝 最 後 在 調 整 自 己 的 心 態 和 想 法, 重 新 找 到 一 個 方 式 面 對 文 志 老 師 時, 在 這 掙 扎 煎 熬 過 程 裡 你 的 幫 忙 協 助 碩 班 階 段 下 半 場 的 重 心 是 放 在 籌 劃 與 執 行 省 府 都 計 史 料 數 位 案 的 工 作 上, 多 虧 了 林 子 新 林 書 正 林 佳 禾 等 學 長, 先 後 加 入 並 共 同 組 成 了 這 個 精 實 而 夢 幻 的 團 隊, 感 謝 這 個 團 隊 的 夥 伴 們 一 路 互 相 扶 持 和 努 力, 我 們 才 能 在 缺 乏 各 項 人 力 財 源 支 持 的 艱 困 條 件 下, 總 算 是 好 不 容 易 的 完 成 了 這 個 重 要 的 工 作, 希 望 在 這 個 階 段 曾 共 同 付 出 過 的 努 力, 能 為 下 個 階 段 更 艱 鉅 的 工 作 奠 下 一 塊 基 石 ; 在 碩 班 下 半 場 投 入 實 務 工 作 和 研 究 寫 作 的 過 程 裡, 交 往 合 作 最 為 密 切, 並 因 此 建 立 深 厚 情 感, 而 在 同 輩 裡 做 為 重 要 的 共 同 研 究 者, 持 續 和 我 討 論 這 份 不 成 熟 的 研 究 構 想 者, 我 最 要 感 謝 的 是 子 新 和 佳 禾, 謝 謝 他 們 兩 位 在 論 文 雛 形 發 軔 階 段 便 和 我 不 斷 進 行 深 入 的 對 話 和 討 論, 並 在 我 開 始 進 行 寫 作 的 過 程 裡, 每 每 遇 到 寫 作 和 思 考 的 瓶 頸 時, 總 是 願 意 費 心 費 時 的 抽 空 開 導 我, 並 一 直 對 我 正 在 投 入 的 研 究 和 工 作 給 予 肯 定, 希 望 在 未 來 漫 長 的 研 究 與 工 作 生 涯 裡, 仍 有 機 會 與 子 新 和 佳 禾 結 伴 同 行 感 謝 參 加 我 的 提 綱 和 論 文 口 試 的 幾 位 口 試 委 員, 謝 謝 中 研 院 近 史 所 的 陳 永 發 老 師, 老 師 以 其 對 於 近 代 史 寬 廣 深 厚 的 歷 史 視 野 與 底 蘊, 給 予 這 份 不 成 熟 的 初 稿 懇 切 的 評 論 與 肯 定, 並 從 其 對 於 影 響 近 代 史 發 展 的 關 鍵 人 物 及 其 個 人 資 料 的 認 識 掌 握, 提 供 了 下 個 階 段 深 化 後 續 研 究 的 指 引 ; 感 謝 北 大 社 會 系 的 黃 樹 仁 老 師 和 北 大 地 政 系 的 李 承 嘉 老 師 作 為 前 輩 的 大 度 風 範, 不 因 後 生 小 輩 將 兩 位 老 師 過 去 的 重 要 研 究 作 為 批 評 對 象 為 忤, 還 細 心 閱 讀 了 這 份 不 成 熟 且 不 易 讀 的 初 稿, 並 分 別 提 出 精 闢 的 批 評 與 修 改 建 議, 希 望 自 己 未 來 的 研 究 能 與 兩 位 老 師 近 期 研 究 再 次 進 行 深 入 的 對 話 ; 雖 在 這 些 年 參 與 計 劃 後 的 因 緣 巧 合, 使 得 碩 論 最 後 的 研 究 主 題 已 與 7

13 早 先 的 提 綱 構 想 有 了 相 當 距 離, 但 仍 要 感 謝 中 研 院 社 會 所 的 章 英 華 老 師 及 長 期 致 力 於 日 殖 時 期 都 計 史 資 料 保 存 與 研 究 的 黃 武 達 老 師, 兩 位 在 提 綱 口 試 時 對 於 我 最 初 研 究 構 想 的 評 論 和 提 問, 將 會 是 我 在 下 個 階 段 繼 續 投 入 後 續 研 究 的 重 要 指 引 感 謝 陳 光 興 老 師, 與 光 興 老 師 的 初 次 交 會, 是 在 大 四 那 年 透 過 閱 讀 當 時 剛 出 版 的 去 帝 國, 當 時 幾 天 沒 日 沒 夜 的 將 這 本 書 看 完, 現 下 偶 爾 翻 閱, 仍 難 忘 懷 當 時 閱 讀 此 書 時 的 那 種 被 穿 透 感 與 激 動 興 奮 狀 態, 記 得 還 曾 為 此 在 那 年 慕 名 來 參 加 文 化 研 究 年 會, 並 與 光 興 老 師 對 此 書 有 過 短 暫 談 話 記 得 剛 入 研 所 的 隔 年 曾 參 加 一 場 臺 社 主 辦 的 會, 當 時 偶 然 的 坐 在 老 師 隔 壁, 自 己 卻 仍 莫 名 的 激 動 不 已, 而 老 師 當 時 僅 憑 過 去 一 面 之 緣, 仍 記 起 並 叫 出 我 名 字 時, 那 幅 景 象 和 對 話 至 今 仍 印 象 深 刻 雖 然 大 四 那 年 因 一 分 之 差, 未 能 考 進 交 大 社 文 所, 而 無 緣 成 為 老 師 的 學 生, 但 卻 是 光 興 老 師 的 書 和 鼓 勵, 讓 當 時 的 我 有 了 毅 然 離 開 政 治 學 領 域 的 勇 氣 感 謝 華 昌 宜 老 師, 記 得 最 常 聽 老 華 講 的 一 個 故 事, 是 說 他 常 上 完 一 學 期 的 課, 最 後 問 學 生 這 學 期 最 大 的 收 穫 是 什 麼, 學 生 們 的 回 答 竟 然 是 好 像 聽 得 懂 老 師 的 口 音 了! 現 在 回 頭 想 想 也 是 難 得 的 緣 分, 作 為 後 生 小 輩 的 我 竟 能 夠 很 快 的 聽 懂 老 華 的 口 音, 並 有 幸 在 這 下 半 場 跟 老 華 一 起 合 作 推 動 一 些 重 要 的 工 作, 並 建 立 了 忘 年 交 的 情 感 對 老 華 的 人 生 閱 歷 有 進 一 步 的 認 識 和 掌 握, 主 要 是 透 過 城 鄉 五 老 訪 談 專 書 計 劃 而 來 的, 自 己 事 後 的 評 斷 是 五 位 老 師 雖 都 各 擅 勝 場, 但 老 華 卻 是 其 中 獨 有 大 智 慧 和 大 視 野 者, 當 下 城 鄉 所 和 規 劃 專 業 所 面 臨 的 許 多 重 大 問 題, 老 華 早 在 十 多 年 前 便 已 明 確 提 出 警 示, 很 可 惜 因 眾 人 性 格 或 結 構 因 素 使 然, 這 些 問 題 並 未 曾 被 認 真 面 對, 期 盼 很 快 的 能 將 五 老 訪 談 專 書 進 行 編 輯 出 版, 一 方 面 是 完 成 我 們 應 盡 的 責 任, 再 者 則 是 為 這 段 歷 史 留 下 記 錄, 留 下 些 反 思 的 資 源 感 謝 王 鴻 楷 老 師, 第 一 次 跟 老 王 見 面 的 場 景 是 在 碩 班 入 學 面 試, 已 不 記 得 當 時 為 了 什 麼 問 題, 兩 個 人 竟 在 面 試 場 合 展 開 激 烈 的 辯 論 ( 據 在 我 之 後 面 試 的 同 學 所 言, 我 的 口 試 時 間 將 近 是 別 人 的 三 倍 ), 當 時 總 以 為 跟 面 試 官 大 吵 一 架, 大 概 不 會 被 錄 取 了, 記 得 面 試 完 回 去 暨 大 時 已 開 始 準 備 重 考 的 事 宜 很 感 謝 老 王 的 大 度 風 範, 最 後 我 還 是 順 利 錄 取 了 城 鄉 所, 更 沒 想 到 的 是, 這 位 不 打 不 相 識 的 面 試 官, 最 後 竟 成 了 我 的 指 導 老 師 碩 班 階 段 所 從 事 一 系 列 戰 後 規 劃 史 的 資 料 保 存 與 研 究 工 作, 都 與 老 王 默 默 在 幕 後 的 支 持 和 聯 繫 有 關, 謝 謝 老 王 一 開 始 幫 忙 聯 繫 阿 東 老 師, 讓 我 有 機 會 投 入 UHDC 研 訪 案, 並 在 我 們 經 調 查 發 現 大 批 省 府 都 計 史 料 的 情 況 岌 岌 可 危 時, 堅 持 著 希 望 所 方 和 我 們 團 隊 一 定 要 投 入 搶 救 保 存, 現 下 已 完 成 的 很 多 事 情, 在 當 時 我 們 這 些 小 朋 友 的 眼 裡, 都 是 難 以 想 像 能 夠 推 動 順 利 做 到 的, 多 虧 了 老 王 在 最 一 開 始 的 莫 名 堅 持, 及 在 過 程 裡 不 斷 從 旁 的 支 持 與 協 助, 一 切 事 情 才 得 以 有 了 起 頭, 並 且 最 後 得 以 順 利 完 成, 而 也 使 得 我 得 以 在 這 樣 豐 富 的 實 作 經 歷 和 檔 案 資 料 作 為 基 礎, 並 在 老 王 的 指 導 下 完 成 了 這 本 作 品 謝 謝 翁 松 燃 老 師, 感 謝 爺 爺 在 大 學 時 代 的 風 暴 當 口, 在 文 志 老 師 的 請 託 下, 因 著 一 詩 之 緣, 接 下 了 我 的 論 文 指 導 工 作, 在 那 場 風 暴 及 其 過 後 所 領 略 的 許 8

14 多 人 生 道 理 與 處 事 原 則 都 是 在 與 爺 爺 這 些 年 的 相 處 過 程 裡 學 習 而 來 的, 雖 然 與 爺 爺 後 來 在 許 多 事 理 上 總 仍 有 不 同 的 思 路 與 分 歧, 但 他 卻 總 能 悉 心 聆 聽, 包 容 並 推 進 我 那 些 不 成 熟 的 思 考 記 得 大 四 報 考 研 所 前, 因 厭 惡 了 政 治 學 界 裡 醜 惡 赤 裸 的 鬥 爭, 而 想 要 轉 軌 換 到 其 他 領 域, 作 為 指 導 老 師 的 爺 爺 沒 有 責 備 和 反 對, 只 是 丟 了 些 深 層 的 問 題 讓 我 帶 回 去 思 考, 而 當 我 最 後 還 是 作 了 決 定 後, 他 只 是 淺 淺 的 笑 著 說, 相 信 我 過 去 的 努 力 和 累 積, 即 便 臨 時 轉 換 跑 道, 仍 然 會 被 看 見 的 這 對 當 時 心 裡 充 滿 茫 然 和 恐 懼 的 我, 是 一 股 不 可 或 缺 的 堅 定 而 溫 暖 的 力 量, 一 直 到 現 在, 每 當 面 臨 下 個 階 段 的 重 要 決 定 時, 回 去 跟 爺 爺 談 天, 瞭 解 他 的 看 法 及 談 完 後 的 反 思, 仍 然 是 我 思 索 未 來 的 重 要 參 照 謝 謝 瞿 宛 文 老 師, 很 難 想 像 若 是 當 時 沒 有 小 瞿 老 師 一 路 的 堅 持 支 持 和 陪 伴, 最 後 會 不 會 寫 就 這 樣 一 本 厚 實 的 論 文, 及 能 不 能 暫 時 性 的 完 成 這 個 不 成 熟 初 稿, 而 得 以 順 利 畢 業 謝 謝 小 瞿 老 師 在 我 最 初 研 究 構 想 分 成 兩 個 不 同 取 徑 ( 理 論 批 判 和 歷 史 研 究 ) 時, 帶 著 點 堅 持 並 伴 隨 著 支 持 的 帶 著 我 走 上 這 條 扎 實 而 艱 辛 的 歷 史 研 究 道 路, 我 想 碩 二 那 年 夏 天 我 們 在 市 長 官 邸 的 那 一 次 討 論, 實 際 上 是 為 接 下 來 的 數 年 合 作 的 實 務 與 研 究 工 作 定 下 了 基 調 和 方 向 回 首 過 去 這 些 年, 這 本 論 文 從 最 初 構 想 有 了 雛 形 到 最 後 生 產 完 成 的 階 段, 雖 說 小 瞿 老 師 名 義 上 是 指 導 老 師, 實 際 上 卻 是 這 本 論 文 的 共 同 研 究 者, 太 多 在 參 與 各 項 實 務 和 研 究 工 作 過 程 裡 的 討 論 和 反 省, 都 是 在 這 些 年 由 那 些 無 數 個 下 午 到 晚 上, 跟 小 瞿 老 師 在 研 究 室 密 集 而 深 入 的 討 論 過 程 裡 逐 漸 成 熟 成 形 的, 很 高 興 最 後 能 夠 跟 小 瞿 老 師 一 起 完 成 這 本 論 文, 並 透 過 這 個 漫 長 而 艱 辛 的 過 程, 建 立 了 深 厚 的 感 情 與 默 契, 希 望 未 來 不 論 是 到 了 哪 裡, 都 還 是 能 夠 做 為 老 師 的 學 生, 繼 續 共 同 的 投 入 這 些 過 程 極 其 艱 辛, 最 後 卻 也 不 見 得 會 獲 得 掌 聲 的 扎 根 奠 基 工 作 最 後 要 感 謝 我 的 啟 蒙 恩 師 李 文 志 老 師, 從 各 種 意 義 上 來 說, 若 是 大 學 時 代 不 曾 遇 見 過 老 師, 或 許 我 早 已 走 上 了 另 一 條 路, 也 就 絕 對 不 會 有 現 在 的 我 謝 謝 老 師 在 暨 大 公 行 任 教 時, 十 年 如 一 日 的 孤 獨 堅 守 在 國 際 關 係 領 域 崗 位 上 的 教 學 與 研 究, 吸 引 和 孕 化 了 一 屆 又 一 屆 投 入 政 治 學 領 域 的 學 生 們, 也 很 感 謝 老 師 在 那 個 我 還 不 成 熟 而 不 自 量 力, 想 找 老 師 指 導 論 文 時 所 給 我 的 震 撼 教 育, 雖 然 老 師 一 開 始 並 未 馬 上 接 受 我 入 門 下, 但 卻 以 下 面 這 一 首 詩 彥 儒 點 滴 成, 豪 氣 更 悠 揚 在 當 時 寄 託 了 對 我 深 深 的 期 許, 並 埋 下 了 往 後 數 年 更 深 更 複 雜 的 生 命 羈 絆 謝 謝 老 師 啟 蒙 了 我, 不 吝 給 我 各 種 挫 折, 總 是 丟 出 了 許 多 深 層 的 問 題 讓 我 反 思, 讓 我 能 開 始 對 於 知 識 產 生 了 興 趣, 並 從 此 處 找 到 自 己 與 社 會 的 可 能 連 結 然 而 很 不 幸 的, 因 為 老 師 身 處 於 那 場 鬥 爭 風 暴 的 中 心, 而 當 時 被 醜 惡 現 實 拉 扯 所 陷 入 困 頓 和 瘋 狂 的 狀 態, 從 而 引 發 我 們 對 於 現 實 情 況 不 同 的 回 應 與 處 理 方 式, 也 使 這 份 珍 貴 且 得 來 不 易 的 師 生 情 份 變 質 而 產 生 裂 痕, 雖 然 老 師 當 時 的 某 些 舉 動 和 言 語 對 我 造 成 的 創 傷, 傷 口 至 今 仍 然 未 能 完 全 癒 合, 但 這 個 深 深 陷 入 風 暴, 而 得 以 近 身 參 與 和 觀 察 的 經 驗, 也 讓 我 在 穿 越 這 場 風 雨 之 後, 除 了 對 於 這 個 過 程 裡 的 人 事 能 有 些 同 情 式 的 理 解 外, 也 對 於 人 生 為 何, 多 了 些 更 為 深 刻 的 反 省 9

15 然 而 心 裡 最 深 的 懊 悔, 是 當 事 過 境 遷 後, 您 委 婉 的 針 對 當 時 的 事 情 向 我 表 示 歉 意 時, 當 下 的 我 在 情 感 上 還 不 能 接 受, 在 態 度 上 還 找 不 到 面 對 的 方 式, 沒 想 到 隨 後 卻 得 面 對 您 的 溘 然 長 逝, 讓 我 們 再 也 沒 有 機 會 解 開 那 些 年 的 複 雜 糾 結, 來 修 補 這 段 珍 貴 的 情 誼, 也 再 沒 讓 我 有 機 會 向 您 說, 其 實 我 已 經 原 諒 您 了 我 想 有 些 遺 憾 會 一 輩 子 跟 著 我, 如 影 隨 形, 因 為 有 些 想 說 的 話, 一 直 到 最 後 的 最 後, 都 沒 能 對 您 說 出 口, 或 許 這 也 是 我 最 後 選 擇 以 這 樣 的 方 式 書 寫 和 反 省 這 些 年 經 歷 的 緣 由 和 動 力 謝 謝 您, 文 志 恩 師, 待 印 好 論 文 後, 讓 小 徒 再 帶 上 您 最 喜 愛 的 高 粱, 到 您 墳 前 舉 杯 對 飲, 將 這 本 不 成 熟 的 作 品 焚 燒 給 您, 好 好 說 說 這 些 年 來 的 故 事 謝 謝 我 大 學 時 代 的 女 友 怡 穎, 我 們 花 了 好 些 年 最 後 才 決 定 走 在 一 起, 雖 然 最 後 很 快 的 道 別 離, 儘 管 如 此, 仍 感 謝 妳 陪 伴 著 我 走 過 大 三 升 大 四 那 一 年 多, 人 生 歷 經 狂 風 暴 雨 的 階 段, 若 是 沒 有 了 妳 當 時 作 為 好 友 在 身 邊 的 守 護 和 陪 伴, 我 想 自 己 或 許 根 本 撐 不 過 那 段 時 日, 更 遑 論 能 夠 走 到 現 在 同 樣 的 也 很 感 謝 妳 在 大 四 那 年 的 最 後, 最 終 願 意 和 我 走 在 一 起, 讓 我 們 能 在 大 學 時 代 的 最 後 沒 有 留 下 遺 憾, 並 曾 經 一 起 創 造 與 擁 有 過 那 些 單 純 而 美 好 的 回 憶 即 便 我 們 沒 能 再 一 起 走, 與 妳 最 後 突 然 的 道 別, 仍 然 帶 給 我 許 多 傷 痛 和 成 長, 我 想 這 些 重 新 面 對 接 受 與 原 諒 的 過 程 對 我 們 的 人 生 都 是 個 重 要 的 學 習, 謝 謝 妳 曾 帶 給 我 的 傷 痛 與 美 好, 希 望 未 來 的 人 生 路 途 上, 我 們 仍 能 一 直 以 好 友 的 身 分, 彼 此 相 互 陪 伴 學 習 從 小 到 大 的 成 長 過 程 裡, 要 感 謝 一 直 守 候 在 身 邊 親 人 的 照 顧, 謝 謝 花 蓮 的 舅 舅 和 阿 姨 們 組 成 的 大 家 族, 從 小 到 大 的 照 顧, 也 很 感 謝 兒 時 在 外 婆 的 冰 果 室 一 同 嬉 鬧 成 長 的 兄 弟 姊 妹, 及 一 直 都 像 是 大 夥 的 另 一 位 母 親 的 小 阿 姨, 對 我 及 諸 位 兄 弟 姊 妹 的 照 顧 ; 大 學 時 代 到 了 山 城 埔 里 時, 最 要 感 謝 的 是 本 不 相 識 的 舅 公 舅 婆, 在 那 四 年 裡 無 私 的 細 心 照 料 和 情 感 的 支 持 我 想 自 己 作 為 學 生, 或 許 還 算 勉 強 及 格, 但 作 為 家 庭 的 一 份 子, 自 己 無 疑 是 失 職 的, 因 此 得 要 感 謝 我 的 家 人 們 一 直 以 來 的 縱 容 與 包 容 謝 謝 我 的 爸 爸 廖 義 成 先 生 和 媽 媽 黃 美 珠 女 士 提 供 了 我 一 個 無 後 顧 之 憂 的 成 長 與 學 習 環 境, 並 縱 容 我 總 是 自 私 的 選 擇 自 己 想 走 的 路 ; 謝 謝 我 的 兩 位 姊 姊 廖 家 華 和 廖 家 菱, 包 容 了 我 將 重 心 放 在 自 己 的 學 業 和 工 作 上, 而 無 私 的 承 擔 起 了 照 顧 家 庭 和 父 母 的 責 任, 謝 謝 我 的 家 人 們 一 直 以 來 在 背 後 的 支 持 感 謝 女 友 舒 涵 陪 我 走 過 碩 班 階 段 漫 長 的 下 半 場, 雖 然 我 們 很 晚 才 走 入 彼 此 的 生 命 裡, 但 卻 是 相 互 陪 伴 著 熬 過 了 這 個 階 段 所 經 歷 的 重 要 挑 戰, 未 來 的 人 生 路 途 依 然 充 滿 未 知 漫 長 而 艱 辛, 希 望 我 們 能 一 直 堅 定 著 結 伴 同 行 最 後 謹 將 這 本 作 品, 送 給 從 小 到 大 最 疼 愛 並 照 顧 我 的 阿 嬤 與 外 婆 2013 年 8 月 6 日 定 稿 於 萬 隆 貓 廬 10

16 章 節 目 錄 : 第 壹 章 導 論 1 第 貳 章 妥 協 的 改 革 - 實 施 耕 者 有 其 田 政 策 與 農 地 所 有 權 的 現 代 化 4 第 一 節 行 政 院 限 田 政 策 的 計 劃 雛 型 5 ( 一 ) 採 行 計 口 授 田 的 改 革 綱 要 5 ( 二 ) 限 田 是 否 限 佃 的 爭 論 7 第 二 節 扶 植 自 耕 農 條 例 草 案 的 研 擬 - 日 本 土 改 考 察 與 辦 理 地 籍 總 歸 戶 9 ( 一 ) 日 本 土 改 考 察 的 影 響 9 ( 二 ) 辦 理 地 籍 總 歸 戶 的 意 涵 13 ( 三 ) 官 學 界 對 扶 植 自 耕 農 條 例 草 案 的 回 應 與 批 評 22 第 三 節 臨 時 省 議 會 建 議 案 : 捍 衛 本 省 地 主 階 層 利 益 的 總 動 員 28 ( 一 ) 全 省 性 的 政 治 動 員 : 地 主 階 層 對 省 府 草 案 的 抵 抗 28 ( 二 ) 強 勢 的 外 來 政 權 與 弱 體 化 的 地 主? 35 1 權 力 結 構 的 名 不 符 實 43 2 蔣 彭 政 治 衝 突 事 件 48 3 抵 抗 的 政 治 論 述 與 動 員 體 制 的 操 演 57 ( 三 ) 保 障 地 主 條 例 : 議 會 建 議 案 及 其 遭 受 的 輿 論 抨 擊 67 第 四 節 國 府 與 本 省 地 主 階 層 的 妥 協 73 ( 一 ) 在 政 治 號 召 與 利 益 妥 協 下 修 正 的 行 政 院 草 案 73 ( 二 ) 溫 和 改 革 或 維 持 穩 定 : 決 策 者 地 政 與 財 經 官 僚 的 路 線 分 化 79 ( 三 ) 以 徵 收 共 有 出 租 耕 地 為 核 心 的 行 政 院 草 案 88 ( 四 ) 全 國 性 立 法, 臺 灣 先 實 施 的 政 治 考 量 95 ( 五 ) 再 議 共 有 出 租 耕 地 全 面 強 制 徵 收 問 題 101 ( 六 ) 化 解 對 立 的 僵 局 : 總 裁 蔣 中 正 介 入 解 決 兩 院 爭 議 104 ( 七 ) 傳 統 農 村 地 主 階 層 的 轉 型 與 新 興 都 市 地 主 階 層 的 誕 生 112 I

17 1 對 臺 灣 傳 統 地 主 佃 農 制 度 的 有 限 衝 擊 城 鄉 發 展 架 構 下 的 產 權 制 度 變 遷 與 土 地 市 場 運 作 116 農 地 作 為 潛 在 的 都 市 建 設 用 地 : 傳 統 農 村 地 主 階 層 的 轉 型 116 農 村 自 耕 農 與 都 市 地 主 的 複 合 體 制 : 新 興 都 市 地 主 階 層 的 誕 生 121 小 結 : 國 家 - 社 會 關 係 的 重 構 與 農 地 所 有 權 現 代 化 的 制 度 性 影 響 128 第 參 章 臺 灣 戰 後 初 期 的 空 間 規 劃 組 織 與 都 市 土 地 問 題 131 第 一 節 國 府 的 大 陸 傳 承 與 規 劃 組 織 的 重 組 131 ( 一 ) 內 政 部 營 建 司 的 成 立 與 中 央 - 省 府 二 級 體 制 的 建 立 131 ( 二 ) 戰 後 初 期 規 劃 與 工 程 組 織 的 建 立 133 ( 三 ) 省 級 工 程 機 構 角 色 的 強 化 135 第 二 節 戰 後 初 期 省 府 公 共 工 程 部 門 推 動 的 規 劃 與 建 設 工 作 138 ( 一 ) 無 財 源 計 劃 之 肇 始 138 ( 二 ) 臺 灣 省 都 市 計 劃 規 則 草 案 : 外 省 籍 規 劃 官 僚 的 構 想 140 ( 三 ) 美 援 政 策 支 持 的 復 舊 與 基 礎 工 程 建 設 143 第 三 節 從 產 權 公 有 到 地 產 財 政 : 拋 售 公 有 房 地 產 與 宣 誓 性 的 改 革 145 ( 一 ) 戰 後 初 期 日 人 房 地 產 的 接 收 145 ( 二 ) 禁 止 日 產 非 法 移 轉 期 限 的 延 長 147 ( 三 ) 配 合 戰 時 財 政 需 要 下 的 公 有 房 地 產 賤 價 標 售 150 ( 四 )1950 年 代 初 期 高 層 決 策 者 對 都 市 土 地 問 題 的 看 法 157 ( 五 ) 以 徵 稅 為 核 心 的 臺 灣 省 都 市 土 地 改 革 辦 法 161 小 結 : 戰 爭 動 員 狀 態 下 的 基 礎 建 設 復 員 與 都 市 土 地 問 題 163 第 肆 章 潰 敗 的 改 革 - 都 市 平 均 地 權 條 例 及 城 鄉 土 地 雙 軌 制 的 建 立 165 第 一 節 從 理 想 宣 誓 到 改 革 潰 敗 - 都 市 土 地 改 革 條 例 草 案 的 研 擬 與 修 正 165 ( 一 ) 加 速 立 法 : 高 層 決 策 者 給 予 內 政 部 的 政 治 壓 力 165 ( 二 ) 必 須 保 衛 市 民 : 規 劃 官 僚 研 擬 的 都 市 土 地 改 革 條 例 草 案 171 ( 三 ) 謹 遵 國 父 遺 教 : 副 院 長 張 厲 生 主 導 的 保 守 修 正 案 178 II

18 第 二 節 累 退 式 修 法 : 黨 政 精 英 規 劃 官 僚 與 地 主 階 層 的 角 力 186 ( 一 ) 無 財 源 計 劃 之 雛 形 : 黨 政 精 英 的 修 正 建 議 186 ( 二 ) 回 應 農 地 變 更 為 市 地 趨 勢 : 規 劃 官 僚 的 進 階 改 革 方 案 191 ( 三 ) 徒 具 形 式 的 政 治 宣 誓 : 行 政 院 的 進 階 退 守 方 案 201 ( 四 ) 全 面 回 歸 土 地 法 的 呼 籲 : 議 會 建 議 案 的 徹 底 倒 退 207 第 三 節 實 施 都 市 平 均 地 權 條 例 草 案 的 立 法 爭 論 與 定 案 218 ( 一 ) 親 地 主 派 與 地 主 階 層 主 導 的 聯 審 修 正 案 218 ( 二 ) 親 地 主 派 與 改 革 派 在 立 法 院 會 的 最 後 攻 防 對 都 市 平 均 地 權 實 施 範 圍 劃 定 問 題 的 爭 論 四 套 地 價 問 題 的 爭 論 漲 價 歸 公 或 土 地 增 值 稅 的 名 實 之 爭 私 有 未 建 築 土 地 面 積 限 額 的 適 用 範 圍 與 額 度 243 小 結 : 改 革 潰 敗 的 結 構 性 解 釋 與 城 鄉 土 地 雙 軌 制 度 的 確 立 及 其 影 響 246 第 伍 章 結 論 264 附 錄 一 行 政 院 院 會 院 長 指 示 摘 鈔 土 地 改 革 部 份 共 十 條 270 附 錄 二 臺 灣 省 共 黨 對 三 七 五 減 租 之 看 法 與 破 壞 陰 謀 276 附 錄 三 設 計 考 核 委 員 會 舉 行 實 施 耕 者 有 其 田 條 例 草 案 座 談 會 紀 要 281 附 錄 四 黃 少 谷 函 張 曉 峰 請 轉 立 法 委 員 同 志 支 持 耕 者 有 其 田 案 283 附 錄 五 關 於 都 市 計 劃 實 施 範 圍 內 免 徵 耕 地 審 訂 經 過 概 要 285 附 錄 六 實 施 都 市 土 地 改 革 條 例 草 案 ( 附 綜 合 說 明 暨 逐 條 說 明 ) 287 附 錄 七 行 政 院 會 實 施 都 市 平 均 地 權 條 例 草 案 審 查 報 告 313 附 錄 八 有 關 便 利 工 業 用 地 取 得 之 說 明 322 附 錄 九 顧 維 鈞 回 憶 錄 重 點 摘 錄 326 附 錄 十 臺 灣 戰 後 空 間 規 劃 史 料 - 省 府 時 期 數 位 典 藏 專 案 介 紹 329 參 考 文 獻 333 個 人 履 歷 表 357 III

19 圖 表 目 錄 : 表 2 1: 臺 灣 省 實 施 耕 者 有 其 田 政 策 前 私 有 耕 地 所 有 權 人 自 耕 與 出 租 面 積 比 較 14 表 2 2:1951 年 5 月 地 政 局 草 案 預 定 徵 收 各 類 出 租 耕 地 面 積 比 例 16 表 2 3: 臺 灣 省 各 縣 市 議 會 對 省 府 草 案 意 見 彙 錄 31 表 2 4: 吳 國 楨 初 上 任 時 所 任 命 的 省 府 委 員 與 廳 處 長 名 單 49 表 2 5: 行 政 院 審 查 實 施 耕 者 有 其 田 條 例 草 案 階 段 之 日 程 表 74 表 2 6: 行 政 院 與 省 府 草 案 徵 收 耕 地 面 積 與 影 響 戶 數 之 對 照 表 89 表 2 7: 臺 灣 省 實 施 耕 者 有 其 田 前, 私 有 共 有 出 租 耕 地 的 面 積 與 戶 數 統 計 表 92 表 2 8: 立 法 院 審 議 實 施 耕 者 有 其 田 條 例 期 間 接 獲 陳 情 書 統 計 表 101 表 2 9: 臺 灣 省 實 施 耕 者 有 其 田 前 後 個 人 私 有 自 耕 地 面 積 與 戶 數 之 比 較 122 表 2 10: 臺 灣 省 各 縣 市 耕 地 面 積 變 化 表 126 表 3 1: 臺 灣 省 各 縣 市 接 收 日 人 私 有 房 地 產 處 理 統 計 表 151 表 3 2: 臺 北 市 歷 年 來 一 般 地 價 之 實 質 地 價 表 152 表 3 3: 臺 灣 省 各 縣 市 國 有 特 種 房 地 產 處 理 數 額 統 計 表 155 表 3 4: 臺 灣 省 國 有 特 種 財 產 前 後 期 各 類 項 目 處 理 收 入 表 156 表 4 1: 內 政 部 調 查 臺 灣 省 重 要 市 鎮 各 種 房 屋 平 均 建 設 用 地 面 積 統 計 表 173 表 4 2: 行 政 院 初 審 案 對 內 政 部 草 案 的 重 要 修 正 184 表 4 3: 內 政 部 與 省 府 籌 組 的 市 政 考 察 小 組 成 員 名 單 191 表 4 4: 從 行 政 院 初 審 案 到 行 政 院 草 案 的 修 正 重 點 201 表 4 5: 行 政 院 研 擬 與 審 議 實 施 都 市 土 地 改 革 條 例 草 案 日 程 表 204 表 4 6: 行 政 院 草 案 與 議 會 建 議 案 的 重 點 對 照 表 213 表 4 7: 立 法 院 審 議 實 施 都 市 平 均 地 權 條 例 草 案 日 程 表 223 表 4 8: 審 議 實 施 都 市 平 均 地 權 條 例 草 案 發 言 立 委 之 派 系 與 立 場 光 譜 249 表 4 9: 各 階 段 不 同 版 本 草 案 的 立 法 目 的 與 主 要 內 容 比 較 258 圖 2 1: 沈 時 可 等 人 赴 日 考 察 土 改 時 與 林 獻 堂 合 影 10 IV

20 圖 2 2: 湯 惠 蓀 撰 寫 地 籍 總 歸 戶 的 意 義 方 法 及 其 效 用 之 書 影 15 圖 2 3: 地 政 局 編 印 地 籍 總 歸 戶 須 知 工 作 手 冊, 由 沈 時 可 題 序 15 圖 2 4: 地 政 人 員 趕 辦 地 籍 總 歸 戶 作 業 工 作 17 圖 2 5: 地 政 局 繪 製 耕 者 有 其 田 政 策 實 施 程 序 圖 文 解 說 20 圖 2 6: 政 府 在 實 施 耕 者 有 其 田 工 作 扮 演 所 有 權 與 補 償 金 移 轉 的 中 介 者 20 圖 2 7: 在 1952 年 7 月 刊 出 扶 植 自 耕 農 條 例 草 案 研 討 專 輯 24 圖 2 8: 同 年 8 月 續 刊 扶 植 自 耕 農 條 例 草 案 研 討 專 輯 第 二 輯 24 圖 2 9: 中 央 日 報 全 民 日 報 及 公 論 報 同 時 刊 載 蔣 與 彭 等 人 榮 任 新 職 的 廣 告 53 圖 2 10: 民 政 廳 長 楊 肇 嘉 陪 同 省 主 席 吳 國 楨 下 鄉 巡 視 61 圖 2 11: 蔣 中 正 在 中 改 會 責 成 限 田 政 策 必 須 如 期 實 施 的 新 聞 報 導 64 圖 2 12: 地 政 局 編 印 國 際 宣 傳 刊 物 對 於 國 共 兩 黨 土 改 之 比 較 100 圖 2 13: 自 由 中 國 土 改 與 共 匪 暴 力 土 改 的 對 照 漫 畫 100 圖 2 14: 實 施 耕 者 有 其 田 條 例 最 後 於 立 院 通 過 法 案 之 影 像 111 圖 2 15: 實 施 耕 者 有 其 田 條 例 立 法 後 的 願 景 宣 傳 廣 告 111 圖 2 16: 衝 擊 年 代 的 經 驗 : 臺 北 縣 地 主 與 土 地 改 革 書 影 127 圖 2 17: 佃 農 後 代 受 訪 者 表 示 : 農 村 真 正 富 裕 起 來, 是 後 來 工 業 發 展, 土 地 價 值 提 高, 賣 土 地 賺 了 錢 127 圖 4 1: 重 要 法 案 在 政 院 立 院 與 黨 系 統 三 者 間 的 處 理 程 序 圖 187 圖 4 2: 三 民 主 義 半 月 刊 出 版 的 都 市 平 均 地 權 專 號 193 圖 4 3: 臺 灣 農 地 政 策 受 害 人 協 會 刊 登 三 七 五 租 約 地 主 搶 救 自 己 財 產 的 廣 告 198 圖 4 4: 嚴 家 淦 將 行 政 院 草 案 印 發 臨 時 省 議 會 參 考 的 公 文 209 圖 4 5: 臺 灣 省 臨 時 省 議 會 對 於 實 施 都 市 平 均 地 權 條 例 草 案 意 見 書 212 圖 4 6: 楊 寶 琳 與 劉 明 朝 邀 約 臨 時 省 議 會 議 員 餐 敘, 交 換 對 實 施 都 市 平 均 地 權 條 例 草 案 之 意 見 219 圖 4 7: 臺 北 市 實 施 都 市 平 均 地 權 工 作 程 序 圖 解 236 V

21 第 壹 章 : 導 論 1950 年 前 後 大 陸 上 國 共 內 戰 的 情 勢 底 定, 國 府 幾 近 全 線 潰 敗, 隨 後 中 央 政 府 與 百 萬 軍 民 陸 續 迫 遷 來 臺, 倚 仗 臺 灣 海 峽 為 天 險, 隨 即 展 開 自 由 中 國 與 共 產 中 國 長 達 數 十 年 內 戰 延 長 的 隔 海 對 峙 戰 敗 迫 遷 來 臺 後 的 國 府 在 1950 年 代 苦 思 勵 精 圖 治, 全 面 從 事 黨 政 經 軍 各 項 的 組 織 與 事 務 改 革 工 作, 以 求 建 設 臺 灣, 作 為 反 攻 大 陸 的 最 後 基 地 總 統 蔣 中 正 在 1950 年 5 月 的 其 中 一 天 日 記 裡, 便 記 道 : 以 臺 灣 為 新 生 力 量, 建 立 臺 灣 為 三 民 主 義 實 行 之 模 範 省, 以 政 治 經 濟 的 成 果, 為 反 攻 大 陸 恢 復 民 國 之 基 本 武 器, 來 與 共 俄 鬥 爭, 以 建 立 民 有 民 治 民 享 的 新 中 國 ( 秦 孝 儀,2002: ) 而 當 時 國 府 所 推 動 的 各 項 政 經 改 革 措 施 裡, 土 地 改 革 是 其 中 同 時 兼 具 政 經 改 革 意 涵, 並 作 為 自 由 中 國 與 共 產 中 國 隔 海 進 行 現 代 中 國 領 導 與 發 展 路 線 競 爭 的 重 要 改 革 事 件, 因 此 在 當 時 國 府 對 內 對 外 的 政 治 宣 傳 都 具 有 重 要 而 關 鍵 的 歷 史 定 位 其 實 國 府 在 1950 年 代 初 期 推 動 的 土 地 改 革 工 作, 在 前 後 一 年 間 分 別 推 動 了 農 地 改 革 ( 耕 者 有 其 田 ) 與 市 地 改 革 ( 都 市 平 均 地 權 ) 兩 項 重 要 的 改 革, 而 在 官 方 論 述 被 視 為 迅 速 且 成 功 推 動 的 農 地 改 革, 不 論 是 在 當 時 官 方 的 政 治 宣 傳, 或 是 後 來 長 期 官 方 論 述 的 歷 史 書 寫, 幾 乎 都 被 視 作 為 戰 敗 迫 遷 來 臺 的 國 府 在 臺 灣 初 步 站 穩 陣 腳, 勵 精 圖 治 進 行 改 革, 重 新 出 發 的 起 點 然 而 在 官 方 論 述 的 定 調 裡, 被 視 作 未 完 成 的 市 地 改 革, 之 後 在 官 方 對 1950 年 代 作 為 一 個 大 改 革 時 代 的 歷 史 書 寫 裡, 往 往 則 是 被 輕 描 淡 寫 帶 過, 甚 且 略 而 不 提 以 至 於 在 當 下 臺 灣 社 會 的 普 遍 認 知 裡, 當 我 們 談 起 1950 年 代 的 土 地 改 革 時, 一 般 大 眾 會 對 所 謂 的 三 七 五 減 租 公 地 放 領 耕 者 有 其 田 等 農 地 改 革 政 策 朗 朗 上 口, 然 而 卻 對 就 在 同 一 階 段 推 動 的 實 施 都 市 平 均 地 權 瞭 解 極 其 有 限, 從 而 1950 年 代 的 土 地 改 革 在 當 代 臺 灣 社 會 的 語 境 裡 幾 乎 成 為 農 地 改 革 的 同 義 詞 連 帶 的 在 官 方 論 述 的 歷 史 解 釋 裡, 一 般 會 將 當 時 能 夠 迅 速 且 成 功 推 動 農 地 改 革 的 原 因, 描 述 為 來 自 於 國 府 高 層 痛 定 思 痛 的 改 革 意 志 貫 徹, 並 獲 得 廣 大 農 民 階 層 的 擁 戴 支 持, 及 開 明 的 本 省 地 主 階 層 審 時 度 勢 下 的 全 力 配 合, 但 是 官 方 論 述 卻 無 法 對 在 同 一 階 段 推 動 而 未 完 成 的 市 地 改 革, 為 何 在 相 近 的 歷 史 情 境 與 改 革 條 件 下 卻 未 能 貫 徹 實 施, 提 出 一 套 自 圓 其 說 的 合 理 解 釋 在 1980 年 代 末 期 後, 因 長 期 以 來 的 威 權 統 治 體 制 逐 漸 鬆 動, 反 對 運 動 逐 漸 興 起 之 後, 開 始 有 大 量 的 反 對 論 述 對 過 往 官 方 論 述 所 建 構 1950 年 代 土 地 改 革 的 歷 史 敘 事 進 行 研 究 批 判 與 反 省 然 而 反 對 論 述 雖 企 圖 採 取 批 判 的 視 角 重 寫 1950 年 代 的 土 地 改 革 史, 但 卻 在 未 能 扎 實 的 透 過 一 手 資 料 與 檔 案 的 歷 史 研 究 基 礎, 因 此 只 能 高 度 承 襲 了 過 去 官 方 論 述 對 成 功 的 農 地 改 革 與 未 完 成 的 市 地 改 革 的 基 本 歷 史 敘 事 架 構 與 評 價, 而 僅 是 透 過 在 解 嚴 前 後 逐 漸 興 起 對 戰 後 國 府 1

22 政 權 性 質 的 通 說 假 定, 採 取 一 套 所 謂 強 國 家 與 弱 社 會 的 替 代 性 詮 釋 架 構, 來 重 新 解 釋 1950 年 代 國 府 推 動 土 地 改 革 的 成 因 與 敗 果 不 太 令 人 意 外 的 是 在 承 襲 官 方 論 述 對 土 地 改 革 的 基 本 敘 事 架 構 下, 反 對 論 述 基 本 上 也 將 重 寫 1950 年 代 土 地 改 革 史 的 焦 點 與 重 心 放 在 農 地 改 革 部 分, 他 們 強 調 國 府 在 大 陸 時 期 並 未 曾 真 正 想 推 動 農 地 改 革, 但 卻 在 1950 年 代 初 期 的 臺 灣 卻 亟 欲 盡 速 推 動 農 地 改 革, 背 後 主 因 來 自 於 這 個 外 來 政 權 要 確 立 其 在 這 個 最 後 基 地 的 統 治 基 礎, 而 其 背 後 也 隱 然 同 時 帶 有 打 擊 本 省 政 治 菁 英 與 地 主 階 層 的 目 的 而 這 個 外 來 政 權 之 所 以 能 夠 在 臺 灣 迅 速 且 成 功 的 推 動 農 地 改 革, 主 因 則 是 來 自 於 本 省 政 治 菁 英 與 地 主 階 層 在 先 前 經 歷 二 二 八 事 件 與 大 中 戶 餘 糧 收 購 的 雙 重 政 經 打 擊 下, 不 但 早 已 轉 趨 弱 體 化, 不 是 已 退 出 政 治 場 域, 就 是 畏 懼 對 公 共 政 策 事 務 表 態, 因 此 在 面 對 這 個 外 來 政 權 強 勢 主 導 推 動 下 的 農 地 改 革 只 能 被 迫 接 受, 反 對 論 述 在 採 取 強 國 家 與 弱 社 會 的 替 代 性 詮 釋 架 構 下, 對 農 地 改 革 的 結 果 影 響 部 分, 較 官 方 論 述 的 評 斷 更 往 前 走 了 一 大 步, 過 去 在 討 論 農 地 改 革 對 本 省 地 主 階 層 的 影 響 時, 官 方 論 述 往 往 僅 會 強 調 農 地 改 革 作 為 農 工 資 本 移 轉 的 正 面 效 果, 進 而 促 成 傳 統 的 農 村 地 主 階 層 往 現 代 工 商 資 本 家 轉 型, 然 而 在 反 對 論 述 的 評 斷 部 分, 由 於 他 們 透 過 採 取 強 國 家 與 弱 社 會 分 析 概 念 的 尖 銳 對 比, 因 此 在 對 農 地 改 革 的 結 果 評 價 上, 則 是 會 強 調 農 地 改 革 對 本 省 政 治 菁 英 與 地 主 階 層 產 生 再 一 次 的 瓦 解 性 打 擊 效 果, 並 進 而 促 成 傳 統 地 主 階 層 的 逐 步 瓦 解 部 分 市 地 改 革 的 研 究 者 也 跟 隨 反 對 論 述 對 於 農 地 改 革 的 翻 案 解 釋, 在 弔 詭 的 延 續 著 對 成 功 的 農 地 改 革 之 論 述 基 調 與 分 析 架 構, 便 純 粹 以 最 後 立 法 院 所 通 過 實 施 都 市 平 均 地 權 條 例 的 法 案 內 容 做 為 分 析 基 礎, 從 假 定 本 省 政 治 菁 英 與 地 主 階 層 的 政 治 權 力 提 升, 及 外 省 黨 政 菁 英 的 利 益 本 土 共 生 化 的 角 度, 進 一 步 開 展 對 這 場 失 敗 的 市 地 改 革 的 歷 史 推 斷 與 評 價 然 而 弔 詭 的 延 續 的 歷 史 詮 釋 架 構 卻 產 生 內 在 推 論 邏 輯 的 嚴 重 矛 盾, 因 為 若 如 反 對 論 述 評 價 農 地 改 革 的 結 果, 傳 統 地 主 階 層 在 推 動 農 地 改 革 前 本 已 趨 弱 體 化, 而 在 國 府 強 勢 推 動 農 地 改 革 後, 地 主 階 層 再 次 遭 逢 瓦 解 性 的 打 擊, 而 使 得 地 主 階 層 更 是 逐 漸 趨 於 崩 解 那 為 何 這 個 早 已 弱 體 化, 而 在 1953 年 只 能 被 迫 接 受 農 地 改 革 的 傳 統 地 主 階 層, 卻 竟 隨 即 可 在 1954 年 獲 得 政 治 權 力 的 大 幅 提 升, 並 有 能 力 迫 使 過 去 這 些 反 對 論 述 研 究 者 眼 中, 這 個 在 1950 年 代 擁 有 極 強 政 策 自 主 性 的 外 來 政 權 必 須 對 地 主 階 層 的 利 益 做 出 退 讓, 進 而 導 致 隔 年 市 地 改 革 的 失 敗? 筆 者 認 為 不 論 是 過 去 官 方 論 述 裡 一 直 無 法 解 釋 在 同 一 階 段 推 動 的 改 革, 為 何 農 地 改 革 能 夠 迅 速 獲 得 成 功, 而 市 地 改 革 卻 只 能 是 長 期 未 竟 的 改 革 志 業 ; 又 或 是 者 是 承 襲 官 方 論 述 對 農 地 與 市 地 改 革 的 基 本 敘 事 架 構 與 評 斷, 而 採 取 強 國 家 與 弱 社 會 替 代 性 詮 釋 架 構, 而 在 1990 年 代 後 逐 漸 成 為 主 流 的 反 對 論 述, 在 解 釋 農 地 與 市 地 改 革 成 敗 之 辨 時 所 產 生 的 內 在 矛 盾 主 因 皆 來 自 於 他 們 對 當 時 國 府 政 權 性 質 與 自 主 性 的 共 享 假 定, 亦 即 國 府 政 權 在 1950 年 代 初 期 推 動 各 項 改 革 2

23 時 具 有 相 當 高 的 自 主 性, 而 在 當 時 國 府 進 行 黨 務 改 造 運 動 後, 主 要 採 取 以 黨 領 政 方 式 來 強 勢 的 推 動 各 項 政 治 決 策 與 實 施, 然 而 當 他 們 採 取 這 個 基 本 假 定, 並 企 圖 藉 由 成 功 的 農 地 改 革 的 歷 史 事 件, 回 頭 證 成 這 個 假 定, 卻 在 面 對 隨 之 而 來 失 敗 的 市 地 改 革 時, 產 生 無 法 提 出 合 理 解 釋 的 困 境 與 矛 盾 因 此 本 文 的 研 究 目 的 與 發 問, 首 先 在 於 透 過 豐 富 一 手 檔 案 資 料 的 交 互 檢 證 與 運 用, 挑 戰 並 推 翻 過 去 官 方 與 反 對 論 述 所 共 享 的 那 套 關 於 成 功 的 農 地 改 革 與 失 敗 的 市 地 改 革 的 政 策 研 議 與 立 法 的 歷 史 敘 事 架 構 ; 其 次 則 是 透 過 筆 者 對 農 地 與 市 地 改 革 決 策 過 程 的 歷 史 敘 事 重 建, 重 新 理 解 與 掌 握 當 時 國 家 社 會 在 重 大 改 革 決 策 上 的 互 動 關 係, 以 挑 戰 過 去 官 方 與 反 對 論 述 共 享 對 於 1950 年 代 國 府 政 權 性 質 某 種 強 國 家 與 弱 社 會 的 概 念 假 定, 並 分 析 當 時 不 同 行 動 者 ( 高 層 決 策 者 技 術 官 僚 本 省 政 治 菁 英 與 地 主 階 層 等 ) 捍 衛 其 自 身 立 場 的 政 治 論 述 及 其 實 質 政 治 影 響 力, 及 他 們 在 政 治 決 策 結 構 裡 的 互 動 關 係 ; 最 後 則 是 透 過 重 新 掌 握 農 地 與 市 地 改 革 各 自 制 度 變 革 的 內 涵, 建 立 這 個 階 段 農 地 與 市 地 改 革 的 內 在 制 度 架 構 聯 繫, 提 出 城 鄉 土 地 雙 軌 制 度 的 分 析 視 角, 重 新 評 價 1950 年 代 的 土 地 制 度 改 革 對 臺 灣 戰 後 空 間 發 展 模 式 與 治 理 體 制 危 機 的 長 期 性 影 響 本 文 所 使 用 的 檔 案 史 料, 在 數 位 典 藏 資 料 部 分, 將 以 現 由 國 史 館 典 藏 並 已 開 放 使 用 的 陳 誠 副 總 統 檔 案 臺 灣 省 政 府 地 政 處 檔 案 為 主, 並 輔 以 臺 灣 省 諮 議 會 所 藏 的 臺 灣 省 臨 時 省 議 會 檔 案 ; 而 在 當 時 農 地 與 市 地 改 革 法 案 的 審 議 與 討 論 資 料 運 用 部 分, 則 包 括 立 法 院 院 會 審 議 階 段 的 立 法 院 會 會 議 速 紀 錄 立 法 院 會 議 議 事 日 程 議 事 錄 立 法 院 公 報 等 三 類 官 方 刊 物 的 相 關 資 料, 臨 時 省 議 會 的 討 論 記 錄 部 分, 則 參 考 當 時 由 臨 時 省 議 會 根 據 歷 次 大 會 會 議 記 錄 所 彙 編 的 臺 灣 省 臨 時 省 議 會 大 會 專 輯 ; 有 關 當 時 國 民 黨 黨 務 系 統 的 相 關 討 論 記 錄, 除 了 參 酌 高 層 決 策 者 蔣 中 正 陳 誠 的 個 人 檔 案 日 記 與 回 憶 錄 外, 則 輔 以 當 時 中 央 委 員 會 秘 書 處 編 輯 的 中 國 國 民 黨 中 央 改 造 委 員 會 會 議 決 議 彙 編 中 國 國 民 黨 第 六 屆 中 央 執 行 委 員 會 常 務 委 員 會 會 議 紀 錄 彙 編 四 十 一 四 十 二 年 度 反 共 抗 俄 總 動 員 運 動 會 報 紀 錄 彙 編 等 三 套 會 議 記 錄 彙 編 官 方 出 版 刊 物 部 分, 則 包 括 當 時 直 接 參 與 或 協 助 推 動 的 相 關 官 方 機 構 ( 如 農 復 會 省 府 地 政 局 等 等 ), 在 1950 年 代 推 動 改 革 工 作 期 間 所 出 版 的 工 作 報 告 與 資 料 彙 編 ; 而 在 當 時 作 為 實 際 參 與 推 動 改 革 工 作 的 高 層 決 策 者 技 術 官 僚 與 本 省 政 治 菁 英 等 的 個 人 看 法 部 分, 則 是 輔 以 這 些 親 身 參 與 者 的 日 記 回 憶 錄 與 訪 談 記 錄 等 相 關 資 料, 其 中 比 較 重 要 的 包 括 後 來 由 秦 孝 儀 等 人 根 據 蔣 介 石 日 記 及 其 個 人 檔 案 所 彙 編 的 總 統 蔣 公 大 事 長 編 初 稿, 及 陳 誠 在 生 前 口 述, 在 近 年 由 國 史 館 重 新 編 輯 出 版 的 陳 誠 先 生 回 憶 錄 - 建 設 臺 灣, 最 後 則 是 包 括 當 時 作 為 本 省 地 主 階 層 指 標 性 人 物 的 林 獻 堂, 在 近 年 由 其 後 人 蒐 集 後 全 數 捐 贈, 交 由 中 研 院 臺 史 所 進 行 編 註 出 版 的 灌 園 先 生 日 記 ; 在 呈 現 與 分 析 不 同 改 革 方 案 之 間 的 論 爭 時, 除 了 參 考 前 述 相 關 檔 案 資 料 外, 也 同 時 輔 以 當 時 相 關 參 與 者 在 幾 份 重 要 刊 物 ( 土 地 改 革 中 國 內 政 臺 灣 建 設 月 報 等 ) 所 發 表 的 相 關 文 章 作 為 參 考 3

24 第貳章 妥協的改革 實施耕者有其田政策與農地所有權的現代化 在國府官方論述的歷史建構裡 1950 年代的農地改革因被視為戰後初期一 項重要且成功的政經改革措施 有其舉足輕重的歷史定位 而在官方論述裡指 出 國府之所以會積極在戰後初期想要迅速推動農地改革 主因是來自於要盡快 改善土地的分配與利用 以提高農民的生活水準 一方面促使農業獲得進一步發 展 另一方面使得傳統農村地主階層將資金轉向投入工業發展 並以 溫和 不 流血的農地改革 作為建設臺灣為三民主義模範省的重要改革基礎 循此作為與 共產中國暴力土地革命路線 的強烈對照 以便爭取廣大的中國農民階層與國 際輿論的政治支持 而在 1980 年代末期 因臺灣戰後長期以來的威權統治體制逐漸鬆動 反對 運動逐漸興起之後 開始有大量的反對論述對於過往官方論述所建構的農地改革 歷史敘事進行研究 批判與反省 這一個階段的反對論述基本上是在當時 強國 家 弱社會 的分析架構下 試圖挑戰與重寫過去官方版本的農地改革歷史敘述 但是筆者在本章將指出 這些反對論述其實並未能透過扎實的歷史研究 真 正有力且成功挑戰了過往官方論述所建構農地改革的基本史實 反而是選擇在隱 然接受官方論述關於成功推動農地改革的基本歷史敘述下 企圖在前述架構下以 所謂 國民黨外來政權 與 弱體化本省地主階層 的分析架構 僅在動機 能 力與結果影響等層面上 提出一套與官方論述不同的解釋版本 包括了這個 國 民黨外來政權 何以會想在臺灣實施農地改革 動機 又為何能夠迅速獲得成 功 能力 而這個 成功推行的農地改革 究竟對外來政權在臺灣的統治基礎 與本省政治菁英與地主階層產生何種影響 結果 本章將首度同時利用國史館 立法院與臨時省議會等相關機構所藏關於 實 施耕者有其田條例草案 研議與立法過程的一手檔案資料 並輔以當時各級官方 出版刊物與後來相關參與者的回憶錄與訪談資料 透過重建對於這場國府與 本 省政治菁英與地主階層妥協的農地改革 之政策研擬與決策角力的歷史敘述 分 析當時不同行動者與政治勢力 高層決策者 不同部門的技術官僚與本省地主階 層 在推動農地改革立法的立場分歧 及其在各個階段衝突與妥協的決策過程 以前述重建關於耕者有其田決策過程的歷史敘述做為基礎 筆者將試圖挑戰 與顛覆過去官方與反對論述在不同的詮釋架構下 卻共同建構一幅國府在戰後初 期 成功推動農地改革的歷史圖像 並指出過往官方與反對論述共同認為成功 的農地改革 過程並不順利 結果並沒有那麼成功 而僅不過是國府與本省地主 階層高度妥協下的修正版本 最後筆者將從 農村土地所有權制度變革與重分配 的角度 重新檢視這個妥協的農地改革對於 傳統地主佃農制度 的實際衝擊程 度 並透過採取 戰後城鄉空間發展架構下的產權制度變遷與土地市場運作 所 4

25 開展的歷史視野 另闢蹊徑的來重新理解農地改革對於臺灣戰後城鄉發展的長遠 影響 第一節 行政院 限田政策 的計劃雛型 國府在臺灣戰後初期推動農地改革的過程裡有兩股主導性的力量 其中一個 是在農地改革期間先後擔任省主席與行政院長的陳誠 他以作為國府當時僅次於 總統蔣中正的最高決策者的身分 因其個人的歷史經驗與政策認知之故 主動且 積極的在推動農地改革過程裡扮演主導性的角色 他並在蔣中正明確表態支持盡 快推動此政策的情況下 透過技術官僚的積極配合與協助 逐步在其任內推展農 地改革的相關工作 另一個主導性的力量便是來自於以農經和地政為主的技術官 僚群體 包括以主委蔣夢麟與土地組長湯惠蓀為首領導的農復會專家們 及在省 府地政局擔任局長的沈時可率領的地政技術官僚 他們多對於推動農地改革具有 積極態度與堅定意志 並透過以專業能力的基礎資料調查與政策方案評估 並輔 以人際網絡的動員與串連 協助最高決策者進行農地改革的政治決策與協商工 作 一 採行計口授田的改革綱要 在 1951 年初期 由行政院主導推動耕地減租條例立法 及省府主導推動公 有耕地放領的同時 國府高層即曾多次在國民黨中改會上 對貫徹耕者有其田政 策做出宣示 並一再催促省府盡快籌劃推動耕者有其田政策的準備工作 中央委 員會秘書處 並在 1951 年 4 月 19 日 中改會第 119 次會議的決議裡 初步決定推動 耕者有其田 的政策方針1 是 以移轉地主的私有出租耕地給予佃農與雇農 並透過給予地主適當的地價補償 一併促使其將土地資本移轉到工商業投資發展 藉以帶動國家的經濟發展 中央 委員會秘書處 同一時間行政院方面也已初步擬定了推動限田計劃 2 的時程與方案內容 當時預計最快在 1952 年中期完成地籍總歸戶工作與限田法 案的立法 並在 1952 年下半年開始正式推行限田政策 行政院在 1951 年 2 月便曾先指示內政部研擬限田條例草案呈報到院 中國 1 <湖北省政府委員會議主席指示摘鈔等 行政院院會院長指示摘鈔 土地改革部份共十條> 陳 誠副總統文物 國史館藏 典藏號 入藏登錄號 A 同一 時間 院長陳誠與省主席吳國楨也已針對減租後 接續推動扶植自耕農政策一案初步達成共識 陳誠在 1951 年 4 月 4 日的院會便說道 三七五減租考察團收穫極大 建議事項已紛轉各有關機 關分別辦理及研議 關於扶植自耕農一節 吳委員已表示對原則贊同 本席亦認為原則無問題 端在如何拿出好的辦法來實行 財政問題與技術問題均可獲得解決辦法 惟思想觀念問題最難解 決 對思想觀念不正確者 不易說服 只有在對國家 對人民有利益之大原則下 不計一切做下 去 訂出切實可行之具體方案來 以適應多數人民的願望 2 <臺灣省辦理公地放領地籍歸戶限田計畫工作概況> 陳誠副總統文物 國史館藏 典藏號 入藏登錄號 A 在這一份草擬於 1951 年的 地籍總歸戶與 限田工作計劃 裡 筆者註 該份報告並未註明擬定者與擬定時間 依據當時的組織職權猜想 應為農復會或地政局草擬 此草案除包含辦理地籍總歸戶與限田工作的時程規劃外 也已初步 設定此次辦理限田工作的徵收出租耕地面積預計要達二十萬甲 在徵收地價補償部分則是以現金 給付 土地實物債券與公營事業股票等三種 混合搭配的方式給付 5

26 內 政 月 刊 社,1951a: ), 國 府 高 層 在 黨 政 雙 方 皆 確 立 貫 徹 實 施 耕 者 有 其 田 方 針 後, 隨 後 則 由 院 長 陳 誠 於 同 年 5 月 4 日 農 民 節 大 會, 表 揚 全 省 模 範 農 民 代 表 時, 藉 這 個 面 向 臺 灣 農 民 群 眾 的 重 要 場 合, 進 一 步 對 外 公 開 宣 示, 減 租 政 策 作 為 實 現 耕 者 有 其 田 的 初 步 工 作 已 見 初 步 成 效, 國 府 在 初 步 完 成 減 租 工 作 後, 接 著 將 推 動 限 田 政 策, 以 完 成 國 父 耕 者 有 其 田 的 革 命 理 想, 建 設 臺 灣 成 為 三 民 主 義 模 範 省 ( 中 央 社 訊,1951/02/05: 第 一 版 ) 同 月, 陳 誠 便 飭 令 省 府 從 速 研 擬 限 3 田 條 例 草 案, 並 指 示 行 政 院 幕 僚 單 位 就 限 田 政 策 問 題 進 行 研 議, 在 提 出 草 案 要 點 後, 轉 呈 省 府 當 局 做 為 研 擬 草 案 之 參 考 ( 何 舉 帆,1974:22-23) 陳 誠 接 著 在 1951 年 9 月 出 版 的 如 何 實 現 耕 者 有 其 田 一 書 裡, 發 表 他 與 其 幕 僚 在 同 年 6 月 共 商 研 擬 的 臺 灣 省 私 有 農 地 改 革 綱 要 初 稿 ( 以 下 簡 稱 改 革 綱 要 ) 這 個 代 表 行 政 院 版 構 想 的 改 革 綱 要 裡, 基 本 上 已 確 立 之 後 國 府 推 動 政 策 的 事 前 準 備 工 作 私 有 耕 地 的 限 制 面 積 與 移 轉 辦 法, 及 地 價 償 付 與 攤 還 的 方 式 但 值 得 注 意 的 是 改 革 綱 要 裡 所 研 擬 的 基 本 方 針, 與 後 來 施 行 的 實 施 耕 者 有 其 田 條 例, 在 兩 項 原 則 上 有 重 要 的 歧 異, 就 是 對 私 有 出 租 耕 地 徵 收 後 的 分 配 方 式, 及 對 承 領 耕 地 是 否 採 取 嚴 格 管 制 其 使 用 的 限 制 1 耕 地 計 口 授 田 的 農 地 所 有 權 重 分 配 : 改 革 綱 要 裡 限 制 承 領 私 有 耕 地 最 高 面 積 標 準 是 以 業 佃 每 戶 的 家 戶 人 口 做 為 計 算 基 礎, 因 此 在 實 施 耕 者 有 其 田 前 的 準 備 工 作, 除 舉 辦 地 籍 總 歸 戶 外, 同 時 必 須 進 行 業 佃 家 戶 人 口 普 查, 便 於 以 此 做 為 耕 地 徵 收 與 放 領 時 的 參 考 基 準 意 即 改 革 綱 要 是 以 耕 地 計 口 授 田 的 方 式, 做 為 分 配 佃 農 家 戶 承 領 耕 地 面 積 的 計 算 基 礎, 不 只 是 限 制 地 主 所 能 保 留 的 耕 地 面 積 ( 限 田 ), 同 時 也 限 制 佃 ( 雇 ) 農 的 承 耕 面 積 ( 限 佃 ), 改 革 綱 要 便 明 確 規 定 當 大 佃 農 與 半 自 耕 農 承 領 超 出 計 口 承 領 的 耕 地 面 積 時, 得 由 政 府 代 為 將 向 地 主 徵 收 的 私 有 耕 地, 另 外 分 配 給 小 佃 農 與 雇 農 承 領 耕 作 ( 陳 誠,1951:73-76); 2 耕 地 農 有 農 用 狀 態 的 長 期 凍 結 : 改 革 綱 要 裡 規 定 佃 ( 雇 ) 農 在 第 一 年 攤 還 地 價 後, 雖 實 質 上 已 由 政 府 宣 布 其 取 得 耕 地 使 用 權 與 所 有 權, 但 暫 時 僅 能 取 得 耕 地 臨 時 承 買 執 照, 必 須 在 承 買 耕 地 全 部 地 價 繳 清 後, 才 能 憑 照 換 取 正 式 的 所 有 權 狀, 並 嚴 格 限 制 佃 ( 雇 ) 農 對 承 領 耕 地, 在 交 納 地 價 期 間, 除 合 法 繼 承 外, 非 經 主 管 機 關 核 准 者, 十 年 內 不 得 轉 讓 佃 ( 雇 ) 農 若 在 十 年 內 非 法 轉 讓 遭 查 獲 者, 政 府 除 可 隨 時 撤 銷 其 承 買 耕 地 之 權 利, 除 將 耕 地 收 回, 另 行 配 售 其 3 據 何 舉 帆 後 來 對 參 與 1950 年 代 土 改 工 作 之 追 憶, 雖 然 土 地 政 策 在 中 央 方 面 主 要 是 由 內 政 部 地 政 司 掌 管, 但 在 陳 誠 擔 任 行 政 院 長 任 內, 土 地 政 策 凡 是 須 經 行 政 院 核 定, 或 轉 送 立 法 院 審 議 立 法 的 法 規, 均 會 報 經 當 時 的 行 政 院 第 一 組 進 行 研 究 與 核 議 ( 何 舉 帆,1974:22-23) 此 外, 除 了 何 舉 帆 提 到 的 行 政 院 第 一 組, 做 為 陳 誠 在 土 地 政 策 研 議 上 重 要 的 直 屬 幕 僚 群 外, 在 陳 誠 出 任 院 長 前 後 所 成 立 直 屬 行 政 院 的 行 政 院 設 計 委 員 會, 在 當 時 也 廣 納 各 部 會 官 員 專 家 學 者 針 對 各 類 議 題 組 織 專 門 研 究 小 組, 其 中 便 分 別 設 立 土 地 與 市 政 兩 個 小 組, 廣 納 國 內 農 經 市 政 與 地 政 界 的 官 員 與 學 者 參 與, 針 對 國 府 的 土 地 政 策 研 擬 草 案 行 政 院 設 計 委 員 會 在 1954 年 底 之 後 便 改 制 為 光 復 大 陸 設 計 研 究 委 員 會 ( 薛 月 順,2005a: ; 行 政 院 設 計 委 員 會 秘 書 處,1954) 6

27 他佃 雇 農外 原佃 雇 農已繳納之地價也不予發還 附加以嚴厲的懲罰機 制 以便在扶植自耕農工作後的十年內 長期 強制凍結 耕地所有權的均質化 及其 農地農用 的使用狀態 陳誠 院長陳誠及其幕僚原提出的 改革綱要 所採取耕地 計口授田 與 農有 農用 辦法 不只針對地主可保留的耕地面積做出限制 限田 也針對臺灣省 當時在所謂 耕者多 耕地寡 的條件下 避免因為實施 限田不限佃 的限田 政策後 使得在過去臺灣農村社會承租耕地面積不均的既存租佃關係下 而將半 自耕農與大佃農 小佃農與雇農之間原本承租耕地分配不均的情況 透過消滅業 佃關係轉變成所有權直接移轉 予以 法制化的追認 可見行政院當時曾希望透過採取 限田 同時 限佃 的方案 避免過去承 租較多出租耕地的半自耕農與大佃農 在實施限田政策後反而可能成為 新興農 村地主階層 的不合理狀況 並對承領耕地農戶在地價繳清前的變更使用與移轉 行為 制訂嚴厲的懲罰機制 藉以有效的 長期凍結 耕地所有權分配與農地農 用的狀態 以確保實施限田政策的成果維持 相較於後來國府因未能同時辦理業佃家戶人口數調查 而在 實施耕者有其 田條例 裡並未限制現承耕佃農所能承領耕地面積 而是為求 迅速 和平且穩 定 的透過既存業佃關係的依據 直接在 業主 與 佃戶 間直接進行所有權 移轉 這個行政程序上的簡便方式 從而導致後來確實產生部分半自耕農與大佃 農透過承領大量耕地成為 新興農村地主 而也同時產生小佃農承領耕地面積 不足 與多數雇農無法承領到耕地的農戶階級再分化情況 及後來條例裡對承領 耕地於繳清地價後 允許移轉給他人作為自耕 工業與建築使用的規定 造成在 耕者有其田政策實施的同一年裡 隨即產生大量承領耕地變更與移轉為市地使用 的土地市場交易趨勢4 因此相對而言 1951 年行政院版的 改革綱要 顯然對佃 雇 農在承領 耕地面積與限制承領地使用和所有權狀態這兩點上 選擇採取比後來施行的條例 更為嚴密的限制與規範 以尋求達成耕地所有權徹底重分配的效果 並透過嚴格 的使用管制 推進農村社會關係與所有權分配的徹底改革 二 限田是否 限佃 的爭論 相對院長陳誠及其幕僚所草擬的 改革綱要 預計採取 耕地計口授田 的計算基礎 落實 限田同時也限佃 的政策方針 在 1951 年 2 月曾奉行政院 命令 先行針對實施限田政策進行研議的內政部地政司與地政局的技術官僚 卻 對實施耕者有其田政策時 是否應一併限制佃農承領耕地面積 限佃 一項 有 4 此處所指出 實施耕者有其田條例 裡 限田不限佃 與 承領耕地使用和移轉管理 的兩項 規範 在實施後對農戶階級分化與農地變更使用所產生的土地投機問題 筆者將在本章結論部分 進一步深入探討其所產生的影響 7

28 著與 改革綱要 截然不同的立場 其實大佃農與半自耕農在既存業佃關係下承租較多出租耕地所產生的問 題 早在推動減租階段就已成為爭議與辯論的焦點 當時部分參與減租工作的基 層地政技術官僚 省參議員與報社記者等 就曾分別對減租政策裡採取 限租不 限佃 立場 所產生大佃農與半自耕農在減租後獲得極高的作物收益分配利益 甚而使其生活條件超越一般弱勢小地主的問題 多次提出質疑 並曾提案要求國 府在繼續推動減租政策的同時 應嚴格限制佃農承租面積 以免使大佃農成為新 興農村地主階層 但當時負責減租研擬與推動工作的地政局 最後則是從 家戶人口數多寡 與 耕地等則優劣 的角度 否定了當時臺灣農村社會裡有所謂 大佃農爭議 的問題存在 從而迴避各界指出應設法解決 大佃農爭議 的呼求 而時任內政 部地政司長的劉岫青 便曾根據參與三七五減租考察團的經歷 在 1951 年 3 月 間發表專文 在回應推動耕地減租過程裡產生的問題時 嚴正否認推動減租後 有所謂 小地主困境 與 大佃農爭議 的問題產生 劉岫青甚至指出所謂 大佃農爭議 其實是本省地主階層惡意捏造 企圖 造成佃農間階級分化與對立的手段 做為破壞政府持續推動減租政策的有計劃性 陰謀 地主自己也覺得 想在三七五減租條例中 單單增加條款允許小地主收 回自耕 事實恐難辦到 於是提出限制大佃農的補充要求 大意是大佃農耕 種面積四 五甲 乃至於十餘甲水田 其生活之優裕已經遠超過地主 不能 謂非有失事理之平 對於此種大佃農 法律應限制其耕地之面積 其超過限 額之部分 應分別配租予小地主之佃農 而由小地主收回其自有之出租土地 如此高唱入雲之 限田 變成 限佃 新竹縣有一家耕種水田九甲之佃農 據說就是所謂標準 大佃農 經過實地訪問 其全家人口有三十六人之多 勞力尚有剩餘 如按人口計算耕地之數量 實與小佃農無何差別 所謂大佃 農事實上並不存在 是地主階層幻想出來的虛構 他們的企圖 是想使小佃 農向大佃農進攻 自己則置身事外 藉口自耕 收回土地 以破壞三七五減 租的貫徹 劉岫青 筆者注意到當時多位負責籌劃與執行減租政策的官員 學者5 對是否存在 大佃農爭議 的問題 從推動減租政策 到開始研議限田政策階段 多皆抱持 著否定的立場 劉岫青 董文琦 沈時可 蕭錚 內政部在 1951 年初接獲行政院指示研議限田辦法後 曾於 同年 3 月 6 日邀集學者 官員 針對減租後進一步的農地改革辦法舉行座談 當 5 包含當時負責籌劃與推動農地改革的行政院政務委員董文琦 地政司長劉岫青 地政局長沈時 可 及身兼臺灣土地銀行董事長與中國地政研究所長的蕭錚 8

29 時部分出席人員便認為限田政策 常被人誤解為要同時限制佃農承領耕地面積 限佃 實際上限田政策應該只限制不自任耕作的地主不應該占有過多耕地 而由政府出面將地主持有超額的出租耕地徵收 分配給佃農 藉以扶植佃農成為 自耕農 中國內政月刊社 1951a 劉岫青在研擬限田政策的初期 在 大佃農爭議 問題的立場 則是延續其 從參與耕地減租考察團時觀察所得的看法 在撰文討論限田政策時 他便認為以 當時臺灣佃農家戶人口數計算的承領耕地面積而言 基本上佃耕的型態還是屬於 小農經營的規模 因此若有人提出所謂 限田應同時限佃 的看法 純粹是從呼 應地主階層利益的立場出發 希望藉此挑動佃農間的衝突 阻擾限田政策的推動 6 劉岫青 1951d 而在接下來國府推動耕者有其田政策的過程裡 從各階段的草案研擬與審 議 一直到後來實施的過程裡 推動扶植自耕農政策的同時 是否限制大佃農與 半自耕承領的耕地面積 及出租耕地徵收放領後 弱勢小地主的生計是否受到嚴 重衝擊與如何處理的各種問題7 將會一再成為條例立法與實施過程的爭辯焦 點 接著在第二個階段 在省府研擬與臨時省議會討論 扶植自耕農條例草案 時 實施耕者有其田政策裡的 小地主困境 與 大佃農爭議 的問題 將會再 一次成為各方勢力激烈角逐的議題戰場 第二節 扶植自耕農條例條例草案 的研擬 日本土改考察與辦理地籍總歸戶 一 日本土改考察的影響 農地改革在組織權則上 雖屬中央政府的權限 但從推動減租 公地放領到 實施耕者有其田的過程 省府地政局在研擬草案與執行督導的工作裡 都扮演極 為關鍵的角色 董中生 省府在奉行政院命令從速研擬限田方案 後 便委由地政局主導起草 扶植自耕農條例草案 與籌劃相關準備工作 地政 6 茲將劉岫青當時所著 論臺灣限田問題 裡 與大佃農爭議問題有關的段落節錄如下 臺灣 限田既屬急要之圖 但還有若干地主的應聲蟲 將限田問題轉移目標 以為減租以後小地主已 不似大佃農 主張限制大佃農之耕作面積 並令退還限外之佃耕地 交回小地主自耕 而完全 不解佃農的佃耕面積乃一農場經營的耕作面積 且事實上今日臺灣佃農耕作面積 由於整個農業 所追求的主要是為家庭生活得以維持 家族勞力得到出路 仍然囿於小農經營的規模 並無 大 佃農的存在 提出限佃的用意完 全在若干地主想借此挑動起佃農間的傾尬 阻擾減租限田 政策的循序漸進 而自己卻置身事外 收到漁翁得利的效果 其用心至為險惡 對此我們應該 特別提高警覺 劉岫青 1951d 不過劉岫青當時也曾指出 設定地主保留耕地面積 的標準時 應該將不同區域的地目與等則差異因素納入考量 7 <湖北省政府委員會議主席指示摘鈔等 行政院院會院長指示摘鈔 土地改革部份共十條> 陳 誠副總統文物 國史館藏 典藏號 入藏登錄號 A 陳誠 當時在行政院會裡 1951 年 2 月 也曾就減租後引起小地主困境的爭議 嚴正答覆本省地主階 層出身的政務委員蔡培火 表示他堅定支持減租政策推行的立場 蔡委員所提小地主生活保障 問題 實為一實際問題 可另行專案研究 惟研究此一問題時 須從大處觀察全般利害 不宜只 見局部利害 在一種有利全民之制度實行之初 自不免使某一部分人稍受影響 但不可冠以 大 地主 小地主 之名稱 以為藉口 倘某一部分之生活真成問題 政府自應另謀求補救之道 斷不宜以此牽涉到政策 9

30 局除了根據推動減租與公地放領的經驗與衍生的問題 作為研擬 扶植自耕農條 例草案 內容的參考 另外局長沈時可也在盟軍駐日最高司令官麥克阿瑟將軍的 邀請下8 向國府高層報請組織 日本土地改革考察團9 於 1952 年春天10 赴日 考察日本土改的執行過程與問題 張力耕 林獻堂 2012c 沈時可於日後追憶當時研擬扶植自耕農案工作時 曾表示赴日考察過程裡 他們盡其所能的希望直接訪談當地的地主與佃農11 以便實際瞭解日本推行土改 工作採取辦法的影響與問題 他們這次赴日考察土改成敗的經驗 確實也對後來 推動實施耕者有其田的準備與研擬 有直接的影響 沈時可 圖 2 1 地政局長沈時可與農復會土地組 副組長黃通等人赴日考察土改時 曾受邀與因病赴日 8 <盟軍總部麥克阿瑟將軍函復日本土地改革情形> 臺灣省政府地政處檔案 國史館藏 典藏 號 入藏登錄號 A 9 日本土改考察團是由當時主導研議與推動耕者有其田政策的相關機構人員參與 包含地政局長 沈時可 農復會土地組副組長黃通 臺灣土銀總經理陳勉修等三人 張力耕 沈時可在其所記述的 土地改革工作紀實 一文中 將赴日土改考察團的時間誤記為 1952 年冬天 筆者認為這與後來地政局與農復會參照其赴日考察土改經驗 負責研擬 扶植自耕農 條例草案 內容的先後時序不符 省府與農復會研擬草案是在 1952 年夏天 而根據林獻堂 1952 年日記所載 沈時可等約莫是在 1952 年 2 月中旬時抵達日本 然後經過兩個星期的實地考察後 於 3 月上旬結束考察回到臺灣 期間沈時可等人曾四次與本省籍大地主林獻堂碰面 就國府推動 耕者有其田政策 問題交換意見 林獻堂 2012c 沈時可曾表示赴日考察的過程裡 日方接待人員雖熱情接待引導 但對沈時可等人希望有機 會直接與地主 佃農訪問一事 則是多番阻撓 沈時可等乃於考察行程裡 多次藉機與可接觸到 之地主 佃農們進行訪談 以便實際瞭解日本政府推動土改時採行的各項做法 對於地主與佃農 等當事者所產生的影響與問題 沈時可 根據朱旭華研究 農復會土地組是 1949 年 6 月在大陸時期第一次改組時所成立的 最初名為 土地制度改革組 而後在 1950 年 2 月改組時 更名為 土地組 其後在 1952 年 2 月再次更 名為 土地改革組 之後在 1957 年 3 月再次改組時 與原先的農業經濟組合併 改組為 農業 10

31 的本省籍大地主林獻堂聚餐留影 資料來源 土地改革月刊 日本土改考察的經驗影響了後來地政局研擬 扶植自耕農條例草案 的四項 立法原則 1 佃戶承領耕地的優先順序 日本推行土改時 對徵收 農地 13的放領方 式 採取的是 農戶登記許可制度 因日本政府在推動土改前對土地狀況並未 再次進行詳細調查 因此後來常發生在同一塊 農地 上 同時來申請的農戶高 達七 八人之多 產生許多農戶競爭承領同一塊 農地 的問題發生 造成承領 農戶與辦理放領工作單位之困擾 因此後來地政局研擬的草案 在考量農戶承領 耕地問題時 為避免發生承領時的競爭與困擾 便將農戶承領耕地優先順序的原 則問題納入考量 規定以辦理地籍總歸戶後 既存租佃關係下的現耕佃農與雇農 為優先放領對象 土地改革月刊社編輯部 1952c 20 2 地主保留地的保留標準 日本推行土改時 對於全國地主所有土地 並 未有完整的統計資訊 因此對於在鄉地主保留地的部分 僅能採取分鄉統計的方 式進行 表面看起來合理 但實際上則發生兩項問題 其一是農地等則的問題 不同鄉地主保留相同面積之 農地 可能因為 農地 等則的差異 而造成實 質保留 農地 收益與價值的落差 其次則是以 鄉界 為硬性劃定標準 造成 許多地主無法保留居住所在地鄰近的 農地 造成許多地主的不滿與執行工作 的困擾 因此地政局在草擬條例時便將建立在鄉地主保留地的保留與選取標準納 入考量 規定以地目等則為計算保留地之換算基準 並且不強制以 鄉界 做為 保留地選取的標準 而是納入地主保留地與地主住所遠近距離的因素 作為衡量 的標準14 3 地價補償以 土地實物債券 償付作為配套辦法 日本對徵收地主 農 地 的地價補償主要是以 現金償付 的方式為主 但是因為當時日本戰敗 國 內經濟凋零 通貨膨脹問題嚴重造成幣值跌落 使得 現金 補償的方式 無形 中壓低地主所獲得的實際補償價值 引起小地主生活之困境與不滿情緒 因此地 與土地經濟組 之後則是在 1958 年 8 月改組時撤銷 朱旭華 1992 附表 1-2 農復會組織變遷 圖 筆者之後在本論文行文時則一律以 農復會土地組 簡稱之 13 日本土改所涉及的地目與範圍 實際上遠較後來臺灣在 1953 年所實施的耕者有其田政策更為 廣泛 臺灣實施耕者有其田的地目範圍 主要僅限於耕地 包含水田與畑地 日本土改則是除 耕地之外 另外也將牧地與荒地納入徵收與放領的範圍 休茲 因此筆者在本 文提及日本土改時所徵收的土地時 將特別以 農地 代稱 14 地政局草案與後來立法院通過的 實施耕者有其田條例 裡 都僅以耕地等則面積的換算方 式做出規範 但實際上並未對地主保留地與地主住所遠近的關聯性問題提出說明 將地主保留地 與地主住所關聯性納入規範 是在 實施耕者有其田條例臺灣省施行細則 第二章第三十條裡才 有的規定 依本條例第十條為保留耕地時 依左列順序辦理 並已耕地距離地主住所遠近 佃 農經濟狀況及土地利用等條件標準核定之 一 在鄉耕地 二 在縣不在鄉耕地 三 不在縣耕 地 前項保留順序為避免耕地分割 保持坵形完整 得變更之 湯惠蓀 雖 然施行細則規範了將地主住所遠近納入保留地選擇的考量 但是後來在地方政府與租佃委員會實 際辦理計算地主保留地工作時 仍有地主表示保留地擇取標準與結果 對地主來說並不公平的問 題發生 11

32 政 局 當 時 便 更 進 一 步 確 立 了 將 對 於 徵 收 出 租 耕 地 的 地 價 償 付 機 制, 以 土 地 實 物 債 券 搭 配 現 金 給 付 15 的 方 式 辦 理 4 規 定 都 市 計 劃 區 出 租 耕 地 免 徵 : 沈 時 可 等 人 於 日 本 考 察 期 間, 曾 於 奈 良 偶 遇 一 位 地 主, 地 主 知 其 沈 時 可 等 人 此 行 為 考 察 日 本 經 驗, 以 便 做 為 之 後 回 臺 灣 推 動 農 地 改 革 之 參 考, 因 此 便 邀 沈 時 可 等 前 往 該 地 主 住 所, 地 主 便 向 沈 時 可 等 表 示 因 日 本 政 府 對 於 地 主 保 留 地 強 制 以 在 鄉 土 地 為 保 留 標 準, 而 對 已 被 劃 定 為 都 市 計 劃 區 內 的 出 租 農 地, 但 尚 未 建 築 房 屋 者 並 未 准 予 保 留, 從 而 產 生 許 多 佃 農 於 承 領 該 類 農 地 後, 很 快 便 將 農 地 以 高 出 原 承 領 價 格 數 十 倍 的 金 額 轉 讓 出 售, 或 是 逕 自 變 更 作 為 建 地 或 工 廠 用 地 使 用, 使 得 佃 農 獲 得 高 額 地 價 暴 利, 而 使 得 地 主 蒙 受 莫 大 損 失 16 沈 時 可 提 到 自 己 返 臺 後, 將 此 種 情 況 報 予 政 府 高 17 層, 允 許 地 主 將 凡 是 位 於 都 市 計 劃 實 施 範 圍 內 的 出 租 耕 地 都 免 予 徵 收, 以 免 引 起 本 省 地 主 階 層 的 反 彈 與 實 施 上 的 糾 紛 爭 議 當 時 沈 時 可 等 人 透 過 赴 日 考 察 後, 所 進 一 步 摸 索 出 的 這 四 項 政 策 原 則, 都 分 別 被 地 政 局 和 農 復 會 納 入 條 例 及 其 施 行 細 則 的 條 文 內 容 但 在 研 擬 規 定 都 市 計 劃 實 施 範 圍 出 租 耕 地 一 律 免 徵 的 條 文 規 範 上, 我 們 可 以 看 到, 作 為 主 導 草 案 研 擬 的 地 政 局, 顯 然 已 經 透 過 考 察 日 本 土 改 的 經 驗, 注 意 到 都 市 計 劃 區 及 其 近 郊 耕 地, 在 變 更 使 用 ( 或 出 售 ) 為 建 築 或 工 廠 用 地 的 潛 在 趨 勢 與 高 額 暴 利 ( 即 都 市 內 與 周 邊 耕 地 作 為 準 都 市 建 設 用 地 的 情 況 ), 因 此 當 時 若 選 擇 將 此 類 出 租 耕 地 予 以 全 面 強 制 徵 收 放 領, 之 後 可 能 引 起 本 省 地 主 階 層 因 失 去 龐 大 由 農 轉 市 土 地 交 易 價 值 利 益 的 強 烈 政 治 反 彈, 因 此 在 避 免 擴 大 實 施 徵 收 放 領 範 圍, 之 後 可 能 產 生 的 阻 礙 與 爭 議 的 考 量 下, 地 政 技 術 官 僚 已 經 策 略 性 的 先 將 都 市 計 劃 實 施 範 圍 出 租 耕 地 納 入 免 徵 範 圍, 作 為 之 後 與 本 省 地 主 階 層 談 判 的 籌 碼 15 地 政 局 草 案 第 十 三 條 有 針 對 地 主 被 徵 收 耕 地 所 屬 類 型 與 面 積 大 小, 分 別 做 出 以 現 金 土 地 實 物 債 券 與 公 營 事 業 股 票 搭 配 補 償 的 不 同 配 套 方 案, 大 致 上 的 原 則 是 全 額 現 金 補 償 小 地 主 ( 田 地 一 甲 與 畑 地 兩 甲 以 下 者 ), 而 大 中 地 主 等 則 是 以 比 例 不 一 的 土 地 實 物 債 券 搭 配 公 營 事 業 股 票 的 方 式, 鼓 勵 大 中 地 主 將 離 農 的 土 地 資 本 轉 投 入 工 商 業 發 展 詳 細 對 於 各 種 耕 地 徵 收 類 型 的 補 償 方 式, 可 以 參 見 刊 載 在 土 地 改 革 上 的 地 政 局 版 扶 植 自 耕 農 條 例 草 案 ( 土 地 改 革 月 刊 社 編 輯 部,1952c:20) 16 都 市 計 劃 區 及 其 邊 緣 地 區 出 租 耕 地 是 否 徵 收 放 領 問 題, 後 來 在 實 施 耕 者 有 其 田 條 例 的 立 法 與 執 行 過 程 裡, 也 成 為 國 府 地 主 與 佃 農 間 角 力 的 關 鍵 問 題, 然 而 當 時 過 程 裡 討 論 的 焦 點, 主 要 還 是 環 繞 在 是 否 徵 收 放 領 的 問 題, 至 於 國 家 介 入 辦 理 徵 收 後, 是 否 有 可 能 將 其 部 分 收 歸 市 有 土 地, 藉 以 配 合 都 市 規 劃 與 工 商 業 建 設 的 方 向, 一 直 並 未 出 現 在 當 時 討 論 裡, 主 要 討 論 的 導 向, 反 而 成 為 耕 地 變 更 使 用 是 否 允 許, 以 及 變 更 後 的 利 益 由 誰 取 得, 如 何 分 配 的 衝 突 17 沈 時 可 於 回 憶 錄 裡 記 述 有 關 於 都 市 計 劃 實 施 範 圍 耕 地 免 徵 問 題 時, 寫 到 簽 呈 給 高 層 予 以 免 徵 的 範 圍 是 都 市 計 劃 實 施 範 圍 內 之 出 租 耕 地 ( 沈 時 可,1995:8), 但 地 政 局 在 5 月 所 呈 報 省 府 會 議 裡 的 扶 植 自 耕 農 條 例 草 案 第 九 條 關 於 免 予 徵 收 耕 地 條 件 的 規 定 裡, 實 際 上 則 是 都 市 計 劃 實 施 範 圍 內 耕 地 ( 土 地 改 革 月 刊 社 編 輯 部,1952c:20), 而 最 後 由 立 法 院 所 通 過 的 實 施 耕 者 有 其 田 條 例, 則 是 修 正 為 業 經 公 布 都 市 計 劃 實 施 範 圍 內 之 出 租 耕 地 當 時 法 學 者 謝 兆 吉 曾 在 實 施 耕 者 有 其 田 條 例 釋 論 一 書 裡, 針 對 地 主 位 在 都 市 計 劃 實 施 範 圍 內 之 非 出 租 耕 地 是 否 徵 收 放 領 一 案 做 出 解 釋, 他 認 為 應 不 能 適 用 條 例 之 免 徵 規 定 ( 謝 兆 吉,1953:26-27) 但 對 於 都 市 計 劃 實 施 範 圍 內 非 出 租 之 耕 地 是 否 徵 收 放 領 的 問 題, 在 後 來 實 際 徵 收 放 領 工 作 上 則 是 傾 向 擴 大 免 徵 12

33 這一點我們可以從當時 臺灣省扶植自耕農條例草案 在臨時省議會討論階 段 引起本省地主階層的批評與質疑時 沈時可在回應省議員時便明確指出省府 草案相較於日本土改方案 已經在保留面積與都市範圍出租耕地保留條件部分 對於本省地主階層的利益多所考量與退讓 沈時可 因為原先在省議會審查時 已有議員提出質問沈時可有關日本 實施辦法 日本究竟保留若干 經沈時可說明 日本在鄉間不問地目等則均 保留一町步 不在鄉間者 即在鄉間無土地 在其他鄉鎮即使有千萬町步 亦不得保留 如今臺灣已將在都市土地所有未作建築者 均得保留 並可以 收回建造 較之日本已經優厚得很多 因此稍有爭辯 即行通過 張力耕 此外 赴日土改考察團經驗的另一個重要影響 則是使得地政局與農復會希 望避免之後辦理出租耕地徵收放領時 發生先前日本土改實施過程裡有所謂眾多 農戶競爭承領同一塊耕地的問題與爭議 所以在制定徵收放領的原則與方法上 後來由地政局在農復會協助辦理全省地籍總歸戶的方式 以有效掌握當時臺灣私 有出租耕地的既存業佃關係資料 作為日後辦理出租耕地徵收放領時 在業佃間 辦理所有權直接移轉的主要依據 這個階段地政局與農復會所確立 扶植自耕農 工作的徵收放領原則 是以 既存租佃關係下 耕地所有權 在業佃雙方之間的直接移轉 也可以說是由原承 耕者得以優先承領該塊耕地 這也直接的導致後來由政府部門所研議的各類方 案裡 基本上都已排除同時推行 限佃 的政策選項 以及這項選擇背後所蘊含 必須同時改革既存農村社會裡的耕地經營規模 與進行耕地所有權徹底重分配的 過程 所可能造成國府在企圖推動耕者有其田政策時 必須承擔龐大的行政負 擔 社會衝擊與政治反彈 二 辦理地籍總歸戶的意涵 由湯惠蓀領導的農復會土地組18早先曾於 1950 年 10 月為改革臺灣省地籍制 度19 及接著準備實施進一步農地改革工作起見 曾與國府高層商榷辦理地籍總 歸戶工作 之後便與地政局及各縣市政府地政人員進行多次討論 並到各地的地 政事務所與鄉鎮公所檢閱日殖時期的既有地籍資料 研擬辦理地籍總歸戶工作之 18 根據 湯惠蓀先生紀念集 裡 蕭錚 沈宗瀚與熊鼎盛等人所寫緬懷湯惠蓀的文章表示 湯 惠蓀一開始便是為了使農復會能加強協助推動土地改革工作 而在主委蔣夢麟的邀請下加入農復 會的工作 並且湯惠蓀後來在土地組長任內 持續積極爭取運用農復會人力與資源 協助國府在 臺灣省推動農地改革工作 同時蕭錚等也特別提到當時籌辦地籍總歸戶的工作 主要便是由湯惠 蓀提議辦理 並且由農復會土地組實際主導歸戶設計 縣市試辦與全面推動的工作 湯惠蓀先生 紀念集編印委員會 關於日殖時期與光復初期臺灣土地地籍制度演變的基本介紹 目前比較好的介紹 可以參考 地政局地籍人員訓練班於 1953 年編印 由當時的地政局土地測量總隊長張金土編著的 臺灣地 籍整理沿革 一書 張金土

34 辦 法 之 後 農 復 會 於 1951 年 2 月 先 在 高 雄 縣 與 屏 東 縣 試 辦 地 籍 總 歸 戶, 而 在 1951 年 8 月 底 前 後, 高 雄 縣 與 屏 東 縣 試 辦 工 作 順 利 結 束 後, 繼 續 推 行 於 臺 南 縣 臺 中 線 與 苗 栗 縣, 同 年 10 月 推 行 於 全 省 辦 理, 最 後 在 1952 年 5 月 完 成 全 省 地 籍 總 歸 戶 之 工 作 ( 中 國 農 村 復 興 聯 合 委 員 會,1952:98-99) 農 復 會 與 地 政 局 在 當 時 便 已 極 為 重 視 辦 理 地 籍 總 歸 戶 的 調 查 工 作, 以 便 在 緊 接 而 來 要 推 動 實 施 耕 者 有 其 田 政 策 工 作 前, 能 夠 針 對 全 省 耕 地 所 有 權 的 型 態 與 使 用 狀 況 有 清 楚 掌 握, 做 為 研 擬 條 例 草 案 條 文 內 容 之 基 礎 ( 湯 惠 蓀,1952:2; 沈 時 可,1995:8-9) 地 籍 總 歸 戶 工 作 的 目 的 主 要 是 在 於 透 過 將 同 一 所 有 權 人 之 分 布 於 全 省 各 地 之 所 有 土 地, 經 過 歸 戶 的 手 續, 歸 於 一 戶 名 下, 以 便 透 過 辦 理 全 省 地 籍 總 戶 工 作 20, 對 於 全 省 耕 地 所 有 權 的 分 配 與 使 用 狀 況 有 清 楚 的 掌 握 表 2 1 即 為 農 復 會 在 1952 年 5 月 完 成 全 省 地 籍 總 歸 戶 工 作 後, 地 政 局 針 對 臺 灣 省 私 有 耕 地 所 有 權 人 自 耕 與 出 租 面 積 狀 況 彙 編 的 統 計 表 表 2 1: 臺 灣 省 實 施 耕 者 有 其 田 政 策 前 私 有 耕 地 所 有 權 人 自 耕 與 出 租 面 積 比 較 地 目 類 型 自 耕 出 租 總 計 所 有 權 類 型 田 ( 甲 ) 畑 ( 甲 ) 合 計 ( 甲 ) 百 分 比 個 人 有 共 有 團 體 有 總 計 個 人 有 共 有 團 體 有 總 計 個 人 有 共 有 團 體 有 總 計 資 料 來 源 : 臺 灣 省 政 府 民 政 廳 地 政 局,1955, 臺 灣 地 政 統 計 :10 註 一 : 本 表 所 載 資 訊 為 擷 取 原 表 所 載 1952 年 6 月 整 理 統 計 資 訊 ( 實 施 耕 者 有 其 田 前 ), 原 表 所 載 資 訊 另 包 含 實 施 耕 者 有 其 田 後 (1955 年 6 月 ) 全 省 私 有 耕 地 自 耕 出 租 之 個 人 有 共 有 與 團 體 有 之 統 計 資 訊 農 復 會 就 完 成 全 省 地 籍 總 歸 戶 所 得 之 統 計 資 訊, 發 現 臺 灣 省 私 有 出 租 耕 地 所 有 權 並 非 高 度 集 中 於 大 地 主 手 中, 若 僅 採 行 限 制 大 地 主 持 有 耕 地 面 積 的 最 高 限 額, 仍 無 法 普 遍 惠 及 一 般 佃 農, 因 此 若 要 有 效 處 理 臺 灣 省 的 租 佃 關 係 問 題, 則 需 20 對 當 時 農 復 會 土 地 組 協 助 地 政 單 位 辦 理 地 籍 總 歸 戶 的 工 作 方 法 和 目 的, 比 較 清 楚 與 完 整 的 介 紹, 可 直 接 參 考 湯 惠 蓀 所 寫 的 地 籍 總 歸 戶 的 意 義 方 法 及 其 效 用 一 書 ( 湯 惠 蓀,1951) 14

35 要 將 全 省 所 有 的 出 租 耕 地 都 納 入 辦 理 強 制 徵 收 與 重 分 配 的 範 圍 而 在 經 過 調 查 後, 發 現 共 有 出 租 耕 地 占 全 省 私 有 出 租 耕 地 之 極 高 比 例 ( 參 照 表 2 1), 又 因 其 共 有 所 有 權 方 式 所 產 生 的 所 有 權 紛 爭 土 地 無 效 能 利 用 與 稅 賦 徵 收 困 難 等 問 題, 因 此 當 時 農 復 會 便 建 議 首 先 應 就 共 有 出 租 耕 地 所 有 權 的 狀 況, 予 以 全 面 強 制 徵 收, 便 於 清 除 共 有 所 有 權 的 情 況 所 帶 來 的 各 種 問 題, 並 擴 大 出 租 耕 地 徵 收 的 面 積, 維 持 實 施 耕 者 有 其 田 政 策 的 成 果 ( 中 國 農 村 復 興 聯 合 委 員 會,1952:98-102; 湯 惠 蓀,1952:2-4; 湯 惠 蓀,1954:64-65) 農 復 會 當 時 對 於 處 理 共 有 出 租 耕 地 所 有 權 問 題 和 藉 此 擴 大 徵 收 耕 地 面 積 的 看 法, 後 來 被 納 入 到 地 政 局 研 擬 草 案 裡 的 徵 收 出 租 耕 地 規 範, 按 照 地 政 局 當 時 研 擬 的 扶 植 自 耕 農 條 例 草 案 所 規 定 徵 收 與 免 徵 的 條 件, 如 將 共 有 出 租 耕 地 全 面 納 入 徵 收 範 圍, 全 省 總 計 約 可 徵 收 二 十 萬 公 頃 出 租 耕 地 21, 其 中 共 有 出 租 耕 地 便 占 十 一 萬 公 頃, 高 達 全 省 預 定 徵 收 出 租 耕 地 總 面 積 的 55.3%( 參 照 表 2 2) 圖 2 2( 左 ): 由 農 復 會 在 1951 年 出 版 湯 惠 蓀 撰 寫 的 地 籍 總 歸 戶 的 意 義 方 法 及 其 效 用 書 影 21 < 臺 灣 省 辦 理 公 地 放 領 地 籍 歸 戶 限 田 計 畫 工 作 概 況 >, 陳 誠 副 總 統 文 物, 國 史 館 藏, 典 藏 號 : , 入 藏 登 錄 號 : A 根 據 朱 旭 華 直 接 利 用 農 復 會 檔 案 指 出 的, 土 地 組 其 實 早 在 1951 年 底 便 曾 擬 具 一 項 臺 灣 省 扶 植 自 耕 農 補 償 地 價 初 步 計 劃 草 案, 其 中 當 時 在 尚 未 完 成 全 省 地 籍 總 歸 戶 工 作 時, 在 徵 收 出 租 耕 地 面 積 部 分 便 初 估 為 二 十 萬 甲, 而 補 償 方 式 以 現 金 三 成, 其 他 方 式 七 成 進 行, 而 現 金 部 份 則 以 美 援 借 款 為 主 ( 朱 旭 華,1992: ) 在 陳 誠 檔 案 裡, 歸 在 1951 年 度 的 檔 案 裡 也 有 一 項 臺 灣 省 辦 理 公 地 放 領 地 籍 歸 戶 限 田 計 畫 工 作 概 況, 該 項 限 田 計 劃 草 案 在 徵 收 面 積 與 補 償 金 額 推 估 部 分, 與 朱 旭 華 所 指 農 復 會 土 地 組 當 時 所 擬 草 案 內 容 完 全 符 合, 因 此 筆 者 猜 測 呈 交 該 項 草 案 給 陳 誠 的 應 為 農 復 會 土 地 組 或 地 政 局, 但 該 草 案 在 地 價 補 償 方 式 與 來 源 方 面, 在 現 金 部 份 已 經 捨 棄 了 美 援 借 款 的 方 案, 而 在 另 外 七 成 部 分 則 是 提 出 了 以 土 地 實 物 債 券 搭 配 公 營 企 業 股 票 的 建 議 方 案, 至 此 大 致 奠 立 了 後 來 地 價 補 償 的 基 本 模 式 15

36 圖 2 3( 右 ): 由 地 政 局 編 印 發 給 全 省 參 與 地 籍 總 歸 戶 工 作 人 員 的 地 籍 總 歸 戶 須 知 工 作 手 冊, 局 長 沈 時 可 題 序 時, 提 醒 辦 理 地 籍 總 歸 戶 工 作 的 原 則 和 態 度 表 2 2:1952 年 5 月 地 政 局 草 案 預 定 徵 收 各 類 出 租 耕 地 面 積 比 例 土 地 所 有 權 類 別 面 積 ( 公 頃 ) 百 分 比 個 人 有 地 - 超 額 土 地 個 人 有 地 - 不 在 鄉 地 主 土 地 共 有 地 團 體 有 地 其 他 總 計 資 料 來 源 : 中 國 農 村 復 興 聯 合 委 員 會,1952, 中 國 農 村 復 興 聯 合 委 員 會 工 作 報 告 第 三 期 :102 註 一 : 按 各 類 徵 收 出 租 耕 地 之 加 總, 徵 收 耕 地 總 數 應 為 公 頃, 原 表 則 誤 載 為 公 頃, 相 應 的 本 表 也 根 據 耕 地 總 數 應 為 公 頃, 經 過 筆 者 的 重 新 換 算, 微 幅 更 正 各 項 徵 收 耕 地 所 占 總 徵 收 耕 地 之 比 例 其 實 在 1951 年, 農 復 會 土 地 組 在 高 屏 地 區 試 辦 地 籍 總 歸 戶 工 作 的 過 程 裡, 因 為 面 對 臺 灣 省 私 有 共 有 出 租 耕 地 的 普 遍 與 複 雜 情 況, 在 計 劃 編 造 地 籍 卡 片 時, 曾 遇 到 辦 理 歸 戶 工 作 上 的 疑 難 因 為 臺 灣 省 共 有 耕 地 的 情 況 又 可 分 為 共 同 共 有 分 別 共 有 與 財 團 法 人 共 有, 共 同 共 有 耕 地 因 不 可 分 割, 所 以 將 其 共 有 人 之 代 表 視 為 一 戶 作 為 登 記, 填 入 所 有 權 人 欄 目, 但 是 分 別 共 有 耕 地 在 原 則 上 則 是 由 共 有 人 分 別 持 份 22, 當 時 農 復 會 已 經 注 意 到 雖 就 分 別 共 有 耕 地 辦 理 地 籍 總 歸 戶 工 作, 較 為 嚴 謹 的 處 理 方 式, 應 該 是 先 將 分 別 共 有 人 的 土 地, 分 別 按 其 持 份 編 造 地 籍 卡 片, 然 後 再 進 行 歸 戶 工 作 ( 近 似 比 照 個 人 所 有 土 地 的 歸 戶 方 式 辦 理 ) 但 農 復 會 在 試 辦 地 籍 總 歸 戶 的 過 程 裡, 對 於 分 別 共 有 耕 地 的 情 況, 經 過 多 次 開 會 研 商 後, 與 會 人 士 多 認 為 若 照 嚴 謹 的 方 式 處 理 分 別 共 有 耕 地 的 歸 戶 工 作, 將 會 造 成 地 籍 總 歸 戶 工 作 的 龐 大 負 擔 與 成 本, 而 多 數 分 別 共 有 耕 地 的 面 積 不 大, 並 且 共 有 人 數 甚 多, 以 每 人 持 份 換 算 實 質 面 積 極 其 細 微, 因 此 堅 持 以 嚴 謹 的 方 式 進 行, 並 無 實 質 意 義, 因 此 最 後 農 復 會 決 定 將 分 別 共 有 耕 地 比 照 共 同 共 有 耕 地 進 行 歸 戶 辦 理, 不 另 做 分 割 計 算, 而 是 另 編 造 一 套 共 有 人 索 引 卡, 登 載 每 一 共 有 人 所 有 全 部 之 共 有 持 份 地, 以 便 隨 時 查 估 ( 湯 惠 蓀,1951:8; 湯 惠 蓀,1954:62-64) 在 1951 年 底 第 二 期 辦 理 地 籍 總 歸 戶 的 苗 栗 縣 基 層 地 政 工 作 人 員, 於 辦 理 苗 栗 縣 地 籍 總 歸 戶 工 作 裡 同 樣 發 現 分 別 共 有 耕 地 狀 況 的 普 遍 性, 苗 栗 縣 地 政 工 作 人 員 並 指 出 分 別 共 有 耕 地 在 當 時 國 府 的 土 地 制 度 規 範 裡, 分 別 共 有 耕 地 是 可 以 清 楚 指 認 分 別 共 有 人 對 於 該 筆 土 地 的 所 占 之 權 利 比 率, 便 提 出 若 是 將 分 別 共 有 耕 地 比 照 共 同 共 有 耕 地 辦 理 歸 戶, 之 後 可 能 會 產 生 爭 議 因 此 苗 栗 22 國 府 曾 在 1949 年 換 發 持 份 土 地 所 有 權 狀, 當 時 便 確 立 分 別 共 有 人 對 耕 地 所 有 權 持 分 比 率 的 合 法 權 利 16

37 縣 地 政 工 作 人 員 雖 也 認 同 若 依 照 嚴 謹 的 方 式 辦 理 分 別 共 有 耕 地 歸 戶 工 作, 將 耗 費 大 量 人 力 物 力, 實 際 上 也 難 以 真 正 辦 理 分 別 共 有 耕 地 的 歸 戶 工 作 23, 但 共 有 土 地 制 度 既 然 存 在 問 題, 且 必 須 積 極 迅 速 推 動 改 革 的 前 提 下, 他 們 建 議 若 能 透 過 改 24 良 式 的 簡 便 歸 戶 註 記 進 行, 既 可 節 省 辦 理 分 別 共 有 耕 地 歸 戶 所 需 的 人 力 物 力, 同 時 也 可 為 接 下 來 對 於 共 有 土 地 制 度 的 改 革 方 案, 提 供 更 為 詳 盡 的 統 計 參 考 資 訊, 協 助 對 於 改 革 共 有 土 地 制 度 的 政 策 方 案 擬 定 ( 王 維 伯 楊 桓,1952:11-12) 圖 2 4: 當 時 地 政 單 位 人 員 正 在 趕 辦 地 籍 總 歸 戶 作 業 工 作 ( 資 料 來 源 : 農 建 十 年 ) 但 是 時 序 上, 此 文 正 式 刊 載 前 後, 農 復 會 與 地 政 局 早 已 於 1952 年 4 月 前 後, 大 致 完 成 全 省 地 籍 總 歸 戶 的 工 作, 又 鑒 於 當 時 農 復 會 主 要 決 策 者 早 於 試 辦 階 段 時, 即 就 辦 理 地 籍 總 歸 戶 之 經 費 與 人 力 的 整 體 考 量, 認 為 不 須 要 就 分 別 有 共 耕 地 耗 費 過 多 人 力 物 力, 而 最 後 在 完 成 全 省 地 籍 總 歸 戶 統 計 後, 又 根 據 土 地 所 有 權 與 業 佃 關 係 的 統 計 資 訊, 決 定 建 議 將 占 私 有 出 租 耕 地 比 例 最 高 的 共 有 耕 地, 全 面 納 入 私 有 出 租 耕 地 徵 收 放 領 範 圍 的 考 量, 因 此 最 後 農 復 會 與 地 政 局 並 未 針 對 苗 栗 縣 基 層 地 政 人 員 的 建 議, 再 另 行 補 辦 分 別 共 有 耕 地 持 份 的 歸 戶 工 作 但 當 時 苗 栗 縣 地 政 人 員 也 認 為 即 使 採 取 最 嚴 謹 的 方 式, 辦 理 分 別 共 有 耕 地 的 歸 戶 工 作, 實 際 上 在 土 地 持 份 未 經 分 割 的 狀 況 下, 還 是 會 遇 到 下 列 兩 種 困 難, 一 共 有 人 個 別 所 占 持 份 細 碎, 持 份 面 積 換 算 困 難, 登 記 載 錄 也 會 發 生 問 題 ; 二 分 別 共 有 出 租 耕 地 之 承 租 人 或 承 租 全 部, 或 承 租 部 分, 若 承 租 部 分 則 屬 何 人 持 有, 也 不 易 認 定, 因 此 租 佃 關 係 登 載 確 認 困 難 ( 王 維 伯 楊 桓,1952: 11-12) 24 關 於 苗 栗 縣 地 政 人 員 王 維 伯 與 楊 桓, 對 分 別 共 有 出 租 耕 地 所 建 議 採 取 的 簡 化 歸 戶 方 式, 可 參 考 其 所 共 著 的 臺 灣 省 分 別 共 有 土 地 歸 戶 問 題 之 商 榷 一 文 ( 王 維 伯 楊 桓,1952) 25 陳 兆 勇 誤 認 為 國 府 ( 陳 兆 勇 用 語, 筆 者 認 為 其 實 應 指 農 復 會 ) 在 高 屏 地 區 辦 理 地 籍 總 歸 戶 時 並 未 認 識 到 分 別 共 有 土 地 持 份 歸 戶 的 問 題, 而 是 一 直 到 1952 年 4 月, 苗 栗 縣 地 政 工 作 人 員 在 土 地 改 革 發 表 臺 灣 省 分 別 共 有 土 地 歸 戶 問 題 之 商 榷 一 文 後 ( 王 維 伯 楊 桓,1952), 才 注 意 到 分 別 共 有 耕 地 持 份 歸 戶 的 重 要 性, 因 此 他 認 定 這 是 國 府 當 時 辦 理 地 籍 總 歸 戶 工 作 上 的 17

38 筆者認為在這個階段由農復會土地組主導 協助地政局在辦理地籍總歸戶工 作的作業方式 及對完成全省地籍總歸戶後 對全省出租耕地土地所有權與業佃 關係的掌握狀況及其所持基本立場 對接下來國府推動實施耕者有其田政策的制 度設計與後來實際執行層面 有著決定性的影響 首先是相對於行政院構想的 改革綱要初稿 所採取 耕地計口授田 限田 同時限佃 的方案 陳誠 農復會與地政局僅以地籍總歸戶作為 籌辦實施耕者有其田的前置作業 而並未同時辦理業主與佃農家戶人口數普查工 作的話 根本就不足以支持行政院構想的 改革綱要初稿 的耕地計口授田方案 推行 使得僅以地籍總歸戶做為國府推動耕者有其田政策主要的前置作業時 直 接的排除了其他主張推行 限田同時限佃 政策立場者 期望以 計口授田 方 式 所需仰賴的業佃家戶人口數普查資訊 同時這也造成之後國府面對佃農與本 省地主階層在地主保留地計算基礎的爭議問題上 不可能真正落實到對於地主個 別家戶維持生活所需的標準計算 而只能停留在以 戶 計算保留耕地的基礎上 使得不同政策立場與利害關係者之後持續針對計算地主保留地面積的原則問 題 產生激烈爭辯與政治角力 實施耕者有其田的最終方案 採取以 戶 為計算保留地的計算基礎 過程 裡也曾讓部分大 中地主得以透過事前分戶 或 非法 分戶26 的方式 在國 府後來放寬的保留地面積標準上 得以保有更多的出租耕地 維繫本省地主階層 嚴重疏漏 陳兆勇 筆者必須指出這是因為陳兆勇並未掌握到農復會在 1951 年辦理高屏地區地籍總歸戶工作問題之檢討報告資料 在農復會土地組統籌辦理地籍總歸戶工作 的組長湯惠蓀 早於 1951 年 12 月撰述的 地籍總歸戶的意義 方法及其效用 一書裡 湯惠蓀 1951 就已明確察知在臺灣省分別共有出租耕地的普遍情況 並就辦理地籍總歸戶與實施耕者 有其田政策工作的全盤計劃考量 在有意識的考量到經費 時效與人力的因素 決定採取簡化的 歸戶方式與全面強制徵收 因此陳兆勇是在錯誤假定國府在試辦地籍總歸戶的過程 並未認識到 臺灣省分別共有土地問題的普遍性問題 而後來知道了卻也未設法採行有效的補救方案 才會判 定 分別共有土地並未依持份歸戶 的問題 是國府推動地籍總歸戶工作裡的嚴重疏漏 而他卻 不知分別共有出租耕地的問題 早在當時農復會土地組辦理地籍總歸戶工作的掌握中 並為當時 農復會與地政局官僚有意識的選擇簡便式歸戶與 全面強制徵收共有出租耕地 的方案 26 沈時可曾於記述實施耕者有其田前辦理地籍總歸戶工作時 提及當時在臺南發生大量分戶的 情況 張力耕 當時曾有地方的地政人員辦理地籍歸戶工作時 對外宣稱地籍歸 戶作業的主要目的 是作為劃定每戶地主保留地之使用 之後便產生有不肖土地代書以 法律不 溯及既往 的原則 強調政府事後無法將已分戶析產的土地 於實施耕者有其田時再行合併計算 徵收 以此勸說大 中地主將土地細分給其家人的狀況 在 1952 年 4 月後便發生大量地主辦理 土地分戶 透過父贈予 售予 子 夫贈予 售予 妻 假買賣於他人的情形 當時國府雖知地 主分戶的行為 為逃避後來的土地徵收 但在當時也僅能透過嚴格審查承買人資格的方式 並無 法禁止地主的贈予移轉土地的行為 沈時可回憶錄提及當時地政局發現此一狀況將嚴重影響耕者 有其田的實施 便特別在地政局版 扶植自耕農條例草案 裡規定 地主之戶籍以 1952 年 4 月 1 日地籍冊登載的戶籍為準 但是因繼承移轉與法院判決移轉除外 在地政局就此條文邀集各單 位討論後 將條例草案送達省府 筆者認為沈時可回憶錄裡對於地主徵收與保留地的時間與但書 條件問題一事的記述顯然有誤 5 月的地政局版草案僅規定 本條例所稱在鄉地主 係指中華 民國四十一年四月一日前 戶籍在耕地所在地鄉 鎮 區 而言 裡頭並未詳細規範地籍冊時 間適用與排除的條件 繼承移轉與法院判決 繼承移轉的排除適用問題 實際上是到 7 月省府 專案會議的修正案裡才列入條文內容 而法院判決部分則是一直要到 12 月行政院版的修正案條 文才納入規範 18

39 一 定 的 社 會 地 位 與 經 濟 基 礎 ; 同 時 小 地 主 ( 尤 其 是 共 有 出 租 耕 地 類 型 的 弱 勢 小 地 主 ) 也 沒 有 辦 法 透 過 家 戶 人 口 數 的 普 查 統 計 資 訊 作 為 訴 求 的 依 據, 向 國 府 爭 取 保 有 一 定 面 積 的 出 租 耕 地 作 為 支 持 家 戶 生 活 的 經 濟 基 礎, 而 使 得 在 小 地 主 困 境 與 全 面 強 制 徵 收 共 有 耕 地 的 矛 盾 裡, 共 有 出 租 耕 地 類 型 的 弱 勢 小 地 主, 實 際 上 確 實 成 為 實 施 耕 者 有 其 田 過 程 裡 受 到 衝 擊 最 為 強 烈 的 對 象 ; 最 後 則 是 出 租 耕 地 徵 收 放 領 所 採 行 的 原 則 部 分, 筆 者 認 為 在 條 例 草 案 採 取 盡 可 能 不 變 動 既 有 租 佃 關 係 農 戶 經 營 狀 況 的 原 則 下, 不 可 避 免 的 產 生 了 部 分 大 佃 農 與 半 自 耕 農 得 以 承 領 大 量 出 租 耕 地, 然 而 卻 發 生 多 數 雇 農 無 耕 地 可 承 領 的 狀 況, 徵 收 出 租 耕 地 分 配 方 式 所 衍 生 的 大 佃 農 爭 議 與 雇 農 無 地 可 領 的 問 題, 則 是 進 一 步 的 強 化 了 推 動 耕 地 減 租 以 來, 所 逐 步 形 成 農 民 階 級 再 分 化 的 趨 勢 再 者 農 復 會 與 地 政 局 共 同 辦 理 地 籍 總 歸 戶 工 作 的 方 法 與 統 計 結 果, 也 決 定 了 將 共 有 出 租 耕 地 作 為 實 施 耕 者 有 其 田 政 策 之 耕 地 徵 收 主 要 來 源 的 重 要 依 據 農 復 會 一 開 始 在 辦 理 地 籍 總 歸 戶 工 作 裡, 因 為 考 量 進 一 步 區 別 共 同 共 有 出 租 耕 地 與 分 別 共 有 出 租 耕 地, 所 需 耗 費 龐 大 的 人 力 物 力 與 時 間, 及 希 望 透 過 全 面 強 制 徵 收 放 領 的 方 式, 強 制 改 革 當 時 臺 灣 普 遍 存 在 的 共 有 耕 地 所 有 權 制 度, 導 致 耕 地 利 用 不 善 與 稅 務 徵 收 困 難 的 問 題, 因 此 決 定 不 特 別 對 分 別 共 有 出 租 耕 地 進 行 持 份 分 別 歸 戶 的 統 計 工 作 並 且 最 後 在 根 據 全 省 地 籍 總 歸 戶 的 資 料 分 析, 農 復 會 與 地 政 局 也 發 現 僅 採 取 限 制 個 人 有 地 主 保 留 耕 地 面 積 最 高 限 額 的 方 式, 並 不 足 以 藉 由 強 制 徵 收 取 得 大 量 私 有 出 租 耕 地, 並 透 過 耕 地 所 有 權 直 接 移 轉 的 放 領 方 式, 適 度 的 緩 和 耕 者 無 其 田 的 問 題, 部 分 達 到 耕 者 有 其 田 的 理 想 因 此 在 同 時 考 量 維 持 一 定 數 額 的 耕 地 徵 收 面 積 數 量, 一 併 改 革 既 有 私 有 出 租 耕 地 所 有 權 混 亂 複 雜 的 情 況, 27 及 促 進 耕 地 生 產 利 用 與 便 利 稅 務 徵 收 的 考 量 下, 而 建 議 將 共 有 出 租 耕 地 全 部 納 入 強 制 徵 收 的 範 圍 值 得 注 意 的 是, 就 當 時 農 復 會 與 地 政 局 所 掌 握 對 於 共 有 出 租 耕 地 形 成 的 解 27 農 復 會 在 協 助 地 政 局 辦 理 地 籍 總 歸 戶 工 作 時, 當 時 並 未 將 分 別 共 有 出 租 耕 地 的 嚴 謹 歸 戶 方 式 納 入 實 際 作 業 的 影 響, 是 如 同 苗 栗 縣 地 政 人 員 所 言, 持 分 比 率 清 楚, 且 共 有 人 數 不 多 的 分 別 共 有 耕 地 所 有 權, 實 較 近 似 於 個 人 有 耕 地 所 有 權 的 性 質, 雖 鑒 於 政 府 應 強 力 改 革 共 有 土 地 制 度, 但 仍 應 就 分 別 共 有 耕 地 複 雜 的 類 型 與 情 況 進 行 調 查 與 歸 戶, 以 便 在 處 理 改 革 共 有 土 地 問 題 上 有 更 為 妥 善 的 制 度 設 計 ( 王 維 伯 楊 桓,1952:11-12) 因 此 在 未 辦 理 分 別 共 有 耕 地 所 有 權 調 查 與 歸 戶 工 作 的 狀 況 下, 多 數 分 別 共 有 人 即 使 經 濟 狀 況 上, 比 較 趨 近 於 國 府 後 來 所 認 定 的 弱 勢 個 人 有 小 地 主 ( 即 擁 有 的 出 租 耕 地 面 積 不 大, 且 主 要 仰 賴 收 取 地 租 維 生 ), 但 在 農 復 會 與 地 政 局 所 採 取 對 於 分 別 共 有 耕 地 與 共 同 共 有 耕 地 並 未 嚴 格 區 分 辦 理 歸 戶 的 狀 況 下, 分 別 共 有 耕 地 所 有 權 者 則 無 法 在 國 府 後 來 放 寬 限 定 地 主 保 留 地 面 積 的 條 件 下 辦 理 土 地 保 留, 以 維 持 共 有 出 租 耕 地 地 主 的 家 戶 生 計 或 延 緩 其 轉 業 期 間 的 困 難 然 而 未 辦 理 分 別 共 有 土 地 的 歸 戶 工 作, 不 僅 是 在 地 籍 總 歸 戶 階 段, 如 農 復 會 當 時 所 言, 節 省 了 國 府 推 動 限 田 政 策 準 備 工 作 的 行 政 財 政 和 時 程 負 擔, 同 時 這 其 實 也 避 免 了 當 時 若 是 詳 盡 區 別 與 調 查 分 別 共 有 耕 地 所 有 權 後, 後 來 可 能 導 致 國 府 執 意 推 動 強 制 改 革 共 有 土 地 制 度 的 過 程 時, 反 而 會 使 得 分 別 共 有 耕 地 的 弱 勢 小 地 主 依 此 向 國 府 提 出 合 法 的 強 烈 抵 抗, 而 造 成 後 續 立 法 與 推 行 上 的 阻 礙 19

40 釋 以及歸戶工作完成後的相關文獻來看 顯見農復會與地政局當時也已瞭解在 臺灣共有耕地形成的歷史背景 主要是因為共同開墾 購買及多子繼承的因素 而在共有耕地每筆普遍所占面積細碎 且在多人共有的狀況下 共有出租耕地類 型的 地主 實際上普遍為弱勢的共有小地主階層28 但當時農復會與地政局的 技術官僚還是就 擴大扶植自耕農徵收耕地面積 與 改革共有耕地所有權制度 問題 的雙重考量下 建議對於共有出租耕地採取全面強制徵收的手段 圖 2 5 左 由地政局繪製的實施耕者有其田政策準備與實施程序圖文解說 資料來源 地政 局編印的 Land reform in Taiwan 圖 2 6 右 政府在實施耕者有其田工作裡主要扮演業佃所有權與補償價金移轉的中介者角色 資料來源 地政局編印的 Land reform in Taiwan 28 蕭錚曾根據當時完成的地籍總歸戶統計資料 於 1952 年 6 月內政部所辦理的臺灣省土地改革 座談會上 針對推動共有出租耕地全面強制徵收的影響 做出截然不同的解讀 中國內政月刊社 1952a 787 蕭錚認為 根據土地總歸戶的結果 臺灣省私有耕地共有二十五萬甲 其中十二 萬多甲是共有土地 這些共有土地的地主並不依土地為生 政府收買了他們的土地以後 對他們 的生活並無影響 筆者認為當時蕭錚支持國府強制徵收共有耕地政策的解釋 顯然不能成立 雖當時國府從中央到省府相關部會的主管人員 普遍認為沒有 小地主困境 的問題 但是從立 法院在立法過程裡收到諸多共有耕地地主的陳情 及後來立法院審議期間 擬定修正案創設 弱 勢小地主保留地的補充條款 實施耕者有其田條例 的第八條補充解釋 及施行後國府迫於 實際小地主生活困境的嚴重性 從議會與輿論所來的壓力 才再被動回應進行小地主生活困境的 補救措施來看 小地主困境 的確為實施耕者有其田政策前後所存在的實際問題 其部份原因 則是來自於辦理實施耕者有其田準備工作時 並未同時推動 業佃家戶人口數調查 做為同時實 施 限田與限佃 的計算基準 以便於同時改革當時既有租佃關係下 耕地分配不均的狀況 同 時 當時國府與執行機關高層希望擴大耕地徵收面積數量 並執意全面強制改革臺灣省當時共有 小地主的耕地所有權複雜情況 共有出租耕地 進行土地產權制度現代化的強力改革作為 也 是重要原因之一 20

41 而農復會與地政局在建議強制全面徵收共有出租耕地的制度設計時 因並未 同時考量個人有與共有耕地小地主的保留耕地維持生活的標準 造成後來立法院 審議期間 部分民意代表與弱勢小地主們 共有出租耕地地主 透過各種陳情的 方式 希望國府能夠重新檢視與處理共有出租耕地強制徵收後 所可能產生 小 地主生活困境 的問題 這也導致後來在實施耕者有其田政策推行後 在確實發 生許多弱勢小地主生活困難的問題時 事後在各種社會輿論壓力與社會穩定的考 慮下 才再迫使國府被動的回應 採取對弱勢小地主的進一步立法補救措施 因此農復會與地政局透過考察日本土改與辦理地籍總歸戶工作的過程 基本 上已奠定了後來實施耕者有其田政策的制度設計與實施方針 根據前述辦理地籍 總歸戶與商議後確立耕者有其田政策的立法原則 地政局於 1952 年 5 月 25 日呈 報給省府的 扶植自耕農條例草案 29 草案的主要原則就是以按 戶 限制個 人有地主得以保留的私有耕地面積 並且全面強制徵收所有的共有出租耕地 並 在避免引起本省地主階層可能提出的各種爭議與反抗的考量下 設定各項免徵的 出租耕地條件 及透過限制個人有在鄉地主保留耕地最高面積 但是不限制佃農承領耕地面 積的方式 將所徵收的出租耕地盡量直接移轉給現承耕的佃農與雇農 盡可能的 維持辦理地籍總歸戶工作過程裡 所掌握既存租佃關係下私有出租耕地的小農經 營模式與農村社會結構 以求能夠在減少既存耕地經營模式的大幅變動下 並降 低本省地主階層與佃農們可能的反抗與阻礙 盡速推行溫和與穩健的耕者有其田 政策30 省府後來因應扶植自耕農案的研擬工作 特別於 1952 年 6 月 3 日召開特別 會議進行討論 並邀請地政局 農復會 以及中央政府與省府相關單位代表與會 在會議結束後做出決議 由省府邀集相關組織官員代表與學者專家 就扶植自耕 農案裡的條文與地價補償兩部分 分別成立研究小組進行討論 條文小組與地價 補償小組在 6 月 10 日~7 月 17 日間分別開會討論 除對地政局原先提出草案進行 微幅修改之外 並另行草擬土地實物債券發行條例 省府當局也在小組進行最終審查期間 將 扶植自耕農條例草案 先送請臨 29 沈時可於回憶推動耕者有其田工作時 曾提及地政局早於 1952 年 5 月左右 就已完成 扶植 自耕農條例草案 研擬工作 而在轉呈省府會議討論時 遭到時任民政廳長楊肇嘉的刻意擱置 之後則是由沈時可請示省主席吳國楨協助後 由沈時可多次親自與楊肇嘉會見說明 並在吳國楨 的多次疏通下 才得以順利送進省府會議進行討論 沈時可 後來內政部長黃季陸在立法院專案質詢報告時 便曾明確指出本草案只是在既有租佃關係下 進行所有權直接移轉的特質 本條例草案之基本特色 在於只調整地權 移轉耕地為耕者所有 並不破壞農耕之現狀 亦不曾重行分割農場 因為我國為小農制盛行之國家 農場本已很小 再行分割 既將無法經營 本條例僅將各個農場上的封建剝削制度予以解除 俾耕者能愛護其 土地 加以勤耕精耕 以發揮土地之最高生產力 達到地盡其利之目標 立法院秘書處 1952b 10 21

42 時省議會進行 討論 31 在條文小組與地價補償小組研議的條文修正案與相關 意見 於同年 7 月 18 日提請省府會議進行最後討論後 省府會議於該次會議通 過專案研究小組的建議修正案32 即正式送請臨時省議會討論並提供意見 並於 同年 8 月將省府草案轉呈行政院 中國農村復興聯合委員會 三 官 學界對 扶植自耕農條例草案 的回應與批評 地政局所研擬 扶植自耕農條例草案 在省府專案小組會議與臨時省議會 討論期間 草案主要內容與條文就已經先透過各類報章雜誌對外公開發表 土地 改革月刊社編輯部 1952c 20 對外發表的地政局草案 在當時引起了地政與 農經界官員 學者們的熱烈迴響 多數的學者 官員們原則上 都對以地政局版 為本的草案研擬完成 代表國府在推動實施耕者有其田政策上 展現必要的政治 意志 並邁開重要的起步工作 但是仍有不少人就草案在耕地徵收 放領與管理 的原則與制度問題上 所採取向地主妥協的方式 提出強烈質疑與批評 湯惠蓀 馮小彭 王益滔 葉青 孟節 林詩旦 鮑德澂 潘廉方 當時討論的主要焦點便是集中在出租耕地免徵條件 徵收出租耕地的保守性 格與公平原則 及農戶承領耕地的公平原則與事後管理機制問題 1 出租耕地徵收與免徵條件的保守性格與公平原則 葉青33與孟節34等人當時為文 開宗明義就指出 實施耕者有其田政策就是要 透過強制徵收手段 以改革傳統土地制度下租佃關係的封建性質 此舉 必然直 接損及地主利益 以藉此利益重分配與土地所有權移轉的方式 來扶植自耕農 31 臨時省議會於 1952 年 6 月 25 日第一屆第二次大會第十二次會議裡 討論省府電送 臺灣省扶 植自耕農條例草案 一事 會上決議 一 扶植自耕農一案 茲事體大 應先徵求各縣市議會 意見後 依據所送意見 再行研討 二 請政府先將有關本案細則資料等 即日送會 俾合併 討論 臺灣省臨時省議會 省府會議的修正案與地政局草案的內容差異不大 省府會議修正條文主要為下列三點 一 在鄉地主保留出租耕地標準為 一則至八則水田一甲 九則至十八則水田兩甲 十九則至二十六 則水田三甲 旱田依同等則水田加倍計算 二 徵收耕地地價補償 以土地實物債券七成半搭配 公營事業股票兩成半比例進行 三 農民承領耕地需繳納契稅與監證費 欠繳地價者將加收違約 金 遇到重大災歉時 得陳報政府核准減免或緩繳當期地價 中國農村復興聯合委員會 任卓宣 筆名為葉青 大陸四川省南充人 為一政治理論家 自小有神童之稱 1920 年赴法 國勤工儉學 1923 加入共產黨 1928 年轉投國民黨 擔任黨內訓練反共幹部的政治教官 1949 年來臺灣後 長期擔任臺灣政工幹部學校教師 並主持帕米爾書店 於 1990 年去世 任卓宣被 視為國民黨人士 在 1949 年來臺灣後 重要的反共論述理論家之一 國府在臺灣推動農地改革 與市地改革期間 任卓宣便常以筆名 葉青 在國內相關刊物 如 土地改革 發表其對於國 府推動土改工作的評論與建議 34 洪瑞堅 字孟節 大陸浙江省瑞安人 為一土地經濟學家 1930 年曾赴美國留學 取得俄亥 俄州立大學經濟學碩士 在大陸曾任中國農民銀行總行土地金融處處長 南京中國地政學院教 授 隨國府來臺灣之後 曾任臺灣土地銀行總經理與中國地政研究所副所長 洪瑞堅被視為地政 學界裡 有關研究土地經濟與金融問題的重要學者 國府在臺灣推動農地改革與市地改革期間 洪瑞堅便常以 孟節 之名 在 土地改革 上發表其對於國府推動土改工作的評論與建議 22

43 倘若強制徵收耕地過程裡 佃農所需負擔的地價補償 實際上與市場買賣價格相 符 推動 限田 所採取的強制徵收手段便無異於 單純的強制買賣行為 了35 因此對於地主在保留耕地 免徵土地與地價補償等規範上若過於 溫和與保守 36 實質上將大幅減弱扶植自耕農政策推行的意義與效用 葉青 孟 節 因此對 個人有地主保留耕地 的部份 基於 全面實現扶植自耕農 徹底 實現耕者有其田政策 的政策立場來看 對 個人有地主出租耕地 的徵收實不 應有所保留 因此論者們便批評地政局與省府草案 流於保守而與地主妥協 孟 節 林詩旦 不過農復會的技術官僚則是認為在考量 個 人有小地主 生活困難的現實情況37 希望盡快順利推行政策的考量38下 勉強可 接受這個溫和改革的方案 湯惠蓀 但是對保障佃農限期購買地主 保留地的問題應有所規定 以免在政策推行後 同時存在 耕者有其田 與 耕 者無其田 狀況下 造成未承領到耕地的貧農 佃農與雇農的不滿心理 35 <土地改革資料彙編 三 限田政策反應調查專報> 陳誠副總統文物 國史館藏 典藏 號 入藏登錄號 A 沈時可後來在接受省議員質詢時 便 坦言 收購地價之補償問題 照本條例規定係以土地總收穫量的兩倍半計算 與市價相差無幾 所謂土地改革 顧名思義是改革 總難免有點犧牲 故收購地價 當不能高於市價 臺灣省臨 時省議會 筆者認為沈時可這段話非常值得玩味 因為若是他既認同土地改 革必然得犧牲地主利益 收購地價必然不能高於市價 不然就淪為批評者所譏的 耕地買賣行 為 因此改革過程裡對於地主利益必然有所犧牲 但是他卻又指出條例規定的兩倍半做為收購 價 其實與市價相差無幾 顯見地政局當時研議以兩倍半做為收購地價時 也已經考慮到減少本 省地主階層所受到的利益衝擊與可能的政治反彈 我們也可從當時內政部調查局的 限田政策反 應調查專報 看到類似的分析 地價問題以現時市價言 非但無法達到年產量三倍之標準 且 多有不及兩倍半之耕地 致政府徵收地價高過市價之規定 更屬世界各國史無前例之事 所稱年 來生產量增加一節 既非惟地主投資 亦非係土地自然增殖 為農民努力與政府增配肥料之結果 自然與地主私毫無關 所定兩倍半地價實已嫌高 政府做此項之規定 事實對地主已嫌過於優 厚 所稱另由政府負擔年息二厘一節 誠無異欲全國國民同為其無故流汗 實不通已極 後 來在立法院審議的過程裡 便曾有支持強力推動土地改革的改革派立委與各縣市耕地租佃委員會 成員 提出陳情案認為徵收耕地補償地價應降低為兩倍做為計算標準 36 洪瑞堅當時便直接以 溫和與保守 來定調 扶植自耕農條例草案 的特質 並直言 這 個草案的內容 凡是能夠幫地主設想的地方 可以說是竭智盡慮 無微不至了 所以有人說 如果依據這個條例去執行 這不是扶植自耕農 這是扶植地主 據我們多年來對於土地問題的 研究 世界上實行扶植自耕農的國家 其對少數地主的寬大 和對少數地主的顧慮周詳 都沒有 像今天臺灣省扶植自耕農條例草案的完備 如果還有什麼人為爭持身本的利益 認為不滿意的 話 那只好請大陸上被清算的地主 來現身說法了 孟節 有關在鄉地主得以保留出租耕地 藉以保障弱勢小地主的生計一事 當時評論者們在談到這 個問題時 多都會特別以臺灣扶植自耕農立法 雖與日本農地改革制度相仿 但對個人有小地主 在鄉地主 保留耕地限額遠較日本更多 約兩倍 湯惠蓀 鮑德澂 或 是強調臺灣徵收價格與補償機制較有利於地主 孟節 藉此一面批評省府草案的保守 性格 另一方面則強調省府草案已極為優惠個人有地主 本省地主階層對本案應該予以大力支持 38 針對採行在鄉地主保留耕地制度 以便順利推展限田政策的說法 林詩旦當時則是持反對立 場 並指出創設在鄉地主保留耕地條款 反而將造成推動限田政策的困難 其說法如下 一 影 響扶農面積 造成未承領耕地農戶不滿 二 養成人民透過分戶與移轉行為 獲得保留耕地機會 的作弊取巧心理 三 在鄉地主一律得以保留限額的出租耕地 共有土地及不在鄉地主卻不分清 重 一律強制徵收 有失公平與合理之原則 林詩旦 因此林認為 扶植自耕農 條例草案 為一不合理不徹底的辦法 建議還是採行全面徵收地主不自任耕作之所有耕地為宜 23

44 此 外 論 者 也 認 為 對 免 予 徵 收 耕 地 的 條 件 限 制 應 該 更 為 嚴 格 39, 以 便 擴 大 推 動 40 扶 植 自 耕 農 的 徵 收 耕 地 範 圍 基 礎, 並 在 地 價 償 付 計 算 基 準 上, 要 避 免 過 度 保 障 地 主 地 價 補 償 的 利 益, 而 使 得 佃 農 於 承 領 耕 地 時 有 過 重 的 經 濟 負 擔, 從 而 抵 銷 推 動 扶 植 自 耕 農 政 策 的 效 果 另 在 出 租 耕 地 徵 收 與 保 留 的 公 平 原 則 的 問 題 上, 當 時 湯 惠 蓀 雖 曾 批 評 在 鄉 個 人 有 地 主 保 留 地 的 問 題, 但 在 認 同 此 草 案 為 便 於 盡 快 實 施 之 必 要 妥 協 後, 對 於 條 例 草 案 裡 另 外 對 不 在 鄉 個 人 有 地 主 出 租 耕 地 與 共 有 出 租 耕 地 的 全 面 強 制 徵 收 方 案, 仍 表 示 高 度 的 支 持 圖 2 7( 左 ): 土 地 改 革 月 刊 在 1952 年 7 月 刊 出 扶 植 自 耕 農 條 例 草 案 研 討 專 輯 圖 2 8( 右 ): 同 年 8 月 續 刊 扶 植 自 耕 農 條 例 草 案 研 討 專 輯 第 二 輯 然 而 對 僅 允 許 在 鄉 個 人 有 地 主 保 留 耕 地, 可 能 引 起 的 公 平 原 則 爭 議 上, 39 關 於 省 府 草 案, 應 限 縮 免 予 徵 收 土 地 範 圍 的 部 份, 可 參 考 任 卓 宣 當 時 的 詳 細 說 明 ( 葉 青,1952: 9-10); 另 外 當 時 林 詩 旦 與 鮑 德 澂 兩 人, 則 分 別 從 閩 西 龍 岩 縣 土 地 改 革 經 驗 與 土 地 法 規 範, 與 扶 植 自 耕 農 條 例 草 案 的 比 較 角 度, 間 接 的 批 評 了 草 案 僅 限 於 農 地 裡 的 田 與 畑, 並 不 包 含 荒 地 與 其 他 地 目 的 問 題 ( 林 詩 旦,1952:12-16; 鮑 德 澂,1952:4-9) 40 既 有 關 於 臺 灣 戰 後 農 地 改 革 的 研 究 裡, 戰 後 國 府 在 臺 灣 推 動 農 地 改 革 政 策 時, 如 何 解 讀 其 推 動 農 地 改 革 政 策 過 程, 美 國 政 府 所 扮 演 的 角 色, 一 直 是 相 關 研 究 者 關 心 的 課 題, 而 部 分 接 受 主 流 反 對 論 述 說 法 者, 往 往 會 從 國 際 戰 略 的 角 度 過 度 放 大 美 國 在 臺 灣 土 改 的 角 色 和 影 響, 甚 且 誤 認 為 臺 灣 土 改 為 美 國 在 日 本 推 動 土 改 的 翻 版 ( 吳 若 予,2010: ), 然 而 實 際 上 臺 灣 土 改 和 日 本 土 改 的 內 容 大 不 相 同, 而 美 國 在 其 中 的 介 入 角 色 也 有 明 顯 差 異 日 本 土 改 主 要 確 是 由 美 國 盟 軍 總 部 指 示 而 強 力 推 動 的, 然 而 在 臺 灣 土 改 推 動 過 程 裡, 並 未 有 具 體 資 料 指 出 美 國 曾 有 介 入, 而 筆 者 僅 見 推 動 過 程 裡 曾 與 美 國 有 關 的 部 分, 是 在 推 動 實 施 耕 者 有 其 田 政 策 初 期, 國 府 高 層 決 策 者 與 農 復 會 內 部 皆 曾 就 解 決 辦 理 出 租 耕 地 徵 收 地 價 補 償 的 財 源 問 題 有 過 一 番 討 論, 除 了 朱 旭 華 所 引 農 復 會 內 部 計 劃 草 案, 此 外 在 湯 惠 蓀 的 文 章 經 濟 部 機 關 刊 物 裡 都 曾 提 及, 國 府 當 時 認 為 最 優 先 的 作 法 為 申 請 美 援 資 助, 做 為 實 施 耕 者 有 其 田 工 作 的 財 政 來 源, 但 當 時 國 府 曾 與 美 國 安 全 總 署 洽 商 多 次, 最 後 並 未 獲 得 同 意 ( 湯 惠 蓀,1952:4; 經 濟 部,1953:21) 24

45 其 他 人 則 從 不 同 角 度 分 別 表 達 了 看 法, 鮑 德 澂 便 認 為 原 草 案 允 許 在 鄉 個 人 有 地 主 保 留 耕 地 的 目 的, 是 顧 慮 到 在 鄉 個 人 有 地 主 謀 生 困 難, 轉 業 不 易, 同 時 考 慮 在 鄉 個 人 有 地 主 與 耕 地 關 係 較 為 親 近, 並 可 能 具 有 耕 作 經 驗 與 能 力 的 狀 況 下, 允 許 其 保 留 一 定 面 積 之 出 租 耕 地, 暫 時 以 收 取 租 金 補 貼 生 活, 並 便 於 日 後 收 回 自 耕 轉 業 為 自 耕 農 但 是 鮑 德 澂 認 為 僅 允 許 在 鄉 個 人 有 地 主 保 留 耕 地, 將 會 引 起 鄰 鄉 個 人 有 地 主 與 在 鄉 共 有 地 主 的 不 滿, 認 為 在 家 戶 經 濟 條 件 與 耕 地 所 在 位 置 的 相 近 狀 況 下, 為 何 在 鄉 個 人 有 地 主 得 以 保 留 耕 地, 而 鄰 鄉 個 人 有 地 主 與 在 鄉 共 有 地 主 卻 必 須 面 臨 耕 地 全 面 強 制 徵 收 後 的 經 濟 困 境 ( 鮑 德 澂,1952:4-9) 此 外 鮑 德 澂 也 指 出 所 謂 考 量 在 鄉 個 人 有 地 主 之 後 轉 業 為 自 耕 農, 將 耕 地 收 回 自 耕 的 可 行 性, 也 受 到 減 租 條 例 的 嚴 格 限 制, 實 際 上 在 鄉 個 人 有 地 主 很 難 有 向 佃 農 收 回 耕 地 的 機 會, 因 此 不 論 就 立 法 的 公 平 原 則 社 會 經 濟 的 考 量 與 相 關 法 律 規 範 而 言, 在 鄉 個 人 有 地 主 保 留 耕 地 都 會 造 成 推 動 扶 植 自 耕 農 工 作 的 困 難 林 詩 旦 則 就 主 持 閩 西 龍 岩 縣 土 改 的 經 驗 41, 指 出 龍 岩 縣 當 時 推 動 土 改 時, 因 採 取 全 面 徵 收, 不 准 地 主 保 留 出 租 耕 地, 因 此 不 會 發 生 不 同 類 型 地 主 的 耕 地 是 否 徵 收 與 保 留 的 公 平 原 則 問 題 ( 即 在 鄉 與 否, 及 個 人 有 或 共 有 ), 然 而 扶 植 自 耕 農 條 例 草 案 在 考 量 在 鄉 個 人 地 主 生 計 問 題 時, 准 予 保 留 一 定 面 積 耕 地, 若 循 此 考 量, 同 樣 應 該 對 於 有 此 類 條 件 的 弱 勢 地 主 ( 在 鄉 的 共 有 地 主 ) 都 予 以 補 救, 否 42 則 將 造 成 以 鄉 界 作 為 保 留 前 提 的 不 公 平 爭 議, 引 發 部 分 弱 勢 小 地 主 們 ( 鄰 鄉 個 人 有 小 地 主 與 在 鄉 共 有 小 地 主 ) 的 反 彈 林 詩 旦 並 特 別 針 對 臺 灣 省 共 有 土 地 的 狀 況, 指 出 實 際 上 分 別 共 有 地 主 與 一 般 個 人 有 地 主 並 無 差 異, 若 同 樣 為 在 鄉 弱 勢 小 地 主, 沒 有 理 由 個 人 有 地 主 得 以 保 留 出 租 耕 地, 而 分 別 共 有 地 主 則 被 拒 於 門 外 43 因 此 林 詩 旦 便 建 議 對 41 林 詩 旦 提 及 他 在 閩 西 龍 岩 縣 參 與 土 改 經 驗 時, 便 指 出 他 們 當 時 在 龍 岩 縣 推 動 土 改 的 準 備 工 作, 不 僅 僅 是 後 來 臺 灣 所 推 動 的 地 籍 總 歸 戶, 另 包 括 調 查 土 地 經 營 狀 況 農 村 金 融 制 度 農 產 運 銷 通 路 與 農 村 副 業 等 資 料, 做 為 同 時 改 革 耕 地 經 營 制 度 與 農 村 問 題 的 參 考 ; 並 且 在 徵 收 放 領 規 範 上, 也 與 後 來 臺 灣 採 行 的 方 式 有 所 不 同, 徵 收 部 份 是 採 取 非 自 耕 耕 地 全 面 徵 收, 並 且 包 含 私 有 荒 地 在 內, 此 外 對 於 徵 收 耕 地 放 領 的 面 積, 則 是 採 取 計 口 授 田 的 標 準 增 減 ( 林 詩 旦,1952: 12-16) 相 較 於 林 詩 旦 所 提 及 閩 西 龍 岩 縣 的 土 改 經 驗, 國 府 後 來 在 臺 灣 僅 採 取 辦 理 地 籍 總 歸 戶, 及 在 放 領 耕 地 上, 採 取 維 持 既 有 租 佃 關 係 下 的 不 限 制 現 耕 佃 農 承 領 面 積, 在 準 備 工 作 與 推 動 實 施 上 較 容 易 施 行, 也 不 會 因 為 同 時 急 遽 改 變 租 佃 關 係 與 耕 地 經 營 規 模, 造 成 部 份 大 佃 農 與 半 自 耕 農 原 先 承 租 的 耕 地, 在 徵 收 後 轉 放 予 其 他 佃 農 的 狀 況, 而 造 成 推 行 實 施 耕 者 有 其 田 過 程 裡, 部 份 佃 農 可 能 的 反 彈 42 後 來 接 受 省 議 員 質 詢, 有 關 於 在 保 障 弱 勢 小 地 主 維 持 生 計 與 轉 業 為 農 的 原 則 下, 不 在 鄉 個 人 有 地 主 與 在 鄉 共 有 地 主 為 何 一 律 不 准 保 留 土 地 的 問 題 時, 沈 時 可 表 示 以 鄉 界 為 保 留 地 之 標 準, 為 不 得 以 之 權 宜 之 計, 若 要 將 地 主 住 所 與 出 租 耕 地 的 實 際 距 離 納 入 衡 量 標 準, 耗 費 人 力 與 物 力 甚 鉅, 並 非 當 時 政 府 可 以 負 擔 的 成 本 ( 臺 灣 省 臨 時 省 議 會,1952: ) 但 筆 者 認 為 沈 時 可 當 時 在 回 答 裡, 其 實 迴 避 了 當 時 林 詩 旦 所 指 出 的 問 題 : 弱 勢 的 在 鄉 共 有 小 地 主, 是 否 可 以 比 照 在 鄉 個 人 有 小 地 主 標 準, 保 留 一 定 的 出 租 耕 地, 以 維 持 生 計 與 轉 業 為 農? 43 值 得 注 意 的 是 林 詩 旦 來 到 臺 灣 後, 便 長 期 追 隨 湯 惠 蓀 任 職 於 農 復 會 土 地 組, 並 曾 親 身 參 與 耕 地 減 租 公 地 放 領 與 耕 者 有 其 田 等 工 作, 然 而 在 如 何 處 理 分 別 共 有 耕 地 問 題 上, 林 詩 旦 在 該 文 提 出 的 看 法, 顯 然 與 當 時 由 湯 惠 蓀 領 導 的 農 復 會 土 地 組 最 後 做 出 的 判 斷 有 相 當 差 距 ( 林 詩 旦,1952: 25

46 分別共有耕地為少數人共有 且分別共有人確實依此共有耕地維生者 允許其在 推動扶植自耕農前 辦理耕地持份分割正式變更為個人有耕地 以便獲得保留部 分出租耕地的機會 維持基本生活 王益滔則認為根據條例草案徵收的耕地面積來看 除去不在鄉個人有地主與 在鄉個人有地主部份之外 其餘三分之二主要是以共有耕地與團體有耕地為主 然而如共有耕地裡的祭祀公業 雖然在推行徵收工作上會較順利 但此並非 真 正地主之出租耕地 同時一般共有出租耕地也未必是 地主 所有 因此條例 草案裡若對於 共有耕地問題 不做區別 而斷然採取全面強制徵收的方式 對 部分 共有耕地地主 實有不公允之處 王益滔當時在文中甚至語帶批評的說道 假使未來在鄉個人有地主保留地之 選擇權由地主來選擇 必將引起大量業佃糾紛問題 同時若是條例草案保留標準 在鄉地主戶籍根據鄉界或縣界與保留耕地面積 進一步修正放寬 則所謂 扶 植自耕農 條例草案 除徵收部份不在鄉個人有地主耕地外 其餘全數皆為共有 耕地與團體有耕地 所以王益滔建議國府不如完全去除個人有地主耕地之徵收 乾脆將本條例定調為 共有出租耕地之徵收與整理辦法 反而更明確且易於推 行 2 農戶承領耕地的公平原則與事後管理機制 扶植自耕農條例草案 裡對佃農承領耕地面積與使用管制的規範 也同樣 引起對不同農戶是否公平 且成果是否能夠長期保持的爭論 潘廉方與王益滔皆 指出條例草案裡 對佃農承領耕地面積並無限制 所可能產生的問題 其中不但 使得在既存租佃關係下 承租較少耕地的貧困佃農 並不會因為推行扶植自耕農 政策後 在承領現在承租的耕地後 有辦法改善其生活條件 同時在維持既存租 佃關係的框架裡 辦理徵收放領工作 也無法照顧到對承領耕地需求最為迫切的 雇農 而使得多數雇農被排除於扶植自耕農政策的受惠對象之外 因此建議政府在處理徵收耕地分配時 應該以 家戶人口數 可承耕的面積 做為放領基準 以避免大佃農與半自耕農承領過多耕地 成為新興農村地主階層 44 並同時造成貧困佃農與雇農 無法因此次改革而受惠 王益滔 1952a 潘廉方 值得特別注意的是王益滔45更另外從耕地經營規模 因此筆者判斷當時農復會土地組在辦理地籍總歸戶時對於分別共有耕地之所有權性質認 定 及歸戶作業上是否需另外區分一事上 應該曾存在有不同看法之爭論 而最後是以組長湯惠 蓀為首的方案作為農復會的最終政策建議 44 王益滔則在另文表示 蓋此次改革 原為消滅租佃關係 廢除地主階層 今若將舊的租佃關 係與地主階層去掉 而又任一種新的租佃關係與地主階層成長 豈非自相矛盾 他指出推行 耕者有其田政策裡有關於保留若干耕地的個人有地主 不限承領面積的大佃農與原先耕作面積較 大的大自耕農 在實施耕者有其田之後都有繼續積蓄資本 而再次購入大量耕地出租 重新成為 農村地主階層的可能 45 王益滔當時認為除了就條例草案內容提出修正建議外 他認為更重要的是對於扶植自耕農工 作理規範的相關名詞與對象 應有更清楚的界定 以便於施行 例如 地主 在鄉地主 不在鄉 26

47 的 角 度, 強 調 國 府 在 推 動 扶 植 自 耕 農 工 作 時, 對 農 地 改 革 不 應 該 避 重 就 輕, 僅 選 擇 在 既 有 租 佃 關 係 下, 進 行 耕 地 所 有 權 之 直 接 移 轉, 而 應 同 時 考 量 耕 地 經 營 規 模 的 改 革, 重 新 處 理 耕 地 所 有 權 重 分 配 與 經 營 規 模 的 關 係 ( 王 益 滔,1952a:29) 46 而 論 者 們 也 對 扶 植 自 耕 農 後, 自 耕 農 之 耕 地 使 用 與 移 轉 的 管 制 問 題 做 出 提 醒 潘 廉 方 即 認 為 扶 植 自 耕 農 工 作 並 不 是 以 耕 地 所 有 權 的 移 轉 為 結 束, 更 應 注 意 到 之 後 的 管 理 制 度, 因 此 他 認 為 應 在 條 例 裡 另 定 嚴 格 規 定, 全 面 凍 結 佃 農 取 得 自 耕 地 的 移 轉 與 買 賣, 並 且 自 耕 農 若 因 轉 業 或 放 棄 耕 作 時, 應 由 政 府 出 面 照 原 價 收 購, 然 後 轉 而 放 領 給 其 他 農 民, 以 達 到 非 耕 者 不 得 有 其 田, 耕 者 也 永 有 其 田 的 狀 況 從 地 政 局 草 案 研 擬 與 公 布 後, 所 引 發 各 方 的 批 評 與 質 疑, 我 們 可 更 進 一 步 辨 識 出 該 草 案 的 特 色 與 問 題 如 就 當 時 國 府 企 圖 強 力 貫 徹 耕 者 有 其 田 理 想 的 角 度 來 看, 條 例 草 案 所 謂 推 行 扶 植 自 耕 農 政 策, 對 原 先 要 改 革 的 對 象 ( 地 主 ), 所 採 取 的 徵 收 與 補 償 制 度 是 相 當 保 守 與 保 護 的, 除 了 保 障 在 鄉 個 人 有 地 主 得 以 保 留 部 分 耕 地 的 權 利 外, 另 外 更 訂 定 了 多 項 免 徵 耕 地 的 條 件 ; 而 對 原 先 要 扶 植 的 對 象 ( 半 自 耕 農 佃 農 雇 農 ), 主 要 則 是 採 取 由 現 承 租 者 直 接 承 領 該 塊 承 租 耕 地, 這 樣 在 既 有 業 佃 關 係 之 間 直 接 移 轉 所 有 權 的 方 式, 其 實 並 未 涉 及 一 併 改 革 耕 地 利 用 與 經 營 規 模 的 問 題, 也 迴 避 了 處 理 既 有 租 佃 關 係 下, 業 主 與 佃 農 間 佃 農 與 雇 農 間 的 耕 地 所 有 權 重 分 配 的 改 革 課 題 因 此 筆 者 必 須 指 出, 當 時 以 農 復 會 土 地 組 與 地 政 局 為 核 心 的 技 術 官 僚, 在 透 過 辦 理 地 籍 總 歸 戶, 所 掌 握 臺 灣 耕 地 所 有 權 制 度 與 實 際 分 配 情 況 後, 已 明 確 的 在 一 開 始 的 制 度 草 案 研 擬 上, 選 擇 採 取 一 條 推 行 起 來 相 對 保 守 迅 速 穩 健 的 改 革 途 徑 首 先 是 在 過 去 辦 理 耕 地 減 租 與 地 籍 總 歸 戶 後, 所 掌 握 既 存 業 佃 關 係 的 基 礎 上, 將 扶 植 自 耕 農 政 策 所 要 辦 理 對 地 主 階 層 的 土 地 徵 收 範 圍 限 縮 在 出 租 耕 地 ( 僅 包 括 水 田 與 旱 田 ), 而 不 涉 及 傳 統 地 主 階 層 所 掌 握 的 直 接 生 產 用 地 裡 其 他 地 目 的 一 併 改 革 ( 如 養 魚 池 鹽 田 山 林 地 荒 地 與 牧 場 等 ), 大 幅 限 縮 了 推 動 扶 植 自 耕 農 政 策, 辦 理 土 地 徵 收 與 放 領 工 作 擴 及 的 實 施 範 圍, 而 減 緩 潛 在 可 能 引 起 與 本 47 省 地 主 階 層 們 的 衝 突 與 反 彈 地 主 與 自 耕 農 等 身 分 界 定, 又 或 是 地 目 等 則 之 標 準 地 主 戶 籍 認 定 時 間 與 徵 收 保 留 耕 地 之 選 擇 權 問 題, 以 免 條 例 在 後 續 立 法 與 實 施 過 程, 給 予 各 個 地 方 政 府 有 大 幅 修 正 與 介 入 影 響 的 空 間 ( 王 益 滔,1952a:29) 46 林 詩 旦 提 及 閩 西 龍 岩 縣 參 與 土 改 經 驗 時, 同 時 指 出 當 時 對 於 扶 植 自 耕 農 後 的 耕 地, 採 取 極 為 嚴 格 管 制 的 手 段, 包 括, 一 禁 止 轉 租, 非 經 核 准 不 得 轉 賣 或 分 割, 採 取 一 子 繼 承 制 ; 二 非 自 耕 農 不 得 購 買 耕 地 ; 三 自 耕 農 耕 地 轉 讓 時, 政 府 享 有 優 先 承 買 權 ; 四 土 地 設 定 負 擔 最 高 不 得 超 過 已 繳 納 地 價 或 原 放 領 地 價 的 三 分 之 一 ( 林 詩 旦,1952:14) 林 在 該 文 也 指 出, 臺 灣 因 多 子 繼 承 制 度 的 傳 統, 可 能 造 成 耕 地 承 領 後 因 繼 承 分 割 破 碎, 扶 植 自 耕 農 成 果 無 法 長 期 維 持, 因 此 扶 植 自 耕 農 條 例 草 案 內, 應 考 慮 納 入 一 子 繼 承 制 度 47 構 成 地 主 階 層 的 土 地 所 有 權 性 質 其 實 是 相 當 多 元 化 的, 當 時 的 大 地 主 之 所 以 被 稱 為 27

48 其次是因為僅以地籍總歸戶做為推動扶植自耕農的準備工作基礎 而並未強 力主張應同時辦理業佃家戶人口數48普查工作 做為一併改革耕地所有權與經營 規模的改革依據 而直接造成後來在考量照顧 弱勢小地主 生計的保留地問題 上 並未能提出一個相對符合公平原則的 家戶人口 計算基礎 而以地主出租 耕地的 鄉界 和 所有權型態 作為地主保留地的衡量標準 使得部分不在鄉 的個人有弱勢小地主 及數量相對龐大的共有弱勢小地主 在其所有的出租耕地 被徵收後 基本生計可能遭受的衝擊影響 並未被納入當時制度設計的考量與保 障 而產生後續弱勢地主補救與共有出租耕地強制徵收的爭議與問題 再者因缺乏業佃家戶人口數作為計算耕地承領面積的基礎 也在為了不引發 原佃農承租面積與經營模式變動 以便能迅速推行耕者有其田政策的考量下 選 擇了將徵收到的出租耕地一律優先放領給原承租佃農或原雇農 這一套以出租耕 地所有權 在透過國家介入後 在原先業佃關係之間直接移轉的徵收放領模式 的確避免了一併進行耕地所有權重分配與變更農地經營規模的劇烈改革 可能造 成國府的行政負擔與佃農可能的反彈 同時避免了發生日本土改經驗裡 有眾多 佃戶競爭承領同一塊耕地可能產生的衝突與爭議 但筆者認為以耕地所有權在既 有業佃關係下直接移轉的方式 確實在後來實施的過程裡 產生了先前批評者曾 指出的大佃農承領過多耕地成為新興農村地主階層 及貧農與雇農被排除在扶植 自耕農政策的受惠範圍外的問題 第三節 臨時省議會建議案 捍衛本省地主階層利益的總動員 一 全省性的政治動員 地主階層對省府草案的抵抗 吳國楨曾於 1952 年 6 月間 先將 扶植自耕農條例草案 送請臨時省議會 進行 討論 接著在 6 月第一屆第二次大會裡對民政部門與省主席的質詢過程 省府先前所送交的草案 成為省議員在該屆大會裡質詢的焦點 臺灣省臨時省議 會 在第一屆第二次大會上 臨時省議會在第三次會議對於民政部門質詢與第十 一次會議對於省主席吳國楨的總質詢結束後 接著便在 6 月 25 日的第十二次會 議上 對 臺灣省扶植自耕農條例草案 做出決議 決定先將草案內容送交各縣 大 地 主 其所掌握的大量土地並不僅限於耕地 另外尚且包含直接生產用地裡的其他地目 如 養魚池 鹽田 山林地 荒地與牧場等 與市街地 這一點我們也可在耕者有其田政策研議與實 施過程裡 當時有許多本省大地主代表 積極爭取都市計劃區出租耕地全面免徵的狀況 以及後 來有關於耕者有其田對於地主階層衝擊影響的訪談資料上獲得佐證 張炎憲 高淑媛 1996b 48 前述已提及 行政院在 1951 年所擬定 改革綱要初稿 強調需同時辦理地籍總歸戶與業佃 家戶人口數調查的準備工作 以便在此基礎上 建立一套對於地主 佃農與原自耕農 計口授田 的耕地所有權重分配的計算基準 陳誠 行政院當時原先所希望推動的業佃家戶 人口數調查 未能配合地籍總歸戶工作同時舉辦 部分原因可能是因為當時國家財政的困難 以 及當時戶政組織對於如何辦理戶口普查仍有爭論 王德溥 但就目前所掌握的 資料來看 當時農復會與地政局並未曾呼應行政院草案的立場 認為必須同時辦理業佃家戶人口 數調查的工作 以便在扶植自耕農的同時 達到耕地所有權重分配的效果 28

49 市議會徵求意見後 根據全省各縣市議會回覆意見之彙整 再交由臨時省議會大 會進行討論 同時要求省府補送草案施行細則及相關資料 以便待縣市議會回覆 意見後 再合併進行討論 臺灣省臨時省議會 臨時省議會在收到各縣市議會對於草案的意見後 接著便在 8 月 1 日的第十 五次會議上初步討論條例草案 最後經議長黃朝琴交辦 認為 臺灣省扶植自耕 農條例草案 茲事體大 並且各方意見不同 為慎重起見決定由臨時省議會指定 省議員籌組 臺灣省扶植自耕農條例草案研究小組 49先行研究後 再提請臨時 省議會大會討論50 臺灣省臨時省議會 當時任卓宣與湯惠蓀便曾對臨時省議會動員各縣市議會提出對於省府草案 意見的做法提出批評 湯惠蓀認為這是因省議員作為本省地主階層利益的代言 人 企圖透過此種所謂 民主程序的合法方式 拖延對於草案的討論 湯惠蓀 任卓宣則認為若是臨時省議會與縣市議員都是代表 地主階層利益 發言的話 扶植自耕農在之後立法與實施過程 必將遭遇層層阻礙 因此他建議 國民黨應同時改革政黨推薦民意代表候選人制度 支持農民能夠成為議會代表 以便進入議會後 可參與從立法到執行的工作 以協助接下來扶植自耕農政策的 推行 葉青 但筆者認為當時臨時省議會透過動員各縣市議會對省府草案提出修正意見 的方式 其實不僅是消極的拖延草案討論的時程 更是希望透過全面性的動員縣 市與鄉鎮階層的地主階層代表 匯聚本省地主階層共同對於 扶植自耕農條例草 案 的強大反對聲浪 藉以積極的抵制耕者有其田政策的施行 或是強化其朝對 於地主階層有利的方向 修正草案條文內容的政治企圖和實際作用 臺灣省扶植自耕農條例草案研究小組 於 8 月 2 日~11 日之間開會進行討 論 其中在 6 月間臨時省議會議決議請各縣市議會所提交對省府草案的各項意 見 成為條例草案研究小組於會議期間討論的重要參考基礎 當時由各縣市議會 提交 然後由臨時省議會所彙整的 各縣市議會對於臺灣省扶植自耕農條例草案 意見彙錄 共分成兩大部分 分別為對扶植自耕農案之總括意見 參見表 2 3 之摘要整理 及對草案條文之逐條修正意見51 臺灣省臨時省議會 臨時省議會可能是為了強化 扶植自耕農條例草案 主要是適用在 臺灣省範圍內法案 的 印象 以便於不斷強調臨時省議會與各縣市議會既代表臺灣省民意 其對 扶植自耕農條例草案 提出的意見 更應受到國府高層的重視與採納 甚至應將此案改為 省單行法規 由臨時省議 會負責 立法審議工作 因此臨時省議會在第一屆第二次大會期間 有關於扶植自耕農案的討 論時 多以 臺灣省扶植自耕農條例草案 代稱之 臺灣省臨時省議會 沈時可於回憶 扶植自耕農條例草案 在臨時省議會討論階段時 曾提到 草案送到省議會 議會即開會進行省政質詢及審查預算等及其他提案 將土地草案加以擱置 據議會人員透露 草 案將擱置下會期開會 再提出研究云云 不得以惟有等候處理 直至各項議案均已結束 方始表 決應否審查 或予擱置 結果決定延長一個月專門審查土改案 外間流言甚多 或云將不予通過 或云先行質詢 待質詢理由充分發表後 再審查等等 張力耕 值得注意的是雖然當時有近半數縣市的意見 是主張分期辦理或是建議緩辦 但這些縣市可 能在認識到國府高層限期推動扶植自耕農政策的強烈決心下 都還是從個別縣市議會的角度提出 29

50 ) 有 條 件 贊 成 限 期 扶 植 自 耕 農 政 策 的 縣 市 議 會, 大 抵 都 針 對 省 府 草 案 揭 示 的 耕 地 徵 收 與 放 領 原 則, 明 確 提 出 修 正 意 見, 其 中 特 別 強 調 應 統 一 以 業 佃 家 戶 人 口 數 為 原 則, 作 為 地 主 保 留 地 和 佃 農 承 耕 地 的 計 算 基 準, 多 數 縣 市 議 會 都 一 致 堅 持 限 田 同 時 應 該 限 佃 的 基 本 立 場, 以 避 免 推 行 扶 植 自 耕 農 政 策 的 過 程, 反 而 在 既 存 的 租 佃 關 係 下 直 接 進 行 耕 地 所 有 權 移 轉 時, 使 得 大 佃 農 成 為 新 興 農 村 地 主, 而 卻 有 多 數 的 貧 困 小 佃 農 與 雇 農 並 未 能 夠 承 領 到 足 夠 的 耕 地, 藉 以 改 善 其 生 活 此 外 共 有 出 租 耕 地 全 面 強 制 徵 收 的 問 題 也 引 起 部 分 縣 市 議 會 注 意, 他 們 多 指 出 共 有 出 租 耕 地 多 為 臺 灣 社 會 之 開 發 歷 史 與 社 會 傳 統 下 形 成, 許 多 共 有 出 租 耕 地 的 共 有 弱 勢 小 地 主 也 僅 依 憑 著 出 租 有 限 的 耕 地 維 生, 政 府 在 推 行 共 有 出 租 耕 地 強 制 徵 收 時 應 將 此 實 情 納 入 考 量, 允 許 共 有 地 主 得 以 比 照 個 人 有 地 主, 保 留 一 定 耕 地 做 為 生 活 ; 在 地 主 保 留 地 的 問 題 上, 有 條 件 贊 成 的 縣 市 議 會 除 了 希 望 能 夠 重 新 考 量 共 有 出 租 耕 地 一 律 強 制 徵 收, 所 可 能 產 生 的 問 題 之 外, 也 希 望 政 府 在 扶 植 自 耕 農, 耕 者 有 其 田 原 則 下, 允 許 有 自 耕 能 力 的 小 地 主 擁 有 將 保 留 地 收 回 自 耕 權 利 ; 而 臺 中 市 議 會 當 時 所 提 出 的 修 正 意 見, 則 涉 及 將 省 府 草 案 規 定 強 制 徵 收 與 移 轉 所 有 權 的 原 則, 改 變 為 延 續 耕 地 減 租 後 地 主 主 動 出 賣 耕 地 的 交 易 行 為 趨 勢, 由 政 府 明 定 期 限, 鼓 勵 地 主 與 佃 農 之 間 的 耕 地 自 由 買 賣 行 為, 以 間 接 扶 植 自 耕 農 的 方 式, 推 行 耕 者 有 其 田 政 策 建 議 分 期 辦 理 扶 植 自 耕 農 政 策 的 縣 市 議 會, 則 是 強 調 推 動 扶 植 自 耕 農 的 工 作, 應 考 量 臺 灣 社 會 實 情 分 階 段 辦 理, 比 如 一 方 面 延 續 前 一 階 段 公 地 放 領 的 政 策, 擴 大 放 領 公 有 耕 地, 並 配 合 徵 收 法 人 有 耕 地 的 方 式, 暫 時 先 排 除 個 人 有 與 共 有 出 租 耕 地 的 徵 收 放 領, 以 減 緩 對 私 有 出 租 耕 地 地 主 的 衝 擊 ; 另 則 是 將 出 租 耕 地 地 主 依 所 有 權 面 積 進 行 分 級, 先 以 大 地 主 作 為 第 一 階 段 私 有 出 租 耕 地 所 有 權 改 革 的 對 象, 從 推 行 過 程 的 經 驗 檢 討, 以 便 進 一 步 擬 定 相 關 配 套 方 案, 做 為 後 續 全 面 推 行 私 有 出 租 耕 地 改 革, 扶 植 自 耕 農 工 作 的 參 考 建 議 暫 緩 辦 理 實 施 耕 者 有 其 田 政 策 的 縣 市 議 會, 則 認 為 國 府 在 前 一 階 段 所 推 動 的 減 租 政 策 已 獲 得 相 當 成 效, 佃 農 的 生 活 普 遍 獲 得 改 善, 部 分 地 主 也 逐 漸 放 棄 以 出 租 耕 地 維 生, 因 此 私 有 出 租 耕 地 在 地 主 佃 農 間 的 自 由 買 賣 趨 勢 已 形 成, 況 且 耕 地 減 租 的 租 約 期 限 尚 未 結 束, 強 制 徵 收 放 領 耕 地, 反 而 將 危 及 前 一 階 段 減 租 所 獲 得 的 重 要 成 果, 不 但 加 重 對 於 貧 困 農 戶 的 負 擔, 同 時 嚴 重 打 擊 中 小 地 主, 而 使 得 在 政 府 未 訂 有 完 善 辦 法 輔 導 地 主 轉 業 的 同 時, 在 反 共 抗 俄 的 戰 爭 動 員 了 關 於 各 項 條 文 的 修 正 內 容 各 縣 市 對 於 逐 條 條 文 修 正 意 見 的 主 要 內 容, 集 中 在 下 列 六 點, 一 扶 植 自 耕 農 委 員 會 的 組 成 代 表 比 例 ; 二 耕 地 徵 收 對 象 的 依 據 ( 以 戶 或 以 人 口 數 為 單 位 ); 三 地 主 的 定 義 與 排 除 適 用 的 條 件 ; 四 出 租 耕 地 徵 收 與 免 徵 的 條 件 ; 五 佃 農 可 承 領 耕 地 面 積 的 計 算 標 準 ; 六 地 價 補 償 的 倍 率 與 方 式 關 於 各 縣 市 逐 條 條 文 的 修 正 意 見 可 以 參 考 臺 灣 省 臨 時 省 議 會 第 一 屆 第 二 次 大 會 專 輯 30

51 時 期, 反 而 會 造 成 臺 灣 社 會 內 部 的 不 穩 定 因 此 多 主 張 政 府 應 先 以 穩 定 社 會 與 集 中 資 源 投 入 反 共 抗 俄 的 戰 爭 裡, 待 政 府 反 攻 大 陸 成 功 後 再 逐 步 推 行, 最 快 也 應 在 耕 地 減 租 租 約 到 期 前, 先 就 各 縣 市 議 會 所 提 供 的 修 正 意 見, 進 一 步 籌 劃 準 備 後, 再 行 分 期 辦 理 表 2 3: 臺 灣 省 各 縣 市 議 會 對 省 府 草 案 意 見 彙 錄 ( 總 括 意 見 部 分 ) 縣 市 別 總 括 意 見 是 否 贊 成 基 隆 市 本 條 例 應 促 請 政 府 早 日 付 之 實 施 贊 成 南 投 縣 宜 蘭 縣 1. 土 地 法 規 依 權 責 應 由 中 央 立 法, 在 中 央 尚 未 立 法 前, 對 審 議 擬 似 省 單 行 法 規 之 臺 灣 省 扶 植 自 耕 農 條 例 一 事, 表 達 疑 問, 惟 本 案 立 意 良 善, 除 細 節 修 正 外, 極 表 贊 同 建 議 政 府 規 定 將 傾 斜 旱 田, 免 予 列 入 限 田 對 象 1. 本 條 例 為 實 現 國 父 遺 教, 並 與 共 匪 土 地 改 革 作 政 策 競 爭, 藉 以 強 化 自 由 中 國 人 民 信 心, 並 喚 醒 大 陸 農 民 同 胞 起 身 反 抗, 促 成 共 匪 政 權 瓦 解, 對 本 案 深 表 贊 同 2. 惟 值 此 非 常 時 期, 貿 然 實 施, 易 生 紛 亂, 建 議 政 府 反 攻 大 陸 成 功 後 再 實 施 3. 若 政 府 決 意 實 施, 建 議 按 照 地 主 持 有 土 地 面 積 大 小, 分 期 實 施 4. 若 上 述 兩 點 皆 無 可 能, 地 主 勢 將 轉 向 工 商 業 發 展, 請 政 府 推 動 本 案 時, 對 地 主 轉 業 做 有 效 輔 導 5. 土 地 徵 收 時, 對 佃 農 欠 地 主 之 地 租, 建 議 政 府 先 代 為 償 付, 再 由 佃 農 分 期 繳 還 政 府 6. 為 不 使 現 耕 佃 農 以 過 高 價 格 承 買 耕 地, 請 政 府 辦 理 調 整 地 目 7. 請 政 府 令 土 地 銀 行 籌 辦 佃 雇 農 承 領 耕 地 後 之 耕 作 資 金 臺 中 縣 1. 減 租 政 策 已 上 軌 道, 佃 農 均 感 政 府 德 政, 願 多 保 持 2. 減 租 租 約 未 滿, 改 弦 易 張, 影 響 政 府 威 信 3. 如 實 施 放 領, 恐 部 分 貧 農 賦 稅 增 加, 影 響 增 產 4. 反 共 抗 俄 階 段, 應 全 力 動 員 集 中 力 量, 扶 植 自 耕 農 方 案, 打 擊 小 地 主, 引 起 其 不 安, 削 減 反 共 抗 俄 力 量, 於 國 家 民 族 均 不 利 5. 減 租 以 來, 地 主 已 逐 漸 售 出 耕 地, 諸 多 佃 農 已 走 向 富 裕 之 路, 為 顧 慮 地 主 家 庭 生 計 教 育 與 轉 業 問 題, 應 由 地 主 自 動 出 賣 耕 地, 較 為 溫 和 漸 進 6. 當 下 工 商 業 破 敗, 地 主 獲 得 微 薄 補 償, 無 法 適 當 投 入 工 商 業, 有 條 件 贊 成 建 議 緩 辦 建 議 緩 辦 52 南 投 縣 則 聲 明 其 為 本 省 唯 一 山 間 縣 份, 主 要 耕 地 多 為 傾 斜 山 地, 應 以 造 林 涵 養 水 源, 不 宜 墾 殖, 若 強 制 予 以 放 領 墾 殖, 將 造 成 農 田 水 林 影 響 甚 鉅, 甚 且 影 響 工 業 發 展 ; 另 該 縣 內 十 五 等 則 以 下 傾 斜 旱 田, 於 日 本 殖 民 時 期 多 提 高 等 則, 苛 斂 地 租, 延 用 至 今, 若 將 此 等 旱 田 列 入 徵 收 對 象, 對 該 縣 縣 民 影 響 甚 鉅 ( 臺 灣 省 臨 時 省 議 會,1952:509) 31

52 政 府 應 先 扶 植 工 商 業 發 展, 地 主 自 然 願 意 配 合 7. 佃 農 間 不 乏 承 耕 數 十 甲 耕 地 者, 政 府 應 扶 植 自 耕 農, 同 時 限 制 承 領 耕 地 面 積, 應 就 此 點 準 備 充 分 後, 再 推 行 限 田 政 策 綜 合 上 述 七 點, 建 議 暫 緩 辦 理 8. 如 政 府 勢 在 必 行, 只 許 成 功 不 許 失 敗, 請 根 據 地 主 持 有 耕 地 面 積 大 小, 分 期 實 施 9. 在 政 府 扶 植 臺 灣 工 業 發 展 目 標 下, 請 政 府 對 鄉 村 建 設 工 廠 與 公 共 建 設 的 用 地 徵 收 辦 法, 先 擬 定 詳 盡 規 範 10. 本 案 之 推 行 宣 傳, 宜 和 平 圓 滿, 使 業 佃 關 係 充 滿 和 藹 氣 氛 臺 南 縣 1. 本 條 例 影 響 重 大, 並 聞 本 案 將 做 為 收 復 大 陸 土 地 改 革 藍 本, 應 53 桃 園 縣 再 慎 重 研 究 後 施 行 2. 耕 地 減 租 租 約 至 1954 年 底 屆 滿, 應 於 屆 滿 後 再 實 施 3. 本 條 例 主 旨 在 將 三 七 五 耕 地 移 轉 佃 農, 較 之 減 租 政 策, 並 無 迫 切 理 由 4. 政 府 對 於 各 項 準 備 工 作 尚 未 完 善, 應 從 長 準 備, 以 收 實 效 5. 本 條 例 未 有 限 佃 規 定, 縱 使 實 施 也 並 未 徹 底, 應 限 田 與 限 佃 一 併 施 行 6. 減 租 以 來, 地 主 多 已 自 動 售 出 耕 地 與 佃 農, 應 就 租 約 期 滿 後, 等 待 地 主 自 然 消 滅 1. 臺 灣 省 扶 植 自 耕 農 條 例 為 重 要 國 策, 應 全 力 支 持, 但 本 案 限 於 臺 灣 省 施 行, 應 採 納 臺 灣 省 民 意 2. 無 論 自 耕 或 佃 耕, 均 希 望 考 量 人 口 耕 作 能 力 與 土 地 生 產 能 力, 限 制 耕 作 面 積, 以 符 合 平 均 地 權 旨 意 3. 建 議 限 田 與 限 佃 政 策 同 時 施 行, 以 避 免 產 生 大 佃 現 象, 貧 農 無 耕 地 可 承 領, 造 成 農 戶 階 級 分 化 4. 建 請 政 府 實 施 限 田 政 策 時, 應 慎 重 考 慮 各 項 措 施 嘉 義 縣 請 暫 緩 實 施, 最 快 應 於 1954 年 三 七 五 租 約 到 期 後, 再 行 辦 理, 以 免 產 生 社 會 問 題 臺 中 市 1. 查 本 省 扶 植 自 耕 農 條 例, 為 千 年 創 舉, 百 年 大 計, 實 施 成 果 影 響 甚 大 為 墊 萬 年 之 基 業, 實 施 前 應 慎 重 研 討, 實 施 過 程 應 擴 大 宣 傳, 鼓 勵 地 主 自 動 配 合, 拯 救 本 省 地 主 佃 農 之 困 境 危 機, 促 進 業 佃 和 睦 關 係 2. 減 租 政 策 成 果 良 好, 實 施 耕 者 有 其 田 若 採 急 進 步 驟, 其 立 意 至 建 議 緩 辦 有 條 件 贊 成 建 議 緩 辦 有 條 件 贊 成 53 臺 南 縣 議 會 於 總 括 意 見 後, 另 附 補 充 意 見, 共 包 含 十 四 點, 筆 者 僅 摘 錄 其 要 者 如 下,1. 本 條 例 應 做 為 臺 灣 省 單 行 法 規 ;2. 准 予 地 主 保 留 地 由 地 主 選 擇 ;3. 除 考 慮 佃 戶 生 活, 應 同 時 考 慮 地 主 被 徵 收 耕 地 後 與 一 般 雇 農 之 生 活 ;4. 不 在 鄉 地 主 若 申 請 自 耕, 應 准 予 收 回 耕 地 ;5. 條 例 內 徵 收 範 圍 之 共 有 出 租 耕 地, 應 予 以 刪 除 ;6. 雇 農 應 納 入 耕 地 徵 收 後 之 分 配 對 象 ;7. 准 予 地 主 保 留 耕 地, 同 時 撤 銷 三 七 五 租 約 ;8. 給 予 地 價 補 償 方 式, 除 現 金 補 償 外, 一 律 給 予 土 地 債 券 ;9. 如 需 發 給 公 營 事 業 股 票 者, 應 保 障 以 比 照 臺 糖 公 司 股 息 紅 利 為 準 ( 臺 灣 省 臨 時 省 議 會,1952: ) 32

53 善, 但 仍 應 考 量 實 施 辦 法 優 劣, 應 求 反 攻 大 陸 後 能 影 響 全 國, 應 在 減 租 政 策 下, 漸 進 扶 植 自 耕 農 購 買 耕 地, 要 求 地 主 不 得 拒 絕 3. 應 請 政 府 辦 理 低 利 貸 款 由 佃 農 直 接 向 地 主 承 購, 並 預 先 將 公 營 事 業 標 售 予 地 主 經 營, 既 可 保 障 地 主 生 計, 且 可 防 止 資 金 流 入 市 場 投 機 4. 本 省 部 分 地 主 確 屬 弱 勢, 以 出 租 耕 地 產 物 收 穫 為 生, 土 地 徵 收 後 難 以 維 持, 應 予 以 從 寬 保 留 耕 地, 妥 善 處 理 雲 林 縣 1. 實 施 應 有 步 驟, 應 先 以 大 地 主 為 先, 檢 討 過 程 所 遇 問 題, 其 後 分 期 辦 理, 全 面 施 行 2. 本 條 例 應 做 為 臺 灣 省 單 行 法 規 3. 農 校 子 弟 畢 業 後, 應 使 其 有 田 可 耕, 方 合 乎 教 育 目 的 4. 實 施 耕 者 有 其 田 政 策, 應 同 時 辦 理 限 田 與 限 佃 5. 本 省 三 年 輪 作 區, 應 予 考 量 另 訂 定 耕 地 面 積 ( 保 留 ) 辦 法 臺 北 市 1. 實 施 限 田 為 國 父 遺 教, 民 主 國 家 之 時 勢 所 趨, 原 則 贊 成 2. 惟 日 本 殖 民 統 治 剝 削, 本 省 大 地 主 甚 少, 主 要 為 中 小 地 主 分 散 各 地, 構 成 社 會 中 堅, 本 省 地 主 多 為 勤 儉 積 蓄 購 地, 一 般 觀 念 上 多 視 耕 地 為 祖 業 3. 此 種 觀 念 無 可 厚 非, 雖 流 於 保 守, 宜 漸 進 改 善, 劇 烈 打 擊 恐 有 嚴 重 後 果 推 行 國 策 本 不 應 左 顧 右 盼, 但 仍 應 考 慮 現 實 後 果, 現 為 反 攻 大 陸 之 際, 應 以 穩 定 民 心, 共 赴 國 難 為 先 地 主 為 社 會 中 堅, 驟 然 推 行 本 條 例 恐 影 響 社 會 安 定 4. 本 省 工 商 業 破 敗, 地 主 儘 管 獲 得 土 地 債 券 與 公 營 事 業 股 票, 但 必 難 獲 得 實 惠, 若 無 輔 導 轉 業 方 式, 地 主 必 然 遭 受 嚴 重 打 擊 5. 故 本 會 認 為 本 條 例 實 施 言 之 過 早, 應 延 至 反 攻 大 陸 成 功 後 施 行, 斯 時 非 但 有 證 券 市 場 活 絡 經 濟, 地 主 轉 業 問 題 也 可 迎 刃 而 解 6. 值 此 過 渡 時 期, 本 會 認 為 應 強 化 減 租 政 策, 並 擴 大 公 地 放 領 作 業, 如 恐 地 主 所 獲 過 多, 可 加 重 稅 賦, 以 杜 絕 弊 端 高 雄 市 1. 非 實 施 不 可 的 話, 應 就 辦 理 各 項 技 術 上, 慎 重 研 究 處 理 2. 地 主 保 留 地 面 積 應 按 照 家 戶 人 口 數 計 算, 以 維 持 地 主 生 計 3. 應 放 寬 地 主 保 留 地 面 積, 並 給 予 地 主 選 擇 保 留 地 之 機 會 4. 地 價 償 付 之 公 營 事 業 股 票, 應 由 地 主 自 由 選 擇 5. 公 營 事 業 握 有 之 土 地, 應 率 先 放 領 做 為 示 範 6. 減 租 後, 農 村 經 濟 趨 於 安 定, 惟 貧 農 尚 多, 應 彈 性 辦 理, 免 使 貧 農 負 擔 過 重 影 響 生 產 7. 轉 業 或 失 業 歸 農 小 地 主, 應 允 許 收 回 耕 地 自 耕 8. 實 施 限 田 後, 應 由 政 府 或 美 援 補 助 低 利 貸 款, 促 進 生 產 分 期 辦 理 建 議 緩 辦 有 條 件 贊 成 33

54 臺 南 市 1. 公 有 耕 地 政 府 代 管 耕 地 祭 祀 公 業 及 其 他 法 人 耕 地, 應 先 行 徵 收 轉 放, 其 餘 暫 緩 辦 理 2. 看 天 田 及 嘉 南 大 圳 三 年 輪 作 耕 地, 應 比 照 畑 地 保 留 標 準 辦 理 3. 徵 收 耕 地 內 若 有 地 主 墳 墓 者, 應 分 割 發 還 4. 地 主 保 留 地 應 由 地 主 自 行 選 擇 5. 不 在 鄉 地 主 若 有 申 請 自 耕 者, 應 予 准 許 6. 農 校 子 弟 畢 業 後, 應 使 其 有 田 可 耕, 方 合 乎 教 育 目 的 7. 給 付 地 價 除 現 款 外, 請 一 律 發 給 土 地 債 券 8. 如 開 放 公 營 事 業 股 票 補 償, 應 以 第 一 商 業 華 南 彰 化 銀 行 及 糖 業 公 司 為 優 先, 並 給 予 地 主 自 由 選 擇 機 會 9. 三 七 五 減 租 時 評 定 收 穫 量 不 合 實 情, 應 重 新 評 定 調 整 10. 徵 收 耕 地 地 價 應 以 三 年 來 收 穫 總 量 之 年 平 均 三 倍 計 算 高 雄 縣 1. 小 地 主 保 留 耕 地, 應 准 予 收 回 自 耕 2. 佃 農 承 領 耕 地 面 積 應 比 照 地 主 保 留 地 標 準, 加 以 限 制 新 竹 縣 1. 共 有 出 租 耕 地 多 為 兄 弟 繼 承 遺 產, 占 本 縣 出 租 耕 地 之 六 成 以 上, 此 類 共 有 地 主 多 為 弱 勢 小 地 主, 請 准 予 酌 情 保 留 2. 地 主 於 耕 地 徵 收 後 轉 業 困 難, 政 府 應 擬 定 輔 導 獎 助 辦 法 3. 宜 設 置 證 券 交 易 所, 以 利 實 物 債 券 與 公 營 事 業 股 票 公 平 交 易 4. 政 府 辦 理 地 籍 總 歸 戶 以 1952 年 4 月 為 依 據, 辦 理 公 營 事 業 估 價 應 比 照 1952 年 4 月 之 價 值, 做 為 估 價 標 準 5. 地 主 有 自 耕 能 力 者, 政 府 應 准 予 酌 情 保 留 耕 地 自 耕 6. 鄉 鎮 地 主 希 望 徵 收 地 價 以 土 地 債 券 償 付, 不 希 望 配 給 公 營 事 業 股 票, 請 開 放 地 主 自 由 選 擇 償 付 方 式 7. 在 鄉 地 主 保 留 地 原 以 鄉 鎮 為 單 位, 應 改 以 縣 市 為 單 位, 准 予 地 主 保 留 其 住 所 鄰 近 之 耕 地 屏 東 縣 實 施 限 田 政 策 時, 應 同 時 推 行 限 佃, 佃 農 承 耕 面 積 以 不 超 過 地 主 保 留 耕 地 面 積 為 標 準, 超 過 標 準 部 分, 應 轉 由 他 人 承 領 分 期 辦 理 有 條 件 贊 成 有 條 件 贊 成 有 條 件 贊 成 資 料 來 源 : 臺 灣 省 臨 時 省 議 會,1952, 臺 灣 省 臨 時 省 議 會 第 一 屆 第 二 次 大 會 專 輯 : 註 一 : 本 表 根 據 臺 灣 省 臨 時 省 議 會 第 一 屆 第 二 次 大 會 專 輯 內, 所 載 各 縣 市 議 會 對 於 省 府 草 案 意 見 彙 錄 裡, 有 關 各 縣 市 對 於 扶 植 自 耕 農 條 例 草 案 總 括 意 見 之 資 訊, 進 行 摘 要 整 理 後, 製 成 本 表 各 縣 市 議 會 對 於 扶 植 自 耕 農 條 例 草 案 意 見 彙 錄 資 料, 除 包 含 總 括 意 見, 另 附 有 各 縣 市 對 於 扶 植 自 耕 農 條 例 草 案 各 條 條 文 之 修 正 意 見, 有 關 各 縣 市 意 見 彙 錄 詳 細 原 始 資 料, 請 參 考 臺 灣 省 臨 時 省 議 會 第 一 屆 第 二 次 大 會 專 輯 註 二 : 筆 者 將 各 縣 市 議 會 針 對 扶 植 自 耕 農 條 例 草 案 表 達 之 總 括 意 見, 對 是 否 贊 成 扶 植 自 耕 農 所 持 的 立 場, 概 分 為 下 列 四 個 類 型, 一 贊 成 : 無 條 件 贊 成 盡 快 實 施 扶 植 自 耕 農 工 作 的 縣 份, 並 且 無 附 帶 有 條 件 式 的 支 持 或 修 正 者 ; 二 有 條 件 贊 成 : 有 條 件 贊 成 實 施 扶 植 自 耕 農 工 作 的 縣 份, 為 在 省 府 草 案 基 礎 下, 提 出 相 關 修 正 的 原 則 與 條 文, 建 議 依 照 此 修 正 方 向 辦 理 者 ; 三 分 期 辦 理 : 贊 成 分 期 辦 理 扶 植 自 耕 農 的 縣 份, 為 提 出 以 地 主 保 有 耕 地 面 積 或 類 型, 作 為 分 期 分 階 段 辦 理 徵 收 放 領 的 基 準, 另 也 包 含 提 出 以 公 地 優 先 放 領 的 縣 份 ; 四 建 議 緩 辦 : 建 議 緩 辦 扶 植 自 耕 農 工 作 的 縣 份, 多 先 肯 定 扶 植 自 耕 農 確 實 為 重 要 的 改 革 方 向, 但 提 出 各 種 理 由, 說 明 當 下 為 何 不 適 宜 強 制 推 動 扶 植 自 耕 農 工 作 的 縣 份 34

55 然而 就當時十五個縣市議會所提出的總括意見來看 參閱表 2 3 真正 無附帶條件 全力支持 省府草案 的竟然僅有基隆市一市 而有條件贊成 者 則包括南投縣 桃園縣 臺中市 高雄市 高雄縣 新竹縣 屏東縣等七縣 市議會 則是提出了各類關於徵收 放領與補償的修正原則與條文內容 才願意 有條件支持省府草案 剩下的七個縣市議會則是分別提出延緩辦理與分期辦理的 建議 以 反共抗俄戰爭 在即為由 強調本省地主階層作為社會中堅力量 不 宜急躁推行限田政策造成臺灣社會內部動盪 希望能減緩 扶植自耕農條例草案 揭示的私有出租耕地強制徵收放領的實施進程 可能對本省地主階層利益所帶來 的衝擊與影響 因此在 1952 年 9 月 由內政部調查局所彙編呈交給院長陳誠的 限田政策 反應調查專報 裡 便對當時仍是以 國民黨籍議員 占絕對多數的各縣市議會 與臨時省議會 竟有計劃性的對 省府草案 所採取的策略性抵抗方式 及其所 提出各項保守的修正建議一事 提出嚴厲的批評 此一劃時代決定而含有極大意義之適時政策 為萬民仰望舉世矚目 惟 仍有少數地主份子借寄生成性 不明大義 就斤斤與政府農民較量討價還價 悖論之至 以各縣市參議會及臨時省議會對原條例草案修改情形及建議內容 言 各級議會中本黨同志所占席次無不超過半數 竟有違反黨之決策意見之 通過 實不無遺憾 所最遺憾者 為此次各級議會對條例草案修改與建議 內容不當 既未能真正代表民意 更未能遵奉國家既定決策 但知憑藉職權 昧於一己私利之爭執 而忽於整個國家命脈 安危之所繫 不恥不智 著實 54 莫此為甚 就當時各縣市議會對省府草案所提出意見與策略性抵制的狀況來看 當時臨 時省議會作為本省地主階層的最高代表 策略性的選擇透過徵求縣市議會的地主 階層代表提出對 臺灣省扶植自耕農條例草案 的修正意見 藉此動員全省議會 的地主勢力進行有效的串連與結盟 從所謂要求在臺灣首先實施的法案 必須重 視與尊重 臺灣省民意 為訴求的策略性抵抗方式 將由各縣市議會所提出各項 條文與原則的修正意見 最後匯聚成為之後臨時省議會所提出的 臺灣省扶植自 耕農條例建議案 這確實給接下來國府在推動扶植自耕農政策的立法與推行工 作上 帶來相當大的 社會壓力 與 政治阻礙 而促使國府在行政院修訂草 案階段 被迫的進一步對於本省地主階層作出更大的讓步與妥協 二 強勢的外來政權與弱體化的地主 無法解決中國本土土地問題的國民政府 當初對於臺灣的土地問題亦漠 不關心 然而為什麼在 1949 年階段 它又正面致力於臺灣的土地問題呢 54 <土地改革資料彙編 三 限田政策反應調查專報> 陳誠副總統文物 國史館藏 典藏號 入藏登錄號 A 35

56 劉進慶 劉進慶在其著名的經典論著 臺灣戰後經濟分析 55一書裡 明確指出他認 為國府基本上是由地主 財閥 資產階級與技術官僚等各方勢力所組成的 半封 建軍事政權 劉進慶用語 因此國府在政權的本質上 便具有基本上不可能忽 視地主階層利益 而來擁護農民利益的性格 劉進慶 因此這樣 的 國民黨政權 劉進慶用語 為何會在 1949 年後的臺灣 不但積極主動發起 並能夠成功的落實農地改革 便成為劉進慶挑戰官方農地改革論述的發問起點 劉進慶在該書裡指出 這是因為在 1949 年後遷臺的 國民黨政權 在當時 仍是一個尚未與本省地主階層結合的 流亡政權 劉進慶用語 因此這個 流 亡政權 不但要時刻對外抗拒中國共產黨政權軍政威脅的龐大壓力 另對內則要 設法攏絡本省農民階層 以圖在最後的根據地 臺灣 站穩陣腳 因此這個 流 亡的國民黨政權 在穩定政權與改造社會的現實政治需求下 才會被迫選擇要積 極且迅速的推動農地改革工作 劉進慶 然而劉進慶也敏銳的指出 正是因 國民黨政權 的根本性格 及其所處推 動農地改革的特殊歷史情境條件下 從而使得當時國府與本省地主階層的利害對 立關係 及其與農民階層的利害協調關係都不會是本質性而不可變動的 這其實 是在特定情境的政策目的下 以 安定 和 妥協 邏輯貫穿政策的制定與推行 因此雖國府當時希望積極且迅速推動農地改革工作 以謀求政權穩固與社會 安定 其舉也必然會部分損及本省地主階層的利益 但正是因為此項改革政策目 的本質上是以 穩定政權 著眼 所以國府不會希望改革方案的內容過於激進 進而與本省地主階層產生全面性的衝突與對立 反而背離其推行改革的原初目 的 國府才會主動選擇了 溫和 的農地改革方案 並在推行過程中局部的再向 本省地主階層進行妥協退讓56 除了從對 流亡的國民黨政權 的政權性質與其所處臺灣戰後社會的特殊歷 史情境的定調 解釋當時國府之所以被迫選擇積極且迅速推動溫和的農地改革的 動機因素外 劉進慶接著也從解析當時本省地主階層所呈現的 弱體化狀態 55 臺灣戰後經濟分析 一書的原稿為劉進慶在 1971 年向東京大學所提出的博士論文 之後經 過修改在 1975 年由東京大學出版日文版專書 而在 1980 年代中期 臺灣反對運動萌發之初 當 時的黨外雜誌便曾陸續選譯本書的部分篇章在臺灣私下流傳 在當時便獲得反對陣營與青年研究 者的廣大迴響 其後則由三位年輕的研究生共同翻譯 在 1992 年由陳映真主持的人間出版社籌 劃的 人間臺灣政治經濟叢刊 書系 出版該書的中文版 此書對於當時反對運動的政經論述與 1990 年代之後的 臺灣戰後政經發展研究 都產生了廣泛而深遠的影響 56 劉進慶在文內所指國府與本省地主階層妥協的部分 主要指的是在實施耕者有其田政策階 段 國府針對 個人有出租耕地地主 保留面積的選擇一再妥協退讓 而在 共有出租耕地地主 部分 則一方面因為這一類的出租耕地構成徵收放領面積的主要部份 再者則是因為共有地主因 持份零碎關係對於土地所有權的觀念較為淡薄 且政治動員上的抵抗能力也較弱 所以國府才會 選擇對個人有地主妥協 而對於共有地主堅不退讓 劉進慶認為這也是他所謂國府推動農地改革 是以安定與妥協邏輯貫串的重要例證 劉進慶

57 進 一 步 解 釋 為 何 本 省 地 主 階 層 仍 無 法 抵 抗 國 府 所 欲 推 行 的 溫 和 農 地 改 革, 而 使 得 國 府 能 夠 積 極 且 迅 速 的 成 功 推 行 農 地 改 革 劉 進 慶 指 出 這 個 弱 體 化 狀 態 的 形 成, 是 因 為 1947 年 二 二 八 事 件 的 政 治 鎮 壓, 及 之 後 大 中 戶 餘 糧 徵 收 政 策 57 經 濟 收 奪 的 雙 重 打 擊, 使 得 已 轉 趨 弱 體 化 的 本 省 地 主 階 層 再 無 法 透 過 有 效 的 政 治 串 聯, 全 面 而 徹 底 的 抵 抗 國 府 的 農 地 改 革 政 策, 兼 之 以 當 時 外 在 以 解 放 臺 灣 為 目 標 的 中 國 共 產 黨 政 權 勢 力 的 威 脅, 從 而 使 得 當 時 本 省 地 主 階 層 最 後 的 唯 一 選 擇, 只 能 與 國 府 妥 協 ( 劉 進 慶,2001: 73) 簡 言 之, 劉 進 慶 指 出 雖 國 民 黨 政 權 是 由 地 主 與 資 產 階 級 所 組 成 的 半 封 建 政 權, 但 是 因 為 這 個 政 權 在 中 國 大 陸 全 面 戰 敗 後 流 亡 到 了 臺 灣, 而 在 時 刻 面 對 外 在 中 國 共 產 黨 政 權 企 圖 解 放 臺 灣 的 軍 政 威 脅 壓 力 下, 流 亡 的 國 民 黨 政 權 必 須 救 亡 圖 存 的 在 最 後 的 根 據 地 臺 灣 站 穩 腳 步, 以 便 穩 定 政 權 與 安 定 社 會, 因 此 必 須 透 過 推 動 溫 和 的 農 地 改 革, 一 方 面 調 節 佃 農 與 地 主 階 層 間 的 利 益, 以 尋 求 廣 大 農 民 階 層 的 政 治 支 持, 但 另 一 方 面 又 因 為 穩 定 政 權 的 目 的 著 想, 這 項 改 革 卻 又 必 須 是 以 安 定 與 妥 協 的 邏 輯 貫 穿, 適 度 的 考 量 地 主 階 層 的 利 益, 以 免 引 起 本 省 地 主 階 層 的 全 力 抵 抗 而 農 地 改 革 即 便 再 溫 和 與 妥 協, 也 必 然 會 部 分 損 及 本 省 地 主 階 層 的 利 益, 但 正 是 因 為 國 民 黨 政 權 是 剛 流 亡 到 臺 灣, 尚 未 與 本 省 地 主 階 層 緊 密 的 結 合, 所 以 不 需 太 過 於 顧 慮 本 省 地 主 階 層 的 利 益 與 意 見, 而 擁 有 在 推 動 農 地 改 革 政 策 的 相 對 自 主 性, 兼 之 以 透 過 二 二 八 事 件 與 大 中 戶 餘 糧 收 購 的 雙 重 政 經 打 擊, 本 省 地 主 階 層 在 轉 趨 弱 體 化 後 而 無 法 強 力 反 抗, 從 而 使 得 流 亡 的 國 民 黨 政 權 能 夠 迅 速 成 功 在 臺 灣 戰 後 推 動 農 地 改 革 58 筆 者 認 為 由 於 劉 進 慶 該 書 率 先 提 出 對 流 亡 的 國 民 黨 政 權 為 何 亟 欲 在 戰 後 57 大 中 戶 餘 糧 收 購 政 策 意 指 為 地 主 將 收 得 的 租 穀 扣 除 掉 應 繳 的 田 賦 公 學 糧 及 隨 附 收 購 糧 食 暨 該 戶 當 期 自 己 食 用 的 糧 食 後, 剩 餘 的 收 穫 稻 穀 達 1500 公 斤 ( 初 始 為 1000 公 斤 ) 以 上 者, 稱 為 大 中 戶, 當 時 政 府 為 掌 握 糧 食 便 針 對 這 些 大 中 戶 的 餘 糧 進 行 收 購, 由 糧 食 局 依 據 累 進 法, 按 照 公 定 價 格, 最 低 收 購 餘 糧 的 四 成, 最 高 可 達 總 額 的 六 成, 當 時 地 主 曾 對 於 等 則 推 估 產 量 不 實 所 產 生 的 賦 額 過 重 與 公 定 價 格 的 不 合 理 提 出 異 議 歷 史 學 者 何 鳳 嬌 後 來 便 曾 利 用 灌 園 ( 林 獻 堂 ) 先 生 日 記 及 相 關 政 府 檔 案 資 料, 從 戰 後 初 期 大 中 戶 餘 糧 收 購 政 策 實 施 過 程 裡, 呈 現 國 府 面 對 本 省 地 主 階 層 試 圖 抵 抗 時, 所 採 取 警 察 勢 力 及 司 法 系 統 的 強 勢 威 嚇 手 段, 促 使 本 省 地 主 階 層 只 能 夠 忍 氣 吞 聲 的 跟 政 府 妥 協 的 狀 況, 來 強 化 劉 進 慶 先 前 提 出 國 府 推 動 大 中 戶 餘 糧 收 購 政 策 對 於 本 省 地 主 階 層 的 政 經 打 擊 效 果, 以 致 於 後 來 農 地 改 革 能 夠 順 利 推 行 的 論 點 ( 何 鳳 嬌,2008: ) 58 從 劉 進 慶 在 臺 灣 戰 後 經 濟 分 析 的 農 地 改 革 與 本 地 資 本 的 抬 頭 一 節 的 討 論 分 析 與 引 用 文 獻, 可 以 看 到 劉 進 慶 在 該 書 所 率 先 提 出 對 於 戰 後 初 期 國 府 農 地 改 革 的 根 本 質 問 與 解 釋, 但 其 實 戴 國 煇 早 於 1966 年 以 日 文 所 撰 的 臺 灣 ( 中 國 ) 農 地 改 革 與 農 地 問 題 一 文 裡, 對 流 亡 的 國 民 黨 政 權 為 何 會 在 臺 灣 推 動 農 地 改 革? 並 能 迅 速 獲 致 成 功? 的 問 題, 已 提 出 類 似 的 質 問 與 解 釋, 而 劉 進 慶 後 來 在 該 書 討 論 裡 的 部 分 重 要 論 點 與 論 據, 其 實 也 多 引 用 自 戴 國 煇 該 文 但 因 為 戴 國 煇 該 文 同 樣 是 以 日 文 版 撰 寫, 卻 一 直 要 等 到 戴 國 煇 逝 世 後, 才 在 2011 年 彙 編 戴 國 煇 全 集 時 翻 譯 為 中 文 出 版, 因 此 雖 然 實 際 上 在 對 於 農 地 改 革 反 對 論 述 的 研 究 發 問 與 初 步 解 釋, 是 由 戴 國 煇 在 1966 年 所 率 先 提 出 質 問 與 詮 釋 架 構 的 雛 形, 但 在 語 文 翻 譯 與 知 識 傳 播 的 過 程 影 響 下, 37

58 初 期 的 臺 灣 推 行 農 地 改 革? 又 為 何 能 夠 迅 速 的 成 功 推 行? 的 根 本 質 問, 同 時 透 過 對 戰 後 初 期 國 府 流 亡 軍 事 政 權 性 格 的 定 調, 及 對 弱 體 化 的 本 省 地 主 階 層 的 解 析, 並 藉 由 部 分 檔 案 資 料 的 運 用 與 制 度 變 遷 的 行 動 者 分 析, 對 研 究 戰 後 初 期 農 地 改 革 過 程 裡 國 府 本 省 地 主 與 農 民 階 層 三 者 的 競 合 關 係, 建 立 起 一 套 深 具 洞 察 力 與 解 釋 力 的 詮 釋 架 構 因 此 不 但 成 為 之 後 反 對 論 述 及 相 關 研 究 者 在 批 判 戰 後 初 期 國 府 農 地 改 革 政 策 時 所 相 繼 援 引 的 一 般 背 景 與 重 要 論 據, 進 而 影 響 了 他 們 後 續 的 提 問 方 向 與 分 析 架 構, 根 本 的 奠 定 了 日 後 農 地 改 革 之 反 對 論 述 的 研 究 基 調 與 路 徑 而 農 地 改 革 作 為 影 響 臺 灣 戰 後 政 經 長 期 發 展 的 重 要 歷 史 事 件, 也 使 得 劉 進 慶 所 建 立 起 對 於 農 地 改 革 翻 案 論 述 的 詮 釋 架 構, 不 但 具 有 跨 學 科 研 究 的 實 質 影 響 ( 政 治 經 濟 歷 史 與 社 會 層 面 ), 並 且 對 於 1990 年 代 之 後 臺 灣 政 經 情 勢 的 發 展 趨 向, 也 存 在 著 跨 越 學 術 研 究 範 圍 的 政 治 與 社 會 影 響 力 劉 進 慶 當 時 以 流 亡 的 國 民 黨 政 權 與 弱 體 化 的 本 省 地 主 階 層 的 分 析 概 念 為 核 心, 所 建 立 對 過 去 臺 灣 戰 後 農 地 改 革 的 顛 覆 性 詮 釋 架 構, 基 本 上 為 1990 年 代 前 後 不 分 黨 派 立 場 的 農 地 改 革 研 究 論 述 共 同 接 受 ( 史 明,1980: ; 高 棣 民,1987: ; 余 玉 賢 彭 作 奎,1991: ; 張 景 森,1992: ; 王 振 寰,1993:32-33; 廖 立 宇,1995:11-12; 蔡 宏 進,1995:141; 侯 坤 宏,1995: ; 黃 俊 傑,1995:66-67; 張 炎 憲 高 淑 媛,1996b:1-11; 李 承 嘉,1998: 62-64; 許 介 鱗,2001a:95-98; 陳 淑 銖,2002: ; 彭 懷 恩,2008:89-93; 龔 宜 君,2011:5 26), 但 是 筆 者 在 此 必 須 指 出 劉 進 慶 在 當 時 便 明 確 警 覺 的 重 要 提 醒, 卻 並 未 一 併 被 這 些 後 續 研 究 者 所 採 納 劉 進 慶 提 醒 後 續 研 究 農 地 改 革 者 應 注 意 到, 戰 後 初 期 流 亡 的 國 民 黨 政 權 在 推 動 農 地 改 革 時 的 相 對 自 主 性 與 妥 協 性 格, 使 得 即 便 是 弱 體 化 的 本 省 地 主 階 層 仍 對 國 府 推 動 改 革 過 程 仍 具 有 一 定 的 制 約 與 抵 抗 能 力, 因 此 他 在 最 後 曾 強 調 不 應 高 估 這 個 以 穩 定 和 妥 協 邏 輯 貫 穿 的 溫 和 農 地 改 革, 後 續 對 臺 灣 戰 後 社 會 與 經 濟 變 革 的 影 響 ( 劉 進 慶,2001:73 79) 然 而 1990 年 代 後 多 數 研 究 者 ( 史 明,1980: ; 張 景 森,1992: ; 王 振 寰,1993:32-33; 侯 坤 宏,1995: ; 張 炎 憲 高 淑 媛,1996b:1-11; 李 承 嘉,1998:62-64), 在 基 本 上 承 繼 劉 進 慶 提 出 以 流 亡 的 國 民 黨 政 權 與 弱 體 化 的 本 省 地 主 階 層 概 念 為 核 心 的 詮 釋 架 構 下, 卻 則 是 迴 避 了 筆 者 前 述 所 指 劉 進 慶 提 出 的 重 要 提 醒, 反 而 選 擇 性 的 以 雙 線 並 進 的 方 式, 進 一 步 強 化 論 證 流 亡 的 國 民 黨 政 權 在 推 動 農 地 改 革 時 所 具 有 的 強 勢 自 主 性 與 背 後 潛 藏 打 擊 本 省 地 主 階 層 的 政 治 動 機, 及 透 過 選 擇 性 的 採 用 相 關 人 士 的 單 方 面 說 法, 來 驗 證 弱 體 化 的 本 省 地 主 階 層 為 何 在 農 地 改 革 過 程 裡, 會 淪 為 無 力 反 抗, 而 只 能 沉 默 抗 劉 進 慶 在 該 書 後 來 進 一 步 發 展 出 的 研 究 發 問 與 詮 釋 架 構, 反 而 成 為 後 來 反 對 論 述 研 究 者 相 繼 援 引 的 主 要 參 照, 進 而 在 知 識 論 述 和 政 治 發 展 上 更 具 有 奠 基 性 的 影 響 力 38

59 議 張炎憲用語 的 待宰羔羊 侯坤宏用語 從而在承繼卻有部分捨棄劉進慶當時所提出的詮釋架構下 為反對國府官方 農地改革的反對論述 重新建立起一套以 強國家 與 弱社會 的雙生概念為 核心 作為重新書寫臺灣戰後農地改革歷史敘事的替代性詮釋架構 首先在強化國府作為 外來政權的強勢自主性與政治動機 論點59上 論者 認為正因國民黨政府作為一個外來政權 它若是要能夠穿透並掌握本地社會的既 有網絡藉以穩定政權 不僅需要透過農地改革爭取廣大臺灣農民階層的支持 更 需要透過瓦解本省地主階層既有的政經動員能力與網絡 將本省地主階層從對於 這個外來政權的可能潛在挑戰者 轉化為來協助穩固政權的本土協力者 或是將 不服從的本省地主菁英將其從政治場域中驅逐或消滅 而依附於國民黨政權的 政經統治架構之下 史明 王振寰 李承嘉 Winckler Greenhalgh 龔宜君 黃仁姿 因外來政權與本省地主階層尚未產生緊密聯結 而使得國府亟欲透過推動農 地改革 進而瓦解本省地主階層政經權力基礎的這個動作沒有顧忌 但卻也是正 是因為外來政權與本省地主階層沒有緊密的聯結 也才使得外來政權畏懼或憂慮 無法掌握本省地主階層的既有動員網絡 藉以來穩定政權與統治臺灣社會 因此 國府才更要透過強勢迅速推行農地改革 來將既有的傳統封建地主階層及其全省 性動員網絡瓦解 並將其轉化為地方性分裂的政經勢力 讓他們都只能依附在外 來政權的威權統治下 作為政權鞏固與統治的本土協力者 意即國府推動農地改 革政策背後的目的 是同時蘊含著瓦解本省地主階層政經權力基礎的政治動機60 其次在 弱體化的本省地主階層 論點上 論者則是基本上延續劉進慶指出 59 此外筆者認為在 1990 年代後 外來政權說 的論點之所以得到進一步驗證與強化 部分原因 則恰好是來自於曾實際參與農地改革決策與推行工作的決策者與技術官僚在回憶錄裡的說法 黃 俊傑 薛月順 2005a 例如在此階段最常被引用的便是謝森中在 1992 年 接受黃俊傑訪談時 指出他認為戰後初期農地改革之所以成功的原因 便是來自於 政權的所有 者和土地的所有者不是同一群人 反之像是後來許多拉丁美洲與東南亞國家 菲律賓 便是缺 乏了這樣特殊的政治權力結構 因此即便不斷派專家學者來臺灣學習考察 但最後多未能真正成 功推動改革 黃俊傑 黃樹仁是筆者目前所見 少數試圖對以 外來政權說 解釋國府推農地改革政策背後動機說 法 提出部分修正論述的學者 黃認為外來政權說的 動機論 解釋 根本的錯誤在於假定國府 政權為一個意志齊一的團體 因而忽視了農地改革推行過程裡國府內部各方勢力的折衝過程 黃 進而指出國府當時推動農地改革的背後因素 主要仍是來自於在國共內戰延長下國家政權的維繫 與個人生死存亡的考量 黃樹仁 2002b 筆者在切入角度上認同黃樹仁所提出的批評 但當時國民黨內部的勢力折衝 則遠非黃樹仁承繼劉進慶說法所解釋的那樣簡化 但在此仍 必須指出黃對於劉進慶以降 外來政權說 的挑戰與修正 其實是保守而有限的 因為黃僅是從 動機論的部分 說明了推動農地改革的動機 並非是因為外來政權蓄意要犧牲本省地主階層的利 益 但他最後還是接受了反對論述對國府的外來政權性質和本省地主階層的弱體化狀態的界定 而認為這確實是促使當時國府在臺灣相對能夠順利推行農地改革的有利條件 黃樹仁 2002b 215 筆者將在接下來解釋國府與陳誠在行政院階段被迫退讓時 進一步檢討黃樹仁在該文提出 修正論述的說法 39

60 二二八事件與大中戶餘糧收購對本省地主階層政經雙重打擊的影響 更進一步透 過援引本省政治菁英與地主階層的回憶錄61與口述訪談62 韓石泉 張炎憲 高淑媛 1996b 指出本省政治菁英在二二八事件前後對參與政治態度 的劇烈轉變 來強調二二八事件不僅是一場對於本省政治菁英與地主階層的整肅 清洗63 同時也使得殘存的本省政治菁英要不是選擇主動撤出政治場域64 吳乃 德 陳明通 1993 吳乃德 2008 再者就是造成在當時形成的肅殺氛圍下 本省地主階層與政治菁英即便從自身利害關係的考量上 反對國府當時亟欲推動 的農地改革政策 但卻囿於外來軍事政權的國家暴力威脅下只能保持沉默 而成 為推動農地改革政策砧板上的 待宰羔羊 高棣民 侯坤宏 張炎憲 高淑媛 1996b 1-11 最後論者則是進一步援引從 1980 年代末期開始 臺灣政治學界所逐步建立 起對於 流亡的國民黨政權 及其為了在臺灣生存下來 從而在統治策略上採行 中央 地方二重侍從主義 65的分析概念 朱雲漢 王振寰 61 韓石泉在回憶錄裡提到二二八事件對於本省地主階層 當下 參與政治態度轉趨消極的說法 之後卻常為學者引用 作為本省地主階層與政治菁英從此之後不敢再對於農地改革政策公開反抗 的例證 黃俊傑 龔宜君 但筆者認為韓石泉當時所指的只是二二八事件 後 省參議會第一次開議的狀況 究其前後文的語意 實不應無限擴大解釋為這是二二八事件所 造成本省地主階層之後參與政治態度轉趨消極的長期性影響 而藉此來說明本省地主階層就此 在二二八事件後 不敢對農地改革作出公開發言與抵抗 以至於國府接下來推動的農地改革政 策能夠順利迅速的推行 62 張炎憲曾在 1990 年代中期透過對於臺北縣曾經歷過農地改革的地主階層人士訪談 進一步強 化戰後初期 二二八事件 的政治鎮壓 導致後來本省地主階層人士對農地改革政策噤若寒蟬的 影響 張炎憲 高淑媛 1996b 美國學者高棣民也同樣指出 根據作者訪問本省籍中老年人 所得到的結果顯示 國民黨在一九四七年到一九四九年所實施的鎮壓 雖然主要集中在城市地 區 事實上卻幾乎波及到臺灣每一個家庭 所以當國民黨推動土地改革的時候 臺灣人民已經學 到只要國民黨認為有必要 他是不惜使用武力的 所以地主們才吭都不敢吭 乖乖地服從 此 外這些地主的力量分散 缺乏組織和武力 當然不是國民黨的對手 高棣民 吳乃德與陳明通在 1993 年曾為文指出 1945 年的政權轉移對於本土政治菁英橫跨兩個時期的 延續並未產生太大的影響 而戰後初期真正造成本土政治菁英 空前絕後的斷層 吳乃德 陳 明通用語 其實是源自於二二八事件對本省政治菁英的屠殺與整肅 及其連帶的造成本省政治 菁英對於參與政治的冷漠 因而造成本省政治菁英的嚴重斷層 這個斷層也促使國民黨政權得以 扶植或拔擢另一批本省籍的政治新貴 親近或依賴國民黨政權者 藉以更進一步的穩固國民黨 政權戰後在臺灣的統治 吳乃德 陳明通 1993 姚人多 2008b 黃俊傑曾誤認葉榮鐘曾在追憶林獻堂的文章裡 提出林當時可能是因為跟國府農地改革政策 意見不一致 因而離臺赴日一事 黃俊傑 黃俊傑當初誤解葉榮鐘而最早提出的這 個說法 日後也經常再被相關研究者一再引用 作為解釋 弱體化的本省地主階層 當時已無力 抵抗國府強勢推動農地改革政策的例證 侯坤宏 張炎憲 高淑媛 1996b 10 任育德 吳乃德 1987 年在他的博士論文裡提出 戰後國民黨作為一個外來政權 如何能夠在陌生的 土地上生存下來 吳對這個問題所提出的歷史解釋與論述 如同幾位政治與社會學者已經指出 的 吳乃德的博士論文及其 1990 年代前期的研究 基本上成為近二十多年來學界對於國民黨政 權威權統治的理論典範 進而普遍影響臺灣學界與社會輿論對於戰後國民黨政權的認識與想像 王金壽 姚人多 2008b 黃崇憲 筆者認為以吳乃 德在 1980 年代末期提出的博士論文為基調 到貫穿整個 1990 年代廣布於政治 經濟 社會與歷 史學界所興起對於戰後國民黨政權的統治型態與機制研究熱潮 基本上也間接的影響了 1990 年 代以後農地改革反對論述的研究發問與解釋架構 40

61 1993:33-38; 吳 乃 德 陳 明 通,1993: ; 若 林 正 丈,1994:37-42; 王 振 寰,1996: ; 陳 明 通,2001:87 180; 朱 雲 漢,2012: ), 來 說 明 國 民 黨 政 權 是 如 何 在 1950 年 代 之 後 建 立 起 一 套 以 省 籍 作 為 劃 分 與 隔 絕 的 中 央 - 地 方 政 治 菁 英 的 權 力 運 作 結 構 在 中 央 政 府 層 級 部 分, 以 維 繫 中 國 代 表 性 的 法 統 為 由, 將 主 要 權 力 與 位 置 掌 握 在 從 中 國 大 陸 來 臺 的 外 省 政 治 菁 英 手 上, 而 另 則 透 過 辦 理 地 方 性 的 選 舉 ( 省 與 縣 市 層 級 ), 逐 步 將 在 二 二 八 事 件 與 農 地 改 革 後 殘 存 的 本 省 地 主 階 層 與 政 治 菁 英 收 編 吸 納, 使 其 有 機 會 進 入 政 治 權 力 系 統, 但 卻 又 被 限 縮 在 低 階 的 省 與 縣 市 層 級 發 展, 只 能 成 為 國 民 黨 政 權 統 治 的 本 土 協 力 者 論 者 進 而 假 定 由 於 本 省 地 主 階 層 與 政 治 菁 英 所 處 的 權 力 與 結 構 位 置, 基 本 上 長 期 被 限 縮 只 能 在 地 方 層 級 發 展 ( 省 與 縣 市 層 級 ), 因 此 無 法 構 成 對 於 國 民 黨 政 權 的 一 種 全 國 ( 省 ) 性 政 治 結 盟 的 威 脅 挑 戰, 另 則 是 由 於 穩 固 的 中 央 - 地 方 權 力 隔 絕 結 構, 將 本 省 政 治 菁 英 全 部 擺 置 於 權 力 結 構 的 邊 陲, 使 其 無 法 影 響 與 阻 礙 由 外 省 政 治 菁 英 ( 尤 其 又 多 為 國 民 黨 籍 ) 所 主 導 的 中 央 政 府 亟 欲 推 行 的 重 要 政 治 決 策 ( 王 振 寰,1993:33-35; 黃 俊 傑,1995:66; 廖 立 宇,1995:11-12; 蔡 宏 進,1995:141; 侯 坤 宏,1995: ), 進 而 建 立 了 當 時 國 民 黨 政 權 能 夠 以 黨 領 政 的 威 權 統 治 體 制 而 由 於 本 省 地 主 階 層 與 政 治 菁 英 被 限 縮 在 只 能 透 過 選 舉 進 入 地 方 層 級 的 權 力 系 統, 因 此 企 圖 更 上 一 層 樓, 擠 進 中 央 層 級 權 力 結 構 的 本 省 政 治 菁 英, 就 只 能 夠 依 循 黨 政 官 僚 的 系 統 進 行 爬 升, 論 者 因 此 假 定 這 一 類 的 本 省 政 治 菁 英, 在 進 入 黨 政 官 僚 系 統 後 將 逐 漸 被 同 化, 而 成 為 黨 國 威 權 體 制 的 一 份 子 66 ( 朱 雲 漢,1989: ) 在 承 繼 前 述 臺 灣 政 治 與 社 會 學 界 對 國 民 黨 政 權 統 治 機 制 的 分 析 架 構 下, 地 政 學 者 李 承 嘉 在 研 究 本 省 地 主 階 層 對 於 國 府 推 動 農 地 改 革 政 策 之 影 響 時 進 一 步 指 出, 即 便 在 二 二 八 事 件 後, 國 府 開 始 象 徵 性 的 在 省 府 委 員 與 廳 處 長 的 人 事 任 用 上, 開 始 大 幅 度 的 拔 擢 本 省 地 主 階 層 與 政 治 菁 英 進 入 省 府, 但 是 由 於 這 些 受 到 拔 擢 的 本 省 地 主 階 層 與 政 治 菁 英 人 士 多 為 半 山 67 代 表 ( 筆 者 認 為 實 際 上 並 不 然, 當 時 半 山 與 阿 海 兼 有 之 ), 長 期 在 中 國 大 陸 為 國 府 工 作, 因 此 在 返 臺 出 任 官 職 後, 66 其 實 戴 國 煇 早 在 1966 年 研 究 臺 灣 農 地 改 革 的 文 章 裡, 已 先 提 出 過 類 似 的 論 點, 他 認 為 一 者 是 當 時 土 地 政 策 的 決 策 權 在 中 央 ( 包 含 行 政 院 與 立 法 院 ), 而 不 在 臨 時 省 議 會, 因 此 臨 時 省 議 會 拖 延 對 省 府 草 案 的 討 論, 只 是 形 式 上 的 民 主 討 論 過 程, 對 於 扶 植 自 耕 農 條 例 草 案 的 立 法 內 容 與 程 序 不 具 有 決 定 性 的 影 響 ; 其 次 則 是 當 時 國 府 為 了 拉 攏 本 省 地 主 階 層, 才 會 將 本 省 資 產 階 級 右 派 領 導 人 蔡 培 火 ( 戴 國 煇 用 語 ), 任 命 為 一 個 虛 位 榮 譽 職 的 行 政 院 政 務 委 員 ( 戴 國 煇,1966: ) 67 半 山 通 常 所 指 的 是 籍 貫 原 為 臺 灣 省 籍, 但 是 在 日 殖 時 期 有 過 旅 居 中 國 大 陸 經 驗, 並 在 抗 戰 勝 利 後, 隨 著 國 府 來 臺 灣 接 收 的 本 省 政 治 菁 英 ( 陳 明 通,2001:43-46) 在 戰 後 曾 先 後 在 國 府 擔 任 重 要 職 位 的 半 山 代 表, 較 為 知 名 的 例 如 像 是 連 震 東 黃 朝 琴 丘 念 台 謝 東 閔 黃 國 書 等 人 而 土 生 土 長 於 臺 灣, 未 曾 有 過 旅 居 中 國 大 陸 經 驗 的 本 省 政 治 菁 英, 則 通 常 被 稱 作 為 阿 海 41

62 根本不敢對國府推行之農地改革政策表達反對意見 李承嘉 他隨後則指出 在中央政府遷臺後 因為土地政策的決策與立法職權已轉移 到中央政府 因此當時本省地主階層與政治菁英在省府的任職比例與影響已不再 重要 李承嘉說道 但是 這個時候省籍人士任職省府工作的比例多寡已經不重要 因為國 民政府已經在一九四九年十二月八日正式遷臺 所有重要的土地決策及立 法 都由中央來取代省府 當時中央決策圈中並不能找到代表臺灣地主利益 的代表人 李承嘉 筆者認為從劉進慶提出以 流亡的國民黨政權 與 弱體化的本省地主階層 的分析概念為核心 建立對農地改革的顛覆性詮釋架構以降 在 1990 年代經過 主流反對論述研究者進一步延伸發展 進而提出 強國家 與 弱社會 的替代 性詮釋架構 所建立起一套三個層次環環相扣的二元對立概念 強國家 弱社 會 強中央 弱地方 強外省政治菁英 弱本省政治菁英 反對論述研究者藉 此用以描述臺灣戰後初期政治權力不對等的結構性狀態 進而解釋這個不對等權 力結構 對當時國府之所以想要 並且能夠迅速成功推動農地改革的重要影響 然而若是透過歷史性的重新考察當時國家與社會 中央與地方之權力結構與 互動關係 及同時認識到本省地主階層菁英在推動農地改革階段時 如何有實力 並且透過有計劃的全省性政治結盟進行抵抗 進而迫使國府在耕者有其田政策方 案的實質內容上 不斷向本省地主階層讓步妥協的過程 研究者與讀者都將會詫 異這套從劉進慶以降長期以來已經被多數研究者與一般大眾所接受 視作為主流 歷史論述的替代性詮釋架構 並據此所 重寫 反對論述版本的臺灣戰後農地改 革歷史敘事 與實存戰後初期農地改革的歷史和制度發展過程之間的嚴重落差與 背離 接著筆者將從以下三個層面的歷史探討 重新建立一套對於戰後初期國家 社會 中央與地方 外省與本省政治菁英之權力結構與互動關係的分析架構 1 權力結構的名不符實 戰後長期中央與省府的不對稱權力結構狀態 及在二 二八事件後 本省地主階層與政治菁英在當時權力結構位置與政治決策的影響力 評估 2 蔣 彭政治衝突事件 省主席吳國楨任用蔣渭川與彭德等人出任省 府廳長所引起的政治衝突事件及其後續影響 3 抵抗與協商的政治論述與動員 體制的操演 國府研擬 扶植自耕農條例草案 過程時 本省地主階層與政治 菁英所採取的抵抗論述與動員策略 筆者希望透過提出這個歷史性的分析架構 來解釋當時本省政治菁英與地主 階層為何能夠透過有組織性 有計劃性的全省政治動員與串聯 強力抵抗農地改 革政策方案的推行 最後並有辦法迫使國府 過去論者所謂由外省政治菁英主導 42

63 的強勢中央政府 必須作出讓步妥協 進而最後藉此歷史性的重新探討 挑戰與 顛覆反對論述在過去二十多年以來對於農地改革建立起的替代性詮釋架構與歷 史敘事 就此重建一套理解戰後初期農地改革的歷史視野和論述 1 權力結構的名不符實 前述研究者簡化的從組織層級與制度法規的角度 建立起對由外省政治菁英 主導的強勢中央政府 主要指行政院與立法院 和由本省政治菁英所組成的弱 勢省政府 包含臨時省議會 之間不對稱權力結構的概念假定68 朱雲漢 吳乃德 陳明通 王振寰 李承嘉 筆者認為這樣的概念假定從根本上來看是 反歷史化 和 去政治化 的 實際上和戰後初期國府在重要政策的制定與執行時 中央 省府間的權力互 動機制的實存發展過程背離 在 1949 年底繼陳誠69之後接任臺灣省主席的吳國楨70 便曾透過其親身主持 省府事務的經驗 描述了戰後初期中央與臺灣省政府在組織層級與權力結構上極 度不對稱的狀況 進而強調省府在戰後初期國府重要政策的制定與執行過程裡 具有 名不符實 的重要角色與影響力 並提出一番切中要害的政治觀察與譬喻 吳國楨 國府與省府之間的混亂關係 使我的處境難上加難 對一個西 方觀察家來說 通常也難以想像有兩個政府同時在臺灣運轉的情況 事實上 我們這些當事人也搞不清楚 關於當時的混亂 也許最好用一個假設的例子 來說明 現在除了夏威夷群島外 美國的本土和其他領地都被火星人占領了 整個聯邦政府 包括總統 各行政部門和國會都逃到夏威夷 這就很像臺灣 的局面了 於是有了兩層政府 一個在另一個之上 儘管夏威夷的州長是美 國總統任命的 但他在該群島上的實權可能比他的上司還要大 同中國其 他地區不同 由於有日本占領的背景 再加新近重返祖國 臺灣擁有一些其 他省份沒有的特權 在這種特殊情況下 臺灣省主席的職位特別不合理 其 68 吳乃德和陳明通當時將戰後初期臺灣的政治菁英僅簡化分為中央和地方 包括省與地方 兩 個層級 而在對中央統治團體 外省政治菁英 與地方政治菁英 本省政治菁英 不對等權力關 係的概念假定部分 他們說道 近代臺灣政治的主宰者一直是嚴厲的威權主義政體 首先是日 本殖民政權 然後是來自於臺灣社會外部的國民黨政權 在這樣的政體之下 有權決定政治和社 會發展方向的 一直是中央統治團體的少數成員 只有他們的作為或不作為 才能影響政府公 共政策與政治發展的方向 筆者註 中央統治團體 占據著國家機器 傳播媒體與文化 教 育機構的最高層職位 掌握並使用著無上的權威與權力 一般而言 地方政治菁英所掌握的權 力非常有限 他們的權力範圍由中央的統治菁英所界定 而在越來越中央化的現代社會中 他 們權力的內容越來越只限於執行中央統治菁英所規劃的政策 吳乃德 陳明通 在 1948 年底到 1949 年底曾擔任臺灣省主席一年的陳誠 在其回憶錄裡談及 1949 年底省府改 組的情況時 也曾指出臺灣省政府 及其人事安排 在當時保衛國府政權的特殊重要性 陳誠提 到 在通常情形下 一個地方政府的改組 自然引不起國內外人士的注意的 但當時的臺灣 已成為政府的最後根據地 因此省府改組 已不是局部的人事調動 而實含有整個國策的運用 薛月順 2005a 吳國楨於 1949 年 12 月 21 日接任臺灣省主席 於 1953 年 4 月 16 日稱病請辭卸任 在任時間 計約三年半 劉寧顏 鄭喜夫

64 權力和責任實大於名 從理論上講 國民政府權威更高 可以按自己的意 願頒布命令 但在很大程度上 如果其命令沒有臺灣省主席的協助 就無法 得到貫徹 這真是個混亂的體制 我被任命為省主席時真可謂混亂至極 那 時國民政府已從大陸遷臺 但兩層政府間的協作方法尚未被制定出來 那時 充滿了危機 只要它一出現 民眾就看省主席怎麼辦 不管哪裡出了問題 都會責怪省主席 可以說 在歷史的關鍵時刻 無論願意與否 我都被推向 了焦點 吳國楨 從前述所引吳國楨的話 我們可理解到改制後省府的實質組織權力 由於日 殖統治和行政長官公署時期的歷史遺緒影響 本質上便不可與大陸時期國府轄下 的各省府相比擬 因此即便是在 1949 年後國府中央迫遷來臺之後 省府就算是 從組織層級來看是隸屬於中央政府 行政院 之下 但實際上在人事員額與組織 能力部分 卻遠勝於當時中央政府的相關部會職能 而在當時中央與省府在重要 政治決策與行政事務執行的協作關係尚未確定下來 因而才會形成吳國楨所謂 兩個政府 同時在臺灣省這塊土地上運轉的狀況 吳國楨也指出當時國府在推動重要政策與行政事務上 若是沒有省府相關單 位的協助 則根本無法獲得貫徹 這一點我們除了可參考吳國楨的說法之外 當 時多位曾任職於 省府小內閣 的財政71與農林政務系統擔任主管的政治菁英 如 任顯群 周宏濤與楊基銓72等人 在個人回憶錄裡提及其任職於省府的共同經驗 也可作為進一步佐證 他們同樣指出當時省府相關廳處所管轄決策與行政事務的 實質權力 不但遠大於中央政府相關部會的職權 其管轄範圍更在實質上擴及全 省 國 進而替代了中央部會的決策與行政功能 除了當時曾任職於省府的多位政治菁英 在回憶錄裡提出其親身參與臺灣省 政務的看法外 近期開始則有研究者從不同層面對於戰後國府組織職權的歷史研 71 任顯群與周宏濤這兩位在戰後初期皆曾出任省府財政廳長的外省政治菁英 分別在其傳記與 回憶錄當中 都曾指出在戰後初期省府財政廳在臺灣財經決策上所扮演的角色 絲毫不遜色於當 時的行政院財政部 周宏濤 任治平 周宏濤自己甚至提到 即便到了 1962 年 12 月 他剛從財政部政次調任為省府財政廳長後僅三個月 總統蔣中正本有意 將他轉調回行政院擔任財政部長 但他認為省府財政廳掌握有比較多的資源可以做事 因此他希 望能夠先留任省府財政廳 藉此先作出一些實績來 周宏濤 近期歷史學者陳思宇 便在其博士論文裡指出 臺灣戰後初期階段中央政府與臺灣省政府在財經決策權力上的高度重疊 與競爭關係 而這個大時代背景的結構性問題 也是造成當時行政院長陳誠與省主席吳國楨產生 衝突 俗稱 陳 吳之爭 的重要原因 陳思宇 作為本省政治菁英 技術官僚 的楊基銓 在日殖時期曾先後擔任臺北州宜蘭郡守 臺北州 產業部商工課長等職務 在光復後也曾先後歷任過省府農林廳水產科長 農復會漁業組技正和經 濟部次長等職位 楊基銓在其回憶錄裡便曾兩次提到在 1950~1970 年代期間 在臺灣省農業事務 的管轄權與影響力上 省府農林廳的角色實際上遠大於經濟部農業司的看法 楊基銓 我服務 四年的水產科 雖然是省政府農林廳下面的一個科 但卻是主管全省水產行政 雖然中央政府於 一九四九年遷至臺灣 惟主管全國經濟業務最高機關的經濟部 僅在農業司有一位技正主辦漁 業 幾乎無事可辦 一九七零年代初期主管全國農業行政及政策的經濟部農業司 包括司長在 內 不到二十人 以此人力根本無法有效執行全國農業行政 社會也很少有人知道經濟部農業 司的存在 談及臺灣農業 大家都會想到農復會與省農林廳 楊基銓

65 究 財經 公衛 規劃 進一步企圖顛覆過去研究對於臺灣戰後初期 強中央 弱省府 的主流觀點 從各個領域的角度 重新提出一套 強省府 弱中央 的翻案說法 陳思宇 劉士永 廖彥豪 2013 陳思宇在其對於臺灣戰後宏觀經濟治理體制的歷史研究中便指出 過去多數 的研究者往往錯誤的將 1950 年代在臺灣的國府 描繪成一個由外省政治菁英壟 斷中央政府職權所構成的強勢國家機器 而並未注意到在戰後初期的臺灣 除了 在軍事和外交事務 其他重要內政與經濟事務的決策和執行 中央政府往往多得 仰賴省府相關部門的政策籌劃 執行協助和組織動員 方能維繫當時政府職能的 正常運作 而劉士永73與筆者74則是分別進一步透過對於臺灣戰後公衛和規劃體制與組 織的歷史研究 指出因為在 1949 年之前 省府的公衛與規劃部門為了強化職能 整合事權 除了成立專責機構來負責統籌戰後復員與行政的相關事務 並透過徵 取在大陸上具有相關實務經驗的工作人員來臺 藉此在當時充實強化了當時省府 公衛與規劃部門的人力與組織 而在 1949 年底 國府中央機關迫遷來臺的過程 中央政府許多部會因組織員額與職能的大幅縮編75 使得產生 空留招牌 職能 盡失 的普遍性狀況 因而使得從 1946 年以來持續強化組織職能 在當時實際 擔負起臺灣省治理工作的省府相關部門 從原本只不過是 大中國 政府體制下 的一個 小地方單位 轉而實際擔負起中央政府相關機構政治決策與行政執行 的重要角色 因此從前述的討論 可以理解到戰後初期中央與省府間的權力結構關係 並 非過去諸多研究者簡化的以 組織層級 與 法規制度 的角度 所描繪出一套 強中央 弱省府 的歷史圖像 反而事實上因為日本殖民與長官公署時期的歷 史遺緒 兼之以 1949 年底之後國府中央迫遷來臺時的組織與職能縮編 促使在 1949 年底之後的臺灣 從 實質權能 的結構角度來看 除了軍事與外交等層 面的事務之外 省府相關部門實質上替代了行政院的相關部會 而掌握了戰後初 73 劉士永在該文裡便提到 由於行政院衛生署在 1949 年遷臺後功能 機構全失 殘餘的衛生 司亦無公衛之實權 劉瑞恆遂成了一個無機構可管的部長 爾後至 1970 年臺灣地區公共衛生的 主管機構 遂為 1947 成立之臺灣省衛生處莫屬 此等發展既非日本殖民時期之延續 但也顯然 不是中華民國公衛體制的原始規劃 臺灣戰後的現代公共衛生 就在這般且戰且走 整合既有 資源的現實中發展而來 但臺灣省衛生處組織規模較過去大陸各省衛生處之組織為大 所涉及 業務範圍亦較廣 相較於中央衛生部會之極度萎縮 省衛生處在此時公共衛生行政上的重要性實 不可言喻 直到 1970 年行政院衛生署成立後 才將此等屬於全國性 示範性 國際性之各項 衛生業務 移交中央部會管理 重新恢復原有之中央 地方公衛分層負責之結構 劉士勇 對國府從大陸時期到迫遷臺灣階段 在中央政府部分的規劃組織與體制的逐步縮編沿革 及 後來省府建設廳轄下的公共工程局 如何實際上肩負起 1950 年代後臺灣都市規劃與工程建設工 作的討論 可參考本論文第參章的內容 75 本論文第參章的部分 討論 1949 年底內政部營建司遷移與裁撤時也指出 在 1949 年中央政府 數次遷移的過程中 許多中央政府部會主管與工作人員因而離散或投奔共產黨 這其實也是影響 當時中央政府遷臺後 部分中央部會組織與職權不得不進行組織縮編與弱化職權的原因之一 45

66 期 國 府 在 臺 的 重 要 決 策 與 執 行 權 力 從 前 述 對 戰 後 初 期 中 央 與 省 府 之 間 不 對 等 權 力 結 構 的 認 識 翻 轉, 我 們 可 對 過 去 研 究 者 所 指 出 二 二 八 事 件 造 成 本 省 政 治 菁 英 斷 層 與 弱 化 的 歷 史 解 釋, 進 一 步 提 出 對 不 同 說 法 的 釐 清 與 質 疑 吳 乃 德 與 陳 明 通 等 人 當 時 的 研 究, 其 實 主 要 是 著 重 在 以 透 過 選 舉 機 制 進 入 地 方 層 級 權 力 結 構 的 本 省 政 治 菁 英, 意 即 主 要 包 括 的 是 省 議 員 ( 包 括 前 期 的 省 參 議 員 ) 縣 市 首 長 與 縣 市 議 員 等 職 位 然 而 筆 者 同 樣 質 疑 是 否 能 將 省 議 員 與 縣 市 議 員 簡 化 的 被 視 為 地 方 層 級 後, 便 據 此 解 釋 儘 管 本 省 政 治 菁 英 普 遍 的 占 據 這 個 結 構 位 置, 但 他 們 所 掌 握 的 權 力 仍 然 只 能 被 限 縮 於 執 行 中 央 統 治 菁 英 所 決 定 政 策 內 容 ( 可 參 考 註 68, 筆 者 引 述 吳 乃 德 的 原 文 ) 對 本 省 政 治 菁 英 掌 握 省 議 員 與 縣 市 議 員 層 級 的 政 治 意 義 與 影 響 力 評 估, 筆 者 將 在 接 下 來 透 過 當 時 蔣 彭 政 治 衝 突 事 件 與 抵 抗 與 協 商 的 政 治 論 述 與 動 員 體 制 的 歷 史 事 件 分 析, 進 一 步 挑 戰 吳 乃 德 等 人 當 時 提 出, 而 現 今 已 成 為 學 院 內 跨 學 科 ( 甚 至 是 臺 灣 社 會 普 遍 性 認 知 ) 的 主 流 論 述 說 法 除 了 吳 乃 德 等 人 當 時 低 估 了 主 要 透 過 選 舉 機 制 而 產 生 的 地 方 層 級 本 省 政 治 菁 英 的 影 響 力 之 外, 朱 雲 漢 和 李 承 嘉 等 人 當 時 則 是 進 一 步 將 透 過 政 治 任 命 而 進 入 省 府 小 內 閣 的 本 省 政 治 菁 英 同 樣 僅 視 作 地 方 層 級 的 政 治 人 物, 並 因 為 其 仍 處 於 吳 乃 德 所 界 定 不 對 稱 權 力 結 構 的 邊 陲 地 位, 因 此 同 樣 不 具 有 影 響 國 府 重 要 政 治 決 策 的 影 響 力, 因 此 認 定 這 樣 的 政 治 任 命 僅 具 有 象 徵 性 尊 重 與 安 撫 本 省 政 治 菁 英 的 意 義 前 述 對 於 中 央 與 省 府 關 係 的 討 論, 已 批 駁 了 朱 雲 漢 和 李 承 嘉 等 人 僅 將 省 府 的 政 務 官 系 統 視 作 為 權 力 邊 陲 地 帶 的 說 法, 以 下 將 進 一 步 探 討 二 二 八 事 件 長 期 性 的 政 治 影 響, 筆 者 將 指 出 相 對 於 吳 乃 德 所 指 出 二 二 八 事 件 是 造 成 透 過 選 舉 機 制 的 本 省 政 治 菁 英 斷 層 的 說 法, 然 而 二 二 八 事 件 另 一 個 為 人 所 忽 略 對 臺 灣 政 經 發 展 的 長 期 影 響, 反 而 促 使 1947 年 之 後 的 國 府 在 掌 握 重 要 權 力 的 省 府 小 內 閣 裡, 開 始 大 量 晉 用 本 省 政 治 菁 英 的 人 事 任 用 政 策 轉 向, 最 後 筆 者 將 進 一 步 解 釋 這 些 本 省 政 治 菁 英 占 據 省 府 廳 處 首 長 權 力 位 置 後 的 意 義 與 影 響 在 二 二 八 事 件 發 生 的 當 時 76, 為 了 回 應 臺 灣 省 民 眾 與 本 省 政 治 菁 英 當 時 的 訴 求, 國 府 中 央 在 3 月 初 的 國 防 最 高 委 員 會 常 務 會 針 對 此 事 討 論 時, 曾 作 成 三 點 決 議, 其 中 便 包 括 了 廢 除 行 政 長 官 公 署, 將 其 改 制 為 省 府, 及 接 下 來 省 府 小 內 閣 改 組 時 應 盡 量 容 納 本 省 政 治 菁 英, 而 這 項 決 議 後 來 也 成 為 國 府 中 央 在 處 理 二 二 八 76 根 據 湯 熙 勇 的 說 法, 在 1947 年 3 月 6 日 仍 為 行 政 長 官 的 陳 儀, 便 曾 在 當 日 晚 間 透 過 向 全 省 民 眾 廣 播 的 方 式, 回 應 二 二 八 事 件 處 理 委 員 會 的 訴 求, 說 明 他 已 考 慮 將 長 官 公 署 改 制 為 省 府, 並 在 接 下 來 省 府 改 組 時, 在 省 府 委 員 與 各 廳 處 長 職 務 部 份 盡 量 任 用 本 省 政 治 菁 英 而 同 日 陳 儀 所 呈 交 給 蔣 中 正 關 於 二 二 八 事 件 經 過 與 處 理 方 式 的 函 件 裡, 確 實 也 提 出 了 這 樣 的 建 議 ( 湯 熙 勇, 1997: ) 當 時 在 蔣 中 正 白 崇 禧 與 陳 儀 等 人 的 信 件 往 來 中, 更 曾 直 接 對 於 任 用 本 省 政 治 菁 英 在 省 府 重 要 職 位 的 人 數 比 重 與 主 管 廳 處 問 題 進 行 磋 商, 更 詳 細 的 過 程 說 明 可 參 考 湯 熙 勇 該 文 46

67 事件時的處理準則 湯熙勇 後來在 1947 年 4 月 魏道明省府 改組時便採取省府委員 本省與外省人員各半 部分廳處首長開始啟用本省政 治菁英77 並安排部分本省政治菁英擔任各廳處首長的副手 副廳長 78 以便進 一步培養本省政治菁英在之後逐步參與臺灣省的政治事務 魏道明 省府小內閣 裡對本省與外省政治菁英任用政策訂下的原則與比 例 為之後的陳誠省府所延續 薛月順 2005a 而吳國楨在 1949 年底 奉蔣中正之命接任臺灣省主席後 在 省府小內閣 的省籍人事任用政策上 更 是自陳在必須迫切且明確改善外省人與本省人的緊張關係 希望透過具體直接與 本省政治菁英分享政治權力的方式 進而取得臺灣民心和本省政治菁英支持的動 機驅使下79 選擇再次提高本省政治菁英占省府委員人數的比例 並首度任命本 省政治菁英出掌民政與建設兩大廳處 更進一步強化本省政治菁英在當時省府政 治決策與行政事務上所扮演的角色與影響力80 前述已指出臺灣戰後初期省府部門代替中央政府部會處理重要政治決策與 行政事務的結構性狀態 吳國楨不但將前任所任命的農林廳 衛生處 糧食局等 三位本省政治菁英首長繼續留任 此外更將在 省府小內閣 裡替代當時行政院 77 魏道明省府時期曾分別任命本省政治菁英出任省府廳處首長 例如丘念台出任民政廳長 徐 慶鐘出任農林處長 顏春輝出任衛生處長 李連春出任糧食局長 但是當時丘念台以病稱辭 並 未到任 後來由先由出身江蘇的朱佛定代理 而後才在 1947 年 5 月真除 劉顏寧 鄭喜夫 丘念台 徐慶鐘在 1950 年代中期後轉進國民黨中央黨務系統歷練 之 後則在 1966 年接任連震東遺缺出任內政部長 為本省政治菁英第二位出任內政部長者 並同時 兼任行政院政務委員 之後在 1972 年升任行政院副院長 為本省政治菁英第一位出任行政院副 院長者 顏春輝則是長期擔任省府衛生處長 1947~1962 之後則是接受世界衛生組織邀請 作為專家顧問前往印度 中東與非洲等地工作 並於 1971 年受總統蔣中正徵召回臺籌組行政院 衛生署 之後並出任首任衛生署長 李連春同樣長期擔任糧食局長 1946~1970 實際負責主持 臺灣糧政大權長達二十四年之久 並在 1970 年升任行政院政務委員 78 包括當時先被任命為建設廳副廳長的陳尚文 陳尚文後來先在吳國楨時期便升任為省府委 員 其後蔣渭川與彭德因政治衝突事件被迫下臺之故 隨即再升任為省府建設廳長 而時任教育 廳副廳長的謝東閔 在 1950 年代中期則先後擔任國民黨中央委員會副秘書長 省府委員和省府 秘書長等職務 其後更在 1970 年代被拔擢成為第一位出任臺灣省主席的本省政治菁英 劉顏寧 鄭喜夫 吳國楨在其不同版本的訪談與回憶錄裡 都一再提及他在省主席任內奠下重用本省政治菁英 的政策創舉 相對於前任的魏道明與陳誠 而在其最近翻譯出版的一本自傳裡 他更自認為其 任內大幅度的重用本省政治菁英的這一舉動 在當時是一個 革命性的政治改革 吳國楨 裴斐 韋慕庭 吳國楨 吳國楨 我主要而迫切關 心的是改善大陸人與臺灣本省人之間的關係 我知道本省人要什麼 是要在政府中占比較大的 參與權 反對大陸人的明顯壟斷 並要求更多的公正以反對壓迫 在就職演說中 我特別強調民 主與法治 民主 指的是人民有權選舉自己的政府 法治 指的是保證個人的自由 但這種改革 需要花時間 我知道空話去安撫臺灣人民早已沒用了 需要某種醒目的行動 使他們相信我的 真誠 所以在改組省內閣時 在總數二十三名的省府委員中 我任命了十七位本省人 他們不 只當省府委員 我讓其中少數人直接負責重要部門 例如民政廳長 有點像美國的州務卿 建 設廳長 農林廳長 糧食局長和衛生處長都是本省人 這樣做在臺灣歷史上是前所未有的 當臺 灣重返中國時 本省人曾期望有所改變 但大陸人霸占了所有高位 因此 這次改組是一種革 命性的改革 吳國楨 吳國楨在 1949 年底所任命的省府委員與廳處長名單 其中本省政治菁英所占具壓倒性的人數 比例與重要性 可參考筆者在下表 2 4 的整理資訊 47

68 內政部 並包含部分交通部與經濟部 職權 實際負責當時臺灣省都市建設與土 地政策的建設與民政兩廳指定由本省政治菁英出任 而 有意無意 的立下之後 歷任的省府民政廳與建設廳首長一概由本省政治菁英擔任的潛規則81 筆者認為這個由本省政治菁英長期實際掌握臺灣戰後都市規劃與土地政策 實權的特殊政治權力結構82 使得作為地主階層代言人的本省政治菁英 實際上 在土地政策事務具有高度的政治影響力 這個論點馬上在筆者接下來探討國府推 動農地改革的決策與實施過程中 本省地主階層與政治菁英積極的動員抵抗過程 裡便可得到初步驗證 2 蔣 彭政治衝突事件 然而吳國楨這項自詡作為革命性改革的 省府小內閣 改組舉動 在當時不 但並未能獲得 臺灣社會輿論 與本省政治菁英的支持 卻反而因為此項人事派 任卻引發多數本省政治菁英的強烈反彈與串連抵抗 進而在當時的臺灣政壇裡造 成了一場激烈的政治衝突事件83 竟迫使作為國府最高決策者的蔣中正 陳誠 吳國楨等人 最後都得選擇向本省政治菁英作出 徹底的讓步妥協 81 筆者會說是 潛規則 是因為目前尚未查找到相關檔案或是當事者回憶錄 明確提到後來省 府民政與建設兩廳的政治任用 是限定只能由本省政治菁英擔任 但從吳國楨時期任用蔣 彭兩 人產生政治衝突以後 在改任楊 陳兩人以後 此後二廳處歷任的首長則確實皆由本省人擔任 省府歷任民政廳長 除首任朱佛定之外 到 1990 年代皆為本省籍 朱佛定 蔣渭川 楊肇嘉 鄒清之 連震東 陳錫卿 翁鈐 陳武璋 許新枝 陳時英 高育仁 邵恩新 劉裕猷 省府歷 任建設廳長 除首任楊家瑜之外 到 1990 年代皆為本省籍 楊家瑜 彭德 陳尚文 連震東 黃啟顯 朱江淮 林永樑 柯丁選 陳友欽 林洋港 陳敏卿 楊金欉 鄭水枝 劉顏寧 鄭喜 夫 同樣值得注意與進一步分析的 是在 1960 年之後本省政治菁英分別長期在中央級掌握內政部 長 在省級掌握民政與建設廳長 在地方級掌握縣市首長 這個特殊 三位一體 的權力結構 對於本省地主階層與政治菁英在臺灣戰後都市規劃與土地政策的決策與執行層面的長期影響 行 政院長陳誠在 1960 年指派連震東出任內政部長後 便同樣奠下之後歷任的內政部長皆由本省政 治菁英擔任的 潛規則 而從連震東以降到 1990 年代中期的內政部長 皆是由先前具有省府廳 處長 省議員或民選縣市長等歷練經驗的本省政治菁英升任 連震東以降的歷任內政部長 連震 東 省府廳處長 徐慶鐘 省府廳處長 林金生 縣市長 張豐緒 省議員與縣市長 邱創 煥 省府廳處長 林洋港 省府廳處長與縣市長 吳伯雄 省議員與縣市長 許水德 省府 廳處長與縣市長 黃昆輝 省府廳處長 林豐正 縣市長 83 吳國楨出任省主席時 在初期所規劃的省府小內閣名單裡任用蔣渭川與彭德等人 所引起的 這場重要的政治衝突事件 後來廣泛的在當時事件的當事人與參與者的日記與回憶錄裡留下相關 紀錄 例如蔣中正日記 陳誠回憶錄 吳國楨回憶錄 蔣渭川自傳 許丙自傳 謝漢儒自傳 丘 念台自傳 周宏濤回憶錄等 都曾以相當篇幅記載與評論此次政治衝突事件的過程與影響 秦孝 儀 薛月順 2005a 吳國楨 裴斐 韋慕庭 陳芳明 許伯誕 謝漢儒 丘念台 周宏濤 甚至連當時因病赴日的林獻堂 都曾在日記裡記述他在當時曾陸續接 獲臺灣方面傳來有關於此衝突事件的最新發展 林獻堂 2012a 然而目前既有的相關臺 灣戰後史的研究裡 卻僅有極少數研究者注意到此一事件的重要性 而其中又以歷史學者歐世華 透過廣泛的利用當時報紙 檔案與眾人回憶錄資料 重建此一政治衝突事件過程的歷史研究最為 詳盡與深入 歐世華 2001 因此筆者在此處分析此次政治衝突事件的過程與影響時 主要便 是依據歐世華先前的研究成果 並同時參考前述事件當事人與參與者後來追憶的個人記敘 48

69 在 1949 年 12 月 15 日 行 政 院 會 通 過 吳 國 楨 所 規 劃 的 省 府 小 內 閣 名 單 後, 吳 國 楨 隨 即 在 晚 間 就 此 事 對 外 發 表 公 開 談 話, 他 表 示 改 組 後 省 府 五 廳 首 長 中 有 三 廳 是 本 省 政 治 菁 英 出 任, 在 二 十 三 位 省 府 委 員 裡, 本 省 政 治 菁 英 也 占 了 高 達 十 七 位 之 多, 而 新 省 府 裡 包 含 各 行 各 業 的 代 表, 所 以 新 組 成 的 省 府 小 內 閣 實 為 一 純 民 意 政 府 ( 報 載 吳 國 楨 用 語 ) 表 2 4: 吳 國 楨 初 上 任 時 所 任 命 的 省 府 委 員 與 廳 處 長 名 單 姓 名 籍 貫 學 歷 擔 任 職 務 吳 國 楨 湖 北 建 始 美 國 普 林 斯 敦 大 學 省 府 委 員 兼 主 席 兼 保 安 司 令 彭 孟 緝 湖 北 武 昌 中 央 陸 軍 官 校 省 府 委 員 兼 保 安 副 司 令 國 防 大 學 日 本 野 戰 砲 兵 學 校 任 顯 群 江 蘇 宜 興 東 吳 大 學 省 府 委 員 兼 財 政 廳 長 持 志 大 學 陳 雪 屏 江 蘇 宜 興 美 國 哥 倫 比 亞 大 學 省 府 委 員 兼 教 育 廳 長 李 翼 中 廣 東 梅 縣 中 山 大 學 省 府 委 員 兼 社 會 處 長 中 央 訓 練 團 黨 政 班 蔣 渭 川 臺 灣 宜 蘭 宜 蘭 公 學 校 省 府 委 員 兼 民 政 廳 長 彭 德 臺 灣 苗 栗 日 本 大 學 省 府 委 員 兼 建 設 廳 長 日 本 商 科 大 學 肄 業 國 防 研 究 院 結 業 徐 慶 鐘 臺 灣 臺 北 市 臺 北 帝 國 大 學 省 府 委 員 兼 農 林 廳 長 李 連 春 臺 灣 臺 南 日 本 神 戶 商 業 學 校 省 府 委 員 兼 糧 食 局 長 楊 肇 嘉 臺 灣 臺 中 日 本 早 稻 田 大 學 省 府 委 員 陳 尚 文 臺 灣 嘉 義 日 本 東 京 工 業 大 學 省 府 委 員 游 彌 堅 臺 灣 臺 北 市 日 本 大 學 省 府 委 員 法 國 巴 黎 政 治 大 學 劉 兼 善 臺 灣 高 雄 日 本 早 稻 田 大 學 省 府 委 員 杜 聰 明 臺 灣 臺 北 日 本 京 都 帝 國 大 學 省 府 委 員 陳 啟 清 臺 灣 高 雄 日 本 明 治 大 學 省 府 委 員 華 清 吉 臺 灣 高 雄 臺 南 師 範 學 校 省 府 委 員 林 日 高 臺 灣 臺 北 臺 灣 商 工 學 校 省 府 委 員 李 友 邦 臺 灣 臺 北 中 央 陸 軍 軍 官 學 校 省 府 委 員 陳 天 順 臺 灣 臺 南 安 平 國 民 學 校 省 府 委 員 陳 清 汾 臺 灣 臺 北 市 日 本 東 京 美 術 學 校 省 府 委 員 法 國 巴 黎 蘭 心 美 術 學 院 顏 欽 賢 臺 灣 日 本 立 命 館 大 學 省 府 委 員 49

70 鄒清之 臺灣 中央大學 省府委員 朱文伯 江蘇泰興 大夏大學 省府委員 日本陸軍士官學校 資料來源 歐世華 2001 政府遷臺初期的省府人事布局風波 民國三十八~三十九年 臺 北文獻 註一 本表所載資訊轉引自歐世華原表 但筆者謹依據擔任職位和省籍歸屬部分重新排序 以便 讀者可明確認識到當時本省政治菁英在吳國楨省府小內閣裡占據廳處首長與委員人數的極高比 例 筆者在姓名前標註 者 在省籍歸屬上即歸類為本省政治菁英 然而 省府小內閣 的改組名單在隔日一對外公布後 各界的不滿聲浪卻隨 之而來 在 12 月 17 日除了部份民營報紙婉轉的以社論提出批評外 本省政治菁 英更是群情激憤的隨即積極進行政治串連與動員 力圖阻擋此次省府改組的 不 84 當 人事任命 這一天上午 臺灣省參議會議長黃朝琴 國民大會代表蘇紹文 監察委 員陳嵐峰 省參議員謝漢儒與華南銀行董事長劉啟光等人 群集在省參議會 副議長李萬居家中 紛紛就這次的省府改組之事發表意見 眾人憤憤不平地 指責吳國楨對省府人事安排的不當 更認為蔣渭川與彭德的進入省府 是對 臺灣人的侮辱 在場人士在經過激憤的發言過後 達成一致的共識 決定要 發動本省籍的立法委員 監委 國代與省參議會共同譴責省府人事改組的失 當 並認為省參議會 可以給吳國楨當頭一棒 歐世華 在多數本省政治菁英對於抵抗省府改組人事任命一事形成具體共識後 之後 84 當時多數的本省政治菁英抵制蔣渭川與彭德等人出任省府廳長與委員的公開說法 主要是攻 擊蔣 彭兩人缺乏學識 蔣渭川學歷僅為宜蘭公學校 也不了解建設與民政業務 且蔣渭川被 這批反對者塑造為挑起二二八事件的首要人物 因此若任命蔣渭川出任民政廳長 等於變相鼓勵 人民作亂即可升官 此外反對者也批評國府當局將蔣渭川等人視作為本省政治菁英的代表 嚴重 的污辱與傷害 臺灣人的情感 歐世華 2001 許伯誕 謝漢儒 陳誠 吳國楨 周宏濤和蔣渭川的回憶錄裡 對引發此次重大的政治衝突事件的背後原因則有進 一步的說法 周宏濤在回憶錄表示依據他的日記 根據毛人鳳當時的調查 認為以李友邦 游彌 堅與黃朝琴等人為首的半山派之所以積極策動這場反對蔣 彭兩人的政治衝突事件 主要原因在 於前任省主席陳誠曾在 1949 年 11 月已擬議過一份省府小內閣的改組名單 根據陳誠回憶錄所載 確有此份名單 並且在當時已獲得蔣中正同意 可參考陳誠回憶錄下冊 532 頁 然而後來吳國 楨發布的省府小內閣改組名單裡卻將許多原先內定者撤換掉 因而引起這批本省政治菁英的不滿 情緒 致使這批反對者企圖透過政治動員與實力展現 來給即將就任省主席的吳國楨一個下馬威 周宏濤 薛月順 2005b 532 而陳誠在其回憶錄裡 也曾表達過類似的看 法 薛月順 2005a 此外蔣渭川本人對這批反對者的背後動機則有更進一步的推斷 他 認為這次的政治衝突事件 主因是來自於半山派 蔣在回憶錄中暗指為連震東 謝東閔與黃聯登 等人 在戰後日產接收過程的貪污腐敗致富 在政治活動上又素來視他為仇敵 因此一來痛恨其 奪去半山派原先視為囊中物的民政廳長及相關人事安排 二來恐懼其出任民政廳長後可能會重翻 日產接收的舊 爛 帳 才會選擇先發制人 透過四處惡意造謠他是二二八事件的幕後主導人 並積極串聯本省籍中央民代與省參議會以暫時休會表達抗議等舉動 迫使國府當局必須作出讓 步 最後僅任職一個月就將他免職 陳芳明 而吳國楨訪談錄及後來一位記者 根據美國國務院文件撰述緬懷嚴家淦的文章裡 則是將此次本省政治菁英所挑起的政治衝突事 件 指向是在當時 陳吳之爭 的結構狀態下 由陳誠在幕後操控指向吳國楨的一場 代理人戰 爭 裴斐 韋慕庭 郭崇倫

71 在 19 日上午 省參議會第八次大會的開議會議上 省參議員黃聯登85便率先針對 省府改組一事提出批評 並希望政府當局能夠重作打算 黃聯登語畢後隨即有多 位省參議員紛紛發言附和黃的看法 省參議員馬有岳接著則提出省參議會應 暫 時休會 以表示嚴正抗議的提案 並獲得多數省參議員的一致認同 省參議員楊 天賦隨即要求議長黃朝琴針對 休會案 提請表決 大會接著便優先討論此項臨 時動議案 正式通過此項決議案86 並宣布省參議會暫時休會 直到政府當局採 納決議案內所述之三項建議後 再行復會 省參議會決定休會的消息一傳出後 朝野上下均感驚愕 將卸任省主席的陳 誠隨即在下午致電議長黃朝琴 質疑省參議會此舉是否 要造反了 黃朝琴則 向陳誠直言此次省府改組人事任命之不當 是省參議會選擇以 暫時休會 方式 來表示嚴正抗議的主因 希望新任省主席知 民意向背 後 盡速改進 以安民 心 與陳誠通完電話後 黃朝琴隨即在下午率領二十多位省參議員前往草山謁見 蔣中正 蔣中正與省參議員們交談後表示值此戡亂時期希望能夠精誠團結 政府 方面絕對是 尊重民意 的 並希望省參議會明日能夠復會 隨後黃朝琴等人則於晚間先後拜會吳國楨與陳誠兩人 在與吳國楨的拜會 上 省參議員們紛紛發言指責新任省府委員與廳長人選的不得人望 並希望吳國 楨能夠盡快提出新的替代人選 吳國楨在聽完省參議員發言後 隨即表示決議案 的第二 第三項建議他都可立即接受 但對剛發布的人事任命必須立即更換一 事 他則希望省參議會能夠給予 試用期 87 待一 兩個月後再另作處置 在 結束與吳國楨的拜會行程後 黃朝琴留下與吳國楨針對省府改組人事案一事再作 密談 其餘省參議員則在晚間九點半前往拜會陳誠 陳誠在聽完省參議員的發言 後 表示針對省府人事任用一事 他已不便表示意見 但他相信吳國楨主席必定 會和省參議會合作 共度危機 的 在結束完一整天的拜會行程後 在隔日 20 日 本省政治菁英則是兵分兩 85 在蔣渭川與周宏濤兩人回憶錄裡的說法 表示時任省參議員的黃聯登 在原先陳誠規劃的人 事任用名單裡是出任官派高雄縣長 但繼任的吳國楨最後並未採納 周宏濤 陳 芳明 筆者猜想也許因此心懷不滿的黃聯登 才會在這場 倒蔣反吳 的政治 衝突事件裡 一馬當先的在省參議會開第一砲 周宏濤 陳芳明 省參議會當時通過的決議案包含四項決議 1 此次省府改組之人事任命 不少不符人望 建 請政府當局重加考慮 2 為確立民主政治常規 網羅各界 真正人才 起見 原決議案用語 至省議會成立前 本省廳處局長及公營事業主管人員任用時 事先應呈交省參議會提供意見 3 呼籲政府當局盡早完成臺灣省地方自治與省參議員改選工作 4 自決議案通過日起暫時休會 待政府當局接納前述三項建議後 再行復會 歐世華 報載吳國楨當時對來訪的省參議員說道 省政府人事剛發表 總不能馬上收回 我們中國人 很講情面 如果馬上換人 一方面政府威信全失 會令人覺得政府兒戲 另方面 被馬上換掉 的人 也很失面子 所以我希望各位參議員給我一點時間 也給我一點面子吧 我一定會依照省 參議會的決議 作合理的處理 轉引自歐世華 從後來省參議會選擇先復會 並 於其後不斷要求吳國楨和陳誠要兌現 政治承諾 的說法 省參議會方面當時可能認為吳國楨此 時的說法是已同意擇期免除蔣 彭兩人職務 但是吳國楨自己後來接受訪談時追憶此次拜會 則 自認為他當時已說服省參議員接受蔣渭川的任命 並以三個月為試用期 裴斐 韋慕庭

72 路分頭行動 先有二十多位本省籍的國代 立委與監委聚集在監委陳嵐峰家中 針對省府改組一事舉行座談會 會後達成三項共識 首先表示支持吳國楨重用本 省籍人士的政策 其次則是認同本次省府改組確有少數人選不符人望 並希望政 府當局能從速改正 最後則是再次重申支持省參議會在 19 日甫通過決議案內容 的堅定立場 而同一時間 正在休會中 的省參議會卻是舉行座談會 針對昨日拜會陳 誠與吳國楨的談話內容 來決定是否復會 何時復會 席間多數省參議員認為陳 與吳答應對此事妥善處理的態度應該可信 但會中仍有省參議員郭國基以略帶威 嚇的口氣說 他 吳國楨 如果要 把 主席做下去 我想 他 不會騙 省 參議 會 一定會好好和我們合作 否則 會給他好看 因此最後在多數省參議員認同 國府高層確已表達誠意接納省參議會意見的情況下 議長黃朝琴宣布省參議會將 於明日復會 在 1949 年 12 月 21 日 省參議會如期復會 同日上午則舉行新舊任省主席 的交接儀式 完成交接後吳國楨隨即走馬上任 而絕大部分的省府廳處長與委員 包括引起此次衝突事件的主角蔣渭川與彭德兩人 也隨後完成交接儀式 正式 接任新職 然而省府改組人事風波所引起的政治衝突事件卻未隨之平息 除了原 定接任省府委員兼臺北市長的游彌堅因此稱病堅辭不就外88 由半山派政治菁英 林頂立所掌握的全民日報更是連續刊載兩篇極盡諷刺與批評蔣渭川的匿名詩作 89 而後本省政治菁英則是在 1949 年底和 1950 年 1 月初再度兩次拜會陳誠 希 望政府當局方面能夠盡快實現之前對省參議會關於人事改組的 政治承諾 陳 誠得知眾人來意後 則是表示政府既有 承諾 在先 必當予以實現 然而在遲未獲得政府高層當局具體承諾的狀況下 反對蔣 彭二人出任省府 廳長的本省政治菁英則是選擇採取進一步擴大衝突層級的行動90 在 1950 年 1 月 88 在相關人士的其中一種說法裡 游彌堅當時稱病不就任的政治舉動 便是由陳誠在幕後一手 操控的 而此項政治舉動當然是配合當時本省政治菁英對於蔣 彭的人事任命的抵制衝突而來 裴 斐 韋慕庭 郭崇倫 此處僅轉錄 1949 年 12 月 29 日 全民日報所刊登諷刺蔣渭川的一首詩作 采風錄 讀感時吟 作 作者 春秋生 省參議會一誅姦 鳴鼓而攻滿世間 汝莫鑽營誇技巧 縱能濫長有何顏 阿兄逝後壓遺孤 忘八分明是此徒 公學士中真大膽 敢登省府濫吹芋 明護同胞暗事仇 一生 行事掛羊頭 如何渭水川分派 上自清流下濁流 此生慣技假民聲 私把同仁志背行 借問 X 原歸去日 有何顏面見懷兄 轉引自歐世華 歐世華曾援引省參議員謝漢儒的說法 判斷吳國楨早在 1949 年 12 月底前後 即和國府當局達 成共識 當時應指的是和蔣中正與閻錫山 將在一個月內替換掉蔣 彭兩人 因此歐認為郭國 基與李萬居等人從 1950 年 1 月初到 1 月中旬之間 選擇擴大政治衝突的動作 原因在於本省政 治菁英仍然無法接受這個 無法公開的承諾期限 歐世華 謝漢儒 但筆者不同意歐在此處的判斷 根據後來吳國楨訪談 蔣介石日記和嚴家淦追思文集裡的記敘 筆者判斷吳國楨當時 1950 年 1 月上旬 的態度確實是傾向對本省政治菁英妥協 但蔣在當時 仍對妥協與否顯得猶豫不決 在遲未獲得國府當局明確的承諾底下 本省政治菁英才會擴大衝 突 而筆者認為蔣立場軟化的關鍵轉折點 應該是在那則惡意嘲諷的慶賀廣告 1 月 9 日 到 郭國基等人再度拜會吳 陳兩人 並且透過省參議會再次重申先前暫時休會決議案內容的立場時 1 月 19 日 蔣隨後才在同日晚間接見吳國楨 並決定向本省政治菁英的要脅妥協 迅速撤換 52

73 9 日 在中央日報 全民日報及公論報三大報 突然同時刊登一則以慶祝蔣渭川 彭德等人榮任省府廳長與委員為名的 諷刺廣告 而聯名刊登此則 諷刺廣告 的二十一位聯署人中 竟有三分之二早已死於 1947 年的二二八事件 這則本省政治菁英透過召喚 二二八事件 記憶的惡意 嘲諷 除明顯與數周以來的 蔣 彭政治衝突事件 有關 此外更是直接衝著蔣 渭川個人而來 蔣渭川本人在當時受訪時便表示 這個惡作劇的主事人 我心裡有數 但並不值得重視 至於說他們的用 意 不外乎兩點 第一是認為我也是臺灣二二八事變的主動人之一 如今這 其中一些人正是死在事變以後 特以此諷刺我 還 活著做官的意思 其次 是蓄意舊事重提 藉以喚回人們對 二二八 的記憶 轉引自歐世華 圖 年 1 月 9 日 該日的中央日報 全民日報及公論報同時刊登一則諷刺蔣渭川與彭 德等人榮任民政廳長 建設廳長與省府委員的廣告 然而署名的祝賀人竟有三分之二 早已經死 於 1947 年發生的二二八事件 資料來源 灌園先生日記 1950 年 吳國楨在感受到本省政治菁英有意延續並擴大此次政治衝突的壓力 因此隨 後也在 1 月 10 日 11 日 連續兩天就省府改組所引爆 蔣 彭政治衝突事件 親自拜會當時的行政院長閻錫山研商解決之道 其後在 18 日 省參議員郭國基 蔣 彭兩人 以平息這場政治風暴 裴斐 韋慕庭 秦孝儀 郭 崇倫

74 等人 則是為了省府人事問題再次前往拜會吳國楨 而同日下午蔣中正則是主動 召見總統府秘書長王世杰 商談應如何處理 蔣 彭政治衝突事件 蔣中正在該日的日記裡 便記到 與雪艇談臺省糾紛處理方針 辭修矜持 國楨惱怒 臺人兩派各走極端 尤其是在此外交不利 情勢急迫之際 臺人乘機要脅 趁火打劫 要求臺省 主席由臺人任之等事 令人痛心91 秦孝儀 郭國基等人在隔日下午三時 19 日 再次在省參議會舉行座談 在會中重 申了省參議會之前所通過決議案的精神和內容 並在會議結束後隨即前往再次拜 會吳國楨嚴正表達省參議會反對蔣 彭兩人的立場 郭國基一行人隨後則馬上轉 往拜會了陳誠與王世杰 陳 王兩人在回覆郭國基等人時 表示必定會將他們的 立場轉達給蔣中正 以求此次衝突能夠盡快 圓滿解決 而在同日晚上 接獲陳 王兩人匯報省參議會等本省政治菁英堅決反對蔣 彭兩人任命立場的蔣中正 則是隨即接見了主動前來拜會的省主席吳國楨 終於 在這次會談裡定調 在此次政治衝突事件上選擇徹底向本省政治菁英的要脅作出 讓步92 行政院隨即在三日後 22 日 的院會上 通過將蔣 彭二人的免職命令 並隨後透過 明升暗降 93的方式予以安撫 而改派多數本省政治菁英所認可的 楊肇嘉和陳尚文出掌此二廳的事務94 終於結束了這一場延續一個多月震盪臺灣 政局的政治衝突 由前述對這場由本省政治菁英挑起重大政治衝突事件的歷史分析 筆者認為 可得到以下的重要結論 首先是延續前一段的分析 在戰後很長一段時間裡 中 央與省府在實質權力結構的不對等狀態 促使省府廳處長的位置在參與和影響國 府政治決策與實施上具有 特殊的戰略性角色 吳國楨在當時大幅拔擢本省政 治菁英進入 省府小內閣 的政治舉動 確實獲得本省政治菁英的好感與支持 91 蔣中正當時在日記裡提到 本省政治菁英甚至曾提出過 臺人治臺 要求撤換吳國楨的說法 這在周宏濤回憶錄裡也曾有過相關記載 周宏濤 據此也可見當時這個政治衝突事 件 帶給當時處在危急存亡之秋的國府高層多麼大的政治壓力 92 蔣中正在該日便自記 國楨來談省府人事及臺灣省派系鬥爭事 決調換蔣渭川與游彌堅 二人 以期平息此次之風潮 秦孝儀 後來國府高層為安撫蔣 彭二人 在同年二月便將蔣渭川改調為內政部常務次長 彭德出任 行政院參事 歐世華 雖然蔣 彭二人看起來是 因禍得福 成為第一波從地方 省府 進軍中央 行政院 的本省政治菁英 但依據筆者前述所指出戰後初期省府與中央政府 的不對稱權力結構來看 此時蔣 彭二人實為 明升暗降 這點可以在吳與蔣的回憶錄裡頭再 次得到佐證 吳國楨事後在評論蔣渭川出任內政部次長一職時 認為這是一種 愛爾蘭式的晉升 吳國楨用語 即為明升暗降的意思 而蔣渭川自己在回憶錄裡 則認為彭德後來是被調任到 一個 不甚重要 蔣渭川用語 的職位 裴斐 韋慕庭 陳芳明 林獻堂在 1 月 27 日的日記裡 便記到 金海書來 謂蔣渭川 彭德受省參議會聯合縣市十 七位議長共同反對 不得已而辭職 二十二日任楊肇嘉為民政廳長 陳尚文為建設廳長 吳三連 為臺北市長 肇嘉 三連勝渭川 彭德多矣 然當此時局困難之時 未知能否稍合民意耶 頗 為之懸念 林獻堂 2012a 43 54

75 然而吳國楨在最為關鍵的民政與建設兩廳95 卻啟用了多數本省政治菁英素來視 為仇敵的蔣渭川與彭德 從而使得多數本省政治菁英感受到恐懼與威脅 因此才 會亟欲透過挑起與擴大衝突 給予吳國楨與國府當局政治壓力 以求能夠迫使國 府撤換蔣 彭兩人 因此筆者認為戰後初期中央與省府這個特殊的權力結構狀 態 實為觸發這場政治衝突事件的重要結構性因素 其次我們可透過此次事件 看到本省政治菁英透過藉由挑起衝突 建立起一 套對國府當局形成政治壓力 以便在切身利害相關的政治決策上爭取協商空間的 動員體制 當時作為本省政治菁英與地主階層大本營的省參議會 儼然是籌劃與 運作這場政治衝突的指揮中心 先以部份省參議員為核心的反對勢力集結 再透 過串連全體本省籍中央民代與地方縣市議會的政治結盟方式 形成本省政治菁英 大團結抵抗的態勢 達成共同譴責吳國楨與國府當局在省府人事任用政策不當 要求重新改組的訴求共識 接著便以省參議會作為發動抵抗動員行動的中心 以 省參議員一致同意 暫時休會 的政治操作 在先前的策劃下隨即獲得全體本省 籍中央與地方政治菁英的公開表態支持 同時透過由本省政治菁英所掌握的民營 報紙作為側翼 不斷塑造臺灣社會輿論的反對聲浪 形成脅迫吳國楨與國府當局 不得不撤換蔣 彭兩人的龐大政治壓力 不過更重要的是 此次事件呈現出本省政治菁英當時在與國府博弈時 有所 恃 的態度 而這應奠基於國府生存危機與美國因素 同時他們能在博弈中勝出 也符合本文所提出的 地主非弱體論 其實 本省籍菁英對當時國府的國際地 位危機顯然有清楚的掌握 相對於被認為 弱體化 的地主 國府的生存無寧更 是岌岌可危 當時國府不單剛從大陸敗退來台 而美國杜魯門政府則於 1950 年 1 月 5 日發表不干預中國事務 不援助國府的聲明 次日英國宣布承認中共 美 國是否會跟進仍在未定之天 解放軍雖缺海軍 但已開始積極造船為渡海攻台做 準備 如果沒有美國的支持與援助 國府定難保住臺灣 蔣中正為了爭取美援 以美國所偏好的吳國楨替換軍籍的陳誠 在此時刻更不可能不理會本省籍民意代 表 其實早從日本投降之後 美國因素即開始介入臺灣的政治 雖其介入程度在 不同時期會有所不同 但卻曾使得一些本省菁英對取代國府的統治有所想像 在 此國府敗守臺灣初期 美國一方面考慮是否繼續支持國府 一方面也持續在臺灣 尋求替代蔣陳的人選 依據當時國府駐美大使顧維鈞在他回憶錄中所述 當時臺 灣訪美人士在與美國務院相關人員見面時 美官員必會詢問國府是否讓吳國楨孫 立人有所發揮 是否授與本省籍人士更多權力 是否有替代蔣的人選等 同時美 95 當時配合本省政治菁英行動 發動輿論攻擊的全民日報 在 1949 年 12 月 20 日的社論 便曾 直接了當的指出省府民政廳長的重要性 省單位的民政首長 即縮形的閣揆 依全國行政而言 他是親民官 這個職位需要的人選 當然更需特別重視其才具與品德 才能領袖群倫 為縣市 行政的表率 而為民之父母 轉引自歐世華

76 方在提供赴美受訓援助上 也多強調應盡量派送本省人96 在臺灣 美方駐臺相 關人員則持續與本省籍菁英及各方人士聯繫 討論可能替代人選 譬如 蔣於決 定與省參議會妥協之前一日 還需與下屬 對於部分臺籍人士勾結美國 研擬防 制方策 97 如前述 蔣中正在日記中所言此事是 臺人乘機要脅 趁火打劫 而對情勢了然於心的他也選擇讓步 另一方面 本省菁英強調值此內外局勢動盪 之際 萬不能再因任何不當的政策而激起臺灣內部的不安 他們提出 如此才能 安定 的說法 應是對此危機有意識的且有效的利用 顯非弱體 同時必須指出 當時本省政治菁英有相當比例也已加入國民黨 他們的政治動員也多是內在於當 時的黨政體系而進行的 最後在這次的 蔣 彭政治衝突事件 裡 本省政治菁英在集結與動員反對 勢力時所形成的政治論述也值得重視 在賦予這場政治衝突正當性與合理性的部 分 本省政治菁英不斷強調值此內外局勢動盪之際 臺灣已然成為國府反共復國 的最後基地 萬不能再因國府任何 不當的政策 而激起臺灣社會內部的不安與 反彈 而使得這 最後的希望 毀於一旦 因此反對勢力挑起內部政治衝突的行 動本身 其對外的宣誓性目的 反倒是藉由宣稱為了臺灣內部的局勢穩定與反共 復國大計著想而取得了正當性 而當時國府當局與吳國楨本希望透過大幅啟用本省政治菁英 並有限度的推 行民主政治的 安撫政策 來化解因為二二八事件以降在國府與臺灣社會長期 存在的緊張關係 本省政治菁英則是在這個政策方向的基礎上 透過在特定政治 事件與決策上動員的政治衝突與反彈 以期未來在人事任用與政治決策部分 向 國府當局要求更進一步的權力分享 因此筆者認為在 1950 年代初期的臺灣 本 省政治菁英其實是透過了這次的政治衝突事件 摸索出了一套以 維穩保臺 臺 人治臺 為基調的政治論述 在此之後關乎其階級利益的特定政治事件與決策 上 依此脅迫國府當局必須不斷作出有限度妥協讓步的互動模式 此外筆者必須強調的 與前述提到吳乃德等人假定 二二八事件 在臺灣戰 後長期作為一個政治禁忌話題 並在當時因此造成本省政治菁英的重大斷層或主 動退出政治場域的 反歷史的歷史假設 剛好相反 在這場政治衝突事件裡 二 二八事件才剛過不到三年之後 我們可看到反對勢力其實有意識的以操作二二 八事件98記憶的惡劣手段 透過操弄緊張的族群關係進行 敵我劃界 來不斷的 96 參見 顧維鈞回憶錄 1983 第 8 至第 10 冊 涵蓋期間為 年 譬如 1950 年 9 月 嚴家淦赴美參加世銀會議時 美方除詢問財政情況外 也表示希望有新的領導取代蔣 第 8 冊 年 11 月 柯台山訪美時告知顧維鈞說 美方希望柯不經國府 直接向美方 提供赴美受訓臺籍學生名單 也表示在找尋蔣的替代人選 第 8 冊 年 8 月 顧接待數團臺灣來美受訓的技術官僚與教師 顧認為美方除了要協助臺灣建立一個現代化的技術 官僚系統外 也是企圖藉此訓練一批各領域的領導人員 另建立一個臺灣共和國 而確也有一批 臺灣人有此意圖配合並因而得到幫助 第 9 冊 秦孝儀 同日蔣中正在日記中自記 研究美國對臺灣政治陰謀 多方煽動臺人 之脫離中央而獨立或自治 尤其代辦與領事外交官之態度更為可惡 98 反對勢力當時刻意操作 二二八事件 作為挑起衝突的論述資源的大膽作法 除了先前提到 56

77 召喚所謂 我們臺灣人 的政治團結 以塑造一種 臺灣人出頭天主義 的悲情 意識 循此作為強化 維穩保臺 臺人治臺 政治論述 藉以爭取他們的現實政 經利益的歷史資源99 總結此次政治衝突事件的意義與影響 本省政治菁英以吳國楨任用蔣渭川 彭德等人所引發的衝突事件為契機 摸索出了一套捍衛自身階層利益 並以之與 國府決策高層抗衡的政治論述與動員策略 不但成功的在當時迫使了國府高層最 後只能選擇向本省政治菁英妥協讓步 此外更進一步擴大了本省政治菁英之後在 關乎 臺灣省 政經事務與人事任用上的政治影響力 尤其是建立起一套以省議 會為中心的跨層級抵抗動員體制 確立之後本省政治菁英與國府當局在重要政 治決策與人事任用上的互動與協商模式 而藉由這個衝突事件奠立的互動模式 馬上就會在本省政治菁英抵抗國府推動耕者有其田政策的草案協商階段 再次得 到歷史的驗證 3 抵抗的政治論述與動員體制的操演 在 1952 年中期本省政治菁英抵抗國府推動耕者有其田政策的階段裡 除改 制後的臨時省議會仍然扮演著發動與運作抵抗動員體制的重要角色之外 在 1950 年初期的 蔣 彭政治衝突事件 裡深受教訓的省主席吳國楨 因他個人對國府 所欲採行農地改革方案內容的不同立場 及在受過深刻教訓後對於本省政治菁英 採取 更為謙恭的應對態度 都使得吳國楨在這一波本省政治菁英發動的抵抗 過程裡扮演相當的角色 此外在蔣渭川被迫下臺後 作為本省政治菁英與地主階層所認可的代表 而 接任省府民政廳長的楊肇嘉 因為他自己本身作為本省地主階層一員 而反對農 地改革的堅決立場 及當時省府民政廳在推動農地改革時具有的重要影響 也使 得楊肇嘉在這場抵抗過程裡的角色格外突出 以下筆者便先分析吳國楨與楊肇嘉兩人在這波抵抗裡所發揮的影響 最後進 一步分析本省政治菁英當時在抵抗耕者有其田政策的政治論述與動員策略 根據時任政務委員董文琦接受近史所訪談的說法 在 1950 年初期在楊肇嘉 在 1950 年 1 月 9 號在三大報刊登的慶賀蔣渭川等人的 諷刺廣告 外 另則可以全民日報在 1949 年 12 月 18 日所刊登 一篇匿名為 臺民 的讀者投書作為重要例證 臺民 在我們臺灣籍 的十七位委員 確有一 二是著名的民族敗類 聲名狼藉 過去的臭歷史令人聞而生嘔 但是 偏偏居於高位 如果說這些人是新人 是足夠代表臺灣人的新人 那我們試問 過去幫助日本 鬼子破壞我們民族復興運動 把自己的親哥哥都獻給敵人 臺灣回歸祖國後 又從事破壞政府 威信的人 現在可以稱為新人 這難道表示政府的寬大嗎 我們臺灣人才不希罕這一種人 要是 政府誤以為這些人是臺灣人的代表 我們願意坦坦白白的告訴政府 這些人乃是人類的渣滓 叛國份子的典型 絕不能代表臺灣人 轉引自歐世華 除了在這場政治衝突事件裡可明顯看到 二二八事件 悲情論述的操作 周宏濤也曾指出在 1950 年代初期實施地方自治選舉時 許多本省政治菁英也在選舉時以 本省人/外省人 的敵我 劃界作為選舉訴求 使他當時感受到 二二八事件 陰影的存在 周宏濤

78 接任民政廳長後 因楊肇嘉本人反對農地改革 而屢次向吳國楨進言攻擊減租政 策 而吳國楨受其蠱惑 之後便在行政院會裡公開提案應重新檢討是否續行減租 政策 而院長陳誠則表示減租政策對農民是否有實惠 應透過實地調查來論斷 若弊大於利 則當然應接受吳國楨的意見廢止這項政策 但反之則該加強推行 100 之後透過三七五減租考察團的實地考察後 證明耕地減租政策確實有利於農 民後 政策才得以繼續順利推行 並推動進一步的立法工作 張玉法 沈松橋 董文琦對吳國楨當時在減租政策上表現出消極 甚或反對 態 度的說法 在地政界人士蕭錚與高信的回憶錄 及歷史學者朱旭華的研究101裡也 獲得佐證 蕭錚 高信 朱旭華 而吳國楨在耕者有其田政策部分的態度上 他自己後來接受訪談時也曾表 示 在國府亟欲迅速推動耕者有其田政策時 他曾和美國顧問與自己的幕僚商議 其他可能的替代方案 因他個人並不贊同國府強制徵收出租耕地再移轉給現耕農 民的方案 他曾構思以農民購地基金的方式貸款給農民 以便於農民可根據自己 的耕作能力 自行與地主或其他農民購買耕地 他認為這樣相對於國府的方案 不但不會造成對於農民個人耕作能力的不必要限制 並且在未來有助於農業機械 化工作的推行 但他也提到最終他並未堅持自己的構想 而是在權衡利弊的狀況 下接受了國府的方案 因他承認從當時臺灣所處的局勢來看國府方案 他認為 這種引人注目的土改 具有巨大的政治號召力 裴斐 韋慕庭 從前述吳國楨在耕地減租和耕者有其田政策上所表現的態度來看 與其武斷 的爭論吳國楨是否反對 一切形式 的農地改革 是否作為農地改革的反對者 不如說吳國楨本人並不認同國府在當時推動農地改革的 方案內容 減租與耕 者有其田部份 而對農地改革的推行方案有著自己不同的構想 但在權衡臺灣 當時局勢需要 及面對高層決策者蔣 陳兩人亟欲迅速推動耕者有其田政策的政 治壓力 並考慮到國府農地改革方案所具有龐大對內對外的政治號召力 而在其 任內選擇僅 消極的配合 國府農地改革政策的擬定與推行 就筆者的角度來看 吳國楨在本省政治菁英抵抗耕者有其田政策的過程裡之 100 <湖北省政府委員會議主席指示摘鈔等 行政院院會院長指示摘鈔 土地改革部份共十條> 陳誠副總統文物 國史館藏 典藏號 入藏登錄號 A 陳誠在減租考察團提出報告後的行政院會裡 便曾提到 三七五減租考察團收穫極大 建議事 項已紛轉各有關機關分別辦理及研議 關於扶植自耕農一節 吳委員已表示對原則贊同 本席亦 認為原則無問題 端在如何拿出好的辦法來實行 財政問題與技術問題均可獲得解決辦法 惟思 想觀念問題最難解決 對思想觀念不正確者 不易說服 只有在對國家 對人民有利益之大原則 下 不計一切做下去 訂出切實可行之具體方案來 以適應多數人民的願望 101 筆者認為朱旭華在 1992 年關於農復會與臺灣農地改革關係的研究 透過直接利用尚未公開的 農復會內部檔案 對農地改革的歷史過程提出了諸多與過去主流論述不同的說法與解釋 其中最 重要的論點 莫過於指出農復會在 1950 年初期反對農地改革的吳國楨與楊肇嘉上臺後 對協助 推動農地改革工作的態度轉趨積極主動 開始不斷透過跨越正常程序與利用人際網絡的途徑 積 極協助國府籌劃與推動農地改革 朱旭華 1992 但在 1990 年代後諸多反對論述架構下的農地 改革研究 基本上都忽略了當時朱旭華在研究裡提出不同於主流說法的重要論點與歷史解釋 58

79 所以扮演了重要的角色 並不是源自與吳國楨是否為農地改革的消極反對者 因 而如何刻意的配合本省政治菁英同臺演出一場抵抗大戲 筆者認為關鍵還是來自 於經歷 蔣 彭政治衝突事件 後 國府高層與吳國楨在處理涉及本省政治菁英 切身利害相關政策時的態度轉變 嚴家淦在 1950 年 1 月與美國駐臺領事的對談中 便曾預警表示 若是吳國 楨在第一個議題 人事 上讓步 以後省參議會的要求會繼續不斷 郭崇倫 當時與嚴家淦對談的駐臺領事在之後給國務卿艾奇遜的報告裡便提 到 相較於嚴家淦在某些重要事務上有底線的堅持立場 若是以吳國楨對既得利 益集團採取事事妥協的應對態度 將可能無法協助國府之後在必要的改革政策上 得到成功的推動 在 扶植自耕農條例草案 研擬階段 原是由行政院指示省府代為擬定 本 來在 1952 年 6 月間地政局與農復會完成草案擬定送省府委員會通過後 便可直 接送行政院再行討論 修改定案 接著由行政院逕行提請立法院立法 以便加快 本案的立法與實施進程 然而吳國楨卻 自陳 他在當時決定將攸關本省政治菁 英與地主階層切身利益的 扶植自耕農條例草案 選擇主動送交臨時省議會進 行討論與提供意見後 再行定奪 省主席吳國楨後來在議會接受質詢時 便明確表示 省府一切行政 必須尊重法律辦理 依中華民國憲法第一百零八條第十 二款規定 土地法係由中央立法並執行之 在省無立法權限 依法言 本來 不必送請省議會審議 然終以本條例關係臺灣地方甚大 乃送請貴會提供卓 見 俾臻完善 依法貴會對於本條例雖無審議權 但本人極為尊重民意 待貴會提供意見後 再予決定 臺灣省臨時省議會 從上述發言來看 吳國楨非常清楚本案 依法 是不必經過臨時省議會的討 論程序 然而在公開發言裡 他則選擇以高明的政治語言表態 將選擇送交討論 的這個善意舉動 歸諸於他主動選擇 尊重臺灣省民意 的個人政治判斷 但筆者認為其實因 扶植自耕農條例草案 當時是由院長陳誠指示省府地政 局代為擬定 而在省府地政局擬定 省府研究小組與省府委員會議討論期間 本 省地主階層的代表其實做為省府委員 省府廳處長已經廣泛的瞭解並涉入此案 因此在延續前一階段本省政治菁英提出 維穩保臺 臺人治臺 的論述基調與政 治壓力下 扶植自耕農條例草案 送交臨時省議會討論的政治動作 與其解釋 成吳國楨所自詡為他個人 尊重臺灣省民意 態度的展現 不如理解為在 扶植 自耕農條例草案 決定交由省府代為擬定時 本身就以連帶產生必然要經過一個 與本省政治菁英與地主階層協商的政治過程 而筆者推斷這個舉動可能是來自於當時這個結構性壓力下吳國楨 順水推舟 之舉 但是從 59

80 因此不論當時吳國楨自陳由其 個人決定 將本案提交臨時省議會討論的背 後動機與考量 究竟其個人內心裡壓根還是反對國府版本的耕者有其田方案 亦 或是因先前經歷 蔣 彭政治衝突事件 後 對若是在關乎臺灣省重要政治事務 決策上又未先與本省政治菁英協商 可能再度引爆內部政治衝突的畏懼 又或者 兩者皆有 但當時國府與吳國楨這個 將 扶植自耕農條例草案 送交臨時省 議會討論 的政治動作及其提交理由 都使得在接下來臨時省議會得以再次操演 著 維穩保臺 臺人治臺 的政治論述 動員全省各層級的本省政治菁英與地主 階層 共同抵抗與修正省府草案的歷史過程裡103 發揮了賦予其抵抗論述與政治 動員正當性的關鍵作用 而作為本省政治菁英與地主階層認可代表的楊肇嘉 在 1950 年初接任民政 廳長一職後 旋即因其反對農地改革的個人立場 造成國府推動減租與耕者有其 田政策的政治與行政阻礙 除前述所指楊肇嘉曾勸說吳國楨放棄續行減租政策未 果之外 根據朱旭華的研究 在楊接任廳長之後 對地政局與農復會所提有關於 農地改革的相關計劃 不是以其行政主管權力逕行擱置 便是以缺乏經費為理由 而拒絕配合104 甚至當時擔任農復會土地組長的湯惠蓀 便曾在 1950 年 4 月寫給 美國土改顧問雷正琪的信函裡 指出當吳國楨任用楊出任民政廳長後 農復會在 協助推動農地改革工作上隨即受到民政廳的各種阻礙 朱旭華 然而朱旭華也指出楊肇嘉出任民政廳長後對農地改革工作的阻礙 卻反而促 使了農復會在推動農地改革工作上轉趨積極主動 一方面增加專家協助與經費援 助 同時在體制上越過民政廳 直接強化與行政院 省府和民政廳轄下機關地政 局的溝通聯繫 並持續運用農復會領導人 蔣夢麟與湯惠蓀 與國府高層決策者 的私人關係 陳誠 為農地改革的推動工作排除 部分人為因素的障礙 朱旭 華 朱旭華指出楊肇嘉出任民政廳長後各種刻意阻礙的說法 作為農地改革重要 推動者的地政局長沈時可 在其回憶錄裡提及 扶植自耕農條例草案 擬定完成 後 準備送交省府討論時 也曾提到本案受到廳長楊肇嘉的有意擱置 而引起他 與楊之間的爭執和衝突 當草案最先送呈省府時 即遭民政廳楊肇嘉廳長擱置 經沈時可局長催 當時國府高層在重大政治決策的互動機制來看 筆者猜測吳國楨的這個舉動應該也曾知會過院長 陳誠與總統蔣中正 並至少得到此二人的默許 103 不論是從全省縣市議會提交對於省府草案的個別意見 及最後臨時省議會建議案的修正意見 裡 提出希望延緩辦理或是改為省單行法規的建議 便多是以 維穩保臺 臺人治臺 這套政治 論述作為基調 發展出來對省府草案各項條文的修正意見 104 朱旭華的研究裡曾提到 減租政策推行時 省府與民政廳便不願配合提供成立耕地租佃委員 會和經常性減租督導工作的經費 後來還是由農復會與地政局越過省府民政廳 彼此主動聯繫合 作 才得以由農復會提供更多的經費和專家 協助地政局主動辦理相關工作 朱旭華

81 請 每次均遭指責 楊肇嘉廳長怒氣沖沖 不予理會 沈時可無奈 乃轉向 省府主席吳國楨請示 吳國楨主席以先說服楊肇嘉廳長較為妥當為辭 到了 第二次再勸請楊廳長時 楊仍然不予理會 除星期日外 沈時可前後往謁楊 廳長共達十二次之多 一向和藹待人的楊廳長 一提到耕者有其田草案 筆 者註 即為扶植自耕農條例草案 即怒氣沖沖 嚴加拒絕 不予理會 最後 一次楊肇嘉廳長問沈時可 你為了土改這事來了幾次了 你是不是見了我以 後 即晉見吳國楨主席 主席每次如何說法 沈時可據實以告 說吳主席尊 重楊廳長的意見 楊廳長才說將公文拿來 隨即簽字蓋章 交沈時可攜送吳 國楨主席 張力耕 圖 2 10 在國府推動農地改革階段 時任省主席的吳國楨與民政廳長楊肇嘉兩人交誼甚深 圖為楊肇嘉陪同吳國楨下鄉巡視 資料來源 楊肇嘉留真集 而在 1952 年 扶植自耕農條例草案 的研擬與修正階段 當時內政部調查 局曾私下針對本省政治菁英與地主階層的個別反應進行調查 調查報告裡便明確 指出當時多位本省籍的大地主與民意代表 包括立委與省議員 及任職於省府 廳處的本省政治菁英私下都強烈反對耕者有其田政策的推行 而其中又以直接管 轄農地改革事務的民政廳長楊肇嘉為反對勢力裡的重要領導者 本省大地主楊肇嘉 羅萬陣 劉明朝 林雲龍等為限田政策半公開反對 者 游彌堅 謝東閔 丘念台 王民寧 連震東等則為表面擁護政府 實際 105 楊肇嘉在民政廳長任內除了反對農地改革之外 也曾在諸多政策與言論上引發爭議 造成蔣 中正與陳誠等人的不滿 最後則多是在省主席吳國楨的維護力挺下過關 因此在國府推動農地改 革政策期間 楊肇嘉都穩坐民政廳長的位置 而一直要等到 1953 年吳國楨去職 俞鴻鈞接任省 主席後 楊肇嘉才從民政廳長職位上卸任 周宏濤 朱旭華 吳國楨與楊肇嘉兩人在回憶錄裡 也一再提到對彼此於公於私的欣賞與交誼 筆者認為 這可能也是楊肇嘉個人反對農地改革立場 之所以會不斷影響吳國楨的原因之一 同時這也是即 便蔣 陳二人雖不滿楊肇嘉 但吳國楨仍持續力挺楊肇嘉留任的原因 吳國楨 裴 斐 韋慕庭 楊肇嘉

82 又周旋政府與地主間企圖從中獲利之份子 反對人物中以楊肇嘉為最烈 據 悉楊曾向人表示謂 在其民政廳長任內 除非其眼瞎 否則絕不願讓限田政 策實現 本年五月間 楊應林柏壽之邀於新蓬萊食堂宴會時 曾在席間與 羅萬陣 劉明朝 林雲龍等互相發表反對限田政策意見 謾罵政府謂 限田 不過是犧牲本省人 養活外省人而已106 從前述的分析裡 可理解到作為本省地主階層代表的民政廳長楊肇嘉 在當 時對於國府推動農地改革政策的堅決抵抗態度107 而他當時藉由其作為管轄農地 改革事務的民政廳長位置 確實也在行政體制內108與動員本省地主階層網絡來抵 抗國府推動農地改革政策的過程裡 扮演了極為關鍵的角色 本省政治菁英與地主階層當然對於切身利害相關的農地改革實施進程十分 關注 甚且以當時旅居在日本的大地主代表林獻堂為例 在他 1950~1952 年109的 日記當中 便時常提到他與在臺灣的親友及其熟識的本省政治菁英 就國府推動 農地改革的情況互通訊息 並根據其掌握的整體情勢發展 預先對於其個人與家 族所有的土地先進行大幅變賣或分戶的動作110 林獻堂 2012b 林獻堂 2012c 106 <土地改革資料彙編 三 限田政策反應調查專報> 陳誠副總統文物 國史館藏 典藏 號 入藏登錄號 A 筆者認為楊肇嘉作為本省政治菁英與 地主階層的重要代表 他當時認定國府農地改革政策 不過是犧牲本省人 來養活外省人而已 的論調 其實同樣也是從出於前述指出本省政治菁英當時提出 維穩保臺 臺人治臺 及刻意 利用 二二八事件作為敵我劃界 的政治論述基調 而筆者必須進一步指出 這樣廣泛流傳在這 一代本省政治菁英與地主階層間對農地改革的歷史認識與政治口語 某種層面上也成為後來從劉 進慶以降透過 外來政權與本土社會 的詮釋架構來改寫戰後初期農地改革歷史 一種潛藏在特 定本省政治菁英與地主階層的深層歷史意識 107 然而楊肇嘉後來在回憶錄裡對自己當時在農地改革立場的描述 則與當時的檔案紀錄與後來 相關研究呈現的情況則完全相反 楊肇嘉在回憶錄裡 提到自己在民政廳長任內經手的相關重要 事務時 則是把自己塑造成是當時國府推動農地改革政策的幕後重要推手 楊肇嘉 <土地改革資料彙編 三 限田政策反應調查專報> 陳誠副總統文物 國史館藏 典藏 號 入藏登錄號 A 後來臨時省議會建議案裡便曾建議將 本案在省府的主管機構修正為民政廳 第二條 當時內政部調查局分析議會建議案在本條文的 背後動機時 即指出這是因為民政廳長楊肇嘉自己身為地主階層 又是反對耕者有其田政策的領 導者 臨時省議會修改主管機關的用意 可能是希望由反對農地改革的地主階層利益代言人 來 實際掌握農地改革的推動工作 以便在實施層面進一步削弱農地改革對本省地主階層的衝擊 109 林獻堂日記 又稱灌園先生日記 起自日本殖民時期的 1927 年 止於國府在臺時期的 1955 年 前後長達 27 年 中間缺 兩年 是理解殖民到戰後初期本省政治菁英與地主階 層人際網絡與政經活動的重要史料 灌園先生日記是由林獻堂的長孫林博正在 1999 年贈與中研 院臺史所 現在正由臺史所許雪姬教授主持團隊逐年進行編註出版 在 2012 年底剛出版了 1952 年的部分 第 24 冊 林獻堂 2012c 110 林獻堂在 1951 年 5 月 31 日的日記裡提到 他的妻子來信告知 限田政策 即將實施的訊息 而後在同年 6 月 14 日的日記裡 筆者認為可能是作為其秘書或帳房的人士便來信提到 林氏家 族在中部地區約近一百甲的土地已賣出 林獻堂 2012b 而在 1952 年 8 月省府 完成 扶植自耕農條例草案 送行政院後 林獻堂在同年 9 月 9 日裡便提到他曾囑咐他的妻子 他希望各自讓渡兩甲土地給其子孫 包括長子林攀龍 長孫林博正 當時年方十七歲 並且特 別叮囑過戶之土地必須注意所謂 不在鄉地主 的問題 他提到 天佑之戶籍移來霧峰乎 或仍在彰化乎 若在彰化則不能得霧峰之土地 所謂不在地主也 如攀龍 博正不能得臺中市土 地也 可見林獻堂當時人雖遠在日本 卻仍能夠透過本省地主階層的人際網絡迅速掌握省府草 62

83 因此合理的推斷 那些人在臺灣的本省政治菁英與地主階層應也應會就其掌握訊 息 提早進行因應準備 另外值得注意的是在剛出版的林獻堂 1952 年日記裡 有關於沈時可籌組日 本土地改革考察團來訪階段前後的記述 林獻堂 2012c 他在日記裡寫到沈時可等人當時來日本考察 首先便曾在 2 月 14 日拜訪他閒談有關土改的事情 同時希望他能夠盡快回到臺灣111 在知道沈時 可等人來日本考察是為了接下來國府推動耕者有其田政策作準備後 林獻堂即在 2 月 19 日自行派人洽商一位日本專家協助調查日本土改情況112 作為日後與沈時 可人商議緩推或影響耕者有其田政策方案的依據 林獻堂隨後在 3 月 1 3 日 兩次與沈時可等人會面 並就其透過專人瞭解 到日本土改的失敗情況 試圖勸說沈時可等人回來臺灣後 緩推或影響接下來推 動耕者有其田政策方案的內容 然而筆者認為就林獻堂後來在同年 3 月 9 日修書 給其五弟的家書內容看來 顯然當時林自認對沈時可等人的勸說並未成功 因此 林獻堂便在該封家書裡主動向其在臺親友 自然也是本省政治菁英與地主接層居 多 預警 應密切注意國府接下來限田政策的推動情況 並預作準備 林獻堂記到 省政府派土地局長沈時可外三名來 調查日本土地改革後之情形 來訪 問兄 並求供給材料 日本土地之改革也 實為失敗 遂將失敗之情形告之 然臺灣之 限地制 若無特別事故 戰爭 想定實施 須要注意 林獻堂 2012c 108 確實如同林獻堂所猜想並提前警示本省地主階層的看法 國府旋即在 1952 年 6 月完成省府草案草擬 準備進一步推動立法與實施工作 前述已提及吳國楨 在耕者有其田政策扮演的角色 在於吳國楨自承 選擇主動 將省府草案送交臨 時省議會 討論 並徵詢意見 然而這項釋出善意的政治舉動在當時卻並未能得 到省議員的正面回應 反而因為吳國楨自己所表示的移交討論理由 促使本省政 治菁英與地主階層打蛇隨棍上 得以再次在高舉反共抗俄的旗幟下透過 維穩保 案裡的重要條文內容 在鄉地主始可保留耕地 預先就保障其家族的土地利益作出變賣與分戶 的自保動作 林獻堂 2012c 林獻堂作為本省政治菁英與地主階層的精神指標 當時國府當局並不希望他長年旅居在外 以免島內人心不穩生變 因此從林獻堂在 1949 年底赴日養病後 我們在 1950~1952 年的日記裡 都可看到如蔣中正 陳誠與吳國楨等國府高層人士不斷勸說林獻堂返臺接任新職 但林獻堂則是 堅辭不就 最後在 1956 年病逝於日本東京 林獻堂 2012a 林獻堂 2012b 林獻堂 2012c 112 林獻堂在 1952 年 2 月 25 日記裡記到 瑞池三時同訪名倉喜作 調查土地改革政策之實施後 其成績良否 據云每戶分配土地僅有九百坪 一年上田收十二包 中田九包 肥料價格要四包 中田三包 供出於政府要五包 農民所得僅上田三包 中田一包 政府對地主強制收買之價格 田三百坪七百五十元 畑三百坪四百三十元 較之普通價格不及十分之一 而以公債與之 土地 所有者大受打擊 而農民亦無利益也 林獻堂 2012c

84 臺 臺人治臺 的政治論述113 要求代表 臺灣人民 的 臺灣省臨時省議會 對 臺灣省扶植自耕農條例草案 的內容 應擁有更多主導或修正的權力 臨時省議會並依循著先前動員全省縣市議會地主階層代表共同抵制的方 式 一方面藉由徵詢全省縣市議會意見的程序 拖延對省府草案的討論時程 另 一方面透過這個徵詢意見的方式 團結本省政治菁英與地主階層的力量 作為接 下來與國府協商耕者有其田政策方案的談判籌碼 圖 2 11 土地改革月刊報導總裁蔣中正於 1952 年 7 月 在國民黨中改會上責成扶植自耕農政策 必須如期實施的新聞 資料來源 土地改革月刊 吳國楨在送交省府草案到臨時省議會後 在當時接受省議會的質詢裡 對 臺 灣省扶植自耕農條例草案 的立法權屬問題上 受到許多省議員的發言質疑 其 中省議員黃運金便提道 1 頃據報稱 臺灣省扶植自耕農條例之審議權 在于中央立法 而省議 會所提意見 則僅供參考耳 因此 臺灣民眾 深恐中央不明地方實情 頗 覺不安 2 本條例當屬中央立法權限 然以目前處境言 臺灣既為中國 113 當時省議員郭秋煌在 1952 年 12 月為議會建議案的辯護發言裡 便清楚體現這樣的論述基調 郭秋煌表示 地政局長在閒談中偶而語稱 省議員為地主出力 幾位省議員將受地主之獻旗云 云 不僅此也 我們再過二 三年 可能被召見褒賞呢 我以為為地主講話 也是應該的 但是 我們的立場 是為本省各階層民眾的利害而講話的 且更為臺灣及國家之前途而講話 若不顧 國家經濟之安定與反攻大陸之任務 我們事先不講出本條例實施之利弊所在 則任其經濟動搖 以致不可收拾之地步 可見我們是愛國家 愛民族 臺灣省臨時省議會 1953a

85 中國亦即臺灣 何況中央顧及本條例與臺灣地方有密切之關係 故特交由省 府草擬 由此可知本條例時具有地方性 且本條例標題 係冠以 臺灣省 三字 因此本條例于情于理 省府亦應盡量採納本會意見 或根據本會意見 另擬草案 再行呈送立法院審議 不知主席以為然否 臺灣省臨時省議會 吳國楨當時在面對諸多省議員的質疑挑戰時 只好一再回到法律規定的權屬 問題上 強調土地政策依法應由中央政府立法 但他個人認為確如應議員所言在 現況下 臺灣既為中國 中國亦即臺灣 的處境 所以才會主動將本案送到臨時 省議會討論 而也正因為如此他會等待並尊重臨時省議會最後的建議內容 再對 省府草案修正方向作出決定 然而國府最後在總裁蔣中正親自主導國民黨中改會決議的政治壓力下 決定 不再等待臨時省議會的討論定案 要求省府盡快完成草案修訂後送行政院審查 以利後續立法與實施工作推展 在顯然已無法透過 討論程序 延宕耕者有其田 政策推行的情況下 臨時省議會最後才決定迅速提出議會建議案內容送交行政 院 以便接著能就實質內容上影響行政院方案的最後決策 總結這部份的前述分析與討論 筆者必須指出劉進慶及 1990 年代以降 劉 進慶變體 所提出這一套 強國家 與 弱社會 詮釋架構的在歷史論述與假設 上的根本錯誤 首先是他們完全錯估了國府這個他們眼中所謂的 外來政權 當時在面對本土社會既有勢力抵抗時應該具有的強勢自主性 因此 劉進慶變體 這一脈的論述才會把界定 外來政權 的性質本身 同時拿來作為解釋國府之所 以要推動農地改革的目的與能夠獲得成功的主要解釋 而即便是劉進慶早已警覺 的注意到國府農地改革政策本身的 妥協 與 溫和 特質 他都在同樣的預設 下誤以為後來行政院草案的妥協式修正 仍然是來自於 外來政權 在有意識的 考慮維持與本省政治菁英和諧關係下的退讓 而從 1950 年的 蔣 彭政治衝突事件 和 1952 年本省政治菁英抵抗耕者有 其田政策的論述與策略 可一再看到這個 外來政權 在面對本省政治菁英關乎 其切身利益時群起強力抵抗與反撲時的步步退讓 而在這些決策衝突過程中的妥 協退讓 多並非來自於國府主動釋出的善意 而是在本省政治菁英與地主階層透 過全島性政治結盟的抵抗動員體制下 國府不得不為之的被動 迫 反應 其次 劉進慶及其以降的相關研究以 二二八事件 與 大中戶餘糧收購政 策 的政經雙重打擊 作為對戰後初期本省政治菁英與地主階層在政經場域 弱 體化狀態 的主要解釋 藉以說明這個 外來政權 何以在戰後初期的農地改革 政策推行上並未受到強力的抵抗 而得以迅速推展並獲得成功 這同樣是一個 反 歷史的歷史假設 以戰後初期的 蔣 彭政治衝突事件 為例 便可看到當時 本省政治菁英和地主階層在其切身利害相關的事件上 是如何有意識 有策略的 透過 維穩保臺 臺人治臺 的政治論述積極動員和強勢抵抗 進而迫使國府必 65

86 須 適 度 的 做 出 讓 步 妥 協, 可 見 他 們 絕 對 不 是 過 去 主 流 反 對 論 述 歷 史 書 寫 中 所 謂 在 國 府 政 治 決 策 過 程 裡 沉 默 的 待 宰 羔 羊 ; 並 且 他 們 完 全 不 像 吳 乃 德 等 人 所 想 像 的 畏 懼 提 及 剛 發 生 不 久 二 二 八 事 件, 反 而 正 是 因 為 二 二 八 事 件 在 當 時 作 為 外 省 人 與 本 省 人 間 一 個 衝 突 與 矛 盾 的 悲 慘 記 憶, 而 成 為 國 府 當 局 與 外 省 政 治 菁 英 不 敢 碰 觸 與 迴 避 的 記 憶 傷 口, 反 倒 是 本 省 政 治 菁 英 不 斷 藉 此 為 名, 在 特 定 政 治 決 策 與 衝 突 事 件 上 操 弄 二 二 八 事 件 的 歷 史 記 憶 作 為 凝 聚 本 省 人 團 結 意 識 的 手 段, 藉 以 向 當 權 的 國 府 當 局 尋 求 更 多 更 大 的 權 力 和 利 益 分 享 最 後 筆 者 也 必 須 指 出 從 吳 乃 德 等 人 以 降, 簡 化 的 僅 從 組 織 與 制 度 層 面, 建 立 起 一 套 對 於 中 央 地 方 外 省 與 本 省 政 治 菁 英 不 對 稱 權 力 結 構 關 係 的 錯 誤 假 設 吳 乃 德 朱 雲 漢 王 振 寰 與 李 承 嘉 等 人 在 將 二 二 八 事 件 作 為 戰 後 初 期 一 場 對 本 省 政 治 菁 英 清 洗 的 錯 誤 假 設 下, 進 一 步 指 出 本 省 政 治 菁 英 因 此 受 到 強 烈 打 擊 而 形 成 斷 層, 隨 後 則 是 在 國 府 有 意 的 招 降 安 撫 與 協 同 治 理 的 策 略 運 用 下, 開 始 透 過 選 舉 機 制 與 政 治 任 命 安 排 本 省 政 治 菁 英 進 入 省 與 縣 市 層 級 系 統, 逐 步 建 立 起 一 套 所 謂 中 央 - 地 方 二 重 侍 從 主 義 架 構, 然 而 因 為 本 省 政 治 菁 英 在 這 個 權 力 結 構 關 係 下 被 限 制 只 能 在 屬 於 地 方 層 級 的 省 與 地 方 縣 市 發 展, 因 此 在 當 時 國 民 黨 威 權 統 治 的 權 力 架 構 底 下, 這 群 地 方 性 的 本 省 政 治 菁 英 ( 包 括 省 府 與 縣 市 政 府 的 行 政 與 議 會 系 統 ) 只 能 掌 握 執 行 中 央 政 府 已 決 定 政 策 的 有 限 權 力, 完 全 不 構 成 對 於 國 府 在 重 要 政 經 決 策 上 的 阻 礙 與 影 響 然 而 我 們 從 前 述 蔣 彭 政 治 衝 突 事 件 和 抵 抗 耕 者 有 其 田 政 策 的 論 述 策 略 裡, 都 一 再 看 到 這 群 在 吳 乃 德 等 人 ( 或 是 說 長 期 以 來 臺 灣 社 會 科 學 界 ) 眼 中 的 地 方 層 級 的 本 省 政 治 菁 英 是 如 何 主 動 且 強 勢 的 透 過 維 穩 保 臺, 臺 人 治 臺 的 政 治 論 述 基 調, 以 中 央 級 民 意 代 表 臨 時 省 議 會 與 縣 市 議 會 的 民 代 系 統 作 為 抵 抗 動 員 體 制 的 運 作 核 心, 高 舉 著 代 表 全 體 臺 灣 人 民 心 聲 的 反 抗 大 旗, 並 在 少 數 中 央 層 級 民 代 與 掌 握 省 府 重 要 廳 處 職 權 本 省 政 治 菁 英 的 裡 應 外 合 下, 數 度 成 功 的 迫 使 國 府 決 策 高 層 必 須 在 重 要 政 治 決 策 與 人 事 任 用 上, 必 須 接 受 本 省 政 治 菁 英 與 地 主 階 層 的 各 種 要 求 因 此 筆 者 認 為 對 這 批 地 方 層 級 的 本 省 政 治 菁 英 掌 握 權 力 內 容 論 述 策 略 動 員 體 制, 及 其 後 續 長 期 性 對 於 土 地 政 策 與 治 理 體 制 影 響 的 歷 史 評 估, 絕 不 能 從 形 式 預 設 的 歷 史 假 想 出 發, 而 必 須 在 深 刻 的 認 識 到 戰 後 初 期 中 央 地 方 外 省 與 本 省 政 治 菁 英 的 複 雜 權 力 關 係 與 互 動 模 式 下, 並 持 續 透 過 對 特 定 重 要 政 經 決 策 與 衝 突 事 件 的 扎 實 歷 史 研 究, 才 能 重 新 建 立 一 套 既 不 背 離 歷 史 事 實, 又 對 當 下 政 治 論 述 與 公 共 政 策 僵 局 有 打 開 破 口 的 有 意 義 的 歷 史 詮 釋 與 論 述 筆 者 在 此 提 出 這 個 對 過 去 主 流 論 述 在 戰 後 初 期 中 央 地 方 外 省 與 本 省 政 治 菁 英 權 力 結 構 關 係 假 設 的 挑 戰, 及 指 出 當 時 這 一 套 本 省 政 治 菁 英 與 地 主 階 層 所 摸 索 出 這 一 套 抵 抗 論 述 與 動 員 體 制, 這 除 了 是 重 新 理 解 臺 灣 戰 後 城 鄉 土 地 發 展 模 式 與 治 理 架 構 的 重 要 途 徑, 也 是 未 來 臺 灣 學 界 整 66

87 而這個階段議會建議案與多數縣市議會積極表達抵制與修正省府草案的狀 況 代表著全省性本省地主階層利益的反彈聲浪 正持續透過省與地方議會的 民 意代表 匯聚集結 伴隨著 被視為 本省地主階層利益代表的各級民意機構 源源不絕而來的抵制壓力 這也使得下個階段在行政院研擬修正草案 及立法院 之後正式進行法案審議的過程裡 部份對農地改革持消極或反對立場者的中階決 策者 技術官僚或立委 多為所謂的外省政治菁英 得以藉力使力 找到發言 修正或抵抗省府與行政院草案條文的 臺灣社會民意基礎 這也直接迫使國府 接著在行政院研議與立法院審議過程裡 將會被迫就法案條文內容與原則 選擇 數度向本省地主階層退讓妥協 尋求與這些 地主階層利益代言人 有限度的支 持 中國農村復興聯合委員會 以便能盡快的推動實施耕者有其 田政策 三 保障地主條例 議會建議案及其遭受的輿論抨擊 臺灣省扶植自耕農條例草案研究小組 在第二次會議後 提出對 臺灣省 扶植自耕農條例草案 的修改建議 並隨即移交臨時省議會大會針對條例草案進 行專案討論 臨時省議會大會在 8 月 12 日~15 日間 綜合討論了 臺灣省扶植自 耕農條例草案 等法規 並於 15 日的大會裡正式做出修正案決議 臺灣省臨時 省議會 土地改革月刊社編輯部 1952e 立法院內政委 員會 臨時省議會所提出的 臺灣省扶植自耕農條例草案建議案 115 以下簡稱議 會建議案 大幅的納入臨時省議會與縣市議會意見裡有利於 保障本省地主階 層利益 的修正條文內容 根本的顛覆了省府草案裡扶植自耕農的主要原則與規 範 不僅強化了對於本省地主階層的權益保障 也弱化了原條例草案的意義與效 力 甚至當時有論者就批評此臨時省議會所提之建議案為 地主協會條款 指 出若行政院與立法院全盤接受議會建議案的條文內容 扶植自耕農條例草案 將變質成為 保障地主條例 金石 李馥 而當時由內政部調查局所彙編的 限田政策反應調查專報 裡 也曾同樣以 扶植地主辦法 來定調議會建議案修正內容的背後立場 體性的重新認識與解釋臺灣戰後國家與社會關係的重要分析架構 這仍待後續各個領域的研究者 真正透過在各領域的各項重要政治決策與事件的 扎實歷史研究 進一步擴展與澄清過去在主 流論述架構裡諸多錯誤假設下的歷史書寫 所造成我們在當下政治論述與公共政策討論的歷史僵 局與困境 115 議會建議案除本節指出六項特點涉及的相關條文外 還有其他四項重要的修正條文內容 簡 述如下 一 第四條希望將徵收耕地的範圍 將所有公有耕地都納入此案徵收放領範圍 二 第 六條刪除 其不自任耕作或雖自任耕作 而以雇工耕作為主體者以地主論 藉以窄化地主定義 並實質上排除雇農於本條例裡有承領耕地的機會 三 第七條對於原案在鄉地主之認定 以地籍 總歸戶完成時狀況判斷 變更為自本條例正式公布起算 使地主階層得以有緩衝時間遷移戶籍 從不在鄉地主變成在鄉地主的機會 四 第十條有關於在鄉地主保留地等則級距改為四級 並同 時放寬各級保留面積 並可由地主自行選擇保留地 臺灣省臨時省議會

88 總之政府實行土地改革 為當前謀復國建國之要務 能如此兼顧地主利 益 以和平漸進之方式 求公平合理之解決 殊已煞費苦心 省議會所改條 例內容只可名之扶植地主辦法116 筆者認為議會建議案 從 保障本省地主階層利益 的角度出發 主要具有 下列六項基本的特點 1 強化臨時省議會的決策參與權 從對於民政部門和省主席的質詢開始 臨時省議會便一再表達希望將 臺灣省扶植自耕農條例草案 改列為省單行法規 的企圖 以便於使本案改由臨時省議會掌握 實質的立法與審議權 但是省主 席吳國楨與地政局長沈時可都曾於質詢時 清楚向省議員表示本案於權責來說 應由中央立法 臨時省議會 僅具有建議權 臺灣省臨時省議會 在之後由各縣市議會所提交關於扶植自耕農案的意見彙錄裡 也有多個縣市議會 一再要求將本案改列為省單行法規較為適宜 臺灣省臨時省議會 但最後蔣中正以國民黨總裁身分 於 1952 年 7 月的中改會裡 親自下 達在扶植自耕農案的立法權責裡 定案臨時省議會僅具有建議權 應要求其盡速 結束討論後 將修正意見轉交行政院參考修正 以便盡快送請立法院進行審議 中 央委員會秘書處 蔣總裁親自下達的指示 明確的排除了臨時省議會參與本案 審議決策 的 空間 但臨時省議會並未放棄爭取其在 扶植自耕農條例草案 研擬與推行的決 策參與權 在採取將條例草案改列為 省單行法規 的途徑不可行後 臨時省議 會則選擇建議將實際推行條例的工作過程裡 四項將會實質影響工作的執行辦法 或組織條例117的議決權 臺灣省臨時省議會 李馥 修改為需由省府擬定後 經臨時省議會議決通過後 才能報請行政院核定後施 行 藉此強化之後臨時省議會實際介入影響推動扶植自耕農工作的決策參與權 2 鞏固地主階層影響實際徵收放領工作的權力 省府草案裡設置扶植自耕 農委員會 作為推動耕地徵收放領工作的協助單位 並賦予扶植自耕農委員會如 對於耕地附帶徵收物的徵收價格評議權 以及協調耕地徵收放領工作等權利 臨 時省議會在修正案裡 便試圖改變扶植自耕農委員會構成的成員代表比例118 臺 116 <土地改革資料彙編 三 限田政策反應調查專報> 陳誠副總統文物 國史館藏 典藏 號 入藏登錄號 A 117 <土地改革資料彙編 三 限田政策反應調查專報> 陳誠副總統文物 國史館藏 典藏 號 入藏登錄號 A 包含協助推動扶植自耕農工作的扶植 自耕農委員會組織條例 補償地主的實物土地債券發行辦法 由臺灣土地銀行設立的土地債券還 本付息保證基金設置辦法 及 扶植自耕農條例草案 的施行細則等 限田政策反應調查專報 對於議會建議案的評析裡 便明確指出臨時省議會希望奪取審議權的企圖 第二十三條 查土 地依憲法規定由中央立法 其為執行土地政策之附屬法令 自應由中央核定 而不必經過議會之 決議 省議會此項用意 仍為無理爭取審議權 第三十二條 施行細則僅為實施技術問題 土地 立法權屬中央 無需經省議會之必要 118 省議員郭秋煌在質詢時曾表示 據扶植自耕農條例第三條所列 扶植自耕農委員會佃農代表 人數 不得少於地主與自耕農代表人數之總和 政府有欠公允 偏袒佃農 應加糾正 臺灣省臨 68

89 灣省臨時省議會 金石 取消原條例草案規定佃農代表 在扶植自耕農委員會的實質決策權 而改為明定由佃農 自耕農與地主各占有三 分之一代表席次 其餘一個席次則是由所謂 地方公正人士 擔任 以便鞏固地 主階層能夠透過影響扶植自耕農委員會決策的方式 影響實際徵收放領的推動工 作 3 實質放寬地主保留地的標準與範圍 議會建議案變更的條文內容裡 牽 涉到實質放寬地主保留地標準與範圍的部分甚多 包括下列四項條文 臺灣省臨 時省議會 首先 省府草案採取對於徵收保留耕地應依據地籍 總歸戶完成的時間限制 避免地主透過分戶和贈與的方式 影響扶植自耕農的耕 地徵收工作 臨時省議會則建議將父母贈與子女 及兄弟姊妹互相贈與取得土地 所有權者 不受時間限制 應予承認其土地所有權的移轉效力 免予受到徵收 第 五條 119 金石 李馥 其次 議會建議案則更是直接刪 除了省府草案所提的全面強制徵收私有共有出租耕地的規定 而根據原條例預定 徵收耕地類型所占的徵收面積比例來說 共有出租耕地幾乎是 扶植自耕農條例 草案 裡規定徵收放領出租耕地的主要來源 此條文規範的存在與否 對於扶植 自耕農工作的推動 有決定本條例推行成敗的決定性影響120 第八條 金石 再者 議會建議案也建議大幅放寬免徵出租耕地的適用範圍 其中包括所有 在都市計劃區域範圍內的出租耕地 及預定為工廠建設用地與牽涉工業使用的出 租耕地 藉此保障部分握有都市範圍內出租耕地所有權與轉投工商業投資的本省 地主階層地利益 第九條 最後省府草案內規定被徵收耕地附屬物及建築用地 無條件一併徵收放領給承領農戶使用 以避免影響耕地耕作與生產經營狀況 議 會建議案則是建議若地主有意願保留 則可無條件免予附帶徵收 第十一條 李 馥 議會建議案實質放寬地主保留地的標準與範圍 及取消對共有出租耕地的全 面強制徵收的做法 對條例草案原先預定徵收放領耕地的面積 有著根本性的衝 時省議會 <土地改革資料彙編 三 限田政策反應調查專報> 陳誠副總統文物 國史館藏 典藏 號 入藏登錄號 A 限田政策反應調查專報 對於議會建 議案的評析裡 也指出 第五條 省議會改地籍冊上之戶為準 為地籍冊上之業主為依據 原 因為一戶可能有兩個以上業主 又其所定一 二 三項內容目的亦在便於分戶與土地再分割 以 逃避徵收標準 120 議會建議案是採取直接刪除共有出租耕地全面強制徵收的規定 但關於共有出租耕地是否徵 收的問題 農復會曾在 1953 年出版的工作報告 誤認為臨時省議會決議修正案並未就此點提出 異議 顯然已接受省府原案之全面徵收的規定 中國農村復興聯合委員會 農復 會該年度工作報告的此項錯誤 相關引用者需特別注意 <土地改革資料彙編 三 限田政策 反應調查專報> 陳誠副總統文物 國史館藏 典藏號 入藏登錄號 A 此外 限田政策反應調查專報 對於議會建議案的評析裡 也指出 第八條 本條省議會所訂第五項保留耕地面積一節 可能使少數私有土地轉入該團體 且有失原條例規定 本意 再如就省議會所定徵收標準言 將減少徵收面積約十萬甲 必迫使耕者有其田無法實施 69

90 擊 影 響, 其 中 地 主 家 戶 成 員 間 互 相 贈 與 土 地 所 有 權 不 受 時 間 限 制 一 項, 更 是 意 圖 合 法 化 當 時 已 有 大 量 地 主 透 過 分 戶 贈 與 方 式, 使 地 主 家 戶 間 移 轉 的 自 有 出 租 耕 地, 免 予 被 徵 收 放 領 的 行 為 4 提 高 對 於 地 主 被 徵 收 耕 地 的 補 償 : 議 會 建 議 案 的 變 更 內 容 裡, 牽 涉 到 實 質 提 高 地 主 被 徵 收 耕 地 補 償 的 條 文 甚 多, 包 括 下 列 條 文 ( 臺 灣 省 臨 時 省 議 會, 1952: ), 首 先, 是 將 徵 收 耕 地 價 格 從 全 年 正 產 物 收 穫 量 二 點 五 倍, 提 高 到 三 倍 作 為 計 算 補 償 基 準 ( 第 十 二 條 ); 其 次, 則 是 調 整 省 府 草 案 被 徵 收 耕 地 類 型 的 補 償 地 價 種 類 與 比 例, 大 幅 調 高 各 種 徵 收 補 償 類 型 裡 現 金 與 土 地 實 物 債 券 所 占 比 例, 及 降 低 以 公 營 事 業 股 票 補 償 方 式 的 比 例 ( 第 十 三 條 ); 最 後, 則 是 提 高 土 地 實 物 債 券 的 年 息 利 率 為 百 分 之 六, 明 確 規 範 承 領 人 需 負 擔 百 分 之 四, 另 由 政 府 負 擔 百 分 之 二 ( 第 十 四 條 ) 議 會 建 議 案 條 文 牽 涉 到 提 高 地 主 被 徵 收 耕 地 補 償 的 部 分, 大 幅 考 量 與 提 高 地 主 在 耕 地 徵 收 後 所 獲 得 補 償 的 利 益, 從 而 同 時 也 加 重 了 國 府 推 動 扶 植 自 耕 農 工 作 時 所 必 須 負 擔 的 財 政 壓 力, 及 佃 農 在 承 領 耕 地 所 必 須 承 擔 的 經 濟 壓 力 ( 金 石, 1952:23; 李 馥,1952:41) 5 限 制 自 耕 農 與 佃 雇 農 耕 地 面 積 : 從 對 民 政 部 門 和 省 主 席 的 質 詢 開 始, 臨 時 省 議 會 便 表 達 希 望 推 行 扶 植 自 耕 農 工 作 時, 除 了 限 制 地 主 保 留 地 面 積 外, 同 時 應 該 要 限 制 佃 農 承 領 耕 地 面 積, 以 避 免 產 生 有 大 佃 農 與 半 自 耕 農 成 為 新 興 地 主 121, 然 而 多 數 雇 農 卻 無 耕 地 可 承 領 的 狀 況 發 生 在 各 縣 市 議 會 所 提 交 關 於 扶 植 自 耕 農 案 的 意 見 彙 錄 裡, 也 有 多 個 有 條 件 贊 成 或 支 持 分 期 推 動 扶 植 自 耕 農 政 策 的 縣 市 議 會, 要 求 國 府 在 推 行 限 田 政 策 時, 應 該 同 時 採 取 限 佃 措 施 值 得 注 意 的 是 議 會 建 議 案 並 未 直 接 以 另 列 條 文 的 方 式, 增 訂 大 佃 農 與 半 自 耕 農 承 領 耕 地 面 積 限 制 的 規 範, 而 是 巧 妙 的 將 限 制 佃 農 承 領 耕 地 面 積 的 規 範, 分 別 寫 入 建 議 案 裡 規 範 耕 地 免 徵 與 耕 地 放 領 的 條 文 裡 ( 臺 灣 省 臨 時 省 議 會,1952: ), 在 修 正 案 第 九 條 第 一 項 便 規 定, 免 徵 耕 地 的 適 用 條 件 限 縮 為 原 自 耕 農 可 保 留 其 家 戶 人 口 數 可 耕 作 的 自 有 耕 地, 超 過 家 戶 人 口 數 可 負 擔 之 自 耕 地, 一 併 納 入 徵 收 範 圍, 而 修 正 案 十 七 條 有 關 於 徵 收 耕 地 放 領 順 序 的 補 充 解 釋, 則 是 說 明 現 耕 佃 農 現 耕 雇 農 與 待 耕 農 三 者 所 能 承 領 耕 地 的 面 積, 應 比 照 第 九 條 第 一 項 的 規 定 辦 理 121 在 耕 者 有 其 田 政 策 的 法 案 研 擬 階 段 裡, 在 爭 論 是 否 限 制 佃 農 承 領 耕 地, 以 避 免 使 其 成 為 新 興 地 主 的 問 題 上, 筆 者 認 為 根 據 耕 地 面 積 與 耕 地 區 位 的 兩 個 不 同 層 面 來 看, 所 謂 的 新 興 地 主, 實 有 兩 種 不 同 指 涉 意 涵, 應 做 釐 清 區 分 限 佃 論 者 所 提 限 制 承 耕 面 積 的 部 份, 主 要 是 避 免 大 佃 農 與 半 自 耕 農 在 承 領 大 量 耕 地 後, 不 自 任 耕 作, 改 以 黑 市 轉 租 或 雇 工 方 式 經 營, 創 造 新 形 態 的 租 佃 關 係, 而 有 取 代 原 地 主 成 為 農 村 新 興 地 主 的 可 能 ; 而 強 調 都 市 計 劃 出 租 耕 地 免 予 徵 收 放 領 者, 則 主 要 著 眼 於 都 市 計 劃 範 圍 內 耕 地 變 更 使 用 的 潛 在 趨 勢 與 龐 大 利 益, 其 訴 求 是 避 免 佃 農 與 半 自 耕 農 ( 不 論 面 積 大 小 ), 在 承 領 都 市 計 劃 區 內 耕 地 後, 透 過 典 讓 或 出 售 獲 取 高 額 的 土 地 交 易 利 益, 而 成 為 新 興 都 市 地 主, 違 背 推 動 扶 植 自 耕 農 政 策 本 意 70

91 依據議會建議案有關於耕地免徵與放領條文的互相參照 議會建議案等於是 將 原自耕農 超過家庭人口數的 自有耕地 一併納入 扶植自耕農條例草 案 之徵收放領範圍 同時對於是否限制佃農承領耕地面積122的問題上 則是規 範以家戶人口數的方式做為計算基準 而企圖在實質上達到 限田同時限佃 並且也一併遷動了原自耕農的耕地面積與經營規模 6 減輕對地主違法行為的懲罰 強化對佃農的限制與負擔 議會建議案條 文裡 將原先有關於違反條例設立罰則之主要限制與懲罰對象 從主要規範地主 轉向為限制佃農 臺灣省臨時省議會 省府草案第二十五條規 定以積極方法破壞本條例施行者將處以一年以上 五年以下有期徒刑 此條文原 先是希望以有期徒刑刑罰的威嚇方式 避免地主積極透過各類方法抵抗耕地及其 附屬物之徵收工作 但臨時省議會則將適用懲罰的條件 嚴格限定為以暴力或詐 術方法者為限 並且另外大幅降低處罰方式對於地主的嚇阻效用 將處罰的刑責 降低為一年以下有期徒刑 並且可以易科一千元罰金 此外更明確化了對於承領 耕地佃農逾期繳納地價123 以按月調高比例 加收違約金的方式處罰佃農 甚至 規範佃農若超過四個月逾期未繳納地價者 政府可依相關規定 第三十一條 將 承領耕地收回 並不予發還佃農原先所繳納的地價 因此議會建議案一經公布 便隨即引來地政與經濟學者強烈的抨擊聲浪 當 時由地政界官員 學者主持的地政界代表刊物 土地改革 月刊 便隨即於 8 月 21 日出版的刊物上 發表 臺灣省臨時省議會扶植自耕農條例修正案評述 一文 金石 強烈表達了地政界人士普遍對議會建議案的強烈不滿 與嚴厲抨擊 議會建議案裡 隱藏了規範現自耕農 現佃農與現雇農所能承耕的耕地面積 是以家戶人口 數做為計算基準 實際上所採納的標準是行政院版 改革綱要初稿 裡計口授田 限田同時限耕 的精神 然而議會建議案裡 對於原自耕農與扶植自耕農所分別採行 計口留田 與 計口授田 的嚴格標準 但是修正案裡對地主保留地條件與範圍 不但不比照家戶人口數計算基準辦理 還 反向的大幅放寬各項保留與免徵條件 從此點比較來看 當時有地政學者 官員批評議會建議案 為 地主協會條例 或 地主保障條例 實不為過 123 省府於臨時省議會審議期間所送請審議的草案 原案第二十六條條文為 承領人不如期繳納 地價者 以欠稅論 其無故拖欠者 並得收回其承領耕地 及沒收其所繳地價 臺灣省臨時省 議會 議會建議案是在原條文的基礎上 明確訂立時間限制與累進加重罰則 以強 化對於承領耕地佃農逾期繳租的懲罰 值得注意的是省府草案是在 8 月初送至行政院 而議會建 議案則是在 8 月 15 日才通過 但是後來在行政院與立法院審議 實施耕者有其田條例草案 時 對於行政院 省府與省議會三版條例草案的內容比較時 在相關資料裡 省府草案的該條文已經 完全接受後來臨時省議會修正條文內容了 立法院內政委員會 因此後來省府在 臨時省議會提出修正意見後 應曾針對修正意見再行修改 補送行政院參考 此外後來行政院與 立法院基本上也接受了臨時省議會關於本條文修正意見之規定 在扶植自耕農的同時 也加強對 於承領耕地農戶逾期繳納地價的懲罰 這條對於承領耕地佃農發生遲繳地價款項的嚴厲處分 後 來也成為部分人士反對國府推行扶植自耕農政策 強制徵收 直接扶植 的說法之一 強調佃農 承領耕地後經濟負擔勢必加重 並且若遲繳價款將受到嚴厲處分的狀況下 建議暫緩辦理 或是 改以自由買賣的方式進行 124 該文特別在前言指出 議會建議案於 8 月 15 日公布後 中國土地改革協會立即便針對省府草 案與議會建議案 進行逐條對照研究 並經討論合撰該文 提出對於議會建議案的評論與質疑 金 71

92 綜觀全部的修正條文 我們絲毫看不出其中有一點是替農民設想的 反 過來這是完全站在地主一邊的 假使臺灣有 地主協會 的組織 我們以民 主的方式 請他們給省政府的原案 發表意見 他們所能想到而可以提得出 來的 恐怕也不過如此 這個修正案 如果立法院全部接受 那麼扶植自耕 農工作 便無法推動 所以說省議會的對案 表面上是修正 實質上不啻 把原案一筆打消了 臺灣省臨時省議會 是全省最高的民意機關 顧名思義 應該為大多數農民謀利益 站在農民立場上說話 可是事實的表現 正與此 相反 無怪人們要問 省議會所代表的 究竟是誰 好在這個案子 要等中 央立法機關來決定 不然的話 如以省議會為最後決定機關 這一件公案 豈不是從此壽終正寢了 記得羅曼羅蘭所說過的 自由 自由 天下多少罪 惡 假汝之名行 但願我們臺灣的民意代表 再不要走到反民意的路上去 地政界人士單刀直入的指出 議會建議案雖並未大量刪減條文 但就所變更 條文內容的影響 甚至已達到 完全取消省府草案精神 實質上等於是變相的 地主協會 所提出的修正案版本 若臨時省議會為最後決定機關 並以此案做 為最終定案的話 扶植自耕農的工作在臺灣無異於正式宣告 壽終正寢 好在 當時本案已由國府高層決定 更進一步確認由中央立法機關進行立法工作 金 石 刊物裡該文頁面上另附註有中國土地改革協會對於土地改革動態之報導 報 導裡便大力讚揚省府於 8 月 8 日提前先將省府草案送行政院核議 才使臨時省議 會 企圖以拖延手段阻止限田 扶農政策實施 的陰謀歸於失敗 並再次強調議 會建議案所產生的嚴重問題 已引起各界關心扶植自耕農政策推動的人士關注 中國經濟月刊社也緊接著在 9 月出刊的刊物上 刊載了李馥所撰述的 評臺 灣省臨時省議會的扶植自耕農條例草案 一文 李馥 該文先透 過詳細逐條比較省府草案與議會建議案條文的方式 指出議會建議案每一條修改 條文背後牽涉的利益與影響對象 該文就建議案逐條分析後指出 除了少數無關 輕重的條文之外 幾乎 所有條文的修正 全部都是 為了本省地主階層的利 益 著想 修正條文主要是為了強化地主對扶植自耕農工作的發言權 並且透過 保留與免徵耕地條件的放寬 使得徵收放領工作將遭受重大打擊 並在徵收補償 的機制上 大幅保障本省地主階層的利益 增加佃農承領農地的負擔與政府推動 扶植自耕農工作的阻礙 該文最後並對 本省地主階層與其代理人 臺灣省臨時省議會 做出呼籲 希望地主階層與省議員們應該警覺到 扶植自耕農已經是世界土改潮流下的大勢 所趨 同時應以中國共產黨所同時推行的 血腥土改 採行對於地主階層的暴 力鬥爭教訓為殷鑑 並強調省府原案 已經對於地主階層利益多方考慮 採行 石 該文所指出議會建議案條文內容的諸多問題 筆者已摘述整理到前述總評議會 建議案的六項基本特點裡 72

93 溫和漸進式的土改為手段 本省地主階層應有覺悟 配合政府盡快推動扶植自耕 農工作 最後則是對立法院做出喊話 希望立委們從認識此案對於中華民國政經 改革的關鍵意義 及突顯與中國共產黨 土改 政經路線之競爭 與號召大陸四 億五千萬同胞的角度 在省府草案與議會建議案的選擇慎重考慮 李馥 第四節 國府與本省地主階層的妥協 一 在政治號召與利益妥協下修正的 行政院草案 在蔣中正以總裁身分 親自在中改會125上 指示 限田政策 應於隔年一月 施行 要求黨從政人員與民意代表全力配合推動 並明令臨時省議會限期將 討 論意見 送行政院參考 由行政院研議討論後 盡快交立法院審議立法 以利盡 早實施 中央委員會秘書處 同年 8 月 在省府與臨時省議會陸續 將案呈報行政院後 院會便指示交由內政部主導研議 另由財政 經濟與司法三 部從旁協助 並邀請中央與省府相關單位與學者專家參與綜合討論與審查 內政部透過跨部會討論 針對省府草案與議會建議案所提出的審查意見 研 擬了內政部修正案 徐實圃 內政部修正案是以省府草案為基礎 在部分原則上採納了臨時省議會的修正意見 該案基本上確立了將 臺灣省扶植 自耕農條例草案 正式更名為 實施耕者有其田條例草案 藉以強化國府推動 126 農地改革政策的政治號召 效果 同時也對臨時省議會與縣市議會針對原 臺灣 省扶植自耕農條例草案 究竟應屬於中央立法權限 或是省單行法規的爭議 做出明確裁定 內政部審查意見認為依據憲法規定 土地相關法案應由中央立 法 因此擬將原草案名稱與條文內容裡的 臺灣省 三字一併刪除 並增列內政 部為中央政府之主管機關 此外內政部修正案則是在以省府草案為主要原則 並部分採納臨時省議會的 修正意見下提出修正草案127 其中較為重要的包括對於個人有地主出租耕地的徵 125 在 1952 年 7 月 24 日所舉行的中改會會議 對後來耕者有其田政策的法案研議與施行 扮演 著極為關鍵的作用 參加該次會議的主要為中央改造委員會裡的黨政一級主管 裡頭也包括了國 民黨籍重要的立委 如張道藩 崔書琴等 並特別邀集與農地改革政策有關的中央與省府機構 主管 如吳國楨 黃季陸 蔣夢麟 沈宗瀚 湯惠蓀 沈時可 任顯群等 以及國內重要的專 家學者 蕭錚 鮑德澂等 參與 便於在蔣中正以總裁身分的方式直接指示後 參與人員回到所 屬機構後 能夠遵循最高層的指示 全力互相配合辦理相關工作 126 在 實施耕者有其田條例草案 研擬期間 在內政部擔任主任秘書 並且一路參與內政部內 部和跨部會審議工作的徐實圃 日後回憶說道 至其法案名稱原為扶植自耕農條例 季陸先生 認為扶植自耕農意義不夠積極 擬改為耕者有其田條例 在部內開會時 司法行政部林部長主 張再加實施兩字 至此大家同意改為實施耕者有其田條例 徐實圃 做為內政部 的高階幕僚人員 實際深入參與條例草案研擬的徐實圃 其後就其從政經歷所著的 從政六記 與 臺灣實施耕者有其田經緯 兩書 對 實施耕者有其田條例草案 在行政院研擬與立法院審 議期間的過程與爭論 有極為深入詳盡的紀錄 筆者認為是值得農地改革研究者詳細研讀的重要 資料 127 內政部修正案裡其他重要的修正意見包括 一 為免於財政與行政負擔 扶植自耕農業務由 73

94 收與保留標準 仍維持以 在鄉與否 做為主要判斷依據 並就假借雇工名目經 營模式的實質業佃關係128 仍應予以辦理耕地徵收放領工作 但是在耕地保留面 積與級距的計算標準 及排除適用地籍總歸戶完成時間 給予認可其分戶或耕地 所有權移轉的條件上 則是大幅採納了議會建議案的修正意見129 並將耕地減租 後佃農承購出租耕地的情形納入條文規範的保障 最後在對地主與佃農的限制與懲罰規範上 則是分別採納了省府草案與議會 建議案的條文內容 因此內政部修正案條文基本上還是維持省府草案裡對於地主 破壞條例實施者 採取加重罪刑懲戒的原則 但是更為明確規範相關違法行為對 應的刑責處置方式 而在對於防止佃農承領耕地後 延遲繳納價款的處罰方式 上 則是接受由臨時省議會所提出的修正條文內容 表 2 5 行政院審查 實施耕者有其田條例草案 階段之日程表 日期 主要內容 1952/08/08 省府會議議決省府草案 呈報行政院 1952/08/15 臨時省議會議決 臺灣省扶植自耕農條例建議案 呈報行政院 1952/08/20 行政院會指示由內政部會同財政 經濟與司法三部 暨相關機構 跨部會協同核議 扶植自耕農條例草案 1952/08/25~08/28 由內政部內部主管人員會同參事及專門委員等 對省府與議會建議 案進行廣泛討論 並進行初步審議 1952/08/30 由內政部邀請財政與經濟部兩部長 針對實施耕者有其田政策裡有 關財經問題上做原則審議 並就開放公營事業與發行實物土地債券 等問題 指定相關機構專門人員 財政 經濟部與相關財經機構 另外成立財經小組加以研議 1952/09/02~09/03 財經小組多次開會 針對債券基金 農業貸款與公營事業耕地等問 題 以及是否應扶植雇農承領耕地問題 進行研討 1952/09/04~09/07 由內政部主管司 地政司 會同司法行政部參事室整理草案條文 原租佃委員會協助辦理 二 建議國營企業以各廠區為單位切割 形成小規模之企業單位 便於 民間承購後直接管理 便於促進民營企業之發展 徐實圃 內政部當時基本上認為實際上雇工耕作的經營模式 應與假借雇工名目之實質業佃關係做區 別 租佃關係應與杜絕 但是在發展較具規模之合作農場經營模式時 雇工耕作仍有其存在的必 要 並且雇工缺乏耕作器具與資金 即使承領耕地也無法合理經營 因此徵收放領的對象應以假 雇工名目的假自耕地主為主 徐實圃 雇工耕作與合作農場的問題 後來在立法 院審議期間受到部分立委與學者專家的重視 認為實施耕者有其田的同時 應該納入對於扶植具 規模的合作農場經營 這部分的討論值得後續研究者就農業經營規模的角度 進一步深入探討 實 施耕者有其田條例草案 研議與實施對此主題的影響 129 內政部審查意見第五條條文 依本條例徵收及保留耕地 以民國四十一年四月一日地籍冊上 之戶為單位 左列情形之一者 仍得分戶 一 因繼承取得土地所有權者 二 成年子女由其父 母贈與 而取得土地所有權者 三 因司法機關之判決取得土地所有權者 四 耕地已由現耕農 民承購者 五 耕地經政府依法徵收者 徐實圃 內政部所提的審查意見 僅排除了臨時省議會原先建議兄弟姊妹互相贈與而取得土地所有權者的規定 其他規定基本上採 用議會建議案關於此條文的修正意見 並納入跨部會討論裡其他的修正意見 74

95 1952/09/10~09/13 由 內 政 部 邀 請 專 家 學 者 與 各 部 會 有 關 業 務 主 管 人 員 進 行 擴 大 研 討, 共 舉 行 兩 次 會 議, 並 在 會 中 將 各 小 組 研 議 要 點 提 出 討 論 1952/09/15~09/17 由 內 政 部 主 管 司 ( 地 政 司 ) 依 照 各 次 會 議 所 獲 得 意 見, 再 次 進 行 整 理, 並 就 條 例 名 稱 徵 收 地 價 之 補 償 方 式 等 問 題, 做 更 進 一 步 討 論, 並 編 輯 成 冊, 廣 泛 徵 詢 各 界 意 見 1952/09/27 由 內 政 部 邀 請 財 政 經 濟 與 司 法 三 部 長 與 省 府 主 席, 及 相 關 機 構 代 表, 對 於 本 案 做 跨 部 會 審 查, 經 修 正 為 實 施 耕 者 有 其 田 條 例 草 案, 總 計 為 三 十 二 條 1952/10/1 行 政 院 會 決 議, 由 內 政 部 彙 整 審 查 意 見 省 府 草 案 與 議 會 建 議 案 對 照 表, 交 由 行 政 院 全 體 政 務 委 員 共 同 審 查 後, 於 下 次 院 會 進 行 討 論 1952/10/03 由 行 政 院 副 院 長 張 厲 生 召 開 審 查 會 議, 該 次 會 議 就 地 價 補 償 問 題 未 130 獲 一 致 結 論, 並 決 議 認 為 土 地 債 券 與 公 營 事 業 股 票 兩 點, 需 再 作 原 則 與 技 術 之 探 討 1952/10/18 另 由 經 濟 部 召 集 臺 灣 省 政 府 生 管 會, 以 及 農 林 工 礦 紙 業 水 泥 肥 料 等 五 家 公 營 企 業 開 會 協 商, 決 議 地 價 補 償 與 公 營 事 業 出 售 的 原 則 與 技 術 如 下 : 一 徵 收 耕 地 地 價 除 部 分 現 金 外, 四 分 之 一 發 行 實 物 土 地 債 券, 四 分 之 三 換 發 公 營 事 業 股 票 ; 二 出 售 之 公 營 事 業 應 由 行 政 院 盡 速 指 定, 並 重 新 進 行 資 產 估 價, 指 定 出 售 之 公 營 企 業, 應 將 全 數 股 份 出 售 1952/10/27 另 由 財 政 部 召 集 行 政 院 政 務 委 員 與 內 政 經 濟 部 部 長, 並 會 同 省 府 財 政 廳 長 臺 灣 土 銀 總 經 理 等, 對 於 地 價 補 償 土 地 債 券 與 公 營 事 業 股 票 等 問 題, 再 做 研 討 1952/10/28 由 財 政 部 開 會 複 議 後, 認 為 內 政 部 修 正 案 辦 法 下, 農 民 負 擔 與 耕 地 減 租 後 相 較 過 重, 違 反 扶 植 自 耕 農 之 原 意, 建 議 改 以 土 地 面 積 分 級, 分 為 以 公 營 事 業 股 票 收 購 放 領, 與 協 助 佃 農 貸 款 自 行 購 買 等 兩 種 辦 法 原 則 如 下 : 一 地 價 仍 依 原 案 維 持 正 產 物 二 點 五 倍 計 算, 佃 農 承 領 地 價 仍 分 十 年 向 政 府 清 償, 原 定 年 息 四 釐 免 除 ; 二 實 物 土 地 債 券 暫 不 發 行, 個 人 有 地 主 每 戶 田 地 四 甲 以 上 者, 超 額 田 地 由 政 府 徵 收 讓 售 予 佃 農, 地 價 補 償 一 律 發 給 公 營 事 業 股 票, 尾 數 以 現 金 補 償 ; 另 不 滿 四 甲 者, 由 政 府 貸 款 與 佃 農, 或 以 公 營 事 業 股 票 補 償 方 式, 由 佃 農 地 主 自 行 辦 理, 詳 細 方 法 另 訂 130 實 施 耕 者 有 其 田 政 策 研 議 與 施 行 期 間, 出 售 公 營 事 業, 以 便 扶 植 民 間 工 業 資 本 發 展 的 問 題, 一 直 是 當 時 從 省 級 到 行 政 院 會 階 段 的 重 要 討 論 問 題 ( 臺 灣 省 臨 時 省 議 會,1952; 徐 實 圃,1964), 同 時 後 來 實 際 上 辦 理 四 大 公 司 民 營 化 的 過 程 也 有 許 多 爭 論 和 問 題 存 在 ( 黃 天 才 等,2005: ), 可 惜 的 是 國 內 目 前 有 關 於 臺 灣 戰 後 農 地 改 革 的 相 關 研 究, 多 數 未 曾 以 此 為 主 題, 深 化 對 於 臺 灣 戰 後 農 地 改 革 與 工 業 資 本 發 展 的 討 論, 清 大 經 濟 系 劉 瑞 華 教 授 曾 在 回 臺 初 期, 有 一 篇 較 未 受 人 所 注 意 的 文 章, 便 是 以 此 命 題 為 核 心 的 初 步 探 討, 可 參 見 土 地 改 革 與 工 業 資 本 - 臺 灣 的 耕 者 有 其 田 ( 劉 瑞 華,1995:1-34) 筆 者 受 限 於 研 究 主 軸 與 篇 幅, 僅 能 先 提 出 此 觀 察, 留 待 相 關 研 究 者 後 續 進 一 步 探 討 75

96 1952/11/04 由副院長張厲生召集第二次審查會議 就省府 臨時省議會 內政 部與財政部等四個方案 關於徵收面積 補償方式與佃農負擔等核 心問題再作研討 最後決議如徵收耕地減少 雖推行工作較不易受 到阻擾 但將影響實施成果 但若維持原案徵收耕地二十萬甲 則 換算地價補償約二十億元 也有實際上之財政困難 因此決定將各 次會議意見與財政 經濟兩部修正原則 送行政院會討論定案 1952/11/05 行政院會討論 由院長陳誠抱病親自主持會議 裁決實施耕者有其 田政策的主要原則 一 不分在鄉與否 個人有地主一律得保留水 田三甲 超過部分應徵收 並由現承耕佃農承領 總徵收出租耕地 面積應達到十四萬甲之數量 二 地價補償應以實物土地債券搭配 公營事業股票方式進行 三 保留耕地等則與折算面積標準 可採 用議會建議案建議 四 祭祀公業與宗教團體用地可保留水田五甲 或旱田十甲 五 出售公營事業之資產價值估算 宜予低估 以增 強股票信用 六 關於實物土地債券發行管理與地價徵收等行政費 用 應力求減少 1952/11/07 內政部遵照行政院會陳誠親自指示的原則修訂條文草案 並再次邀 集相關機關主管與人原舉行最終審查會議 就徵收面積 佃農負擔 與土地債券利息等原則問題再做確認 並在會議裡就修正條文草案 逐條討論 並於隔日將條文修訂內容與會議紀錄呈報行政院會 1952/11/12 行政院會於國父誕辰紀念日由院長陳誠親自召開院會 正式決議通 過 實施耕者有其田條例草案 送請立法院審議 資料來源 徐實圃 1964 臺灣實施耕者有其田經緯 註一 本表主要根據徐實圃該書所載之行政院內部審議日程 由筆者整理而成 從此表內容可大 致掌握行政院會研議 實施耕者有其田條例草案 階段 行政院院方與院內各部會 相關機構人 員 對於院會版草案的立場差異與扮演角色之輕重 行政院舉行內部跨部會審查的進行方式 與省府當時進行審查的模式雷同 除了由內政主管部門主持條文原則與內容的修正外 另則就地價徵收補償方式與 公營事業出售問題部分 另委由財經主管部門另行研討 在內政部初步透過主持 跨部會討論所擬定的條例草案條文送到行政院後 在行政院副院長張厲生主持召 開的行政院第一次審查會議上131 針對地價補償 實物土地債券與公營事業股票 131 陳誠曾在 1952 月 8 月 18 日去信總統蔣中正 以其病體仍未痊癒為由 並表示當前局勢變化 萬端 深怕因病延誤國事 請求准辭本職與各兼職 在准辭前暫將所有院務交由副院長張厲生代 為負責 陳誠在信中說道 竊職前以身體不適 蒙鈞座給假調治 兩月以來 移居草山 靜心 調攝 雖病狀已有進步 但仍未十分痊癒 據醫囑 須再修養較久期間 方能復元 又以當前局 勢變化萬端 因應如稍失機宜 影響至鉅 不可以職有病之身 貽誤國家前途 再四思維 為 有披瀝情由 請准辭去本兼各職 並早日遴員接替 薛月順 2005b 然而蔣 中正在隔日 8 月 19 日 的回函則表示 陳誠所述明的情況他已經瞭解 但他認為辭職一事無 庸再議 並給陳誠兩個月的假期休養 准張厲生暫代院長職務 並希望陳誠能早日康復後回歸原 職 因此在行政院審查 實施耕者有其田條例草案 期間 8 月~11 月初 則是由副院長張厲生 代陳誠主持行政院會 因此筆者認為張厲生個人在當時對於實施耕者有其田政策的態度 對理解 行政院審查本案過程也有其重要性 76

97 等問題 各部會對這些問題產生爭論 並未能順利獲得一致結論 因此便由張厲 生在會後作出裁示 指示應由財政部召集省府財政廳與相關機構 針對發行土地 債券等問題會商研擬相關辦法 此外發行公營事業股票之原則與問題 則委由經 濟部召集相關機構與公營企業公司商議實施辦法 上述有關實施耕者有其田政策 之財經問題 由財 經兩部研商後召開跨部會聯席審查會議 就相關問題提出解 決方案後 再送院會進行全案審查 財政部部長嚴家淦在 10 月 27 日~28 日召集政務委員董文琦 內政部長黃季 陸 經濟部長張茲闓 省府財政廳長任顯群與臺灣土地銀行總經理陳勉修等人 到財政部針對實物土地債券等問題會商後 認為內政部修正案實施後 農民負擔 將較減租後來得更重 此將喪失原先政府實施扶植自耕農政策之原意 因此就土 地所有權分配狀況考慮 建議在考佃農負擔與土地債券發行問題後 大幅變更省 府草案與內政部審查意見的主要原則 將扶植自耕農方式改採雙軌並行制度132 首先是直接扶植部分 是針對地主每戶田地在四甲以上者 超額土地部分 由政府統一收購 並以公營事業股票補償 尾數部分則以現金發給 其次是間接 扶植部分 針對地主每戶田地在四甲以下者 其應該由政府酌量以現金貸款方式 給佃農 由地主與佃農進行自由買賣 其詳細辦法另外訂定 此外如採用此方案 則暫不發行實物土地債券 並且免除原定佃農承領地價之年息繳納 徐實圃 財政部基於節省實物土地債券發行費用與管理費用 及降低佃農承領耕地負 擔的角度 提出的財政部版審查修正意見所建議改採的雙軌並行制度 從根本的 實施原則上 挑戰了省府草案與內政部修正案的 直接扶植自耕農精神 及希 望以實物土地債券保障地主轉業期間生計的原則 同時也大幅縮減可納入徵收放 領之耕地面積133 約為十一萬九千甲 約占出租耕地面積總額的 40 財政部 再修正案雖然減輕政府的財政負擔與農民的經濟負擔 也減少了推行扶植自耕農 132 徐實圃在該書就此部分的描述為財政部召集相關部會主管人員會商後 結果均認原議辦 法 就徐實圃在該書之書寫方式 並未清楚指出財政部審查之修正意見與變更方案 究竟 是屬於財政部所強勢主導擬定的部會單獨修正案 亦或這是包括財政 經濟與內政三部長都認可 的聯席會議再修正案 筆者就該書前後文之閱讀 認為財政部修正案應為財政部個別部會的意 見 因就內政部先前多次主持相關跨部會審查時的意見 都未曾對於省府草案直接扶植自耕農的 原則做出大幅修正 理應不至於在財政府所主持的聯席審查會上 突然同意此大幅變更原條例草 案之修正方案 此外後來在由行政院副院長召開的第二次審查會議上 審查方案也是以省府 臨 時省議會 內政部與財政部等四案並陳的方式 同時進行討論 內政部顯然並未撤除其原先提出 的草案 而最後行政院所通過的草案 基本上除了對於不在鄉地主也得以保留耕地此一原則加以 放寬之外 其他條文內容主要都還是以內政部修正案為主 對當時行政院內各部會關於 實施耕 者有其田條例草案 的立場看法 可做更進一步的釐清與探討 應於後續研究裡直接使用相關部 會目前所保留當時審議耕者有其田條例的檔案資料 133 據該書提供的資料 財政部再修正案並未有詳細條文內容 明列規範徵收與免徵之相關條件 但就徐實圃後來在該書所提及財政部修正案之徵收耕地面積總額來看 財政部再修正案當時應是 以四甲為判定直接徵收或間接移轉的基準 並且應仍將共有出租耕地納入此一計算標準裡 因此 若是以當時地政局的地籍統計資料來看 在財政部的再修正案裡 徵收的共有出租耕地仍然是總 徵收出租耕地面積的主要項目 臺灣省府民政廳地政局

98 在行政程序與社會層面可能受到的阻礙 但也同時大幅弱化了扶植自耕農的政策 成果與政治效果 另外財政部再修正案所建議採取 間接扶植 的方式 也為未 來地主與佃農間的出租耕地自由買賣過程 埋下許多問題與變數 在同年 11 月 4 日 緊接著由副院長張厲生所召集第二次審查會議上 跨部 會主管人員分別就省府 臨時省議會 內政部與財政部等四個方案再度進行討 論 副院長張厲生在會議後裁示 認為雖然減少耕地徵收面積對於實施耕者有其 田政策推行上較為穩健 但確實也會降低此次實施農地改革的成果 同樣的若堅 持維持省府或內政部修正草案徵收放領的標準與面積 計約二十萬甲 確實會 在地價補償問題上造成政府財政之負擔 各方案利弊互見 因此建議將上述方案 與各次會議意見紀錄 一併送交行政院會討論 以便盡快在院會裡 將條例草案 內容正式定案後 送請立法院立法 徐實圃 實施耕者有其田條例草案 各方案的審查意見 在隔日 11 月 5 日 一 併提交行政院會進行討論 院長陳誠為解決行政院內部不同立場者對此案原則爭 論之延宕 抱病親自出席主持院會會議 最後並對本案在行政院內部爭論之重要 原則問題 直接做出裁示 希望本案今日能通過 因明年一月即實施 本案耽擱已久 我生病數月 我曾說本案提會時要親自參加討論 故耽擱的責任應由我負 耕者有其田目 的的實現 是非常必要的 但要顧慮的是財力 牽動地主越多 則農民所 得越多 牽動地主越少 則農民所得越少 因此我曾說一方面要衡量政府財 力 另一方面也要不使社會安定受影響 故本席個人以為徵收三甲以上者為 妥 關於地價償付問題 我贊成省府原案 發行實物債券 如完全發給股票 以現在各事業經營情形看 地主肯不肯要 即令全發股票 為數仍不夠用 所以債券還是要的 關於技術方面問題 今天不討論 希望今天決定大問題 吳委員 吳國楨 說要尊重議會意見 我覺得議會意見有幾點值得尊重 總之一定要對地主有利 他們才肯接受 蔡委員 蔡培火 主張不分在鄉不 在鄉 地主 這意見很重要 本來在鄉不在鄉不易分 執行起來也很困難 似可採納蔡委員主張 不要分 薛月順 2005b 在院長陳誠親自與會做出裁示後 當日的行政院會便從速議決條例草案的主 要原則為下列六點 一 不分在鄉與否 個人有地主一律得保留水田三甲 超過 部分應徵收 並由現耕農承領 總徵收出租耕地面積應達到十四萬甲之數量 二 地價補償應以實物土地債券搭配公營事業股票方式進行 三 保留耕地等則與折 算面積標準 可採用臨時省議會之修正案 四 祭祀公業與宗教團體用地可保留 水田五甲或旱田十甲 五 出售公營事業之資產價值估算 宜予低估 以增強股 票信用 六 關於實物土地債券發行管理與地價徵收等行政費用 應力求減少 並由行政院直接指示 由內政部再度邀集相關部會與機構主管人員 依據院 長陳誠裁定之主要原則再次召開聯席會議 針對 實施耕者有其田條例草案 之 78

99 重要問題與條文內容進行最後修定 內政部在 11 月 7 日召開聯席會議完成最終 審查後 便於隔日將草案條文送交行政院 行政院最後便於同年 11 月 12 日由院 會決議通過 實施耕者有其田條例草案 134 咨請立法院從速展開立法工作 徐 實圃 二 溫和改革或維持穩定 決策者 地政與財經官僚的路線分化 如筆者前述 相對於由吳國楨 楊肇嘉等人 傾向反對農地改革者 所提出 較具改革內涵的省府草案 主要是以農復會與地政局草擬的版本為基礎 國府 的耕者有其田政策反而是在陳誠 支持農地改革者 主持行政院會的階段 就方 案內容上對 地主階層 作出了極大的修正與退讓 而使得如何解釋國府與陳誠 在行政院會階段的退讓 成為研究實施耕者有其田政策時重要的 歷史謎團 因此過去從劉進慶以降的主流論述 也曾試圖根據 有限的證據 在其 外 135 來政權與弱體化本省地主階層 的詮釋架構下對此 作出 合理推斷與解釋 戴 國煇 劉進慶 此項 推斷式解釋 並為後續 主要的研究者所接納 李承嘉 黃樹仁 2002b 而成 為目前學界解釋此 歷史謎團 的主要說法 劉進慶主要是援引戴國煇先前的研究 指出本省地主階層的大本營 臨時省 134 當時參與行政院 實施耕者有其田條例草案 審查的參與者裡 內政部長黃季陸與地政局長 沈時可兩人都不約而同的在其回憶錄裡 提到了在當時審查過程裡 在佃農承領耕地繳清地價後 是否能移轉買賣給他人作為自耕或是工業用地的問題上 跨部會曾經對此展開激辯 沈時可的說 法是財政部長嚴家淦特別強調從農地改革後 工業資本的發展 應預先在條例裡對於放領耕地的 變更使用先做規定 而沈時可本人也是贊同嚴家淦的意見 張力耕 而黃季陸的 說法則是表示 當時曾有兩派論點 前者是認為應嚴格限制承領耕地的移轉與變更 後者則認為 土地所有權應以在地價償清與移轉後自耕等條件下 有條件允許其移轉變更 黃季陸則明言自己 的立場是屬於後者 而當時對此問題的爭論最後則是在農復會主委蔣夢麟的調解下達成協議 變 更為地價繳清前不得移轉 繳清後移轉以限於自耕 工業或建築使用 黃季陸 1986c 筆者認為沈時可與黃季陸兩者後來在回憶當時院會審議關於承領耕地移轉變更的說法都明顯有 誤 因為根據行政院在 1952 年 11 月送至立法院的 實施耕者有其田條例草案 第二十八條規定 耕地承領人依本條例取得之耕地 自承領之日起十年內 非經政府核准 不得移轉 或設定 負擔 再分割 在行政院議決的條例草案裡是在限定期限內 嚴格管制承領耕地的移轉與變更 而沈時可與黃季陸所提及承領耕地可以有條件的移轉變更為自耕 工業或建築使用的討論 則是 一直要到立法院會二讀會審議時才有討論 最後由立法院所通過的 實施耕者有其田條例 第二 十八條 才明確規範了此一問題 耕地承領人依本條例取得之耕地 在地價未繳清前 不得移 轉 地價繳清以後 如有移轉 其承受人以能自耕及工業用者為限 從參閱許多當時參與農地 改革者的訪談與回憶錄資料後 筆者認為在當事人的憶述裡 有許多說法與當時的實際狀況有明 顯落差 因此引用相關回憶錄與訪談資料的研究者 應該針對其引述參與者憶述資料的段落時 多方與相關歷史檔案與條文進行對照與查證 以免看到符合自己論調的證據時見獵心喜 在引用 上產生嚴重錯誤 以訛傳訛 積非成是 135 筆者在此必須先指出 因為戴國煇與劉進慶等人主要是在 有限的資料 的條件限制下 誤 以為 實施耕者有其田條例草案 的退讓 主要是發生在行政院完成草案後送到立法院審議的階 段 筆者前已指出實際上這個退讓是在行政院內部爭執時發生的 所以他們立基於此 歷史事 實的誤判 才會產生有後來對於國府內部不同勢力在改革路線上分化的 錯誤推斷 筆者在接 下來的討論裡 將進一步批評與挑戰他們當時所提出的 推斷式解釋 並對此重要的 歷史謎 團 提出合理並符合事實的解釋與分析 79

100 議會在當時企圖透過拖延戰術延遲本案的立法與實施 但後來因為省府在總裁蔣 中正的指示壓力下 並未再等待臨時省議會的最終討論意見 便逕自將省府草案 送交行政院會討論 因此後來臨時省議會雖火速通過建議案送交行政院參考 但 僅是作為國府尊重本省地主階層的一種 民主程序 而已 而他們指出 有意思 卻又很諷刺的是 戴國煇與劉進慶用語 在耕者有其田政策方案上對於 廣義 地主階層利益 最大的修正與退讓 並非是來自於 本省地主階層 的抵抗 卻 是來自於國府內部的 大陸地主階層 代表的要求 因此他們認為當時國府內部並非有一致的利害關係與立場 並循此對國府內 部不同勢力在農地改革政策上的路線分化提出進一步的 推斷式解釋 戴國煇 與劉進慶認為當時在國府內部反對農地改革的主要勢力是來自於立法院的 大陸 地主階層 因為這群 大陸地主階層的代表 誤以為條例草案將不只是適用於 臺灣一省而已 在 可預期的將來 136也可能成為適用於 全中國 的耕者有其 田政策法案 因此這個法案的審議並非與自身利益毫無關係 為了保障自己將來 的權利 才會要求國府 所指為行政院 在此階段作出大幅度的妥協137 而相對於立法院作為 大陸地主階層代表 的消極反對派 他們認為在國府 內部的積極改革派主要是以行政院方面的 財經官僚 為代表 然而在同時面對 本省地主階層代表 臨時省議會 的反對 及 大陸地主階層代表 立法院 的從旁夾擊下 最後行政院方面才會被迫將 實施耕者有其田條例草案 進行大 幅的修正與妥協 雖然筆者在前面指出戴國煇與劉進慶以降的 推斷式解釋 已成為國內目前 對此解釋的主要說法 但其實並非從來沒有相關研究對劉進慶以降的主要說法提 出反駁與批評 實際上在 1990 年代便已陸續有三篇優秀的碩論138 朱旭華 林文 136 戴國煇當時對立法院之所以主張退讓的解釋 原文為 第一 保守的老人層很厚 第二 立 法院與陳誠 改革的最高推進者 的對立 第三 韓戰產生反攻大陸的幻想 企圖刪除主要內容 為未來條例適用於大陸作準備 戴國煇 根據戴國煇當時的推斷 他除了指出立 法院的部分主要是來自於保守大陸地主階層的抵抗 也認為因為當時在韓戰的情境下 使得這一 批大陸地主階層的代表誤認為在 可預期的未來 國府即將反攻大陸 因此他們才會在本案審 查時考量到未來切身的利益 希望刪除或修改對於地主階層不利的條文內容 戴國煇與劉進慶後 來在此處解釋的不同 在於戴另外還推斷立法院抵抗的原因 也包含了當時以 CC 派為主的立法 院和行政院長陳誠間的政治鬥爭背景 這才會促使立法院反對行政院所提的草案 137 黃樹仁在基本上接受劉進慶等人的錯誤說法下 曾對其論點稍作延伸後 黃根據沈時可的回 憶錄認為在行政院內的外省籍副院長與政務委員也是農地改革的反對者 對此評論 看起來 行政院與立法院的許多掌權者並不想讓臺灣地主犧牲太多 原因顯然是 他們並不意識到自己是 返鄉無期的外來政權 因此誤認臺灣土地改革是大陸土地改革的前奏 誤認大陸地主的利益與 臺灣地主一致 為了免得將來大陸地主犧牲太多 現在就必須對臺灣地主寬厚一點 臺灣地主 們一直誤以為國民黨人存心犧牲他們來討好臺灣佃農 卻不知國民黨人其實努力要保護他們 臺 灣地主們未免太不知體會國民黨裡大陸及地主同志們的階級團結了 黃樹仁 2002b 這三篇翻案研究的碩論分別來自不同領域 朱旭華是政大歷史所的碩士 該篇論文的指導教 授是中研院近史所的陳慈玉教授 林文益是臺大政治所的碩士 該篇論文的指導教授是臺大政治 所的蕭全政教授 劉志偉是清大人社所的碩士 該篇論文的指導教授是中研院社會所的柯志明教 授 這三位論文指導教授在臺灣學術界裡也都頗受大家敬重 因此筆者認為這個被相關研究者 歷 80

101 益與劉志偉 先後指出劉進慶在歷史事實與推斷解釋上的錯誤 而論證了 實施 耕者有其田條例草案 在行政院階段的修正與退讓 基本上還是來自於代表本省 地主階層的臨時省議會奮力抵抗的政治壓力 而並非是源自於國府內部立法院這 批 大陸地主階層代表 的脅迫 朱旭華 ~4-16 林文益 劉志偉 但朱旭華 林文益和劉志偉等三人早期以 碩論形式 對構成過去主流論述 的其中一個重要論點作出的 翻案研究 顯然是 有意無意 的受到臺灣學術 界相關研究者的忽視139 從這點上我們既可看出臺灣學術界普遍存在某種以專 書 期刊論文為出版形式 特別是著重那些在各個領域代表性學者的重要著作140 作為對話對象的偏好 除此之外 筆者認為或許這個 歷史性忽視 背後更重要 的一個潛在原因 是來自於這樣 翻案研究 所提出的 異議論點 顯不見容 於 1990 年代以降開始浮現與確立的這套以 強國家 與 弱社會 的雙生概念 為核心 作為重新書寫臺灣戰後農地改革歷史敘事的替代性詮釋架構 筆者提出的這個看法 可從對下列兩篇文獻在此重要論爭的歷史書寫作為分 析的重要例證 這兩篇文獻分別是以 1998 年劉志偉的碩論為基礎 後來在 2002 年由柯志明與劉志偉 合作改寫 的 戰後糧政體制的建立與土地制度轉型過程 中的國家 地主與農民 一文 以及同樣在近十年後由柯志明指 導 在 2011 年由陳兆勇撰寫的博士論文 土地改革與政權鞏固 臺灣戰後土 地政策變革過程中的國家地主與農民 相較於劉志偉自己在碩論裡對劉進慶此處重要論點清楚而直接的批駁142 後 史性忽視 的現象或許並不是偶然 而是受到 1990 年代反對論述主流詮釋架構的影響與限制 139 地政學者李承嘉在 1998 年出版 臺灣戰後土地政策分析 平均地權下的土地改革與土地稅制 變遷 一書 及都市社會學者黃樹仁的在 2002 年於臺灣社會研究季刊發表的 臺灣農村土地改 革再省思 一文 研究與出版的時間都晚於該三篇碩論的完成時間 李承嘉 1998 黃樹仁 2002b 但在參考文獻內皆未引用這三篇碩論 而李承嘉在 2012 年曾將其舊作內容略作修改 並新增三篇文章後 命名為 臺灣土地政策析論 從改革到投機的福爾摩沙 重新出版 在本版 內容裡並未補充對於這三篇碩論研究論點的討論 李承嘉 劉進慶該書在臺灣戰後農地改革相關研究裡的重要性與影響力自已不待多言 而地政學者李 承嘉作為國內地政學界少數鑽研臺灣戰後土地制度史的代表性學者 另外一位為政大地政系的徐 世榮 其專論著作廣泛的作為地政領域學生修習臺灣戰後土地改革歷史的教科書使用 在地政 界與廣義的規劃界都有一定的影響力 而黃樹仁作為國內為數不多且重要的都市社會學者 該文 也刊登於國內知名的 臺灣社會研究季刊 上 在後來相關農地改革的研究裡也廣泛的被引用 141 陳兆勇的博士論文受到臺灣社會學界相當的關注 並於 2011 年底獲得臺灣社會學會的雙年度 博士論文獎 該會經過審定認為陳文的獲獎理由為 本文重新檢視 1945 至 1953 年 被認為 戰後政策典範的土地改革 與政治學及社會學理論進行對話 並以數量龐大的史料找出解釋途 徑 漂亮勾勒出臺灣在動盪政局之際 國家 地主 農民三種集體行動者因為土地利益的碰撞 而造成社會結構的推移 作者以短短八年之間發生的歷史 開展出廣闊的社會學討論 並揭示 土地改革是統治者鞏固政權的工具 展現了社會學研究的廣度 深度及批判勇氣 臺灣社會學 會 2011 年碩博士論文獎評審委員會 劉志偉是這三個人之中 在論文書寫裡最明確且有意識的在這個論點上批駁過去劉進慶這個 重要論點的人 1998 年的劉志偉當時說道 劉進慶表示 最後定案之所以會將保留地面積大幅 放寬為水田三甲 旱田六甲 且不在地地主依然擁有耕地保留權 其主因在於立法院中大陸地主 81

102 來在柯志明與劉志偉合寫一文討論到國府耕者有其田政策的部分時 則將對作為 本省地主階層代表 的臨時省議會之抵抗 從而導致國府在行政院階段的 被 迫退讓 的重要論點與歷史事實則是選擇省略 而該文對當時國府在行政院階段 退讓的原因解釋部分 筆者認為他們是選擇透過隱晦的歷史書寫 及透過比較稍 具改革意涵的省府草案和後來 主動退讓 的行政院草案內容之方式 試圖將其 導向為當時行政院長陳誠個人為 顧及事實與政治關係 柯志明與劉志偉用語 143 所主導的妥協結果 劉志偉 柯志明 更為明顯是在迴避對 本省地主階層 在抵抗耕者有其田政策責任的歷史批 判 而選擇將行政院階段的妥協定義為 主動退讓 並將其歸因於純粹是來自 國府自身策略考量的例子 筆者認為必須以陳兆勇的博論為重要的例證 陳兆勇 在其博論裡 稱其書寫的分析架構主要是延續柯志明與劉志偉過去的研究 而諷 刺的是陳兆勇自己在該文其實也注意到並嚴厲批評劉進慶在此處重要論點上事 實與推斷的錯誤 及其可能造成對農地改革歷史書寫的嚴重負面影響 然而他卻 以另外一種方式 重蹈覆轍 陳兆勇確實如他自己所言 他對於農地改革的歷史寫作是忠實的依循著柯志 明與劉志偉在 2002 年研究的歷史書寫架構而進行 因而在到底該如何解釋行政 院階段 主動退讓 的原因時 他才會只使用國民黨內部的會議資料與行政院長 陳誠個人的部分資料 來強化這個階段 主動退讓 的選擇 似乎是來自於黨國 高層的共識與院長陳誠的有意指示 而明顯忽略國史館的陳誠檔案144與 陳誠回 代言人所使然 由於此法案亦關係到這群大陸地主於反攻大陸後的權益 站在確保自身未來利益 的立場 因而逼迫行政院進行大幅度的讓步 然劉進慶的論點 其猜測的成份顯然多於事實 首先 就審議過程來看 換言之 立院不但未要求行政院放寬地主權益 反而縮小之 換言之 即使反攻大陸 大陸地主仍有談判空間 總的來說 造成國府讓步的壓力並非來源於立法院內 的大陸地主 而是立法院外的臺灣地主 大陸地主的利益乃是透過另一種形式來保護 劉志偉 柯志明與劉志偉在該文最後甚至以省府草案與行政院案的內容作對比 批駁蕭錚在回憶錄裡 指出吳國楨為農地改革反對者的看法 而企圖一方面要為吳國楨作歷史平反 再者則是透過院長 陳誠在行政院階段的主動妥協 隱約在書寫裡要塑造陳誠其實 並非堅定的農地改革者 的印象 劉志偉 柯志明 柯 劉當時在結論時提出的這個論點 後來也同樣出現在陳兆 勇博論的結論裡 陳兆勇 陳兆勇在文內一再提及過去相關研究不是受限於重要史料尚未解禁 或是相關資料取得困 難 因而在根本未釐清歷史事實的情況下 因此即便抱持著批判的精神 仍不免受到既有歷史書 寫的誤導作出誤判 因此他此項研究目的首先便是立基於 挖掘與利用一手史料 重新建立起 一套 可以仰賴的歷史敘事與論述 而他自認與前述研究者不同的優勢 即在於相關重要史料 多已公開便於使用 可供他重建一套 可以仰賴的歷史敘事與論述 陳兆勇 然而筆者認為陳兆勇在撰寫其博論時 可能是在特定的書寫架構與立場下 省略了不符合 其歷史敘事與論述所需的國史館陳誠檔案 及選擇性的使用同樣由國史館出版的 陳誠回憶錄 在 2005 年由薛月順編輯 分上 下兩冊出版 陳兆勇企圖重建農地改革的歷史敘事與論述顯 受惠於利用國史館的蔣中正檔案與省府地政處檔案 然而同樣作為 或是在陳兆勇眼裡是被塑造 為 農地改革重要推動者的行政院長陳誠 他的個人檔案也早已移交給國史館並開放使用 筆者 在第貳章與第肆章的歷史書寫裡便大量的利用了國史館的陳誠檔案 筆者認為不論陳兆勇個人 如何質疑陳誠在農地改革的立場和角色 作為一個強調討論與批評必須首先立基於堅實歷史事實 的歷史研究者 都不可能也不應該完全忽略 垂手可得 的陳誠檔案 因此筆者認為陳兆勇 完 82

103 憶錄 145的資料 在許多部分都清楚指出在行政院階段的 選擇退讓 筆者用 語 其實主要是來自於當時本省地主階層的抵抗與逼迫的壓力146 因此陳兆勇最後則只好將這個 令人意外的 陳兆勇用語 發展 與柯 劉兩人同樣歸因於國府與陳誠個人當時有策略性的主動選擇147 而並非來自於劉 進慶所言 大陸地主階層代表 的脅迫 當然他也就刻意省略了 1998 年的劉 志偉 早已指出來自 本省地主階層代表 的龐大政治壓力 而陳兆勇在結論批評劉進慶與黃樹仁過去的研究時 特別提到148 土地改革史的檢討與釐清 有助重新省視過去的研究 受限於史料取得 不易 過去學者有時不免受到官方史的誤導 或者囿限於資料不足 被迫仰 全忽略陳誠檔案的舉動 並非純屬偶然或由於源於無知 而可能是因為陳誠檔案裡諸多對於相關 歷史事實的呈現 都與陳兆勇個人企圖建構某種對於農地改革的特定歷史事實與論述的目的無法 相符 145 <湖北省政府委員會議主席指示摘鈔等 行政院院會院長指示摘鈔 土地改革部份共十條> 陳誠副總統文物 國史館藏 典藏號 入藏登錄號 A 陳兆勇在文內也同樣利用了國史館在 2005 年出版的 陳誠回憶錄 但陳兆勇主要是以陳誠在回 憶錄裡的說法 陳誠認為臺灣農地改革成功的原因 部分是來自於決策者與地主階層並未重疊 來批評陳誠當時反而是以階級屬性說來推卸國府在中國大陸無法推行農地改革的責任 陳兆勇 但他在使用這份資料時卻刻意迴避了在回憶錄下冊 下冊主要為根據陳誠個人檔案 和相關歷史資料 對於陳誠在 1949~1954 年經歷作的年譜 裡院長陳誠後來抱病出席行政院會 明顯是受到吳國楨與蔡培火代表本省地主階層壓力下才作出行政院草案妥協的決策過程 薛月 順 2005b 而這份重要記錄同樣也可以在陳兆勇所刻意忽略的國史館陳誠檔案裡看到 陳兆勇在運用一份歷史資料 卻明顯忽略該份資料裡不利於他主要論點與立場的歷史事實 這樣 迴避與閃躲的行為 同樣可以在他使用 臺灣省臨時省議會第一屆第二次大會專輯 時 採取中 立化與弱化本省地主階層有組織性與策略性抵抗的過程時得到印證 陳兆勇 陳兆勇的博論同時參考了劉志偉的碩論與後來劉志偉和柯志明的研究 陳兆勇 然而他卻在此重要歷史解釋的論點爭辯上 明顯忽略 1998 年的劉志偉 清楚而直接對於劉進 慶論點的批駁說法與歷史解釋 參考筆者註 140 從而使他個人覺得行政院在此階段的主動退 讓實在 令他意外 最後只好如他所言的 忠實的接受了後來劉志偉與柯志明晚近 選擇性省 略 的說法 將其解釋為國府與陳誠在當時 別有策略 的 主動退讓 陳兆勇 陳兆勇認為國府與陳誠 主動選擇退讓 的原因還是來自於他所說的 要達成政權鞏固的目 的 因此想藉由放寬個人出租地主保留地的標準 藉以 整編大地主 然後 中立化小地主 陳兆勇 筆者已解釋了國府與陳誠 當時被迫退讓 的原因和過程 然而對 於陳兆勇錯以為 選擇退讓 的本身是來自於要整編大地主和中立化小地主 這其實也是陳兆勇 自己所批評的 受到官方歷史書寫的誤導 的又一例證 這時他卻就輕易的相信與引述國府和陳 誠當時的表面說法了 筆者認為因為國府在個人有保留地的選擇退讓 包含面積上限與在鄉不 在鄉的問題 基本上還是針對個人有小地主 相對少的戶數 而且部分是來自於大地主分產析 戶的結果 但是對於廣大共有出租耕地小地主在當時還是選擇全面強制徵收 參考表 2 6 對於 個人有與共有地主戶數的統計 因此國府的這個舉動其實是 拉攏少數的個人有地主 然後 壓 迫廣大的共有小地主 更進一步對當時行政院草案放寬個人有保留地策略與影響的分析 可以 參考筆者在下一段 公平原則或對 地主 妥協 以徵收共有出租耕地為核心的行政院草案 的討論 而對推動以 徵收共有出租耕地方案 為核心的耕者有其田政策 是否真能夠促進政權 穩固的質疑 也可參考黃樹仁先前的批評 黃樹仁 2002b 陳兆勇對劉進慶和黃樹仁的這段批評 筆者認為重要且發人省思 值得從事歷史研究者共同 做為借鏡 在此摘錄其原文的主要部份 此處摘錄其原文之加註底線與粗體部分 皆為筆者標示 其說法重點的處理 83

104 賴推論來填補模糊不清之處 而不免對某些歷史事件作出誤判 劉進慶的論 法是個重要的例子 他在未看到黨中央決議與陳誠致立院親筆函的情形下 推論耕者有其田條例立法時 立院內中國大陸地主力爭將個人有保留地面積 放寬 並促使國府作出大幅度妥協 上述看法加上其他歷史誤判 又促使劉 進慶進一步宣稱耕者有其田是一個充滿妥協精神的政策 從而強調臺灣土地 改革的溫和性 不徹底性 最後 他將臺灣土地改革詮釋為一個保障地主利 益 且將農民綁縛在零細土地上的政策 劉進慶上述論點對學界影響頗大 他的前一錯誤推論被黃樹仁引用來支持其陳誠個人推動改革之說 對一些 歷史事件的誤判 最終發展為對土地改革常識性的解釋 在土地改革史一直 未能釐清的情況下 學者們往往複製 轉引這類論點 甚至以此為論據 再 衍生發展出更另人不安的觀點 長此以往 對土地改革的誤解終難有澄清之 日 陳兆勇 相較於陳兆勇在此處批評劉進慶和黃樹仁研究主要是受限於資料不足的 無 心之過 而言 筆者認為陳兆勇或許更該以此 筆者上述摘錄陳兆勇個人對農地 改革錯誤之歷史書寫不斷複製與轉引的深切憂慮 先對他自己的研究做出自我反 省與批判 因為他個人明顯是在對於農地改革的特定預設分析架構與書寫立場 下 對於顯見的歷史事實與重要的歷史檔案刻意忽略或迴避 藉以周全他自身對 於農地改革特定分析架構與論點的 有意之舉 而最終在對於農地改革歷史敘 事與論述的影響上 反倒成為了他自身所批判與憂慮的對象 最後如同陳兆勇在批評劉進慶與黃樹仁最後時所提到 過去研究中引用資料 不當或誤判的情況著實不少 在此恐難逐一辨正 陳兆勇 筆者個人對 陳兆勇在博論裡對農地改革的諸多錯誤歷史書寫與特定立場下的論述149 也僅能 先就其影響農地改革論述重要關鍵者在本文內相關討論裡先提出批評與澄清 比 較重要的部分請讀者參考筆者在 地籍總歸戶 與 耕者有其田條例全國立法 部分的討論 接著筆者將依據前述利用相關檔案與資料交互比對所重建的歷史敘述150 進 一步對國府與陳誠在行政院階段 選擇退讓妥協的過程 作出合理的歷史解釋與 分析 不同於劉進慶所臆測國府內部對農地改革的路線分歧主要是來自於改革派 財經官僚 與反對派 立院代表 彼此的爭論 實際上 財經官僚 在當時對 內容已經相當溫和的農地改革方案 並不熱衷 而是希望能採取 更為穩健的 方式 推動改革 例如當時以財政部長嚴家淦為首的 財經官僚 便曾在行政院內部審查階 149 對陳兆勇博論因受限於刻意的資料篩選與特定書寫架構下 所衍生諸多的歷史敘事與論述的 錯誤 筆者將待有時間時 在另以評論文方式進一步作探討與批駁 150 主要的內容可分別參看筆者在前述三個節次的討論 強勢的外來政權與弱體化的地主 保障地主條例 議會建議案及其遭受的輿論抨擊 在政治號召與利益妥協下修正的行政院草 案 84

105 段時 在多方考量財政因素下 提出過一項變更省府草案與內政部修正案所堅持 直接扶植自耕農原則 而改採 直接與間接扶植雙軌並行 的修正方案 當 時這項以 維持穩定 精神為核心的修正方案內容 也獲得暫代院長陳誠職務的 副院長張厲生之肯定 而使得在行政院長陳誠尚未返回主持行政院會前 對農地 改革同樣不熱衷的副院長張厲生151 在農復會與內政部的 溫和改革 方案 及 財政部的 維持穩定 方案之間顯得游移未決 而根據尹仲容後來寫給院長陳誠 的私人信函152來看 當時作為 財經官僚 另一位重要領導者的尹仲容 對於當 時國府高層毅然決然推動農地改革的政治決定也並不那麼認同 而當時在國府內部主張農地改革的積極派則是以農復會與內政部為首的 地 政官僚 為主 例如內政部在當時銜副院長張厲生之命為本案的主管部會 負責 統籌協調相關部會對行政院草案的修訂時 最後所提出的修正案便仍堅持以先前 由農復會與地政局所草擬的省府草案為基礎 一方面裁決本案更名為 實施耕者 有其田條例草案 確立其全國性立法的地位 以便排除臨時省議會不斷以 臺 灣省扶植自耕農條例草案 為名 訴求 本省政治菁英與地主階層 參與立法權 的介入空間 另則是堅持個人地主保留地的適用條件仍需以 在鄉與否 為基準 的底線 以便維持實施耕者有其田政策的預期成果 另一方面以農復會為首的技 術官僚 則是不斷透過私人關係直接與陳誠聯繫 希望陳誠最終能夠抗拒來自於 臨時省議會的政治壓力 維持原先農復會與地政局規劃推動耕者有其田政策的方 案內容與成果 朱旭華 ~4-19 甚且在後來院長陳誠抱病參加行政院會裁定對本省地主階層妥協退讓的方 案後 行政院內部以農復會與內政部為首的 地政官僚 仍曾企圖翻案 而選擇 151 感謝在論文口試時 陳永發老師從人物性格的觀點與日記資料運用的角度 對如何理解與解 釋副院長張厲生在農地與市地改革階段扮演關鍵角色的提醒 在去年剛由近史所出版的 陳克文 日記 裡 作為大陸時期國府行政院高階幕僚的陳克文 有其對張厲生 時任行政院秘書長 個 人性格的近身觀察與分析 陳克文在 1943 年的日記裡對張厲生的性格與處事 有如下的描述 3 月 24 日 他想做事 又怕開罪於人 他想守法 又想遷就事實 政治本是充滿矛盾的 他卻又 想於矛盾之中 尋求一條可以走得通的路 他這種態度 也許是可以走得通的 也許成為一種得 過且過下去 混下去的官僚風氣 10 月 29 日 希老說他 只能集過去各任秘書長之短 而毫無 各任秘書長之長 雖近偏激 亦非無因 大概他的病根 在乎只知一昧敷衍人事 對事理並無真 知灼見 更沒有堅定一貫的主張 雖以革命黨自號 其實做事絕不徹底 更不切實 陳克文 <土地改革資料彙編 八 土地改革資料彙編 政府人員方面意見或建議 經濟部部長尹仲 容函行政院院長陳誠關於耕者有其田之意見> 陳誠副總統文物 國史館藏 典藏號 入藏登錄號 A 尹仲容當時信函寫道 院長勛鑑 對於耕 者有其田問題 容個人並不十分贊成 認為時機未到 在地主 XX 經濟方面恐有損 實惟既已決 付實施 則必注意 XX 推行 最近公營事業出售之估價全 X 著重其 賺錢能力 增值之數倍之多 試問現在不增值 其利益已少 增值之價即折舊一次即 X 盈餘 XX 而不夠 為何能使人民 XXXX 大政策兩之間小節 XX 大可不必貽人以批評之口實 此事關係對外 對臺胞及對大陸觀感 似 宜由行政 立法雙方作政策上之決定 不宜 X 技術人員或意圖把持事業之人作短視之決定 而 於政府犧牲一切而完成土地政策之大業遭受損害也 容個人意見在生管會曾充分發表 不再贅 言 即請鈞尹仲容 四二年七月八日 信件內容裡標示 X 的部分 為原件檔案內容難以辨識 從尹仲容信中所言 可看出他在草案研擬當時可能曾發表過反對意見 但並未被陳誠採納 而在 言詞中也透露他個人認為農地改革的推行確實與內戰延長的政治宣傳目的有關 85

106 在行政院草案通過的隔次院會 1952 年 11 月 16 日 提請院長陳誠重新考慮先 前對 實施耕者有其田條例草案 的重要內容修正 而陳誠當時即從行政 財政 與政治的多重因素考量 明確在院會裡否決改革派的 地政官僚 再翻案的主張 而希望能在妥協退讓的 維持穩定 方案下盡快推行耕者有其田政策 陳誠在該次院會發言說道 實施耕者有其田條例草案已於上次院會通過了 有人還有三點不同意 見 一 恢復二甲以上 二 關於債券與股票比例 希望將實物債券提到百 分之六十 股票訂為百分之四十 三 仍應分在鄉不在鄉 因此昨天又開了 一次會 吳主席因事未出席 但事先已與他談了 關於二甲 三甲的問題 雖然二甲以上可以多徵收一萬多甲 被扶植的自耕農也多一點 但是我們考 慮這個問題 第一手續應求方便 第二財政負擔應求減輕 這還不是最主要 的原因 政府為民服務 本不應怕麻煩 我們的政策是實現耕者有其田 不 是打倒地主 故不能不兼顧到地主 此為我們決定三甲以上的主要理由 關 於債券與股票的比例問題 原訂各半的比例不能改變 關於在鄉不在鄉的問 題 也不應改變 結論是這三點仍維持原案 特為報告 第二六八次會議 四十一年十一月十六日 153 此外當時國府內部在院會討論時的爭論 不僅來自於部會間 溫和改革 派 的地政系統與 維持穩定 派的財經系統就專業立場與見解差異的分歧 同時還 包括以本省地主階層代言人自居的政務委員蔡培火 及在政治判斷上傾向尊重與 盡量採納議會意見的副院長張厲生154與省主席吳國楨兩人 共同在院會裡不斷透 過議會建議案背後代表 本省地主階層 利益訴求所帶來的政治壓力 不斷促使 院長陳誠在最後方案上必須適度的做出退讓與妥協 地政局長沈時可在其回憶錄裡 便曾提到當時行政院會裡關於爭論是否放寬 不在鄉的個人地主 同樣可以保留三甲耕地的過程時 政務委員蔡培火與副院 長張厲生兩人便是主要的幕後推手 沈時可提道 在行政院政務會議審查時 有位政務委員並未來出席 但暗中表示堅持 保留三甲 這樣一來他保障地主會不再堅決反對法案通過 其實證明不然 因為上峰已受有影響 經過先後拿實際可徵收的土地面積數字相較 因為副 院長亦加反對 終至孤掌難鳴 由十九萬甲降至十四萬多甲 變成了百分之 153 <湖北省政府委員會議主席指示摘鈔等 行政院院會院長指示摘鈔 土地改革部份共十條> 陳誠副總統文物 國史館藏 典藏號 入藏登錄號 A 154 黃樹仁曾引用朱昭陽的說法 指出張厲生是當時在國府高層少數在來臺後即認為反攻大陸無 望 因此積極與本省政治菁英交往的外省政治菁英 筆者認同黃樹仁從朱昭陽說法延伸的評論 黃樹仁說道 當然 部分國民黨人維護臺灣地主利益的動機 或不全是個人的土地利益考量 而可能包括不願與臺灣地主對立而影響政治穩定 或出於本身對經濟正義的不同認知 目前我們 沒有充分史料可以詳究 但不能排除這種可能 黃樹仁 2002b

107 155 六十一 張力耕 就當時政務委員的名單 並參酌前述陳誠在院會的發言記錄 既屬於本省籍 政治菁英 也身為本省地主階層一員 且與本省地主階層交往密切者 並敢於作 出 若行政院方面適度作出退讓妥協 即有把握說服本省地主階層不再反對法案 之承諾者 沈時可回憶錄裡所提到堅持個人有地主可保留三甲耕地的政務委員 指的當然就是政務委員蔡培火 根據院長陳誠當時的發言 在不分 在鄉不在鄉地主 此一修正提案 以便 擴大個人有地主保留地適用條件的部分 同樣也採納了當時蔡培火的意見156 由 此可見作為本省地主階層代言人的政務委員蔡培火 對行政院草案在保障本省地 主階層利益主要條款上的大幅讓步與妥協 在院會階段扮演了 臨門一腳 的關 鍵性影響 但筆者認為必須辨別的是 院長陳誠當時在院會裡選擇對蔡培火意見的妥協 讓步 絕不能僅視為蔡培火個人政治影響力的強力展現 而應視為前一階段以臨 時省議會做為動員體制運作的核心 發動本省地主階層反對勢力策略性結盟所醞 釀的強大反彈壓力 及在院會階段副院長張厲生與省主席吳國楨從旁協助勸說與 施壓下 促使院長陳誠選擇作出的讓步與妥協 總結而言 國府與陳誠在耕者有其田方案的退讓妥協並非是在後來立法院審 議階段發生的 而 選擇退讓 的原因既非來自於劉進慶與黃樹仁所言是因為國 府內部 大陸地主階層 的要求 當然更非晚近柯志明 劉志偉與陳兆勇等人一 再企圖塑造國府與陳誠在未受到來自本省地主階層抵抗與壓力下 而是由於鞏固 政權考量的 主動退讓 筆者認為陳誠最終在行政院階段的 選擇退讓 主因仍然是源自於前一階 段 本省地主階層全省性結盟與抵抗所帶來龐大的政治壓力 而這股政治壓力 在院會內更透過蔡培火的代言 並在張厲生與吳國楨的聲援下進一步擴大 其次 則是因為內部財政與地政系統從專業立場出發的對立 使得院長陳誠在行政院內 部缺乏技術官僚部門的一致支持的奧援 這才使得院長陳誠157在內外交戰的情況 155 參照表 2 6 沈時可回憶錄所言省府草案或是內政部版修正草案原先徵收耕地面積為十九萬 甲 而行政院通過草案則為十四萬甲 沈時可的說法應該已經另將共有耕地裡的放寬免徵部分 祭 祀公業與宗教用地 扣除 156 雖院長陳誠最後在行政院草案的修正過程已大幅向本省地主階層妥協 但是作為本省地主階 層代言人的政務委員蔡培火 在其後來給院長陳誠的一封信函裡對於陳誠當時的妥協 表示本省 地主階層雖然仍希望此項改革能夠留待反攻大陸後再推行 但在陳誠適度的妥協讓步下 以蔡培 火為代表的本省地主階層的反應則是雖不滿意 但勉強可接受 蔡培火 2000c 但是筆者必須強調的是 院長陳誠當時雖然審度時勢在最後選擇妥協退讓 但若非陳誠作為 一個農地改革支持者選擇抱病介入 而是由不甚熱衷 甚或反對 的副院長張厲生繼續暫代行政 院長職務 陳誠最後提出的這個妥協版的行政院草案是否得以迅速通過 假設是由張厲生主導的 妥協案是否會對本省地主階層作出更大的讓步妥協 若從這兩個問題與當時的情勢上考量 就不 會對行政院階段的妥協 流於形式的以結果論 作出如同 陳誠其實並非農地改革的支持者 的 87

108 下不得不在考量財政部門的顧慮 及本省地主階層給予的政治壓力 最後在行 政 財政與政治等多重因素的考量下 選擇在 實施耕者有其田條例草案 的主 要內容上妥協退讓 三 以徵收共有出租耕地為核心的 行政院草案 參照表 2 6 可看到行政院草案徵收耕地總面積 相較省府草案的徵收總面 積大幅減少 就該表所載數字來看 主要的原因是來自於行政院草案擴大放寬 不 在鄉個人有地主 可比照 在鄉個人有地主 保留出租耕地水田三甲 使得單就 不在鄉個人有地主耕地准予保留一項 即減少徵收耕地面積達 甲 此外行 政院對在鄉個人有地主部分雖未再度放寬保留計算耕地基準 水田三甲 旱田六 甲 但是在個人有地主保留出租耕地的等則與面積換算方式 及允許地主贈與 子女耕地視為已移轉的問題上 則是接受了臨時省議會的修正意見 此項修正也 使得部分個人有地主在放寬的面積換算標準下 可選擇保留面積較大但是等則較 差的耕地 或是透過親子間的贈與移轉耕地所有權 使部分個人私有出租耕地免 予徵收 而減少出租耕地總徵收面積數量158 最後在表 2 6 裡並未呈現出來的徵收耕地面積數字問題 則是在共有耕地 與團體有耕地這兩欄 相較於省府草案規範將祭祀公業與宗教團體也納入全面強 制徵收的範圍 行政院草案在祭祀公業與宗教團體一項 則是再度採納了臨時省 議會的修正案意見 放寬祭祀公業與宗教團體得比照個人有地主保留地標準加倍 保留 因內政部當時編製該表時 並未先將行政院草案規範的祭祀公業與宗教團 體免徵耕地面積予以扣除 所以在共有耕地與團體有耕地這兩欄所呈現的徵收面 積數字 並不能看出行政院草案放寬免徵耕地條件對於徵收耕地面積之影響 從行政院草案裡 諸多關於放寬出租耕地徵收的規範159 大幅採納議會建議 案的意見來看 雖當時臨時省議會在立法權責劃分實際上僅擁有建議權 但是臨 時省議會透過動員與匯聚臺灣省各縣市議會意見後 代表 臺灣省廣大民意基礎 所提出的議會建議案 確實對後來行政院草案在放寬徵收標準有決定性的影響 160 這點除可從內政部審查大幅採納議會建議案意見 及前述所提陳誠當時在 11 月 5 日院會上的重要發言裡印證 武斷評價了 158 這部份減少徵收的出租耕地面積 並未清楚從該表的徵收面積與戶數欄位看到 而是內含於 在鄉與不在鄉個人地主保留地面積的擴大上 159 行政院草案裡選擇對個人有地主保留地的適用條件與面積大幅放寬 另恢復省府草案對共有 出租耕地一律強制徵收的規定 但是在免徵出租耕地部分的適用條件與核定程序上 則採取較省 府與議會建議案更為嚴格的規定 除該條第一項有關於都市計劃出租耕地一項 行政院草案修訂 為 業經公佈都市計劃實施範圍內之出租耕地 並將本條文相關免徵的核定程序 都改為一律 由省府核定 並同時需報請行政院備案 160 在行政院會審議期間負責主導審查的內政部長黃季陸 便曾在立法院質詢時 表示因實施耕 者有其田條例係在臺灣實施 因此行政院在擬定草案時 特別尊重地方意見 徐實圃 當時黃季陸所指的 地方意見 應就是議會建議案 及各縣市議會之修正意見 88

109 當時作為積極籌劃與支持推動農地改革工作的農復會 在 1953 年出版的工 作報告裡 在簡要回顧 實施耕者有其田條例 立法過程的轉折時 其中也提到 他們認為臨時省議會所提建議案 對後來行政院內部討論與最後定案有直接影響 的觀察 依據法律制定程序 有關土地立法 無需經 臨時 省議會同意 但該 臨時 省議會之建議 卻引起相當反響 當行政院開始審核該條例草案時 一部分地主與保守人士曾要求接受該建議 據以修正該草案 行政院旋將該 草案送交內政部 會同經濟部 司法行政部及財政部審查 經過各部各專家 不斷集會 詳密研討後 若干官員曾建議採折衷辦法 作下列之修改 一 將耕地保留面積提高為水田三公頃 二 在鄉與不在鄉之地主 均得保留耕 地 三 將宗教團體耕地之保留面積 提高一倍 及四 四十一年四月一日 以後 由地主贈與其成年子女而移轉之耕地 得免予徵收 中國農村復興聯 合委員會 表 2 6 行政院與省府草案徵收耕地面積與影響戶數之對照表 徵收範圍別 總額 省府草案 行政院草案 類別 在鄉地主耕地面積 在鄉地主耕地戶數 不在鄉地主耕地面積 不在鄉地主耕地戶數 共有地主耕地面積 共有地主耕地戶數 團體有耕地面積 團體有耕地戶數 公私共有耕地面積 公私共有耕地戶數 政府代管耕地面積 政府代管耕地戶數 面積 總 占總面積之比率 戶數 占總面積之戶數 計 個人地主戶數 個人地主所占比率 資料來源 立法院內政委員會 1952 實施耕者有其田條例草案關係文書 附參考資料 一 24 89

110 註一 據原書資料記載 本表當初是由內政部所製作 原表除省府原擬草案與行政院通過草案外 另外還有四個不同徵收放領標準的方案 內政部當時將這六個方案所徵收的耕地面積與影響戶數 進行對照 一併呈送行政院與立法院參考 註二 共有耕地面積與戶數一欄 因計算時仍暫時將條例草案允許保留出租耕地之祭祀公業與宗 教團體部分 納入徵收之面積與戶數計算 因此後來實際辦理徵收時 共有出租耕地徵收面積與 總徵收面積 都較此表所載 再略有減少 政府代管耕地戶數一欄 原表載為戶數不詳 之前地政局與省府草案研擬公佈時 單就允許在鄉個人有地主保留地這一項 規定 因仍維持相當數量耕地的租佃關係 已遭批評為過於保守溫和 此外當時 也有專家指出若允許在鄉地主保留地的判斷標準為 在鄉 且 弱勢 則不應 對 在鄉共有出租耕地的弱勢地主 有所歧視 應一併准予保留耕地維持生計 參 見本章第二節之官 學界對 扶植自耕農條例草案 的回應與批評 然而在行政院草案裡 則進一步採取對 個人有的弱勢小地主 保留地條件 的大幅放寬 但卻未允許 共有耕地的弱勢小地主 比照同樣標準辦理 因此也 使得在行政院草案的版本裡 徵收耕地面積與影響地主戶數 共有出租耕地面積 與共有地主戶數所占的比例更進一步提高161 後來行政院在送請立法院裡有關 實施耕者有其田條例草案 的說明內容 立法院內政委員會 就 指出行政院草案選擇放寬不在鄉個人有地主也可保留耕地 而造成大幅限縮徵收 個人有地主出租耕地的範圍 確有其背後的行政 財政與政治因素的多重考量 行政院對於院版草案的說明 內容十分關鍵 謹將部分原文轉錄如下 三 臺灣省政府原擬草案及臺灣省議會建議案 均將地主162分為在鄉與 不在鄉二種 並規定不在鄉地主全部徵收 不予保留 此種意見未予採納 茲分述理由如次 一 查此種辦法原僅日本土地改革時所採之辦法 其理由係認為不在鄉 地主多離鄉遠走 另行從事工商業 並不賴土地維生 故其耕地可全部予以 徵收 此種情形在日本工商業發達之情形下確屬事實 但臺灣省工商業未臻 發達 與日本情形不同 實不應貿然援用 二 日本之不在鄉地主多居於城市 從事工商業 而臺灣省不在鄉地主 多居於耕地相鄰之鄉鎮 隔一鄉界咫尺相望 與在鄉地主情形極為類似 倘 予以不平等之待遇 誠非公允 三 臺灣省之不在鄉地主隨時可遷返本鄉 在鄉地主亦可隨時遷至他鄉 嚴格劃分至為困難 不僅易滋紛擾 增加行政上之困難 且將引起地主規避 法律之企圖 敗壞國民之品德 161 根據表 2 6 共有地主受影響戶數為 戶 占總受影響戶數的 83 共有耕地徵收面積 為 甲 占總徵收面積的 66 若將該表的團體有等其他類徵收耕地面積與影響戶數扣除 僅就共有與個人有的面積戶數相比較 共有徵收出租耕地與影響戶數所占比例更高 162 在此所摘錄行政院草案的說明裡 有關在鄉與不在鄉地主部分 所指的皆為 個人有出租耕 地地主 90

111 五 考我國地主大多不理農事 僅靠收租過活 故事實上僅有大地主與 小地主之分 不應有在鄉地主及不在鄉地主之分 因地主無論其在鄉與否 大地主均較富裕 小地主均較貧窮 本條例以優待貧窮之小地主為原則 故 應徵收大地主之超額出租耕地 面對小地主之少數出租耕地予以保留 一 本條規定地主可保留出租耕地中等田三甲或畑六甲 其理由如下 一 影響地主戶數較少 便利推行 查本省個人地主共計 戶 共 有及團體地主合計 戶未計入 而其中耕地面積在中等田三甲或畑六甲 以下之中 小地主共有 戶 占全部百分之八十以上 倘全部予以徵收 影響過多 茲準其保留中等田三甲或畑六甲 則徵收戶數僅為 7750 戶 僅占 全部 個人所有 地主百分之十四弱 而此等 7750 戶地主 亦各得保留中等 田三甲或畑六甲 故必可便利於本條例之實施 行政院草案說明指出 院會裁定不以 鄉界 做為能否保留出租耕地標準 有許多不同層面的考量 首先是在於當時臺灣省之不在鄉個人地主多居住於耕地 所在位置的鄰近鄉鎮 且主要還是依靠收取租金維生 在當時工商業發展不發達 的情況下 不在鄉個人地主的轉業過程有實際困難 所以在強調公平保障 個人 有弱勢小地主 的原則考量下 不以 鄉界 為硬性區分 而改以擁有耕地面積 大小為評斷標準 其次考慮避免以 鄉界 劃分保留耕地與否 所可能造成的行 政負擔與爭議163 並考量到大幅減少徵收所影響到的個人有地主戶數 以減低地 主階層對於耕者有其田政策的抵制 因此才會放寬允許不在鄉個人有地主保留出 租耕地 將可協助實施耕者有其田政策順利推行 筆者認為避免以 鄉界 劃分造成行政負擔與政治爭議 及放寬私有不在鄉 個人地主可保留耕地 以大幅減少個人私有地主受影響的戶數 這兩點應才是後 來行政院草案決定放寬地主保留地標準的主要因素 薛月順 徐 實圃 但是必須指出行政院所揭示的 不以鄉界劃分 而以面積大 小論斷 的公平原則 仍存在另外一個未言明的前提條件 只限 個人私有出租 耕地地主 方可適用 這便完全排除共有出租耕地類型裡 共有弱勢小地主可保 留一定面積出租耕地的機會 更何況若再納入共有出租耕地每戶人數做為均分持份的計算方式 共有出租 耕地將有更高的面積與戶數 是明顯達到當時個人私有出租耕地得以保留的最低 標準 所以若行政院與陳誠僅是為考量政策實施後影響 地主戶數 較少 而選 擇同時將共有出租耕地地主比照適用個人有地主保留地標準 筆者認為所減少影 響的 地主戶數 將更為可觀 因此顯然當時行政院所謂減少受影響的 地主戶 163 在 1952 年 12 月 9 日 行政院長陳誠到立法院進行 實施耕者有其田條例草案 專案說明時 首先便提到這個問題 一 在鄉不在鄉 筆者註 此處皆指個人有地主 問題 關於這個問題 各方意見很多 可是劃分在鄉與不在鄉地主 不僅在技術上多有困難 即在事實上亦難臻完全 公平合理 所以決定不分在鄉與不在鄉地主 一律保留出租耕地三甲 徐實圃

112 數 以免引起本省地主階層抵制與阻礙的政治考量背後 同樣存在對於 個人 有 與 共有 地主的差別對待 在行政院草案規範裡 不論共有出租耕地的共有地主在鄉與否 及每戶所共 有的出租耕地面積大小多寡 共有出租耕地的共有地主都完全沒有保留耕地的機 會 如果就表 2 7 的統計資訊來看 以當時行政院草案揭示 面積大小的公平 原則 為基準的話 在三甲以下的共有出租耕地面積就有 甲應該免予徵收 在三甲以下的共有出租耕地地主戶數就有 戶應該免受徵收影響 但是如果當時行政院草案將 面積大小的公平原則 一併適用於共有出租耕 地地主 則作為草案主要徵收耕地來源的共有出租耕地徵收面積將大幅減少 連 帶的嚴重影響國府亟欲透過實施耕者有其田政策 藉由扶植自耕農所達成的政治 宣示意義與實質成果 表 2 7 臺灣省實施耕者有其田前 私有共有出租耕地的面積與戶數統計表 面積戶數 分組面積 分組面積比率 分組戶數 分組戶數比率 面積分組 0.5 甲以下 甲以上 總計 資料來源 臺灣省民政廳地政局 1955 臺灣地政統計 註一 該書之原表為實施耕者有其田前後共有出租耕地面積與地主戶數之比較 本表則是希望透 過實施耕者有其田前的耕地面積與地主戶數的對照 呈現私有共有出租耕地主要戶數級距多落在 三甲以下 三甲以下共有出租耕地的戶數即高達 如再納入共有出租耕地地主每戶至少 三人以上的狀況 共有出租耕地地主其實才應是行政院草案所指稱希望照顧到的 弱勢小地主 註二 臺灣地政統計 裡所載各類出租耕地的面積與戶數資訊 都與表 2 5 內政部所編製的統 計表資訊有所出入 由其是戶數差距極大 此點應做說明 因此當時行政院草案若堅持不將個人有出租耕地保留面積的公平原則同樣 適用於共有出租耕地 而仍執意要將共有出租耕地全面強制徵收 就必須另提出 一套強而有力的說法 即不以公平原則為基礎的論述 來支持其所提出的方案 行政院草案的說明裡 則延續之前農復會與地政局建議對於共有出租耕地全面強 制徵收時所持的看法 對共有出租耕地強制徵收的問題 提出了類似的解釋 臺灣省私人共有之耕地特多 此種個別共有之土地 其所有人持份極為 畸零 如某甲對於某宗土地之應有部分 為八百五十五萬六千二百分之一千 92

113 零五十六等等 此種地主或數百人或數十人或數人共有數筆土地 地主既不 識其耕地座落何地 亦不知其耕地種植何物 同時各共有人亦不重視此等土 地之收益 故本條例第二款規定 將其全部徵收不予保留 一則消滅此種複 雜錯綜之共有關係 一則使其佃農獲得土地 立法院內政委員會 針對從農復會 地政局的說法 到後來行政院草案的說明 都可清楚的從當 初農復會辦理地籍總歸戶工作所隱藏的問題 及最後地政局的全省地籍歸戶統計 資訊裡 對行政院在共有出租耕地強制徵收的官方說法上 找到有力反證 首先 在官員 學者對地政局草案的批評裡 當時任職於農復會的林詩旦 便針對農復會當初辦理地籍總歸戶上 並未區別分別共有與共同共有的缺失 而 指出在分別共有的情況下 多為數人共同持有 其實分別共有人與個別所有人 對於耕地所有權的權利並無差異 因此不將分別共有另作區分 也不允許分別共 有人有機會先進行耕地持份分割 而一律將其視同為共同共有出租耕地強制徵 收 將會形成對不同類型地主在保留耕地原則上的不公平 而造成分別共有出租 耕地地主 分別共有人 喪失保留出租耕地的權利 也使得僅持有小面積分別共 有出租耕地的地主 分別共有人 在出租耕地被一律強制徵收後 發生無法維 持生計的問題 其次 苗栗縣地政人員在辦理地籍總歸戶時 從苗栗進行地籍總歸戶工作的 經驗裡 曾同樣指出當時分別共有型態在臺灣省土地權屬關係上的普遍性164 因 此曾建議應該將分別共有與共同共有在地籍歸戶的統計上做區分 調查彙整出關 於臺灣共有土地權屬狀況更為詳盡的基本資訊 便於政府在處理共有土地制度問 題時 能夠採行更為切合臺灣實情的處理方式 王維伯 楊桓 本文前已說明當時湯惠蓀早因考量人力 物力問題 並認為嚴謹辦理分別共有耕 地的地籍歸戶工作無實質意義 詳請參見第二節之辦理地籍總歸戶工作確立的限 田政策方向及其限制 因此最後地政局彙整的全省地籍總歸戶資訊裡 雖對當 時臺灣分別共有耕地的實際情況未有完整的數據資料 但應仍保有一套農復會版 本對於分別共有耕地的查記系統165 因此若是以林詩旦先前對於地籍總歸戶工作的批評 及苗栗縣地政人員當時 指出臺灣省分別共有耕地的普遍狀況來看 當時臺灣省的共有出租耕地裡可能仍 包含了相當面積分別共有耕地 因此若當時國府在行政作為與財政負擔上允許的 164 苗栗縣辦理地籍總歸戶的地政人員當時便指出 在全縣二十二萬餘筆土地裡 分別共有土地 就高達十四萬筆 約占總筆數的三分之二 此外雖然分別共有土地所有權人確實有所謂數十人共 同持有的狀況 但是一般的分別共有土地 平均共同持有人則約為四人左右 王維伯 楊桓 地政局在 1955 年所彙編 臺灣地政統計 為 1950 年代初期推動農地改革的過程與結果 提 供了相當豐富的統計數據資料 但是很可惜裡頭並未包含對於實施耕者有其田前 臺灣省私有共 有出租耕地地主每戶共有人數的分組統計資料 93

114 話 即使真的亟欲消滅共有出租耕地所有權複雜的普遍情況 其實也可另外採取 對分別共有耕地採取持份分割的方式166 就共有耕地的實際情況另作考量 最後 斷然選擇不作區分 採取全面強制徵收 並非是唯一的解決手段 因此若共有出租耕地的共有人持份狀況 不必然像行政院所宣稱的那樣複雜 畸零 而對以 少數共有人為主體 的分別共有出租耕地所有權關係 也並非必 然以 全面強制徵收 為 唯一的消滅手段 那我們接著該問的是 為何當時 國府會執意選擇以全面強制徵收的方式 將共有出租耕地所有權狀態消滅呢 根據前述的分析 筆者認為對這個問題較為合理的解釋 應是共有土地關係 不管共有人數多寡 從國家統治的角度來看 的確會造成耕地利用與稅賦徵收上 的困難 而雖然對可能以少數共有人為主體的分別共有出租耕地 其實可採取將 耕地持份與面積切割的方式進行 但是此舉將耗費龐大的行政人力與財政資源 這對在當時財政能力相對困窘 且亟欲從速推動耕者有其田政策的國府來說 顯 然非是最優先或最佳的策略手段167 同時在私有個人出租耕地保留條件上 國府 選擇對 個人有地主階層 一再退讓放寬保留面積與免徵條件的前提下 若是再 對分別共有的出租耕地 筆者認為應該是真正相對弱勢與廣大的共有小地主階 層 先予以切割劃分 而對分別共有出租耕地不予徵收的話 則實施耕者有其 田政策能夠徵收放領的耕地總面積將可能會急遽減少168 此外對當時的國府來說 相較於徵收個人有出租耕地可能遇到的政治阻礙 全省各級議會系統的本省地主階層與作為本省地主階層代表的政務委員蔡培 火 共有出租耕地可能因為每筆耕地的共有所有權人相對較多 因此較不易如 同個人有出租耕地在徵收過程裡 個人有地主階層所可能產生極為明確且強烈的 166 後來在立法院審議期間 便有共有弱勢小地主在陳情書裡提到 國府應准許地政單位協助共 有弱勢小地主辦理持份分割工作 以便協助共有弱勢小地主可比照個人有弱勢小地主辦理耕地保 留 若是共有弱勢小地主無法適度保留耕地 將迫使真正占多數的 弱勢小地主們 生計陷入困 境 當時臺中市民柯蔡喜便在陳情書裡提到 據說地政科為了辦理共有耕地之登記 比單有 之耕地麻煩 故把共有之耕地要徵收 但是為了這一點點的麻煩 不顧小地主的利益 實在太不 講人情了 用共有之耕地准許小地主的保留地以後 才定時間二月或四月 叫小地主去弄為單有 之耕地 那時候人人也喜歡 地政科也可消滅麻煩 一舉兩得 何必一時把小地主共有之耕地 徵收 迫使小地主陷入苦境 到處小地主叫苦連天 立法院秘書處 1952h 人民請願案 <土地改革資料彙編 二 實施耕者有其田條例草案擬訂之說明> 陳誠副總統文物 國 史館藏 典藏號 入藏登錄號 A 168 <土地改革資料彙編 八 土地改革資料彙編 黨部方面意見或建議 設計考核委員會舉行 實施耕者有其田條例草案座談會紀要> 陳誠副總統文物 國史館藏 典藏號 入藏登錄號 A 當時國府高層不願意再對共有弱勢小地主 放寬 允許其同樣可以保留部分出租耕地 背後部分原因確實是來自於避免再降低耕者有其田政 策的總徵收耕地面積 從而影響政策成果 這點可以從當時支持農地改革立場的技術官僚與黨政 人士 在國民黨設計考核委員會座談會上的重要結論得到印證 關於地主保留土地之範圍與面 積者 最初農復會所提意見 係共有出租耕地及不在鄉地主所有出租耕地一律徵收 在鄉地主 准許保留水田一甲 旱田四甲 省府草案將在鄉地主保留面積增加為中等水田二甲 旱田四甲 行政院草案又將地主保留面積擴大中等水田三甲 旱田六甲 且地主不分在鄉或不在鄉一律准 許保留出租耕地 故本案對於地主保留之範圍與面積已相當擴大 共有耕地之共有人多 不依 靠土地維生 不宜再予保留 關於保留土地之範圍與面積 多認為越縮小越佳 如能採用省政 府原案所定之標準為佳 94

115 抵抗意識與行為 因此徵收共有出租耕地在當下所需付出的行政負擔與政治成本 較低169 亦即共有出租耕地小地主相對而言沒有明確且強有力的利益代言人 筆者認為這應是國府之所以採取一面放寬個人有出租耕地保留地標準 同時卻一 直堅持 全面強制徵收共有出租耕地 的根本原因 因此選擇將共有出租耕地不作區分 採取一律全面強制徵收的方式 便成為 當時國府同時處理 共有出租耕地複雜的所有權問題 並且向個人有地主階層 妥協放寬保留耕地面積條件的運用籌碼 以便將全面強制徵收的 共有出租耕地 做為放領給佃農耕地的主要來源 在最低限度上達成 耕者有其田政策 的政治 目的 從上述對行政院草案的分析 可清楚看到行政院草案是建立在對於個人出租 耕地地主170的大幅退讓171 及同時採取維持對共有出租耕地地主的全面強制徵收 的 維持穩定方案 然而行政院草案所修正的耕地徵收與免徵原則 雖在院長 陳誠的親自裁決下 順利通過行政院會的討論議決 但接下來在立法院審議的過 程裡 行政院草案裡 有關對於個人有地主保留地的大幅退讓 卻仍執意全面強 制徵收共有出租耕地 及並未對佃農承領耕地面積做出限制所引起的諸多爭議 將再次引起行政與立法兩院 地主與佃農之間激烈的爭辯 四 全國性立法 臺灣先實施 的政治考量 行政院於 11 月 12 日在行政院會裡通過 實施耕者有其田條例草案 後 於 169 不同於國府當時在立法階段的政治判斷 後來在 1953 年 8 月立法院內政考察團報告裡就指出 以共有出租耕地為核心的實施耕者有其田政策 長期來看在政治穩定上並非是有利的作法 立法 院內政考察團報告提道 依共有耕地現有資料統計 其持分面積以在一甲以下者為最多 此乃 本省人多地少之自然分配現象 是項共有耕地因為辦理地籍總歸戶缺乏基本步驟 實為此次實 施徵放之先天缺陷 又因急於消滅此項共有制度 一切不顧考慮 遽爾處理 問題叢生 各地 對此無不激烈反對 紛紛請願 曾親聞有到地政事務所 到縣政府跪哭哀求保留者 又曾親見 多有公開表示不平者 查共有地與公私共有地之私人部份 其戶數約八萬戶 此係共有人代表 戶 每代表戶所包括之共有人數至少以五人計 即為四十萬人 每人及其配偶子女 亦至少以 五人計 即達兩百萬人 占本省農業人口之半 如有半數農業人口 對政府心懷憤怨 則本條 例施行成果 殊欠圓滿 立法院內政委員會 當時在相關學者研究 以及許多共有弱勢小地主與議會代表的陳情書裡指出 立法院秘書處 1953h 人民請願案 不在鄉個人有地主裡 其實 較多為大 中地主 因其可以單獨購買一筆土地 而共有土地之形成 往往是因為弱勢小地主無 法單獨購買土地 需與人共購土地 又或者是因為前人持有耕地過少 繼承時難以單獨分割而形 成 若是將此點考量納入 則行政院草案無異於實質上在耕地徵收部分 對多數的大 中地主妥 協退讓 而以真正占絕大多數戶數的共有出租耕地弱勢小地主 為主要出租耕地強制徵收的對象 171 行政院草案對個人有出租耕地地主保留地標準的大幅退讓 也可從後來立法院審議階段 臨 時省議會與新竹縣議會呈交希望放寬共有出租耕地有條件保留的陳情書裡 都一致先稱讚行政院 草案對於本省地主階層的利益保障 找到他們作為地主階層利益代表的發言佐證 例如當時的新 竹縣議會的陳情書 便稱 報載耕者有其田法案現正在立法院審議中 行見本省實施限田政策 之期已在不遠 頃聞行政院對於地主保留土地範圍及面積修正案 已充分顧及地主之利益 即 不在鄉之地主亦可保留土地 修正案並將保留面積擴大到中等水田三甲或中等旱田六甲 亦見 政府維護地主利益之至 立法院秘書處 1953h 人民請願案

116 11 月 28 日發函給立法院172 咨請立法院從速展開立法工作 立法院在接到行政 院咨請立法的函件後 隨即在第十七次會議將本案列入議程 並擇期邀請行政院 首長到立法院進行專案報告與質詢 徐實圃 立法院在 12 月 9 日 ~11 日之間 便邀請院長陳誠率同各部會首長與政務委員到立法院進行專案報告 與質詢 在陳誠與內政部長黃季陸分別說明對本案的政策目標與立法原則後 立委們 紛紛提出質詢 在多數委員表態支持國府推動耕者有其田政策的情況下 質詢的 爭論焦點主要在於實施原則與技術問題173 但仍有部分委員發言強烈反對推動本 案 相對於臨時省議會與縣市議會採取策略性抵抗的發言與態度 對行政院草案 表示反對意見的委員態度與論述更為強烈 他們認為若是從 反共抗俄 與 反 攻大陸 的總體戰略考量下 現階段推行耕者有其田政策都恰好會得到相反的效 果 而這樣的論述其實恰好與本省地主階層的說法意外的吻合 如陳紫楓與夏濤聲等委員便認為 這將會步上共匪後塵的 土地改革 對 外是一種 失敗主義 的展現 對內則是造成農民與地主彼此的鬥爭 並且危及 國府在反共抗俄時期的資源動員與社會穩定 陳紫楓 就反共立場言 這個條例實不利於反共抗俄 因為共匪的 土 地改革 農地農有 分田制度 隨時欺騙 隨地改變 而我們又來涉他後塵 所謂 土地改革 無怪乎共匪說他是三民主義實行者 徒長共匪 土地改革 的氣焰 動搖我們 平均地權 的信念 而且所徵收之土地 多數是中產階 級知識份子 在地方有領導力量的人士 在這個反攻大陸建設臺灣期間 全 靠這些人士宣揚協助 才可軍民合作無間 人力物力作一致的支援 今竟以 此條例打倒了他們 這真是共匪所要做的工作 求之而不得者 吾不知當局 用意何在 百思不解 立法院秘書處 1953h 無編號頁碼 陳誠在說明本案時 則是特別強調國府的實施耕者有其田政策與共匪 土地 改革 的強烈對比 指出本案在反共抗俄階段所具有的政治號召意義 而委員黃 煥如卻認為實施耕者有其田政策代表放棄國府過去扶植小資產階級的路線 而改 以扶植少數佃農 非但不足以形成對內 對外的政治號召 反而是項嚴重失策 大陸上中 小地主及自耕農占全國人口百分之七十以上 現在什九被共 匪清算鬥爭 離開耕作崗位 目前大陸上分得土地的現耕農 一部分係過去 的佃農 據調查過去佃農 占農村人口百分之二十左右 另一部分即係新的 172 行政院當時發函所附給立法院的 實施耕者有其田條例草案關係文書 內容包括了咨請立法 說明函 實施耕者有其田條例草案說明 及省府草案 議會建議案與行政院草案 和三個方案的 對照表與全案審查說明 立法院內政委員會 質詢過程裡除了引起較多爭議的共有出租耕地全面強制徵收 地主保留地標準 及徵收地價 與農民負擔等問題外 還包括下列問題 一 雇工耕作是否是為地主 二 佃農承領耕地面積是 否有所限制 三 佃農承領耕地管制問題 四 雇農是否納入扶植對象 五 公營事業如何估價 六 都市土地問題如何解決 96

117 匪幹 此大批流離失業的中 小地主和過去的自耕農均是國家的忠貞幹部 我們政府向以扶植小資產階級相號召 今天突然丟掉在大陸占絕大多數的 中 小地主 原自耕農 而另扶植曾受共匪煽惑豢養的少數佃農 現耕農 我認為在政治上不是一個號召 而是一個失策 黃部長雖承認本條例不能 適用於大陸 並謂大陸土地問題應從長詳加研討 但同時仍強調此一政治號 召 意謂本條例雖不實行於大陸 仍應對大陸作一個號召 好像本條例一經 通過 即可使大陸上的現耕農望風歸心起來反共 我們可以兵不血刃收復大 陸 但根據本人以上所舉的事實 將適得其反 只有使大陸上的現耕農更相 信共匪的分田政策 而加倍努力 同時我們所失掉的大陸人心 將不堪想像 立法院秘書處 1953h 無編號頁碼 反對本案少數委員的激烈發言 在專案質詢過程 並未獲得行政院方面的正 面回應 在接下來進入聯席會審查與質詢後 原先在專案質詢對於本案採取反對 立場的少數委員 也不再採取激烈反抗的態度 而是轉向以對於實施本案的立法 原則與技術問題的質詢 希望能夠延緩本案的實施時程 或是降低本案實施後的 負面影響 此外 在當時以中國大陸各省籍委員為構成主體的立法院裡 對於 實施耕 者有其田條例草案 的 全國性立法 和 施行區域範圍 問題 也成為質詢時 的關注焦點 有多位委員在質詢過程裡 希望政府部門先對此 矛盾問題 做出 解釋說明 使立法院委員能先釐清此問題後 再進行本案審查 當時委員鄧青陽便提出一修正案 希望本案先做 全國性的立法 但施行 區域僅限制於臺灣省 按本案所說明之原則 是就該條例草案而言 其開端即視作 全國性立 法 惟其內容 則只針對臺灣實況 顯是一個地區之單行法 以一個地區單 行法規之原則 何能概及全國實況 既不能以對臺灣施行之辦法 適用於大 陸各地區 又不能以將來對於收復地區之辦法 遷就本條例之原則 故於此 矛盾情形下審議本條例草案 實無以自圓其說 愚意認為對於原則當先修正 擬於 作全國性之立法 句下 刪一 但 字 增加 除大陸收復地區另定 辦法外 先在臺灣省施行其條例 二十二字 應可消除此矛盾之障礙 即符 合 作全國性之立法 一句之原旨 方可著手審查本條例草案 立法院秘書 處 1953h 無編號頁碼 在專案報告與質詢的過程裡 雖實施的原則與技術問題是多數委員質詢的重 點 但因為此次質詢未直接進入對於條文內容的討論 而比較類似於廣泛徵詢立 委意見 因此在本次專案質詢裡 處理反對意見與施行區域的問題反而成為陳誠 答詢時的重點 對此 陳誠在總答覆時 便清楚表示本案做為重要的國家政策 理應由中央 97

118 政 府 作 全 國 性 政 策 的 立 法, 但 在 施 行 區 域 部 分, 目 前 先 以 臺 灣 為 主, 國 府 光 復 大 陸 後 的 各 省 土 地 問 題 仍 應 設 法 處 理, 雖 囿 於 各 省 情 況 不 盡 相 同, 但 是 與 在 臺 灣 省 推 動 農 地 改 革 的 方 向 與 原 則 是 一 致 的, 不 過 辦 法 可 在 光 復 大 陸 後, 再 由 各 地 另 行 擬 定, 不 會 以 臺 灣 省 的 辦 法 強 制 施 行 在 中 國 大 陸 各 省, 以 解 除 當 時 部 分 作 為 大 陸 地 主 階 層 立 法 委 員 代 表 的 疑 慮 ( 徐 實 圃,1964:161) 而 近 期 陳 兆 勇 對 國 府 當 時 為 何 會 將 實 施 耕 者 有 其 田 案 採 取 全 國 立 法, 臺 灣 施 行 的 解 釋 時, 他 則 認 為 這 是 因 國 府 希 望 避 免 由 本 省 地 主 階 層 所 主 導 的 臨 時 省 議 會 對 本 案 的 阻 撓, 而 他 也 提 到 雖 然 本 省 地 主 階 層 可 能 也 可 透 過 游 說 部 份 大 陸 籍 立 委 影 響 本 案, 但 當 時 因 國 府 對 立 法 院 有 很 強 的 控 制 力, 所 以 透 過 中 央 政 府 作 全 國 性 立 法 的 方 式, 將 可 有 效 降 低 本 省 地 主 階 層 對 本 案 的 影 響, 但 是 對 以 中 國 大 陸 各 省 籍 為 主 的 立 委, 仍 需 要 透 過 將 本 案 主 要 施 行 的 對 象 限 定 於 臺 灣, 來 消 除 部 分 大 陸 籍 立 委 對 於 本 案 未 來 可 能 侵 害 大 陸 地 主 利 益 的 顧 慮, 以 便 立 法 院 能 夠 先 盡 快 順 利 通 過 本 案 ( 陳 兆 勇,2011: ) 筆 者 認 為 陳 兆 勇 此 項 論 點 的 嚴 重 錯 誤, 一 方 面 來 自 於 他 誤 解 了 臨 時 省 議 會 在 實 施 耕 者 有 其 田 條 例 草 案 並 不 扮 演 規 範 上 的 程 序 性 角 色, 另 一 方 面 則 在 於 他 漠 視 了 臨 時 省 議 院 透 過 動 員 全 省 地 主 階 層 採 取 策 略 性 抵 抗 的 實 質 性 影 響 由 本 省 地 主 階 層 所 主 導 臨 時 省 議 會 對 於 實 施 耕 者 有 其 田 政 策 的 影 響, 應 該 分 為 立 法 程 序 角 色 與 實 質 內 容 影 響 等 兩 個 層 次 來 探 討, 首 先 在 立 法 程 序 的 層 面, 省 府 在 草 擬 本 案 送 臨 時 省 議 會 時, 便 曾 清 楚 表 示 本 案 依 立 法 權 屬, 應 由 立 法 院 立 法, 但 是 因 首 先 於 臺 灣 實 施, 希 望 徵 求 臨 時 省 議 會 之 意 見, 省 主 席 吳 國 楨 與 地 政 局 長 沈 時 可 曾 於 臨 時 省 議 會 質 詢 時 清 楚 表 示 省 府 對 此 問 題 的 立 場, 也 就 是 說 臨 時 省 議 會 對 於 此 案 僅 具 有 建 議 權, 僅 管 當 時 臨 時 省 議 會 曾 企 圖 透 過 動 員 徵 求 全 省 各 縣 市 議 會 意 見, 及 另 外 由 臨 時 省 議 會 指 定 委 員 針 對 本 案 成 立 專 案 審 查 小 組 的 方 式, 延 緩 臨 時 省 議 會 提 出 對 於 本 案 意 見 討 論 的 時 程, 但 是 在 總 裁 蔣 中 正 於 中 改 會 親 自 指 示 後, 省 府 當 時 根 本 並 未 等 到 臨 時 省 議 會 提 出 修 正 意 見, 便 早 已 先 將 省 府 草 案 呈 報 到 院, 隨 後 再 經 過 行 政 院 會 討 論 後, 便 逕 自 送 到 立 法 院 進 行 審 查 立 法 因 此 在 立 法 程 序 的 層 面 上, 國 府 一 開 始 就 將 本 案 以 中 央 政 府 作 全 國 性 立 法 的 定 位, 清 楚 排 除 了 臨 時 省 議 會 可 能 在 所 謂 立 法 程 序 上 的 阻 撓, 臨 時 省 議 會 雖 仍 透 過 各 種 方 式 延 緩 本 案 的 討 論 程 序, 但 是 國 府 在 本 案 的 立 法 程 序 上 顯 然 並 未 真 正 受 到 阻 礙, 仍 然 按 部 就 班 的 在 高 層 授 意 下 持 續 推 進 相 關 工 作 其 次 則 是 在 條 文 實 質 內 容 影 響 層 面, 筆 者 同 意 當 時 國 府 對 於 以 大 陸 籍 委 員 為 絕 對 多 數 的 立 法 院, 相 對 於 以 本 省 地 主 階 層 為 主 的 臨 時 省 議 會 與 縣 市 議 會 來 說, 確 實 具 有 相 對 高 的 控 制 力 174, 因 此 雖 然 立 法 院 在 審 查 本 案 階 段 也 曾 與 行 政 院 對 法 174 筆 者 在 國 府 對 立 法 院 的 控 制 力 的 問 題 上, 仍 與 陳 兆 勇 的 看 法 有 強 弱 程 度 上 的 分 別 陳 兆 98

119 案條文的數項原則產生嚴重爭論 當時甚至可能導致行政院撤案或延宕立法程 序 但是後來在總裁蔣中正直接介入裁決後 立法院還是選擇兩度延長會期 最 後並主要以行政院草案精神與蔣中正裁示原則完成最終的立法工作 然而國府對立法院具有相對高的控制力175 並不代表本省地主階層無法影響 本案的實質內容 如同在前述分析臨時省議會討論與行政院會審查階段時所提到 的 本省地主階層透過全島性的政治串聯進而影響本案的方式 目的並非僅在於 立法程序 上的阻撓 主要是希望透過臨時省議會匯總全省縣市議會意見所提 出議會建議案 對於行政院高層與院會內部討論時所產生的龐大政治壓力 因此本省地主階層對條文實質內容的影響 不是產生在行政院草案送入立法 院審議之後 反而是展現在行政院會最後提出行政院草案時 行政院方面當時在 個人有出租耕地保留與免徵條件上對於本省地主階層的大幅退讓妥協 所以並非 如同陳兆勇所言 國府以所謂 由中央政府作全國性立法 的方式 就能有效降 低由本省地主階層所主導臨時省議會與縣市議會對於法案內容的實質影響176 從而筆者認為國府在一開始便選擇將 實施耕者有其田條例草案 採取 全 國性立法 臺灣先施行 的真正原因 不僅在於希望在立法程序和實質內容上 盡可能降低臨時省議會的介入空間 更為關鍵的原因是希望將實施耕者有其田案 做為國家發展路線層次的重大政策宣示 以此與中國共產黨政府同一時間所推動 的 土地改革 進行所謂領導中國現代化的路線競爭177 瞿宛文 2013 勇認為國民黨中央 國府 對立法院有 很強控制力 陳兆勇用語 因此國府希望透過將本案 以中央政府立法的方式進行 降低本省地主階層可能透過游說的方式 影響所謂立法院裡的部分 立委 民社黨 青年黨與少數國民黨立委 進而影響法案的立法程序與實質內容 與陳兆勇看 法相反的是 筆者認為國府對立法院的控制力 應該是相對於臨時省議會的控制力來看的 也就 是說國府的確可能在避免臨時省議會影響立法程序與實質內容的考量下 將本案交由主要同時以 大陸各省籍代表 與本省地主階層利益連結相對薄弱 與國民黨籍大陸代表 國府控制力相對高 為主的立法院進行立法 但是分別從立法院審議本案階段的過程與結果來看 過程裡行政院與立 法院曾經對於數項主要原則產生嚴重爭論 甚至曾經可能發生由行政院撤回本案 或是立法院內 部在諸多原則未取得共識下 延宕本案立法的結果 最後則是需要蔣中正再度親自出面解決爭 議 裁決主要原則的狀況下 立法院才被迫在有限的時間內 主要以行政院草案 輔以蔣親自裁 示的折衷原則 修正本案部分條文內容後通過 因此從對立法院階段的具體審查過程來看 國府 對於立法院的較高控制力是相對性 而非絕對的 並非如陳兆勇所稱具有 很強控制力 175 歷史學者王良卿也曾以蔣介石與 1958 年出版法修正案的立法風波一案進行研究 呂芳上編 指出當時國府與國民黨高層對立法院的控制力 並不如過去主流論述假定黨國 體制對立法機構有所謂 如臂使指 般的高度控制力 他指出這個過去被視作為整體的黨國體制 其實不是 鐵板一塊 而當時立法院的委員們不論因為派系因素或是公共政策意見上的不同 往往在當時產生了對黨國體制與國府高層的箝制與制衡效果 但過去主流論述卻因將其一併視作 為黨國體制的一部分 而看不到這些人或組織在當時政治決策過程的不同角色與努力 這個看法 與筆者針對 1950 年代初期農地與市地改革的政治決策過程研究相符 176 同樣的例子 也可以在本論文第肆章有關都市平均地權條例的立法過程裡得到印證 177 <湖北省政府委員會議主席指示摘鈔等 行政院院會院長指示摘鈔 土地改革部份共十條> 陳誠副總統文物 國史館藏 典藏號 入藏登錄號 A 陳誠後來便曾在實施耕者有其田政策正式推行之際 在行政院會親自指示 宣傳方面 應將我 們實行土地改革的目的 方法 結果 與共匪 土改 的目的 方法 結果 製成對照表 發 給所有的農家張貼 不但任何反宣傳可不攻自破 而且使農民知道這個政策實行以後 他們的 99

120 而國府當時一再強調本案 先限於臺灣實施 雖降低了部份大陸籍立委的 疑慮 但卻未能就此解決立法院與行政院在其它立法原則上的爭論衝突178 此外 必須指出正是因為國府一再強調本案必然 先限於臺灣實施的現實狀況 反而 給予本省地主階層得以一再藉由宣稱 代表全臺灣省民意反對 抵抗論述的正當 性 並帶給國府當局高強度的政治與社會壓力 迫使國府提前在行政院會審議階 段 便已就本案條文的實質內容 選擇向本省地主階層作出大幅的讓步 圖 2 12 左 地政局編印英文版的國際宣傳刊物 Land reform in Taiwan 該書的最後一頁便 是自由中國與共產中國土改的對照表 實際上在當時國府對內對外關於農地改革的官方刊物裡 最後通常都會有此類與共產黨土改的圖表或文字比較 圖 2 13 右 當時土地改革月刊上連續刊載的 自由中國土改 與 共匪暴力土改 的對照 漫畫 資料來源 土地改革月刊 生活將會得到保障 內政部長黃季陸在立法院專案報告時也明確指出 耕者有其田案的反共抗 俄的政治重要性 現在再以臺灣的三七五減租為例 在這個工作推行之始 臺灣仍潛伏著不 少共匪匪諜 當時照理講他們應當肆意破壞這個工作 以妨礙這個工作的推行 但是據以後自新 的共黨份子供述 他們當時不僅沒有破壞 而且還奉到匪黨組織的指示 盡力推波助瀾 我便 問他為何如此 他說共產黨根本就不相信國民政府能做這樣進步的改革 後來三七五減租推行 成功了 共黨的自新份子說 他們在臺灣省農村中工作失敗了 要想展開農運工作已經毫無辦法 由此可見解決農村土地問題是穩定政權的重大措施 是對付共匪有力利器 三七五減租僅是 土地改革的一個微不足道的項目 而實施耕者有其田才是農村土地改革的重要工作 為了安定 社會 穩定政權 加強反共力量 這個重要的工作實在應當貫徹實施 立法院秘書處 1952b 由此也可推論 本案實施區域 未來是否適用於大陸各省 及是否影響大陸地主階層利益一 事 應並非後來造成行政與立法兩院衝突的主要原因 100

121 五 再議 共有出租耕地 全面強制徵收問題 在 12 月 11 日 院長陳誠在立法院針對 實施耕者有其田條例草案 的專案 報告與質詢結束後 立法院會在該日便決議 將本案交付內政 財政 經濟及民 刑商法等四個委員會進行聯席審查 從 1952 年 12 月 18 日~1953 年 1 月 8 日 聯 席審查委員會總共集會 12 次 除針對本案各項條文內容進行審查 也涉及對於 行政院與立法院在立場上的爭辯 中國農村復興聯合委員會 在 1952 年 11 月底 從行政院將條例草案送請立法院進行審查後 在專案質 詢與聯席委員會審查期間 立法院即陸續接獲全省各地的地主 佃農 縣市議會 租佃委員會 人民團體等 各式各樣的請願或陳情書 各界從自身立場出發的陳 情書內容 凸顯了行政院草案裡存在的各項問題與爭議 也呈現了在立法院審議 期間 各方勢力企圖再次介入立法院審議 希望影響條例草案內容的修正方向 從對立法院接獲的陳情書分析 可清楚看到當時個人有地主 共有地主與佃農利 益代表的角力過程 表 2 8 立法院審議 實施耕者有其田條例草案 期間接獲陳情書統計表 類別 件數 地主 佃農 49 租佃委員會 9 25 人民團體 8 議會 總計 6 97 資料來源 立法院秘書處 1953h 立法院會議議事日程 議事錄 實施耕者有其田條例人民陳 情書與立委書面意見彙編 註一 該本議事錄主要收錄立法院審議 實施耕者有其田條例草案 期間 各界送交 轉交 立 法院之陳情案 及彙編當時行政院與立委與本案相關的公文書 書面質詢稿與建議方案等資料 就資料載錄共有 68 件陳情案 一件未編號 但送院的每件陳情案裡 不一定僅包含一個人或個 別單位之陳情書 間或有三~五份陳情書併案呈送 筆者在統計過程裡就陳情人之身分再做判定 最後統計之總數為 97 件 部分資料曾指出立法院審議期間 曾收到 110 件陳情案 吳望伋 1953c 此與立法院秘書處後來收錄的陳情案件數有所出入 註二 在所謂地主送交的 49 件陳情書裡 特別針對共有出租耕地問題陳情者便高達了 34 件 若 再包含議會呈送相關建議案 4 件 由此可見條例草案裡共有出租耕地強制徵收一項 在審議過程 裡來自於共有地主與部分縣市議會反抗之壓力 而在耕地租佃委員會送交陳情書部分 可看到當 時幾乎全省各縣市之縣市級租佃委員會都送交陳情書 除針對條例條文裡發表個別意見外 均一 致從保障佃農利益的角度 支持立法院盡快通過條例之立法 在聯席審查委員會質詢期間 共有出租耕地是否全面強制徵收的問題 成為 立委質詢 及地主與佃農角力的主要戰場 在偏向從 地主利益 角度出發的 件陳情書裡 包含地主與議會 就有高達 38 件陳情書內容主要針對共有出 租耕地徵收問題而來 其中臨時省議會所提出關於本項規範的條文修正意見特別 值得注意 臨時省議會在函中首先表示正在審議中的行政院草案 遠較省府草案 來得 進步合理 該會對此修正方向深表贊同 但在共有出租耕地全面強制徵 179 因行政院草案階段已對個人有地主保留地標準與面積大幅放寬的退讓 因此後來在立法院審 議階段所接獲地主與縣市議會代表的陳情書裡 鮮少有再提及對個人有地主保留地面積的問題 絕大多數偏向地主立場的陳情書內容 除了主要集中在共有出租耕地有條件保留的修正意見外 另外則是指向了包括徵收地價的計算標準 地主保留地收回自耕的條件與擴大免徵耕地範圍 尤 其是都市計劃範圍的出租耕地 101

122 收一項 臨時省議會再次經過座談討論 認為考量到保障 人民權益 謹再次 提出修正條文內容與理由 案由 臺灣省臨時省議會代電 為行政院修正實施耕者有其田條例第八 條及第十六條 有關徵收共有耕地及政府徵收保留耕地等則不無疑慮 謹具 擬議修改條文及理由 請參酌修正案 立法院秘書處 1953h 人民請願案 行政院 第八條 左列出租耕地一律由政府徵收 轉放現耕農承領 一 從略 修正案 二 共有之耕地 三 以下均從略 本會擬 第八條 左列出租耕地一律由政府徵收 轉放現耕農承領 一 從略 議修正 二 共有之耕地 三 以下均從略 條文 前項第二款之耕地 因繼承而取得共有者 其三等親之共有人 得享互贈與 一人 依本條例第九條保留之標準保留之 理由 一 共有之耕地為設定所有權之一 其因繼承而取得共有之耕地 間有在地 籍登記上 僅有共有之名義 而實際上或已經分割 或已為併一人單獨管理 者 與一般地主並無不同 似不宜一律予以徵收 二 依民法第八二三條之規定 共有人得隨時分割共有物 故在本條例實施 時 應准共有人分割其因繼承共有之耕地 三 依本省繼承習慣 各繼承人所得遺產均為共有 而獨子之繼承則得以依 法得保留 但多子繼承遺產因共有而不得保留 似欠公允 在共有出租耕地徵收的問題 臨時省議會從共有出租耕地的形成原因與實際 情況 並同時從民法的角度 提出對共有出租耕地地主應可有條件保留出租耕地 的修正條文 除臨時省議會再次提出修正意見外 新竹縣議會也從對待不同類型 地主的保留耕地之 公平原則 出發 認為行政院既已充分顧及 個人有 地主 利益 並主動擴大其保留耕地的面積與標準 為何獨對共有弱勢小地主卻仍採行 全面強制徵收的方案 因此新竹縣議會認為中央政府應對較個人有小地主在經濟 情況上更為弱勢的共有弱勢小地主 應准予有條件保留共有出租耕地 案由 新竹縣議會建議修正實施耕者有其田條例草案 案 理由 報載耕者有其田法案現正在立法院審議中 行見本省實施限田政 策之期已在不遠 頃聞行政院對於地主保留土地範圍及面積修正案 已充分 顧及地主之利益 即不在鄉之地主亦可保留土地 修正案並將保留面積擴大 到中等水田三甲或中等旱田六甲 亦見政府維護地主利益之至 惟聞修正案 對於共有土地及多數人共同持有之耕地 因共有持份額瑣碎認為無法保留 應由政府一律徵收 轉放現耕農民承領 查共有土地多為親屬相續 且多 因小地主子女多土地少 無法整塊分割 迫得使之共業 自非大地主可比 一旦徵收轉放現耕農承領 則該土地共有權人之生活勢將蒙受重大影響 政 府對於地主保留土地之範圍及面積既予放寬 何獨對小地主之共有土地持之 102

123 特嚴 似欠公允 辦法 一 共有土地如五等親內共有出租者 應予保 留 立法院秘書處 1953h 人民請願案 除了臨時省議會與新竹縣議會針對共有出租耕地徵收問題 所分別提交的陳 情書外 全省各地共有出租耕地的弱勢小地主 更是紛就個別家戶經濟情況 不 同類型地主保留耕地的公平原則180角度提交大量陳情書 甚且有共有弱勢小地主 直接在陳情書裡 言詞激烈的抨擊行政院草案裡差別對待個人有與共有小地主的 不公平原則 希望立法院在審議時能夠挽救全國共有弱勢小地主的身家財產 與性命 新竹市民簡自成便在陳情書裡 說道 貴院諸委員先生台鑒 全國興亡最大之問題 是土地改革之問題 大地 主亦不好 小地主要保留 中堅人才鄉村即可居住 若是無中堅人才者 國 家決定要亡 共有地之地主 行政院是認他不是中華民國之國民嗎 是朱毛 匪區之民嗎 若是中華民國之民者 為何不能保留 共有之地主是行政院要 他死 不要他生嗎 若是一同是國民者 今在拜託貴院諸先生對此點要萬分 研究 即可 不可流傳萬世之呆名 之不平 之不道德 之不公道 希望諸 公為國 為民 為不平 為道德 為公正而行 希望諸公向政府建議 不可 不公平 不可不道德 不可不公道 一齊一視同人即可 小地主共有人拜託 希望 全國小地主共有人生命交待貴院 希望貴院為小地主共有人打算是望 立法院秘書處 1953h 人民請願案 針對地主與議會呈交相當數量陳情書 希望行政院與立法院能夠有條件地讓 共有出租耕地地主同樣得以保留耕地的修正意見 以佃農勢力為主導的全省各級 租佃委員會181 也另從共有出租耕地產權現況所產生的問題182 及保障耕者有其 180 臺中市民柯蔡喜便在陳情書裡 說道 諸位立委先生 我看了報上關於耕者有其田條例草 案 我們小地主有一點苦情 希望各位先生多多同情 謹幫忙 照草案有比以前草案地主保留地 有較多 但是這對於大地主是有利 而對於小地主是很吃虧的 這是怎麼講呢 因為小地主所 有土地大都屬於共有之耕地 因小地主沒有像大地主那麼有錢 若要買土地不能一個人獨買單有 之耕地 而只好跟人家合起來買 那這樣也變成共有之耕地 有的量裡或父親死亡繼承 例如有 四子名 子得四分之一 這樣這個土地也變為共有之耕地 所以小地主繼承祖宗的遺田或自己的 能力買來的地 也都是共有之耕地 而這個共有之耕田在草案內是要徵收的 這樣小地主連一毛 土地亦沒有辦法保留 但是小地主的田和大地主一樣用錢買來的 或祖先遺下的 大地主能得 保留 小地主不能保留實在太不公平了 大家都知道現在臺灣人口滿滿 要來求職業或轉業是很 困難 政府把土地徵收後 小地主又不能得到現金 只好坐著等著死的來臨 難道政府白白地看 著我們死嗎 望各先生可憐一大群小地主的生命 同情小地主 准許小地主可以共有之耕地來 保留 立法院秘書處 1953h 人民請願案 從當時立法院所收到的陳情書來看 佃農以個人身分呈交陳情書的比例極低 但是當時以佃 農與半自耕農代表為主導的各級租佃委員會 幾乎全省各個縣市級的租佃委員會都一致對本案表 達強烈支持 希望立法院加速本案審查立法工作 在佃農與各縣市租佃委員會的陳情書裡 除表 達希望政府部門不可在共有出租耕地問題上再向 共有地主 退讓外的看法 也分別提到了希望 政府重新思考減少個人有地主保留地的面積 並限縮出租耕地免徵條件的範圍 同時針對發生大 量地主買賣贈與出租耕地的情況加強查緝 並強化條文的罰則規定 以便保障本案的實施成果與 農民權益 立法院秘書處 1953h 103

124 田成果與農民承領耕地權益的角度 要求政府部門不能再次在共有出租耕地問題 上對 共有地主 作出讓步 案由 桃園縣農民黃炳生等一萬零九百餘人 花蓮縣佃農楊新喜等三百 三十四人 桃園縣耕地租佃委員會 桃園縣民江仁柳等 先後對實施耕者有 其田條例草案提供意見 請予參考案 桃園縣政府耕地租佃委員會 七 共有出租耕地絕不應予以考慮保留 近聞有少數地主倡議共有出租耕地亦應規定限額之保留面積 查本省私有出 租耕地依行政院所擬條例草案 可徵收之面積估計已僅剩十七萬甲 而此中 共有出租耕地竟占十四萬甲之多 可見本省共有土地此一問題之嚴重 且此 共有土地所有權之零星數分一 二甲之耕地 其共有持份率竟小至幾百 幾 十 幾萬分之微 其共有人數則多達幾百幾十人之眾 可見此項共有土地對 每一共有人之生活影響 為多數農民著想 絕對不能將是項共有耕地 亦 列入准予保留定額面積之範圍 立法院秘書處 1953h 人民請願案 因此後來在聯席審查委員會的審查過程裡 共有出租耕地強制徵收 與 農 民負擔問題 便成為行政院部會代表與立委主要爭論的焦點 諸多委員都一致 表示共有出租耕地強制徵收一案 就 公平原則 與 共有地主生計問題 來看 政府應重新考量現實情況 允許共有弱勢小地主有條件保留耕地 對此內政部長 黃季陸則是再三表示 本省共有土地權屬關係之複雜情況影響土地利用 並造成 賦稅徵收負擔的問題嚴重性 本案之施行即為有效改革土地所有權制度的必要手 段 因此仍堅持對於共有出租耕地採取全面強制徵收的規定 徐實圃 在聯席審查委員會裡 行政院代表與部份立委對共有出租耕地徵收問題僵持 不下 最後在第六次會議上決定將各委員發言意見彙編轉交特別審查小組參考 然而在特別審查小組裡 共有出租耕地徵收與農民負擔的問題也持續產生激烈爭 論 吳望伋 1953c 最後立法院與行政院在本案重要條文立法原則爭論 的僵局 則是在總裁蔣中正的直接介入下才獲得解決 六 化解對立的僵局 總裁蔣中正介入解決兩院爭議 在同年 12 月中旬 在立法院會決議先將耕者有其田案 交付聯席審查委員 會討論的同時 因當時第一屆第十會期原先預定是在 1952 年 12 月 30 日結束 因此立法院要順利趕在該次會期結束前 完成 實施耕者有其田條例草案 的審 議與立法工作並不容易 但因總統蔣中正曾於 1952 年 7 月在國民黨中改會會議 182 例如當時北區的四個縣市 臺北縣市 基隆市和陽明山的各級租佃委員會 便對此問題聯合 呈送陳情書 該陳情書裡便提到 四 臺灣省共有土地極多 為吾國 宗祧 制度所招致的結 果 影響地籍整理成果至大 且我們農民耕作這部分土地 很多時常發生繳租困難 為了避免 管理權人之間的共有糾紛 並保持精確的地籍簿冊成果 絕對列入徵收的範圍之內 立法 院秘書處 1953h 人民請願案

125 上 親自指示耕者有其田政策應於 1953 年 1 月 1 日付諸實施 而本案在 8 月進 入行政院會審查開始 國府也已對外廣為宣傳實施耕者有其田工作將於 1953 年 1 月 1 日展開 因此對 實施耕者有其田條例草案 顯然無法在 1952 年底順利完 成立法一事 當時國民黨與行政院高層都承受相當的政治與社會壓力183 國民黨方面 曾由黨秘書長張其昀在 12 月 18 日召開黨政關係會議 認為本 案應盡速於立法院第十會期完成立法工作 並指示黨籍立委於立法技術與延長會 期等問題上給予協助 陳兆勇 ~222 陳誠並指示行政院秘書長黃少 谷再次去函給黨秘書長張其昀 表示行政院草案先前已提經國民黨中常會討論通 過 因此希望黨籍立法委員就本案重要原則不作變更 盡快完成立法程序184 此外陳誠也親自於 1952 年 12 月下旬主動去函立法院 要求立法院能盡量趕 於 12 月底前完成立法 並直接提出若是在原定會期內無法順利完成立法 希望 立法院能循法律規定 延長會期加開會議 務必在第十會期內完成 實施耕者有 其田條例 之立法工作 行政院函 請將實施耕者有其田條例及臺灣實物土地債券條例兩草案 趕於本會期完成立法程序由 查實施耕者有其田為四十二年度之重要措施 前將實施耕者有其田條例 送請 貴院審議時 業經敘明 本案消息傳播已久 農民屬望殷切 現各項準 備工作正加緊趕辦 期於明年一月起在臺灣開始實施 請惠予提前審議 繼 復將臺灣省實物土地債券條例草案送請併案審議在案 茲以 貴院本會期即屆 終了 敬希 惠將該兩條例草案與其他由本院送請 貴院審議中之據有時間性 之重要法案 趕於本會期完成立法程序 俾可自明年一月起在臺灣開始實施 以副民望 倘以時間迫促 難於本會期終了前審議完畢 擬請 貴院依憲法第 六十八條之規定 將會期酌為延長 敬希 查照為荷 此致 立法院 行政院長 陳誠 立法院秘書處 1953h 無編號頁碼 之後在 1952 年 12 月 24 日 國民黨立委黨部召開小組聯席會議 決議一致 支持 實施耕者有其田條例草案 並決議為盡快完成本案立法工作 應支持延 長立法院本次會期半個月 陳兆勇 ~222 隨後在 1952 年 12 月 30 日 183 例如當時 土地改革 1952 年 12 月號的社論 便以 實施耕者有其田條例 要趕速完成立 法程序 如果今年不通過等於無限期拖延 為題 指出假使立法院不於本會期內通過本案 則 勢必要拖延到隔年三月的下一次院會才能繼續審議工作 若是明年初不能順利推行 則可能正符 合某些陰謀者不敢正面反對 而以藉口拖延的手段 達成阻礙實施耕者有其田的目的 土地改革 月刊社編輯部 1952b <土地改革資料彙編 二 行政院秘書長黃少谷函中央常務委員會秘書長張曉峰請轉立法委 員同志支持耕者有其田案> 陳誠副總統文物 國史館藏 典藏號 入 藏登錄號 A 105

126 的第十會期第二十六次會議 立法院秘書處 1952g 上 因該日為原預定會期 結束之最後一天 立法院長張道藩在會議一開始 便首先提出口頭報告 表示本 會期開會期間到今天為止 但行政院於本會期呈請立法的許多重要法案尚未完成 審議與立法工作 尤其是實施耕者有其田法案 國民黨與行政院高層方面表達高 度重視 希望能夠盡快通過 便於在隔年初期順利開始推行 張道藩也提到行政院方面曾經主動來函希望立法院延長會期 並務必於本會 期內完成 實施耕者有其田條例草案 之立法工作 因此他便以主席身分提議 提請院會討論延長本屆會期開會時間 張道藩發言完畢後 便有委員發言指出 會期之延長應由立法院視各項法案審查之事實需要 由本院院長或委員提請大會 討論 行政院無權要求延長會期 此舉明顯侵犯立法院職權 要求應將行政院來 函正式退回 對此張道藩則回應表示這是他個人依據議事規則提請大會討論延長 會期 只是一併表示行政院方面也有此 相同期待 但隨後發言的立委何景寮則認為 正是因為 實施耕者有其田條例草案 的 重要性 立法院才不應在行政院的強制要求下 草率通過本案 但為了耕者有其田條例而要延長會期一 二個星期 我是不贊成的 因為對於耕者有其田條例 自從行政院送到立法院以後 到現在不過三星期 的時間 這樣一個重要的法案 除了幾次質詢外 只開過一 二次審查會議 開過一次聯席審查會 最近而且接到了許多有關本案的人民請願案子 可見 人民何等的重視這個案子 我們立法更應如何的重視這個案子 所以希望我 們對這個法案應從長研究 行政院的希望是值得我們考慮的 如果說延長二 三星期時間 來完成這樣一個重要的法案 我說時間不夠的 假使我們對耕 者有其田條例使其成為很圓滿的條例 合乎人民的需要 合乎時代的潮流 我認為至少得有二 三個月時間的研究 集思廣益才能完成這個重要法案的 立法程序 因為這個案與人民利害關係太大了 如果在一個半月內 一定要 立法院草率的通過這個法案 我覺得是一件很危險的事 所以如果為了別的 事而延長會期 我是贊成的 為了急於要通過耕者有其田條例而延長會期 值得慎重考慮 立法院秘書處 1952g 4 在何景寮委員發言完畢後 隨即有委員發言表示 耕者有其田一案受到全臺 人民關注 假若本會期未對本案做出 合理合法 之決定 將使農民感到不安心 因此便建議延會兩個星期 以便審議此案 隨後主席張道藩便逕自提案 將延長 會期兩個星期一案交付大會表決 表決最後結果 在場人數 221 人 舉手贊成延 長會期兩個星期者 181 人 多數通過 當時立法院雖已決定將會期延長兩個星期 但是審查 實施耕者有其田條例 草案 的立法工作 並未能在第一次延長會期內順利完成審查與立法 一直到第 一次延長會期結束前 聯席審查委員會尚未結束先期審查的工作 而接著便在國 民黨高層的再次指示催促下 而有了關於是否第二次延長會期的院會表決 106

127 立法院長張道藩在 1953 年 1 月 13 日185的第十會期第二十九次會議上 立法 院秘書處 1953a 便以口頭報告方式再度提出延長會期一案 並直接表示前次 延長會期之原因雖未明言 但是所有委員都知道 就是為了要盡快通過耕者有其 田一案 然而第一次延長會期時間將屆滿 此案甚至尚未結束聯席審查委員會審 查 因此為求在本會期內務必通過此案 希望再度延長本屆會期日程 張道藩除明白指出再度延長會期 就是為了務必要在本月通過耕者有其田一 案 同時也明確提到來自於總統府與行政院的政治壓力 甚至指出若本案無法如 期順利通過 國府高層方面恐怕 另有措施 張道藩 同時關於實施耕者有其田的案子 大家都知道非常重要 在行 政院方面希望我們能早日決定 本來去年總統文告 曾經提到過在四十二年 一月一日起開始實施 後來因為案子沒有審查完 諸位一定看到總統在今年 元旦的文告 將文字都改過了 沒有硬性的說在什麼時候開始 比較含蓄一 點 只寫了四十二年春季的字樣 現在我們如果不在延長會期中間 把案子 得到一個圓滿的結果 恐怕政府不能等待時 另外有所措施 各位要知道另 外有所措施是不好的 那是陷總統於不義 我想這是大家不願意如此做的 立 法院秘書處 1953a 3 而在 1953 年 1 月 7 日 陳誠在行政院會裡 針對 實施耕者有其田條例草 案 在立法院審議受到延宕的問題 曾親自提出報告 以賭上自己官位的方式 展現出官可以不做 但耕者有其田政策不能不於今年施行的政治決心 陳誠 實施耕者有其田條例草案 送立法院審議後 將名稱改了 當時 我在綜合報告時說過 如有比這更好的名稱 我不堅持 但是現在改的扶植 自耕農條例 並不比原來的名稱好 這名稱是經本院院會通過的 現在我想 將案子撤回 擬了一個函稿 請研究一下 我可以不做這個院長 這件事要 堅持 如果這個案子不能做 將來什麼事都談不上 昨天我在警務處說過 什麼事都可遷就忍耐 對於國父遺教不能遷就忍耐 最不好的是他們宣傳農 民負擔加重 影響農民心理 吳委員也說過 農民負擔不會比三七五交租高 現在地價照兩年半計算 十年攤還 決不比三七五負擔重 他們拿這個做宣 傳 使人民有不好的反應 使政府沒有法子做 必不得已 我決心將案子撤 回 薛月順 2005b 從陳誠當時在行政院會義正詞嚴的發言來看 國府高層當時曾有將 實施耕 者有其田條例草案 撤回的政治選擇 此外若是參考同一時間 總統蔣中正對於 立法院在審議 電力加價案 的阻撓 所發出的 最後通牒 來看 185 同一時間 蔣中正曾以國民黨總裁之身分 召集立法院各委員會召集委員 及各個有影響力 的委員十餘人 並邀請與本案相關之機關主管與會 以便解決行政院與立法院對於條例草案之爭 議 使得本案能夠盡快完成立法工作 於 1953 年春季順利推動 張力耕編 中國 農村復興聯合委員會

128 蔣中正 午宴中國國民黨中央評議委員 並說明立法院之情形 曰 午 宴評議委員 宣布立法院反建設 反革命情形 提議行政院應將電力加價案 從立法院抽回 今後重要建設與行政各要案皆由總統命令實施 不能再為立 法院反對 而延誤革命反共之前途也 秦孝儀 若是當時立法院並未遵循國府高層貫徹實施耕者有其田政策的決心 筆者認 為張道藩所言國府高層恐 另有措施 其所指的應該便是蔣中正和陳誠極有可 能在達成共識的情況下 採取非法律制度允許的其他方式 直接越過立法院的立 法職權 於 1953 年春季斷然以單方面的行政命令強力貫徹實施耕者有其田工作 因此後來在決定是否為實施耕者有其田案 第二度延長立法院會期 的討論 案上 主席張道藩發言結束後 便有委員表示如扣除延長會期期間未開會的日 數 前次延長會期應計算到 1 月 16 日為止 可要求聯席審查委員會盡速完成審 查 送交大會做最後決定 如此便不用再度延長會期 同時也有委員表達不同意 見 認為實施耕者有其田一案影響重大 同時有土地債券條例與公營事業轉售民 營條例需要併案審查 因此建議再度延長會期一個星期 隨後委員姜伯彰發言表 示 應先請聯席審查委員會負責委員說明本案審查進度狀況 說明再度延長會期 內是否可能審議完畢 主持審查的召集委員楊寶琳表示 立法院內政委員會從接到大會指示後 便 從速進行專案質詢 研究與審查工作 並由聯席審查委員會組織特別審查小組進 行條文逐條研議 現在特別審查小組都尚未完成討論 若照現在進行速度 小組 尚需兩星期才能完成討論 送交聯席審查委員會審查 之後才能送交院會審議 因此時間上恐有困難 隨後便有委員發言表示 特別審查小組應僅需就重要原則討論 不應進行逐 條辯論而延誤院會審議時間 此時委員王澤民發言表示 就本案負責委員之說 明 建議延期一星期 並直接就再度延長會期期間裡 明定特別審查小組 聯席 審查委員會與立法院院會三方 各個階段可分配的開會天數186 以便能順利完成 本案審查與立法工作 最後在委員們發言完畢後 便由主席張道藩將延期三天與 一個星期等兩個案子分別表決 最後延長會期一個星期的提案 獲得半數以上委 員支持通過 決定第二度延長會期 務必在本會期裡完成 實施耕者有其田條例 草案 及相關法案之立法工作 立法院聯席審查委員會初步審查期間 對於該法案條文 尤其是共有出租耕 地全面強制徵收一事 與行政院立場產生嚴重分歧與衝突 因此在 1953 年 1 月 蔣中正便以國民黨總裁身分召開中常會 裁示三點重要原則 一 共有出租耕地 所有權人 共有地主 保留耕地應受嚴格之限制187 二 四十一年四月一日以後 186 該次立法院院會裡並做成附帶決議 要求聯席審查委員會務必於 1953 年 1 月 17 日前 完成 條例草案審查工作 以便送交院會做最後討論 187 農復會曾於該會工作報告裡提到 中國農村復興聯合委員會 他們認為條例 108

129 家庭間移轉之耕地 仍予以徵收 三 農民承領耕地准予免繳契稅及監證費 中 國農村復興聯合委員會 陳兆勇 ~222 自總裁蔣中正親自對於兩院爭議問題做出原則性裁示後 行政院與立法院之 間的衝突僵局才宣告落幕 立法院聯席審查委員會特別小組隨即根據蔣總裁於中 常會裁示之原則 於 1 月 14 日擬定一初步修正條例草案 送請聯席委員會審查 聯席委員會於 1 月 16 日與 1 月 17 日連續兩天開會研討後 便將最後修訂之條例 草案 送請立法院院會進行最終審查與立法工作 中國農村復興聯合委員會 張力耕 立法院院會隨即於 1953 年 1 月 19 日的第 十會期三十次院會上 立法院秘書處 1953b 展開條例草案的二讀工作 主席張道藩在進入二讀審查前 特別說明原先依規定 二讀會需對法案進行 廣泛討論 但張表示本案進入先期審查前 已由行政部門到院會進行專案報告與 質詢 聯席審查委員會階段也已詳盡討論 迫於本案及相關法案條文務必需在本 會期裡順利結束立法工作 因此便提議省略廣泛討論 直接進入逐條審查與討 論 在眾委員無異議通過後 便先由聯席審查委員會負責委員楊寶琳補充說明 楊寶琳於條文審查前的補充說明 重點便是回應行政院與立法院間原先對本 案的主要爭議 在經總裁蔣中正指示三項基本原則後 聯席審查委員會所通過的 修正原則與條文內容 首先 關於行政院草案第五條關於視為未移轉的適用條件問題 行政院草案 原採納議會建議案意見188的理由 認為父母將其土地贈與成年子女為中國社會之 傳統風俗 並且確立成年子女於自立後所需的適當經濟基礎 因此准予將其在規 定時間後的贈與和移轉行為 視為已移轉 但聯席審查委員會議根據總裁蔣中正 的指示 認為若放寬親子間的贈與移轉行為 將嚴重影響耕地徵收面積 因此將 此項規定予以刪除 此外對原先行政院草案和議會建議案對於祭祀公業與宗教保 留地之放寬 也另外增列附帶條件 應為本條例實施前設立者 方可適用保留之 規定 草案裡對於共有出租耕地全面強制徵收的規範 在省府 臨時省議會與行政院等三個階段審議期 間都並未發生爭論 筆者已於註 120 指出臨時省議會其實對此事表達反對立場 而選擇將共有 耕地強制徵收一款直接刪除 卻竟然在立法院專案質詢與聯席審查會階段卻成為重大爭議 使 他們感到非常意外 同時農復會認為一旦共有出租耕地若比照個人有出租耕地標準保留 將對實 施耕者有其田方案造成重大影響 因此基本上他們支持行政院在此項規範上的堅持 而在總裁蔣 中正對兩院爭議所裁示的三項原則裡 農復會的官員也認為 耕地共有人得享有限制性之保留權 一項最為最重要 188 行政院草案的說明裡認為省府與臨時省議會 原則上都贊成父母將土地贈與成年子女的所有 權移轉行為都予以認可的說法應有誤 因為省府草案第五條 依本條例徵收及保留耕地之對象 以戶為單位 並以中華民國四十一年四月一日地籍冊上之戶為準 但非因繼承而分戶 其戶長為 未成年 或為獨立生活者 視為未分戶 若是依照省府原案條文之解釋 其允許保留耕地的行 為與對象 應只限於因繼承行為取得耕地 且已經成年獨立生活的子女 方可視為已分戶 或視 為已移轉 適用該項保留之規定 省府草案的規定 與臨時省議會和後來行政院草案所謂 耕 地因父母贈與其成年子女 皆可視為已移轉的規定 在適用的行為與對象條件上截然不同 109

130 其次 則是關於共有出租耕地之爭議 原先行政院草案大幅放寬對於個人有 地主保留耕地面積與條件的限制 然而卻對共有出租耕地予以全面強制徵收的處 分 此項差別對待的公平原則問題 從立法院會的專案質詢到聯席審查委員會的 過程 引起諸多立委的反彈 認為應將共有地主比照個人有地主保留標準辦理 而行政院則認為此項規定放寬 將嚴重影響徵收耕地面積 而嚴重危及本案施行 成果 兩院對此項規定之爭議僵局 最後是在總裁蔣中正指示准予 有條件式保 留 的前提下 聯席審查委員會提出對於老弱孤寡殘廢依靠共有出租耕地維生 及因繼承而為共有的共有地主 可比照個人有地主保留標準辦理 最後 則是在承領耕地後的農民負擔問題上 是否免除契稅與監證費降低農 民負擔 雖總裁蔣中正對此做出明確指示予以免徵 但聯席審查委員會裡對此問 題 仍有兩派不同立場的爭議 同時在諸多地方縣市 鄉鎮首長與民意代表 從 地方財政立場對此免徵此項稅賦清楚表達反對態度下 因此聯席審查會對此項規 定提出甲 乙兩案提交院會裁決 在院會決議省略廣泛討論後 便由主席張道藩指示秘書處逐條文朗讀進行審 查 二讀會的逐條審查過程裡 仍有部分委員針對下列三項問題提出異議 一 視為未移轉是否違反法律不溯及既往原則 是否會引起既存土地買賣行為的糾紛 爭議189 二 在共有出租耕地強制徵收一項裡 補救弱勢小地主條款的適用對象 190 三 實施耕者有其田條例裡 是否免徵契稅與監證費191降低農民負擔等問題 然而在蔣中正先與立法院重要立委代表針對實施耕者有其田條例達成修法原則 共識下 二讀會裡雖有部分立委針對相關問題提出的不同意見 但並未大幅影響 189 對聯席審查委員會提出第六條 視為未移轉 的條文規定 院會審查過程裡 曾有立委認為 此項規定除將違反 法律不溯及既往之原則 對於政府尚未明文規範不得移轉期間之合法移轉 行為不予承認 將破壞立法原則 並且有委員根據地政局長對此問題的報告 指出 1952 年 4 月 1 日後已有二十四萬筆土地所有權買賣移轉行為 保守估計至少涉及四十八萬人的既有權益 若 全數予以 視為未移轉 除政府將重新辦理契稅 公證費用返還之龐大財政與行政負擔外 更 將造成龐大土地所有權買賣行為關係人之糾紛 引起社會不安 因此有多位立委認為第六條之規 定應修正為 一律得予徵收 避免引起上述問題 負責本案審查的委員楊寶琳最後則解釋 視 為未移轉 之規定是避免地主企圖透過化整為零的方式 移轉土地所有權 進而影響本案之徵收 面積 若更改此項規定則本案等於不用施行 同時正因為本案審理期間已經產生大量土地買賣移 轉之行為 才更應該嚴守本條規定 對此行為予以喝止 因此仍希望大會支持本條文規定 聯席 審查委員會所堅持 視為未移轉 的條文規定雖引起多位委員質疑 最後仍在交付表決時獲得過 半數同意順利通過 190 原立法院聯席審查委員會版的第八條條文規定 左列出租耕地一律由政府徵收 轉放現耕農 民承領 二 共有之耕地 三 公私共有之私有耕地 前項第二款第三款耕地出租人 如係老 弱孤寡殘廢藉土地維持生活 及個人出租耕地因繼承而為共有 其出租人為血親兄弟姊妹者 經政府核定 得比照第十條之保留標準保留之 後來立法院會在三讀會時 另外將個人出租耕 地因繼承而為共有者的條件 另加上配偶一項 為可准予保留之適用條件 191 雖總裁蔣中正曾於 1953 年 1 月 13 日的國民黨中常會上 明確指示契稅與監證費免徵 以降 地農民承領耕地負擔 但聯席審查會仍對此有高度爭議 因此提出甲 予以免徵 乙 仍予徵 收 兩案送交院會審查 在院會審查本條文內容過程裡 甚且有十六個縣市首長 議會議長率領 數百人 於該日開會期間親赴立法院請願 認為從地方財政與農民負擔角度權衡 要求契稅與監 證費仍應予以徵收 但是在兩派委員僵持不下的狀況下 最後主席提案直接對於甲 乙兩案進行 表決 最後甲案 予以免徵 仍獲得過半數委員支持通過 110

131 條文內容的再修訂 也未造成本案在二讀會與三讀會審議過程的再度延宕 立法院會主要依據聯席審查委員會之條例修正案通過 除了部分條文內容之 文字修訂外 其中仍有兩項條文內容在院會裡做了大幅度的修正 首先為關於規 範地主違反本條例之刑罰規定 聯席審查委員會所提的該條文內容 捨棄原先行 政院草案之明確刑責規範 一年以上 三年以下有期徒刑 院會裡便引起某些 委員不滿 認為聯席審查委員會條文規定不清 無法產生積極嚇阻作用 並將造 成司法機關量刑之問題 要求恢復行政院草案之規定 最後兩方爭議在部分委員 與主席出面協商下 恢復行政院草案明確規範刑期之精神 但將刑期改為三年以 下有期徒刑後 無異議通過 圖 2 14 左 土地改革月刊刊載 實施耕者有其田條例 於立法院最後通過法案之影像紀錄 資料來源 土地改革月刊 圖 2 15 右 土地改革月刊刊載 實施耕者有其田條例 通過立法後的願景宣傳 呼吸自由 的空氣 耕種自己的田地 資料來源 土地改革月刊 其次則是關於第二十八條 耕地承領人依本條例承領之耕地 在地價未繳清以 前 不得移轉 地價繳清以後 如有移轉 其承受人以能自耕者為限 一項 席間有 委員提出應修正為 其承受人以能自耕及工業用地者為限 隨後並有委員提出工 業用地應可包含建築用地 主席張道藩則發言表示工業用也可包括建築用地 因 此最後並未在條文內明確納入建築用地的規範 並在多數委員支持下 將第二十 八條修正為 耕地承領人依本條例承領之耕地 在地價未繳清以前 不得移轉 地價 繳清以後 如有移轉 其承受人以能自耕及工業用地者為限 本條條文在院會之修 訂內容 對農民承領耕地後的變更移轉與管制問題產生重要影響 這點筆者也曾 於本章註 134 提及沈時可與黃季陸憶述文內對於本條文修訂過程之記載錯誤 對此可參考註 134 之說明 筆者認為在後來立法院聯席審查委員會與院會審議本案的過程裡 立法院內 111

132 部顯然仍有部分委員對於本案內容仍持反對意見 及希望透過所謂需要時間 審 慎評估的方式 來延緩實施耕者有其田的工作 然而後來蔣中正以國民黨總裁 身分對於本案展現的強力意志 及黨籍立委被迫在立法院會審議的全力配合 是 實施耕者有其田條例草案 後來在立法院會裡 迅速完成修正案與立法工作的 關鍵 原先行政院與立法院僵持不下的重大原則爭議 在蔣中正總裁召集國民黨黨 政要員親自裁示處理原則與提出底限後 隔日聯席審查委員會特別小組便立即根 據處理原則擬定修正方案 立即呈報聯席審查委員會與院會審查 而在最後兩天 立法院院會的審查過程裡 院會主席張道藩也充分利用主席職權 及國民黨籍立 委的絕對多數優勢 簡化本案在院會的討論與審議方式 順利的在第十會期兩度 延長會期的最後兩天內 才得以強勢且迅速的通過聯席審查委員會所提出的實施 耕者有其田條例再修正案及相關法案 在立法院第十會期第三十一次會議上 1953 年 1 月 20 日 當天除了完成 實 施耕者有其田條例 的二讀與三讀工作外 同日下午在審議 臺灣省實物土地債 券條例草案 與 公營事業移轉民營條例草案 時 主席張道藩便首先徵詢院會 是否同時省略廣泛討論與三讀程序 以便在今日本次會期結束前 完成實施耕者 有其田條例及相關法案的立法工作 此項提案在獲得院會一致支持下 最後在該 天會議裡便一併快速的通過了三項法案的二讀與三讀工作 七 傳統農村地主階層的轉型與新興都市地主階層的誕生 臺灣的地主佃農制因為農地改革而產生很大的變化 似有解體趨勢 這 個動向不可能不為臺灣的社會經濟帶來重大的變化 但是 雖然此處並非有 意低估農地改革對臺灣經濟社會變革之意義 不過當我們看到以安定與妥協 的邏輯推動的農地改革實施過程時 高估其變革意義也是有問題的 究竟土 地改革對於臺灣傳統的地主佃農制給予多少衝擊 又對改造臺灣的經濟社會 造成多少影響呢 劉進慶 如何評斷國府在 1953 年推動的實施耕者有其田政策對 臺灣傳統地主佃農 制 的衝擊效應 及初步評價其政策推行對於臺灣戰後社會經濟發展的長期影 響 是給予耕者有其田政策 農地改革 在臺灣戰後政經發展過程裡一個適切歷 史定位的重要問題 筆者在此段希望以前述重建對國府在此階段研議耕者有其田 政策的決策過程與制度架構的歷史敘事與分析作為基礎 就 實施耕者有其田條 例 的制度本身及其妥協退讓部分 先從 農村土地所有權重分配 的角度評斷 其對 傳統地主佃農制度 的衝擊程度 接著透過 戰後城鄉空間發展架構下的 產權制度變遷與土地市場運作 開展的歷史視野 另闢蹊徑的來進一步回答這兩 個重要問題 最後在結論部分提出筆者自己對農地改革的總結看法 112

133 1 對臺灣傳統地主佃農制度的有限衝擊 過去許多研究者192認定 1953 年的耕者有其田政策似乎對 傳統地主佃農制 度 有其 全面性的影響 並對農村地主階層造成相當大的傷害而造成其逐步 解體 也結束了所謂長期以來 封建地主階層 的社經傳統 侯坤宏 李承嘉 許介鱗 2001a 吳若予 但若僅個別的從 農村土地所有權重分配 的角度來看 筆者必須指出 實施耕 者有其田條例 對 傳統地主佃農制度 的涵蓋範圍與衝擊影響是相當有限的 首先 是 實施耕者有其田條例 裡本身就已經限縮了本條例的適用範圍 條例第五條指出 本條例所稱耕地指私有之水田 田 及旱田 畑 而當時 193 臺灣的地目共分為二十一種 而條例僅適用於直接生產用地中的私有出租水田 與旱田194兩種 而實際上當時其他類直接生產用地的經濟活動部分 其實仍有 不 同樣態的業佃關係存在 不過因為條例的實施範圍並不適用於其他類直接生產 用地 筆者在註 39 曾指出省府草案研擬階段時 便曾有農復會的地政官員依據 在大陸的經驗對此做法提出過批評與質疑 也就是說在私有出租水田與旱田以 外這一部分土地上不受法令管制的業佃關係195 在當時就這樣 意外 的被保存 下來了 在戰後一路追隨陳誠協助推動臺灣農地改革的外省籍地政官僚董中生 在 1976 年接受美國史丹佛大學胡佛研究所訪談有關其親身參與臺灣戰後農地改革 工作經歷時 當胡佛研究所的訪問員問起他個人是否有不同於當時國府所採行方 192 這些研究者對農地改革過程與評價的共同看法 基本上都仍是在筆者先前所指出 1990 年代以 降所形成的那套 強國家 與 弱社會 架構下推展的 所以他們多假設國府推動農地改革的背 後仍帶有打擊本省地主階層的政治動機 因此對於評斷當時本省地主階層的抵抗能力時 在同樣 承繼劉進慶說法的情況下 則認為地主階層已無力反抗 而在評斷農地改革的結果時 便很容易 直觀的認為 臺灣傳統的地主佃農制 因此受到相當衝擊 地主階層的經濟基礎受到相當損傷 甚且造成長期以來封建地主階層的逐步解體 而正因為不斷強調推動農地改革對本省地主階層的 打擊目的與效果 部分研究者在評價時就會在缺乏相關證據的情況下 進一步 隱晦的暗示 戰 後初期農地改革政策與後來反對 獨立 運動的關聯性 侯坤宏 吳若予 這二十一種地目可概分為直接生產用地與其他類建設用地 直接生產用地包括有田 畑 養 魚池 池沼 氵留 池 牧場 鹽田 礦泉地 山林 原野 其他類建設用地包括建築基地 雜種地 寺廟用地 公園地 道路 鐵道建地 鐵路線路 灌溉水路 溝渠 堤防 墳墓地 臺 灣省政府地政局 按地政局在 1955 年的統計 直接生產用地部分 私有水田約為 45 萬甲 私有旱田約為 22 萬 甲 私有的其他類生產用地合計約為 22 萬甲 臺灣省政府地政局 因為條例實際上 僅適用於私有出租耕地 其後又陸續增列了許多放寬保留與免徵條件 因此最後實際上徵收的總 面積僅達 14 萬甲 當時私有出租耕地總數為 25 萬甲 耕者有其田的總徵收面積約占私有出租耕 地面積總數的 這一項其他類直接生產用地用於出租的面積與承耕戶數 即為處於業佃關係下的其他類地目 面積與地主佃農戶數 由於筆者目前並未看到相關統計數據與進一步的研究 因此暫時只能將 其提出作為過去相關農地改革研究在評價耕者有其田政策對於 傳統地主佃農制度 的衝擊問題 上 一個長期被忽略的特殊 業佃關係 類型看待 作為筆者提出耕者有其田政策對於 傳統地 主佃農制度 僅產生有限衝擊說法的佐證 113

134 法的意見時 董中生便指出 實施耕者有其田條例 只限於處理私有出租水 旱 田的業佃關係 而不及於其他類直接生產用地 是造成部分佃農並未因此受惠 進而產生不滿的一個原因 董中生當時便說道 臺灣的減租與實施耕者有其田的對象是耕地 所謂耕地 限於田 畑二 個地目 臺灣土地分成二十一個地目 就是說其他十九個地目 不在改革範 圍以內 不受這次土地改革的影響 但是地目中有一個 養 的地目 本地 人稱之為魚塭 是一季種水稻 一季養魚的土地 種稻的時候與水田完全一 樣 但因地目是 養 而不是 田 所以就不必減租 亦不能徵收它放領 給佃農 就農民而言 認為是不公平的 董中生 其次 即便僅就條例的適用範圍 來評斷其對 傳統地主佃農制度 的衝擊 效應 耕者有其田政策的實施是否真如過去研究者的評斷造成本省地主階層的重 大損傷 並使得封建地主階層的逐步解體 筆者認為這個說法其實也相當值得懷 疑 實際上在省府草案擬定階段 地政與農經學者便紛紛指出准許 個人有在鄉 地主保留地 可能存在公平原則與未能徹底根除租佃制度的問題 當時他們也分 別從比較個人有與共有地主的經濟條件與所有權狀態的角度 表示共有出租耕地 是否全然可視為 地主所有 及在共有土地上所形成的業佃關係是否可等同視 之為個人有出租耕地上較為明確的業佃關係等問題都抱持著疑問 因此連帶的質 疑省府草案最後以 共有出租耕地 為徵收放領主體的方案 是否真的能瓦解了 長期以來地主佃農制度的傳統196 接著我們分別從耕者有其田政策對於狹義的個人有出租地主與總私有出租 耕地面積影響的這兩個指標來看 便可更明確的看到耕者有其田政策對 傳統地 主佃農制度 的有限衝擊了 透過筆者在前述表 2 6 整理關於省府草案與行政 院草案的對照 在這個當時已被學者批評為 共有出租耕地之徵收與整理辦法 的省府草案裡 個人有出租耕地在該案總徵收面積的比率還占了 甲 / 甲 而當時受到影響的個人有地主戶數還占個人有地主總戶數的 戶/55829 戶 但是之後在本省地主階層的強力動員抵抗 並迫使行政院選擇對個人有地主 保留地條件進一步放寬後 在行政院草案預定的徵收面積與影響戶數部份 個人 有地主受影響的面積與戶數比率則是大幅的降低 最後個人有地主徵收面積占本 案總徵收面積比率僅達 甲/ 甲 受影響個人有地主戶數僅占 本案總影響地主戶數的 戶/94096 戶 個人有地主的徵收面積占個人 有地主總面積比率僅達 甲/ 甲 受影響的個人有地主戶數僅 196 這部份可分別參考筆者在前述三個節次的討論 分別為 官 學界對扶植自耕農條例草案的 回應與批評 公平原則或對地主妥協 以徵收共有出租耕地為核心的行政院草案 再議共有 出租耕地全面強制徵收問題 地主與佃農的交鋒 114

135 占總個人有地主戶數的 戶/55829 戶 顯見向本省地主階層妥協退讓 後的行政院草案更進一步坐實了當時論者的批評 一方面確實成為以徵收 共有 出租耕地 為主的共有地業佃關係整理方案 另則當然對以個人有出租耕地為核 心的 傳統地主佃農制度 僅能產生相當有限的衝擊 例如在耕者有其田政策實施之後 當時的內政部次長鄧文儀曾奉命兩次成立 督導團 全省巡迴考察耕者有其田實際施行情況與問題 後來在鄧文儀根據實施 耕者有其田條例從研擬到實施階段各類資料所彙編的 臺灣實施耕者有其田紀 實 一書裡 在當時一位記者深入農村採訪的紀實報導 就透過一位雲林虎尾鎮 的佃農蔡金聰的承耕地後來被劃定為個人有地主保留地的悲慘處境 指出國府實 施耕者有其田條例對個人有地主大幅放寬保留地後的改革不徹底狀況 該名記者當時在報導裡提道 與蔡金聰同命運者 在這次實施耕者有其田政策中 各縣市普遍都有 而且所占比數並不太小 對於這一批不幸者 各方人士甚至一部分地主 都 寄於很大的同情 大家檢討起來 他們這個不幸的來源 地主保留三甲 確是值得再研討的 由於這個條例的存在 不但事實上在農民直覺裡留下了 不公正的印象 而且在整個土地改革的精神上也留下了很大的缺憾 因為 准許地主保留三甲 不僅是限於地主本身有自耕能力者 無論從事任何職業 在鄉或不在鄉的地主一律可以保留 他們保留下的土地 依舊按三七五租額 放租給佃農 也就是說 我們這個土地改革政策是不夠徹底的 我們政府花 了那許多人力 物力在這個政策上 結果換回來的是農村租佃關係依然存在 而只是把原來嚴重的問題 減輕到緩和的程度而已 鄧文儀 除了筆者前述指出在行政院草案階段已大幅降低對以個人有地主為核心的 傳統地主佃農制度 的衝擊影響外 後來國府在耕者有其田政策的實施過程 裡 又分別根據條例所訂各項放寬免徵的條件 共免 減 徵了將近 3 萬 6 千甲 的私有出租耕地 湯惠蓀 而使得實施耕者有其田政策最後的總 徵收私有出租耕地面積僅達 甲 約占總私有出租耕地面積的 甲/ 甲 顯見在 1953 年的時候 僅就私有出租耕地部分而言仍有近半數 的土地保有過去傳統的業佃關係 因此筆者最後必須指出不論是以個人有地主為核心的業佃關係 或是以總私 有出租耕地面積的徵收放領比率來看 實際上都很難得出過去研究者所認定在國 府 1953 年所實施的耕者有其田政策已使得臺灣傳統的地主佃農制就此逐步解體 的結論 總結而言 作為一個以 維持穩定 為政策基調 以徵收 共有出租耕 地 為主軸的耕者有其田方案 對當時 臺灣傳統的地主佃農制度 確實僅能產 生有限的衝擊 但國府在 1953 年推動以徵收 共有出租耕地 為核心的耕者有其田政策 對當時臺灣傳統農 115

136 2 城鄉發展架構下的產權制度變遷與土地市場運作 農地作為潛在的都市建設用地 傳統農村地主階層的轉型 雖前述指出若從過去論者所習於採取 農村土地所有權重分配 的角度來 看 實施耕者有其田政策對 臺灣傳統的地主佃農制度 確實僅產生有限程度的 衝擊 但若是透過轉換視角 從當時臺灣整體城鄉發展與土地產權交易的制度架 構 來重新考察實施耕者有其田政策的制度內涵及其影響 我們將會看到 1953 年國府推動實施耕者有其田政策意外的對臺灣戰後產權制度變遷 土地市場交易 與城鄉總體發展造成深遠的影響198 前面已指出地政局長沈時可在 1952 年赴日考察時 其實已體察到在城鄉發 展的總體趨勢下 都市計劃範圍內及其周邊的既有農耕地 雖然可能現況還是作 為耕作使用而放租給佃農 但實際上因為其位於都市內或鄰近都市周邊的區位關 係 促使其已成為 潛在的都市建設用地 隨時因應著城鄉發展的趨勢將會逐 步被納入都市建設的發展範圍內 而在日本土改的經驗裡 便已清楚看到當時多數農村地主在都市計劃內及其 周邊的出租耕地被徵收放領給佃農後 才沒過多久就已發生有農民將其承領耕地 變更使用或出售牟取高額土地交易價值的暴利 這是相對佃農當時是以耕地的作 物收益價值購取耕地所付出的地價而言 而從剛剛擺脫傳統業佃關係取得土地 所有權的新自耕農 搖身一變成為都市小地主或是小工商業者的情況發生 在前面也指出當時在沈時可等省府地政官僚的認知裡 都市計劃內的出租耕 地在作為耕作或建設用地使用之間轉換的增幅經濟利益 耕地地價的計算基準從 作物的收益價值轉換為作為建設用地的交易價值 可能會是造成本省地主階層 反抗本案的重要標的 因此他們其實是有意識的將其免予徵收作為之後與本省地 主階層談判的籌碼 而在省府草案研擬階段便已經主動將其納入條例裡 在臨時省議會的建議案裡 也可清楚看到作為本省地主階層的代言人 當時 其實已有意識的注意到都市計劃內及其周邊耕地之後變更或出售的潛在可觀的 土地交易利益 因此在建議案裡頭企圖將免徵的範圍 更進一步擴大到 凡是都 市計劃範圍內的耕地 都可予以免徵199 然而後來行政院方面並未在條例草案部 村社會過去普遍的以各類形式 共有出租耕地 形成經濟與社會關係之凝聚核心機制 所產生的 衝擊與影響 筆者認為仍值得另外進一步深入研究探討 例如人類學者陳祥水在其 1977 年 青 林村的土地改革 裡 便曾指出由於祭祀公業之公田大部分在土改後被徵收 導致公田的經濟收 入無法如往常一般維持祭祀傳統作為凝聚親族的一項重要社會機制 使得形成宗族組織的經濟基 礎與社會連帶受到打擊 進而促成宗族組織的日漸式微 陳祥水 讀者在閱讀本段時 可另行參照筆者在第肆章 回應農地變更為市地的趨勢 規劃官僚的進 階改革方案 的討論 199 後來在立法院審議階段 就有臺南的農民代表對此修正條文表示反對 並希望政府方面進一 步將往可使農民受惠更多的方向修正 臺南市農民代表的陳情書提道 案由 臺南市南區各農 事小組陳萬輝等 建議扶植自耕農條例草案第九條第二款應修正為 都市計劃內出租耕地一律徵 收 案 二 茲依 臺灣省扶植自耕農條例草案第九條第二款都市計劃實施範圍內之耕地 免 116

137 分就對本省地主階層的訴求再做出讓步 但是本省地主階層對若將都市計劃範圍內的耕地變更與買賣所潛藏龐大的 經濟利益 並未肯就此輕易作罷 在行政院討論與立法院審查階段都可看到本省 地主階層一再的陳情200或企圖製造輿論的反對 當時本省地主階層的說法多以國 府實施 耕者 有其 田 政策 主要目的便是希望佃農可以承領耕地後成為 自 耕農 然而在都市計劃區內及其周邊的出租耕地 既然已潛在的被視作為都市 建設發展用地 若是貿然放領給佃農 反而會在龐大土地交易利益的驅使下 誘 使剛成為自耕農的農民隨即採取變更或出售的投機行為 一方面使佃農投入土地 投機獲得暴利 另則根本的違反國府耕者有其田政策的原意 因此希望他們仍然 可保留都市計劃範圍內201的出租耕地 然而本省地主階層既明確指出都市計劃區內及其周邊的出租耕地都已被他 們及市場被視作潛在的都市建設發展用地 而這些土地透過變更使用與交易行為 所潛藏的龐大經濟利益 不應透過徵收放領的方式轉而為佃農所獲得的同時 地 主階層所提出論述後未言明的話 即是希望這部分範圍的土地所有權及其後透過 變更與交易的經濟利益仍能夠掌握在自己手裡 筆者認為其中又以高雄大地主陳 啟川當時接受記者訪談的發言作為重要代表 陳啟川當時向記者表示 予徵收一節 本市區農民聞後驚異萬分 因本市市區耕地雖在都市計劃範圍 現非既成市區區 域 實現都市應待數十年或百年之後 如以規定免予徵收 市區農民皆無法獲得限田政策之實 惠 永久未得實現耕者有其田之德政 造成空洞 勢必使地主競購市區都市計劃內之耕地 留 成惡果 擬欠妥善 應需考慮以農地農有之原則下 都市計劃範圍內之耕地如係出租 應悉類 徵收轉放現耕農承領 以免向隅 同為享受實惠 立法院秘書處 1953 人民請願案 若從耕者有其田政策實施後 隔年隨即在全省各地有許多 新自耕農 逐步將承領耕地變更或出 售以牟取暴利的趨勢來看 當時希望都市計劃範圍內出租耕地一律徵收的訴求 究竟是真的來自 於佃農 長期以來希望耕作自己土地 而成為自耕農慾望 的展現 又或是其實有部分農民已經 看到那個 未來的土地變更與交易利益 而選擇奮力向政府爭取呢 200 根據立法院審議階段的地主陳情書 當時便有高雄市的地主階層代表希望政府方面可依據都 市建設發展的實際情況 擴大劃定都市計劃範圍內的免徵出租耕地 該陳情書指出 案由 高 雄市民楊哲夫陳述對實施耕者有其田條例草案之意見 請予參考案 愚見書 一 提案 該草案 第八條第一項擬包括市區內未公布都市計劃之部落 請實施本條例前 提早實施都市計劃 二 理由 查現高雄市區範圍廣大 舊市內 如新興 前金 苓雅各區等 雖已編入都市計劃內之耕 地尚多 如楠梓 左營 右沖 前鎮部落因散在 雖稱市內而大部分尚未編入都市計劃內 出租 之耕地尚有在該區繁榮街邊 或鄰接民家 可稱建築敷地者多 只地目上雖係畑與建築敷地無 異 實際上惟未建築而已 依照該條例第八條第一項被政府徵收者 地主損失不少 而佃農可 能不久將該地變更為建築敷地 實與耕者有其田之宗旨相反 立法院秘書處 1953 人民請 願案 必須說明的是 在實際涵蓋範圍上來說都市計劃範圍遠較都市計劃實施範圍要來得大 一般 來說一個都市擬定實施都市計劃後 劃進都市計劃範圍的土地使用分區與各類公共建設用地並不 會馬上施行建設 政府因為人力與資源有限往往採取分期分區實施開發建設 而在當時地方政府 人力與財政相當缺乏的情況下 被劃進都市計劃實施範圍的部分往往是已實質具備都市建設用地 形態 而亟待提供公共基礎建設的地區 因此先前在省府草案所謂 業經公布都市計劃實施範圍 內之出租耕地為免徵耕地 的規定 是希望將具體將已馬上要被納入作為都市建設用地的出租耕 地才予以地主免徵 而後來議會建議案將免徵範圍擴大成 凡是都市計劃範圍內的耕地 都可予 以免徵的作法 則是希望其能大幅擴大保留在都市計畫範圍內的耕地 進而取得其將來移轉作為 都市建設用地的潛在增值利益 117

138 高雄市地主陳啟川對記者說 他所有的近四百甲的土地 約有一百甲 在都市計劃範圍以內 除了都市計劃中應保留的外 這一百甲中 估計約有 七十甲將被徵收放領 他對記者提出了一個問題 他認為都市土地的地價與 鄉村不同 在都市中以坪計價 一坪可能值數百元 如照徵收與放領每甲總 收穫量兩倍半地價 佃農以此低價承領以後 如投機變更使用 可能馬上就 發一筆大財 陳先生稱 固然在法令中有限制變更使用的規定 但佃農如果 投機在承領的土地上建築一所房屋 表明自己所需 待房屋建成以後 租與 他人或分住 對於地皮收益就可觀了 假設這塊土地是位於鬧市 佃農轉眼 可成富翁 陳先生認為這種投機很難防範 如果沒有進一步的法令去限制 這種可能發生的弊端 就失掉扶植自耕農的意義了 鄧文儀 筆者雖在前面提到行政院與立法院後來並未在 立法階段 再向本省地主階 層讓步 因此若是根據 實施耕者有其田條例 第九條第一款之規定 業經公 布都市計劃實施範圍內之出租耕地為免徵耕地 免徵的條件必須是不僅為業經公 布都市之都市計劃 而且必須為業經公布都市計劃實施範圍內之出租耕地 但是 後來國府在 1953 年準備執行查訂編列都市計劃實施範圍內出租耕地的免徵工作 時 在全省各地重要市鎮的實際執行過程仍然一再遭受到本省地主階層在各地群 起蜂擁的陳情與反抗 其後省府方面則是在同年 3 月經過 府 會 協商後 表明為了便於執行 工作起見 額外增列四項可納入免徵之認定標準 1 耕地業已變更使用有備案者 2 耕地雖未變更使用 而奉准建 築房屋者 3 擬即實施建設之地區 已有計劃並在本年度列有預算者 申請建築或臨時建築已正式提出申請書 經由主管建築機關初審合格者 省府並隨即根據 實施耕者有其田條例臺灣省施行細則 第 21 條之規定 指示建設廳 民政廳地政局會同地方縣市政府根據前項增列之認定標準 進行全 省實地的查勘 並由縣市政府將免徵耕地列冊報請省府核定 然而在全省查訂列 冊工作進行到尾聲的階段 依據前項增列標準查核的列冊工作結束後 在 4 月下 旬準備對外公告時 因為臺北 高雄兩市的地主階層與地方政府代表方面對於查 訂免徵的範圍多仍表示不滿 認為自己 吃了虧 因而希望省府方面能夠再予 以放寬 高雄市政府 鄧文儀 之後省府方面遂表示鑒於臺北與高雄兩市的 情況特殊 另外在省府會議 再次提出複議 再度增列 三項補充標準203 決定另由建設廳 民政廳地政局 202 <土地改革資料彙編 二 關於都市計劃實施範圍內免徵耕地審訂經過概要> 陳誠副總 統文物 國史館藏 典藏號 入藏登錄號 A 203 <土地改革資料彙編 二 關於都市計劃實施範圍內免徵耕地審訂經過概要> 陳誠副總統 文物 國史館藏 典藏號 入藏登錄號 A 根據省府事後 呈交給行政院的報告指稱 嗣以臺北 高雄兩市情形特殊 提請複議 經本府第二九六次會議 決議 本府最後審核時 遇有特殊困難情形 得照下列三項為補充參考標準 二 已審查據報之 118

139 會同地方縣市政府重新派員會勘審查 而新任的省主席俞鴻鈞後來在 5 月間巡視 臺中市時 也遭遇到臺中市的本省地主階層代表向他親自要求 希望能額外特准 增加都市計劃範圍內的免徵耕地 168 甲 在同年 5 6 月間 省府最終重新核定 高雄204和臺中205兩市陸續再放寬免徵耕地範圍 而當時立法院內政考察團的報告便指出 省府最後再度額外放寬免徵都市土 地一事普遍引起各市佃農的不滿 同時也使得部分本省地主階層人士得以透過保 留此次都市計劃實施範圍免徵農地的所有權 進而在之後城鄉發展的農地變更與 交易趨勢下坐享暴利 立法院內政考察團報告對此情況便提道 查都市土地免徵情形 已如前述 據此次考察所知 各市核定免徵範圍 之放寬 發動於臺北 繼行於臺中 而高雄 臺南等市 亦相繼放寬免徵尺 度206 此種措施 致使各市發生下列問題 一 先經徵收放領 又經核定免徵 普遍引起各市佃農之不滿 尤以臺中市最為明顯 二 經此次放寬免徵範圍 後 都市地主保留耕地 有多達數十甲者 如高雄市 在尚未實施建設 政 府依法徵用前之數年 地主得以坐享地價暴漲之厚利 三 農村實施土地改 革之後 都市土地反經放寬免徵 則農村與都市土地之處理 更加失卻平衡 地主所得資金 可能轉向都市 從事土地投機 其影響工業建設與經濟金融 至深且鉅 值此準備實施都市土地改革之際 上述各市實際問題 顯有考慮 之必要 立法院內政委員會 由於耕者有其田政策在實施階段時 有關於都市計劃實施範圍內免徵出租耕 地的查訂列冊與最終審核 在當時主要是由省府 臨時省議會 省府建設廳與民 政廳在省府會議商擬實際執行的查核標準 及其後陸續增列的放寬標準 並由 建設廳與民政廳會同地方縣市政府共同進行實地勘查 再由地方政府列冊報請省 府會議作最後核定 各縣市 不再照該三項標準另做審查 報告三項補充標準如次 1 業經劃定分區使用 ZONING 且在耕者有其田條例公布前已開始實施之地區 無設定地區在外 2 已由政府辦理或核准私 人團體辦理之土地重劃地區 業經辦理完竣或正在辦理中者 3 依都市計劃區分段落 BLOCK 且其四周計劃道路水溝 在耕者有其田條例公布前已開始建築者 204 根據當時的相關報告指出 高雄市最初原定免徵出租耕地僅有 179 甲 而後在經過省府增列 相關標準決定放寬核定免徵範圍後 其後免徵面積擴大為 888 甲 在該市最後根據各項條件核定 總免徵出租耕地面積 921 甲中 都市計劃實施範圍內的免徵出租耕地一項便占了高達 96 而 其中又以陳啟川家族所有的南和興物產公司獲得免徵 128 甲為最多 立法院內政委員會 高雄市政府 根據當時的相關報告指出 臺中市放寬都市計劃範圍內免徵出租耕地部分 是在徵收放領公 告期滿過了之後 最後另外是在 6 月 8 號由省府額外指定將近 170 餘甲出租耕地為都市計劃實施 範圍 從而免予徵收 立法院內政委員會 鄧文儀 根據農復會的報告 最後依據 實施耕者有其田條例 經省府核准免徵之耕地共達 1 萬 4 千餘甲 其中全省各縣市之都市計劃實施範圍內出租耕地共有 2 千餘甲 而在總免徵出租耕地面 積裡 又以 新開墾地及收穫顯不可靠之耕地 一項為最多 共達 1 萬餘甲 高達總免徵面積之 71 湯惠蓀

140 因此根據前述核定放寬免徵的歷史過程 及先前提到本省地主階層當時在省 府與縣市層級所具有結構性的政治影響力 筆者推斷在查核標準制定 實際查核 工作與最後列冊核定的實施過程裡 本省地主階層才得以藉由其在廣布在省府委 員 占半數以上 臨時省議會議員 占八成以上 207 民政廳與建設廳首長 省 府的主管機關 和縣市政府首長 地方政府的主管機關 的本省政治菁英與地主 階層代言人網絡所匯聚的影響力 進而迫使省府方面必須一而再 再而三的放寬 查訂標準 甚至在最後額外大幅放寬免徵範圍208 而內政部與歷史學者張炎憲在 1990 年代曾分別針對經歷過農地改革階段本 省地主階層的訪談時 便有多位傳統農村地主階層的地主代表提到 因為農地改 革時個人有地主不但得以保留三甲水田 還可另外保留市街地 即為都市計劃實 施範圍內出租耕地 因此表示實施耕者有其田政策對他們家的經濟 比較沒有 影響 張炎憲 高淑媛 1996b 而作為板橋林家後代的林衡道 則是另外指出了在農地改革之後部分傳統農 村地主階層為何仍得以持續維繫其經濟基礎 並且在接下來隨著臺灣戰後城鄉發 展過程進一步轉型的重要因素 林衡道在前後兩次受訪時 都提到當時本省地主 階層保有 出租耕地 之外其他類生產用地所有權的重要性與影響 林衡道當時說道 耕者有其田實施還有另一個偏差 因為政府只徵收好的土地 對於不毛 之地如墓地 池塘等 以及生產量太差的壞田地都不徵收 收穫顯不可靠之 耕地 這種做法 間接導致不耕田的人也有其田 這些人留著大片土地不被 徵收 後來都市計劃變更 都成了大地主 內政部 我是罵耕者有其田實施並不徹底 不是耕者也有其田 好的田被徵收 收成不好的田 有墳地的田 水埤等等政府不徵收 我們家在桃園觀音鄉 新屋鄉一些爛田 就沒被徵收 變成不耕者也有其田 現在發現留著也好 這些田 政府也不收土地稅 稅單沒寄來 連我們自己都幾乎忘了有這筆田 存在 但是隨著臺灣經濟發展 北二高開闢 這些土地被徵收 這一塊水埤 賠償兩千萬元 那一塊有墳地的田賠償一千萬元 幾乎每年都有通知要我們 207 針對當時臨時省議會裡地主代表出身占極高比例的這個說法 除可參照鄭梓所做過的研究統 計外 鄭梓 也可從在 1950 年代長期擔任省議會議長的黃朝琴當時的發言作為佐 證 其中黃朝琴曾於臨時省議會第四屆成立大會時致詞 表示 我們臺灣省議會有很多好的傳 統 我現在舉個例子來說 凡是國家人民有利益的事情 議員本身沒有利益的還是支持 例如 三七五減租 耕者有其田 當時通過這議案時 可以說百分之八十以上的議員都是地主 仍然 把這議案通過了 這是一個很好的傳統 陳啟清編 <土地改革資料彙編 二 關於都市計劃實施範圍內免徵耕地審訂經過概要> 陳誠副總 統文物 國史館藏 典藏號 入藏登錄號 A 在國史館所 藏這份應是當時由省府方面呈交給行政院長陳誠關於 都市計劃實施範圍內免徵耕地審訂經過 的報告裡 陳誠並未如他在其他個人所藏檔案上常批註其個人意見的作法 僅在旁邊附註 閱 五月二十六日 從有限的資料來看 當時的行政院方面對省府和地方政府聯手擴大都市計劃範 圍免徵出租耕地一事 未曾表示強烈的反對與阻擋 120

141 去領補償費 張炎憲 高淑媛 1996a 125 由此可見本省地主階層除透過不斷的串聯與抵抗 最終得以獲得擴大在都市 計劃實施範圍內的免徵出租耕地 及其在可預期的未來變更為市地使用後的龐大 經濟利益之外 先前所提到 實施耕者有其田條例 本身在實施地目範圍的局限 性 從而也使得本省地主階層能夠在國府推動農地改革之後 仍持續保有 耕地 以外其他類直接生產用地地目的土地所有權 雖然純粹以 農作物收益價值 的角度看來 這些地主所保有的其他類直接 生產用地的租佃權與所有權並不具有什麼經濟價值 但是若同樣的將傳統農村地 主階層藉此保有的此類直接生產用地的所有權 放在當時城鄉發展架構下在各地 逐步帶動的農地變更使用與交易趨勢來看 這些以傳統農業生產角度來說不具收 益價值的其他類直接生產用地209 反而在接下來隨即成為傳統農村地主進一步向 都市地主階層或工商資本家轉型的重要經濟基礎 農村自耕農與都市地主的複合體制 新興都市地主階層的誕生 前述已提及 國府在 1953 年實施耕者有其田政策時採行的耕地所有權直接 移轉給現耕佃農的方案 主要是希望在臺灣實施時能避免產生日本推動土改時發 生諸多佃農競領同一塊耕地的爭議 而造成在推動過程時的行政困難與政治紛 爭 因此技術官僚在制度草案研擬時便已奠下了 限田不限佃 的重要原則 而 在本省地主階層透過持續的串聯抵抗 最終迫使行政院方面妥協退讓後 因此確 立了後來的 實施耕者有其田條例 主要是以徵收 共有出租耕地 為主 兼及 少數個人有與其他類型出租耕地 在 個人有出租耕地 部分 主要是透過國家制定的地價償付機制 消滅原 有該類土地上之業佃關係 由多數原有承租的佃農透過國家作為中介者 從原地 主手中取得農地所有權 而在 共有出租耕地 部分的地價償付與消滅業佃關係 的過程是相同的 但是 共有出租耕地 的全面強制徵收卻另具有一層特殊的意 義和影響 如同先前指出國府當初堅持強制徵收的其中一個理由 原先在 共有 出租耕地 上的複雜細碎的所有權關係 確實造成了土地利用與賦稅徵收的困 難 而在實施耕者有其田政策過後 即是透過將原本將分散於諸多共有出租耕地 地主手上極為零碎的土地所有權 所謂一地多主210的情況 一併透過 強制徵 收 直接放領 的機制移交給現耕佃農 從而在最後將這十萬餘甲 共有出租耕 地 上業佃關係消滅的同時 其實也一併消滅了過去因為共同開墾 親族繼承等 歷史與社會傳統 在 共有出租耕地 上所形成的複雜細碎的所有權關係 確立 209 除了保留其他類直接生產用地的土地所有權外 在個人有出租耕地 都市計劃實施範圍免徵 出租耕地等部分 其實也都是後來部分傳統農村地主階層得以向都市地主和工商資本家轉型的重 要經濟基礎 210 此處可以參考筆者前述在 公平原則或對地主妥協 以徵收共有出租耕地為核心的行政院草 案 一節的討論 121

142 了 部 分 農 地 所 有 權 的 現 代 化 與 私 有 化 狀 態 因 此 不 論 是 透 過 當 時 耕 者 有 其 田 政 策 實 施 所 徵 收 的 耕 地 總 面 積 與 總 承 領 農 戶 數 比 211, 或 是 根 據 下 表 2 9 在 實 施 耕 者 有 其 田 前 後 對 個 人 私 有 自 耕 地 面 積 與 戶 數 統 計 資 訊 來 看, 過 去 論 者 若 是 同 樣 僅 從 農 村 土 地 所 有 權 重 分 配 的 角 度 來 評 價 實 施 耕 者 有 其 田 政 策 的 影 響 時, 往 往 會 認 為 因 為 國 府 將 過 去 掌 握 在 地 主 手 上 的 農 地 所 有 權 透 過 強 制 徵 收 直 接 放 領 的 機 制 移 交 給 現 耕 佃 農, 而 承 領 耕 地 的 新 自 耕 農 戶 承 領 面 積 往 往 多 分 佈 在 一 甲 以 下, 因 此 論 者 往 往 認 為 耕 者 有 其 田 政 策 因 此 塑 造 了 之 後 影 響 臺 灣 戰 後 農 業 發 展 甚 鉅 的 小 自 耕 農 體 制 ( 高 棣 民, 1987: ; 黃 俊 傑,1995:70-71; 蔡 宏 進,1995: ; 劉 進 慶,2001: 79-80) 表 2 9: 臺 灣 省 實 施 耕 者 有 其 田 前 後 個 人 私 有 自 耕 地 面 積 與 戶 數 之 比 較 面 積 分 組 實 施 耕 者 有 其 田 前 ( 民 國 四 十 一 年 六 月 ) 實 施 耕 者 有 其 田 後 ( 民 國 四 十 四 年 六 月 ) 戶 數 百 分 比 戶 數 百 分 比 0.5 甲 以 下 甲 以 上 總 計 資 料 來 源 : 臺 灣 省 政 府 民 政 廳 地 政 局,1955, 臺 灣 地 政 統 計 :20 註 一 : 原 表 另 外 包 含 下 列 三 類 表 格 之 統 計 與 比 較, 一 總 計 ( 個 人 有 共 有 與 團 體 有 之 加 總 ); 三 共 有 ; 四 團 體 有 本 文 主 要 引 用 個 人 有 自 耕 農 戶 在 實 施 耕 者 有 其 田 前 後 之 比 較, 來 呈 現 受 扶 植 自 耕 農 承 領 的 面 積 與 戶 數 關 係 註 二 : 據 原 表 來 看, 除 團 體 有 部 分 外, 實 施 耕 者 有 其 田 後 個 人 有 與 共 有 自 耕 耕 地 自 耕 農 戶 數 都 有 明 顯 成 長, 只 是 不 論 是 個 人 有 或 共 有 自 耕 農 戶, 主 要 扶 植 的 對 象 多 為 平 均 承 領 耕 地 一 甲 以 下 的 農 戶 居 絕 大 多 數, 此 外 因 為 實 施 耕 者 有 其 田 並 未 限 制 佃 農 承 領 耕 地 面 積, 個 人 有 自 耕 農 戶 承 領 耕 地 超 過 三 甲 者 有 3739 戶, 共 有 自 耕 農 戶 承 領 耕 地 超 過 三 甲 者 有 2655 戶 筆 者 雖 也 認 同 從 農 村 土 地 所 有 權 重 分 配 的 角 度, 耕 者 有 其 田 政 策 的 實 施 確 實 因 為 過 去 業 佃 關 係 下 的 租 佃 面 積 主 要 是 以 廣 大 的 小 佃 農 為 主 體, 因 此 在 強 制 徵 收 直 接 放 領 這 套 機 制 下 創 造 出 一 批 廣 大 的 新 興 小 自 耕 農 階 層, 但 是 必 須 另 外 指 出 正 是 在 當 時 採 取 限 田 不 限 佃 的 施 行 原 則 下, 其 實 仍 有 少 部 211 當 時 的 總 徵 收 放 領 耕 地 面 積 為 甲, 總 承 領 農 戶 數 為 戶, 平 均 一 個 新 自 耕 農 戶 承 領 到 0.7 甲 的 耕 地 ( 湯 惠 蓀,1954:89) 122

143 分過去的 大佃農 因此得以獲得其現耕的出租耕地所有權212 而在名義上雖然 同樣成為 新興自耕農 但在實質上卻可能逐步轉型為 新興的農村地主階層 而 限田不限佃 的問題 除了造成多數雇農並未因實施耕者有其田政策而 獲得實質利益之外 即便是因耕者有其田政策獲利的小自耕農階層 同樣對部分 大佃農因此可獲得大量出租耕地的所有權 而轉型為新興的農村地主階層一事感 到不滿 在鄧文儀彙編的 臺灣實施耕者有其田紀實 一書裡 當時一位記者深 入農村採訪的紀實報導裡 便有許多小佃農對此事表達不滿 此外 各地農村原來承租耕地較小的佃農 對於條例上 政府徵收地主 土地全部放領給現耕農 及 自耕農耕地不加限制 的兩項規定 也有很多 意見 他們簡單的想法只是 早知道政府用這個辦法 我們不好多向地主租 點土地 來等候放領嗎 事情固然不是這般簡單 但耕者有其田政策實施 以後 地權並未平均 耕者有並不是有其足耕的田 卻是很顯然的事實 鄧 文儀 而同年立法院內政考察團的第二次考查報告裡 也再次指出 過去的大佃農 成為現在的新興農村地主問題 的嚴重性 他們提到在兩年前的考察報告裡早已 指出 承領耕地面積與自耕能力顯無法配合的問題 實為實施耕者有其田政策的 重大缺失之一 並曾透過在實際考察過程中瞭解各縣市開始產生 代耕戶 的現 象 要求主管機關盡速對此做出補救 但在時隔兩年之後針對同樣問題的第二次 考察結果 立法院內政考察團則認為此嚴重的問題並未獲得補救 反而日趨顯著 和擴大 導致政府原先希望透過實施耕者有其田政策扶植佃農成為自耕農 然而 其部份實際效果卻是演變成部分新興大自耕農假 自耕 之名而行代耕之實 進 而成為 新興的農村地主階層 使得耕者有其田政策陷入只重形式的重大偏差 若再不即時補救改正 耕者有其田的政策成果將 侵蝕殆盡 立法院內政委員 會 因此當我們在評價 1953 年的耕者有其田政策時 如果從 農村土地所有權 重分配 的角度出發時 除了注意到根據其透過 強制徵收 直接放領 的所有 權移轉機制 所建立起的 小自耕農體制 之外 其實也應進一步研究與評估 限 田不限佃 的耕者有其田政策對後來農村階層再分化與農業發展的影響 但若是透過實際分析 實施耕者有其田條例 內的制度設計 並看到 剛得 到承領耕地所有權 的 新自耕農戶 在同年於都市近郊地區便開始產生有 農 地變更使用或是變賣出售的交易行為 時 再透過筆者前述所提出 戰後城鄉空 間發展架構下的產權制度變遷與土地市場運作 所開展的歷史視野 我們將會進 212 根據表 2 9 相對於實施耕者有其田政策後的承領耕地農戶多為一甲以下 若是以放領後個 人有持有三甲 自耕地 的農戶數變化作為判定基準 在耕者有其田政策實施後 則約有 3700 戶過去的大佃農因而受惠 而成為新興的大自耕農 而後可能逐步朝向 新興的農村地主階層 轉型 123

144 一步看到過去論者慣於從 農地農有農用 視角出發 而從未能看見這個妥協農 地改革創造的 小自耕農體制 所有權狀態的另一層面貌 及其後續對臺灣戰後 城鄉發展與土地利用模式產生的長期影響 前述已提出耕者有其田政策其實是透過 農地所有權的現代化與私有化 在消滅了部分個人有與廣大共有出租耕地支業佃關係的同時 賦予了這個新興自 耕農階層對處分其耕作農地的土地所有權 然而在當時政府政策性的人口疏遷與 自然成長所帶動的城鄉發展趨勢下 因為原本都市計劃範圍內的建設用地或供給 不足 又或因為都市地價暴漲而難以取得作為建設用地的情況下 而使得人口與 土地利用的需求逐漸向都市近郊範圍擴張 而剛剛才由新興自耕農所取得土地所 有權的承領地便成為這第一波 農地變更使用與出售交易行為 趨勢下的主要標 的213 在 1954 年出版的 臺灣省市政建設考察小組報告 便清楚指出了這個 農 地變更使用 的趨勢 又本省自光復後 人口突增 自民國三十六年至四十一年底共增人口一 百六十三萬有奇 其所增人口數字中 有一百零八萬人 約占全省人口增加 數之三分之二 分別集中於二十個市鎮 其中以九大市為甚 本報告書中 業已另加論列 查各市鎮之建築基地原屬有限 乃今日 新增之平民住宅恆 位於郊野 不惜毀棄廣大面積之良田 鮮見有利用山坡或無力生產力之土地 以充建築基地者 殊令人大惑不解 吾人認為無論土地之用於居住發展計 劃 或工業發展計劃 理宜盡量利用不宜於耕作之土地 而對良田沃壤 加 以愛惜 以應人口增加 糧食增產之需要 臺灣省市政建設考察小組 市政建設考察小組對當時 農地變更使用與移轉 趨勢 大惑不解 的疑問 其實很容易在 實施耕者有其田條例 本身的條文規範裡找到解答 根據當時條 例第 28 條214的規定 耕地承領人依本條例承領之耕地 在地價未繳清以前 不得移 213 在當時城鄉發展的架構下所帶動農地變更使用趨勢 開始向剛透過 實施耕者有其田條例 由新興自耕農所承領耕地侵蝕的現象發生 比我們所能想像的要來的更快 更早 事實上在 1953 年 8 月出版的立法院內政考察團報告裡便已發現這種現象了 據筆者判斷當時新興自耕農階層剛 取得承領地不到 4 個月的時間 立法院內政考察團當時指出 承領耕地之利用問題 關於耕地 經承領後 如何限制其利用 本條例並無明文規定 臺北縣有人提出 承領之耕地 用竹籬圍住 並不耕種 應如何處理 此一實際問題 可能影響增產 查其原因 似有企圖變更使用之嫌 倘承領後 變更使用出賣為建築地或工廠地 則其所得價款必數倍於繳付之地價 將失卻此次 徵收放領之意義 故此類問題 至堪重視 立法院內政委員會 年通過的 實施耕者有其田條例 第 28 條 在規範自耕農承領地在繳完地價後的移轉 行為時 僅限於允許作為自耕與工業使用 當時並未明文規範移轉予變更行為可包括 建築用 而在當時大量外省籍軍民隨國府迫遷來臺 並配合政府當時的疏散政策的背景下 產生將都市近 郊農耕地變更作為建築使用的迫切需求 因此行政院迫於現實 希望能讓 農地移轉作為建築用 地 此一行為合法 便隨即在隔年提出第 28 條文修正案 行政院提請立法院修法的說明書原文 如下 查實施耕者有其田條例第二十八條 規定地價繳清以後如有移轉 其承受人以能自耕及 工業用者為限 此項規定適用於靜態社會 原無不可 惟以臺灣人口逐年增加 建築基地須用 日增 如此限制勢難適應今後事實之需要 且防空疏散又為當前急務 為防患於未然計 都市 124

145 轉 地價繳清以後 如有移轉 其承受人以能自耕或供工業用或供建築用者為限 違反 前項規定者 其耕地所有權之移轉無效 也就是說條例本身已明確的規範了新興 自耕農階層透過此條例所取得的土地所有權 依據 法律規定 得以在繳清地價 後 變更其使用與移轉所有權供建築或工業使用 立法院內政委員會 內政部 殷章甫 邱遍椒 陳麗紅 根據殷章甫早年的研究 他認為由於耕者有其田政策對於放領耕地地價之低 估與耕地移轉限制放寬等因素 其實早在 1953 年辦理徵收第一期放領耕地地價 時 就早已出現有新興自耕農要求希望提早繳清地價的情況 他指出背後的原因 當然有很多種 但其中最為關鍵地還是自耕農希望提早獲得 完整的土地所有 權 以求變更使用或是轉售圖利 但是由於當時省府尚未頒布 提前繳納地價 辦法 因而此類的 農地變更使用與出售交易行為 則多轉趨為私底下的暗盤 交易行為 殷章甫 而在立法院內政考察團在 1955 年的報告裡 便根據實際調查的結果指出當 時小自耕農將 放領耕地非法移轉 的暗盤交易行為究竟是透過何種方式在進 行 根據考查結果當時根據交易雙方所協議的交易條件和權利義務 可概分為出 賣 頂讓 代耕 交回 交換與贈與等六種方式215 而其中除了代耕與交回兩項 主要仍歸屬於 農地農用 的範疇外 其他的非法移轉行為則多與由農轉市的 農 地變更使用與出售交易行為 有關 立法院內政委員會 而在 1954 年由內政部調查局轉呈 關於臺灣省土地政策實施情形調查彙報 裡 我們便可 進一步瞭解當時在臺灣省各重要市鎮承領耕地自耕農之間所發生各類的 農地變 更使用與出售交易行為 的具體個案運作情況216 侯坤宏 再根據內政部在 1956 年的縣市行政考察報告指出 在省府頒布 提前繳納 地價辦法 後 此類新興自耕農以貪圖由農轉市的土地交易價值利益為目的之 農 地變更使用與出售交易行為 在重要都市周邊郊區農地變更與出售的情況更是 有增無減217 內政部 學者馬公若當時在評論實施耕者有其田承領農戶提前繳付地價問題時 也同 樣指出這個情況 人口應大量向郊區疏散 而原條文此種規定亦將阻塞疏散 妨礙興建 易起紛擾 為適應事實 需要 配合防空疏散 並在不妨礙保護自耕農之原則下 故為如上之修正 立法院秘書處 1954f 無編號頁碼 215 對當時 放領耕地非法移轉 的各類進行方式 及甲 乙雙方具體協議的權益義務內容 更 完整的說明介紹可參考 1955 年的立法院內政考察團報告 立法院內政委員會 對當時 農地變更使用與出售交易行為 在各地實際發生個案的具體運作情況 更完整的說 明介紹可參考 1954 年的內政部調查局的調查報告 侯坤宏 在殷章甫的專著裡 也有幾個他早期在臺中市近郊親自調查整理的個案情況 殷章甫 當時三份重要的官方報告裡 農復會 內政部 省府民政廳 都一再指出都市近郊和交通便 利地區的 農地變更使用與出售交易行為 有日益擴大的趨勢 臺灣省政府民政廳 中國農村復興聯合委員會 1955 內政部

146 依據事實的顯示 承領人要求提前繳付地價 除一部分基於單純的為提 前繳付而繳付的真正原因外 有很多的是為了移轉 而謀取高價出讓的不當 利得 其中有為繳付地價後 可以視同自耕地善價而沽者 有為繳付地價後 以高價移轉變更為建築用地者 前者大都發生於承領面積過少 生活貧苦的 承領人間 後者則多發現於各都市鄰近之鄉鎮地區 尤以臺北附近為甚 繳 價後移轉若仍為自耕農地尚無重大影響 繳價移轉後移轉變更為建築使用 則又觸及減少耕地面積 影響糧食生產的另一重大問題218 馬公若 透過表 2 10 關於臺灣省各縣市耕地面積變化的長期變更使用趨勢 可進一 步看到在耕者有其田政策實施後所產生的 農地所有權的現代化與私有化 效 果 使得過去相當數量的個人有與共有出租耕地 在轉化為 小自耕農體制 下 的私有土地所有權後 其後在 戰後城鄉空間發展架構下的產權制度變遷與土地 市場運作 下發生的 農地變更使用與出售交易行為 對臺灣戰後城鄉發展模 式與土地使用變更的長期影響 表 2 10 臺灣省各縣市耕地面積變化表 1953~1977 年 地區 1953 年耕地面積 公頃 1977 年耕地面積 公頃 增減耕地面積 比率 臺北市 基隆市 臺中市 臺南市 高雄市 臺北縣 宜蘭縣 桃園縣 新竹縣 苗栗縣 臺中縣 彰化縣 南投縣 雲林縣 嘉義縣 臺南縣 近期的相關研究往往指出 1960 年代前後曾發生所謂的 農工用地爭議問題 但根據前述的 討論與分析 筆者認為其實在 1950 年代中期之後 當部份現代化的農地所有權制度確立後 因 應著當時城鄉發展所需的住宅與公共建設用地需求 便已開始產生大量的農地變更使用問題 而 實際上發生的時間點也遠較近期研究者假定的來的更早 同時筆者認為以強制都市化下發展路徑 的 城鄉用地爭議問題 的概念 來界定這個從 1950 年代中期開始發生的土地使用與開發模式 與趨勢可能更為適切 126

147 高雄縣 屏東縣 臺東縣 花蓮縣 澎湖縣 總計 資料來源 轉引自吳聰賢 1985 中華民國社會發展史第五章 農村社會 原數據為 作者整理自臺灣省農林廳出版之 農業年報 註一 在 1967 年臺北市改制後 將木柵 景美 內湖 南港等地區納入臺北市轄區 此等地區 在 1953 年時隸屬於臺北縣 至 1977 年計算時 已歸屬臺北市管轄 因此臺北縣減少之耕地面積 部分是受到木柵等地區劃歸臺北市管轄所致 相對的臺北市受到轄區 耕地 面積擴大影響 實 際上因為人口成長與都市發展所導致耕地減少之面積 應較表內所載數字更多 註二 雖然 1953~1977 年之間 臺灣省耕地面積總數增加約 3 萬 6 千公頃 但若是扣除因為開發 海埔新生地與山坡地 而增加耕地面積的縣市 只計算在這 24 年之間 耕地面積減少的 12 個縣 市部分 合計這些縣市在此期間總計減少耕地面積約 5 萬 7 千公頃 平均每年減少約 2 千 4 百公 頃 註三 實際上因開發海埔新生地與山坡地所增加耕地面積的縣市 在 24 年之間 因人口增加與 都市發展所需之建設用地 應相應的會減少原有一定數額之耕地面積 此外即使是耕地面積減少 的縣市 相應的也有部分新生耕地的開發 荒地 山坡地 海埔新生地等 若將此兩類隱藏之 耕地減少面基數據納入計算 則全省耕地面積之淨減少量將更為驚人 圖 2 16 左 張炎憲於 1990 年代訪談曾經歷過戰後初期農地改革階段的臺北縣地主 後出版 成訪談專書 名為 衝擊年代的經驗 臺北縣地主與土地改革 裡頭便記述下很多傳統農村地 主階層 包含個人有與共有 對自己家裡被徵收的出租耕地轉放給佃農後 佃農之後陸續因為城 219 鄉發展趨勢下變更或變賣獲取暴利的不滿 並因此產生對國府在戰後推動農地改革的仇恨 219 三峽的傳統農村地主階層李家的後代受訪時便提到 到現在我還會怨嘆 為何阮阿公勤勤儉 儉賺來的土地 被做田人拿走 而現在變更為建築基地 每次賣地動輒一 兩億以上 我們地 主只有十年債券 十年之後就沒有了 父親很氣 他死前 民國七十二年 1983 年 土地已經 開始有價值了 若沒有三七五減租 沒有耕者有其田 到現在我家的財富無法估計 但這些要 127

148 圖 2 17 右 該書內對於中和林家佃農後代的訪談 受訪者林欽重即表示 農村真正富裕起 來 是後來工業發展 土地價值提高 賣土地賺了錢 根據前述分析 筆者必須指出 確實如同過去研究者僅從 農村土地所有權 重分配 角度出發的方式 我們很容易只辨認出耕者有其田政策創造出臺灣戰後 農業發展過程裡的 小自耕農體制 的架構 但是若是進一步從 戰後城鄉空間 發展架構下的產權制度變遷與土地市場運作 的 農地變更使用與出售交易行為 來看 我們將會發現這個 小自耕農體制 其實隨著不同地區的都市化與產業建 設發展的程度和路徑 將會同時迅速轉化為 都市小地主體制 而展現另一層面 貌 而這個筆者名之為 農村自耕農與都市地主的複合體制 其實也隨著臺灣 戰後各階段的城鄉發展過程 促成了一批又一批的 新興都市地主階層誕生 並從長遠的角度來看 這個當時所奠下土地使用與交易行為的開發模式 也成為 日後長期臺灣社會對於 土地 商品化的深層社會意識與觀念 小結 國家 社會 關係的重構及農地所有權現代化的制度性影響 在過去相關論述對農地改革推動原因與成敗的理解 高度取決於對決策者與 本省地主階層各自行動策略與互動關係的解釋 因此官方與反對論述在解釋為何 國府在戰後初期之所以會希望推動農地改革且能夠迅速獲得成功時 對當時決策 者與本省地主階層的行動策略 都各自有一套自圓其說的歷史解釋 官方論述裡往往是強調高層決策者改革意志的貫徹 及本省地主階層開明的 配合 進而呈現一幅在危急存亡之秋的處境下 官民合作 團結的美好圖像 然而反對論述則是透過 強國家 與 弱社會 的分析架構 建構出一套完全不 同的歷史圖像與論述 他們企圖指出農地改革的推動與成功 主要是來自於這個 強勢外來政權的主要決策者因為尚未與臺灣的土地利益結合 而才能在當下政權 統治與鞏固的迫切需要時選擇推動農地改革 而此項改革之所以在當時並未受到 本土既得利益階層的抵抗 而能夠迅速獲得成功 主要是來自於本省政治菁英與 地主階層在戰後初期早已受到國府的政經雙重打擊 而轉趨弱體化 因此在沒有 選擇的選擇下 只能夠被迫接受外來政權所強力推動的農地改革政策 然而在這個成功農地改革的歷史敘述裡 不論是早期的官方論述 或是在 1980 年代後期逐漸興起而成為主流的反對論述 雖對國府成功推動農地改革的 過程採取截然對立的詮釋架構 但卻基本上卻都同意戰後初期的農地改革取得了 相當成功的結果 並在某種意義上創造了後來所謂臺灣戰後農業發展的小自耕農 體制 但是反對論述因為在採取 強國家 與 弱社會 的分析架構下 並且特 別強調國府推動農地改革背後有打擊與削弱本省地主階層的政治動機 他們對成 向誰說 難道可以向田佃要回嗎 不可能的事嘛 三峽的田佃王昆 他後代的兄弟們 現在 蓋起來的房子都算億的 我們兄弟則沒錢 買房子要用分期付款買的 想起來都會氣 會怨嘆 國民黨這種政策很沒意義 田地變成建地 起碼也要分地主一點 但現在也沒辦法分 大部分 土地都已經轉了好幾手 幾乎都不是原來佃農的地了 張炎憲 1996b

149 功 農 地 改 革 的 結 果 往 往 會 比 官 方 論 述 有 更 進 一 步 推 論, 進 而 強 調 農 地 改 革 對 本 省 地 主 階 層 所 造 成 的 嚴 重 打 擊, 甚 且 造 成 本 省 地 主 階 層 在 傳 統 農 村 社 會 領 導 權 的 弱 化, 以 及 千 年 以 來 封 建 地 主 制 度 的 瓦 解 效 果 筆 者 前 已 指 出, 主 流 反 對 論 述 對 農 地 改 革 採 取 的 分 析 架 構 與 論 據, 其 實 相 當 程 度 是 受 到 1980 年 代 末 期 後, 政 治 社 會 與 歷 史 學 等 相 關 領 域 對 於 戰 後 國 府 政 權 性 質 與 統 治 形 式 研 究 的 影 響, 但 是 實 際 上 農 地 改 革 的 反 對 論 述 另 一 方 面 卻 又 以 重 新 書 寫 農 地 改 革 推 動 過 程 與 結 果 的 歷 史 敘 述, 以 其 作 為 一 個 戰 後 初 期 涉 及 國 府 與 本 省 政 治 菁 英 與 地 主 階 層 直 接 利 益 衝 突 的 關 鍵 歷 史 事 件, 回 過 頭 再 度 證 成 與 強 化 了 過 去 這 些 相 關 研 究 對 戰 後 國 府 政 權 與 統 治 形 式 所 提 出 的 認 識 與 分 析 架 構 而 反 對 論 述 以 這 套 承 襲 於 1980 年 代 臺 灣 社 會 科 學 界 所 逐 步 發 展 出 的 強 國 家 與 弱 社 會 分 析 架 構, 及 據 之 以 重 寫 的 農 地 改 革 論 述, 確 實 相 對 過 去 官 方 論 述 下 單 薄 成 功 的 農 地 改 革 神 話 來 得 有 說 服 力, 並 且 較 符 合 於 當 時 臺 灣 社 會 與 學 術 主 流 論 述 急 切 於 反 對 與 清 理 黨 國 威 權 統 治 遺 緒 的 討 論 氛 圍, 因 此 這 套 農 地 改 革 反 對 論 述 便 進 而 逐 漸 取 代 了 過 去 官 方 論 述 的 歷 史 敘 述, 隱 然 逐 漸 成 為 當 代 臺 灣 社 會 與 學 術 界 主 流 對 戰 後 初 期 農 地 改 革 的 歷 史 認 識 與 解 釋 而 筆 者 在 本 章 的 書 寫 則 是 透 過 重 建 戰 後 初 期 農 地 改 革 的 政 治 決 策 與 協 商 過 程, 及 其 所 背 後 反 映 當 時 不 同 行 動 者 之 政 治 權 力 結 構 與 互 動 模 式 的 歷 史 分 析, 明 確 的 顛 覆 了 上 述 官 方 與 反 對 論 述 交 錯 下 所 形 成 的 常 識 性 主 流 說 法, 為 讀 者 呈 現 了 對 妥 協 的 農 地 改 革 之 推 動 過 程 與 實 施 結 果, 一 套 截 然 不 同 的 歷 史 論 述 與 圖 像 筆 者 指 出 國 府 高 層 決 策 者 確 實 因 大 陸 潰 敗 的 親 身 經 驗, 及 將 農 地 改 革 視 作 為 內 戰 延 長 的 國 家 發 展 層 次 重 大 課 題, 而 急 於 迅 速 推 動 農 地 改 革 政 策, 在 此 期 間 以 農 復 會 和 省 府 地 政 局 為 首 的 技 術 官 僚, 也 確 實 為 推 動 此 項 改 革 政 策 進 行 相 對 充 足 準 備 與 提 供 相 關 政 策 方 案 的 影 響 評 估 但 是 此 項 本 質 上 雖 已 相 對 溫 和 的 改 革, 卻 仍 構 成 對 本 省 政 治 菁 英 與 地 主 階 層 既 得 利 益 的 挑 戰, 而 對 當 時 仍 存 在 緊 張 的 國 府 與 臺 灣 社 會 關 係 投 下 了 不 確 定 的 因 素, 因 此 部 分 外 省 黨 政 菁 英 或 因 專 業 立 場, 或 因 政 治 穩 定 考 量, 其 實 並 不 贊 成 此 項 溫 和 的 改 革 方 案, 使 得 當 時 在 國 府 內 部 出 現 對 於 改 革 政 策 的 路 線 分 化 而 在 此 項 政 策 裡 屬 於 被 改 革 者 的 本 省 政 治 菁 英 與 地 主 階 層, 並 未 如 過 去 官 方 論 述 和 他 們 自 己 所 描 述 般 的 開 明 配 合, 也 並 非 晚 近 主 流 反 對 論 述 所 假 想 般 的 弱 勢 接 受, 他 們 其 實 在 當 時 便 已 明 確 的 認 知 到 農 地 改 革 將 造 成 他 們 既 得 利 益 的 侵 害 與 損 失, 因 而 再 次 以 臨 時 省 議 會 做 為 指 揮 中 心, 透 過 有 計 劃 有 組 織 性 對 於 全 省 本 省 地 主 階 層 的 強 力 動 員, 明 確 的 向 國 府 展 示 其 龐 大 的 政 治 實 力 與 反 對 意 志, 並 以 尊 重 與 重 視 臺 灣 省 民 意 為 正 當 化 的 公 開 訴 求, 要 求 國 府 必 須 在 改 革 方 案 內 容 上 做 出 適 度 的 退 讓 妥 協 而 決 策 者 最 後 才 在 內 憂 ( 消 極 與 反 對 的 黨 政 菁 英 與 技 術 官 僚 ) 外 患 ( 全 省 本 省 地 主 階 層 的 龐 大 反 對 壓 力 ) 下 被 迫 做 出 退 129

150 讓, 在 之 後 勉 強 取 得 本 省 地 主 階 層 的 有 限 度 支 持 下, 得 以 盡 快 推 動 這 個 已 高 度 妥 協 的 農 地 改 革 方 案 而 筆 者 最 後 也 指 出 這 個 妥 協 農 地 改 革 方 案 的 推 行 結 果, 其 實 也 並 未 如 同 官 方 與 反 對 論 述 所 共 同 假 定, 因 此 而 徹 底 結 束 了 臺 灣 傳 統 農 村 社 會 的 業 佃 關 係, 而 實 際 上 因 其 方 案 的 妥 協 本 質, 僅 對 過 去 的 業 佃 關 係 產 生 有 限 度 的 衝 擊 此 外, 因 為 原 先 技 術 官 僚 所 提 出 的 溫 和 改 革 方 案, 本 身 就 已 高 度 限 縮 了 本 案 實 施 的 範 圍 僅 限 於 出 租 耕 地, 且 並 未 涉 及 農 村 地 主 階 層 掌 握 的 其 他 類 生 產 用 地 所 有 權, 而 在 之 後 在 立 法 的 過 程 裡, 本 省 地 主 階 層 又 分 別 透 過 個 人 有 保 留 地 與 其 他 項 目 免 徵 範 圍 的 擴 大, 而 使 得 過 去 傳 統 農 村 地 主 階 層 賴 以 為 生 的 土 地 經 濟 基 礎, 並 未 受 到 反 對 論 述 者 所 推 斷 的 瓦 解 性 打 擊, 這 也 使 得 傳 統 農 村 地 主 階 層 在 此 階 段 所 保 留 的 這 些 耕 地 與 其 他 類 生 產 用 地, 在 接 下 來 臺 灣 戰 後 城 鄉 與 經 濟 發 展 的 過 程 裡, 將 成 為 其 轉 向 都 市 地 主 或 是 工 商 資 本 家 轉 型 的 重 要 憑 藉 基 礎 而 這 個 以 徵 收 共 有 出 租 耕 地 為 主 軸, 以 現 耕 佃 農 直 接 取 得 所 有 權 的 妥 協 農 地 改 革 方 案, 過 去 官 方 與 反 對 論 述 若 僅 從 農 地 所 有 權 制 度 與 重 分 配 的 角 度 來 看, 確 實 從 改 革 方 案 原 先 的 制 度 設 計 上, 會 假 定 了 結 果 必 然 將 會 創 造 一 批 廣 大 而 零 碎 的 小 自 耕 農 體 制 但 筆 者 透 過 研 究 卻 指 出 因 為 當 時 人 口 遷 移 自 然 成 長 與 工 商 業 發 展 的 城 鄉 發 展 趨 勢 下, 因 為 都 市 與 工 業 建 設 用 地 的 需 求 未 能 獲 得 充 足 供 給 的 情 況, 而 使 得 這 個 整 理 共 有 出 租 耕 地 所 有 權, 直 接 扶 植 現 耕 佃 農 成 為 自 耕 農 的 廣 大 農 耕 地, 反 而 因 為 農 地 所 有 權 明 確 化 與 私 有 化, 且 農 地 改 革 制 度 設 計 本 身 允 許 其 變 更 轉 售 為 建 築 或 工 業 用 地, 且 在 都 市 計 劃 範 圍 外 不 受 地 稅 與 地 用 嚴 格 管 制 的 原 故, 這 個 小 自 耕 農 體 制 將 隨 著 不 同 地 區 的 都 市 化 與 產 業 建 設 發 展 的 程 度 和 路 徑, 將 會 同 時 迅 速 轉 化 為 都 市 小 地 主 體 制, 而 展 現 筆 者 所 稱 農 村 自 耕 農 與 都 市 地 主 的 複 合 體 制 雙 重 面 貌, 並 形 成 對 後 來 國 府 要 推 動 市 地 改 革 時, 另 一 股 龐 大 卻 潛 伏 不 顯 的 社 會 阻 力 130

151 第 參 章 臺 灣 戰 後 初 期 的 空 間 規 劃 組 織 與 都 市 土 地 問 題 本 章 的 寫 作 是 要 填 補 既 有 研 究 對 臺 灣 戰 後 初 期 空 間 規 劃 組 織 制 度 歷 史 認 識 的 不 足, 及 從 當 時 仍 處 於 戰 爭 動 員 狀 態 下, 國 府 當 局 面 臨 財 政 危 機 與 人 員 安 置 困 境 的 背 景 下, 來 分 析 當 時 國 府 在 公 有 房 地 產 與 都 市 土 地 問 題 的 政 策 方 針 重 大 轉 變, 以 提 供 初 步 理 解 戰 後 初 期 規 劃 組 織 與 市 地 問 題 的 概 況 與 背 景, 並 做 為 協 助 接 下 來 進 入 第 肆 章 討 論 的 準 備 本 章 將 分 為 兩 部 分, 首 先 是 介 紹 國 府 在 對 日 抗 戰 結 束 後, 當 時 由 內 政 部 所 研 議 建 立 一 套 中 央 省 二 級 規 劃 體 制, 及 爾 後 陸 續 由 大 陸 調 派 而 來 的 外 省 籍 規 劃 官 僚, 如 何 歷 史 性 的 構 成 臺 灣 戰 後 長 期 強 省 府 弱 中 央 的 規 劃 組 織 架 構, 並 進 而 分 析 當 時 這 一 群 省 府 的 外 省 籍 規 劃 官 僚 如 何 以 有 限 人 力 與 資 源 為 基 礎, 開 始 思 考 與 面 對 戰 後 接 收 時 復 員 與 規 劃 建 設 工 作 的 現 實 課 題, 及 他 們 當 時 所 面 臨 組 織 與 政 策 層 面 的 結 構 性 限 制 ; 其 次 筆 者 將 以 國 府 從 光 復 初 期, 到 迫 遷 來 臺 階 段 之 間, 在 接 收 日 人 遺 留 下 都 市 公 有 房 地 產 的 處 理 方 針 轉 變, 從 對 日 產 非 法 移 轉 與 公 有 房 地 產 賤 售 這 兩 個 重 要 事 件 的 分 析, 來 探 討 國 府 在 戰 後 初 期 採 行 的 都 市 土 地 政 策, 對 下 一 個 階 段 緊 接 著 要 推 動 市 地 改 革 時 所 造 成 的 潛 在 影 響 第 一 節 國 府 的 大 陸 傳 承 與 規 劃 組 織 的 重 組 ( 一 ) 內 政 部 營 建 司 的 成 立 與 中 央 - 省 府 二 級 體 制 的 建 立 對 日 抗 戰 前, 國 府 對 全 中 國 的 都 市 規 劃 工 作 上 未 有 明 確 政 策, 專 責 機 構 和 穩 定 經 費 1 ( 倪 世 槐,1941:3-7), 到 1937 年 之 後, 國 府 才 在 內 政 部 地 政 司 下 增 設 一 科, 專 管 市 政 工 程 建 設, 負 責 籌 辦 都 市 規 劃 與 制 度 研 擬, 同 時 指 導 地 方 規 劃 建 2 設 工 作, 並 聘 請 旅 美 學 人 哈 雄 文 擔 任 簡 任 技 正, 到 地 政 司 主 持 相 關 工 作 因 此 1 雖 國 府 在 大 陸 時 期 階 段, 在 中 央 政 府 部 門 對 都 市 規 劃 與 建 設 工 作 的 重 視, 一 直 要 等 到 抗 戰 結 束 前 後, 在 內 政 部 增 設 營 建 司, 並 由 哈 雄 文 出 任 司 長 之 後, 才 開 始 有 較 明 確 與 積 極 的 都 市 計 劃 與 住 宅 建 設 政 策 方 向 但 是 相 關 研 究 者 若 是 要 進 一 步 處 理 國 府 在 大 陸 時 期 的 規 劃 發 展 歷 史, 除 了 理 解 到 抗 戰 結 束 前 後, 中 央 政 府 ( 內 政 部 營 建 司 ) 層 級 的 事 權 統 一 與 積 極 作 為 外, 筆 者 認 為 從 1920 年 代 開 始, 旅 外 與 本 地 的 市 政 學 人, 及 各 地 省 市 政 府 技 術 官 僚 開 始 在 中 國 大 陸 各 地 都 市 所 推 動 的 市 政 建 設 實 驗, 對 民 國 時 期 與 1949 年 後 的 中 國 大 陸 都 市 規 劃 與 公 共 建 設 的 影 響, 也 應 有 進 一 步 的 認 識 與 討 論 關 於 1920 年 代 起, 中 國 各 地 所 推 動 的 市 政 建 設 實 驗, 近 年 中 國 大 陸 的 史 學 界 已 有 初 步 的 研 究 成 果, 相 關 討 論 可 參 閱 趙 可 於 2004 年 出 版 的 市 政 改 革 與 城 市 發 展, 以 及 涂 文 學 於 2009 年 所 出 版 的 城 市 早 期 現 代 化 的 黃 金 時 代 :1930 年 代 漢 口 的 市 政 改 革 ; 近 年 中 國 大 陸 史 學 界 也 彙 編 了 一 套 二 十 冊 的 民 國 時 期 市 政 建 設 史 料 選 編, 從 此 套 史 料 選 編 的 歷 史 檔 案 與 研 究 報 告, 可 以 概 覽 民 國 時 期 中 國 大 陸 各 省 市 的 地 方 市 政 官 員 與 學 者 推 動 的 市 政 實 驗 計 劃 ( 全 國 圖 書 館 文 獻 縮 微 複 製 中 心,2008) 2 哈 雄 文 ( ), 為 國 府 在 大 陸 時 期 重 要 的 建 築 學 者 與 規 劃 官 員 為 湖 北 省 武 漢 市 人 ( 回 族 ),1907 年 生 於 北 京,1927 年 畢 業 於 清 華 留 美 預 備 學 校,1928 年 赴 美 留 學,1932 年 2 月 畢 業 於 賓 夕 法 尼 亞 大 學, 獲 得 建 築 與 美 術 學 士 學 位 1932 年 回 國 工 作,1937 年 受 邀 擔 任 內 政 部 地 政 司 技 正, 主 持 都 市 規 劃 與 工 程 建 設 工 作,1942 年 7 月 內 政 部 營 建 司 成 立, 隔 年 5 月 哈 雄 文 正 式 出 任 營 建 司 司 長, 直 到 1949 年 3 月 主 動 呈 請 辭 職, 前 後 擔 任 營 建 司 長 約 7 年 131

152 在 抗 戰 前 期, 國 府 中 央 政 府 部 會 的 規 劃 工 作, 主 要 隸 屬 在 內 政 部 地 政 司 之 下, 要 到 了 抗 戰 後 期 都 市 規 劃 與 房 屋 營 建 等 相 關 業 務, 才 正 式 從 地 政 司 劃 分 出 來 成 立 營 建 司 ( 哈 雄 文 :1945:78-82), 爾 後 在 大 陸 時 期 的 國 府, 才 在 中 央 政 府 部 門 擁 有 負 責 統 籌 全 國 都 市 規 劃 工 作 的 專 責 單 位, 並 開 始 陸 續 籌 劃 從 中 央 到 地 方 規 劃 體 系 的 建 立, 及 推 動 相 關 的 規 劃 與 建 設 構 想 在 1939 年 受 邀 擔 任 內 政 部 政 務 次 長 的 張 維 翰, 在 其 回 憶 錄 裡 提 到, 當 時 他 受 蔣 中 正 邀 請 出 任 次 長, 首 要 的 職 責, 除 了 延 續 推 動 新 縣 制 與 強 化 基 層 政 府 組 織 工 作, 另 外 一 個 重 要 工 作 便 是 針 對 內 政 部 組 織 權 責 工 作 詳 加 研 究 檢 討 其 中 在 內 政 部 下 成 立 專 責 單 位 統 籌 全 國 都 市 規 劃 工 作, 便 是 當 時 內 政 部 推 動 組 織 改 造 的 重 點 : 同 時 余 對 內 政 部 本 身 組 織 詳 加 研 究, 其 次 則 營 建 司 之 增 設 亦 有 必 要 概 明 清 兩 代 中 央 政 府 之 組 織, 皆 為 吏 戶 禮 兵 刑 工, 清 末 有 郵 傳 等 部 之 增 設, 民 國 以 來 內 政 復 迭 有 增 併, 現 在 則 有 內 政 外 交 國 防 財 政 教 育 司 法 行 政 經 濟 交 通 等 部 而 關 於 公 私 營 造 工 程 之 監 督 考 核, 及 都 市 與 鄉 村 建 設 計 劃 之 審 定 等 事, 雖 屬 內 政 部 職 掌, 而 未 設 有 專 司, 如 何 施 行? 因 擬 具 意 見, 由 部 呈 行 政 院 長, 提 出 院 會 討 論, 均 由 余 代 周 部 長 ( 周 鍾 嶽 ) 出 席 說 明, 得 以 先 後 通 過, 修 正 內 政 部 組 織 法 予 以 列 入, ( 張 維 翰, 1986:68-71) 3 內 政 部 營 建 司 在 1942 年 成 立 後, 首 任 司 長 便 由 原 任 職 地 政 司, 專 責 規 劃 與 建 設 業 務 的 哈 雄 文 調 任, 哈 出 任 司 長 後, 便 積 極 推 動 全 國 各 地 的 規 劃 與 建 設 工 作 4 在 後 來 由 營 建 司 研 擬 的 戰 後 中 國 都 市 與 公 共 工 程 重 建 計 劃 裡, 便 考 量 當 時 地 方 縣 市 政 府 在 規 劃 與 建 設 方 面 人 力 與 財 源 的 缺 乏, 因 此 希 望 由 中 央 部 會 ( 即 為 營 建 司 ) 來 負 責 統 籌 都 市 規 劃 與 住 宅 政 策, 同 時 延 聘 外 籍 都 市 規 劃 專 家 協 助 研 擬 相 關 法 規 制 度 與 技 術 原 則, 然 後 由 各 省 的 公 共 工 程 主 管 機 構 統 籌 調 派 工 程 人 3 國 府 在 大 陸 時 期 的 內 政 部 營 建 司 總 共 分 成 四 科 一 室, 一 行 政 管 理 科 : 主 要 負 責 營 建 行 政 及 營 建 業 管 理 ; 二 土 木 工 程 科 : 負 責 各 地 市 政 規 劃 與 建 設 的 監 督 指 導 與 審 核 工 作 ; 三 建 築 科 : 負 責 公 私 建 築 的 審 核 監 督 ; 四 設 計 科 : 負 責 制 定 城 市 與 建 築 標 準 圖 案 之 制 定 ; 五 技 術 室 : 專 管 規 模 較 大 之 規 劃 與 建 設 工 程 之 指 導 工 作 ( 李 海 清,2003:290; 哈 雄 文,1945:78-80; 哈 雄 文,1947:65-66) 當 時 營 建 司 各 科 室 詳 細 的 工 作 職 掌, 可 參 閱 內 政 部 營 建 司 在 1945 年 編 印 的 公 共 工 程 專 刊 第 一 集 裡, 營 建 司 所 負 責 編 寫 的 三 年 來 全 國 公 共 工 程 管 理 概 況 一 文 有 詳 細 的 介 紹 ( 哈 雄 文,1945:79-106) 4 中 國 的 建 築 史 學 者 李 海 清 透 過 使 用 中 國 第 二 歷 史 檔 案 館 所 藏 原 大 陸 時 期 國 府 內 政 部 檔 案 資 料 進 行 研 究, 他 認 為 哈 雄 文 在 國 府 時 期 擔 任 營 建 司 長 任 內, 便 積 極 在 內 政 部 行 政 院 中 央 設 計 局 立 法 院 等 機 構 之 間 奔 走, 希 望 能 推 動 全 國 性 建 築 法 規 制 度 的 擬 定, 有 次 序 性 的 推 動 各 地 都 市 規 劃 與 建 設 工 作, 並 充 實 營 建 司 的 技 術 人 員, 以 利 強 化 中 央 政 府 在 都 市 規 劃 與 公 共 建 設 工 作 上 的 指 導 監 督 職 能 但 李 海 清 在 文 中 也 指 出, 雖 哈 雄 文 在 營 建 司 長 任 內, 曾 分 就 都 市 規 劃 建 築 管 理 與 法 規 制 度 等 方 面 積 極 籌 劃 推 動, 但 是 因 受 到 對 日 抗 戰 結 束 後, 隨 即 進 入 國 共 內 戰 的 戰 爭 情 勢 發 展 影 響, 哈 雄 文 在 營 建 司 長 任 內 所 提 出 的 許 多 政 策 構 想, 並 未 能 受 到 後 來 的 內 政 部 長 張 厲 生 的 重 視 與 採 納 ( 李 海 清,2003: ) 132

153 員, 協 助 各 縣 市 政 府 進 行 規 劃 與 建 設 的 復 員 工 作 5, 透 過 強 化 中 央 - 省 的 二 級 體 系, 以 便 有 效 推 動 戰 後 中 國 的 建 設 與 復 員 工 作 ( 二 ) 戰 後 初 期 規 劃 與 工 程 組 織 的 建 立 在 日 殖 時 期 的 臺 灣, 當 時 全 島 的 規 劃 與 建 設 工 作 主 要 由 臺 灣 總 督 府 礦 工 局 土 木 課 負 責 辦 理, 而 殖 民 時 期 臺 灣 的 規 劃 建 設 工 作 人 力 主 要 由 日 本 本 國 調 派 人 員 來 臺 協 助, 同 時 因 為 總 督 府 在 臺 灣 創 設 培 訓 土 木 技 術 人 員 的 教 育 機 構 設 立 較 晚, 因 此 在 日 本 殖 民 統 治 時 期, 臺 灣 的 規 劃 與 工 程 機 構 主 要 由 日 籍 人 員 領 導 與 充 任 ( 蔡 龍 保,2008:65-85), 所 以 國 府 在 1945 年 底 接 收 臺 灣 時, 因 為 大 量 日 籍 中 高 階 工 程 人 員 的 撤 離 6 7, 曾 一 度 導 致 規 劃 與 工 程 人 員 的 斷 層 問 題 ( 李 如 南,1994:76-79; 中 央 研 究 院 近 代 史 研 究 所,2000:79) 臺 灣 省 行 政 長 官 公 署 ( 及 後 來 的 臺 灣 省 政 府 ) 相 關 工 程 單 位 主 管, 當 時 便 承 襲 內 政 部 營 建 司 所 擬 定 的 戰 後 重 建 計 畫 綱 要 精 神, 為 強 化 行 政 長 官 公 署 之 工 程 組 織 職 權 與 人 力, 緊 急 從 大 陸 調 派 各 省 有 經 驗 的 工 程 人 員 來 臺 灣 協 助 接 收 與 復 員 工 作 8, 並 透 過 與 大 陸 上 各 省 大 學 土 木 工 程 學 系 合 作, 建 立 接 納 畢 業 生 來 臺 實 習 培 5 對 日 抗 戰 結 束 後, 內 政 部 營 建 司 便 曾 立 即 電 告 各 省 政 府, 希 望 由 各 省 政 府 的 工 程 建 設 主 管 單 位 統 籌 調 度 該 省 相 關 工 程 人 員, 輪 流 派 赴 各 收 復 縣 市, 協 助 推 動 城 鎮 的 規 劃 與 復 員 工 作 ( 內 政 部, 1945:112) 6 關 於 戰 後 初 期 臺 灣 省 行 政 長 官 公 署 與 美 國 代 表, 雙 方 在 日 籍 人 員 撤 離 與 留 用 問 題 上 不 同 看 法 的 討 論, 可 以 進 一 步 參 閱, 吳 文 星,2005: 當 時 受 費 驊 等 人 邀 請 來 臺 灣 協 助 接 收 與 復 員 工 作, 隨 後 進 入 公 共 工 程 局 水 利 組 的 李 如 南, 便 在 其 回 憶 錄 裡, 提 到 當 時 臺 灣 省 工 程 建 設 人 員 產 生 斷 層 的 狀 況 : 由 於 臺 籍 職 員, 職 位 過 低, 各 種 工 作 之 進 行, 還 是 要 倚 賴 在 組 內 之 日 籍 職 員, 但 日 籍 職 員 必 須 於 短 期 內 分 批 遣 送 回 日, 使 我 這 個 接 收 人 員, 心 理 上 十 分 矛 盾, 為 體 制 上 早 日 正 常 計, 日 本 人 確 應 早 日 遣 送 返 日, 但 為 工 作 上 進 行 順 利 計, 日 籍 職 員 似 仍 應 以 繼 續 留 臺 為 佳, 為 解 決 此 項 矛 盾 計, 我 曾 屢 次 建 議 葉 組 長 ( 筆 者 註 : 水 利 組 組 長 葉 明 升 ) 及 費 局 長 ( 筆 者 註 : 公 共 工 程 局 局 長 費 驊 ), 從 速 在 國 內 物 色 水 利 工 程 人 員 前 來 參 加 工 作, 因 為 臨 時 訓 練 臺 籍 人 員, 還 是 緩 不 濟 急 ( 李 如 南,1994:76-79) 8 以 長 官 公 署 工 礦 處 公 共 工 程 局 為 例, 主 要 便 是 由 當 時 的 局 長 費 驊, 主 動 廣 邀 任 職 於 各 地 工 程 機 構 的 交 大 土 木 系 同 學, 一 同 來 臺 參 與 接 收 與 復 員 工 作 當 時 確 實 有 相 當 多 交 大 畢 業 的 工 程 人 員 接 受 費 驊 邀 請, 在 光 復 初 期 來 臺 參 與 復 員 工 作 但 也 非 所 有 人 都 接 受 費 驊 的 邀 請 來 臺, 根 據 同 樣 畢 業 於 交 大 土 木 系, 同 時 也 是 費 驊 的 同 班 同 學, 在 1949 年 之 後 留 在 大 陸, 並 成 為 中 國 大 陸 水 利 工 程 界 重 要 工 程 師 的 張 光 斗, 在 其 晚 年 出 版 的 回 憶 錄 裡, 便 曾 說 到 : 記 得 1945 年, 國 民 政 府 派 員 往 臺 灣 接 收 時, 費 驊 拉 我 去 臺 灣 當 局 長, 我 不 願 去, 因 為 我 在 水 電 總 處 ( 筆 者 註 : 資 源 委 員 會 ) 工 作 很 忙, 這 裡 有 大 江 大 河, 未 來 工 作 很 多, 而 且 我 又 不 是 做 官 的 料 他 們 笑 我 要 做 成 三 峽 工 程 後 再 走 ( 張 光 斗,2002:38-39) 此 外 像 是 交 通 廳 部 分, 則 是 由 行 政 長 官 陳 儀 邀 請 任 顯 群 出 任 廳 長, 並 由 任 顯 群 於 交 通 部 內 挑 選 十 二 名 工 程 人 員, 一 同 來 臺 參 與 接 收 與 復 員 工 作, 其 中 一 位 便 是 同 樣 畢 業 於 交 大 土 木 系, 後 來 在 第 二 度 來 臺 後 轉 任 公 共 工 程 局 的 張 祖 璿 ( 曾 華 璧,1998:1), 另 一 位 則 是 林 則 彬, 其 奉 調 來 臺 後 出 任 高 雄 港 務 局 局 長, 之 後 歷 任 臺 灣 公 路 鐵 路 工 程 等 工 作, 長 達 二 十 年 ( 林 則 彬,1996: ) 除 了 上 述 這 兩 個 機 構 的 例 子 外, 另 外 從 交 通 大 學 同 學 會 於 1961 年 彙 編 出 版 交 通 大 學 旅 臺 同 學 錄 裡, 可 看 到 大 量 畢 業 於 交 通 大 學 的 工 程 人 員 來 臺 後, 分 別 任 職 於 美 援 機 構 交 通 部 經 濟 部 省 府 交 通 處 省 府 建 設 廳 省 府 鐵 路 局 省 府 公 路 局 省 府 水 利 局 省 府 公 共 工 程 局 臺 灣 電 力 公 司 中 國 石 油 公 司 等 各 個 單 位 ( 交 通 大 學 旅 臺 同 學 會, 1961: ), 大 陸 時 期 交 通 大 學 所 培 訓 的 土 木 工 程 人 員, 有 許 多 工 程 人 員 分 別 任 職 於 戰 後 國 府 的 中 央 部 會 省 府 與 國 營 事 業 的 相 關 工 程 單 位, 他 們 之 間 所 形 成 的 人 際 網 絡, 對 於 推 動 臺 灣 戰 後 的 復 員 與 建 設 工 作 上, 扮 演 極 為 關 鍵 的 角 色, 此 項 課 題 值 得 後 續 深 入 研 究, 國 內 目 前 僅 有 極 少 133

154 訓 的 方 式, 補 充 行 政 長 官 公 署 各 工 程 單 位 人 員 不 足 的 問 題 ( 臺 灣 省 政 府 建 設 廳, 1947 年 - 省 府 檔 案 ) 例 如 在 1947 年 畢 業 於 北 洋 大 學 土 木 工 程 學 系 的 姚 關 穆, 當 時 便 是 循 此 實 習 培 訓 制 度 來 臺, 初 期 進 入 工 礦 處 公 共 工 程 局 工 作 ( 姚 關 穆,2005:14), 此 後 姚 關 穆 終 其 一 生 便 奉 獻 於 臺 灣 的 水 利 與 環 境 工 程 界 從 姚 關 穆 憶 述 當 時 的 狀 況, 可 瞭 解 到 臺 灣 戰 後 初 期 復 員 與 工 程 建 設 人 才 缺 乏 之 情 形 : 民 國 36 年 8 月, 二 二 八 事 件 後 約 六 個 月, 我 接 到 當 時 主 管 臺 灣 全 境 的 臺 灣 省 政 府 建 設 廳 公 共 工 程 局 聘 請, 來 到 美 麗 寶 島 - 臺 灣 對 於 一 個 剛 從 大 學 畢 業 出 來 的 年 輕 人, 說 是 聘 請, 聽 起 來 似 乎 有 些 誇 張 事 實 是 那 時 候 臺 灣 日 本 籍 的 工 程 人 員, 不 是 已 經 離 去, 就 是 準 備 離 去, 而 當 地 之 工 程 人 員 很 少, 因 此 對 工 程 人 員 的 需 求 量 很 大 經 過 我 母 校 系 主 任 的 推 薦, 公 共 工 程 局 連 履 歷 表 也 沒 要, 就 寄 來 從 上 海 到 基 隆 的 船 票, 並 且 催 促 的 很 急, ( 姚 關 穆, 1999:162) 行 政 長 官 公 署 當 時 便 指 示 在 工 礦 處 成 立 公 共 工 程 局 9, 由 省 級 主 管 機 構 來 統 籌 辦 理 臺 灣 戰 後 的 規 劃 與 復 員 工 程 工 作 當 時 任 職 於 國 府 軍 事 委 員 會 戰 時 運 輸 管 理 局 川 康 工 程 管 理 局 副 局 長 的 費 驊 10, 便 奉 派 來 臺 出 任 工 礦 處 公 共 工 程 局 的 首 任 局 長 11, 主 持 臺 灣 戰 後 的 都 市 規 劃 與 復 員 建 設 工 作 費 驊 奉 派 出 任 公 共 工 程 局 長 數 學 者 注 意 到 此 議 題 的 重 要 性 ( 曾 華 璧,2011:50-52) 9 根 據 臺 灣 省 行 政 各 機 關 組 織 規 程 第 一 輯 的 資 料, 當 時 工 礦 處 公 共 工 程 局 的 組 織 編 制, 為 設 置 局 長 兼 總 工 程 司 一 人, 副 局 長 兼 總 工 程 司 二 人, 下 設 六 組 兩 室 推 動 相 關 工 作, 分 為 總 務 組 水 利 組 公 路 組 市 政 組 建 築 組 材 料 組 會 計 室 統 計 室 ( 臺 灣 省 行 政 長 官 公 署 秘 書 處 編 輯 室,1946: ) 省 府 公 共 工 程 局 在 臺 灣 戰 後 的 都 市 規 劃 與 公 共 工 程 建 設 上, 長 期 擔 負 了 實 際 規 劃 與 人 才 培 訓 工 作 的 重 要 角 色, 在 1950~1970 年 代 中 期 之 間, 除 了 主 要 負 責 臺 灣 的 都 市 及 區 域 規 劃 工 作 外, 在 1960 年 代 中 期 以 後, 陸 續 創 設 的 重 要 研 究 與 規 劃 單 位 ( 如 行 政 院 國 際 經 濟 合 作 發 展 委 員 都 市 建 設 及 住 宅 計 劃 小 組 臺 北 市 政 府 工 務 局 等 ), 基 本 上 都 是 以 省 府 公 共 工 程 局 班 底 的 成 員 為 核 心 成 立 的 10 費 驊 ( ), 字 之 驊, 江 蘇 省 松 江 縣 人 生 於 1912 年 5 月 23 日,1934 年 畢 業 於 上 海 交 通 大 學 土 木 工 程 系 構 造 學 門,1936 年 自 康 乃 爾 大 學 畢 業 後, 繼 入 哈 佛 大 學 繼 續 進 修 1937 年 7 月 對 日 抗 戰 後, 費 驊 自 美 返 國, 擔 任 浙 江 省 公 路 局 工 程 師,1937 年 12 月 轉 任 福 建 省 建 設 廳 技 正 ( 當 時 省 主 席 為 陳 儀, 廳 長 為 嚴 家 淦 ), 後 於 福 建 省 政 府 歷 任 公 路 總 工 程 處 工 程 師 經 濟 建 設 委 員 會 工 礦 專 門 委 員 等 職 務 1945 年 抗 戰 勝 利 後, 奉 派 來 臺 出 任 工 礦 處 公 共 工 程 局 局 長, 期 間 並 邀 集 交 大 土 木 工 程 系 同 學 與 工 程 界 朋 友 多 人, 一 同 來 臺 參 與 戰 後 初 期 臺 灣 公 路 水 利 給 水 等 搶 修 復 員 工 作, 奠 立 下 後 來 省 府 公 共 工 程 局 之 基 礎 ( 程 漢 藩,1985: ) 11 李 如 南 在 其 回 憶 錄 裡, 曾 提 及 當 時 工 礦 處 公 共 工 程 局 之 所 以 成 立 的 另 一 種 說 法 ( 李 如 南, 1994:75-76), 在 1949 年 9 月, 行 政 長 官 公 署 第 一 批 接 收 人 員 來 臺 時, 因 局 長 費 驊 在 重 慶 尚 有 公 務 需 辦 理 交 接, 因 此 便 先 委 派 其 交 大 土 木 系 同 學 徐 人 壽 與 吳 文 熹, 先 隨 第 一 批 接 收 人 員 來 臺, 辦 理 交 通 工 程 局 接 收 工 作 李 如 南 指 出 原 先 費 驊 預 定 出 任 的 交 通 工 程 局, 因 日 本 人 在 臺 無 類 似 機 構 的 設 置, 所 以 便 由 吳 文 熹 代 表 費 驊 接 收 臺 灣 總 督 府 土 木 科, 成 立 公 共 工 程 局, 原 訂 籌 組 之 交 通 工 程 局 隸 屬 於 交 通 處, 後 因 改 為 接 收 土 木 科, 才 成 立 公 共 工 程 局, 而 改 隸 屬 於 工 礦 處 134

155 期 間, 廣 邀 其 上 海 交 通 大 學 土 木 工 程 系 前 後 屆 同 學 多 人, 包 括 顧 儉 德 12 張 金 鎔 13 劉 永 楙 倪 世 槐 等 人, 及 邀 請 在 大 陸 時 期 因 工 作 與 私 人 交 誼 認 識 的 工 程 界 人 士, 如 高 啟 明 與 李 如 南 等 人, 一 同 來 臺 灣 協 助 接 收 與 復 員 工 作 前 後 任 的 公 共 工 程 局 長 費 驊 與 顧 儉 德 兩 人, 雖 不 久 後 皆 轉 任 其 他 職 位, 但 這 一 批 在 光 復 初 期 由 費 驊 所 邀 集 來 臺 的 外 省 籍 中 高 階 工 程 人 員 ( 其 中 最 為 重 要 的 是 交 大 土 木 工 程 系 統, 後 來 並 以 劉 永 楙 王 章 清 和 張 祖 璿 為 前 後 三 位 主 要 領 導 者 ), 之 後 則 長 期 持 續 留 在 省 府 公 共 工 程 系 統 工 作, 而 成 為 1950~1980 年 代, 推 動 臺 灣 戰 後 都 市 規 劃 與 公 共 工 程 建 設 的 主 力 ( 三 ) 省 級 工 程 機 構 角 色 的 強 化 12 顧 儉 德 ( ), 江 蘇 省 太 倉 縣 人, 生 於 1912 年 1934 年 畢 業 於 上 海 交 通 大 學 土 木 工 程 系, 畢 業 後 赴 美 就 讀 密 西 根 大 學, 獲 得 工 程 碩 士 學 位 1937 年 抗 戰 開 始 後 返 國,1945 年 抗 戰 勝 利 後, 曾 短 暫 擔 任 善 後 救 濟 總 署 浙 閩 分 署 專 門 委 員, 負 責 浙 江 與 福 建 省 善 後 救 濟 工 作 同 年 底 接 受 同 學 費 驊 邀 請, 來 臺 協 助 接 收 與 復 員 工 作, 出 任 工 礦 處 公 共 工 程 局 副 局 長, 並 於 費 驊 轉 任 臺 灣 鐵 路 管 理 委 員 會 副 主 委 後, 接 任 建 設 廳 公 共 工 程 局 局 長,1949 年 公 共 工 程 局 裁 撤 後, 顧 儉 德 調 任 建 設 廳 技 術 委 員 會 主 委 ( 陳 樹 曦,1996:84-85; 劉 永 楙,1995:67) 13 張 金 鎔 (1911-?), 浙 江 省 嘉 興 縣 人, 生 於 1911 年, 上 海 交 通 大 學 土 木 工 程 系 構 造 學 門 與 英 國 皇 家 理 工 學 院 結 構 工 程 系 畢 業 抗 戰 期 間 曾 任 粵 漢 鐵 路 工 程 員 福 建 省 工 務 局 局 長, 抗 戰 勝 利 後, 受 費 驊 邀 請, 來 臺 協 助 接 收 與 復 員 工 作, 曾 先 後 擔 任 建 設 廳 公 共 工 程 局 副 局 長 兼 建 築 組 組 長 建 設 廳 副 廳 長 等 職 ( 中 華 民 國 當 代 名 人 錄 編 輯 委 員 會,1985:1175; 陳 樹 曦,1996:84-85; 中 央 研 究 院 近 代 史 研 究 所,2000:73-79) 14 劉 永 楙 ( ), 福 建 省 閩 侯 縣 人, 生 於 1910 年 1934 年 畢 業 於 上 海 交 通 大 學 土 木 工 程 學 系 市 政 學 門, 專 攻 衛 生 與 市 政 工 程, 獲 得 土 木 工 程 學 士, 隨 即 赴 美 進 修 攻 讀 碩 士 學 位,1937 年 獲 得 美 國 哈 佛 大 學 衛 生 工 程 碩 士 1938 年 返 國 參 與 對 日 抗 戰,1945 年 抗 戰 勝 利 後, 接 受 費 驊 邀 請, 來 臺 協 助 接 收 與 復 員 工 作, 先 後 出 任 工 礦 處 公 共 工 程 局 都 市 計 劃 組 組 長 建 設 廳 公 共 工 程 局 副 局 長, 初 期 負 責 全 省 市 政 衛 生 與 自 來 水 工 程 之 修 建 工 作 1949 年 建 設 廳 公 共 工 程 局 裁 撤, 劉 永 楙 轉 任 建 設 廳 土 木 科 長, 仍 主 要 負 責 當 時 臺 灣 省 都 市 計 劃 與 公 共 工 程 建 設 之 規 劃 與 執 行 工 作 15 倪 世 槐 ( 生 卒 年 不 詳 ),1935 年 從 上 海 交 通 大 學 土 木 工 程 學 系 畢 業,1949 年 以 後 來 臺, 之 後 長 期 任 職 於 省 府 公 共 工 程 系 統, 在 劉 永 楙 擔 任 建 設 廳 土 木 科 長 時 期, 曾 被 派 赴 哈 佛 大 學 進 修 衛 生 工 程 與 都 市 規 劃, 從 戰 後 初 期 便 長 期 在 省 府 公 共 工 程 系 統 裡, 實 際 負 責 協 助 各 地 方 政 府 代 為 擬 定 與 審 訂 都 市 計 劃 工 作 16 高 啟 明 ( ), 本 名 高 鈞, 以 字 行, 江 蘇 省 金 山 縣 張 堰 鄉 ( 今 上 海 金 山 ) 人, 生 於 1910 年 1930 年 赴 法 國 留 學, 進 入 巴 黎 市 政 學 院 攻 讀 建 築 及 都 市 計 劃,1935 年 畢 業 回 國 後, 初 在 江 蘇 省 政 府 建 設 廳 任 職, 並 取 得 建 築 師 職 照, 隨 後 赴 杭 州, 受 之 江 大 學 邀 請, 為 其 設 計 部 分 建 築 工 程 抗 日 戰 爭 爆 發 後, 遷 赴 上 海, 與 友 人 費 驊 等 在 上 海 成 立 四 維 建 築 師 事 務 所 抗 日 戰 爭 勝 利 後, 接 受 費 驊 邀 請, 來 臺 協 助 接 收 與 復 員 工 作, 於 1945 年 11 月 抵 臺 任 職 於 工 礦 處 公 共 工 程 局 ( 高 準,2007: ) 17 李 如 南 ( ), 浙 江 省 海 寧 縣 人, 生 於 1915 年 1938 年 畢 業 於 浙 江 大 學 土 木 工 程 系, 抗 戰 期 間 曾 輾 轉 於 東 南 西 南 及 西 北 各 省, 參 加 水 利 公 路 與 機 場 建 設 等 工 作, 抗 戰 勝 利 後, 接 受 費 驊 邀 請, 來 臺 協 助 接 收 與 復 員 工 作, 初 期 曾 任 職 於 工 礦 處 公 共 工 程 局 水 利 組, 隨 後 調 任 臺 灣 工 程 公 司 辦 理 公 家 宿 舍 與 道 路 工 程 的 工 作,1951 年 被 聘 任 為 國 防 部 軍 事 工 程 委 員 會 工 程 處 主 任 工 程 師, 協 助 辦 理 美 援 與 軍 事 工 程 相 關 業 務 1958 年, 王 章 清 奉 派 重 組 建 設 廳 公 共 工 程 局 ( 新 公 共 工 程 局 ), 並 出 任 首 任 局 長, 隔 年 王 章 清 為 配 合 省 府 接 辦 中 央 政 府 交 辦 之 國 民 住 宅 業 務, 奉 准 於 公 共 工 程 局 下 成 立 國 民 住 宅 工 程 處, 王 章 清 洽 商 吳 文 熹 建 築 師 推 薦 人 選, 吳 文 熹 便 將 李 如 南 推 薦 給 王 章 清, 王 章 清 隨 後 便 指 派 李 如 南 出 任 國 民 住 宅 工 程 處 處 長, 李 如 南 於 擔 任 國 民 住 宅 工 程 處 長 任 內, 積 極 推 動 國 民 住 宅 政 策 財 務 技 術 與 管 理 等 業 務, 在 當 時 被 各 界 視 為 國 內 重 要 的 國 民 住 宅 專 家 ( 中 華 民 國 當 代 名 人 錄 編 輯 委 員 會,1985:1143; 李 如 南,1994) 135

156 在 1949 年 前 後, 國 府 行 政 院 部 會 先 播 遷 至 廣 州, 到 該 年 底 陸 續 撤 退 來 臺 灣, 期 間 因 應 戰 爭 動 員 時 期 的 資 源 調 配 與 組 織 人 力 精 簡, 中 央 部 會 與 省 府 同 時 進 行 組 織 裁 併 與 縮 編, 中 央 部 會 與 省 府 主 管 規 劃 與 建 設 單 位 先 後 遭 到 裁 併, 內 政 部 營 建 司 裁 撤 18, 相 關 業 務 歸 併 回 地 政 司, 下 設 一 科 兼 管 都 市 規 劃 與 營 建 工 程 事 務 ; 原 省 府 建 設 廳 公 共 工 程 局 也 遭 裁 撤 19, 其 公 路 業 務 部 分 歸 併 到 省 府 公 路 局, 水 利 業 務 部 份 則 歸 併 省 府 水 利 局, 原 公 共 工 程 局 所 管 轄 都 市 規 劃 房 屋 建 築 給 水 與 衛 生 工 程 業 務 部 分, 則 劃 歸 建 設 廳 增 設 一 土 木 科, 直 接 接 手 管 轄 相 關 業 務 ( 劉 永 楙, 1989: ; 中 研 院 近 史 所,2000:28-30) 當 時 省 府 對 外 說 明 裁 撤 公 共 工 程 局 的 原 因, 為 其 主 管 業 務 與 公 路 局 高 度 重 疊 : 裁 撤 部 分 -( 十 ) 公 共 工 程 局 調 整 理 由 : 該 局 主 要 業 務 與 公 路 建 設 有 密 切 關 係 當 以 將 之 統 一 配 合 為 宜 ; 調 整 情 形 : 裁 撤 該 局 原 有 公 路 部 分 業 務 及 人 員, 全 部 由 公 路 局 接 管 其 餘 業 務 歸 建 設 廳 直 接 辦 理 ; 調 整 時 間 : 三 十 八 年 十 月 一 日 ; 調 整 後 效 果 : 公 路 之 交 通 管 理 與 建 設 工 程 統 一 配 合 後, 可 促 進 本 省 陸 上 交 通 ( 臺 灣 省 政 府 秘 書 處 與 人 事 室,1949:7-9) 值 得 注 意 的 是 在 內 政 部 營 建 司 裁 撤, 雖 主 管 規 劃 與 工 程 業 務 歸 併 到 地 政 司, 但 是 因 大 陸 時 期 國 府 原 營 建 司 的 高 階 工 程 人 員 與 重 要 的 都 市 規 劃 與 市 政 學 者 多 數 留 在 中 國 大 陸 20, 同 時 因 內 政 部 雖 大 幅 兼 併 原 先 各 部 會 所 負 責 之 業 務, 擴 大 其 管 轄 事 務 之 權 責 範 圍, 但 其 組 織 人 員 與 財 政 資 源 卻 並 未 對 應 的 增 加, 反 而 大 幅 縮 編 其 專 任 人 員 與 預 算 配 置 21 此 外 也 因 為 後 來 在 內 政 部 與 地 政 司 職 掌 裡, 內 政 部 18 根 據 高 應 篤 在 其 回 憶 錄 裡 之 記 載,1949 年 4 月, 國 府 在 行 政 院 播 遷 廣 州 後, 便 開 始 推 動 內 政 部 的 機 構 裁 併, 在 同 年 5 月 將 社 會 地 政 及 衛 生 等 三 部 併 入 內 政 部, 原 社 會 部 業 務, 改 設 社 會 勞 工 及 合 作 三 司 分 別 掌 理, 地 政 及 衛 生 兩 部 則 降 為 地 政 署 與 衛 生 署, 警 察 總 署 降 為 警 政 司, 禁 煙 委 員 會 裁 撤, 其 業 務 併 入 警 政 司, 人 口 局 改 制 為 戶 政 司, 方 域 及 營 建 二 司 裁 併 入 地 政 署, 同 年 9 月 地 政 及 衛 生 兩 署, 再 縮 編 為 司 ( 高 應 篤,1984: ) 19 在 中 研 院 近 史 所 出 版 的 都 市 計 劃 前 輩 人 物 訪 問 記 錄 裡 指 出, 在 1958 年 以 後, 曾 先 後 出 任 省 府 建 設 廳 公 共 工 程 局 局 長 ( 新 公 共 工 程 局 ) 的 王 章 清 與 張 祖 璿, 都 提 及 在 1949 年 導 致 老 公 共 工 程 局 裁 撤 背 後 的 一 個 軼 事 據 王 章 清 和 張 祖 璿 當 時 的 說 法, 老 公 共 工 程 局 的 裁 撤, 是 因 時 任 省 主 席 的 陳 誠 與 公 路 局 長 譚 嶽 泉 視 察 公 路 時, 因 公 路 的 路 面 顛 頗 不 平, 陳 誠 便 質 問 譚 嶽 泉 公 路 品 質 為 何 如 此 之 差, 譚 嶽 泉 便 表 示 公 路 局 只 管 公 路 運 輸, 公 路 工 程 為 公 共 工 程 局 之 工 作, 因 此 陳 誠 便 下 令 撤 銷 公 共 工 程 局, 將 公 路 工 程 部 分 一 併 劃 歸 為 公 路 局 管 轄 ( 中 央 研 究 院 近 代 史 研 究 所,2000:28 117), 從 前 述 提 及 當 時 省 府 官 方 所 提 出 裁 撤 公 共 工 程 局 的 原 因 與 方 式 來 看, 筆 者 認 為 此 故 事 應 有 一 定 可 信 度 此 外, 張 祖 璿 當 時 在 訪 談 中 也 提 到, 他 認 為 撤 銷 公 共 工 程 局 的 原 因, 除 了 因 公 路 業 務 在 運 輸 與 工 程 事 權 分 散 的 問 題, 另 外 的 主 因 則 是 在 於 當 時 省 主 席 陳 誠 對 於 公 共 工 程 沒 有 概 念, 並 不 清 楚 公 共 工 程 局 的 工 作 職 掌, 尚 包 括 其 他 如 都 市 規 劃 房 屋 建 築 衛 生 工 程 等 部 分 20 國 府 在 大 陸 時 期, 主 要 領 導 都 市 研 究 規 劃 與 建 設 等 工 作 的 市 政 社 會 與 工 程 學 者, 多 數 並 未 隨 國 府 撤 退 來 臺, 例 如 像 是 當 時 的 營 建 司 司 長 的 建 築 學 者 哈 雄 文 曾 任 營 建 司 技 正 的 著 名 規 劃 學 者 陳 占 祥 當 時 重 要 的 市 政 與 都 市 社 會 學 者 殷 體 楊 邱 致 中 等 人, 及 包 括 知 名 建 築 學 者 梁 思 成, 最 後 都 選 擇 留 在 共 產 中 國 但 是 在 1949 年 後, 仍 有 少 部 分 市 政 學 者 與 官 員 隨 國 府 撤 退 來 臺, 例 如 前 青 島 市 長 李 先 良 前 杭 州 市 長 周 象 賢 建 築 與 市 政 規 劃 學 者 盧 毓 駿 酆 裕 坤 等 人 21 時 任 內 政 部 長 的 王 德 溥, 在 其 回 憶 錄 裡 便 指 出 上 任 初 期 (1954 年 ), 蔣 中 正 便 曾 親 自 召 見, 指 136

157 與 地 政 司 受 到 國 府 高 層 的 指 示, 將 其 職 掌 工 作 的 重 點 放 在 優 先 全 力 推 動 農 地 改 革 上, 因 此 在 上 述 諸 多 原 因 影 響 下, 地 政 司 原 先 應 擔 負 指 導 全 國 ( 臺 灣 省 ) 都 市 規 劃 與 公 共 工 程 的 業 務, 長 期 以 來 並 未 受 到 重 視 22 ( 政 大 學 公 行 所,1968:4-11), 此 外 內 政 部 當 時 推 動 的 重 點 業 務, 是 以 建 設 臺 灣 為 模 範 省, 並 圖 準 備 反 攻 大 陸 國 策 者 為 優 先 的 前 提 條 件 下, 因 而 導 致 都 市 規 劃 與 建 設 業 務 之 後 在 內 政 部 主 管 業 務 的 重 要 性 更 形 弱 化, 當 時 內 政 部 主 要 的 重 點 業 務, 為 優 先 推 動 地 方 自 治 與 選 舉 農 地 改 革 戶 籍 人 口 調 查 國 民 住 宅 建 設 等 工 作 ( 王 德 溥,1990: ; 高 應 篤,1984) 在 1950 年 代 初 期 出 任 內 政 部 長 的 王 德 溥, 於 其 回 憶 錄 裡, 便 說 到 對 當 時 職 掌 內 政 部 推 動 業 務 工 作 的 感 想 : 我 默 默 的 思 忖 : 當 時 的 內 政 部, 與 抗 戰 時 期 的 內 政 部 已 大 不 相 同 23 民 國 三 十 八 年 中 央 政 府 緊 縮 組 織, 合 併 從 前 的 內 政 社 會 地 政 衛 生 四 部 ; 人 口 勞 動 合 作 三 局 ; 警 察 總 署 禁 煙 委 員 會 ; 合 組 成 為 一 個 內 政 部 其 機 構 人 事 之 複 雜, 業 務 種 類 與 工 作 之 繁 重, 及 以 經 費 之 拮 据, 均 屬 無 可 諱 言 而 當 時 以 建 設 臺 灣 三 民 主 意 之 模 範 省, 與 準 備 反 攻 大 陸 重 建 中 華 之 國 策, 又 示 他 應 該 先 以 警 察 行 政 戶 口 普 查 與 社 會 救 濟 等 三 項 工 作 為 內 政 部 施 政 重 點 ( 王 德 溥,1990: ) 由 此 我 們 可 以 看 到, 戰 後 初 期 因 大 量 軍 民 人 口 遷 移, 造 成 都 市 房 荒 所 引 起 的 住 宅 問 題, 在 當 時 都 遠 較 於 全 省 普 遍 性 的 都 市 規 劃 與 公 共 工 程 建 設 等 問 題, 要 來 得 受 到 國 府 高 層 更 多 的 關 注 當 時 國 府 高 層 對 於 住 宅 問 題 的 重 視, 反 應 決 策 者 在 戰 爭 動 員 狀 態 下, 雖 然 秉 持 對 於 新 設 組 織 與 擴 增 人 員 的 凍 結 政 策, 但 後 來 卻 很 快 的 在 副 總 統 陳 誠 的 直 接 指 示 下, 行 政 院 在 1954 年 便 核 准 內 政 部 先 行 成 立 都 市 住 宅 技 術 小 組, 並 於 隔 年 將 原 隸 屬 於 內 政 部 下 的 都 市 住 宅 技 術 小 組, 升 格 改 組 為 行 政 院 國 民 住 宅 興 建 委 員 會 ( 王 德 溥,1990: ) 22 根 據 經 合 會 都 市 計 劃 小 組 在 1967 年 委 託 政 大 公 行 所, 針 對 臺 灣 當 時 各 級 政 府 都 市 計 劃 組 織 人 力 與 權 責 的 調 查 報 告 指 出, 戰 後 長 期 在 中 央 政 府 部 門 擔 負 統 籌 都 市 計 劃 與 公 共 工 程 的 內 政 部 地 政 司, 一 直 到 1967 年 前 後, 都 僅 由 該 司 下 設 之 一 科 兼 辦 此 項 業 務, 並 僅 配 置 兩 位 技 術 人 員 負 責, 因 此 實 際 上 無 法 擔 負 其 統 籌 與 督 導 全 國 都 市 計 劃 工 作 之 責 任 該 報 告 同 時 也 指 出, 一 直 到 1960 年 代 末 期 前 後, 當 時 各 級 政 府 在 都 市 計 劃 組 織 與 人 員 的 權 責 部 分, 中 央 與 地 方 縣 市 政 府 都 還 是 缺 乏 適 當 組 織 編 制 與 技 術 人 員, 而 當 時 全 國 主 要 的 都 市 計 劃 與 工 程 建 設 人 員 還 是 集 中 在 省 府 建 設 廳 公 共 工 程 局, 而 使 得 公 共 工 程 局 在 都 市 計 劃 工 作 上 仍 扮 演 重 要 的 角 色 ( 政 大 學 公 行 所,1968: 4-11) 23 從 1950 年 便 任 職 於 內 政 部 長 達 二 十 七 年, 曾 歷 任 民 政 司 長 主 任 秘 書 與 政 務 次 長 的 高 應 篤 先 生, 在 其 個 人 回 憶 錄 裡, 便 對 1949 年 後 內 政 部 職 權 管 轄 大 幅 擴 張 的 狀 況, 提 出 與 前 內 政 部 長 王 德 溥 相 近 的 看 法 高 應 篤 先 生 提 到 : 我 於 民 國 三 十 九 年 二 月 十 一 日, 應 谷 部 長 ( 谷 正 綱 ) 之 邀 約, 到 內 政 部 任 民 政 司 的 司 長, 我 首 先 研 究 內 政 部 組 織 沿 革 及 現 行 組 織 與 權 責, 俾 使 了 解 內 政 部 在 行 政 院 中 之 地 位 與 在 國 家 復 興 時 期 所 擔 任 的 角 色, 經 過 我 研 究 後, 始 知 道 現 在 的 內 政 部 與 過 去 在 大 陸 時 代 完 全 不 同, 不 僅 組 織 型 態 較 大 陸 時 其 龐 大, 而 且 業 務 擴 張 到 幾 乎 無 所 不 管 了 你 看, 該 部 管 人 口 戶 籍 國 籍 地 籍 兵 籍 房 屋 都 市 建 築 警 察 勞 工 宗 教 禮 俗 古 蹟 名 勝 墳 墓 祭 祀 自 治 選 舉 行 政, 而 且 更 管 社 會 福 利 社 會 保 險 社 會 救 助 社 區 發 展 社 會 服 務 殘 障 重 建 人 民 團 體 社 會 運 動 合 作 事 業 職 業 訓 練 等, 在 管 人 方 面, 不 獨 管 活 人, 還 要 管 死 人, 不 僅 管 死 人, 還 要 去 管 神, 在 管 屋 方 面, 不 獨 管 民 間 房 屋, 還 要 管 宗 教 寺 廟, 在 管 地 方 面, 不 獨 管 人 民 的 地, 還 要 管 公 家 的 地, 在 管 物 方 面, 不 獨 管 民 間 槍 枝, 還 要 管 一 切 違 禁 物 品, 剛 到 臺 灣 的 頭 幾 年, 還 管 醫 藥 衛 生 保 健 防 疫, 近 幾 年 來 又 增 加 了 民 防 消 防 與 出 入 境 之 管 制, 真 是 應 有 盡 有 無 所 不 包 以 這 樣 多 的 職 務 重 的 責 任, 我 當 時 內 心 在 想, 要 想 做 好, 就 是 諸 葛 孔 明 復 生, 來 任 內 政 部 長, 恐 也 難 勝 任 於 快, ( 高 應 篤,1984:229) 137

158 在 在 與 內 政 業 務 有 關 在 客 觀 需 要 與 主 觀 條 件 顯 然 不 能 協 調 配 合 之 情 況 下, 只 有 權 衡 輕 重, 區 分 緩 急, 選 擇 重 點, 分 期 進 行 ( 王 德 溥,1990:348) 然 而 在 省 府 方 面, 雖 公 共 工 程 局 名 義 上 被 裁 併, 降 格 為 建 設 廳 土 木 科, 但 實 際 上 除 了 原 管 轄 公 路 與 水 利 業 務, 分 別 劃 歸 公 路 局 與 水 利 局 統 籌 辦 理 之 外, 市 政 規 劃 建 設 工 程 建 築 與 管 理 衛 生 工 程 等 工 作 還 是 歸 屬 於 建 設 廳 土 木 科, 並 且 原 先 以 交 大 工 程 系 統 為 主 的 老 公 共 工 程 局 人 員, 仍 構 成 後 來 建 設 廳 土 木 科 之 核 心 成 員 因 此 在 內 政 部 營 建 司 裁 撤 後, 同 時 因 地 政 司 長 期 並 未 擴 編 充 足 人 員 與 財 源, 及 都 市 規 劃 與 工 程 建 設 業 務 也 並 非 當 時 內 政 部 重 要 工 作 重 點 的 結 構 條 件 下, 省 府 建 設 廳 土 木 科 及 隨 後 成 立 的 工 程 總 隊, 實 際 上 從 1950 年 代 開 始, 仍 承 續 了 原 省 府 建 設 廳 公 共 工 程 局 ( 老 公 共 工 程 局 ) 的 工 作 24, 繼 續 扮 演 主 導 臺 灣 戰 後 都 市 規 劃 與 公 共 工 程 建 設 的 角 色 ( 劉 永 楙,1989: ) 第 二 節 戰 後 初 期 省 府 公 共 工 程 部 門 推 動 的 規 劃 與 建 設 工 作 ( 一 ) 無 財 源 計 劃 之 肇 始 在 1948 年, 當 時 任 職 省 府 建 設 廳 公 共 工 程 局 局 長 與 副 局 長 的 顧 儉 德 與 劉 永 楙, 及 任 職 於 臺 北 市 工 務 局 的 吳 梅 興 曾 合 撰 臺 灣 之 都 市 計 劃 一 文 ( 顧 儉 德 劉 永 楙 吳 梅 興,1948), 發 表 在 當 時 中 國 工 程 師 學 會 臺 灣 分 會 的 會 刊 臺 灣 工 程 界 上, 回 顧 日 本 殖 民 統 治 以 來, 到 光 復 初 期 接 收 臺 灣 都 市 計 劃 的 狀 況, 並 同 時 擘 劃 當 時 建 設 廳 公 共 工 程 局 對 接 下 來 臺 灣 都 市 規 劃 與 公 共 工 程 建 設 的 工 作 規 劃 25 當 時 他 們 曾 就 回 顧 殖 民 時 期 臺 灣 都 市 計 劃 令 及 其 施 行 規 則 26 的 角 度, 指 24 劉 永 楙 對 老 公 共 工 程 局 撤 銷 後, 當 時 建 設 廳 土 木 科 實 際 上 所 扮 演 的 角 色, 曾 表 示 過 類 似 的 看 法 劉 永 楙 說 到 : 建 設 廳 奉 令 設 一 土 木 科 辦 理 全 省 有 關 土 木 行 政, 另 設 一 工 程 總 隊, 辦 理 市 政 及 衛 生 等 工 程, 這 二 個 單 位 均 派 我 主 持, 我 變 成 無 形 的 公 共 工 程 局 局 長 正 好 藉 此 機 會, 發 展 所 長 ( 劉 永 楙,1989:108) 25 筆 者 謹 轉 錄 該 文 第 九 節 展 望 之 全 文 : 臺 灣 市 鎮 建 設 尚 待 吾 人 努 力 之 處 正 多, 日 人 留 下 七 十 市 鎮 計 劃 之 基 礎, 以 之 湊 合 我 國 國 策 應 興 應 革 之 處, 自 當 予 以 重 行 審 定, 戰 災 修 復 工 作, 亦 尚 待 完 成, 其 他 如 法 令 之 修 訂, 財 源 之 確 立, 人 才 之 培 養, 技 術 標 準 之 訂 定 等 等, 均 尚 待 奮 鬥 前 進, 保 養 扶 ( 扌 夜 ) 各 市 鎮 原 有 建 設 之 規 模, 使 不 致 因 天 時 地 勢 及 人 為 之 原 因 而 轉 沒 落, 實 為 初 期 之 鵠 的, 至 於 建 設 新 城 市 或 擴 張 大 市 區 等 等, 固 不 妨 著 眼, 惟 尚 待 新 時 機 之 到 來, 而 轉 向 總 體 城 鄉 計 劃 之 一 途 也 ( 顧 儉 德 劉 永 楙 吳 梅 興,1948:7) 26 筆 者 目 前 所 知 臺 灣 都 市 計 劃 令 及 其 施 行 規 則 最 早 的 中 譯 本, 為 顧 儉 德 劉 永 楙 張 金 鎔 宋 家 治 過 立 先 胡 兆 煇 等 六 人, 在 1950 年 合 譯 所 完 成 的 版 本, 此 版 本 在 1951 年 連 載 於 省 府 建 設 廳 機 關 刊 物 臺 灣 建 設 月 報 ( 第 一 卷 第 五 至 第 九 期 ), 胡 兆 煇 當 時 曾 為 此 中 譯 本 翻 譯 之 原 因 與 經 過, 寫 過 一 篇 介 紹 性 文 章 刊 載 於 臺 灣 建 設 月 報 ( 胡 兆 煇,1951b:23-24) 在 1952 年, 顧 儉 德 劉 永 楙 張 金 鎔 胡 兆 煇 等 四 人, 除 針 對 之 前 臺 灣 都 市 計 劃 令 及 其 施 行 規 則 譯 本 進 行 校 訂 外, 更 進 一 步 翻 譯 日 殖 時 期 各 州 廳 之 建 築 管 理 規 則, 並 將 國 民 政 府 當 時 的 都 市 計 劃 土 地 與 建 築 相 關 法 令, 一 併 彙 編 成 臺 灣 省 都 市 計 劃 法 規 一 書 出 版 ( 顧 儉 德 劉 永 楙 張 金 鎔 胡 兆 煇, 1952), 以 便 供 當 時 在 臺 灣 從 事 都 市 計 劃 與 土 木 建 築 工 作 者 使 用 在 1957 年, 省 政 府 地 政 局 出 版 盧 超 所 翻 譯 日 殖 時 期 彙 編 的 土 地 區 劃 整 理 一 書 時 ( 盧 超 譯,1957), 曾 將 此 修 訂 版 中 譯 本 翻 138

159 出 光 復 後 殖 民 統 治 遺 留 下 的 制 度 與 當 時 國 府 法 令 與 組 織 的 差 異 與 衝 突 問 題, 其 中 最 關 鍵 的 便 是 都 市 計 劃 事 業 經 費 的 有 無 日 殖 時 期 的 臺 灣 都 市 計 劃 令 及 其 施 行 規 則 明 確 規 範 要 求 因 推 動 都 市 計 劃 事 業 之 各 類 受 益 者 負 擔 計 劃 事 業 經 費, 此 外 執 行 都 市 計 劃 事 業 之 主 管 機 關 得 開 徵 都 市 計 劃 稅 27, 以 提 供 都 市 計 劃 與 公 共 建 設 之 穩 定 事 業 經 費 來 源 28 ( 顧 儉 德 劉 永 楙 吳 梅 興,1948:2-7) 但 是 在 光 復 後, 國 府 依 據 相 關 法 令 取 消 都 市 計 劃 稅, 且 地 方 政 府 在 工 程 受 益 費 普 遍 不 易 ( 不 願 ) 徵 收 的 狀 況 下, 使 得 都 市 計 劃 與 建 設 工 作 長 期 缺 乏 穩 定 的 事 業 經 費, 導 致 都 市 計 劃 與 建 設 成 為 無 財 源 之 計 劃, 而 當 時 由 省 府 所 提 供 的 補 助 經 費, 僅 能 配 合 國 家 基 本 政 策, 優 先 從 事 重 要 基 礎 建 設 與 復 舊 工 作 ( 顧 儉 德 劉 永 楙 吳 梅 興,1948:2-7) 再 者, 在 都 市 計 劃 與 土 地 利 用 的 組 織 權 責 劃 分 上, 過 去 殖 民 統 治 時 期 由 於 臺 灣 都 市 計 劃 令 是 將 都 市 計 劃 建 築 管 理 與 土 地 重 劃, 三 者 合 而 為 一, 以 建 築 管 理 與 土 地 重 劃 作 為 實 施 都 市 計 劃 之 手 段, 因 此 主 要 由 負 責 都 市 計 劃 的 土 木 工 程 人 員 統 籌 辦 理 相 關 工 作, 但 是 在 光 復 後, 則 由 在 國 府 組 織 架 構 下 的 地 政 單 位 系 統 擔 負 了 關 於 土 地 規 劃 與 利 用 方 面 的 權 責, 當 時 顧 儉 德 與 劉 永 楙 等 人, 即 曾 指 出 沿 襲 殖 民 統 治 時 留 下 的 都 市 計 劃 制 度, 與 國 府 在 都 市 規 劃 與 土 地 利 用 的 既 有 組 織 權 責 劃 分 上 潛 在 的 衝 突, 可 能 會 導 致 後 續 推 動 規 劃 與 建 設 工 作 上 的 困 難 ( 胡 兆 煇, 1951b:23-24; 顧 儉 德 劉 永 楙 吳 梅 興,1948:2) 因 此 在 光 復 之 後, 雖 然 省 府 與 國 府 在 都 市 計 劃 工 作 上 主 要 沿 用 臺 灣 都 市 計 劃 令 及 其 施 行 規 則, 但 由 於 臺 灣 都 市 計 劃 令 及 其 施 行 規 則 相 關 規 定 與 國 府 之 都 市 計 劃 建 築 與 土 地 法 令 規 範 之 衝 突 抵 觸, 一 方 面 讓 臺 灣 都 市 計 劃 令 及 其 印 作 為 附 錄 此 外, 黃 世 孟 在 1987 年 編 譯 前 臺 灣 總 督 府 彙 編 之 臺 灣 都 市 計 劃 講 習 錄 ( 黃 世 孟 編 譯,1987) 時, 也 曾 將 顧 儉 德 劉 永 楙 等 人 後 來 所 修 訂 的 中 譯 本 翻 印 作 為 附 錄 黃 世 孟 在 編 譯 該 書 附 錄 所 附 之 翻 印 譯 本, 則 為 目 前 一 般 人 較 容 易 取 得 之 臺 灣 都 市 計 劃 令 及 其 施 行 規 則 譯 文 版 本 27 臺 灣 都 市 計 劃 令 : 第 五 條 執 行 都 市 計 劃 事 業 所 需 之 費 用, 如 執 行 者 為 行 政 官 廳, 由 國 庫 負 擔 ; 如 為 統 轄 公 共 團 體 之 行 政 廳, 由 該 公 共 團 體 負 擔 ; 如 為 非 行 政 廳, 由 執 行 者 負 擔 之 臺 灣 總 督 認 有 必 要 時, 得 依 其 所 規 定, 命 令 因 都 市 計 劃 事 業 而 受 益 顯 著 者, 在 其 受 益 限 度 內, 負 擔 其 前 項 費 用 之 全 部 或 一 部 前 項 負 擔 金, 統 轄 公 共 團 體 之 行 政 廳, 執 行 都 市 計 劃 事 業 時, 做 為 該 公 共 團 體 之 收 入 ; 第 六 條 公 共 團 體 為 充 作 前 條 之 費 用, 得 依 照 臺 灣 總 督 所 規 定, 徵 收 都 市 計 劃 稅 ; 第 七 條 國 庫 或 州 廳, 對 於 負 擔 執 行 都 市 計 劃 事 業 所 需 費 用 之 公 共 團 體, 得 補 助 其 費 用 之 一 部 根 據 顧 儉 德 與 劉 永 楙 等 人 在 該 書 之 註 解, 行 政 官 廳 指 的 是 殖 民 時 期 總 督 府 各 單 位 首 長, 相 當 於 後 來 省 府 之 各 廳 處 首 長 ; 行 政 廳 指 的 是 殖 民 時 期 統 轄 州 廳 市 街 庄 等 公 共 團 體 之 機 關 首 長, 例 如 州 知 事 廳 長 市 長 街 長 庄 長 等 ; 非 行 政 廳 除 得 為 州 廳 市 街 庄 等 公 共 團 體 外, 並 得 為 私 人 或 私 法 人 ( 如 公 司 行 號 等 )( 顧 儉 德 劉 永 楙 張 金 鎔 胡 兆 煇,1952:1-15) 在 臺 灣 都 市 計 劃 令 施 行 規 則 第 五 ~ 第 八 條, 對 於 各 類 受 益 條 件 與 對 象, 及 都 市 計 劃 稅 之 徵 收 稅 目 與 稅 率 等 部 分, 有 更 詳 盡 的 規 範, 臺 灣 都 市 計 劃 令 及 其 施 行 規 則 條 文 詳 細 內 容, 可 參 閱 顧 儉 德 劉 永 楙 等 人 在 1952 年 所 編 譯 出 版 的 臺 灣 省 都 市 計 劃 法 規 28 根 據 顧 儉 德 等 人 當 時 的 估 算, 日 殖 時 期 的 都 市 計 劃 事 業 費, 根 據 臺 灣 都 市 計 劃 令 及 其 施 行 規 則 的 規 定, 主 要 有 三 項 來 源, 首 先 是 上 級 機 關 之 補 助, 大 約 占 1/2~1/4; 其 次 是 各 類 工 程 受 益 者 所 負 擔 的 經 費, 大 約 占 1/2~1/3; 最 後 則 是 辦 理 都 市 計 劃 事 業 主 管 機 關 之 自 籌 款 項, 此 項 經 費 依 法 則 可 透 過 開 徵 都 市 計 劃 稅 的 方 式 籌 措 ( 顧 儉 德 劉 永 楙 吳 梅 興,1948:2-7) 139

160 施 行 規 則 喪 失 其 完 整 性, 同 時 也 使 各 級 政 府 在 推 動 都 市 計 劃 工 作 上 產 生 法 規 適 用 混 亂 的 問 題, 影 響 都 市 計 劃 與 建 設 工 作 ( 胡 兆 煇,1951b:23-24) 當 時 省 府 公 共 工 程 局 便 先 著 手 草 擬 臺 灣 省 都 市 計 劃 規 則 草 案 及 相 關 法 規 ( 顧 儉 德 劉 永 楙,1948:28-33; 臺 灣 省 政 府,1951:66; 臺 灣 省 政 府,1953: 62-63; 臺 灣 省 政 府,1954:65), 另 一 方 面 則 開 始 研 究 與 翻 譯 日 殖 時 期 之 臺 灣 都 市 計 劃 令 及 其 施 行 規 則 29 及 相 關 州 廳 的 建 築 管 理 規 定, 並 協 助 地 方 政 府 處 理 都 市 計 劃 法 令 解 釋 與 適 用 的 問 題, 並 著 手 重 新 審 定 日 殖 時 期 所 擬 定 的 都 市 計 劃 ( 顧 儉 德 劉 永 楙 張 金 鎔 胡 兆 煇,1952; 中 央 研 究 院 近 代 史 研 究 所,2000: ; 臺 灣 省 政 府 建 設 廳,1952:1-14) ( 二 ) 臺 灣 省 都 市 計 劃 規 則 草 案 : 外 省 籍 規 劃 官 僚 的 構 想 在 1948 年 底, 時 任 職 建 設 廳 公 共 工 程 的 顧 儉 德 與 劉 永 楙, 認 為 殖 民 時 期 的 臺 灣 都 市 計 劃 令 及 其 施 行 規 則 雖 將 都 市 計 劃 建 築 管 理 與 土 地 重 劃 合 而 為 一, 三 者 之 間 配 合 良 好, 但 因 與 國 府 相 關 法 令 與 組 織 權 責 劃 分 牴 觸, 及 未 能 符 合 當 時 需 求, 然 而 國 府 於 抗 戰 時 期 所 擬 定 的 都 市 計 劃 法 與 建 築 法 又 過 於 簡 略, 無 法 因 應 臺 灣 的 實 際 情 況, 因 此 為 了 符 合 當 時 臺 灣 省 都 市 計 劃 與 建 設 之 特 殊 需 求, 便 曾 根 據 臺 灣 都 市 計 劃 令 及 其 施 行 規 則 國 府 之 都 市 計 劃 法 與 建 築 法, 及 英 國 城 鄉 計 劃 法 (Town and Country Planning Act 1947) 等 法 令, 研 擬 臺 灣 省 都 市 計 劃 規 則 草 案 單 行 法 規 一 種 ( 以 下 簡 稱 規 則 草 案 ), 希 望 先 試 行 此 單 行 法 規, 以 解 決 當 時 臺 灣 省 推 動 都 市 計 劃 與 建 設 工 作 所 存 在 的 問 題 ( 顧 儉 德 劉 永 楙,1948:28-33) 從 當 時 顧 儉 德 與 劉 永 楙 所 研 擬 的 規 則 草 案, 可 看 到 三 個 主 要 特 點, 首 先 如 同 胡 兆 煇 曾 在 臺 灣 都 市 計 劃 令 及 其 施 行 規 則 譯 文 導 言 說 到 : 因 為 臺 灣 的 很 多 市 鎮, 除 去 尚 未 劃 入 都 市 計 劃 區 域 的 以 外, 已 在 臺 灣 都 市 計 劃 令 這 個 日 式 法 制 統 制 之 下, 逐 漸 地 建 立 了 它 們 的 體 系 與 秩 序, 其 法 制, 姑 無 論 是 否 妥 善, 正 如 每 個 市 鎮 計 劃 之 不 可 貿 然 改 變, 是 不 宜 遽 爾 更 張 的 ( 胡 兆 煇,1951b:23-24) 因 此, 此 規 則 草 案 便 試 圖 在 當 時 國 府 相 關 法 令 與 組 織 架 構 下, 延 續 臺 灣 都 市 計 劃 令 及 其 施 行 規 則 主 要 條 文 之 精 神, 並 將 建 築 管 理 與 土 地 規 劃 部 分 剔 除, 留 待 日 後 另 行 擬 定 相 關 管 理 規 則, 先 就 當 時 臺 灣 省 各 地 都 市 計 劃 狀 況 與 相 關 機 構 之 組 織 權 責 的 條 件, 擬 定 一 套 暫 行 的 臺 灣 省 都 市 計 劃 施 行 細 則 其 次 則 是 在 正 常 的 法 定 程 序 下, 此 規 則 草 案 雖 將 推 動 都 市 計 劃 之 職 權 下 29 當 時 顧 儉 德 劉 永 楙 等 人 除 翻 譯 日 殖 時 期 都 市 計 劃 與 建 築 相 關 法 令 外, 同 時 也 參 考 臺 灣 都 市 計 劃 令 及 其 施 行 規 則 及 國 內 外 相 關 都 市 計 劃 法 令, 研 擬 臺 灣 省 都 市 計 劃 規 則 草 案 一 種 ( 顧 儉 德 劉 永 楙,1948:28-33), 但 是 臺 灣 省 都 市 計 劃 規 則 草 案 後 來 並 未 落 實 執 行 此 外 胡 兆 煇 與 吳 梅 興 兩 人, 也 就 參 與 翻 譯 與 研 究 臺 灣 都 市 計 劃 令 及 其 施 行 規 則, 及 在 臺 北 市 工 務 局 之 實 務 工 作 經 驗, 分 別 針 對 工 程 受 益 費 市 地 重 劃 等 專 題, 另 行 研 究 撰 文, 並 刊 載 於 臺 灣 建 設 月 報 ( 吳 梅 興,1951; 胡 兆 煇,1951a) 140

161 放 給 地 方 的 行 政 與 審 議 機 構 30, 但 是 在 考 量 到 當 時 中 央 政 府 與 縣 市 政 府 皆 缺 乏 規 劃 人 員, 而 主 要 規 劃 與 工 程 人 員 集 中 在 省 級 工 程 機 構 的 實 際 狀 況 下, 將 強 化 省 級 行 政 機 關 主 動 命 令 或 協 助 地 方 政 府 代 擬 都 市 計 劃 之 強 制 主 動 權, 納 入 規 則 草 案 條 文 的 規 範 31, 賦 予 省 府 公 共 工 程 主 管 機 構 研 擬 都 市 計 劃 的 強 制 主 動 權, 以 便 能 夠 有 計 劃 的 推 動 都 市 計 劃 與 公 共 建 設 最 後 則 是 將 規 劃 與 建 設 的 財 務 計 劃 強 制 納 入 都 市 計 劃 的 擬 定 與 審 議 規 範 顧 儉 德 與 劉 永 楙 等 人 在 研 擬 此 規 則 草 案 時, 已 充 分 考 量 到 在 當 時 國 府 取 消 都 市 計 劃 附 加 稅, 且 工 程 受 益 費 未 有 制 度 性 強 制 徵 收 規 範 的 前 提 下, 又 缺 乏 分 期 建 設 與 財 務 計 劃 等 因 素, 對 當 時 推 動 都 市 計 劃 與 建 設 工 作 之 負 面 影 響, 因 此 規 則 草 案 規 範 擬 定 與 審 議 都 市 計 劃 時, 需 將 分 期 建 設 與 財 務 計 劃 納 入 都 市 計 劃 擬 定 之 內 容, 並 且 財 務 計 劃 部 分 應 包 含 工 程 實 施 經 費 與 土 地 劃 撥 之 詳 細 科 目 來 源 與 比 例 32, 並 且 此 包 含 分 期 建 設 與 財 務 計 劃 的 都 市 計 劃 需 經 地 方 民 意 機 構 之 審 核 通 過 後, 才 可 以 呈 送 省 級 機 關 核 定 公 佈 顧 儉 德 與 劉 永 楙 所 研 擬 的 規 則 草 案, 掌 握 了 日 殖 時 期 遺 制 對 當 時 臺 灣 都 市 計 劃 的 影 響, 並 考 量 當 時 地 方 政 府 在 都 市 計 劃 人 員 的 缺 乏, 以 強 化 省 級 主 管 機 構 強 制 主 動 來 有 計 劃 推 動 都 市 計 劃 的 法 定 權 力, 並 將 實 施 經 費 與 財 務 計 劃 強 制 納 入 都 市 計 劃 擬 定 與 審 議 的 規 範, 提 供 有 效 推 動 都 市 計 劃 與 公 共 建 設 的 經 費 與 條 件 因 此 規 則 草 案 的 主 要 內 容 與 精 神 雖 然 沿 襲 自 日 殖 時 期 的 臺 灣 都 市 計 劃 令 及 其 施 行 規 則, 但 確 實 是 能 適 時 的 處 理 戰 後 各 級 政 府 在 推 動 都 市 計 劃 與 建 設 工 作 所 面 臨 缺 乏 明 確 法 源 基 礎 地 方 規 劃 機 構 缺 乏 專 任 技 術 人 員, 以 及 都 市 計 劃 缺 乏 經 費 與 財 務 計 劃 等 問 題 但 1948 年 由 建 設 廳 公 共 工 程 局 所 研 擬 規 則 草 案, 最 後 並 未 能 正 式 通 過 立 法, 並 公 佈 施 行 之 後 在 1950 年 代 初 期, 後 來 改 組 的 建 設 廳 土 木 科 ( 以 劉 永 楙 與 張 金 鎔 為 首 ), 在 初 期 雖 然 仍 將 持 續 將 修 訂 國 府 的 都 市 計 劃 法 與 建 築 法, 以 及 30 值 得 注 意 的 是 規 則 草 案 也 部 分 納 入 臺 灣 都 市 計 劃 令 及 其 施 行 規 則 第 四 條 的 精 神, 在 省 府 行 政 主 管 機 關 認 為 有 其 必 要 時, 接 受 非 政 府 機 關 ( 如 私 人 或 私 法 人 等 ) 執 行 都 市 計 劃 事 業 之 一 部 分, 允 許 私 人 參 與 推 動 都 市 計 劃 事 業 的 建 設 工 作 ( 顧 儉 德 劉 永 楙,1948:28-33) 31 臺 灣 省 都 市 計 劃 規 則 草 案 : 第 二 條 都 市 計 劃 區 域 及 都 市 計 劃, 由 地 方 行 政 機 關 依 據 地 方 實 際 情 況 及 其 擬 定, 送 經 地 方 都 市 計 劃 委 員 會 通 過 後, 呈 送 省 行 政 機 關 審 核 決 定 公 布 之 省 行 政 機 關 認 有 必 要 時, 得 不 依 前 項 規 定, 而 以 主 動 命 令 該 管 地 方 行 政 機 關 擬 具 計 劃 呈 核 決 定, 或 逕 派 員 代 為 擬 定 並 決 定 之, 變 更 都 市 計 畫 區 域 或 都 市 計 劃 時 亦 然, 省 行 政 機 關 於 計 劃 決 定 後 公 佈 之 此 條 文 部 分 內 容 是 參 考 臺 灣 都 市 計 劃 令 第 二 條 之 規 範, 臺 灣 都 市 計 劃 令 及 其 施 行 規 則 詳 細 條 文 內 容 可 參 閱 顧 儉 德 劉 永 楙 等 人 在 1952 年 所 編 譯 出 版 的 臺 灣 省 都 市 計 劃 法 規 32 由 於 在 戰 後 初 期 省 府 工 程 部 門 實 質 上 同 時 擔 負 了 都 市 計 劃 經 費 之 補 助 與 計 劃 審 議 的 權 責, 因 此 當 時 在 規 則 草 案 裡 便 規 定, 無 論 是 否 申 請 省 府 補 助 款, 都 必 須 詳 列 計 劃 事 業 經 費 與 分 期 分 區 實 施 計 劃 等 內 容, 才 可 送 省 府 進 行 審 查 此 外 規 則 草 案 也 規 定 了 都 市 計 劃 必 須 詳 列 事 業 經 費 之 來 源, 工 程 事 業 經 費 部 分, 可 向 各 類 工 程 受 益 者 收 取 費 用, 另 外 在 建 設 用 地 的 取 得 方 式, 除 了 可 以 申 請 國 有 土 地 撥 用 ( 分 為 部 分 負 擔 與 無 償 兩 類 ), 徵 收 私 人 土 地 者, 可 發 行 土 地 債 券 給 付 ( 顧 儉 德 劉 永 楙,1948:28-33) 141

162 研 擬 施 行 於 臺 灣 省 的 施 行 細 則, 做 為 土 木 科 的 重 要 工 作 方 向 33 ( 臺 灣 省 政 府, 1951:66; 臺 灣 省 政 府,1953:62-63; 臺 灣 省 政 府,1954:65; 中 央 研 究 院 近 代 史 研 究 所,2000: ) 但 儘 管 建 設 廳 土 木 科 曾 多 次 在 省 府 的 施 政 報 告 裡 表 示, 臺 灣 省 單 行 的 都 市 計 劃 與 建 築 管 理 的 施 行 細 則 皆 已 草 擬 完 畢, 只 待 省 府 與 臨 時 省 議 會 審 議, 即 可 報 請 中 央 核 定 實 施, 但 是 實 際 上 卻 一 再 擱 置, 遲 遲 未 完 成 研 擬 與 審 議 的 程 序 34 ( 高 啟 明,1964:15), 而 第 一 部 都 市 計 劃 法 臺 灣 省 施 行 細 則 則 要 一 直 等 到 1976 年, 35 才 正 式 由 省 府 根 據 1964 年 修 訂 的 都 市 計 劃 法 母 法 研 擬 草 案, 之 後 經 省 議 會 審 議 後 公 佈 實 施 因 此 在 戰 後 的 臺 灣, 因 為 地 方 政 府 在 推 動 都 市 計 劃 與 建 設 工 作 上, 長 期 缺 乏 適 當 的 都 市 計 劃 人 員 編 制 與 穩 定 的 事 業 經 費 支 持 36 ( 酆 裕 坤,1971:1-8), 且 省 府 工 程 部 門 也 缺 乏 明 確 的 法 源 依 據, 及 充 足 的 財 源 經 費 補 助, 就 亟 需 擬 定 都 市 計 劃 的 發 展 地 區, 主 動 逕 行 代 地 方 政 府 擬 定 規 劃 與 建 設 工 作, 以 致 於 建 設 廳 土 木 科 通 常 只 能 被 動 消 極 的 在 地 方 政 府 提 出 要 求 後, 接 受 地 方 政 府 的 委 託, 代 為 辦 理 都 市 計 劃 擬 定 與 建 設 等 相 關 工 作 37 ( 高 啟 明,1964:15-16) 33 當 時 任 職 於 建 設 廳 土 木 科 建 築 組 的 張 祖 璿, 便 曾 在 訪 談 時, 提 及 當 時 翻 譯 與 修 訂 相 關 法 規 的 工 作 狀 況 張 祖 璿 提 到 : 建 築 組 掌 管 建 築 法 規, 以 往 一 直 沿 用 日 本 留 下 來 的 都 市 計 劃 法 令, 不 過 那 時 候 我 們 已 經 在 想, 應 該 把 這 些 法 令 全 部 翻 譯 成 中 文 ( 當 時 已 經 有 一 部 分 翻 譯 成 中 文 ), 也 在 思 考 要 如 何 修 訂 當 時 還 留 用 了 幾 個 日 本 的 顧 問 我 在 建 築 組 擔 任 科 長 的 時 候, 收 及 中 國 的 建 築 法 規, 有 南 京 的 也 有 上 海 的, 作 為 修 改 都 市 計 劃 的 參 考 我 現 在 還 記 得 很 清 楚 的 是 當 時 我 們 的 確 是 想 做 一 些 事 情, 可 惜 張 金 鎔 先 生 已 經 過 世 了, 不 然 他 應 該 比 我 還 清 楚, 而 且 他 比 我 更 積 極 的 在 修 訂 中 國 的 法 規 ( 中 央 研 究 院 近 代 史 研 究 所,2000: ) 34 對 於 為 何 後 來 建 設 廳 土 木 科 並 未 持 續 推 動 建 築 管 理 與 都 市 計 劃 法 規 之 研 訂 工 作, 張 祖 璿 也 曾 在 受 訪 時, 提 出 他 個 人 的 觀 察 與 解 釋 張 祖 璿 提 到 : 公 共 工 程 局 裁 撤 之 後, 在 建 設 廳 增 設 土 木 科 ; 但 還 是 會 有 很 多 工 程 不 能 進 行, 所 以 民 國 四 十 一 年 (1952) 一 月, 在 建 設 廳 之 下 成 立 一 個 工 程 總 隊, 總 隊 長 由 土 木 科 劉 永 楙 兼 任, 副 總 隊 長 為 張 金 鎔 一 開 始 我 擔 任 第 一 處 處 長, 在 臺 北 基 隆 一 帶 做 工 程, 後 來 我 也 曾 任 副 總 隊 長 當 時 工 程 總 隊 主 要 是 辦 美 援 案, 有 許 多 復 員 工 程, 就 因 為 如 此, 我 們 原 本 打 算 修 訂 都 市 計 劃 法 令 的 構 想 就 無 疾 而 終, 這 一 耽 誤 就 耽 誤 了 很 多 年 ( 中 央 研 究 院 近 代 史 研 究 所,2000: ) 筆 者 認 為 張 祖 璿 之 看 法 有 一 定 的 代 表 性, 因 為 當 時 建 設 廳 土 木 科 與 後 來 所 成 立 的 建 設 廳 工 程 總 隊, 在 主 要 領 導 階 層 與 中 高 階 技 術 人 員 有 高 度 的 重 疊, 而 建 設 廳 土 木 科 與 工 程 總 隊 後 來 主 要 的 工 作, 則 是 主 要 配 合 國 家 政 策 與 美 援 計 劃, 優 先 辦 理 推 動 農 工 業 發 展 之 基 礎 建 設 工 作 35 國 府 在 1964 年 所 謂 的 都 市 計 劃 法 第 一 次 修 訂, 表 面 上 是 修 正 大 陸 時 期 國 府 訂 定 的 都 市 計 劃 法, 實 際 上 在 修 訂 過 程 中, 並 非 以 國 府 大 陸 時 期 所 制 訂 簡 略 的 都 市 計 劃 法 為 綱 本, 而 是 在 參 考 各 國 都 市 計 劃 法 令 ( 其 中 也 包 含 日 殖 時 期 的 臺 灣 都 市 計 劃 令 及 其 施 行 規 則 ), 及 根 據 臺 灣 戰 後 都 市 計 劃 推 行 的 實 際 情 況, 擬 定 一 部 新 的 都 市 計 劃 法, 因 此 筆 者 認 為 1964 年 的 都 市 計 劃 法 修 訂, 實 際 上 應 該 視 作 為 國 府 遷 臺 後, 針 對 推 動 臺 灣 都 市 計 劃 工 作 的 第 一 部 都 市 計 劃 法 立 法 有 關 於 1964 年 都 市 計 劃 法 修 訂 的 原 因 經 過 與 討 論, 可 參 考 當 時 由 美 援 會 編 譯 各 國 都 市 計 劃 法 令 概 要 ( 行 政 院 美 援 運 用 委 員 會 法 律 修 編 籌 劃 組,1962), 及 當 時 立 法 院 公 報 所 刊 載 的 立 法 院 會 審 議 記 錄 36 當 時 任 職 於 建 設 廳 公 共 工 程 局 的 高 啟 明, 也 曾 在 1964 年, 都 市 計 劃 法 第 一 次 修 訂 的 過 程, 對 立 法 院 後 來 在 審 議 過 程 裡 將 行 政 部 門 原 提 草 案 裡 的 事 業 經 費 與 財 務 計 劃 來 源 條 文 刪 除, 提 出 過 批 評 與 警 示 ( 高 啟 明,1964:15-16) 37 根 據 相 關 資 料 的 統 計, 日 本 殖 民 統 治 時 期 共 擬 定 了 72 個 都 市 計 劃, 光 復 後 到 1954 年 之 間, 省 142

163 兼 之 在 1954 年 之 後, 當 時 國 府 為 推 動 都 市 土 地 改 革, 擬 定 了 實 施 都 市 平 均 地 權 條 例, 進 一 步 將 擬 定 都 市 計 劃 徵 收 都 市 土 地 稅 賦 與 實 施 建 築 管 制 等 三 者 在 制 度 上 強 制 連 帶, 因 而 導 致 後 來 以 地 主 階 層 為 首 的 地 方 縣 市 首 長 與 議 會 代 表, 為 了 逃 避 都 市 土 地 稅 賦 的 徵 收, 及 避 免 興 建 房 屋 與 工 廠 受 到 建 築 管 制 的 限 制, 多 方 抵 制 或 延 遲 推 動 擬 定 都 市 計 劃 與 建 設 工 作 38 ( 中 央 研 究 院 近 代 史 研 究 所, 2000:30-32) 使 得 當 時 以 五 大 省 轄 市 為 核 心 的 周 邊 鄉 鎮, 同 時 因 為 防 空 疏 散 政 策 卻 缺 乏 建 築 與 發 展 管 制 土 地 與 房 屋 價 格 相 對 便 宜 等 因 素, 而 開 始 有 大 量 人 口 與 工 廠 移 入, 導 致 在 這 些 市 鎮 在 1950 年 代 中 期 後 開 始 產 生 強 制 都 市 化 發 展 的 過 程 裡 缺 乏 有 計 劃 的 發 展 與 建 設 ( 臺 灣 省 政 府 建 設 廳 公 共 工 程 局,1959:6-7) 因 上 述 因 素, 因 此 在 1950 年 代 期 間, 建 設 廳 土 木 科 主 要 僅 能 從 事 既 有 都 市 計 劃 修 訂 與 既 定 都 市 計 劃 事 業 的 工 程 建 設 工 作, 而 在 此 期 間, 新 興 都 市 計 劃 擬 定 的 推 行 工 作, 與 因 為 疏 散 政 策 與 制 度 導 引 所 引 導 人 口 遷 移 和 產 業 發 展 帶 動 的 新 興 市 鎮 蓬 勃 發 展 速 度, 顯 然 無 法 相 配 合 ( 三 ) 美 援 政 策 支 持 的 復 舊 與 基 礎 工 程 建 設 國 府 在 1950 年 初 期 的 重 要 國 家 政 策, 是 要 全 力 推 動 農 地 改 革, 並 將 原 本 固 著 在 農 村 社 會 的 土 地 資 本 移 轉 投 入 工 業 投 資 與 建 設 發 展 為 此, 當 時 省 府 建 設 廳 相 關 局 處 也 配 合 辦 理 相 關 工 作 時 任 建 設 廳 長 的 連 震 東 便 曾 在 1953 年 度 的 臺 灣 省 建 設 工 作 檢 討 會 議 上, 宣 示 一 系 列 建 設 工 作 方 針 : 一 促 進 臺 灣 工 業 化, 以 期 經 濟 自 立 ( 一 ) 督 導 合 營, 國 省 合 營 及 民 營 工 業 配 合 實 施 臺 灣 工 業 建 設 四 年 計 劃 ( 二 ) 配 合 扶 植 自 耕 農, 實 現 耕 者 有 其 田 政 策, 開 放 部 份 公 營 事 業, 輔 導 地 主 將 出 讓 土 地 所 獲 之 資 金 轉 入 工 礦 事 業 ( 三 ) 依 據 鼓 勵 外 資 僑 資 來 臺 舉 辦 生 產 事 業 辦 法, 供 給 有 關 資 料, 並 辦 理 技 術 協 助 等 輔 導 工 作 三 辦 理 自 來 木 下 水 道 及 市 鎮 道 路 工 程, 包 括 :( 一 ) 督 導 管 理 各 地 自 來 水 工 程, 增 加 水 量, 改 進 水 質 ;( 二 ) 調 查 測 量 新 水 源 地, 擴 充 及 新 建 自 來 水 廠, 增 加 給 水 人 口 ;( 三 ) 協 助 各 市 鎮 辦 理 改 進 市 鎮 道 路 及 下 水 道 工 程, 便 利 交 通, 並 改 善 環 境 衛 生 ( 聯 合 報 訊,1953/1/23: 第 三 版 ) 因 此 在 配 合 農 業 增 產 與 協 助 工 業 發 展 ( 扶 農 養 工 ) 的 基 本 國 策 下, 當 時 建 設 政 府 公 共 工 程 部 門 僅 代 為 新 擬 訂 了 4 個 都 市 計 劃, 而 在 1954~1959 年 之 間 也 僅 新 增 加 了 7 個 都 市 計 劃 ( 顧 儉 德 劉 永 楙 吳 梅 興,1948:2-7; 臺 灣 省 市 鎮 建 設 考 察 小 組,1954; 臺 灣 省 政 府 建 設 廳 公 共 工 程 局,1959:1-15) 38 關 於 國 府 在 1954 年 所 擬 定 實 施 都 市 平 均 地 權 條 例, 將 都 市 土 地 稅 之 徵 收 與 都 市 計 劃 實 施 範 圍 強 制 連 帶 之 影 響, 及 在 當 時 將 都 市 土 地 稅 優 先 挪 作 為 社 會 福 利 與 平 價 住 宅 之 救 濟 用 途, 因 而 使 得 地 方 政 府 在 長 期 缺 乏 制 度 上 的 強 制 性, 及 稅 收 分 配 上 的 誘 因, 導 致 對 於 擬 定 與 實 施 都 市 計 劃 抱 持 著 消 極 與 抵 制 的 態 度 筆 者 將 在 第 肆 章 的 部 分, 分 析 當 時 國 府 在 推 動 實 施 都 市 平 均 地 權 條 例 的 研 擬 與 立 法 時, 對 此 項 問 題 進 一 步 討 論 143

164 廳 土 木 科 的 工 作 便 在 於 優 先 修 復 鄉 村 與 都 市 自 來 水 與 水 利 灌 溉 系 統, 接 著 分 別 辦 理 都 市 與 鄉 村 的 基 礎 工 程 建 設 工 作 39, 並 配 合 劃 設 與 開 發 工 業 區 等 重 點 工 作 ( 劉 永 楙,1956:99-112) 在 一 開 始, 先 在 農 復 會 鄉 村 衛 生 組 長 許 世 鉅 與 建 設 廳 土 木 科 長 劉 永 楙 的 合 作 爭 取 下, 向 農 復 會 爭 取 到 一 筆 美 援 款 項, 由 建 設 廳 土 木 科 負 責 協 助 修 復 全 省 七 十 七 個 鄉 村 的 自 來 水 系 統 40, 之 後 便 以 順 利 如 期 完 成 此 項 工 程 的 績 效 為 基 礎, 使 得 建 設 廳 土 木 科 獲 得 美 援 機 構 之 肯 定, 從 而 建 立 了 持 續 爭 取 美 援 41 相 對 基 金 之 長 期 補 助 進 行 相 關 工 程 建 設 的 模 式 ( 劉 永 楙,1978:95-98) 後 來 為 了 統 籌 全 省 市 政 與 水 利 工 程 建 設 工 作 的 進 行, 因 美 援 方 面 要 求 以 建 設 廳 為 相 關 計 劃 之 統 籌 執 行 者, 因 此 亟 需 成 立 一 專 責 工 程 單 位 負 責 辦 理 此 項 業 務, 之 後 便 在 省 42 政 府 同 意 下, 成 立 建 設 廳 工 程 總 隊 配 合 辦 理 相 關 工 作 省 府 建 設 廳 土 木 科 與 工 程 總 隊 在 當 時 國 府 的 扶 農 養 工 基 本 國 策 下, 在 1950 年 代 中 期, 將 其 工 作 重 心 放 在 恢 復 基 本 公 共 服 務 配 合 農 業 增 產 與 扶 植 工 業 的 基 礎 工 程 建 設 上, 當 時 美 援 ( 包 含 贈 款 與 貸 款 ) 提 供 穩 定 的 經 費 補 助 對 此 基 礎 工 程 39 戰 後 初 期 省 府 建 設 廳 土 木 科 之 所 以 集 中 人 力 資 源, 優 先 辦 理 都 市 與 鄉 村 之 基 礎 工 程 建 設 工 作, 除 了 配 合 國 家 扶 農 養 工 基 本 政 策 的 原 因 之 外, 也 是 因 為 辦 理 此 項 工 程 普 遍 獲 得 各 地 方 政 府 民 選 首 長 的 政 治 支 持 就 當 時 相 關 參 與 工 作 人 士 所 提 出 的 看 法, 許 多 人 皆 認 為 此 與 國 府 在 1950 年 代 初 期 開 始 推 動 地 方 自 治 工 作 有 關, 因 為 多 數 民 選 的 地 方 縣 市 鄉 鎮 首 長, 亟 欲 盡 快 在 基 礎 的 市 政 建 設 工 程 上 取 得 明 顯 政 績 ( 中 國 工 程 師 學 會,1958:655; 酆 裕 坤,1971:1-7) 中 國 工 程 師 學 會 所 編 撰 的 臺 灣 工 業 復 興 史 的 自 來 水 篇 裡, 便 提 到 : 就 客 觀 環 境 而 言, 三 十 九 年 實 施 地 方 自 治, 縣 市 鄉 鎮 長 民 選, 對 自 來 水 之 發 展 有 極 大 影 響, 不 少 民 選 首 長 均 以 建 設 完 善 自 來 水 為 重 要 施 政 之 一 ( 中 國 工 程 師 學 會,1958:655) 40 劉 永 楙 後 來 在 一 篇 追 憶 農 復 會 組 長 許 世 鉅 的 文 章 裡 頭, 述 說 了 這 段 在 戰 後 初 期 協 助 農 復 會 推 動 修 復 全 省 鄉 村 自 來 水 系 統 的 故 事 ( 劉 永 楙,1978:95-98) 他 提 到 當 初 受 許 世 鉅 請 託, 接 受 農 復 會 援 助 執 行 這 項 工 程 時, 因 為 當 時 臺 灣 各 地 交 通 尚 未 完 全 恢 復, 預 訂 施 工 期 限 又 緊 迫, 因 此 在 他 與 農 復 會 美 國 委 員 接 觸 時, 便 感 到 美 籍 人 士 有 看 輕 中 國 工 程 師 不 可 能 限 期 完 成 此 項 工 程 的 疑 慮 劉 永 楙 最 後 也 提 到 他 率 領 當 時 土 木 科 的 工 程 人 員 順 利 完 成 該 項 工 作 後, 並 且 以 如 期 完 成 此 項 修 復 全 省 鄉 村 自 來 水 系 統 的 工 作 為 基 礎, 獲 得 美 援 公 署 臺 灣 分 署 與 農 復 會 的 信 任 與 肯 定, 之 後 便 爭 取 到 美 援 後 續 持 續 提 供 經 費 援 助 與 貸 款, 進 一 步 由 建 設 廳 土 木 科 與 工 程 總 隊 負 責 推 動 全 省 都 市 與 鄉 村 的 基 礎 工 程 建 設 工 作 41 關 於 美 援 機 構 在 1950~1960 年 代 期 間, 補 助 當 時 建 設 廳 工 程 總 隊 與 後 來 的 公 共 工 程 局, 辦 理 市 鎮 道 路 建 設 自 來 水 工 程 工 業 區 開 發 等 工 程 項 目 的 詳 細 介 紹, 可 參 閱 行 政 院 國 際 經 濟 合 作 發 展 委 員 會 在 1964 年 之 後 陸 續 出 版 的 美 援 運 用 成 果 檢 討 叢 書 之 輯 建 設 廳 土 木 科 與 工 程 總 隊 當 時 主 要 的 工 作, 除 了 統 籌 辦 理 都 市 計 劃 擬 ( 修 ) 訂 與 建 設, 與 接 受 美 援 補 助 辦 理 各 類 公 共 工 程 之 外, 其 主 管 業 務 尚 包 括 了 建 築 與 營 造 管 理, 及 國 民 住 宅 的 興 建 工 程 與 技 術 規 範 等 工 作 項 目 臺 灣 戰 後 的 建 築 管 理 與 國 民 住 宅 雖 不 是 本 文 主 要 探 討 的 焦 點, 但 筆 者 認 為 相 關 主 題 的 研 究 者, 值 得 從 建 設 廳 土 木 科 建 築 組 與 後 來 的 新 公 共 工 程 局 國 民 住 宅 工 程 處 在 推 動 相 關 業 務 上 所 扮 演 的 角 色, 深 入 進 行 討 論 42 建 設 廳 工 程 總 隊 成 立 於 1952 年 1 月, 一 開 始 為 統 籌 全 省 復 員 工 作 與 美 援 工 程 建 設 的 臨 時 編 組 ( 時 稱 臨 時 工 程 總 隊 ), 主 要 中 高 階 工 程 人 員 皆 由 建 設 廳 土 木 科 兼 任 是 在 1952 年 間 辦 理 美 援 各 項 援 助 工 程 建 設 完 成 後, 獲 得 美 援 方 面 地 方 人 士 與 政 府 高 層 之 肯 定 後, 認 為 應 改 組 為 正 式 專 責 之 機 構, 繼 續 統 籌 辦 理 相 關 建 設 工 作, 因 此 便 在 1953 年 9 月 經 省 府 委 員 會 議 決 議, 將 臨 時 工 程 總 隊 改 組 並 擴 大 編 制 成 為 工 程 總 隊 建 設 廳 工 程 總 隊 當 時 除 了 統 籌 辦 理 省 政 府 與 美 援 建 設 工 程 之 外, 並 透 過 相 關 工 程 建 設 的 實 際 作 業, 來 培 訓 省 級 與 地 方 政 府 之 規 劃 與 工 程 人 員 ( 以 及 部 分 土 木 工 程 建 築 與 水 利 等 背 景 畢 業 生 ), 並 在 美 援 長 期 的 資 助 下, 固 定 派 員 赴 國 外 考 察 與 受 訓 ( 中 國 工 程 師 學 會,1958:720; 臺 灣 省 政 府 建 設 廳 公 共 工 程 局,1959:1-5) 144

165 的 恢 復 與 建 設 扮 演 了 重 要 的 角 色 43, 建 設 廳 土 木 科 與 工 程 總 隊 也 透 過 擔 負 統 籌 美 援 工 程 補 助 與 執 行 的 角 色, 與 美 援 系 統 的 相 關 重 要 機 構 建 立 了 緊 密 而 持 續 性 的 聯 繫 和 合 作 模 式 ( 例 如 農 復 會 美 援 會 懷 特 公 司 美 國 援 外 公 署 臺 灣 分 署 ) 然 而 省 府 建 設 廳 公 共 工 程 部 門 要 等 到 1958 年, 在 王 章 清 奉 命 出 面 重 組 新 44 公 共 工 程 局 後, 才 開 始 將 工 作 重 心 放 回 都 市 與 區 域 計 劃 業 務 上, 以 便 因 應 臺 灣 在 1950 年 代 中 期 以 後, 因 為 城 鄉 土 地 雙 軌 制 度 下 的 工 商 業 發 展 人 口 成 長 與 遷 移, 因 疏 散 政 策 與 制 度 引 導 所 帶 動 的 強 制 都 市 化 問 題 ( 臺 灣 省 政 府 建 設 廳 公 共 工 程 局,1959:2-3) 第 三 節 從 產 權 公 有 到 地 產 財 政 : 拋 售 公 有 房 地 產 與 宣 誓 性 的 改 革 ( 一 ) 戰 後 初 期 日 人 房 地 產 的 接 收 1945 年 臺 灣 光 復 後, 因 日 人 在 臺 灣 所 留 下 的 公 私 有 企 業 與 財 產 數 量 龐 大, 且 各 類 財 產 的 產 權 歸 屬 問 題 複 雜, 因 此 行 政 長 官 公 署 在 接 收 初 期 與 警 備 總 司 令 部 合 組 接 收 委 員 會, 指 揮 行 政 長 官 公 署 各 部 門 主 管 單 位 負 責 處 理 接 收 日 產 工 作 等 到 1946 年 1 月 之 後, 因 行 政 長 官 公 署 開 始 進 行 在 臺 日 人 遣 返 作 業 45, 必 須 同 時 處 理 接 收 在 臺 日 人 私 有 財 產 的 業 務 量 大 幅 增 加, 因 此 便 在 臺 灣 省 接 收 委 員 會 下 設 置 46 日 產 處 理 委 員 會 統 籌 辦 理 相 關 工 作, 同 時 也 在 各 縣 市 成 立 分 會 47, 協 助 處 理 各 地 43 根 據 省 府 建 設 廳 公 共 工 程 局 的 統 計, 從 1950 年 代 ~1960 年 代 中 期, 美 援 結 束 前, 當 時 臺 灣 省 各 縣 市 的 公 共 工 程 建 設 經 費 ( 包 含 自 來 水 下 水 道 都 市 道 路 與 國 民 住 宅 等 ), 約 有 1/3~1/2 是 來 自 於 美 援 貸 款 或 贈 款 之 協 助, 然 後 由 建 設 廳 工 程 總 隊 與 後 來 的 公 共 工 程 局 協 助 地 方 政 府 執 行, 由 此 可 見 美 援 補 助 與 省 級 工 程 部 門 在 當 時 臺 灣 都 市 基 礎 工 程 建 設 扮 演 的 重 要 角 色 ( 臺 灣 省 政 府 建 設 廳 公 共 工 程 局,1959:1-15) 44 王 章 清 在 重 組 建 設 廳 公 共 工 程 局 後, 曾 經 在 1959 年 提 出 一 項 臺 灣 省 公 共 工 程 建 設 十 年 計 劃 概 要, 裡 頭 便 曾 分 別 針 對 都 市 及 區 域 計 劃 市 鎮 道 路 建 設 自 來 水 工 程 與 下 水 道 建 設 等 層 面, 擬 定 一 個 總 體 性 的 長 期 發 展 建 設 計 劃, 其 中 在 都 市 及 區 域 計 劃 部 分, 就 特 別 強 調 擬 訂 區 域 發 展 計 劃 的 重 要 性, 並 希 望 著 手 修 訂 既 有 之 都 市 計 劃, 以 及 根 據 各 種 發 展 的 趨 勢, 擬 訂 新 的 工 業 區 與 都 市 計 劃 值 得 注 意 的 是, 在 王 章 清 的 臺 灣 省 公 共 工 程 建 設 十 年 計 劃 概 要 構 想 裡, 除 了 強 調 加 速 都 市 及 區 域 計 劃 的 重 要 性, 更 進 一 步 希 望 強 化 省 府 統 籌 推 動 都 市 計 劃 的 權 力, 積 極 爭 取 計 劃 事 業 經 費, 將 財 務 計 劃 納 入 都 市 計 劃 與 建 設 的 基 本 要 求, 並 積 極 協 助 地 方 政 府 培 訓 規 劃 與 工 程 人 員 ( 王 章 清,1959:1-15) 王 章 清 在 成 立 公 共 工 程 局 初 期 對 於 臺 灣 都 市 及 區 域 發 展 計 劃 ( 並 包 含 住 宅 建 設 計 劃 ) 的 宏 觀 構 想 與 企 圖, 也 成 為 後 來 在 1966 年 成 立 的 國 際 經 濟 合 作 發 展 委 員 會 都 市 建 設 及 住 宅 計 劃 小 組 ( 簡 稱 經 合 會 都 市 計 劃 小 組,UHDC) 的 基 本 研 究 與 工 作 架 構 對 從 交 大 幫 : 費 驊 顧 儉 德 劉 永 楙 等 人, 在 戰 後 初 期 設 立 老 公 共 工 程 局, 到 1958 年 再 由 王 章 清 籌 組 新 公 共 工 程 局, 及 接 著 王 章 清 與 李 國 鼎 費 驊 等 人 合 作 下, 推 動 在 經 合 會 下 申 請 聯 合 國 都 市 建 設 及 住 宅 計 劃 援 助 的 過 程, 筆 者 之 後 將 另 行 撰 文 進 一 步 介 紹 45 當 時 行 政 長 官 陳 儀 為 接 收 將 被 遣 返 日 人 私 有 房 地 產 部 分, 曾 在 1946 年 4 月 擬 訂 臺 灣 省 接 收 省 境 撤 離 日 人 私 有 房 地 產 處 理 辦 法 公 佈, 此 辦 法 係 先 對 接 收 日 人 私 有 房 地 產 之 各 類 租 用 方 式 與 租 金 計 算 等 問 題 做 規 範 ( 何 鳳 嬌,1993:26-28) 但 是 對 接 收 日 產 之 各 類 房 地 產 與 土 地 之 處 理 方 式, 要 等 到 同 年 後 的 臺 灣 省 公 有 土 地 處 理 規 則 和 臺 灣 省 接 收 日 人 房 地 產 處 理 實 施 辦 法, 才 有 較 明 確 的 處 理 政 策 與 規 定 46 日 產 處 理 委 員 會 之 主 任 與 副 主 任 委 員 係 由 行 政 公 署 長 官 遴 選, 並 呈 請 行 政 院 核 定 派 任, 實 際 負 責 臺 灣 省 之 日 偽 產 業 處 理 工 作 當 時 日 產 處 理 委 員 會 之 主 任 委 員, 便 是 由 戰 後 初 期 來 臺 參 與 接 收 工 作 之 嚴 家 淦 出 任 ( 嚴 在 當 時 曾 先 後 出 任 行 政 長 官 公 署 之 交 通 處 與 財 政 處 長 ) 日 產 處 理 委 員 會 下 設 兩 室 ( 秘 書 室 會 計 室 ) 兩 會 ( 日 產 清 算 委 員 會 日 產 標 售 委 員 會 ) 三 組 ( 調 查 組 審 145

166 日 產 接 收 處 理 問 題 ( 臺 灣 省 接 收 委 員 會 日 產 處 理 委 員 會,1947:1-18) 此 後, 為 因 應 臺 灣 省 接 收 日 產 之 實 際 狀 況, 日 產 處 理 委 員 會 於 成 立 後, 隨 即 擬 具 臺 灣 省 接 收 日 人 財 產 處 理 準 則 一 種, 報 請 臺 灣 省 行 政 長 官 公 署 核 准 公 布 實 施, 並 經 行 政 院 修 訂 改 為 臺 灣 省 接 收 日 人 財 產 處 理 辦 法 後 施 行 當 時 接 收 日 產 的 原 有 產 權 歸 屬 部 分, 可 分 為 日 本 官 署 公 有 財 產 日 人 企 業 財 產 有 與 日 人 私 有 財 產 等 三 類, 而 接 收 日 產 之 財 產 類 型 則 是 包 括 了 企 業 存 款 與 債 券 動 產 與 不 動 產 等 各 種 項 目 48 日 產 處 理 委 員 會 當 時 便 根 據 各 種 產 權 歸 屬 與 財 產 類 型, 分 別 擬 定 相 關 辦 法 與 處 理 原 則 處 置, 在 接 收 企 業 部 分, 以 盡 快 恢 復 生 產 建 設 為 基 本 原 則, 並 參 考 產 業 規 模 與 類 型 的 情 況 來 分 別 處 理, 規 模 較 大 與 產 業 型 態 較 宜 由 政 府 經 營 者 部 分, 劃 歸 公 營 49, 規 模 較 小 且 產 業 型 態 較 易 於 一 般 民 間 承 購 者, 則 劃 歸 民 營 50 ( 臺 灣 省 接 收 委 員 會 日 產 處 理 委 員 會,1947:19-54); 而 在 接 收 房 地 產 部 分, 日 產 處 理 委 員 會 則 是 根 據 臺 灣 省 接 收 日 人 財 產 處 理 辦 法 第 三 條 第 二 項 之 規 定, 另 擬 臺 灣 省 接 收 日 人 房 地 產 處 理 實 施 辦 法 與 相 關 注 意 事 51 項 數 種 ( 臺 灣 省 接 收 委 員 會 日 產 處 理 委 員 會,1947: ) 核 組 處 理 組 ), 分 別 管 轄 日 產 接 收 與 處 理 等 相 關 業 務 ( 臺 灣 省 接 收 委 員 會 日 產 處 理 委 員 會,1947: ) 47 根 據 臺 灣 省 接 收 委 員 會 日 產 處 理 委 員 會 各 縣 市 分 會 組 織 規 則, 縣 市 分 會 接 受 日 產 處 理 委 員 會 之 指 揮, 協 助 處 理 各 縣 市 之 地 方 日 產 接 收 與 管 理 之 工 作 縣 市 分 會 設 置 主 任 委 員 一 人, 由 各 縣 市 首 長 兼 任, 總 理 該 縣 市 分 會 之 日 產 接 收 相 關 業 務, 同 時 設 置 委 員 5~7 人, 由 縣 市 長 就 該 縣 各 有 關 單 位 與 地 方 公 正 人 士 選 派, 報 請 日 產 處 理 委 員 會 聘 任 派 用 ( 臺 灣 省 接 收 委 員 會 日 產 處 理 委 員 會,1947:99-100) 48 據 臺 灣 省 處 理 境 內 撤 離 日 人 私 有 財 產 應 行 注 意 事 項 臺 灣 省 接 收 日 人 財 產 處 理 辦 法 的 規 定, 不 動 產 部 分, 凡 被 遣 返 之 日 人 其 私 有 所 屬 不 動 產 及 其 附 屬 權 益, 皆 由 日 產 處 理 委 員 會 接 收 ; 動 產 部 分, 除 被 遣 返 日 人 及 其 家 庭 所 需 之 必 要 物 品 之 外, 其 他 因 不 願 攜 帶 或 不 許 攜 帶 的 一 切 動 產, 皆 由 日 產 處 理 委 員 會 接 收 ; 證 券 與 債 券 部 分, 除 日 人 在 日 本 高 麗 與 舊 關 東 州 部 分 之 存 款 債 券 與 有 價 證 券 等, 其 餘 一 律 由 日 產 處 理 委 員 會 接 收 ; 此 外 日 人 所 留 下 的 企 業 股 權 礦 業 權 漁 業 權 商 標 權 著 作 權 專 利 權 等 各 類 權 益, 一 概 由 日 產 處 理 委 員 會 接 收 ( 臺 灣 省 接 收 委 員 會 日 產 處 理 委 員 會,1947: ) 49 當 時 劃 歸 公 營 ( 國 營 國 省 合 營 省 營 等 ) 之 主 要 產 業 有 石 油 工 礦 農 林 水 泥 製 糖 製 鹽 肥 料 電 力 機 械 交 通 航 運 金 融 保 險 等 主 要 產 業, 其 中 除 了 省 營 的 工 礦 股 份 有 限 公 司 ( 共 合 併 121 家 企 業 ) 與 農 林 股 份 有 限 公 司 ( 共 合 併 56 家 企 業 ) 分 別 合 併 為 數 眾 多 的 各 類 產 業 的 小 型 企 業 之 外, 其 他 公 營 企 業 多 以 合 併 數 家 同 樣 產 業 類 型 的 大 型 企 業 之 模 式 為 主, 例 如 後 來 重 要 的 公 營 企 業, 中 國 石 油 公 司 臺 灣 肥 料 公 司 臺 灣 糖 業 公 司 臺 灣 水 泥 公 司 等 ( 臺 灣 省 接 收 委 員 會 日 產 處 理 委 員 會,1947:19-35) 50 當 時 標 ( 讓 ) 售 民 營 之 主 要 產 業 類 型 為 民 生 相 關 之 輕 工 業, 例 如 像 是 紡 織 營 造 肥 皂 木 材 印 刷 等 民 生 產 業 就 臺 灣 省 接 收 委 員 會 日 產 處 理 委 員 會 結 束 總 報 告 之 說 明, 當 時 接 收 企 業 裡 劃 歸 標 ( 讓 ) 售 予 民 營 者, 共 有 484 間 小 型 企 業, 當 時 已 經 實 際 出 售 者 有 132 間 小 型 企 業, 其 出 售 方 式 先 以 競 標 為 主, 若 因 無 人 投 標, 或 投 標 不 及 底 價 而 流 標, 其 次 再 以 該 企 業 之 臺 籍 股 東 為 第 一 優 先 承 購 人, 最 後 則 由 有 能 力 經 營 或 相 關 技 術 人 員 優 先 承 購 值 得 注 意 的 是 根 據 當 時 臺 灣 省 接 收 委 員 會 日 產 處 理 委 員 會 結 束 總 報 告 的 資 訊, 當 時 已 經 出 售 之 132 間 小 型 企 業 裡, 合 計 有 高 達 97% 是 由 本 省 籍 人 士 所 承 購 ( 臺 灣 省 接 收 委 員 會 日 產 處 理 委 員 會,1947:50-54) 51 包 括 臺 灣 省 處 理 境 內 撤 離 日 人 私 有 財 產 應 行 注 意 事 項 臺 灣 省 日 產 標 售 規 則 臺 灣 省 日 產 委 託 標 售 辦 法 臺 灣 省 接 收 日 人 房 屋 繳 免 租 金 標 準 臺 灣 省 接 收 日 人 房 屋 修 繕 費 處 理 規 則 臺 灣 省 日 產 破 屋 比 價 出 售 應 行 注 意 事 項 臺 灣 省 日 產 破 舊 房 屋 原 修 繕 人 承 購 應 行 注 意 事 項 等 七 種 相 關 法 規 ( 臺 灣 省 接 收 委 員 會 日 產 處 理 委 員 會,1947: ) 146

167 根 據 日 產 處 理 委 員 會 當 時 對 接 收 日 人 房 地 產 的 處 理 方 針, 及 臺 灣 省 接 收 日 人 房 地 產 處 理 實 施 辦 法 與 各 類 注 意 事 項 之 規 定, 接 收 日 人 之 房 地 產, 以 房 屋 與 土 地 產 權 公 有 為 主 要 原 則, 除 公 私 營 企 業 生 產 所 必 需 之 用 地, 連 同 企 業 一 同 劃 撥 公 營 企 業 管 理 或 標 售 與 私 人 之 外, 相 關 政 府 部 門 與 教 育 機 構 需 使 用 各 類 土 地 者, 需 另 外 提 出 申 請, 並 經 主 管 機 構 報 請 行 政 長 官 公 署 核 定 後 劃 撥 ; 此 外 在 接 收 之 農 耕 地 部 分, 則 是 以 維 持 耕 地 產 權 公 有, 推 動 耕 者 有 其 田 為 原 則, 根 據 申 請 者 之 耕 作 能 力, 按 面 積 配 租 ; 接 收 之 日 人 私 人 房 地 產 部 分, 概 以 出 租 為 原 則, 並 規 定 僅 訂 立 不 定 期 租 約, 以 便 政 府 部 門 對 於 已 出 租 之 房 地 產 有 其 他 用 途 時, 得 隨 時 於 一 個 月 前 通 知 後 收 回 ; 在 以 房 屋 與 土 地 產 權 公 有 為 原 則 的 前 提 下, 當 時 規 定 接 收 日 人 房 地 產 裡, 僅 有 部 分 偏 遠 地 區 或 少 數 破 舊 房 屋, 因 修 繕 不 易 與 管 理 困 難, 而 造 成 政 府 之 管 理 與 財 政 負 擔 者, 才 得 由 原 承 租 人 優 先 承 購 或 是 公 開 標 售 予 私 人 52 ( 二 ) 禁 止 日 產 非 法 移 轉 期 限 的 延 長 當 時 日 產 處 理 委 員 會 在 處 理 日 產 接 收 與 管 理 工 作 上, 除 釐 清 接 收 財 產 的 產 權, 區 分 各 類 財 產 處 理 方 式, 劃 歸 各 級 政 府 單 位 管 轄, 並 進 行 標 ( 讓 ) 售 予 私 人 之 工 作 外, 另 一 個 必 須 面 對 的 問 題, 則 是 當 時 有 許 多 即 將 被 遣 返 回 國 的 日 人, 將 各 類 財 產 賤 售 抵 銷 債 務 與 無 償 贈 與 ( 上 述 之 行 為, 按 當 時 法 令 皆 為 非 法 移 轉 ) 給 本 省 籍 人 士 的 狀 況 53 ( 臺 灣 省 政 府 財 政 廳,1949:35; 何 鳳 嬌,1993:26-28) 對 日 偽 財 產 之 合 法 移 轉 之 承 認 期 限, 行 政 院 在 抗 戰 結 束 後, 便 已 明 定 限 以 1945 年 10 月 1 日 前 為 買 賣 移 轉 之 有 效 期 限, 然 而 因 臺 灣 省 在 光 復 後 初 期, 在 1945 年 8 月 15 日 ~10 月 1 日 之 間, 當 時 日 人 私 有 財 產 在 日 人 與 臺 人 之 間 的 非 法 移 轉 的 情 況 為 數 眾 多, 因 此 日 產 處 理 委 員 會 在 成 立 之 初, 便 決 定 仍 依 據 行 政 長 官 公 署 之 前 的 規 定 辦 理, 以 1945 年 8 月 15 日 前 ( 日 本 天 皇 於 該 日 宣 布 無 條 件 投 降 ) 買 賣 移 轉 者, 始 承 認 其 買 賣 移 轉 行 為 取 得 合 法 產 權 鑒 於 對 日 抗 戰 勝 利 後 到 行 政 長 52 值 得 注 意 的 是 當 時 日 產 處 理 委 員 會 所 擬 定 之 臺 灣 省 日 產 標 售 規 則, 規 定 主 管 機 關 在 進 行 接 收 日 產 之 產 業 與 房 地 產 標 售 時, 應 於 投 標 前 三 十 日, 同 時 刊 載 於 臺 北 上 海 南 京 等 地 之 通 行 報 刊 公 告 標 售 訊 息, 也 就 是 說 在 當 時 行 政 長 官 公 署 對 臺 灣 省 接 收 的 日 產 企 業 與 房 地 產 之 標 售, 是 同 時 開 放 給 大 陸 各 省 人 士 參 與 競 標 的, 但 我 們 如 果 根 據 臺 灣 省 接 收 委 員 會 日 產 處 理 委 員 會 結 束 總 報 告 裡 對 當 時 已 標 售 企 業 之 得 標 人 士 的 省 籍 統 計 數 據 ( 全 部 標 售 企 業 部 分, 本 省 籍 人 士 承 購 部 分 占 97%), 因 此 筆 者 推 斷 在 房 地 產 之 標 售 部 分, 光 復 初 期 階 段 (1946~1948) 的 主 要 得 標 者 可 能 也 是 以 本 省 籍 人 士 為 主 53 在 何 鳳 嬌 根 據 光 復 初 期 國 府 接 收 日 本 殖 民 政 府 在 臺 灣 之 公 私 產 業 土 地 檔 案 資 料, 所 彙 編 之 光 復 初 期 土 地 之 接 收 與 處 理 ( 一 ) 裡 ( 何 鳳 嬌,1993:26-28), 該 書 的 第 一 節 日 產 的 接 收 與 第 二 節 日 產 買 賣 糾 紛 部 分, 便 列 有 許 多 當 時 本 省 籍 人 士 與 被 遣 返 日 人 在 房 地 產 買 賣 的 各 類 記 錄, 有 當 時 依 法 被 一 般 民 眾 與 地 政 官 員 檢 舉 本 省 籍 人 士 非 法 買 賣 房 地 產 的 案 例 ; 或 是 官 署 與 法 院 針 對 本 省 籍 人 士 與 被 遣 返 日 人 之 間 的 房 地 產 買 賣 行 為, 合 法 與 否 的 判 例 與 解 釋 ; 當 然 裡 頭 也 有 許 多 在 光 復 初 期 非 法 買 賣 移 轉 日 人 房 地 產 的 本 省 籍 人 士, 請 求 政 府 協 助 其 取 得 合 法 產 權 的 陳 情 意 見 筆 者 從 閱 讀 當 時 歷 史 檔 案 資 料, 認 為 另 外 有 一 個 值 得 注 意 的 現 象, 就 是 當 時 並 非 僅 有 日 人 私 人 財 產 部 分 發 生 賤 價 求 售 與 無 償 贈 與 等 情 形, 甚 且 包 括 當 時 日 本 官 署 與 官 營 企 業 財 產 之 房 地 產 與 動 產 部 分, 都 曾 有 發 生 類 似 非 法 買 賣 移 轉 給 本 省 籍 人 士 的 情 形 147

168 官 公 署 接 收 期 間, 日 人 財 產 非 法 移 轉 之 風 氣 與 行 為 日 盛, 日 產 處 理 委 員 會 並 曾 在 該 會 之 第 四 次 與 第 七 次 委 員 會, 兩 次 提 案 討 論 承 認 合 法 產 權 移 轉 之 期 限, 並 先 後 經 當 時 國 府 的 國 防 最 高 委 員 會 核 准 與 司 法 院 解 釋 後, 最 後 決 議 臺 灣 省 部 分, 仍 以 1945 年 8 月 15 日 前 為 合 法 移 轉 之 期 限 然 而, 雖 然 日 產 處 理 委 員 會 在 接 收 日 產 初 期, 便 嚴 令 禁 止 被 遣 返 之 日 人 將 私 有 財 產 非 法 移 轉 給 本 省 籍 人 士, 並 隨 即 擬 具 相 關 檢 舉 查 報 獎 賞 與 官 方 查 獲 懲 54 處 之 規 定, 但 是 就 當 時 對 禁 止 日 產 非 法 移 轉 日 期 後 續 所 引 起 諸 多 的 訴 訟 陳 情 與 爭 議 狀 況 來 看, 在 此 期 間 應 仍 有 相 當 數 額 之 日 人 私 有 財 產 ( 主 要 應 為 房 地 產 與 動 產 部 分 ), 賤 價 求 售 或 無 償 移 轉 ( 非 法 移 轉 ) 給 部 分 本 省 籍 人 士 55 例 如 後 來 國 史 館 所 編 之 光 復 初 期 土 地 之 接 收 與 處 理 ( 一 ) 一 書, 裡 頭 便 選 輯 許 多 光 復 初 期 有 關 日 產 非 法 移 轉 之 訴 訟 與 舉 報 資 料, 例 如 當 時 地 政 局 便 曾 代 電 新 竹 縣 政 府, 請 其 會 同 該 縣 日 產 處 理 分 會, 協 助 查 核 一 件 民 眾 秘 密 舉 報 的 接 收 日 產 侵 占 案 : 新 竹 縣 政 府 : 按 據 民 人 胡 56 呈, 以 貴 縣 楊 梅 鎮 草 湳 坡 平 鎮 火 車 站 一 帶 土 地 暨 田 畑 產 地 一 百 甲, 原 為 日 人 小 東 山 氏 經 營 之 第 一 產 業 會 社 所 有 去 年 四 月 日 僑 遣 回, 是 項 地 產 即 為 當 地 里 長 黃 劉 接 收, 並 至 八 月 間 開 設 大 昌 公 司, 私 擅 自 放 租 接 收 之 田 園 房 屋 等 情 前 來 據 此 於 應 電 請 會 同 新 竹 縣 日 產 分 會 查 明 核 辦 如 上 述 土 地 確 係 日 產, 應 請 收 歸 公 有, 並 將 經 辦 情 形 及 該 土 地 探 示 暨 所 有 權 人 姓 名, 按 筆 列 冊 送 局, 至 告 密 人 姓 名 應 請 代 守 秘 密 為 荷 地 政 局 雨 丑 ( 寢 ) 地 丙 印 ( 何 鳳 嬌,1993: ) 在 老 一 輩 經 歷 過 光 復 初 期 階 段 本 省 籍 人 士 的 記 憶 裡, 多 有 對 日 產 接 收 混 亂 狀 況 的 親 身 觀 察, 許 多 人 皆 曾 在 訪 談 或 回 憶 錄 裡, 提 及 光 復 初 期 行 政 長 官 公 署 在 日 人 房 地 產 接 收 時, 當 時 日 產 非 法 移 轉 風 氣 日 盛 的 狀 況, 及 知 法 玩 法 之 既 得 利 益 者, 後 來 持 續 透 過 陳 情 與 向 省 參 議 會 施 壓, 希 望 省 府 能 夠 事 後 追 認 非 法 移 轉 日 產 合 法 產 權 的 過 程 54 當 時 日 產 處 理 委 員 會 為 了 嚇 阻 有 日 人 將 財 產 隱 匿 不 報, 或 是 將 其 非 法 移 轉 本 省 籍 人 士 之 普 遍 情 形 發 生, 曾 另 行 公 告 檢 舉 查 報 獎 賞 與 官 方 查 獲 懲 處 之 相 關 規 定, 如 有 日 人 資 產 在 1945 年 8 月 15 日 以 後, 以 各 種 方 法 買 賣 移 轉 或 隱 匿 逃 避 接 收 時, 其 行 為 均 屬 無 效 ; 此 外, 舉 報 人 向 日 產 處 理 委 員 會 及 各 縣 市 分 會 提 出 檢 舉 確 定 者, 可 由 日 產 處 理 委 員 會 根 據 查 獲 日 產 之 價 值, 核 定 後 予 以 獎 勵, 動 產 部 分 按 照 舉 報 資 產 價 值 之 10% 給 獎, 不 動 產 部 分 按 照 舉 報 資 產 價 值 之 5% 給 獎, 必 要 時, 政 府 可 直 接 以 查 獲 之 實 物 獎 勵 之 ; 最 後 並 對 於 協 助 隱 匿 日 產 或 非 法 移 轉 日 產 之 關 係 人, 除 追 回 原 隱 匿 與 非 法 移 轉 之 日 產, 另 外 根 據 查 獲 非 法 移 轉 日 產 價 值 之 10%, 科 予 罰 金, 以 示 懲 戒 ( 臺 灣 省 接 收 委 員 會 日 產 處 理 委 員 會,1947: ) 55 孫 江 淮 在 該 次 訪 談 裡 也 提 到, 部 分 日 人 在 日 產 接 收 處 理 前, 因 顧 念 過 去 私 人 交 往 情 分, 或 是 賤 價 求 售 以 便 換 取 現 金, 暗 自 攜 回 日 本, 曾 發 生 有 半 價 出 售 糖 廠 會 社 之 土 地 給 予 本 省 籍 人 士, 並 協 助 將 該 宗 土 地 買 賣 日 期, 偽 造 成 在 1945 年 8 月 15 日 以 前 進 行 的 買 賣 證 明 ( 林 玉 茹 王 泰 升 曾 品 滄,2008: ) 56 筆 者 在 此 將 舉 報 與 被 舉 報 人 之 名 字 皆 以 代 替 該 件 檔 案 並 附 上 舉 報 人 原 呈 報 之 舉 報 函 一 封 ( 何 鳳 嬌,1993: ) 148

169 例 如 在 殖 民 時 期 與 光 復 後 的 臺 灣, 皆 長 期 擔 任 土 地 代 書 的 百 歲 人 瑞 孫 江 淮, 及 在 戰 後 長 期 擔 任 省 議 員 的 韓 石 泉, 便 曾 分 別 提 到 他 們 在 光 復 初 期 時 對 於 日 產 非 法 買 賣 移 轉 現 象 的 觀 察 : 孫 江 淮 : 我 當 時 有 個 日 本 朋 友 片 倉, 他 很 有 錢, 太 太 又 是 新 化 登 記 所 所 長 的 姊 姊, 沒 有 生 小 孩, 還 認 所 長 的 兒 子 為 養 子, 關 係 很 密 切 片 倉 在 臺 北 西 門 町 博 物 館 南 邊 襄 陽 路 一 帶 共 有 300 多 間 房 子, 平 常 租 人 他 要 被 遣 送 回 日 本 前, 問 我 要 不 要, 可 以 將 房 子 送 我, 因 為 他 和 臺 北 登 記 所 的 所 長 是 同 鄉, 可 以 登 記 改 換 成 我 的 名 下, 說 是 以 後 他 回 來 臺 灣, 再 還 他 就 可 以, 我 都 不 敢 要 ( 林 玉 茹 王 泰 升 曾 品 滄,2008: ) 韓 石 泉 : 日 本 投 降 後, 政 府 曾 嚴 禁 止 日 產 私 自 買 賣, 然 守 法 者 吃 虧, 玩 法 者 竟 占 便 宜, 有 一 部 分 混 水 摸 魚, 勾 結 取 巧 之 徒, 乘 機 與 日 人 私 相 授 受, 且 政 府 對 於 日 產 停 止 移 轉 日 期, 或 解 釋 為 卅 四 年 八 月 十 五 日, 或 主 張 為 十 月 十 六 日, 使 彼 等 有 機 可 乘, 因 此 而 占 便 宜 者 不 在 少 數 余 於 省 議 員 任 內 受 一 巨 賈 糾 纏, 欲 余 於 其 請 願 書 上 蓋 章, 請 政 府 認 定 十 月 十 六 日 以 前 為 合 法, 雖 有 不 少 參 議 員 經 已 簽 蓋, 余 則 嚴 拒 之, 蓋 某 巨 賈 曾 於 日 本 投 降 後 在 臺 北 購 得 若 干 大 廈 也 ( 韓 石 泉,1966: ) 原 先 行 政 長 官 公 署 十 分 堅 持 將 1945 年 8 月 15 日 作 為 禁 止 日 人 財 產 移 轉 的 期 限, 但 此 堅 持 以 對 日 抗 戰 結 束 前 為 合 法 移 轉 期 限 之 堅 定 立 場, 在 1947 年 行 政 長 官 公 署 改 組 為 臺 灣 省 政 府 之 後, 在 本 省 有 關 權 利 人 ( 透 過 日 產 非 法 移 轉 取 得 龐 大 不 法 利 益 者 ) 一 再 陳 情 的 壓 力 下 57, 行 政 院 與 省 府 當 局 表 示 為 重 視 省 民 權 57 值 得 注 意 的 是, 當 時 仍 有 部 分 本 省 籍 人 士 希 望 省 府 能 夠 堅 持 原 先 對 於 日 產 禁 止 移 轉 期 限 的 規 定, 在 國 史 館 所 編 光 復 初 期 土 地 之 接 收 與 處 理 ( 一 ) 裡, 當 時 便 有 一 件 由 多 位 本 省 籍 商 人 聯 名 向 省 政 府 陳 情, 希 望 仍 維 持 以 1945 年 8 月 15 日 為 日 產 移 轉 禁 止 日 期 的 陳 情 書 ( 何 鳳 嬌,1993: 60-69) 該 陳 情 書 詳 列 了 十 三 點 理 由, 從 法 律 規 定 法 院 判 例 和 個 案 舉 報 等 各 種 層 面, 說 明 為 何 省 府 應 堅 持 原 先 訂 立 的 日 產 禁 止 移 轉 期 限 (1945 年 8 月 15 日 ), 該 陳 情 書 所 列 的 理 由, 除 了 從 法 理 與 個 案 的 解 釋 部 份 外, 筆 者 認 為 有 三 點 說 法 相 當 值 得 參 考, 其 一 是 陳 情 書 指 出 臺 灣 省 當 時 一 般 村 里 與 家 戶 都 已 經 配 有 收 音 機, 在 日 本 正 式 宣 佈 投 降 後, 盟 軍 統 帥 麥 克 阿 瑟 與 當 時 的 臺 灣 總 督 安 藤 利 吉 便 曾 先 後 發 表 廣 播, 明 令 禁 止 一 切 動 產 與 不 動 產 買 賣, 因 此 陳 情 人 認 為 當 時 多 數 本 省 籍 人 士 早 已 透 過 廣 播 瞭 解 日 產 禁 止 移 轉 的 命 令, 並 非 在 不 知 情 的 狀 況 下 買 賣 移 轉 日 人 房 地 產, 而 遭 受 不 白 的 損 失 ; 其 次 則 是 陳 情 書 則 是 指 出 許 多 透 過 非 法 移 轉 買 賣 日 人 房 地 產 ( 包 含 房 屋 礦 區 工 廠 和 耕 地 等 ) 的 少 數 豪 紳, 若 群 起 哄 抬 承 租 價 格 和 勒 令 原 承 租 人 撤 遷 ( 根 據 陳 情 書 所 指, 當 時 已 經 開 始 發 生 類 似 情 況 ), 其 所 牽 涉 到 的 龐 大 租 戶 人 數 流 離 失 所, 將 會 造 成 對 當 時 臺 灣 社 會 秩 序 與 一 般 民 眾 生 活 之 負 面 影 響 ; 最 後 陳 情 書 則 是 私 下 估 算, 在 此 期 間 遭 到 非 法 移 轉 的 數 千 棟 日 人 房 地 產 總 計 價 值 可 能 高 達 三 百 億 元 以 上, 為 當 時 省 政 府 標 售 日 產 價 值 之 三 倍 左 右 ( 一 百 二 十 億 元 ), 陳 情 人 指 出 在 光 復 初 期 的 混 亂 狀 況 下, 被 非 法 移 轉 低 價 賤 賣 的 房 地 產 價 值, 而 由 特 定 人 士 所 獲 得 的 不 法 利 益 十 分 龐 大 驚 人, 而 在 日 本 殖 民 統 治 時 期 備 受 欺 壓 者 多 為 普 羅 階 級 ( 該 陳 情 書 之 用 語 ), 戰 後 能 與 日 本 人 勾 結 者 買 賣 移 轉 財 產 者 多 為 特 殊 階 級 ( 該 陳 情 書 之 用 語 ), 值 此 戰 後 重 建 之 階 段, 政 府 應 將 此 由 特 定 少 數 人 所 攫 取 之 龐 大 不 法 利 益 收 歸 國 有, 做 為 救 濟 臺 灣 省 一 般 民 眾 與 建 設 臺 灣 省 之 重 要 經 費 來 源 該 陳 情 書 所 指 非 法 移 轉 的 日 產 價 值 是 行 政 長 官 公 署 當 時 接 收 的 三 倍 之 多, 此 項 估 計 雖 缺 乏 相 關 官 方 的 統 計 數 據 作 為 確 實 的 基 礎 ( 但 若 民 間 所 指 之 情 況 屬 實, 則 此 項 日 產 非 法 移 轉 的 利 益 實 極 為 驚 人 ), 但 從 該 陳 情 書 孫 江 淮 與 韓 石 泉 等 人 說 法 來 看, 我 們 可 以 瞭 解 到 當 時 透 過 非 法 買 賣 移 轉, 取 得 日 人 財 產 的 本 省 籍 既 得 利 益 者 牽 連 對 149

170 益, 奉 行 政 院 令, 隨 後 便 將 禁 止 日 人 財 產 移 轉 期 限 改 為 1945 年 10 月 16 日 58, 並 擬 訂 臺 灣 省 日 產 移 轉 案 件 審 查 辦 法, 後 來 由 日 產 清 理 處 接 受 人 民 提 出 產 權 移 轉 確 認, 就 1949 年 財 政 廳 日 產 清 理 處 的 報 告 來 看, 當 時 確 認 產 權 的 案 件 申 請 便 高 達 一 千 件 以 上 ( 臺 灣 省 政 府 財 政 廳,1949:24-25; 鄭 逸 俠,1957:16-17) 由 此 可 見 當 時 牽 涉 日 產 非 法 買 賣 的 所 謂 本 省 有 關 權 利 人, 因 透 過 事 後 追 認 合 法 取 得 日 產 產 權, 背 後 潛 在 牽 動 的 龐 大 經 濟 利 益, 因 而 可 以 促 使 本 省 籍 的 地 主 與 仕 紳 階 級 透 過 聯 合 省 參 議 會 議 員 向 省 府 陳 情 施 壓 的 方 式, 有 效 迫 使 省 府 捨 棄 原 先 行 政 長 官 公 署 對 於 禁 止 日 產 非 法 移 轉 期 限 規 定 的 堅 持, 反 而 給 予 當 時 臺 灣 省 部 分, 較 原 行 政 院 規 定 的 禁 止 移 轉 期 限 (1945 年 10 月 1 日 ) 更 為 寬 裕 的 事 後 產 權 移 轉 追 認 期 (1945 年 10 月 16 日 ) ( 三 ) 配 合 戰 時 財 政 需 要 下 的 公 有 房 地 產 賤 價 標 售 除 上 述 提 及 光 復 初 期 遭 遣 返 之 日 人 將 財 產 非 法 移 轉 給 本 省 籍 人 士 的 爭 議 問 題 外, 根 據 臺 灣 省 接 收 委 員 會 日 產 處 理 委 員 會 結 束 總 報 告 之 統 計, 當 時 官 署 公 有 財 產 企 業 財 產 與 私 人 財 產 等 三 部 分, 合 計 接 收 的 房 屋 部 分 共 有 棟, 59 其 中 企 業 財 產 就 占 了 棟 ( 臺 灣 省 接 收 委 員 會 日 產 處 理 委 員 會,1947: 15-16) 以 當 時 行 政 長 官 公 署 在 接 收 企 業 財 產 所 附 屬 房 屋 與 土 地 之 處 理 方 式 來 看 ( 企 業 財 產 所 附 屬 之 房 屋 與 土 地 產 權, 以 與 企 業 一 併 標 售 為 原 則 ), 企 業 財 產 的 附 屬 房 屋 土 地 部 分, 應 有 相 當 鉅 額 的 數 量 ( 筆 者 參 考 表 3 1 之 統 計 資 料 的 推 斷, 預 估 可 能 有 超 過 一 萬 棟 左 右 的 房 屋, 隨 同 企 業 一 併 標 售 與 劃 撥 ), 在 當 時 是 透 過 承 購 企 業 及 其 附 屬 房 屋 與 土 地 的 方 式, 一 併 移 轉 到 本 省 籍 的 地 主 與 資 本 家 手 上 因 此 日 產 處 理 委 員 會 在 光 復 初 期, 對 接 收 日 產 的 房 屋 與 土 地 ( 耕 地 ), 雖 然 採 取 以 維 持 產 權 公 有 與 配 與 私 人 出 租 為 主 要 處 理 原 則, 但 是 在 接 收 日 產 企 業 標 售 與 劃 歸 公 營 時, 因 考 量 盡 速 協 助 公 私 營 企 業 現 地 現 廠 恢 復 生 產 的 原 則 下, 其 實 已 經 有 相 當 數 量 之 公 有 房 屋 與 土 地 分 別 移 轉 到 公 私 營 企 業 手 上 60, 在 私 營 企 業 的 附 屬 房 屋 與 土 地 標 售 部 分, 這 也 是 本 省 籍 地 主 與 資 本 家 在 象 之 廣 泛, 此 類 既 得 利 益 者 並 可 在 後 來 形 成 一 股 強 大 的 政 治 壓 力, 進 一 步 促 使 國 府 與 省 府 變 更 原 先 之 法 令 規 定 與 司 法 判 決, 在 事 隔 多 年 之 後 重 新 追 認 在 此 期 間 非 法 移 轉 日 產 的 合 法 產 權 58 對 當 時 禁 止 日 產 移 轉 日 期 爭 議 的 進 一 步 討 論, 可 以 參 考 陳 亮 州 撰 述 戰 後 禁 止 日 產 轉 移 日 期 爭 議 初 探 一 文, 以 及 何 鳳 嬌 的 博 士 論 文 戰 後 初 期 臺 灣 土 地 的 接 收 與 處 理 ( ) 59 企 業 財 產 的 土 地 部 分 ( 包 含 建 地 耕 地 與 林 地 等 ) 移 轉 狀 況, 原 應 一 併 納 入 討 論, 但 是 該 報 告 原 統 計 表 所 載 之 土 地 面 積 數 值 標 示 不 清, 無 法 就 精 確 的 數 字 進 行 分 析, 但 就 企 業 財 產 所 占 總 接 收 房 屋 數 量 之 比 率 來 看, 企 業 財 產 的 土 地 部 分 應 也 占 總 接 收 土 地 面 積 之 相 當 數 額 ( 可 能 高 達 1/3 左 右 ), 同 樣 也 應 是 透 過 企 業 標 售 予 私 人 的 方 式, 一 併 移 轉 給 部 分 本 省 籍 的 大 地 主 與 資 本 家 此 外 必 須 同 時 注 意 到 的 是, 僅 就 當 時 標 售 企 業 所 附 屬 房 屋 占 之 土 地 面 積 數 量 來 看, 已 極 為 可 觀 60 在 此 處 主 要 是 指 出, 光 復 初 期 行 政 長 官 公 署 雖 然 秉 持 著 房 屋 與 土 地 產 權 公 有 的 原 則 處 理 日 人 不 動 產 之 接 收 工 作, 但 是 在 此 期 間, 其 實 已 經 有 相 當 數 額 的 公 有 房 屋 與 土 地 透 過 企 業 標 售 與 劃 撥, 分 別 移 轉 到 公 私 營 企 業 的 手 上, 筆 者 接 著 將 進 一 步 分 析, 在 接 收 日 人 私 人 房 地 產 政 150

171 光 復 後, 第 一 波 移 轉 大 量 資 本 投 入 相 當 龐 大 數 量 的 房 屋 與 土 地 買 賣 行 為 日 產 處 理 委 員 會 及 其 各 縣 市 分 會 於 1947 年 結 束 工 作, 並 將 相 關 業 務 轉 移 至 省 府 財 政 廳 日 產 清 理 處, 日 產 清 理 處 在 接 管 相 關 工 作 初 期, 對 接 收 日 人 私 有 房 地 產 的 處 理, 基 本 上 仍 延 續 日 產 處 理 委 員 會 所 擬 定 的 處 理 方 針, 以 房 屋 與 土 地 產 權 公 有 為 原 則, 僅 加 強 辦 理 出 租 與 管 理 的 工 作 61 但 是 到 了 1948 年 底 之 後, 省 府 在 此 項 房 屋 與 土 地 產 權 公 有 的 原 則 開 始 有 了 轉 變, 因 為 大 陸 上 國 共 內 戰 的 軍 政 情 勢 危 急, 撤 退 來 臺 的 大 陸 軍 民 人 士 日 增, 為 安 置 來 臺 人 員 的 基 本 生 活, 在 政 府 高 層 的 授 意 之 下, 日 產 清 理 處 除 繼 續 推 動 原 先 公 有 房 地 產 出 租 之 工 作 外, 另 行 加 速 推 動 房 地 產 標 售 的 工 作 當 時 日 產 清 理 處 便 曾 以 折 價 出 售 搭 配 半 額 貸 款 之 優 惠, 作 為 房 地 產 標 售 的 配 套 制 度 62, 值 得 注 意 的 是 在 此 一 階 段, 儘 管 日 產 清 理 處 以 折 價 與 貸 款 的 方 式, 以 便 於 協 助 來 臺 人 員 取 得 自 有 自 用 房 地 產, 但 是 根 據 表 3 1 在 1949 年 6 月 份 的 統 計, 可 看 得 出 在 省 府 推 動 由 租 轉 售 政 策 的 初 期, 對 日 人 私 有 房 地 產 標 售 予 私 人 所 有 的 處 理 狀 況 63, 並 不 如 預 期 順 利 表 3 1: 臺 灣 省 各 縣 市 接 收 日 人 私 有 房 地 產 處 理 統 計 表 ( 統 計 至 1949 年 6 月 底 ) 縣 市 別 接 收 總 數 ( 棟 ) 已 處 理 數 ( 棟 ) 未 處 理 數 ( 棟 ) 臺 北 市 臺 南 市 臺 中 市 高 雄 市 基 隆 市 新 竹 市 嘉 義 市 彰 化 市 屏 東 市 策 上, 於 1948 年 以 後 由 租 轉 售 改 變 的 原 因 與 影 響 對 於 國 府 與 行 政 長 官 公 署 在 戰 後 初 期 臺 灣 各 類 土 地 的 處 置 方 式 與 所 產 生 的 爭 議, 更 進 一 步 的 討 論 可 以 參 考 何 鳳 嬌 的 博 士 論 文 戰 後 初 期 臺 灣 土 地 的 接 收 與 處 理 ( ) 及 其 最 近 一 系 列 的 相 關 研 究 61 據 資 料 顯 示, 省 府 在 1948 年 初 期 便 曾 為 顧 及 本 省 特 殊 情 形, 開 始 有 將 原 出 租 公 有 房 地 產 一 律 讓 售 給 現 住 人 的 提 議, 並 在 同 年 5 月 擬 定 臺 灣 省 接 收 日 人 私 有 房 屋 出 售 規 則, 但 因 需 實 地 勘 查 估 價, 在 處 理 技 術 上 頗 多 困 難, 所 以 當 時 並 未 真 正 推 行 全 面 讓 售 政 策 ( 鄭 逸 俠,1957:8-9) 62 據 當 時 私 人 租 用 房 屋 承 購 優 待 辦 法 的 規 定, 現 承 租 人 在 接 到 通 知 的 一 個 月 內, 願 意 繳 款 承 購 者, 准 照 規 定 價 格 之 九 折 優 待, 並 可 先 繳 交 半 數 價 款, 其 餘 半 數 價 款 得 以 所 承 購 的 房 地 產, 向 臺 灣 銀 行 辦 理 抵 押 借 款, 分 期 償 還 ( 陳 勉 修,1954:80-81) 63 雖 然 當 時 國 府 對 於 接 收 房 地 產 的 處 理 方 式, 主 要 包 含 了 標 售 租 用 與 撥 贈 等 三 種, 但 是 根 據 土 地 銀 行 公 產 代 管 部, 在 1957 年 2 月 對 於 已 經 處 理 的 臺 灣 省 國 有 特 種 房 地 產 統 計 ( 從 1946 年 初 ~1956 年 底 ), 在 此 期 間 總 接 收 數 量 為 棟, 總 處 理 數 量 為 棟 ( 占 總 接 收 數 量 的 83 %), 標 售 數 量 為 17410( 占 總 處 理 數 量 的 72%), 如 扣 除 撥 贈 與 註 銷 等 部 分, 基 本 上 標 售 還 是 當 時 國 府 對 國 有 特 種 房 地 產 所 採 行 的 主 要 處 理 方 式 ( 鄭 逸 俠,1957:31- 附 表 二 ) 151

172 臺 北 縣 臺 中 縣 臺 東 縣 新 竹 縣 臺 南 縣 高 雄 縣 花 蓮 縣 澎 湖 縣 合 計 總 數 百 分 比 資 料 來 源 : 臺 灣 省 財 政 廳,1949, 公 產 處 理 : 3-8 註 一 : 原 表 載 明, 花 蓮 縣 接 收 日 人 私 有 房 屋 之 已 處 理 部 分, 大 部 分 為 移 交 臺 灣 省 政 府 農 林 處, 或 交 由 其 他 機 關 接 管 根 據 當 時 的 官 方 報 告 與 相 關 研 究 來 看, 在 1949~1950 年 期 間, 雖 然 省 政 府 在 公 有 房 地 產 的 政 策 上 開 始 轉 租 為 售, 並 持 續 透 過 折 價 與 貸 款 等 優 惠 方 式, 以 便 陸 續 撤 退 來 臺 之 大 陸 軍 民 承 租 承 購, 及 方 便 現 租 之 本 省 籍 人 士 取 得 自 有 房 地 64 產, 但 是 因 當 時 省 政 府 處 理 接 收 日 人 私 有 房 地 產 之 稽 核 與 估 價 手 續 繁 複 之 行 政 延 誤, 另 則 因 當 時 國 際 與 臺 灣 政 經 局 勢 尚 未 穩 定, 一 般 人 民 尚 無 強 烈 意 願 購 置 房 地 產 ( 因 房 地 產 之 不 可 移 動 特 性, 當 時 國 際 與 臺 灣 軍 政 情 事 尚 未 穩 定, 因 此 一 般 人 民 相 對 希 望 能 保 有 現 金 或 其 他 等 值 的 金 銀 債 券 等 財 產, 以 便 當 隨 時 面 臨 戰 爭 時, 可 以 方 便 攜 帶 ), 以 致 公 有 房 地 產 由 租 轉 售 的 初 期 有 一 短 暫 階 段, 標 售 工 作 並 不 如 預 期 順 利 ( 臺 灣 省 政 府 財 政 廳,1949:4-8; 來 璋,1966:95-97) 戰 後 初 期 房 地 產 價 格 受 到 國 內 外 因 素 影 響 的 漲 跌 趨 勢, 如 果 我 們 以 當 時 臺 北 市 的 房 地 產 價 格 走 勢 為 代 表 ( 請 參 照 表 3 2), 根 據 來 璋 透 過 查 訪 臺 北 市 房 地 產 買 賣 經 紀 人, 所 取 得 戰 後 初 期 臺 北 市 歷 年 房 地 產 買 賣 一 般 地 價 之 資 料, 也 可 以 看 到 在 1949~1951 年 之 間, 臺 北 市 房 地 價 產 價 格 相 對 保 持 平 穩 ( 扣 除 掉 貨 幣 貶 值 之 因 素, 甚 至 一 般 地 區 之 地 價 還 略 有 跌 落 ), 一 直 要 到 了 1951 年 前 後, 國 際 與 臺 灣 的 政 經 局 勢 相 對 穩 定 之 後, 並 配 合 政 府 開 始 推 行 農 地 改 革 與 工 商 業 發 展 政 策 等 相 關 因 素 影 響 下, 臺 北 市 的 房 地 產 價 格 與 交 易 行 為 才 開 始 逐 年 穩 定 的 倍 速 成 長 ( 來 璋,1966: ) 表 3 2: 臺 北 市 歷 年 來 一 般 地 價 之 實 質 地 價 表 ( 已 剔 除 貨 幣 貶 值 因 素 ) 64 當 時 在 公 有 房 屋 租 售 稽 核 工 作 上, 最 麻 煩 的 是 有 所 謂 房 屋 頂 讓 問 題, 因 為 當 時 陸 續 從 大 陸 撤 退 來 臺 的 軍 民 與 日 俱 增, 不 少 本 省 籍 人 士 將 原 先 向 政 府 所 承 租 的 公 有 房 屋, 紛 紛 頂 讓 給 大 陸 來 臺 的 軍 民, 因 此 發 生 許 多 實 際 現 居 者 和 租 約 簽 約 者 不 符 的 狀 況 因 為 此 類 狀 況 的 非 法 現 居 者 並 不 符 合 相 關 房 屋 租 賃 與 出 售 的 法 令 規 定, 因 此 無 法 取 得 優 先 承 購 權, 國 府 當 時 還 特 別 為 顧 及 撤 退 來 臺 軍 民 之 搬 遷 困 難, 因 此 特 准 此 類 非 法 現 居 者 可 以 在 補 繳 租 金 及 徵 收 教 育 建 設 捐 後 ( 在 1952 年 後 改 徵 收 違 約 金 ), 辦 理 過 戶 或 補 訂 租 約 的 手 續, 以 便 協 助 其 取 得 合 法 租 賃 權, 以 及 包 括 之 後 租 賃 公 有 房 產 標 售 時 的 優 先 承 購 權 ( 臺 灣 省 財 政 廳,1949:6-8; 鄭 逸 俠,1957:8-9) 152

173 年 份 每 坪 ( 元 ) 指 數 ( 以 1949 年 6 月 為 100) 1949 年 6 月 年 12 月 年 12 月 年 12 月 年 12 月 年 12 月 年 12 月 年 12 月 年 12 月 年 12 月 資 料 來 源 : 來 璋,1966, 臺 北 市 地 價 問 題 研 究 : 註 一 : 原 表 載 明 原 始 地 價 資 料 來 源, 為 該 作 者 向 臺 北 市 土 地 買 賣 經 紀 人 索 取, 彙 整 計 算 後 製 表 註 二 : 原 表 從 1949 年 6 月 份 統 計 至 1964 年 12 月 份, 且 另 載 錄 現 值 地 價 ( 未 扣 除 貨 幣 貶 值 ) 地 歷 年 統 計 數 據, 筆 者 僅 摘 錄 1949 年 6 月 份 至 1958 年 12 月 份 部 分 的 實 值 地 價 資 訊, 繪 製 成 本 表 而 在 1949 年 前 後, 中 央 政 府 各 部 會 陸 續 撤 退 來 臺, 隨 國 府 撤 退 來 臺 的 外 省 籍 軍 民 數 量 激 增, 導 致 各 大 都 市 的 房 荒 問 題 更 形 嚴 重, 同 時 因 各 級 政 府 的 財 政 需 求 孔 急, 為 了 安 定 來 臺 軍 民 之 生 活 與 補 充 政 府 財 政 之 急 切 需 要, 從 1949 年 底 國 府 遷 臺 後, 國 府 與 省 府 基 本 上 就 捨 棄 了 初 期 秉 持 的 房 屋 與 土 地 產 權 公 有 原 則, 而 開 始 以 提 供 房 屋 救 濟 與 補 充 財 政 收 入 為 目 的 65, 確 立 之 後 在 1950 年 代 期 間 的 公 有 房 屋 與 土 地 66 由 租 轉 售 之 處 理 方 針, 並 隨 即 訂 立 一 系 列 簡 化 估 價 折 價 配 售 與 低 利 貸 款 的 優 惠 措 施, 以 加 速 公 有 房 地 產 的 標 售 作 業 在 1950 年 1 月, 省 府 為 了 加 速 公 有 房 地 產 之 標 售, 曾 擬 定 委 託 各 縣 市 政 府 加 速 出 售 日 產 房 屋 暫 行 辦 法, 規 定 房 屋 標 售 價 格 的 公 式, 以 大 幅 簡 化 房 屋 估 價 手 續 67, 並 規 定 若 現 住 人 在 接 到 通 知 之 10 日 內 辦 理 繳 款 手 續 者, 得 按 7 折 價 款 65 筆 者 認 為 這 相 當 程 度 與 當 時 統 籌 管 理 公 有 房 地 產 的 省 主 席 吳 國 楨 態 度 有 關, 吳 國 楨 曾 於 後 來 接 受 哥 倫 比 亞 大 學 訪 談, 指 出 當 時 他 向 美 方 在 臺 代 表 解 釋 戰 後 初 期 他 如 何 解 決 財 政 問 題 的 權 宜 措 施 時, 便 提 道 : 但 杰 塞 普 大 使 對 稅 收 和 歲 入 更 感 興 趣, 我 向 他 介 紹 了 我 們 已 做 的 各 種 改 進, 以 及 為 軍 隊 開 支 籌 集 足 夠 金 錢, 而 採 取 的 權 宜 措 施 例 如, 尚 有 許 多 日 本 人 的 財 產 來 加 處 理, 我 已 將 其 賣 給 一 些 在 公 開 競 爭 中 出 價 最 高 的 私 人, 這 使 我 能 暫 時 應 付 危 機 但 從 長 遠 看, 臺 灣 是 個 小 島, 資 源 有 限, 我 們 必 須 要 有 美 援 ( 裴 斐 韋 慕 庭,1999:120) 66 因 日 產 接 收 之 企 業 部 分 附 屬 的 房 屋 與 土 地, 多 已 於 戰 後 初 期 隨 著 企 業 標 售 的 方 式, 移 轉 到 公 營 企 業 與 本 省 籍 地 主 資 本 家 手 上, 因 此 此 處 探 討 1949 年 之 後 公 有 房 屋 與 土 地 由 租 轉 售 的 部 分, 所 指 的 公 有 房 屋 與 土 地, 主 要 指 涉 的 是 日 產 接 收 之 私 人 部 分 的 房 屋 與 土 地 ( 即 為 後 來 文 中 所 指 的 國 有 特 種 房 地 產 ), 其 中 此 處 所 提 及 的 土 地 部 分, 則 特 別 指 的 是 都 市 地 區 的 建 地 ( 包 含 空 地 等 ) 至 於 日 產 接 收 之 私 人 財 產 與 劃 歸 公 營 企 業 管 理 的 公 有 耕 地 部 分, 則 是 在 1951 年 國 府 開 始 推 行 公 有 耕 地 放 領 時, 才 比 較 明 確 的 開 始 逐 步 分 階 段 由 租 轉 售 67 原 先 日 產 房 屋 出 售 之 估 價, 需 由 省 府 審 計 處 省 參 議 會 公 產 公 物 整 理 委 員 會 日 產 清 理 處 建 設 廳 公 共 工 程 局 民 政 廳 地 政 局 等 單 位, 與 地 方 縣 市 主 管 機 關 分 別 指 派 代 表, 在 經 過 實 地 會 同 勘 查 後, 組 織 房 屋 評 價 委 員 會 辦 理 估 價 作 業 省 府 後 來 制 訂 的 房 屋 出 售 價 格 計 算 公 式, 則 是 以 日 殖 時 期 之 臺 帳 底 價 乘 以 物 價 指 數, 再 乘 以 房 屋 折 舊 率 計 算 ( 例 : 臺 帳 底 價 物 價 指 數 房 屋 折 舊 153

174 承 購 房 地 產,20 日 內 繳 款 者, 得 按 8 折 價 款 承 購,1 個 月 內 繳 款 者, 得 按 9 折 價 款 承 購 因 為 委 託 各 縣 市 政 府 加 速 出 售 日 產 房 屋 暫 行 辦 法 規 定 到 1950 年 2 月 底 後 停 止 適 用, 因 此 在 1950 年 4 月 間, 省 政 府 又 另 外 訂 定 日 產 房 屋 出 售 補 充 辦 法, 規 定 之 前 未 及 計 價 通 知 者, 仍 可 按 照 之 前 規 定 之 房 屋 估 價 公 式 計 算, 並 限 定 於 該 年 7 月 底 前 通 知 現 承 租 人, 以 承 租 人 收 到 通 之 15 日 內 繳 款 者, 以 8 折 價 款 優 待,30 日 內 繳 款 者 9 折 價 款 優 待, 若 經 濟 上 有 困 難 者, 並 可 先 繳 半 數 價 款, 其 餘 半 數 則 以 承 購 之 房 屋 跟 臺 灣 銀 行 抵 押 貸 款 ; 在 同 年 7 月 底 前 後, 省 府 財 政 廳 公 產 管 理 處 為 持 續 爭 取 財 政 收 入, 又 再 度 訂 定 承 購 日 產 房 屋 搭 付 愛 國 公 債 及 有 獎 儲 蓄 券 辦 法, 同 樣 可 視 繳 款 時 間, 給 予 房 地 產 價 款 折 價 之 優 惠, 並 可 搭 付 一 定 比 例 之 債 券 或 儲 蓄 券, 並 展 延 至 同 年 12 月 底 截 止 ; 之 後 在 1951 年 4 月, 又 再 商 請 土 地 銀 行 總 行 訂 定 土 地 銀 行 舉 辦 購 買 國 有 特 種 房 屋 零 存 整 付 優 利 存 款 辦 法, 得 以 存 款 方 式, 以 本 金 及 其 利 息 承 購 房 屋 ( 陳 勉 修,1954:80-83; 鄭 逸 俠,1957:8-12) 而 在 公 有 建 築 基 地 部 分, 省 府 也 在 1949 年 底 之 後, 規 定 除 已 指 定 或 撥 歸 公 用, 及 預 訂 實 施 都 市 計 劃 建 設 有 關 者, 應 予 保 留 之 外, 一 律 在 進 行 估 價 後 標 售 然 而 因 隨 國 府 從 大 陸 撤 退 來 臺 之 大 量 軍 民, 在 此 期 間 內 大 量 佔 用 當 時 未 出 租 與 未 建 築 之 建 築 基 地, 因 此 省 府 在 1950 年 期 間 便 曾 訂 定 臺 灣 省 日 產 基 地 出 售 辦 法, 明 確 規 範 尚 未 建 築 之 空 地 以 標 售 為 原 則, 已 遭 占 用 之 建 築 基 地, 通 令 占 用 人 限 期 於 一 個 月 內 繳 款 承 購, 逾 期 以 竊 佔 罪 追 訴, 並 得 拆 除 建 物, 已 出 租 之 建 築 基 地, 原 承 租 人 得 向 政 府 申 請 讓 售 雖 省 府 當 時 規 範 占 用 公 有 建 築 基 地 者, 需 限 期 承 購 取 得 合 法 產 權, 否 則 違 法 占 用 者 得 以 罪 論 處, 並 同 時 拆 除 其 違 法 建 物, 但 違 法 佔 用 未 出 租 與 未 建 築 之 建 築 基 地 情 形, 在 此 之 後 仍 然 長 期 未 能 完 全 獲 得 解 決 68, 政 府 當 時 規 定 在 1953 年 底 以 前, 占 用 公 有 地 上 之 建 築 已 有 門 牌 號 碼, 且 設 有 戶 籍 者, 得 繳 納 教 育 建 設 捐, 然 後 在 1954 年 4 月 前 依 相 關 規 定 提 出 承 租 申 請, 國 府 在 1950 年 代 中 期 之 後, 在 非 有 重 大 建 設 計 劃 情 況 之 下, 對 於 普 遍 性 的 占 用 公 有 建 設 基 地 之 處 理 方 式, 多 採 行 默 許 其 占 用 建 築 與 居 住 為 原 則 ( 陳 勉 修,1954:80-83; 鄭 逸 俠,1957:11-12) 從 下 表 3 3 對 臺 灣 省 各 縣 市 國 有 特 種 房 地 產 的 統 計 表 看 到, 在 1949~1953 年 之 間, 因 國 府 對 公 有 房 地 產 的 處 理 方 式, 開 始 採 行 由 租 轉 售 的 政 策, 原 藉 率 ), 以 便 有 效 簡 化 房 屋 估 價 之 手 續 ( 臺 灣 省 財 政 廳,1949:8; 鄭 逸 俠,1957:8-9) 68 許 多 在 當 時 並 未 有 明 確 政 策 處 理, 遭 到 違 法 占 用 之 公 有 建 築 基 地, 在 戰 後 初 期 國 府 無 法 適 當 供 給 公 有 住 宅 與 一 般 私 有 住 宅 不 易 取 得 的 狀 況 下, 公 有 房 地 產 的 違 法 占 用 與 違 章 建 築 的 狀 況, 長 期 受 到 中 央 與 地 方 政 府 的 默 許 承 認, 成 為 國 府 在 特 殊 歷 史 情 境 下 的 一 種 殘 補 式 的 住 房 政 策 公 有 房 地 產 的 違 法 占 用 與 違 章 建 築 的 狀 況, 至 今 仍 散 佈 在 許 多 都 市 的 角 落 裡, 成 為 臺 灣 戰 後 都 市 發 展 歷 程 所 產 生 的 特 殊 歷 史 地 景, 但 是 此 項 問 題 在 1990 年 代 之 後, 臺 灣 所 興 起 新 一 波 的 都 市 土 地 開 發 炒 作 過 程 裡, 形 成 既 有 居 住 者 公 產 管 理 部 門 與 地 產 開 發 商 的 激 烈 衝 突, 也 引 爆 1990 年 代 以 降 臺 灣 的 都 市 社 會 運 動 浪 潮 154

175 由 接 收 日 產 所 取 得 的 臺 灣 省 國 有 特 種 房 地 產, 開 始 出 現 大 量 賤 價 標 售 的 狀 況 69, 在 房 屋 部 分, 已 處 理 數 量 高 達 棟 ( 占 總 接 收 數 量 的 67%), 此 外, 在 當 時 九 個 省 轄 市 部 分, 除 了 臺 中 市 已 處 理 房 屋 比 率 僅 達 35%, 其 他 八 個 省 轄 市 已 處 理 房 屋 比 率, 則 分 別 高 達 54%~92% 不 等 ; 在 建 築 基 地 部 分, 已 處 理 數 量 高 達 790 甲 ( 占 總 接 收 數 量 的 66%), 在 建 築 基 地 部 分, 甚 至 有 七 個 縣 份 的 國 有 特 種 建 築 基 地, 在 當 時 (1953 年 底 ) 是 已 經 全 數 處 理 完 畢 表 3 3: 臺 灣 省 各 縣 市 國 有 特 種 房 地 產 處 理 數 額 統 計 表 房 屋 戶 數 基 地 甲 數 接 收 數 量 已 處 理 數 量 現 存 數 量 接 收 數 量 已 處 理 數 量 現 存 數 量 臺 北 市 臺 南 市 臺 中 市 高 雄 市 基 隆 市 新 竹 市 嘉 義 市 彰 化 市 屏 東 市 臺 北 縣 臺 中 縣 臺 東 縣 新 竹 縣 臺 南 縣 高 雄 縣 花 蓮 縣 澎 湖 縣 ,7157 0,7157 機 關 原 接 收 部 分 合 計 資 料 來 源 : 陳 勉 修,1954, 臺 灣 國 有 房 地 產 與 都 市 土 地 房 屋 問 題 :77-79 註 一 : 當 時 奉 行 政 院 之 核 准, 在 光 復 後 接 收, 但 尚 未 出 售 之 日 產 房 地 產 部 分 ( 主 要 為 接 收 日 人 私 有 房 地 產 部 分 ), 在 1951 年 4 月 之 後 統 稱 為 國 有 特 種 房 地 產 陳 勉 修 之 原 表 統 計 數 字, 僅 包 含 國 有 特 種 房 地 產 之 處 理 狀 況, 對 於 省 有 與 縣 市 之 公 有 房 地 產 部 分 並 無 詳 細 數 字 統 計, 但 根 據 陳 勉 修 在 該 文 結 論 的 判 斷, 因 為 國 府 在 當 時 對 公 有 房 地 產 採 取 由 租 轉 售 的 政 策, 並 以 盡 量 安 置 1949 年 以 後 從 大 陸 來 臺 之 政 軍 人 士 與 一 般 民 眾 的 指 導 方 針, 及 兼 之 以 補 貼 財 政 收 入 為 目 的, 因 此 在 69 另 外 根 據 鄭 逸 俠 在 1957 年 的 統 計 數 據 指 出, 此 階 段 國 有 特 種 房 地 產 標 售 予 私 人 的 高 峰 期, 主 要 便 是 落 在 國 府 開 始 積 極 給 予 承 購 者 各 項 減 價 優 惠 與 低 利 貸 款, 配 合 加 速 房 地 產 標 售 政 策 的 1950~1954 年 之 間 ( 鄭 逸 俠,1957:31- 附 表 3 2) 155

176 強 調 減 價 與 加 速 出 售 之 條 件 下, 陳 勉 修 認 為 省 有 與 縣 市 有 房 地 產 出 售 之 狀 況 應 與 國 有 房 地 產 類 似 ; 原 表 之 統 計 數 字 至 1953 年 12 月 底 止 註 二 : 房 屋 部 分 各 縣 市 ( 局 ) 已 處 理 戶 數, 尚 有 : 宜 蘭 縣 ( 原 臺 北 縣 一 部 )161 戶 ; 陽 明 山 管 理 局 ( 原 臺 北 縣 之 一 部 )225 戶 ; 桃 園 縣 ( 原 新 竹 縣 之 一 部 )147 戶 ; 苗 栗 縣 ( 原 新 竹 縣 之 一 部 ) 31 戶 ; 南 投 縣 ( 原 臺 中 縣 之 一 部 )183 戶 ; 彰 化 縣 ( 原 彰 化 市 )136 戶 ; 雲 林 縣 ( 原 臺 南 縣 之 一 部 )191 戶 ; 嘉 義 縣 ( 原 嘉 義 市 )685 戶 ; 屏 東 縣 ( 原 屏 東 市, 包 括 高 雄 縣 一 部 分 )706 戶 而 在 1953 年 前 後, 當 時 尚 未 出 售 的 國 有 特 種 房 地 產 部 分 ( 店 鋪 約 600 戶 住 宅 約 1 萬 餘 棟 ), 其 中 約 有 三 分 之 一 是 原 本 由 軍 公 教 人 員 所 租 用, 省 府 因 此 在 1953 年 度 另 行 加 強 對 於 店 鋪 與 軍 公 教 人 員 租 用 房 屋 的 處 理 工 作, 在 店 鋪 部 分 在 租 約 屆 滿 時, 便 採 行 限 期 遷 讓, 將 原 租 用 之 店 鋪 列 入 標 售 範 圍 ; 而 在 軍 公 教 人 員 70 租 用 房 屋 部 分, 則 是 特 准 原 租 用 之 軍 公 教 人 員 得 按 房 屋 價 款 之 一 半, 繳 款 承 購, 並 得 分 期 付 款 1954 年 臺 灣 省 政 府 另 頒 行 四 十 三 年 國 有 特 種 房 地 產 處 理 辦 法, 延 續 對 軍 公 教 人 員 承 購 房 屋 之 優 待, 並 延 長 適 用 到 同 年 十 月 底 截 止 ( 鄭 逸 俠, 1957:10) 表 3 4: 臺 灣 省 國 有 特 種 財 產 前 後 期 各 類 項 目 處 理 收 入 表 期 間 1946 年 1 月 ~1949 年 6 月 1949 年 7 月 ~1956 年 12 月 項 目 ( 以 舊 臺 幣 計 ) ( 以 新 臺 幣 計 ) 房 地 產 售 價 14 億 5 千 8 百 萬 (13.8%) 2 億 1 千 1 百 萬 (66.1%) 房 地 產 租 賃 11 億 1 千 2 百 萬 (10.5%) 8 千 萬 (25%) 動 產 售 價 21 億 9 千 萬 (20.7%) 2 百 萬 (0.6%) 企 業 處 理 53 億 2 千 5 百 萬 (50.5%) 8 百 萬 (2.5%) 其 他 收 入 4 億 5 千 8 百 萬 (4.3%) 1 千 8 百 萬 (5.6%) 合 計 總 收 入 105 億 4 千 3 百 萬 3 億 1 千 9 百 萬 資 料 來 源 : 轉 引 自 鄭 逸 俠,1957, 臺 灣 公 產 管 理 與 都 市 土 地 問 題 : 32 頁 - 附 表 3 3 註 一 : 作 者 原 表 係 根 據 土 地 銀 行 公 產 代 管 部 與 前 公 產 管 理 相 關 部 門 帳 冊 整 理 統 計 而 成 ; 本 表 係 筆 者 擷 取 該 表 之 舊 新 臺 幣 兩 個 時 期 的 各 項 財 產 處 理 與 合 計 總 收 入 之 數 據 製 成, 原 表 數 字 統 計 至 小 數 點 後 二 位, 筆 者 僅 擷 取 自 百 萬 元 之 單 位 計 算, 因 此 合 計 總 收 入 部 分 與 原 表 數 字 有 些 微 落 差 ; 筆 者 另 在 各 項 財 產 處 理 收 入 後 另 括 弧 註 明 其 所 占 該 時 期 總 收 入 之 比 率 70 鄭 逸 俠 在 該 書 提 到 省 府 在 1953 年 給 予 軍 公 教 人 員 半 價 承 購 房 產 優 惠 的 部 分, 並 未 清 楚 說 明 軍 公 教 人 員 房 屋 價 款 之 計 算 方 式, 筆 者 猜 測 可 能 仍 是 依 照 之 前 省 府 所 制 訂 的 房 屋 出 售 價 格 計 算 公 式, 以 殖 民 時 期 之 臺 帳 底 價 乘 以 物 價 指 數 乘 以 房 屋 折 舊 率 計 算 ( 臺 帳 底 價 物 價 指 數 房 屋 折 舊 率 ) 156

177 註 二 : 撥 歸 公 營 等 368 個 單 位 ( 包 括 國 營 國 省 合 營 省 營 與 地 方 縣 市 營 ), 總 價 值 達 舊 臺 幣 15 億 2 千 萬, 但 未 計 入 原 表 有 關 企 業 處 理 之 收 入 統 計 ; 奉 准 無 價 撥 贈 鄉 鎮 公 所 等 財 產, 以 及 後 來 註 銷 公 產 之 價 值 並 未 計 入 註 三 : 原 表 說 明 其 他 收 入 部 分 包 括 : 過 戶 費 收 入 沒 收 保 證 金 收 入 利 息 收 入 等 各 項 從 表 3 4 的 臺 灣 省 國 有 特 種 財 產 的 處 理 收 入 統 計 表, 我 們 可 以 看 到 從 1946 年 1 月 ~1949 年 6 月 ( 以 舊 臺 幣 計 ), 在 省 府 ( 包 含 原 行 政 長 官 公 署 ) 優 先 處 理 接 收 日 產 企 業 劃 歸 與 標 售 工 作, 但 對 公 有 房 屋 與 土 地 的 處 理, 仍 採 行 產 權 公 有 原 則 的 期 間, 當 時 國 有 特 種 財 產 處 理 收 入 的 主 要 來 源, 是 接 收 日 人 動 產 與 企 業 部 分 的 標 售 收 入, 合 計 高 達 71.2%, 而 房 地 產 標 售 的 收 入 僅 佔 約 13.8% 71 但 是 在 1949 年 7 月 ~1956 年 12 月 ( 以 新 臺 幣 計 ), 也 就 是 省 府 在 處 理 公 有 房 72 屋 與 土 地 由 租 轉 售 的 期 間, 光 房 地 產 標 售 一 項 就 獨 占 了 高 達 66.1% 的 收 入 ( 若 同 時 包 括 房 地 產 租 賃 的 25%, 光 房 地 產 一 項 的 收 入 就 占 了 該 期 國 有 特 種 財 產 收 入 的 91.1%) 另 外 再 根 據 鄭 逸 俠 整 理 自 土 地 銀 行 公 產 代 管 部 對 於 1946 年 ~1956 年 國 有 特 種 財 產 地 歷 年 支 出 項 目 表 來 看 ( 鄭 逸 俠,1957:33- 附 表 3 4), 當 時 處 理 臺 灣 省 國 有 特 種 財 產 的 收 入 約 有 半 數 以 上 解 繳 入 省 庫, 其 餘 收 入 則 分 別 用 於 償 還 日 人 債 務 與 租 賦 稅 支 出 等 項 目, 由 此 可 以 看 到 在 1949 年 之 後, 公 有 房 地 產 標 售 收 入 在 當 時 省 府 財 政 預 算 裡 應 佔 有 的 一 定 重 要 性 與 比 例 ( 四 )1950 年 代 初 期 高 層 決 策 者 對 都 市 土 地 問 題 的 看 法 1950 年 代 初 期 前 後, 在 國 府 推 動 農 地 改 革 工 作 裡 扮 演 極 為 關 鍵 角 色 的 陳 誠, 在 1950 年 3 月 之 後, 奉 總 裁 蔣 介 石 之 命 接 任 行 政 院 長, 在 準 備 進 一 步 推 動 農 地 改 革 工 作 的 同 時, 他 便 已 清 楚 認 識 到 當 時 因 為 隨 政 府 撤 退 來 臺 軍 民 人 數 與 日 俱 增, 並 且 在 同 時 推 動 農 地 改 革 與 發 展 工 商 業 的 政 策 下, 配 合 著 都 市 人 口 成 長 各 類 土 地 使 用 需 求 ( 工 商 業 住 宅 與 基 礎 建 設 等 ) 擴 張 及 農 村 地 主 進 城 與 圍 城 73, 所 可 能 造 成 都 市 土 地 價 格 與 房 地 租 日 益 飆 漲 的 問 題 當 時 蔣 陳 兩 人 都 曾 在 全 力 督 導 推 動 農 地 改 革 工 作 之 餘, 一 再 提 及 應 同 時 注 意 並 處 理 都 市 土 地 投 機 炒 作 與 價 格 飆 漲 的 問 題 陳 誠 在 如 何 實 現 耕 者 有 其 田 一 書 裡 討 論 接 下 來 推 動 農 地 改 革 的 計 劃 時, 71 筆 者 認 為 部 分 原 因 當 然 也 是 因 為 在 戰 後 初 期 (1946~1949) 企 業 標 售 的 數 量 與 金 額 龐 大, 因 而 使 得 同 一 階 段 房 地 產 標 售 所 得 價 款 的 比 例 降 低 72 省 府 對 公 有 房 地 產 由 租 轉 售 時 期 ( 以 新 臺 幣 計 ), 房 地 產 標 售 的 總 收 入 與 所 佔 比 例 應 明 顯 被 低 估, 其 原 因 一 方 面 是 因 為 當 時 所 採 行 簡 化 的 房 地 產 估 價 方 式 與 同 時 期 房 地 產 價 格 飆 漲 趨 勢, 兩 者 之 間 的 顯 著 落 差 ( 參 考 註 66 與 表 3 2 之 說 明 ); 此 外 則 是 因 為 在 低 估 的 房 地 產 標 售 價 格 外, 另 包 括 前 述 所 提 及 當 時 省 府 所 制 定 的 各 種 折 價 標 售 與 低 利 貸 款 等 優 惠 措 施 所 致 73 本 段 主 要 從 當 時 高 層 決 策 者 的 相 關 言 論, 初 步 分 析 他 們 在 當 時 對 都 市 土 地 問 題 的 處 理 態 度 與 方 式, 並 解 釋 為 何 在 當 時 會 形 成 先 以 開 徵 土 地 稅 賦 為 核 心 的 制 度 改 革, 並 論 及 後 來 所 推 出 臺 灣 省 都 市 土 地 改 革 辦 法, 在 制 度 改 革 層 面 宣 誓 意 義 上 的 相 對 進 步 性 ( 相 對 於 後 來 的 實 施 都 市 平 均 地 權 條 例 ), 及 在 落 實 層 面 上 的 消 極 與 無 效 問 題 針 對 1950 年 代 初 期, 在 推 動 農 地 改 革 階 段, 所 造 成 土 地 資 本 由 農 轉 市 的 趨 向, 及 市 地 發 展 需 求 大 量 擴 張, 產 生 變 更 農 地 為 市 地 使 用 的 問 題, 可 以 參 考 筆 者 在 第 貳 章 部 分 的 相 關 討 論 157

178 便 已 撰 有 專 章 討 論 都 市 土 地 問 題 與 改 革 的 方 法 值 得 注 意 的 是, 陳 誠 在 該 章 論 述 都 市 土 地 問 題 時, 就 十 分 鮮 明 的 呈 現 了, 當 時 國 府 在 以 推 行 戰 爭 動 員 與 扶 農 養 工 政 策 為 優 位 的 考 量 下, 表 現 在 對 於 處 理 都 市 土 地 與 都 市 建 設 問 題 的 內 在 矛 盾 當 時 陳 誠 已 經 明 確 指 出, 他 認 為 處 理 都 市 發 展 問 題, 最 為 理 想 的 方 式 應 是 採 行 徵 收 私 地, 市 地 公 有 的 解 決 方 式, 但 是 在 政 府 財 政 資 源 有 限 的 條 件 下 74, 遷 就 於 75 國 家 政 策 與 財 政 分 配 的 現 實 情 況, 僅 能 先 採 取 徵 收 土 地 稅 賦 的 手 段 試 行 改 革 : 但 是, 都 市 土 地 改 革, 應 該 採 取 哪 一 種 方 式 呢? 而 都 市 土 地, 為 了 要 根 絕 投 機 壟 斷, 為 了 要 建 設 合 理 都 市, 是 以 收 歸 公 有 ( 即 所 謂 市 地 市 有 ) 為 最 合 理 想 的 不 過, 目 前 要 徵 收 既 成 都 市 這 許 多 土 地, 那 鉅 額 的 補 償 費, 籌 措 殊 不 容 易 所 以 現 在 所 能 採 取 的, 只 有 重 稅 地 主 和 漲 價 歸 公 兩 大 原 則 之 下, 進 行 臺 灣 都 市 土 地 的 改 革 這 和 我 國 土 地 法 的 規 定, 又 很 合 適 ( 陳 誠,1951:60) 也 就 是 國 府 在 當 時 選 擇 先 採 行 徵 收 土 地 稅 賦 的 方 式, 推 行 都 市 土 地 改 革, 實 際 上 是 一 種 依 現 行 法 之 規 定, 採 取 高 度 與 現 實 條 件 妥 協 之 方 法 就 陳 誠 個 人 的 看 法 而 言, 其 實 透 過 有 計 劃 性 的 都 市 土 地 徵 收 配 合 都 市 計 劃 建 設 ( 意 即 分 期 分 區 的 都 市 土 地 徵 收 與 建 設 ), 才 是 避 免 私 人 資 本 投 入 土 地 投 機 炒 作, 以 及 實 現 合 理 都 市 建 設 與 土 地 利 用 的 根 本 解 決 方 案, 但 是 因 徵 收 都 市 既 建 成 與 潛 在 發 展 區 周 邊 的 私 有 土 地 配 合 都 市 計 劃 建 設, 需 投 入 大 量 財 政 資 源 配 合, 實 際 上 在 當 時 並 不 可 行, 因 此 僅 能 先 透 過 開 徵 土 地 稅 賦 的 方 式 進 行 改 革 然 而 雖 陳 誠 在 當 時 已 清 楚 的 意 識 到, 在 推 動 都 市 計 劃 建 設 過 程 裡, 對 都 市 私 有 土 地 的 徵 收 補 償 是 花 費 最 鉅 的 支 出 項 目 ( 同 時 也 是 最 耗 時 的 部 分 ), 但 是 國 府 與 省 府 在 此 時 卻 是 逆 其 道 而 行, 反 而 將 之 前 透 過 接 收 日 產 過 程 裡, 所 掌 握 龐 大 的 都 市 公 有 房 地 產 ( 以 及 部 分 雖 當 時 為 農 業 使 用, 但 鄰 近 都 市 建 設 發 展 地 區 的 公 有 耕 地 76 ), 改 採 行 由 租 轉 售 的 標 售 策 略 在 該 書 關 於 都 市 土 地 改 革 的 一 章 裡, 時 任 行 政 院 長 的 陳 誠, 也 曾 對 當 時 省 府 大 量 標 售 都 市 公 有 房 地 產 的 處 理 方 式, 明 確 表 達 了 個 人 反 對 的 立 場 : 74 在 此 處 所 指 出 當 時 國 府 的 財 政 資 源 條 件 有 限 的 狀 況, 同 時 指 的 是 政 府 總 體 財 政 收 入 有 限, 以 及 在 政 府 總 預 算 下 不 同 政 策 項 目 之 間 的 排 擠 問 題, 以 當 時 國 府 的 財 政 資 源 分 配 而 言, 國 防 軍 事 經 濟 復 員 與 建 設 社 會 福 利 救 濟 等 項 目, 都 是 政 府 總 預 算 的 主 要 項 目, 而 對 於 都 市 計 劃 與 基 礎 建 設 的 財 政 資 源 投 入, 則 絕 對 稱 不 上 是 重 要 的 預 算 項 目 75 陳 誠 在 擔 任 省 主 席 任 內, 便 曾 先 以 省 府 行 政 命 令 的 形 式, 逕 行 提 出 以 開 徵 土 地 稅 為 主 的 臺 灣 省 各 縣 市 土 地 稅 收 規 則 一 種, 其 中 已 包 括 開 徵 地 價 稅 與 增 值 稅 的 相 關 規 定 ( 臺 灣 省 政 府 地 政 局,1950:93-111) 對 省 府 在 光 復 初 期 的 臺 灣, 在 房 屋 稅 與 土 地 稅 的 推 行 的 相 關 工 作 與 擬 定 的 法 規 命 令 等 部 分, 詳 細 的 工 作 介 紹 與 法 規 資 料 彙 編, 可 以 參 考 省 府 地 政 局 在 1950 年 彙 編 的 規 定 地 價 手 冊 一 書 76 陳 誠 在 如 何 實 施 耕 者 有 其 田 裡 便 曾 提 到 : 前 表 所 列 ( 筆 者 註 : 都 市 ) 行 政 區 域 與 規 定 地 價 面 積 相 差 甚 多, 其 原 因 即 係 目 前 規 定 地 價 的 限 於 市 街 住 宅 區 域, 其 餘 尚 係 農 地, 現 仍 徵 收 田 賦, 但 將 來 也 很 容 易 成 為 擴 大 的 市 區 ( 陳 誠,1951:52-54) 158

179 我 一 向 認 為 都 市 土 地 和 農 村 土 地 的 問 題, 同 樣 的 重 要, 不 過 性 質 不 同 而 已, 曾 於 民 國 三 十 八 年 九 月 二 日 招 待 三 七 五 減 租 記 者 訪 問 團 的 談 話 中, 已 有 提 及 ; 當 時 有 人 主 張 把 所 有 接 收 日 產 房 屋 的 基 地 一 律 實 行 標 售 我 卻 不 以 為 然, 我 是 主 張 都 市 土 地 公 有 的 惟 有 公 有, 才 能 配 合 都 市 計 劃 的 實 現, 才 可 以 避 免 私 人 投 機 壟 斷 至 於 都 市 房 屋 則 不 妨 私 有, 但 出 租 的 還 要 嚴 格 的 管 制, 這 不 但 在 臺 灣 如 此, 就 將 來 在 大 陸 各 省 的 都 市 也 要 這 樣 做 不 過 臺 灣 各 都 市 的 土 地, 大 半 屬 於 私 人 所 有, 過 去 一 部 分 公 有 的, 後 來 逐 漸 出 售, 只 得 另 訂 法 令 實 行 改 革 ( 陳 誠,1951:57) 從 筆 者 前 一 段 書 寫, 對 國 府 與 省 府 在 1949 年 之 後, 因 以 房 屋 救 濟 與 財 政 收 入 目 的 掛 帥, 對 都 市 公 有 房 地 產 開 始 採 行 由 租 轉 售 政 策 的 討 論 裡, 可 看 到 雖 政 府 處 理 都 市 公 有 房 地 產 政 策 的 改 變, 確 實 是 從 陳 誠 擔 任 臺 灣 省 主 席 的 1949 年 開 始 推 行 的, 但 在 陳 誠 擔 任 省 主 席 的 一 年 任 內, 確 實 在 該 年 度 的 公 有 房 地 產 標 售 數 量 極 為 有 限 77, 筆 者 認 為 此 一 現 象, 可 能 是 因 為 陳 誠 個 人 對 公 有 房 地 產 所 抱 持 的 消 極 處 理 方 式 所 致 ( 反 對 賤 價 標 售 市 地, 有 限 度 的 都 市 房 屋 私 有 與 租 房 管 制 ), 另 應 也 包 括 了 前 述 所 提 及 當 時 國 際 政 經 局 勢 不 穩, 及 原 先 標 售 房 地 產 之 估 價 程 序 繁 瑣 的 原 因 ( 參 考 註 67 說 明 ) 影 響 在 內, 而 都 市 公 有 房 地 產 的 標 售, 真 正 開 始 以 倍 速 成 長 的 方 式 大 量 標 售 予 私 人 所 有, 則 主 要 是 發 生 在 接 下 來 三 任 的 臺 灣 省 主 席 任 期 間 78 從 陳 誠 在 出 任 行 政 院 長 初 期 的 此 段 發 言 來 分 析 ( 本 書 出 版 於 1951 年 9 月 ), 雖 陳 誠 在 此 時 仍 然 主 張 都 市 土 地 公 有 ( 此 處 陳 誠 所 指 之 都 市 土 地 公 有, 應 特 別 指 涉 的 是 先 前 接 收 日 人 房 地 產 尚 未 標 售 的 部 分, 應 不 宜 予 加 速 以 賤 價 標 售 ), 並 對 於 其 繼 任 者 ( 應 特 別 指 吳 國 禎 ) 大 量 標 售 公 有 房 地 產 之 行 為 表 示 反 對 意 見, 但 是 在 當 時 國 府 以 房 屋 救 濟 與 財 政 收 入 為 目 的 處 理 公 有 房 地 產, 並 且 國 有 特 種 財 產 在 1950 年 代 長 期 是 由 省 府 下 屬 單 位 代 為 管 理, 及 行 政 院 和 省 政 府 之 間 長 期 的 陳 79 吳 之 爭 的 衝 突 結 構 底 下, 作 為 行 政 院 長 的 陳 誠, 在 當 時 顯 然 沒 有 正 當 理 由 與 充 77 根 據 鄭 逸 俠 引 用 土 地 銀 行 公 產 代 管 部 對 臺 灣 省 國 有 特 種 財 產 處 理 數 量 統 計 表 ( 鄭 逸 俠,1957: 31- 附 表 3 2), 在 1949 年 間, 出 售 的 房 屋 部 分 為 284 戶 土 地 部 分 為 2 甲 ; 而 在 1950~1954 年 間 出 售 的 房 屋 部 分 總 數 為 戶 ( 在 此 期 間 平 均 每 年 出 售 房 屋 2824 戶 ), 土 地 部 分 為 365 甲 ( 在 此 期 間 平 均 每 年 出 售 土 地 73 甲 ) 由 該 表 之 統 計 數 據, 可 看 到 陳 誠 擔 任 省 主 席 期 間, 與 後 來 歷 任 省 主 席 在 處 理 公 有 房 地 產 標 售 問 題 上, 有 顯 著 的 績 效 差 異 78 在 陳 誠 之 後 擔 任 臺 灣 省 政 府 主 席 的, 依 序 是 吳 國 禎 (1949 年 1 月 ~1953 年 4 月 ) 俞 鴻 鈞 (1953 年 4 月 ~1954 年 6 月 ) 嚴 家 淦 (1954 年 6 月 ~1957 年 8 月 ) 等 三 人, 其 中 筆 者 在 前 述 所 提 及 臺 灣 省 政 府 在 當 時 (1950~1953 年 ) 所 擬 訂 的 各 項 減 價 與 低 利 貸 款 的 標 售 手 段, 主 要 都 是 在 吳 國 禎 擔 任 省 主 席 期 間 所 擬 訂 發 佈 的 79 在 1950~1953 年 期 間, 當 時 的 行 政 院 長 陳 誠 與 省 府 主 席 吳 國 禎, 兩 人 之 間 長 期 存 在 明 顯 的 衝 突 與 矛 盾 問 題, 兩 人 常 在 人 事 任 命 與 重 大 政 策 問 題 上, 因 抱 持 不 同 意 見 而 產 生 衝 突 對 立, 最 後 往 往 是 透 過 總 裁 蔣 介 石 親 自 出 面 仲 裁 調 停, 我 們 從 蔣 介 石 在 此 期 間 的 日 記 ( 參 考 總 統 蔣 公 大 事 長 編 初 稿 節 錄 蔣 介 石 日 記 之 內 容 ), 便 可 看 到 陳 吳 兩 人 長 期 的 矛 盾 衝 突, 除 蔣 介 石 日 記 的 記 載 之 外, 後 來 出 版 的 美 國 情 報 單 位 的 調 查 報 告, 也 都 分 別 提 到 當 時 陳 吳 之 爭 問 題 的 存 在 ( 雙 驚 華 等 編, 2009) 陳 吳 之 爭 的 其 中 一 次 明 顯 白 熱 化 的 衝 突 對 立, 是 源 自 於 吳 國 禎 在 1950~1951 年 之 間, 默 許 財 政 廳 長 兼 臺 灣 銀 行 董 事 長 任 顯 群 秘 密 發 行 鈔 幣, 最 後 於 1951 年 初, 在 俞 鴻 鈞 嚴 家 淦 與 159

180 足 權 力, 去 阻 止 明 確 依 循 著 當 時 國 家 政 策 方 針, 由 吳 國 禎 在 省 府 所 推 動 的 加 速 推 動 公 有 房 地 產 標 售 行 為 所 以 陳 誠 在 該 段 發 言 的 最 後, 也 只 能 勉 強 說 到 : 不 過 臺 灣 各 都 市 的 土 地, 大 半 屬 於 私 人 所 有, 過 去 一 部 分 公 有 的, 後 來 逐 漸 出 售, 只 得 另 訂 法 令 實 行 改 革 在 1951 年 初, 總 統 蔣 介 石 曾 在 半 個 月 間 之 內, 兩 次 親 自 電 函 給 行 政 院 長 陳 誠 80, 指 示 其 在 減 租 政 策 初 見 成 效 之 後, 應 立 即 秉 持 遵 行 國 父 遺 教 平 均 地 權 之 遺 訓, 盡 快 著 手 推 動 都 市 土 地 改 革 工 作, 在 當 時 的 兩 封 函 電 裡, 蔣 介 石 基 本 上 也 同 意 陳 誠 之 前 所 提, 暫 以 徵 收 土 地 稅 賦 作 為 推 動 都 市 土 地 改 革 的 做 法 蔣 介 石 在 第 二 封 電 函 裡 便 說 到 : 陳 院 長 : 二 年 來, 臺 省 實 施 三 七 五 減 租 成 績 以 及 其 中 缺 點, 應 均 切 實 研 究 檢 討 與 充 實 改 正 今 年 應 以 改 革 土 地 稅, 依 照 平 均 地 權 之 原 則, 參 酌 當 地 實 際 情 形, 擬 定 法 規, 限 期 實 施, 並 以 此 為 省 政 中 心 工 作 之 一 除 本 年 經 濟 建 設 以 外, 以 此 三 項 可 作 為 臺 省 行 政 之 中 心 工 作, 督 導 各 有 關 主 管 者, 確 定 實 施 計 畫, 按 步 實 施, 如 何 中 正 二 月 八 日 ( 秦 孝 儀,2003:42) 雖 然 在 1951 年 2 月 初 時, 作 為 當 時 國 府 最 高 決 策 者 的 蔣 陳 兩 人, 在 暫 以 徵 收 土 地 稅 賦 作 為 推 動 都 市 土 地 改 革 的 作 法 上 達 成 高 度 共 識, 但 是 在 當 時 以 黨 輔 政 的 國 府 體 制 下, 作 為 國 民 黨 黨 務 最 高 權 力 機 構 的 中 央 改 造 委 員 會, 卻 曾 在 同 一 時 期 的 一 開 始 有 過 截 然 不 同 的 看 法 在 中 改 會 當 時 所 提 出 的 對 於 本 黨 民 生 主 義 政 治 主 張 的 檢 討 報 告 部 分, 便 指 出 ( 市 地 的 地 權 平 均 ) 在 幣 值 未 能 絕 端 穩 定 以 前, 市 地 難 得 不 勞 而 獲 之 利 潤, 地 價 無 暴 漲 之 可 能, 投 機 不 以 土 地 為 對 象, 故 市 地 地 權 之 平 81 均 無 從 著 手 ( 中 央 委 員 會 秘 書 處,1952:125) 筆 者 判 斷 後 來 在 蔣 介 石 明 確 指 示 下, 及 行 政 院 與 省 府 分 別 開 始 著 手 草 擬 推 行 都 市 土 地 改 革 的 暫 行 方 案 後, 中 改 會 很 快 就 改 變 了 原 先 所 持 市 地 無 不 勞 而 獲 的 利 潤, 地 價 無 暴 漲 之 可 能, 投 機 不 以 市 地 為 對 象, 因 此 市 地 平 均 地 權 無 從 著 手 的 看 法, 中 改 會 接 著 在 4 月 19 日 第 119 次 會 議 上, 提 出 臺 灣 省 實 施 本 黨 土 地 陳 誠 等 人 分 別 向 蔣 介 石 當 面 稟 報 後 爆 發, 此 次 行 政 院 與 省 府 在 新 臺 幣 秘 密 發 行 之 衝 突, 後 來 也 是 在 蔣 介 石 親 自 介 入 仲 裁 底 下, 以 撤 換 任 顯 群 臺 灣 銀 行 董 事 長 一 職, 改 由 當 時 財 政 部 政 務 次 長 徐 柏 園 接 任 收 場 有 關 當 時 新 臺 幣 秘 密 發 行 事 件 的 相 關 資 料, 可 以 參 考 總 統 蔣 公 大 事 長 編 初 稿 : 卷 十 (1951 年 ) 與 陳 誠 先 生 回 憶 錄 - 建 設 臺 灣 裡 的 相 關 資 料 80 蔣 介 石 為 籌 備 都 市 土 地 改 革 一 事, 於 1951 年 1 月 31 日, 第 一 次 電 函 行 政 院 長 陳 誠 之 原 稿 內 容 如 附 總 裁 蔣 介 石 : 陳 院 長 : 臺 灣 農 村 土 地 已 實 施 三 七 五 減 租, 甚 見 成 效 本 年 應 籌 備 都 市 土 地 改 革, 速 照 總 理 平 均 地 權 原 則, 參 酌 當 地 實 際 情 形, 擬 定 具 體 辦 法, 務 限 於 本 年 下 半 年 度 籌 備 完 成, 一 面 宣 傳 曉 諭, 一 面 實 施 為 要, 如 何? 中 正 一 月 三 十 一 日 ( 秦 孝 儀,2003:27-28) 81 此 段 文 字 乃 節 錄 自 國 民 黨 中 改 會 1951 年 2 月 26 日 第 91 次 會 議 記 錄, 其 中 的 本 黨 現 階 段 政 治 主 張 實 施 情 形 檢 討 要 點 裡 關 於 民 生 主 義 部 分, 按 當 時 中 央 改 造 委 員 會 組 別 之 分 工, 筆 者 猜 測 此 份 檢 討 要 點 應 出 自 於 由 唐 縱 所 領 導 的 第 六 組 草 擬 之 文 字 按 理 說 蔣 介 石 與 陳 誠 兩 人 同 時 身 為 中 央 改 造 委 員 會 的 主 要 決 策 者, 既 然 蔣 陳 皆 在 1951 年 初 期 便 已 認 識 到 都 市 土 地 問 題 潛 在 的 嚴 重 性, 雖 在 選 擇 與 現 實 妥 協 的 狀 況 下, 先 以 徵 收 土 地 稅 賦 為 暫 行 推 動 都 市 土 地 改 革 的 手 段, 但 中 改 會 第 六 組 此 時 草 擬 此 段 檢 討 文 字 之 說 法, 顯 然 與 高 層 決 策 者 當 時 對 於 都 市 土 地 問 題 的 認 知, 及 希 望 暫 行 的 作 法 有 相 當 程 度 落 差, 之 後 若 要 進 一 步 釐 清 此 一 問 題, 可 能 需 要 日 後 進 一 步 檢 閱 國 民 黨 黨 史 館 所 藏 中 改 會 詳 細 之 會 議 記 錄 文 字 160

181 政 策 之 檢 討 報 告 裡, 便 針 對 臺 灣 省 實 施 市 地 平 均 地 權 檢 討 部 分, 修 正 為 應 先 以 開 徵 都 市 土 地 稅, 為 推 動 都 市 土 地 改 革 的 暫 行 手 段, 指 出 臺 灣 省 各 大 城 市 均 已 按 照 地 價, 實 施 累 進 地 價 稅, 惟 土 地 增 值 稅 尚 未 開 徵, 應 速 即 實 施, 以 符 厲 行 漲 價 歸 公 之 原 旨 ( 中 央 委 員 會 秘 書 處 編,1952: ) 後 來 中 改 會 在 會 議 報 告 裡 便 多 次 以 明 確 的 結 論 與 建 議 82, 支 持 由 蔣 陳 希 望 在 接 下 來 推 動 的 都 市 土 地 稅 改 革 工 作 ( 五 ) 以 徵 稅 為 核 心 的 臺 灣 省 都 市 土 地 改 革 辦 法 在 1951 年 初, 在 蔣 介 石 與 中 改 會 先 後 對 都 市 土 地 問 題, 做 出 以 開 徵 土 地 稅 先 試 行 改 革 的 指 示 後, 行 政 院 便 隨 即 指 示 省 府 著 手 草 擬 實 施 計 劃, 之 後 則 由 內 政 部 與 省 府 共 同 研 議 臺 灣 省 都 市 土 地 改 革 計 劃, 接 著 在 1951 年 4 月 6 日, 省 府 在 省 府 委 員 會 議 中 通 過 都 市 土 地 改 計 劃 綱 要 草 案 83, 之 後 在 報 請 行 政 院 會 核 議 修 正 後, 在 1951 年 8 月 8 日 第 199 次 行 政 院 會 上, 由 行 政 院 通 過 臺 灣 省 都 市 土 地 改 革 辦 法 一 種, 在 行 政 院 核 准 發 佈 後, 即 日 實 施 秉 蔣 陳 希 望 盡 快 推 行 都 市 土 地 改 革 之 命 令, 以 徵 收 土 地 稅 賦 為 核 心 精 神 的 臺 灣 省 都 市 土 地 改 革 辦 法, 此 辦 法 全 文 雖 然 僅 有 11 條 84, 但 相 較 於 陳 誠 在 省 主 席 任 內 以 命 令 發 佈 的 臺 灣 省 各 縣 市 土 地 稅 徵 收 規 則 85, 裡 頭 僅 明 確 規 定 開 徵 地 價 稅 與 土 地 增 值 稅 ( 該 規 則 的 第 二 十 一 條 便 已 納 入 徵 收 定 期 增 值 稅 ), 改 革 辦 法 除 延 續 徵 收 規 則 對 既 已 完 成 規 定 地 價 地 區 開 始 徵 收 地 價 稅 與 增 值 稅 的 規 定 之 外, 並 同 時 賦 與 省 府 得 依 照 地 區 實 際 的 發 展 狀 況, 另 行 訂 定 應 實 施 開 徵 土 82 在 1951 年 8 月, 行 政 院 會 通 過 臺 灣 省 都 市 土 地 改 革 辦 法 後, 國 民 黨 中 改 會 則 在 同 年 的 先 後 兩 次 會 議 裡, 依 循 該 辦 法 的 規 定, 進 一 步 定 調 國 民 黨 當 時 對 都 市 土 地 改 革 應 採 取 的 政 策 立 場 ( 中 央 委 員 會 秘 書 處 編,1952: ) 中 改 會 先 於 同 年 11 月 15 日 的 第 241 次 會 議, 通 過 行 政 院 長 陳 誠 所 提 出 的 1952 年 度 施 政 計 劃 綱 要 有 關 於 都 市 土 地 改 革 部 分 : 為 戊 厲 行 徵 收 市 地 地 價 稅 及 土 地 增 值 稅, 並 管 制 都 市 房 屋 之 使 用 租 賃 ; ; 其 後 則 於 同 年 12 月 18 日 的 第 254 次 會 議, 由 中 改 會 工 作 小 組 所 提 出 的 民 生 主 義 現 階 段 經 濟 政 策 與 社 會 政 策 綱 目 報 告 裡, 定 調 國 民 黨 此 階 段 的 都 市 土 地 政 策 部 分 為 (1) 厲 行 土 地 增 值 稅 ;(2) 限 制 私 有 土 地 面 積 ;(3) 整 理 公 有 土 地 83 筆 者 並 未 掌 握 省 府 當 時 通 過 都 市 土 地 改 計 劃 綱 要 草 案 的 草 案 全 文 與 會 議 記 錄 等 相 關 資 料, 但 是 從 省 府 通 過 綱 要 草 案 到 後 來 行 政 院 核 准 臺 灣 省 都 市 土 地 改 革 辦 法 之 間, 從 部 分 學 者 官 員 對 於 省 府 版 綱 要 草 案 內 容 的 評 論 及 引 述 ( 鮑 亦 榮,1951:32-39), 筆 者 認 為 省 府 版 的 綱 要 草 案 與 後 來 行 政 院 版 的 改 革 辦 法 的 立 法 精 神 與 內 容 差 異 應 該 不 大 84 行 政 院 通 過 的 臺 灣 省 都 市 土 地 改 革 辦 法 並 未 分 章, 辦 法 僅 有 11 條 條 文 該 辦 法 扣 除 第 一 條 的 立 法 依 據 與 目 的, 以 及 最 後 一 條 的 公 佈 施 行 日 期 之 外, 全 部 條 文 內 容 關 於 徵 收 土 地 稅 賦 部 分 之 規 定 僅 有 9 條 條 文, 條 文 內 容 多 為 當 時 國 府 高 層 對 都 市 土 地 稅 賦 政 策 性 的 原 則 規 範, 條 文 裡 頭 並 未 對 於 實 際 執 行 的 負 責 單 位 執 行 方 式 與 程 序 等 問 題 有 清 楚 規 定 臺 灣 省 都 市 土 地 改 革 辦 法 的 條 文 內 容, 可 參 考 陳 誠 所 著 的 如 何 實 施 耕 者 有 其 田 一 書 的 附 錄 部 分 ( 陳 誠,1951: ) 85 臺 灣 省 各 縣 市 土 地 稅 徵 收 規 則 共 包 含 了 4 章 ( 依 序 為 總 則 地 價 稅 土 地 增 值 稅 附 則 ) 39 條 條 文, 該 規 則 雖 僅 規 定 辦 理 地 價 稅 與 土 地 增 值 稅 之 徵 收, 但 是 規 則 對 地 價 稅 與 增 值 稅 之 課 徵 方 式 稅 率 計 算 基 準 課 徵 程 序 與 滯 納 罰 款 等 各 類 問 題, 都 在 規 則 內 有 條 文 清 楚 的 規 範 與 說 明, 臺 灣 省 各 縣 市 土 地 稅 徵 收 規 則 的 條 文 內 容, 可 參 考 省 府 地 政 局 所 編 的 規 定 地 價 手 冊 ( 臺 灣 省 政 府 地 政 局,1950:93-101) 161

182 地 稅 之 區 域, 並 可 主 動 辦 理 登 記 估 價 總 歸 戶 與 課 徵 土 地 稅 之 權 限 86, 另 外 改 革 辦 法 在 有 限 的 條 文 裡, 同 時 納 入 了 其 他 相 對 進 步 性 的 條 文 規 範, 包 括 了 土 地 徵 收 87 ( 不 實 申 報 地 價 之 照 價 收 買 新 開 發 與 擴 建 地 區 的 區 段 徵 收 ) 空 地 稅 與 不 在 地 主 稅 88 私 人 與 團 體 擁 有 市 地 面 積 最 高 限 額 及 都 市 土 地 租 金 標 準 之 限 制 等, 各 類 針 對 都 市 土 地 改 革 的 條 文 規 範 按 陳 誠 在 如 何 實 現 耕 者 有 其 田 一 書 裡 的 看 法, 當 時 的 臺 灣 省 都 市 土 地 改 革 辦 法 雖 未 能 完 全 按 照 徵 收 私 地, 市 地 公 有 的 理 想 方 式, 徹 底 達 到 根 絕 市 地 投 機 壟 斷 合 理 建 設 都 市 與 市 地 漲 價 利 益 歸 公 的 最 高 理 想 境 界, 但 仍 可 透 過 開 徵 各 項 土 地 稅 賦 與 相 關 配 套 規 範 ( 土 地 徵 收 私 有 地 面 積 與 租 金 限 額 ) 的 落 實, 以 重 稅 地 主 與 土 地 徵 收 的 手 段, 透 過 防 患 未 然 及 和 平 漸 進 的 途 徑, 漸 進 的 部 分 達 成 市 地 改 革 的 理 想 然 而 改 革 辦 法 在 後 續 實 施 的 過 程 裡, 顯 未 能 達 成 蔣 陳 兩 人 當 時 希 望 以 重 稅 地 主 的 方 式, 落 實 都 市 土 地 改 革 的 理 想 在 當 時, 雖 然 多 位 學 者 均 認 為 改 革 辦 法 基 本 上 已 依 照 民 生 主 義 平 均 地 權 的 主 張, 對 於 市 地 改 革 的 基 本 要 點 多 有 清 楚 的 規 定 ( 洪 孟 節,1953:4; 鮑 亦 榮,1951:32-40; 龍 運 鈞,1953:4-6), 但 是 因 為 支 持 辦 法 裡 手 段 落 實 的 配 套 制 度 存 在 著 缺 陷, 例 如 改 革 辦 法 雖 然 在 土 地 稅 賦 與 徵 收 上 規 定 了 各 種 的 手 段, 但 是 卻 未 真 正 強 制 要 求 省 與 縣 市 政 府 在 推 動 都 市 土 地 改 革 前, 應 先 全 面 辦 理 市 地 地 籍 總 歸 戶 的 準 備 工 作, 使 得 辦 法 裡 所 規 定 應 開 徵 的 各 項 土 地 稅, 未 能 有 詳 實 的 地 籍 總 歸 戶 冊 作 為 課 徵 基 礎 ; 其 次 是 雖 然 該 辦 法 裡 規 定 政 府 得 在 人 民 申 報 不 實 地 價 配 合 都 市 計 劃 建 設 與 私 人 持 有 超 額 市 地 面 積 時, 得 由 政 府 主 動 辦 理 土 地 徵 收 工 作, 但 卻 並 未 對 徵 收 私 有 土 地 的 補 償 地 價 計 算 標 準 與 徵 收 土 地 的 資 金 來 源 做 出 詳 細 規 定, 以 致 於 雖 改 革 辦 法 對 土 地 徵 收 有 原 則 性 的 規 定, 但 實 際 上 卻 完 全 無 法 執 行 此 外 改 革 辦 法 雖 允 許 省 府 得 視 個 別 地 區 實 際 發 展 情 況, 擁 有 權 力 主 動 將 特 定 發 展 地 區 納 入 實 施 都 市 土 地 改 革 的 範 圍 內, 以 便 能 夠 盡 快 辦 理 地 籍 登 記 估 價 總 歸 戶 與 課 徵 土 地 稅 等 工 作 ; 及 將 擬 定 個 人 與 團 體 所 能 擁 有 私 有 市 地 最 高 面 積 限 額 等 權 力, 賦 予 給 省 府 視 實 際 情 況 作 詳 細 規 定, 然 後 由 縣 市 政 府 命 令 土 地 所 86 該 辦 法 第 二 條 : 本 省 各 都 市 城 鎮 土 地 及 建 築 改 良 物, 按 照 核 定 都 市 計 劃 為 區 域, 其 未 核 定 者, 由 省 政 府 依 照 實 際 發 展 情 況 訂 定 其 區 域, 分 別 辦 理 登 記 估 價 及 總 歸 戶 工 作 87 該 辦 法 第 五 條 : 土 地 所 有 權 移 轉 時, 人 民 如 有 匿 報, 或 是 短 報 地 價 以 圖 逃 避 土 地 增 值 稅 者, 得 照 價 收 買 之 ; 第 八 條 : 新 建 都 市 及 既 成 都 市 之 擴 建 區 域, 縣 市 政 府 得 配 合 都 市 計 劃, 徵 收 私 人 之 土 地 88 該 辦 法 第 六 條 : 私 有 空 地 及 不 在 地 主 之 土 地, 依 土 地 法 第 一 七 三 條 及 第 一 七 五 條 之 規 定 加 重 徵 稅, 前 項 中 之 空 地 稅, 如 因 防 空 疏 散 之 必 要, 省 政 府 得 視 實 際 情 形, 報 經 行 政 院 核 准 後, 暫 緩 實 施 89 該 辦 法 第 九 條 : 省 政 府 得 視 地 方 實 際 情 形, 按 照 土 地 種 類 及 性 質, 嚴 格 限 制 個 人 或 團 體 私 有 市 地 面 積 之 最 高 額, 超 出 規 定 時, 縣 市 政 府 得 限 期 令 其 分 劃 出 賣, 或 依 法 徵 收 之 前 項 限 制 面 積 之 最 高 額, 應 報 請 行 政 院 核 准 90 該 辦 法 第 十 條 : 各 縣 市 政 府 應 視 實 際 情 形 規 定 都 市 土 地 之 租 金 標 準 162

183 有 權 人 將 超 過 限 額 之 土 地 限 期 出 售 或 由 政 府 依 法 徵 收 91 但 是 從 後 來 未 能 根 據 實 際 發 展 情 況 來 擴 大 都 市 土 地 改 革 實 施 範 圍, 及 私 有 市 地 最 高 面 積 限 額 也 未 能 落 實 的 狀 況 來 看, 顯 然 省 府 與 縣 市 政 府 在 當 時 並 未 積 極 辦 理 相 關 工 作, 而 使 得 改 革 辦 法 裡 相 對 進 步 的 制 度 改 革 手 段 淪 為 宣 誓, 形 同 具 文 因 為 改 革 辦 法 侷 限 在 本 身 法 規 條 文 規 範 的 簡 陋, 支 持 稅 賦 與 徵 收 手 段 的 不 足, 及 存 在 後 來 省 府 與 縣 市 政 府 並 未 積 極 配 合 推 動 的 問 題, 使 得 蔣 陳 原 先 規 劃 在 全 力 推 動 農 地 改 革 的 同 時, 在 此 一 階 段 一 併 試 辦 的 都 市 土 地 改 革, 後 來 連 官 方 的 主 管 機 構 內 政 部 在 相 關 報 告 裡, 都 宣 告 此 次 改 革 最 終 以 失 敗 落 幕 92 ( 內 政 部, 1957: ) 行 政 院 長 陳 誠 當 時 以 為 勉 強 先 與 現 實 情 況 妥 協, 所 採 取 以 徵 收 土 地 稅 賦 作 為 推 動 都 市 土 地 改 革 的 暫 時 性 手 段 未 能 真 正 落 實, 後 來 都 市 發 展 與 土 地 問 題 又 因 為 都 市 計 劃 與 建 設, 並 非 處 於 戰 爭 動 員 時 期 的 國 府 在 財 政 資 源 分 配 的 重 點 優 先 項 目, 導 致 政 府 長 期 缺 乏 編 列 足 夠 且 穩 定 的 財 政 資 源 投 入 ; 及 原 先 政 府 所 掌 握 大 量 的 都 市 公 有 房 地 產, 經 過 逐 年 賤 價 標 售, 早 已 所 剩 無 幾, 在 之 後 再 推 行 都 市 建 設, 需 徵 用 相 關 土 地 時, 反 而 需 要 付 出 更 為 高 額 的 補 償 費 用 ( 考 量 到 相 對 於 當 初 賤 價 標 售 價 格, 以 及 後 來 都 市 土 地 價 格 的 逐 年 倍 漲 ), 並 且 政 府 不 再 擁 有 大 量 公 有 土 地, 能 夠 有 計 劃 性 的 配 合 都 市 住 房 與 建 設 開 發 政 策 推 行 ; 最 後 則 是 在 戰 後 的 臺 灣, 都 市 計 劃 與 相 關 建 設 長 期 被 弱 化 成 一 個 無 財 源 之 計 劃 等 ( 參 考 本 章 第 二 節 ), 在 此 各 種 因 素 影 響 下, 此 一 原 先 暫 時 以 土 地 稅 賦 為 核 心 所 推 行 的 制 度 改 革 ( 包 含 此 處 所 分 析 在 1951 年 由 行 政 院 所 發 佈 的 臺 灣 省 都 市 土 地 改 革 辦 法, 及 筆 者 在 下 一 章 會 討 論 國 府 在 1954 年 所 研 擬 的 實 施 都 市 平 均 地 權 條 例 等 ), 後 來 便 成 為 戰 後 在 臺 灣 的 國 府, 長 期 面 對 都 市 土 地 投 機 炒 作 與 建 設 發 展 問 題 時, 所 採 行 的 一 種 宣 誓 性 且 累 退 式 的 制 度 演 化 途 徑 小 結 : 戰 爭 動 員 狀 態 下 的 基 礎 建 設 復 員 與 都 市 土 地 問 題 因 人 員 與 財 源 困 乏 之 故, 國 府 在 大 陸 時 期 抗 戰 階 段 末 期 便 擬 訂 了 一 套 由 中 央 部 會 ( 內 政 部 營 建 司 ) 主 導 研 議 全 國 性 規 劃 與 建 設 政 策, 而 在 地 方 上 則 由 省 級 工 91 當 時 龍 運 鈞 在 評 議 臺 灣 省 都 市 土 地 改 革 辦 法 的 侷 限 時, 便 提 到 : 該 辦 法 曾 規 定 限 制 私 有 市 地 面 積 的 最 高 額 本 來 在 土 地 法 裡 面 也 有 這 樣 的 規 定, 但 此 項 最 高 的 額 到 底 是 多 少, 土 地 法 說 : 應 經 中 央 地 政 機 關 之 核 定 該 辦 法 說 : 省 政 府 得 視 地 方 實 際 情 形 按 土 地 種 類 及 性 質 嚴 格 限 制 究 竟 最 高 額 如 何, 誰 也 不 肯 說 清 楚, 兩 邊 落 空, 這 項 規 定 也 就 等 於 沒 有 規 定 ( 龍 運 鈞,1953: 4-6) 92 內 政 部 在 該 書 內 原 文 的 婉 轉 說 法 如 下 : 上 項 改 革 辦 法 公 布 實 施 後, 關 於 地 價 稅 累 進 課 徵, 及 不 在 地 主 之 加 重 徵 稅, 尚 有 成 效 至 實 施 照 價 收 買 課 徵 土 地 增 值 稅 舉 辦 區 段 徵 收 限 制 私 有 地 最 高 額 等 等, 以 種 種 牽 制, 未 能 切 實 執 行 臺 灣 省 實 施 耕 地 三 七 五 減 租 公 地 放 領 與 耕 者 有 其 田 後, 對 於 農 地 改 革 已 收 重 大 效 果 關 於 市 地 改 革, 雖 頒 行 臺 灣 省 都 市 土 地 改 革 辦 法 惟 未 能 切 實 實 施, 而 都 市 土 地 問 題 則 日 益 加 劇, 內 政 部 有 見 及 此, 乃 於 四 十 二 年 十 二 月 擬 訂 都 市 土 地 改 革 條 例 草 案 一 種, 呈 經 行 政 院, 研 討 修 訂, 改 稱 為 實 施 都 市 平 均 地 權 條 例 草 案, 並 於 四 十 三 年 五 月 二 十 五 日, 送 請 立 法 院 審 議 ( 內 政 部,1957: ) 163

184 程 部 門 統 籌 辦 理 的 中 央 省 二 級 動 員 體 制 以 大 陸 時 期 這 個 國 府 所 擬 定 的 規 劃 動 員 體 制 為 架 構, 配 合 著 臺 灣 光 復 初 期 日 籍 工 程 人 員 的 陸 續 撤 離, 及 以 省 府 公 共 工 程 局 為 核 心 陸 續 從 大 陸 招 募 中 高 階 與 新 進 工 程 人 員 來 臺 協 助, 兼 之 國 府 迫 遷 來 臺 後 中 央 部 會 組 織 裁 併 的 角 色 弱 化, 奠 立 了 臺 灣 戰 後 強 省 府 弱 中 央 的 規 劃 組 織 架 構, 確 立 了 省 府 公 共 工 程 局 之 後 長 期 作 為 臺 灣 戰 後 復 員 與 規 劃 建 設 工 作 的 領 導 角 色 雖 然 這 一 群 外 省 籍 的 省 府 規 劃 技 術 官 僚, 從 光 復 初 期 便 已 明 確 認 知 到 當 時 在 臺 灣 推 動 規 劃 與 建 設 工 作 的 問 題 所 在, 而 曾 構 思 研 擬 一 暫 定 法 規 先 適 用 於 臺 灣 省, 以 強 化 省 府 的 主 動 權, 另 一 方 面 寬 籌 規 劃 與 建 設 的 財 源 收 入, 再 者 則 是 納 入 分 期 分 區 發 展 與 財 務 計 劃 等 規 範 強 制 入 法, 以 便 應 付 當 時 的 特 殊 情 況, 不 過 最 後 卻 因 國 府 當 時 對 於 規 劃 建 設 工 作 是 以 基 礎 建 設 復 員 工 作 為 優 先 的 偏 廢, 因 而 最 後 無 疾 而 終 因 此 當 時 一 方 面 在 省 府 規 劃 部 門 缺 乏 制 度 性 賦 予 的 主 動 權, 而 地 方 政 府 又 因 規 劃 與 建 設 工 作 的 人 員 不 足 與 財 源 有 限, 同 時 後 來 又 因 擬 定 都 市 計 劃 與 地 稅 地 用 等 相 關 制 度 產 生 強 制 連 帶 關 係 的 制 度 架 構 下, 而 意 外 的 構 成 地 方 上 長 期 抵 制 擬 定 與 實 施 都 市 計 劃 的 基 本 結 構, 並 且 也 因 為 都 市 規 劃 工 作 在 當 時 的 國 家 發 展 政 策 裡 尚 未 受 到 重 視, 而 使 得 臺 灣 戰 後 劃 定 與 實 施 都 市 計 劃 工 作 產 生 長 期 停 頓 的 奇 特 現 象 然 而 在 戰 後 初 期 緊 迫 的 戰 爭 動 員 狀 態 下, 國 府 為 了 維 持 與 安 置 迫 遷 來 臺 百 萬 軍 民 的 基 本 生 活, 選 擇 以 賤 售 公 有 房 地 產 作 為 基 本 的 住 居 安 置 措 施, 另 外 也 以 此 標 售 所 得 作 為 解 決 當 時 迫 切 財 政 危 機 的 權 宜 應 急 手 段 但 是 此 階 段 國 府 大 量 賤 售 公 有 房 地 產 的 措 施, 不 但 使 得 政 府 之 後 在 推 動 都 市 規 劃 與 分 期 分 區 建 設 時, 缺 乏 公 有 房 地 產 作 為 配 合 推 動 建 設 工 作 的 籌 碼, 且 因 大 量 公 有 房 地 產 權 透 過 賤 價 標 售, 已 歸 屬 於 私 人 所 有, 而 造 成 接 下 來 在 辦 理 徵 收 建 設 時, 產 生 相 當 大 的 社 會 阻 力 與 財 政 負 擔 因 而 國 府 在 此 戰 爭 動 員 階 段 在 都 市 規 劃 與 公 有 房 地 產 政 策 上, 選 擇 採 取 應 急 先 撐 過 短 痛 的 權 宜 措 施, 其 實 已 為 下 一 個 階 段 緊 接 而 來 要 推 動 的 市 地 改 革 加 深 了 社 會 與 制 度 阻 力, 也 為 臺 灣 戰 後 空 間 治 理 體 制 的 歷 史 危 機 拉 開 了 序 幕 164

185 第 肆 章 潰 敗 的 改 革 - 都 市 平 均 地 權 條 例 及 城 鄉 土 地 雙 軌 制 的 建 立 相 對 於 被 國 府 打 造 為 直 接 影 響 臺 灣 戰 後 政 經 發 展 之 成 功 的 農 地 改 革 事 件, 在 1980 年 代 後 長 期 受 到 反 對 論 述 大 量 投 入 人 力 資 源 進 行 翻 案 研 究 的 高 度 重 視, 而 幾 乎 就 在 同 一 時 間 發 生, 但 在 國 府 的 官 方 論 述 裡 被 定 調 為 未 完 成 的 市 地 改 革, 卻 在 1980 年 代 後 期 興 起 臺 灣 戰 後 規 劃 與 土 地 史 的 研 究 熱 潮 裡, 並 未 獲 得 反 對 論 述 研 究 者 同 樣 的 重 視, 而 乏 人 問 津 而 近 年 少 數 研 究 者 對 這 場 失 敗 的 市 地 改 革 ( 相 關 研 究 者 用 語 ) 之 歷 史 解 釋 與 後 續 影 響 的 研 究 裡, 卻 是 在 共 同 省 略 對 於 不 同 立 場 及 利 害 關 係 之 行 動 者 在 實 施 都 市 平 均 地 權 條 例 研 議 與 立 法 過 程 激 烈 爭 鬥 的 歷 史 認 識 下, 從 而 在 弔 詭 的 延 續 著 主 流 反 對 論 述 所 建 立 起 對 成 功 的 農 地 改 革 之 論 述 基 調 與 分 析 架 構, 純 粹 以 立 法 院 最 後 通 過 的 實 施 都 市 平 均 地 權 條 例 法 案 內 容 做 為 分 析 基 礎, 進 一 步 開 展 對 於 這 場 失 敗 的 市 地 改 革 的 歷 史 推 斷 與 評 價 本 章 將 首 度 同 時 利 用 國 史 館 立 法 院 與 臨 時 省 議 會 等 相 關 機 構 所 藏 關 於 實 施 都 市 平 均 地 權 條 例 研 議 與 立 法 過 程 的 一 手 檔 案 資 料, 並 輔 以 當 時 各 級 官 方 出 版 刊 物 與 後 來 相 關 參 與 者 的 回 憶 錄 與 訪 談 資 料, 透 過 重 建 對 這 場 潰 敗 的 市 地 改 革 政 治 決 策 角 力 的 歷 史 敘 述, 分 析 當 時 不 同 行 動 者 ( 高 層 決 策 者 親 地 主 派 技 術 官 僚 與 本 省 地 主 階 層 ) 推 動 市 地 改 革 立 法 的 立 場 分 歧 及 其 在 各 個 階 段 衝 突 與 妥 協 的 決 策 過 程 以 便 進 一 步 解 釋 為 何 原 先 由 規 劃 技 術 官 僚 主 導 提 出 相 對 進 步 的 改 革 方 案, 會 在 國 府 高 層 決 策 者 延 續 農 地 改 革 階 段 對 於 本 省 地 主 階 層 與 親 地 主 派 步 步 退 讓 的 政 治 決 策 與 協 商 結 構 下, 最 終 導 致 這 場 有 名 無 實 的 市 地 改 革 一 路 潰 敗 最 後 筆 者 將 透 過 對 於 這 個 時 期 不 同 行 動 者 所 提 出 草 案 內 容 的 比 較 分 析, 來 解 釋 最 後 在 這 個 潰 敗 的 改 革 下 大 幅 妥 協 通 過 的 法 案 內 容, 如 何 與 前 一 個 階 段 的 農 地 制 度 改 革 產 生 結 構 性 的 關 連 影 響, 進 而 確 立 了 城 鄉 土 地 雙 軌 制 度 的 空 間 發 展 架 構, 並 奠 立 下 臺 灣 戰 後 空 間 治 理 危 機 的 政 治 結 構 與 制 度 架 構 根 源 第 一 節 從 理 想 的 宣 誓 到 改 革 的 潰 敗 - 都 市 土 地 改 革 條 例 草 案 的 研 擬 與 修 正 ( 一 ) 加 速 立 法 : 高 層 決 策 者 給 予 內 政 部 的 政 治 壓 力 在 國 府 積 極 推 動 農 地 改 革 過 程 的 同 時, 於 1952 年 12 月, 實 施 耕 者 有 其 田 條 例 草 案 送 到 立 法 院 審 議 階 段, 當 時 多 位 支 持 國 府 從 速 推 動 耕 者 有 其 田 政 策 的 立 委 ( 如 吳 望 伋 潘 廉 方 等 人 ) 1, 便 曾 透 過 質 詢 的 機 會 發 言, 督 促 行 政 院 1 像 是 從 大 陸 時 期 與 到 臺 灣 後, 在 立 法 院 審 議 相 關 法 案 時, 都 極 力 反 對 推 行 農 地 改 革 的 親 地 主 派 立 委 陳 紫 楓, 在 該 次 耕 者 有 其 田 專 案 的 院 會 質 詢 時, 也 曾 指 出 國 父 遺 教 最 重 要 的 是 市 地, 國 府 在 大 陸 時 期 從 未 實 行 平 均 地 權, 導 致 貪 官 汙 吏 與 地 主 投 資 於 市 地, 而 有 不 勞 而 獲 之 暴 利 當 時 陳 紫 165

186 當 局 在 加 速 推 動 農 地 改 革 工 作 同 時, 也 應 積 極 面 對 臺 灣 日 趨 嚴 重 的 市 地 問 題 2, 儘 速 研 議 市 地 改 革 草 案 送 立 法 院 審 議, 希 望 行 政 院 當 局 勿 犯 了 頭 痛 醫 頭, 腳 痛 醫 腳 的 政 治 老 毛 病, 以 求 能 一 併 解 決 農 村 與 都 市 土 地 問 題, 完 成 國 父 遺 教 對 解 決 土 地 問 題 的 指 示 ( 立 法 院 秘 書 處,1952b:25-29) 而 院 長 陳 誠 在 立 法 院 會 針 對 耕 者 有 其 田 草 案 專 案 質 詢 的 總 答 覆 時, 特 別 針 對 立 委 質 詢 行 政 院 對 市 地 改 革 立 場 的 問 題, 做 出 明 確 回 覆, 展 現 其 對 完 成 農 地 改 革 立 法 後, 勢 必 接 續 推 動 市 地 改 革 工 作 的 決 心 陳 誠 當 時 即 表 示 : 關 於 市 地 改 革 問 題, 本 院 有 決 心 去 做, 現 正 研 議 辦 法 ; 不 過 因 為 農 地 問 題 比 較 重 要, 這 個 問 題 先 解 決 了, 都 市 土 地 問 題 不 會 解 決 不 了 ( 立 法 院 秘 書 處,1952b:46) 在 1953 年 初 期, 實 施 耕 者 有 其 田 條 例 正 式 通 過 立 法, 而 實 施 工 作 也 在 臺 灣 省 開 始 推 行 後, 總 統 蔣 中 正 與 行 政 院 長 陳 誠 便 逐 步 將 當 時 對 進 一 步 處 理 臺 灣 土 地 問 題 的 重 心, 由 推 行 耕 者 有 其 田 工 作 轉 移 到 研 議 市 地 改 革 草 案 與 準 備 工 作 上 ( 薛 月 順,2005a:179; 秦 孝 儀,2005) 依 據 行 政 院 的 業 務 職 權, 在 中 央 政 府 部 分, 都 市 計 劃 與 土 地 政 策 問 題 的 主 管 機 關 為 內 政 部 ( 地 政 司 ), 因 此 行 政 院 在 初 步 完 成 推 動 農 地 改 革 工 作 後, 準 備 積 極 籌 劃 市 地 改 革 工 作 時, 主 持 統 籌 市 地 改 革 草 案 的 研 議 工 作, 便 是 交 付 給 內 政 部 來 負 責 辦 理 3 約 莫 在 同 一 時 間 (1953 年 中 期 ), 在 行 政 院 長 與 部 會 首 長 到 立 法 院 會 的 例 行 性 施 政 報 告 與 質 詢 裡, 幾 位 高 度 關 切 土 改 工 作 的 立 委, 則 延 續 之 前 所 提 出 認 為 農 地 與 市 地 改 革 應 同 時 推 行 的 論 調, 希 望 避 免 因 國 府 選 擇 率 先 推 行 耕 者 有 其 田 的 工 楓 也 企 圖 從 應 該 優 先 推 行 市 地 改 革 的 角 度, 質 疑 為 何 國 府 來 臺 灣 之 後, 平 均 地 權 仍 不 先 行 於 都 市, 而 後 再 及 於 農 村, 卻 仍 執 意 率 先 推 動 農 地 改 革, 因 而 獨 厚 於 都 市 地 主, 而 薄 於 鄉 人? 而 希 望 以 此 為 由, 要 求 國 府 先 推 行 市 地 改 革, 緩 推 農 地 改 革 ( 立 法 院 秘 書 處,1952b:31-33) 2 當 時 立 委 姜 伯 彰 則 是 指 出 國 府 採 取 先 推 行 農 地 改 革, 而 未 同 時 提 出 解 決 市 地 問 題 的 方 案, 可 能 進 而 導 致 強 化 農 村 地 主 移 轉 資 金 投 入 都 市 土 地 投 機 炒 作 的 危 險 姜 伯 彰 當 時 說 道 : 方 才 有 幾 位 同 仁 也 講 過, 現 在 我 們 實 施 耕 者 有 其 田 是 平 均 地 權 的 第 一 步, 但 是 城 市 的 土 地 問 題 並 沒 有 解 決 城 市 的 土 地 如 果 沒 有 解 決, 這 個 很 危 險 的, 可 能 逼 得 鄉 村 地 主 占 有 工 廠, 成 為 資 本 階 級, 盡 量 在 城 市 購 買 地 皮, 而 有 成 為 城 市 大 地 主 的 危 險 我 們 本 來 的 目 的 是 要 達 到 社 會 主 義 經 濟 平 等 的 理 想, 現 在 反 逼 得 地 主 拿 到 股 票, 成 了 資 本 家, 這 彷 彿 不 是 國 父 節 制 資 本 平 均 地 權 的 理 想, 而 恰 恰 合 乎 於 馬 克 斯 製 造 階 級 的 理 想 了 這 裡 面 有 這 樣 一 個 危 險, 所 以 我 們 要 把 農 村 土 地 解 決, 一 定 要 把 城 市 土 地 解 決 的 辦 法 同 時 拿 出 來, 才 可 以 完 全 解 決 ( 立 法 院 秘 書 處,1952b:39) 3 依 據 當 時 國 府 的 法 令 規 範 與 組 織 權 責, 當 時 這 個 看 起 來 具 有 全 國 實 施 意 義 的 市 地 改 革 法 案, 由 中 央 政 府 裡 主 管 都 市 計 劃 與 土 地 政 策 相 關 業 務 的 內 政 部 ( 地 政 司 ) 負 責 籌 辦, 依 法 令 與 組 織 而 言 是 再 自 然 不 過 的 ; 不 過 相 同 的, 在 此 之 前 所 推 動 的 實 施 耕 者 有 其 田 條 例 草 案 研 議 立 法 工 作, 依 法 令 與 組 織 而 言, 其 實 也 理 應 由 中 央 政 府 主 管 機 關 內 政 部 ( 地 政 司 ) 負 責 籌 辦, 但 實 際 上 當 時 真 正 參 與 籌 劃 草 擬 條 例 草 案 的 單 位, 在 中 央 政 府 部 分 主 要 是 農 復 會, 在 省 府 部 份 則 是 民 政 廳 地 政 局 與 臺 灣 土 地 銀 行 等 三 個 單 位, 當 時 之 所 以 產 生 這 個 不 自 然 也 不 合 理 的 情 況, 主 要 原 因 為 當 時 的 內 政 部 地 政 司 在 人 員 組 織 與 預 算 上, 都 遠 不 如 農 復 會 與 省 府 地 政 局 的 人 員 編 制 組 織 動 員 能 力 與 實 際 扮 演 的 角 色 因 此 在 當 時 弱 中 央 ( 內 政 部 地 政 司 ) 強 省 府 ( 省 府 地 政 局 ) 架 構 的 現 實 條 件 下, 後 來 行 政 院 在 研 議 市 地 改 革 法 案 的 初 期 時, 選 擇 改 由 內 政 部 來 主 導 籌 劃, 而 不 是 循 前 例 交 給 省 府 地 政 局 ( 土 地 政 策 與 行 政 ), 或 是 建 設 廳 土 木 科 來 籌 辦 ( 都 市 計 劃 與 行 政 ), 雖 看 起 來 是 依 法 規 與 組 織 權 責 辦 理, 但 筆 者 認 為 並 不 那 麼 自 然, 其 背 後 因 素 有 待 研 究 者 進 一 步 探 究 166

187 作, 反 而 促 使 農 村 地 主 移 轉 資 金 投 入 都 市 房 地 產 買 賣, 而 加 劇 市 地 投 機 炒 作 與 房 荒 問 題 的 嚴 重 性, 便 藉 由 質 詢 的 機 會, 追 問 黃 季 陸 有 關 內 政 部 所 主 辦 研 議 市 地 改 革 草 案 的 進 展 狀 況 ( 立 法 院 秘 書 處,1953d:9) 黃 季 陸 在 答 覆 立 委 質 詢 時, 則 明 白 表 示 國 府 在 1951 年 間 便 曾 通 過 一 項 臺 灣 省 都 市 土 地 改 革 辦 法, 但 後 來 未 能 徹 底 執 行, 成 效 不 彰, 而 在 1952~1953 年 間, 因 國 府 選 擇 將 處 理 土 地 問 題 的 重 心, 放 在 籌 劃 耕 者 有 其 田 政 策 的 立 法 與 實 施 工 作, 因 此 內 政 部 預 計 將 籌 劃 市 地 改 革 的 工 作 順 延 至 隔 年 (1954 年 ) 開 始 進 行, 待 初 步 完 成 草 案 研 擬 工 作 後, 才 會 送 到 立 法 院 會 進 行 審 議 ( 立 法 院 秘 書 處,1953d: 29) 顯 然 就 當 時 內 政 部 主 管 的 相 關 業 務 工 作 來 說, 當 時 的 主 事 者 黃 季 陸 仍 認 為 先 全 力 初 步 完 成 耕 者 有 其 田 的 推 行 工 作, 短 時 間 內 還 是 先 於 立 即 開 始 籌 劃 市 地 改 革 草 案 與 實 施 的 準 備 工 作, 因 此 在 答 覆 立 委 質 詢 時, 便 明 確 的 表 達 市 地 改 革 草 案 的 籌 劃 工 作, 將 延 後 到 1954 年 之 後 開 始 進 行 然 而 在 1953 年 中 期 之 後, 陳 誠 因 關 切 市 地 改 革 草 案 的 研 擬 工 作, 曾 多 次 在 親 自 主 持 行 政 院 會 時 4, 直 接 點 名 當 時 的 內 政 部 長 黃 季 陸, 希 望 內 政 部 在 推 行 耕 者 有 其 田 政 策 的 同 時, 能 夠 盡 快 完 成 市 地 改 革 草 案 與 實 施 計 劃, 並 將 草 案 送 到 行 政 院 會 討 論, 以 便 盡 快 送 立 法 院 審 查 後, 實 際 推 行 相 關 工 作 ( 薛 月 順,2005b: ) 同 一 時 間, 蔣 中 正 同 樣 極 為 關 注 推 行 市 地 改 革 工 作 的 進 展, 他 曾 直 接 透 過 國 民 黨 黨 政 會 議 的 平 臺, 對 國 府 接 著 在 推 動 市 地 改 革 的 立 場 上 公 開 宣 誓, 並 多 次 在 反 共 抗 俄 總 動 員 會 報 上 5, 直 接 指 示 行 政 院 當 局 與 中 央 和 省 府 主 管 機 構 應 盡 速 完 成 市 地 改 革 草 案 和 實 施 的 準 備, 於 年 底 前 完 成 立 法, 並 希 望 市 地 改 革 工 作 最 遲 能 夠 於 隔 年 中 期 付 諸 實 施 ( 秦 孝 儀,2005) 而 在 同 年 7 月, 延 續 部 分 立 委 認 為 在 實 施 農 地 改 革 後, 應 即 著 手 推 動 市 地 改 革 的 呼 籲, 由 立 法 院 內 政 委 員 會 所 組 織 的 考 察 團, 在 調 查 初 步 辦 理 耕 者 有 其 田 工 作 的 狀 況 時, 對 當 時 臺 灣 的 土 地 問 題 進 行 實 地 考 察 後 6, 除 了 提 出 農 地 改 革 相 關 後 續 建 議 辦 理 事 項 與 亟 待 解 決 的 問 題, 報 告 的 重 要 結 論 便 包 括 建 議 行 政 部 門 從 速 4 分 別 為 第 次 行 政 院 院 會, 以 及 國 民 黨 第 七 屆 中 央 委 員 會 第 3 次 會 議 上 的 發 言 ( 薛 月 順,2005b) 5 分 別 為 反 共 抗 俄 總 動 員 會 報 的 第 次 會 議 上 的 發 言 ( 秦 孝 儀,2005) 在 第 17 次 會 報 上, 蔣 更 是 明 確 表 示 : 二 各 分 組 工 作 之 進 行, 對 每 一 件 工 作 都 要 有 著 落 才 行, 譬 如 都 市 土 地 改 革 計 畫, 原 定 於 明 年 開 春 開 始 實 施, 可 是 迄 今 日, 連 計 畫 亦 未 擬 妥, 需 知 此 事 至 關 重 要, 實 施 以 後, 將 來 對 於 財 政 收 入 甚 有 幫 助, 中 央 與 地 方 應 集 中 精 力, 全 力 以 赴, 明 年 四 月, 至 遲 明 年 七 月 一 日 一 定 要 實 施 行 政 院 與 臺 灣 省 政 府 應 將 此 舉 列 為 明 年 度 首 要 工 作 蔣 也 在 同 一 天 的 日 記 裡, 記 下 : 主 持 總 動 員 會 報, 都 市 平 均 地 權 之 實 施 計 畫 尚 未 著 手 完 成, 明 年 一 月 又 不 能 舉 辦 矣 應 嚴 加 督 導, 限 於 明 年 七 月 以 前 籌 備 完 成 ( 秦 孝 儀,2005: ) 6 此 次 立 法 院 內 政 考 察 團 的 考 察 重 點, 雖 偏 重 於 實 施 耕 者 有 其 田 後 的 農 地 問 題, 但 當 時 內 政 考 察 團 已 明 確 注 意 到 在 實 施 耕 者 有 其 田 政 策 裡 牽 動 有 關 都 市 土 地 的 部 分, 因 並 未 明 確 規 定 與 處 理 的 狀 況 下 所 產 生 的 各 類 問 題 例 如 在 都 市 計 劃 出 租 耕 地 免 徵 範 圍 劃 定 爭 論 中 地 主 與 佃 農 的 衝 突 調 解 ; 對 剛 承 領 耕 地 的 新 自 耕 農 ( 主 要 為 都 市 發 展 地 區 周 邊 之 耕 地 ), 隨 即 產 生 變 更 使 用 或 是 出 售 現 象 的 處 理 方 式 ; 最 後 則 是 有 關 地 主 取 得 徵 收 耕 地 補 償 地 價 後, 卻 因 市 地 改 革 工 作 尚 未 推 行, 轉 而 將 所 獲 得 之 資 金 投 入 市 地 投 機 炒 作 的 趨 勢 ( 立 法 院 內 政 委 員 會,1953:67) 167

188 制 定 市 地 改 革 法 案, 以 求 土 改 工 作 的 全 面 實 現 當 時 內 政 考 察 團 的 報 告 裡, 便 提 出 從 速 推 動 市 地 改 革 立 法 的 建 議 : 三 都 市 土 地 改 革 法 案 應 即 制 定 : 查 本 條 例 ( 筆 者 註 : 此 處 指 為 實 施 耕 者 有 其 田 條 例 ) 之 施 行, 旨 在 解 決 農 村 土 地 問 題, 其 與 都 市 有 關 者, 僅 限 於 市 區 出 租 耕 的 之 處 理 ( 如 第 九 條 第 一 項 第 一 款 規 定, 都 市 出 租 耕 地 免 徵 範 圍, 第 三 十 四 條 規 定 直 轄 市 區 耕 地 之 處 理 準 則 ) 而 都 市 土 地, 由 於 工 商 業 之 發 展 與 人 口 之 集 中, 其 價 格 變 動, 遠 非 農 村 土 地 可 比, 倘 於 農 村 土 地 改 革 實 行 之 後, 而 不 迅 速 實 行 都 市 土 地 改 革, 則 不 特 都 市 與 農 村 失 卻 平 衡, 且 地 主 土 地 資 金 亦 將 投 向 都 市, 造 成 土 地 投 機, 妨 害 國 民 經 濟 之 發 展 同 時, 由 於 都 市 地 權 之 不 平 均, 土 地 與 房 屋 之 分 配 與 使 用 等 問 題, 均 有 待 於 合 理 解 決 基 於 上 述, 為 求 土 地 改 革 之 全 面 實 現, 亟 應 迅 速 制 定 都 市 土 地 改 革 法 案, 付 諸 實 施 ( 立 法 院 內 政 委 員 會,1953:67) 因 此 雖 內 政 部 原 規 劃 於 推 行 耕 者 有 其 田 工 作 上 軌 道 後, 在 1954 年 後 才 開 始 籌 劃 市 地 改 革 的 實 施 工 作, 但 因 當 時 希 望 盡 快 推 動 市 地 改 革 立 法 的 部 分 立 委, 透 過 院 會 質 詢 與 正 式 考 察 報 告 建 議 的 再 三 呼 籲, 及 同 時 來 自 當 時 國 府 當 局 最 高 決 策 者 蔣 中 正 與 陳 誠 兩 人 直 接 給 予 的 壓 力, 使 得 內 政 部 不 得 不 變 更 其 原 先 預 擬 的 年 度 工 作 計 劃, 從 該 年 的 下 半 年 度 開 始 全 力 加 快 對 市 地 改 革 法 案 的 研 擬 工 作 後 來 內 政 部 便 在 1953 年 8 月 後 ( 聯 合 報 訊,1953/9/28: 第 一 版 ), 開 始 進 行 市 地 改 革 法 案 的 研 擬 工 作, 過 程 裡 曾 由 黃 季 陸 主 動 邀 請 行 政 院 與 省 府 有 關 機 關 首 長 7, 先 行 針 對 推 動 市 地 改 革 政 策 召 開 多 次 會 議 交 換 意 見 8, 在 經 過 各 有 關 機 關 開 會 協 商 之 後, 便 由 黃 指 示 地 政 司 根 據 各 該 機 關 所 提 建 議, 先 行 初 步 研 擬 草 案 內 容, 並 私 下 邀 集 學 者 專 家 提 供 意 見, 最 後 則 由 黃 季 陸 在 同 年 12 月 1 日 召 集 行 政 院 與 省 府 相 關 代 表 開 會, 就 草 案 進 行 最 後 研 討, 並 於 該 日 審 訂 完 成 實 施 都 市 土 地 改 革 條 例 草 案 9 一 種 ( 以 下 簡 稱 內 政 部 草 案 ), 並 於 12 月 8 日 將 該 草 案 之 條 文 7 根 據 當 時 行 政 院 與 省 府 相 關 單 位 的 業 務 職 掌, 筆 者 判 斷 在 這 個 階 段 受 內 政 部 邀 請 參 與 草 案 研 擬 的 部 會 至 少 應 包 括 內 政 部 ( 地 政 司 ) 財 政 部 經 濟 部 司 法 行 政 部, 而 在 省 府 則 是 應 包 括 民 政 廳 ( 地 政 局 ) 財 政 廳 建 設 廳 ( 土 木 科 ) 土 地 銀 行 ( 公 產 代 管 部 ) 法 制 室 等 單 位 8 當 時 在 省 府 的 組 織 編 制 裡, 市 地 政 策 業 務 除 了 與 民 政 廳 地 政 局 與 財 政 廳 相 關 之 外, 另 外 一 個 重 要 的 主 管 機 關 便 是 建 設 廳 土 木 科 省 府 建 設 廳 曾 於 1953 年 5 月 由 廳 長 連 震 東 召 開 全 省 建 設 工 作 檢 討 會 議, 當 時 由 劉 永 楙 所 領 導 的 建 設 廳 土 木 科, 便 曾 提 案 認 為 政 府 應 該 積 極 推 動 市 地 改 革 與 興 建 平 民 住 宅, 以 推 動 都 市 計 劃 發 展, 並 解 決 房 荒 問 題 建 設 廳 土 木 科 的 提 案, 在 該 次 會 議 上 並 作 成 決 議, 交 由 省 府 有 關 單 位 進 行 研 究 提 出 具 體 意 見, 而 當 時 建 設 廳 土 木 科 原 提 案 裡 的 具 體 解 決 辦 法 建 議, 部 分 後 來 也 成 為 內 政 部 草 案 的 條 文 內 容 ( 臺 灣 省 政 府 建 設 廳,1953: ) 因 此 雖 內 政 部 草 案 表 面 上 是 由 地 政 司 負 責 研 擬, 但 是 當 時 實 際 接 觸 與 掌 握 地 方 都 市 計 劃 建 設 與 土 地 問 題 的 建 設 廳 土 木 科 與 地 政 局 所 提 供 的 基 本 資 料 與 政 策 建 議, 應 仍 對 草 案 的 內 容 制 定 有 實 際 影 響 9 < 土 地 改 革 資 料 彙 編 ( 四 )- 實 施 都 市 土 地 改 革 條 例 草 案 內 政 部 擬 定 >, 陳 誠 副 總 統 文 物, 國 史 館 藏, 典 藏 號 : , 入 藏 登 錄 號 : A 內 政 部 在 當 時 呈 交 行 政 院 的 草 案 研 擬 緣 由 說 明 裡, 便 明 確 指 出 後 來 之 所 以 加 快 草 案 的 研 擬 工 作, 確 實 是 因 前 述 所 言, 來 自 立 法 院 委 員 與 院 長 陳 誠 不 斷 催 促 的 壓 力 該 日 的 聯 合 報 也 報 導 內 政 部 草 案 研 擬 完 畢 送 行 政 168

189 與 綜 合 說 明 文 書 呈 請 行 政 院 會 討 論 10 相 較 於 前 一 年 (1952 年 ) 國 府 在 實 施 耕 者 有 其 田 政 策 的 階 段, 指 示 先 由 省 府 負 責 草 擬 扶 植 自 耕 農 條 例 草 案, 一 直 到 後 來 行 政 立 法 兩 院 在 審 查 實 施 耕 者 有 其 田 條 例 草 案 階 段, 耕 者 有 其 田 案 不 同 版 本 的 內 容 在 當 時 官 學 界 與 一 般 社 會 大 眾 之 間 廣 為 公 開 流 傳, 從 而 引 起 各 種 討 論 批 評 與 爭 議, 及 其 對 後 來 條 例 修 正 的 影 響 來 看 11, 在 這 個 由 蔣 陳 直 接 指 示 接 續 推 動 市 地 改 革 的 階 段 裡, 此 份 由 內 政 部 ( 地 政 司 ) 所 主 導 研 擬 將 近 半 年 的 實 施 都 市 土 地 改 革 條 例 草 案, 反 倒 是 以 極 機 密 的 方 式 12, 僅 先 在 行 政 院 與 省 府 相 關 單 位 的 內 部 徵 詢 意 見, 最 後 在 內 政 部 研 擬 完 畢 後, 便 逕 行 送 交 行 政 院 會 進 行 審 查 修 正 13, 而 完 全 未 曾 對 外 院 審 查 的 新 聞, 報 訊 表 示 : 內 政 部 負 責 起 草 的 實 施 都 市 土 地 改 革 條 例 草 案, 經 過 縝 密 研 議 後, 現 已 草 擬 完 成, 將 於 二 日 呈 送 行 政 院, 由 陳 誠 院 長 核 定 後, 將 提 交 行 政 院 會 議 討 論 該 項 條 例 草 案 的 主 要 目 標, 在 防 止 土 地 投 機, 促 進 都 市 建 設, 便 利 工 業 發 展, 改 善 人 民 居 住 生 活, 以 達 到 平 均 地 權 的 目 的 條 例 內 容, 內 政 部 未 予 透 露, 但 負 責 官 員 表 示 : 該 項 條 例 在 原 則 上 公 平 合 理 已 無 問 題 黃 季 陸 部 長 對 該 項 條 例 的 擬 定 極 為 注 視, 在 過 去 三 個 月 內, 他 會 數 次 邀 集 中 央 及 臺 灣 省 各 有 關 機 關 首 長 共 同 研 議, 並 由 該 部 地 政 司 高 級 官 員 歸 納 各 方 面 的 意 見, 負 責 起 草 政 府 負 責 方 面 人 士 表 示 : 政 府 已 決 定 按 照 施 政 計 劃, 將 於 明 年 春 間 在 臺 灣 省 首 先 實 施 都 市 土 地 改 革, 目 前 希 望 該 項 條 例 草 案 能 於 最 短 期 內 由 行 政 院 核 定, 迅 速 咨 請 立 法 院 於 本 會 期 內 完 成 立 法 手 續 ( 聯 合 報 訊,1953/12/02: 第 一 版 ) 10 < 都 市 平 均 地 權 等 案 - 關 於 實 施 都 市 土 地 改 革 條 例 草 案 審 查 報 告 >, 陳 誠 副 總 統 文 物, 國 史 館 藏, 典 藏 號 : , 入 藏 登 錄 號 : A 在 該 份 文 件 掃 描 檔 案 上 所 附, 原 本 黃 季 陸 呈 請 行 政 院 院 審 查 的 簽 呈 公 文 內 容, 後 半 部 內 容 被 隔 日 副 院 長 張 厲 生 針 對 本 案 送 請 陳 誠 核 示 的 簽 呈 公 文 所 覆 蓋 掉, 但 僅 就 該 份 文 件 的 掃 描 檔 來 看, 並 無 法 辨 識 究 竟 是 原 始 文 件 之 毀 損 缺 漏, 或 是 檔 案 掃 描 數 位 過 程 的 疏 漏 在 同 一 份 張 厲 生 送 請 陳 誠 核 示 的 簽 呈 公 文 裡, 最 後 一 段 文 字 說 明 並 表 示, 另 將 省 府 對 內 政 部 所 擬 草 案 初 稿 之 意 見 作 為 附 件 附 上, 但 筆 者 在 該 份 簽 呈 公 文 的 掃 描 檔 裡, 同 樣 未 看 見 此 份 附 件, 若 是 有 機 會 查 閱 該 份 檔 案 之 實 體 文 件 時, 若 確 實 有 省 府 對 內 政 部 草 案 的 保 留 意 見, 或 許 可 以 進 一 步 了 解 當 時 內 政 部 與 省 府 相 關 單 位 對 於 草 案 內 容 的 意 見 差 異 11 此 處 的 討 論, 可 參 考 筆 者 在 第 貳 章 有 關 耕 者 有 其 田 政 策 研 擬 與 立 法 階 段 裡, 藉 由 當 時 相 關 刊 物 與 立 法 院 陳 情 書, 分 析 當 時 議 會 官 員 學 者 地 主 與 農 民 等 不 同 行 動 者, 對 於 已 經 公 布 的 耕 者 有 其 田 草 案 條 文 的 不 同 立 場 爭 辯 及 其 影 響 12 在 1953 年 12 月 3 日 的 聯 合 報 社 論 裡, 就 曾 對 內 政 部 負 責 草 擬 的 實 施 都 市 土 地 改 革 條 例 草 案, 以 極 秘 密 方 式 進 行 該 草 案 內 容 的 審 議, 未 能 給 予 社 會 大 眾 與 學 者 專 家 參 與 討 論 機 會 的 問 題, 提 出 嚴 厲 的 批 評 與 警 示 聯 合 報 在 該 社 論 提 到 : 繼 耕 者 有 其 田 計 劃 之 完 成 以 後, 政 府 又 決 定 實 施 都 市 土 地 改 革 此 項 條 例 草 案, 係 由 內 政 部 負 責 擬 訂, 在 三 個 多 月 的 期 間 內, 幾 經 修 改, 方 成 定 稿, 至 昨 日 始 呈 行 政 院 審 核 消 息 雖 經 公 開, 而 草 案 內 容, 未 嘗 透 露 政 府 的 希 望, 是 要 在 明 春 實 施, 為 期 已 經 非 常 短 促 在 這 短 促 的 期 間 之 內, 尚 須 經 過 行 政 院 會 議 的 討 論, 再 提 交 立 法 院 完 成 立 法 手 續 像 這 樣 一 種 偉 大 的 改 革 計 劃, 竟 未 能 早 日 向 社 會 提 出, 以 供 各 方 面 研 討, 真 是 非 常 可 惜 的 為 集 思 廣 益 計, 我 們 仍 盼 有 關 當 局, 至 少 把 草 案 的 要 點 提 早 公 布, 使 各 方 面 有 提 供 意 見 的 機 會 及 研 究 的 根 據 不 然 的 話, 一 旦 公 布, 已 是 不 可 動 搖 的 既 成 事 實, 修 改 既 不 容 許, 說 不 定 就 會 招 引 起 許 多 不 必 要 的 混 亂 與 誤 會 此 種 為 國 計 民 生 設 想 的 堂 堂 正 正 的 設 施, 似 乎 根 本 沒 有 事 先 把 內 容 隱 藏 起 來 的 必 要 ( 聯 合 社 論,1953/12/03: 第 二 版 ) 就 筆 者 目 前 對 當 時 報 刊 和 官 方 資 料 的 掌 握 來 看, 有 關 這 個 階 段 市 地 改 革 草 案 對 外 公 佈 的 時 間 點 和 草 案 內 容, 一 直 要 延 遲 到 1954 年 5 月 下 旬 後, 由 陳 誠 將 經 過 行 政 院 會 與 國 民 黨 黨 政 關 係 會 議 修 改 後 的 實 施 都 市 平 均 地 權 條 例 草 案 ( 行 政 院 草 案 ), 送 交 立 法 院 審 議 立 法 後, 當 時 相 關 報 刊 的 報 導 才 陸 續 有 機 會 取 得 草 案 的 完 整 內 容, 並 對 草 案 及 其 個 別 條 文 內 容 進 行 分 析 與 評 論 ( 聯 合 報 訊,1954/5/25: 第 三 版 ) 13 像 是 當 時 最 初 由 省 府 研 擬 的 扶 植 自 耕 農 條 例 草 案, 和 後 來 行 政 院 會 修 正 後 的 實 施 耕 者 有 其 田 條 例 草 案, 當 時 的 一 般 人 與 現 今 研 究 者 都 很 容 易 在 該 段 期 間 的 議 會 記 錄 與 報 章 雜 誌 上 取 得 條 例 草 案 的 全 文 內 容, 但 這 份 當 時 最 初 由 內 政 部 研 擬 的 實 施 都 市 土 地 改 革 條 例 草 案, 則 確 實 從 研 擬 完 成 至 現 今, 都 鮮 為 人 所 知, 究 其 原 因, 一 部 分 自 然 是 內 政 部 草 案 僅 秘 密 的 在 行 政 院 與 省 府 的 相 關 單 位 內 部 進 行 徵 詢 意 見, 但 另 外 一 個 更 重 要 的 原 因, 是 因 為 內 政 部 草 案 在 研 擬 169

190 公 開 這 個 在 內 政 部 研 擬 與 行 政 院 會 所 採 行 的 秘 密 審 查 方 式, 直 接 導 致 後 來 多 數 研 究 者 在 分 析 國 府 在 此 階 段 推 動 市 地 改 革 工 作 的 動 機 過 程 與 成 效 問 題, 特 別 是 有 關 於 一 開 始 市 地 改 革 法 案 研 擬 與 立 法 的 討 論 時, 不 論 是 當 時 (1950 年 代 ) 的 學 界 與 一 般 社 會 輿 論 對 於 行 政 院 送 請 立 法 院 審 議 的 實 施 都 市 平 均 地 權 條 例 草 案 內 容 所 提 出 的 批 評, 或 是 現 今 各 界 學 者 在 研 究 1950 年 代 中 期 國 府 初 步 推 動 市 地 改 革 工 作 的 時 候 ( 張 景 森,1993; 李 承 嘉,1998; 陳 東 升,1995), 間 接 被 迫 的 14 選 擇 性 只 針 對 早 已 經 過 行 政 院 會 國 民 黨 黨 政 會 議 臨 時 省 議 會 立 法 院 會 四 個 階 段 大 幅 刪 修 變 更 後, 後 來 才 由 立 法 院 審 議 通 過 的 實 施 都 市 平 均 地 權 條 例 內 容 進 行 分 析 與 批 評, 從 而 完 全 忽 略 了 第 一 版 由 中 央 與 省 府 的 規 劃 技 術 官 僚 所 共 同 草 擬 的 內 政 部 草 案 15, 作 為 一 個 相 對 帶 有 進 步 性 實 踐 方 案 的 歷 史 意 義 從 而 也 根 本 的 迴 避 了 回 答 : 在 戰 後 初 期 的 臺 灣 究 竟 是 什 麼 樣 的 政 治 結 構 與 決 策 過 程, 使 得 一 開 始 由 規 劃 技 術 官 僚 所 主 導 所 提 出 相 對 帶 有 進 步 性 的 市 地 改 革 方 案, 會 在 經 過 行 政 院 會 國 民 黨 黨 政 會 議 臨 時 省 議 會 與 立 法 院 會 等 四 個 不 同 階 段 的 討 論 修 正 過 後, 使 得 這 樣 一 個 原 先 具 有 改 革 理 想 與 實 行 方 案 的 制 度, 便 完 全 的 夭 折 潰 敗? 完 成 後 (12 月 8 號 ), 後 來 很 快 的 便 在 副 院 長 張 厲 生 所 主 導 的 行 政 院 專 案 審 查 小 組 遭 到 大 幅 刪 修 與 變 更 名 稱 (12 月 17 日 ), 並 在 經 過 行 政 院 會 原 則 性 通 過 修 正 案 後 (12 月 24 日 ), 後 來 在 國 民 黨 黨 政 關 係 會 議 臨 時 省 議 會 和 立 法 院 會 討 論 的 草 案, 基 本 上 都 是 以 後 來 的 行 政 院 初 審 案 為 依 據 因 此 在 當 時 相 關 的 議 會 紀 錄 與 雜 誌 刊 物 裡, 幾 乎 最 多 都 僅 聞 其 名, 而 再 也 不 會 看 見 最 初 內 政 部 草 案 的 完 整 內 容, 而 這 個 歷 史 過 程 的 因 素, 確 實 也 是 晚 近 自 1990 年 代 以 降, 諸 多 學 者 在 相 關 研 究 上 未 能 取 得 原 始 的 一 手 歷 史 資 料, 進 而 對 於 分 析 戰 後 初 期 國 府 推 動 的 都 市 土 地 改 革 政 策, 在 制 度 發 展 與 行 動 者 競 合 的 解 釋 上 產 生 錯 誤 的 根 本 侷 限 而 目 前 筆 者 所 能 找 到 最 為 完 整 有 關 於 當 時 內 政 部 草 案 全 案 條 文 與 逐 條 說 明, 便 是 在 國 史 館 的 陳 誠 副 總 統 檔 案 裡 取 得 14 但 筆 者 之 所 以 會 說 是 選 擇 性 的 原 因, 是 因 為 除 了 最 初 由 內 政 部 所 研 擬 的 草 案 條 文 與 說 明, 以 及 接 著 內 政 部 草 案 在 行 政 院 會 和 國 民 黨 黨 政 關 係 會 議 進 行 審 查 的 相 關 會 議 記 錄 檔 案 的 部 分, 就 目 前 筆 者 所 知, 是 要 到 了 2005 年 國 史 館 的 陳 誠 副 總 統 檔 案 數 位 化 公 佈 以 後, 研 究 者 才 有 機 會 取 得 使 用 之 外, 但 其 他 像 是 後 來 在 臨 時 省 議 會 立 法 院 會 內 討 論 實 施 都 市 平 均 地 權 條 例 草 案 過 程 裡, 有 關 親 地 主 派 與 改 革 派 激 烈 言 詞 交 鋒 的 會 議 記 錄, 其 實 研 究 者 早 就 應 該 可 以 透 過 臨 時 省 議 會 大 會 專 輯 和 立 法 院 公 報 等 公 開 出 版 刊 物, 很 容 易 便 可 取 得 相 關 會 議 紀 錄, 進 而 對 大 陸 籍 與 本 省 籍 黨 政 菁 英 與 地 主 階 層 代 表 的 發 言 紀 錄 進 行 分 析, 但 是 包 括 像 是 1990 年 代 的 張 景 森 陳 東 升 與 李 承 嘉 等 研 究 者, 在 其 既 有 對 戰 後 初 期 市 地 改 革 的 相 關 研 究 裡, 都 未 曾 就 這 兩 個 階 段 早 已 公 開 且 便 於 取 得 的 歷 史 資 料 進 行 分 析 而 針 對 既 有 研 究 缺 乏 對 這 些 階 段 裡 重 要 制 度 轉 折 的 掌 握, 從 而 導 致 他 們 對 國 府 在 戰 後 推 動 市 地 改 革 的 前 因 後 果 解 釋 上 的 誤 判, 這 點 筆 者 將 在 本 章 的 結 論 時 進 一 步 逐 一 批 駁 與 解 釋 15 因 此 筆 者 接 下 來 選 擇 先 對 內 政 部 草 案 裡 的 重 要 條 文 內 容, 所 凸 顯 當 時 規 劃 技 術 官 僚 對 當 時 臺 灣 都 市 土 地 與 住 宅 問 題 的 理 解, 從 而 制 定 出 推 動 市 地 改 革 的 實 際 辦 法 的 內 容, 作 初 步 的 分 析 與 討 論, 廓 清 內 政 部 草 案 最 初 對 市 地 改 革 的 全 盤 構 想 作 為 基 礎, 以 進 一 步 分 析 和 解 釋 後 來 在 行 政 院 會 國 民 黨 黨 政 關 係 會 議 臨 時 省 議 會 與 立 法 院 會 審 查 過 程 裡, 為 何 一 個 原 先 由 技 術 官 僚 草 擬, 仍 帶 有 相 對 進 步 性 的 實 踐 方 案, 後 來 如 何 在 親 地 主 派 決 策 者 與 地 主 階 層 利 益 代 表 的 主 導 下, 在 各 個 階 段 逐 步 棄 守 潰 敗 的 過 程 與 影 響 另 外 筆 者 也 將 從 國 史 館 全 文 抄 錄 的 實 施 都 市 土 地 改 革 條 例 草 案 ( 附 綜 合 說 明 暨 逐 條 說 明 ), 把 這 份 做 為 重 新 理 解 與 研 究 戰 後 臺 灣 市 地 改 革 政 策 的 重 要 史 料 作 為 附 錄 置 於 文 後, 以 供 讀 者 與 後 續 研 究 者 參 考 170

191 因 此 筆 者 認 為 必 須 將 對 推 動 市 地 改 革 的 制 度 研 擬 與 修 正 潰 敗 的 歷 史 過 程 重 新 作 為 分 析 的 起 點, 進 一 步 理 解 當 時 在 國 民 黨 行 政 院 立 法 院 省 府 裡 的 外 省 與 本 省 黨 政 菁 英 和 技 術 官 僚, 及 由 本 省 地 主 階 層 所 領 導 的 臨 時 省 議 會 與 所 占 據 省 府 廳 處 首 長 的 重 要 職 位 間, 存 在 對 推 動 都 市 土 地 改 革 工 作 的 各 種 支 持 與 反 對 力 量 的 不 同 政 治 勢 力 與 論 述 競 爭, 來 重 新 理 解 這 個 制 度 潰 敗 的 各 階 段 重 要 轉 折 及 其 豐 富 的 意 涵, 對 戰 後 臺 灣 都 市 土 地 政 策 與 都 市 計 劃 發 展, 在 行 動 者 網 絡 治 理 制 度 架 構 與 空 間 發 展 模 式 的 長 期 影 響 ( 二 ) 必 須 保 衛 市 民 : 規 劃 官 僚 研 擬 的 都 市 土 地 改 革 條 例 草 案 在 內 政 部 所 研 擬 的 實 施 都 市 土 地 改 革 條 例 草 案 16 總 說 明 裡, 開 宗 明 義 指 出 當 時 都 市 地 價 暴 漲 與 住 宅 短 缺 問 題 的 根 源 是 來 自 於 人 口 不 斷 向 都 市 集 中 17, 然 而 當 時 既 有 的 各 類 都 市 土 地 稅 賦 不 是 窒 礙 難 行, 便 是 過 於 寬 鬆, 根 本 無 法 達 到 漲 價 歸 公 地 盡 其 利 與 地 利 共 享 的 政 策 性 改 革 目 標, 以 致 當 時 政 府 在 都 市 土 地 稅 賦 的 從 輕 從 寬 徵 收 上, 實 際 上 造 就 了 一 個 低 持 有 成 本 高 投 資 報 酬, 便 利 於 都 市 地 主 閒 置 居 奇 壟 斷 投 機 的 土 地 制 度 與 市 場 環 境, 也 因 此 在 制 度 與 人 為 共 同 形 塑 的 市 地 與 住 宅 供 需 失 衡 結 構 下, 從 而 導 致 於 地 主 階 層 可 以 透 過 適 度 有 限 的 市 地 與 住 宅 供 給 ( 或 是 不 供 給 ), 藉 以 提 高 地 價 與 房 租 獲 取 暴 利 18, 從 而 卻 使 得 一 般 民 眾 與 工 商 業 者 在 工 商 建 設 發 展 與 居 住 生 活 上, 得 承 受 高 地 價 與 房 地 租 的 壓 迫, 不 但 提 高 工 商 業 者 的 投 資 成 本, 也 危 害 一 般 民 眾 的 基 本 居 住 權 益, 同 時 阻 礙 了 國 家 經 濟 與 都 市 建 設 的 整 體 發 展 ( 劉 岫 青,1954:5-12) 在 1953 年 國 府 的 實 施 耕 者 有 其 田 政 策 推 行 後, 原 先 希 望 驅 使 農 村 地 主 將 取 得 的 補 償 資 金 轉 而 投 入 工 商 業 發 展 的 構 想, 卻 因 都 市 土 地 稅 賦 並 未 同 時 推 行 改 革 16 < 土 地 改 革 資 料 彙 編 ( 四 )- 實 施 都 市 土 地 改 革 條 例 草 案 內 政 部 擬 定 >, 陳 誠 副 總 統 文 物, 國 史 館 藏, 典 藏 號 : , 入 藏 登 錄 號 : A 內 政 部 所 擬 的 實 施 都 市 土 地 改 革 條 例 草 案 共 八 章 六 十 九 條, 其 中 包 括 第 一 章 總 則 (5 條 ) 第 二 章 都 市 建 設 (10 條 ) 第 三 章 規 定 地 價 (10 條 ) 第 四 章 照 價 徵 稅 (12 條 ) 第 五 章 照 價 收 買 (9 條 ) 第 六 章 獎 勵 房 屋 興 建 及 管 理 租 用 (16 條 ) 第 七 章 罰 則 (4 條 ) 第 八 章 附 則 (3 條 ) 17 當 時 內 政 部 草 案 的 總 說 明 裡, 並 未 區 分 這 是 由 大 陸 撤 退 來 臺 的 人 口 移 動, 或 是 由 農 村 遷 入 都 市 人 口 移 動 的 差 別 ( 或 是 都 市 範 圍 擴 張 把 農 村 土 地 和 人 口 涵 括 進 來 ), 只 是 就 總 體 的 狀 況, 指 出 當 時 已 經 發 生 人 口 向 都 市 集 中 的 趨 勢 而 在 後 來 1954 年 5 月 由 內 政 部 與 省 府 的 規 劃 與 規 劃 技 術 官 僚 所 提 出 的 臺 灣 省 市 政 建 設 考 察 小 組 報 告 書 裡, 就 特 別 的 清 楚 指 出 在 1950 年 前 後 由 大 陸 撤 退 來 臺 的 大 陸 籍 人 士 大 量 移 入, 確 實 對 當 時 都 市 房 地 產 價 格 飆 漲 和 違 章 建 築 叢 生 等 問 題 的 惡 化, 是 一 個 重 要 的 影 響 因 素 ( 臺 灣 省 市 政 建 設 考 察 小 組,1954) 18 有 關 於 對 當 時 臺 灣 都 市 土 地 賦 稅 與 計 劃 使 用 制 度 的 實 際 問 題, 如 何 造 成 有 利 與 鼓 勵 都 市 地 主 進 行 閒 置 壟 斷 與 投 機 的 土 地 制 度 與 市 場 環 境 這 一 點 解 釋 上, 內 政 部 草 案 總 說 明 的 解 釋 說 法 較 為 保 留, 這 部 分 的 論 述 可 以 參 考 當 時 擔 任 內 政 部 地 政 司 長, 同 時 也 是 內 政 部 草 案 的 主 要 草 擬 者 之 一 的 劉 岫 青, 他 在 1954 年 5 月 所 發 表 的 一 篇 文 章, 有 較 為 清 楚 直 接 的 說 明 劉 岫 青 在 該 文 裡 便 提 到 : 都 市 土 地 問 題, 一 方 面 是 在 土 地 私 有 制 度 之 下, 地 租 歸 私 人 所 收 取, 與 相 伴 而 來 的 土 地 投 機 盛 行 的 問 題, 另 一 方 面 是 如 何 使 面 積 有 限 的 土 地, 做 有 計 劃 的 合 理 的 使 用, 以 增 進 社 會 福 利 的 問 題 平 均 地 權 是 解 決 前 一 問 題 的 對 策, 同 時 對 於 後 者, 也 具 有 良 好 的 積 極 的 影 響 由 於 邊 際 土 地 的 日 漸 下 降, 地 租 原 有 日 趨 高 漲 的 傾 向, 而 都 市 土 地 位 置 的 獨 占 性 又 非 常 強 烈, 因 此 便 成 為 投 機 行 為 的 對 象, 土 地 投 機 者 壟 斷 土 地 棄 而 不 用, 用 人 為 的 方 法 減 少 土 地 的 供 給, 以 刺 激 地 租 和 地 價 的 上 漲, 而 由 獨 占 價 格 取 得 鉅 額 的 利 益 ( 劉 岫 青,1954:5) 171

192 的 制 度 缺 陷, 導 致 於 政 府 幾 乎 無 法 透 過 徵 收 土 地 稅 來 取 得 穩 定 的 都 市 建 設 財 源, 藉 以 有 計 劃 性 的 推 動 住 宅 建 設 與 都 市 發 展, 而 同 時 都 市 土 地 稅 賦 本 身 的 制 度 缺 陷, 也 間 接 所 創 造 了 人 為 可 操 控 的 都 市 地 價 暴 漲 與 住 宅 短 缺 所 潛 藏 投 機 暴 利 的 制 度 環 境, 則 使 得 農 地 改 革 後 農 村 地 主 的 部 分 資 金, 並 未 如 政 府 原 先 所 規 劃 的 投 入 工 商 業 發 展, 反 而 轉 向 加 入 都 市 房 地 產 的 投 機 炒 作 19 因 此 主 導 草 案 研 擬 的 內 政 部 地 政 司 便 認 為 在 政 府 準 備 推 動 四 年 經 濟 建 設 計 劃 的 階 段, 若 無 法 對 於 既 有 便 利 於 地 主 在 低 持 有 成 本 下 進 行 投 機 炒 作 的 制 度 環 境, 推 行 有 效 的 稅 賦 制 度 改 革 和 建 立 土 地 使 用 管 制 的 制 度, 則 不 但 無 法 配 合 國 家 整 體 經 濟 建 設 計 劃 的 推 動, 也 將 使 當 時 都 市 地 價 暴 漲 與 住 宅 短 缺 的 問 題 日 益 惡 化, 嚴 重 影 響 都 市 工 商 業 發 展 與 一 般 人 民 基 本 的 居 住 權 益 內 政 部 草 案 的 設 計 便 是 希 望 透 過 加 強 加 重 市 地 稅 賦 徵 收 的 方 式 作 為 重 要 手 段, 一 方 面 改 變 原 有 因 都 市 發 展 所 帶 動 的 漲 價 利 益 歸 私 的 賦 稅 制 度 缺 陷, 同 時 消 除 因 為 低 持 有 成 本, 而 使 得 地 主 可 以 購 地 閒 置, 操 控 土 地 供 給 的 制 度 環 境, 促 使 地 主 不 再 將 剩 餘 資 金 投 入 都 市 房 地 產 的 投 機 炒 作, 並 且 將 非 自 用 的 房 地 產 賣 售 給 需 要 土 地 建 築 或 房 屋 居 住 的 人, 以 促 成 當 時 有 限 的 都 市 土 地 與 住 宅 之 有 效 利 用 ; 另 則 要 透 過 有 效 的 強 化 都 市 土 地 稅 徵 收, 使 得 政 府 能 夠 掌 握 都 市 建 設 發 展 過 程 裡 主 要 的 土 地 增 值 利 益, 作 為 政 府 在 辦 理 都 市 土 地 徵 收 與 市 民 住 宅 建 設 的 財 政 來 源, 以 便 在 穩 定 財 源 支 持 的 條 件 下, 能 夠 有 計 劃 性 的 逐 步 推 動 都 市 土 地 的 使 用 管 制 與 開 發 建 設 計 劃, 透 過 分 期 分 區 的 徵 收 與 開 發 都 市 建 設 用 地 與 建 設 市 民 住 宅, 解 決 因 為 要 推 動 工 商 業 發 展 所 相 應 而 生 的 建 設 用 地 需 求 問 題, 及 在 當 時 因 人 口 向 都 市 集 中 而 日 益 嚴 重 的 房 荒 問 題, 藉 以 創 造 有 利 於 工 商 業 者 的 投 資 環 境, 並 保 障 市 民 居 住 的 基 本 權 益 我 們 從 內 政 部 草 案 的 總 說 明 與 條 例 內 的 總 則 裡 可 以 看 到 其 對 必 須 保 衛 市 民 理 想 的 清 楚 宣 示, 在 當 時 推 動 市 地 改 革 的 工 作, 是 要 謀 求 都 市 有 計 劃 性 的 發 展, 使 得 工 商 業 可 以 順 利 取 得 適 當 建 設 用 地, 及 確 保 市 民 基 本 的 居 住 權 益 為 改 革 的 最 終 目 的 也 就 是 說 強 化 都 市 土 地 稅 徵 收 的 本 身, 並 非 是 推 動 都 市 土 地 改 革 的 目 的, 而 是 作 為 達 成 上 述 目 的 之 重 要 手 段, 希 望 藉 由 將 因 為 整 體 社 會 與 都 市 發 展 所 帶 來 的 土 地 增 值 利 益 能 夠 收 歸 為 政 府 所 有, 而 將 此 種 來 自 於 都 市 土 地 稅 收 的 長 期 而 穩 定 的 財 政 收 入, 作 為 支 持 政 府 按 照 都 市 建 設 計 劃, 有 效 推 動 分 期 分 19 此 處 特 別 強 調 當 時 農 村 地 主 將 資 金 轉 而 投 入 都 市 土 地 的 投 機 炒 作 現 象 的 重 要 性, 一 方 面 是 來 自 於 對 於 當 時 農 地 與 市 地 制 度 改 革 的 時 間 差 與 不 對 稱, 所 產 生 給 予 投 資 者 一 個 絕 佳 制 度 縫 隙 的 分 析, 另 外 一 方 面 雖 然 當 時 並 未 有 對 於 農 村 地 主 投 入 多 少 資 金 於 都 市 土 地 買 賣 的 統 計 資 料 數 據 ( 筆 者 認 為 實 際 上 可 能 也 很 難 有 統 計 資 料 ), 但 是 像 當 時 幾 個 與 市 地 改 革 政 策 密 切 相 關 的 重 要 機 構 與 決 策 者, 在 其 所 出 版 的 相 關 報 告 與 內 部 參 考 資 料 中, 在 他 們 當 時 的 認 識 裡, 都 一 再 強 調 這 個 問 題 的 因 果 關 聯 與 嚴 重 性 ( 經 濟 部,1955; 立 法 院 內 政 委 員 會,1953; 陳 誠,1951; 臺 灣 省 政 府 建 設 廳,1953) 172

193 區 之 區 段 徵 收 興 辦 都 市 公 共 建 設 與 興 建 市 民 住 宅 的 財 政 來 源 因 此 內 政 部 草 案 在 照 價 徵 稅 20 和 罰 則 專 章 裡, 便 明 確 的 針 對 都 市 土 地 稅 之 累 進 徵 收 基 準 級 距 與 稅 率 等 部 分, 選 擇 採 取 全 面 超 越 土 地 法 既 有 規 定, 同 時 新 增 對 相 關 違 法 行 為 的 加 重 刑 責 處 罰, 以 確 保 貫 徹 都 市 土 地 稅 的 加 重 徵 收, 作 為 支 持 實 施 市 地 改 革 目 的 之 財 政 手 段, 能 夠 有 效 且 具 體 落 實 原 有 土 地 法 在 地 價 稅 累 進 徵 收 之 規 定, 是 以 各 縣 市 自 用 必 須 面 積 一 市 畝 ( 折 合 6.6 公 畝 或 坪 ) 之 平 均 地 價, 作 為 累 進 徵 收 地 價 之 基 準 21, 然 後 以 每 超 過 五 倍 者, 才 予 以 加 課 一 個 累 進 稅 級 距, 從 前 兩 個 級 距 分 別 加 徵 的 千 分 之 二 和 千 分 之 三, 到 了 第 三 個 級 距 後, 才 固 定 加 徵 千 分 之 五, 最 高 則 僅 加 徵 至 千 分 之 五 十 為 止 22 內 政 部 在 制 定 本 條 之 規 定 時, 便 依 據 土 地 法 原 條 文 之 立 法 精 神, 在 經 過 初 步 調 查 全 省 重 要 市 鎮 各 類 房 屋 平 均 建 設 用 地 面 積 的 統 計 後 ( 請 參 考 下 表 4 1 之 統 計 資 料 ), 內 政 部 認 為 當 時 全 省 重 要 市 鎮 在 商 業 與 住 宅 建 設 用 地 部 分, 個 別 市 鎮 的 平 均 用 地 面 積 皆 多 小 於 兩 公 畝 ( 折 合 60.5 坪 ), 而 即 使 是 全 省 兩 類 建 設 用 地 各 自 之 平 均 面 積 也 都 差 不 多 在 一 公 畝 上 下 ( 折 合 坪 ), 因 此 內 政 部 草 案 本 於 土 地 法 之 精 神, 並 根 據 加 強 地 價 稅 累 進 徵 收 的 原 則, 參 酌 當 時 扶 植 工 商 業 發 展 的 要 旨, 分 別 對 各 類 用 地 的 累 進 地 價 起 點 作 合 理 調 整, 因 此 內 政 部 草 案 將 住 宅 與 商 業 建 設 用 地 之 累 進 地 價 降 低 為 各 縣 市 三 公 畝 ( 折 合 坪 ) 之 平 均 地 價 為 基 準, 而 工 業 建 設 用 地 部 分, 則 在 扶 植 工 商 業 發 展 的 政 策 考 量 下, 放 寬 至 四 十 公 畝 作 為 基 準 ( 折 合 1210 坪 ) 表 4 1: 內 政 部 調 查 臺 灣 省 重 要 市 鎮 各 種 房 屋 平 均 建 設 用 地 面 積 統 計 表 20 < 土 地 改 革 資 料 彙 編 ( 四 )- 實 施 都 市 土 地 改 革 條 例 草 案 內 政 部 擬 定 >, 陳 誠 副 總 統 文 物, 國 史 館 藏, 典 藏 號 : , 入 藏 登 錄 號 : A 照 價 徵 稅 專 章 裡, 另 訂 有 對 徵 收 建 築 改 良 物 稅 之 規 定, 在 內 政 部 草 案 裡 關 於 徵 收 建 築 改 良 物 稅 有 兩 個 原 則, 一 方 面 是 希 望 透 過 徵 收 建 築 改 良 物 稅, 藉 以 廢 止 當 時 房 捐 之 規 定 ; 再 者 是 透 過 採 取 減 半 徵 收 建 築 改 良 物 稅 ( 相 較 原 有 房 捐 之 重 稅 ), 以 便 鼓 勵 人 民 投 資 於 興 建 住 宅 與 工 業 用 房 屋 之 事 業 此 外 對 鼓 勵 人 民 投 資 興 建 房 屋 事 業, 內 政 部 草 案 並 於 獎 勵 房 屋 興 建 與 管 理 租 用 專 章 的 第 49 條, 另 外 規 定 : 凡 新 建 工 業 或 住 宅 用 房 屋, 其 建 築 改 良 物 應 予 免 稅 三 年 給 予 新 建 房 屋 免 稅 三 年 的 優 惠 21 根 據 土 地 法 第 171 條 規 定 : 前 項 累 進 起 點 地 價, 由 各 省 及 院 轄 市 政 府 按 照 自 住 自 耕 地 必 須 面 積, 參 酌 地 價 及 當 地 經 濟 狀 況 擬 定, 呈 請 行 政 院 核 定 之 ( 湯 惠 蓀,1954:172) 也 就 是 說 在 土 地 法 裡 並 未 明 文 規 定 累 進 起 點 地 價 的 基 準, 而 是 選 擇 交 由 省 市 政 府 視 當 地 情 況 來 決 定 而 當 時 臺 灣 現 既 行 的 累 進 起 點 地 價 之 所 以 6.6 公 畝 做 為 基 準, 主 要 是 來 自 於 國 府 前 地 政 部, 在 1947 年 以 行 政 命 令 規 定 以 一 市 畝 (6.6 公 畝 ) 為 基 準 ( 臺 灣 省 政 府 地 政 局,1950: ) 22 根 據 土 地 法 第 170 條 規 定 : 土 地 所 有 權 人 之 地 價 總 額, 未 超 過 累 進 起 點 地 價 時, 依 前 條 稅 率 徵 收, 超 過 累 進 起 點 地 價 時, 依 左 列 方 法 累 進 課 稅 : 一 超 過 累 進 起 點 地 價 在 百 分 之 五 百 以 下 者, 其 超 過 部 分 加 徵 千 分 之 二 二 超 過 累 進 起 點 地 價 在 百 分 之 一 千 以 下 者, 除 按 前 款 規 定 徵 收 外, 就 其 超 過 百 分 之 五 百 部 分 加 徵 千 分 之 三 三 超 過 累 進 起 點 地 價 百 分 之 一 千 五 百 以 下 者, 除 按 前 款 規 定 徵 收 外, 就 其 已 超 過 百 分 之 一 千 部 分 加 徵 千 分 之 五 以 後 每 超 過 百 分 之 五 百, 就 其 超 過 部 分 追 加 千 分 之 五, 以 加 至 千 分 之 五 十 為 止 ( 湯 惠 蓀,1954:172) 173

194 市 鎮 別 需 用 基 地 平 均 面 積 ( 坪 ) 住 宅 用 房 屋 商 業 用 房 屋 工 業 用 房 屋 臺 北 市 基 隆 市 臺 中 市 臺 南 市 高 雄 市 宜 蘭 市 板 橋 新 竹 市 苗 栗 豐 原 彰 化 市 南 投 新 營 嘉 義 市 鳳 山 屏 東 市 臺 東 花 蓮 市 馬 公 陽 明 山 平 均 資 料 來 源 :< 土 地 改 革 資 料 彙 編 ( 四 )- 實 施 都 市 土 地 改 革 條 例 草 案 內 政 部 擬 定 >, 陳 誠 副 總 統 文 物, 國 史 館 藏, 典 藏 號 : , 入 藏 登 錄 號 : A 筆 者 轉 錄 內 政 部 草 案 說 明 之 統 計 表 註 : 內 政 部 草 案 裡 原 表 統 計 全 省 各 重 要 市 鎮 三 項 建 設 用 地 之 平 均 面 積, 與 筆 者 最 後 將 原 始 數 據 重 新 加 總 後 之 平 均 數 字 皆 有 誤 差, 原 表 所 載 全 省 住 宅 與 商 業 房 屋 建 設 用 地 的 平 均 面 積 皆 為 31 坪, 而 全 省 工 業 房 屋 用 地 平 均 面 積 則 為 113 坪 內 政 部 草 案 除 調 整 各 類 用 地 的 累 進 徵 收 起 點 基 準 外, 同 時 認 為 土 地 法 關 於 地 價 稅 之 累 進 徵 收 級 距 計 算 過 於 寬 鬆, 與 之 相 應 的 累 進 稅 率 也 明 顯 偏 低, 在 當 時 都 市 土 地 所 有 權 分 割 較 細 的 狀 況 下, 土 地 法 有 關 於 地 價 稅 累 進 徵 收 的 規 定, 實 難 發 揮 抑 制 投 機 壟 斷 與 稅 去 都 市 地 主 的 效 用, 因 此 內 政 部 草 案 便 將 地 價 稅 累 進 級 距 降 低 為 每 兩 倍 即 作 為 一 個 級 距, 另 外 每 多 一 個 級 距, 即 加 徵 千 分 之 十 的 方 式, 希 望 能 夠 強 化 地 價 稅 的 累 進 徵 收 制 度 < 土 地 改 革 資 料 彙 編 ( 四 )- 實 施 都 市 土 地 改 革 條 例 草 案 內 政 部 擬 定 >, 陳 誠 副 總 統 文 物, 國 史 館 藏, 典 藏 號 : , 入 藏 登 錄 號 : A 根 據 原 土 地 法 對 累 進 地 價 起 點 基 準 和 級 距 之 規 定, 必 須 在 土 地 面 積 超 過 330 公 畝 時 ( 折 合 坪 ), 才 能 達 到 適 用 累 進 地 價 稅 千 分 之 六 十 五 的 最 高 稅 率 ; 而 若 根 據 內 政 部 草 案 的 新 規 定, 則 可 大 幅 降 低 到 174

195 24 此 外 在 土 地 增 值 稅 部 分, 土 地 法 原 先 規 定 除 設 有 免 稅 額 外, 漲 價 在 百 分 之 一 百 以 內 者, 稅 率 徵 收 起 點 為 百 分 之 二 十, 之 後 以 提 高 一 倍 作 為 一 個 級 距, 逐 級 加 徵 百 分 之 二 十, 超 過 百 分 之 三 百 者, 課 徵 百 分 之 八 十 的 土 地 增 值 稅 內 政 部 草 案 的 總 說 明 同 樣 認 為 土 地 法 對 於 土 地 增 值 稅 之 規 定 過 於 寬 鬆, 而 在 草 案 內 對 於 土 地 增 值 稅 規 定 做 出 微 幅 修 正 25, 首 先 是 廢 除 免 稅 額 之 規 定, 另 將 稅 率 徵 收 起 點 提 高 為 百 分 之 四 十 ( 漲 價 總 數 額 在 百 分 之 一 百 以 內 ), 同 時 減 少 一 個 級 距, 規 定 漲 價 數 額 超 過 百 分 之 兩 百 以 上 者, 即 可 徵 收 百 分 之 八 十 的 土 地 增 值 稅 26, 藉 以 達 到 部 分 漲 價 歸 公 的 目 的 最 後 針 對 空 地 稅 部 分, 內 政 部 草 案 則 是 明 確 化 土 地 法 第 173 條 原 有 之 模 糊 規 定 27, 因 土 地 法 原 有 之 規 定 為 私 有 空 地 經 政 府 限 期 強 制 使 用, 而 逾 期 未 使 用 者 才 得 課 徵 空 地 稅, 但 是 原 土 地 法 僅 在 第 89 條 部 分 規 定, 得 由 縣 市 政 府 地 政 機 關 對 於 轄 區 內 之 私 有 空 荒 地, 劃 定 區 域 限 期 使 用, 卻 未 明 確 規 定 應 如 何 規 範 期 限, 另 對 逾 期 未 使 用 者 課 徵 之 空 地 稅 如 何 計 算, 也 未 有 明 確 之 計 算 方 式, 因 此 在 法 令 適 用 與 執 行 上 產 生 諸 多 困 難 所 以 內 政 部 草 案 裡 對 空 地 稅 之 規 定, 便 對 於 課 徵 空 地 稅 的 適 用 條 件 與 稅 率 計 算 方 式, 予 以 明 確 嚴 格 的 規 範 28, 以 期 空 地 稅 的 制 度 能 夠 實 際 發 生 效 用, 在 有 效 提 高 閒 置 不 用 的 土 地 持 有 土 地 面 積 超 過 30 公 畝 ( 折 合 坪 ) 時, 便 可 達 到 適 用 累 進 地 價 稅 千 分 之 七 十 的 最 高 稅 率 ( 筆 者 註 : 內 政 部 原 表 之 計 算 結 果 略 有 錯 誤 ) 24 根 據 土 地 法 第 181 條 規 定 : 土 地 增 值 稅 率 依 左 列 之 規 定 : 一 土 地 增 值 稅 實 數 額 在 原 地 價 百 分 之 一 百 以 下 者, 徵 收 其 增 值 實 數 額 百 分 之 二 十 二 土 地 增 值 實 數 額 在 原 地 價 數 額 百 分 之 二 百 以 下 者, 除 按 前 款 規 定 徵 收 外, 就 其 已 超 過 百 分 之 一 百 部 份 徵 收 百 分 之 四 十 三 土 地 增 值 實 數 額 在 原 地 價 數 額 百 分 之 三 百 以 下 者, 除 按 前 二 款 規 定 分 別 徵 收 外, 就 其 已 超 過 百 分 之 二 百 部 份 徵 收 百 分 之 六 十 四 土 地 增 值 實 數 額 在 原 地 價 數 額 超 過 百 分 之 三 百 者, 除 按 前 三 款 規 定 分 別 徵 收 外, 就 其 已 超 過 部 份 徵 收 百 分 之 八 十 ( 湯 惠 蓀,1954:173) 25 < 土 地 改 革 資 料 彙 編 ( 四 )- 實 施 都 市 土 地 改 革 條 例 草 案 內 政 部 擬 定 >, 陳 誠 副 總 統 文 物, 國 史 館 藏, 典 藏 號 : , 入 藏 登 錄 號 : A 但 內 政 部 草 案 也 廢 除 原 土 地 法 課 徵 定 期 土 地 增 值 稅 的 規 定, 內 政 部 草 案 在 有 關 廢 除 定 期 土 地 增 值 稅 的 說 明 時, 解 釋 到 : 查 定 期 土 地 增 值 稅, 世 界 各 國 均 感 無 法 課 徵, 土 地 並 未 移 轉 雖 有 自 然 增 值, 但 所 有 權 人 並 未 獲 得, 課 以 重 稅, 實 將 無 力 繳 納, 各 國 以 分 期 繳 納 及 分 割 沒 收 其 土 地 之 手 段 為 之, 實 嫌 過 於 苛 擾, 應 行 廢 除 26 < 土 地 改 革 資 料 彙 編 ( 四 )- 實 施 都 市 土 地 改 革 條 例 草 案 內 政 部 擬 定 >, 陳 誠 副 總 統 文 物, 國 史 館 藏, 典 藏 號 : , 入 藏 登 錄 號 : A 根 據 內 政 部 草 案 第 33 條 之 規 定 : 土 地 增 值 稅 率, 依 左 列 之 規 定 : 一 : 土 地 增 值 數 額 在 原 地 價 數 額 百 分 之 一 百 以 下 者, 徵 收 其 增 殖 數 額 總 數 額 百 分 之 四 十 二 : 土 地 增 值 數 額 在 原 地 價 數 額 百 分 之 二 百 以 下 者, 除 按 前 款 規 定 徵 收 外, 就 其 已 超 過 百 分 之 一 百 部 分 徵 收 百 分 之 六 十 三 : 土 地 增 值 數 額 在 原 地 價 數 額 百 分 之 二 百 者, 除 按 前 二 款 規 定 分 別 徵 收 外, 就 其 已 超 過 百 分 之 二 百 部 分 徵 收 百 分 之 八 十 根 據 內 政 部 在 該 條 文 後 所 附 之 統 計 資 料, 依 該 條 文 與 土 地 法 條 文 在 土 地 增 值 稅 徵 收 稅 額 上 的 試 算, 按 內 政 部 草 案 之 徵 收 數 額, 將 近 是 土 地 法 原 有 規 定 徵 收 數 額 的 兩 倍 27 根 據 土 地 法 第 173 條 之 規 定 : 私 有 空 地 經 限 期 強 制 使 用, 而 逾 期 未 使 用 者, 應 於 依 法 使 用 前 加 徵 空 地 稅 前 項 空 地 稅 不 得 少 於 應 繳 地 價 稅 之 三 倍, 不 得 超 過 應 繳 地 價 稅 之 十 倍 ( 湯 惠 蓀, 1954:173) 28 < 土 地 改 革 資 料 彙 編 ( 四 )- 實 施 都 市 土 地 改 革 條 例 草 案 內 政 部 擬 定 >, 陳 誠 副 總 統 文 物, 國 史 館 藏, 典 藏 號 : , 入 藏 登 錄 號 : A 根 據 內 政 部 草 案 第 33 條 之 規 定 : 第 三 十 條 私 有 空 地 應 加 徵 空 地 稅, 但 防 空 疏 散 之 都 市, 經 省 市 政 府 報 請 行 政 院, 核 准 免 徵 者, 不 在 此 限 前 項 空 地 稅 不 得 少 於 應 徵 地 價 稅 之 三 倍, 並 應 按 年 以 應 繳 地 價 稅 之 一 倍 累 進 加 徵, 但 不 得 超 過 應 繳 地 價 稅 之 十 倍 175

196 成 本 條 件 下, 迫 使 所 有 權 人 ( 地 主 ) 將 自 己 不 予 使 用 之 空 地, 盡 快 出 售 或 出 租 與 需 地 建 築 的 人 使 用 內 政 部 草 案 除 在 總 說 明 與 總 則 部 分 對 於 推 動 市 地 改 革, 所 預 期 要 達 成 的 最 終 目 標 與 政 府 所 應 負 擔 的 責 任, 作 出 明 確 宣 示 外, 其 對 政 府 應 該 如 何 達 成 推 動 都 市 建 設, 管 理 市 地 使 用, 提 供 建 設 用 地, 及 興 建 市 民 住 宅 的 具 體 辦 法 與 財 務 計 劃, 則 是 詳 細 規 定 於 草 案 裡 的 都 市 建 設 與 獎 勵 房 屋 興 建 與 管 理 租 用 專 章 在 都 市 建 設 專 章 便 明 確 規 定, 地 方 政 府 應 就 已 實 施 都 市 計 劃 之 地 區, 擬 定 分 年 度 之 建 設 與 開 發 計 劃, 此 外 地 方 政 府 應 負 有 協 助 欲 興 辦 工 業 或 建 築 住 宅 之 人 民 取 得 建 設 用 地 之 責 任 29, 同 時 規 定 地 方 政 府 得 於 各 該 年 度 所 應 實 施 建 設 計 劃 範 圍 內 之 私 有 土 地, 進 行 照 價 收 買 或 區 段 徵 收 30, 並 得 將 前 述 透 過 徵 收 所 取 得 之 土 地, 在 興 辦 基 礎 公 共 建 設 後, 分 宗 放 領 或 放 租 給 需 地 之 人 民 使 用 31 而 當 時 內 政 部 ( 及 建 設 廳 土 木 科 和 地 方 建 設 單 位 ) 也 早 已 清 楚 認 識 到 戰 後 初 期 以 來 都 市 建 設 工 作 之 所 以 未 能 順 利 推 行, 其 根 本 的 癥 結 便 在 於 戰 後 臺 灣 的 都 市 計 劃 早 已 淪 為 無 財 源 之 計 劃, 因 此 即 便 依 國 府 土 地 法 與 都 市 計 劃 法 之 相 關 規 定, 地 方 政 府 握 有 照 價 收 買 土 地 重 劃 區 段 徵 收 之 政 策 工 具, 並 同 時 應 負 起 協 助 人 民 取 得 建 29 < 土 地 改 革 資 料 彙 編 ( 四 )- 實 施 都 市 土 地 改 革 條 例 草 案 內 政 部 擬 定 >, 陳 誠 副 總 統 文 物, 國 史 館 藏, 典 藏 號 : , 入 藏 登 錄 號 : A 內 政 部 草 案 第 12 條 除 規 定 人 民 因 興 辦 工 業 或 住 宅 需 用 建 築 基 地 者, 得 申 請 由 當 地 政 府 協 助 購 買 之 外, 也 規 定 申 請 人 應 根 據 其 所 申 請 使 用 土 地 區 位 面 積 的 標 準 地 價, 先 行 繳 納 地 價 三 成 價 金 作 為 保 證 金 內 政 部 在 該 條 的 說 明 裡 指 出, 保 證 金 除 防 止 申 請 人 違 約 外, 也 是 作 為 地 方 政 府 辦 理 照 價 收 買 區 段 徵 收 與 興 辦 基 礎 建 設 之 補 充 財 源 30 < 土 地 改 革 資 料 彙 編 ( 四 )- 實 施 都 市 土 地 改 革 條 例 草 案 內 政 部 擬 定 >, 陳 誠 副 總 統 文 物, 國 史 館 藏, 典 藏 號 : , 入 藏 登 錄 號 : A 內 政 部 草 案 裡 對 照 價 收 買 的 地 價 補 償 規 定 非 常 特 殊, 規 定 若 是 因 為 政 府 推 動 建 設 計 劃 需 要 徵 收 之 私 有 土 地 ( 包 括 照 價 收 買 與 區 段 徵 收 兩 類 ), 為 保 障 土 地 所 有 權 人 之 合 法 權 益, 儘 管 當 時 政 府 財 政 確 實 十 分 困 難, 其 補 償 地 價 仍 得 一 律 以 現 金 給 付, 但 若 是 因 為 土 地 所 有 權 人 違 反 該 條 例 之 相 關 條 文 規 定, 而 由 政 府 予 以 照 價 收 買 之 私 有 土 地, 則 規 定 一 律 是 以 發 行 土 地 債 券 給 付 之 內 政 部 在 該 條 說 明 時, 不 避 諱 的 表 示, 對 違 反 條 例 規 定 之 照 價 收 買 土 地, 規 定 以 土 地 債 券 給 付 的 方 式, 確 實 屬 於 一 種 另 類 的 懲 罰 手 段 內 政 部 對 該 條 文 之 說 明 : 二 : 依 照 第 十 一 條 第 十 三 條 照 價 收 買 之 土 地 為 私 有 空 地, 此 類 私 有 空 地, 均 係 土 地 所 有 權 人 不 依 法 在 限 期 內 使 用 之 土 地, 不 僅 違 反 法 令, 窒 礙 都 市 建 設, 且 顯 有 將 土 地 閒 置 企 圖 投 機 之 嫌, 故 規 定 以 土 地 債 券 收 買 之, 使 土 地 所 有 權 人 知 所 警 惕, 迅 速 建 築 或 出 賣 出 租 與 他 人 建 築, 如 此 則 發 展 都 市 建 設, 始 可 迅 觀 成 效 四 : 依 第 十 九 條 第 三 十 四 條 應 行 照 價 收 買 之 土 地, 均 係 其 所 有 權 人 故 意 低 報 地 價, 企 圖 逃 避 地 價 稅 或 土 地 增 值 稅, 實 屬 咎 由 自 取, 茲 明 訂 將 以 土 地 債 券 收 買, 俾 能 促 其 警 覺 醒 悟, 在 政 府 通 知 其 從 新 申 報 時 迅 速 申 報 實 值, 倘 再 執 迷 不 悟, 則 以 土 地 債 券 收 買 之, 雖 屬 懲 罰 亦 屬 應 當, 故 本 條 規 定 以 土 地 債 券 收 買 之, 俾 能 確 實 防 止 地 主 故 意 低 報 地 價 31 < 土 地 改 革 資 料 彙 編 ( 四 )- 實 施 都 市 土 地 改 革 條 例 草 案 內 政 部 擬 定 >, 陳 誠 副 總 統 文 物, 國 史 館 藏, 典 藏 號 : , 入 藏 登 錄 號 : A 內 政 部 草 案 第 10 條 規 定 : 直 轄 市 及 縣 市 政 府 依 前 條 規 定 徵 收 或 收 買 土 地 後, 應 即 依 照 都 市 計 劃 建 築 道 路 上 下 水 道 及 電 力 等 土 地 改 良 工 程, 並 辦 理 土 地 重 劃, 改 訂 地 價, 分 宗 出 售 或 出 租 私 有 土 地 在 前 項 土 地 改 良 工 程 受 益 地 區 以 內 者, 應 按 其 受 益 程 度, 依 法 徵 收 工 程 受 益 費 內 政 部 在 本 條 說 明 部 分 表 示, 本 條 文 之 設 計 是 為 免 除 土 地 法 第 25 條 規 定 省 縣 市 政 府 對 於 其 所 管 之 公 有 土 地, 在 處 分 或 設 定 負 擔 前 需 經 由 該 地 區 內 民 意 機 關 之 同 意, 並 應 報 請 經 行 政 院 核 准 之 繁 瑣 規 定 以 期 透 過 本 條 例 之 特 別 規 定, 所 辦 理 照 價 收 買 與 區 段 徵 收 所 取 得 的 建 設 用 地, 可 迅 速 提 供 給 需 地 人 民 作 為 工 商 業 與 住 宅 建 設 使 用, 解 除 當 時 都 市 建 設 用 地 不 足, 平 抑 地 價 暴 漲, 並 透 過 主 動 協 助 人 民 取 得 建 設 用 地, 有 效 促 進 住 宅 房 屋 建 設, 以 期 迅 速 解 決 房 荒 問 題 176

197 設 用 地, 有 計 劃 的 推 動 都 市 基 礎 建 設 之 職 責, 但 在 缺 乏 明 確 長 期 且 穩 定 的 財 源 收 入 作 為 支 持 的 條 件 下, 前 述 相 關 法 規 的 條 文 將 形 同 具 文 當 時 內 政 部 在 認 識 到 此 計 劃 與 建 設 間 的 結 構 性 落 差 問 題 後, 便 特 別 於 都 市 建 設 專 章 的 第 15 條, 明 確 規 定 : 依 本 條 例 所 徵 收 之 地 價 稅 土 地 增 值 稅 空 地 稅, 應 按 照 年 已 所 徵 稅 額 百 分 之 三 十, 做 為 都 市 建 設 經 費 以 求 依 本 條 例 所 加 強 徵 收 的 都 市 土 地 稅 款, 能 就 每 年 所 徵 稅 額, 固 定 提 撥 一 定 比 例 作 為 都 市 建 設 經 費, 以 專 款 專 用 的 方 式, 全 力 支 持 政 府 有 計 劃 性 的 推 動 都 市 土 地 徵 收 與 重 劃, 並 供 興 辦 基 礎 公 共 建 設 與 市 民 住 宅 之 用 32 而 在 獎 勵 房 屋 興 建 與 管 理 租 用 專 章 裡, 則 是 規 定 政 府 除 應 負 有 透 過 區 段 徵 收 與 照 價 收 買 的 方 式, 協 助 人 民 取 得 住 宅 建 設 用 地 的 責 任, 並 應 針 對 當 時 臺 灣 省 各 類 住 宅 房 屋 類 型, 製 作 建 築 設 計 圖 樣 廉 價 公 開 發 售, 以 便 人 民 取 得 後 依 其 圖 樣 建 造 房 屋, 並 省 去 政 府 在 建 築 營 造 部 分 審 核 管 理 的 行 政 負 擔 33 此 外 在 當 時 全 省 重 要 市 鎮 房 荒 問 題 的 普 遍 情 況 下, 該 章 另 規 定 地 方 政 府 得 根 據 該 區 域 總 人 口 與 住 宅 用 房 屋 總 數 量 之 統 計, 制 定 每 人 所 需 住 宅 用 房 屋 面 積 的 最 高 限 額, 並 規 定 實 際 使 用 超 過 此 項 限 額 的 房 屋 使 用 人, 應 根 據 超 額 部 分 面 積 之 房 屋 法 定 價 額, 加 徵 百 分 之 五 的 超 額 房 屋 使 用 稅, 根 據 此 項 規 定 所 徵 收 超 額 房 屋 使 用 稅 之 稅 款, 則 專 款 作 為 該 章 前 條 規 定 地 方 政 府 籌 建 市 民 住 宅 的 財 政 來 源 從 前 述 對 內 政 部 草 案 的 討 論, 可 看 到 當 時 內 政 部 與 省 府 的 規 劃 技 術 官 僚 在 此 草 案 內, 明 確 宣 示 將 有 計 劃 性 的 推 動 都 市 發 展 與 住 宅 建 設 的 工 作, 作 為 政 府 在 此 階 段 施 行 市 地 改 革 工 作 的 職 責 與 最 終 政 策 目 的, 同 時 他 們 也 認 識 到 要 達 到 上 述 的 政 策 目 標, 不 能 僅 制 定 一 套 形 式 上 帶 有 進 步 理 念 的 條 文 規 範, 真 正 的 關 鍵 在 於 必 須 確 保 達 成 目 標, 所 必 需 之 實 施 手 段 的 有 效 性 與 財 源 收 入 的 穩 定 性, 因 此 草 案 內 除 了 政 策 目 標 的 明 確 宣 示 外, 也 大 幅 提 高 都 市 土 地 稅 賦 的 徵 收 稅 額, 及 提 高 違 法 行 為 的 相 應 罰 則, 確 保 徵 收 都 市 土 地 稅 款 的 落 實, 並 規 範 應 就 每 年 徵 收 的 稅 款 提 撥 固 定 額 度 作 為 都 市 與 住 宅 建 設 之 財 源, 以 落 實 推 行 市 地 改 革 的 政 策 性 目 的 從 後 見 之 明 的 角 度 來 看, 當 時 內 政 部 與 省 府 這 群 第 一 代 規 劃 技 術 官 僚 34 最 32 < 土 地 改 革 資 料 彙 編 ( 四 )- 實 施 都 市 土 地 改 革 條 例 草 案 內 政 部 擬 定 >, 陳 誠 副 總 統 文 物, 國 史 館 藏, 典 藏 號 : , 入 藏 登 錄 號 : A 內 政 部 草 案 裡 的 獎 勵 房 屋 興 建 與 管 理 租 用 專 章, 顧 名 思 義, 除 了 宣 誓 政 府 應 負 擔 籌 建 市 民 住 宅 之 職 責, 並 應 透 過 各 種 方 式 獎 勵 房 屋 興 建 外, 同 時 包 含 了 對 房 屋 租 賃 之 嚴 格 管 理, 該 專 章 後 半 段 條 文 便 在 規 定, 如 房 屋 租 賃 契 約 應 以 書 面 為 之, 另 應 由 出 租 人 與 承 租 人 共 同 向 當 地 政 府 進 行 登 記, 規 定 租 金 限 額, 並 限 制 在 租 金 與 擔 保 金 外, 禁 止 出 租 人 收 取 其 他 費 用 作 為 變 相 房 租 之 規 定, 最 後 則 是 規 定 各 種 條 件 保 障 承 租 人 之 承 租 權 33 內 政 部 草 案 獎 勵 房 屋 興 建 與 管 理 租 用 章 的 部 分 條 文 精 神 與 規 定, 便 大 致 符 合 建 設 廳 土 木 科 在 1953 年 5 月 在 針 對 興 建 市 民 住 宅 問 題 所 提 出 的 解 決 辦 法 ( 臺 灣 省 政 府 建 設 廳,1953: ) 34 筆 者 在 此 處 所 稱 的 第 一 代 規 劃 技 術 官 僚 所 指 的 主 要 是 分 別 在 1945 年 底 和 1949 年 底 前 後 這 兩 波 隨 國 府 來 臺 分 別 任 職 於 中 央 省 與 地 方 縣 市 相 關 機 構 的 外 省 籍 規 劃 技 術 官 僚, 必 須 提 醒 的 是 177

198 初 所 提 出 的 實 施 都 市 土 地 改 革 條 例 草 案, 放 在 戰 後 初 期 的 歷 史 情 境 來 看, 在 政 策 目 標 立 法 原 則 與 實 施 技 術 規 範 上, 都 遠 較 後 來 在 1954 年 8 月 由 立 法 院 審 議 通 過 的 實 施 都 市 平 均 地 權 條 例, 更 具 有 改 革 的 理 想 性 與 實 踐 的 制 度 基 礎 然 而 根 據 當 時 參 與 初 期 內 政 部 草 案 研 擬, 及 後 來 參 與 本 案 在 行 政 立 法 審 議 工 作 內 政 部 官 僚 的 回 憶, 這 份 較 具 改 革 性 的 內 政 部 草 案, 在 初 期 研 擬 過 程 裡, 其 實 早 已 在 行 政 院 與 省 府 不 同 部 門 的 技 術 官 僚 與 地 主 階 層 代 表 勢 力 的 折 衝 下, 作 了 相 當 程 度 的 修 正 與 妥 協 35 時 任 內 政 部 主 秘 的 徐 實 圃, 回 憶 當 時 參 與 市 地 改 革 立 法 時, 便 提 到 : 第 四 大 問 題 為 實 施 都 市 平 均 地 權 問 題, 這 一 問 題 與 實 施 耕 者 有 其 田 問 題, 為 具 有 同 樣 意 義, 部 內 草 擬 此 項 法 案, 不 知 易 稿 若 干 次, 過 於 前 進, 在 勢 有 不 能, 過 於 保 守, 又 徒 具 形 式, 求 其 適 合 各 方 面 的 要 求, 斷 不 可 能, 果 然 本 案 到 院 經 過 不 少 的 修 正, 才 獲 得 通 過, 送 請 立 法 院 審 議 ( 徐 實 圃,1956: ) 筆 者 認 為 正 如 同 徐 實 圃 前 述 所 言, 在 內 政 部 草 擬 階 段 裡 便 早 已 經 過 多 方 折 衝, 看 起 來 相 對 進 步, 但 實 質 上 已 帶 有 妥 協 性 質 的 內 政 部 草 案, 在 接 下 來 由 內 政 部 送 請 行 政 院 會 審 議, 及 後 來 行 政 院 長 陳 誠 轉 呈 國 民 黨 黨 政 關 係 會 議 討 論 的 過 程 裡, 親 地 主 派 的 決 策 者 與 本 省 地 主 階 層 的 議 會 代 表 將 企 圖 進 一 步 弱 化 草 案 內 容, 而 內 政 部 原 已 作 出 讓 步 妥 協 的 草 案, 其 內 容 將 再 經 過 一 次 斷 裂 性 的 重 大 修 正, 使 原 先 尚 具 理 想 性 與 實 踐 可 能 性 的 實 施 都 市 土 地 改 革 條 例 草 案, 將 迅 速 轉 變 成 為 一 個 內 容 保 守 而 徒 具 形 式 的 實 施 都 市 平 均 地 權 條 例 草 案 ( 三 ) 謹 遵 國 父 遺 教 : 副 院 長 張 厲 生 主 導 的 保 守 修 正 案 在 黃 季 陸 將 該 草 案 呈 報 到 院 後, 則 由 院 長 陳 誠 先 指 示 副 院 長 張 厲 生 負 責 對 內 政 部 草 案 的 審 議 內 容 與 討 論 程 序 預 作 審 查, 在 12 月 9 日, 張 厲 生 隨 即 向 陳 誠 提 出 對 內 政 部 草 案 與 審 查 程 序 的 建 議 36 : 這 批 第 一 代 規 劃 技 術 官 僚 的 專 業 訓 練 與 出 身 背 景 相 當 多 元, 除 了 早 期 以 地 政 工 程 與 市 政 等 領 域 出 身 者 為 構 成 主 體 外, 還 兼 及 了 包 括 社 會 國 防 與 經 濟 領 域 的 相 關 專 業 參 與 者 目 前 學 界 對 此 處 所 指 的 第 一 代 規 劃 技 術 官 僚 對 於 臺 灣 戰 後 空 間 規 劃 影 響 ( 以 下 提 及 時 將 簡 稱 為 規 劃 技 術 官 僚 ) 的 認 識 與 介 紹 相 當 有 限, 但 本 文 受 限 於 篇 幅 與 主 題 關 係 無 法 進 一 步 介 紹, 筆 者 將 再 另 文 對 這 批 規 劃 技 術 官 僚 及 相 關 規 劃 組 織 的 歷 史 評 價 與 定 位 35 如 在 註 10 所 提, 或 許 進 一 步 理 解 當 時 行 政 院 與 省 府 各 單 位 間 對 於 內 政 部 草 案 的 角 力 過 程, 可 進 一 步 釐 清, 當 時 在 中 央 與 省 府 內 不 同 專 業 系 統 的 技 術 官 僚 對 推 動 市 地 改 革 政 策 的 立 場 差 異 與 衝 突, 應 該 會 對 內 政 部 草 案 作 為 一 個 妥 協 性 方 案 的 提 出, 有 更 深 入 的 掌 握 與 分 析 36 < 都 市 平 均 地 權 等 案 - 關 於 實 施 都 市 土 地 改 革 條 例 草 案 審 查 報 告 >, 陳 誠 副 總 統 文 物, 國 史 館 藏, 典 藏 號 : , 入 藏 登 錄 號 : A 根 據 國 史 館 的 陳 誠 檔 案, 張 厲 生 審 閱 內 政 部 草 案 及 綜 核 說 明 後, 研 擬 該 份 簽 呈 公 文 之 日 期 應 為 12 月 8~9 日 之 間, 並 應 該 是 在 12 月 9 日, 以 最 速 件 送 請 陳 誠 核 示, 而 陳 誠 同 日 也 在 該 份 公 文 上 批 註 : 即 先 採 取 乙 項 辦 法, 先 提 院 會 誠 十 二 月 九 號 陳 誠 在 裁 示 後, 應 也 是 以 最 速 件 將 該 簽 呈 公 文 交 還 到 副 院 長 辦 公 室, 張 厲 生 同 樣 於 同 日 在 該 簽 呈 公 文 之 最 後 批 示 : 院 長 核 閱, 擬 採 乙 項 辦 法 厲 生 十 178

199 內 政 部 黃 部 長 呈 擬 實 施 都 市 土 地 改 革 條 例 草 案, 共 分 總 則 都 市 建 設 規 定 地 價 徵 稅 照 價 收 買 獎 勵 房 屋 興 建 與 管 理 租 用 罰 則 附 則 等 八 章, 總 六 十 九 條, 本 案 已 經 臺 省 府 意 見 納 入 倘 因 以 本 案 牽 涉 範 圍 過 廣, 宜 先 謹 以 重 估 地 價 與 調 整 稅 率 為 初 步 目 標, 則 似 不 需 修 改 土 地 法 有 關 條 文, 僅 將 本 草 案 內 規 定 地 價 照 價 徵 稅 照 價 收 買 三 章 抽 出, 訂 一 簡 單 法 案 即 可 辦 理 請 核 示 等 語 本 案 預 定 於 明 年 上 半 年 開 始 實 施, 預 定 十 二 月 底 以 前 審 議 完 畢, 一 面 召 開 黨 政 關 係 會 議 以 溝 通 意 見 乙 先 提 院 會, 就 原 則 方 面 大 體 討 論 後 交 付 審 查, 審 查 後 再 提 院 會 核 定, 後 同 甲 案 同 日, 陳 誠 則 在 接 獲 公 文 後, 立 即 在 張 厲 生 所 呈 請 的 公 文 上 批 示 可 採 乙 案, 便 確 立 本 案 先 送 行 政 院 會 進 行 審 查, 在 審 查 修 正 結 束 後, 再 將 草 案 修 正 內 容 與 相 關 說 明 送 交 國 民 黨 中 常 會, 另 行 召 開 黨 政 關 係 會 議 溝 通 黨 政 人 士 意 見 之 程 序 在 隔 天 (12 月 10 日 ), 由 陳 誠 親 自 主 持 的 行 政 院 第 321 次 院 會 上, 便 正 式 討 論 內 政 部 草 案 的 內 容, 在 該 次 院 會 討 論 後 的 決 議, 指 定 由 副 院 長 張 厲 生 擔 任 行 政 院 專 37 案 審 查 小 組 召 集 人, 召 集 行 全 體 政 務 委 員 與 相 關 部 會 代 表 會 同 審 查 ( 薛 月 順, 2005b:815) 張 厲 生 便 於 12 日 召 集 專 案 審 查 小 組 第 一 次 會 議, 就 內 政 部 草 案 之 名 稱 與 內 容 進 行 廣 泛 討 論 後, 明 確 提 出 修 正 原 則, 並 指 定 由 政 務 委 員 余 井 塘 和 經 濟 部 次 長 徐 鼐 共 同 主 持 整 理 條 文 小 組, 該 小 組 在 經 過 召 開 三 次 會 議, 就 專 案 審 查 小 組 指 示 之 修 正 原 則 進 一 步 討 論, 並 完 成 條 文 整 理 後, 於 17 日 的 專 案 審 查 小 組 第 二 次 會 議 上 提 出 對 內 政 部 草 案 之 審 查 報 告 與 條 文 修 正 案, 之 後 在 19 日 則 由 張 厲 生 余 井 塘 與 徐 鼐 三 人 聯 名, 將 行 政 院 專 案 審 查 小 組 完 成 的 審 查 報 告 與 修 正 建 議 案 呈 交 陳 誠, 提 請 核 示 後 提 報 院 會 討 論 38 隨 即 在 同 年 12 月 24 日, 第 323 次 院 會 上, 討 論 內 政 部 呈 擬 之 都 市 土 地 改 革 條 例 草 案, 經 審 查 修 訂 改 稱 都 市 平 均 地 權 條 例 草 案, 提 請 核 示 案 時, 在 該 次 院 會 討 論 裡 並 未 對 專 案 審 查 小 組 所 提 修 正 建 議 案 做 太 多 修 正 39, 便 由 陳 誠 直 接 指 示 原 則 性 通 過 實 施 都 市 平 均 地 權 條 例 草 案 ( 此 處 通 過 版 本, 以 下 簡 稱 為 行 政 院 初 二 月 九 號 之 後 便 隨 即 於 隔 日 (12 月 10 日 ) 行 政 院 院 會 提 出 討 論 37 在 院 會 審 查 內 政 部 草 案 與 院 版 修 正 案 ( 即 為 後 來 的 行 政 院 草 案 ) 的 期 間 (1953 年 12 月 上 旬 ~1954 年 5 月 中 旬 ), 當 時 行 政 院 政 務 委 員 包 括 有 蔡 培 火 ( 本 省 籍 ) 董 文 琦 吳 國 楨 王 師 曾 余 井 塘 黃 少 谷 蔣 勻 田 等 七 人, 其 中 吳 國 楨 已 於 1953 年 5 月 底 離 臺 赴 美, 因 此 當 時 實 際 參 與 內 政 部 草 案 審 查 工 作 者, 應 為 余 井 塘 與 蔡 培 火 等 六 位 政 務 委 員 38 < 都 市 平 均 地 權 等 案 - 行 政 院 院 長 陳 誠 呈 總 統 蔣 中 正 檢 送 實 施 都 市 土 地 改 革 條 例 草 案 請 鑑 核 >, 陳 誠 副 總 統 文 物, 國 史 館 藏, 典 藏 號 : , 入 藏 登 錄 號 : A 39 < 土 地 改 革 資 料 彙 編 ( 二 )- 中 華 民 國 四 十 二 年 十 二 月 二 十 四 日 第 三 二 三 次 行 政 院 會 議 議 事 日 程 實 施 都 市 平 均 地 權 條 例 草 案 審 查 報 告 >, 陳 誠 副 總 統 文 物, 國 史 館 藏, 典 藏 號 : , 入 藏 登 錄 號 : A 根 據 國 史 館 陳 誠 檔 案 的 資 料 比 對, 筆 者 認 為 行 政 院 專 案 審 查 小 組 修 正 建 議 案 與 後 來 行 政 院 會 通 過 送 國 民 黨 中 常 會 之 草 案 內 容 大 致 相 符, 除 部 分 文 字 刪 修 之 外, 最 重 要 的 原 則 性 修 正 為 陳 誠 指 示 將 行 政 院 初 審 案 規 定 的 土 地 增 值 稅 三 個 徵 收 稅 率 級 距 的 額 度, 分 別 提 高 百 分 之 十, 修 正 為 50% 70% 90% 此 外 在 陳 誠 檔 案 裡, 該 份 行 政 院 第 三 二 三 次 會 議 議 事 日 程 資 料 上 頭, 特 別 註 明 : 秘 密 部 分, 請 勿 攜 出 179

200 審 案 40 ), 並 在 其 進 一 步 研 究 定 案 後, 在 12 月 下 旬 結 束 前, 盡 速 呈 報 總 統 核 可 41, 並 同 時 提 交 國 民 黨 中 常 會 溝 通 意 見, 在 根 據 相 關 單 位 回 覆 意 見 修 正 後, 便 逕 送 立 法 院 進 行 審 議 與 立 法 工 作 ( 薛 月 順,2005b:818) 然 而 早 在 內 政 部 草 案 研 擬 完 竣, 由 黃 季 陸 呈 送 至 院 會 正 式 審 議 前, 當 時 院 長 陳 誠 便 曾 於 1953 年 11 月 12 日 召 開 的 國 民 黨 第 七 屆 三 中 全 會 上, 針 對 內 政 部 正 在 進 行 的 市 地 改 革 法 案 研 擬 工 作, 公 開 發 表 過 一 次 相 當 關 鍵 的 談 話 陳 誠 在 該 次 談 話 中 說 道 : 準 備 實 施 都 市 土 地 改 革 - 實 施 都 市 土 地 改 革 的 目 的, 一 方 面 在 防 止 土 地 投 機, 抑 制 不 勞 而 獲, 另 一 方 面 在 提 高 土 地 利 用, 發 展 都 市 建 設, 並 解 決 市 民 住 的 問 題, 所 以 都 市 土 地 改 革 實 具 有 消 極 和 積 極 兩 方 面 的 意 義 至 於 實 施 的 原 則, 將 注 重 平 均 地 權 與 發 展 都 市 建 設, 關 於 平 均 地 權 之 措 施 為 : 一 由 土 地 所 有 人 自 由 申 報 地 價, 徵 收 累 進 地 價 稅, 必 要 時 候 政 府 得 照 價 收 買 二 土 地 自 然 增 值, 徵 收 累 進 的 土 地 增 值 稅 三 限 制 私 有 市 地 的 最 高 額, 對 於 超 過 的 土 地, 合 理 規 定 限 期, 由 其 自 行 出 賣, 逾 期 不 出 賣 者, 政 府 得 依 法 照 42 價 收 買 關 於 發 展 都 市 建 設, 將 重 新 核 定 都 市 計 劃, 一 方 面 要 注 重 經 濟 交 通 文 化 的 發 展, 另 一 方 面 還 要 注 重 適 應 防 空 疏 散 的 需 要, 同 時 為 發 展 都 市 建 設, 提 高 土 地 利 用, 應 加 徵 空 地 稅, 對 於 建 築 用 地 要 合 理 規 定 期 限, 鼓 勵 建 築, 凡 逾 期 不 建 築 者, 政 府 得 照 價 收 買 ( 萬 開 世 盧 先 林,1957: ) 據 筆 者 的 判 斷, 當 時 內 政 部 負 責 研 擬 的 實 施 都 市 土 地 改 革 條 例 草 案 應 已 具 雛 形 ( 內 政 部 草 案 是 在 12 月 1 日 研 擬 完 竣 ), 因 此 陳 誠 該 次 在 國 民 黨 第 七 屆 三 中 全 會 有 關 推 動 市 地 改 革 的 談 話 內 容, 裡 頭 對 接 下 來 推 動 的 主 要 目 的 與 採 行 辦 法, 便 明 顯 是 來 自 當 時 尚 在 擬 定 的 內 政 部 草 案 之 立 法 原 則 與 條 文 規 範 因 此 筆 者 認 為 陳 誠 此 次 談 話 內 容 有 兩 個 重 要 意 義, 這 一 方 面 表 示, 顯 然 在 此 一 階 段 裡, 陳 誠 雖 是 指 示 內 政 部 長 黃 季 陸 全 權 負 責 草 擬 法 案 之 事 宜, 但 其 本 人 應 40 此 處 稱 的 行 政 院 初 審 案, 指 的 是 院 會 於 1953 年 12 月 24 日 原 則 性 通 過 的 實 施 都 市 平 均 地 權 條 例 草 案 ( 全 案 共 六 章 三 十 一 條 ), 基 本 上 此 案 僅 依 據 專 案 審 查 小 組 所 提 建 議 修 正 案 作 微 幅 修 改 ; 而 筆 者 在 之 後 所 稱 的 行 政 院 草 案, 則 是 指 院 會 後 來 根 據 國 民 黨 黨 政 關 係 會 議 與 黨 籍 重 要 人 士 ( 主 要 為 行 政 院 省 府 相 關 單 位 主 管, 以 及 立 委 ) 建 議, 再 次 由 內 政 部 負 責 修 訂 條 文 章 節 與 內 容, 在 1954 年 5 月 19 日 院 會 正 式 通 過 的 實 施 都 市 平 均 地 權 條 例 草 案 ( 全 案 共 七 章 四 十 四 條 ) 41 < 都 市 平 均 地 權 等 案 - 行 政 院 院 長 陳 誠 呈 總 統 蔣 中 正 檢 送 實 施 都 市 土 地 改 革 條 例 草 案 請 鑑 核 >, 陳 誠 副 總 統 文 物, 國 史 館 藏, 典 藏 號 : , 入 藏 登 錄 號 : A 根 據 國 史 館 陳 誠 檔 案, 陳 誠 於 12 月 29 日 便 將 由 院 會 所 通 過 專 案 審 查 小 組 之 修 正 案 條 文 內 容, 呈 請 總 統 蔣 中 正 核 示 42 < 土 地 改 革 資 料 彙 編 ( 二 )- 中 央 常 務 委 員 會 秘 書 處 致 委 員 陳 誠 關 於 實 施 都 市 平 均 地 權 條 例 草 案 研 討 小 組 擬 訂 五 月 四 日 舉 行 會 議 研 討 檢 附 有 關 文 件 請 先 予 研 究 >, 陳 誠 副 總 統 文 物, 國 史 館 藏, 典 藏 號 : , 入 藏 登 錄 號 : A 陳 誠 在 該 次 重 要 談 話 所 提 到 推 動 市 地 改 革 的 實 施 手 段 中, 只 有 限 制 持 有 私 有 市 地 最 高 面 積 一 項, 是 在 後 來 內 政 部 草 案 裡 未 規 定, 但 是 針 對 私 有 未 建 築 市 地 最 高 面 積 一 項, 後 來 則 是 在 黨 政 關 係 會 議 中 由 審 查 小 組 召 集 人 鮑 德 澂 提 出, 之 後 才 納 入 行 政 院 草 案 的 修 正 條 文 第 30 條 180

201 也 持 續 關 注 草 案 的 研 擬 工 作 與 實 際 內 容, 因 此 對 尚 在 擬 定 內 政 部 草 案 的 內 容 與 原 則 已 有 初 步 掌 握 ; 另 一 方 面 表 示, 在 當 時 國 民 黨 中 全 會 這 樣 重 要 的 政 治 性 會 議 上, 陳 誠 對 根 據 總 統 蔣 中 正 的 親 自 指 示, 由 行 政 院 接 下 來 馬 上 要 推 動 的 市 地 改 革 法 案 研 擬 工 作, 所 發 表 對 此 政 策 的 公 開 宣 示, 顯 示 陳 誠 對 尚 在 研 擬 的 內 政 部 草 案 主 要 原 則 與 內 容, 對 外 公 開 表 達 了 一 定 程 度 的 政 治 支 持 因 此 令 筆 者 感 到 疑 惑 的 是, 從 內 政 部 草 案 的 研 擬, 到 行 政 院 初 審 案 大 幅 刪 修, 極 為 明 顯 的 對 行 政 院 當 時 推 動 市 地 改 革 工 作 的 政 治 決 心 政 策 目 標 與 實 施 手 段 都 大 打 了 折 扣, 然 而 原 先 原 則 上 支 持 貫 徹 市 地 改 革 的 陳 誠, 為 何 後 來 在 院 會 裡, 卻 對 由 副 院 長 張 厲 生 擔 任 召 集 人 的 專 案 審 查 小 組, 所 提 出 大 幅 刪 修 內 政 部 草 案 精 神 與 內 容 的 保 守 修 正 建 議 案 ( 行 政 院 初 審 案 ), 反 而 很 快 的 批 示 原 則 性 通 過? 筆 者 認 為 這 直 接 導 致 了 後 續 經 過 國 民 黨 黨 政 關 係 會 議 與 行 政 院 會 裡, 在 隨 後 順 利 通 過 更 進 一 步 的 退 守 修 正 案 ( 行 政 院 草 案 ), 而 造 成 此 階 段 成 為 當 時 國 府 最 初 推 動 市 地 改 革 工 作 的 一 次 重 大 轉 折 與 挫 敗 目 前 筆 者 對 此 問 題 尚 無 找 到 相 關 檔 案 與 資 料 可 供 參 考, 藉 以 提 出 適 當 之 解 釋 43, 但 筆 者 認 為 當 時 原 先 對 推 動 市 地 改 革 工 作 表 現 出 甚 為 積 極 態 度 的 院 長 陳 誠, 從 在 行 政 院 會 初 次 審 查 之 後 對 此 項 法 案 實 質 內 容 轉 趨 為 保 守 態 度 與 簡 化 推 行 的 立 場, 實 為 影 響 後 來 國 府 在 此 項 市 地 改 革 法 案 實 質 內 容 轉 趨 保 守 與 無 效 的 政 治 關 鍵, 然 而 陳 誠 在 此 時 立 場 重 大 轉 折 的 背 後 原 因, 仍 待 研 究 者 的 後 續 研 究, 提 出 適 當 解 釋 而 若 是 從 前 述 對 行 政 院 在 內 政 部 草 案 預 審 階 段 時, 張 厲 生 呈 報 給 陳 誠 關 於 審 查 內 容 與 程 序 建 議 的 引 述 內 容 來 看, 已 可 清 楚 顯 示 當 時 作 為 副 院 長 的 張 厲 生 即 已 認 為 此 次 推 動 實 施 市 地 改 革 的 工 作, 應 排 除 在 草 案 內 一 併 處 理 有 關 加 強 都 市 建 設 與 鼓 勵 住 宅 興 建 等 複 雜 問 題, 而 傾 向 僅 以 將 加 強 都 市 土 地 稅 徵 收 同 時 作 為 主 要 的 政 策 目 標 與 立 法 內 容, 期 以 落 實 都 市 土 地 稅 之 徵 收 為 手 段, 來 達 成 實 現 都 市 平 均 地 權 的 目 的 因 此 張 厲 生 在 預 審 階 段 已 提 出 對 草 案 修 正 原 則 的 建 議, 便 明 確 指 出 可 以 內 政 部 草 案 所 擬 規 定 地 價 照 價 徵 稅 照 價 收 買 等 三 章 為 基 礎, 改 為 擬 定 一 個 簡 要 草 案, 以 求 能 簡 化 草 案 的 後 續 審 議 程 序, 盡 快 完 成 立 法, 以 期 能 順 利 於 隔 年 (1954 年 ) 開 始 著 手 辦 理 張 厲 生 將 內 政 部 草 案 簡 化 為 僅 加 強 都 市 土 地 稅 徵 收 為 目 的 之 保 守 消 極 立 場, 在 經 過 第 321 次 院 會 決 議 由 其 出 任 行 政 院 專 案 審 查 小 組 召 集 人 後, 無 疑 43 就 國 史 館 目 前 已 公 開 陳 誠 日 誌 的 內 容 來 看, 陳 誠 日 誌 並 未 如 目 前 大 家 所 知 的 蔣 介 石 日 記 般, 詳 實 記 載 每 日 的 重 要 工 作 與 會 面 內 容, 而 僅 逐 日 就 所 參 與 會 議 與 接 見 人 士 之 簡 要 紀 錄 ( 日 期 參 與 會 議 與 出 席 者 ), 但 若 以 市 地 改 革 法 案 在 當 時 的 重 要 性, 及 蔣 中 正 多 次 關 注 該 法 案 之 進 展 狀 況, 筆 者 認 為 此 項 問 題 可 能 必 須 等 到 蔣 介 石 日 記 更 便 於 一 般 研 究 者 使 用, 或 是 有 當 時 實 際 參 審 查 工 作 的 黨 政 人 士 之 日 記 公 開 或 出 版 後, 才 能 有 進 一 步 解 答 筆 者 曾 於 年 間 籌 劃 並 參 與 國 科 會 補 助 的 臺 灣 土 地 改 革 史 料 數 位 典 藏 計 畫, 其 中 一 項 重 要 的 典 藏 品 就 是 地 政 學 者 蕭 錚 先 生 的 日 記 ( ), 依 蕭 錚 當 時 幾 乎 參 與 歷 次 重 要 的 土 地 政 策 與 立 法, 待 此 專 案 成 果 正 式 開 放 後, 研 究 者 應 可 利 用 1950 年 代 的 蕭 錚 日 記 進 一 步 回 答 此 處 提 及 的 問 題 181

202 的 便 直 接 主 導 了 後 來 專 案 審 查 小 組 在 審 查 會 議 裡 對 內 政 部 草 案 的 修 訂 方 向, 並 具 體 展 現 在 專 案 審 查 小 組 所 提 出 的 實 施 都 市 土 地 改 革 條 例 草 案 審 查 報 告 及 實 施 都 市 平 均 地 權 條 例 草 案 44 修 正 建 議 案 的 條 文 內 容 專 案 審 查 小 組 在 對 內 政 部 草 案 的 審 查 報 告 裡, 首 先 便 建 議 將 實 施 都 市 土 地 改 革 條 例 草 案 修 改 為 實 施 都 市 平 均 地 權 條 例 草 案, 並 強 調 本 草 案 的 立 法 原 則 應 依 據 國 父 平 均 地 權 遺 教 的 精 神 45, 並 參 酌 現 實 政 治 與 社 會 情 況 擬 定, 以 利 簡 化 辦 理, 盡 速 實 施 因 此 專 案 審 查 小 組 便 在 改 而 採 取 一 個 符 合 平 均 地 權 遺 教 與 現 實 情 況 的 立 法 原 則 下, 對 內 政 部 草 案 章 節 與 內 容 做 了 大 幅 刪 修, 後 來 專 案 審 查 小 組 向 行 政 院 提 出 的 修 正 建 議 案, 便 是 依 據 張 厲 生 早 已 在 預 審 階 段 提 出 的 修 正 原 則, 直 接 刪 除 內 政 部 草 案 裡 有 關 都 市 建 設 與 獎 勵 房 屋 興 建 與 管 理 租 用 等 主 要 章 節 ( 也 一 併 刪 除 其 他 章 節 裡 有 關 於 都 市 建 設 與 房 屋 興 建 的 條 文 規 定 ) 46 專 案 審 查 小 組 在 報 告 的 立 法 精 神 部 分, 便 提 到 : 根 據 國 父 遺 教 謀 求 有 效 之 加 強, 期 以 租 稅 手 段 達 到 平 均 地 權 之 目 標 土 地 稅 重, 則 投 機 者 無 利 可 圖 而 卻 步, 握 有 大 量 土 地 者 無 利 可 圖 而 脫 售, 因 而 地 價 抑 平, 需 要 建 築 基 地 之 工 商 事 業 及 市 民, 可 以 合 理 價 格 購 得 土 地 乃 使 土 地 一 項, 不 復 為 經 濟 發 展 及 房 屋 問 題 之 桎 悎, 並 使 漲 價 的 利 益 大 部 份 歸 公, 此 應 為 本 案 立 案 精 神 之 所 在 因 以 內 政 部 原 草 案 內 都 市 建 設 及 獎 勵 房 屋 興 建 與 管 理 兩 章, 實 已 溢 出 都 市 土 地 問 題 之 範 疇, 自 宜 另 行 研 擬 辦 理, 免 使 本 案 範 圍 過 廣 實 施 困 難 此 外 依 據 當 時 政 府 財 政 與 社 會 穩 定 的 現 實 考 量 下, 對 規 定 地 價 部 分, 專 案 審 查 小 組 則 是 認 為 內 政 部 草 案 裡 主 張 由 人 民 自 行 申 報, 若 自 行 申 報 價 格 過 低 時, 或 經 主 管 官 署 通 知 其 補 報 地 價 而 逾 期 未 補 報, 或 是 重 新 申 報 的 價 格 仍 屬 過 低 時, 則 可 由 主 管 官 署 逕 行 發 行 土 地 債 券 照 價 收 買 之 規 定, 採 行 過 於 絕 對 之 自 由 申 報 與 44 < 土 地 改 革 資 料 彙 編 ( 二 )- 中 華 民 國 四 十 二 年 十 二 月 二 十 四 日 第 三 二 三 次 行 政 院 會 議 議 事 日 程 實 施 都 市 平 均 地 權 條 例 草 案 審 查 報 告 >, 陳 誠 副 總 統 文 物, 國 史 館 藏, 典 藏 號 : , 入 藏 登 錄 號 : A 根 據 國 史 館 的 陳 誠 檔 案, 專 案 審 查 小 組 在 對 內 政 部 草 案 審 查 報 告 後, 所 附 上 專 案 審 查 小 組 修 正 案 條 文 已 改 稱 實 施 都 市 平 均 地 權 條 例 草 案, 但 此 案 當 時 尚 未 經 行 政 院 會 審 查 通 過, 因 此 筆 者 認 為 在 此 時 僅 能 稱 作 為 專 案 審 查 小 組 所 提 之 修 正 建 議 案 45 < 土 地 改 革 資 料 彙 編 ( 二 )- 中 華 民 國 四 十 二 年 十 二 月 二 十 四 日 第 三 二 三 次 行 政 院 會 議 議 事 日 程 實 施 都 市 平 均 地 權 條 例 草 案 審 查 報 告 >, 陳 誠 副 總 統 文 物, 國 史 館 藏, 典 藏 號 : , 入 藏 登 錄 號 : A 根 據 國 史 館 的 陳 誠 檔 案, 專 案 審 查 小 組 召 集 人 副 院 長 張 厲 生 在 其 所 提 交 的 審 查 報 告 之 附 錄 裡, 便 特 別 附 上 由 他 所 摘 錄 國 父 在 民 生 主 義 第 二 講 有 關 平 均 地 權 遺 教 的 重 要 訓 示 語 錄 46 < 土 地 改 革 資 料 彙 編 ( 二 )- 中 華 民 國 四 十 二 年 十 二 月 二 十 四 日 第 三 二 三 次 行 政 院 會 議 議 事 日 程 實 施 都 市 平 均 地 權 條 例 草 案 審 查 報 告 >, 陳 誠 副 總 統 文 物, 國 史 館 藏, 典 藏 號 : , 入 藏 登 錄 號 : A 根 據 國 史 館 的 陳 誠 檔 案, 內 政 部 草 案 原 有 八 章 六 十 九 條, 而 專 案 審 查 小 組 所 提 之 修 正 建 議 案, 則 大 幅 刪 修 到 只 剩 下 六 章 三 十 一 條 182

203 強 制 收 買 的 方 式, 小 組 認 為 不 宜 再 發 行 土 地 債 券, 作 為 徵 收 地 價 之 補 償, 且 若 依 照 內 政 部 草 案 全 數 以 現 金 照 價 收 買 的 補 償 方 式, 恐 會 造 成 政 府 財 政 上 極 大 負 擔 47, 因 此 小 組 建 議 仍 由 人 民 自 行 申 報 地 價, 但 其 報 價 過 低 時, 則 由 地 價 評 定 委 員 會 評 定 其 價 格 作 為 法 定 地 價, 以 免 動 輒 採 取 照 價 收 買, 而 造 成 社 會 不 安 與 政 府 財 政 負 擔 最 後 在 罰 則 部 分, 小 組 則 是 大 幅 刪 修 內 政 部 草 案 原 訂 對 相 關 違 法 行 為 之 處 罰, 而 將 原 先 課 以 刑 罰 與 高 額 罰 鍰 的 處 罰 方 式 大 幅 減 輕, 僅 對 少 數 行 為 處 以 一 定 額 度 的 低 額 罰 鍰 作 為 處 罰 小 組 所 提 修 正 建 議 案, 是 基 於 副 院 長 兼 召 集 人 張 厲 生 的 指 示, 以 遵 循 國 父 遺 教 平 均 地 權 的 精 神, 選 擇 僅 採 以 修 正 土 地 稅 率 為 主 的 改 革 方 案, 僅 加 強 對 於 都 市 土 地 稅 徵 收 的 相 關 規 定 48, 因 此 可 看 到 在 小 組 所 提 的 修 正 建 議 案 裡, 雖 基 本 上 還 是 採 取 內 政 部 草 案 原 先 所 謂 全 面 超 越 土 地 法 的 立 法 精 神, 在 地 價 稅 與 增 值 稅 部 分 規 範 部 分, 全 盤 接 受 內 政 部 草 案 包 含 對 重 估 地 價 條 件 累 進 地 價 起 點 面 積 地 價 稅 與 土 地 增 值 稅 級 距 的 縮 短 與 稅 率 之 提 高 等 規 範 但 若 比 較 內 政 部 草 案 與 專 案 小 組 修 正 建 議 案 ( 參 考 下 表 4 2 的 比 較 ), 可 看 到 內 政 部 草 案 案 明 確 將 加 強 都 市 土 地 稅 之 徵 收 作 為 重 要 手 段, 並 訂 立 對 於 違 法 行 為 的 加 重 罰 則, 以 期 藉 此 提 供 明 確 而 穩 定 的 財 政 收 入, 作 為 政 府 辦 理 照 價 收 買 區 段 徵 收 與 市 民 住 宅 興 建 的 經 費 來 源, 並 藉 以 在 有 穩 定 財 源 的 基 礎 下, 使 得 政 府 可 有 計 劃 性 的 分 期 分 區 推 動 基 礎 公 共 建 設 與 市 民 住 宅 興 建, 以 務 實 並 有 效 的 解 決 無 財 源 之 空 頭 計 劃 與 保 障 市 民 基 本 居 住 權 益 等 問 題 小 組 雖 保 留 內 政 部 草 案 有 關 加 強 都 市 土 地 稅 徵 收 的 規 定, 但 是 卻 放 棄 內 政 部 草 案 原 對 市 地 改 革 的 政 策 目 標, 是 為 了 強 化 推 動 都 市 發 展 與 市 民 住 宅 建 設 的 積 極 改 革 立 場, 而 在 依 據 所 謂 的 國 父 平 均 地 權 遺 教 的 大 帽 子 下, 逕 行 變 更 條 例 名 稱 後, 反 而 將 內 政 部 草 案 裡 達 成 都 市 土 地 改 革 的 財 政 手 段, 偷 渡 轉 化 為 此 次 推 動 市 地 改 革 的 政 策 目 的 49, 反 而 使 得 在 政 府 是 否 有 主 動 取 得 和 供 給 建 設 用 地 和 興 建 市 民 住 宅 的 責 任, 這 個 主 要 的 政 策 問 題 上 直 接 退 位, 以 致 於 後 來 行 政 院 初 審 案 裡 除 了 在 總 則 第 一 條 宣 示 要 以 實 施 都 市 土 地 稅 徵 收, 達 到 所 謂 都 市 平 均 地 權 之 目 的 外, 全 案 內 容 除 有 關 規 定 地 價 照 價 徵 稅 與 照 價 收 買 的 規 定 外, 並 無 任 何 條 文 直 接 解 釋 究 竟 實 施 都 市 平 均 地 權 的 政 策 目 的 為 何, 47 內 政 部 草 案 原 則 上 雖 規 定 以 現 金 補 償, 但 仍 對 特 定 違 法 行 為 規 定 得 以 土 地 債 券 補 償 作 為 懲 罰 內 政 部 草 案 在 土 地 徵 收 與 補 償 之 規 定, 可 以 參 考 註 30 之 說 明 48 必 須 提 醒, 雖 前 述 提 及 行 政 院 初 審 案 基 本 上 接 受 內 政 部 草 案 有 關 加 強 都 市 土 地 稅 徵 收 的 相 關 規 定, 但 內 政 部 草 案 原 對 輔 助 有 效 落 實 土 地 稅 徵 收 的 加 重 罰 則 部 分, 行 政 院 初 審 案 則 是 大 幅 刪 修 降 低 其 罰 則 內 容, 這 也 將 連 帶 影 響 行 政 院 初 審 案 在 落 實 加 強 土 地 稅 徵 收 的 實 效 性 行 政 院 初 審 案 對 內 政 部 草 案 的 大 幅 刪 修, 可 參 考 下 表 4 2 的 比 較 49 < 土 地 改 革 資 料 彙 編 ( 二 )- 中 華 民 國 四 十 二 年 十 二 月 二 十 四 日 第 三 二 三 次 行 政 院 會 議 議 事 日 程 實 施 都 市 平 均 地 權 條 例 草 案 審 查 報 告 >, 陳 誠 副 總 統 文 物, 國 史 館 藏, 典 藏 號 : , 入 藏 登 錄 號 : A 行 政 院 初 審 案 第 1 條 規 定 : 為 實 施 都 市 土 地 照 價 徵 稅 漲 價 歸 公 照 價 收 買, 達 到 平 均 地 權 之 目 的, 特 制 定 本 條 例 本 條 例 未 規 定 者, 依 土 地 法 及 其 他 法 等 之 規 定 183

204 自 然 也 就 無 所 謂 應 如 何 達 成 的 程 序 和 手 段 了 此 外 在 徵 收 土 地 稅 的 財 源 收 入 與 運 用 部 分, 內 政 部 草 案 明 確 的 表 示, 現 有 都 市 建 設 過 程 裡 的 建 設 用 地 取 得 困 難 與 住 宅 房 屋 供 給 不 足 問 題, 主 要 便 是 來 自 於 政 府 缺 乏 明 確 長 期 穩 定 的 財 源 支 持 推 動 相 關 工 作, 因 此 內 政 部 草 案 才 將 都 市 土 地 稅 之 徵 收 所 得 價 款 作 為 推 動 都 市 計 劃 與 土 地 政 策 的 穩 定 財 政 來 源, 然 而 行 政 院 初 審 案 在 放 棄 推 動 都 市 建 設 與 興 建 市 民 住 宅, 作 為 推 行 都 市 土 地 改 革 的 主 要 政 策 目 標 後, 在 缺 乏 政 策 目 的 指 導 下, 自 然 也 未 對 徵 收 土 地 稅 款 後 如 何 有 計 劃 的 運 用, 提 出 任 何 的 論 述 與 規 範, 因 而 使 得 行 政 院 初 審 案 內 容 在 經 過 急 遽 保 守 退 縮 的 大 幅 刪 修, 在 缺 乏 明 確 的 政 策 目 的, 及 徵 收 土 地 稅 之 財 源 收 入 指 定 用 途 不 明 的 狀 況 下, 而 讓 實 施 都 市 平 均 地 權 條 例 草 案 僅 成 為 一 個 無 建 設 計 劃 也 無 財 源 使 用 計 劃 的 都 市 土 地 稅 徵 收 特 別 條 例 50 表 4 2: 行 政 院 初 審 案 對 內 政 部 草 案 的 重 要 修 正 章 節 / 條 文 總 則 章 第 1 條 ( 修 正 ) 總 則 章 第 4 條 ( 刪 除 ) 都 市 建 設 專 章 ( 刪 除 ) 重 要 修 正 內 容 行 政 院 初 審 案 放 棄 內 政 部 草 案 原 對 政 府 推 動 實 施 市 地 改 革 工 作, 應 是 以 管 理 市 地 使 用, 促 進 都 市 建 設, 便 利 工 業 發 展, 改 善 人 民 居 住 生 活 為 政 策 目 的 之 重 要 宣 示 小 組 的 修 正 建 議 案 改 稱 為 實 施 都 市 平 均 地 權 條 例 草 案 後, 便 選 擇 僅 將 實 施 都 市 土 地 之 照 價 徵 稅 漲 價 歸 公 照 價 收 買 等 手 段, 轉 而 偷 渡 成 為 推 動 實 施 都 市 平 均 地 權 的 政 策 目 的 內 政 部 草 案 原 先 為 因 應 日 殖 時 期 所 定 之 都 市 計 劃, 在 臺 灣 省 普 遍 延 用 之 情 況, 因 此 特 列 總 則 第 4 條 之 規 定, 希 望 對 於 日 殖 時 期 所 發 布 之 都 51 市 計 劃 全 部 予 以 追 認 但 專 小 組 在 未 說 明 原 因 的 情 況 下, 在 修 正 建 議 案 內 卻 將 此 條 文 刪 除 將 內 政 部 草 案 的 都 市 建 設 專 章 整 章 刪 除, 內 政 部 草 案 該 章 的 重 要 規 定, 包 括 地 方 政 府 應 擬 定 分 期 分 區 建 設 計 劃 ( 內 政 部 草 案 第 6 條 ); 地 方 政 府 得 就 分 期 分 區 計 劃 內 的 私 有 土 地 ( 筆 者 註 : 當 然 包 含 農 50 後 來 送 交 中 常 會 的 行 政 院 初 審 案, 除 有 關 土 地 增 值 稅 率 部 分 由 院 長 陳 誠 批 示 酌 予 各 級 距 皆 提 高 10% 之 外, 基 本 上 全 案 的 條 文 內 容 接 受 審 查 小 組 對 內 政 部 草 案 所 提 之 修 正 建 議 案, 因 此 筆 者 在 此 處 分 析 行 政 院 初 審 案 的 條 文 內 容 時, 主 要 會 引 述 行 政 院 專 案 審 查 小 組 當 時 所 提 修 正 建 議 案 之 說 明 51 < 土 地 改 革 資 料 彙 編 ( 四 )- 實 施 都 市 土 地 改 革 條 例 草 案 內 政 部 擬 定 >, 陳 誠 副 總 統 文 物, 國 史 館 藏, 典 藏 號 : , 入 藏 登 錄 號 : A 內 政 部 草 案 第 4 條 原 規 定 為 : 本 條 例 所 稱 都 市 計 劃 指 業 經 公 布 者 而 言 雖 內 政 部 對 該 條 文 之 立 法 說 明 時, 也 明 確 表 示 : 二 : 臺 灣 省 各 市 鎮 之 都 市 計 劃 多 在 日 據 時 代 公 布, 與 我 國 都 市 計 劃 法 難 免 有 所 出 入, 本 條 旨 在 予 以 追 認, 以 杜 無 謂 之 紛 擾 但 即 使 後 來 經 過 國 民 黨 黨 政 關 係 會 議 提 出 修 正 建 議 後, 將 行 政 院 草 案 恢 復, 並 進 一 步 修 正 的 條 文 內 容 為 : 本 條 例 所 稱 都 市 計 劃, 係 指 業 經 實 施 或 依 法 公 布 者 而 言 後 來 此 條 文 所 指 稱 業 經 實 施 的 主 體, 究 竟 是 指 臺 灣 總 督 府, 或 是 國 府 ; 以 及 依 法 公 佈 所 依 據 的 法 令 部 分, 是 依 據 日 殖 時 期 的 臺 灣 都 市 計 劃 令, 或 是 國 府 的 都 市 計 劃 法, 之 後 在 立 法 院 院 會 討 論 時 仍 引 起 相 當 大 的 爭 議, 而 之 後 才 對 本 條 文 之 內 容 規 範 有 更 為 明 確 之 修 正 文 字, 對 此 問 題 的 進 一 步 討 論, 請 參 考 本 章 第 二 和 第 三 節 的 內 容 184

205 規 定 地 價 專 章 ( 刪 除 ) 照 價 徵 稅 專 章 ( 刪 除 ) 照 價 徵 稅 專 章 ( 修 正 ) 照 價 收 買 專 章 ( 刪 除 ) 獎 勵 房 屋 興 建 與 管 裡 租 用 專 章 ( 刪 除 ) 地 ), 辦 理 區 段 徵 收 或 照 價 收 買, 並 在 興 辦 公 共 建 設 後, 辦 理 出 售 或 出 租 ( 內 政 部 草 案 第 9 10 條 ); 人 民 因 興 辦 工 業 或 建 築 住 宅 需 用 土 地 者, 地 方 政 府 有 職 責 協 助 取 得 所 需 土 地 ( 內 政 部 草 案 第 12 條 ); 依 本 條 例 徵 收 之 各 類 土 地 稅 款, 應 每 年 度 提 撥 所 徵 稅 款 之 30%, 專 款 作 為 地 方 政 府 辦 理 土 地 徵 收 與 興 辦 公 共 建 設 之 穩 定 財 源 ( 內 政 部 草 案 第 15 條 ) 刪 除 規 定 地 價 專 章 裡 有 關 建 築 改 良 物 之 登 記 評 定 價 格 與 重 估 價 格 之 相 關 規 定 ( 內 政 部 草 案 第 條 ) 刪 除 有 關 加 重 徵 收 空 地 稅 促 進 市 地 有 效 利 用, 減 輕 建 築 改 良 物 稅 鼓 勵 人 民 興 辦 建 築 之 規 定 ( 內 政 部 草 案 第 條 ) 修 改 關 於 土 地 增 值 稅 率 之 規 定 ( 內 政 部 草 案 原 第 33 條 ), 將 各 級 距 稅 率 皆 提 高 10%( 行 政 院 初 審 案 第 17 條 ) 刪 除 內 政 部 草 案 有 關 於 各 類 情 況 之 照 價 收 買 區 段 徵 收 補 償 辦 法 的 詳 細 規 定 ( 內 政 部 草 案 第 條 ); 及 依 本 條 例 照 價 收 買 或 區 段 徵 收 之 土 地 權 利 清 理 之 明 確 規 定 ( 內 政 部 草 案 第 44 條 ); 同 時 也 刪 除 內 政 部 草 案 裡 特 別 針 對 有 關 於 訂 有 三 七 五 租 約 之 出 租 耕 地 徵 收 時, 為 了 保 障 佃 農 基 本 權 益, 應 依 據 其 投 資 於 改 良 土 地 的 價 值, 從 政 府 給 予 地 主 之 地 價 現 金 補 償 裡, 取 得 一 定 份 額 的 特 別 規 定 ( 內 政 部 草 案 第 45 條 ) 52 將 內 政 部 草 案 的 獎 勵 房 屋 興 建 與 管 裡 租 用 專 章 整 章 刪 除, 內 政 部 草 案 該 章 之 重 要 規 定, 包 括 地 方 政 府 應 就 都 市 計 劃 所 劃 定 之 住 宅 區 內 鼓 勵 人 民 興 建 房 屋 ( 內 政 部 草 案 第 47 條 ); 地 方 政 府 應 製 備 各 類 房 屋 建 築 圖 樣, 便 利 人 民 興 建 房 屋 ( 內 政 部 草 案 第 48 條 ); 地 方 政 府 有 責 任 於 發 生 房 荒 之 市 鎮, 興 建 平 民 住 宅 廉 價 出 租 或 出 售 予 市 民 使 用 ( 內 政 部 草 案 第 50 條 ); 發 生 房 荒 之 市 鎮, 地 方 政 府 得 視 其 住 宅 用 房 屋 與 總 人 口 數 量, 規 定 每 人 平 均 使 用 之 最 高 房 屋 面 積, 房 屋 持 有 人 超 過 前 項 規 定 之 面 積 時, 應 加 徵 超 額 房 屋 使 用 稅, 此 項 稅 款 專 款 作 為 興 建 平 民 住 宅 之 用 途 53 ( 內 政 部 草 案 第 條 ); 在 發 生 房 荒 之 市 鎮, 地 方 政 52 < 土 地 改 革 資 料 彙 編 ( 四 )- 實 施 都 市 土 地 改 革 條 例 草 案 內 政 部 擬 定 >, 陳 誠 副 總 統 文 物, 國 史 館 藏, 典 藏 號 : , 入 藏 登 錄 號 : A 內 政 部 草 案 的 此 項 規 定, 特 別 是 針 對 在 實 施 耕 者 有 其 田 後, 因 為 徵 收 放 領 時 仍 保 持 租 佃 關 係 的 三 七 五 耕 地 而 設 計 的 規 定, 目 的 是 為 了 因 應 當 時 都 市 發 展 過 程 中, 都 市 建 設 與 住 宅 用 地 需 求 擴 張 下, 政 府 依 本 條 例 之 權 責, 負 擔 主 動 區 段 徵 收 與 照 價 收 買 的 職 責, 但 對 仍 保 持 租 佃 關 係 的 三 七 五 耕 地, 若 是 僅 補 償 地 主 之 損 失, 而 不 適 度 補 償 仍 在 該 宗 農 地 上 耕 作 的 農 民, 恐 將 引 起 佃 農 反 彈, 並 造 成 業 佃 糾 紛, 因 此 該 條 規 定 是 希 望 同 時 解 決 都 市 建 設 用 地 取 得 和 農 民 被 迫 撤 佃 後 的 救 濟 問 題 53 < 土 地 改 革 資 料 彙 編 ( 四 )- 實 施 都 市 土 地 改 革 條 例 草 案 內 政 部 擬 定 >, 陳 誠 副 總 統 文 物, 國 史 館 藏, 典 藏 號 : , 入 藏 登 錄 號 : A 內 政 部 草 案 的 此 項 規 定, 對 每 人 所 使 用 的 最 高 房 屋 面 積 之 限 制, 其 實 含 有 某 種 平 均 使 用 權 的 精 神, 但 是 該 條 之 185

206 罰 則 ( 修 正 ) 府 得 就 出 租 人 與 承 租 人 間 的 租 賃 行 為, 作 嚴 格 之 管 理 ( 內 政 部 草 案 第 53~62 條 ) 內 政 部 草 案 的 罰 則 規 定, 除 對 違 反 房 屋 租 賃 相 關 條 文 規 定 採 取 高 額 罰 鍰 外 ( 內 政 部 草 案 第 條 ); 對 妨 礙 規 定 或 估 價 土 地 徵 收 或 收 買 各 種 稅 款 徵 收 者, 皆 採 三 年 以 下 有 期 徒 刑 的 從 重 處 罰 ; 而 對 都 市 計 劃 內 私 有 土 地 為 妨 礙 都 市 建 設 之 使 用 ( 內 政 部 草 案 63 條 ), 及 破 壞 依 本 條 例 要 徵 收 的 建 築 改 良 物 者, 則 採 一 年 以 下 有 期 徒 刑 的 處 罰 ( 內 政 部 草 案 64 條 ) 專 案 審 查 小 組 的 修 正 建 議 案 則 是 僅 對 於 毀 損 建 築 改 良 物 部 分 仍 採 取 刑 罰 處 置 ( 行 政 院 初 審 案 第 28 條 ), 而 在 虛 報 地 價 部 分, 則 減 輕 刑 罰 改 為 可 處 一 年 以 下 有 期 徒 刑, 並 得 易 科 罰 金 ( 行 政 院 初 審 案 第 27 條 ), 並 僅 對 於 未 限 期 申 報 地 價, 或 申 請 土 地 變 更 登 記 者, 及 逾 期 繳 納 地 價 稅 或 土 地 增 值 稅 者 科 以 低 額 的 罰 鍰 ( 行 政 院 初 審 案 第 24~26 條 ) 資 料 來 源 : 筆 者 整 理 自 < 土 地 改 革 資 料 彙 編 ( 四 )- 實 施 都 市 土 地 改 革 條 例 草 案 內 政 部 擬 定 >, 陳 誠 副 總 統 文 物, 國 史 館 藏, 典 藏 號 : , 入 藏 登 錄 號 : A;< 土 地 改 革 資 料 彙 編 ( 二 )- 中 華 民 國 四 十 二 年 十 二 月 二 十 四 日 第 三 二 三 次 行 政 院 會 議 議 事 日 程 實 施 都 市 平 均 地 權 條 例 草 案 審 查 報 告 >, 陳 誠 副 總 統 文 物, 國 史 館 藏, 典 藏 號 : , 入 藏 登 錄 號 : A;< 土 地 改 革 資 料 彙 編 ( 二 )- 中 央 常 務 委 員 會 黨 政 關 係 會 議 第 二 十 一 次 會 議 議 程 討 論 關 於 實 施 都 市 平 均 地 權 條 例 草 案 提 請 研 討 案 >, 陳 誠 副 總 統 文 物, 國 史 館 藏, 典 藏 號 : , 入 藏 登 錄 號 : A 第 二 節 累 退 式 修 法 : 黨 政 精 英 規 劃 官 僚 與 地 主 階 層 的 角 力 ( 一 ) 無 財 源 計 劃 之 雛 形 : 黨 政 精 英 的 修 正 建 議 行 政 院 會 原 則 通 過 專 案 審 查 小 組 的 修 正 建 議 案 後, 在 12 月 29 日, 陳 誠 隨 即 將 略 作 修 訂 的 行 政 院 初 審 案 呈 報 給 蔣 中 正 詳 閱 鑒 核 54, 此 外 因 本 案 為 國 府 的 重 大 政 策, 之 前 在 預 審 階 段 中, 張 厲 生 便 曾 向 陳 誠 提 出 建 議, 認 為 此 案 應 送 交 國 55 民 黨 中 常 會 召 開 黨 政 關 係 會 議 溝 通 意 見, 以 利 後 續 立 法 院 的 審 議 立 法 工 作, 因 此 陳 誠 便 於 同 一 天 將 行 政 院 初 審 案 暨 內 容 要 點 說 明, 函 請 國 民 黨 中 常 會 討 論, 規 定 並 未 採 取 超 過 限 額 者 需 限 期 出 售, 或 得 由 政 府 照 價 徵 收 之 強 制 規 定, 反 而 採 取 超 額 房 屋 使 用 稅 的 稅 賦 手 段, 作 為 籌 募 市 民 住 宅 建 設 專 款 的 財 政 來 源, 蘊 含 有 某 種 平 均 使 用 權 的 概 念 54 < 都 市 平 均 地 權 等 案 - 行 政 院 院 長 陳 誠 呈 總 統 蔣 中 正 檢 送 實 施 都 市 土 地 改 革 條 例 草 案 請 鑑 核 >, 陳 誠 副 總 統 文 物, 國 史 館 藏, 典 藏 號 : , 入 藏 登 錄 號 : A 55 根 據 林 婉 平 的 研 究 指 出, 國 民 黨 黨 政 關 係 會 議 的 設 立 最 初 的 目 的, 是 鑒 於 大 陸 時 期 與 戰 後 國 府 遷 臺 時 期, 國 民 黨 雖 然 在 立 法 院 雖 擁 有 高 達 九 成 以 上 的 席 次, 但 立 法 院 對 於 國 民 黨 中 央 和 行 政 院 重 要 政 策 與 法 案 的 決 定, 往 往 流 於 黨 內 派 系 團 體 各 自 利 害 關 係 考 量 的 運 作 影 響 下, 而 使 得 黨 中 央 和 行 政 院 政 策 未 能 在 立 法 院 獲 得 徹 底 貫 徹, 因 此 蔣 中 正 當 時 希 望 重 塑 一 個 理 想 的 黨 政 互 動 關 係, 同 時 加 強 對 黨 籍 中 央 民 意 代 表 的 控 制, 便 於 透 過 黨 機 器 作 為 平 臺, 就 黨 中 央 或 行 政 院 在 重 要 法 案 與 政 策 的 決 定, 能 在 送 交 立 法 院 審 議 前, 先 由 行 政 與 立 法 機 構 從 政 黨 員 進 行 協 調, 以 利 於 黨 或 行 政 院 的 重 要 政 策 與 法 案 能 夠 在 立 法 院 ( 議 會 ) 裡 順 利 通 過, 貫 徹 實 現 黨 的 意 志 ( 林 婉 平,2010:50-60) 筆 者 認 為 因 此 當 時 張 厲 生 在 預 審 階 段, 才 會 建 議 陳 誠 無 論 此 案 是 否 先 經 行 政 院 會 討 論 審 查, 最 後 都 必 須 送 請 黨 政 關 係 會 議 討 論, 以 便 充 分 溝 通 行 政 與 立 法 兩 院 從 政 黨 員 的 看 法, 以 利 本 案 於 立 法 院 審 議 工 作 的 進 行 186

207 並 請 召 開 黨 政 關 係 會 議 協 調 從 政 黨 員 意 見 56 中 常 會 在 1954 年 1 月 6 日 的 第 78 次 會 議 上, 針 對 陳 誠 函 請 討 論 實 施 都 市 平 均 地 權 條 例 草 案 進 行 討 論, 並 做 成 決 議, 將 該 案 與 要 點 說 明 部 分, 分 送 中 常 會 設 計 考 核 委 員 會 ( 以 下 簡 稱 設 計 委 員 會 ) 與 立 法 院 黨 部 研 討, 在 前 述 單 位 回 覆 意 見 後, 再 擇 期 召 開 黨 政 關 係 會 議, 邀 請 從 政 黨 員 討 論, 最 後 報 中 常 會 審 核 設 計 委 員 會 與 立 法 院 黨 部 方 面, 在 接 獲 中 常 會 轉 呈 行 政 院 初 審 案 文 書 後, 直 到 1954 年 3 月 底 前 後 都 未 有 明 確 的 研 議 進 展, 但 因 行 政 院 已 預 先 將 推 動 實 施 都 市 平 均 地 權 工 作 列 為 1954 年 上 半 年 度 重 要 施 政 計 劃, 因 此 便 由 陳 誠 指 示 秘 書 57 長 黃 少 谷 兩 度 去 函 催 促 中 常 會, 表 示 因 本 案 已 列 入 本 年 重 要 施 政 計 劃, 急 待 送 交 立 法 院 審 議 立 法, 請 盡 速 處 理 後 回 覆 意 見 在 中 常 會 的 催 促 下, 設 計 委 員 會 才 58 隨 即 於 3 月 25 日 提 出 對 於 實 施 都 市 平 均 地 權 條 例 草 案 之 研 議 意 見 一 種 送 交 中 常 會, 然 而 當 時 因 立 法 院 黨 部 正 在 辦 理 黨 籍 總 檢 查, 相 關 小 組 委 員 會 尚 未 重 新 劃 編, 所 以 一 直 到 3 月 底 前 都 尚 未 將 行 政 院 初 審 案 交 付 黨 部 討 論 圖 4 1: 當 時 行 政 院 送 立 法 院 重 要 法 案 在 政 院 立 院 與 黨 系 統 三 者 之 間 的 處 理 程 序 圖 ( 資 56 < 土 地 改 革 資 料 彙 編 ( 二 )- 中 央 常 務 委 員 會 黨 政 關 係 會 議 第 二 十 一 次 會 議 議 程 討 論 關 於 實 施 都 市 平 均 地 權 條 例 草 案 提 請 研 討 案 >, 陳 誠 副 總 統 文 物, 國 史 館 藏, 典 藏 號 : , 入 藏 登 錄 號 : A 57 < 土 地 改 革 資 料 彙 編 ( 二 )- 中 央 常 務 委 員 會 黨 政 關 係 會 議 第 二 十 一 次 會 議 議 程 討 論 關 於 實 施 都 市 平 均 地 權 條 例 草 案 提 請 研 討 案 >, 陳 誠 副 總 統 文 物, 國 史 館 藏, 典 藏 號 : , 入 藏 登 錄 號 : A 根 據 檔 案 記 載 分 別 為 1954 年 2 月 27 日 和 3 月 23 日 58 < 土 地 改 革 資 料 彙 編 ( 二 )- 中 央 常 務 委 員 會 黨 政 關 係 會 議 第 二 十 一 次 會 議 議 程 討 論 關 於 實 施 都 市 平 均 地 權 條 例 草 案 提 請 研 討 案 >, 陳 誠 副 總 統 文 物, 國 史 館 藏, 典 藏 號 : , 入 藏 登 錄 號 : A 187

208 料 來 源 : 崔 書 琴,1971, 論 立 法 與 黨 政 關 係 59 ) 但 迫 於 行 政 院 方 面 催 促, 中 常 會 只 好 於 4 月 1 日 先 行 召 開 黨 政 關 係 會 議 第 21 次 會 議, 正 式 針 對 行 政 院 初 審 案 進 行 討 論, 並 於 該 次 會 議 作 成 決 議 : 本 案 由 黃 季 陸 嚴 家 淦 張 茲 闌 沈 時 可 李 慶 鏖 趙 連 芳 鄭 震 宇 徐 柏 園 楊 寶 琳 潘 士 浩 項 昌 權 楊 覺 天 湯 惠 蓀 等 同 志 組 織 小 組, 由 鮑 德 澂 同 志 召 集, 就 設 計 考 核 委 員 會 研 議 與 本 日 會 議 中 各 委 員 提 供 之 意 見, 及 有 關 資 料 歸 納 為 若 干 要 點, 作 為 下 次 黨 政 關 係 會 議 討 論 之 依 據 60 黨 政 關 係 會 議 審 查 小 組 於 4 月 12~19 日 間 連 續 召 開 三 次 審 查 會, 針 對 有 關 : 1 關 於 原 條 例 草 案 之 名 稱 者 ;2 關 於 規 定 地 價 者 ;3 關 於 徵 收 地 價 稅 者 ;4 關 於 徵 收 土 地 增 值 稅 等 四 大 重 點, 分 別 討 論 而 因 當 時 立 法 院 黨 部 辦 理 立 委 黨 籍 總 檢 查 工 作 仍 未 結 束, 因 此 黨 部 遲 未 將 行 政 院 初 審 案 交 付 討 論 並 提 供 建 議, 因 此 僅 有 個 別 立 委 將 個 人 意 見 直 接 送 交 到 中 常 會, 供 審 查 小 組 參 考 61 審 查 小 組 最 後 則 是 根 據 設 計 委 員 會 意 見 黨 政 關 係 第 21 次 會 議 紀 錄 與 個 別 立 委 之 意 見, 針 對 上 述 四 項 要 點 進 行 審 查, 於 該 次 會 議 結 束 後 提 出 實 施 都 市 平 均 地 權 條 例 草 案 審 查 意 見 一 種 在 審 查 小 組 當 時 所 提 出 的 意 見 裡, 清 楚 表 示 行 政 院 初 審 案 既 在 內 容 上 只 著 重 於 規 定 地 價 與 徵 收 土 地 稅, 對 實 施 都 市 平 均 地 權 的 政 策 目 標 與 辦 法 未 有 明 確 說 明, 因 而 若 是 本 案 重 點 主 要 是 在 加 強 課 徵 都 市 土 地 稅 的 話, 改 稱 為 實 施 都 市 平 均 地 權 條 例 草 案, 不 但 無 法 發 生 政 治 號 召 的 作 用, 反 而 容 易 引 起 一 般 人 的 誤 解 與 反 感 62, 因 此 審 查 小 組 認 為 如 果 要 維 持 行 政 院 初 審 案 名 稱, 則 必 須 相 應 的 在 內 容 上 妥 善 加 以 充 實, 否 則 建 議 應 該 改 稱 實 施 地 價 稅 及 土 地 增 值 稅 條 例 草 案, 以 便 名 副 其 實, 或 是 針 對 本 案 提 出 徵 收 土 地 稅 的 修 正 規 定, 不 另 外 新 訂 條 例, 而 改 為 直 接 修 改 土 地 法 之 相 關 規 定 然 而 審 查 小 組 在 意 見 裡, 卻 反 而 對 行 政 院 初 審 案 全 盤 接 受 內 政 部 草 案 有 關 地 價 稅 與 土 地 增 值 稅 規 定 一 事 表 示 異 議, 審 查 小 組 認 為 臺 灣 省 當 時 已 課 徵 地 59 崔 書 琴 該 文 原 撰 於 1950 年 代 中 期,1971 年 為 黨 中 央 彙 編 該 書 之 出 版 日 期 60 < 土 地 改 革 資 料 彙 編 ( 二 )- 中 央 常 務 委 員 會 秘 書 處 致 委 員 陳 誠 關 於 實 施 都 市 平 均 地 權 條 例 草 案 研 討 小 組 擬 訂 五 月 四 日 舉 行 會 議 研 討 檢 附 有 關 文 件 請 先 予 研 究 >, 陳 誠 副 總 統 文 物, 國 史 館 藏, 典 藏 號 : , 入 藏 登 錄 號 : A 61 < 土 地 改 革 資 料 彙 編 ( 二 )- 中 央 常 務 委 員 會 秘 書 處 致 委 員 陳 誠 關 於 實 施 都 市 平 均 地 權 條 例 草 案 研 討 小 組 擬 訂 五 月 四 日 舉 行 會 議 研 討 檢 附 有 關 文 件 請 先 予 研 究 >, 陳 誠 副 總 統 文 物, 國 史 館 藏, 典 藏 號 : , 入 藏 登 錄 號 : A 當 時 包 括 立 委 嚴 廷 飆 曲 直 生 周 南 張 廷 鏞 等 五 人, 皆 曾 提 出 個 人 對 行 政 院 初 審 案 之 意 見, 送 交 中 常 會 備 查, 並 收 錄 於 後 來 中 常 會 實 施 都 市 平 均 地 權 條 例 草 案 研 討 小 組 的 會 議 關 係 文 書 裡 62 對 於 行 政 院 初 審 案 大 幅 刪 修 內 政 部 草 案 原 先 條 文 規 定, 僅 主 要 保 留 規 定 地 價 照 價 徵 稅 與 照 價 收 買 等 三 章, 然 後 並 將 條 例 名 稱 改 為 實 施 都 市 平 均 地 權 條 例 草 案 後, 在 此 項 名 實 不 符 的 爭 論 裡, 究 竟 應 該 依 據 平 均 地 權 之 名, 修 改 條 例 內 容 之 實, 或 是 捨 棄 平 均 地 權 的 名 稱, 針 對 改 革 的 目 的 與 手 段 重 新 制 訂 條 例, 後 來 一 直 到 了 立 法 院 聯 審 會 與 立 法 院 會 裡, 仍 將 持 續 因 名 實 問 題 對 於 部 分 條 文 內 容 產 生 激 烈 的 爭 論 188

209 價 稅 之 地 區 雖 按 照 原 土 地 法 規 定 徵 收 地 價 稅, 但 仍 需 要 另 外 加 徵 防 衛 捐 戶 稅 與 財 產 租 賃 所 得 稅 等, 四 者 合 計 起 來 稅 額 負 擔 已 經 不 輕, 若 依 照 行 政 院 初 審 案 採 行 同 時 降 低 累 進 起 點 地 價 縮 短 累 進 級 距 與 加 重 累 進 稅 率 等 齊 頭 並 進 的 方 式, 土 地 所 有 權 人 ( 地 主 ) 實 際 所 需 負 擔 稅 額 實 嫌 過 重 因 此 審 查 小 組 建 議 對 行 政 院 初 審 案 之 規 定 提 出 進 一 步 的 修 正, 對 現 行 累 進 起 點 地 價 標 準 不 予 變 更, 仍 維 持 一 市 畝 ( 折 合 6.6 公 畝 坪 ), 將 行 政 院 初 審 案 原 訂 的 累 進 級 距 提 高 一 倍 ( 以 每 超 過 四 倍 者 為 一 級 距, 但 仍 較 土 地 法 原 規 定 以 五 倍 為 一 級 距 來 得 低 ), 而 累 進 稅 率 則 是 減 半 徵 收 ( 每 超 過 一 級 距 加 徵 千 分 之 五 ) 而 在 有 關 土 地 增 值 稅 規 定 的 部 分, 審 查 小 組 則 認 為 若 可 免 徵 防 衛 捐, 則 尚 可 依 照 行 政 院 初 審 案 規 定 辦 理, 但 若 無 法 免 徵 防 衛 捐, 則 建 議 每 個 級 距 之 徵 收 稅 率 各 降 低 百 分 之 二 十 根 據 參 與 黨 政 關 係 會 議 審 查 小 組 成 員 的 經 歷 背 景 來 看, 除 包 括 6 位 是 行 政 院 和 省 府 與 本 案 相 關 之 單 位 首 長 外 ( 其 中 湯 惠 蓀 當 時 為 農 復 會 土 地 組 組 長 ), 其 他 7 位 則 是 由 國 民 黨 籍 的 立 委 出 任 ( 其 中 鄭 震 宇 在 大 陸 時 期 曾 先 後 擔 任 內 政 部 地 政 司 長 與 行 政 院 地 政 署 長 ), 而 擔 任 召 集 人 的 鮑 德 澂 當 時 則 是 擔 任 行 政 院 設 計 委 員 會 土 地 小 組 委 員, 其 在 大 陸 時 期 也 曾 擔 任 地 政 部 次 長, 同 時 也 是 當 時 國 府 裡 相 當 資 深 的 規 劃 技 術 官 僚 而 就 該 份 文 件 所 載 當 時 小 組 成 員 在 審 查 會 上 之 部 分 發 言 紀 錄, 仍 可 看 到 像 是 立 委 楊 覺 天 趙 連 芳 鄭 震 宇 等, 當 時 都 紛 紛 對 行 政 院 初 審 案 所 持 的 保 守 消 極 態 度, 提 出 嚴 厲 批 評 與 修 正 建 議, 甚 至 包 括 當 時 審 查 小 組 的 召 集 人 鮑 德 澂 在 發 言 立 場 上, 也 確 實 較 偏 向 朝 內 政 部 草 案 原 先 較 具 理 想 性 的 改 革 方 案 再 作 修 正, 而 若 是 再 包 括 小 組 成 員 裡 態 度 上 相 對 比 較 傾 向 推 動 實 際 改 革 者 ( 筆 者 認 為 應 至 少 包 括 內 政 部 長 黃 季 陸 省 府 地 政 局 長 沈 時 可 農 復 會 土 地 組 長 湯 惠 蓀 等 三 人 ), 贊 成 推 動 改 革 者 應 占 小 組 委 員 半 數 以 上, 所 以 理 論 上 該 次 黨 政 關 係 會 議 審 查 小 組 最 後 所 提 之 審 查 意 見, 應 該 會 對 行 政 院 初 審 案 提 出 更 具 有 改 革 意 義 的 再 修 正 案, 但 是 最 後 審 查 小 組 提 出 的 審 查 意 見, 反 倒 是 實 際 上 更 為 弱 化 了 行 政 院 初 審 案 原 先 承 襲 自 內 政 部 草 案 對 加 重 課 徵 土 地 稅 的 相 關 規 定 63 如 前 所 述, 雖 在 國 民 黨 中 常 會 與 黨 政 關 係 會 議 討 論 的 過 程 裡, 兩 次 黨 政 關 係 會 議 皆 做 出 對 減 輕 行 政 院 初 審 案 在 土 地 稅 徵 收 規 定 的 修 正 建 議 外, 但 是 在 會 議 上 仍 有 部 分 黨 政 關 係 會 議 審 查 小 組 成 員 對 行 政 院 初 審 案 趨 於 保 守 的 態 度 和 內 容 提 出 嚴 厲 批 評, 而 發 言 者 所 指 出 存 在 的 問 題, 主 要 就 是 在 於 行 政 院 初 審 案 63 筆 者 將 在 下 一 段 接 著 說 明 黨 政 關 係 會 議 審 查 小 組 當 時 所 作 減 輕 土 地 稅 徵 收 的 審 查 意 見, 是 如 何 直 接 影 響 了 後 來 行 政 院 會 後 來 的 修 正 內 容, 使 得 後 來 行 政 院 草 案 朝 向 更 進 一 步 放 寬 減 輕 土 地 稅 徵 收 的 規 定 也 因 此 筆 者 認 為 在 此 階 段 黨 政 關 係 會 議 審 查 小 組 的 審 查 意 見, 對 於 行 政 院 初 審 案 後 來 的 再 度 修 正 確 實 有 其 重 要 影 響, 而 此 處 所 提 及 這 個 不 合 理 之 處 ( 亦 即 傾 向 實 際 改 革 者 多 於 反 對 和 態 度 不 明 者, 然 而 審 查 小 組 最 後 所 做 出 的 審 查 意 見, 卻 是 反 改 革 的 ), 同 樣 值 得 研 究 者 進 一 步 掌 握 相 關 資 料 進 行 探 討, 以 便 提 出 合 理 的 解 釋 189

210 刪 除 了 內 政 部 草 案 有 關 都 市 建 設 獎 勵 房 屋 興 建 與 管 理 兩 章 的 內 容, 及 刪 除 了 土 地 徵 收 之 補 償 方 式 規 定 所 引 起 的 問 題 當 時 審 查 小 組 召 集 人 鮑 德 澂 所 提 的 各 項 修 正 建 議, 基 本 上 便 與 內 政 部 草 案 原 條 文 規 範 的 各 項 精 神 相 符 鮑 德 澂 當 時 便 提 道 : 1 在 都 市 區 域 內 對 於 私 人 所 有 未 建 築 基 地 之 面 積, 應 規 定 其 保 留 標 準, 對 於 超 過 保 留 標 準 之 基 地, 政 府 得 限 期 令 其 出 售, 或 逕 由 政 府 徵 收 發 給 土 地 債 券, 經 整 理 後 放 領, 由 需 地 之 人 民 承 領 建 築 使 用 64 ;2 政 府 出 租 之 公 有 建 築 基 地 ( 日 產 建 築 基 地 ) 應 切 實 整 理, 重 行 限 制 每 人 承 租 最 高 面 積, 嚴 禁 轉 租 頂 替, 並 限 期 建 築 逾 期, 不 建 築 者 由 政 府 收 回, 另 行 放 租 或 放 領 予 需 地 之 人 建 築 使 用 ;3 指 定 疏 散 地 區 ( 例 如 中 和 鄉 木 柵 ) 內 之 私 有 土 地, 得 由 政 府 實 行 區 段 徵 收, 重 加 整 理 分 劃 分 宗, 放 領 或 放 租 予 需 地 之 人 建 築 使 用 ;4 政 府 應 於 人 口 密 集 住 屋 發 生 問 題 之 地 區, 建 築 平 民 住 宅, 以 利 民 居 65 中 常 會 後 來 便 根 據 黨 政 關 係 會 議 審 查 小 組 與 個 別 立 委 所 提 之 建 議, 於 4 月 26 日 再 次 召 開 黨 政 關 係 第 22 次 會 議, 邀 請 審 查 小 組 成 員 黨 籍 立 委 與 行 政 院 部 會 首 長 再 次 與 會 討 論 在 決 議 中 除 決 定 本 案 仍 應 稱 作 實 施 都 市 平 均 地 權 條 例 草 案 外, 在 土 地 稅 徵 收 規 定 部 分, 則 是 接 受 審 查 小 組 對 行 政 院 初 審 案 提 出 的 建 議, 在 該 次 會 議 上 並 將 所 做 成 的 相 關 建 議, 及 兩 次 黨 政 關 係 會 議 發 言 紀 錄 黨 政 關 係 審 查 小 組 審 查 意 見 等 文 件, 一 併 提 請 中 常 會 核 議 中 常 會 在 4 月 29 日 的 第 99 次 會 議 上, 曾 決 議 另 行 組 織 一 個 審 查 小 組 66, 再 針 對 黨 政 關 係 會 議 所 提 之 相 關 建 議 文 書 作 最 後 討 論, 之 後 中 常 會 則 在 5 月 4 日 的 第 100 次 會 議 上, 正 式 通 過 64 鮑 德 澂 在 黨 政 關 係 審 查 小 組 裡 所 提 出 增 加 關 於 私 人 持 有 未 建 築 之 市 地 面 積 最 高 限 額 之 規 定, 此 項 規 範 是 內 政 部 草 案 原 先 並 未 規 定 的 部 分, 但 是 對 私 人 持 有 土 地 面 積 最 高 限 額 部 分, 在 土 地 法 第 條 裡 則 有 原 則 性 之 規 定, 即 為 省 市 政 府 得 視 地 方 情 況 土 地 總 類 性 質, 分 別 限 制 個 人 有 與 團 體 有 土 地 面 積 最 高 限 額, 最 高 限 額 由 省 市 政 府 報 請 中 央 地 政 機 關 核 定, 並 得 由 政 府 令 土 地 所 有 權 人 限 期 其 出 賣, 逾 期 不 出 賣 者, 政 府 得 徵 收 之, 並 以 土 地 債 券 補 償 65 < 土 地 改 革 資 料 彙 編 ( 二 )- 中 央 常 務 委 員 會 秘 書 處 致 委 員 陳 誠 關 於 實 施 都 市 平 均 地 權 條 例 草 案 研 討 小 組 擬 訂 五 月 四 日 舉 行 會 議 研 討 檢 附 有 關 文 件 請 先 予 研 究 >, 陳 誠 副 總 統 文 物, 國 史 館 藏, 典 藏 號 : , 入 藏 登 錄 號 : A 66 < 土 地 改 革 資 料 彙 編 ( 二 )- 中 央 常 務 委 員 會 秘 書 處 致 委 員 陳 誠 關 於 實 施 都 市 平 均 地 權 條 例 草 案 研 討 小 組 擬 訂 五 月 四 日 舉 行 會 議 研 討 檢 附 有 關 文 件 請 先 予 研 究 >, 陳 誠 副 總 統 文 物, 國 史 館 藏, 典 藏 號 : , 入 藏 登 錄 號 : A 中 常 會 第 99 次 會 議 決 議 : 關 於 徵 收 地 價 稅 問 題 及 都 市 平 均 地 權 案 內 容 之 充 實 問 題, 就 有 關 資 料 及 黨 政 關 係 會 議 審 查 會 各 項 意 見, 推 陳 誠 谷 正 綱 陶 希 聖 張 厲 生 黃 季 陸 嚴 家 淦 鄭 彥 棻 李 慶 鏖 趙 連 芳 鮑 德 澂 劉 岫 青 沈 時 可 等 十 二 同 志, 組 織 小 組 ( 由 谷 正 綱 同 志 召 集 ) 再 加 研 討, 並 將 討 論 結 果 於 十 日 內 提 會 研 議 中 常 會 審 查 小 組 的 成 員 裡, 包 括 陳 誠 黃 季 陸 趙 連 芳 鮑 德 澂 劉 岫 青 沈 時 可 等 六 人, 同 樣 約 占 半 數 以 上 為 較 傾 向 改 革 者, 然 而 就 行 政 院 草 案 最 後 主 要 仍 是 依 據 黨 政 關 係 會 議 審 查 小 組 之 審 查 意 見 修 正 來 看, 這 個 由 偏 向 改 革 派 占 半 數 委 員 的 中 常 會 審 查 小 組, 最 後 也 並 未 作 出 推 動 實 質 改 革 的 再 修 正 建 議, 這 樣 異 常 的 結 果 同 樣 令 人 感 到 疑 惑 不 解 例 如 主 持 內 政 部 草 案 研 擬 工 作, 並 同 時 也 參 與 中 常 會 審 查 小 組 的 地 政 司 長 劉 岫 青, 後 來 便 曾 在 1954 年 5 月 上 旬 時 另 行 撰 文, 反 而 提 出 比 原 先 內 政 部 草 案 更 進 一 步 的 加 強 地 價 稅 徵 收 方 案 ( 劉 岫 青,1954: 5-12) 190

211 對 行 政 院 初 審 案 的 審 查 修 正 建 議 67, 並 送 交 行 政 院 作 修 正 之 參 考 ( 二 ) 回 應 農 地 變 更 為 市 地 趨 勢 : 規 劃 官 僚 的 進 階 改 革 方 案 在 行 政 院 函 請 中 常 會 召 開 黨 政 關 係 進 行 審 查 的 同 時, 原 經 行 政 院 指 示 負 責 草 擬 法 案 的 內 政 部, 其 實 早 於 1953 年 8 月, 便 曾 研 議 針 對 當 時 臺 灣 省 都 市 計 劃 的 實 際 推 行 狀 況, 及 準 備 研 擬 推 動 市 地 改 革 法 案 等 工 作, 由 行 政 院 與 省 府 相 關 單 位 及 學 者 專 家 籌 組 一 個 臺 灣 省 市 政 建 設 考 察 團 ( 該 考 察 團 小 組 成 員 名 單, 請 參 考 下 表 4 3), 針 對 臺 灣 省 市 政 建 設 情 況 作 實 地 考 察 後, 以 便 根 據 實 際 情 況, 提 出 對 接 下 來 推 動 市 地 改 革 與 規 劃 之 具 體 建 議 然 而 臺 灣 省 市 政 建 設 考 察 小 組 ( 以 下 簡 稱 市 政 考 察 小 組 ) 卻 遲 於 1953 年 11 月 底 才 籌 組 完 成, 當 時 由 內 政 部 ( 地 政 司 ) 草 擬 的 實 施 都 市 土 地 改 革 條 例 草 案 已 接 近 完 成 部 內 之 審 議 工 作, 準 備 進 入 呈 請 行 政 院 會 討 論 階 段, 市 政 考 察 小 組 則 遲 至 1953 年 12 月 10 日 開 始 ( 時 值 行 政 院 第 321 次 院 會 開 始 審 議 內 政 部 草 案 之 日 ), 才 將 全 省 分 為 四 期 四 區, 展 開 將 近 三 個 月 的 全 省 市 政 建 設 考 察 工 作 表 4 3: 內 政 部 與 省 府 籌 組 的 市 政 考 察 小 組 成 員 名 單 姓 名 簡 歷 備 註 盧 毓 駿 考 試 院 委 員 專 家 ( 都 市 計 劃 ) 兼 召 集 人 王 祖 祥 內 政 部 衛 生 司 長 專 家 ( 公 共 衛 生 ) 兼 召 集 人 李 崇 年 中 央 信 託 局 理 事 專 家 ( 財 政 ) 謝 貫 一 基 隆 市 長 專 家 ( 市 政 ) 酆 裕 坤 行 政 院 設 計 委 員 專 家 ( 市 政 ) 周 一 夔 臺 灣 省 地 方 行 政 專 科 學 校 長 專 家 ( 都 市 土 地 政 策 ) 龍 冠 海 臺 大 教 授 專 家 ( 都 市 社 會 問 題 ) 陳 訓 烜 臺 電 工 程 師 專 家 ( 都 市 計 劃 ) 劉 岫 青 內 政 部 地 政 司 長 專 家 ( 都 市 土 地 政 策 ) 錢 宗 淵 經 濟 部 專 委 經 濟 部 代 表 凌 德 禎 國 防 部 民 間 防 空 組 少 校 參 謀 國 防 部 代 表 王 良 卿 交 通 部 技 正 交 通 部 代 表 都 喜 奎 內 政 部 科 長 內 政 部 代 表 兼 秘 書 陳 政 和 省 府 交 通 處 技 正 省 府 交 通 處 代 表 楊 開 雄 省 府 地 政 局 專 員 省 府 地 政 局 代 表 高 啟 明 省 府 建 設 廳 技 正 兼 都 計 組 長 省 府 建 設 廳 代 表 67 後 來 中 常 會 第 99 次 會 議 所 另 行 組 成 由 谷 正 綱 召 集 的 審 查 小 組 研 討 審 查 結 果, 及 最 後 中 常 會 第 100 次 會 議 做 成 對 行 政 院 初 審 案 的 修 正 建 議 內 容, 兩 份 文 件 目 前 都 未 能 找 到 相 關 檔 案 紀 錄, 因 此 筆 者 在 接 著 討 論 中 常 會 與 黨 政 關 係 會 議 階 段, 對 後 來 從 行 政 院 初 審 案 到 行 政 院 草 案 的 修 正 影 響 時, 主 要 參 考 的 是 中 常 會 所 召 開 的 兩 次 黨 政 關 係 會 議 紀 錄 與 審 查 意 見, 及 該 份 文 件 所 附 立 委 的 個 人 意 見 191

212 李 昌 時 省 府 建 設 廳 工 程 總 隊 正 工 程 司 省 府 建 設 廳 代 表 吳 家 齊 省 府 建 設 廳 專 員 幹 事 資 料 來 源 : 引 自 臺 灣 省 市 政 建 設 考 察 小 組,1954 臺 灣 省 市 政 建 設 考 察 小 組 報 告 書, 內 政 部 市 政 考 察 小 組 撰 述 的 臺 灣 省 市 政 建 設 考 察 小 組 報 告 書 一 書, 雖 未 載 明 確 切 的 出 版 日 期, 但 以 該 書 序 言 是 由 當 時 剛 出 任 內 政 部 長 的 王 德 溥 所 撰, 筆 者 判 斷 此 書 應 出 版 於 1954 年 5 月 底 之 後, 若 就 該 書 出 版 時 間 來 看, 當 時 行 政 院 草 案 應 剛 完 成 修 訂, 並 正 呈 請 立 法 院 審 議, 該 書 當 時 雖 提 出 關 於 都 市 土 地 改 革 與 都 市 計 劃 配 合 方 式 等 修 法 建 議, 看 起 來 似 乎 已 為 時 已 晚, 然 而 王 德 溥 曾 於 序 言 裡, 特 別 提 到 : 考 察 小 組 之 考 察 報 告 書, 經 各 專 家 代 表 悉 心 研 討, 業 經 編 擬 完 竣, 其 中 關 於 都 市 土 地 改 革 與 都 市 計 劃 一 章, 早 已 及 時 建 議 政 府 參 考, 其 餘 各 章 亦 將 送 請 政 府 採 納 茲 考 察 報 告 書 付 梓 在 即, 因 述 其 始 末, 而 為 之 序 ( 臺 灣 省 市 政 建 設 考 察 小 組,1954) 顯 見 因 該 章 內 容 與 行 政 院 正 在 研 議 修 正 的 實 施 都 市 平 均 地 權 條 例 草 案 密 切 相 關, 因 此 當 時 內 政 部 應 已 將 該 章 內 容, 呈 請 交 付 行 政 院, 作 為 修 正 草 案 時 之 參 考 同 時 在 5 月 上 旬, 當 時 國 民 黨 外 圍 的 黨 務 刊 物 三 民 主 義 半 月 刊 也 出 版 了 一 期 都 市 平 均 地 權 專 號 68 ( 中 國 新 聞 出 版 公 司,1954), 在 該 專 號 內, 市 政 考 察 小 組 的 成 員 - 地 政 司 長 劉 岫 青 與 市 地 問 題 專 家 周 一 夔 兩 人, 便 皆 根 據 參 與 市 政 69 考 察 小 組 之 經 驗, 分 別 撰 寫 對 市 地 改 革 法 案 修 訂 原 則 的 文 章 公 開 發 表 根 據 王 德 溥 的 說 法, 並 參 考 在 5 月 出 刊 的 都 市 平 均 地 權 專 號 裡 劉 周 二 人 撰 文 之 內 容, 筆 者 判 斷 該 報 告 書 裡 有 關 都 市 土 地 改 革 與 都 市 計 劃 一 章 70, 應 約 莫 與 中 常 會 所 提 的 修 正 建 議 案, 是 同 一 時 間 在 5 月 上 旬 送 交 到 行 政 院 會, 同 時 併 呈 作 為 最 後 修 訂 草 案 之 參 考 資 料, 因 此 筆 者 認 為 這 份 在 當 時 由 這 一 群 規 劃 技 術 官 僚, 根 據 其 在 全 省 重 要 市 鎮 實 地 考 察 後, 提 出 對 內 政 部 草 案 再 修 正 建 議 71, 值 得 與 同 一 時 間 中 常 會 對 行 政 院 初 審 案 所 做 的 修 正 建 議 案 進 行 比 較, 並 分 析 這 兩 份 修 正 建 議 之 後 對 行 政 院 會 再 修 正 案 ( 即 行 政 院 草 案 ) 的 影 響 68 該 期 專 號 於 1954 年 5 月 15 日 出 刊, 由 當 時 重 要 的 地 政 與 財 政 學 者 官 僚 分 別 撰 寫 ( 中 國 新 聞 出 版 公 司,1954) 其 中 劉 岫 青 與 余 茂 阱 皆 為 內 政 部 官 員, 並 實 際 參 與 實 施 都 市 土 地 改 革 條 例 草 案 的 研 擬 工 作, 內 政 部 的 技 術 官 僚 余 茂 阱 後 來 在 省 府 研 擬 實 施 都 市 平 均 地 權 條 例 臺 灣 省 施 行 細 則 時, 更 是 扮 演 過 對 省 府 各 廳 局 在 細 則 草 擬 原 則 重 要 爭 議 之 仲 裁 角 色 69 劉 岫 青 在 該 文 裡, 除 前 半 段 是 在 闡 明 平 均 地 權 的 理 論 源 流 外, 後 半 段 主 要 便 是 在 敘 明 有 關 於 地 價 稅 累 進 起 點 地 價 與 稅 率 級 距 的 問 題, 及 市 政 考 察 小 組 在 經 過 考 察 後 提 出 對 內 政 部 草 案 的 再 修 正 建 議 ( 劉 岫 青,1954:5-12) 根 據 筆 者 對 市 政 考 察 小 組 報 告 書 第 四 章 與 劉 文 的 比 對, 劉 岫 青 在 該 文 對 地 價 稅 規 定 修 正 的 建 議 文 字, 基 本 上 與 都 市 土 地 改 革 與 都 市 計 劃 一 章 在 地 價 稅 規 定 部 分 的 內 容 相 符 ( 除 在 累 進 起 點 地 價 一 項, 劉 岫 青 個 人 與 後 來 市 政 考 察 小 組 在 報 告 書 裡 的 看 法 略 有 不 同 ), 所 以 筆 者 認 為 劉 岫 青 也 應 為 報 告 書 裡 該 章 內 容 的 共 同 作 者 70 就 報 告 書 所 敘 明 的 撰 寫 方 式, 是 在 經 過 實 地 考 察 後, 由 市 政 考 察 小 組 成 員 共 同 商 議 報 告 書 章 節 架 構 後, 由 小 組 成 員 分 章 撰 寫, 根 據 裡 頭 所 載 明 各 章 之 名 義 上 的 撰 寫 人 名 單, 都 市 土 地 改 革 與 都 市 計 劃 一 章, 是 由 地 政 學 者 出 身 的 都 市 土 地 政 策 專 家 周 一 夔, 及 財 政 官 僚 李 崇 年 所 共 同 主 筆 ( 臺 灣 省 市 政 建 設 考 察 小 組,1954:1-3) 71 從 該 章 對 推 動 市 地 改 革 討 論 的 相 關 主 題 來 看, 可 看 出 當 時 市 政 考 察 小 組 對 此 章 內 容 之 撰 寫, 主 要 用 意 便 是 在 回 應 與 再 加 強 內 政 部 草 案 原 有 的 相 關 規 定 192

213 圖 4 2 國民黨外圍刊物出版的 都市平均地權專號 資料來源 三民主義半月刊 市政考察小組在 都市土地改革與都市計劃 一章裡 即就實地考察的結果 表示因臺灣的農地改革工作推行於前 市地改革部分才開始研擬法案 而既然市 地改革推行於後 在當下研擬市地改革制度時 更應該針對農地與市地問題之間 的關聯性做進一步因應和處理 並應基於加強課徵土地稅打擊壟斷投機 將所徵 土地稅額作為推行都市建設計劃的財政支持 以謀求都市建設的正常發展 市政考察小組並在該章之首段 並對之前行政院會與中常會提出的保守修正 建議案內容 後續可能產生的嚴重後果 提出嚴肅的批評 市政考察小組表示 基此目的 識者以為此次改革 如不能面對事實 把握目標 而以淺嘗 為實簡 以被動為穩建 必將阻滯市地使用 影響政策成果 甚而因此一區 域之改革措施 刺激另一區域之土地壟斷 臺灣省市政建設考察小組 在對實施市地改革至為關鍵的 實施範圍劃定 問題上 內政部草案 72原 是規定以全省重要市街地區 依據都市計劃實施建設區域內的全部土地為實施範 圍 並另賦予省 市政府得在未訂都市計劃的地區 視其實際發展情形主動劃定 實施範圍 內政部草案 對該條特別說明因都市計劃區域範圍過大 而都市計 劃實施建設區域範圍較為適中 且其區域範圍內土地屬於市地性質至為明顯 且 與 實施耕者有其田條例 原規定相符 因此訂立上述規範劃定實施範圍 72 <土地改革資料彙編 四 實施都市土地改革條例草案內政部擬定> 陳誠副總統文物 國史館藏 典藏號 入藏登錄號 A 193

214 市 政 考 察 小 組 雖 贊 同 內 政 部 草 案 該 條 之 說 明, 但 認 為 市 地 改 革 目 的 在 打 擊 土 地 投 機, 若 依 內 政 部 草 案 規 定, 則 市 中 心 以 外 土 地 之 投 機 壟 斷, 則 完 全 不 受 該 條 例 限 制, 此 外 該 小 組 也 認 為 都 市 發 展 範 圍 隨 時 在 擴 大, 若 是 僅 以 建 設 區 域 為 實 施 範 圍, 則 對 於 實 施 範 圍 之 解 釋 與 劃 定, 實 難 有 一 適 當 標 準, 實 際 適 用 上 時 亦 將 產 生 困 難 因 此 市 政 考 察 小 組 對 於 市 地 改 革 的 實 施 範 圍, 建 議 修 改 為 下 列 規 定 : 都 市 土 地 改 革, 以 已 有 都 市 計 劃 區 域 作 為 實 施 範 圍 ; 其 未 定 都 市 計 劃 之 土 地, 暫 以 已 規 定 地 價 區 域 為 實 施 範 圍 區 域 內 市 地 ( 包 括 建 雜 祠 鐵 礦 原, 空 地 等 地 目 ) 以 外 之 土 地, 在 變 更 為 市 地 使 用 以 前, 暫 緩 徵 收 地 價 稅, 前 項 已 規 定 地 價 區 域 所 在 地, 應 限 期 訂 定 都 市 計 劃, 計 劃 訂 定 後, 即 改 以 計 劃 區 域 為 實 施 範 圍 ( 臺 灣 省 市 政 建 設 考 察 小 組,1954:35) 市 政 考 察 小 組 對 該 條 劃 定 實 施 範 圍 之 說 明 表 示, 若 根 據 此 條 之 修 正 規 定, 則 便 不 會 在 後 來 實 施 市 地 改 革 時, 發 生 有 所 謂 已 建 設 規 定 地 價 並 徵 收 地 價 稅, 但 尚 未 劃 定 都 市 計 劃 之 地 區, 反 而 必 須 暫 緩 適 用 本 條 例 ( 即 反 而 必 須 改 為 徵 收 田 賦 ), 及 在 面 對 隨 著 都 市 建 設 與 發 展 情 況, 而 必 須 時 刻 調 整 實 施 範 圍 的 爭 論 與 困 難 而 作 為 打 擊 土 地 投 機 勵 行 增 值 歸 公, 將 土 地 稅 賦 作 為 實 現 都 市 建 設 發 展 的 重 要 財 政 手 段 與 來 源, 原 在 內 政 部 草 案 裡 對 地 價 稅 與 土 地 增 值 稅 規 定, 其 實 已 較 土 地 法 原 有 規 定 來 得 嚴 格 許 多, 但 市 政 考 察 小 組 經 實 地 考 察 後, 則 認 為 內 政 部 草 案 的 規 定 有 再 加 強 的 空 間 因 此 市 政 考 察 小 組 便 建 議 應 將 地 價 稅 的 基 本 稅 率 提 高 為 千 分 之 二 十, 此 外 則 採 納 內 政 部 草 案 原 先 將 每 超 過 兩 倍 即 作 為 一 級 距, 並 提 高 每 一 級 距, 加 徵 稅 率 為 千 分 之 十 的 規 定, 同 時 小 組 也 建 議 將 對 於 住 宅 與 商 業 建 設 用 地 的 累 進 起 點 地 價, 根 據 當 時 對 全 省 建 設 用 地 實 際 調 查 情 況 再 次 酌 予 降 低 73, 藉 以 有 效 加 強 地 價 稅 的 累 進 徵 收 實 效 市 政 考 察 小 組 根 據 內 政 部 當 時 對 全 省 重 要 市 鎮 各 類 用 地 面 積 之 統 計 資 料, 建 議 將 住 宅 與 商 業 建 設 用 地 之 累 進 起 點 地 價 規 定, 分 別 再 調 降 為 2 公 畝 ( 折 合 坪 ) 與 1 公 畝 ( 折 合 60.5 坪 ), 此 外 為 鼓 勵 工 業 發 展, 同 時 將 內 政 部 草 案 原 先 對 工 業 建 設 用 地 的 累 進 地 價 起 點 規 定 刪 除, 免 除 工 業 建 設 用 地 的 累 進 地 價 稅 ( 臺 灣 省 市 政 建 設 考 察 小 組,1954:38-39) 劉 岫 青 在 同 年 5 月 以 個 人 名 義 所 發 表 之 文 章 內, 對 此 項 規 定 則 有 不 同 意 見, 他 認 為 市 政 考 察 小 組 對 於 住 宅 與 商 業 建 設 用 地 之 累 進 起 點 地 價 規 定 分 別 調 降 的 建 議, 雖 確 係 符 合 事 實 ( 筆 者 認 為 劉 文 指 的 應 是 當 時 對 全 省 各 類 建 設 用 地 平 均 面 積 之 統 計 資 料 ), 但 是 他 個 人 認 為 既 然 住 宅 與 商 業 建 設 用 地 之 平 均 使 用 面 積 相 近, 而 在 本 省 的 實 際 使 用 狀 況 上 又 多 混 合 交 錯, 如 採 用 不 同 累 進 起 點 地 價 標 準 計 算, 則 將 徒 增 分 別 歸 戶 之 困 擾 和 行 政 負 擔, 因 此 劉 岫 青 個 人 仍 建 議 住 宅 與 商 業 建 設 用 地 採 劃 一 標 準, 另 外 他 當 然 無 法 接 受 某 些 人 士 以 所 謂 原 有 規 定 1 市 畝 ( 折 合 坪 ), 作 為 累 進 起 點 地 價 的 論 調, 但 是 他 也 認 為 經 市 政 考 察 小 組 共 同 決 議 的 修 正 意 見 一 時 降 低 過 劇, 恐 不 易 為 人 所 接 受, 且 將 導 致 執 行 上 產 生 困 難, 因 此 他 建 議 仍 以 內 政 部 草 案 原 訂 的 3 公 畝 為 累 進 起 點 地 價 之 基 準 ( 劉 岫 青,1954: 8-12) 74 < 土 地 改 革 資 料 彙 編 ( 四 )- 實 施 都 市 土 地 改 革 條 例 草 案 內 政 部 擬 定 >, 陳 誠 副 總 統 文 物, 國 史 館 藏, 典 藏 號 : , 入 藏 登 錄 號 : A 根 據 內 政 部 草 案 規 定, 地 價 稅 基 本 稅 率 為 千 分 之 十 五, 超 過 累 進 地 價 起 點 後, 每 兩 倍 作 為 一 級 距, 加 徵 千 分 之 十, 最 高 超 過 累 進 地 價 十 倍 以 上 者, 可 累 進 徵 收 地 價 稅 至 千 分 之 七 十 ; 而 若 根 據 市 政 考 察 小 組 建 議, 194

215 在 土 地 增 值 稅 率 部 分, 市 政 考 察 小 組 則 是 認 為 內 政 部 草 案 原 規 定 級 距 之 最 高 稅 額 ( 增 值 數 額 超 過 兩 倍 以 上 者, 徵 收 百 分 之 八 十 ), 即 使 在 扣 除 改 良 投 入 土 地 之 資 本 與 工 程 受 益 費 後, 卻 仍 保 留 百 分 之 二 十 自 然 增 值 的 不 當 利 得 給 予 土 地 所 有 權 人, 實 與 國 父 平 均 地 權 之 遺 教 不 盡 相 符, 因 此 擬 建 議 在 內 政 部 草 案 的 規 定 上 再 增 加 一 個 級 距, 明 確 規 定 : 土 地 增 值 實 數 額 在 原 地 價 數 額 百 分 之 三 百 者, 除 按 前 三 款 規 定 分 別 徵 收 外, 其 已 超 過 百 分 之 三 百 部 分, 全 部 徵 收 ( 臺 灣 省 市 政 建 設 考 察 小 組,1954:39-40) 以 期 符 合 國 父 遺 教 之 指 示 而 市 政 考 察 小 組 則 另 外 指 出 內 政 部 草 案 原 先 將 土 地 法 裡 定 期 土 地 增 值 稅 之 規 定 廢 除, 就 學 理 與 事 實 情 況 來 看 皆 不 合 理, 因 都 市 地 主 縱 然 為 自 用, 而 無 透 過 買 賣 取 得 具 體 收 入, 但 確 已 享 受 實 際 之 利 益, 並 不 能 視 都 市 地 主 並 無 獲 得 利 益 此 外 當 時 因 都 市 人 口 急 遽 增 加 的 狀 況 下, 需 要 都 市 土 地 供 於 使 用 者 也 隨 之 增 多, 因 此 許 多 都 市 房 地 產 的 所 有 權 人 雖 未 藉 由 買 賣 行 為 移 轉 所 有 權, 但 透 過 出 租 等 各 類 方 式, 仍 取 得 豐 厚 的 經 濟 利 益 因 此 小 組 建 議 恢 復 徵 收 定 期 土 地 增 值 稅 之 規 定, 以 進 一 步 落 實 漲 價 歸 公 的 目 的, 並 緩 和 當 時 市 地 投 機 壟 斷 的 盛 行 情 況, 同 時 市 政 考 察 小 組 認 為 原 有 土 地 法 關 於 定 期 增 值 稅 之 期 限 過 於 寬 鬆 75, 因 此 建 議 將 定 期 徵 收 年 限 縮 短 為 三 年, 以 因 應 當 時 臺 灣 省 都 市 人 口 急 速 增 加, 對 於 市 地 利 用 與 地 價 之 實 際 影 響 前 述 市 政 考 察 小 組 對 內 政 部 草 案 所 提 的 修 正 建 議, 主 要 還 在 著 重 於 對 內 政 部 草 案 或 是 土 地 法 原 有 之 規 定 上, 建 議 改 為 採 行 更 嚴 格 的 實 施 辦 法, 但 是 筆 者 認 為 市 政 考 察 小 組 根 據 實 地 考 察 經 驗 後, 在 當 時 所 提 出 對 條 例 草 案 最 重 要 的 修 正 建 議, 其 實 是 市 政 考 察 小 組 正 面 對 都 市 計 劃 範 圍 內 農 地 變 更 使 用 的 問 題 究 竟 應 如 何 處 理, 企 圖 提 出 具 體 的 解 決 方 案 ( 臺 灣 省 市 政 建 設 考 察 小 組,1954: 40-42) 實 際 上 在 推 動 實 施 耕 者 有 其 田 政 策 前 後, 當 時 都 市 計 劃 範 圍 內 及 其 周 邊 的 尚 保 持 為 農 耕 使 用 的 耕 地, 或 是 僅 在 地 目 上 仍 為 農 業 用 地 的 土 地, 一 方 面 因 為 人 口 遷 入 直 接 造 成 各 類 都 市 建 設 用 地 需 求 的 大 量 增 加, 而 同 時 在 都 市 建 設 用 地 相 對 供 給 不 足 的 狀 況 下, 所 帶 動 的 都 市 地 價 高 漲 的 趨 勢, 同 時 因 為 當 時 都 市 土 地 稅 賦 制 度 並 不 建 全, 而 使 得 由 農 業 用 地 變 更 為 都 市 建 設 用 地 的 買 甲 賣 坪 交 易 行 為 背 後, 潛 藏 了 豐 厚 投 機 暴 利 的 制 度 與 經 濟 誘 因, 這 也 促 使 當 時 許 多 在 都 市 計 劃 範 圍 地 價 稅 之 基 本 稅 率 提 高 為 千 分 之 二 十, 雖 同 樣 為 每 兩 倍 作 為 一 級 距, 加 徵 千 分 之 十, 但 最 高 超 過 累 進 地 價 十 倍 以 上 者, 則 可 累 進 徵 收 至 千 分 之 一 百 若 再 納 入 上 述 市 政 考 察 小 組 對 於 住 宅 與 商 業 建 設 用 地 累 進 起 點 地 價 分 別 調 降 的 規 定 後, 市 政 考 察 小 組 所 提 的 地 價 稅 累 進 徵 收 制 度, 實 際 上 較 內 政 部 草 案 更 為 嚴 格 75 土 地 法 關 於 定 期 增 值 稅 條 文 之 規 定 : 第 176 條 : 土 地 增 值 稅, 照 土 地 增 值 之 實 數 額 計 算, 於 土 地 所 有 權 移 轉 時, 或 雖 無 移 轉 而 屆 滿 十 年 時 徵 收 之 前 項 十 年 期 間, 自 第 一 次 依 法 規 定 地 價 之 日 起 算 ; 第 177 條 : 依 第 一 百 四 十 七 條 實 施 工 程 地 區, 其 土 地 增 值 稅 於 工 程 完 成 後 屆 滿 五 年 時 徵 收 之 ; 第 183 條 : 規 定 地 價 後 十 年 屆 滿, 或 實 施 工 程 地 區 五 年 屆 滿, 而 無 移 轉 之 土 地, 其 增 值 稅 向 土 地 所 有 權 人 徵 收 之 前 項 土 地 設 有 典 權 者, 其 增 值 稅 得 向 典 權 人 徵 收 之, 但 於 土 地 回 贖 時, 出 典 人 應 無 息 償 還 ( 湯 惠 蓀,1954: ) 195

216 內 及 其 周 邊 的 農 地 地 主 ( 包 含 原 農 村 地 主 原 自 耕 農 與 新 自 耕 農 等 ), 早 已 亟 思 將 其 所 持 有 的 農 耕 地, 透 過 實 質 變 更 為 市 地 使 用 或 租 售, 以 便 自 身 也 能 夠 取 得 投 入 這 一 波 土 地 投 機 炒 作 利 益 攫 取 的 入 場 門 票 而 當 時 都 市 計 劃 及 其 周 邊 的 農 地 土 地 所 有 權 早 已 分 化 為 各 類 不 同 的 情 況, 其 中 包 括 有 原 有 地 主 透 過 實 施 耕 者 有 其 田 條 例 的 劃 定 免 徵 耕 地 範 圍, 所 保 留 的 自 有 耕 地, 這 類 地 主 自 有 耕 地 其 中 還 分 為 地 主 自 耕 地, 及 仍 受 三 七 五 租 約 規 範 之 保 障 與 限 制, 仍 維 持 業 佃 關 係 的 三 七 五 耕 地 ; 其 次 則 是 包 括 了 剛 經 過 公 有 耕 地 放 領 與 實 施 耕 者 有 其 田 的 政 策 階 段, 由 政 府 放 領 給 農 民 承 領 的 耕 地 76 ; 最 後 則 是 在 此 範 圍 內 原 先 即 由 自 耕 農 所 耕 種 的 自 有 農 耕 地 此 處 所 指 稱 買 甲 賣 坪 行 為 的 投 機 暴 利 與 賦 稅 不 公 等 問 題, 主 要 指 的 是 在 當 時 佃 農 透 過 公 地 放 領 或 實 施 耕 者 有 其 田 政 策 時 承 領 耕 地 時, 主 要 是 以 耕 地 正 產 物 收 穫 量 為 承 領 地 價 之 計 價 標 準, 承 領 耕 地 面 積 則 是 以 平 均 承 領 面 積 標 準 ( 公 地 放 領 ), 或 是 現 有 承 作 耕 地 面 積 為 標 的 ( 耕 者 有 其 田 ), 農 民 等 於 是 以 耕 地 收 益 價 值 之 繳 納, 而 取 得 以 甲 為 計 算 單 位 的 耕 地 面 積, 進 而 獲 得 土 地 所 有 權, 成 為 新 興 自 耕 農 然 而 當 農 民 承 領 耕 地 處 於 都 市 計 劃 範 圍 內 及 其 近 郊 地 區 時, 農 民 承 領 耕 地 後 不 繼 續 做 為 農 業 使 用, 而 轉 而 作 為 非 法 移 轉 與 變 更 使 用 77 這 個 重 要 的 趨 勢, 其 實 早 在 實 施 耕 者 有 其 田 政 策 後 隔 一 年, 由 內 政 部 次 長 鄧 文 儀 所 組 織 的 臺 灣 省 實 施 耕 者 有 其 田 聯 合 督 導 團 報 告 裡 便 已 明 確 提 出 警 示 鄧 文 儀 在 該 報 告 裡 說 到 : 都 市 計 劃 應 迅 速 實 施, 並 應 徵 收 土 地 增 值 稅, 如 彰 化 嘉 義 中 壢 等 市 鎮, 均 有 擴 大 興 建 發 展 之 前 途, 因 之 其 地 地 價 日 見 高 漲, 每 甲 土 地 與 農 地 相 差 少 者 數 十 萬 元, 多 者 至 一 百 餘 萬 元, 此 項 農 地 放 領, 既 不 能 達 耕 者 有 其 田 之 目 的, 又 妨 礙 都 市 計 劃 之 實 施, 使 佃 農 有 不 當 利 得, 地 主 蒙 鉅 大 損 失, 引 起 重 大 糾 紛 ( 中 央 委 員 會 秘 書 處,1954a:361) 按 照 當 時 商 業 與 住 宅 建 設 用 地 平 均 面 積 為 30 坪 上 下, 工 業 建 設 用 地 平 均 面 積 為 190 坪 上 下 ( 參 考 本 章 表 4 1), 以 當 時 一 般 多 數 農 民 平 均 承 領 0.5 甲 到 1 甲 之 耕 地 面 積 的 狀 況 來 計 ( 一 甲 地 折 合 約 2934 坪 ), 若 是 其 承 領 的 耕 地 坐 落 在 都 市 計 劃 及 其 周 邊 地 區 時, 農 民 將 其 變 更 使 用 後 進 行 買 賣 移 轉, 若 以 承 領 耕 地 為 1 76 此 類 剛 承 領 耕 地 農 民 之 土 地 所 有 權 狀 況, 依 公 地 放 領 實 施 辦 法 與 實 施 耕 者 有 其 田 條 例 等 相 關 規 定, 還 應 進 一 步 細 分 為 承 領 人 已 將 地 價 已 經 繳 清 取 得 所 有 權, 或 是 尚 未 繳 清 等 兩 種 情 況 公 地 放 領 實 施 辦 法 裡 便 規 定, 承 領 人 需 於 規 定 期 間 內 繳 清 全 部 地 價 後, 才 能 依 法 取 得 所 有 權, 根 據 承 領 證 書 換 取 土 地 所 有 權 狀, 而 在 未 依 法 取 得 所 有 權 前, 除 合 法 繼 承 外, 非 經 政 府 核 准, 不 得 任 意 移 轉, 而 若 承 領 人 無 力 耕 作 或 遷 徙 離 開, 則 得 由 政 府 依 原 放 領 地 價 收 回 耕 地 ; 而 在 實 施 耕 者 有 其 田 條 例 也 有 類 似 的 規 定, 令 承 領 人 於 依 法 繳 清 地 價 取 得 所 有 權 前, 不 得 任 意 移 轉, 並 規 範 在 取 得 所 有 權 後 之 的 移 轉 型 為, 其 承 受 人 以 自 耕 工 業 用 或 建 築 用 為 限 ( 湯 惠 蓀,1954: ) 77 此 處 的 討 論 可 以 同 時 參 考 筆 者 在 第 貳 章 第 四 節 與 小 結 部 分 的 內 容 196

217 甲 地 來 換 算, 則 可 將 原 承 領 之 耕 地 劃 分 成 約 97 宗 商 業 或 住 宅 建 設 用 地 分 別 出 售, 或 是 選 擇 劃 分 為 15 宗 工 業 建 設 用 地 出 售 而 依 當 時 相 關 規 定, 農 業 用 地 多 數 尚 未 辦 理 規 定 地 價 之 工 作, 因 而 從 此 項 非 法 移 轉 與 變 更 使 用 所 獲 得 龐 大 土 地 投 機 暴 利, 則 盡 歸 剛 承 領 到 耕 地 的 農 民 所 獨 自 占 有, 而 使 得 農 民 藉 由 承 領 到 都 市 內 或 其 周 邊 之 耕 地, 將 其 變 更 使 用 或 變 賣 藉 以 一 夕 致 富, 成 為 新 興 都 市 地 主 階 層 的 代 表 歷 史 學 者 張 炎 憲 在 1990 年 代 初 期 針 對 經 歷 過 戰 後 農 地 與 市 地 改 革, 及 1950~1980 年 代 臺 灣 城 鄉 發 展 經 驗 的 臺 北 縣 傳 統 農 村 地 主 與 佃 農 階 層 訪 談 時, 地 主 們 便 有 志 一 同 的 對 農 地 改 革 後 所 產 生 農 地 變 更 使 用 趨 勢 下 佃 農 承 領 耕 地 與 地 主 保 留 地 的 問 題, 提 出 嚴 厲 的 批 評 : 政 府 不 瞭 解 臺 灣 業 主 的 情 形, 就 實 施 耕 者 有 其 田 政 策 實 施 之 前 業 主 沒 人 知 道 法 令 依 據 什 麼? 在 什 麼 情 形 之 下 要 被 徵 收? 政 府 說 很 成 功, 我 不 覺 得 至 少 政 府 徵 收 業 主 的 田, 是 要 讓 田 佃 做, 若 田 佃 不 種 田, 政 府 是 不 是 應 該 再 將 田 收 回 去, 給 要 種 田 的 人 做! 但 政 策 不 是 這 樣 子 啊! 田 被 田 佃 拿 走, 田 佃 將 地 賣 掉, 一 個 一 個 比 業 主 富 有 業 主 保 留 的 田, 現 在 要 賣, 反 而 要 給 田 佃 補 償 費! 佃 農 比 業 主 還 大, 業 主 變 成 卒 仔 ( 臺 語 ), 這 種 政 策, 已 經 不 適 合 現 在 的 情 形 ( 張 炎 憲,1996b:16) 而 在 農 地 變 更 為 市 地 使 用 及 買 賣 交 易 的 行 為 背 後, 所 蘊 藏 可 能 取 得 龐 大 土 地 投 機 利 益 的 動 機 市 場 與 制 度 環 境 趨 使 下, 除 了 地 主 自 有 耕 地 和 農 民 自 有 耕 地 變 更 為 市 地 使 用, 所 導 致 由 原 農 地 土 地 所 有 權 人 ( 同 時 包 括 原 地 主 與 原 自 耕 農 ) 藉 變 更 以 取 得 大 部 分 漲 價 差 額 利 益 的 問 題 外, 在 既 有 都 市 土 地 稅 賦 制 度 並 未 能 達 到 漲 價 歸 公 地 利 共 享 政 策 目 標 的 狀 況 下, 此 一 農 地 變 更 為 市 地 使 用 的 趨 勢, 在 三 七 五 耕 地 與 農 民 承 領 耕 地 部 分, 在 當 時 也 造 成 了 許 多 糾 紛 與 問 題 在 三 七 五 耕 地 部 分, 因 部 分 地 主 急 切 希 望 盡 快 將 農 地 變 更 為 市 地 使 用, 以 獲 取 龐 大 的 經 濟 利 益, 而 產 生 有 因 地 主 撤 佃 所 引 起 的 業 佃 糾 紛 佃 農 補 償 與 轉 業 問 題, 同 時 因 為 農 地 變 更 為 市 地 使 用 背 後 潛 藏 的 龐 大 利 益, 也 使 得 部 分 地 主 與 佃 農 在 協 商 補 償 問 題 的 地 價 計 算 基 準 上 ( 究 竟 是 以 現 作 為 農 地 的 收 益 價 值, 抑 或 是 以 變 更 為 市 地 後 的 買 賣 價 值 為 基 準 ), 產 生 嚴 重 的 認 知 分 歧 與 糾 紛 78 ; 而 在 農 民 所 承 領 耕 地 部 分, 則 是 產 生 各 類 非 法 移 轉 與 變 更 使 用 的 問 題 79, 不 但 對 政 府 剛 推 行 耕 78 三 七 五 耕 地 後 來 對 變 更 使 用 的 特 殊 地 價 補 償 分 款 規 定, 造 成 到 最 近 仍 存 在 三 七 五 耕 地 處 理 的 嚴 重 問 題 年 8 月 出 版 的 立 法 院 內 政 委 員 會 考 察 報 告, 便 早 已 察 覺 政 府 才 剛 徵 收 放 領 的 出 租 耕 地, 已 開 始 有 由 農 轉 市 的 情 況 發 生 考 察 報 告 裡 便 提 到 : 承 領 耕 地 之 利 用 問 題 : 關 於 耕 地 經 承 領 後 如 何 限 制 其 利 用, 本 條 例 並 無 明 文 規 定 臺 北 縣 有 人 提 出, 承 領 之 耕 地, 用 竹 籬 圍 住, 並 不 耕 種, 應 如 何 處 理 此 一 實 際 問 題, 可 能 影 響 增 產 察 其 原 因, 似 有 企 圖 變 更 使 用 之 嫌 倘 承 領 後 變 更 使 用, 出 賣 為 建 築 地 或 工 廠 地, 則 其 所 得 價 款 必 數 倍 於 繳 付 之 地 價, 將 失 卻 此 次 徵 收 放 領 之 意 義 故 此 類 問 題, 至 堪 重 視 ( 立 法 院 內 政 委 員 會,1953:37) 而 在 1955 年, 內 政 197

218 者 有 其 田 的 政 策 成 果 產 生 負 面 影 響, 同 時 也 造 成 部 分 農 民 透 過 將 剛 承 領 到 的 耕 地 買 甲 賣 坪 的 行 為, 獲 得 龐 大 的 投 機 暴 利, 而 使 得 前 一 階 段 國 府 實 施 耕 者 有 其 田 政 策 推 動 農 地 所 有 權 現 代 化 的 制 度 基 礎, 反 而 進 一 步 化 育 了 新 興 都 市 地 主 階 層 誕 生 圖 4 3: 由 農 轉 市 城 鄉 土 地 開 發 趨 勢 下 三 七 五 耕 地 的 土 地 交 易 價 值 分 配 爭 議, 從 1950 年 代 中 期 一 路 延 續 到 2000 年 前 後 都 仍 為 地 主 和 佃 農 激 烈 爭 論 的 焦 點 ( 資 料 來 源 : 臺 灣 農 地 政 策 受 害 人 協 會 會 刊 ) 從 上 述 的 討 論 來 看, 當 時 農 地 變 更 為 市 地 使 用 的 趨 勢 中, 不 論 土 地 所 有 權 是 屬 於 原 地 主 原 自 耕 農 或 是 新 自 耕 農 ( 地 主 ), 除 了 在 三 七 五 耕 地 與 透 過 扶 植 自 耕 農 所 承 領 耕 地 的 非 法 移 轉 與 變 更 使 用, 或 是 因 補 償 地 價 基 準 差 異 所 產 生 嚴 重 的 業 佃 糾 紛, 同 時 也 影 響 保 護 佃 農 與 扶 植 自 耕 農 的 政 策 成 果 外, 當 時 由 農 轉 市 趨 勢 下 的 根 本 問 題, 還 是 在 政 府 究 竟 要 如 何 處 理 其 後 續 產 生 的 土 地 稅 賦 徵 收 與 使 用 管 制 等 問 題 原 先 內 政 部 草 案 雖 對 都 市 土 地 採 取 加 重 土 地 稅 賦 徵 收 的 方 式, 並 在 都 市 發 展 委 員 會 再 次 針 對 臺 灣 省 實 施 耕 者 有 其 田 問 題 進 行 全 省 性 的 考 察, 在 該 年 的 考 察 報 告 裡, 則 是 更 進 一 步 對 於 幾 年 來 由 農 轉 市 行 為 的 成 因 與 現 象 作 出 分 析, 並 同 時 詳 細 列 舉 了 各 類 農 耕 地 非 法 移 轉 與 變 更 的 實 際 操 作 狀 況, 內 政 委 員 會 最 後 並 在 該 報 告 裡, 建 議 應 對 由 農 轉 市 的 非 法 移 轉 與 變 更 使 用 行 為, 嚴 加 進 行 管 制 與 懲 罰 ( 立 法 院 內 政 委 員 會,1955:15-42) 除 了 立 法 院 內 政 委 員 會 分 別 在 1953 和 1955 年, 兩 次 針 對 實 施 耕 者 有 其 田 政 策 所 進 行 的 考 察 都 提 出 過 對 於 由 農 轉 市 趨 勢 與 問 題 的 提 醒 外, 包 括 像 是 後 來 由 民 政 廳 所 召 集 的 臺 灣 省 四 十 三 年 民 政 工 作 檢 討 會 議 記 錄, 內 政 部 次 長 鄧 文 儀 所 組 織 的 臺 灣 實 施 耕 者 有 其 田 紀 實 裡, 及 後 來 內 政 部 長 王 德 溥 所 提 出 的 視 察 臺 閩 縣 市 行 政 報 告 等 官 方 報 告 裡, 從 中 央 到 地 方 政 府 負 責 相 關 業 務 的 地 政 與 規 劃 技 術 官 僚, 都 一 再 指 出 這 個 問 題 的 重 要 性 與 迫 切 性 ( 臺 灣 省 政 府 民 政 廳,1954; 鄧 文 儀,1955; 內 政 部,1956) 198

219 擴 張 的 建 設 用 地 取 得 的 問 題 上, 採 取 政 府 應 負 有 責 任 在 有 財 源 計 劃 的 支 持 下, 按 照 都 市 計 劃 逐 年 透 過 分 期 分 區 的 徵 收 補 償 方 式 取 得 建 設 用 地, 以 便 有 效 的 推 行 都 市 基 礎 公 共 建 設 與 市 民 住 宅 興 建 工 作, 但 在 內 政 部 草 案 裡, 也 並 未 就 當 時 臺 灣 歷 史 情 境 下 擴 大 都 市 建 設 用 地 的 主 要 土 地 來 源 - 都 市 計 劃 及 其 周 邊 地 區 的 農 耕 地 的 變 更 使 用 與 非 法 移 轉 問 題, 在 缺 乏 土 地 稅 賦 與 使 用 管 制 的 問 題 上, 作 出 明 確 的 制 度 規 範 因 應 內 政 部 草 案 原 僅 消 極 的 對 在 都 市 計 劃 範 圍 內 的 三 七 五 耕 地, 在 政 府 如 何 透 過 照 價 收 買 與 區 段 徵 收 的 方 式, 將 其 納 為 供 給 都 市 建 設 用 地 的 來 源 之 一, 並 在 辦 理 徵 收 的 同 時, 一 併 考 量 地 主 與 佃 農 權 益 問 題, 在 條 文 內 作 出 明 確 之 規 範 內 政 部 草 案 第 45 條 便 規 定 : 依 本 條 例 徵 收 或 照 價 收 買 之 土 地 為 出 租 耕 地 時, 主 管 官 署 對 於 現 耕 農 民 投 資 改 良 土 地, 未 失 效 能 部 分 之 價 值, 應 由 土 地 所 有 權 人 應 得 之 地 價 中 扣 除, 補 償 現 耕 農 民 前 項 未 失 效 能 部 分 之 價 值, 由 當 地 主 管 官 署 估 定 之, 但 不 得 超 過 該 項 土 地 主 要 作 物 正 產 品 每 年 收 穫 量 之 二 倍 80 內 政 部 草 案 在 該 條 的 說 明, 清 楚 指 出 雖 依 該 條 規 定 辦 理 對 於 三 七 五 耕 地 徵 收 時, 地 主 權 益 可 透 過 市 價 補 償 的 機 制 獲 得 保 障, 但 也 應 顧 慮 到 如 果 沒 有 同 時 考 慮 耕 地 徵 收 後 佃 農 的 生 計 保 障 問 題, 將 會 引 起 嚴 重 的 業 佃 糾 紛 而 都 市 計 劃 範 圍 內 及 其 周 邊 的 三 七 五 耕 地, 在 當 時 作 為 政 府 主 動 辦 理 徵 收 土 地, 提 供 都 市 建 設 用 地 的 重 要 土 地 來 源 之 一, 若 無 法 順 利 處 理 出 租 耕 地 徵 收 與 變 更 使 用 時 的 業 佃 權 益 問 題, 將 嚴 重 影 響 政 府 接 下 來 推 動 都 市 建 設 發 展 的 工 作 從 前 述 討 論 可 知 當 時 內 政 部 草 案 僅 從 都 市 建 設 用 地 取 得 的 供 給 面 與 解 決 業 佃 權 益 保 障 糾 紛 的 問 題, 局 部 的 來 考 量 與 因 應 當 時 由 農 轉 市 的 土 地 變 更 使 用 趨 勢 的 問 題, 然 而 市 政 考 察 小 組 在 經 過 全 省 市 政 建 設 的 考 察 後, 則 是 同 時 從 抑 制 土 地 投 機 與 加 強 都 市 土 地 稅 賦 徵 收, 及 加 強 都 市 建 設 用 地 供 給 的 角 度, 選 擇 採 取 較 為 全 面 的 方 式, 來 處 理 農 地 變 更 為 市 地 使 用 的 趨 勢, 所 帶 來 的 各 項 問 題 市 政 考 察 小 組 在 報 告 裡, 即 認 為 : 都 市 計 劃 區 域 內 現 為 農 作 使 用 之 土 地, 縱 令 目 前 仍 為 農 作 之 使 用, 但 因 都 市 建 設 之 發 展, 不 久 之 將 來, 即 將 改 為 市 地 之 使 用 惟 其 如 此, 最 易 為 土 地 投 機 者 所 爭 逐, 亦 即 言 都 市 土 地 改 革 者 所 不 可 忽 略 之 重 點 ( 臺 灣 省 市 政 建 設 考 察 小 組,1954:40-41) 市 政 考 察 小 組 所 秉 持 的 觀 點, 等 於 將 都 市 計 劃 範 圍 內 的 農 耕 地, 直 接 視 作 為 80 < 土 地 改 革 資 料 彙 編 ( 四 )- 實 施 都 市 土 地 改 革 條 例 草 案 內 政 部 擬 定 >, 陳 誠 副 總 統 文 物, 國 史 館 藏, 典 藏 號 : , 入 藏 登 錄 號 : A 199

220 準 都 市 建 設 用 地 看 待, 將 都 市 計 劃 範 圍 內 的 地 主 ( 自 耕 農 ) 自 耕 地 地 主 出 租 耕 地 與 農 民 承 領 耕 地 等 各 類 不 同 的 農 地 所 有 權 情 況, 都 納 入 其 對 於 都 市 計 劃 範 圍 內 農 地 變 更 買 賣 的 建 議 處 置 辦 法 裡 市 政 考 察 小 組 當 時 並 提 出 建 議, 認 為 都 市 計 劃 範 圍 內 的 各 類 農 地, 都 應 於 辦 理 市 地 改 革 工 作 的 同 時, 一 併 辦 理 規 定 地 價 的 工 作 83, 但 於 該 項 耕 地 變 更 為 市 地 使 用 前, 仍 按 農 地 之 規 定 徵 收 田 賦, 但 若 該 項 農 地 已 變 更 為 市 地 使 用 後, 所 有 權 人 需 即 時 辦 理 地 目 變 更 之 登 記, 並 由 地 政 機 構 辦 理 重 估 地 價 後 徵 收 地 價 稅, 若 該 項 土 地 發 生 所 有 權 之 買 賣 移 轉 行 為 時, 應 比 照 都 市 土 地 所 適 用 之 規 定 徵 收 土 地 增 值 稅, 以 便 抑 制 土 地 投 機 行 為, 並 達 到 漲 價 歸 公 的 效 果 雖 從 前 述 的 處 置 辦 法 看 來, 市 政 考 察 小 組 對 都 市 計 劃 範 圍 內 的 農 地 變 更 為 市 地 使 用 與 買 賣 的 行 為, 僅 採 強 制 變 更 登 記 與 徵 收 土 地 稅 賦 的 方 式, 但 是 市 政 考 察 小 組 在 該 章 的 最 後 也 再 次 重 申 內 政 部 草 案 的 精 神 與 規 定, 強 調 政 府 對 都 市 計 劃 範 圍 內 的 農 地 變 更 使 用, 應 採 取 積 極 主 動 辦 理 的 方 式, 根 據 分 期 分 區 發 展 的 情 況 配 合 辦 理 除 了 市 政 考 察 小 組 依 據 內 政 部 草 案 提 出 政 府 應 積 極 主 導 分 期 分 區 開 發 的 建 議 之 外, 其 他 像 是 同 年 在 辦 理 全 省 實 施 耕 者 有 其 田 工 作 檢 討 時, 當 時 部 分 地 方 政 府 的 基 層 規 劃 技 術 官 僚, 也 分 別 對 都 市 計 劃 範 圍 內 及 其 周 邊 的 農 地 變 更 使 84 用 的 問 題 ( 包 含 三 七 五 耕 地 與 放 領 耕 地 ), 提 出 更 為 具 體 且 進 步 的 解 決 方 案 ( 臺 中 縣 政 府,1954; 高 雄 市 政 府,1954) 例 如 當 時 臺 中 縣 政 府 便 曾 建 議 : 都 市 擴 張 所 需 及 建 築 工 廠 需 用 之 放 領 耕 地, 應 制 定 有 效 辦 法, 予 以 開 放 因 為 社 會 進 步, 工 商 發 達, 都 市 近 郊 之 放 領 耕 地, 逐 漸 變 成 工 廠 或 商 店, 已 成 必 然 之 趨 勢 政 府 禁 止 無 效, 似 不 如 制 定 一 項 有 效 辦 法, 使 凡 需 用 此 項 放 領 耕 地 者 ( 包 括 原 承 領 農 戶 在 內 ), 可 向 政 府 申 請, 政 府 於 審 查 決 定 其 確 屬 必 要 時, 依 法 向 承 領 農 戶 以 原 價 再 徵 收 為 公 有, 然 後 以 時 價 放 領 與 需 用 者, 如 81 對 出 租 耕 地 的 處 理 方 式, 市 政 考 察 小 組 認 為 除 應 按 照 一 般 規 定 辦 理 外, 政 府 另 應 負 起 輔 導 佃 農 轉 業 之 責 任 ( 臺 灣 省 市 政 建 設 考 察 小 組,1954:41) 82 對 農 民 承 領 耕 地 的 處 理 方 式, 市 政 考 察 小 組 認 為 應 分 作 已 繳 清 地 價 與 尚 未 繳 清 地 價 者 分 別 辦 理, 已 繳 清 地 價 者 視 同 地 主 自 耕 地, 按 照 一 般 規 定 辦 理 ; 而 未 繳 清 地 價 者, 除 仍 按 照 一 般 規 定 辦 理 外, 農 民 自 願 放 棄 其 土 地 者, 政 府 得 按 照 原 規 定 地 價 收 買, 並 扣 除 尚 未 繳 納 之 地 價, 並 附 有 輔 導 該 農 民 轉 業 之 責 任 ( 臺 灣 省 市 政 建 設 考 察 小 組,1954:41) 83 市 政 考 察 小 組 當 時 表 示, 雖 認 為 都 市 計 劃 範 圍 內 的 農 地 需 與 已 建 設 地 區 土 地 一 同 辦 理 規 定 地 價 之 工 作, 但 是 該 項 農 地 估 定 地 價 時, 仍 應 參 酌 辦 理 農 地 改 革 時 的 價 格 估 定 ( 臺 灣 省 市 政 建 設 考 察 小 組,1954:41) 84 像 是 當 時 高 雄 市 政 府 便 曾 建 議, 對 都 市 計 劃 範 圍 內 的 三 七 五 耕 地, 一 律 由 政 府 統 一 辦 理 徵 收, 之 後 由 政 府 暫 時 承 租 給 原 佃 農, 等 到 按 照 都 市 計 劃 分 期 分 區 發 展, 需 要 辦 理 特 定 地 區 的 農 地 變 更 為 市 地 使 用 時, 再 由 政 府 主 動 辦 理 變 更 與 整 理, 以 市 價 放 領 或 放 租 給 需 要 用 地 的 人 民 使 用, 這 樣 不 但 可 杜 絕 都 市 計 劃 範 圍 內 農 地 的 投 機 炒 作, 也 可 配 合 政 府 分 期 分 區 的 建 設 發 展, 最 後 則 由 政 府 來 主 動 負 起 對 承 租 耕 地 佃 農 的 權 益 保 障 與 輔 導 轉 業 責 任 ( 高 雄 市 政 府,1954:22-23) 200

221 此 既 可 防 止 需 用 者 與 承 領 農 戶 勾 結 取 巧 違 法, 而 影 響 政 府 之 威 信, 又 可 達 到 國 父 漲 價 歸 公 之 目 的 ( 臺 中 縣 政 府,1954:33) 從 前 述 對 於 市 政 考 察 小 組 提 出 的 修 正 建 議 裡 可 看 到, 當 時 從 中 央 省 府 與 地 方 政 府 的 規 劃 技 術 官 僚 ( 多 為 外 省 籍 ), 雖 先 於 1953 年 底 趕 著 提 出 內 政 部 草 案, 但 從 1953 年 底 到 1954 年 中 期 間, 這 一 群 規 劃 技 術 官 僚 仍 分 別 透 過 組 織 全 省 性 的 市 政 建 設 考 察 團, 及 辦 理 耕 者 有 其 田 實 施 與 檢 查 工 作 的 經 驗, 企 圖 藉 由 進 一 步 掌 握 當 時 臺 灣 在 都 市 計 劃 與 土 地 政 策 的 實 存 問 題, 便 於 提 出 完 善 市 地 改 革 法 案 的 修 正 原 則 與 內 容, 以 利 於 後 續 實 際 推 動 相 關 工 作 ( 三 ) 徒 具 形 式 的 政 治 宣 誓 : 行 政 院 的 進 階 退 守 方 案 雖 這 一 群 規 劃 技 術 官 僚 藉 由 進 一 步 掌 握 當 時 臺 灣 社 會 的 情 況, 對 原 內 政 部 草 案 提 出 深 化 改 革 目 標 的 修 正 建 議, 但 若 根 據 後 來 1954 年 5 月 中 旬 行 政 院 會 提 出 的 再 修 正 案 ( 以 下 簡 稱 行 政 院 草 案 ), 對 之 前 行 政 院 初 審 案 的 修 正 方 向 來 看, 便 可 清 楚 看 到 這 一 群 規 劃 技 術 官 僚 當 時 希 望 更 為 完 善 市 地 改 革 立 法 的 各 項 修 正 建 議, 幾 乎 完 全 未 能 獲 得 採 納, 反 而 是 當 時 由 國 民 黨 的 黨 政 菁 英 透 過 召 開 黨 政 關 係 會 議 所 提 出 更 為 退 守 的 修 正 建 議, 基 本 上 成 為 後 來 行 政 院 草 案 的 主 要 指 導 原 則 表 4 4: 從 行 政 院 初 審 案 到 行 政 院 草 案 的 修 正 重 點 章 節 / 條 文 總 則 章 ( 恢 復 ) 照 價 徵 稅 章 ( 修 正 ) 照 價 徵 稅 章 ( 修 正 ) 照 價 收 買 章 ( 恢 復 ) 重 要 修 正 內 容 行 政 院 初 審 案 原 刪 除 內 政 部 草 案 第 4 條, 關 於 適 用 本 條 例 都 市 計 劃 之 規 定, 行 政 院 草 案 除 予 以 恢 復 外, 則 是 考 量 日 殖 時 期 所 訂 都 市 計 劃 延 用 於 臺 灣 省 之 現 實 情 況, 在 第 4 條 明 文 規 定 : 本 條 例 所 稱 都 市 計 劃, 係 指 業 經 實 施 或 依 法 公 布 者 而 言 行 政 院 初 審 案 規 定 對 商 業 與 住 宅 用 地 之 累 進 起 點 地 價, 以 各 該 縣 市 都 市 土 地 三 公 畝 之 平 均 地 價 為 準 ( 行 政 院 初 審 案 第 13 條 ); 行 政 院 草 案 則 將 商 業 與 住 宅 用 地 部 分 之 累 進 起 點 地 價 提 高 為 四 公 畝, 此 外 並 將 原 行 政 院 初 審 案 對 工 業 用 地 與 其 他 用 地 部 分 的 累 進 起 點 地 價 之 規 定 刪 除 ( 行 政 院 草 案 第 12 條 ) 行 政 院 初 審 案 規 定 對 每 超 過 地 價 稅 累 進 起 點 地 價 兩 倍 時, 即 加 徵 千 分 之 十 之 地 價 稅, 最 高 可 加 徵 至 千 分 之 七 十 ( 行 政 院 初 審 案 第 13 條 ); 行 政 院 草 案 則 將 超 過 累 進 起 點 地 價 之 累 進 級 距 放 寬, 與 之 相 應 的 累 進 稅 率 減 半, 修 訂 成 為 每 超 過 四 倍, 僅 加 徵 千 分 之 五, 最 高 只 能 加 徵 至 千 分 之 六 十 五 ( 行 政 院 草 案 第 12 條 ) 行 政 院 初 審 案 原 先 刪 除 內 政 部 草 案 對 關 於 徵 收 農 地 時 補 償 農 作 物 所 有 權 人 的 此 項 條 文 之 規 定 ( 內 政 部 草 案 第 43 條 ), 行 政 院 草 案 則 是 將 內 政 部 草 案 原 條 文 全 文 恢 復 ( 行 政 院 草 案 第 23 條 ) 201

222 土 地 使 用 章 ( 恢 復 ) 土 地 使 用 章 ( 新 增 ) 土 地 使 用 章 ( 新 增 ) 土 地 使 用 章 ( 恢 復 ) 土 地 使 用 章 ( 恢 復 ) 行 政 院 初 審 案 原 先 刪 除 內 政 部 草 案 之 都 市 建 設 專 章 之 全 部 條 文, 包 括 得 限 期 限 制 所 有 權 人 為 妨 礙 都 市 建 設 之 使 用, 得 分 年 度 按 計 劃 分 期 分 區 舉 辦 區 段 徵 收 或 照 價 收 買, 區 段 徵 收 之 土 地 整 理 並 興 辦 公 共 建 設 後, 應 放 領 或 放 租 予 需 地 人 民 為 建 築 使 用 等 規 定 行 政 院 草 案 則 是 僅 部 分 恢 復 內 政 部 草 案 條 文 之 精 神, 規 定 地 方 政 府 得 限 制 所 有 權 人 為 妨 礙 都 市 建 設 之 使 用 ( 但 並 未 限 期 ), 得 視 需 要 辦 理 區 段 徵 收 ( 但 並 未 明 確 規 範 須 配 合 年 度 建 設 計 劃, 且 無 財 務 計 劃 ), 得 將 區 段 徵 收 之 土 地 整 理 後, 分 宗 放 領 或 出 租 給 需 地 人 民 使 用 ( 行 政 院 草 案 第 條 ) 內 政 部 草 案 與 行 政 院 初 審 案 原 先 皆 未 對 政 府 出 租 與 私 人 使 用 之 公 有 建 築 基 地 有 相 關 管 理 規 定, 行 政 院 草 案 則 新 增 對 公 有 建 築 基 地 管 理 之 規 定, 一 則 是 限 制 每 人 承 租 公 有 建 築 基 地 之 最 高 面 積, 原 承 租 超 過 八 公 畝 者 需 由 政 府 收 回, 另 行 放 租 或 放 領 給 需 地 人 民 使 用, 此 外 則 是 規 定 承 租 公 有 建 築 基 地 者 不 得 轉 租 與 頂 讓 ( 行 政 院 草 案 第 條 ) 85 內 政 部 草 案 與 行 政 院 初 審 案 原 皆 未 對 私 人 擁 有 都 市 計 劃 範 圍 內 尚 未 建 築 土 地 最 高 面 積 做 出 限 制, 行 政 院 草 案 則 新 增 對 此 項 條 件 之 私 有 土 地 面 積 限 制 為 八 公 畝, 並 規 定 超 過 限 額 之 土 地 應 於 一 年 內 限 期 出 售, 若 限 期 內 未 出 售 者, 得 由 政 府 予 以 徵 收, 但 此 項 規 定 不 適 用 於 工 業 用 地 ( 行 政 院 草 案 第 條 ) 內 政 部 草 案 原 先 對 區 段 徵 收 與 照 價 收 買 之 地 價 補 償, 視 條 件 分 別 有 以 現 金 或 土 地 債 券 補 償 之 不 同 規 定, 但 行 政 院 初 審 案 雖 仍 保 留 照 價 收 買 一 章, 但 卻 未 明 文 規 定 照 價 收 買 之 地 價 補 償 方 式, 行 政 院 草 案 則 是 恢 復 內 政 部 草 案 之 部 分 精 神, 明 文 規 定 徵 收 土 地 時 ( 就 語 意 上 來 看, 應 同 時 包 含 照 價 收 買 與 區 段 徵 收 ), 其 補 償 地 價 以 土 地 債 券 給 付 ( 行 政 院 草 案 第 32 條 ) 內 政 部 草 案 原 先 對 於 經 照 價 收 買 或 區 段 徵 收 放 領 或 放 租 給 人 民 之 土 地, 得 限 期 一 年 內 興 工 建 築, 逾 期 者 得 有 政 府 照 價 買 回, 或 終 止 租 約 ( 內 政 部 草 案 第 11 條 ) 行 政 院 草 案 則 部 分 恢 復 內 政 部 草 案 之 精 神, 要 求 承 領 或 承 租 土 地 之 人 民 應 於 一 年 內 興 工 建 築, 逾 期 而 未 申 請 延 期 建 築 者 ( 延 期 不 得 超 過 6 個 月 ), 得 由 政 府 照 價 買 回 或 終 止 租 約 ( 行 政 院 草 案 第 33 條 ) 85 < 土 地 改 革 資 料 彙 編 ( 二 )- 中 華 民 國 四 十 二 年 十 二 月 二 十 四 日 第 三 二 三 次 行 政 院 會 議 議 事 日 程 實 施 都 市 平 均 地 權 條 例 草 案 審 查 報 告 >, 陳 誠 副 總 統 文 物, 國 史 館 藏, 典 藏 號 : , 入 藏 登 錄 號 : A 行 政 院 草 案 新 增 的 此 項 條 文, 為 唯 一 從 行 政 院 初 審 案 到 行 政 院 草 案 修 正 過 程 裡, 相 對 朝 落 實 改 革 方 向 進 步 的 條 文 根 據 相 關 檔 案 資 料 的 紀 錄 來 看, 筆 者 認 為 新 擬 此 項 條 文 的 構 想, 主 要 是 來 自 於 在 黨 政 關 係 會 議 審 查 小 組 裡, 當 時 召 集 人 鮑 德 澂 所 提 的 修 正 建 議 但 是 此 項 規 定 實 際 上 仍 較 土 地 法 原 規 定 來 得 保 守, 並 也 保 障 都 市 地 主 透 過 持 有 既 已 建 築 都 市 土 地 所 掌 握 的 土 地 利 益, 因 而 此 項 條 文 後 來 在 立 法 院 聯 審 委 員 會 與 院 會 裡, 仍 引 起 改 革 派 委 員 的 不 滿, 引 發 一 連 串 爭 論 202

223 土 地 使 用 章 ( 恢 復 ) 罰 則 章 ( 新 增 ) 行 政 院 初 審 案 原 刪 除 內 政 部 草 案 之 獎 勵 房 屋 興 建 與 管 理 專 章 全 部 條 文, 行 政 院 草 案 對 此 則 僅 宣 示 性 恢 復 此 章 之 精 神, 增 列 第 34 條 之 規 定 : 政 府 在 住 屋 缺 乏 之 區 域, 得 扶 助 人 民 建 築 住 宅, 以 利 民 居 但 行 政 院 草 案 內 也 並 無 其 他 條 文 對 政 府 應 如 何 協 助 人 民 建 築 住 宅 一 項, 作 進 一 步 之 規 定 行 政 院 初 審 案 原 先 並 無 對 限 制 所 有 權 人 妨 礙 都 市 建 設 使 用 與 禁 止 公 有 建 築 基 地 轉 租 頂 替 之 規 定, 自 然 也 無 相 應 之 罰 則, 行 政 院 草 案 則 新 增 了 此 兩 項 規 定, 並 相 應 的 對 於 違 反 此 兩 項 規 定 者, 處 以 一 定 額 度 的 罰 鍰 86 ( 行 政 院 草 案 第 條 ) 資 料 來 源 : 筆 者 整 理 自 < 土 地 改 革 資 料 彙 編 ( 四 )- 實 施 都 市 土 地 改 革 條 例 草 案 內 政 部 擬 定 >, 陳 誠 副 總 統 文 物, 國 史 館 藏, 典 藏 號 : , 入 藏 登 錄 號 : A;< 土 地 改 革 資 料 彙 編 ( 二 )- 中 華 民 國 四 十 二 年 十 二 月 二 十 四 日 第 三 二 三 次 行 政 院 會 議 議 事 日 程 實 施 都 市 平 均 地 權 條 例 草 案 審 查 報 告 >, 陳 誠 副 總 統 文 物, 國 史 館 藏, 典 藏 號 : , 入 藏 登 錄 號 : A; 及 後 來 行 政 院 函 送 立 法 院 的 行 政 院 草 案 ( 立 法 院 秘 書 處,1954a) 參 考 筆 上 表 4 4 從 行 政 院 初 審 案 到 行 政 院 草 案 修 正 重 點 的 整 理, 可 看 到 後 來 行 政 院 會 提 出 的 行 政 院 草 案, 修 正 的 內 容 主 要 便 是 根 據 黨 政 關 係 會 議 決 議 與 相 關 委 員 的 發 言 紀 錄 而 來 對 於 在 黨 政 關 係 會 議 決 議 建 議 將 地 價 稅 累 進 起 點 地 價 維 持 現 有 的 一 市 畝 (6.6 公 畝 ) 部 分, 行 政 院 會 雖 未 全 盤 接 受, 但 也 向 黨 政 關 係 會 議 決 議 放 寬 規 定 的 建 議 做 出 妥 協, 而 將 原 來 承 襲 於 內 政 部 草 案 條 文 規 定 大 幅 降 低 的 累 進 起 點 地 價, 不 再 依 土 地 使 用 類 型 作 個 別 區 分, 一 律 提 高 為 以 該 縣 市 都 市 土 地 四 公 畝 為 累 進 起 點 地 價 而 在 地 價 稅 累 進 徵 收 級 距 累 進 稅 率 與 最 高 稅 率 等 問 題 上, 行 政 院 會 則 是 全 盤 採 納 黨 政 關 係 會 議 的 修 正 建 議, 後 來 的 行 政 院 草 案 裡 便 對 地 價 稅 累 進 徵 收 的 相 關 規 定 予 以 全 面 性 的 放 寬 和 調 降 在 黨 政 關 係 會 議 審 查 小 組 會 議 上, 雖 有 部 分 委 員 在 發 言 裡, 認 為 因 行 政 院 初 審 案 將 內 政 部 草 案 的 都 市 建 設 與 獎 勵 房 屋 興 建 及 管 理 租 用 兩 個 主 要 專 章 刪 除, 導 致 行 政 院 初 審 案 主 要 內 容 僅 在 於 規 定 加 重 徵 收 都 市 土 地 稅, 卻 幾 乎 未 對 推 動 市 地 改 革 的 政 策 目 標 和 實 際 辦 法 有 明 確 規 定, 而 導 致 在 一 般 人 眼 中, 行 政 院 初 審 案 容 易 淪 為 政 府 僅 為 財 政 目 的 而 新 訂 一 項 徵 稅 條 例, 因 此 部 分 委 員 主 張 恢 復 內 政 部 草 案 原 有 關 都 市 建 設 與 房 屋 興 建 的 相 關 規 定, 以 完 備 市 地 改 革 法 案 的 內 容 行 政 院 初 審 案 直 接 刪 除 內 政 部 草 案 裡 有 關 推 動 市 地 改 革 主 要 政 策 目 標 與 辦 法 的 內 容, 使 得 行 政 院 初 審 案 只 有 加 重 徵 收 土 地 稅 的 相 關 規 定, 並 未 有 具 體 規 範 對 於 此 次 推 動 改 革 要 達 成 的 政 策 目 標 與 配 合 手 段, 產 生 了 名 不 符 實 的 問 題 與 疑 慮, 因 此 後 來 在 行 政 院 會 裡 也 確 實 針 對 條 例 草 案 的 此 一 重 大 缺 陷, 對 部 分 條 文 的 內 容 作 出 原 則 性 修 正 86 行 政 院 草 案 新 增 第 41 條 規 定, 對 承 租 公 有 建 築 基 地 後 如 有 轉 租 或 頂 替 之 行 為 時, 處 理 土 地 年 租 金 五 倍 以 上 到 十 倍 以 下 之 高 額 罰 鍰, 以 期 能 嚇 阻 當 時 日 益 嚴 重 的 公 有 房 地 產 轉 租 頂 讓 風 氣 203

224 但 若 根 據 後 來 行 政 院 草 案 的 修 正 規 定 與 內 政 部 草 案 原 規 定 比 較, 便 可 發 現 行 政 院 草 案 的 修 正 條 文 基 本 上 僅 是 形 式 意 義 上 恢 復 內 政 部 草 案 原 來 兩 章 條 文 的 立 法 精 神 與 政 策 目 標, 但 對 如 何 達 成 這 些 政 策 目 標 的 執 行 辦 法 與 相 應 的 財 源 支 持, 都 未 如 同 內 政 部 草 案 規 定 的 詳 盡 且 具 可 行 性, 因 此 雖 行 政 院 草 案 對 推 動 市 地 改 革 的 政 策 目 標 上 作 出 了 大 幅 修 正 的 補 充 規 定, 但 相 關 補 充 條 文 所 揭 示 擴 大 政 策 目 標 的 政 治 號 召 ( 或 是 說 恢 復 原 內 政 部 草 案 的 政 策 目 標 ), 在 缺 乏 實 際 辦 法 與 財 源 計 劃 的 具 體 規 定 下, 這 些 徒 具 形 式 的 改 革 目 標 宣 示, 實 際 上 仍 然 形 同 具 文 在 行 政 院 初 審 案 進 入 國 民 黨 黨 政 關 係 會 議 協 商 修 正 的 這 個 階 段 裡, 可 看 到 主 要 是 由 外 省 籍 規 劃 技 術 官 僚 與 黨 政 人 士 ( 民 意 代 表 與 高 階 決 策 者 ), 這 兩 股 不 同 的 勢 力 對 市 地 改 革 法 案 內 容 修 正 方 向 的 不 同 論 述 主 張 和 競 爭, 然 而 雖 然 規 劃 技 術 官 僚 透 過 實 地 考 察 與 實 務 操 作 的 經 驗, 在 當 時 逐 步 建 立 起 對 臺 灣 都 市 實 際 發 展 情 況 與 問 題 的 掌 握, 企 圖 提 出 一 個 相 對 更 具 進 步 意 涵 與 實 踐 基 礎 的 改 革 方 案, 然 而 最 終 規 劃 技 術 官 僚 所 提 出 的 進 階 改 革 方 案, 仍 然 不 敵 更 具 有 決 策 影 響 力 的 保 守 黨 政 人 士, 從 穩 定 著 眼 簡 便 著 手 的 進 階 退 守 方 案 因 此 行 政 院 草 案 雖 看 似 形 式 上 恢 復 了 要 將 政 府 負 起 推 動 都 市 建 設 與 住 宅 興 建 的 政 治 職 責, 作 為 此 次 推 動 市 地 改 革 的 最 終 政 策 目 標, 但 卻 並 未 同 時 明 確 規 範 達 成 政 策 目 標 的 實 際 辦 法 與 財 政 來 源, 反 而 進 一 步 在 主 要 條 文 ( 徵 收 土 地 稅 部 分 ) 的 規 定 上, 更 趨 近 於 土 地 法 原 有 的 規 定, 而 讓 再 度 退 守 修 正 後 的 行 政 院 草 案, 奠 立 了 後 來 無 財 源 之 計 劃 的 制 度 基 礎 表 4 5: 行 政 院 研 擬 與 審 議 實 施 都 市 土 地 改 革 條 例 草 案 日 程 表 日 期 主 要 內 容 1953/03/15 總 統 蔣 中 正 於 革 命 實 踐 研 究 所 之 國 父 紀 念 周 演 講 當 前 基 本 工 作 的 指 示 時, 提 到 對 於 市 地 改 革 工 作 雖 有 研 究, 但 仍 無 具 體 規 劃 與 改 革 方 案, 指 示 政 府 有 關 單 位 應 詳 細 研 究, 早 日 推 動 1953/05/09 陳 誠 主 持 第 290 次 院 會, 於 預 定 議 案 討 論 結 束 後, 特 別 指 示 內 政 部 長 黃 季 陸 盡 早 提 出 市 地 改 革 計 劃 1953/05/28 陳 誠 主 持 第 293 次 院 會, 於 會 中 表 示 聽 聞 部 分 農 村 地 主 將 出 售 農 地 後 之 資 金 轉 向 投 入 都 市 土 地 投 機 炒 作, 陳 誠 再 次 強 調 政 府 接 著 推 動 市 地 改 革 的 決 心, 並 要 求 黃 季 陸 盡 早 提 出 市 地 改 革 計 劃 1953/07/23 陳 誠 主 持 第 301 次 院 會, 於 會 中 表 示 市 地 改 革 案 務 必 要 在 立 法 院 下 一 個 會 期 內 送 請 審 議 通 過, 以 避 免 農 村 地 主 移 轉 資 金 投 入 市 地 的 投 機 活 動 1953/08 同 年 7 月 底, 立 法 院 內 政 委 員 會 籌 組 內 政 考 察 團, 分 南 北 兩 區 考 察 臺 灣 省 各 縣 市 耕 者 有 其 田 工 人 福 利 與 地 方 自 治 推 行 工 作, 並 於 8 月 出 版 立 法 院 內 政 考 察 團 考 察 報 告, 在 考 察 報 告 結 論 中 指 出 因 農 地 改 革 後 所 產 生 農 村 地 主 移 轉 資 金 投 入 都 市 土 地 投 機 炒 作 現 象 的 嚴 重 性, 建 議 政 204

225 府 當 局 從 速 推 動 市 地 改 革 立 法 同 月, 黃 季 陸 在 院 長 陳 誠 在 院 會 上 的 多 次 催 促 與 指 示 壓 力 下, 正 式 開 始 召 集 行 政 院 與 省 府 相 關 單 位 首 長, 就 推 動 市 地 改 革 立 法 工 作, 舉 行 會 議 交 換 意 見 1953/08/26 蔣 中 正 主 持 反 共 抗 俄 總 動 員 第 15 次 會 報, 聽 取 政 治 經 濟 兩 組 報 告 後, 指 示 市 地 改 革 工 作 應 切 實 準 備, 希 望 兩 組 加 緊 辦 理 1953/10/7 蔣 中 正 主 持 反 共 抗 俄 總 動 員 第 16 次 會 報, 聽 取 各 組 報 告 後, 明 確 指 示 行 政 院 從 政 同 仁 應 於 本 年 底 前 完 成 市 地 改 革 計 劃 之 研 擬, 並 送 請 立 法 院 完 成 立 法 後, 於 隔 年 付 諸 實 施 1953/11/12 陳 誠 於 國 民 黨 第 七 屆 三 中 全 會 上, 報 告 由 行 政 院 指 示 內 政 部 研 擬 市 地 改 革 法 案 採 行 的 立 法 原 則 政 策 目 的 與 實 施 辦 法, 公 開 宣 示 行 政 院 接 下 來 貫 徹 推 動 市 地 改 革 之 決 心 1953/12/01 黃 季 陸 召 集 行 政 院 與 省 府 相 關 首 長, 對 於 內 政 部 所 草 擬 的 實 施 都 市 土 地 改 革 條 例 草 案 作 最 後 討 論 審 訂, 於 同 日 會 議 上 完 成 草 案 的 最 後 修 訂 1953/12/08 內 政 部 草 擬 完 成 的 實 施 都 市 土 地 改 革 條 例 草 案 一 種, 由 黃 季 陸 呈 報 到 院, 提 請 行 政 院 會 討 論 院 長 陳 誠 隨 即 指 示 由 副 院 長 張 厲 生 負 責 對 該 案 內 容 與 程 序 問 題 先 做 審 查 建 議 1953/12/09 張 厲 生 提 出 對 內 政 部 草 案 內 容 與 程 序 審 查 之 建 議, 提 請 陳 誠 核 示, 陳 於 同 日 核 示 先 送 行 政 院 會 審 查, 待 初 步 修 正 後, 再 送 請 總 統 核 示, 並 應 交 付 予 國 民 黨 中 常 會 召 開 黨 政 關 係 會 議, 協 調 黨 籍 從 政 人 士 之 意 見 1953/12/10 陳 誠 主 持 第 321 次 院 會, 內 政 部 草 案 排 為 首 要 議 案, 該 次 院 會 中 決 議 由 張 厲 生 為 召 集 人, 召 集 全 體 政 務 委 員 與 相 關 部 會 首 長 共 同 進 行 審 查, 在 專 案 審 查 小 組 提 出 審 查 報 告 後, 再 提 院 會 討 論 1953/12/10~ 同 日, 由 內 政 部 ( 地 政 司 ) 與 省 府 地 政 局 與 建 設 廳 所 主 導 籌 劃 的 臺 灣 1954/02/28 省 市 政 建 設 考 察 小 組, 正 式 展 開 全 省 的 實 地 考 察 工 作, 並 委 由 各 地 縣 市 鄉 鎮 政 府 預 先 提 供 相 關 資 料, 並 由 市 政 考 察 小 組 至 各 地 實 地 進 行 考 察, 並 召 集 有 關 機 關 及 民 意 代 表, 就 地 方 都 市 建 設 問 題 召 開 座 談 會 至 1954 年 2 月 28 日 止, 完 成 全 省 市 政 建 設 之 考 察 工 作, 歷 時 約 3 個 月, 其 後 便 由 市 政 考 察 小 組 成 員 就 考 察 實 際 所 見 與 所 取 得 之 相 關 資 料 與 地 方 人 士 意 見, 由 小 組 成 員 開 會 共 同 研 商, 決 定 報 告 書 內 容 架 構, 並 分 派 小 組 成 員 分 章 撰 寫 1953/12/12 張 厲 生 先 於 12 月 12 日 召 開 審 查 小 組 第 一 次 會 議, 提 出 對 內 政 部 草 案 ~12/17 之 審 查 修 正 原 則, 之 後 指 示 政 務 委 員 余 井 塘 和 經 濟 部 次 長 徐 鼐 組 織 整 理 條 文 小 組 另 行 召 集 三 次 會 議, 針 對 審 查 小 組 在 第 一 次 會 議 確 立 之 審 查 修 正 原 則, 繼 續 進 行 條 文 討 論 與 整 理, 張 厲 生 復 於 12 月 17 日 召 開 審 查 小 組 第 二 次 會 議, 該 次 會 上 經 決 議 後 通 過 審 查 小 組 對 內 政 部 草 案 之 審 查 報 告 與 修 正 建 議 案 1953/12/16 蔣 中 正 主 持 反 共 抗 俄 總 動 員 第 17 次 會 報, 於 會 中 表 示 市 地 改 革 原 訂 於 205

226 1954 年 春 季 正 式 推 動, 但 遲 至 當 時 尚 未 完 成 準 備 工 作, 因 此 蔣 便 明 確 指 示 行 政 院 與 省 府 應 將 本 案 列 為 明 年 度 重 點 工 作, 希 望 本 案 最 好 於 明 年 4 月 開 始 推 行, 最 遲 應 於 明 年 7 月 一 定 要 推 行 1953/12/19 張 厲 生 余 井 塘 和 徐 鼐 三 人 聯 名 向 陳 誠 提 交 審 查 小 組 對 內 政 部 草 案 之 審 查 報 告 與 修 正 建 議 案 1953/12/24 陳 誠 主 持 第 323 次 院 會, 原 則 性 通 過 審 查 小 組 之 審 查 報 告 與 修 正 建 議 案, 將 內 政 部 原 擬 之 實 施 都 市 土 地 改 革 條 例 草 案, 修 訂 為 實 施 都 市 平 均 地 權 條 例 草 案 ( 即 為 行 政 院 初 審 案 ), 由 陳 誠 呈 請 總 統 核 示, 並 交 付 國 民 黨 黨 政 關 係 會 議 討 論 溝 通 意 見 1953/12/29 陳 誠 將 行 政 院 初 審 案 呈 請 蔣 中 正 核 示, 同 時 函 請 中 常 會 籲 請 召 開 黨 政 關 係 會 議, 邀 請 黨 籍 從 政 人 士 與 立 委 溝 通 討 論 內 容, 提 供 修 正 意 見 1954/01/06 中 常 會 第 78 次 會 議 決 議, 將 行 政 院 呈 送 條 例 草 案 與 內 容 說 明 要 點 ( 行 政 院 初 審 案 ), 轉 送 設 計 委 員 會 與 立 法 院 黨 部 研 議, 並 擇 期 召 開 黨 政 關 係 會 議 討 論 後, 再 提 報 到 中 常 會 審 核 1954/02/27 時 任 行 政 院 秘 書 長 兼 政 務 委 員 的 黃 少 谷 兩 度 去 函 中 常 會, 表 示 因 本 案 已 1954/03/23 經 列 入 行 政 院 本 年 度 工 作 計 劃 與 預 算 中, 急 待 送 請 立 法 院 審 議, 敦 請 中 常 會 盡 速 處 理, 並 盡 快 回 覆 意 見 1954/03/25 設 計 委 員 會 完 成 審 查, 提 交 對 於 實 施 都 市 平 均 地 權 條 例 草 案 之 研 議 意 見, 及 本 草 案 和 土 地 法 相 關 條 文 規 定 對 照 表 4 1 份, 呈 報 中 常 會 參 考 1954/04/01 中 常 會 召 開 黨 政 關 係 會 議 第 21 次 會 議, 決 議 : 本 案 由 黃 季 陸 嚴 家 淦 張 茲 闌 沈 時 可 李 慶 鏖 趙 連 芳 鄭 震 宇 徐 柏 園 楊 寶 琳 潘 士 浩 項 昌 權 楊 覺 天 湯 惠 蓀 等 同 志 組 織 小 組, 由 鮑 德 澂 同 志 召 集, 就 設 計 考 核 委 員 會 研 議 與 本 日 會 議 中 各 委 員 提 供 之 意 見, 及 有 關 資 料 歸 納 為 若 干 要 點, 作 為 下 次 黨 政 關 係 會 議 討 論 之 依 據 1954/04/12 黨 政 關 係 審 查 小 組 前 後 召 開 三 次 會 議, 針 對 條 例 名 稱 規 定 地 價 地 價 ~04/19 稅 與 增 值 稅 等 重 點, 密 集 討 論, 最 後 並 提 出 審 查 意 見 一 種 1954/04/26 中 常 會 召 開 黨 政 關 係 會 議 第 22 次 會 議, 根 據 設 計 委 員 會 提 出 意 見, 黨 政 關 係 審 查 小 組 之 審 查 意 見, 及 黨 政 關 係 第 22 次 會 議 上 黨 籍 從 政 人 士 之 發 言, 彙 整 擬 定 審 查 意 見 一 種, 報 請 中 常 會 核 備 1954/04/29 中 常 會 第 99 次 會 議 決 議 : 關 於 徵 收 地 價 稅 問 題 及 都 市 平 均 地 權 案 內 容 之 充 實 問 題, 就 有 關 資 料 及 黨 政 關 係 會 議 審 查 會 各 項 意 見, 推 陳 誠 谷 正 綱 陶 希 聖 張 厲 生 黃 季 陸 嚴 家 淦 鄭 彥 棻 李 慶 鏖 趙 連 芳 鮑 德 澂 劉 岫 青 沈 時 可 等 十 二 同 志, 組 織 小 組 ( 由 谷 正 綱 同 志 召 集 ) 再 加 研 討, 並 將 討 論 結 果 於 十 日 內 提 會 研 議 當 時 擔 任 土 銀 董 事 長 與 中 國 地 政 研 究 所 長, 同 時 也 是 推 動 戰 後 臺 灣 農 地 與 市 地 改 革 重 要 推 手 之 一 的 蕭 錚, 便 曾 在 其 撰 述 之 回 憶 錄 土 地 改 革 五 十 年 裡, 提 及 這 個 由 谷 正 綱 擔 任 召 集 人 所 組 織 的 中 常 會 審 查 小 組 ( 蕭 錚,1980:416) 但 蕭 錚 在 回 憶 錄 裡 將 行 政 院 將 實 施 都 市 平 均 地 權 條 例 草 案 ( 行 政 院 草 案 ) 送 達 立 法 院 審 議 的 時 間 誤 記 為 1954 年 初 期, 因 此 連 帶 的 對 後 續 法 案 修 206

227 1954/05/04 中 常 會 舉 行 第 100 次 會 議, 通 過 對 行 政 院 初 審 案 之 審 查 建 議 與 修 正 內 容, 呈 請 行 政 院 當 局 作 為 參 考 1954/05/ 上 旬 內 政 部 根 據 行 政 院 專 案 審 查 小 組 與 黨 政 關 係 會 議 所 分 別 提 出 的 審 查 報 告 與 修 正 建 議 內 容 ( 另 包 含 部 分 黨 籍 人 士 與 立 委 於 黨 政 關 係 會 議 上 的 發 言 內 容 ), 重 新 整 理 草 案 條 文 內 容 臺 灣 省 市 政 建 設 考 察 小 組 預 先 完 成 報 告 書 內 有 關 都 市 土 地 改 革 與 都 市 計 劃 之 章 節 內 容, 呈 交 行 政 院, 作 為 修 改 草 案 之 參 考 1954/05/15 三 民 主 義 半 月 刊 雜 誌 出 版 都 市 平 均 地 權 專 號, 以 當 時 重 要 的 地 政 學 者 與 官 僚 為 主 要 作 者, 集 中 討 論 有 關 實 施 都 市 平 均 地 權 的 理 論 與 制 度 問 題, 其 中 包 括 市 政 考 察 小 組 的 成 員 劉 岫 青 與 周 一 夔 兩 人, 在 根 據 實 地 考 察 之 經 驗 後, 提 出 關 於 市 地 改 革 法 案 修 法 建 議 的 文 章 各 一 篇 1954/05/19 陳 誠 親 自 主 持 第 343 次 院 會, 通 過 內 政 部 根 據 黨 政 關 係 會 議 之 建 議 修 正 原 則, 所 重 新 整 理 之 條 文 內 容, 由 陳 誠 正 式 函 請 立 法 院 審 議 實 施 都 市 平 均 地 權 條 例 草 案 ( 即 後 來 的 行 政 院 草 案 ) 資 料 來 源 : 筆 者 分 別 整 理 自 陳 誠 先 生 回 憶 錄 - 建 設 臺 灣 國 史 館 的 陳 誠 副 總 統 文 物 立 法 院 1954 年 的 立 法 院 會 議 議 事 日 程 議 事 錄 和 立 法 院 公 報 ; 立 法 院 內 政 委 員 會 1953 年 的 內 政 考 察 團 報 告 陳 辭 修 先 生 言 論 集 臺 灣 省 市 政 建 設 考 察 小 組 報 告 書 三 民 主 義 半 月 刊 1954 年 的 都 市 平 均 地 權 專 號 ( 詳 細 出 處 請 參 閱 參 考 文 獻 ) ( 四 ) 全 面 回 歸 土 地 法 的 呼 籲 : 議 會 建 議 案 的 徹 底 倒 退 在 經 過 中 常 會 關 於 實 施 都 市 平 均 地 權 條 例 草 案 的 討 論 與 修 正 後, 在 1954 年 5 月 19 日, 行 政 院 終 於 在 時 隔 近 半 年 後 的 第 343 次 院 會 上 作 成 實 施 都 市 平 均 地 權 條 例 草 案 的 修 正 案 決 議 ( 以 下 簡 稱 行 政 院 草 案 ), 陳 誠 並 於 同 日 函 請 立 法 院 對 本 案 進 行 審 查 工 作 88, 而 立 法 院 在 接 到 行 政 院 函 請 立 法 的 關 係 文 書 後, 也 隨 即 在 同 年 5 月 下 旬 的 會 議 裡, 決 議 將 行 政 院 草 案 交 由 該 院 內 政 財 政 經 濟 民 刑 商 法 法 制 等 五 個 常 設 委 員 會 先 進 行 聯 席 審 查, 而 由 五 個 委 員 會 所 組 正 與 審 查 程 序 與 因 果 的 歷 史 書 寫 上 產 生 錯 誤 因 此 他 在 回 憶 時, 便 誤 認 為 由 谷 正 綱 所 召 集 的 審 查 小 組, 其 成 立 的 目 的 就 是 為 了 協 調 在 立 法 院 審 查 會 裡 產 生 的 各 種 爭 論, 然 而 實 際 上 由 谷 正 綱 所 召 集 的 審 查 小 組, 是 準 備 就 黨 政 關 係 會 議 對 行 政 院 初 審 案 的 修 正 意 見 再 作 審 查, 之 後 則 是 將 小 組 審 查 意 見 提 交 中 常 會 議 決, 最 後 才 由 中 常 會 作 成 修 正 建 議 提 請 行 政 院 參 考, 而 行 政 院 是 在 1954 年 5 月 上 旬 接 到 中 常 會 的 修 正 建 議 後, 才 交 由 內 政 部 重 新 整 理 條 例 草 案 條 文, 一 直 要 到 了 1954 年 5 月 下 旬 才 將 修 正 過 後 的 行 政 院 草 案 送 請 立 法 院 審 議 筆 者 要 在 此 提 出 提 醒, 蕭 錚 與 沈 時 可 等 人 所 撰 述 之 回 憶 錄, 確 實 為 目 前 研 究 者 在 研 究 臺 灣 農 地 與 市 地 改 革 之 重 要 參 考 資 料, 但 是 若 主 要 倚 重 參 考 親 身 參 與 者 事 後 追 述 的 回 憶 錄, 而 未 適 當 與 當 時 原 始 的 檔 案 資 料 作 查 證 比 對, 極 容 易 發 生 錯 置 事 件 的 時 序 與 因 果 解 釋 88 陳 誠 在 主 持 行 政 院 會 通 過 實 施 都 市 平 均 地 權 條 例 草 案, 並 函 請 立 法 院 審 議 後, 隨 即 在 1954 年 5 月 下 旬 卸 下 行 政 院 長 一 職, 經 蔣 中 正 之 提 名 與 國 大 代 表 選 舉 後, 轉 而 出 任 副 總 統 一 職, 而 由 原 任 臺 灣 省 主 席 的 俞 鴻 鈞 接 任 行 政 院 長 一 職, 俞 鴻 鈞 所 遺 缺 的 省 主 席 一 職, 則 由 原 財 政 部 長 嚴 家 淦 接 任 新 任 的 行 政 院 長 俞 鴻 鈞 並 任 命 王 德 溥 和 徐 柏 園 分 別 接 任 內 政 部 長 與 財 政 部 長 陳 誠 在 院 長 任 內 督 導 在 實 施 耕 者 有 其 田 工 作 初 步 完 成 後, 轉 而 催 促 內 政 部 盡 速 研 擬 市 地 改 革 草 案, 並 完 成 草 案 研 擬 與 黨 政 協 調 等 工 作, 正 式 向 立 法 院 提 出 審 議 本 案 之 正 式 文 書 但 是 實 施 都 市 平 均 地 權 條 例 草 案 ( 行 政 院 草 案 ) 之 後 在 立 法 院 審 議 與 立 法, 及 後 來 在 省 府 與 省 議 會 階 段 制 訂 臺 灣 省 施 行 細 則, 到 最 後 實 際 劃 定 實 施 範 圍, 正 式 在 臺 灣 省 開 始 實 施 的 各 個 階 段, 主 要 是 在 俞 鴻 鈞 擔 任 院 長, 及 嚴 家 淦 擔 任 省 主 席 任 內 所 進 行 的 207

228 成 的 聯 席 審 查 委 員 會 ( 以 下 簡 稱 聯 審 委 員 會 ) 則 是 針 對 行 政 院 草 案 陸 續 召 開 會 議, 邀 請 相 關 部 會 首 長 報 告 說 明, 並 在 對 草 案 進 行 廣 泛 討 論 後, 在 同 年 6 月 26 日 決 定 先 交 付 初 步 審 查 委 員 會 ( 以 下 簡 稱 初 審 委 員 會 ) 進 行 初 步 審 查 與 逐 條 討 論 與 修 正 等 工 作 ( 有 關 立 法 院 階 段 審 議 本 案 之 時 程 表, 可 參 考 筆 者 在 下 表 4 7 的 整 理 ) 在 立 法 院 聯 審 委 員 會 的 初 審 委 員 會 準 備 召 開 會 議, 開 始 進 行 審 查 的 同 時, 在 同 一 時 間, 臨 時 省 議 會 正 在 召 開 第 二 屆 第 一 次 大 會, 在 第 一 天 的 會 議 上 ( 同 年 6 月 28 日 ), 於 省 主 席 嚴 家 淦 完 成 施 政 報 告 後, 省 議 員 陳 萬 隨 即 在 大 會 上 對 立 法 院 正 進 行 審 議 的 行 政 院 草 案, 提 出 臨 時 動 議 案 ( 臺 灣 省 臨 時 省 議 會,1954: ) 陳 萬 在 發 言 中 表 示, 本 案 雖 刻 正 在 立 法 院 進 行 審 議, 但 他 據 聞 在 立 法 院 89 的 全 體 本 省 籍 委 員 和 部 分 外 省 籍 委 員, 皆 認 為 此 案 通 過 後 必 將 優 先 在 臺 灣 省 實 施, 因 此 許 多 立 委 也 曾 表 達 應 徵 求 臨 時 省 議 會 對 本 案 意 見 的 看 法 90 此 外 陳 萬 也 就 此 案 所 採 之 立 法 程 序 對 省 主 席 嚴 家 淦 提 出 質 疑, 質 問 為 何 實 施 都 市 平 均 地 權 條 例 草 案 未 比 照 先 前 臺 灣 省 扶 植 自 耕 農 條 例 草 案 的 研 議 協 商 與 立 法 過 程 辦 理, 在 此 次 並 未 先 主 動 將 草 案 送 交 臨 時 省 議 會 討 論 與 提 供 意 見, 而 卻 僅 由 內 政 部 單 獨 擬 定, 並 在 通 過 行 政 院 會 後, 便 逕 行 送 立 法 院 進 行 審 議 因 此 他 在 發 言 的 最 後, 強 調 本 案 立 法 雖 屬 中 央 權 限, 但 條 例 通 過 後 既 將 優 先 實 施 於 臺 灣 省, 所 以 於 情 於 理 於 法, 都 該 讓 代 表 臺 灣 省 九 百 萬 人 民 意 見 的 臨 時 省 議 會, 在 立 法 院 針 對 本 案 的 立 法 程 序 完 成 前, 能 對 草 案 的 內 容 表 示 意 見, 避 免 條 例 通 過 後 在 施 行 過 程 發 生 與 臺 灣 省 實 際 情 況 不 符 的 情 形 省 主 席 嚴 家 淦 則 是 在 省 議 員 陳 萬 提 出 臨 時 動 議 的 發 言 結 束 後, 便 隨 即 發 言 表 示 贊 成 陳 萬 所 提 建 議, 將 立 刻 指 示 省 府 人 員 協 助 將 行 政 院 草 案 內 容 抄 送 發 給 各 議 員, 同 時 也 希 望 臨 時 省 議 會 能 盡 快 就 此 案 進 行 討 論, 以 便 做 成 正 式 建 議 案, 作 為 立 法 院 審 議 此 案 時 的 重 要 參 考 意 見 在 第 一 次 會 議 上, 經 省 議 員 陳 萬 所 提 出 應 將 實 施 都 市 平 均 地 權 條 例 草 案 轉 送 臨 時 省 議 會 討 論 提 供 正 式 意 見 之 臨 時 動 議 案, 獲 得 省 主 席 嚴 家 淦 之 當 場 同 意 後, 臨 時 省 議 會 隨 即 在 第 五 次 會 議 (7 月 1 日 ) 上, 由 議 長 黃 朝 琴 交 議 公 決 案, 最 後 在 大 會 上 通 過 決 議, 在 同 日 下 午 之 後 召 開 的 第 六 次 會 議 上, 開 始 討 論 行 政 院 草 案, 以 便 能 夠 盡 快 彙 整 各 議 員 對 此 草 案 之 意 見, 作 成 臨 時 省 議 會 對 此 案 之 正 式 意 見 書 送 交 立 法 院, 作 為 立 法 院 審 議 時 的 參 考 89 當 時 立 法 院 第 一 屆 的 本 省 籍 立 委 共 有 8 位, 包 括 劉 明 朝 羅 萬 陣 黃 國 書 何 景 寮 ( 在 1950 年 4 月, 蔡 培 火 受 邀 出 任 陳 誠 內 閣 之 政 務 委 員, 由 何 景 寮 遞 補 ) 郭 天 乙 謝 娥 林 慎 鄭 品 聰 等 人 90 省 議 員 陳 萬 所 言 不 假, 據 聯 合 報 載, 當 時 立 法 院 聯 審 委 員 會 議 確 實 曾 作 出 : 本 案 所 實 施 之 對 象, 在 臺 灣 省 部 分 應 尊 重 臨 時 省 議 會 意 見 的 決 議 ( 聯 合 報 訊,1954/6/22: 第 三 版 ) 208

229 臨 時 省 議 會 在 該 日 第 六 次 會 議 討 論 時, 也 一 併 邀 請 地 政 局 長 沈 時 可 與 建 設 廳 91 都 市 計 劃 主 管 人 員 代 表 列 席 報 告 與 答 詢, 議 長 黃 朝 琴 雖 於 會 議 報 告 與 質 詢 前 便 事 先 聲 明, 因 為 此 案 乃 由 中 央 政 府 研 議 與 立 法, 省 府 與 會 代 表 官 員 僅 能 就 其 瞭 解 的 部 份 提 出 說 明, 且 臨 時 省 議 會 對 本 案 所 提 意 見 也 僅 能 送 中 央 作 為 參 考, 但 地 政 92 局 長 沈 時 可 在 簡 要 向 議 會 報 告 完 其 個 人 對 行 政 院 草 案 的 目 的 與 重 點 看 法 後, 在 臨 時 省 議 會 備 詢 時, 針 對 此 案 與 實 施 耕 者 有 其 田 條 例 所 採 行 不 同 的 研 議 與 立 法 程 序 問 題 ( 質 詢 焦 點 仍 為 行 政 院 並 未 將 草 案 主 動 送 交 臨 時 省 議 會 討 論, 及 省 府 地 政 局 在 此 案 立 法 上 的 相 對 消 極 態 度 ), 及 針 對 條 例 通 過 後 的 實 施 範 圍 劃 定 93, 及 部 份 條 文 對 都 市 地 主 的 實 質 規 範 等 問 題, 仍 成 為 多 數 省 議 員 對 其 嚴 詞 批 評 與 質 疑 的 焦 點 91 < 都 市 平 均 地 權 條 例 施 行 細 則 起 草 會 議 紀 錄 >, 臺 灣 省 政 府 地 政 處 檔 案, 國 史 館 藏, 典 藏 號 : , 入 藏 登 錄 號 : A 據 臨 時 省 議 會 及 後 來 省 府 研 擬 施 行 細 則 起 草 時 的 會 議 紀 錄 顯 示, 實 施 都 市 平 均 地 權 條 例 相 關 的 制 度 立 法 與 實 施 工 作, 在 省 府 建 設 廳 的 部 分 主 要 便 是 由 當 時 建 設 廳 土 木 科 的 工 程 人 員 負 責, 在 相 關 會 議 紀 錄 中 曾 參 與 此 項 工 作 的 人 員, 包 括 張 金 鎔 高 啟 明 李 昌 時 等 92 沈 時 可 在 該 次 會 議 報 告 時, 指 出 他 認 為 實 施 都 市 平 均 地 權 條 例 草 案 的 主 要 立 法 目 的, 在 於 達 成 照 價 徵 稅 漲 價 歸 公 與 照 價 收 買, 以 達 成 平 均 地 權 的 政 策 目 的 而 此 草 案 內 容 有 五 個 要 點, 1 採 取 徵 稅 的 手 段 ( 地 價 稅 累 進 稅 土 地 增 值 稅 ), 達 成 上 述 目 的 ;2 在 政 府 感 到 重 要 的 地 區, 可 舉 辦 區 段 徵 收 ;3 關 於 私 有 但 尚 未 建 築 的 土 地, 可 限 制 其 最 高 面 積 限 額, 並 限 期 出 賣 ;4 關 於 人 民 承 租 公 有 地 預 備 建 築 房 屋 但 尚 未 使 用 者, 也 可 限 制 其 最 高 面 積 ;5 政 府 應 設 法 解 決 房 荒 問 題 ( 臺 灣 省 臨 時 省 議 會,1954: ) 93 除 立 法 程 序 問 題 外, 在 該 次 會 議 裡, 省 議 員 另 一 質 詢 焦 點 則 是 在 於 都 市 平 均 地 權 實 施 範 圍 的 劃 定 條 件, 多 數 發 言 的 省 議 員 認 為 都 市 平 均 地 權 的 實 施 範 圍, 應 參 照 耕 者 有 其 田 階 段 認 定 都 市 計 劃 保 留 地 的 範 圍, 因 此 本 條 例 的 實 施 範 圍 應 該 要 明 確 且 對 等 的 限 縮, 部 分 省 議 員 甚 至 認 為 實 施 範 圍 應 該 僅 限 定 於 基 隆 臺 北 與 高 雄 等 三 個 市 鎮 地 區, 而 不 該 將 業 已 實 施 都 市 計 劃 與 否, 做 為 該 地 區 是 否 納 入 實 施 都 市 平 均 地 權 範 圍 的 要 件 ( 臺 灣 省 臨 時 省 議 會,1954: ) 209

230 圖 4 4: 時 任 省 主 席 的 嚴 家 淦 遵 循 臨 時 省 議 會 的 臨 時 提 案, 將 行 政 院 草 案 印 發 臨 時 省 議 會 參 考 討 論 的 公 文 ( 資 料 來 源 : 臺 灣 臨 時 省 議 會 檔 案 ) 此 次 會 議 質 詢 的 主 要 焦 點 之 一, 便 在 於 多 位 省 議 員 紛 紛 以 前 年 (1952 年 ) 參 與 實 施 耕 者 有 其 田 條 例 立 法 過 程 的 經 驗 為 由, 強 調 先 推 動 耕 者 有 其 田 的 立 法 工 作, 是 由 地 政 局 先 行 擬 定 後, 省 府 當 時 並 曾 由 主 席 吳 國 楨 指 示 主 動 先 將 條 例 草 案 送 臨 時 省 議 會 徵 求 意 見 94, 而 後 來 實 施 耕 者 有 其 田 政 策 的 執 行 成 果, 當 時 一 般 社 會 上 認 知 皆 為 十 分 成 功, 省 府 與 臨 時 省 議 會 在 該 法 案 的 擬 定 與 推 動 上 應 有 一 定 功 勞 因 此 多 位 省 議 員 便 藉 此 質 疑 國 府 此 次 推 動 市 地 改 革 的 立 法, 為 何 卻 由 中 央 獨 自 專 權 擬 訂 後, 便 逕 付 立 法 院 審 查, 明 顯 違 反 了 所 謂 民 主 政 治 由 下 而 上 的 協 商 與 立 法 程 序 此 外 既 然 本 條 例 在 通 過 立 法 後 必 然 還 是 得 優 先 在 臺 灣 省 實 施, 為 何 國 府 這 次 並 未 主 動 徵 求 臺 灣 省 民 意 機 關 的 意 見 95? 省 議 員 陳 萬 在 質 詢 時 甚 至 指 出, 因 為 在 中 央 政 府 的 內 政 部 官 員 與 立 法 委 員 並 不 了 解 臺 灣 省 實 際 情 況, 況 且 因 為 他 們 沒 有 土 地 在 臺 灣, 所 以 對 於 此 條 例 草 案 通 過 後 的 實 施 狀 況 發 生 的 問 題, 沒 有 實 際 的 利 害 關 係, 所 以 不 會 特 別 注 意 條 例 內 所 存 在 的 問 題 ( 臺 灣 省 臨 時 省 議 會,1954: ) 因 此 陳 萬 最 後 便 建 議 : 按 目 前 情 形, 本 條 例 僅 將 在 臺 灣 一 省 實 施, 是 否 可 冠 以 臺 灣 省 某 某 條 例, 不 必 麻 煩 中 央 立 法 可 由 省 訂 立 單 行 法 規, 先 在 臺 灣 試 辦, 如 有 不 合 實 際 情 況 之 處, 可 由 省 府 及 省 議 會 隨 時 修 改, 待 將 來 反 攻 大 陸 後, 再 以 中 央 立 法, 在 全 國 施 行 如 何? 因 為 省 的 法 規 與 中 央 法 規, 在 實 施 的 範 圍 上 相 差 很 多 ( 臺 灣 省 臨 時 省 議 會,1954: ) 面 對 省 議 員 在 會 議 上 一 再 發 言 希 望 由 省 方 重 新 爭 取 此 法 案 審 議 的 主 導 權, 並 反 覆 質 問 此 次 實 施 都 市 平 均 地 權 條 例 草 案, 為 何 未 由 省 府 地 政 局 來 主 導 立 法, 及 如 果 本 案 立 法 通 過 後, 既 將 優 先 施 行 於 臺 灣 省 地 區, 為 何 不 直 接 改 由 省 府 與 省 議 會 來 訂 立 單 行 法 規 的 質 疑 沈 時 可 在 該 次 會 議 的 答 覆 裡, 則 是 將 此 次 市 地 改 革 法 案 改 由 內 政 部 研 擬 的 問 題, 回 歸 到 土 地 政 策 在 憲 法 層 次 的 立 法 權 限 之 規 範 來 回 應, 明 確 表 示 此 案 由 中 央 政 府 研 擬 與 交 付 立 法 院 審 議 的 情 況 已 成 定 局 94 沈 時 可 當 時 即 針 對 省 議 員 吳 三 連 對 此 問 題 的 質 詢, 做 出 完 整 回 覆 : 吳 議 員 提 出 的 第 一 點 意 見, 實 施 耕 者 有 其 田 的 時 候, 草 案 先 送 議 會 審 議, 為 什 麼 這 一 次 實 施 都 市 平 均 地 權 的 草 案, 沒 有 送 到 議 會 來? 這 一 點 就 時 可 個 像 是 省 議 員 吳 三 連 與 陳 萬 在 發 言 質 詢 時, 都 一 再 質 疑 與 批 評 當 時 的 地 政 局 長 沈 時 可, 對 於 此 案 並 未 展 現 ( 如 同 前 次 扶 植 自 耕 農 條 例 草 案 時 ) 積 極 參 與 研 議 法 案 的 態 度 和 作 為, 以 致 於 省 府 相 關 單 位 ( 也 包 含 臨 時 省 議 會 ) 在 此 項 關 乎 於 臺 灣 省 人 民 權 益 的 重 要 法 案 上, 無 法 扮 演 明 確 而 有 影 響 力 的 角 色 ( 臺 灣 省 臨 時 省 議 會,1954: ) 95 據 聯 合 報 載, 當 時 省 議 員 劉 金 約 便 曾 於 質 詢 時 表 示 : 實 施 都 市 平 均 地 權 條 例 草 案, 將 來 要 在 本 省 實 施, 應 事 先 徵 求 本 會 同 意, 否 則, 中 央 未 免 太 過 於 專 權, 不 是 真 正 的 民 主, 應 請 中 央 慎 重 考 慮 ( 聯 合 報 訊,1954/7/2: 第 三 版 ) 210

231 人 所 知 道 的, 向 各 位 先 生 報 告 按 照 憲 法 第 208 條 規 定, 有 關 土 地 法 令 應 由 中 央 訂 定 去 年 實 施 耕 者 有 其 田 條 例, 中 央 沒 有 訂 定, 由 省 府 擬 定 後, 送 到 中 央 去, 這 一 次 的 實 施 都 市 平 均 地 權 條 例, 中 央 內 政 部 依 照 規 定 自 行 草 擬 這 一 次 的 情 形 與 去 年 不 同, 草 案 不 是 由 省 政 府 草 擬, 所 以 沒 有 送 到 貴 會 來 研 究 96 原 因 大 概 是 這 樣 ( 臺 灣 省 臨 時 省 議 會,1954: ) 在 第 六 次 會 議 質 詢 的 最 後, 議 長 黃 朝 琴 與 多 位 省 議 員 發 言 表 示, 既 然 從 省 府 官 員 的 答 覆 中 確 認 因 本 案 既 已 定 為 中 央 立 法, 且 目 前 立 法 院 正 在 加 緊 審 議, 花 時 間 質 詢 地 政 局 長 與 建 設 廳 代 表, 相 關 人 員 也 只 能 據 其 個 人 看 法 做 意 見 答 覆, 因 此 與 其 繼 續 浪 費 時 間 在 這 種 無 意 義 的 質 詢 上, 還 不 如 由 臨 時 省 議 會 推 派 代 表, 盡 快 就 行 政 院 草 案 進 行 討 論, 以 便 彙 整 省 議 員 意 見, 做 成 臨 時 省 議 會 之 正 式 書 面 建 議, 即 時 送 交 立 法 院 行 政 院 與 國 民 黨 中 央 黨 部 請 其 採 納, 以 利 直 接 影 響 立 法 院 在 審 議 相 關 條 文 時 的 討 論 方 向 因 此 臨 時 省 議 會 最 後 在 該 次 會 議 上 做 成 決 議, 推 派 省 議 員 陳 萬 ( 召 集 人 ) 97 吳 三 連 梁 許 春 菊 等 九 位 議 員 立 即 組 成 實 施 都 市 平 均 地 權 條 例 草 案 研 究 小 組, 於 隔 日 (7 月 2 日 ) 召 開 討 論 會 議, 議 會 該 次 決 議 裡 也 籲 請 各 省 議 員 如 有 意 見 者, 務 必 將 其 意 見 於 隔 日 上 午 開 會 前 送 交 研 究 小 組 參 考 ( 臺 灣 省 臨 時 省 議 會, 1954: ) 而 由 省 議 員 陳 萬 擔 任 召 集 人 組 成 的 臨 時 省 議 會 實 施 都 市 平 均 地 權 條 例 草 案 研 究 小 組, 於 隔 日 召 開 的 討 論 會 議 結 束 後, 便 根 據 各 省 議 員 送 交 的 意 見 與 該 次 會 議 討 論 的 結 果, 於 會 議 結 束 後 隨 即 提 出 對 行 政 院 草 案 的 初 步 意 見, 研 究 小 組 在 該 日 會 後 的 決 議, 立 即 將 審 查 後 的 初 步 意 見 送 交 臨 時 省 議 會 大 會 進 行 討 論, 以 便 盡 快 做 成 正 式 建 議 案 轉 送 立 法 院 參 考, 並 建 議 由 臨 時 省 議 會 為 代 表, 另 行 邀 請 立 委 針 對 此 案 進 行 座 談 ( 臺 灣 省 臨 時 省 議 會,1954: ) 而 在 7 月 3 日 舉 行 的 第 八 次 會 議 上, 在 省 府 交 通 處 長 完 成 施 政 報 告 後, 議 長 黃 朝 琴 隨 即 主 張 將 實 施 都 市 平 均 地 權 條 例 草 案 納 入 該 次 會 議 之 討 論 事 項, 將 96 筆 者 認 為 當 時 沈 時 可 的 說 法 並 不 正 確 因 為 即 使 是 在 扶 植 自 耕 農 條 例 草 案 研 擬 的 時 候, 主 要 負 責 的 草 擬 機 關 是 省 府 地 政 局 與 農 復 會 土 地 組, 它 們 也 只 不 過 是 奉 行 政 院 命 令 代 替 原 主 管 機 構 內 政 部 代 為 擬 訂 草 案, 然 而 依 照 相 同 的 審 議 程 序, 即 使 當 時 法 案 是 由 省 府 代 擬, 也 並 非 必 然 要 先 送 臨 時 省 議 會 先 行 研 究 討 論 因 此 在 扶 植 自 耕 農 條 例 草 案 研 擬 階 段, 主 要 是 由 於 時 任 省 主 席 的 吳 國 楨 在 此 案 必 須 尊 重 臨 時 省 議 會 意 見 的 政 治 前 提 下, 主 動 將 草 案 先 送 臨 時 省 議 會 進 行 研 究, 希 望 臨 時 省 議 會 提 供 意 見 因 此 在 此 處 應 該 問 的 問 題, 反 而 是 在 1953 年 底 到 1954 年 5 月 間, 實 施 都 市 土 地 改 革 條 例 草 案 與 實 施 都 市 平 均 地 權 條 例 草 案 既 然 業 已 研 擬 完 成, 並 先 報 請 行 政 院 會 討 論, 接 著 並 在 行 政 院 相 關 部 會 與 國 民 黨 內 密 切 進 行 相 當 長 時 間 的 討 論 與 修 訂, 然 而 當 時 為 何 上 從 總 統 蔣 中 正 院 長 陳 誠, 下 到 省 主 席 俞 鴻 鈞 等 人, 皆 未 曾 想 過 主 動 先 將 此 案 送 交 臨 時 省 議 會 研 究 ( 這 同 樣 也 包 括 當 時 省 議 員 為 何 並 未 主 動 爭 取 應 將 本 案 先 送 省 議 會 研 究 ), 以 廣 泛 徵 詢 省 議 員 與 臺 灣 省 社 會 各 界 人 士 之 意 見, 這 個 問 題 尚 待 後 續 研 究, 應 藉 由 其 他 檔 案 史 料 進 一 步 研 究, 以 期 能 提 出 合 理 解 釋 97 臨 時 省 議 會 針 對 此 案 組 成 的 小 組 成 員, 包 括 率 先 提 出 臨 時 動 議 案 的 陳 萬 ( 召 集 人 ), 以 及 張 芳 燮 陳 萬 福 林 世 南 吳 三 連 黃 運 金 黃 宗 焜 劉 闊 才 梁 許 春 菊 等 九 位 省 議 員 ( 臺 灣 省 臨 時 省 議 會,1954:521) 211

232 研 究 小 組 昨 日 開 會 所 擬 具 的 初 步 審 查 意 見 提 交 大 會 討 論, 以 便 能 及 時 送 請 省 府 轉 送 立 法 院 審 議 參 考 在 該 次 會 議 上, 發 言 之 省 議 員 僅 就 研 究 小 組 所 提 的 初 步 審 查 意 見 之 文 字 再 予 以 修 正, 並 未 進 行 長 時 間 的 討 論 與 大 幅 修 改 條 文 的 實 質 內 容, 最 後 便 由 議 長 黃 朝 琴 宣 布 除 部 分 文 字 修 正 外, 研 究 小 組 所 提 審 查 意 見 全 數 通 過, 以 便 盡 速 將 建 議 案 送 交 省 府 轉 呈 立 法 院 參 考 ( 臺 灣 省 臨 時 省 議 會,1954: ) 圖 4 5: 臨 時 省 議 會 當 時 提 出 的 臺 灣 省 臨 時 省 議 會 對 於 實 施 都 市 平 均 地 權 條 例 草 案 意 見 書 的 檔 案 原 件 ( 資 料 來 源 : 臺 灣 臨 時 省 議 會 檔 案 ) 在 前 述 的 分 析 已 經 說 明, 其 實 原 行 政 院 草 案 的 修 正 辦 法 已 經 選 擇 與 現 實 情 況 高 度 妥 協 的 方 式, 相 對 於 內 政 部 草 案 來 說, 僅 採 取 以 微 幅 加 重 課 徵 都 市 土 地 稅, 作 為 達 成 都 市 平 均 地 權 目 標 的 唯 一 手 段 因 此 可 看 到 在 行 政 院 草 案 裡, 即 使 增 訂 對 私 有 未 建 築 的 都 市 土 地 所 有 權 調 整 ( 明 確 的 平 均 都 市 土 地 所 有 權 ), 都 遠 較 當 時 國 府 的 土 地 法 第 28 條, 及 在 1951 年 由 行 政 院 所 通 過 的 臺 灣 省 都 市 土 地 改 革 辦 法 第 9 條 裡 的 嚴 格 規 定 98 來 得 更 為 寬 鬆, 明 顯 的 98 土 地 法 第 28 條 規 定 : 省 或 院 轄 市 政 府 對 於 私 有 土 地, 得 著 斟 酌 地 方 情 形, 按 土 地 種 類 及 性 質, 分 別 限 制 個 人 或 團 體 所 有 土 地 面 積 之 最 高 額 前 項 限 制 私 有 土 地 面 積 之 最 高 額, 應 經 中 央 地 政 機 關 之 核 定 ; 以 及 臺 灣 省 都 市 土 地 改 革 辦 法 第 9 條 規 定 : 省 政 府 得 視 地 方 實 際 情 形, 按 照 土 地 種 類 及 性 質, 嚴 格 限 制 個 人 或 團 體 私 有 市 地 面 積 之 最 高 額 其 超 出 規 定 時, 縣 市 政 府 得 限 期 令 其 分 劃 出 賣, 或 依 法 徵 收 之 前 項 限 制 面 積 之 最 高 額, 應 報 經 行 政 院 核 定 根 據 前 兩 項 法 規 的 條 文 規 定, 國 府 不 論 是 從 大 陸 時 期 所 制 訂 的 土 地 法, 或 是 在 臺 灣 初 期 所 制 訂 的 臺 灣 省 都 市 土 地 改 革 辦 法, 裡 頭 都 明 確 的 規 範 了 都 市 平 均 地 權 的 實 施, 除 了 以 徵 收 土 地 稅 做 為 重 要 手 段 外, 也 包 含 了 限 制 私 人 擁 有 都 市 土 地 最 高 面 積 限 額, 作 為 直 接 調 整 與 重 分 配 都 市 土 地 所 有 權 的 重 要 手 段 然 而 後 來 的 行 政 院 草 案 則 是 規 定 以 限 縮 適 用 範 圍 ( 都 市 計 劃 範 圍 ) 與 只 限 制 未 建 築 用 地 面 積 的 方 式 ( 不 限 制 既 已 建 成 的 各 類 都 市 房 地 產 ), 則 實 際 上 等 於 放 棄 了 平 均 ( 重 分 配 ) 都 市 土 地 所 有 權 的 手 段, 而 只 希 望 藉 由 改 採 加 重 徵 收 土 地 稅 的 方 式, 來 平 均 ( 重 212

233 傾 向 對 當 時 持 有 既 建 成 都 市 房 產 的 都 市 地 主 等 既 得 利 益 階 層 妥 協 在 該 草 案 的 第 30 條 裡, 對 私 人 所 擁 有 既 已 建 成 的 都 市 房 地 產 面 積 並 不 做 任 何 規 範 與 限 制 ( 廣 義 的 都 市 房 地 產 ), 而 僅 限 縮 在 已 被 劃 入 都 市 計 劃 範 圍 內, 由 私 人 擁 有 的 未 建 築 私 有 土 地 限 制 為 最 高 持 有 面 積 為 8 公 畝 ( 立 法 院 秘 書 處,1954a: 20) 因 此 實 際 上 該 草 案 的 立 法 重 點, 就 如 同 行 政 院 在 函 請 立 法 院 審 議 本 案 時, 所 明 確 宣 稱 的 本 案 其 實 是 以 土 地 稅 ( 地 價 稅 與 增 值 稅 ) 的 加 重 徵 收 為 重 點, 主 要 便 是 藉 由 採 取 相 對 較 既 有 土 地 法 所 規 定 稍 微 高 一 點 的 徵 收 稅 率, 同 時 採 取 微 幅 的 降 低 累 進 地 價 徵 收 起 點 提 高 徵 收 稅 率 與 縮 短 徵 稅 級 距 等 計 算 方 式, 希 望 透 過 加 強 徵 收 土 地 稅 賦, 以 極 其 緩 和 的 稅 去 都 市 地 主 方 式, 企 圖 能 夠 達 成 平 均 都 市 地 權 的 政 策 目 的 ( 立 法 院 秘 書 處,1954a:13-18) 然 而 由 本 省 政 治 菁 英 與 地 主 階 層 代 表 提 出 的 臨 時 省 議 會 建 議 案 來 看 ( 以 下 簡 稱 議 會 建 議 案 ), 此 案 除 希 望 對 行 政 院 草 案 在 實 施 範 圍 的 條 件, 做 更 進 一 步 限 制 與 限 縮 ( 參 考 下 表 4 6 對 兩 案 的 比 較 ); 同 時 也 針 對 在 行 政 院 草 案 裡, 本 已 明 顯 偏 向 都 市 地 主 既 得 利 益 妥 協 的 私 有 未 建 築 土 地 面 積 的 最 高 限 額 部 份, 臨 時 省 議 會 希 望 國 府 與 立 法 委 員 能 夠 從 正 視 各 地 都 市 發 展 差 異 情 況 的 角 度, 對 於 都 市 地 主 私 有 未 建 築 土 地 面 積 的 最 高 限 額, 採 取 更 進 一 步 放 寬 與 例 外 條 件 的 優 惠 ( 參 考 下 表 4 6); 最 後 議 會 建 議 案 強 調 目 前 行 政 院 草 案 為 了 地 價 稅 與 土 地 增 值 稅 的 加 重 徵 收, 所 採 同 時 微 幅 降 低 累 進 地 價 徵 收 起 點 提 高 徵 收 稅 率 與 縮 短 徵 稅 級 距 等 規 定, 仍 然 會 刺 激 臺 灣 省 民 人 心, 並 加 重 其 經 濟 負 擔 而 臨 時 省 議 會 對 行 政 院 草 案 採 取 土 地 稅 微 幅 加 重 的 徵 收 方 案, 所 提 出 對 都 市 土 地 稅 徵 收 相 關 規 定 再 修 正 建 議 的 保 守 立 場, 可 以 省 議 員 林 世 南 在 前 次 會 議 質 詢 時 的 發 言, 作 適 當 註 解, 林 世 南 當 時 說 道 : 值 此 反 攻 前 夕, 大 家 皆 知 當 前 的 需 要, 對 此 不 敢 反 對, 而 盼 望 實 施 時, 能 夠 完 善 而 已 ( 臺 灣 省 臨 時 省 議 會,1954: ) 因 此 在 議 會 建 議 案 裡, 便 明 確 建 議 實 施 都 市 平 均 地 權 條 例 草 案 裡 對 地 價 稅 與 土 地 增 值 稅 之 徵 收 基 數 累 進 級 距 與 比 率 等 相 關 規 定, 應 該 全 面 回 歸 土 地 法 既 有 規 定, 並 遵 循 既 已 實 施 的 土 地 稅 相 關 規 定 辦 理 即 可, 以 避 免 擾 亂 當 時 臺 灣 省 漸 趨 穩 定 的 社 會 民 心 與 經 濟 秩 序 表 4 6: 行 政 院 草 案 與 議 會 建 議 案 的 重 點 對 照 表 條 文 行 政 院 草 案 議 會 建 議 案 2 中 央 政 府 的 主 管 機 構 為 內 政 部 與 財 政 部 並 列 依 本 條 例 所 涉 及 的 行 政 業 務 範 圍, 建 議 99 僅 以 內 政 部 為 主 管 機 關 分 配 ) 因 社 會 與 都 市 發 展 所 帶 來 的 都 市 土 地 利 益 99 < 土 地 改 革 資 料 彙 編 ( 三 )>, 陳 誠 副 總 統 文 物, 國 史 館 藏, 典 藏 號 : , 入 藏 登 錄 號 : A 臨 時 省 議 會 在 此 處 建 議 將 條 例 的 主 管 機 關 改 為 內 政 部, 看 起 來 公 開 的 說 明 理 由 當 然 是 從 內 政 部 與 財 政 部 的 職 權 劃 分 著 眼, 希 望 此 條 例 之 主 管 機 關 能 夠 明 確, 以 利 事 權 統 一 但 如 果 我 們 根 據 在 實 施 耕 者 有 其 田 條 例 草 案 立 法 過 程 裡, 在 一 份 內 政 部 調 查 局 對 213

234 3 4 規 定 實 施 範 圍 為 直 轄 市 省 轄 市 所 轄 市 鎮, 及 經 省 市 政 府 指 定 重 要 市 街 地 區, 依 都 市 計 劃 實 施 範 圍 內 的 全 部 土 地 但 尚 未 公 布 都 市 計 劃 者, 可 由 省 市 政 府 視 各 發 展 地 區 實 際 需 要 訂 定 實 施 區 域 ( 筆 者 註 : 因 戰 後 初 期 國 府 主 要 仍 延 用 日 殖 時 期 的 都 市 計 劃, 因 此 都 市 計 劃 實 施 範 圍 的 附 帶 條 件 包 括 業 已 實 施 者, 尚 未 公 佈 者 ) 5 規 定 地 價 評 議 委 員 會 的 組 成, 應 有 三 分 之 一 名 額 由 地 方 民 意 代 表 擔 任 10 規 定 ( 重 估 ) 地 價 後 屆 滿 一 年, 而 地 價 已 較 原 標 準 地 價 有 30% 以 上 增 減 時, 應 辦 理 重 估 地 價 12 規 定 地 價 稅 累 進 徵 收 起 點, 以 各 縣 市 內 都 市 土 地 4 公 畝 的 平 均 地 價 作 為 基 強 調 實 施 都 市 平 均 地 權 應 在 某 一 地 區 已 具 有 都 市 條 件, 且 已 發 生 壟 斷 投 機 土 地 之 現 象 後, 才 具 有 實 施 的 要 件 與 必 要 性, 而 非 硬 性 規 定 已 被 列 入 都 市 計 劃 實 施 範 圍 內 為 實 施 條 件 ( 筆 者 註 : 臨 時 省 議 會 另 提 出 對 行 政 院 草 案 實 施 範 圍 條 件 的 再 限 縮, 除 應 符 合 第 3 4 條 文 規 範 外, 同 時 要 符 合 特 定 的 交 通 發 展 人 口 成 長 與 地 價 漲 幅 等 條 件, 才 可 列 為 實 施 範 圍 ) 地 價 評 議 委 員 會 的 組 成, 應 有 二 分 之 一 名 額 由 地 方 民 意 代 表 擔 任, 以 資 公 允 本 條 文 關 於 地 價 之 變 動 後 的 重 估 地 價, 應 以 都 市 土 地 的 自 然 損 益 情 形 為 主, 如 因 物 價 波 動 所 產 生 的 地 價 增 減, 應 以 物 價 指 數 估 定 地 價 說 明 現 行 累 進 徵 收 起 點 既 訂 為 6.6 公 畝 100, 而 行 政 院 草 案 所 訂 的 4 公 畝 實 於 當 時 臨 時 省 議 會 建 議 修 改 主 管 機 關 背 後 目 的 之 分 析 作 為 對 比 ( 當 時 臨 時 省 議 會 建 議 將 主 管 機 關 由 省 與 縣 市 政 府, 更 改 為 省 政 府 之 民 政 廳, 縣 市 政 府 改 為 民 政 局 ), 當 時 調 查 局 認 為 臨 時 省 議 會 建 議 改 由 民 政 廳 為 主 管 機 關, 是 因 為 當 時 的 民 政 廳 長 楊 肇 嘉 背 地 裡 十 分 反 對 耕 者 有 其 田 政 策 的 推 行, 若 由 民 政 廳 長 楊 肇 嘉 主 管 該 項 事 務 推 行 工 作, 會 使 得 本 省 籍 的 仕 紳 與 地 主 與 之 結 盟, 有 較 大 的 介 入 阻 礙 空 間, 而 影 響 耕 者 有 其 田 政 策 的 推 行 而 在 吳 國 禎 擔 任 省 主 席 之 後, 當 時 省 府 各 廳 處 的 人 事 任 用 上, 在 建 設 廳 與 民 政 廳 長 部 分 長 期 由 本 省 籍 人 士 所 出 任 ( 包 含 半 山 和 阿 海 派 本 省 籍 人 士 ), 而 財 政 廳 長 往 往 仍 是 由 外 省 籍 人 士 擔 任, 因 此 當 時 臨 時 省 議 會 建 議 依 據 職 權 劃 分, 僅 由 內 政 部 擔 任 主 管 機 關, 筆 者 認 為 這 也 可 能 是 考 慮 到 如 由 內 政 部 擔 任 主 管 機 關, 在 省 府 擬 定 臺 灣 省 施 行 細 則 時, 便 可 順 理 成 章 的 指 定 由 省 府 民 政 廳 作 為 省 級 的 主 管 機 關, 統 籌 實 施 都 市 平 均 地 權 的 法 令 解 釋 與 推 行 工 作, 這 樣 當 然 也 將 會 有 利 於 本 省 籍 仕 紳 與 地 主 的 後 續 介 入 阻 礙, 影 響 實 施 都 市 平 均 地 權 的 工 作 推 行 ( 筆 者 按 : 當 時 的 民 政 廳 長 為 連 震 東 - 半 山 派 ) 我 們 從 後 來 實 施 都 市 平 均 地 權 條 例 臺 灣 省 施 行 細 則 的 擬 定 與 實 際 推 行 過 程 來 看, 民 政 廳 確 實 因 此 階 段 對 於 條 例 草 案 裡 主 管 機 構 的 管 轄 權 的 明 確 化, 而 較 財 政 廳 與 建 設 廳 來 說, 對 本 案 細 則 與 實 施 工 作 上 享 有 更 大 的 主 導 權 ( 針 對 後 來 擬 定 實 施 都 市 平 均 地 權 條 例 臺 灣 省 施 行 細 則, 及 都 市 平 均 地 權 工 作 在 1956 年 後 的 實 施 狀 況, 筆 者 之 後 將 另 行 撰 文 分 析 ) 100 土 地 法 171 條 規 定 : 前 項 累 進 起 點 地 價, 由 各 省 及 院 轄 市 政 府 按 照 自 住 自 耕 地 必 須 面 積, 參 酌 地 價 及 當 地 經 濟 狀 況 擬 定, 呈 請 行 政 院 核 定 之 ( 湯 惠 蓀,1954:172) 也 就 是 說 在 土 地 法 裡 並 未 明 文 規 定 累 進 起 點 地 價 的 基 準, 而 是 選 擇 交 由 省 市 政 府 視 當 地 情 況 來 決 定 而 議 會 建 議 案 裡 所 提 到 當 時 臺 灣 現 行 的 累 進 起 點 地 價 是 以 6.6 公 畝 做 為 基 準, 主 要 是 來 自 於 國 府 前 地 政 部 在 1947 年 以 行 政 命 令 規 定 以 一 市 畝 (6.6 公 畝 ) 為 基 準 ( 臺 灣 省 地 政 局,1950: ) 但 根 據 學 者 郭 朝 隆 引 用 內 政 部 在 研 擬 條 例 草 案 時, 對 當 時 臺 灣 省 各 大 市 鎮 的 住 宅 商 業 與 工 業 用 基 地 平 均 用 地 面 積 的 統 計 數 據 來 看 ( 郭 朝 隆,1955:55-58), 當 時 臺 灣 省 各 地 的 住 宅 與 商 業 用 地, 平 均 用 地 面 積 絕 大 多 數 皆 少 於 2 公 畝 ( 合 計 約 60.5 坪 ), 只 有 極 少 數 地 區 的 用 地 面 積 是 超 過 2 公 畝 ( 如 臺 北 市 的 住 宅 用 地 和 豐 原 鎮 的 住 宅 與 商 業 用 地 ), 而 行 政 院 草 案 之 規 定 提 高 為 4 公 畝, 實 已 較 內 政 部 草 案 原 訂 的 3 公 畝, 更 為 緩 步 的 向 都 市 地 主 退 讓, 但 不 論 是 內 政 部 或 行 政 院 草 案, 原 先 214

235 準 在 過 低, 希 望 可 以 維 持 現 行 標 準 ( 土 地 所 有 權 人 之 地 價 總 額 未 超 過 累 進 徵 收 起 點, 地 價 稅 按 法 定 地 價 的 千 分 之 十 五 徵 收, 超 過 累 進 起 後, 超 過 累 進 起 點 4 倍 者, 就 其 超 過 部 分 逐 級 加 徵 千 分 之 五, 以 加 至 最 高 稅 率 千 分 之 六 十 五 為 止 此 外 在 都 市 計 劃 範 圍 的 工 業 區 內 供 工 廠 使 用 的 土 地, 其 地 價 稅 統 一 為 千 分 之 十 五 徵 收 14 不 在 地 主 之 地 價 稅, 應 照 應 繳 數 額 加 倍 徵 收 16 將 土 地 增 值 稅 率 劃 分 成 三 個 級 距, 增 值 數 額 在 原 地 價 的 百 分 之 一 百 以 下 者, 徵 收 其 增 值 數 額 的 50%; 超 過 百 公 畝 ), 既 可 符 合 實 際 狀 況, 也 可 避 免 刺 激 人 心 認 為 本 條 規 定 地 價 稅 累 進 徵 收 稅 率 計 算, 宜 回 歸 到 土 地 法 第 170 條 之 計 算 標 準 101, 以 減 輕 人 民 負 擔 此 外 因 為 臺 灣 都 市 建 設 鮮 有 完 整 計 劃, 因 此 實 際 發 展 並 未 符 合 計 劃 區 分, 已 建 築 的 工 廠 不 必 然 在 工 業 區 內, 因 此 希 望 不 在 都 市 計 劃 範 圍 內 工 業 區 的 工 廠 用 地 也 能 享 受 地 價 稅 免 予 累 進 徵 收 的 優 惠 對 不 在 地 主 的 定 義, 應 依 照 土 地 法 第 條 的 規 定 辦 理 此 外 對 於 公 益 慈 善 和 宗 教 團 體 應 有 特 殊 優 惠, 免 受 本 條 文 不 在 地 主 限 制 認 為 本 條 例 對 土 地 增 值 稅 的 稅 率 計 算 103 標 準, 仍 應 依 照 土 地 法 181 條 之 計 算 標 準 訂 定 皆 是 希 望 能 夠 參 酌 當 時 臺 灣 市 地 使 用 面 積 的 實 際 情 況, 合 理 的 在 條 例 中 降 低 地 價 稅 累 進 起 點 的 基 準, 加 重 地 價 稅 的 累 進 徵 收, 然 而 議 會 建 議 案 提 出 應 該 依 循 當 時 依 據 原 地 政 部 命 令 所 採 行 的 6.6 公 畝 為 基 準, 則 無 異 於 建 議 實 質 廢 除 該 案 的 此 項 條 文 101 土 地 法 170 條 規 定 : 土 地 所 有 權 人 之 地 價 總 額, 未 超 過 累 進 起 點 地 價 時, 依 前 條 稅 率 徵 收, 超 過 累 進 起 點 地 價 時, 依 左 列 方 法 累 進 課 稅 : 一 超 過 累 進 起 點 地 價 在 百 分 之 五 百 以 下 者, 其 超 過 部 分 加 徵 千 分 之 二 二 超 過 累 進 起 點 地 價 在 百 分 之 一 千 以 下 者, 除 按 前 款 規 定 徵 收 外, 就 其 超 過 百 分 之 五 百 部 分 加 徵 千 分 之 三 三 超 過 累 進 起 點 地 價 百 分 之 一 千 五 百 以 下 者, 除 按 前 款 規 定 徵 收 外, 就 其 已 超 過 百 分 之 一 千 部 分 加 徵 千 分 之 五 以 後 每 超 過 百 分 之 五 百, 就 其 超 過 部 分 追 加 千 分 之 五, 以 加 至 千 分 之 五 十 為 止 ( 湯 惠 蓀,1954:172) 行 政 院 草 案 相 對 於 內 政 部 草 案 與 行 政 院 初 審 案 對 地 價 稅 累 進 徵 收 之 原 有 規 定, 等 於 是 僅 微 幅 提 高 累 進 徵 收 的 比 率 固 定 為 千 分 之 五, 然 後 微 幅 縮 短 累 進 地 價 的 級 距 基 準 為 四 倍, 最 後 則 是 僅 提 高 累 進 徵 收 地 價 的 最 高 比 率 到 千 分 之 六 十 五 而 臨 時 省 議 會 對 地 價 稅 累 進 徵 收 的 修 正 建 議, 等 於 是 實 質 上 要 求 行 政 院 廢 除 行 政 院 草 案 微 幅 調 高 之 規 定, 全 面 回 歸 到 土 地 法 內 原 有 規 定 的 計 算 基 準 102 土 地 法 第 8 條 規 定 : 本 法 所 稱 不 在 地 主, 謂 有 左 列 情 形 之 一 之 土 地 所 有 權 人 : 一 土 地 所 有 權 人 及 其 家 屬 離 開 其 土 地 所 在 地 之 市 縣 繼 續 滿 三 年 者 ; 二 共 有 土 地 其 共 有 人 全 體 離 開 其 所 在 地 之 市 縣 繼 續 滿 一 年 者 ; 三 營 業 組 合 所 有 土 地 其 組 合 於 其 土 地 所 在 地 之 市 縣 停 止 繼 續 滿 一 年 者 土 地 所 有 權 人 因 兵 役 學 業 公 職 或 災 難 變 亂 離 開 土 地 所 在 地 之 市 縣 者, 不 適 用 前 項 之 規 定 ( 湯 惠 蓀, 1954:173) 103 土 地 法 第 181 條 規 定 : 土 地 增 值 稅 率 依 左 列 之 規 定 : 一 土 地 增 值 稅 實 數 額 在 原 地 價 百 分 之 一 百 以 下 者, 徵 收 其 增 值 實 數 額 百 分 之 二 十 二 土 地 增 值 實 數 額 在 原 地 價 數 額 百 分 之 二 百 以 下 者, 除 按 前 款 規 定 徵 收 外, 就 其 已 超 過 百 分 之 一 百 部 份 徵 收 百 分 之 四 十 三 土 地 增 值 實 數 額 在 原 地 價 數 額 百 分 之 三 百 以 下 者, 除 按 前 二 款 規 定 分 別 徵 收 外, 就 其 已 超 過 百 分 之 二 百 部 份 徵 收 百 分 之 六 十 四 土 地 增 值 實 數 額 在 原 地 價 數 額 超 過 百 分 之 三 百 者, 除 按 前 三 款 規 定 分 別 徵 收 外, 就 其 已 超 過 部 份 徵 收 百 分 之 八 十 ( 湯 惠 蓀,1954:173) 行 政 院 草 案 相 對 於 內 政 部 草 案 與 行 政 院 初 審 案 原 有 對 於 土 地 增 值 稅 之 規 定, 等 於 是 僅 採 微 幅 縮 短 了 累 進 增 值 稅 的 計 算 級 距 與 稅 率 而 議 會 建 議 案 等 於 是 實 質 上 要 求 廢 除 行 政 院 草 案 之 規 定, 回 歸 到 土 地 法 原 有 的 計 算 基 準 215

236 分 之 二 百 以 下 者, 除 按 前 款 徵 收 外, 就 超 過 百 分 之 一 百 者, 徵 收 其 增 值 數 額 的 70%; 超 過 百 分 之 二 百 者, 除 按 前 兩 款 規 定 分 別 徵 收 外, 就 超 過 百 分 之 兩 百 者 徵 收 其 增 值 數 額 的 90% 30 限 制 都 市 計 劃 範 圍 內 尚 未 建 築 的 私 有 土 地 的 持 有 面 積 最 高 限 額 為 8 公 畝 但 工 業 用 地 部 分, 可 視 其 實 際 需 要 情 況 訂 定 標 準 32 直 轄 市 及 縣 市 政 府 依 規 定 徵 收 土 地 時, 其 補 償 地 價 得 以 土 地 債 券 給 付 35~41 包 含 對 未 於 期 限 內 申 報 地 價 土 地 移 轉 之 權 利 人 未 於 期 限 內 辦 理 權 利 變 更 登 記 滯 納 地 價 稅 與 土 地 增 值 稅 違 反 條 例 規 定 之 妨 礙 都 市 建 設 使 用 等 行 為 之 定 額 罰 款 ( 或 加 重 徵 收 比 率 認 為 都 市 發 展 情 形 各 地 不 同, 原 條 文 對 私 人 持 有 未 建 築 土 地 最 高 面 積 限 額 之 規 定 缺 乏 彈 性, 未 符 合 當 時 實 際 土 地 使 用 情 況, 建 議 修 改 為 10~40 公 畝 ( 合 計 約 300~1200 坪 ) 同 時 除 工 業 用 地 外, 104 應 對 其 他 各 類 特 殊 用 地 同 樣 視 其 實 際 需 要 情 況 訂 定 不 同 標 準 ( 臨 時 省 議 會 附 帶 意 見 105 : 日 據 時 期 106 業 已 在 都 市 計 劃 範 圍 內 的 土 地, 在 實 施 耕 者 有 其 田 階 段 不 准 業 主 保 留, 而 由 佃 農 承 領 者, 此 次 若 准 照 日 據 時 期 之 計 劃 而 為 都 市 者, 應 同 意 原 業 主 收 回 放 領 之 土 地 ) 認 為 過 去 實 施 耕 者 有 其 田 時 發 行 之 債 券 票 面 價 值 與 後 來 市 場 價 值 跌 落 差 距 甚 大, 若 辦 理 市 地 徵 收 時, 再 發 行 土 地 債 券 對 社 會 經 濟 滋 擾 影 響 甚 大, 因 此 希 望 接 下 來 辦 理 市 地 徵 收 之 補 償 地 價, 應 予 一 次 給 付 現 金 認 為 行 政 院 草 案 第 35~41 條 所 訂 罰 則, 不 但 過 多, 且 過 於 嚴 苛, 希 望 將 罰 則 全 數 刪 除 104 議 會 建 議 案 裡 認 為 除 行 政 院 草 案 裡 原 先 規 定 對 於 工 廠 用 地 最 高 持 有 面 積 的 特 殊 優 惠 外, 另 外 包 括 像 是 農 家 用 之 曬 場 豬 舍 肥 料 倉 堆 肥 堆 材 用 地 農 會 試 驗 場 倉 庫 礦 場 等 各 類 業 務 上 所 需 之 用 地, 以 及 像 是 慈 善 與 宗 教 團 體 等 建 築 物 與 廣 場 等, 都 應 視 實 際 需 要, 另 外 訂 定 最 高 面 積 限 額 的 規 定 ( 臺 灣 省 臨 時 省 議 會,1954:537) 105 實 施 耕 者 有 其 田 條 例 第 9 條 1 項 是 以 業 經 公 布 都 市 計 劃 實 施 範 圍 內 的 私 有 出 租 耕 地 免 予 徵 收, 因 而 此 附 帶 意 見 所 稱 被 徵 收 的 私 有 出 租 耕 地, 應 指 的 是 當 時 在 都 市 計 劃 範 圍 內, 但 尚 未 納 入 實 施 建 設 範 圍 的 部 份 而 議 會 建 議 案 在 30 條 條 文 的 此 項 附 帶 意 見 最 後 雖 並 未 被 採 納, 但 可 以 看 出 當 時 臨 時 省 議 會 裡 的 本 省 地 主 階 層 代 表, 對 在 耕 者 有 其 田 政 策 階 段 裡, 在 都 市 計 劃 範 圍 內 被 徵 收 放 領 給 佃 農 出 租 耕 地 的 土 地 利 益 仍 然 忘 懷, 企 圖 在 推 動 市 地 改 革 階 段 的 同 時, 藉 由 特 定 條 文 所 夾 帶 的 附 帶 意 見, 以 便 收 回 才 剛 被 放 領 給 佃 農 在 都 市 計 劃 範 圍 內 的 原 出 租 耕 地 106 此 處 所 稱 之 日 據 時 期, 為 當 時 臨 時 省 議 會 建 議 案 裡 之 用 語 ( 臺 灣 省 臨 時 省 議 會,1954:537) 216

237 之 罰 款 ); 其 中 土 地 移 轉 時 不 實 申 報 地 價 企 圖 減 少 土 地 增 值 稅 者 除 責 令 補 稅 外, 可 另 處 以 一 年 以 下 有 期 徒 刑, 拘 役 或 三 千 元 以 下 罰 金, 以 及 違 法 將 原 承 租 之 公 有 建 築 基 地 轉 租 或 頂 讓 者, 可 處 以 該 承 租 土 地 的 年 租 金 5~10 倍 的 罰 鍰 44 本 條 例 自 公 布 日 後 施 行 認 為 之 前 實 施 耕 者 有 其 田 條 例 頒 布 217 時, 因 準 備 時 間 不 夠, 甚 至 產 生 未 訂 定 細 則, 便 依 據 實 施 手 冊 執 行 的 情 況 因 此 建 議 實 施 都 市 平 均 地 權 條 例 改 為 頒 布 後 6 個 月 開 始 施 行, 以 便 有 充 分 時 間 準 備 與 制 訂 細 則 資 料 來 源 : 筆 者 整 理 自 立 法 院 秘 書 處,1954a, 立 法 院 會 議 議 事 日 程 議 事 錄 : 行 政 院 函 送 實 施 都 市 平 均 地 權 條 例 草 案 請 提 前 審 議 案 : 13-22; 臺 灣 省 臨 時 省 議 會,1954, 臺 灣 省 臨 時 省 議 會 第 二 屆 第 一 次 大 會 專 輯 : 註 一 : 除 在 上 表 的 整 裡 外, 議 會 建 議 案 另 外 還 針 對 行 政 院 草 案 的 四 項 條 文 有 部 分 文 字 內 容 的 修 正, 第 9 條 第 3 項, 議 會 希 望 刪 除 土 地 所 有 權 人 對 評 定 地 價 有 不 服 時, 不 需 要 經 過 該 地 區 同 等 級 半 數 以 上 所 有 權 人 之 同 意, 意 即 只 要 個 別 土 地 所 有 權 人 對 評 定 地 價 有 異 議 時, 便 可 自 行 提 出 申 請, 由 地 價 評 定 委 員 會 重 新 評 定 ; 第 17 條, 議 會 希 望 將 土 地 所 有 權 的 移 轉 與 現 值 申 報 的 期 限, 由 30 天 延 長 到 90 天 ; 第 24 條, 行 政 院 草 案 原 訂 照 價 收 買 土 地 出 售 後 的 價 款, 需 解 繳 公 庫, 並 報 請 行 政 院 備 查, 而 建 議 案 則 是 建 議 明 確 訂 定 此 款 項 必 須 用 於 都 市 建 設 與 興 建 平 民 住 宅 之 用 途 ; 在 第 31 條 部 份, 行 政 院 草 案 原 訂 超 過 最 高 限 額 面 積 之 土 地 應 於 一 年 內 限 期 出 售, 議 會 則 是 建 議 應 延 長 為 兩 年, 藉 以 方 便 人 民 進 行 交 易 買 賣 在 議 會 建 議 案 裡, 除 對 行 政 院 草 案 原 已 對 都 市 地 主 採 取 退 讓 妥 協 的 部 份, 要 求 更 進 一 步 的 大 幅 退 讓 外 ; 接 著 則 是 認 為 該 案 所 訂 定 對 違 反 本 條 例 行 為 的 罰 則 過 於 嚴 苛 與 繁 瑣, 建 議 於 立 法 院 在 審 議 時 應 該 將 罰 則 全 數 刪 除 ( 筆 者 註 : 意 即 臨 時 省 議 會 希 望 制 訂 一 個 對 於 任 何 違 法 行 為, 沒 有 明 訂 任 何 罰 則 的 特 別 法 規 ); 最 後 議 會 建 議 案 等 於 是 顛 覆 了 行 政 院 草 案 裡 頭 最 關 鍵 而 唯 一 且 稍 具 改 革 意 義 的 立 法 條 文, 即 原 本 希 望 在 土 地 稅 賦 徵 收 的 計 算 上, 以 微 幅 超 越 土 地 法 對 累 進 稅 率 與 級 距 的 既 有 規 範, 以 適 度 加 強 土 地 稅 徵 收 的 精 神, 修 正 土 地 法 原 先 規 定 的 相 關 條 文, 然 而 議 會 建 議 案 卻 反 其 道 而 行, 提 出 全 面 回 歸 土 地 法 訴 求, 作 為 對 行 政 院 草 案 在 加 強 土 地 稅 徵 收 條 文 的 主 要 修 正 建 議 議 會 建 議 案 對 行 政 院 草 案 的 修 正 建 議, 實 質 上 等 於 直 接 要 求 行 政 院 與 立 法 院 僅 需 要 參 照 現 行 土 地 法, 及 既 已 在 臺 灣 省 實 際 施 行 的 土 地 稅 徵 收 相 關 規 定, 來 擬 具 一 個 完 全 徒 具 形 式 意 義 上, 帶 有 改 革 意 味 號 召 的 法 令, 但 在 實 際 制 度 設 計 與 執 行 層 面 上, 對 於 都 市 地 主 在 既 有 都 市 土 地 與 稅 賦 制 度 下 所 獲 取 的 土 地 投 機 暴 利, 無 法 有 任 何 實 際 影 響 與 改 革 作 為 的 都 市 土 地 稅 徵 收 特 別 條 例 雖 誠 如 議 長 黃 朝 琴 與 地 政 局 長 沈 時 可 當 時 所 明 確 認 知 的, 議 會 建 議 案 在

238 實 施 都 市 平 均 地 權 條 例 草 案 的 審 議 過 程 裡, 並 不 具 有 審 議 程 序 上 的 必 要 性 與 正 式 修 正 案 性 質 的 影 響 力, 僅 作 為 臨 時 省 議 會 單 方 面 對 本 案 提 供 給 立 法 院 參 考 的 建 議 案, 但 是 筆 者 認 為 議 會 建 議 案 作 為 幾 近 取 消 實 施 都 市 平 均 地 權 條 例 草 案 有 任 何 實 質 改 革 意 義 的 修 正 建 議 案, 在 之 後 立 法 院 聯 審 委 員 會 和 立 法 院 院 會 討 論 與 審 議 本 案 時, 雖 並 未 ( 也 不 可 能 被 ) 全 面 採 納, 但 是 議 會 建 議 案 以 宣 稱 代 表 臺 灣 省 全 體 民 意 的 方 式, 在 建 議 案 裡 所 包 裹 以 保 障 都 市 地 主 既 得 利 益 所 提 出 的 各 項 修 正 建 議, 接 著 將 會 在 立 法 院 正 式 審 議 本 案 時, 成 為 反 對 市 地 改 革 與 降 低 市 地 徵 收 稅 額 的 部 分 立 委 ( 保 守 之 親 地 主 派 ), 借 力 使 力 反 對 行 政 院 草 案, 及 作 為 化 解 部 分 立 委 ( 進 步 之 改 革 派 ) 在 院 會 討 論 時 企 圖 提 出 更 具 進 步 意 義 修 正 條 文 的 重 要 憑 藉 ( 筆 者 註 : 易 言 之, 就 是 一 個 立 基 於 臺 灣 省 民 意 與 政 治 現 實 的 建 議 案, 作 為 保 守 派 在 主 導 修 法 方 向 的 論 述 基 礎 與 資 源 ), 因 此 筆 者 接 著 將 進 一 步 分 析 議 會 建 議 案 接 著 在 立 法 院 階 段 所 產 生 的 關 鍵 影 響 第 三 節 實 施 都 市 平 均 地 權 條 例 草 案 的 立 法 爭 論 與 定 案 ( 一 ) 親 地 主 派 與 地 主 階 層 主 導 的 聯 審 修 正 案 在 臨 時 省 議 會 以 迅 雷 不 及 掩 耳 的 速 度, 經 過 在 大 會 提 出 臨 時 動 議, 到 迅 速 對 議 會 建 議 案 做 成 決 議, 向 立 法 院 提 交 意 見 書 的 同 時, 行 政 院 草 案 在 107 立 法 院 聯 審 委 員 會 決 議 下, 交 付 給 由 五 個 委 員 會 派 代 表 組 成 的 初 審 委 員 會 進 行 先 期 審 查, 而 同 時 蔣 中 正 也 曾 透 過 國 民 黨 中 常 會 和 黨 籍 立 委 協 調 本 案 立 法 內 容 108, 之 後 初 審 委 員 會 在 經 16 次 會 議, 針 對 行 政 院 草 案 及 議 會 建 議 案, 經 初 審 委 員 參 與 廣 泛 討 論 與 爭 辯 後, 進 行 逐 條 審 議 與 表 決, 最 後 在 1954 年 7 月 24 日 第 16 次 的 初 審 委 員 會 上, 參 照 全 體 委 員 意 見 與 議 會 建 議 案 等 各 方 意 見, 做 成 初 審 委 員 會 對 於 實 施 都 市 平 均 地 權 條 例 草 案 初 步 審 查 報 告, 於 7 月 25 日 向 聯 審 委 員 會 正 式 提 出 報 告 在 立 法 院 審 議 本 案 階 段, 之 所 以 必 須 特 別 強 調 先 期 審 查 會 與 多 數 決 制 度 的 決 定 性 影 響, 原 因 是 在 於 接 下 來 不 論 是 在 初 審 委 員 會 聯 審 委 員 會, 或 是 107 初 審 委 員 會 與 聯 審 委 員 會 雖 皆 由 五 個 委 員 會 各 別 分 派 委 員 參 加 所 組 成, 但 其 主 要 的 召 集 委 員 與 初 審 委 員 皆 由 內 政 委 員 會 的 委 員 擔 任 也 就 是 形 式 上 雖 是 五 個 委 員 會 進 行 聯 席 審 查, 但 實 際 上 內 政 委 員 會 與 作 為 召 集 人 的 委 員, 相 對 來 說, 對 此 案 條 文 之 審 查 與 決 議, 仍 具 有 較 大 的 介 入 與 影 響 空 間 此 點 觀 察 可 從 後 來 立 法 院 二 讀 會 中, 其 他 委 員 會 參 與 聯 席 審 查 之 委 員, 對 內 政 委 員 會 與 主 要 召 集 委 員 楊 寶 琳 在 聯 審 委 員 會 召 開 會 議 的 技 術 性 操 作, 及 在 部 分 爭 議 條 文 意 見 表 決 的 處 理 方 式 等 事 項, 正 式 提 出 抗 議 的 發 言 紀 錄 裡 看 到 ( 立 法 院 秘 書 處,1954d) 108 < 土 地 改 革 資 料 彙 編 ( 一 )- 實 施 都 市 平 均 地 權 條 例 中 央 常 務 委 員 會 第 一 二 三 次 會 議 關 於 實 施 都 市 平 均 地 權 條 例 草 案 之 決 議 >, 陳 誠 副 總 統 文 物, 國 史 館 藏, 典 藏 號 : , 入 藏 登 錄 號 : A 根 據 國 史 館 的 陳 誠 檔 案, 及 由 秦 孝 儀 編 註 的 總 統 蔣 公 大 事 長 編 引 述 蔣 中 正 的 日 記 內 容, 蔣 中 正 曾 於 1954 年 7 月 7 日 的 國 民 黨 第 123 次 中 常 會 上, 與 黨 籍 立 委 就 行 政 院 草 案 內 容 與 審 議 程 序 進 行 討 論, 蔣 中 正 當 時 在 日 記 記 載 稱 黨 籍 立 委 在 該 次 會 議 上 對 此 案 責 難 甚 多, 但 最 後 在 該 次 會 議 上 經 過 蔣 中 正 與 黨 籍 立 委 親 自 協 商 後, 中 常 會 便 作 成 決 議 決 定 在 條 例 草 案 內 增 列 漲 價 歸 公 一 章, 並 對 部 分 重 要 條 文 部 分 請 立 法 院 審 議 時 斟 酌 修 正 時 的 損 益, 並 請 黨 籍 立 委 遵 照 中 常 會 該 次 會 議 裡 決 議 的 提 出 相 關 建 議, 儘 速 審 理 實 施 都 市 平 均 地 權 條 例 草 案, 務 必 於 立 法 院 該 會 期 內 順 利 通 過, 以 利 行 政 部 門 的 後 續 實 施 218

239 到 院 會 二 讀 會 的 時 候, 實 施 都 市 平 均 地 權 條 例 草 案 雖 在 親 地 主 派 立 委 的 強 勢 主 導 下 節 節 敗 退, 進 一 步 向 保 障 地 主 階 層 利 益 的 方 向 傾 倒, 但 過 程 中 始 終 有 一 群 強 調 應 真 正 落 實 市 地 改 革 的 改 革 派 立 委 ( 全 數 皆 為 外 省 籍 ), 一 再 提 出 比 原 行 政 院 草 案 更 為 進 步 的 改 革 方 案 ( 包 括 強 化 土 地 稅 制 與 土 地 所 有 權 重 分 配 ), 在 立 法 院 裡, 從 初 審 委 員 會 開 始 便 一 路 與 親 地 主 派 鏖 戰 到 了 院 會 二 讀 會 此 案 在 立 法 院 審 議 的 階 段, 親 地 主 派 確 實 仰 賴 人 數 上 的 表 決 優 勢, 而 在 草 案 主 要 內 容 上 對 地 主 階 層 的 退 讓 妥 協, 幾 乎 都 在 各 階 段 會 議 上 順 利 表 決 通 過, 時 下 一 般 論 者 也 多 認 為 保 守 的 市 地 改 革 法 案 遠 較 農 地 改 革 法 案 在 立 法 院 審 議 的 過 程 來 得 迅 速 且 順 利, 背 後 其 實 是 代 表 的 是 國 府 的 外 省 籍 菁 英 從 決 策 高 層 技 術 官 僚 到 中 央 級 民 意 代 表 在 當 時 全 面 性 的 與 臺 灣 土 地 資 本 的 結 合 但 筆 者 認 為 若 是 缺 乏 此 一 階 段 對 當 時 立 委 在 推 動 市 地 改 革 立 場 上 的 正 反 光 譜 對 立, 及 在 此 階 段 的 激 烈 辯 論 過 程 的 歷 史 認 識, 確 實 容 易 陷 入 認 為 當 時 外 省 籍 官 商 資 本 與 臺 灣 的 市 地 投 機 市 場 已 產 生 緊 密 聯 結, 以 致 於 外 省 籍 的 決 策 者 技 術 官 僚 與 民 意 代 表 才 會 在 市 地 改 革 法 案 上, 大 幅 向 地 主 階 層 利 益 妥 協 ( 即 包 括 外 省 籍 官 僚 與 中 央 級 民 意 代 表 本 身 也 成 為 這 個 潰 敗 改 革 的 利 益 共 生 體 ) 的 簡 化 歷 史 論 述 與 認 識 圖 4 6: 實 施 都 市 平 均 地 權 條 例 草 案 審 議 期 間, 立 法 院 內 政 委 員 會 的 親 地 主 派 召 集 委 員 楊 寶 琳 與 本 省 籍 地 主 代 表 委 員 劉 明 朝, 主 動 邀 約 臨 時 省 議 會 專 案 研 究 小 組 全 體 省 議 員 餐 敘, 以 便 交 換 對 實 施 都 市 平 均 地 權 條 例 草 案 之 意 見 ( 資 料 來 源 : 臺 灣 臨 時 省 議 會 檔 案 ) 而 筆 者 認 為 這 個 對 市 地 改 革 研 議 與 立 法 的 簡 化 論 述 與 認 識, 恰 好 是 與 被 官 方 與 主 流 反 對 論 述 共 同 打 造 為 成 功 的 農 地 改 革, 之 所 以 在 臺 灣 能 夠 順 利 且 迅 速 推 行 的 重 要 因 素, 因 為 主 流 反 對 論 述 認 為 當 時 外 省 籍 決 策 者 技 術 官 僚 與 民 意 代 表 對 219

240 推 動 農 地 改 革, 尚 無 關 乎 其 切 身 利 益, 並 以 此 因 素 為 解 釋, 來 指 涉 正 是 因 為 國 民 黨 政 府 為 一 個 外 來 流 亡 政 權, 所 以 才 能 斷 然 犧 牲 臺 灣 本 省 地 主 階 層 的 利 益, 來 強 勢 推 行 農 地 改 革, 以 穩 定 其 在 臺 灣 的 政 權 統 治, 筆 者 認 為 既 有 研 究 裡 的 這 兩 套 對 農 地 與 市 地 改 革 的 成 敗 論 述, 實 際 上 彼 此 是 相 生 相 輔, 互 相 支 援 與 貫 通 的, 對 既 有 研 究 解 釋 戰 後 初 期 臺 灣 市 地 改 革 失 敗 論 述 的 批 駁, 筆 者 在 本 章 結 論 時 提 出 進 一 步 的 分 析 與 批 評 初 審 委 員 會 所 提 出 的 初 審 報 告 裡, 當 時 參 與 審 查 的 多 數 立 委 在 接 受 議 會 建 議 案 所 呼 籲 全 面 回 歸 土 地 法 的 修 法 建 議 下, 大 幅 修 訂 了 行 政 院 草 案 的 內 容, 行 政 院 草 案 原 採 取 加 重 加 強 土 地 稅 徵 收 與 訂 立 罰 則 的 立 法 精 神, 在 立 法 院 初 步 審 查 修 正 案 ( 以 下 簡 稱 初 審 修 正 案 ) 的 修 訂 條 文 內 容 後, 明 確 的 向 都 市 地 主 階 層 做 更 大 幅 度 的 退 讓 妥 協 ( 立 法 院 秘 書 處,1954b:1-12) 初 審 委 員 會 在 初 審 報 告 裡, 甚 至 明 確 表 示 : 初 審 修 正 案 為 保 護 都 市 小 地 主, 特 參 照 臺 灣 省 臨 時 議 會 之 意 見, ( 立 法 院 秘 書 處,1954b:2-3) 在 初 審 修 正 案 參 考 議 會 建 議 案 大 幅 修 正 的 主 要 條 文, 包 括 將 行 政 院 草 案 規 定 的 地 價 稅 累 進 徵 收 起 點 再 提 高 為 五 公 畝 ; 及 將 對 私 有 未 建 築 土 地 最 高 面 積 限 額 之 規 範, 進 一 步 限 縮 為 僅 適 用 於 都 市 計 劃 實 施 範 圍 內, 並 提 高 為 都 市 地 主 最 高 可 持 有 十 公 畝 的 未 建 築 土 地, 最 遲 僅 須 於 兩 年 內 自 行 出 售 109 ; 最 後 在 本 案 中 的 諸 多 條 文, 像 是 都 市 地 價 評 議 委 員 會 的 組 成 110 土 地 增 值 稅 的 累 進 徵 收 111 土 地 稅 的 指 定 用 途 112 違 反 本 條 例 條 文 之 相 應 罰 則 等 各 項 條 文 113 ( 立 法 院 秘 書 處,1954b:1-12), 109 據 初 審 報 告 說 明 : 原 第 三 十 條 ( 修 正 第 三 十 二 條 ) 對 於 都 市 計 劃 範 圍 內 尚 未 建 築 之 私 有 土 地 所 有 面 積 最 高 額 為 八 公 畝, 初 審 修 正 案 為 尊 重 地 方 民 意 機 關 意 見, 修 正 為 都 市 計 劃 實 施 範 圍 內, 並 將 八 公 畝 改 為 十 公 畝 復 次, 原 第 三 十 一 條 ( 修 正 第 三 十 三 條 ) 規 定 超 額 空 地 應 於 本 條 例 施 行 一 年 內 自 行 出 售, 初 審 亦 採 地 方 民 意 機 關 意 見, 修 正 為 二 年 內 自 行 出 售, 以 便 實 施 ( 立 法 院 秘 書 處,1954b:4) 從 表 4 6 的 整 理, 可 看 到 議 會 建 議 案 當 時 確 實 希 望 放 寬 私 人 持 有 未 建 築 土 地 面 積 的 最 高 限 額, 及 延 長 地 主 自 行 出 售 的 年 限, 但 是 根 據 當 時 臨 時 省 議 會 的 會 議 記 錄 與 建 議 案 條 文 內 容 來 看, 臨 時 省 議 會 其 實 並 未 提 出 應 該 將 對 於 限 制 私 有 未 建 築 土 地 面 積 的 適 用 範 圍, 從 都 市 計 劃 範 圍 內 再 度 限 縮 到 都 市 計 劃 實 施 範 圍 內 的 意 見, 因 此 此 處 初 審 委 員 會 所 指 的 地 方 民 意 機 關 意 見, 可 能 並 非 是 臨 時 省 議 會 筆 者 認 為 有 可 能 是 如 同 之 前 研 議 實 施 耕 者 有 其 田 條 例 草 案 時, 地 方 縣 市 議 會 皆 曾 以 議 案 方 式 擬 具 陳 情 書 送 交 立 法 院 立 法 參 考 的 狀 況, 當 然 也 有 可 能 是 親 地 主 派 的 立 委 假 借 代 表 臺 灣 人 民 的 民 意 機 關 之 名 所 作 的 修 正, 此 部 份 需 留 待 後 續 進 一 步 蒐 集 調 查 初 審 委 員 會 的 會 議 記 錄, 或 是 藉 由 地 方 縣 市 議 會 當 時 關 於 實 施 都 市 平 均 地 權 條 例 草 案 討 論 記 錄 來 進 一 步 澄 清 而 當 時 參 與 初 審 的 委 員 潘 廉 方 則 是 在 決 議 記 錄 聲 明 裡 聲 明, 應 在 其 後 立 法 時 特 別 注 意 對 於 限 制 私 有 未 建 築 土 地 面 積 限 額 的 計 算 基 準 問 題, 應 將 共 同 生 活 家 屬 其 各 所 有 之 土 地 歸 一 戶 計 算, 以 避 免 都 市 地 主 透 過 分 產 析 戶 的 方 式, 逃 避 條 例 對 限 制 私 有 未 建 築 都 市 土 地 限 額 的 規 定 110 在 都 市 地 價 評 議 委 員 會 的 組 成 部 分, 行 政 院 草 案 規 定 的 是 委 員 之 組 成 應 有 三 分 之 一 由 地 方 民 意 代 表 參 加, 而 初 審 修 正 案 則 根 據 議 會 建 議 案 的 意 見 ( 為 應 有 二 分 之 一 民 意 代 表 參 加 ), 妥 協 後 的 折 衷 規 定 為 委 員 組 成 員 額 中 具 民 意 代 表 身 分 者, 不 得 超 過 二 分 之 一 111 在 土 地 增 值 稅 累 進 徵 收 的 部 分, 行 政 院 草 案 規 定 的 是 百 分 之 一 百 以 下 徵 收 50%, 百 分 之 二 百 以 下 徵 收 70%, 百 分 之 兩 百 以 上 之 後 一 律 徵 收 90%; 初 審 修 正 案 則 是 在 行 政 院 草 案 與 議 會 建 議 案 之 間 採 取 折 衷 辦 法, 將 規 定 放 寬 為 百 分 之 一 百 以 下 徵 收 30%, 百 分 之 二 百 以 下 徵 收 50%, 百 分 之 三 百 以 下 徵 收 70%, 百 分 之 三 百 以 上 之 後 一 律 徵 收 90% 112 在 土 地 稅 收 的 指 定 用 途 部 分, 行 政 院 草 案 規 定 的 是 將 此 稅 款 解 繳 公 庫, 但 已 沒 有 明 確 規 範 220

241 初 審 委 員 會 都 根 據 議 會 建 議 案 的 意 見, 分 別 再 做 了 程 度 不 一 的 讓 步 妥 協 除 前 述 接 受 議 會 建 議 案 所 做 出 的 退 讓 妥 協 之 外, 立 法 院 所 提 的 初 審 修 正 案 還 對 行 政 院 草 案 裡 的 兩 個 主 要 條 文 精 神 做 了 重 大 修 正 最 關 鍵 的 是 初 審 修 正 案 將 行 政 院 草 案 原 對 本 條 例 實 施 範 圍 的 規 定 再 進 一 步 限 縮, 直 接 取 消 行 政 院 草 案 原 先 賦 予 給 省 市 政 府 根 據 各 地 區 都 市 發 展 的 實 際 情 況, 主 動 對 尚 未 訂 定 都 市 計 劃 的 發 展 地 區 劃 入 實 施 都 市 平 均 地 權 範 圍 的 特 別 權 力, 初 審 修 正 案 裡 這 項 關 於 實 施 範 圍 條 文 的 修 正, 等 於 正 式 在 制 度 上 確 立 了 實 施 都 市 平 均 地 權 必 須 以 都 市 計 劃 實 施 範 圍 作 為 唯 一 基 準 的 強 制 連 帶 關 係 此 項 條 文 內 容 的 修 訂, 後 來 長 期 對 臺 灣 省 都 市 平 均 地 權 工 作 的 實 施 ( 主 要 為 都 市 土 地 稅 之 徵 收 ), 及 在 地 方 上 ( 都 市 地 主 階 層 與 議 會 代 表 ) 對 於 都 市 計 劃 之 擬 訂 與 推 行 的 抵 制 態 度 影 響 深 遠 其 次 是 初 審 修 正 案 認 為 土 地 增 值 稅 之 徵 收, 應 限 於 規 範 因 買 賣 或 贈 與 所 產 生 的 土 地 所 有 權 移 轉 行 為, 因 此 便 另 立 規 定, 將 因 繼 承 而 產 生 的 土 地 所 有 權 移 轉 行 為 114, 屏 除 在 課 徵 土 地 增 值 稅 的 範 圍 之 外, 初 審 修 正 案 對 此 項 條 文 的 修 正, 反 較 原 土 地 法 對 於 因 繼 承 移 轉 仍 需 課 徵 土 地 增 值 稅 之 規 定, 更 進 一 步 向 都 市 地 主 退 讓 雖 初 審 委 員 會 與 聯 審 委 員 會 前 後 經 兩 次 決 議 皆 做 成 修 正 案, 代 表 與 會 的 委 員 雖 多 數 贊 成 對 此 項 重 要 條 文 之 再 度 向 地 主 階 層 妥 協 的 立 法 修 訂, 但 從 初 審 委 員 會 到 聯 審 委 員 會 裡, 仍 有 諸 多 作 為 改 革 派 的 立 委 聲 明 對 此 條 文 修 訂 的 方 向, 保 留 在 立 法 院 會 的 發 言 權, 因 此 在 立 法 院 二 讀 會 進 行 時, 才 會 產 生 立 委 間 對 行 政 院 草 案 與 聯 審 修 正 案, 在 諸 多 條 文 修 正 的 不 同 立 法 原 則 與 內 容 的 激 烈 辯 論 交 鋒 然 而 初 審 修 正 案 除 上 述 更 趨 於 保 守 的 修 正 方 向 外, 在 行 政 院 草 案 裡 關 於 重 估 地 價 與 地 價 補 償 的 兩 個 主 要 條 文, 則 是 在 初 審 委 員 會 對 於 條 例 草 案 的 討 論 裡 產 生 激 烈 爭 辯 在 對 行 政 院 草 案 第 十 條 重 估 地 價 的 問 題 上, 多 數 初 審 委 員 主 張 遵 從 國 父 遺 教 的 精 神, 地 價 應 永 以 為 定, 並 認 為 若 不 斷 進 行 重 估 地 價 的 工 作, 不 該 項 稅 款 的 指 定 用 途 ; 而 初 審 修 正 案 根 據 議 會 建 議 案 的 意 見, 規 定 依 本 條 例 徵 收 漲 價 歸 公 之 收 入, 應 做 為 平 民 住 宅 與 社 會 福 利 之 用 途 這 項 條 文 根 據 議 會 建 議 案 所 作 的 修 正, 少 數 符 合 內 政 部 草 案 原 來 精 神 的 條 文 113 在 違 法 行 為 的 各 項 罰 則 部 分, 行 政 院 草 案 原 採 取 微 幅 加 重 罰 款 金 額 與 比 率, 並 對 嚴 重 違 反 本 條 例 規 定 者, 部 分 處 以 刑 罰 與 高 額 租 金 罰 鍰 的 處 罰 方 式, 藉 以 喝 止 都 市 地 主 的 違 法 行 為 ; 初 審 修 正 案 則 是 部 分 接 納 了 議 會 建 議 案 的 意 見 ( 臨 時 省 議 會 是 建 議 將 罰 則 全 數 刪 除 ), 將 罰 則 內 有 關 罰 款 的 金 額 與 比 率 大 幅 降 低 或 取 消, 此 外 則 是 刪 除 了 原 有 條 文 內 有 關 刑 罰 與 高 額 租 金 罰 鍰 的 規 定 惟 針 對 行 政 院 草 案 在 承 領 公 地 違 法 放 租 處 以 高 額 罰 鍰 的 部 份, 雖 初 審 修 正 案 予 以 刪 除, 但 仍 有 七 位 委 員 主 張 應 有 罰 鍰 之 規 定, 並 強 調 應 作 成 會 議 之 附 帶 紀 錄 114 雖 經 初 審 委 員 會 決 議 通 過 的 初 審 修 正 案, 將 因 繼 承 而 產 生 的 土 地 所 有 權 移 轉 行 為, 屏 除 於 課 徵 土 地 增 值 稅 的 範 圍 之 外, 但 仍 在 部 分 委 員 的 主 張 下, 另 外 對 第 二 十 一 條 條 文 做 成 決 議 : 徵 收 遺 產 稅 時, 土 地 之 增 值 應 按 申 報 地 價 計 算 ( 立 法 院 秘 書 處,1954b:4), 作 為 附 帶 記 錄 221

242 但 造 成 龐 大 的 行 政 與 財 政 負 擔, 同 時 也 影 響 土 地 增 值 稅 之 徵 收 115 ; 而 另 一 部 分 委 員 則 是 強 調 應 從 實 際 情 況 出 發, 表 示 若 不 在 條 例 裡 明 確 訂 立 重 估 地 價 之 規 定, 則 當 地 價 逐 年 有 大 幅 波 動 時, 地 主 卻 仍 可 依 照 一 開 始 申 報 的 地 價 作 為 繳 納 地 價 稅 的 基 準, 將 會 使 地 價 稅 無 法 按 照 實 際 增 幅 的 土 地 價 值 進 行 徵 收, 使 得 地 主 得 以 免 除 地 價 稅 的 實 際 課 徵, 另 則 影 響 這 項 政 府 作 為 重 要 財 政 收 入 的 來 源, 進 而 在 賦 稅 制 度 上 仍 舊 放 任 對 於 都 市 土 地 的 投 機 炒 作 行 為, 並 影 響 作 為 政 府 投 入 都 市 建 設 的 主 要 財 政 來 源 其 次 在 政 府 進 行 區 段 徵 收 私 有 土 地 時, 補 償 之 地 價 應 按 何 種 地 價 補 償 的 問 題 上, 部 分 委 員 認 為 因 行 政 院 草 案 對 此 並 無 明 確 規 定, 應 在 初 審 修 正 案 條 文 裡 明 定 區 段 徵 收 之 土 地 應 以 市 價 補 償, 而 另 一 派 委 員 則 認 為 行 政 院 草 案 對 此 雖 無 明 文 規 定, 但 是 土 地 徵 收 之 補 償 在 土 地 法 裡 已 有 相 關 規 定, 不 需 另 訂 規 範 關 於 前 述 兩 項 條 文 之 修 正 內 容, 最 後 在 初 審 委 員 會 裡, 正 反 雙 方 委 員 僵 持 不 下 的 狀 況, 未 能 對 條 文 之 修 正 案 順 利 做 出 表 決, 因 此 初 審 委 員 會 最 後 便 就 初 審 116 委 員 之 間 對 此 兩 項 條 文 的 不 同 意 見, 分 別 列 案 交 由 聯 審 委 員 會 討 論 表 決 初 審 委 員 會 在 最 後 一 次 會 議 上 對 行 政 院 草 案 的 全 案 修 正 內 容 做 成 決 議 後, 便 擬 具 初 審 報 告 一 份, 即 於 隔 日 (7 月 25 日 ) 向 聯 審 委 員 會 正 式 提 出 報 告 聯 審 委 員 會 在 接 到 初 審 報 告 後, 也 隨 即 在 7 月 26 日 開 始 召 集 會 議, 針 對 初 審 修 正 案 對 行 政 院 草 案 與 議 會 建 議 案 的 修 正 原 則 與 內 容 進 一 步 進 行 討 論 聯 審 委 員 會 經 過 連 日 漏 夜 的 廣 泛 辯 論 與 逐 條 表 決 過 後, 於 8 月 5 日 最 後 一 次 會 議 上 做 成 決 議, 正 式 提 出 聯 審 委 員 會 的 審 查 修 正 案 ( 以 下 簡 稱 聯 審 修 正 案 ) 聯 審 委 員 會 後 來 提 出 的 聯 審 修 正 案, 基 本 上 完 全 接 受 初 審 修 正 案 根 據 議 會 建 議 案 精 神 對 多 數 條 文 的 修 正 內 容 ( 立 法 院 秘 書 處,1954c), 其 中 僅 對 原 刪 除 不 在 地 主 地 價 稅 加 倍 徵 收 條 款 117 予 以 恢 復 之 外, 其 他 在 初 審 修 正 115 意 即 部 份 不 贊 成 重 估 地 價 規 定 的 初 審 委 員 認 為, 若 是 逐 年 根 據 實 際 地 價 的 漲 幅 重 新 規 定, 雖 可 按 重 估 之 地 價, 加 強 地 價 稅 之 徵 收, 但 同 時 也 會 產 生 究 竟 土 地 增 值 稅 之 課 徵, 要 以 何 時 的 地 價 為 計 算 基 準 的 問 題, 因 而 會 導 致 地 價 稅 與 增 值 稅 有 兩 套 不 同 的 地 價 基 準 關 於 重 估 地 價 與 地 價 補 償 問 題, 各 派 立 場 的 爭 論, 以 及 當 時 土 地 法 相 關 規 定 的 觀 念 釐 清, 筆 者 將 在 下 一 段 處 理 立 法 院 二 讀 會 的 辯 論 時, 進 一 步 分 析 116 據 初 審 修 正 案 當 時 對 行 政 院 草 案 第 10 條 的 修 正 建 議, 共 列 有 甲 乙 丙 三 案 列 於 審 查 報 告 裡, 並 呈 給 聯 審 委 員 會 作 進 一 步 討 論 與 表 決, 初 審 修 正 案 第 10 條 之 三 案 併 呈 內 容 為 : 甲 案 原 草 案 第 十 條 刪 除 ; 乙 案 規 定 地 價 屆 滿 二 年 後, 而 地 價 已 較 原 公 告 地 價 有 百 分 之 三 十 以 上 之 增 減 時, 應 依 前 條 之 規 定 重 新 辦 理 規 定 地 價 ; 丙 案 規 定 地 價 或 重 估 地 價 後, 地 價 有 百 分 之 五 十 增 減, 及 屆 滿 五 年 時 得 重 估 地 價 ; 初 審 修 正 案 對 行 政 院 草 案 第 26 條 的 修 正 建 議, 則 列 有 甲 乙 兩 案, 初 審 修 正 案 第 28 條 ( 即 為 行 政 院 草 案 原 第 26 條 ) 之 兩 案 併 呈 內 容 為 : 甲 案 直 轄 市 及 縣 ( 市 ) 政 府 得 視 都 市 建 設 發 展 之 需 要, 選 擇 適 當 地 區 施 行 區 段 徵 收 ; 乙 案 直 轄 市 及 縣 ( 市 ) 政 府 得 視 都 市 建 設 發 展 之 需 要, 選 擇 適 當 地 區 施 行 區 段 徵 收 前 項 徵 收 地 價 之 補 償 應 按 照 市 價, 由 都 市 地 價 評 議 委 員 會 評 議 之 其 漲 價 部 分 準 用 本 條 例 第 二 十 條 至 第 二 十 二 條, 及 第 二 十 六 條 之 規 定 117 初 審 修 正 案 對 刪 除 行 政 院 草 案 裡 的 不 在 地 主 地 價 稅 加 倍 徵 收 條 款 之 解 釋, 是 以 該 條 之 規 定 在 土 地 法 裡 已 有 相 關 條 文 可 資 依 據, 故 不 用 在 條 例 草 案 內 重 複 列 舉, 在 初 審 修 正 案 內 便 予 以 刪 除 在 審 查 修 正 案 內 認 為 有 關 於 不 在 地 主 地 價 稅 加 倍 徵 收 條 款 部 分, 仍 應 於 條 例 222

243 案 裡 原 先 對 都 市 地 主 退 讓 妥 協 的 修 正 條 文, 聯 審 修 正 案 則 給 予 進 一 步 的 修 正 放 寬 118, 而 對 原 在 初 審 修 正 案 裡 爭 議 未 決 的 重 估 地 價 與 地 價 補 償 等 兩 項 條 文 部 份, 雖 正 反 雙 方 對 此 項 條 文 在 聯 審 會 議 裡 仍 持 續 產 生 激 烈 爭 論, 但 最 後 表 決 時, 仍 分 別 在 親 地 主 派 立 委 的 主 導 下, 以 人 數 上 的 絕 對 優 勢, 順 利 通 過 實 質 規 範 上 對 於 地 主 有 利 的 修 正 條 文 但 反 對 刪 除 重 估 地 價 和 以 市 價 補 償 徵 收 地 價 的 立 委, 仍 表 示 對 此 兩 項 條 文 的 修 正, 及 就 初 審 委 員 會 接 納 議 會 建 議 案 的 主 要 修 正 條 文 部 份 明 確 聲 明 異 議, 並 保 留 在 二 讀 會 的 發 言 權 119 ( 立 法 院 秘 書 處,1954c), 以 求 能 夠 在 二 讀 會 提 出 對 審 查 修 正 案 條 文 的 不 同 修 正 意 見, 以 便 在 院 會 裡 進 行 更 廣 泛 的 辯 論 後 爭 取 多 數 立 委 的 支 持, 再 透 過 院 會 表 決 的 審 議 程 序, 針 對 在 初 審 與 聯 審 修 正 案 的 決 議 裡 諸 多 向 都 市 地 主 既 得 利 益 妥 協 的 修 正 條 文 進 行 翻 案 表 4 7: 立 法 院 審 議 實 施 都 市 平 均 地 權 條 例 草 案 日 程 表 日 期 主 要 內 容 1954/05/19 院 長 陳 誠 主 持 第 343 次 院 會, 通 過 內 政 部 根 據 國 民 黨 黨 政 關 係 會 議 建 議 修 正 原 則 所 重 新 整 理 之 條 文 內 容, 函 請 立 法 院 審 議 實 施 都 市 平 均 地 權 條 例 草 案 ( 行 政 院 草 案 ) 1954/05/19 黨 秘 書 長 張 其 昀 於 中 常 會 報 告 行 政 院 已 於 近 日 將 實 施 都 市 平 均 地 權 條 例 草 案 ( 行 政 院 草 案 ) 修 正 完 畢 送 立 法 院 審 議, 並 籲 請 黨 籍 立 法 委 員 協 助 推 動 立 法 而 在 該 日 會 議 上 黨 政 精 英 曾 對 於 本 案 立 法 的 時 程 規 劃 有 過 兩 個 不 同 意 見, 一 方 認 為 蔣 中 正 已 對 外 明 確 宣 示 本 案 於 本 年 七 月 正 式 實 施, 因 此 應 趕 於 本 次 會 期 完 成 立 法 ; 另 一 方 則 認 為 本 案 內 容 繁 複, 事 緩 則 圓, 不 如 延 至 下 半 年 立 法 院 新 會 期 開 議 時 再 行 審 議, 以 期 本 案 能 順 利 立 法 與 推 行 在 兩 方 意 見 僵 持 不 下 的 狀 況 下, 由 張 其 昀 將 黨 部 對 此 案 立 法 時 程 規 劃 的 不 同 意 見 呈 交 蔣 中 正 親 自 核 示 1954/05/26 張 其 昀 於 中 常 會 報 告 蔣 中 正 對 本 案 立 法 原 則 之 指 示, 強 調 針 對 黨 部 提 出 行 政 院 草 案 的 立 法 時 程 規 劃 不 同 意 見 一 案, 蔣 中 正 最 後 裁 示 仍 需 於 1954 年 7 月 順 利 實 施, 因 此 建 議 行 政 院 高 層 與 立 法 院 同 草 案 內 明 文 規 定, 便 將 行 政 院 草 案 原 條 文 之 規 定 予 以 恢 復 118 聯 審 修 正 案 對 初 審 修 正 案 更 進 一 步 放 寬 的 規 定 包 括 有 : 對 都 市 計 劃 實 施 範 圍 內 限 制 私 有 未 建 築 土 地 面 積 限 額 部 分, 明 文 規 定 不 包 括 都 市 計 劃 實 施 範 圍 內 的 農 業 用 地 ; 在 土 地 增 值 稅 的 徵 收 採 取 更 寬 的 級 距 與 之 相 對 應 較 低 的 稅 率 ; 而 在 相 關 罰 則 部 分 則 是 進 一 步 減 輕 違 反 條 例 行 為 的 罰 鍰 金 額 ( 立 法 院 秘 書 處,1954c) 119 在 立 院 二 讀 會 時, 一 開 始 由 本 案 召 集 人 王 子 蘭 與 楊 寶 琳 報 告 審 查 修 正 案 經 過 時, 王 子 蘭 在 發 言 時, 便 提 及 當 時 在 聯 審 會 議 裡 對 此 項 條 文 正 反 雙 方 的 激 烈 辯 論, 及 後 來 許 多 持 反 對 意 見 立 委 對 此 條 文 保 留 發 言 權 的 狀 況 王 子 蘭 說 道 : 第 二, 這 裡 邊 有 刪 去 原 草 案 的 第 十 條, 這 一 條 是 重 估 地 價, 有 許 多 同 仁 認 為 國 父 的 平 均 地 權 辦 法 中 沒 有 重 估 地 價 的 辦 法, 因 此 主 張 刪 去, 但 也 有 很 多 同 仁 有 不 同 的 意 見, 當 時 反 復 辯 論, 最 後 照 這 樣 決 定, 這 一 條 保 留 發 言 權 的 有 十 幾 位, 他 們 還 有 意 見 ( 立 法 院 秘 書 處,1954d:42) 223

244 志 進 行 協 商, 延 長 本 次 立 法 院 會 期, 務 使 本 案 及 早 通 過, 並 要 求 相 關 主 管 機 關 的 從 政 同 志 切 實 提 早 準 備 實 施 工 作 1954/05/ 下 旬 陳 誠 卸 下 院 長 職 務, 經 國 民 大 會 代 表 選 舉 當 選 副 總 統, 其 院 長 遺 缺 則 由 蔣 中 正 指 定 原 省 主 席 俞 鴻 鈞 接 任, 另 省 主 席 之 遺 缺 則 由 原 財 政 部 長 嚴 家 淦 接 任 新 成 立 的 俞 鴻 鈞 內 閣, 並 由 俞 鴻 鈞 任 命 王 德 溥 出 任 內 政 部 長 ( 接 黃 季 陸 之 遺 缺 ), 徐 柏 園 出 任 財 政 部 長 ( 接 嚴 家 淦 之 遺 缺 ) 1954/05/ 下 旬 立 法 院 於 第 13 會 期 第 21 次 會 議 及 同 會 期 之 第 15 次 秘 密 會 議 裡, 決 議 先 將 行 政 院 草 案 交 由 該 院 內 政 財 政 經 濟 民 刑 商 法 法 制 等 五 個 委 員 會 進 行 聯 席 審 查 1954/06/08 立 法 院 召 集 委 員 會 擬 定 實 施 都 市 平 均 地 權 條 例 草 案 審 查 日 程 表, 由 內 政 委 員 會 的 楊 寶 琳 ( 主 要 召 集 委 員 ) 牛 踐 初 王 子 蘭 等 三 人 擔 任 本 案 之 召 集 委 員, 召 集 聯 審 會 議 與 初 審 委 員 會 議, 並 同 時 函 請 五 個 委 員 會 分 別 推 派 參 與 初 審 委 員 會 1954/06/23 蔣 中 正 親 自 主 持 黨 第 七 屆 中 央 委 員 會 常 務 委 員 第 118 次 會 議, 指 示 : 希 立 法 院 於 本 會 期 內, 儘 先 完 成 立 法 程 序 1954/06/12~06/26 聯 審 委 員 會 舉 行 第 2~9 次 聯 席 會 議, 先 後 邀 請 包 括 前 內 政 部 長 黃 季 120 陸 現 任 內 政 部 長 王 德 溥 經 濟 部 長 尹 仲 容 財 政 部 長 徐 柏 園 司 法 行 政 部 長 谷 鳳 翔 等 有 關 部 會 首 長, 列 席 說 明 本 案 相 關 業 務 與 答 覆 立 委 質 詢, 隨 後 由 聯 審 委 員 會 對 行 政 院 草 案 進 行 廣 泛 討 論 後, 確 定 本 案 應 予 成 案, 並 先 交 付 初 審 委 員 會 對 草 案 進 行 詳 細 討 論 1954/06/28~07/24 聯 審 委 員 會 初 審 委 員 會 舉 行 第 1~16 次 會 議, 參 考 各 委 員 發 言 意 見 各 方 表 達 意 見 與 議 會 建 議 案, 就 行 政 院 草 案 各 章 條 文 進 行 逐 條 討 論 與 審 查, 最 後 決 議 新 增 第 五 章 漲 價 歸 公 篇, 並 對 草 案 條 文 第 十 條 有 關 是 否 重 估 地 價 一 項 並 列 甲 乙 丙 三 案, 第 二 十 六 條 有 關 辦 理 區 段 徵 收 補 償 地 價 一 項 並 列 甲 乙 兩 案, 同 時 將 初 審 委 員 會 對 全 案 修 正 條 文 內 容 與 說 明 ( 初 審 修 正 案 ), 提 報 聯 審 委 員 會 進 行 進 一 步 審 查 工 作 1954/06/28 在 臨 時 省 議 會 第 二 屆 第 一 次 大 會 第 1 次 會 議 上, 省 主 席 嚴 家 淦 完 成 ( 臨 時 省 議 會 ) 施 政 報 告 後, 省 議 員 陳 萬 隨 即 提 出 臨 時 動 議 案, 表 示 據 聞 立 法 院 裡 全 體 本 省 籍 委 員 和 部 分 外 省 籍 委 員 認 為 實 施 都 市 平 均 地 權 條 例 草 案 雖 為 中 央 立 法, 但 將 優 先 施 行 於 臺 灣 省, 希 望 能 向 臨 時 省 議 會 徵 求 意 見, 因 而 省 議 員 藉 此 正 式 向 省 府 當 局 提 出 要 求, 應 將 當 120 內 政 部 在 一 開 始 承 行 政 院 命 令 研 擬 實 施 都 市 土 地 改 革 條 例 草 案, 及 後 來 根 據 行 政 院 與 中 央 常 會 所 建 議 修 正 提 出 的 實 施 都 市 平 均 地 權 條 例 草 案, 主 要 都 是 在 黃 季 陸 擔 任 內 政 部 長 期 間 (1952 年 4 月 ~1954 年 5 月 ) 所 主 持 的 所 以 後 來 立 法 院 在 聯 審 委 員 會 正 式 開 始 審 議 本 案 前 的 部 會 首 長 簡 報 說 明 時, 當 時 新 舊 任 內 政 部 長 尚 未 辦 理 正 式 交 接, 所 以 一 開 始 是 邀 請 了 先 前 實 際 主 持 草 案 研 擬 工 作, 及 後 來 負 責 根 據 黨 政 關 係 會 議 意 見 修 正 條 例 草 案 的 內 政 部 長 黃 季 陸 出 席 報 告 與 答 詢, 在 1954 年 5 月 底 之 後, 才 改 為 邀 請 後 來 在 俞 鴻 鈞 內 閣 時 代 接 任 內 政 部 長 的 王 德 溥 出 席 224

245 時 正 在 立 法 院 進 行 審 議 的 實 施 都 市 平 均 地 權 條 例 草 案, 盡 速 送 交 臨 時 省 議 會 討 論, 並 由 臨 時 省 議 會 根 據 臺 灣 省 實 際 情 況 提 出 修 正 意 見 此 提 案 現 場 獲 得 嚴 家 淦 之 同 意, 並 由 臨 時 省 議 會 即 刻 著 手 辦 理 1954/06/28 在 第 2 次 會 議 上, 由 議 長 黃 朝 琴 提 交 議 案 與 表 決, 會 中 通 過 從 該 日 ( 臨 時 省 議 會 ) 下 午 起 開 始 討 論 行 政 院 草 案, 希 望 能 即 時 彙 整 臨 時 省 議 會 之 意 見, 供 立 法 院 審 議 該 案 時 做 為 參 考 1954/07/01 在 第 6 次 會 議 上 討 論 對 行 政 院 草 案 之 意 見, 並 同 時 邀 請 地 政 局 ( 臨 時 省 議 會 ) 長 沈 時 可 與 建 設 廳 都 市 計 劃 主 管 代 表 列 席 說 明 本 案 內 容 與 備 詢, 在 質 詢 結 束 後, 臨 時 省 議 會 決 議 由 議 員 陳 萬 擔 任 召 集 人 進 行 研 討 工 作, 並 要 求 省 議 員 對 本 案 有 意 見 者, 需 盡 速 送 交 研 究 小 組 參 考 1954/07/02 實 施 都 市 平 均 地 權 條 例 草 案 研 究 小 組 召 開 研 究 會 議, 經 討 論 後 提 出 ( 臨 時 省 議 會 ) 對 實 施 都 市 平 均 地 權 條 例 草 案 之 初 步 修 正 意 見 1954/07/03 在 第 8 次 會 議 上, 臨 時 省 議 會 將 研 究 小 組 對 行 政 院 草 案 初 步 修 ( 臨 時 省 議 會 ) 正 意 見 提 交 大 會 討 論, 並 經 議 會 決 議 正 式 做 成 臺 灣 省 臨 時 省 議 會 對 於 實 施 都 市 平 均 地 權 條 例 草 案 意 見 書 一 種, 呈 請 省 府 轉 送 立 法 院 參 考 1954/07/07 蔣 中 正 親 自 主 持 第 七 屆 中 央 委 員 會 常 務 委 員 第 123 次 會 議, 於 日 記 內 記 下 : 到 中 央 常 會, 聽 取 立 委 對 都 市 平 等 地 權 法 審 議 之 報 告, 其 質 難 甚 多, 討 論 二 小 時 半, 乃 做 結 論 與 決 議, 並 增 加 漲 價 歸 公, 供 應 社 會 福 利 之 用 一 章, 此 於 社 會 政 策 之 宣 示, 對 於 民 心 亦 可 鼓 勵 其 擁 護 政 府 之 措 施 1954/07/16 立 法 院 聯 審 委 員 會 召 委 楊 寶 琳 與 本 省 籍 委 員 劉 明 朝 等 人 主 動 邀 約 臨 時 省 議 會 研 究 小 組 成 員, 就 實 施 都 市 平 均 地 權 條 例 草 案 交 換 意 見 1954/07/26~08/5 聯 審 委 員 會 舉 行 第 1~15 次 全 體 委 員 審 查 會 議, 針 對 初 審 修 正 案 進 行 逐 章 逐 條 討 論, 並 於 8 月 5 日 的 最 後 一 次 會 議 裡, 經 逐 條 表 決 完 成 聯 審 修 正 案 的 審 查, 正 式 印 發 函 送 立 法 院 秘 書 處 1954/08/9 於 立 法 院 第 13 會 期 第 38 次 會 議 上, 由 聯 審 委 員 會 提 請 院 會 審 議 1954/08/10~08/14 於 立 法 院 第 13 會 期 第 39~43 次 會 議 上 ( 二 讀 會 ), 由 聯 審 委 員 會 召 集 委 員 王 子 蘭 先 負 責 報 告 聯 審 修 正 案 審 查 經 過, 再 由 本 案 主 要 召 集 委 員 楊 寶 琳 報 告 修 正 內 容 與 原 則 後, 在 院 會 上 進 行 廣 泛 討 論, 接 著 由 立 法 院 秘 書 處 逐 條 宣 讀 條 文 內 容, 逐 條 進 行 討 論 與 表 決, 除 少 數 有 爭 議 的 條 文 外 仍 待 表 決 外, 主 要 條 文 內 容 均 通 過 二 讀 1954/08/15 於 第 44 次 會 議 上 ( 三 讀 會 ), 由 主 席 張 道 藩 宣 布 先 對 草 案 部 分 條 文 進 行 最 後 表 決 ( 二 讀 ), 接 著 由 立 法 院 秘 書 處 整 理 草 案 條 文 內 容, 隨 即 逐 條 宣 讀 進 行 三 讀 程 序, 於 該 日 中 午, 立 法 院 三 讀 通 過 實 施 都 市 平 均 地 權 條 例 1954/08/26 總 統 蔣 中 正 公 布 實 施 都 市 平 均 地 權 條 例 225

246 1954/09/02 行 政 院 第 360 次 會 議 決 議 通 過 指 定 臺 灣 省 為 施 行 地 區 資 料 來 源 : 整 理 自 < 中 國 國 民 黨 第 七 屆 中 央 委 員 會 臨 時 全 體 會 議 紀 錄 - 中 國 國 民 黨 第 七 屆 中 央 委 員 會 常 務 委 員 會 第 一 七 次 會 議 紀 錄 >, 陳 誠 副 總 統 文 物, 國 史 館 藏, 典 藏 號 : , 入 藏 登 錄 號 : A < 中 國 國 民 黨 第 七 屆 中 央 委 員 會 臨 時 全 體 會 議 紀 錄 - 中 國 國 民 黨 第 七 屆 中 央 委 員 會 常 務 委 員 會 第 一 一 次 會 議 紀 錄 >, 陳 誠 副 總 統 文 物, 國 史 館 藏, 典 藏 號 : , 入 藏 登 錄 號 : A 王 孟 周 楊 與 齡,1956, 中 國 都 市 土 地 改 革 :42-43; 立 法 院 秘 書 處,1953d, 立 法 院 公 報 - 第 十 一 會 期 第 六 期, 臺 北 : 立 法 院 ; 立 法 院 秘 書 處,1954a, 立 法 院 會 議 議 事 日 程 議 事 錄 : 行 政 院 函 送 實 施 都 市 平 均 地 權 條 例 草 案 請 提 前 審 議 案, 臺 北 : 立 法 院 ; 立 法 院 秘 書 處,1954b, 立 法 院 會 議 議 事 日 程 議 事 錄 : 實 施 都 市 平 均 地 權 條 例 草 案 初 步 審 查 報 告, 臺 北 : 立 法 院 ; 立 法 院 秘 書 處,1954c, 立 法 院 會 議 議 事 日 程 議 事 錄 : 本 院 內 政 財 政 經 濟 民 刑 商 法 法 制 五 委 員 會 報 告 審 查 行 政 院 函 請 審 議 實 施 都 市 平 均 地 權 條 例 草 案 案, 臺 北 : 立 法 院 ; 立 法 院 秘 書 處,1954d, 立 法 院 公 報 - 第 十 三 會 期 第 八 期, 臺 北 : 立 法 院 ; 立 法 院 秘 書 處,1954e, 立 法 院 公 報 - 第 十 三 會 期 第 九 期, 臺 北 : 立 法 院 ; 臺 灣 省 臨 時 省 議 會,1954, 臺 灣 省 臨 時 省 議 會 第 二 屆 第 一 次 大 會 專 輯 : 註 一 : 臨 時 省 議 會 在 實 施 都 市 平 均 地 權 條 例 草 案 之 審 議 與 立 法 程 序 上, 依 法 在 程 序 上 雖 然 不 具 備 正 式 的 角 色, 但 從 前 述 的 分 析 來 看, 實 際 上 從 後 來 立 法 院 聯 審 委 員 會 提 出 的 修 正 案, 及 到 後 來 立 法 院 二 讀 會 裡, 正 反 雙 方 委 員 的 激 烈 辯 論 與 條 文 內 容 再 修 正 過 程 裡, 議 會 建 議 案 都 產 生 了 重 要 且 具 體 的 政 治 壓 力 與 制 度 修 正 之 關 鍵 影 響, 因 此 筆 者 在 本 表 整 理 本 案 在 立 法 院 審 議 時 程 表 時, 也 將 當 時 臨 時 省 議 會 針 對 本 案 所 舉 行 的 相 關 會 議 日 程 與 討 論 內 容, 一 併 納 入 整 理 ( 二 ) 親 地 主 派 與 改 革 派 在 立 法 院 會 的 最 後 攻 防 聯 審 委 員 會 在 8 月 5 日 將 聯 審 修 正 案 印 發 送 給 立 法 院 秘 書 處, 並 提 請 立 法 院 會 進 行 審 議, 立 法 院 會 原 擬 於 8 月 9 日 的 第 13 次 會 期 第 38 次 會 議 上 開 始 討 論 本 案, 後 因 該 日 議 程 討 論 延 宕 之 故, 僅 先 宣 讀 聯 審 委 員 會 之 審 查 報 告, 而 未 及 於 在 該 次 會 議 上 開 始 進 行 討 論, 因 而 順 延 至 8 月 10 日 的 第 39 次 會 議 上, 才 正 式 開 始 進 行 本 案 的 討 論 與 審 議 工 作 ( 立 法 院 秘 書 處,1954d:40-79) 在 會 議 一 開 始 先 由 本 案 聯 席 審 查 召 集 委 員 王 子 蘭 與 楊 寶 琳 共 同 報 告 本 案 之 審 查 經 過, 及 聯 審 修 正 案 之 修 正 內 容 與 理 由 王 子 蘭 在 報 告 時 表 示 ( 立 法 院 秘 書 處,1954d:41-43), 雖 多 數 委 員 在 審 查 時 皆 認 為 本 案 名 不 符 實, 但 仍 在 行 政 院 方 面 堅 持 維 持 原 案 名 稱, 藉 以 強 化 政 治 號 召 的 前 提 下, 聯 審 委 員 會 只 好 轉 而 修 改 條 文 內 容, 以 便 使 本 案 能 夠 盡 量 符 合 國 父 遺 教 原 則, 並 接 著 說 明 聯 審 委 員 會 在 部 分 條 文 的 修 正 內 容 確 實 是 大 幅 採 納 議 會 建 議 案 的 意 見, 王 子 蘭 在 報 告 的 最 後 也 提 及 本 案 審 查 在 初 審 委 員 會 與 聯 審 委 員 會 裡 的 激 烈 辯 論 狀 況, 尤 其 是 針 對 聯 審 修 正 案 裡 有 關 重 估 地 價 與 私 人 未 建 築 土 地 面 積 限 額 121 等 121 召 集 委 員 王 子 蘭 在 報 告 中 特 別 提 到, 關 於 私 有 都 市 土 地 面 積 的 最 高 限 額, 行 政 院 草 案 僅 針 對 於 私 有 未 建 築 之 都 市 土 地 作 出 限 制, 然 而 在 審 查 過 程 裡, 部 分 委 員 認 為 此 項 規 定 是 一 個 重 要 缺 失, 因 為 條 例 裡 並 未 對 於 私 有 已 建 築 之 都 市 土 地 的 最 高 持 有 面 積 一 併 做 出 限 制 雖 然 聯 審 委 員 會 最 後 在 各 方 批 評 與 反 對 意 見 的 壓 力 下, 選 擇 對 聯 審 修 正 案 第 32 條 條 文 作 出 附 帶 決 議, 表 示 若 本 條 例 施 行 後, 縣 市 政 府 應 對 於 土 地 所 有 權 人 在 都 市 計 劃 實 施 範 圍 內 之 私 有 土 地 最 高 持 有 面 積 限 額 的 問 題, 依 照 土 地 法 第 28 條 規 定 作 出 限 制 ( 實 際 上 土 地 法 原 有 規 定 範 圍 更 廣, 並 不 限 定 於 都 市 計 劃 實 施 範 圍 內 的 私 有 土 地 ), 但 是 因 土 地 法 第 28 條 也 僅 表 示 授 權 由 省 市 政 府 依 照 地 方 實 際 情 況 決 定 最 高 限 額, 同 樣 並 未 作 出 具 體 規 定, 所 以 少 數 委 員 仍 對 於 此 項 條 文 規 範 及 其 附 帶 決 議 表 示 不 滿, 以 致 此 條 規 定 在 二 讀 會 裡 再 度 成 為 辯 論 的 焦 點 ( 立 法 院 秘 書 處, 1954d:42) 226

247 兩 項 條 文 規 定, 持 反 對 意 見 的 委 員 認 為 是 聯 審 修 正 案 裡 的 重 大 缺 失, 因 此 紛 紛 保 留 在 院 會 裡 的 異 議 發 言 權, 以 求 在 二 讀 會 上 能 夠 針 對 條 文 立 法 原 則 進 行 深 入 討 論 接 著 則 由 在 本 案 負 擔 實 際 主 持 審 查 的 召 集 委 員 楊 寶 琳 報 告 聯 審 修 正 案 裡 對 重 要 條 文 之 修 正 說 明 ( 立 法 院 秘 書 處,1954d:43-46), 說 明 時 楊 寶 琳 便 一 再 強 調 遵 循 國 父 遺 教 原 則, 及 議 會 建 議 案 的 修 正 意 見, 兩 者 皆 為 聯 審 委 員 會 最 後 修 正 內 容 時 的 重 要 參 考 在 有 關 實 施 範 圍 問 題 上, 楊 寶 琳 表 示 既 然 條 例 名 稱 為 實 施 都 市 平 均 地 權 條 例, 實 施 範 圍 劃 定 當 然 要 依 據 條 例 的 精 神 而 來, 因 此 聯 審 委 員 會 認 為 既 然 實 施 耕 者 有 其 田 條 例 是 施 行 於 農 地, 實 施 都 市 平 均 地 權 條 例 自 應 僅 限 於 都 市, 因 此 實 施 範 圍 應 以 都 市 土 地 為 限 122, 而 本 條 例 所 指 都 市 土 地, 是 指 依 都 市 計 劃 實 施 範 圍 內 的 全 部 土 地, 但 楊 寶 琳 指 出 聯 審 委 員 會 也 注 意 到, 當 時 臺 灣 雖 有 88 個 業 已 實 施 都 市 計 劃 的 地 區, 但 本 條 例 實 施 範 圍 若 僅 限 於 已 公 布 都 市 計 劃 地 區, 則 在 當 時 僅 有 5 個 地 區 可 以 實 施 都 市 平 均 地 權, 因 此 聯 審 委 員 會 最 後 才 建 議 修 訂 條 文 第 4 條 第 2 項 為 : 業 經 實 施, 但 尚 未 公 布 者, 得 準 用 本 條 例 但 ( 筆 者 註 : 其 都 市 計 劃 ) 應 限 期 依 法 公 布 之 ( 立 法 院 秘 書 處,1954c) 以 期 本 案 的 規 定, 能 遷 就 當 時 臺 灣 省 的 實 際 情 況 123 在 地 價 稅 累 進 徵 收 的 問 題 上, 楊 寶 琳 表 示 聯 審 委 員 會 原 認 為 若 是 依 據 國 父 遺 教 原 則, 照 價 收 稅 理 應 為 值 百 抽 一 或 值 百 抽 二 124, 因 此 她 判 斷 行 政 院 122 楊 寶 琳 在 報 告 時 曾 指 出 另 一 個 聯 審 委 員 會 決 定 限 縮 實 施 範 圍 的 理 由, 是 因 為 當 時 各 類 民 意 機 關 與 各 方 意 見 皆 表 示, 在 實 施 耕 者 有 其 田 時, 政 府 惟 恐 農 田 太 少, 便 積 極 向 都 市 裡 去 占, 然 而 實 施 都 市 平 均 地 權 時, 政 府 又 惟 恐 都 市 土 地 太 少, 反 而 往 都 市 以 外 的 地 區 去 擴 展, 且 一 旦 實 施 都 市 平 均 地 權, 許 多 政 府 剛 透 過 實 施 耕 者 有 其 田 政 策 放 領 給 農 民 的 耕 地 又 要 被 徵 收 回 去, 這 樣 的 作 法 將 遭 受 到 人 民 批 評, 並 造 成 社 會 不 安, 影 響 法 律 之 施 行 就 筆 者 參 閱 臨 時 省 議 會 當 時 針 對 實 施 都 市 平 均 地 權 條 例 草 案 的 會 議 紀 錄 來 看, 確 實 這 一 類 的 說 法 是 出 自 於 臨 時 省 議 會 中 省 議 員 張 芳 燮 與 吳 三 連 當 時 的 發 言 紀 錄 ( 臺 灣 省 臨 時 省 議 會,1954: ), 但 筆 者 認 為, 其 實 如 果 以 行 政 院 草 案 及 後 來 的 聯 審 修 正 案 來 看, 在 這 兩 個 版 本 的 規 定 裡, 都 已 完 全 刪 除 了 內 政 部 草 案 原 規 定 地 方 政 府 應 就 都 市 計 劃 分 期 分 區 發 展 的 原 則, 在 有 穩 定 財 政 來 源 支 持 的 狀 況 下, 應 主 動 對 已 發 展 與 即 將 發 展 地 區 辦 理 區 段 徵 收 與 土 地 收 買 的 權 責 與 財 源, 因 此 不 論 是 當 時 省 議 員 的 發 言 批 評, 或 是 後 來 楊 寶 琳 依 此 為 理 由, 來 限 縮 都 市 平 均 地 權 的 實 施 範 圍, 都 只 是 一 種 從 保 障 地 主 利 益 出 發 的 託 詞 123 楊 寶 琳 在 此 處 所 指 的 業 已 實 施 與 業 已 公 布 之 問 題, 主 要 指 的 便 是 在 日 殖 時 期 由 臺 灣 總 督 府 所 公 布 且 已 實 施 都 市 計 劃 的 事 實 效 力 認 定 問 題, 因 為 在 光 復 後, 當 時 國 府 僅 先 針 對 5 個 都 市 計 劃 地 區 完 成 修 訂 工 作, 並 另 外 根 據 國 府 之 都 市 計 劃 法 依 法 公 布, 因 此 若 是 本 條 例 僅 以 依 國 府 都 市 計 劃 法 之 已 公 布 都 市 計 劃 的 地 區 為 實 施 範 圍, 則 當 時 可 實 施 都 市 平 均 地 權 之 地 區 將 大 為 限 縮, 因 此 楊 寶 琳 才 會 提 到 聯 審 委 員 會 認 為 應 將 日 殖 時 期 業 已 實 施 的 都 市 計 劃, 都 暫 時 納 入 準 用 本 條 例 的 實 施 範 圍, 但 另 外 在 本 條 例 內 規 定 這 些 在 日 殖 時 期 業 已 實 施, 而 準 用 本 條 例 的 都 市 計 劃 實 施 地 區, 需 要 限 期 依 據 國 府 之 都 市 計 劃 法 修 訂 後 公 布 實 施 124 根 據 當 時 陽 明 山 莊 ( 為 國 民 黨 革 命 實 踐 研 究 院 的 所 在 地 ) 所 編 印 的 總 理 遺 教 - 國 父 關 於 平 均 地 權 言 論 摘 錄, 國 父 確 曾 多 次 在 對 外 的 公 開 談 話 裡, 一 再 提 及 地 價 稅 應 採 值 百 抽 一, 或 是 值 百 抽 二 的 作 法 以 下 僅 引 述 該 書 內 之 一 例, 國 父 : 對 於 土 地, 宜 先 平 均 地 權, 此 與 中 國 古 時 之 井 田 同 其 意, 而 異 其 法 法 之 大 要 有 二 : 一 為 照 價 納 稅, 一 為 照 價 收 買 照 價 納 稅 者, 即 為 值 百 抽 一 法 : 例 如 每 畝 二 十 元, 納 稅 二 毫, 累 進 以 至 於 每 畝 值 二 十 萬 元, 納 稅 二 千 元 如 是 則 227

248 草 案 內 對 地 價 稅 累 進 徵 收 規 定, 其 實 並 不 符 合 國 父 遺 教 所 指 示 的 原 則, 但 是 因 聯 審 委 員 會 考 量 到 當 時 臺 灣 省 各 地 方 政 府 之 財 政 困 難, 且 各 項 基 礎 建 設 與 救 濟 工 作 皆 需 仰 賴 徵 收 土 地 稅 款 作 為 重 要 的 財 政 來 源, 因 此 才 對 行 政 院 草 案 裡 地 價 稅 的 累 進 級 距 與 稅 率 部 分 並 未 作 修 改 但 是 聯 審 委 員 會 認 為 在 地 價 稅 累 進 徵 收 起 點 部 分 則 應 予 調 整, 因 為 現 行 累 進 徵 收 起 點 的 規 定 為 6.6 公 畝, 而 行 政 院 草 案 則 是 將 之 調 降 為 4 公 畝 125, 但 在 議 會 建 議 案 裡 則 再 度 建 議 維 持 現 行 規 定 ( 即 為 6.6 公 畝 ), 以 免 刺 激 人 心 與 影 響 人 民 財 產 權 益, 因 此 後 來 聯 審 委 員 會 在 聲 明 考 量 憲 法 對 人 民 財 產 權 的 保 障, 及 臨 時 省 議 會 與 各 方 的 建 議 下, 便 在 聯 審 修 正 案 裡 將 累 進 徵 收 起 點, 再 度 酌 予 提 高 為 5 公 畝 楊 寶 琳 在 報 告 的 最 後, 並 特 別 針 對 於 原 先 在 初 審 委 員 會 裡 爭 論 未 決 的 行 政 院 草 案 第 十 條 重 估 地 價 部 分, 之 後 在 聯 審 委 員 會 裡 正 反 雙 方 持 續 爭 辯 的 狀 況 下, 為 何 聯 審 修 正 案 後 來 選 擇 將 重 估 地 價 規 定 刪 除 的 理 由 做 出 說 明 楊 寶 琳 表 示 聯 審 委 員 會 認 為 應 將 重 估 地 價 規 定 刪 除 的 主 要 原 因, 是 來 自 於 在 國 父 遺 教 的 原 則 裡, 並 未 有 重 估 地 價 之 指 示, 因 此 聯 審 委 員 會 認 為 應 遵 照 遺 教, 以 一 開 始 規 定 地 價 為 永 恆 之 地 價, 其 次 有 一 部 分 贊 成 刪 除 此 項 規 定 的 委 員, 則 認 為 若 照 行 政 院 草 案 條 文 規 定, 經 年 辦 理 重 估 地 價 之 工 作, 不 但 將 產 生 龐 大 的 行 政 負 擔, 更 會 造 成 民 間 的 紛 擾 最 後 有 部 分 委 員 則 是 主 張 本 條 例 既 已 明 文 表 示 : 本 條 例 未 規 定 者, 適 用 土 地 法 及 其 他 有 關 法 律 之 規 定 則 土 地 法 既 然 已 經 有 對 於 重 估 地 價 之 規 定, 則 大 可 不 必 在 此 項 依 據 國 父 遺 教 所 訂 立 的 法 案 中 列 入 一 條 違 反 國 父 遺 教 的 條 126 文, 可 在 必 要 時, 援 用 土 地 法 既 有 規 定 辦 理 即 可 因 此 楊 寶 琳 最 後 表 示 聯 審 委 員 會 同 時 考 量 到 避 免 違 反 國 父 遺 教 精 神, 且 避 免 造 成 行 政 負 擔, 最 後 則 是 若 真 有 必 要, 執 行 機 關 可 逕 行 援 用 土 地 法 之 規 定, 因 此 在 經 過 表 決 後 將 行 政 院 草 案 對 重 估 地 價 之 規 定 刪 除 地 稅 之 輸 納, 胥 得 其 平 矣 - 節 自 民 國 十 一 年 一 月 在 桂 林 對 滇 贛 粵 軍 演 講 ( 陽 明 山 莊,1951: 66) 125 內 政 部 草 案 與 行 政 院 初 審 案 原 對 地 價 稅 累 進 徵 收 的 規 定 為 3 公 畝, 是 在 黨 政 關 係 會 議 決 議 中 建 議 維 持 現 行 規 定 之 6.6 公 畝 後, 後 來 行 政 院 會 才 在 與 黨 政 人 士 之 妥 協 下, 酌 予 提 高 為 4 公 畝, 而 在 立 法 院 聯 審 委 員 會 階 段, 則 是 再 次 根 據 議 會 建 議 案 之 意 見 ( 同 樣 為 維 持 原 有 6.6 公 畝 之 規 定 ), 選 擇 再 度 妥 協 後, 才 再 次 酌 予 提 高 為 5 公 畝 若 是 以 內 政 部 當 時 對 臺 灣 省 商 業 與 住 宅 建 設 用 地 的 調 查, 一 般 自 用 地 平 均 面 積 為 1 公 畝, 並 參 酌 土 地 法 第 171 條 原 有 對 於 擬 定 累 進 起 點 地 價 的 精 神 ( 以 自 用 必 須 面 積 為 擬 定 標 準 ) 來 看, 從 內 政 部 草 案 一 開 始 規 定 的 3 公 畝, 經 過 行 政 院 草 案 妥 協 後 調 升 的 4 公 畝, 到 最 後 立 法 院 聯 審 修 正 案 與 院 會 正 式 通 過 條 例 裡 的 5 公 畝, 筆 者 認 為 在 地 價 稅 累 進 徵 收 的 規 定 上, 後 來 通 過 的 法 案 已 與 原 內 政 部 草 案 及 土 地 法 企 圖 採 取 的 改 革 手 段 相 去 甚 遠 126 據 土 地 法 第 160 條 規 定 : 地 價 申 報 滿 五 年, 或 一 年 屆 滿 而 地 價 已 較 原 標 準 地 價 有 百 分 之 五 十 以 上 之 增 減 時, 得 重 新 規 定 地 價, 適 用 第 一 百 五 十 條 至 第 一 百 五 十 二 條, 及 第 一 百 五 十 四 條 至 第 一 百 五 十 六 條 之 規 定 ( 湯 惠 蓀,1954:171) 228

249 在 兩 位 召 集 委 員 對 聯 審 修 正 案 的 審 議 情 況 與 修 正 原 則 報 告 結 束 後, 接 著 則 在 第 一 次 二 讀 會 的 會 議 上 短 暫 進 行 廣 泛 討 論, 當 時 曾 有 委 員 主 張 因 聯 審 修 正 案 修 訂 條 文 內 容, 在 參 與 審 查 會 委 員 之 間 有 重 大 歧 異, 且 其 本 身 也 有 諸 多 缺 失 疏 漏, 因 此 提 請 全 案 重 新 交 付 審 查 後, 再 重 新 提 交 院 會 討 論, 主 席 張 道 藩 在 廣 泛 討 論 的 最 後, 便 援 例 將 有 委 員 所 提 出 的 重 付 審 查 案 提 請 院 會 附 議, 但 此 案 在 未 能 獲 得 足 夠 委 員 附 議 的 情 況 下 遭 到 否 決, 之 後 隨 即 則 由 主 席 徵 詢 大 會 意 見, 決 定 開 始 進 行 逐 條 討 論 與 表 決 在 立 法 院 二 讀 會 的 逐 條 討 論 與 表 決 中, 親 地 主 派 與 改 革 派 委 員 便 針 對 聯 審 修 正 案 內 容, 展 開 了 激 烈 的 辯 論 交 鋒, 以 下 將 對 在 二 讀 會 中 有 關 條 例 草 案 裡 四 項 重 要 條 文 修 正 的 爭 論, 做 進 一 步 整 理 與 分 析, 接 著 討 論 其 最 後 通 過 的 修 正 內 容 對 後 來 正 式 通 過 條 例 之 影 響 1 對 都 市 平 均 地 權 實 施 範 圍 劃 定 問 題 的 爭 論 關 於 實 施 都 市 平 均 地 權 的 範 圍 劃 定 問 題, 在 二 讀 會 一 開 始 便 引 起 正 反 雙 方 委 員 的 激 烈 爭 論 ( 立 法 院 秘 書 處,1954d:49-66), 對 此 條 文 修 正 內 容 提 出 發 言 的 委 員 127, 實 際 上 多 數 贊 成 恢 復 行 政 院 草 案 原 條 文 規 定 128, 其 所 持 的 理 由 是 認 為 當 時 臺 灣 省 各 地 都 市 發 展 的 實 際 情 況, 皆 已 遠 超 過 政 府 準 備 擬 定 都 市 計 劃 的 工 作 規 劃 進 度 129, 許 多 重 要 都 市 周 邊 地 區 的 鄉 鎮 ( 特 別 是 指 臺 北 縣 市 與 基 隆 市 周 邊 的 鄉 鎮, 如 中 和 三 重 士 林 北 投 七 堵 與 南 港 等 地 區 ) 都 開 始 快 速 的 發 展, 因 而 已 產 生 許 多 農 地 變 更 為 住 宅 與 工 商 業 建 設 用 地 的 現 象, 而 此 次 政 府 推 動 實 施 市 地 改 革 的 本 意, 就 是 要 使 得 這 些 新 興 發 展 地 區 的 土 地 投 機 炒 作 與 地 價 暴 漲 的 問 題, 能 藉 此 條 例 施 行 獲 得 有 效 的 管 制 與 處 理, 但 若 依 聯 審 修 正 案 的 規 定, 則 這 些 實 際 上 已 快 速 發 展 成 為 都 市 的 新 興 發 展 地 區, 竟 反 而 不 能 被 納 入 都 市 平 均 地 權 的 實 施 範 圍, 不 但 無 法 管 制 其 土 地 利 用, 更 形 同 助 長 土 地 投 機 炒 作, 並 強 化 漲 價 歸 私 的 趨 勢 而 部 分 贊 成 恢 復 行 政 院 草 案 條 文 的 改 革 派 委 員, 則 另 針 對 聯 審 委 員 會 所 提 出 的 審 查 報 告 所 稱 依 照 行 政 院 草 案 授 權 給 省 市 政 府, 對 於 可 視 各 地 區 之 實 際 發 展 情 況, 將 其 納 入 實 施 範 圍 恐 滋 流 弊 的 說 法 提 出 嚴 正 的 批 評, 認 為 若 127 對 聯 審 修 正 案 第 3 條 發 言 的 委 員, 立 場 上 贊 成 恢 復 行 政 院 草 案 第 3 條 條 文 的 改 革 派 委 員, 共 有 楊 一 峯 魏 惜 言 苗 啟 平 陳 海 澄 周 慕 文 吳 望 伋 楊 覺 天 趙 家 焯 余 凌 雲 謝 仁 釗 劉 兆 勳 等 11 人 128 行 政 院 草 案 第 3 條 規 定 : 本 條 例 所 稱 都 市 土 地, 指 直 轄 市 縣 ( 局 ) 所 轄 市 ( 鎮 ), 及 經 省 ( 市 ) 政 府 指 定 之 重 要 市 街 地 區, 依 都 市 計 劃 實 施 範 圍 內 之 全 部 土 地 其 都 市 計 劃 尚 未 公 布 者, 由 省 ( 市 ) 政 府 視 各 該 地 區 發 展 之 需 要 訂 定 其 區 域 前 項 實 施 範 圍 由 省 ( 市 ) 政 府 核 定 之 ( 立 法 院 秘 書 處,1954a) 129 其 根 本 原 因 在 於 當 時 基 層 縣 市 與 鄉 鎮 之 都 市 計 劃 人 員 不 足, 而 省 府 主 管 都 市 計 劃 之 工 程 人 員 有 限, 此 外 當 時 國 內 大 專 院 校 之 教 育 機 構 並 未 有 都 市 計 劃 專 業 的 培 育 機 構, 培 訓 新 進 人 員 解 決 上 述 之 問 題, 而 這 個 規 劃 與 工 程 人 員 缺 乏 的 問 題, 實 際 上 一 直 延 續 到 1960 年 代 中 後 期, 才 在 聯 合 國 顧 問 專 家 與 省 府 都 市 計 劃 主 管 人 員 的 合 作 努 力 下 逐 步 獲 得 解 決 229

250 是 照 修 正 案 條 文 將 都 市 平 均 地 權 的 實 施 範 圍 以 都 市 計 劃 的 實 施 範 圍 作 為 唯 一 評 斷 基 準, 進 而 產 生 一 種 對 應 的 強 制 連 帶 關 係 的 話, 不 但 會 促 使 這 些 重 要 都 市 周 邊 已 開 始 發 展 的 鄉 鎮 之 土 地 投 機 炒 作 現 象 更 為 劇 烈, 而 行 政 院 草 案 內 原 訂 實 施 都 市 平 均 地 權 的 部 分 地 區 ( 意 指 已 規 定 地 價 並 徵 收 地 價 稅, 但 尚 未 有 都 市 計 劃 之 地 區 ), 在 本 條 文 之 修 正 規 定 下, 甚 且 將 不 能 再 徵 收 地 價 稅 ( 當 然 也 無 法 依 照 本 條 例 規 定 開 徵 土 地 增 值 稅 ), 反 而 卻 可 能 得 改 為 徵 收 田 賦! 而 從 初 審 與 聯 審 委 員 會 都 一 路 參 加 審 查, 並 聲 明 保 留 在 院 會 二 讀 會 異 議 發 言 權 的 立 委 陳 海 澄, 便 以 他 在 大 陸 時 期 的 經 驗 舉 例, 直 言 若 是 規 定 要 有 都 市 計 劃 才 能 施 行 平 均 地 權, 根 本 不 符 合 都 市 發 展 的 現 實 情 況, 都 市 計 劃 制 定 本 就 曠 日 費 時, 更 何 況 在 地 方 民 意 機 構 多 為 地 主 階 層 出 身 的 代 表 占 多 數 的 情 況 下, 擬 定 都 市 計 劃 的 工 作 將 更 為 困 難, 都 市 平 均 地 權 的 工 作 更 將 難 以 落 實, 此 舉 實 為 削 足 適 履 之 行 為 陳 海 澄 當 時 即 提 道 : 上 海 為 世 界 七 大 都 市 之 一, 至 今 尚 無 都 市 計 劃, 但 地 價 稅 則 早 已 開 辦, 都 市 計 劃 的 制 定 是 困 難 的 事 同 時 都 市 計 劃 是 要 送 地 方 民 意 機 關 審 議 的, 民 意 代 表, 老 實 說 是 地 主 占 多 數, 都 市 計 劃 送 到 民 意 機 關 審 議, 決 不 會 很 快 的 通 過, 說 不 定 前 前 後 後 會 拖 上 一 兩 年, 所 以 要 依 法 公 布 都 市 計 劃 為 實 施 都 市 平 均 地 權 條 例 的 範 圍, 實 有 削 足 適 履 之 嫌 ( 立 法 院 秘 書 處,1954d: 51-52)! 在 前 述 贊 成 恢 復 行 政 院 草 案 原 條 文 的 委 員 發 言 過 程 時, 作 為 聯 審 委 員 會 召 集 委 員 楊 寶 琳, 則 是 一 度 動 用 是 否 曾 明 確 聲 明 保 留 發 言 權 之 議 事 規 定, 要 求 主 席 張 道 藩 制 止 曾 參 加 聯 審 委 員 會 審 查, 但 並 未 保 留 異 議 發 言 權 的 委 員, 不 得 在 院 會 裡 提 出 對 審 查 案 內 容 相 反 意 見 的 發 言 130 而 以 楊 寶 琳 為 首, 少 數 發 言 主 張 維 持 聯 審 修 正 案 條 文 內 容 的 親 地 主 派 委 員 131, 則 延 續 著 楊 寶 琳 在 一 開 始 說 明 裡, 所 述 明 對 行 政 院 草 案 的 修 正 理 由, 做 出 進 一 步 闡 述 這 些 委 員 認 為 不 該 以 徵 稅 的 財 政 目 的, 作 為 條 文 修 正 與 立 法 的 依 歸, 並 將 各 地 區 一 時 的 變 態 發 展 情 形 視 作 為 正 常 ( 即 視 為 已 具 有 成 為 都 市 的 條 件 ), 而 放 任 由 政 府 壟 斷 主 動 劃 定 實 施 範 圍 的 權 力, 這 樣 非 制 度 化 的 劃 定 實 施 範 圍 方 式, 可 能 導 致 後 續 實 際 執 行 上 產 生 諸 多 流 弊 與 紛 爭 130 像 是 明 顯 在 立 場 上 對 聯 審 修 正 案 表 達 反 對 意 見, 而 贊 成 恢 復 行 政 院 草 案 條 文 的 委 員 楊 覺 天 ( 根 據 院 會 紀 錄, 其 個 人 宣 稱 有 保 留 發 言 權, 是 聯 審 委 員 會 在 審 查 報 告 中 漏 列 了 ), 他 後 來 在 院 會 二 讀 會 發 言 支 持 恢 復 行 政 院 草 案 的 各 項 條 文 過 程 裡, 便 曾 遭 到 召 集 委 員 楊 寶 琳 多 次 提 出 未 保 留 發 言 權 不 得 提 出 與 審 查 案 不 同 意 見 的 質 疑, 企 圖 阻 止 他 提 出 反 對 聯 審 修 正 案 的 言 論 131 在 發 言 立 場 上 主 張 維 持 聯 審 修 正 案 第 3 條 條 文 內 容 的 親 地 主 派 委 員, 共 有 楊 寶 琳 ( 召 集 委 員 ) 郭 登 敖 夏 濤 聲 鄧 翔 宇 張 子 揚 嚴 廷 飆 等 6 人 230

251 楊 寶 琳 在 聽 完 贊 成 恢 復 行 政 院 草 案 委 員 的 發 言 後, 則 是 再 次 發 言 聲 明, 她 認 為 聯 審 委 員 會 所 提 修 正 條 文 內 容 正 確 無 誤, 表 達 院 會 應 依 照 聯 審 委 員 會 之 修 正 條 文 通 過 的 強 硬 態 度 楊 寶 琳 在 回 應 時 便 說 道 : 關 於 聯 席 會 議 修 改 行 政 院 第 三 條 原 案 的 理 由, 已 經 向 各 位 報 告 很 清 楚, 聽 各 位 的 發 言 以 後, 更 覺 得 聯 席 會 議 決 定 的 正 確 在 法 上 應 該 如 此 規 定, 因 為 都 市 土 地 範 圍 是 指 已 實 施 地 區, 而 公 布 都 市 計 劃 而 言 者, 否 則 不 能 稱 為 都 市 土 地 一 個 鄉 鎮 地 區, 其 在 交 通 文 化 經 濟 工 商 各 方 面 尚 未 形 成 都 市, 沒 有 都 市 計 劃, 未 照 都 市 計 劃 實 施, 當 然 不 是 都 市 都 市 要 先 有 計 劃, 把 該 區 域 將 工 商 文 化 住 宅 的 區 域 劃 定 之 後 按 照 計 劃 建 設 起 來 才 能 實 施 平 均 地 權 ( 立 法 院 秘 書 處,1954d:54-55) 在 二 讀 會 討 論 裡, 親 地 主 派 與 改 革 派 雙 方 意 見 對 立 僵 持 不 下 的 狀 況 下, 主 席 張 道 藩 則 主 張 就 發 言 委 員 之 意 見 作 初 步 整 理 後, 本 欲 就 發 言 委 員 個 別 意 見 之 整 理 132 提 案 分 別 進 行 表 決, 然 而 支 持 恢 復 行 政 院 草 案 條 文 的 改 革 派 委 員 楊 一 峯 與 謝 仁 釗, 則 主 張 贊 成 恢 復 行 政 院 草 案 條 文 的 委 員, 個 別 所 提 修 正 意 見 雖 略 有 不 同, 但 根 本 對 應 恢 復 賦 予 省 市 政 府 主 動 劃 定 實 施 範 圍 權 力 的 意 思 都 是 相 同 的, 因 此 兩 位 委 員 主 張 應 僅 分 為 維 持 聯 審 修 正 案 與 恢 復 行 政 院 草 案 兩 種 提 案 進 行 表 決, 以 便 集 中 改 革 派 委 員 的 票 數 ( 立 法 院 秘 書 處,1954d:65-66) 表 決 的 結 果, 雖 然 贊 成 恢 復 行 政 院 草 案 的 改 革 派 委 員 在 二 讀 會 裡 積 極 發 言 闡 述 應 恢 復 原 案 條 文 之 理 由, 並 痛 陳 若 採 行 聯 審 修 正 案 必 然 會 產 生 的 各 種 弊 害, 最 後 並 藉 由 介 入 會 議 表 決 提 案 的 方 式, 希 望 匯 聚 反 對 聯 審 修 正 案 委 員 的 意 見, 重 新 在 院 會 裡 恢 復 行 政 院 草 案 原 條 文 規 定, 但 是 最 後 仍 在 親 地 主 派 委 員 以 人 數 優 勢 的 動 員 表 決 下 功 敗 垂 成 133 而 最 後 在 二 讀 會 裡 正 式 通 過 維 持 聯 審 修 正 案 條 文 的 決 議, 進 而 確 立 了 都 市 平 均 地 權 的 實 施 範 圍 是 以 都 市 計 劃 的 實 施 範 圍 作 為 唯 一 評 斷 基 準, 進 而 產 生 一 種 對 應 的 強 制 連 帶 關 係 2 四 套 地 價 問 題 的 爭 論 在 聯 審 委 員 會 時 雖 然 最 後 經 過 表 決, 作 成 將 行 政 院 草 案 原 第 10 條 有 關 重 估 地 價 規 定 刪 除 的 決 議, 但 是 儘 管 經 過 表 決, 當 時 在 聯 審 委 員 會 裡 仍 有 高 達 14 位 改 革 派 委 員 對 將 此 項 條 文 刪 除 的 作 法 聲 明 異 議, 並 保 留 在 院 會 的 發 言 權, 132 主 席 張 道 藩 一 開 始 在 處 理 此 項 條 文 的 個 別 提 案 表 決 程 序 時, 原 先 是 預 備 將 維 持 聯 審 修 正 案 的 意 見 作 為 一 案, 然 後 將 贊 成 恢 復 行 政 院 草 案 的 不 同 意 見 另 分 成 三 案, 再 將 四 種 意 見 的 提 案 分 別 逐 案 進 行 表 決 133 後 來 在 恢 復 行 政 院 草 案 的 提 案 部 分, 曾 分 別 就 贊 成 恢 復 條 文 內 容 與 精 神 兩 者 分 別 表 決, 但 是 最 後 皆 未 能 獲 得 過 半 數 的 支 持 ( 分 別 為 66/157 票 和 73/158 票 ), 而 主 席 張 道 藩 曾 再 將 其 他 對 聯 審 修 正 案 的 修 正 意 見 分 別 進 行 覆 議, 之 後 再 進 行 表 決 時 也 都 未 能 獲 得 院 會 委 員 支 持 ( 皆 僅 有 50 票 左 右 的 委 員 投 票 支 持 ), 因 此 最 後 則 由 維 持 聯 審 修 正 案 第 3 條 條 文 之 提 案, 經 表 決 後 獲 得 多 數 支 持 通 過 (104/159 票 ) 231

252 因 此 後 來 在 院 會 二 讀 會 時, 在 正 反 雙 方 委 員 間 對 重 估 地 價 條 文 的 存 廢 問 題, 再 次 展 開 了 激 烈 的 交 鋒 辯 論 ( 立 法 院 秘 書 處,1954d:70-79; 立 法 院 秘 書 處,1954e: ) 在 院 會 裡 發 言 贊 成 恢 復 行 政 院 草 案 原 條 文 關 於 重 估 地 價 規 定 的 改 革 派 委 員 134, 雖 對 究 竟 是 直 接 恢 復 原 條 文 規 定, 或 是 恢 復 原 條 文 精 神, 但 對 其 規 範 內 容 略 作 修 正, 存 有 數 種 不 同 的 意 見, 但 多 數 發 言 的 委 員 皆 明 確 表 達 贊 成 恢 復 有 關 重 估 地 價 規 定 的 立 場 而 多 數 贊 成 恢 復 重 估 地 價 的 委 員 認 為, 聯 審 委 員 會 當 時 刪 除 重 估 地 價 最 主 要 採 取 的 理 由, 是 認 為 此 項 規 定 違 反 了 國 父 遺 教, 但 是 贊 成 恢 復 有 關 重 估 地 價 規 定 的 委 員, 則 認 為 對 國 父 遺 教 的 詮 釋, 不 能 採 取 一 種 教 條 主 義 的 解 讀 方 式, 以 為 國 父 遺 教 沒 講 的 就 不 能 做, 講 過 的 才 能 做 而 部 分 委 員 甚 至 是 直 接 對 這 些 佯 稱 遺 教 派 的 親 地 主 派 委 員, 在 此 項 條 文 的 修 正 立 場 上, 一 再 假 借 遺 教 之 名, 來 反 對 重 估 地 價 規 定 的 行 為, 在 制 度 上 實 際 形 成 對 都 市 地 主 階 層 利 益 的 空 前 保 障, 不 但 反 而 將 使 得 政 府 實 施 平 均 地 權 的 政 策 目 的 落 空, 地 方 政 府 也 無 法 有 穩 定 的 財 源 收 入 作 為 興 辦 公 共 建 設 的 支 持, 最 後 則 可 能 會 造 成 一 種 新 的 封 建 制 度 當 時 委 員 曹 俊 便 對 所 謂 佯 稱 遺 教 派 的 論 調, 提 出 嚴 正 的 批 評 : 假 使 要 完 全 施 行 遺 教, 在 遺 教 中 怎 樣 說, 就 怎 麼 樣 做, 果 係 如 此, 則 其 他 各 條, 諸 位 先 生 並 未 堅 持 遺 教, 甚 至 反 其 道 而 行 主 張 者! 這 是 很 奇 怪 的 一 件 事 我 們 知 道 在 遺 教 中, 對 於 漲 價 歸 公 是 不 折 不 扣 的, 而 行 政 院 原 草 案 已 經 妥 協 了! 對 遺 教 已 經 打 了 個 對 折, 行 政 院 原 草 案 為 漲 價 歸 公 總 數 額 百 分 之 五 十, 百 分 之 七 十, 百 分 之 九 十, 而 聯 席 審 查 會 的 修 正 案 最 低 級 改 為 百 分 之 三 十, 將 遺 教 打 個 倒 七 折, 這 是 遺 教 的 精 神 嗎? 這 是 擁 護 遺 教 的 先 生 們 貫 徹 國 父 的 主 張 嗎? 在 這 一 條 通 過 的 時 候, 居 然 有 幾 位 自 稱 遺 教 不 能 私 毫 折 扣 的 先 生 們, 竟 然 舉 手 贊 成 百 分 之 三 十, 先 後 如 若 兩 人, 實 令 人 費 解 此 外 在 總 裡 遺 教 明 示 反 對 者, 本 條 例 中 隨 時 可 以 見 之, 而 對 第 十 條 卻 硬 搬 遺 教, 而 反 對 專 列 豈 非 滑 天 下 之 大 稽 嗎 ( 立 法 院 秘 書 處,1954e:51)? 其 次 贊 成 恢 復 重 估 地 價 的 委 員 則 認 為 聯 審 修 正 案 對 開 徵 土 地 增 值 稅 明 顯 是 採 取 逐 漸 漲 價 歸 公 的 作 法, 而 且 又 規 定 主 要 是 適 用 於 土 地 進 行 交 易 135 買 賣 時 才 得 以 開 徵, 然 而 實 際 上 當 時 的 都 市 土 地 價 格 卻 是 逐 年 翻 漲, 草 案 裡 134 在 發 言 立 場 上 贊 成 恢 復 行 政 院 草 案 原 條 文 精 神 的 改 革 派 委 員, 共 有 楊 一 峯 苗 啟 平 陳 海 澄 周 紹 成 張 九 如 魏 惜 言 潘 廉 方 趙 家 焯 崔 唯 吾 周 慕 文 王 大 任 余 凌 雲 謝 仁 釗 李 公 權 曹 俊 等 15 人 135 有 趣 的 是 在 此 條 文 修 正 內 容 上 贊 成 恢 復 重 估 地 價 規 定 的 委 員 余 凌 雲, 則 是 另 外 從 正 是 要 保 障 本 省 地 主 階 層 的 權 益, 才 應 該 恢 復 條 例 草 案 裡 有 關 於 重 估 地 價 的 規 定 余 凌 雲 當 時 便 說 到 : 還 有 一 點, 對 地 主 是 否 要 顧 全, 請 諸 位 委 員 注 意, 在 原 文 上 講 有 百 分 之 三 十 增 減 時 要 重 估 地 價, 我 特 別 要 喚 起 本 省 人 士 注 意, 今 天 無 疑 義 的, 若 干 地 方 地 價 暴 漲, 這 就 是 供 求 發 生 關 係 的 現 象 假 定 一 旦 反 攻 大 陸, 我 們 自 大 陸 上 來 的 一 般 艱 難 困 苦 的 同 胞, 統 統 回 到 大 陸 以 後, 我 相 信 地 價 恐 怕 還 要 暴 減 假 定 說 今 天 我 們 估 定 地 價 就 抽 稅, 譬 如 現 在 已 漲 到 一 千 元, 將 來 到 那 232

253 又 並 未 將 土 地 法 原 先 有 關 定 期 土 地 增 值 稅 的 條 文 精 神 納 入 規 範, 因 此 若 地 價 稅 永 以 為 定 的 話, 都 市 地 主 只 要 不 進 行 土 地 交 易 買 賣 ( 或 是 說 透 過 其 他 形 式, 採 取 規 避 買 賣 的 作 法 136 ), 即 可 將 因 整 體 經 濟 與 社 會 發 展 所 增 加 的 土 地 利 益 盡 數 歸 私, 改 革 派 的 委 員 認 為 此 項 規 定 所 採 的 作 法 ( 刪 除 重 估 地 價 之 規 定 ), 不 但 才 真 正 違 反 國 父 遺 教, 更 會 造 成 之 後 地 方 政 府 在 興 辦 基 礎 建 設 上 的 財 源 短 缺 而 委 員 魏 惜 言 則 是 另 外 指 出, 聯 審 修 正 案 內 的 部 分 條 文, 其 實 也 已 承 認 重 估 地 價 規 定 的 必 要 性 與 存 在 事 實 137, 因 此 他 不 解 為 何 某 些 委 員 卻 獨 對 地 價 稅 徵 收 部 分, 認 為 不 能 違 反 國 父 遺 教, 來 辦 理 重 估 地 價 的 作 業 魏 惜 言 當 時 即 表 示 : 天 下 沒 有 一 成 不 變 之 事, 何 獨 對 於 地 價, 認 為 規 定 之 後 可 以 千 年 萬 世 不 能 變 動 如 果 照 此 規 定, 一 方 面 凍 結 地 價, 另 方 面 又 無 法 漲 價 歸 公, 這 個 條 例 就 不 是 平 均 地 權 條 例, 而 是 保 障 地 主 條 例 了 況 在 漲 價 歸 公 一 章 內, 有 一 項 規 定, 說 漲 價 歸 公 遇 到 物 價 變 動 太 大 時, 應 按 照 物 價 指 數 標 準 計 算 漲 價 歸 公 可 照 物 價 指 數 計 算, 照 價 納 稅 則 仍 受 原 價 不 動, 這 是 一 個 重 大 的 矛 138 盾, 對 地 主 的 保 障 真 是 無 微 不 至 所 以 我 以 為 不 再 重 估 地 價 之 沒 有 理 由, 是 不 必 多 說 了 ( 立 法 院 秘 書 處,1954d:76) 同 樣 以 楊 寶 琳 為 核 心, 反 對 所 謂 恢 復 行 政 院 草 案 精 神, 而 贊 成 維 持 聯 審 修 正 案 將 重 估 地 價 條 文 刪 除 的 親 地 主 派 委 員 139, 則 多 延 續 楊 寶 琳 在 一 開 始 報 告 中 對 刪 除 重 估 地 價 規 定 的 說 明, 表 示 一 開 始 在 聯 審 委 員 會 裡 也 認 為 行 個 時 候, 土 地 沒 有 人 要, 地 價 暴 減, 這 個 地 主 是 否 還 照 一 千 元 地 價 納 稅, 請 問 這 樣 公 平 不 公 平? 這 種 情 形 會 不 會 發 生, 我 認 為 很 可 能 發 生, 所 以 都 市 地 價 的 漲 落, 全 看 供 求 的 情 形 而 定, 尤 其 在 今 天 地 價 暴 漲 的 時 候, 這 是 個 非 常 因 素, 將 來 可 能 地 價 會 暴 減, 因 此 我 想 到 地 價 的 暴 減, 似 乎 也 應 該 重 估 地 價, 這 是 我 主 張 恢 復 原 第 十 條 條 文 原 則 的 理 由, ( 立 法 院 秘 書 處,1954e:46-47) 136 例 如 委 員 曹 俊 當 時 發 言 就 曾 提 到 他 自 己 過 去 在 上 海 所 了 解 房 地 產 頂 讓 的 風 氣, 及 當 時 臺 北 房 地 產 頂 讓 風 氣 的 盛 行 狀 況, 可 能 對 以 認 定 買 賣 交 易 行 為 作 基 準, 才 來 徵 收 土 地 增 值 稅 的 規 定 造 成 嚴 重 影 響 曹 俊 提 到 : 根 據 現 在 審 查 案 實 行 以 後, 將 不 會 有 土 地 買 賣, 為 甚 麼 沒 有 土 地 買 賣, 因 為 買 賣 就 要 漲 價 歸 公, 不 買 賣 就 不 漲 價 歸 公, 但 事 實 上 變 相 的 逃 稅 買 賣 我 們 在 上 海 住 慣 的 人 就 知 道, 上 海 幾 乎 沒 有 人 賣 買 房 屋 的, 而 都 是 頂 房 屋, 臺 北 地 皮 也 頂 風 盛 行 了 本 條 例 實 行 以 後 就 要 徵 增 值 稅, 而 易 以 頂 讓 一 法, 並 無 漲 價 歸 公 可 言 ( 立 法 院 秘 書 處,1954e:51-52) 137 聯 審 修 正 案 第 7 條 規 定 : 都 市 土 地 未 規 定 地 價 者, 應 舉 辦 規 定 地 價 已 定 地 價 者, 自 本 條 例 施 行 後 重 新 規 定 地 價 ( 立 法 院 秘 書 處,1954c) 確 實 若 是 依 照 某 些 遺 教 派 委 員 的 說 法, 地 價 應 該 在 規 定 後, 就 永 以 為 定, 但 實 際 上 聯 審 修 正 案 裡 的 本 條 文 規 定, 確 實 是 也 帶 有 某 種 重 估 ( 定 ) 地 價 的 性 質 138 委 員 周 慕 文 在 二 讀 會 裡 針 對 此 項 條 文 之 發 言 時, 也 同 樣 質 疑 聯 審 修 正 案 選 擇 刪 除 重 估 地 價 之 規 定, 有 保 障 地 主 利 益 之 嫌 疑 周 慕 文 當 時 便 說 到 : 本 條 例 充 滿 了 保 障 地 主 氣 氛, 為 什 麼 制 定 這 樣 一 個 條 例? 這 個 條 例 用 意 究 竟 安 在? 本 席 認 為 我 們 立 法 不 能 在 理 論 上 前 後 不 能 自 圓 其 說, 不 能 自 相 矛 盾, 關 於 這 個 問 題 審 查 會 上 已 爭 執 很 多, 有 同 仁 報 告 說 關 於 重 估 地 價 問 題 已 表 決 被 否 決 兩 次, 以 後 因 為 百 分 比 問 題 而 被 否 決, 這 豈 非 因 噎 廢 食?... 因 此 本 席 的 主 張, 關 於 重 估 地 價 條 款 應 照 行 政 院 意 見 列 入, 縱 或 有 距 離, 有 商 討 餘 地, 但 重 估 地 價 的 原 則 要 維 持, 否 則 確 有 保 障 地 主 利 益 之 嫌, 請 大 會 考 慮 ( 立 法 院 秘 書 處,1954e:42) 139 在 發 言 立 場 上 贊 成 聯 審 修 正 案 刪 除 重 估 地 價 規 定 的 親 地 主 派 委 員, 共 有 郭 登 敖 李 文 齋 周 南 張 子 揚 嚴 廷 飆 楊 寶 琳 鄒 志 奮 等 7 人 233

254 政 院 草 案 的 名 稱 與 內 容 顯 不 相 符, 而 曾 陷 入 究 竟 是 要 修 改 內 容 或 是 名 稱, 以 便 名 副 其 實 的 爭 論, 然 而 後 來 在 行 政 院 方 面 與 多 數 立 委 贊 成 維 持 實 施 都 市 平 均 地 權 條 例 草 案 的 名 稱, 藉 以 加 強 政 治 號 召 的 修 法 前 提 下, 因 此 才 會 根 據 國 父 遺 教 的 原 則 來 對 行 政 院 草 案 提 出 具 體 的 修 正 建 議 而 刪 除 重 估 地 價 規 定 的 主 要 理 由, 確 實 是 希 望 遵 從 遺 教 的 指 示, 並 避 免 不 斷 進 行 重 估 地 價 所 可 能 造 成 的 行 政 負 擔 與 社 會 紛 擾, 而 多 數 贊 成 維 持 聯 審 修 正 案 的 委 員 最 後 還 是 重 申, 若 最 後 在 實 際 執 行 上 真 的 還 是 有 辦 理 重 估 地 價 工 作 的 必 要 性, 反 正 土 地 法 裡 還 是 有 相 關 規 定 可 以 援 引, 實 在 不 必 要 在 一 項 遵 從 國 父 遺 教 原 則 所 制 訂 的 法 律 裡, 塞 入 一 條 違 反 國 父 遺 教 原 則 的 規 定 當 時 委 員 周 南 便 說 到 : 我 們 應 使 條 例 內 容 與 國 父 遺 教 更 接 近, 否 則 條 例 公 布 之 後, 我 相 信 所 得 到 的 不 一 定 是 號 召, 或 者 是 反 號 召 據 我 的 了 解, 平 均 地 權 是 一 項 偉 大 的 土 地 政 策, 而 不 是 什 麼 財 政 政 策, 它 是 一 個 社 會 目 的, 而 不 是 什 麼 稅 收 目 的 不 要 說 一 年 重 定 一 次, 就 是 二 年 重 定 一 次, 那 也 夠 擾 民 傷 財 了 即 令 這 樣 規 定 了, 行 政 方 面, 怕 也 會 感 覺 困 難 呢! 我 很 佩 服 楊 委 員 一 峯 先 生 所 提 這 個 修 正 案 的 理 由, 他 說 漲 價 歸 公 章 規 定 既 不 徹 底, 規 定 地 價 章 也 不 必 以 一 報 為 限 我 想 大 家 如 果 堅 持 徵 稅 的 立 場, 那 麼 根 據 本 條 例 第 一 條 的 規 定, 政 府 可 以 隨 時 適 用 土 地 法 地 一 百 六 十 條, 從 事 規 定 地 價, 本 條 例 既 未 明 定 所 報 之 價 永 以 為 定, 又 有 第 一 條 規 定 可 以 充 分 適 用 土 地 法, 刪 除 原 草 案 第 十 條 有 何 不 可, 既 不 在 條 文 上 公 然 違 反 國 父 遺 教, 又 在 條 文 中 授 予 行 政 方 面 以 行 動 的 充 分 自 由, 這 實 在 是 一 個 兩 全 其 美 的 辦 法 ( 立 法 院 秘 書 處,1954e:39-40) 而 另 一 部 分 反 對 恢 復 重 估 地 價 規 定 的 委 員, 則 是 進 一 步 從 恢 復 此 項 規 定 後, 對 本 案 內 原 本 遵 循 遺 教 擬 訂, 而 與 地 價 有 關 規 定 的 可 能 負 面 影 響, 進 一 步 闡 述 不 應 恢 復 重 估 地 價 規 定 的 理 由 他 們 認 為 若 是 恢 復 重 估 地 價 的 規 定, 假 定 本 條 例 內 與 地 價 有 關 的 規 定 都 需 一 併 適 用 重 估 之 地 價 的 話, 則 雖 然 如 贊 成 恢 復 重 估 地 價 的 委 員 們 所 宣 稱 的, 從 財 政 稅 收 的 角 度 來 看, 在 地 價 稅 部 分, 可 持 續 依 照 都 市 土 地 價 值 的 增 漲, 根 據 重 估 之 地 價 徵 收 地 價 稅, 擴 大 政 府 的 財 政 收 入, 但 是 另 一 方 面 漲 價 歸 公 所 依 據 的 價, 若 是 同 樣 是 依 照 不 斷 進 行 重 估 地 價 後 的 土 地 價 值 為 基 準, 則 將 會 造 成 漲 價 歸 公 的 稅 收 與 政 策 目 的 雙 雙 落 空 140, 並 且 在 照 價 收 買 的 部 分, 之 後 反 而 將 會 造 成 政 府 在 財 政 上 極 大 的 負 擔 ; 而 若 是 假 定 本 條 例 內 與 地 價 有 關 的 規 定, 都 可 以 適 用 各 種 不 同 的 地 價, 則 此 種 作 法 顯 然 不 但 將 會 違 反 遺 教 的 原 則, 同 時 在 條 例 的 實 際 執 行 工 作 上 也 將 引 起 社 會 輿 論 的 反 彈 140 之 後 在 召 集 委 員 會 議 協 助 整 理 漲 價 歸 公 專 章 各 項 條 文 內 容 後, 送 交 院 會 進 行 審 議 時, 確 實 就 有 委 員 再 次 發 言 主 張 應 以 重 估 後 之 地 價, 作 為 漲 價 歸 公 ( 徵 收 土 地 增 值 稅 ) 的 計 算 基 準 234

255 當 時 委 員 嚴 廷 飆 便 說 到 : 重 定 地 價 是 與 政 策 性 完 全 相 違 背 的 東 西, 如 果 平 均 地 權 的 四 大 原 則 上 一 有 了 重 定 地 價, 全 盤 都 不 對 了 我 們 要 知 道 平 均 地 權 的 四 大 原 則, 是 從 申 報 地 價 照 價 納 稅 照 價 收 買 漲 價 歸 公, 這 四 個 價 字 是 相 同 的 一 個 價 值, 由 報 地 價 是 這 個 價, 照 價 納 稅 是 這 個 價, 照 價 收 買 漲 價 歸 公 還 是 這 個 價, 政 策 是 有 貫 徹 性 的, 有 其 整 套 的 辦 法, 不 是 可 以 分 割 的 如 果 今 天 地 價 稅 可 照 重 新 規 定 之 價 徵 收, 則 照 價 收 買 漲 價 歸 公 是 否 也 照 重 新 規 定 的 價 辦 理? 這 就 成 了 問 題 如 果 照 崔 委 員 唯 吾 所 說, 漲 價 歸 公 是 依 第 一 個 價, 而 納 稅 是 依 重 定 地 價, 天 下 焉 有 這 麼 不 公 平 的 事? 這 簡 直 是 惡 霸 行 為, 決 不 是 這 一 政 策 的 本 質, 更 不 是 民 主 政 治 的 措 施, 為 什 麼 地 價 要 照 十 萬 納 稅, 而 漲 價 歸 公 只 給 你 留 一 萬? 如 果 這 裡 加 上 重 新 規 定 地 價 一 條, 那 就 全 盤 皆 非 既 違 背 了 國 父 遺 教, 同 時 對 其 本 身 所 具 的 政 策 價 值, 也 就 隨 之 破 壞 了 ( 立 法 院 秘 書 處,1954e:43) 而 在 正 反 雙 方 委 員 大 致 陳 述 完 彼 此 對 於 重 估 地 價 條 文 存 廢 的 意 見 後, 主 席 張 道 藩 則 是 經 徵 詢 院 會 意 見 後, 決 定 應 先 就 維 持 聯 審 修 正 案 ( 刪 除 重 估 地 價 規 定 ) 或 恢 復 行 政 院 草 案 ( 恢 復 重 估 地 價 規 定 ) 兩 種 不 同 意 見 先 做 出 表 決, 若 院 會 表 決 後, 決 定 恢 復 行 政 院 草 案 規 定, 則 接 著 再 就 不 同 委 員 提 出 的 條 文 修 正 內 容 之 提 案 進 一 步 進 行 表 決 然 而 堅 持 維 持 聯 審 修 正 案 所 採 刪 除 重 估 地 價 規 定 的 召 集 委 員 楊 寶 琳, 當 時 則 是 數 度 堅 持 遵 照 議 事 規 則 的 程 序 問 題, 要 求 主 席 張 道 藩 宣 佈 直 接 依 據 贊 成 恢 復 重 估 地 價 規 定 的 委 員 所 提 的 三 種 修 正 條 文 提 案, 分 別 進 行 表 決, 企 圖 藉 此 表 決 程 序 的 變 更, 造 成 贊 成 恢 復 重 估 地 價 規 定 委 員 的 分 散 投 票, 以 便 有 效 阻 擋 重 估 地 價 規 定 在 院 會 表 決 的 恢 復, 維 持 將 重 估 地 價 規 定 刪 除 的 修 正 條 文 雖 然 楊 寶 琳 在 當 時 一 再 企 圖 藉 由 議 事 規 則 之 表 決 程 序 問 題, 推 翻 主 席 張 道 藩 經 徵 詢 大 會 所 決 定 的 表 決 方 式, 但 張 道 藩 仍 一 再 發 言 表 達 反 對 依 照 楊 寶 琳 提 案 變 更 表 決 程 序 的 堅 定 立 場, 在 楊 張 兩 人 為 表 決 程 序 問 題 僵 持 不 下 時, 在 立 場 上 傾 向 恢 復 行 政 院 草 案 規 定 的 改 革 派 委 員 曹 俊, 則 是 主 動 發 言 主 張 若 楊 寶 琳 不 服 主 席 所 裁 定 對 本 條 文 的 表 決 程 序, 可 同 樣 依 循 議 事 規 則 規 定, 將 委 員 楊 寶 琳 的 表 決 程 序 變 更 案 提 請 附 議 通 過 後, 交 由 院 會 表 決 是 否 同 意 變 更 程 序 後 來 主 席 張 道 藩 隨 即 接 受 委 員 曹 俊 的 提 議, 將 楊 寶 琳 的 表 決 程 序 變 更 案 提 請 附 議, 但 結 果 表 決 程 序 變 更 案 並 未 能 獲 得 足 夠 的 委 員 附 議, 因 此 最 後 主 席 張 道 藩 便 裁 示, 仍 依 照 先 前 院 會 決 定 的 表 決 程 序, 先 就 重 估 地 價 規 定 的 存 廢 問 題 先 作 表 決, 若 表 決 通 過 恢 復 重 估 地 價 規 定, 再 接 著 就 條 文 規 範 內 容 進 行 院 會 協 商 與 表 決 ( 立 法 院 秘 書 處,1954e:54-55) 235

256 141 在 隔 日 院 會 裡 的 表 決 程 序 上, 原 本 仍 有 反 對 恢 復 重 估 地 價 規 定 的 親 地 主 派 委 員, 再 次 企 圖 就 議 事 規 則 的 程 序 問 題 進 行 翻 案, 但 主 席 張 道 藩 則 是 堅 持 昨 日 院 會 裡 所 裁 定 的 先 表 決 存 廢, 後 表 決 內 容 的 方 案, 並 先 在 院 會 內 針 對 多 位 委 員 提 請 恢 復 行 政 院 草 案 規 定 精 神 一 案 徵 求 委 員 附 議, 在 獲 得 足 夠 委 員 附 議 通 過 後, 隨 即 便 宣 布 就 是 否 恢 復 重 估 地 價 規 定 之 精 神 問 題 先 進 行 表 決, 院 會 表 決 結 果, 恢 復 原 條 文 精 神 者 獲 得 多 數 委 員 支 持 通 過 142, 張 道 藩 隨 即 表 示 既 然 存 廢 問 題 已 經 解 決, 院 會 決 定 恢 復 重 估 地 價 規 定, 接 著 應 就 訂 定 條 文 內 容 之 不 同 意 見 部 分 再 次 進 行 表 決 當 時 支 持 恢 復 行 政 院 草 案 規 定 精 神 的 改 革 派 委 員 潘 廉 方 與 魏 惜 言 則 是 先 後 發 言, 潘 廉 方 首 先 表 示 既 然 院 會 表 決 已 經 作 成 恢 復 重 估 地 價 規 定 之 精 神 的 決 議, 贊 成 恢 復 的 委 員 之 間 雖 然 有 五 個 不 同 修 正 意 見, 但 僅 屬 於 制 定 內 容 規 範 的 技 術 問 題, 因 此 希 望 可 以 由 五 位 提 案 人 與 聯 審 委 員 會 召 集 委 員 共 同 提 出 一 項 合 併 的 修 正 條 文, 便 可 直 接 交 付 院 會 表 決 而 魏 惜 言 也 隨 後 表 示, 過 去 院 會 遇 到 此 類 情 況 時, 多 採 取 暫 時 休 息 的 方 式, 交 由 原 提 案 人 在 會 場 內 盡 速 交 換 意 見, 透 過 協 商 方 式 提 出 一 合 併 修 正 條 文, 以 便 節 省 大 會 討 論 時 間, 主 席 張 道 藩 在 聽 完 潘 魏 兩 位 委 員 的 發 言 後, 便 依 主 席 權 力, 宣 布 休 息 十 分 鐘 圖 4 7: 臺 北 市 實 施 都 市 平 均 地 權 工 作 程 序 圖 解 ( 資 料 來 源 : 臺 北 市 實 施 都 市 平 均 地 權 概 況 ) 接 著 在 主 席 張 道 藩 宣 布 繼 續 開 會 後, 當 時 贊 成 恢 復 行 政 院 草 案 精 神 的 改 革 派 141 雖 最 後 楊 寶 琳 所 提 的 變 更 表 決 程 序 案 並 未 獲 得 足 夠 委 員 附 議, 而 院 會 決 定 依 照 主 席 張 道 藩 先 前 經 徵 詢 大 會 所 決 定 的 先 表 決 存 廢, 後 表 決 內 容 的 方 案, 但 是 因 為 當 天 (8 月 12 日 ) 會 議 最 後 在 場 的 委 員 人 數 不 足 法 定 表 決 人 數, 最 後 則 是 順 延 到 隔 日 (8 月 13 日 ) 的 院 會 裡 才 針 對 重 估 地 價 條 文 的 存 廢 與 內 容 問 題 依 次 進 行 表 決 142 針 對 是 否 恢 復 行 政 院 草 案 裡 重 估 地 價 規 定 精 神 一 案, 在 該 次 院 會 表 決 結 果, 在 場 185 位 委 員 裡, 投 贊 成 票 的 委 員 共 有 122 位, 多 數 通 過 恢 復 重 估 地 價 規 定 之 提 案 236

257 委 員, 則 是 藉 由 休 息 時 間 私 下 進 行 協 商, 以 整 合 不 同 提 案 的 修 正 意 見, 最 後 在 復 會 時, 由 委 員 魏 惜 言 代 表 提 出 合 併 整 理 修 正 案 143 的 條 文 內 容 : 規 定 地 價 或 重 新 規 定 地 價, 屆 滿 二 年 後, 而 地 價 已 較 原 規 定 地 價 有 百 分 之 五 十 以 上 之 增 減 時, 應 依 本 條 例 第 九 條 之 程 序, 重 新 舉 辦 規 定 地 價 期 間 雖 之 前 反 對 恢 復 重 估 地 價 規 定 的 親 地 主 派 委 員, 曾 經 企 圖 再 提 出 另 一 項 依 物 價 指 數 調 整 地 價 的 修 正 條 文, 作 為 相 對 的 修 正 案, 希 望 一 併 納 入 接 下 來 的 院 會 表 決 程 序 裡, 但 是 最 後 在 主 席 張 道 藩 主 張 先 對 合 併 整 理 修 正 案 先 進 行 表 決 的 程 序 下, 合 併 整 理 修 正 案 最 後 在 院 會 獲 得 多 數 委 員 的 支 持 通 過, 使 得 重 估 地 價 規 定 透 過 院 會 表 決 的 程 序, 重 新 在 條 例 草 案 裡 恢 復 相 關 的 規 定 ( 立 法 院 秘 書 處,1954e:63-66) 3 漲 價 歸 公 或 土 地 增 值 稅 的 名 實 之 爭 贊 成 恢 復 行 政 院 草 案 原 所 採 用 土 地 增 值 稅 規 定 的 委 員 144, 多 數 是 認 為 聯 審 修 正 案 裡 有 關 土 地 利 益 之 增 值 歸 公 的 規 定 都 規 範 的 相 當 保 守, 實 際 上 與 國 父 遺 教 所 謂 漲 價 歸 公 的 精 神 相 去 甚 遠, 因 此 並 不 需 要 在 本 條 例 內 刻 意 一 定 要 堅 持 使 用 漲 價 歸 公 的 名 稱, 作 為 加 強 政 治 號 召 的 宣 傳 工 具, 這 樣 反 而 會 導 致 名 實 不 相 符 的 問 題 出 現, 兼 之 以 在 聯 審 修 正 案 裡 將 有 關 土 地 增 值 稅 之 名 145 稱 與 規 定 全 數 刪 除, 皆 代 之 以 漲 價 歸 公, 部 分 委 員 認 為 是 本 末 導 致 之 舉 而 委 員 陳 海 澄 則 是 更 不 客 氣 的 指 出, 聯 審 修 正 案 較 之 原 先 的 老 土 地 法 新 土 地 法 和 行 政 院 草 案 都 來 得 更 為 保 守 倒 退 陳 海 澄 當 時 便 批 評 : 各 位 同 仁 本 人 對 於 漲 價 歸 公 起 初 並 無 意 見, 繼 而 覺 得 這 一 章 題 目 調 子 唱 得 很 高, 而 內 容 規 定 卻 又 十 分 低 調, 如 同 一 個 人 頭 戴 二 尺 高 的 帽 子, 而 足 下 踩 的 還 是 三 寸 金 蓮, 頭 重 腳 輕 太 不 相 稱 我 們 以 四 件 事 來 比 較, 就 可 知 道 了, 即 舊 土 地 法 現 行 土 地 法 行 政 院 原 草 案 及 本 院 審 查 修 正 案, 這 四 個 案 件 中 最 退 化 的 要 算 是 此 次 審 查 修 正 案 對 於 漲 價 歸 公 的 成 分 降 到 再 無 可 降 了, 審 查 修 正 案 真 是 縮 小 到 無 可 縮 小 了, 採 取 漲 價 歸 私 之 實, 襲 用 漲 價 歸 公 之 名, 果 何 為 乎, 是 不 是 因 為 完 全 漲 價 歸 公, 一 時 不 易 做 到? 既 不 易 做 到, 又 何 必 用 此 美 名, 反 而 失 去 國 父 遺 教 真 意, 到 不 如 用 土 地 增 值 稅, 以 逐 步 達 到 漲 價 歸 公 為 目 的 總 而 言 之, 今 天 的 審 查 修 正 案 對 於 漲 價 歸 公 成 分, 比 較 老 土 地 法 現 行 土 地 法 行 政 院 原 草 案 都 形 減 低, 反 而 有 漲 價 歸 私 趨 勢, 與 題 太 不 143 此 處 所 使 用 的 合 併 整 理 修 正 案 名 稱, 是 採 用 立 法 院 該 次 院 會 之 會 議 紀 錄 上 使 用 的 說 法 144 對 於 支 持 恢 復 行 政 院 草 案 所 採 用 土 地 增 值 稅 名 稱 的 委 員, 共 有 吳 望 伋 周 紹 成 苗 啟 平 仲 肇 湘 陳 海 澄 曹 俊 趙 祖 貽 李 公 權 商 文 立 等 9 人 145 在 聯 審 修 正 案 的 第 21 條 修 正 條 文 裡 更 規 定, 依 據 本 條 例 施 行 後 開 徵 漲 價 歸 公 以 後, 原 土 地 法 有 關 土 地 增 值 稅 的 相 關 規 定 應 行 停 止 適 用 這 項 規 定 除 了 被 許 多 委 員 質 疑 犯 了 名 詞 病 外, 也 有 委 員 另 外 指 出 土 地 法 原 有 關 土 地 增 值 稅 徵 收 之 規 定, 並 不 限 於 都 市 計 劃 實 施 範 圍 內 的 都 市 土 地, 而 是 包 含 所 有 各 類 土 地, 若 是 按 聯 審 修 正 案 此 修 正 條 文 內 容 通 過, 則 牽 連 範 圍 與 影 響 之 大 難 以 想 像 237

258 相 稱 了 國 父 有 知, 是 不 能 瞑 目 的 ( 立 法 院 秘 書 處,1954e:61-62) 而 贊 成 維 持 採 漲 價 歸 公 名 稱 的 委 員 146, 則 是 認 為 既 然 行 政 院 方 面 不 願 意 更 改 條 例 名 稱, 而 堅 持 使 用 實 施 都 市 平 均 地 權 條 例, 則 在 維 護 國 父 遺 教 精 神 與 加 強 政 治 號 召 的 兩 大 前 提 下, 本 條 例 內 仍 應 採 用 漲 價 歸 公 之 名 稱, 以 便 名 副 其 實 委 員 郭 登 敖 便 批 評, 若 不 採 用 漲 價 歸 公 的 名 稱, 就 乾 脆 把 本 條 例 改 作 都 市 土 地 增 值 稅 條 例 好 了 郭 登 敖 當 時 反 諷 的 說 道 : 有 人 說 到 這 個 名 詞 關 係 體 制, 只 是 戴 一 個 帽 子, 內 容 沒 有 東 西, 既 然 帽 子 是 漲 價 歸 公, 就 得 全 部 歸 公, 這 個 不 能 不 說 是 可 以 責 備 的 地 方, 但 是 我 們 一 看 全 條 例 條 文, 這 個 法 案 先 天 就 不 正 常, 政 府 送 來 的 草 案 本 身 就 是 一 個 土 地 增 值 稅, 但 政 府 一 定 要 戴 上 一 個 平 均 地 權 的 帽 子, 審 查 的 同 仁 認 為 不 要 用 平 均 地 權, 不 戴 孫 先 生 的 帽 子 是 沒 有 問 題, 但 現 在 既 然 戴 了 平 均 地 權 的 帽 子, 下 面 起 碼 得 穿 個 掛 子, 所 以 把 漲 價 歸 公 也 規 定 在 裡 邊, 因 此 體 制 不 合, 是 由 於 先 天 不 足 不 要 用 國 父 的 學 說, 那 末 就 請 把 標 題 改 為 都 市 土 地 增 值 稅 條 例, 這 樣 才 合 體 制 ( 立 法 院 秘 書 處,1954e:70-71) 在 雙 方 對 於 究 竟 是 使 用 土 地 增 值 稅 或 是 漲 價 歸 公 名 稱, 而 產 生 的 名 實 之 爭, 彼 此 僵 持 不 下 的 時 候, 當 時 即 有 委 員 發 言 認 為 雙 方 意 見 既 皆 已 充 分 表 達, 應 停 止 發 言, 逕 付 院 會 表 決, 主 席 張 道 藩 隨 即 接 受 了 停 止 繼 續 發 言 討 論, 直 接 進 行 表 決 的 提 議, 而 委 員 潘 士 浩 則 對 表 決 程 序 問 題 提 出 補 充 發 言, 認 為 應 先 針 對 究 竟 是 使 用 土 地 增 值 稅 或 是 漲 價 歸 公 的 兩 個 完 全 相 異 的 原 則 先 進 行 表 決, 再 接 著 由 院 會 討 論 後 續 的 條 文 內 容, 張 道 藩 則 是 補 充 說 明, 當 時 保 留 發 言 者 其 實 主 要 只 是 反 對 使 用 漲 價 歸 公 的 名 詞 而 支 持 採 用 土 地 增 值 稅 的 委 員 曹 俊, 隨 即 則 是 發 言 進 一 步 澄 清 多 數 支 持 恢 復 行 政 院 草 案 者 的 立 場, 表 示 他 們 的 態 度 是 支 持 保 留 聯 審 修 正 案 裡 增 列 漲 價 歸 公 專 章 的 作 法, 但 是 希 望 將 專 章 裡 頭 對 於 使 用 漲 價 歸 公 的 名 詞 ( 所 指 的 主 要 是 該 章 裡 之 稅 收 部 分 條 文 ), 能 夠 恢 復 原 先 所 使 用 土 地 增 值 稅 的 規 定 張 道 藩 隨 後 即 先 針 對 少 數 委 員 希 望 捨 棄 專 章 不 用 漲 價 歸 公 名 詞 的 提 案 提 請 附 議, 在 此 項 完 全 捨 棄 漲 價 歸 公 名 稱 的 附 議 案 未 能 通 過 後, 隨 即 則 是 以 贊 成 維 持 漲 價 歸 公 專 章 名 稱, 但 裡 頭 採 用 土 地 增 值 稅 規 定 之 提 案 提 請 附 議, 在 獲 得 足 夠 委 員 附 議 後, 則 隨 即 交 付 院 會 表 決, 最 後 多 數 在 場 的 委 員 選 擇 支 持 維 持 漲 價 歸 公 專 章 的 名 稱, 但 在 該 章 內 改 為 使 用 土 地 增 值 稅 規 定 而 之 後 主 席 張 146 支 持 聯 審 修 正 案 所 採 用 漲 價 歸 公 專 章 與 名 稱 的 委 員, 共 有 潘 士 浩 楊 覺 天 郭 登 敖 李 鈺 潘 廉 方 李 文 齋 嚴 廷 飆 等 7 人 但 必 須 分 辨 的 是, 在 前 述 支 持 聯 審 修 正 案 的 委 員 裡, 楊 覺 天 李 鈺 和 潘 聯 芳 等 三 人 在 本 條 例 草 案 的 修 正 方 向 上 主 要 是 屬 於 改 革 派 的 陣 營, 但 是 他 們 在 院 會 發 言 裡, 對 於 究 竟 是 採 用 漲 價 歸 公 或 是 土 地 增 值 稅 的 名 詞 之 爭 上, 則 是 部 分 傾 向 採 用 漲 價 歸 公 的 名 稱, 筆 者 認 為 當 時 這 樣 的 立 場, 一 方 面 可 能 是 維 持 本 條 例 作 為 加 強 政 治 號 召 的 原 因, 另 一 方 面 則 是 不 希 望 為 了 此 名 詞 之 爭, 而 拖 延 本 案 的 立 法 時 程 238

259 道 藩 在 徵 詢 院 會 意 見 後, 決 定 將 該 章 的 條 文 內 容, 交 由 聯 審 委 員 會 的 主 要 召 集 委 員 楊 寶 琳 根 據 該 日 院 會 表 決 的 決 議, 另 行 召 集 先 前 聯 審 委 員 會 的 五 位 召 集 委 員 於 當 晚 開 會 先 行 協 商 並 整 理 條 文 後 ( 以 下 簡 稱 召 集 委 員 會 議 ), 於 隔 日 再 送 交 院 會 討 論 表 決 147 ( 立 法 院 秘 書 處,1954e:79) 在 隔 日 (8 月 14 日 ) 的 院 會 會 議 上, 一 開 始 便 先 由 楊 寶 琳 先 代 為 報 告 召 集 委 員 會 議 接 受 院 會 所 指 示 的 整 理 條 文 工 作, 對 於 各 項 條 文 文 字 內 容 所 作 的 修 正 ( 立 法 院 秘 書 處,1954e:82), 當 時 召 集 委 員 們 在 整 理 條 文 後 所 修 訂 的 條 文 內 容, 雖 大 體 上 依 照 昨 日 院 會 之 決 議 進 行 文 字 修 訂, 但 在 該 章 裡 有 關 土 地 增 值 稅 徵 收 之 條 文 規 定, 召 集 委 員 會 議 則 是 擅 自 僭 越 立 法 院 會 昨 日 決 議 所 賦 予 的 權 力, 採 取 將 聯 審 修 正 案 裡 第 22 條 第 5 項 之 規 定 148 ( 即 土 地 漲 價 數 額 超 過 百 分 之 四 百 以 上 部 分 者, 全 數 收 歸 公 有 ) 直 接 刪 除 的 整 理 條 文 作 法, 接 著 則 在 隔 日 院 會 裡, 引 起 親 地 主 派 與 改 革 派 委 員 間 的 激 烈 衝 突 和 爭 論 當 時 代 表 報 告 的 召 集 委 員 楊 寶 琳 對 第 22 條 第 5 項 之 規 定 刪 除 的 說 明 理 由, 表 示 行 政 院 草 案 原 是 將 土 地 增 值 稅 分 作 三 階 段 徵 收 ( 分 別 為 50% 70% 90 %), 而 土 地 法 原 先 之 規 定 則 是 分 作 四 階 段 徵 收 ( 分 別 為 20% 40% 60% 80 %), 而 楊 寶 琳 則 表 示 召 集 委 員 們 經 過 商 議 後, 覺 得 還 是 需 要 對 聯 審 修 正 案 原 對 土 地 增 值 稅 之 相 關 規 定 再 酌 予 以 放 寬, 僅 需 要 在 土 地 法 與 行 政 院 草 案 的 規 定 之 間, 採 取 一 種 比 較 折 衷 的 作 法 即 可, 因 此 作 出 選 擇 將 第 5 項 之 規 定 刪 除 ( 即 修 正 為 四 階 段, 分 別 為 30% 50% 70% 90%) 從 筆 者 前 述 對 聯 審 委 員 會 所 提 修 正 條 文 內 容 變 更 所 作 的 分 析 裡, 可 看 到 聯 審 委 員 會 在 當 時 對 行 政 院 草 案 所 提 的 修 正 方 向, 其 實 主 要 是 由 親 地 主 派 立 委 所 主 導 的, 因 此 在 聯 審 修 正 案 內 刪 除 與 修 正 的 條 文, 幾 乎 皆 為 向 保 障 都 市 地 主 利 益 傾 斜 所 作 的 妥 協 規 定, 然 而 原 先 其 實 從 行 政 院 草 案 到 初 審 修 正 案 裡 都 維 持 了 對 土 地 增 值 稅 分 為 三 階 段 徵 收 的 規 定 ( 分 別 為 50% 70% 90%), 其 實 反 而 是 到 了 聯 審 委 員 會 所 提 的 審 查 修 正 案 時, 才 在 原 先 的 分 三 階 段 徵 收 規 定 上, 除 對 於 土 地 漲 價 總 數 額 在 百 分 之 一 百 內 者 予 以 放 寬 外, 最 後 才 再 增 列 了 一 項 土 地 漲 價 數 額 超 過 百 分 之 四 百 以 上 部 分 者, 全 數 收 歸 公 有 的 補 充 規 定 ( 即 聯 審 修 正 案 土 地 增 值 稅 徵 收 級 距 與 稅 率, 改 為 30% 50% 70% 90% 100%) 雖 筆 者 目 前 並 未 掌 握 聯 審 委 員 會 當 時 討 論 增 列 此 項 規 定 的 會 議 發 言 紀 錄, 無 147 當 日 在 院 會 裡 作 出 此 項 表 決, 及 後 來 院 會 決 定 委 由 召 集 委 員 會 議 代 為 整 理 該 章 條 文 的 原 始 會 議 紀 錄 文 字 如 下 : 主 席 ( 張 道 藩 ): 請 贊 成 漲 價 歸 公 採 用 土 地 增 值 稅 的 舉 手 ( 舉 手 ) 表 決 結 果 : 在 場 委 員 一 百 九 十 五 人, 贊 成 舉 手 者 一 百 三 十 三 人, 多 數 通 過 現 在 名 稱 現 已 變 更, 條 文 自 然 亦 需 修 正, 是 否 休 息, 請 五 個 審 審 查 委 員 會 的 召 集 人 會 商 整 理, 抑 或 請 五 委 員 會 召 集 人 在 今 天 晚 上 開 會 整 理, 明 天 院 會 提 出 討 論 潘 委 員 士 浩 : 同 意 第 二 種 辦 法 主 席 ( 張 道 藩 ): 潘 委 員 主 張 第 二 種 辦 法, 有 無 異 議 ( 無 ) 無 異 議 就 請 五 委 員 會 的 召 集 人 於 今 晚 開 會 整 理 條 文, 提 出 明 日 院 會 討 論, 並 請 楊 委 員 寶 琳 偏 勞 召 集 ( 立 法 院 秘 書 處,1954e:79) 148 在 聯 審 修 正 案 裡, 該 條 文 第 5 項 原 先 之 規 定 為 : 土 地 漲 價 總 數 額 超 過 所 申 報 地 價 數 額 百 分 之 四 百 以 上 者, 除 按 前 四 款 規 定 分 別 辦 理 外, 其 超 過 部 分 應 全 部 收 歸 公 有 239

260 法 明 確 的 解 釋 為 何 當 初 由 親 地 主 派 立 委 所 主 導 提 出 的 聯 審 修 正 案 裡, 反 而 會 作 出 一 項 看 起 來 顯 然 對 於 都 市 地 主 不 見 得 有 利 的 修 正 條 文 內 容 149, 但 是 我 們 如 果 從 聯 審 委 員 會 當 時 提 出 的 審 查 報 告 可 看 到, 參 與 聯 審 委 員 會 的 委 員 們 對 修 正 案 裡 第 22 條 增 列 第 5 項 之 規 定 的 討 論 表 決 時 150, 應 該 確 實 是 在 多 數 委 員 的 同 意 下 表 決 通 過 的 151, 因 此 諷 刺 的 是, 由 原 先 聯 審 委 員 會 裡 的 主 要 召 集 人 後 來 所 組 織 的 召 集 委 員 會 議 最 後 所 作 的 再 次 修 正 規 定, 卻 反 而 推 翻 了 自 己 之 前 在 聯 審 委 員 會 裡 所 主 導, 經 過 審 查 會 表 決 所 作 出 的 修 正 決 議 而 召 集 委 員 會 議 作 出 這 項 違 反 昨 日 立 法 院 會 決 議 所 明 確 授 與 代 為 整 理 條 文 職 權, 而 擅 自 擴 權 對 於 條 文 的 實 質 規 範 內 容 做 出 直 接 刪 修 的 舉 動, 則 是 在 該 日 的 院 會 裡 引 起 改 革 派 委 員 的 一 致 撻 伐 多 數 委 員 發 言 時 便 明 言, 當 初 之 所 以 會 支 持 贊 成 維 持 漲 價 歸 公 專 章 名 稱, 但 裡 頭 採 用 土 地 增 值 稅 規 定 之 提 案, 就 是 因 為 大 家 雖 然 對 聯 審 修 正 案 降 低 行 政 院 草 案 原 對 土 地 增 值 稅 徵 收 的 最 初 稅 率 的 方 案 感 到 不 滿 意 ( 即 土 地 漲 價 總 數 額 在 百 分 之 一 百 以 內, 行 政 院 草 案 規 定 徵 收 50%, 而 聯 審 修 正 案 降 低 到 30%), 但 是 最 少 聯 審 修 正 案 仍 保 留 了 漲 價 總 數 額 超 過 百 分 之 四 百 的 部 分, 全 部 收 歸 公 有 的 象 徵 性 規 定 152, 藉 以 使 本 案 勉 強 能 夠 名 副 其 實, 但 是 院 會 明 明 僅 授 權 召 集 委 員 會 議 代 為 整 理 條 文 149 從 立 法 院 從 初 審 委 員 會 聯 審 委 員 會 到 立 法 院 會 三 個 階 段 的 過 程 裡, 立 委 前 後 對 在 漲 價 歸 公 章 裡 徵 收 土 地 增 值 稅 規 定 的 討 論 紀 錄 來 看, 筆 者 猜 測 當 時 聯 審 修 正 案 之 所 以 會 對 第 22 條 增 列 第 5 項 的 規 定, 主 要 原 因 可 能 是 來 自 於 當 時 部 分 遺 教 派 與 改 革 派 委 員 的 結 盟, 當 然 改 革 派 委 員 的 立 場, 自 然 是 希 望 透 過 加 重 土 地 增 值 稅 的 徵 收 稅 率, 來 同 時 達 到 對 土 地 增 值 盡 量 漲 價 歸 公 的 財 稅 與 政 策 目 的, 而 部 分 遺 教 派 的 委 員 其 實 也 認 為 既 然 本 條 例 是 依 循 國 父 遺 教 而 擬 定, 因 此 在 漲 價 歸 公 專 章 裡, 對 因 整 體 經 濟 與 社 會 發 展 所 帶 來 的 土 地 增 值 利 益, 雖 然 無 法 作 到 立 即 與 完 全 的 漲 價 歸 公, 但 最 起 碼 應 該 要 有 一 個 一 定 數 額 漲 幅 以 上, 便 採 取 漲 價 完 全 歸 公 的 象 徵 性 規 定, 以 便 使 本 條 例 的 草 案 名 稱 與 實 施 內 容 能 夠 名 副 其 實 150 聯 審 修 正 案 報 告 說 明 裡, 提 出 對 第 22 條 增 列 第 5 項 規 定 的 理 由 為 : 第 二 十 二 條 規 定 土 地 漲 價 應 予 收 歸 公 有, 具 體 辦 法, 土 地 漲 價 總 數 額 在 所 申 報 地 價 數 額 百 分 之 四 百 以 內 者, 分 別 情 形, 各 以 其 漲 價 數 額 自 百 分 之 三 十 至 百 分 之 九 時 收 歸 公 有 土 地 漲 價 總 數 額 超 過 百 分 之 四 百 者, 應 將 其 超 過 部 分 全 部 收 歸 公 有 ( 立 法 院 秘 書 處,1954c) 151 雖 然 筆 者 目 前 缺 乏 對 於 初 審 委 員 會 與 聯 審 委 員 會 在 審 查 本 案 的 會 議 紀 錄 掌 握, 無 法 進 一 步 分 析 本 案 各 項 條 文 的 修 正 內 容 在 兩 次 審 查 委 員 會 裡 詳 盡 的 辯 論 與 表 決 狀 況, 但 是 我 們 其 實 可 從 審 查 報 告 裡 對 於 兩 次 審 查 修 正 案 保 留 異 議 發 言 權 的 委 員 名 單 裡, 得 到 一 些 有 用 的 線 索 與 論 證 依 據 所 謂 保 留 異 議 發 言 權 的 意 思 是 即 使 審 查 委 員 會 會 議 多 數 表 決 通 過 了 ( 可 能 有 兩 種 極 端 的 狀 況, 一 則 可 能 是 極 為 懸 殊 的 七 比 三 或 八 比 二, 但 也 有 可 能 是 極 為 相 近 的 六 比 四 ), 仍 會 有 部 分 仍 堅 持 反 對 經 多 數 表 決 所 提 出 的 修 正 條 文 內 容 的 委 員, 希 望 保 留 在 下 一 個 階 段 審 查 會 議 上 表 達 不 同 意 見 的 發 言 權, 以 便 於 能 夠 說 服 多 數 委 員, 轉 而 推 翻 前 一 階 段 審 查 會 議 的 表 決 內 容 因 此 我 們 可 從 聯 審 修 正 案 對 各 項 條 文 保 留 異 議 發 言 權 的 委 員 名 單 裡 看 到, 當 時 在 聯 審 修 正 案 裡 正 反 雙 方 爭 議 很 大 的 幾 項 條 文 ( 如 在 第 三 條 第 十 條 漲 價 歸 公 章 等 ), 最 後 都 有 相 當 多 的 改 革 派 委 員 明 確 保 留 在 院 會 裡 的 異 議 發 言 權, 然 而 對 聯 審 修 正 案 第 22 條 增 列 第 5 項 之 規 定, 改 革 派 委 員 則 是 全 數 支 持 此 項 規 定, 而 無 人 保 留 在 院 會 的 異 議 發 言 權, 而 即 使 是 在 親 地 主 派 和 遺 教 派 的 委 員 裡, 當 時 也 只 有 委 員 潘 士 浩 與 本 省 籍 委 員 劉 明 朝 兩 人 聲 明 對 聯 審 修 正 案 的 此 項 增 列 規 定, 表 示 保 留 在 院 會 的 異 議 發 言 權 152 當 時 作 為 改 革 派 裡 另 一 個 重 要 委 員 潘 廉 方, 便 對 召 集 委 員 會 議 擅 自 刪 除 第 22 條 第 5 項 規 定 的 舉 動, 同 樣 提 出 嚴 厲 的 批 評 : 如 果 將 國 父 遺 教 曲 解, 說 是 漲 價 歸 公, 就 是 由 百 分 之 幾 十 至 百 分 之 幾 十 徵 收 土 地 增 值 稅, 那 是 一 個 很 大 的 錯 誤! 我 們 數 十 年 來 對 國 父 遺 教 無 決 心 去 實 行, 今 天 將 漲 價 歸 公, 作 象 徵 性 的 收 歸 公 有, 最 後 還 要 刪 除, 不 知 道 是 何 意 思? 240

261 之 文 字, 召 集 委 員 怎 麼 可 以 越 權, 在 同 時 違 反 聯 審 修 正 案 與 院 會 決 議 的 狀 況 下, 逕 行 刪 除 第 22 條 第 5 項 之 實 質 規 定, 因 此 部 分 委 員 最 後 甚 至 直 接 批 評 召 集 委 員 們 此 項 越 權 的 舉 動, 簡 直 是 膽 大 妄 為 而 當 時 作 為 改 革 派 主 要 領 導 人 的 委 員 吳 望 伋, 便 率 先 發 言 對 召 集 委 員 提 出 嚴 厲 批 評 : 這 一 個 問 題, 我 們 昨 天 再 三 的 鄭 重 表 決, 就 是 說 大 家 認 定 漲 價 歸 公 是 這 一 次 審 查 都 市 平 均 地 權 法 案, 最 好 的 最 大 的 發 現, 所 以 這 一 個 名 稱 要 保 留 採 用, 不 過 用 增 值 稅 的 方 法, 達 到 漲 價 歸 公 的 目 的 在 表 決 的 時 候, 明 明 白 白 的 如 此 決 定, 現 在 幾 位 委 員 整 理 文 字 的 結 果, 將 漲 價 歸 公 漲 至 百 分 之 四 百 以 上 全 部 歸 公 一 款 刪 除, 這 樣 一 來 漲 價 歸 公 的 名 詞 大 可 不 必 要 了! 這 怎 麼 是 漲 價 歸 公, 完 全 是 增 值 稅 我 們 決 不 能 將 國 父 遺 教 打 折 扣, 刪 去 這 一 點, 就 是 違 反 了 漲 價 歸 公 這 一 章 的 宗 旨 昨 天 明 明 白 白 的 通 過, 請 你 們 主 持 審 查 本 案 的 召 集 委 員 去 處 理 文 字, 哪 裡 可 以 攬 權 亂 刪 呢 ( 立 法 院 秘 書 處,1954e:86)? 而 作 為 親 地 主 派 主 要 領 導 人 的 召 集 委 員 楊 寶 琳, 則 是 在 改 革 派 委 員 紛 紛 發 言 對 召 集 委 員 會 議 的 舉 動 提 出 抨 擊 後, 選 擇 以 正 面 回 擊 的 方 式, 強 硬 的 表 示 當 時 院 會 的 決 議 為 逐 漸 收 歸 公 有, 而 非 完 全 收 歸 公 有, 因 此 召 集 委 員 會 議 確 實 是 在 根 據 院 會 決 議, 並 同 時 考 量 尊 重 國 父 遺 教 之 精 神, 以 便 適 應 社 會 環 境, 並 盡 到 立 委 保 障 人 民 財 產 權 權 益 的 職 責 下, 才 會 作 出 將 第 22 條 第 5 項 之 規 定 刪 除 的 決 定 楊 寶 琳 回 擊 時 便 說 道 : 我 們 整 理 條 文 據 大 會 的 意 見, 作 整 理 的 工 作, 不 能 沒 有 一 個 前 提, 就 貿 然 整 理 剛 才 吳 委 員 望 伋 說 我 們 的 權 太 大, 我 們 不 敢 逾 越 權 限, 第 二 十 條 是 剛 才 大 會 通 過 的 條 文, 根 據 這 一 個 條 文 來 看, 我 認 為 潘 委 員 吳 委 員 所 說 的 是 沒 有 理 由, 一 句 話 就 可 以 駁 倒 就 是 說 以 增 值 稅 達 到 漲 價 歸 公, 而 國 父 的 主 張 全 部 收 歸 公 有, 我 們 大 會 的 決 議 案 並 沒 有 全 部 收 歸 公 有, 是 逐 漸 的 歸 公, 我 們 聯 席 會 議 五 個 委 員 會 的 召 集 人, 是 根 據 這 一 個 大 前 提 來 做 整 理 的 工 作 的, 並 沒 有 超 出 範 圍 我 們 對 國 父 遺 教 需 要 尊 重, 但 我 們 尊 重 的 是 國 父 遺 教 的 精 神, 要 適 合 社 會 的 環 境, 所 以 對 國 父 遺 教 要 尊 重, 對 社 會 環 境 也 要 顧 及, 稅 率 太 低 不 能 收 平 均 地 權 之 效, 也 不 能 達 到 漲 價 歸 公 的 目 的, 但 是 稅 率 過 高, 在 社 會 上 阻 力 大, 政 府 收 到 的 稅 收 也 很 少? 行 政 院 送 來 增 值 稅 的 原 條 文 到 百 分 之 九 十, 我 們 顧 及 人 民 的 財 產, 不 能 比 政 府 送 來 的 稅 率 還 要 提 高, 以 免 再 像 前 次 貨 物 稅 的 情 形, 政 府 送 來 的 稅 少, 我 們 替 他 增 加, 我 們 是 代 表 人 民 行 使 立 法 權, 不 能 忽 略 我 們 的 立 場 ( 立 法 院 秘 書 處,1954e:87) 而 原 先 對 聯 審 修 正 案 第 22 條 條 文, 保 留 在 院 會 異 議 發 言 權 的 本 省 籍 委 員 劉 明 朝, 本 來 在 召 集 委 員 會 議 報 告 完 修 正 後 的 第 22 條 條 文 內 容 時, 已 表 示 沒 241

262 有 不 同 意 見, 而 贊 成 了 召 集 委 員 會 的 修 正 決 定 了, 但 是 後 來 在 遺 教 派 與 改 革 派 委 員 紛 紛 發 言, 企 圖 恢 復 聯 審 修 正 案 原 第 22 條 條 文 之 規 定 的 狀 況 下, 作 為 本 省 地 主 階 層 在 立 法 院 的 代 理 人 的 劉 明 朝, 則 是 重 新 表 態 重 申 他 對 聯 審 修 正 案 原 條 文 之 規 定 是 有 保 留 異 議 發 言 權 的, 他 在 發 言 時 除 延 續 召 集 委 員 楊 寶 琳 所 謂 民 意 代 表 應 作 為 人 民 之 意 見 代 理 人, 代 為 爭 取 合 法 的 財 產 權 益 保 障 說 法 外, 也 再 次 提 出 了 立 法 院 會 修 正 條 文 時, 應 適 度 的 尊 重 與 參 照 議 會 建 議 案 的 論 調 本 省 籍 委 員 劉 明 朝 當 時 發 言 表 示 : 本 人 對 第 二 十 二 條 是 保 留 發 言 的, 昨 天 五 個 委 員 會 召 集 人 舉 行 一 次 審 查 153 會, 提 出 了 今 天 的 意 見, 現 在 聽 見 有 幾 位 委 員 主 張 照 五 個 委 員 會 聯 席 會 議 提 154 出 院 會 的 決 議 案 通 過, 本 席 表 示 反 對 反 對 的 理 由 很 簡 單, 臺 灣 省 省 議 會 有 一 個 請 願 書 到 本 院 來, 應 該 照 土 地 法 第 一 八 一 條 課 徵 百 分 之 八 十, 行 政 院 原 案 最 高 為 課 徵 百 分 之 九 十, 世 界 各 國 沒 有 一 種 直 接 稅 是 課 徵 百 分 之 一 百 的, 行 政 院 原 案 既 是 主 課 徵 百 分 之 九 十, 本 院 改 為 百 分 之 一 百, 簡 直 是 變 本 加 厲 本 院 委 員 是 民 意 代 表, 要 替 人 民 說 話, 我 們 怎 麼 能 反 而 多 要 求 增 加 百 分 之 十 呢? 我 們 不 能 離 開 民 意 代 表 之 立 場, 要 替 老 百 姓 說 話, 本 席 主 張 第 二 十 二 條 第 五 款 刪 去 ( 立 法 院 秘 書 處,1954e:88) 在 兩 方 對 召 集 委 員 會 議 究 竟 是 否 越 權 之 爭 論, 所 引 起 對 於 第 22 條 第 5 款 之 刪 除 是 否 有 效 的 情 況 底 下, 作 為 改 革 派 的 委 員 曹 俊, 則 是 發 言 從 議 事 規 則 與 程 序 問 題 的 角 度, 對 於 是 否 應 否 決 召 集 委 員 會 議 越 權 修 正 之 條 文 提 出 說 明 曹 俊 當 時 發 言 表 示 : 漲 價 歸 公 章 保 留, 該 章 內 容 即 漲 價 歸 公 的 實 質 一 點 未 變 更, 僅 是 條 文 內 的 將 漲 價 百 分 之 幾 十 歸 公 字 樣, 改 為 課 土 地 增 值 稅 百 分 之 幾 十, 交 付 整 理 並 不 是 審 查, 所 以 無 權 變 更 實 質 ( 立 法 院 秘 書 處,1954e:88) 張 道 藩 隨 後 則 以 主 席 的 身 份 發 言, 對 曹 俊 召 集 委 員 會 議 無 權 修 改 條 文 實 質 內 容 的 說 法 表 示 贊 同, 因 此 他 希 望 若 是 仍 對 第 22 條 文 有 實 質 內 容 修 正 意 見 的 委 員, 可 以 徵 求 附 議 的 方 式, 在 院 會 裡 重 新 提 案 表 決, 而 原 先 親 地 主 派 與 改 革 派 委 員 本 來 還 對 為 保 留 發 言 權 者 是 否 可 以 在 院 會 徵 求 附 議 一 項 再 度 產 生 爭 執, 主 席 張 道 藩 則 是 選 擇 逕 自 將 委 員 劉 明 朝 刪 除 該 條 第 5 款 規 定 之 提 案 徵 求 附 議, 但 最 後 劉 案 並 未 獲 得 足 夠 委 員 支 持 成 案 然 而 在 該 日 下 午 開 會 時, 親 地 主 派 的 召 集 委 員 楊 寶 琳 則 是 再 次 提 出 議 事 規 則 與 程 序 問 題, 表 示 召 集 委 員 會 議 既 接 受 立 法 院 會 整 理 條 文 的 委 託, 當 然 有 權 153 就 其 上 下 文 與 當 時 會 議 紀 錄 討 論 的 語 意, 當 時 立 法 院 會 的 會 議 紀 錄 應 有 錯 誤, 劉 明 朝 在 該 段 發 言 紀 錄 應 改 為 不 能 照 筆 者 認 為 委 員 劉 明 朝 當 時 的 意 思, 應 該 是 部 分 改 革 派 委 員 發 言 主 張 不 能 通 過 召 集 委 員 會 議 所 提 出 整 理 過 後 的 第 22 條 條 文, 而 他 不 能 同 意 這 些 改 革 派 委 員 企 圖 翻 案 的 主 張, 因 此 他 認 為 院 會 仍 應 按 照 召 集 委 員 會 議 提 出 的 修 正 條 文 通 過 154 劉 明 朝 在 此 處 將 當 時 的 臺 灣 省 臨 時 省 議 會 簡 稱 為 臺 灣 省 省 議 會, 但 是 實 際 上 臺 灣 省 省 議 會 是 一 直 到 1958 年 以 後 才 改 組 正 式 成 立 的, 此 點 當 時 委 員 在 發 言 的 用 語 簡 稱, 與 後 來 省 議 會 組 織 與 權 責 改 組 的 歷 史 背 景 差 異, 應 該 要 特 別 注 意, 以 避 免 混 淆 242

263 對 於 不 妥 的 條 文 逕 自 刪 除, 因 此 她 要 求 在 院 會 裡 希 望 恢 復 第 5 款 規 定 委 員 的 意 見 才 應 該 要 提 出 附 議 案 重 新 表 決 主 席 張 道 藩 在 此 時 並 未 接 受 楊 寶 琳 的 說 法, 主 張 希 望 院 會 繼 續 就 該 章 條 文 繼 續 進 行 表 決, 而 楊 寶 琳 則 是 一 再 以 發 言 方 式 干 擾 院 會 議 事 的 進 行, 改 革 派 的 委 員 最 後 則 是 希 望 主 席 張 道 藩 能 夠 對 此 情 況 迅 速 作 出 裁 決, 最 後 則 是 在 改 革 派 委 員 提 出 替 代 方 案 的 解 決 方 式 155, 及 在 場 人 數 委 員 人 數 不 足 的 狀 況 下, 由 主 席 張 道 藩 裁 示 先 進 行 後 續 章 節 條 文 之 表 決 工 作, 而 改 革 派 委 員 之 提 案, 則 留 待 人 數 足 夠 時 再 進 行 表 決 在 隔 日 的 會 議 上, 最 後 則 是 在 多 數 委 員 支 持 的 方 式 順 利 通 過 另 立 條 文 規 範 的 替 代 方 案 156, 維 持 了 在 條 例 內 保 留 象 徵 性 之 漲 價 完 全 歸 公 的 規 定 4 私 有 未 建 築 土 地 面 積 限 額 的 適 用 範 圍 與 額 度 在 行 政 院 草 案 裡 唯 一 相 較 於 內 政 部 草 案 略 具 改 革 意 義 的 條 文, 即 為 先 前 在 黨 政 關 係 會 議 裡, 由 召 集 委 員 鮑 德 澂 所 提 出 應 對 都 市 區 域 內 私 有 未 建 築 的 土 地 持 有 面 積 之 最 高 限 額 作 出 規 範 的 建 議, 而 後 來 行 政 院 草 案 的 修 正 內 容 裡 確 實 部 分 的 採 納 了 此 項 建 議, 進 而 規 範 在 都 市 計 劃 實 施 範 圍 內 的 私 有 未 建 築 土 地 超 過 8 公 畝 的 部 分, 需 限 期 一 年 內 出 售, 逾 期 者 得 由 政 府 照 價 收 買, 並 由 政 府 進 行 分 割 整 理 後, 出 售 給 需 地 的 人 民 使 用 即 便 是 當 時 以 親 地 主 派 勢 力 為 首 的 聯 審 委 員 會 也 並 未 直 接 刪 除 此 項 規 定, 而 是 僅 在 最 高 面 積 限 額 與 限 期 出 售 時 間 的 規 定 上, 採 納 議 會 建 議 案 酌 予 放 寬 ( 放 寬 為 10 公 畝 與 兩 年 ), 而 不 論 是 最 初 行 政 院 草 案 或 是 後 來 聯 審 修 正 案 的 放 寬 規 定, 對 少 部 分 強 調 應 參 照 土 地 法 原 有 條 文 之 精 神, 進 一 步 制 定 對 私 有 都 157 市 土 地 持 有 最 高 面 積 限 額 之 明 確 規 範 的 改 革 派 委 員 來 說, 都 認 為 草 案 內 的 規 定 是 本 條 例 的 一 項 重 大 缺 漏 對 本 案 的 相 關 規 範, 一 向 站 在 支 持 實 質 推 動 改 革 立 場 的 委 員 吳 望 伋, 便 認 為 當 初 在 聯 審 委 員 會 審 查 中, 對 此 項 問 題 辯 論 了 非 常 久, 但 是 多 數 反 對 進 一 步 擴 大 規 定 者, 都 以 此 項 類 似 的 規 範 在 土 地 法 內 已 有 規 定, 不 需 要 在 本 條 例 內 重 複 規 定 的 理 由 作 為 託 詞, 雖 然 最 後 聯 審 委 員 會 特 別 針 對 此 項 條 文 作 出 一 項 立 法 院 的 附 帶 決 議, 敦 請 縣 市 政 府 的 主 管 機 關 在 執 行 本 條 例 此 項 條 文 之 規 定 時, 需 同 時 參 酌 土 地 法 之 相 關 規 定 切 實 辦 理, 但 是 吳 望 伋 則 認 為 既 然 立 法 院 認 同 應 該 對 此 項 條 文 做 出 附 帶 說 明 之 正 式 決 議, 為 何 不 能 夠 明 確 的 在 條 文 內 容 裡 做 出 規 範, 而 要 開 一 個 後 門 留 給 都 市 地 主 方 便 155 當 時 主 要 是 由 改 革 派 委 員 崔 唯 吾 提 案, 田 亞 丹 謝 仁 釗 兩 位 附 議, 希 望 將 原 先 第 22 條 第 5 款 之 規 定, 另 列 一 條 新 增 條 文, 以 區 別 徵 收 土 地 增 值 稅 與 完 全 漲 價 歸 公 之 差 異 156 最 後 漲 價 完 全 歸 公 規 定, 在 該 次 院 會 裡 表 決 通 過 的 條 文 內 容 為 : 土 地 漲 價 總 數 額 超 過 所 申 報 地 價 數 額 百 分 之 四 百 以 上 者, 除 按 前 條 規 定 分 別 辦 理 外, 其 超 過 部 分 應 全 部 收 歸 公 有 157 對 聯 審 修 正 案 裡 私 有 未 建 築 土 地 面 積 限 額 之 規 定, 持 進 一 步 擴 大 適 用 範 圍 之 規 定 者, 當 時 在 改 革 派 委 員 裡 僅 有 吳 望 伋 與 張 其 彭 兩 位 委 員 明 確 對 此 問 題 提 出 發 言 243

264 因 此 吳 望 伋 認 為 聯 審 修 正 案 的 此 項 條 文 的 規 定, 根 本 是 獨 厚 都 市 地 主 : 這 一 條 是 本 條 例 中 最 大 的 漏 洞, 就 是 對 於 沒 有 使 用 的 土 地 要 限 制, 已 經 使 用 的 土 地 反 而 不 加 面 積 的 限 制, 我 們 制 定 本 條 例 是 為 了 加 強 土 地 法, 本 條 例 既 稱 作 都 市 平 均 地 權 條 例, 平 均 地 權 的 重 點, 應 該 與 耕 者 有 其 田 條 例 的 精 神 相 同, 耕 者 有 其 田 條 例 只 准 地 主 保 留 三 甲 土 地, 本 條 例 則 無 明 文 規 定 限 制 市 地 地 主 所 有 土 地 面 積, 顯 然 與 耕 者 有 其 田 條 例 的 立 法 精 神 不 同, 鄉 間 地 主 的 土 地 要 加 限 制, 都 市 地 主 沒 有 限 制, 似 乎 太 厚 愛 都 市 地 主 了 ( 立 法 院 秘 書 處,1954e:80-81) 委 員 張 其 彭 同 樣 認 為 若 僅 對 未 建 築 的 都 市 土 地 面 積 限 額 做 出 限 制, 卻 未 對 已 建 築 的 都 市 土 地 面 積 最 高 限 額 作 出 規 範, 此 項 規 定 確 是 太 過 於 保 障 在 都 市 內 持 有 大 量 已 建 築 房 屋 的 都 市 地 主, 而 在 當 時 已 建 築 的 都 市 土 地 之 價 值 往 往 高 於 未 建 築 的 都 市 土 地 數 倍, 若 是 對 此 未 做 任 何 規 範, 等 於 保 障 都 市 地 主 現 有 透 過 都 市 房 地 產 所 取 得 的 暴 利, 實 際 上 也 不 可 能 達 到 平 均 都 市 土 地 所 有 權 的 政 策 目 的 張 其 彭 當 時 便 提 到 : 一 平 均 地 權 的 主 旨 在 地 權 的 平 均, 自 不 應 以 未 建 築 的 土 地 為 限, 而 應 以 全 部 私 有 的 土 地 為 範 圍, 本 案 對 已 建 築 之 土 地 面 積 不 加 限 制, 都 市 地 主 仍 能 保 持 廣 大 土 地, 顯 然 有 失 平 均 地 權 的 原 意 三 如 果 不 限 制 已 建 築 土 地 的 最 高 面 積, 將 造 成 都 市 土 地 的 壟 斷, 有 的 人 貧 無 立 錐, 有 的 人 擁 有 幾 道 市 街 的 房 屋, 這 種 現 象, 在 實 行 平 均 地 權 後 是 不 應 該 有 的, 而 且 對 已 建 築 土 地 面 積 不 加 限 制, 是 保 障 一 部 分 都 市 大 地 主, 亦 非 本 條 例 立 法 原 意 ( 立 法 院 秘 書 處,1954e:94) 而 贊 成 維 持 聯 審 修 正 案 條 文, 僅 針 對 私 有 未 建 築 都 市 土 地 作 出 限 制 的 委 員 裡 158, 則 同 樣 是 由 楊 寶 琳 率 先 發 言, 而 其 他 後 續 發 言 贊 成 維 持 聯 審 修 正 案 的 委 員, 則 同 樣 多 延 續 楊 寶 琳 當 時 所 採 行 的 說 法 楊 寶 琳 首 先 表 示 吳 望 伋 與 張 其 彭 對 於 此 項 條 文 的 修 正 提 案, 早 在 聯 審 委 員 會 經 過 長 時 間 辯 論 後, 在 最 後 表 決 時 就 已 經 被 多 數 委 員 否 決, 而 制 定 本 條 文 之 目 的 在 於 促 進 都 市 建 設, 而 非 為 了 限 制 都 市 建 設, 況 且 若 採 取 兩 位 委 員 所 提 的 修 正 規 定, 擴 大 對 於 私 有 都 市 土 地 面 積 最 高 限 額 的 規 範, 將 嚴 重 影 響 地 價 稅 之 累 進 徵 收, 而 減 少 土 地 稅 之 財 源 收 入, 同 時 楊 寶 琳 也 重 申 了 聯 審 委 員 會 之 所 以 對 此 項 條 文 採 取 附 帶 說 明 的 理 由, 是 因 土 地 法 既 然 已 有 相 關 規 定, 而 目 前 政 府 方 面 也 無 實 際 的 調 查 資 料 159, 以 支 持 訂 立 明 確 的 面 積 規 範, 因 此 聯 審 委 員 會 建 議 由 立 法 院 決 議 採 取 附 帶 說 明 之 方 式, 158 贊 成 維 持 聯 審 修 正 案 規 定 的 委 員, 則 有 楊 寶 琳 ( 召 集 委 員 ) 陳 海 澄 鄧 翔 宇 潘 士 浩 等 4 人 159 國 府 在 1953 年 中 期 後 開 始 準 備 推 動 市 地 改 革, 但 是 一 直 到 了 1954 年 中 期, 實 施 都 市 平 均 地 權 條 例 草 案 送 到 立 法 院 進 行 審 議 與 立 法 前 後, 都 未 曾 比 照 推 動 實 施 耕 者 有 其 田 政 策 時 的 扎 實 準 備 工 作, 而 一 直 未 開 始 進 行 都 市 土 地 地 籍 總 歸 戶 的 前 置 準 備 工 作 244

265 則 為 現 下 的 最 佳 方 案 楊 寶 琳 : 關 於 土 地 使 用 最 高 面 積 限 制 問 題, 經 過 多 次 的 辯 論, 結 果 沒 有 通 過, 什 麼 理 由? 第 一 累 進 稅 的 稅 率, 是 從 千 分 之 十 五 到 千 分 之 六 十 五, 稅 率 最 高 的 面 積, 二 百 零 五 公 畝 假 使 私 有 土 地 限 制 面 積, 在 土 地 稅 收 方 面, 要 減 少 很 多 譬 如 限 制 一 百 公 畝, 累 進 稅 就 到 不 了 千 分 之 六 十 五 本 條 例, 本 席 的 看 法 是 以 納 稅 手 段 達 到 平 均 地 權 二 百 零 五 公 畝 以 上 的 面 積 訂 在 法 律 上, 的 確 駭 人 聽 聞, 所 以 不 能 訂 入, 這 是 第 一 個 理 由 ; 第 二 土 地 法 第 二 十 八 條 已 經 有 明 白 規 定 所 謂 斟 酌 地 方 情 形, 就 是 要 配 合 當 地 實 況 然 後 才 能 定 最 高 面 積 我 們 沒 有 資 料, 所 以 只 好 作 一 個 紀 錄, 請 政 府 對 土 地 法 第 二 十 八 條 之 規 定 要 嚴 格 注 意 執 行, 這 個 決 定, 表 決 的 時 候, 在 場 委 員 五 十 二 人, 贊 成 的 四 十 四 人, 最 大 多 數 通 過 ( 立 法 院 秘 書 處,1954e:94-95) 在 贊 成 維 持 聯 審 修 正 案 委 員 一 連 串 的 發 言 後, 主 席 張 道 藩 則 是 宣 布 停 止 對 本 條 文 之 討 論, 吳 望 伋 則 是 要 求 作 出 最 後 的 說 明 吳 望 伋 在 最 後 的 發 言 裡 說 到, 他 認 為 若 是 立 委 們 皆 認 為 依 照 土 地 法 原 有 的 精 神, 都 市 平 均 地 權 應 具 有 涉 及 所 有 權 性 質 的 重 分 配 效 果, 那 麼 限 制 私 人 擁 有 都 市 土 地 面 積 最 高 限 額, 則 為 一 項 達 成 平 均 都 市 土 地 所 有 權 的 重 要 手 段, 然 而 院 會 若 是 認 為 應 將 此 項 原 則 納 入 附 帶 說 明, 為 何 不 願 意 對 此 作 出 明 確 的 規 範, 而 卻 只 想 做 一 個 決 議 來 敷 衍 呢?! 吳 望 伋 最 後 並 提 到 若 按 照 現 行 之 條 文 內 容 通 過, 在 實 施 之 後 必 然 會 遭 受 到 輿 論 的 批 評 和 質 疑 160 主 席 張 道 藩 則 是 在 吳 望 伋 發 言 結 束 後, 宣 布 停 止 院 會 對 於 本 條 文 之 討 論, 並 同 時 宣 布 因 在 場 委 員 人 數 不 足, 此 項 條 文 留 待 下 次 會 議 進 行 時 表 決 隨 後 在 下 次 會 議 重 新 開 始 進 行 時, 主 席 張 道 藩 則 是 依 例 將 委 員 吳 望 伋 與 張 其 彭 對 聯 審 修 正 161 案 所 提 之 修 正 內 容 提 請 委 員 附 議, 在 通 過 附 議 後 交 付 院 會 表 決, 但 最 後 吳 張 兩 人 所 提 對 此 項 條 文 的 修 正 案 仍 未 能 在 院 會 裡 獲 得 支 持, 而 遭 到 多 數 否 決, 最 後 院 會 表 決 通 過 維 持 聯 審 修 正 案 對 該 條 文 之 原 有 規 定 在 立 院 二 讀 會 階 段, 親 地 主 派 與 改 革 派 立 委 雙 方 針 對 極 具 爭 議 的 四 項 重 要 條 文, 透 過 激 烈 辯 論 與 表 決 程 序 分 出 勝 負, 並 擬 定 修 正 條 文 內 容 後, 在 二 讀 會 結 束 後 的 同 一 天 (8 月 15 日 ) 隨 即 召 開 的 三 讀 會 上, 實 施 都 市 平 均 地 權 條 例 僅 花 了 不 到 一 個 上 午 的 時 間 就 完 成 三 讀 程 序, 正 式 通 過 立 法 160 吳 望 伋 當 時 便 說 到 : 我 們 既 然 承 認 原 則 是 對 的, 為 何 不 訂 入 條 文, 而 作 一 個 決 議 來 敷 衍 呢? 況 且 土 地 法 規 定 限 制 私 人 所 有 面 積 極 為 寬 大, 我 們 不 能 予 以 縮 小, 今 又 不 列 入 條 文 試 問 這 個 條 例 實 施 以 後, 有 人 來 問 : 你 們 口 口 聲 聲 說 改 革 市 地 平 均 地 權, 對 地 主 擁 有 土 地 有 否 加 以 限 制? 我 們 將 作 如 何 回 答, 這 是 本 人 要 說 的 ( 立 法 院 秘 書 處,1954e:96) 161 吳 望 伋 與 張 其 彭 當 時 所 提 的 修 正 條 文 文 字 如 下 : 直 轄 市 及 縣 ( 市 ) 政 府, 對 於 都 市 計 劃 實 施 範 圍 內 公 私 有 土 地, 應 限 制 土 地 所 有 權 人 所 有 面 積 之 最 高 額 前 項 所 有 面 積 之 最 高 額 以 十 公 畝 為 準, 但 工 業 及 興 辦 事 業 用 地, 應 視 其 實 際 需 要 分 別 訂 定 之 ( 立 法 院 秘 書 處,1954e:80-81) 若 是 立 法 院 該 次 院 會 會 議 紀 錄 記 載 無 誤 的 話, 吳 張 兩 人 當 時 所 提 之 修 正 案 裡, 比 較 特 別 的 是 不 只 限 制 了 私 有 都 市 土 地 面 積 的 最 高 限 額, 同 時 也 會 將 此 項 規 範 擴 大 適 用 到 公 有 土 地 的 部 分 245

266 從 實 施 都 市 平 均 地 權 條 例 草 案 在 立 法 院 審 議 階 段 裡, 可 清 楚 看 到 親 地 主 派 立 委 與 臨 時 省 議 會 本 省 地 主 階 層 代 表 透 過 緊 密 的 政 治 結 盟 與 動 員, 促 使 在 行 政 院 階 段 已 大 幅 趨 向 保 守 妥 協 的 行 政 院 草 案, 必 須 在 都 市 地 主 階 層 結 盟 與 政 治 動 員 的 反 彈 壓 力 下 更 進 一 步 退 讓 在 立 法 院 審 議 階 段 親 地 主 派 立 委 除 了 透 過 召 委 與 人 數 上 的 優 勢, 實 際 掌 握 聯 審 委 員 會 對 行 政 院 草 案 的 修 正 主 導 權, 而 本 省 地 主 階 層 在 立 院 的 本 省 籍 立 委 代 表 更 與 外 省 籍 的 親 地 主 派 立 委 結 盟, 在 先 期 審 議 階 段 之 初 便 對 外 公 開 表 示 因 本 案 必 然 先 施 行 於 臺 灣, 因 此 雖 為 全 國 性 立 法, 但 理 當 主 動 徵 詢 臨 時 省 議 會 的 意 見, 而 使 得 作 為 本 省 地 主 階 層 代 表 的 臨 時 省 議 會 得 以 再 次 操 演 著 維 穩 保 臺, 臺 人 治 臺 的 政 治 動 員 論 述 形 成 壓 力 ( 並 以 先 前 扶 植 自 耕 農 條 例 草 案 的 由 下 而 上 的 民 主 討 論 程 序 為 對 照 ), 要 求 省 府 當 局 必 須 將 行 政 院 草 案 送 交 臨 時 省 議 會 討 論, 並 適 度 尊 重 臨 時 省 議 會 的 建 議 而 雖 在 立 院 審 議 階 段, 仍 有 部 分 改 革 派 立 委 ( 皆 為 外 省 籍 ) 持 續 抵 抗 來 自 地 主 階 層 的 壓 力, 並 堅 持 本 案 必 須 往 實 質 改 革 的 方 向 進 行 修 法, 但 親 地 主 派 與 本 省 地 主 階 層 代 表 透 過 數 人 頭 的 優 勢, 再 者 則 是 藉 由 立 院 親 地 主 派 立 委 與 本 省 地 主 階 層 緊 密 的 結 盟 與 合 作 下, 使 得 明 顯 代 表 都 市 地 主 階 層 利 益, 徹 底 開 改 革 倒 車 的 議 會 建 議 案, 在 立 院 聯 審 委 員 會 與 二 讀 會 時 不 斷 做 為 親 地 主 派 與 本 省 地 主 階 層 代 表 的 本 省 籍 立 委 一 再 以 必 須 尊 重 臺 灣 省 全 體 民 意 為 論 述 基 調 與 資 源, 最 後 促 使 立 院 階 段 的 修 正 更 進 一 步 向 保 障 都 市 地 主 階 層 利 益 的 方 向 傾 斜 小 結 : 改 革 潰 敗 的 結 構 性 解 釋 與 城 鄉 土 地 雙 軌 制 度 的 確 立 及 其 影 響 近 年 來 部 分 研 究 者 對 國 府 在 1954 年 藉 由 實 施 都 市 平 均 地 權 條 例 的 立 法, 企 圖 進 一 步 推 動 市 地 改 革, 但 最 終 卻 以 失 敗 收 場 的 歷 史 解 釋, 大 致 上 可 分 為 三 個 主 要 因 素 : 一 CC 派 勢 力 的 瓦 解 : 在 國 民 黨 內 部 具 有 強 烈 土 改 意 識 的 CC 派 來 臺 後, 因 為 國 民 黨 高 層 推 動 的 黨 務 改 造 運 動 導 致 勢 力 完 全 瓦 解 ( 張 景 森 用 語 ), 因 此 導 致 接 下 來 國 民 黨 內 部 缺 乏 推 動 土 改 的 有 力 支 持 團 體, 進 而 使 得 後 來 國 府 推 動 平 均 地 權 的 工 作 進 一 步 口 號 化 ( 張 景 森,1992: ; 陳 東 升,1995:64); 二 外 省 黨 政 菁 英 的 利 益 本 土 化 與 共 生 化 : 外 省 籍 黨 政 菁 英 來 臺 後, 開 始 購 得 房 地 產, 因 此 逐 漸 成 為 本 地 地 主 ( 李 承 嘉 用 語 ), 因 而 構 成 其 利 害 關 係 逐 漸 與 本 省 地 主 階 層 一 致 化 而 產 生 利 害 共 生 的 政 經 結 構, 使 得 國 民 黨 內 部 勢 力 支 持 推 動 土 改 的 色 彩 與 意 願 大 幅 降 低 ( 陳 東 升,1995:64; 李 承 嘉,1998:96); 三 本 省 政 治 菁 英 與 地 主 階 層 權 力 的 提 升 : 本 省 政 治 菁 英 與 地 主 階 層 的 勢 力 逐 漸 集 結 與 提 升, 逐 漸 透 過 政 務 官 與 議 會 代 表 系 統 進 入 決 策 圈, 並 開 始 建 立 起 一 套 與 國 府 對 政 策 的 協 商 與 互 動 模 式, 進 而 影 響 市 地 改 革 的 決 策 ( 陳 東 升,1995: 64; 李 承 嘉,1998:96) 246

267 張 景 森 與 陳 東 升 認 為 國 府 接 續 著 成 功 推 動 農 地 改 革 之 後, 緊 接 著 推 動 市 地 改 革 卻 會 以 失 敗 收 場, 首 要 原 因 便 是 來 自 所 謂 具 有 強 烈 土 改 意 識 的 CC 派 勢 力 瓦 解, 筆 者 認 為 這 個 推 斷 式 的 解 釋 本 身 便 存 有 三 個 錯 誤 的 歷 史 假 定 與 認 識, 首 先 是 來 臺 後 CC 派 勢 力 其 實 並 未 隨 著 雙 陳 的 消 逝 而 瓦 解, 雖 然 在 1950 年 代 初 期 蔣 中 正 透 過 推 動 黨 務 改 造 運 動 階 段, 部 分 收 奪 了 CC 派 過 去 在 黨 務 系 統 的 主 導 性 權 力, 而 CC 派 的 兩 位 主 要 領 導 者 陳 果 夫 與 陳 立 夫 兄 弟, 雖 前 者 隨 後 病 逝 於 臺 中, 而 後 者 隨 即 被 放 逐 到 美 國, 但 由 於 CC 派 過 去 在 國 民 黨 內 的 勢 力 盤 根 錯 節, 因 此 儘 管 CC 派 的 首 要 領 導 者 消 失, 蔣 陳 在 顧 慮 到 黨 內 的 政 治 穩 定 與 派 系 平 衡, 在 黨 務 政 務 系 統 仍 有 許 多 要 職 是 刻 意 指 派 CC 派 的 人 士 出 任 以 為 安 撫, 況 且 CC 派 因 在 立 院 裡 仍 占 有 相 當 優 勢 的 席 次, 因 此 之 後 長 期 在 立 院 系 統 的 政 策 審 議 過 程 裡 仍 具 有 相 當 的 政 治 影 響 力 ( 梁 肅 戎,1995:75-83; 林 婉 平,2011; 阮 大 仁,2012: ); 再 者 是 據 筆 者 第 貳 章 的 研 究, 前 一 階 段 國 府 在 推 動 農 地 改 革 階 段, 之 所 以 在 本 省 政 治 菁 英 與 地 主 階 層 的 強 力 抵 抗 下, 還 能 溫 和 的 貫 徹 執 行 並 取 得 部 份 成 功, 主 要 的 原 因 其 實 是 來 自 於 做 為 高 層 決 策 者 蔣 陳 決 心 貫 徹 的 政 治 意 志, 及 以 農 復 會 與 省 府 地 政 局 為 首 的 地 政 技 術 官 僚 的 努 力 與 堅 持 而 所 謂 以 CC 派 背 景 出 身, 而 扮 演 相 對 為 輔 助 性 角 色 者, 其 實 主 要 是 由 當 時 身 兼 立 法 委 員 與 臺 灣 土 地 銀 行 董 事 長, 並 因 為 同 時 身 為 地 政 學 術 與 專 業 系 統 的 主 要 領 導 者 蕭 錚 從 旁 進 行 協 助 ( 蕭 錚,1980: ) 換 言 之,CC 派 勢 力 的 角 色 並 非 如 他 們 所 想 像 的 是 後 來 臺 灣 農 地 改 革 之 所 以 能 取 得 部 份 成 功 的 主 導 與 推 動 者 ; 最 後 則 是 在 國 民 黨 內 部 的 派 系 屬 性 上 屬 於 CC 派 陣 營 的 黨 政 菁 英, 並 非 因 其 派 系 屬 性 便 必 然 皆 屬 於 具 有 強 烈 土 改 意 識 者, 也 就 是 說 國 民 黨 黨 政 菁 英 對 土 地 改 革 所 抱 持 的 立 場, 顯 然 是 個 人 因 素 多 於 黨 派 立 場, 這 個 論 點 其 實 在 黃 樹 仁 過 去 關 於 農 地 改 革 的 研 究 裡 已 提 出 提 醒 黃 樹 仁 當 時 便 提 道 : 值 得 注 意 的 是, 國 民 黨 內 對 土 地 改 革 問 題 的 分 歧 與 政 治 權 力 上 的 派 系 並 無 必 然 關 係 例 如 土 地 改 革 健 將 蕭 錚 被 歸 於 CC 派, 但 CC 派 首 領 陳 果 夫 與 陳 立 夫 對 土 地 改 革 的 興 趣 很 有 限 換 言 之, 國 民 黨 人 對 土 地 改 革 的 立 場 選 擇, 或 許 個 人 認 知 多 於 派 系 因 素 ( 黃 樹 仁,2002b:203) 接 下 來 筆 者 將 藉 由 本 章 重 建 對 實 施 都 市 平 均 地 權 條 例 的 研 議 與 立 法 過 程 的 歷 史 敘 述, 透 過 分 析 當 時 在 政 院 與 立 院 掌 權 的 CC 派 黨 政 菁 英 對 本 案 的 立 場 分 歧 與 對 法 案 的 影 響, 一 方 面 強 化 黃 樹 仁 此 處 所 提 出 的 論 點, 另 者 則 是 接 續 檢 討 既 有 研 究 提 出 對 市 地 改 革 之 所 以 失 敗 的 其 他 解 釋 因 素 在 前 面 已 指 出 在 實 施 都 市 平 均 地 權 條 例 的 研 議 與 立 法 階 段, 當 時 在 政 院 與 立 院 系 統 幾 位 主 要 的 黨 政 決 策 高 層 多 為 CC 派 人 士 出 任, 如 行 政 院 副 院 長 張 厲 247

268 生 立 法 院 長 張 道 藩 162 內 政 部 長 王 德 溥 等 三 人 皆 為 CC 派 出 身 ( 梁 肅 戎,1995: 75-83; 阮 大 仁,2012: ) 如 按 照 張 景 森 與 陳 東 升 對 CC 派 者 皆 應 具 有 強 烈 土 改 意 識, 且 將 有 助 於 推 動 土 改 的 假 定, 在 筆 者 指 出 在 這 個 階 段 市 地 改 革 的 發 動 主 要 來 自 高 層 決 策 者 蔣 陳 的 政 治 壓 力 ( 當 然 也 獲 得 蔣 陳 的 部 分 支 持 ), 並 且 當 時 出 身 CC 派 且 應 具 有 強 烈 土 改 意 識 的 外 省 黨 政 菁 英 一 舉 掌 握 政 院 與 立 院 系 統 主 導 法 案 的 實 際 權 力, 即 便 當 時 仍 面 臨 本 省 政 治 菁 英 與 地 主 階 層 的 強 力 抵 抗, 市 地 改 革 縱 然 不 一 定 能 取 得 像 這 些 研 究 者 所 想 像 農 地 改 革 一 般 的 大 舉 成 功, 至 少 也 不 應 徹 底 的 潰 敗, 落 得 成 為 徒 具 虛 名 的 改 革 但 是 在 實 施 都 市 平 均 地 權 條 例 的 研 議 與 立 法 過 程 裡, 我 們 可 觀 察 到 部 分 對 本 案 持 消 極 或 反 對 立 場, 但 是 掌 握 具 體 決 策 與 審 議 權 力 的 CC 派 黨 政 菁 英, 反 而 恰 好 是 直 接 促 成 這 個 階 段 實 施 都 市 平 均 地 權 條 例 一 步 步 向 地 主 階 層 妥 協 讓 步, 進 而 成 為 有 名 無 實 潰 敗 改 革 的 主 要 幕 後 推 手 與 策 劃 者 例 如 當 時 在 CC 派 陣 營 裡 頭 最 接 近 高 層 決 策 權 力 核 心 的 副 院 長 張 厲 生, 在 行 政 院 先 期 審 查 階 段 即 扮 演 關 鍵 的 角 色 從 內 政 部 草 案 到 後 來 通 過 的 法 案, 期 間 趨 向 於 大 幅 退 讓 的 階 段 其 實 是 在 行 政 院 內 部 階 段 的 修 正, 因 為 張 厲 生 對 推 動 市 地 改 革 持 消 極 保 守 的 立 場, 所 以 希 望 簡 化 法 案 內 容, 以 便 接 下 來 審 議 工 作 與 迅 速 實 施 而 由 其 所 主 導 從 遵 循 國 父 遺 教 的 行 政 院 初 審 案 ( 主 要 內 容 即 為 後 來 的 行 政 院 草 案, 各 階 段 草 案 的 主 要 內 容 項 目 對 照 可 以 參 考 下 表 4 9), 使 得 這 階 段 的 大 幅 修 正, 其 實 已 將 內 政 部 草 案 原 具 有 推 動 此 次 市 地 改 革 的 政 策 目 的 與 實 施 手 段 完 全 刪 除, 從 而 筆 者 認 為 後 來 立 院 的 親 地 主 派 立 委 與 臨 時 省 議 會 的 本 省 地 主 階 層 代 表 聯 手 在 立 院 進 一 步 弱 化 法 案 的 改 革 內 容, 也 僅 不 過 是 在 行 政 院 草 案 消 極 保 守 的 基 礎 上, 進 一 步 就 收 稅 的 多 寡 與 實 施 範 圍 的 大 小 的 問 題, 再 度 從 保 障 地 主 階 層 利 益 的 立 場 出 發, 做 出 進 一 步 的 削 弱 而 當 再 進 一 步 審 視 當 時 仍 由 CC 派 掌 握 主 導 優 勢 的 立 院 審 議 過 程 時, 也 可 藉 由 當 時 外 省 籍 親 地 主 派 與 改 革 派 委 員 各 自 的 派 系 屬 性 結 構, 進 一 步 挑 戰 前 述 論 者 所 謂 CC 派 出 身 者 必 然 具 有 強 烈 土 改 意 識, 因 而 後 來 CC 派 勢 力 瓦 解, 直 接 導 致 市 地 改 革 失 敗 的 論 點 從 下 表 可 清 楚 看 到, 其 實 當 時 屬 於 CC 派 的 立 委 在 立 院 審 議 本 案 時 的 162 相 對 於 副 院 長 張 厲 生 對 本 案 的 消 極 保 守 態 度, 及 以 楊 寶 琳 為 首 的 外 省 籍 委 員 的 親 地 主 傾 向 來 看, 筆 者 認 為 CC 派 大 老 且 同 時 身 為 立 法 院 長 的 張 道 藩, 在 本 案 審 議 時 的 立 場 與 角 色 相 對 不 明 顯 163 從 此 次 市 地 改 革 法 案 在 政 院 與 立 院 審 議 的 重 要 個 案 來 看, 筆 者 同 時 必 須 另 外 指 出 目 前 學 界 常 有 以 當 時 國 民 黨 內 部 團 派 與 CC 派 派 系 之 爭 的 角 度, 作 為 理 解 當 時 國 府 重 要 決 策 與 法 案 在 政 院 與 立 院 間 的 衝 突 與 互 動 關 係 的 重 要 解 釋 因 素 ( 梁 肅 戎,1995; 林 婉 平,2011; 阮 大 仁,2012) 這 種 簡 化 以 黨 政 菁 英 所 屬 派 系 屬 性 作 為 化 約 其 行 動 的 主 要 解 釋, 而 忽 略 不 同 黨 政 菁 英 在 特 定 政 策 的 個 人 立 場 與 偏 好 的 差 異 影 響, 及 高 估 了 派 系 領 導 者 定 調 立 場 後 對 於 個 別 立 委 實 質 約 束 力, 這 其 實 同 樣 犯 了 張 景 森 與 陳 東 升 兩 人 簡 化 的 以 所 謂 黨 派 化 觀 點, 來 做 為 解 釋 農 地 與 市 地 改 革 成 敗 248

269 立 場 是 產 生 明 顯 分 歧 的 在 存 有 發 言 紀 錄 的 立 委 裡, 一 個 CC 派 裡 就 分 別 有 堅 持 改 革 保 持 中 立 與 傾 向 地 主 等 三 種 截 然 不 同 的 立 場 而 值 得 注 意 的 當 時 改 革 派 ( 吳 望 伋 潘 廉 方 ) 與 親 地 主 派 ( 楊 寶 琳 164 郭 登 敖 ) 兩 邊 陣 營 的 主 要 領 導 者 恰 好 都 是 CC 派 出 身 的 委 員, 從 筆 者 本 章 第 三 節 的 討 論 裡, 便 可 看 到 同 樣 出 身 CC 派 的 立 委, 因 其 個 人 分 屬 於 改 革 派 與 親 地 主 派 的 立 場 差 異, 使 得 彼 此 在 立 院 審 議 階 段 展 開 針 鋒 相 對 的 激 烈 辯 論 表 4 8: 審 議 實 施 都 市 平 均 地 權 條 例 草 案 發 言 立 委 之 派 系 與 立 場 光 譜 改 革 派 中 立 ( 無 明 確 傾 向 ) 親 地 主 派 楊 一 峯 (CC 系 ) 吳 望 伋 (CC 系 ) 周 紹 成 (CC 系 ) 潘 廉 方 (CC 系 ) 王 大 任 (CC 系 ) 仲 肇 湘 (CC 系 ) 武 誓 彭 (CC 系 ) 商 文 立 (CC 系 ) 李 鈺 (CC 系 ) 余 凌 雲 (CC 系 ) 王 子 蘭 (CC 系 ) 周 慕 文 ( 團 派 ) 劉 兆 勳 ( 團 派 ) 苗 啟 平 ( 團 派 ) 張 九 如 ( 團 派 ) 曹 俊 ( 團 派 ) 趙 祖 貽 ( 青 年 黨 ) 彭 爾 康 (CC 系 ) 溫 士 源 (CC 系 ) 張 志 智 (CC 系 ) 朱 文 德 (CC 系 ) 楊 寶 琳 (CC 系 ) 郭 登 敖 (CC 系 ) 鄧 翔 宇 (CC 系 ) 張 子 揚 (CC 系 ) 李 文 齋 (CC 系 ) 165 周 南 ( 團 派 ) 陸 宗 騏 ( 團 派 ) 羅 萬 陣 ( 本 省 籍 ) 劉 明 朝 ( 本 省 籍 ) 嚴 廷 飆 ( 中 社 ) 潘 士 浩 鄒 志 奮 夏 濤 聲 的 同 一 類 錯 誤 164 筆 者 認 為 在 戰 後 市 地 改 革 的 決 策 過 程 裡,CC 派 出 身 的 親 地 主 派 立 委 楊 寶 琳 具 有 很 特 殊 且 重 要 的 角 色, 除 了 在 1954 年 實 施 都 市 平 均 地 權 條 例 首 次 立 法 階 段 她 所 扮 演 的 主 導 角 色 外, 同 樣 誼 屬 CC 派 的 華 壽 崧 於 其 回 憶 錄 裡 便 指 出 ( 華 壽 崧,1986:56-60), 他 曾 以 從 政 黨 員 的 身 分, 在 1981 年 的 國 民 黨 第 十 二 屆 全 國 代 表 大 會 上 提 出 貫 徹 平 均 地 權 案, 當 此 案 由 大 會 交 付 審 查 時 先 被 主 席 辜 振 甫 宣 布 保 留, 經 他 爭 取 後 才 準 備 送 交 討 論 時, 卻 被 立 委 楊 寶 琳 指 稱 : 這 個 案 子 侵 害 人 民 所 有 權 華 壽 崧 回 擊 說 道 : 我 說 土 地 法 上 明 文 規 定 政 府 有 土 地 徵 收 權, 平 均 地 權 條 例 亦 規 定 政 府 有 照 價 收 購 權 然 則 徵 收 與 照 價 收 購 就 不 是 侵 害 人 民 私 有 權 嗎? 這 種 強 辯 出 自 於 資 本 家 猶 可, 出 諸 立 法 委 員 楊 寶 琳 之 口 則 太 不 應 該 當 時 在 幾 番 爭 辯 後, 主 席 辜 振 甫 仍 裁 示 將 本 案 予 以 保 留 由 此 可 窺 見 楊 寶 琳 在 市 地 改 革 案 上 親 地 主 派 立 場 之 一 以 貫 之, 然 而 筆 者 必 須 指 出 既 有 關 於 臺 灣 戰 後 規 劃 或 土 地 史 的 研 究, 其 實 極 為 缺 乏 重 要 人 物 的 專 題 研 究, 筆 者 認 為 在 農 地 與 市 地 改 革 過 程 裡, 像 是 副 院 長 張 厲 生 立 委 楊 寶 琳 吳 望 伋 與 潘 廉 方 農 復 會 土 地 組 長 湯 惠 蓀 省 府 地 政 局 長 沈 時 可 曾 任 民 政 廳 與 內 政 部 長 的 連 震 東 與 首 任 本 省 籍 民 政 廳 長 楊 肇 嘉 等 人, 都 值 得 研 究 者 後 續 進 行 進 一 步 的 人 物 專 題 研 究 165 羅 俊 強 在 論 文 內 指 認 其 屬 於 朱 家 驊 系 ( 羅 俊 強,2000) 249

270 李 公 權 ( 中 社 ) 何 佐 治 魏 惜 言 趙 家 焯 楊 覺 天 謝 仁 釗 崔 唯 吾 張 廷 鏞 田 亞 丹 陳 海 澄 張 其 彭 資 料 來 源 : 立 法 院 在 1954 年 審 議 實 施 都 市 平 均 地 權 條 例 草 案 期 間 各 階 段 之 紀 錄, 及 林 婉 平 與 羅 俊 強 兩 人 的 碩 士 論 文 ( 詳 閱 參 考 文 獻 ) 註 一 : 表 內 各 個 立 委 對 於 條 例 草 案 所 持 的 立 場, 係 筆 者 根 據 實 施 都 市 平 均 地 權 條 例 草 案 在 立 法 院 二 讀 會 時 ( 實 質 內 容 審 查 會 ), 當 時 立 委 們 針 對 主 要 條 文 修 正 方 向 時 的 發 言 內 容 作 評 斷 整 理 而 來 註 二 : 有 關 於 各 個 立 委 所 屬 派 系 的 判 定 部 分, 則 分 別 根 據 林 婉 平 與 羅 俊 強 兩 人 近 年 關 於 第 一 屆 立 委 派 系 屬 性 歸 屬 的 研 究 成 果 對 第 一 屆 立 委 的 派 系 更 進 一 步 介 紹, 請 讀 者 另 行 參 考 林 婉 平 與 羅 俊 強 兩 人 的 論 文 前 面 提 到 既 有 研 究 所 提 出 另 外 兩 個 對 市 地 改 革 失 敗 的 解 釋 因 素, 為 所 謂 的 外 省 黨 政 菁 英 的 利 益 本 土 化 與 共 生 化 及 本 省 政 治 菁 英 與 地 主 階 層 權 力 的 提 升, 筆 者 認 為 在 這 兩 個 論 點 上, 陳 東 升 與 李 承 嘉 基 本 上 是 透 過 延 續 1980 年 代 後 所 建 立 的 農 地 改 革 主 流 反 對 論 述 之 分 析 架 構 與 歷 史 解 釋 166, 所 得 出 的 推 斷 式 解 釋 因 他 們 基 本 上 先 同 意 並 假 定 了 農 地 改 革 的 大 舉 成 功, 是 來 自 外 來 的 國 民 黨 政 權 ( 及 外 省 政 治 菁 英 決 策 者 ) 因 自 己 在 臺 灣 沒 有 牽 涉 土 地 利 益, 才 會 強 化 其 推 動 農 地 改 革 政 策 的 政 治 意 志 與 意 願, 而 本 省 政 治 菁 英 與 地 主 階 層 因 為 經 過 二 二 八 事 件 的 屠 殺 清 洗, 及 大 中 戶 餘 糧 收 購 的 經 濟 收 奪 後, 基 本 上 已 呈 現 了 弱 體 化 狀 態, 進 而 無 法 也 不 敢 對 於 國 府 的 農 地 改 革 政 策 進 行 抵 抗, 因 而 在 這 個 強 國 家 與 弱 社 會 的 基 本 政 經 結 構 下, 外 來 的 國 民 黨 政 權 才 得 以 迅 速 且 順 利 的 成 功 推 動 農 地 改 革 所 以 自 然 對 國 府 之 後 在 推 動 市 地 改 革 過 程, 為 何 會 與 地 主 階 層 利 益 妥 協 進 而 導 致 失 敗 的 歷 史 解 釋, 就 容 易 直 接 推 導 出 這 必 然 得 是 因 為 外 省 黨 政 菁 英 的 利 益 本 土 化 與 共 生 化 167 與 本 省 政 治 菁 英 與 地 主 階 層 權 力 的 提 升 的 166 對 這 一 套 農 地 改 革 主 流 反 對 論 述 如 何 延 續 著 劉 進 慶 率 先 提 出 流 亡 的 國 民 黨 政 權 與 弱 體 化 的 本 省 地 主 階 層 分 析 概 念, 在 1990 年 代 逐 步 延 伸 發 展 出 強 國 家 與 弱 社 會 的 替 代 性 詮 釋 架 構 之 批 判 與 清 理, 可 參 考 第 貳 章 第 三 節 的 討 論 167 在 這 個 主 流 反 對 論 述 的 論 點 上, 在 立 場 上 是 明 確 反 對 國 民 黨 外 來 政 權 的 學 者 陳 茂 雄, 曾 寫 過 一 篇 社 論 名 為 中 國 黨 外 來 政 權 犧 牲 農 民, 該 文 的 寫 作 便 清 楚 的 反 映 與 指 出 了 這 個 關 於 農 地 與 市 地 改 革 成 敗 論 述 邏 輯 的 內 在 關 聯 架 構 陳 茂 雄 在 該 社 論 指 出 : 讓 外 來 政 權 最 得 意 的 250

271 因 素 先 就 外 省 黨 政 菁 英 的 利 益 本 土 化 與 共 生 化 這 論 點 進 行 檢 討, 同 樣 從 上 表 4 8 來 看, 在 立 院 審 議 階 段 積 極 發 言 的 立 委 裡, 其 實 因 為 部 分 改 革 派 的 外 省 籍 委 員 比 較 勇 於 參 與 討 論 與 辯 護, 而 占 發 言 者 的 多 數, 他 們 試 圖 透 過 院 會 發 言 的 辯 論 過 程, 爭 取 其 他 委 員 的 支 持, 將 市 地 改 革 法 案 朝 向 進 一 步 改 革 的 立 場 修 正 前 面 也 已 指 出 雖 然 改 革 派 的 外 省 籍 委 員 積 極 發 言, 企 圖 阻 擋 親 地 主 派 與 本 省 籍 委 員 聯 手 將 市 地 改 革 法 案 進 一 步 朝 保 障 地 主 階 層 利 益 的 方 向 傾 斜, 但 在 本 章 第 三 節 的 敘 述 裡, 我 們 可 看 到 親 地 主 派 外 省 籍 與 本 省 籍 委 員 一 方 面 透 過 與 臨 時 省 議 會 的 本 省 地 主 階 層 代 表 結 盟, 另 則 是 透 過 親 地 主 派 領 導 者 楊 寶 琳 占 據 召 委 位 置 所 掌 握 的 制 度 性 權 力, 來 主 導 聯 審 委 員 會 與 後 來 在 院 會 的 實 質 討 論 與 表 決, 而 從 最 後 幾 項 爭 議 性 條 文 的 兩 派 對 決 來 看, 親 地 主 派 外 省 籍 與 本 省 籍 委 員 聯 手 的 政 治 動 員 在 當 時 的 立 院 裡 確 實 取 得 相 對 的 優 勢 雖 在 立 院 審 議 階 段 改 革 派 的 外 省 籍 委 員 寡 不 敵 眾, 並 未 能 有 效 抵 抗 來 自 於 親 地 主 派 外 省 籍 與 本 省 籍 委 員 結 盟 進 一 步 弱 化 法 案 內 容 的 行 動, 但 呈 現 外 省 籍 委 員 在 市 地 改 革 上 的 立 場 分 化, 及 在 保 守 的 立 法 院 裡, 外 省 籍 改 革 派 委 員 面 對 親 地 主 派 壓 力 下 的 努 力 仍 有 作 為 強 烈 對 照 的 意 義 這 表 示 了 部 分 外 省 黨 政 菁 英 其 實 因 為 個 人 對 支 持 土 改 的 堅 定 立 場, 並 未 因 為 黨 系 統 與 行 政 院 方 面 的 保 守 態 度 而 隨 之 妥 協, 也 並 未 隨 著 立 法 院 與 臨 時 省 議 會 所 代 表 的 主 流 民 意 隨 波 逐 流 向 地 主 階 層 利 益 靠 攏, 反 而 是 在 希 望 盡 力 進 一 步 推 動 改 革 的 強 烈 信 念 與 動 機 促 使 下, 與 親 地 主 派 的 外 省 籍 與 本 省 籍 委 員 一 路 激 烈 對 抗 但 從 本 章 的 敘 述 與 分 析 裡 可 看 到, 市 地 改 革 潰 敗 的 原 因 確 實 不 只 來 自 於 本 省 政 治 菁 英 與 地 主 階 層 ( 包 括 立 院 的 本 省 籍 委 員 與 臨 時 省 議 會 的 地 主 代 表 ) 的 壓 力, 當 時 部 分 掌 權 的 外 省 黨 政 菁 英 因 消 極 保 守 立 場 或 傾 向 替 地 主 利 益 設 想 的 態 度, 確 實 在 市 地 改 革 的 一 路 潰 敗 過 程 裡 發 揮 了 關 鍵 影 響, 這 包 括 因 個 人 對 市 地 改 革 持 消 極 立 場 的 副 院 長 張 厲 生 在 行 政 院 階 段 對 內 政 部 草 案 的 大 幅 修 正, 及 後 來 立 法 院 階 段 以 楊 寶 琳 為 首 的 親 地 主 派 外 省 籍 委 員, 積 極 和 本 省 籍 委 員 劉 明 朝 和 臨 時 省 議 會 的 地 主 代 表 的 政 治 結 盟 與 動 員 透 過 重 建 對 這 段 歷 史 的 研 究, 筆 者 基 本 上 雖 也 同 意 陳 東 升 與 李 承 嘉 先 前 提 出 外 省 黨 政 菁 英 在 市 地 改 革 的 潰 敗 過 程 裡 確 實 扮 演 一 定 角 色 的 這 個 推 斷, 但 是 事 就 是 農 村 土 地 政 策 的 改 革, 只 是 很 少 人 思 考 到 一 些 重 要 的 問 題, 中 國 國 民 黨 在 中 國 為 何 沒 有 能 力 從 事 農 地 的 改 革, 到 了 共 產 黨 佔 領 了 中 國 才 完 成 土 地 改 革 菲 律 賓 也 派 人 到 臺 灣 取 經, 可 是, 沒 有 能 力 推 動 臺 灣 模 式 的 農 村 土 地 改 革 臺 灣 農 村 可 以 實 施 耕 者 有 其 田 的 政 策, 為 何 在 都 市 裡 就 不 能 推 動 住 者 有 其 屋 的 政 策 中 國 國 民 黨 在 中 國 沒 有 能 力 推 動 土 地 改 革, 因 為 權 貴 擁 有 農 地, 那 些 權 貴 為 了 維 護 自 己 的 利 益, 所 以 抗 拒 改 革, 菲 律 賓 也 如 此 在 臺 灣 可 以 推 動 農 村 土 地 改 革, 是 因 為 當 時 外 省 人 沒 有 大 地 主, 所 以, 外 來 政 權 聯 合 佃 農 瓜 分 臺 灣 地 主 的 土 地, 至 於 都 市 不 能 推 動 住 者 有 其 屋 是 因 為 有 很 多 外 省 權 貴 在 都 市 擁 有 財 產, 所 以 不 可 能 改 革 ( 陳 茂 雄,2007) 251

272 筆 者 並 不 認 同 陳 李 兩 人 在 缺 乏 具 體 證 據 與 進 一 步 分 析 下, 卻 以 外 省 黨 政 菁 英 應 是 在 臺 灣 購 置 土 地 成 為 本 地 地 主 的 猜 測 說 法, 來 作 為 解 釋 這 部 分 消 極 保 守 或 親 地 主 派 外 省 黨 政 菁 英 當 時 對 市 地 改 革 所 採 立 場 和 行 動 的 主 要 原 因 對 市 地 改 革 階 段, 部 分 外 省 黨 政 菁 英 所 持 立 場 的 解 釋, 黃 樹 仁 在 農 地 改 革 研 究 裡, 對 當 時 部 分 外 省 黨 政 菁 英 對 農 地 改 革 持 消 極 或 反 對 立 場 的 分 析 值 得 參 考 黃 樹 仁 當 時 曾 提 醒 道 : 當 然, 部 分 國 民 黨 人 維 護 臺 灣 地 主 利 益 的 動 機, 或 不 全 是 個 人 的 土 地 利 益 考 量, 而 可 能 包 括 不 願 與 臺 灣 地 主 對 立 而 影 響 政 治 穩 定, 或 出 於 本 身 對 經 濟 正 義 的 不 同 認 知 目 前 我 們 沒 有 充 分 史 料 可 以 詳 究, 但 不 能 排 除 這 種 可 能 ( 黃 樹 仁,2002b:215) 根 據 第 參 章 第 三 節 的 研 究 基 礎, 並 從 黃 樹 仁 的 重 要 提 醒 出 發, 再 重 新 理 解 當 時 這 部 分 外 省 黨 政 菁 英 的 立 場, 在 這 一 部 分 外 省 黨 政 菁 英 裡, 確 實 可 能 有 部 分 人 士 在 1950 年 代 初 期 公 有 房 地 產 大 量 標 售 時 取 得 在 臺 灣 的 房 地 產, 因 而 使 得 他 們 抵 抗 市 地 改 革 的 行 動 背 後 確 實 帶 有 維 護 自 身 利 益 的 考 量 但 若 是 以 當 時 的 副 院 長 張 厲 生 為 例, 張 在 農 地 改 革 與 市 地 改 革 階 段 同 樣 呈 現 了 消 極 保 守 的 態 度, 但 就 目 前 所 掌 握 有 限 的 證 據 來 推 斷, 筆 者 認 為 張 的 消 極 保 守 可 能 主 要 是 來 自 於 避 免 和 本 省 地 主 階 層 產 生 尖 銳 的 對 立, 以 便 維 持 政 治 的 穩 定, 同 時 也 企 圖 透 過 和 緩 與 簡 化 的 改 革 方 案 內 容 便 利 法 案 的 後 續 審 議 與 實 施 工 作 因 此 筆 者 認 同 前 述 所 引 黃 樹 仁 所 言, 目 前 我 們 對 這 些 外 省 黨 政 菁 英 在 農 地 與 市 地 改 革 為 何 選 擇 支 持 消 極 或 反 對 的 不 同 立 場 與 行 動 的 分 析 與 解 釋, 在 缺 乏 進 一 步 資 料 與 證 據 的 情 況 下, 不 能 僅 從 外 省 黨 政 菁 英 是 否 已 經 取 得 土 地 所 有 權, 而 與 本 省 地 主 階 層 產 生 利 益 共 生 化 的 角 度, 武 斷 的 以 此 作 為 解 釋 其 立 場 與 行 動 的 唯 一 因 素, 這 一 部 分 的 問 題 有 待 後 續 研 究 者 透 過 更 多 歷 史 資 料 的 挖 掘 與 分 析 後 提 出 進 一 步 解 釋 最 後 對 本 省 政 治 菁 英 與 地 主 階 層 權 力 的 提 升 的 論 點, 筆 者 認 為 可 從 兩 個 層 面 提 出 批 評 與 反 駁 首 先 是 論 者 在 延 續 農 地 改 革 反 對 論 述 分 析 架 構, 進 而 提 出 此 項 推 斷 解 釋 時 所 構 成 的 內 在 矛 盾 因 為 若 是 如 陳 東 升 與 李 承 嘉 在 各 自 的 專 書 裡 所 言, 國 府 在 1949~1953 年 所 推 動 的 農 地 改 革 是 如 此 的 成 功, 以 致 於 對 過 去 長 久 以 來 本 省 地 主 階 層 的 領 導 權 產 生 瓦 解 性 的 打 擊 效 果 然 而 令 人 感 168 陳 東 升 在 該 書 裡 對 農 地 改 革 的 結 果 評 價 時, 提 道 : 總 結 來 說, 土 地 改 革 過 程 中 的 經 濟 利 益 的 最 大 獲 利 者 就 是 國 民 黨 政 府, 在 政 治 利 益 的 最 大 贏 家 也 是 國 民 黨 政 府, 一 方 面 徹 底 瓦 解 了 地 主 仕 紳 對 於 地 方 社 會 的 領 導 權 ; 另 一 方 面 則 造 就 易 於 操 控 的 保 守 小 農 階 級 ( 陳 東 升,1995:63) 169 李 承 嘉 在 該 書 裡 對 農 地 改 革 的 結 果 評 價 時, 提 道 : 在 農 地 改 革 之 後, 臺 灣 舊 地 主 的 地 位 一 落 千 丈, 其 在 地 方 的 領 導 地 位, 幾 乎 完 全 為 國 民 黨 操 控 的 農 會 所 取 代 所 以, 農 地 改 革 在 土 地 政 策 上 最 深 遠 的 影 響, 是 使 幾 千 年 來 穩 定 封 建 的 土 地 制 度 瓦 解, 亦 使 臺 灣 封 建 地 主 世 代 逐 漸 解 體 ( 李 承 嘉,1998:93) 252

273 到 訝 異 的 是, 他 們 卻 竟 然 會 認 為 這 群 在 他 們 眼 中, 才 剛 在 前 一 年 的 農 地 改 革 階 段 遭 受 瓦 解 性 打 擊 的 本 省 政 治 菁 英 與 地 主 階 層 代 表, 卻 突 然 能 在 1954 年 便 迅 速 提 升 其 政 治 權 力, 並 且 透 過 全 省 性 的 政 治 勢 力 集 結, 而 開 始 建 立 一 套 與 國 府 協 商 談 判 的 模 式 170, 進 而 導 致 市 地 改 革 的 失 敗, 這 顯 然 與 他 們 延 續 農 地 改 革 主 流 反 對 論 述 說 法 對 於 農 地 改 革 影 響 的 評 斷 之 間, 產 生 嚴 重 的 內 在 矛 盾 而 另 一 個 層 面 的 反 駁 ( 其 實 也 同 時 是 對 前 面 所 提 他 們 產 生 內 在 矛 盾 問 題 的 解 釋 ), 則 是 根 據 筆 者 在 第 貳 章 對 耕 者 有 其 田 政 策 的 歷 史 研 究 已 指 出, 其 實 早 在 吳 國 楨 上 臺 階 段 的 前 後, 透 過 蔣 彭 政 治 衝 突 事 件 的 激 烈 對 抗, 本 省 政 治 菁 英 與 地 主 階 層 代 表 就 早 已 經 建 立 起 一 套 維 穩 保 臺, 臺 人 治 臺 的 動 員 論 述 與 體 制, 掌 握 了 與 國 府 在 重 要 政 策 與 法 案 上 的 協 商 談 判 模 式, 而 透 過 第 貳 章 與 第 肆 章 的 研 究, 我 們 也 可 看 到 透 過 這 套 動 員 論 述 與 體 制 在 農 地 與 市 地 改 革 過 程 裡 的 反 覆 操 演, 不 斷 迫 使 國 府 在 重 大 決 策 上 必 須 適 度 向 本 省 地 主 階 層 退 讓 妥 協 在 批 駁 了 既 有 研 究 對 市 地 改 革 之 所 以 失 敗 的 推 斷 式 解 釋 後, 接 著 筆 者 嘗 試 從 本 章 重 建 對 市 地 改 革 決 策 過 程 的 歷 史 敘 述, 及 其 與 第 貳 章 農 地 改 革 階 段 的 各 項 比 較, 進 一 步 提 出 國 府 在 這 個 階 段 推 動 市 地 改 革 之 所 以 潰 敗 的 歷 史 解 釋 我 們 從 本 案 的 主 管 部 會 首 長 黃 季 陸 1953 年 在 立 法 院 的 答 詢 內 容, 可 看 到 本 來 在 內 政 部 的 原 訂 規 劃 實 施 進 程 裡, 是 要 延 遲 到 1954 年 以 後 才 要 著 手 進 行 市 地 改 革 法 案 的 研 擬, 而 這 個 進 程 之 所 以 後 來 會 提 前 到 1953 年 中 期 後 開 始 進 行, 主 要 是 來 自 於 蔣 中 正 與 陳 誠 直 接 給 予 的 指 示 和 壓 力, 因 此 作 為 國 府 高 層 決 策 者 的 蔣 陳 二 人, 在 當 時 基 本 上 應 是 具 有 支 持 盡 快 推 市 地 改 革 的 政 治 意 志 然 而 若 是 當 時 加 速 推 動 市 地 改 革 的 立 法 與 實 施 進 程, 主 要 是 來 自 於 蔣 陳 的 政 治 意 志 展 現, 亦 即 既 然 最 高 決 策 者 也 支 持 盡 速 推 動 此 項 改 革, 為 何 市 地 改 革 最 後 還 是 會 以 潰 敗 的 結 局 收 場 呢? 筆 者 認 為 對 這 個 問 題 的 回 答, 就 得 從 進 一 步 理 解 農 地 與 市 地 改 革 在 當 時 中 國 社 會 的 不 同 歷 史 經 驗 縱 深, 及 當 時 蔣 陳 對 在 這 個 階 段 推 動 市 地 改 革 的 具 體 內 容 及 其 影 響 的 掌 握 程 度, 並 就 他 們 能 夠 掌 握 改 革 方 案 內 容 的 狀 況 下, 願 意 展 現 多 強 的 政 治 意 志, 同 時 抵 抗 來 自 於 黨 內 政 院 立 院 與 議 會 系 統, 多 方 接 踵 而 來 所 匯 聚 的 政 治 壓 力 國 府 積 極 推 動 農 地 改 革 政 策 背 後, 所 要 面 對 的 是 中 國 作 為 傳 統 農 業 社 會 千 年 以 來 長 期 紛 擾 不 決 的 歷 史 問 題, 及 在 當 下 國 府 最 高 決 策 者 蔣 中 正 與 陳 誠 從 過 往 失 敗 的 歷 史 經 驗 與 現 實 國 共 內 戰 延 長 路 線 鬥 爭 的 認 識 裡, 意 識 到 農 地 改 革 在 國 府 的 國 民 革 命 計 劃 所 扮 演 國 家 發 展 路 線 之 爭 的 首 要 課 題 171 ( 秦 孝 儀,2004: 170 陳 東 升 與 李 承 嘉 在 本 省 政 治 菁 英 與 地 主 階 層 權 力 的 提 升 這 個 論 點 上, 基 本 上 也 缺 乏 進 一 步 分 析 與 相 關 證 據 的 支 持, 因 而 筆 者 認 為 這 其 實 來 自 於 他 們 弔 詭 的 延 續 農 地 改 革 反 對 論 述 的 分 析 架 構 下 所 產 生 的 內 在 矛 盾, 然 而 這 個 弔 詭 的 延 續 及 其 內 在 矛 盾 卻 恰 好 證 成 筆 者 所 指 出 過 去 主 流 的 農 地 改 革 反 對 論 述 對 臺 灣 戰 後 歷 史 認 識 與 研 究 的 深 遠 影 響 171 蔣 中 正 在 1952 年 2 月 4 日 的 日 記 裡, 便 透 過 慶 祝 農 民 節 的 方 式, 發 表 了 一 篇 告 全 國 農 民 書, 就 農 地 改 革 作 為 國 共 內 戰 延 長 與 反 共 抗 俄 的 重 要 改 革 目 標 做 出 了 明 確 的 定 調, 並 同 時 對 253

274 ; 薛 月 順,2005a: ; 薛 月 順,2005b: ) 相 對 而 言, 筆 者 認 為 市 地 改 革 及 其 連 帶 牽 動 的 城 鄉 發 展 與 規 劃 問 題, 對 當 時 的 國 府 與 最 高 決 策 者 來 說, 顯 然 是 個 相 對 陌 生, 且 並 未 上 綱 到 國 家 發 展 路 線 層 次 的 次 要 課 題 172 因 此 在 當 時 決 策 者 的 歷 史 經 驗 與 政 策 認 知 裡, 若 是 連 涉 及 國 家 發 展 路 線 層 次 的 農 地 改 革 政 策, 在 面 臨 部 分 外 省 政 治 菁 英 消 極 保 守 的 回 應, 及 本 省 政 治 菁 英 與 地 主 階 層 有 計 劃 有 組 織 性 動 員 的 強 烈 抵 抗 下, 都 必 須 對 地 主 階 層 的 利 益 做 出 相 當 的 讓 步, 那 在 決 策 者 的 政 策 認 知 來 說 相 對 陌 生, 且 不 那 麼 重 要 的 市 地 改 革, 之 所 以 會 在 持 續 受 到 來 自 於 黨 內 政 院 立 院 與 議 會 系 統 多 方 而 來 更 為 龐 大 的 政 治 壓 力, 最 後 呈 現 一 路 妥 協 退 讓, 進 而 徹 底 潰 敗 的 情 況, 就 不 會 那 麼 令 人 意 外 了 除 了 農 地 與 市 地 改 革 在 決 策 者 的 個 人 歷 史 經 驗 與 貫 徹 意 志 強 弱 的 明 顯 差 異 外, 筆 者 認 為 當 時 技 術 官 僚 對 於 改 革 的 前 置 準 備 作 業 及 其 對 各 種 方 案 的 影 響 評 估 之 準 備, 也 直 接 牽 涉 到 當 決 策 者 在 同 樣 面 對 外 在 的 抵 抗 壓 力 下, 究 竟 對 改 革 內 容 的 退 讓 底 線 的 程 度 掌 握 問 題 從 第 貳 章 的 討 論 裡 面, 可 清 楚 的 看 到 耕 者 有 其 田 政 策 的 前 置 準 備 作 業 與 方 案 研 擬 起 步 的 非 常 早, 早 在 1951 年 前 後 陳 誠 在 初 任 行 政 院 長 階 段, 便 已 主 動 協 同 其 幕 僚 著 手 準 備 ( 陳 誠,1951:73-76) 且 當 時 農 復 會 土 地 組 也 與 省 府 地 政 局 早 就 積 極 就 試 辦 與 準 備 全 面 推 動 地 籍 總 歸 戶 作 業, 以 便 透 過 掌 握 當 時 臺 灣 農 村 社 會 土 地 所 有 權 的 分 配 狀 況 173, 就 推 動 耕 者 有 其 田 政 策 的 不 同 方 案 做 出 政 策 影 響 評 估 與 建 議 174, 並 透 過 赴 日 土 改 考 察 的 經 驗, 進 一 步 確 立 耕 者 有 其 田 案 的 主 要 內 容 175 陳 誠 後 來 自 己 在 院 會 發 言 與 回 憶 錄 裡 也 清 楚 提 到, 農 復 會 與 省 府 地 政 局 辦 理 地 籍 總 歸 戶 的 作 業, 及 其 根 據 調 查 結 果 研 議 實 施 各 項 方 案 的 評 估 建 議, 對 他 後 來 在 行 政 院 會 決 策 協 商 過 程 所 占 有 的 重 要 性 ( 薛 月 順,2005a: ) 而 從 國 史 館 所 藏 陳 誠 檔 案 的 相 關 資 料, 更 可 看 到 在 推 動 耕 者 有 其 田 政 策 準 備 外 宣 示 了 國 府 在 接 下 來 推 動 耕 者 有 其 田 政 策 的 政 治 決 心 他 在 日 記 裡 轉 錄 該 篇 文 告 說 道 : 我 們 中 國 是 個 農 業 國 家, 不 但 農 民 占 了 全 國 人 口 的 絕 大 多 數, 而 且 整 個 國 民 經 濟 也 完 全 寄 託 在 農 業 上 因 此, 我 們 國 民 革 命 的 一 個 重 大 任 務, 就 是 要 發 展 農 業, 改 善 農 民 的 生 活 我 們 反 共 抗 俄 戰 爭 的 一 個 主 要 目 的, 就 是 要 從 朱 毛 奸 匪 的 掠 奪, 與 俄 帝 的 奴 役 之 下, 拯 救 農 民 同 胞 的 生 命 和 自 由 最 近 政 府 又 推 行 公 地 放 領, 以 扶 植 自 耕 農, 今 後 並 更 將 實 施 限 田 制 度, 以 促 成 耕 者 有 其 田 的 政 策, 奠 定 民 生 主 義 的 基 礎, 我 們 的 土 地 和 農 業 政 策 是 和 平 的, 漸 進 的, 是 要 保 持 民 族 團 結 和 社 會 安 定 之 中, 為 農 民 謀 福 利, 為 農 業 求 發 展 的 ( 秦 孝 儀,2004:28-29) 172 陳 誠 自 己 在 回 憶 錄 裡 便 提 道 : 關 於 都 市 的 土 地 改 革 工 作, 本 應 當 和 耕 者 有 其 田 同 時 並 舉, 實 因 人 力 財 力 都 成 問 題 ; 而 且 關 於 設 計 方 面 也 和 耕 者 有 其 田 一 樣, 沒 有 充 分 時 間 審 議 研 討 是 會 出 亂 子 的 所 以 這 一 部 份 工 作, 只 好 在 耕 者 有 其 田 實 施 後 才 著 手 準 備 ( 薛 月 順,2005a:179) 173 < 臺 灣 省 辦 理 公 地 放 領 地 籍 歸 戶 限 田 計 畫 工 作 概 況 >, 陳 誠 副 總 統 文 物, 國 史 館 藏, 典 藏 號 : , 入 藏 登 錄 號 : A 174 < 土 地 改 革 資 料 彙 編 ( 二 )- 實 施 耕 者 有 其 田 條 例 草 案 擬 訂 之 說 明 >, 陳 誠 副 總 統 文 物, 國 史 館 藏, 典 藏 號 : , 入 藏 登 錄 號 : A 175 < 湖 北 省 政 府 委 員 會 議 主 席 指 示 摘 鈔 等 - 行 政 院 院 會 院 長 指 示 摘 鈔 : 土 地 改 革 部 份 共 十 條 >, 陳 誠 副 總 統 文 物, 國 史 館 藏, 典 藏 號 : , 入 藏 登 錄 號 : A 254

275 與 實 施 階 段, 主 要 負 責 推 動 的 農 復 會 土 地 組 與 省 府 地 政 局 與 行 政 院 長 陳 誠 互 動 往 來 極 為 頻 繁 與 密 切 176 他 們 持 續 透 過 提 供 各 類 的 調 查 數 據 與 不 同 方 案 的 影 響 評 估 資 料 給 院 長 陳 誠, 協 助 其 進 一 步 了 解 耕 者 有 其 田 方 案 的 具 體 內 容, 並 讓 陳 誠 得 以 在 大 致 掌 握 不 同 方 案 的 政 策 影 響 評 估 下, 一 方 面 在 面 對 地 主 龐 大 壓 力 下 得 以 選 擇 適 度 的 做 出 退 讓, 但 另 一 方 面 又 根 據 技 術 官 僚 所 提 供 的 方 案 選 項 與 評 估, 設 定 了 一 個 國 府 在 推 動 農 地 改 革 政 策 必 須 堅 守 的 底 線 177, 以 便 達 成 農 地 改 革 政 策 在 最 低 限 度 的 改 革 與 政 治 意 義 相 對 而 言, 在 市 地 改 革 階 段 裡, 加 速 推 動 市 地 改 革 立 法 與 實 施 工 作, 原 先 並 不 在 技 術 官 僚 預 定 的 規 劃 進 程, 而 主 要 是 來 自 於 高 層 決 策 者 直 接 授 意 的 政 治 指 示 與 壓 力 因 而 在 必 須 同 時 如 火 如 荼 的 辦 理 農 地 改 革 的 實 施 工 作 情 況 下, 中 央 與 省 級 的 規 劃 技 術 官 僚 其 實 沒 有 充 分 的 時 間, 比 照 推 農 地 改 革 階 段 時 的 情 況, 透 過 按 部 就 班 的 實 際 調 查 全 省 都 市 土 地 的 地 權 與 地 稅 實 施 狀 況, 來 籌 劃 市 地 改 革 立 法 草 案 及 做 出 各 種 方 案 的 政 策 影 響 評 估 以 致 於 規 劃 技 術 官 僚 在 實 施 都 市 土 地 改 革 草 案 的 立 法 說 明 裡 178, 也 自 承 僅 能 先 就 國 內 相 關 法 令 規 定 進 行 檢 討, 並 參 考 其 他 國 家 關 於 都 市 土 地 問 題 之 政 策 與 法 令, 就 我 國 一 般 性 的 都 市 土 地 問 題 積 弊, 並 參 考 現 實 政 治 之 需 要 擬 定 本 案 改 革 內 容 179 雖 然 規 劃 技 術 官 僚 在 向 行 政 院 研 提 實 施 都 市 土 地 改 革 草 案 後, 曾 在 1953 年 底 到 1954 年 初 之 間, 進 一 步 針 對 此 階 段 推 動 市 地 改 革 工 作 的 具 體 目 標 與 內 容, 籌 劃 了 市 政 考 察 小 組 針 對 全 省 市 政 建 設 與 都 市 土 地 問 題 進 行 考 察, 並 在 考 察 結 束, 掌 握 更 為 具 體 的 實 際 情 況 後, 提 出 對 原 內 政 部 草 案 的 進 一 步 修 正 條 文 建 議 但 是 筆 者 認 為 在 當 時 (1954 年 5 月, 具 體 審 議 時 程 請 參 考 前 表 4 5) 由 副 院 長 張 厲 生 主 導 的 行 政 院 初 審 案 已 分 別 經 行 政 院 會 與 國 民 黨 中 常 會 的 審 議 修 正 通 過, 因 此 從 審 議 程 序 政 治 操 作 與 實 施 時 程 壓 力 的 多 重 角 度 來 看, 規 劃 技 術 官 僚 在 此 時 才 提 出 大 舉 翻 案 的 修 正 方 案, 實 際 上 已 經 很 難 有 重 新 被 納 入 議 程 的 空 間 其 次, 同 時 從 有 限 的 資 料 來 看, 不 管 是 在 行 政 院 會 或 是 國 民 黨 中 常 會 審 議 階 176 可 參 考 筆 者 參 考 文 獻 裡 所 引 用 在 農 地 改 革 階 段, 農 復 會 土 地 組 與 省 府 地 政 局 所 呈 交 給 行 政 院 長 陳 誠 的 相 關 檔 案 資 料 177 < 湖 北 省 政 府 委 員 會 議 主 席 指 示 摘 鈔 等 - 行 政 院 院 會 院 長 指 示 摘 鈔 : 土 地 改 革 部 份 共 十 條 >, 陳 誠 副 總 統 文 物, 國 史 館 藏, 典 藏 號 : , 入 藏 登 錄 號 : A 陳 誠 在 1952 年 11 月 5 日 的 院 會 上, 便 根 據 農 復 會 與 地 政 局 技 術 官 僚 提 供 的 各 項 方 案 評 估 建 議, 發 言 指 出 : 據 統 計 數 字, 五 甲 以 上 者 計 十 萬 甲, 這 數 字 太 少 了, 距 預 定 目 標 相 差 甚 遠, 但 有 一 個 好 處, 遷 動 的 地 主 只 有 一 萬 餘 戶, 四 甲 以 上 者 十 一 萬 九 千 甲, 遷 動 地 主 一 萬 四 千 餘 戶 ; 三 甲 以 上 者 十 四 萬 餘 甲, 遷 動 地 主 二 萬 餘 戶 ; 二 甲 以 上 者 二 十 一 萬 四 千 餘 甲, 遷 動 地 主 十 四 萬 餘 戶 遷 動 地 主 多, 農 民 得 的 多, 地 主 遷 動 少, 農 民 得 的 愈 少, 因 此 我 又 說 一 方 面 要 衡 量 財 力, 另 一 方 面 也 要 不 使 社 會 安 定 受 影 響, 但 要 研 究 不 應 與 預 定 目 標 相 去 太 遠 當 時 我 還 說 過 一 句 話, 不 希 望 少 於 十 四 萬 甲, 如 果 四 甲 五 甲 可 以 解 決 我 們 的 問 題, 猶 不 能 達 到 預 定 目 標 百 分 之 五 十, 這 是 值 得 研 究 的, 故 本 席 個 人 以 為 仍 以 三 甲 以 上 較 妥 178 < 土 地 改 革 資 料 彙 編 ( 四 )- 實 施 都 市 土 地 改 革 條 例 草 案 內 政 部 擬 定 >, 陳 誠 副 總 統 文 物, 國 史 館 藏, 典 藏 號 : , 入 藏 登 錄 號 : A 179 對 內 政 部 草 案 主 要 僅 能 就 當 時 法 令 與 一 般 性 問 題 的 檢 討 提 出 解 決 方 案 的 評 斷, 讀 者 可 另 行 參 考 附 錄 六 實 施 都 市 土 地 改 革 條 例 草 案 ( 附 綜 合 說 明 與 逐 條 說 明 ) 的 原 始 文 件 內 容 255

276 段, 或 是 在 市 政 考 察 小 組 結 束 後, 最 後 行 政 院 會 審 定 行 政 院 草 案 的 階 段, 當 時 規 劃 技 術 官 僚 就 市 地 改 革 方 案 與 高 層 決 策 者 的 直 接 聯 繫 與 互 動 其 實 十 分 有 限 相 對 於 農 地 改 革 階 段, 農 復 會 與 省 府 地 政 局 提 供 的 各 項 方 案 政 策 評 估, 明 確 的 做 為 院 長 陳 誠 在 應 對 來 自 各 方 各 種 質 疑 和 壓 力 的 重 要 憑 藉 來 說, 在 市 地 改 革 階 段, 規 劃 技 術 官 僚 與 決 策 者 相 對 弱 的 聯 繫 與 互 動 180, 也 使 得 決 策 者 在 無 法 具 體 掌 握 改 革 方 案 內 容 的 情 況 下, 相 對 容 易 在 龐 大 的 政 治 壓 力 下 採 取 高 度 妥 協 的 態 度, 而 卻 喪 失 了 改 革 方 案 的 最 基 本 原 則 與 底 線 181 因 此 筆 者 認 為 改 革 內 容 與 政 策 目 標 本 身 相 對 於 農 地 改 革 就 已 要 來 得 複 雜 許 182 多 的 市 地 改 革 立 法 工 作, 就 同 時 在 技 術 官 僚 事 前 準 備 作 業 與 方 案 評 估 相 對 不 足, 且 未 能 夠 積 極 且 明 確 提 供 決 策 者 各 項 方 案 選 擇 的 情 況 下, 面 臨 了 先 天 不 良, 後 天 失 調 的 困 境 後 來 進 而 間 接 導 致 決 策 者 在 本 就 相 對 不 重 視 本 案, 且 又 無 法 具 體 掌 握 改 革 方 案 內 容 的 同 時 183, 在 之 後 面 對 各 方 紛 至 的 政 治 壓 力 下, 無 法 明 確 辨 識 出 改 革 方 案 最 後 不 可 退 讓 的 底 線 時, 而 使 改 革 方 案 不 斷 在 進 退 之 間 選 擇 妥 協, 終 至 潰 敗 而 農 地 改 革 之 所 以 能 在 妥 協 下 取 得 部 分 成 功, 而 市 地 改 革 卻 落 得 以 潰 敗 的 結 180 筆 者 認 為 這 可 能 與 內 政 部 地 政 司 當 時 的 組 織 位 階 不 高, 且 看 起 來 技 術 官 僚 的 主 事 者 與 決 策 者 並 未 有 私 人 網 絡 的 聯 繫 關 係 有 關, 相 對 而 言, 農 地 改 革 階 段 農 復 會 的 主 事 者 蔣 夢 麟 與 湯 惠 蓀, 甚 且 是 省 府 地 政 局 長 沈 時 可, 都 與 院 長 陳 誠 有 相 對 密 切 的 聯 繫 存 在 181 這 點 可 從 陳 誠 在 行 政 院 會 面 對 農 地 與 市 地 改 革 草 案 研 議 時 的 不 同 態 度 作 為 佐 證, 在 農 地 改 革 階 段, 原 先 暫 代 院 長 之 職 的 副 院 長 張 厲 生 與 若 干 財 經 技 術 官 僚 原 先 對 於 地 政 技 術 官 僚 的 改 革 方 案 有 所 保 留 與 質 疑 時, 陳 誠 是 選 擇 抱 病 銷 假 來 親 自 主 持 院 會, 並 在 會 上 具 體 明 確 的 指 示 耕 者 有 其 田 最 基 本 不 可 退 讓 的 方 案 內 容 ; 相 對 而 言 在 市 地 改 革 階 段, 我 們 卻 看 到 在 同 樣 以 張 厲 生 為 首 主 導 的 保 守 修 正 案 過 程 裡, 陳 誠 不 但 並 未 明 確 表 示 其 反 對 的 立 場, 並 且 很 快 就 裁 示 原 則 性 通 過 這 個 保 守 修 正 案, 送 交 總 統 蔣 中 正 與 國 民 黨 中 常 會 參 考 182 地 政 學 者 陳 郁 芬 後 來 在 其 研 究 都 市 平 均 地 權 實 施 績 效 時, 便 明 確 指 出 農 地 與 市 地 改 革 在 政 策 目 標 與 內 容 的 複 雜 度 差 異, 她 提 道 : 因 為 農 地 改 革 內 容 較 為 單 純, 而 目 標 也 很 明 顯, 所 以 各 方 面 頗 獲 好 評 惟 反 觀 都 市 平 權 之 實 施, 則 因 牽 涉 範 圍 較 廣, 而 目 標 也 相 當 複 雜, 所 以 各 方 面 反 映 的 意 見 頗 為 分 歧 有 人 說 立 法 方 面 有 漏 洞, 有 人 說 執 行 方 面 有 偏 差, 有 人 則 說 立 法 執 行 二 者 皆 有 問 題, 以 致 都 市 平 均 地 權 之 施 行, 自 民 國 四 十 五 年 至 六 十 六 年, 二 十 年 間 實 施 績 效 不 彰, 與 國 父 之 構 想 及 立 法 之 初 所 懸 之 目 標 仍 有 相 當 大 的 距 離 ( 陳 郁 芬,1981: 1-2) 183 陳 誠 後 來 在 出 任 副 總 統 後, 曾 在 1956 年 2 月 對 臺 灣 省 實 施 都 市 平 均 地 權 地 政 幹 部 的 講 習 會 上, 自 己 對 於 農 地 與 市 地 改 革 的 比 較 時, 說 道 : 提 示 市 地 改 革 在 手 續 上 也 許 比 農 地 改 革 較 為 複 雜, 但 推 行 起 來 卻 比 較 易 於 貫 徹 筆 者 認 為 確 實 市 地 改 革 在 內 容 與 程 序 上 都 較 農 地 改 革 來 得 複 雜 許 多, 而 之 所 以 後 來 推 行 較 易 於 貫 徹, 主 要 原 因 是 後 來 通 過 立 法 的 法 案 基 本 上 已 去 除 掉 對 於 既 得 利 益 階 層 有 實 質 威 脅 的 相 關 具 體 規 定 ; 另 外, 作 為 外 省 政 治 菁 英 的 阮 毅 成 ( 派 系 屬 性 上 也 是 屬 於 所 謂 CC 派 ), 在 其 任 職 於 國 民 黨 中 央 政 策 會 副 祕 書 長 任 內 所 留 下 的 日 記 裡 (1960~1966 年 ), 便 記 錄 後 來 有 關 於 實 施 都 市 平 均 地 權 條 例 第 二 次 修 法 時, 他 在 政 院 立 院 與 黨 之 間 扮 演 決 策 幕 僚 所 觀 察 到 的 衝 突 與 協 商 過 程 ( 請 參 考 筆 者 在 參 考 文 獻 內 所 整 理 目 前 已 出 刊 日 記 裡, 有 關 於 都 市 土 地 改 革 相 關 紀 錄 的 卷 期 ) 而 阮 毅 成 在 1963 年 5 月 30 日 的 日 便 記 道, 當 天 他 應 總 統 府 秘 書 長 張 群 之 邀 到 總 統 府 向 其 報 告 實 施 都 市 平 均 地 權 條 例 修 正 草 案 的 內 容 與 程 序 問 題, 張 群 在 聽 完 其 報 告 後, 便 直 言 : 本 案 內 容 異 常 繁 複, 四 委 員 會 開 會 十 三 次, 方 獲 得 二 十 一 項 決 議 且 聞 兄 之 說 明, 更 了 解 每 一 項 均 經 過 冗 長 辯 論, 復 獲 多 數 取 決, 理 由 堅 強, 總 裁 命 我 研 究, 時 間 既 甚 匆 促, 而 對 內 容 方 面, 實 亦 不 能 再 贊 一 辭 ( 阮 毅 成,2010e: ) 由 此 可 見, 儘 管 在 當 時 本 案 已 具 體 實 施 將 近 七 年, 修 正 案 內 容 裡 的 問 題 也 仍 然 是 首 次 立 法 時 的 主 要 爭 論 條 文, 然 而 當 時 此 案 對 長 期 參 與 黨 務 決 策 運 作 的 張 群 來 說 仍 然 感 到 異 常 複 雜, 難 以 具 體 掌 握 256

277 局 收 場, 另 一 個 層 面 則 是 來 自 改 革 方 案 所 牽 動 利 害 關 係 人 支 持 與 反 對 的 社 會 基 礎 差 異 農 地 改 革 基 本 上 在 明 確 的 要 部 分 緩 和 傳 統 業 佃 關 係 的 政 策 目 標 指 導 下, 要 透 過 強 制 徵 收 地 主 的 出 租 耕 地, 直 接 放 領 給 現 耕 佃 農, 扶 植 佃 農 成 為 自 耕 農 因 此 雖 然 農 地 改 革 過 程 裡, 有 來 自 於 部 分 外 省 政 治 菁 英 的 消 極 反 對, 及 本 省 政 治 菁 英 與 地 主 階 層 的 強 烈 抵 抗, 然 而 推 動 極 其 溫 和 的 農 地 改 革 政 策 背 後, 卻 仍 有 來 自 於 部 分 直 接 受 益 佃 農 階 層 微 弱 的 政 治 支 持, 做 為 國 府 推 動 農 地 改 革 政 策 正 當 性 與 改 革 意 志 的 後 盾 然 而 筆 者 認 為 市 地 改 革 在 短 期 的 實 施 進 程 來 看, 不 但 基 本 上 沒 有 明 確 受 益 對 象 的 支 持 做 為 基 礎, 相 反 的 在 前 一 個 階 段, 不 論 是 因 為 公 有 房 地 產 大 量 標 售, 所 創 造 一 群 擁 有 明 確 都 市 房 地 產 所 有 權 的 都 市 小 地 主 階 層, 亦 或 者 是 在 透 過 妥 協 的 農 地 改 革 下, 不 論 是 傳 統 農 村 地 主 階 層 仍 保 有 相 當 數 量 的 出 租 耕 地 及 其 他 類 生 產 用 地, 及 筆 者 所 謂 的 農 村 自 耕 農 與 都 市 地 主 的 複 合 體 制, 都 使 得 這 個 階 段 推 動 市 地 改 革 政 策 的 本 身, 基 本 上 要 面 對 來 自 既 有 與 潛 在 的 廣 大 都 市 小 地 主 階 層 的 抵 抗 從 前 述 提 出 的 角 度, 也 可 以 進 一 步 分 析 農 地 改 革 與 市 地 改 革 在 研 議 與 立 法 過 程 階 段, 國 府 所 受 到 不 同 形 式 與 程 度 的 抵 抗 壓 力 筆 者 先 前 指 出 在 農 地 改 革 階 段, 國 府 高 層 方 面 的 被 迫 退 讓 主 要 是 因 為 來 自 於 本 省 地 主 階 層 龐 大 的 政 治 壓 力, 及 在 行 政 院 會 內 技 術 官 僚 從 專 業 立 場 差 異, 而 產 生 溫 和 或 維 穩 改 革 路 線 的 分 化, 最 後 在 本 省 地 主 階 層 的 利 益 代 言 人 和 親 地 主 派 外 省 政 治 菁 英 的 從 旁 附 和 下 做 出 的 妥 協 然 而 在 市 地 改 革 階 段, 我 們 可 看 到 規 劃 技 術 官 僚 因 其 此 項 政 策 並 未 受 到 決 策 者 高 度 重 視, 同 時 因 為 其 組 織 位 階 與 人 際 網 絡 的 相 對 弱 勢, 使 得 其 強 調 相 對 進 步 改 革 方 案 的 發 言 權 並 未 受 一 定 程 度 的 接 納, 而 是 在 消 極 保 守 派 的 副 院 長 張 厲 生 主 導 下, 已 先 將 市 地 改 革 方 案 主 要 的 政 策 目 標 與 實 施 手 段 予 以 逕 行 廢 除 或 弱 化 然 而 後 來 在 立 法 院 審 議 階 段, 立 場 上 明 確 傾 向 保 障 都 市 地 主 利 益 的 親 地 主 派 外 省 籍 委 員, 則 是 主 動 與 本 省 籍 委 員 結 盟, 透 過 掌 握 聯 合 審 查 委 員 會 的 議 案 主 導 權, 一 方 面 做 出 此 案 必 須 參 考 臨 時 省 議 會 的 決 議, 賦 予 後 來 臨 時 省 議 會 要 求 提 出 建 議 案 的 正 當 性, 同 時 另 一 方 面 則 是 利 用 徹 底 倒 退 的 議 會 建 議 案 作 為 在 院 會 的 談 判 籌 碼, 進 一 步 迫 使 市 地 改 革 法 案 向 地 主 階 層 利 益 靠 攏 總 結 而 言, 筆 者 認 為 這 階 段 市 地 改 革 潰 敗 的 主 因, 主 要 是 來 自 於 在 決 策 者 的 歷 史 經 驗 政 策 認 知 與 改 革 意 志 裡, 市 地 改 革 本 身 並 不 是 迫 切 重 要, 且 必 須 為 此 付 出 政 治 衝 突 與 對 抗 成 本 的 課 題 ; 其 次, 則 是 源 自 於 市 地 改 革 本 身 因 並 未 有 明 確 的 受 益 者 而 衍 生 的 政 治 支 持, 反 而 因 為 在 國 府 前 一 個 階 段 公 有 房 地 產 標 售 與 耕 者 有 其 田 政 策 的 影 響 下, 創 造 了 一 批 既 有 與 潛 在 的 龐 大 反 對 者, 進 一 步 加 深 了 推 動 改 革 時 的 阻 力 ; 再 者, 在 這 個 階 段 裡, 規 劃 技 術 官 僚 並 未 有 充 分 的 調 查 與 準 備, 及 並 未 能 對 改 革 方 案 主 要 內 容 的 不 同 政 策 選 項, 做 出 明 確 的 政 策 影 響 評 估, 做 為 257

278 決 策 者 在 面 對 各 方 壓 力 下, 就 改 革 方 案 內 容 做 出 妥 協 與 退 讓 的 適 度 權 衡 基 礎 ; 最 後, 由 消 極 保 守 與 親 地 主 派 的 外 省 政 治 菁 英 明 確 主 導 市 地 改 革 法 案 的 倒 退 立 法, 並 且 在 他 們 明 確 與 本 省 地 主 階 層 進 行 政 治 結 盟, 壓 制 少 數 的 規 劃 技 術 官 僚 與 改 革 派 立 委, 另 則 促 使 國 府 不 願 在 此 龐 大 明 確 的 政 治 壓 力 下 推 動 進 一 步 改 革 筆 者 認 為 上 述 諸 多 原 因 的 總 合, 最 後 便 促 成 了 市 地 改 革 在 決 策 與 立 法 過 程 的 節 節 潰 敗, 而 在 這 個 潰 敗 過 程 背 後, 體 現 此 項 改 革 所 牽 動 既 得 利 益 階 層 的 龐 大 結 構, 後 續 將 會 長 期 且 持 續 的 影 響 市 地 改 革 的 實 施 過 程 與 歷 次 修 法 內 容, 最 終 使 得 實 施 都 市 平 均 地 權 必 定 淪 為 一 場 有 名 無 實 的 改 革 184 透 過 前 述 批 駁 既 有 研 究 錯 誤 的 推 斷 解 釋, 並 從 制 度 架 構 與 決 策 比 較 的 歷 史 視 野 重 建 對 於 市 地 改 革 潰 敗 之 決 策 與 立 法 過 程 的 解 釋 後, 最 後 筆 者 希 望 進 一 步 透 過 歷 史 政 治 與 制 度 層 面 的 多 重 角 度, 對 於 這 個 潰 敗 的 改 革 背 後 所 建 立 起 的 城 鄉 土 地 雙 軌 制 度 的 內 涵, 及 其 背 後 呈 現 的 政 治 權 力 運 作 架 構, 對 後 來 臺 灣 戰 後 城 鄉 發 展 與 土 地 開 發 模 式 的 長 期 結 構 性 影 響, 提 出 初 步 的 分 析 與 評 價 先 從 下 表 4 9 對 不 同 版 本 草 案 的 比 較 來 看, 不 論 是 行 政 院 草 案 議 會 建 議 案 或 是 後 來 的 正 式 條 例 案, 三 者 與 原 先 的 內 政 部 草 案 相 較 起 來, 基 本 上 都 已 從 一 個 原 先 明 確 將 有 計 劃 的 建 設 用 地 與 住 宅 供 給 做 為 政 府 推 動 改 革 政 策 的 實 質 目 標, 並 輔 以 高 強 度 土 地 稅 收 作 為 穩 定 財 政 來 源 的 支 持 手 段, 由 政 府 部 門 強 勢 主 導 都 市 分 期 建 設 開 發 與 保 障 市 民 居 住 權 的 改 革 方 案, 退 守 到 純 粹 以 微 幅 增 加 都 市 土 地 稅, 同 時 作 為 改 革 的 政 策 目 的 與 手 段 的 保 守 實 施 都 市 土 地 地 價 稅 及 土 地 增 值 稅 條 例 而 後 來 通 過 的 正 式 條 例 案, 基 本 上 也 只 有 形 式 意 義 上 的 將 都 市 建 設 與 住 宅 供 給 納 入 條 文 規 範, 作 為 一 種 政 治 號 召 式 的 宣 示, 但 在 缺 乏 具 體 實 施 程 序 與 財 務 計 劃 規 範 的 情 況 下, 後 來 在 實 際 實 施 過 程 裡 則 是 形 同 具 文, 而 這 個 無 財 源 且 無 開 發 計 劃 的 制 度 架 構 本 身, 對 後 來 臺 灣 戰 後 長 期 的 城 鄉 發 展 與 土 地 利 用 管 制 都 產 生 深 遠 的 負 面 影 響 表 4 9: 各 階 段 不 同 版 本 草 案 的 立 法 目 的 與 主 要 內 容 比 較 184 < 石 叟 文 集 - 總 統 手 令 限 明 年 實 施 都 市 平 均 地 權 >, 陳 誠 副 總 統 文 物, 國 史 館 藏, 典 藏 號 : , 入 藏 登 錄 號 : A 筆 者 認 為 國 府 在 1954 年 所 推 動 的 實 施 都 市 平 均 地 權 條 例 立 法, 及 其 到 了 1960 年 初 期 實 施 將 近 五 年 的 實 際 成 果, 在 當 時 總 統 蔣 中 正 的 眼 中 應 該 是 極 其 失 敗 的 因 此 蔣 中 正 在 1961 年 便 曾 直 接 下 了 一 道 手 令 給 院 長 陳 誠 要 求 盡 快 推 動 都 市 平 均 地 權 工 作, 蔣 中 正 當 時 說 道 : 陳 兼 院 長 : 臺 省 明 年 施 政 方 針, 在 經 濟 部 門 以 實 施 都 市 平 均 地 權 為 第 一 優 先 業 務 近 年 來 臺 省 施 政 皆 有 進 步, 而 獨 以 都 市 平 均 地 權 最 重 要 之 政 策, 有 關 部 門 拖 延 畏 縮 不 敢 實 施, 殊 為 遺 憾, 應 由 行 政 院 督 責 財 政 部 門 即 日 著 手, 限 明 年 實 施 完 成, 勿 再 拖 延 為 要 中 正 九 月 六 日 並 且 蔣 才 會 在 1961 年 到 1962 年 之 間 持 續 嚴 厲 督 促 行 政 院 與 立 法 院 盡 快 提 出 檢 討 與 修 法, 以 求 能 真 正 貫 徹 實 施 都 市 平 均 地 權 的 工 作 而 阮 毅 成 在 1963 年 的 日 記 裡 便 引 述 一 篇 國 民 黨 黨 政 人 士 轉 錄 蔣 中 正 在 1962 年 11 月 國 民 黨 中 央 全 會 對 於 都 市 平 均 地 權 的 發 言, 當 時 蔣 對 從 政 黨 員 公 開 說 道 : 這 些 年 來 政 府 已 經 排 除 一 切 阻 力, 在 臺 灣 實 施 了 總 裡 耕 者 有 其 田 的 遺 教 遺 志, 現 在 只 是 都 市 平 均 地 權 尚 待 實 施 古 人 說 為 山 九 仞, 功 虧 一 簣 耕 者 有 其 田 已 經 是 為 山 九 仞, 所 差 者 乃 不 過 一 簣 之 初 希 望 政 府 早 日 完 成 此 一 建 設 三 民 主 義 模 範 省 土 地 改 革 之 最 後 一 步 ( 阮 毅 成,2010d:136) 然 而 迫 使 首 次 立 法 趨 於 潰 敗 背 後 的 政 治 結 構, 在 1954 年 之 後 由 省 方 擬 定 臺 灣 省 細 則 與 劃 定 實 施 範 圍, 還 有 後 來 歷 次 修 法 的 過 程 裡, 將 會 進 一 步 促 使 市 地 改 革 立 法 更 為 趨 向 倒 退, 這 部 分 的 歷 史 分 析, 筆 者 將 再 另 文 研 究 探 討 258

279 項 目 案 名 內 政 部 草 案 行 政 院 草 案 議 會 建 議 案 正 式 條 例 案 立 法 目 的 以 加 重 土 地 稅 以 加 重 土 地 稅 為 避 免 刺 激 人 以 微 幅 提 高 土 徵 收 與 有 償 土 徵 收, 同 時 作 為 心, 造 成 社 會 不 地 稅 徵 收, 同 時 地 徵 收 作 為 手 改 革 的 主 要 手 穩, 建 議 關 於 土 作 為 改 革 的 主 段, 以 達 成 稅 段 與 政 策 目 地 稅 收 及 其 相 要 手 段 與 政 策 去 與 買 去 地 主 的 ; 但 對 於 土 地 關 規 定 部 分, 全 目 的 ;; 對 於 土 的 目 的 ; 並 以 土 徵 收 僅 有 行 政 案 建 議 維 持 土 地 徵 收 僅 有 行 地 稅 收 作 為 政 程 序 的 規 定, 而 地 法 既 有 規 政 程 序 的 規 府 推 動 都 市 建 無 確 切 的 財 政 定 ; 有 關 罰 則 規 定, 而 無 確 切 的 設 與 住 宅 供 給 來 源 與 財 務 計 定 部 分, 行 政 院 財 政 來 源 與 財 的 穩 定 財 政 來 劃 ; 而 對 於 都 市 草 案 相 關 條 文 務 計 劃 ; 而 對 於 源, 以 有 效 達 成 建 設 與 住 宅 供 過 於 嚴 苛, 希 望 都 市 建 設 與 住 有 計 畫 推 動 都 給 只 有 象 徵 性 將 罰 則 全 部 刪 宅 供 給 只 有 象 市 建 設 與 保 障 的 宣 示, 無 任 何 除 ( 議 會 建 議 案 徵 性 的 宣 示, 無 居 住 權 的 政 府 具 體 的 行 政 程 原 用 語 ) 任 何 具 體 的 行 職 責 序 與 財 務 計 劃 政 程 序 與 財 務 規 定 計 劃 規 定 推 動 都 市 建 設 的 分 期 開 發 與 財 務 計 劃 有 條 文 規 範 與 具 體 實 施 方 法 無 無 無 平 均 都 市 土 地 使 用 權 ( 課 超 額 房 屋 使 用 稅 ) 有 條 文 規 範 與 具 體 實 施 方 法 無 無 無 房 屋 租 用 管 理 有 條 文 規 範 與 具 體 實 施 方 法 無 無 無 徵 收 空 地 稅 有 條 文 規 範 與 具 體 實 施 方 法 無 無 無 興 建 市 民 住 宅 有 條 文 規 範 與 有 條 文 規 範 無 有 條 文 規 範 無 有 條 文 規 範 無 與 供 給 建 設 用 具 體 實 施 方 法 具 體 實 施 方 法 具 體 實 施 方 法 具 體 實 施 方 法 地 259

280 都 市 平 均 地 權 應 為 直 轄 市 省 應 為 直 轄 市 省 應 為 直 轄 市 省 為 都 市 計 劃 建 的 實 施 範 圍 劃 轄 市 或 經 政 府 轄 市 或 經 政 府 轄 市 或 經 政 府 設 範 圍 內 所 有 定 條 件 指 定 重 要 都 市 指 定 重 要 都 市 指 定 重 要 都 市 土 地 之 都 市 計 劃 建 之 都 市 計 劃 建 之 都 市 計 劃 建 設 範 圍 內 所 有 設 範 圍 內 所 有 設 範 圍 ( 並 希 望 土 地, 並 賦 予 主 土 地, 並 賦 予 主 設 定 若 干 條 件 管 機 關 視 實 際 管 機 關 視 實 際 進 一 步 限 縮 實 需 要 訂 定 區 域 需 要 訂 定 區 域 施 範 圍 ) 之 權 力 之 權 力 商 業 與 住 宅 用 地 地 價 稅 累 進 起 點 地 價 3 公 畝 4 公 畝 6.6 公 畝 5 公 畝 地 價 稅 與 增 值 相 對 於 土 地 法 相 對 於 土 地 法 建 議 維 持 土 地 相 對 於 土 地 法 稅 強 度 大 幅 提 高 大 幅 提 高 法 既 有 規 定 微 幅 提 高 罰 則 強 度 以 刑 罰 與 高 額 以 微 幅 罰 鍰 為 建 議 罰 則 部 分 以 微 幅 罰 鍰 為 罰 鍰 為 輔 助 輔 助 條 文 全 數 刪 除 輔 助 資 料 來 源 :< 土 地 改 革 資 料 彙 編 ( 四 )- 實 施 都 市 土 地 改 革 條 例 草 案 內 政 部 擬 定 >, 陳 誠 副 總 統 文 物, 國 史 館 藏, 典 藏 號 : , 入 藏 登 錄 號 : A;< 土 地 改 革 資 料 彙 編 ( 二 )- 中 華 民 國 四 十 二 年 十 二 月 二 十 四 日 第 三 二 三 次 行 政 院 會 議 議 事 日 程 實 施 都 市 平 均 地 權 條 例 草 案 審 查 報 告 >, 陳 誠 副 總 統 文 物, 國 史 館 藏, 典 藏 號 : , 入 藏 登 錄 號 : A; 臺 灣 省 臨 時 省 議 會,1954, 臺 灣 省 臨 時 省 議 會 第 二 屆 第 一 次 大 會 專 輯 : ; 立 法 院 1954 年 的 立 法 院 會 議 議 事 日 程 議 事 錄 和 立 法 院 公 報 ( 詳 細 資 料 出 處 請 參 閱 參 考 文 獻 ) 註 一 : 在 興 建 市 民 住 宅 與 供 給 建 設 用 地 的 規 定 部 分, 後 來 的 行 政 院 草 案 ( 第 34 條 ) 議 會 建 議 案 ( 第 34 條 ) 與 正 式 條 例 案 ( 第 37 條 ) 基 本 上 都 只 有 單 一 條 文 宣 示 性 的 形 式 規 範, 其 文 字 大 致 略 為 為 : 政 府 於 住 屋 缺 乏 之 區 域, 應 興 建 住 屋, 並 扶 助 人 民 建 築 以 利 民 居 ; 然 而 內 政 部 草 案 分 別 在 都 市 建 設 和 獎 勵 房 屋 興 建 及 管 理 租 用 等 專 章 裡 對 於 目 標 程 序 與 財 務 計 劃 都 有 明 確 規 範, 包 括 政 府 應 根 據 分 期 分 區 建 設 計 劃 辦 理 區 段 徵 收 與 照 價 收 買, 徵 購 之 土 地 應 辦 理 土 地 改 良 與 基 礎 建 設 工 程, 並 根 據 人 民 實 際 申 請 之 需 要, 由 政 府 協 助 其 取 得 建 設 用 地, 同 時 並 規 範 政 府 於 發 生 房 荒 之 地 區, 有 興 建 平 民 住 宅 保 障 人 民 基 本 居 住 權 利 的 責 任, 並 對 於 超 過 限 制 人 均 使 用 房 屋 面 積 者 課 徵 超 額 房 屋 使 用 稅, 配 合 都 市 土 地 稅 的 部 分 財 源 做 為 興 建 平 民 住 宅 的 財 政 手 段 註 二 : 根 據 內 政 部 草 案 的 綜 合 說 明 ( 請 參 考 附 錄 六 ), 對 原 土 地 法 和 內 政 部 草 案 在 地 價 稅 與 增 值 稅 徵 收 強 度 的 比 較, 內 政 部 草 案 在 地 價 稅 與 增 值 稅 的 最 高 稅 率 徵 收 稅 額 分 別 為 原 土 地 法 規 定 的 1.8 和 1.4 倍, 在 這 四 個 案 子 裡 面, 內 政 部 草 案 與 行 政 院 草 案 在 地 價 稅 與 增 值 稅 的 徵 收 強 度 上 基 本 上 差 不 多, 而 議 會 建 議 案 則 是 強 調 土 地 稅 徵 收 稅 率 部 分 應 回 歸 土 地 法 原 有 之 規 定, 而 最 後 通 過 的 正 式 條 例 案 基 本 上 則 是 在 議 會 建 議 案 ( 原 土 地 法 之 規 定 ) 作 為 談 判 對 案 的 壓 力 下, 在 土 地 法 與 內 政 部 草 案 之 間 再 做 出 折 衷 退 讓 的 版 本, 因 此 實 際 上 在 土 地 稅 徵 收 部 分 也 僅 較 土 地 法 規 定 有 微 幅 的 提 高 此 外, 相 較 於 內 政 部 草 案, 後 來 的 正 式 條 例 案 除 已 明 確 放 棄 都 市 建 260

281 設 與 保 障 居 住 權 作 為 政 府 推 動 市 地 改 革 的 主 要 政 策 目 標 外, 在 都 市 平 均 地 權 實 施 範 圍 的 劃 定 條 件 部 分, 正 式 條 例 案 則 是 捨 棄 賦 予 主 管 機 關 就 個 別 都 市 發 展 情 況, 在 尚 未 擬 訂 都 市 計 劃 前, 有 主 動 視 其 實 際 發 展 情 形 訂 定 實 施 區 域 的 權 力, 而 選 擇 將 都 市 土 地 以 已 納 入 實 施 都 市 計 劃 範 圍 的 土 地 為 限, 並 規 定 此 類 都 市 土 地 才 可 納 入 實 施 都 市 平 均 地 權 的 範 圍 內 ( 參 考 上 表 4 9) 筆 者 認 為 這 個 制 度 設 計 的 確 立, 不 但 造 成 了 對 都 市 土 地 的 地 稅 地 權 與 地 用 之 相 關 管 制 措 施 與 制 度, 直 接 與 是 否 已 實 施 都 市 計 劃 之 間 產 生 強 制 連 帶 關 係, 並 開 啟 了 後 來 在 地 方 上 以 大 大 小 小 的 都 市 地 主 階 層 為 首 的 政 治 勢 力, 為 了 逃 避 都 市 土 地 稅 徵 收 與 土 地 使 用 管 制 的 制 度 規 範, 進 而 長 期 抵 制 都 市 計 劃 劃 定 與 實 施 的 結 構 性 影 響 後 來 實 施 都 市 平 均 地 權 條 例 的 第 二 次 修 法 過 程 裡, 阮 毅 成 在 其 日 記 裡 記 錄 有 關 黨 務 系 統 對 於 本 案 的 修 法 總 說 明 裡, 對 於 實 施 範 圍 問 題 修 訂 一 項 的 說 明 理 由 時, 便 明 確 指 出 此 一 問 題 : ( 一 ) 地 方 人 士 為 避 免 負 擔 地 價 稅, 竟 因 之 對 應 行 公 布, 或 擬 定 之 當 地 都 市 計 劃, 亦 延 不 公 布 或 心 存 觀 望 反 之, 在 民 國 三 十 八 年 曾 已 徵 收 地 價 稅 之 地 區, 又 竟 因 尚 未 公 布 都 市 計 劃, 於 四 十 五 年 起, 改 徵 田 賦 ;( 二 ) 總 理 都 市 平 均 地 權 之 主 張, 本 不 限 於 在 已 發 達 之 都 市 始 行 實 施, 對 於 計 劃 建 設 之 新 市 區, 尤 當 先 期 預 為 規 劃, 或 規 定 地 價, 或 區 段 徵 收 如 必 待 都 市 計 劃 公 布, 則 為 時 已 晚 ( 阮 毅 成,2010a: ) 而 黃 樹 仁 在 剖 析 臺 灣 都 市 化 程 度 時, 曾 指 出 臺 灣 戰 後 劃 定 與 實 施 都 市 計 劃 工 作 在 1940~1970 年 代 之 間 有 一 個 長 期 停 頓 的 奇 特 現 象 他 根 據 相 關 統 計 資 料 指 出 在 日 本 殖 民 統 治 末 期 臺 灣 已 有 72 處 都 市 計 劃, 然 後 臺 灣 的 都 市 計 劃 區 數, 在 1951 年 仍 是 72 處, 到 了 1970 年 過 了 將 近 二 十 年 則 是 僅 微 幅 增 長 到 103 處 ( 相 較 於 1951 年, 將 近 二 十 年 內 僅 增 加 了 31 處 ), 但 到 了 1975 年 後, 則 是 開 始 大 幅 增 長 到 了 252 處 185 ( 意 即 從 1970 年 到 1975 年, 僅 五 年 間 便 增 加 了 149 處 ), 此 後 一 直 到 2000 年 前 後, 劃 定 都 市 計 劃 區 的 數 量 基 本 上 都 是 呈 現 逐 年 倍 增 的 狀 況 186 他 認 為 這 意 指 許 多 早 該 設 立 都 市 計 劃 的 城 鎮, 在 1970 年 代 中 期 以 前 存 在 有 長 期 185 根 據 筆 者 自 己 對 UHDC 時 期 二 十 多 位 規 劃 技 術 官 僚 做 的 訪 談, 與 掌 握 1970 年 代 前 後 相 關 官 方 報 告 與 檔 案 資 料 的 初 步 判 斷, 筆 者 認 為 臺 灣 戰 後 實 施 都 市 計 劃 區 數 量 之 所 以 會 以 1975 年 作 為 分 水 嶺, 在 此 之 後 數 量 便 異 常 的 大 幅 增 長, 這 個 現 象 背 後 的 成 因, 也 與 當 時 國 府 與 規 劃 技 術 官 僚 希 望 回 應 與 處 理 因 都 市 計 劃 與 都 市 土 地 管 制 措 施 強 制 連 帶 關 係, 進 而 解 決 戰 後 初 期 二 十 年 來 城 鄉 土 地 雙 軌 制 度 所 造 成 都 市 計 劃 長 期 停 頓 的 結 構 性 問 題 有 關 因 此 筆 者 認 為 對 這 個 階 段 的 後 續 研 究, 應 該 從 後 來 平 均 地 權 制 度 全 面 實 施 的 制 度 性 影 響, 及 國 府 當 時 提 供 地 方 擬 定 都 市 計 劃 的 財 稅 誘 因 與 建 設 配 合, 並 透 過 集 中 事 權, 在 省 府 公 共 工 程 局 成 立 規 劃 總 隊 ( 分 為 北 中 南 三 區 ), 主 動 且 快 速 的 協 助 地 方 擬 定 都 市 計 劃 所 牽 動 的 相 關 事 件 與 制 度 轉 型 著 手 186 此 處 轉 引 黃 樹 仁 整 理 自 相 關 統 計 數 據 的 資 料, 臺 灣 在 戰 前 戰 後 各 階 段 的 都 市 計 劃 區 數 量 增 長 情 況 大 致 如 下,1951 年 為 72 處,1960 年 為 83 處,1970 年 為 103 處,1975 年 為 252 處,1980 年 為 327 處,1990 年 為 424 處,2000 年 前 後 為 443 處 ( 黃 樹 仁,2002b:185) 261

282 未 設 置 都 市 計 劃 的 情 況 ( 黃 樹 仁,2002b:185) 而 筆 者 必 須 指 出 這 些 實 際 上 既 已 建 設 發 展 的 實 質 都 市 化 地 區, 卻 長 期 未 設 置 都 市 計 劃 現 象 之 所 以 發 生 的 主 因, 主 要 便 是 來 自 於 在 1954 年 實 施 都 市 平 均 地 權 條 例 裡, 將 實 施 都 市 計 劃 與 對 於 都 市 土 地 的 地 稅 地 權 與 地 用 的 制 度 管 制 產 生 強 制 連 帶 關 係 的 結 構 性 結 果 這 使 得 已 被 政 府 劃 入 實 施 都 市 計 劃 範 圍 內 的 都 市 土 地, 與 在 實 施 都 市 計 劃 範 圍 外 的 非 都 市 土 地, 因 長 期 在 此 制 度 架 構 下 分 別 適 用 於 兩 套 截 然 不 同 的 地 稅 地 權 與 地 用 的 管 制 制 度, 而 在 地 方 上 普 遍 形 成 反 對 都 市 計 劃 的 政 治 運 作 結 構 與 勢 力, 抑 制 新 擬 定 都 市 計 劃 的 劃 定 與 實 施 187 從 而 引 導 大 量 的 都 市 建 設 與 住 宅 用 地 需 求 往 不 受 管 制 的 非 都 市 土 地 上 擴 散 發 展 188, 進 而 使 得 實 施 都 市 平 均 地 權 條 例 在 制 度 立 法 的 非 預 期 效 果 上, 隱 然 建 立 起 了 一 套 後 來 影 響 臺 灣 戰 後 發 展 甚 鉅 的 城 鄉 土 地 雙 軌 制 度 總 結 而 言, 筆 者 認 為 臺 灣 戰 後 在 政 策 性 的 人 口 遷 移 ( 包 含 大 陸 來 臺 與 內 部 遷 移 等 因 素 ) 自 然 增 長 與 產 業 經 濟 發 展 的 趨 勢 下, 而 使 得 興 建 住 宅 與 工 業 建 設 用 地 的 需 求 大 幅 增 加, 但 是 劃 定 與 實 施 都 市 計 劃 的 工 作, 因 為 在 政 府 缺 乏 明 確 都 市 建 設 的 分 期 計 劃 與 財 政 支 持, 並 且 同 時 在 前 述 所 稱 的 城 鄉 土 地 雙 軌 制 度 架 構 下 長 期 被 刻 意 擱 置, 因 而 導 致 計 劃 工 作 趕 不 上 且 無 法 配 合 實 質 發 展 的 發 展 型 態, 造 成 在 既 有 都 市 計 劃 區 內 的 建 設 用 地 長 期 供 給 不 足 或 是 拒 絕 供 給 的 情 況 ( 筆 者 認 為 其 實 總 量 供 給 不 足 與 人 為 不 供 給 因 素 兼 有 之 ) 而 在 既 成 都 市 計 劃 範 圍 內 的 都 市 土 地 不 但 取 得 不 易, 且 取 得 成 本 又 極 其 昂 貴 的 情 況 下, 因 而 使 得 在 實 施 都 市 計 劃 範 圍 外 近 郊 的 大 量 農 地 ( 包 含 耕 地 與 其 他 類 生 產 用 地 ), 因 為 在 當 時 不 受 都 市 土 地 相 關 地 稅 與 地 用 的 管 制, 取 得 較 容 易 且 成 本 又 相 對 低 廉 189, 而 使 大 量 建 設 用 地 的 需 求, 在 此 制 度 架 構 的 導 引 下, 逐 漸 往 不 受 管 制 的 非 都 市 土 地 上 擴 散 發 展, 進 而 造 成 都 市 計 劃 範 圍 外 的 農 地 大 量 被 變 更 使 用 190, 並 且 產 生 不 受 管 制 的 無 計 劃 雜 亂 發 展, 形 成 因 為 此 一 政 策 與 187 筆 者 認 為 若 是 以 1975 年 作 為 一 個 主 要 分 界, 從 1970 年 到 1975 年 之 間 大 量 被 劃 定 的 149 處 都 市 計 劃 區, 若 並 非 全 然 是 在 這 五 年 內 才 突 然 發 展 出 來 的, 而 主 要 是 因 為 過 去 二 十 年 來 受 到 城 鄉 土 地 雙 軌 制 度 所 受 到 制 度 性 壓 抑, 而 才 未 設 立 的 已 都 市 化 實 質 發 展 地 區 的 話, 由 此 可 見 城 鄉 土 地 雙 軌 制 度 對 於 臺 灣 戰 後 都 市 計 劃 與 城 鄉 發 展 制 度 架 構 的 驚 人 影 響 188 在 1960 年 代 中 期 成 立 的 經 合 會 都 市 計 劃 小 組 對 於 當 時 臺 灣 都 市 計 劃 與 土 地 問 題 曾 有 過 深 入 扎 實 而 完 整 的 調 查 與 研 究, 當 時 派 駐 在 臺 灣 之 聯 合 國 顧 問 團 的 副 首 席 顧 問 貝 爾 賽, 對 筆 者 在 此 處 所 稱 城 鄉 土 地 雙 軌 制 度 的 內 涵 及 其 運 作 影 響, 便 有 過 一 個 簡 要 而 精 準 的 描 述 貝 爾 賽 當 時 說 道 : 對 於 建 立 都 市 發 展 管 制, 起 反 作 用 的 各 個 極 重 要 因 素 之 一, 就 是 土 地 稅 政 策 和 都 市 計 劃 之 間 的 法 律 關 係 只 要 我 們 要 把 土 地 增 值 稅 和 各 個 都 市 計 劃 地 區 混 為 一 談, 那 麼 在 需 要 都 市 計 劃 地 區 去 建 立 都 市 計 劃 仍 舊 十 分 困 難 這 種 建 立 租 稅 基 礎 的 武 斷 方 法, 只 要 這 些 都 市 計 劃 地 區 仍 未 加 以 管 制 的 話, 將 會 鼓 勵 在 這 些 地 區 以 外 都 市 發 展 的 擴 散 ( 貝 爾 賽,1968:5-6) 189 國 府 在 1953 年 推 動 農 地 改 革 對 農 地 所 有 權 現 代 化 私 有 化 的 制 度 性 影 響, 也 是 後 來 在 城 鄉 土 地 雙 軌 制 度 的 架 構 下, 都 市 建 設 與 住 宅 用 地 需 求 之 所 以 能 順 利 轉 進 都 市 計 劃 範 圍 外 的 農 地, 進 行 不 受 管 制 之 土 地 開 發 的 重 要 制 度 基 礎, 這 部 分 的 初 步 探 討 可 參 考 筆 者 在 第 貳 章 的 相 關 討 論, 及 附 錄 八 有 關 於 美 援 會 在 1960 年 代 初 期 草 擬 有 關 便 利 工 業 用 地 取 得 之 說 明 檔 案 裡 對 於 當 時 土 地 利 用 與 取 得 情 況 的 分 析 190 國 府 在 1961 年 編 印 的 內 政 部 臺 灣 省 政 府 都 市 計 劃 考 察 團 報 告 書 裡, 有 關 工 業 用 地 取 得 與 262

283 制 度 性 導 引, 所 產 生 的 強 制 性 都 市 化 土 地 利 用 與 開 發 模 式 而 在 此 因 1950 年 代 初 期 農 地 與 市 地 改 革 所 意 外 架 接 出 的 城 鄉 土 地 雙 軌 制 度 架 構 下, 所 形 成 的 強 制 性 都 市 化 土 地 利 用 與 開 發 模 式, 不 但 造 成 無 計 劃 且 雜 亂 的 空 間 發 展 型 態, 這 些 在 都 市 計 劃 實 施 範 圍 外 非 都 市 土 地 上 的 土 地 開 發 與 交 易 行 為, 因 無 法 比 照 都 市 土 地 徵 收 地 價 稅 與 增 值 稅, 而 使 得 漲 價 並 未 歸 公, 反 而 多 數 進 了 私 人 地 主 的 口 袋, 這 個 實 質 上 漲 價 歸 私 的 土 地 制 度, 則 是 隱 然 的 創 造 了 一 個 化 育 多 數 人 民 期 待 自 己 也 能 夠 成 為 都 市 小 地 主 階 層 的 社 會 心 態 觀 念 與 環 境 並 且 在 此 一 強 制 性 都 市 化 模 式 下, 因 實 質 開 發 往 往 先 於 計 劃 建 設 造 成 既 成 事 實 後, 政 府 的 基 礎 建 設 提 供 卻 還 只 能 跟 著 實 質 發 展 地 區 的 趨 向 走, 使 得 政 府 在 既 收 不 到 土 地 稅 收, 用 以 作 為 辦 理 土 地 徵 收 與 基 礎 建 設 的 穩 定 財 源 支 持 情 況 下, 卻 因 為 計 劃 建 設 被 迫 追 隨 實 質 發 展, 而 造 成 臺 灣 戰 後 空 間 治 理 體 制 的 公 共 建 設 財 政 危 機 與 供 給 不 足 的 惡 性 循 環 困 境 利 用 的 檢 討 報 告, 便 指 出 因 土 地 取 得 成 本 的 價 差, 促 使 工 業 建 設 用 地 大 量 往 都 市 近 郊 的 農 地 侵 蝕 的 情 況 該 報 告 說 道 : 都 市 計 劃 工 業 區 之 土 地, 雖 較 商 業 區 及 住 宅 區 地 價 低 廉, 惟 因 工 業 區 毗 連 都 市 中 心, 交 通 便 利, 加 以 近 數 年 來 都 市 人 口 日 增, 住 宅 競 向 工 業 區 內 發 展, 使 原 本 低 廉 之 工 業 區 土 地 地 價 日 益 上 漲 工 廠 用 地 面 積 龐 大, 少 者 數 百 坪, 大 者 數 千 坪 或 數 萬 坪 如 於 工 業 區 內 設 廠 購 地 費 用 過 鉅, 而 鄰 近 市 郊 之 農 地 地 價 低 廉, 水 電 交 通 均 極 方 便, 投 資 人 當 然 樂 於 購 買 此 類 農 地 以 為 建 廠 之 用 光 復 以 來 臺 北 市 鄰 近 鄉 鎮, 如 中 和 鄉 新 莊 鎮 板 橋 鎮 等 地, 鐵 路 公 路 兩 旁 工 廠 林 立, 而 臺 北 市 三 重 市 及 中 和 鄉 等 都 市 計 劃 工 業 區 內, 新 設 立 工 廠 並 無 急 遽 增 加, 此 固 與 政 府 無 限 制 工 業 設 廠 地 區 有 關, 惟 地 價 高 昂, 亦 不 失 為 主 要 原 因 之 一 ( 內 政 部 臺 灣 省 政 府, 1961:220) 263

284 第 伍 章 : 結 論 本 文 透 過 重 建 國 府 在 1950 年 代 的 臺 灣, 所 推 動 農 地 與 市 地 改 革 決 策 與 立 法 過 程 的 歷 史 論 述, 挑 戰 並 顛 覆 了 過 往 主 流 反 對 論 述 所 採 取 強 國 家 與 弱 社 會 的 分 析 架 構, 解 開 了 過 去 在 此 架 構 下 共 享 成 功 的 農 地 改 革 與 失 敗 的 市 地 改 革 歷 史 敘 事 與 解 釋 的 內 在 侷 限 與 矛 盾, 重 新 提 出 與 過 去 官 方 與 主 流 論 述 的 認 知 截 然 不 同, 一 套 妥 協 的 農 地 改 革 與 潰 敗 的 市 地 改 革 的 歷 史 論 述 筆 者 指 出 儘 管 高 層 決 策 者 如 總 統 蔣 中 正 和 院 長 陳 誠 因 其 在 中 國 大 陸 的 失 敗 經 驗, 及 仍 處 於 國 共 內 戰 延 長 的 路 線 之 爭 的 歷 史 情 境, 而 在 1950 年 代 初 期 將 推 動 農 地 改 革 視 作 為 其 國 民 革 命 計 劃 裡 的 重 要 改 革 課 題, 然 而 戰 敗 迫 遷 來 臺 後 的 國 民 黨 與 國 府, 雖 經 歷 過 1950 年 初 期 的 黨 務 改 造 運 動, 但 實 際 上 仍 絕 非 過 往 主 流 論 述 所 假 定 的, 從 而 轉 變 為 一 個 高 度 有 紀 律 以 黨 領 政 的 集 權 式 領 導 的 政 權, 因 此 儘 管 國 民 黨 黨 政 高 層 的 決 策 者 對 此 項 重 大 改 革 政 策 已 達 成 共 識, 並 對 外 公 開 宣 示 其 選 擇 的 路 線 方 案, 但 在 國 民 黨 和 國 府 內 部 的 黨 政 人 士 與 技 術 官 僚 之 間, 卻 仍 因 個 人 看 法 或 專 業 立 場 之 不 同, 而 在 立 法 過 程 裡 對 改 革 方 案 的 路 線 選 擇 產 生 高 度 分 歧 與 爭 論 同 時 筆 者 也 進 一 步 顛 覆 過 去 社 會 科 學 與 臺 灣 社 會 主 流 論 述 的 認 知 假 定, 主 流 說 法 認 為 本 省 政 治 菁 英 與 地 主 階 層 基 本 上 從 戰 後 初 期 便 在 國 民 黨 政 權 所 建 構 的 二 重 侍 從 主 義 的 權 力 結 構 下, 長 期 被 排 除 在 政 治 決 策 核 心 之 外, 因 而 對 此 項 高 度 涉 及 自 身 權 / 利 的 改 革 課 題, 在 國 民 黨 外 來 政 權 的 強 勢 推 動 下 只 能 被 迫 接 受, 因 而 農 地 改 革 能 夠 迅 速 且 成 功 推 動, 並 對 本 省 政 治 菁 英 與 地 主 階 層 再 次 造 成 瓦 解 性 的 打 擊 筆 者 則 指 出 這 是 由 於 主 流 論 述 往 往 在 強 國 家 的 分 析 架 構 下, 進 而 採 取 強 中 央 與 弱 地 方 強 外 省 菁 英 與 弱 本 省 菁 英 的 政 治 權 力 結 構 假 定, 進 而 推 斷 包 括 位 於 省 與 地 方 縣 市 的 本 省 政 治 菁 英, 在 當 時 並 無 力 影 響 中 央 政 府 層 次 的 政 經 決 策 筆 者 透 過 農 地 改 革 決 策 與 立 法 過 程 的 歷 史 研 究, 具 體 指 出 戰 後 初 期 本 省 政 治 菁 英 與 地 主 階 層 在 關 乎 自 身 利 害 的 政 策 與 制 度 改 革 課 題 上, 他 們 早 就 有 意 識 的 以 臨 時 省 議 會 作 為 抵 抗 動 員 體 制 的 發 動 中 心, 透 過 有 組 織 性 的 全 省 政 治 與 社 會 動 員, 且 時 不 時 的 挑 動 著 從 二 二 八 事 件 以 來 本 省 人 / 外 省 人 潛 在 的 緊 張 關 係, 並 配 合 著 國 府 高 舉 反 共 抗 俄, 建 設 臺 灣 的 政 治 宣 傳 下, 發 展 出 了 維 穩 保 臺, 臺 人 治 臺 的 政 治 論 述 為 基 調, 迅 速 且 成 功 的 建 立 起 一 套 從 地 方 包 圍 中 央 的 政 治 動 員 抵 抗 與 協 商 模 式 迫 使 當 時 的 國 府 高 層 決 策 者 在 內 憂 外 患 夾 擊 的 窘 境 下, 連 原 先 作 為 國 民 革 命 計 劃 一 環 的 農 地 改 革 也 只 得 選 擇 做 出 退 讓, 最 終 使 農 地 改 革 只 能 淪 為 一 個 名 稱 不 能 修 改, 原 則 可 以 討 論 的 妥 協 方 案! 而 延 續 前 一 階 段 妥 協 農 地 改 革 背 後 所 呈 現 當 時 的 政 治 權 力 結 構 及 協 商 模 式, 在 隔 年 緊 接 而 來 推 動 的 潰 敗 的 市 地 改 革, 則 更 進 一 步 突 顯 了 國 民 黨 與 國 府 黨 264

285 政 高 層 當 時 在 面 對 內 部 與 外 在 政 治 壓 力 合 流 時 的 無 力 相 對 於 農 地 改 革, 國 府 高 層 對 市 地 改 革 並 不 重 視, 且 未 能 明 確 掌 握 改 革 方 案 的 實 質 內 容 與 實 施 進 程, 雖 然 部 分 外 省 籍 的 規 劃 技 術 官 僚 最 初 曾 提 出 了 一 個 相 對 帶 有 進 步 性 的 改 革 方 案, 但 之 後 由 於 在 行 政 院 與 立 法 院 掌 握 實 質 內 容 決 策 權 的 外 省 黨 政 菁 英, 明 確 與 本 省 政 治 菁 英 與 地 主 階 層 進 行 政 治 結 盟, 而 使 得 國 府 在 推 動 市 地 改 革 階 段, 相 對 於 先 前 推 動 農 地 改 革 時, 在 裡 外 上 下 都 面 臨 全 面 性 的 反 對 壓 力, 這 促 成 了 國 府 高 層 最 後 對 改 革 方 案 的 實 質 內 容, 近 乎 等 於 完 全 放 手 交 由 反 改 革 者 聯 盟 來 主 導 進 行 修 改, 而 讓 此 階 段 推 動 的 市 地 改 革, 最 終 成 為 一 個 法 案 限 時 通 過, 內 容 存 而 不 論 的 有 名 無 實 改 革 方 案 從 前 述 顛 覆 主 流 反 對 論 述 之 農 地 與 市 地 改 革 的 歷 史 論 述 作 為 基 礎, 進 一 步 應 檢 討 與 反 省 的, 是 在 主 流 論 述 背 後 採 取 的 那 套 從 1980 年 代 末 期 伴 隨 著 反 對 運 動 所 興 起, 將 戰 後 國 民 黨 政 權 定 調 為 一 個 強 勢 的 外 來 政 權, 並 且 假 定 其 統 治 形 態 是 以 黨 領 政 的 黨 國 體 制, 然 而 本 省 政 治 菁 英 與 地 主 階 層 在 此 期 間 卻 是 長 期 備 受 壓 抑 的 分 析 架 構 假 定, 及 當 此 架 構 在 1990 年 代 後 隨 著 批 判 與 清 算 黨 國 的 論 述 與 政 治 氛 圍, 逐 漸 取 代 過 去 帶 有 神 話 宣 傳 性 質 的 官 方 論 述 成 為 主 流 說 法 後, 其 廣 泛 對 諸 多 領 域 與 議 題 研 究 的 深 遠 影 響 主 流 論 述 過 去 以 外 來 政 權 的 概 念 假 定 為 國 民 黨 政 權 的 決 策 及 其 治 理 機 制 定 性, 並 延 續 著 國 府 自 己 對 1950 年 代 黨 務 改 造 運 動 的 論 述, 進 一 步 形 塑 出 一 幅 後 來 在 臺 灣 的 國 民 黨 政 權 是 由 最 高 決 策 者 ( 如 蔣 中 正 陳 誠 與 黨 中 常 會 等 機 制 ) 透 過 黨 機 器 指 導 重 大 政 經 決 策 的 以 黨 領 政 之 歷 史 圖 像, 而 同 時 配 合 著 對 戰 後 初 期 的 二 二 八 事 件 土 地 改 革 地 方 自 治 選 舉 等 重 大 事 件 的 分 析 作 為 佐 證, 強 調 本 省 菁 英 與 地 主 階 層 在 戰 後 初 期 便 被 外 來 的 國 民 黨 政 權 一 舉 消 滅 整 肅 或 收 編, 接 著 提 出 所 謂 二 重 侍 從 主 義 的 政 經 權 力 結 構 分 析, 從 而 順 利 的 將 本 省 菁 英 與 地 主 階 層 擺 置 於 政 治 權 力 分 析 架 構 的 邊 陲 筆 者 認 為 主 流 論 述 從 政 權 化 與 黨 派 化 角 度 所 建 立 的 強 國 家 與 弱 社 會 分 析 架 構 假 定, 存 在 著 分 析 與 論 述 上 的 便 利 之 處 及 其 內 在 所 具 有 的 問 題, 其 便 利 之 處 在 於 透 過 對 國 民 黨 外 來 政 權 的 定 性, 及 將 本 省 菁 英 與 地 主 階 層 的 弱 體 化 狀 態, 並 被 國 民 黨 政 權 有 效 的 長 期 擺 置 於 權 力 結 構 邊 陲 作 為 預 設 條 件 下, 爾 後 相 關 領 域 與 議 題 的 各 類 研 究, 基 本 上 是 搭 在 這 個 基 本 架 構 假 定 上 進 行 的, 如 此 一 來 既 不 需 細 緻 的 掌 握 與 分 析 黨 國 政 權 裡 頭 黨 政 人 士 與 技 術 官 僚 在 各 項 政 策 與 制 度 議 題 上 複 雜 的 衝 突 與 對 立 關 係 及 其 影 響, 僅 需 將 其 相 關 政 經 決 策 與 作 為, 簡 化 的 歸 因 到 對 援 引 黨 國 政 權 定 性 的 概 念 分 析 ( 或 略 作 修 正 ); 二 則 是 進 而 得 以 取 消 對 本 省 菁 英 與 地 主 階 層 在 戰 後 國 府 政 權 治 理 機 制 中 的 角 色 與 影 響 之 分 析 必 要 然 而 透 過 本 文 對 戰 後 初 期 農 地 與 市 地 改 革 的 研 究, 可 進 一 步 檢 討 過 去 主 流 論 述 分 析 架 構 所 具 有 的 問 題 及 其 限 制, 首 先 是 對 以 黨 領 政, 黨 國 體 制 的 政 權 定 性 概 念 的 挑 戰 : 透 過 本 文 研 究, 可 看 到 過 去 主 流 論 述 採 取 以 黨 領 政, 黨 國 體 制 265

286 定 性 概 念 的 粗 糙, 及 其 與 當 時 現 實 政 經 決 策 與 政 治 運 作 的 高 度 落 差 意 即 來 臺 後 的 國 府 即 便 經 歷 了 1950 年 的 黨 務 改 造 運 動 後, 實 際 上 黨 機 器 仍 不 具 有 真 正 全 權 掌 控 國 家 發 展 與 政 經 決 策 的 實 質 權 力, 因 此 即 便 蔣 中 正 與 陳 誠 能 夠 透 過 掌 握 黨 機 器 運 作, 從 旁 對 行 政 院 與 立 法 院 的 黨 籍 技 術 官 僚 與 立 委 施 加 影 響, 以 便 盡 量 協 助 其 所 欲 推 行 的 政 策 與 制 度 改 革, 然 而 當 時 黨 機 器 所 做 決 策 都 不 對 行 政 與 立 法 兩 院 具 有 實 質 與 絕 對 的 約 束 與 影 響 力, 而 僅 具 有 一 定 程 度 的 牽 制 效 果 因 此 筆 者 認 為, 在 當 時 決 策 的 政 治 運 作 關 係 中, 黨 機 器 與 行 政 立 法 之 間 的 互 動 關 係 比 較 接 近 所 謂 以 黨 輔 政 的 狀 態, 而 行 政 院 與 立 法 院 的 黨 籍 技 術 官 僚 與 立 委, 相 對 高 層 決 策 者 與 黨 機 器 仍 具 有 其 個 別 立 場 與 自 主 能 動 性, 其 實 際 運 作 狀 態 實 較 過 去 簡 化 的 以 黨 領 政 概 念 假 定 來 得 複 雜, 並 無 法 以 粗 糙 的 黨 國 體 制 概 念 進 行 套 用 ; 其 次 則 是 必 須 解 構 高 層 決 策 者 技 術 官 僚 的 發 展 論 述 : 延 續 著 前 述 對 黨 國 體 制 概 念 的 批 判, 進 而 要 指 出 的 是, 正 是 因 為 過 去 主 流 論 述 對 國 民 黨 政 權 採 取 以 黨 領 政, 黨 國 體 制 的 強 國 家 假 定, 因 此 相 應 的 隱 然 得 接 受 在 臺 灣 戰 後 發 展 過 程 裡, 重 大 政 經 決 策 的 形 成 主 要 來 自 於 高 層 決 策 者 技 術 官 僚 互 動 配 合 下 的 決 定, 因 此 也 很 難 真 正 的 挑 戰 或 重 構 對 戰 後 臺 灣 政 經 發 展 的 歷 史 論 述 而 本 文 研 究 則 指 出 當 時 高 層 決 策 者 國 民 黨 黨 政 人 士 與 不 同 專 業 系 統 技 術 官 僚 間 的 高 度 分 化, 並 且 本 省 菁 英 與 地 主 階 層 在 決 策 過 程 裡 的 重 要 影 響, 從 農 地 與 市 地 改 革 的 例 子, 我 們 可 看 到 高 層 決 策 者 ( 如 蔣 陳 ) 在 決 策 過 程 裡, 非 但 相 當 程 度 受 到 本 省 菁 英 與 地 主 階 層 組 織 性 政 治 動 員 的 制 衡, 甚 且 無 法 擺 平 黨 內 不 同 立 場 黨 政 人 士 的 歧 見, 及 統 合 不 同 專 業 系 統 技 術 官 僚 間 的 不 同 看 法 因 此 筆 者 認 為, 當 我 們 在 分 析 臺 灣 戰 後 特 定 事 件 與 制 度 決 策 時, 不 應 粗 糙 的 將 黨 國 視 為 整 體, 而 應 細 緻 的 分 析 高 層 決 策 者 具 有 實 質 影 響 力 的 黨 政 人 士 與 不 同 專 業 系 統 技 術 官 僚 之 間 複 雜 的 競 合 互 動 關 係, 而 必 須 指 出 的 是, 正 是 因 為 過 去 主 流 論 述 對 國 民 黨 政 權 ( 及 高 層 決 策 者 與 技 術 官 僚 ) 粗 糙 的 分 析 假 定, 及 援 引 此 架 構 繼 續 發 展 的 相 關 研 究, 進 而 造 成 即 便 是 現 在 我 們 其 實 不 論 對 戰 後 國 民 黨 政 府 與 機 器 及 其 治 理 的 實 際 運 作, 或 是 對 不 同 技 術 官 僚 系 統 之 間 競 合 的 掌 握 和 分 析 都 極 其 有 限 ; 最 後 是 對 二 重 侍 從 主 義 的 政 經 權 力 結 構 假 定 的 顛 覆 : 因 為 過 去 主 流 論 述 透 過 二 二 八 土 地 改 革 與 地 方 自 治 等 戰 後 初 期 重 大 事 件 做 為 分 析 佐 證, 對 位 處 於 省 與 地 方 層 級 的 本 省 菁 英 與 地 主 階 層, 採 取 其 長 期 受 到 國 府 政 權 刻 意 有 效 的 擺 置 於 權 力 結 構 邊 陲 壓 抑 的 假 定, 並 在 對 國 民 黨 政 權 採 取 以 黨 領 政, 黨 國 體 制 的 強 國 家 假 定 下, 進 而 取 消 對 本 省 菁 英 與 地 主 階 層 在 研 究 戰 後 國 府 政 權 治 理 與 臺 灣 戰 後 發 展 時 的 分 析 必 要 性 然 而 本 文 透 過 農 地 與 市 地 改 革 的 歷 史 研 究, 提 出 例 如 像 是 省 府 委 員 與 重 要 廳 處 長 臨 時 省 議 會 與 地 方 縣 市 層 級 政 治 菁 英, 在 當 時 政 經 決 策 過 程 的 戰 略 位 置 與 實 質 影 響, 並 指 出 本 省 菁 英 與 地 主 階 層 當 時 其 實 已 有 意 識 與 有 組 織 性 的 透 過 占 據 上 述 權 力 結 構 位 置, 並 有 效 的 進 行 全 省 性 的 政 治 動 員, 並 再 與 具 有 實 質 影 響 力 的 外 省 籍 黨 政 人 士 與 技 術 官 僚 進 行 策 略 結 盟, 積 極 且 有 效 的 影 響 和 介 入 國 府 政 權 在 戰 後 發 展 過 程 裡 的 重 要 政 經 決 策 筆 者 認 為 這 也 突 顯 了 266

287 過 去 主 流 論 述 省 略 對 本 省 菁 英 與 地 主 階 層 和 國 府 政 權 治 理 機 制 互 動 關 係 時, 在 分 析 上 所 存 在 的 嚴 重 問 題, 這 既 造 成 我 們 在 認 識 與 分 析 戰 後 國 府 政 權 治 理 與 臺 灣 戰 後 發 展 時, 對 具 有 實 質 且 重 要 影 響 的 省 與 地 方 層 級 政 經 運 作 的 分 析 空 缺, 同 時 免 除 了 對 本 省 菁 英 與 地 主 階 層 在 戰 後 延 續 轉 型 與 動 員 的 研 究 分 析 與 批 判 ( 同 時 這 也 與 省 與 地 方 層 級 檔 案 資 料 的 保 存 開 放 與 研 究 問 題, 在 當 下 普 遍 受 到 各 領 域 學 術 界 忽 視 的 真 實 狀 態 有 直 接 關 連 ) 筆 者 認 為 這 個 分 析 架 構 的 建 立 及 伴 隨 而 興 起 的 反 對 論 述, 其 歷 史 根 源 與 其 在 1980 年 代 末 期 正 式 推 出, 爾 後 從 1990 年 代 至 今 邁 向 主 流 化 的 歷 史 過 程 裡, 這 一 方 面 與 源 起 於 戰 後 初 期 本 省 政 治 菁 英 策 略 性 的 抵 抗 論 述 有 其 同 源 變 體 的 歷 史 性 聯 繫 與 呼 應, 也 有 從 屬 於 臺 灣 戰 後 長 期 歷 史 發 展 脈 絡 下 的 政 治 與 社 會 基 礎, 及 其 作 為 當 時 反 對 運 動 集 結 社 會 力 量 共 同 來 抵 抗 與 挑 戰 國 民 黨 政 權 的 現 實 政 經 論 述 鬥 爭 意 義 然 而 透 過 本 文 對 戰 後 初 期 農 地 與 市 地 改 革 的 研 究 與 分 析, 也 突 顯 了 這 個 隱 含 著 政 權 化 與 黨 派 化 概 念 為 內 核 的 分 析 架 構 假 定, 本 身 在 對 臺 灣 戰 後 歷 史 發 展 的 諸 多 認 識 與 解 釋 所 展 現 其 不 同 程 度 的 內 在 侷 限 與 矛 盾, 並 且 此 分 析 架 構 對 當 代 諸 多 研 究 領 域 與 政 策 議 題 的 負 面 深 遠 影 響, 在 某 種 意 義 上 也 奠 下 了 1990 年 代 至 今 臺 灣 社 會 在 公 共 政 策 與 國 家 發 展 議 題 討 論 時 產 生 嚴 重 黨 派 化 對 立 的 惡 性 循 環 困 境 筆 者 認 為 以 本 文 透 過 扎 實 歷 史 研 究 的 取 徑 作 為 論 述 與 分 析 的 基 礎, 進 而 顛 覆 過 去 在 此 分 析 架 構 裡 占 有 初 始 且 關 鍵 地 位 的 農 地 與 市 地 改 革 歷 史 論 述, 及 其 過 去 對 戰 後 國 府 政 權 與 臺 灣 社 會 ( 特 別 是 本 省 菁 英 與 地 主 階 層 的 角 色 ) 的 分 析 架 構 假 定, 這 應 促 使 我 們 透 過 各 個 層 面 各 項 重 要 議 題 的 重 新 深 入 探 究, 更 全 面 的 檢 討 過 去 官 方 與 反 對 論 述 在 不 同 歷 史 情 境 與 政 經 目 的 下, 所 共 同 企 圖 掩 蓋 的 戰 後 歷 史 發 展 過 程 與 問 題, 並 藉 此 重 新 理 解 與 掌 握 戰 後 國 府 的 政 權 性 質 及 其 治 理 機 制, 並 且 重 新 指 認 與 批 判 性 的 清 理 本 省 政 治 菁 英 與 地 主 階 層 在 此 歷 史 過 程 裡, 作 為 政 權 統 治 的 協 同 參 與 者 的 歷 史 角 色 筆 者 認 為 這 不 但 將 有 助 於 深 化 我 們 對 臺 灣 戰 後 發 展 的 歷 史 認 識 解 釋 與 分 析, 同 時 也 將 有 助 於 透 過 從 重 新 開 展 歷 史 制 度 與 政 策 的 視 野, 衝 撞 當 前 公 共 政 策 國 家 發 展 論 述 與 知 識 社 群, 陷 入 政 權 化 與 黨 派 化 對 立 爭 辯 的 僵 局 與 困 境, 推 動 公 共 討 論 往 另 一 個 階 段 邁 進 此 外, 在 主 流 論 述 的 論 述 與 分 析 架 構 裡, 對 成 功 的 農 地 改 革 與 失 敗 的 市 地 改 革 在 推 動 過 程 與 結 果 評 價 上 往 往 是 採 取 對 立 與 矛 盾 的 解 釋, 然 而 在 他 們 的 分 析 架 構 裡, 這 兩 個 前 後 推 動 的 改 革 在 制 度 性 影 響 的 評 價 上 卻 竟 是 獨 立 而 互 不 產 生 關 聯 的 而 筆 者 延 續 前 述 從 重 新 理 解 當 時 政 治 權 力 結 構 與 互 動 模 式 的 歷 史 視 角, 以 對 此 階 段 改 革 從 妥 協 到 潰 敗 的 論 述 重 建 為 基 礎, 在 本 文 明 確 指 出 過 去 主 流 論 述 將 農 地 與 市 地 制 度 改 革 分 立 的 理 解 架 構, 將 使 我 們 無 法 適 切 掌 握 與 評 價 1950 年 代 這 個 階 段 的 土 地 制 度 改 革, 對 後 來 土 地 制 度 架 構 與 政 治 權 力 結 構 所 產 生 的 長 遠 影 響, 及 進 一 步 分 析 這 兩 個 制 度 改 革 間 產 生 的 內 在 聯 繫, 如 何 偶 然 的 打 造 出 城 鄉 土 地 雙 軌 制 度 的 歷 史 與 社 會 基 礎, 從 而 奠 下 了 臺 灣 戰 後 空 間 發 展 模 式 與 治 理 267

288 危 機 的 歷 史 根 源 筆 者 指 出 原 本 即 以 兼 顧 地 主 作 為 推 動 原 則 的 農 地 改 革, 在 擬 定 之 初 便 已 排 除 了 適 用 於 耕 地 ( 水 旱 田 ) 以 外 的 其 他 類 型 生 產 用 地, 而 使 得 傳 統 地 主 階 層 以 土 地 作 為 基 礎 的 政 經 結 構 優 勢 得 以 獲 得 重 要 的 維 繫, 此 外 在 改 革 方 案 的 研 議 與 推 動 過 程 裡, 我 們 也 可 看 到 本 省 菁 英 與 地 主 階 層 透 過 一 連 串 的 政 治 動 員 與 抵 抗, 進 一 步 要 求 擴 大 各 類 型 免 徵 耕 地 的 條 件 與 範 圍, 而 其 中 又 以 已 明 確 認 知 到 都 市 計 劃 範 圍 內 的 耕 地, 緊 接 著 作 為 潛 在 都 市 建 設 用 地 的 龐 大 經 濟 利 益, 而 在 推 動 過 程 裡 一 路 積 極 爭 取, 為 其 中 的 關 鍵 妥 協 而 維 穩, 並 兼 顧 地 主 的 農 地 改 革, 實 際 上 對 傳 統 地 主 階 層 的 政 經 基 礎 衝 擊 有 限, 在 農 地 改 革 推 動 之 後, 大 部 分 的 地 主 階 層 反 而 得 以 透 過 前 述 保 留 的 各 類 土 地 所 有 權 的 經 濟 基 礎, 進 一 步 向 都 市 地 主 或 是 工 商 資 本 家 轉 型 而 妥 協 的 農 地 改 革 方 案 是 以 共 有 出 租 耕 地 的 全 面 強 制 徵 收 為 其 主 要 內 容, 透 過 限 田 不 限 佃 的 方 式, 將 原 本 分 散 在 諸 多 共 有 小 地 主 手 上 極 其 零 碎 的 耕 地 所 有 權, 由 國 家 予 以 暫 時 接 收 與 清 理, 而 後 便 隨 即 轉 入 現 耕 佃 農 的 手 上, 這 使 得 在 當 時 約 有 半 數 的 現 耕 佃 農 得 以 迅 速 轉 化 為 新 興 小 自 耕 農 階 層 然 而 更 關 鍵 的, 是 在 消 滅 共 有 出 租 耕 地 的 共 有 所 有 權 與 業 佃 關 係, 並 創 造 新 興 小 自 耕 農 階 層 的 同 時, 也 確 立 了 此 類 型 農 地 所 有 權 的 明 確 化 與 私 有 化, 而 在 制 度 設 計 本 身 允 許 變 更 與 交 易 的 規 範 下, 並 同 時 配 合 當 時 都 市 計 劃 建 設 用 地 供 給 不 足 與 戰 爭 動 員 狀 態 下 的 空 間 疏 散 政 策, 隨 即 配 合 著 都 市 發 展 與 擴 張 的 路 徑, 在 都 市 近 郊 的 區 域 迅 速 發 生 大 量 農 地 變 更 為 都 市 與 工 業 建 設 用 地 的 趨 勢 因 此 筆 者 認 為 1950 年 代 這 個 妥 協 農 地 改 革 的 制 度 影 響 效 果, 實 際 上 是 透 過 農 地 所 有 權 的 清 理 與 確 立, 及 配 合 建 立 起 一 套 農 地 可 作 為 潛 在 的 都 市 建 設 用 地 的 制 度 規 範, 從 改 革 推 行 之 初, 便 已 奠 下 了 後 來 農 村 自 耕 農 與 都 市 地 主 複 合 體 制 的 社 會 基 礎 而 在 前 一 階 段 妥 協 的 農 地 改 革 下, 不 論 是 仍 保 有 相 當 農 地 所 有 權 的 傳 統 地 主 階 層, 或 是 剛 獲 得 完 整 農 地 所 有 權 的 新 興 自 耕 農 ( 作 為 潛 在 的 都 市 小 地 主 ), 都 使 得 國 府 緊 接 著 要 推 動 的 市 地 改 革, 在 當 時 的 政 治 結 構 與 社 會 基 礎 上 都 面 臨 更 龐 大 的 阻 力 而 在 外 省 籍 親 地 主 派 與 本 省 地 主 階 層 的 結 盟 主 導 修 正 下 而 潰 敗 的 市 地 改 革, 選 擇 將 實 施 都 市 平 均 地 權 與 實 施 都 市 計 劃 範 圍 建 立 強 制 連 帶 的 制 度 關 係 後, 進 而 在 1950 年 代 中 期 更 為 確 立 了 城 鄉 土 地 雙 軌 制 度 的 基 礎 筆 者 認 為 這 個 城 鄉 土 地 雙 軌 制 度, 是 以 在 妥 協 的 農 地 改 革 階 段 確 立 了 現 代 化 的 農 地 所 有 權, 及 潰 敗 的 市 地 改 革 階 段 確 立 都 市 計 劃 範 圍 外 的 土 地 不 受 地 用 地 權 與 地 稅 的 管 制 制 度 基 礎, 並 配 合 當 時 在 戰 爭 動 員 狀 態 下 政 府 有 計 劃 性 的 防 空 疏 散 政 策, 使 得 1950 年 代 前 後 因 政 治 性 遷 移 由 大 陸 來 臺 的 百 萬 軍 民 自 然 增 加 的 新 生 人 口 及 初 始 發 展 的 基 礎 農 工 業 等 因 素, 所 產 生 的 住 宅 與 工 業 建 設 用 地 需 求, 因 為 疏 散 政 策 土 地 制 度 與 政 治 結 構 等 多 重 因 素 的 導 引, 使 得 這 些 需 求 開 始 逐 步 向 都 市 計 劃 範 圍 外 的 非 都 市 土 地 上 任 意 擴 張, 而 形 成 了 臺 灣 戰 後 這 個 階 268

289 段 在 尚 未 工 業 化 前 的 強 制 性 都 市 化 的 空 間 發 展 與 土 地 開 發 模 式 從 空 間 治 理 體 制 的 角 度 來 看, 這 個 無 計 劃 且 不 受 管 制 的 空 間 發 展 模 式, 促 使 了 在 此 時 期 農 地 任 意 變 更 為 市 地 的 惡 性 土 地 開 發 型 態, 並 且 因 這 些 非 都 市 土 地 開 發 的 變 更 與 交 易 行 為 不 受 都 市 土 地 制 度 的 相 關 規 範, 而 實 質 上 造 成 了 土 地 增 值 利 益 漲 價 歸 私 的 事 實 然 而 在 開 發 成 為 既 成 事 實 後, 政 府 的 公 共 基 礎 建 設 卻 又 得 被 迫 跟 著 實 質 開 發 地 區 的 路 徑 追 趕, 卻 使 得 土 地 利 益 的 增 值 多 數 進 了 私 人 地 主 口 袋, 而 無 法 正 向 循 環 的 作 為 政 府 投 入 都 市 建 設 與 住 宅 開 發 的 穩 定 財 源, 而 這 個 不 斷 被 推 遲 的 計 劃 開 發 職 責, 與 仍 得 提 供 基 礎 建 設 所 產 生 財 務 惡 性 循 環, 則 成 為 臺 灣 戰 後 空 間 治 理 危 機 的 歷 史 根 源 但 是 筆 者 必 須 指 出 這 個 土 地 開 發 模 式 及 其 伴 隨 而 生 的 空 間 治 理 危 機, 在 1950~1960 年 代 是 以 犧 牲 計 劃 性 的 空 間 發 展 與 居 住 品 質, 還 有 造 成 政 府 公 共 建 設 財 務 惡 性 循 環 為 基 礎, 卻 意 外 的 在 某 種 程 度 上, 有 效 緩 解 了 當 時 政 府 部 門 無 法 提 供 充 足 都 市 建 設 與 住 宅 用 地 提 的 困 境, 及 藉 由 這 個 不 受 管 制 的 私 人 土 地 開 發 型 態 為 基 礎 的 開 發 模 式, 提 供 了 接 下 來 臺 灣 在 1950 年 代 末 期 進 入 工 業 化 發 展 階 段 時, 各 項 工 業 建 設 與 開 發 所 需 要 程 序 簡 便, 且 價 格 低 廉 的 土 地 要 素 也 就 是 說 以 國 府 在 1950 年 代 初 期 先 後 推 動 妥 協 與 潰 敗 的 改 革 所 建 立 的 土 地 所 有 權 與 空 間 開 發 制 度 架 構 基 礎, 某 種 意 義 上 反 而 成 為 後 來 在 1950 年 代 末 期 以 降 臺 灣 中 小 企 業 得 以 發 展 的 重 要 背 景 條 件 筆 者 認 為 既 有 關 於 臺 灣 戰 後 經 濟 發 展 與 住 宅 建 設 的 領 域 裡, 尚 缺 乏 關 於 戰 後 初 期 土 地 所 有 權 與 開 發 制 度 架 構, 和 經 濟 發 展 型 態 與 住 宅 建 設 模 式 間 的 相 關 研 究, 這 也 是 後 續 研 究 在 本 文 關 於 城 鄉 土 地 雙 軌 制 度 的 研 究 基 礎 上, 下 個 階 段 可 以 進 一 步 發 展 的 課 題 然 而 在 1960 年 代 中 期 後, 這 個 在 1950 年 代 初 期 便 奠 下 的 制 度 架 構 所 產 生 的 內 生 性 危 機 效 應 逐 漸 擴 散 與 顯 露, 這 也 使 得 國 府 高 層 與 規 劃 技 術 官 僚 開 始 思 索 如 何 面 對 這 個 問 題, 逐 步 進 行 大 規 模 的 具 體 調 查 與 研 究, 希 望 透 過 新 一 波 的 制 度 改 革 與 規 劃 實 踐, 回 應 這 個 從 1950 年 代 中 期 確 立 的 城 鄉 土 地 雙 軌 制 度, 所 造 成 農 地 變 更 為 市 地 的 不 受 管 制, 城 鄉 用 地 爭 議 問 題, 及 公 共 建 設 財 務 惡 性 循 環 的 空 間 治 理 危 機 因 而 開 始 陸 續 推 動 了 一 系 列 相 關 的 制 度 改 革 與 規 劃 實 踐, 包 括 像 是 限 制 建 地 擴 張 管 制 都 市 計 劃 外 建 築 鼓 勵 開 發 山 坡 地 與 海 埔 新 生 地 非 都 市 土 地 使 用 分 區 編 定 追 趕 式 的 大 量 劃 設 都 市 計 劃 區 全 面 實 施 平 均 地 權 等 等, 然 而 國 府 與 規 劃 技 術 官 僚 在 1960 年 代 中 期 ~1970 年 代 所 逐 步 推 動 的 這 些 制 度 改 革 與 實 踐, 究 竟 是 解 決 了 這 個 制 度 架 構 的 內 生 性 危 機, 亦 或 者 是 在 當 時 土 地 開 發 與 龐 大 經 濟 利 益 已 高 度 掛 勾 下 的 政 經 權 力 決 策 與 運 作 結 構 裡, 再 度 促 成 這 個 城 鄉 土 地 雙 軌 制 度 架 構 進 入 另 一 個 階 段 的 制 度 轉 型 與 運 作 模 式 調 整, 這 仍 有 待 後 續 研 究 者 進 一 步 深 入 研 究, 以 便 廓 清 1960 年 代 後 至 今, 這 個 空 間 治 理 體 制 的 危 機 根 源 與 後 來 臺 灣 戰 後 長 期 政 經 結 構 與 城 鄉 空 間 發 展 模 式 的 具 體 關 聯 269

290 附 錄 一 行 政 院 院 會 院 長 指 示 摘 鈔 土 地 改 革 部 份 共 十 條 內 容 描 述 行 政 院 院 會 院 長 指 示 摘 鈔 土 地 改 革 部 份 共 十 條 引 用 資 訊 < 湖 北 省 政 府 委 員 會 議 主 席 指 示 摘 鈔 等 - 行 政 院 院 會 院 長 指 示 摘 鈔 : 土 地 改 革 部 份 共 十 條 >, 陳 誠 副 總 統 文 物, 國 史 館 藏, 典 藏 號 : , 入 藏 登 錄 號 : A 土 地 改 革 部 分 共 十 條 : 壹 關 於 土 地 問 題, 我 們 的 目 的 是 實 現 耕 者 有 其 田, 分 為 三 個 步 驟 : 一 三 七 五 減 租 ; 二 公 地 放 領 ; 三 耕 者 有 其 田 在 臺 灣 光 復 之 初, 雖 曾 定 有 限 田 辦 法, 但 後 為 地 方 豪 紳 所 包 圍, 當 局 終 於 動 搖, 辦 法 不 果 行 限 田 之 意 義 在 限 制 新 地 主 的 產 生, 對 農 地 與 市 地 都 有 規 定 ( 包 括 團 體 機 關 所 有 土 地 額 ), 以 防 止 土 地 投 機 買 賣, 臺 灣 的 地 主 如 上 海 之 大 房 東, 負 擔 很 重, 而 獲 利 者 是 二 房 東, 土 地 利 益 為 大 佃 農 所 得, 故 應 限 制 佃 耕 面 積, 一 方 面 可 將 面 積 限 額 提 高, 一 方 面 剷 除 包 租 轉 佃, 過 去 信 用 貸 款 皆 為 地 主 豪 紳 所 把 持, 以 後 信 用 貸 款 可 改 為 農 貸 及 土 地 貸 款, 以 扶 植 自 耕 農 ( 第 一 五 二 次 會 議, 三 十 九 年 九 月 三 十 日 ) 貳 三 七 五 減 租 考 察 公 畢 後, 曾 舉 行 一 次 座 談 會, 待 書 面 報 告 呈 院 後, 定 期 召 開 一 次 擴 大 的 會 議, 除 各 政 務 委 員 參 加 外, 並 約 請 設 計 委 員 會 有 關 組 委 員, 內 政 部 及 省 府 各 有 關 單 位 主 管 人 員, 以 及 其 他 有 關 單 位 參 加, 從 詳 研 究 蔡 委 員 所 提 小 地 主 生 活 保 障 問 題, 實 為 一 實 際 問 題, 可 另 行 專 案 研 究 惟 研 究 此 一 問 題 時, 須 從 大 處 觀 察 全 般 利 害, 不 宜 只 見 局 部 利 害, 在 一 種 有 利 全 民 之 制 度 實 行 之 初, 自 不 免 使 某 一 部 分 人 稍 受 影 響, 但 不 可 冠 以 大 地 主 小 地 主 之 名 稱, 以 為 藉 口 倘 某 一 部 分 之 生 活 真 成 問 題, 政 府 自 應 另 謀 求 補 救 之 道, 斷 不 宜 以 此 牽 涉 到 政 策 ( 第 一 七 四 次 會 議, 四 十 年 二 月 二 十 五 日 ) 參 三 七 五 減 租 考 察 團 收 穫 極 大, 建 議 事 項 已 分 轉 各 有 關 機 關 分 別 辦 理 及 研 議, 關 於 扶 植 自 耕 農 一 節, 吳 委 員 已 表 示 對 原 則 贊 同, 本 席 亦 認 為 原 則 無 問 題, 端 在 如 何 拿 出 好 的 辦 法 來 實 行 財 政 問 題 與 技 術 問 題 均 可 獲 得 解 決 辦 法, 惟 思 想 觀 念 問 題 最 難 解 決, 對 思 想 觀 念 不 正 確 者, 不 易 說 服, 只 有 在 對 國 家 對 人 民 有 利 益 之 大 原 則 下, 不 計 一 切 做 下 去, 訂 出 切 實 可 行 之 具 體 方 案 來, 以 適 應 多 數 人 民 的 願 望 ( 第 一 七 九 次 會 議, 四 十 年 四 月 四 日 ) 270

291 肆 公 營 事 業 領 有 土 地 除 必 要 保 留 者 外, 亦 應 放 租, 為 達 到 耕 者 有 其 田 目 的, 應 由 政 府 機 關 及 有 關 單 位 率 先 倡 導, 次 及 地 主 由 黃 委 員 董 委 員 王 委 員 余 部 長 鄭 部 長 嚴 部 長 林 部 長 吳 主 席, 及 省 府 任 廳 長 資 委 會 朱 主 委 生 管 會 主 委 會 同 研 擬 辦 法, 並 由 黃 委 員 召 集 關 於 土 地 問 題, 在 臺 灣 做 只 能 算 是 一 部 分, 主 要 的 還 是 將 來 回 大 陸 做, 刻 正 由 設 計 委 員 會 研 擬 方 案, 起 初 意 見 頗 為 分 歧, 最 後 歸 納 為 三 種 意 見 分 組 研 究 本 席 現 舉 一 例 作 參 考 : 在 韓 國, 北 韓 農 民 分 得 土 地 後, 因 韓 共 捐 稅 過 重, 農 民 對 於 土 地 有 一 種 害 怕 心 理, 故 雖 分 得 土 地, 但 卻 不 能 感 到 滿 意, 待 聯 軍 一 度 反 攻 進 入 北 韓 後, 農 民 對 於 南 韓 政 府 於 占 領 後, 是 否 仍 將 已 分 之 土 地 照 樣 給 予, 非 常 關 心, 到 此 時 他 們 心 理 上 不 管 稅 捐 重 不 重, 而 對 於 土 地 的 需 要 甚 為 迫 切 由 於 北 韓 農 民 心 理 的 反 映, 我 們 應 該 做 為 參 考, 我 們 回 到 大 陸, 對 於 土 地 問 題 應 該 有 個 決 定, 大 陸 人 民 盼 望 我 們 回 去, 是 否 與 北 韓 農 民 有 同 樣 心 理 研 究 土 地 問 題 不 應 再 從 原 則 上 理 論 上 糾 纏 耕 者 有 其 田 自 為 不 變 之 原 則, 在 此 不 變 之 原 則 下, 我 們 來 做 方 法 與 技 術 之 研 究, 使 耕 者 如 何 有 其 田 本 案 通 過 後 先 在 臺 灣 做, 回 大 陸 後 亦 可 依 此 實 施, 我 們 不 打 算 回 去 則 已, 要 回 大 陸, 豈 能 拘 泥 於 將 已 分 土 地 歸 還 原 有 地 主, 在 臺 灣 的 大 陸 地 主 們 也 應 放 寬 胸 襟, 認 明 大 勢 所 趨, 要 就 國 家 前 途 看 此 問 題, 絕 不 可 有 絲 毫 自 私 自 利 打 算 各 位 對 土 地 問 題 望 能 多 加 研 究 ( 第 一 八 八 次 會 議, 四 十 年 五 月 三 十 日 ) 伍 實 施 耕 者 有 其 田 條 例 草 案 本 來 希 望 今 天 能 夠 通 過, 因 為 明 年 一 月 就 要 開 始 實 施, 本 案 耽 擱 已 久, 我 生 病 數 月, 我 曾 說 本 案 提 院 會 時 我 要 自 己 參 加 討 論, 故 耽 擱 的 責 任 應 由 我 負 今 天 本 案 能 不 能 決 定? 對 此 問 題, 我 們 先 看 題 目, 是 實 現 耕 者 有 其 田, 這 一 目 的 的 實 現 是 非 常 必 要 的, 但 今 天 所 不 能 不 顧 慮 者 是 財 力 問 題 當 時 他 們 告 訴 我 需 要 二 億 多 臺 幣, 我 們 一 定 要 達 成 這 目 的 同 時, 不 能 不 衡 量 財 力, 由 於 費 用 關 係, 故 有 五 甲 以 上 之 擬 議, 我 曾 說 四 甲 以 上 或 三 甲 以 上 也 可, 必 須 計 算 一 下, 五 甲 以 上 者 總 面 積 究 竟 有 多 少, 四 甲 以 上 者 三 甲 以 上 者 各 有 多 少, 均 需 有 一 詳 細 統 計 據 統 計 數 字, 五 甲 以 上 者 計 十 萬 甲, 這 數 字 太 少 了, 距 預 定 目 標 相 差 甚 遠, 但 有 一 個 好 處, 牽 動 的 地 主 只 有 一 萬 餘 戶, 四 甲 以 上 者 十 一 萬 九 千 甲, 牽 動 地 主 一 萬 四 千 餘 戶 ; 三 甲 以 上 者 十 四 萬 餘 甲, 牽 動 地 主 二 萬 餘 戶 ; 二 甲 以 上 者 二 十 一 萬 四 千 餘 甲, 牽 動 地 主 十 四 萬 餘 戶 牽 動 地 主 多, 農 民 得 的 多, 地 主 牽 動 少, 農 民 得 的 愈 少, 因 此 我 又 說 一 方 面 要 衡 量 財 力, 另 一 方 面 也 要 不 使 社 會 安 定 受 影 響, 但 要 研 究 不 應 與 預 定 目 標 相 去 太 遠 當 時 我 還 說 過 一 句 話, 不 希 望 少 於 十 四 萬 甲, 如 果 四 甲 五 甲 可 以 解 決 我 們 的 問 題, 猶 不 能 達 到 預 定 目 標 百 分 之 五 十, 這 是 值 得 研 究 的, 故 本 席 個 人 以 為 仍 以 三 甲 以 上 較 妥 271

292 關 於 地 價 償 付 問 題, 我 贊 成 省 府 原 案 發 行 實 物 債 券 如 完 全 發 股 票, 以 現 在 各 事 業 之 經 營 情 形, 看 地 主 肯 不 肯 要 這 些 股 票? 同 時 他 們 消 化 得 了 嗎? 許 多 事 業 尚 需 政 府 貸 款, 只 要 他 們 肯 要, 中 央 和 省 府 決 不 會 顧 惜, 那 些 財 產 如 全 發 股 票, 即 令 將 各 事 業 全 部 拿 出 來 還 不 夠, 基 於 以 上 種 種, 債 券 還 是 要 得 當 然 一 年 一 年 的 等 他 們 吃 完 是 不 好 的, 好 處 是 實 物 保 證 信 用, 容 易 建 立 連 帶, 發 生 費 用 問 題, 錢 是 一 定 要 花 的, 但 不 悉 這 二 億 八 千 萬 的 數 字 是 怎 樣 計 算 出 來 的 現 在 既 已 有 了 現 成 組 織, 只 需 增 加 幾 個 人, 加 點 費 用, 不 必 多 花 錢, 將 來 糧 食 局 負 責 收 轉, 這 機 構 組 織 很 健 全, 不 必 增 加 許 多 經 費 公 地 放 領 是 提 成 辦 這 件 事, 可 以 減 低 一 點 諸 如 此 類 技 術 問 題, 今 天 不 討 論 希 望, 今 天 決 定 大 問 題, 除 發 股 票 外, 仍 發 債 券, 現 金 部 分 省 府 已 決 定 二 千 三 百 萬 元, 發 債 券 雖 在 手 續 上 稍 感 麻 煩, 但 一 定 要 發, 故 對 省 府 原 草 案, 不 應 予 以 變 更 吳 委 員 說 應 尊 重 議 會 意 見, 我 認 為 議 會 意 見 有 幾 點 確 值 得 尊 重, 例 如 股 票 與 債 券 之 搭 配 比 例, 股 票 四 分 之 一, 債 券 四 分 之 三, 應 否 再 加 研 究, 是 值 得 考 慮 的 連 帶 吳 委 員 說 到 低 估 的 原 則 也 是 對 的, 如 此 股 票 才 為 地 主 所 樂 意 接 受, 估 高 了 不 易 發 出, 應 給 他 們 一 點 便 宜 才 好 但 究 竟 低 到 什 麼 程 度, 就 是 保 留 的 臺 糖 與 臺 電, 只 要 他 們 肯 要, 也 不 妨 加 進 去 總 之 一 定 要 對 地 主 有 利, 他 們 才 肯 接 受 至 於 佃 農 負 擔, 我 的 看 法 不 同, 現 在 佃 農 第 一 希 望 是 有 土 地, 同 時 我 們 還 希 望 明 年 再 增 加 十 萬 噸 糧 食 生 產, 這 個 增 加 也 就 是 增 加 了 農 民 所 得, 據 我 了 解, 這 樣 做 去, 農 民 負 擔 不 會 加 重, 而 為 了 取 得 耕 地, 農 民 也 樂 於 負 擔, 許 多 農 民 如 手 上 寬 裕, 不 必 分 十 年 攤, 還 願 意 早 日 償 清, 這 點 不 必 顧 慮 吳 委 員 主 張 徵 詢 雷 正 琪 先 生 意 見, 可 寫 信 問 問 他 有 什 麼 意 見 蔡 委 員 主 張 不 分 在 鄉 不 在 鄉, 這 意 見 很 重 要, 本 來 在 鄉 不 在 鄉 不 易 分, 執 行 起 來 也 很 困 難, 似 可 採 蔡 委 員 主 張, 不 要 分 還 有 一 個 問 題, 即 第 十 條 的 計 算 標 準, 當 時 我 曾 指 示 黃 部 長 可 採 省 議 會 意 見, 雖 較 麻 煩, 但 甚 妥 當 又 關 於 祭 祀 宗 教, 我 也 對 黃 部 長 說 過, 好 在 數 目 不 大, 亦 可 採 省 議 會 意 見 現 在 我 先 將 幾 項 重 點 再 說 一 次 : 一 徵 收 標 準 以 三 甲 以 上, 距 離 我 們 的 預 訂 目 標 較 近 ; 二 不 分 在 鄉 不 在 鄉 ; 三 股 票 應 有 信 用, 債 券 以 實 物 作 保 證, 發 股 票 與 發 債 券 同 時 並 行 ; 四 祭 祀 宗 教 等 公 有 者 保 留 各 位 如 有 其 他 意 見, 可 由 內 政 部 根 據 以 上 原 則 擬 稿 修 正 ( 第 二 六 六 次 會 議, 四 十 一 年 十 一 月 五 日 ) 陸 實 施 耕 者 有 其 田 條 例 草 案 經 內 政 部 根 據 上 次 院 會 決 定 之 原 則, 已 召 集 有 關 機 關 作 條 文 之 整 理, 本 案 今 天 採 逐 條 討 論 方 式, 由 秘 書 處 逐 條 宣 讀, 沒 有 意 見 就 通 過 ( 宣 讀 條 文 部 分 從 略 ) 272

293 蔡 委 員 所 說 三 點 原 則, 我 百 分 之 百 的 接 受, 他 又 特 別 指 出 : 本 條 例 今 天 在 院 會 修 正 通 過 了, 今 天 是 國 父 誕 辰, 實 現 耕 者 有 其 田 條 例 與 國 父 有 關 係, 今 天 雖 是 休 假, 特 在 今 天 開 會 通 過 這 個 案 子, 以 示 紀 念 國 父 意 義 是 很 重 大 的 我 在 開 會 前 曾 寫 條 子 告 訴 秘 書 長, 本 條 例 是 土 地 案, 將 來 如 何 走 向 工 業 化, 在 本 案 中 沒 有 依 據, 是 否 可 在 本 案 中 提 一 句 秘 書 長 說 : 這 意 思 是 對 的, 但 這 是 土 地 案, 只 說 土 地, 工 業 的 事 另 外 提 蔡 委 員 的 幾 點 意 思, 請 寫 成 書 面 給 我, 在 研 究 工 業 化 時 作 參 考 本 案 實 施 後, 土 地 問 題 解 決 了, 我 曾 與 土 地 專 家 說 過 : 今 天 如 專 為 解 決 土 地 問 題 而 這 樣 做, 問 題 還 是 沒 有 解 決, 一 定 要 配 合 工 業 辦 土 地 的 人 如 果 不 過 問 工 業 化, 是 不 行 的, 農 業 與 工 業 一 定 要 配 合 有 人 主 張 地 價 補 償 完 全 發 股 票, 我 在 上 次 院 會 說 過, 即 令 將 公 司 都 拿 出 來, 還 不 夠, 而 且 人 民 拿 到 手 裡 能 否 管 理 得 好, 也 是 問 題, 當 然 我 們 希 望 多 發 股 票, 少 發 債 券, 使 地 主 有 路 可 走, 現 在 已 組 織 估 價 委 員 會, 使 農 村 資 金 導 入 工 業, 蔡 委 員 所 說 的 機 構 問 題 可 再 研 究, 至 蔡 委 員 所 說 現 金 補 償 問 題, 省 府 已 有 準 備 解 決 小 戶 找 現 問 題 本 條 例 先 行 通 過, 與 工 業 配 合 的 問 題 另 行 研 究 這 是 一 個 大 案, 院 會 是 不 是 經 過 表 決 程 序? 董 委 員 : 沒 有 反 對 的, 當 然 通 過 林 部 長 : 不 需 表 決 手 續 各 委 員 亦 均 點 頭 表 示 同 意 ( 第 二 六 七 次 會 議, 四 十 一 年 十 一 月 十 二 日 ) 柒 實 施 耕 者 有 其 田 條 例 草 案 已 於 上 次 院 會 通 過 了, 有 人 還 有 三 點 不 同 意 見 一 恢 復 二 甲 以 上 ; 二 關 於 債 券 與 股 票 比 例, 希 望 將 實 物 債 券 提 到 百 分 之 六 十, 股 票 訂 為 百 分 之 四 十 ; 三 仍 應 分 在 鄉 不 在 鄉 因 此 昨 天 又 開 了 一 次 會, 吳 主 席 因 事 未 出 席, 但 事 先 已 與 他 談 了 關 於 二 甲 三 甲 的 問 題, 雖 然 二 甲 以 上 可 以 多 徵 收 一 萬 多 甲, 被 扶 植 的 自 耕 農 也 多 一 點, 但 是 我 們 考 慮 這 個 問 題, 第 一 手 續 應 求 方 便, 第 二 財 政 負 擔 應 求 減 輕 這 還 不 是 最 主 要 的 原 因, 政 府 為 民 服 務, 本 不 應 怕 麻 煩, 我 們 的 政 策 是 實 現 耕 者 有 其 田, 不 是 打 倒 地 主, 故 不 能 不 兼 顧 到 地 主, 此 為 我 們 決 定 三 甲 以 上 的 主 要 理 由 關 於 債 券 與 股 票 的 比 例 問 題, 原 訂 各 半 的 比 例 不 能 改 變, 關 於 在 鄉 不 在 鄉 的 問 題, 也 不 應 改 變 結 論 是 這 三 點 仍 維 持 原 案, 特 為 報 告 ( 第 二 六 八 次 會 議, 四 十 一 年 十 一 月 十 六 日 ) 捌 公 營 事 業 估 價 案 交 處 理 委 員 會 研 究, 並 授 權 該 委 員 會 負 責 處 理 本 案 有 關 各 項 問 題, 關 於 股 票 發 行, 同 意 陳 次 長 意 見, 按 估 價 淨 值 多 少, 發 行 多 少 股 票, 發 不 了 的, 可 以 賣, 賣 不 完 的, 保 留 作 為 官 股 其 次 應 照 去 年 十 二 月 底 糧 食 市 價 ( 即 物 價 指 數 ) 為 準, 至 於 估 價 是 否 過 高 過 低, 人 民 不 問 你 淨 值 多 少, 只 問 他 能 得 多 少 紅 利, 多 少 股 息 273

294 將 來 如 果 某 公 司 某 工 廠 沒 有 人 買, 要 研 究 不 買 的 原 因, 不 外 幾 點 : 一 估 價 高 了, 利 益 太 少 ; 二 過 去 公 司 信 用 不 夠 如 果 因 為 價 高 而 不 買, 可 以 折 扣 或 低 估, 如 果 因 為 沒 有 信 用 而 不 買, 這 是 經 營 良 否 的 問 題, 只 要 民 營 後 善 為 經 營, 這 問 題 不 大, 如 此 就 可 以 使 他 們 樂 意 購 買 關 於 分 售 或 合 售, 自 以 分 售 為 原 則, 願 意 合 售 者 則 合 售, 其 餘 的 買 股 票, 三 者 都 可 採 至 於 搭 配, 當 時 說 可 以 考 慮, 因 為 大 家 都 要 爭 一 個 好 的 公 司 是 不 好 的, 這 是 一 個 技 術 問 題, 不 是 原 則 問 題 關 於 農 林 公 司 保 留 部 分, 俞 主 席 已 經 答 復 了, 森 林 是 應 該 劃 出 的, 省 府 已 訂 有 辦 法, 可 照 省 府 所 定 辦 法 辦 理 ( 第 二 九 二 次 會 議, 四 十 二 年 五 月 二 十 一 日 ) 玖 債 券 條 例 第 十 一 條 條 文 案, 如 無 其 他 意 見, 可 照 省 府 所 提 意 見 通 過, 關 於 其 他 幾 項 有 關 事 項, 附 帶 說 明 如 下 : 一 契 稅 問 題 不 能 再 提, 也 不 必 再 提, 並 不 是 怕 立 法 院 維 持 原 決 議 案, 否 決 了 我 們 的 修 正 案, 我 以 為 既 已 完 成 立 法 程 序, 便 不 應 再 修 改, 也 不 可 能 修 改, 業 已 將 此 意 面 告 俞 主 席 二 債 券 分 區 比 較 合 理, 配 名 不 算 很 好, 還 是 照 案 辦 理 好 了 三 對 於 債 券, 只 要 管 理 得 好, 不 必 怕 牠 買 賣, 許 多 事 不 可 顧 慮 太 多, 對 自 己 沒 有 信 心, 這 也 怕, 那 也 怕, 做 不 成 一 件 事 又 怕 有 人 操 縱, 又 怕 債 券 跌 價, 如 果 債 信 不 好, 誰 願 意 去 操 縱, 如 果 債 信 很 好, 農 民 不 會 賣 掉 牠 昨 晚 聽 說 五 月 份 買 賣 土 地 的 還 多, 地 價 特 別 低, 我 們 規 定 兩 倍 半, 現 在 地 主 甚 至 一 倍 半 也 肯 賣, 農 民 願 意 一 次 付 出 地 價 得 到 土 地, 地 主 願 意 低 價 求 現, 他 們 的 資 金 出 路 有 二 : 一 是 買 山 地 造 林, 這 是 很 好 的, 政 府 應 予 鼓 勵 協 助 ; 二 是 向 都 市 土 地 投 機, 這 是 不 好 的, 許 多 人 爭 所 謂 都 市 建 設, 就 是 地 主 要 將 資 金 轉 到 市 地, 如 將 土 地 放 領, 他 們 的 投 機 就 落 空 了 一 定 要 使 地 主 了 解 省 府 正 在 擬 訂 辦 法, 待 辦 法 訂 出 後, 只 要 他 們 真 正 為 都 市 建 設, 用 不 著 爭 內 政 部 注 意, 今 後 如 有 人 再 為 此 事 請 願, 可 不 予 受 理, 同 時 希 望 快 將 市 地 辦 法 提 出 來 ( 第 二 九 三 次 會 議, 四 十 二 年 五 月 二 十 八 日 ) 拾 鄧 次 長 報 告 實 施 耕 者 有 其 田 訪 問 團 訪 問 各 鄉 村 經 過 情 形, 提 出 若 干 問 題, 都 很 切 實 書 面 報 告 可 交 耕 者 有 其 田 處 理 委 員 會 研 究 處 理, 在 這 個 報 告 中 有 幾 件 事 在 立 法 院 審 議 時 曾 被 提 出 過, 臨 時 審 議 會 提 得 更 多, 政 府 再 三 研 究 決 定, 許 多 事 過 去 都 曾 考 慮, 至 在 現 在 還 有 問 題, 當 然 有 重 加 考 慮 的 必 要, 但 有 許 多 只 能 照 現 在 的 決 定 做, 如 果 變 動, 便 將 時 間 耽 誤 了 例 如 三 七 五 減 租 政 策 決 定 後, 各 方 面 的 報 告 和 意 見 達 幾 百 件, 省 府 為 此 開 了 幾 次 274

295 會, 最 後 認 為 如 果 等 一 切 問 題 都 解 決 了 再 做, 永 遠 不 能 做, 因 此 決 定 一 面 先 做, 一 面 不 斷 改 進, 耕 者 有 其 田 亦 是 如 此, 我 們 現 在 還 拿 不 出 百 分 之 百 理 想 的 案 子, 惟 有 在 實 施 時 不 斷 改 進 以 下 幾 點 意 思 供 處 理 委 員 會 參 考 : 一 孤 寡 確 屬 依 地 為 生 者, 必 須 經 切 實 調 查 後, 才 可 准 其 保 留 二 地 價 問 題 農 民 有 許 多 曲 解, 以 為 第 一 是 肥 料 換 穀, 第 二 是 田 賦, 第 三 才 是 地 價, 有 先 後 不 同 地 價 應 該 繳 納, 並 非 肥 料 換 穀 為 第 一 優 先, 聞 有 若 干 農 民 將 收 的 谷 子 賣 了, 卻 說 地 價 不 能 繳 了, 此 種 取 巧 行 為, 不 能 寬 恕, 否 則 將 如 何 償 還 地 主 的 地 價? 三 對 開 明 地 主 不 要 太 苛 刻, 應 該 保 留 的 三 甲 地, 不 要 將 壞 地 分 給 他 們, 應 由 其 自 己 選 擇 臺 灣 地 主 都 是 很 有 知 識 的, 應 該 使 他 們 心 悅 誠 服, 不 要 造 成 心 理 上 的 障 礙 四 開 明 地 主 倡 導 放 領, 應 予 宣 傳 五 行 政 人 員 ( 縣 市 鄉 鎮 長 及 民 地 代 表 等 ) 而 為 地 主 者, 應 以 身 作 則, 率 先 響 應 耕 者 有 其 田 政 策 六 關 於 都 市 土 地 問 題, 在 立 法 院 下 一 會 期 時 一 定 要 提 出 案 子, 送 請 通 過 不 然 地 主 將 資 金 移 轉 到 都 市 土 地 上 投 機, 買 數 十 甲 數 百 甲 土 地, 變 成 和 大 陸 一 樣 的 情 形, 就 不 好 辦 了 都 市 土 地 案 完 成 立 法 後, 可 使 地 主 知 道 將 來 他 們 如 果 在 都 市 中 買 多 了 土 地, 一 定 要 給 他 們 極 大 的 負 擔 七 宣 傳 方 面, 應 將 我 們 實 行 土 地 改 革 的 目 的 方 法 結 果, 與 共 匪 土 改 的 目 的 方 法 結 果, 製 成 對 照 表, 發 給 所 有 的 農 家 張 貼, 不 但 任 何 反 宣 傳 可 不 攻 自 破, 而 且 使 農 民 知 道 這 個 政 策 實 行 以 後, 他 們 的 生 活 將 會 得 到 保 障 八 對 於 農 會 及 水 利 會 問 題, 在 本 年 度 內 一 定 要 改 善 九 有 關 債 券 等 之 技 術 問 題, 可 再 研 究 十 各 級 辦 理 實 施 耕 者 有 其 田 出 力 人 員, 應 予 保 障 十 一 教 育 部 與 內 政 部 研 究 暑 期 酌 調 大 專 學 生 下 鄉 協 助 工 作, 事 前 並 酌 予 訓 練 ( 第 三 零 一 次 會 議, 四 十 二 年 七 月 二 十 三 日 ) 275

296 附 錄 二 臺 灣 省 共 黨 對 三 七 五 減 租 之 看 法 與 破 壞 陰 謀 內 容 描 述 土 地 改 革 資 料 彙 編 : 共 黨 方 面 意 見 或 建 議 : 臺 灣 省 共 黨 對 三 七 五 減 租 之 看 法 與 破 壞 陰 謀 ( 內 政 部 調 查 局 ) 引 用 資 訊 < 土 地 改 革 資 料 彙 編 ( 八 )- 臺 灣 省 共 黨 對 三 七 五 減 租 之 看 法 與 破 壞 陰 謀 - 內 政 部 調 查 局 >, 陳 誠 副 總 統 文 物, 國 史 館 藏, 典 藏 號 : , 入 藏 登 錄 號 : A 臺 省 共 匪 對 三 七 五 減 租 之 看 法 與 破 壞 陰 謀 四 十 年 九 月 十 二 日 內 政 部 調 查 局 政 府 自 三 十 八 年 起 實 施 臺 省 耕 地 三 七 五 減 租, 其 目 的 在 促 進 農 業 生 產, 改 善 佃 農 生 活, 充 實 佃 農 購 買 耕 地 能 力, 奠 定 進 一 步 土 地 改 革 之 基 礎, 以 期 逐 步 達 到 耕 者 有 其 田 政 策 之 實 現 不 論 在 學 理 上, 或 實 行 的 效 果 言, 已 無 人 能 夠 反 對, 即 係 共 匪 亦 無 例 外 然 這 一 政 策 之 推 行, 在 本 黨 言 是 乃 民 生 主 義 之 進 一 步 措 施, 已 獲 得 農 民 對 政 府 之 信 仰, 更 重 要 的 為 肅 課 治 安 工 作 上 起 了 積 極 的 防 制 作 用, 這 可 從 此 次 本 局 會 同 省 治 安 機 關 破 獲 臺 共 重 整 後 秘 密 組 織 一 案 中 得 到 證 明 當 然 在 推 行 過 程 中, 共 匪 亦 曾 利 用 其 組 織 力 量, 企 圖 達 到 其 分 化 滲 透 竊 取 叛 亂 等 陰 謀 詭 計, 其 地 下 工 作 幹 部 亦 皆 以 農 村 為 活 動 中 心, 故 彼 等 對 三 七 五 減 租 之 實 施 情 形 亦 是 有 比 較 深 刻 之 認 識 為 提 供 有 關 方 面 參 考, 並 了 解 臺 共 活 動 方 式 計, 特 綜 合 臺 共 案 蒐 集 資 料, 並 結 之 各 犯 供 詞, 從 另 一 角 度 來 分 析 三 七 五 減 租 之 成 敗 得 失, 亦 有 此 必 要 一 匪 黨 對 三 七 五 減 租 之 批 評 : ( 一 ) 匪 黨 認 為 政 府 推 行 三 七 五 減 租 政 策, 無 論 就 學 理 上, 或 實 踐 上 言, 已 經 沒 有 人 能 夠 反 對, 政 策 本 身 是 沒 有 加 以 研 究 之 必 要 的 ( 二 ) 根 據 共 匪 農 村 活 動 幹 部 之 親 身 體 驗, 認 為 三 七 五 減 租 的 成 果 大 約 有 下 列 七 點 : 1 保 護 了 佃 農 的 耕 作 權 利, 使 佃 農 生 活 權 益 免 受 剝 削 2 規 定 了 法 定 租 額, 防 止 土 地 所 有 人 的 強 奪 巧 取 3 改 善 農 民 的 生 活, 增 加 了 農 村 自 耕 農 的 數 量 4 消 除 土 地 集 中 的 弊 害, 逐 漸 促 進 耕 者 有 其 田 的 理 想 276

297 5 使 游 資 導 入 商 業 正 軌, 不 致 投 資 土 地 擾 亂 農 村 經 濟 6 經 濟 生 活 的 改 善, 也 相 對 提 高 農 民 的 政 治 認 識 7 增 加 生 產 興 趣 ( 三 ) 除 了 成 果 以 外, 還 有 若 干 缺 點 存 在, 而 這 些 缺 點 雖 有 部 分 已 成 過 去, 亦 有 部 分 需 待 努 力 克 服, 但 總 而 言 之 都 為 形 成 共 匪 煽 動 破 壞 的 空 隙, 根 據 匪 黨 農 村 幹 部 綜 合 分 析, 大 致 上 先 後 存 在 的 缺 點 計 有 : 1 撤 佃 : 公 開 撤 佃, 在 今 天 確 乎 極 少, 但 利 用 變 相 作 法, 仍 能 達 到 徹 佃 的 目 的, 其 方 式 層 出 不 窮, 略 舉 數 例 : 假 自 耕 - 這 是 一 種 由 以 前 造 成 的 原 因 積 下 來 的 事 實, 三 十 六 七 年 間, 許 多 地 主 風 聞 政 府 行 將 實 施 三 七 五 減 租, 彼 等 便 向 當 地 政 府 申 請, 以 收 回 自 耕 為 理 由, 依 法 撤 了 佃, 彼 等 保 有 了 自 耕 的 權 利, 然 後 設 法 另 外 雇 農 耕 作 ( 也 有 仍 用 原 佃 農 的, 但 待 遇 改 變 了 ), 對 於 這 些 雇 農 的 待 遇 有 兩 種 情 形 較 為 顯 著, 一 種 為 仍 延 舊 例 ( 租 率 為 六 比 四, 甚 至 有 七 比 三 的, 前 者 屬 地 主, 後 者 屬 佃 農 ), 予 以 八 折 或 九 折 計 算, 這 比 三 七 五 減 租 地 主 占 有 便 宜 甚 多 另 一 種 是 地 主 乾 脆 每 年 給 佃 農 一 千 五 百 至 兩 千 斤 的 稻 穀, 所 有 正 產 品 全 歸 地 主, 地 主 與 佃 農 的 實 得 比 率 約 為 80% 20 %, 由 地 主 負 擔 肥 料 和 種 子, 而 賦 稅 農 具 工 錢 請 工 飯 ( 這 筆 負 擔 可 觀 ) 水 租 等, 均 由 佃 農 負 擔, 佃 農 沒 有 智 識, 不 明 白 法 律 條 文, 找 耕 地 不 易, 地 主 又 有 勢 力, 再 加 上 感 情 上 的 約 束, 一 般 說 來 佃 農 在 生 活 上 是 易 於 滿 足 的, 於 是 這 些 事 實 便 隱 然 保 存 下 來, 這 種 情 形 在 苗 栗 一 帶 甚 為 普 遍 ; X 賣 - 地 主 將 所 耕 土 地 三 分 之 一, 無 條 件 贈 給 原 佃 農 ( 或 者 加 上 少 數 金 錢 與 感 情 克 服 及 威 嚇 ) 為 餌, 以 另 外 三 分 之 二 土 地, 另 找 雇 農 耕 作 ( 這 些 雇 農 的 待 遇 較 苛, 如 前 條 所 述 ), 在 名 義 上 這 塊 土 地 仍 為 原 佃 農 所 耕 種, 以 為 掩 飾, 過 了 一 個 時 期, 便 誘 使 佃 農 到 法 院 去 承 認 欠 租 三 年, 依 法 官 宣 告 撤 佃 ; 回 佃 - 三 十 八 年 一 月 前 後 發 生 撤 佃 事 件 最 多, 關 於 三 十 八 年 一 月 以 後 的 撤 佃 事 件, 政 府 已 明 令 七 項 要 點, 使 合 乎 條 件 的 佃 農 回 佃, 事 實 上 地 主 極 力 阻 擾, 很 多 佃 農 是 無 法 回 佃 的, 又 三 十 八 年 一 月 以 前 所 有 撤 佃 的 事 件, 如 何 保 障 佃 農 回 佃, 政 府 沒 有 提 起, 被 撤 的 佃 戶, 於 今 耿 耿, 這 是 一 個 留 存 下 來 未 曾 彌 補 的 問 題 2 暗 租 : 就 是 地 主 脅 迫 佃 農, 雖 表 面 上 訂 了 三 七 五 租 約, 而 實 行 另 訂 的 暗 租, 這 些 暗 約 都 是 損 傷 佃 農 的 利 益 的, 這 些 情 形 較 具 地 方 性, 普 遍 於 新 竹 的 關 西 中 壢 到 橫 山 一 帶, 另 外 還 有 一 種 情 形, 就 是 有 些 地 主 至 今 訂 約 還 不 肯 標 明 三 七 五 租 率 字 樣, 心 理 投 機 充 分 表 現 出 他 們 對 政 府 缺 少 信 念, 這 類 事 實 較 少, 但 在 新 埔 一 帶 還 有 很 多 3 押 租 金 : 押 租 金 是 不 合 理 的, 政 府 已 明 訂 辦 法 令, 以 往 地 主 所 受 佃 農 的 押 租 金 一 律 歸 還 佃 農, 並 且 指 明 了 民 國 三 十 四 年 的 押 租 金, 應 按 照 三 十 四 年 的 穀 價 標 277

298 準 計 算, 但 迄 今 為 止, 一 般 地 主 取 巧 拖 延 不 予 歸 還, 以 及 佃 農 迫 於 地 主 權 勢 或 感 情, 不 敢 追 索, 並 未 能 表 示 他 們 甘 心 放 棄, 而 是 迫 於 現 實 而 已, 此 乃 值 得 注 意 者 4 等 則 : 本 省 土 地 等 則 是 光 復 以 後 各 地 方 政 府, 以 日 本 竊 據 時 代 所 訂 土 地 等 則 標 準 為 藍 本, 予 以 修 定 而 應 用 的, 事 實 上 所 訂 十 六 等 級 很 多 超 過 了 土 地 可 能 出 產 之 數 量, 根 據 這 些 等 則, 以 三 七 五 減 租 租 率 計 算 對 於 地 主 非 常 不 利, 一 般 佃 農 當 然 視 為 尚 欠 公 允, 希 望 在 訂 定 新 標 準 與 土 地 產 量 的 距 離, 不 要 相 距 太 遠 ( 四 ) 造 成 以 上 這 些 缺 點 的 原 因, 其 責 任 不 在 政 策 本 身, 而 在 政 治 基 層 推 行 人 員 執 行 政 策 與 命 令 未 能 夠 徹 底 深 一 層 說, 今 日 有 關 執 行 三 七 五 減 租 政 策 的 區 鄉 鎮 級 負 責 行 政 自 治 人 員, 和 在 農 村 社 會 具 有 說 話 能 力 的 人 士, 其 中 包 括 鎮 長 區 鄉 鎮 民 代 表 議 員 農 會 理 事 團 體 領 袖 仕 紳 調 解 委 員 會 委 員 等 ( 當 然 開 明 守 法 的 不 少 ), 他 們 多 數 是 擁 有 土 地 者, 三 七 五 減 租 之 實 行, 彼 等 首 當 其 衝, 表 面 上 必 須 服 從, 而 思 想 意 識 上 多 少 都 傾 向 佃 農 利 益 的 反 面, 通 過 種 種 巧 妙 的 方 法, 掩 飾 其 厚 非, 其 結 果 是 地 主 便 宜, 佃 農 吃 虧, 其 中 有 不 可 動 搖 的 傳 統 勢 力, 足 以 把 持 農 村 社 會, 透 過 各 種 權 勢 或 以 感 情 說 服 金 錢 收 買 等 方 式, 迫 使 佃 農 就 範, 農 村 中 雖 有 若 干 熱 心 推 行 減 租 之 人 員, 但 經 不 起 威 逼 利 誘, 或 加 以 匪 黨 帽 子, 胡 亂 製 造 謠 言, 使 這 些 人 員 知 難 而 退, 都 是 造 成 上 面 這 些 弊 病 的 原 因 二 匪 黨 如 何 利 用 減 租 實 施 陰 謀 破 壞 : ( 一 ) 自 從 前 年 共 匪 偽 省 工 委 一 部 分 組 織 被 我 破 壞 後, 留 下 來 的 份 子 感 受 到 嚴 重 的 威 脅, 於 是 依 靠 若 干 領 導 匪 幹 的 策 劃 指 揮, 大 部 分 組 織 完 整 地 保 存 下 來, 經 過 數 番 整 頓 後, 一 方 面 重 獲 大 陸 匪 黨 的 聯 繫, 另 方 面 提 出 將 組 織 工 作, 自 城 市 轉 移 到 鄉 村 去, 在 這 一 口 號 下 動 員 與 開 展 農 民 工 作, 所 以 今 年 本 局 破 案 時 所 逮 捕 匪 黨 及 其 組 織, 皆 以 鄉 村 為 主 ( 二 ) 由 於 匪 黨 已 將 組 織 活 動 的 路 線, 從 城 市 轉 移 到 鄉 村 去, 當 然 其 首 先 遭 遇 到 的 困 難, 即 為 政 府 所 推 行 之 三 七 五 減 租 政 策, 如 欲 煽 動 農 民 參 加 叛 亂, 必 須 加 強 對 三 七 五 減 租 之 破 壞 利 用, 這 是 必 然 的 趨 勢 ( 三 ) 對 三 七 五 減 租 破 壞 工 作 的 第 一 步 為 宣 傳 工 作, 共 匪 在 宣 傳 工 作 上 對 農 民 作 如 下 誣 衊 : 1 誣 衊 本 黨 的 領 導 階 層 在 臺 省 沒 有 土 地, 可 能 犧 牲 臺 灣 地 主 的 利 益, 來 獲 得 一 般 農 民 的 擁 戴 2 誣 衊 本 黨 為 鑒 於 大 陸 失 敗 教 訓, 為 軟 化 農 民 鬥 爭 情 緒, 使 其 不 再 受 共 匪 利 用 3 誣 衊 三 七 五 減 租 之 實 行, 為 官 僚 資 本 在 臺 省 開 闢 商 品 市 場, 提 高 農 民 生 活 水 準, 增 加 一 般 農 民 之 購 買 能 力, 維 持 其 市 場 278

299 4 誣 衊 提 高 農 民 生 產 力, 為 進 一 步 剝 削 農 民 5 誣 衊 本 黨 為 實 施 三 七 五 減 租, 乃 在 攫 取 國 際 宣 傳 資 料 6 宣 傳 共 匪 土 改 比 本 黨 進 步 ( 四 ) 破 壞 工 作 的 第 二 步 為 分 化 離 間, 包 括 下 列 各 種 方 式 : 1 煽 動 農 民 反 抗 地 主, 挑 撥 農 民 與 地 主 間 之 矛 盾 仇 恨 心 理, 發 展 組 織 2 煽 動 農 民 對 政 府 之 不 信 任, 誣 衊 政 府 包 庇 地 主 3 煽 動 地 主 與 政 府 間 之 矛 盾, 破 壞 政 府 法 令 4 從 煽 動 分 化 過 程 中 進 行 統 戰 工 作, 拉 攏 失 意 人 士, 確 立 統 戰 關 係, 展 開 鄉 村 活 動 ( 五 ) 破 壞 工 作 的 第 三 步 為 利 用 合 法 鬥 爭 : 以 往 共 匪 一 貫 採 取 非 法 鬥 爭, 煽 動 暴 行, 但 今 天 臺 灣 治 安 力 量 濃 厚, 交 通 發 達, 如 欲 再 施 其 舊 計, 殊 易 暴 露 組 織, 慘 遭 失 敗, 故 共 匪 乃 運 用 合 法 鬥 爭 方 式 來 代 替 非 法 鬥 爭, 其 方 式 為 透 過 已 經 爭 取 之 封 建 親 友 關 係, 半 公 開 地 去 宣 傳 三 七 五 減 租 鬥 爭 的 合 法, 幫 助 農 民 寫 書 類, 與 地 主 鬥 爭, 漸 漸 的 取 得 農 民 的 信 任, 再 行 誣 衊 政 府 這 一 政 策 乃 抄 襲 共 黨 的, 甚 至 宣 傳 共 黨 的 土 改 為 更 徹 底 等 語, 煽 動 農 民 傾 向 共 匪 一 方 面 由 於 若 干 地 主 採 用 威 脅 欺 騙 撤 佃 等 方 法, 壓 迫 佃 農, 共 匪 利 用 這 些 空 隙, 從 中 參 與 鬥 爭, 在 北 部 鄉 村 曾 有 冒 充 政 府 督 導 人 員, 前 往 安 撫 佃 農, 幫 助 彼 等 反 抗 地 主, 而 獲 得 組 織 之 開 展 者, 如 鬥 爭 勝 利, 共 匪 的 群 眾 工 作 已 經 展 開, 如 鬥 爭 失 敗, 則 其 宣 傳 與 汙 蔑 政 府 的 口 號 亦 可 兌 現, 亦 決 不 致 於 為 三 七 五 減 租 鬥 爭 而 遭 受 不 利, 因 這 一 政 策 是 合 法 的 三 新 生 人 員 寄 望 於 政 府 之 改 進 : 在 臺 共 重 整 後 秘 密 組 織 一 案 中 逮 捕 歸 案 之 匪 犯, 其 中 百 分 之 九 十 是 活 動 在 鄉 村 的 幹 部, 經 曉 以 大 義 後, 已 幡 然 悔 悟, 除 提 供 共 匪 對 三 七 五 減 租 之 陰 謀 破 壞 情 形 外, 並 就 彼 等 親 身 經 驗 結 果, 提 出 目 前 切 需 改 進 之 處, 內 容 不 無 所 見, 特 錄 如 後 : ( 一 ) 徹 底 展 開 農 村 黨 務 活 動 : 在 本 黨 對 匪 共 尖 銳 鬥 爭 的 情 勢 下, 共 匪 已 將 組 織 路 線 深 入 到 農 村 去, 利 用 一 切 力 量, 指 示 其 匪 幹 必 須 經 歷 刻 苦 的 勞 動 生 活, 與 農 民 打 成 一 片, 擴 大 其 叛 亂 組 織, 而 本 黨 在 農 民 方 面 的 黨 務 活 動 仍 屬 空 隙, 如 欲 保 持 三 七 五 減 租 的 成 果, 及 進 一 步 改 善 各 級 基 層 組 織, 必 須 要 將 黨 務 工 作 深 入 到 農 村 去, 並 且 做 到 : 1 系 統 化 專 一 化, 以 期 集 中 力 量, 鞏 固 基 層 工 作 279

300 2 若 干 地 方 為 避 免 不 必 要 之 紛 擾, 部 分 黨 務 可 採 秘 密 方 式 3 在 推 行 過 程 中 黨 務 工 作 應 切 實 配 合 政 令, 隨 時 反 映 各 級 機 構 執 行 政 令 情 形, 及 阻 礙 法 令 之 不 良 因 素, 從 而 求 得 改 進 4 派 遣 優 秀 黨 員 至 鄉 村 召 開 村 民 會 議, 講 釋 政 府 法 令, 調 查 民 隱, 幫 助 農 民 解 決 實 際 困 難, 如 為 書 類 等 ( 二 ) 伸 張 正 義, 掃 除 農 村 惡 勢 力 : 臺 省 政 治 進 步 一 日 千 里, 改 正 了 農 村 中 甚 多 惡 習, 然 尚 有 部 分 惡 勢 力 自 私 自 利, 或 利 用 奸 巧 計 謀, 或 利 用 行 政 力 量 直 接 間 接 魚 肉 鄉 民, 本 黨 應 加 緊 培 育 農 村 新 進 青 年, 發 揮 高 度 革 命 精 神, 伸 張 正 義, 為 農 民 說 話, 掃 除 惡 勢 力 ( 三 ) 運 用 敵 人, 打 擊 敵 人 : 至 今 日 止, 在 偽 臺 共 言, 已 大 部 分 肅 清, 但 殘 餘 匪 黨 仍 在 繼 續, 其 叛 亂 活 動 無 時 稍 懈, 因 之 如 欲 肅 清 鄉 村 匪 黨 勢 力, 必 須 運 用 被 匪 黨 利 用 之 群 眾, 及 以 新 生 之 人 員, 回 過 頭 來 為 政 府 效 力, 這 一 股 反 共 熱 流, 未 可 忽 視 ( 四 ) 貫 徹 政 策, 支 持 幹 員 : 根 據 臺 共 偷 偷 挨 挨 利 用 三 七 五 減 租 的 合 法 鬥 爭, 尚 能 煽 動 農 民 展 開 活 動, 政 府 亦 應 運 用 公 開 地 位, 絕 不 能 放 棄 這 一 優 越 條 件, 而 問 題 是 在 於 各 級 基 層 人 員, 必 須 在 事 實 上 多 多 表 明 堅 決 立 場, 保 障 工 作 人 員, 做 到 信 賞 必 罰, 使 奸 狡 之 徒 無 法 得 逞 ( 五 ) 考 核 人 事, 增 強 效 率 : 每 一 有 關 農 村 行 政 或 業 務 機 關 之 辦 事 人 員, 應 以 推 行 政 策 為 考 核 標 準 ( 六 ) 鄉 鎮 機 構 避 免 形 式 : 各 基 層 行 政 機 構 及 推 行 政 令 人 員, 應 避 免 衙 門 化 形 式 化, 而 應 隨 時 與 農 民 接 觸, 並 做 到 深 入 農 村 ( 七 ) 講 解 政 令 : 提 高 農 民 對 政 令 之 認 識, 俾 不 受 地 主 或 其 他 法 律 所 控 制 欺 瞞 ( 八 ) 迅 速 制 定 農 村 防 諜 辦 法 : 指 出 共 匪 在 農 村 活 動 之 陰 謀 策 略, 加 強 民 眾 對 防 諜 工 作 之 認 識, 積 極 保 障 治 安 280

301 附 錄 三 設 計 考 核 委 員 會 舉 行 實 施 耕 者 有 其 田 條 例 草 案 座 談 會 紀 要 內 容 描 述 土 地 改 革 資 料 彙 編 : 黨 部 方 面 意 見 或 建 議 : 設 計 考 核 委 員 會 舉 行 實 施 耕 者 有 其 田 條 例 草 案 座 談 會 紀 要 引 用 資 訊 < 土 地 改 革 資 料 彙 編 ( 八 )- 土 地 改 革 資 料 彙 編 : 黨 部 方 面 意 見 或 建 議 - 設 計 考 核 委 員 會 舉 行 實 施 耕 者 有 其 田 條 例 草 案 座 談 會 紀 要 >, 陳 誠 副 總 統 文 物, 國 史 館 藏, 典 藏 號 : , 入 藏 登 錄 號 : A 設 計 考 核 委 員 會 舉 行 實 施 耕 者 有 其 田 條 例 草 案 座 談 會 紀 要 本 會 邀 請 本 黨 籍 立 法 委 員 等 土 地 專 家 及 農 業 專 家, 於 四 十 一 年 十 二 月 二 十 二 日 下 午 四 時 至 八 時 半, 在 中 央 委 員 會 第 一 會 議 室 舉 行 實 施 耕 者 有 其 田 條 例 草 案 座 談 會, 出 席 者 農 復 會 蔣 主 任 委 員 夢 麟 立 法 委 員 鄭 委 員 震 宇 蕭 委 員 錚 趙 委 員 連 芳 李 委 員 慶 鏖 楊 委 員 家 麟 漆 委 員 中 權, 及 本 會 沈 委 員 宗 瀚 鮑 委 員 德 徵, 由 鮑 委 員 德 徵 主 席 各 出 席 人 員 對 實 施 耕 者 有 其 田 條 例 草 案 之 內 容, 及 本 草 案 如 何 加 速 完 成 立 法 程 序 問 題 廣 泛 討 論, 發 言 要 點 如 次 : 一 本 草 案 如 何 加 速 完 成 立 法 程 序 問 題 : 實 施 耕 者 有 其 田 為 本 黨 既 定 政 策, 本 草 案 在 原 則 上 本 無 問 題, 惟 立 法 院 民 青 兩 黨 籍 委 員 表 示 反 對, 本 黨 籍 委 員 中 亦 有 持 懷 疑 態 度 者, 因 而 影 響 本 案 之 迅 速 審 議 且 本 案 於 十 一 月 底 方 送 到 立 法 院, 時 間 匆 促, 在 本 年 內 完 成 立 法 程 序 勢 不 可 能, 必 須 延 期 休 會, 最 好 由 行 政 院 向 立 法 院 正 式 提 請 延 長 會 期, 俾 可 從 速 完 成 立 法 程 序 二 對 於 反 對 本 案 各 項 意 見 之 批 評 : 主 要 反 對 意 見 係 就 農 業 經 營 著 眼, 而 強 調 農 業 生 產, 陳 委 員 正 修 書 面 意 見 可 為 具 體 之 代 表 ( 陳 誠 於 原 件 旁 註 : 最 不 通 ), 主 張 農 業 經 營 應 實 行 機 械 化 與 大 農 場 經 營, 要 求 耕 地 大 面 積 集 中, 而 反 對 實 行 地 權 分 散, 小 農 場 經 營 之 扶 植 自 耕 農 政 策 關 於 此 項 反 對 論 說, 理 由 殊 不 充 足, 蓋 徵 收 地 主 出 租 耕 地 由 現 耕 農 承 領 耕 種, 並 不 縮 小 現 在 耕 地 農 場 經 營 面 積, 且 實 行 大 農 機 械 經 營 必 須 為 農 村 過 剩 人 口 勞 力 謀 求 出 路, 目 前 我 國 工 業 尚 未 發 達, 無 從 作 到 農 業 機 械 化 臺 灣 農 村 人 口 稠 密, 人 多 地 少, 轉 業 困 難, 施 行 大 農 經 營, 無 異 鏡 花 水 月, 惟 有 扶 植 自 耕 農, 再 繼 而 漸 次 促 使 自 耕 農 實 行 合 作 經 營, 配 合 發 展 工 商 業, 以 吸 收 過 剩 農 業 人 口, 為 農 業 改 進 最 正 當 之 途 徑 三 對 於 本 案 內 容 之 意 見 : ( 一 ) 關 於 地 主 保 留 土 地 之 範 圍 與 面 積 者 : 最 初 農 復 會 所 提 意 見, 係 共 有 出 租 281

302 耕 地 及 不 在 鄉 地 主 所 有 出 租 耕 地 一 律 徵 收, 在 鄉 地 主 准 許 保 留 水 田 一 甲 旱 田 四 甲, 省 府 草 案 將 在 鄉 地 主 保 留 面 積 增 加 為 中 等 水 田 二 甲 旱 田 四 甲, 行 政 院 草 案 又 將 地 主 保 留 面 積 擴 大 中 等 水 田 三 甲 旱 田 六 甲, 且 地 主 不 分 在 鄉 或 不 在 鄉 一 律 准 許 保 留 出 租 耕 地, 故 本 案 對 於 地 主 保 留 之 範 圍 與 面 積 已 相 當 擴 大 共 有 耕 地 之 共 有 人 多, 不 依 靠 土 地 維 生, 不 宜 再 予 保 留 關 於 保 留 土 地 之 範 圍 與 面 積, 多 認 為 越 縮 小 越 佳, 如 能 採 用 省 政 府 原 案 所 定 之 標 準 為 佳 ( 二 ) 關 於 地 主 地 價 之 補 償 者 : 本 案 規 定 徵 收 耕 地 地 價 之 補 償, 以 公 營 事 業 股 票 及 實 物 土 地 債 券 各 半 搭 發, 在 理 論 上 原 無 不 妥, 惟 政 府 預 定 出 售 之 五 公 營 事 業 單 位, 其 資 產 實 值 恐 不 敷 應 發 票 額, 為 免 招 致 疑 竇, 建 立 政 府 威 信, 可 採 行 下 列 辦 法 : 甲 減 少 公 營 事 業 股 票 搭 發 成 數, 增 加 實 物 土 地 債 券 搭 發 成 數 ; 乙 全 部 發 給 實 物 土 地 債 券, 准 許 其 自 由 以 等 價 債 券 換 購 股 票 ( 三 ) 關 於 承 領 耕 地 農 民 負 擔 者 : 實 施 耕 者 有 其 田 之 主 旨 為 求 改 善 農 民 生 活, 而 依 照 本 案 規 定, 農 民 領 地 後 應 負 擔 分 年 攤 還 之 地 價 及 債 息, 連 同 其 稅 賦 合 計, 並 不 低 於 前 此 應 向 地 主 繳 納 之 三 七 五 租 額, 此 外 省 府 並 有 收 取 契 稅 及 監 證 費 之 擬 議, 則 將 來 領 有 土 地 之 農 民, 其 負 擔 反 較 增 加, 與 改 善 農 民 生 活 之 旨 相 悖 背, 現 在 臺 灣 各 縣 市 均 已 依 法 辦 理 土 地 登 記, 依 照 契 稅 條 例 規 定 應 免 收 契 稅, 況 係 政 府 徵 收 土 地 實 行 放 領, 並 非 通 常 契 約 買 賣, 於 法 於 理, 均 不 應 徵 收 契 稅 與 監 證 費 ( 四 ) 關 於 限 制 承 領 耕 地 設 定 負 擔 者 : 本 案 第 二 十 八 條 規 定 限 制 承 領 耕 地 設 定 負 擔 移 轉, 引 起 : 甲 農 民 缺 乏 農 業 資 金 時 借 款 困 難 ; 乙 迫 不 得 已 遂 趨 向 於 忍 受 高 利 貸 之 剝 削, 並 形 成 農 村 高 利 貸 之 猖 獗, 故 該 項 限 制 應 予 刪 除 ( 五 ) 關 於 農 業 生 產 資 金 者 : 本 案 第 十 一 條 規 定 現 耕 農 承 領 地 主 保 留 之 耕 地 時 得 向 政 府 申 請 貸 款, 但 農 民 對 農 業 生 產 資 金 之 需 要 尤 感 殷 切, 政 府 如 有 該 項 財 力, 最 好 移 作 農 業 資 金 貸 款, 並 明 確 規 定 政 府 日 後 所 收 支 農 民 攤 還 地 價, 除 抵 付 公 債 外, 悉 數 移 作 充 裕 農 業 生 產 資 金 之 用 四 對 於 本 案 名 稱 與 施 行 區 域 之 意 見 : 行 政 院 草 案 稱 實 施 耕 者 有 其 田 條 例, 立 法 委 員 有 主 張 仍 改 用 省 府 草 案 扶 植 自 耕 農 條 例 名 稱 者, 此 二 者 均 無 不 可, 無 關 緊 要, 惟 本 案 施 行 區 域 應 以 臺 灣 省 為 限, 需 於 條 例 名 稱 或 條 文 內 容 中 明 確 規 定, 俾 免 誤 會 ( 陳 誠 於 原 件 旁 註 : 名 稱 問 題 關 係 政 策, 若 不 用 耕 者 有 其 田 之 名 稱, 即 根 本 否 認 國 父 遺 教, 反 對 本 黨 七 權 大 會 之 宣 言, 應 注 意 誠 元 月 十 三 日 ) 282

303 附 錄 四 黃 少 谷 函 張 曉 峰 請 轉 立 法 委 員 同 志 支 持 耕 者 有 其 田 案 內 容 描 述 行 政 院 秘 書 長 黃 少 谷 函 中 央 常 務 委 員 會 秘 書 長 張 曉 峰 請 轉 立 法 委 員 同 志 支 持 耕 者 有 其 田 案 引 用 資 訊 < 土 地 改 革 資 料 彙 編 ( 二 )- 行 政 院 秘 書 長 黃 少 谷 函 中 央 常 務 委 員 會 秘 書 長 張 曉 峰 請 轉 立 法 委 員 同 志 支 持 耕 者 有 其 田 案 >, 陳 誠 副 總 統 文 物, 國 史 館 藏, 典 藏 號 : , 入 藏 登 錄 號 : A 黃 少 谷 致 張 秘 書 長 曉 峯 函 ( 請 轉 立 委 同 志 支 持 耕 案 ) 曉 峯 秘 書 長 吾 兄 勳 鑒 : 關 於 實 施 耕 者 有 其 田 條 例 草 案 之 立 案 原 則 及 條 文 草 案, 陳 院 長 前 於 四 十 一 年 十 一 月 十 二 日 函 請 轉 陳, 嗣 接 貴 處 十 一 月 十 五 日 (41 秘 議 字 第 二 十 四 號 ) 函 復, 以 案 經 提 出 十 一 月 十 三 日 中 央 常 務 委 員 會 第 四 次 會 議 決 議, 對 行 政 院 所 提 原 則 予 以 通 過 並 由 黨 政 關 係 會 議 溝 通 立 法 委 員 本 黨 同 志 予 以 支 持 在 案, 現 該 條 例 草 案 正 在 立 法 院 審 議 報 載 立 法 院 內 政 經 濟 財 政 民 刑 商 法 四 委 員 會 聯 席 會 議, 曾 有 修 改 條 例 名 稱 之 決 議, 查 名 稱 為 表 現 條 例 政 策 精 神 之 所 在, 敬 希 轉 達 立 法 院 本 黨 同 志, 仍 惠 予 維 持 原 名 稱, 又 為 求 本 案 之 重 要 原 則 不 致 變 更, 以 貫 徹 本 黨 政 策, 並 儘 速 完 成 立 法 早 付 實 施, 特 再 將 本 案 必 須 維 持 之 重 點 說 明 如 次 : 一 條 例 草 案 所 定 被 徵 收 耕 地 之 地 主 不 分 在 鄉 與 不 在 鄉 之 原 則, 為 免 執 行 困 難, 希 不 變 更 二 條 例 草 案 所 定 被 徵 收 耕 地 之 地 主 得 保 留 三 甲, 純 係 為 小 地 主 之 生 活, 及 社 會 之 安 定 著 想, 希 不 變 更 三 條 例 草 案 所 定 之 共 有 耕 地 一 律 徵 收, 因 臺 省 共 有 耕 地 特 多, 而 一 宗 耕 地 之 共 有 者 往 往 數 十 百 人, 各 共 有 人 所 獲 之 收 益 極 為 零 星, 一 律 徵 收 不 致 影 響 其 生 活, 為 免 減 少 徵 收 面 積, 致 減 低 土 地 改 革 之 成 果, 對 此 點 希 不 變 更 四 條 例 草 案 所 定 徵 收 耕 地 之 地 價 定 為 全 年 正 產 物 之 二 倍 半, 係 根 據 政 府 公 地 放 領 之 地 價 標 準, 希 不 變 更 五 條 例 草 案 所 定 徵 收 耕 地 地 價 之 補 償, 以 公 營 事 業 股 票 及 實 物 土 地 債 券 各 半 搭 放, 能 不 變 更 為 妥, 但 如 此 必 須 稍 作 改 動, 關 於 搭 發 股 票 之 成 數, 希 不 高 於 百 分 之 五 十, 或 低 於 百 分 之 三 十 283

304 六 關 於 承 領 耕 地 農 民 之 負 擔 問 題, 自 不 以 超 過 佃 耕 時 之 原 負 擔 最 為 相 宜 現 將 契 稅 改 為 十 年 分 繳, 並 且 農 民 因 獲 得 土 地 增 加 生 產 興 趣 而 增 加 產 量 之 以 抵 補, 各 項 負 擔, 則 事 實 上 其 負 擔 比 例 不 致 超 過 佃 耕 時 之 原 負 擔 十 年 之 後 地 價 繳 清 則 承 領 農 民 之 負 擔 大 為 減 輕, 佃 農 為 爭 取 將 來 之 更 大 利 益, 必 樂 於 接 受 目 前 取 得 土 地 之 必 要 負 擔, 故 希 不 因 顧 慮 佃 農 負 擔 問 題, 而 變 更 條 例 草 案 有 關 之 規 定 以 上 各 點 亦 係 前 次 中 央 常 會 通 過 原 則 之 要 點, 敬 希 誓 照 轉 陳, 並 轉 達 立 法 委 原 本 黨 同 志 切 實 予 以 支 持 為 荷 專 此 祇 頌 勋 綏 弟 黃 少 谷 敬 啟 元 月 六 日 284

305 附 錄 五 關 於 都 市 計 劃 實 施 範 圍 內 免 徵 耕 地 審 訂 經 過 概 要 內 容 描 述 關 於 都 市 計 劃 實 施 範 圍 內 免 徵 耕 地 審 訂 經 過 概 要 引 用 資 訊 < 土 地 改 革 資 料 彙 編 ( 二 )- 關 於 都 市 計 劃 實 施 範 圍 內 免 徵 耕 地 審 訂 經 過 概 要 >, 陳 誠 副 總 統 文 物, 國 史 館 藏, 典 藏 號 : , 入 藏 登 錄 號 : A 關 於 都 市 計 劃 實 施 範 圍 內 免 徵 耕 地 審 訂 經 過 概 要 一 依 照 實 施 耕 者 有 其 田 條 例 第 九 條 第 一 款 之 規 定 : 業 經 公 布 都 市 計 劃 實 施 範 圍 內 之 出 租 耕 地 為 免 徵 耕 地 其 要 點 有 二 : 一 不 僅 為 業 經 公 布 都 市 之 都 市 計 劃 ; 二 而 且 為 業 經 公 布 都 市 計 劃 實 施 範 圍 內 之 出 租 耕 地 二 至 於 何 者 為 實 施 範 圍, 照 本 條 例 施 行 細 則 ( 經 奉 中 央 核 定 ) 第 二 十 二 條 規 定 : 本 條 例 第 九 條 第 一 項 第 一 款 所 稱 業 經 公 布 都 市 計 劃 實 施 範 圍, 係 指 都 市 計 劃 已 實 施 建 設 之 地 區 而 言, 其 在 實 施 建 設 地 區 以 外 之 私 有 出 租 耕 地, 仍 依 規 定 徵 收 放 領 前 項 已 實 施 建 設 地 區, 由 本 府 建 設 廳 地 政 局 會 同 當 地 縣 市 政 府 審 查 後 列 冊, 報 請 省 政 府 核 定 之 三 省 府 根 據 上 項 條 例 及 細 則 之 立 法 意 旨, 經 由 府 會 決 定 四 項 標 準 為 審 核 之 依 據, 四 項 標 準 如 次 : ( 一 ) 耕 地 業 已 變 更 使 用 有 備 案 者 ;( 二 ) 耕 地 雖 未 變 更 使 用, 而 奉 准 建 築 房 屋 者 ;( 三 ) 擬 即 實 施 建 設 之 地 區, 已 有 計 劃 並 在 本 年 度 列 有 預 算 者 ;( 四 ) 申 請 建 築 或 臨 時 建 築 已 正 式 提 出 申 請 書, 經 由 主 管 建 築 機 關 初 審 合 格 者 四 ( 一 ) 嗣 以 臺 北 高 雄 兩 市 情 形 特 殊, 提 請 複 議, 經 本 府 第 二 九 六 次 會 議 決 議 : 本 府 最 後 審 核 時, 遇 有 特 殊 困 難 情 形, 得 照 下 列 三 項 為 補 充 參 考 標 準 ( 二 ) 已 審 查 據 報 之 各 縣 市, 不 再 照 該 三 項 標 準 另 做 審 查, 報 告 三 項 補 充 標 準 如 次 :1 業 經 劃 定 分 區 使 用 (ZONING), 且 在 耕 者 有 其 田 條 例 公 布 前 已 開 始 實 施 之 地 區 ( 無 設 定 地 區 在 外 );2 已 由 政 府 辦 理 或 核 准 私 人 團 體 辦 理 之 土 地 重 劃 地 區, 業 經 辦 理 完 竣 或 正 在 辦 理 中 者 ;3 依 都 市 計 劃 區 分 段 落 (BLOCK) 且 其 四 周 計 劃 道 路 水 溝, 在 耕 者 有 其 田 條 例 公 布 前 已 開 始 建 築 者 五 本 省 各 縣 市 局 之 都 市 計 劃 免 徵 耕 地, 均 依 照 施 行 細 則 第 二 十 二 條 第 二 項 規 定 由 本 府 建 設 廳 地 政 局 會 同 縣 市 政 府 審 查, 其 中 除 臺 北 市 外, 均 經 各 該 縣 市 局 政 府 依 照 會 同 審 查 結 果 冊 報 到 省, 嗣 以 臺 北 高 雄 基 隆 三 市 因 地 位 重 要, 復 經 建 設 廳 地 政 局 遵 照 省 府 所 訂 三 項 補 充 標 準, 重 行 派 員 會 勘 審 查, 除 基 隆 市 因 都 市 計 劃 範 圍 內 無 耕 地, 無 需 派 員 查 勘 外, 其 餘 臺 北 高 雄 兩 市 先 後 勘 定 報 省 285

306 六 關 於 各 縣 市 計 劃 範 圍 內 已 實 施 建 設 地 區 免 徵 耕 地 之 審 核, 經 指 定 本 府 委 員 六 人 會 同 辦 理, 經 於 四 月 二 十 八 日 下 午 三 時 會 同 審 核, 結 果 如 下 : ( 一 ) 查 建 設 廳 地 政 局 會 勘 冊 報 臺 北 高 雄 兩 市 之 免 徵 耕 地, 均 係 根 據 省 府 規 定 之 三 項 補 充 標 準 辦 理, 其 都 市 計 劃 內 雖 尚 有 徵 收 放 領 之 耕 地, 但 以 其 均 為 尚 未 實 施 建 設 之 地 區 不 能 列 入 免 徵 範 圍, 其 所 勘 定 之 免 徵 耕 地 與 省 府 規 定 符 合, 應 予 審 定 ; ( 二 ) 過 去 已 由 政 府 在 都 市 計 劃 內 徵 收 工 程 受 益 費 之 耕 地, 其 列 入 徵 收 者, 應 另 行 專 案 辦 理 免 徵 手 續 ; ( 三 ) 其 餘 各 縣 市 局 都 市 計 劃 範 圍 內 已 實 施 建 設 地 區 之 免 徵 耕 地, 照 各 該 縣 市 政 府 所 報 之 會 勘 清 冊, 予 以 審 定 七 上 項 審 議 結 果 尚 無 不 合, 惟 臺 北 高 雄 兩 市 均 因 都 市 計 劃 發 展, 極 力 請 求 擴 大 免 徵 範 圍, 經 提 出 本 府 四 月 二 十 九 日 臨 時 會 議 詳 細 討 後 決 議 : 查 臺 北 市 為 中 央 政 府 及 省 會 所 在 地, 高 雄 市 係 工 商 要 港 ( 基 隆 市 雖 亦 為 工 商 要 港, 但 都 市 計 劃 範 圍 內 並 無 耕 地 ), 其 免 徵 耕 地 照 業 經 公 布 劃 定 分 區 使 用 標 準 予 以 審 訂, 其 餘 各 縣 市 屬 都 市 計 劃 實 施 範 圍 內 免 徵 耕 地, 均 照 審 查 意 見, 予 以 審 定 ( 陳 誠 於 原 件 旁 註 :: 閱 五 月 二 十 六 日 ) 286

307 附 錄 六 實 施 都 市 土 地 改 革 條 例 草 案 ( 附 綜 合 說 明 暨 逐 條 說 明 ) 內 容 描 述 實 施 都 市 土 地 改 革 條 例 草 案 ( 附 綜 合 說 明 暨 逐 條 說 明 ) 內 政 部 擬 訂 引 用 資 訊 < 土 地 改 革 資 料 彙 編 ( 四 )- 實 施 都 市 土 地 改 革 條 例 草 案 內 政 部 擬 定 >, 陳 誠 副 總 統 文 物, 國 史 館 藏, 典 藏 號 : , 入 藏 登 錄 號 : A 目 次 : 實 施 都 市 土 地 改 革 條 例 草 案 ( 附 綜 合 說 明 暨 逐 條 說 明 ) 實 施 都 市 土 地 改 革 條 例 草 案 總 說 明 壹 草 擬 本 案 之 緣 由 貳 本 草 案 改 革 之 目 標 參 本 草 案 改 革 辦 法 綱 領 肆 本 草 案 改 革 辦 法 之 重 點 實 施 都 市 土 地 改 革 條 例 草 案 ( 附 逐 條 說 明 ) 第 壹 章 總 則 第 貳 章 都 市 建 設 第 參 章 規 定 地 價 第 肆 章 照 價 徵 稅 第 伍 章 照 價 收 買 第 陸 章 獎 勵 房 屋 興 建 及 管 理 租 用 第 柒 章 罰 則 第 捌 章 附 則 都 市 土 地 改 革 條 例 草 案 綜 合 說 明 壹 草 擬 本 案 之 緣 由 : 287

308 一 平 均 地 權 早 為 國 父 所 主 張, 在 民 國 紀 元 前 七 年, 中 國 同 盟 會 成 立 時 即 列 為 國 民 革 命 四 大 目 標 之 一, 軍 政 府 宣 言 中 曾 鄭 重 宣 稱 : 核 定 天 下 地 價, 其 現 有 之 地 價 仍 屬 原 地 主 所 有, 期 革 命 後 社 會 改 良 進 步 之 增 價 則 歸 於 國 家, 為 國 民 所 共 享, 敢 有 壟 斷 以 制 國 民 之 生 命 者, 與 眾 共 棄 之 民 國 元 年 國 父 在 南 京 講 民 生 主 義 與 社 會 革 命 時, 更 昭 示 國 人 : 若 能 將 平 均 地 權 做 到, 那 麼 社 會 革 命 已 成 了 七 八 分 同 年 十 二 月, 國 父 在 杭 州 又 講 : 去 歲 南 京 臨 時 政 府 成 立 時, 兄 弟 首 先 注 意 解 決 土 地 問 題 凡 此 均 足 證 國 父 對 平 均 地 權 之 重 視, 嗣 後 政 府 為 實 施 平 均 地 權 公 布 土 地 法, 然 以 戰 亂 頻 繁, 仍 且 都 市 土 地 問 題 牽 涉 過 廣, 以 致 收 效 未 宏 二 政 府 遷 臺 後, 總 統 復 行 視 事, 鑑 於 都 市 人 口 激 增 地 價 狂 漲 投 機 盛 行 房 荒 嚴 重, 於 民 國 四 十 年 元 月 二 日 親 頒 手 令 : 臺 灣 農 村 土 地 已 實 施 三 七 五 減 租, 甚 見 成 效, 本 年 籌 備 都 市 土 地 改 革, 速 照 總 理 平 均 地 權 原 則, 參 酌 當 地 實 際 情 形 擬 定 具 體 辦 法, 務 限 本 年 下 半 年 度 籌 備 完 成 一 面 宣 傳 曉 諭, 一 面 實 施 為 要 當 經 本 部 會 同 臺 灣 省 政 府, 依 照 土 地 法 及 其 他 法 律 研 擬 實 施 方 案, 呈 請 行 政 院 核 定 公 布 臺 灣 省 都 市 土 地 改 革 辦 法 一 種, 惟 以 各 項 規 定 均 為 土 地 法 原 有 之 規 定, 無 法 達 到 政 策 之 要 求, 同 時 三 七 五 減 租 公 地 放 領 地 籍 總 歸 戶 及 實 施 耕 者 有 其 田 正 在 次 第 推 行, 人 力 財 力 均 難 兼 顧, 以 致 未 能 順 利 實 施 現 實 施 耕 者 有 其 田 工 作 業 已 告 一 段 落, 農 村 土 地 已 獲 得 合 理 解 決, 而 都 市 建 設 範 圍 內 之 免 徵 土 地, 極 應 實 施 有 效 管 理, 以 免 引 起 社 會 人 士 有 厚 此 薄 彼 之 感 三 本 年 春 行 政 院 陳 院 長 曾 一 再 指 示 應 研 擬 都 市 土 地 改 革 法 案, 明 年 度 付 諸 實 施 遵, 經 彙 集 全 部 有 關 法 令 詳 細 研 究 其 利 弊 得 失, 並 檢 討 歷 年 推 行 未 見 成 效 之 癥 結, 深 知 原 有 辦 法 頗 多 窒 礙 難 行, 倘 非 另 行 立 法 通 盤 籌 計 為 依 據, 有 政 策 性 之 決 定 而 貫 徹 之, 實 難 獲 致 成 效, 謹 參 考 世 界 各 國 對 於 都 市 土 地 之 措 施, 針 對 我 國 一 般 都 市 土 地 制 度 之 積 弊, 並 兼 顧 現 時 政 治 之 要 求, 擬 訂 本 草 案 貳 本 案 改 革 之 目 標 : 都 市 土 地 改 革 之 目 標, 一 方 面 在 廓 清 今 日 都 市 土 地 已 有 之 積 弊, 一 方 面 在 建 立 今 後 都 市 土 地 優 良 合 理 之 制 度 今 日 都 市 土 地 之 病 象 及 其 不 良 之 影 響, 簡 言 之 約 有 下 列 數 種 : 一 因 都 市 人 口 集 中, 地 價 飛 漲, 土 地 投 機 日 益 盛 行, 少 數 地 主 無 需 努 力 奮 鬥 而 坐 致 巨 富, 一 般 市 民 被 高 額 房 地 租 之 壓 迫, 在 社 會 上 造 成 極 端 之 不 平 二 地 租 地 價 高 漲 之 結 果, 加 重 工 商 企 業 之 成 本, 迫 使 生 產 萎 縮, 阻 礙 經 濟 繁 榮 與 人 民 就 業, 因 而 國 民 所 得 低 落, 政 府 財 政 困 乏 288

309 三 土 地 投 機 者 壟 斷 土 地 閒 置 不 用, 坐 待 漲 價, 束 縛 都 市 之 正 常 發 展, 以 致 房 屋 缺 乏, 人 民 居 住 生 活 遭 受 嚴 重 影 響 四 由 於 房 屋 缺 乏, 違 章 建 築 充 斥 街 巷, 破 壞 市 容, 阻 礙 交 通, 稍 加 取 締 群 起 抗 拒, 影 響 政 令 之 推 行 上 述 各 項 之 病 源 厥 為 土 地 投 機 與 壟 斷 未 能 有 效 防 制, 尤 其 在 實 施 耕 者 有 其 田 後, 鄉 村 地 主 之 資 金 大 半 解 凍, 咸 向 都 市 土 地 做 投 機 活 動, 現 正 值 四 年 經 濟 建 設 計 劃 推 行 之 始, 政 府 盡 力 發 展 工 商 業 之 際, 倘 不 嚴 行 杜 絕 土 地 之 投 機 壟 斷, 則 不 僅 地 主 資 金 無 法 轉 入 工 業, 即 現 有 之 工 商 業 亦 將 蒙 受 影 響, 故 本 草 案 以 實 施 平 均 地 權 為 其 最 重 要 之 目 標, 以 加 強 累 進 地 價 稅 及 土 地 增 值 稅 為 手 段, 必 能 貫 徹 稅 去 素 地 地 租 及 自 然 增 值 之 理 想, 並 藉 此 迫 使 土 地 投 機 壟 斷 者 低 價 出 售 其 土 地, 為 發 展 工 業, 解 救 房 荒 闢 一 坦 途 基 於 上 述 諸 因, 特 將 草 案 改 革 之 目 標, 簡 列 如 下 : 一 實 施 平 均 地 權, 以 促 進 地 盡 其 利, 達 成 地 利 公 享 二 發 展 都 市 建 設 已 達 到 工 商 得 其 所, 市 民 樂 其 居 參 本 草 案 改 革 辦 法 綱 領 : 為 達 到 上 述 目 標, 本 草 案 對 於 實 施 平 均 地 權 之 辦 法 予 以 必 要 的 強 化, 對 於 累 進 地 價 稅 及 土 地 增 值 稅 之 稅 制, 均 較 現 行 土 地 法 予 以 有 效 的 加 強 與 改 進, 同 時 對 於 需 用 土 地 人 低 價 獲 得 土 地 後 興 建 建 築 時, 自 亦 應 參 照 都 市 計 劃 法 及 其 他 法 律 予 以 適 當 獎 助 及 合 理 之 管 理, 以 預 防 盲 目 建 設 所 招 致 之 惡 果, 俾 使 市 地 改 革 與 市 地 利 用 二 者 互 項 配 合, 相 得 益 彰, 為 大 陸 收 復 後 都 市 建 設 預 立 楷 模 同 時 在 今 日 嚴 重 房 荒 之 情 況 下, 本 草 案 對 於 獎 助 住 宅 之 興 建 用 力 亦 多, 並 主 張 在 房 荒 期 間 嚴 格 限 制 房 屋 使 用, 管 理 房 屋 租 賃, 以 安 定 民 居, 此 類 規 定 在 大 陸 收 復 之 後 初 期, 城 市 房 屋 毀 於 戰 火 極 端 缺 乏 之 情 況 下, 似 尤 有 其 必 要 茲 將 本 條 例 所 採 之 綱 領, 擇 要 列 舉 於 後 : 一 關 於 實 施 平 均 地 權 者, 切 實 規 定 地 價, 加 強 地 價 稅, 改 進 土 地 增 值 稅, 並 實 施 照 價 收 買 二 關 於 促 進 都 市 建 設 者, 改 進 都 市 計 劃, 擬 定 建 設 進 度, 指 撥 建 設 經 費, 按 年 切 實 執 行 三 關 於 改 善 人 民 居 住 者, 獎 勵 房 屋 興 建, 在 房 荒 期 間 嚴 格 限 制 房 屋 使 用, 管 理 房 屋 租 賃 肆 本 草 案 改 革 辦 法 之 重 點 : 289

310 一 關 於 加 強 地 價 稅 徵 收 者 ( 一 ) 擴 展 地 價 稅 徵 收 區 域 1 實 施 耕 者 有 其 田 之 免 徵 區 2 新 建 設 之 市 街 區 ( 二 ) 強 化 規 定 地 價 辦 法 1 未 規 定 地 價 之 土 地, 由 人 民 自 由 申 報, 其 地 價 報 價 過 低 者, 照 價 收 買 之 2 已 規 定 地 價 之 土 地, 由 政 府 切 實 辦 理 重 估 地 價 3 在 物 價 劇 烈 波 動 期 間, 應 以 物 價 指 數 調 整 地 價 ( 三 ) 改 進 地 價 稅 制 1 降 低 累 進 稅 起 點 由 6.7 公 畝, 改 為 3 公 畝 2 縮 短 累 進 級 距, 每 級 級 距 約 為 土 地 法 之 十 分 之 一 3 提 高 累 進 稅 率 最 高 稅 率 提 高 至 千 分 之 七 十, 每 級 加 徵 之 稅 率 較 土 地 法 提 高 一 倍 二 關 於 改 進 土 地 增 值 稅 者 : ( 一 ) 廢 除 免 稅 額 ( 二 ) 提 高 稅 率, 以 40% 為 起 徵 稅 率, 較 土 地 法 普 遍 提 高 百 分 之 二 十 ( 三 ) 嚴 格 防 止 逃 稅 1 防 止 土 地 移 轉 延 不 申 請 登 記 2 防 止 匿 報 土 地 移 轉 價 格 3 防 止 納 稅 人 逃 避 納 稅 義 務 ( 四 ) 廢 除 定 期 增 值 稅, 以 免 徵 收 困 難 三 關 於 照 價 收 買 者 : ( 一 ) 照 價 收 買 之 資 金 以 現 金 或 土 地 債 券 分 別 給 付 ( 二 ) 照 價 收 買 土 地 上 之 建 築 物 得 照 法 定 價 額 收 買 ( 三 ) 照 價 收 買 土 地 之 農 作 物 予 經 營 者 以 補 償 ( 四 ) 照 價 收 買 土 地 上 之 他 項 權 力 由 地 主 應 獲 之 地 價 內 扣 償 290

311 ( 五 ) 照 價 收 買 土 地 後 其 佃 農 予 以 補 償 ( 六 ) 照 價 收 買 土 地 之 處 理 不 受 處 分 公 有 土 地 之 限 制 ( 七 ) 關 於 獎 勵 工 業 發 展 者 : 1 便 利 經 營 工 業 者 取 得 建 築 用 地 2 提 高 工 業 用 地 之 地 價 稅 累 進 起 點, 以 減 輕 其 負 擔 3 工 業 用 房 屋 減 半 課 稅, 其 新 建 之 工 業 用 房 屋 免 稅 三 年 五 關 於 促 進 都 市 發 展 者 : ( 一 ) 改 善 都 市 計 劃 ( 二 ) 以 土 地 稅 三 成 指 定 作 為 都 市 建 設 經 費 ( 三 ) 由 政 府 按 年 興 建 道 路 水 道 水 電 等 土 地 改 良 工 程 ( 四 ) 實 施 限 期 建 築, 並 逐 年 累 進 加 徵 空 地 稅 六 關 於 防 空 措 施 者 : ( 一 ) 設 置 疏 散 區, 以 便 利 人 口 物 資 之 疏 散 ( 二 ) 防 空 疏 散 之 都 市 其 空 地 暫 緩 限 期 建 築 ( 三 ) 防 空 疏 散 之 都 市 其 空 地 稅 得 暫 予 免 徵 ( 四 ) 防 空 期 間 興 建 房 屋 時 應 加 建 防 空 避 難 設 備 七 關 於 獎 勵 房 屋 興 建 者 : ( 一 ) 建 築 改 良 物 稅 從 輕 課 徵 ( 二 ) 新 建 房 屋 予 以 免 稅 三 年 ( 三 ) 便 利 興 建 房 屋 者 取 得 建 築 基 地 ( 四 ) 由 政 府 供 應 各 種 建 築 圖 樣 供 人 民 選 用 ( 五 ) 由 地 方 政 府 針 對 當 地 情 形 再 行 另 定 獎 助 辦 法 八 關 於 管 理 房 屋 租 賃 者 : ( 一 ) 舉 辦 房 屋 租 賃 登 記 ( 二 ) 合 理 限 制 租 金 ( 三 ) 限 制 擔 保 金 數 額 291

312 ( 四 ) 限 制 出 租 人 任 意 終 止 租 約 292

313 實 施 都 市 土 地 改 革 條 例 草 案 條 文 與 逐 條 說 明 第 壹 章 總 則 第 一 條 為 管 理 市 地 使 用, 促 進 都 市 建 設, 便 利 工 業 發 展, 改 善 人 民 居 住 生 活 以 達 到 平 均 地 權 之 目 的 特 制 訂 本 條 例 本 條 例 未 規 定 者, 依 土 地 法 及 其 他 法 律 之 規 定 說 明 一 : 都 市 土 地 改 革 之 目 標 為 促 進 地 盡 其 利 達 成 地 利 公 享, 欲 求 地 盡 其 利, 必 須 管 理 市 地 使 用 發 展 都 市 建 設, 欲 求 地 利 公 享, 必 須 實 施 平 均 地 權 說 明 二 : 都 市 土 地 改 革 之 當 前 任 務 在 求 工 商 得 其 所, 市 民 樂 其 居, 目 前 正 值 四 年 經 濟 建 設 計 劃 開 始 實 施 之 際, 值 實 施 耕 者 有 其 田 轉 化 地 主 土 地 資 金 為 工 業 資 本 之 始, 便 利 工 業 發 展 自 應 為 市 地 改 革 目 標 之 一, 又 在 今 日 各 都 市 房 荒 普 遍 嚴 重 之 情 形 下, 改 善 人 民 居 住 生 活, 實 為 刻 不 容 緩 之 工 作, 故 亦 列 為 實 施 本 條 例 之 目 標 說 明 三 : 本 條 例 應 為 土 地 法 及 其 他 法 律 之 特 別 法, 始 能 加 強 推 行 之 效 力, 故 特 訂 第 二 項 第 二 條 實 施 本 條 例 之 主 管 機 關, 中 央 為 內 政 部 財 政 部, 省 市 為 省 市 政 府, 縣 市 為 縣 市 政 府 說 明 : 本 條 例 之 工 作 包 括 地 政 財 政 建 設 等 機 關 之 業 務 在 內, 必 須 密 切 配 合 始 能 圓 滿 完 成, 本 條 例 所 賦 予 之 任 務 准 實 施 本 條 例 最 重 要 之 目 的 厥 在 達 到 平 均 地 權, 一 方 面 在 管 理 市 地 使 用, 促 進 都 市 建 設, 以 達 到 地 盡 其 利, 一 方 面 在 加 強 土 地 稅, 達 到 地 利 公 享 故 中 央 以 內 政 部 財 政 部 為 主 管 機 關, 同 時 為 求 各 級 地 方 政 府 之 地 政 財 政 建 設 主 管 單 位 便 於 配 合 聯 繫, 故 以 省 市 政 府 縣 市 政 府 為 主 管 機 關 第 三 條 本 條 例 所 稱 都 市 土 地, 指 直 轄 市 省 轄 市 縣 市 局 所 轄 市 鎮, 及 省 市 政 府 指 定 之 重 要 市 街 地 區, 依 都 市 計 劃 實 施 建 設 區 域 內 之 全 部 土 地 而 言, 其 都 市 計 劃 尚 未 公 布 者, 由 省 市 政 府 視 各 該 地 區 發 展 之 需 要 訂 定 其 區 域 前 項 實 施 建 設 區 域 由 省 市 政 府 訂 定, 報 請 行 政 院 核 定 之 其 因 都 市 發 展 需 要 擴 大 區 域 時 亦 同 說 明 一 : 都 市 土 地 為 本 條 例 實 施 之 範 圍, 故 必 須 明 確 規 定, 始 可 避 免 紛 擾 說 明 二 : 直 轄 市 省 轄 市 縣 轄 市 為 既 成 之 都 市, 屬 於 都 市 土 地 自 無 問 題, 惟 鎮 亦 為 都 市 之 一, 如 桃 園 豐 原 虎 尾 西 螺 等, 均 為 相 當 繁 榮 之 市 街, 為 預 防 其 土 地 問 題 之 發 生, 自 亦 應 實 施 都 市 土 地 改 革, 故 亦 列 入 都 市 土 地 之 範 圍 293

314 說 明 三 : 各 縣 除 縣 轄 市 及 鎮 之 外, 尚 有 若 干 甚 多 人 口 聚 居 之 市, 皆 如 中 和 天 母 景 美 等 處, 亦 可 能 發 生 土 地 投 機 問 題, 故 亦 應 實 施 都 市 土 地 改 革, 惟 此 類 地 區 並 不 普 遍, 故 本 條 規 定 由 省 市 政 府 指 定 之 說 明 四 : 各 市 鎮 之 區 域 範 圍 不 一, 大 體 言 之 如 下 : ( 一 ) 行 政 區 域 即 各 市 鎮 之 全 部 地 區 ( 二 ) 都 市 計 劃 區 域 及 預 定 三 十 年 以 上 發 展 建 設 之 地 區 ( 三 ) 都 市 計 劃 實 施 建 設 區 域 及 依 都 市 計 劃 已 經 或 即 將 實 施 建 設 之 區 域 ( 四 ) 市 街 區 域 及 既 成 之 都 市 市 街 部 分, 在 臺 灣 省 此 區 域 多 已 辦 竣 規 定 地 價 上 列 各 項 區 域 第 ( 一 ) 第 ( 二 ) 均 嫌 過 大, 第 ( 四 ) 亦 嫌 過 小, 第 ( 三 ) 項 較 為 適 中, 且 又 恰 與 實 施 耕 者 有 其 田 條 例 第 九 條 第 一 項 之 規 定 相 符, 此 區 域 內 之 出 租 耕 地 既 經 視 為 耕 地 准 予 免 徵, 以 之 實 施 市 地 改 革 自 屬 合 情 合 理, 故 本 條 例 規 定 以 此 種 區 域 為 準 說 明 五 : 大 陸 各 市 鎮 及 臺 灣 省 若 干 市 鎮 尚 未 擬 定 都 市 計 劃 者 所 在 多 有, 未 免 實 施 建 設 區 域 不 易 確 定, 故 規 定 由 省 市 政 府 訂 定 之 說 明 六 : 都 市 發 展 無 一 日 之 休 止, 上 述 區 域 訂 定 後, 倘 需 要 擴 大, 自 應 依 照 事 實 將 其 擴 大, 而 實 施 市 地 改 革 之 區 域 亦 必 隨 時 擴 大, 如 此 始 可 避 免 束 縛 都 市 建 設 之 發 展, 此 種 區 域 之 如 何 確 定, 自 亦 易 發 生 糾 紛, 故 本 條 規 定 由 省 市 政 府 訂 定 說 明 七 : 都 市 計 畫 實 施 建 設 區 域 即 都 市 土 地 改 革 之 實 施 區 域, 為 使 中 央 明 瞭 市 地 改 革 及 都 市 發 展 情 形 起 見, 故 本 條 規 定 應 報 請 行 政 院 核 定 第 四 條 本 條 例 所 稱 都 市 計 劃 指 業 經 公 布 者 而 言 說 明 一 : 都 市 計 劃 係 各 該 都 市 預 定 三 十 年 以 上 發 展 之 建 設 計 劃, 其 關 於 街 道 公 園 學 校 及 工 業 產 業 住 宅 文 化 行 政 等 區 域 之 劃 分, 影 響 市 地 利 用 及 私 有 土 地 之 權 益 至 鉅, 在 今 日 都 市 計 劃 及 建 築 形 式 日 新 月 異 之 情 形 下, 既 定 之 都 市 計 劃 每 多 變 更, 變 更 時 每 多 爭 執, 故 本 條 特 予 明 訂 以 業 經 公 布 者 為 限, 以 杜 糾 紛 說 明 二 : 臺 灣 省 各 市 鎮 之 都 市 計 劃 多 在 日 據 時 代 公 布, 與 我 國 都 市 計 劃 法 難 免 有 所 出 入, 本 條 旨 在 予 以 追 認, 以 杜 無 謂 之 紛 擾 第 五 條 本 條 例 所 稱 物 價 指 數, 指 省 市 政 府 主 計 機 關 按 月 計 算 當 地 重 要 商 品 售 價 額 變 動 之 指 數, 前 項 物 價 指 數 應 按 月 於 省 市 政 府 公 報 內 公 布 之 說 明 : 在 物 價 劇 烈 波 動 期 間, 幣 值 恆 隨 之 發 生 變 動, 以 致 法 定 通 貨 計 算 之 價 額 每 與 實 值 不 符, 依 本 條 例 所 規 定 或 重 估 之 地 價 倘 與 實 質 不 符, 則 照 價 抽 稅 與 照 價 收 買 勢 必 難 期 公 允, 為 避 免 此 一 現 象, 故 本 條 例 規 定 以 物 價 指 數 調 整 之, 而 物 價 指 294

315 數 之 產 生 則 於 本 條 明 文 規 定, 以 杜 紛 爭 第 貳 章 都 市 建 設 第 六 條 本 條 例 施 行 後 省 市 政 府 應 就 轄 區 內 已 公 布 都 市 計 劃 之 地 方, 按 照 實 際 需 要 分 年 擬 定 進 度, 送 由 內 政 部 會 同 有 關 機 關 核 定, 轉 呈 行 政 院 備 案 說 明 一 : 年 來, 臺 灣 省 各 市 鎮 之 都 市 計 劃 因 受 戰 爭 破 壞 及 財 力 限 制 均, 未 能 切 實 執 行, 且 因 預 定 期 限 已 久, 不 能 適 應 今 日 都 市 建 設 之 要 求, 故 需 另 行 依 法 變 更 改 訂, 並 應 重 新 分 年 擬 定 實 施 進 度 切 實 執 行, 以 期 都 市 建 設 得 以 順 利 發 展 說 明 二 : 臺 灣 省 都 市 建 設 之 發 展 應 切 實 配 合 我 國 四 年 經 濟 建 設 計 劃, 並 應 著 重 於 解 決 當 前 之 嚴 重 房 荒 現 象 為 前 提, 始 能 達 到 工 商 得 其 所, 市 民 樂 其 居 之 目 的, 而 各 都 市 間 之 互 相 配 合 尤 為 重 要, 過 去 各 都 市 均 自 行 擬 定 龐 大 而 又 不 切 實 際 之 計 劃, 不 僅 不 能 兼 顧 鄰 近 都 市 之 發 展, 其 本 身 亦 窒 礙 難 行 本 條 明 定 由 省 市 政 府 統 籌 調 整, 分 年 核 定 進 度, 並 規 定 由 內 政 部 會 同 有 關 機 關 審 核, 當 可 達 到 互 相 配 合, 並 便 利 四 年 經 濟 計 劃 之 實 施 與 房 荒 之 解 除 第 七 條 在 防 空 期 間, 省 市 政 府 應 選 定 疏 散 地 區 擬 訂 建 設 計 劃, 公 佈 實 施 說 明 : 目 前 臺 灣 省 各 大 都 市 仍 在 防 空 疏 散 期 間, 惟 省 政 府 僅 有 疏 散 之 命 令 及 限 制 人 口 物 資 遷 入 命 令, 並 無 完 整 計 劃, 故 歷 年 以 還 收 效 甚 微, 且 鄉 村 農 地 買 賣 限 制 甚 多, 交 通 亦 感 困 難, 人 民 雖 欲 遵 令 疏 散, 但 無 法 獲 致 建 築 之 基 地, 同 時 水 電 交 通 均 未 能 預 為 解 決, 市 民 更 加 躊 躇 不 前, 甚 且 有 遷 出 而 復 返 市 內 者 本 條 為 矯 正 此 弊, 特 規 定 設 置 疏 散 區, 俾 做 有 計 劃 之 疏 散, 目 前 反 攻 大 陸 為 期 已 近, 國 際 風 雲 日 緊, 疏 散 工 作 誠 宜 早 為 準 備, 以 避 免 無 謂 損 失 第 八 條 直 轄 市 及 縣 市 政 府 對 於 轄 區 內 都 市 計 劃 所 需 用 之 土 地, 得 限 期 使 用 人 為 妨 礙 都 市 建 設 之 使 用 說 明 : 本 條 參 照 土 地 法 第 二 一 三 條 及 都 市 計 劃 法 第 十 三 條 第 十 四 條 而 訂 定, 為 發 展 都 市 建 設 之 必 要 手 段 第 九 條 直 轄 市 及 縣 市 政 府 對 於 轄 區 內 已 公 布 都 市 計 劃 之 地 方, 就 各 年 度 所 訂 其 應 行 實 施 都 市 建 設 地 區 之 私 有 土 地, 得 於 各 該 年 度 內 施 行 區 段 徵 收 或 照 價 收 買 說 明 : 區 段 徵 收 為 土 地 法 第 二 一 二 條 之 規 定, 照 價 收 買 之 詳 細 辦 法 見 本 草 案 第 五 章 第 十 條 直 轄 市 及 縣 市 政 府 依 前 條 規 定 徵 收 或 收 買 土 地 後, 應 即 依 照 都 市 計 劃 建 築 道 路 上 下 水 道 及 電 力 等 土 地 改 良 工 程, 並 辦 理 土 地 重 劃, 改 訂 地 價, 分 宗 出 售 或 出 租 295

316 私 有 土 地 在 前 項 土 地 改 良 工 程 受 益 地 區 以 內 者, 應 按 其 受 益 程 度, 依 法 徵 收 工 程 受 益 費 說 明 一 : 依 本 條 為 發 展 都 市 建 設 之 有 效 途 徑, 依 本 條 規 定 辦 理 可 免 除 土 地 法 第 二 十 五 條 之 限 制, 以 利 執 行 說 明 二 : 本 條 第 二 項 旨 在 便 利 各 種 完 整 之 道 路 水 電 系 統 等 土 地 改 良 工 程 之 建 築 第 十 一 條 前 條 土 地 其 承 購 或 承 租 人 應 於 取 得 土 地 後 一 年 內 興 工 建 築, 逾 期 建 築 者 為 空 地, 當 地 主 管 官 署 得 照 價 收 買, 或 停 止 租 用 前 項 延 期 建 築 之 期 限, 不 得 逾 六 個 月 說 明 : 本 條 為 發 展 都 市 建 設 之 必 要 手 段 第 十 二 條 人 民 因 興 辦 工 業 或 住 宅 需 用 建 築 基 地 者, 得 申 請 當 地 主 管 官 署 協 助 購 買 之 人 民 需 用 建 築 基 地 者, 得 將 其 需 用 土 地 之 面 積 及 位 置, 同 當 地 主 管 官 署 申 請 登 記, 登 記 合 格 者 依 次 取 得 優 先 承 購 權 前 向 申 請 人 應 按 照 標 準 地 價 之 三 成 繳 納 保 證 金, 於 承 購 土 地 時 抵 充 地 價, 申 請 人 非 因 改 訂 地 價 過 高 而 放 棄 承 購 時, 其 所 繳 保 證 金 不 予 發 還 說 明 一 : 發 展 工 業 建 設 及 解 救 房 荒, 為 政 府 當 前 刻 不 容 緩 之 工 作, 為 便 利 人 民 取 得 建 築 基 地, 故 規 定 得 申 請 主 管 官 署 協 助 購 買 說 明 二 : 供 應 建 築 基 地 為 政 府 應 負 之 責 任, 需 要 基 地 人 當 亦 有 申 請 之 權 利, 本 條 規 定 在 便 利 人 民 取 得 建 築 基 地, 至 於 保 證 金 一 節 一 方 面 係 防 止 申 請 人 違 約, 一 方 面 可 補 充 政 府 收 買 之 地 價, 以 免 因 財 政 困 難 無 法 辦 理 第 十 三 條 直 轄 市 及 縣 市 政 府 對 於 轄 區 內 尚 未 使 用 之 建 築 用 地, 應 通 知 其 所 有 權 人 限 於 一 年 內 興 工 建 築, 逾 期 不 建 築 者 為 空 地, 得 照 價 收 買 之 但 防 空 疏 散 之 都 市 經 省 市 政 府 呈 請 行 政 院 核 准 免 予 限 期 建 築 者, 不 在 此 限 說 明 一 : 空 地 妨 礙 市 地 利 用 及 窒 礙 都 市 建 設 至 鉅, 實 不 應 任 其 長 期 存 在, 故 本 條 例 不 僅 規 定 應 重 徵 空 地 稅, 並 規 定 得 隨 時 照 價 收 買, 俾 空 地 早 日 絕 跡, 以 促 進 都 市 建 設 之 發 展 說 明 二 : 都 市 內 閒 置 不 用 之 空 地, 多 有 投 機 壟 斷 之 行 為 在 內, 故 應 嚴 厲 防 制, 至 於 防 空 期 尚 需 要 暫 停 興 建 之 地 方, 為 避 免 空 襲 損 失 即 自 應 暫 停 實 施 第 十 四 條 在 防 空 期 間 人 民 興 建 房 屋 時 應 加 建 防 空 避 難 設 備 說 明 : 本 條 為 顧 及 防 空 需 要, 避 免 空 襲 損 失 而 擬 定, 臺 灣 省 市 鎮 密 集, 四 面 環 海, 296

317 防 空 監 視 之 距 離 甚 短, 空 襲 時 聞 及 警 報, 敵 已 臨 空, 遠 道 走 避 勢 非 可 能, 必 須 就 近 建 築 避 難 設 備, 始 能 避 免 空 襲 損 失 第 十 五 條 依 本 條 例 所 徵 收 之 地 價 稅 土 地 增 值 稅 空 地 稅, 應 按 照 年 已 所 徵 稅 額 百 分 之 三 十 做 為 都 市 建 設 經 費 說 明 : 多 年 以 來 各 都 市 之 都 市 計 劃 均 未 能 順 利 進 行, 其 主 要 原 因 即 在 於 經 費 缺 乏, 故 指 撥 專 款 作 為 都 市 建 設 經 費 實 屬 必 要, 否 則 本 條 例 發 展 都 市 建 設 之 目 標 即 無 從 達 到, 而 促 進 地 盡 其 利, 達 成 地 利 公 享, 亦 永 無 實 現 之 可 能 故 本 條 例 硬 性 規 定 以 各 年 所 收 稅 款 之 三 成, 做 為 都 市 建 設 經 費, 然 後 興 建 公 園 綠 地 開 闢 街 道 修 築 溝 渠 水 電 等 土 地 改 良 工 程, 始 可 順 利 進 行 第 三 章 規 定 地 價 第 十 六 條 本 條 例 施 行 後, 直 轄 市 及 縣 市 政 府 對 於 轄 區 內 之 都 市 土 地, 應 依 土 地 法 辦 理 地 籍 測 量 及 土 地 登 記, 其 已 辦 理 完 竣 者 免 於 重 辦 說 明 : 地 籍 測 量 與 土 地 登 記 為 推 行 土 地 改 革 之 先 決 條 件, 臺 灣 省 之 都 市 土 地 均 已 辦 竣 地 籍 測 量 及 土 地 登 記, 惟 因 大 陸 各 省 市 迄 未 舉 辦 者 仍 多, 本 條 為 全 國 性 之 立 法 故 特 列 本 條 第 十 七 條 都 市 土 地 未 規 定 地 價 者 應 舉 辦 規 定 地 價, 其 已 規 定 地 價 者 應 依 本 條 例 之 規 定 辦 理 重 估 地 價 說 明 一 : 平 均 地 權 以 規 定 地 價 為 始, 目 前 臺 灣 省 都 市 土 地 業 已 辦 理 規 定 地 價 之 區 域 甚 小, 其 未 規 定 地 價 者 必 須 先 行 辦 理 規 定 地 價, 其 已 規 定 地 價 者 因 多 與 土 地 現 時 實 值 相 差 甚 遠, 以 之 辦 理 照 價 收 買 及 照 價 抽 稅 均 難 適 用, 故 應 辦 理 重 估 地 價 說 明 二 : 本 條 例 對 於 重 估 地 價 之 規 定 與 土 地 法 不 同, 土 地 法 規 定 須 規 定 地 價 滿 五 年, 或 一 年 屆 滿 而 地 價 已 較 原 標 準 地 價 有 百 分 之 五 十 以 上 之 增 減 時 始 得 重 估, 本 條 例 第 二 十 一 條 規 定 屆 滿 一 年 而 地 價 已 較 原 標 準 地 價 有 百 分 之 三 十 以 上 之 增 減 時, 即 應 辦 理 重 估 地 價 第 十 八 條 未 規 定 地 價 之 都 市 土 地, 其 規 定 地 價 依 左 列 程 序 辦 理 : 一 : 主 管 官 署 公 告 申 報 地 價 之 期 限, 申 報 期 限 不 得 少 於 三 十 日 二 : 土 地 所 有 權 人 應 於 申 報 地 價 期 限 內 自 由 申 報, 其 所 有 土 地 之 地 價 做 為 法 定 地 價, 逾 期 不 申 報 者 由 當 地 地 政 機 關 估 定 其 價 值, 通 知 所 有 權 人 限 期 補 行 申 報, 逾 期 不 補 行 申 報 者, 即 以 估 定 價 視 為 其 法 定 地 價 三 : 地 政 機 關 於 規 定 地 價 完 竣 後 編 造 地 價 冊 表 及 總 歸 戶 冊 地 價 機 關 依 照 前 項 第 二 款 估 定 價 值 時, 應 以 最 近 一 年 內 同 類 土 地 之 市 價 或 收 易 價 297

318 格 為 基 礎, 但 在 物 價 劇 烈 波 動 期 間, 應 將 市 價 或 收 易 價 格 以 其 發 生 時 間 為 基 期, 按 照 物 價 指 數 調 整 計 算 之 說 明 : 本 條 係 完 全 遵 照 國 父 自 由 申 報 地 價 之 主 張 而 擬 定, 惟 防 止 地 主 延 不 申 報, 故 規 定 得 估 定 價 額, 通 知 其 補 行 申 報, 並 規 定 地 政 機 關 估 定 價 額 之 標 準, 應 以 同 類 土 地 之 市 價 為 準 第 十 九 條 主 管 官 署 認 為 土 地 所 有 權 人 依 前 條 規 定 自 由 申 報 之 地 價 過 低 時, 應 以 書 面 通 知 其 於 十 日 內 申 報, 逾 期 不 重 新 申 報 或 重 新 申 報 之 地 價 仍 屬 過 低 時, 得 照 價 收 買 之 說 明 一 : 本 條 係 遵 照 國 父 遺 教 而 訂, 目 的 在 防 止 地 主 報 價 過 低 說 明 二 : 本 條 規 定 重 新 申 報 之 目 的, 一 方 面 在 予 地 主 以 再 行 考 慮 之 機 會, 一 方 面 予 行 政 機 關 以 照 價 收 買 之 限 制, 俾 避 免 執 行 時 發 生 紛 擾 第 二 十 條 已 規 定 地 價 之 都 市 土 地, 其 重 估 地 價 依 左 列 程 序 辦 理 : 一 : 抽 查 市 地 最 近 一 年 內 市 價 或 收 益 價 格, 但 在 物 價 劇 烈 波 動 期 間 應 將 抽 查 所 得 之 價 額, 以 其 發 生 時 間 為 基 期, 按 物 價 指 數 而 調 整 計 算 之 二 : 依 據 抽 查 結 果, 就 單 位 面 積 地 價 相 近 之 土 地, 劃 分 地 價 等 級, 繪 製 地 價 等 級 分 布 圖 三 : 同 等 級 內 抽 查 地 價 之 平 均 數 或 中 數 為 各 該 等 級 之 標 準 地 價, 由 當 地 主 管 官 署 連 同 地 價 等 級 分 布 圖 分 區 公 布 之 四 : 土 地 所 有 權 人 對 於 標 準 地 價 認 為 不 當 時, 如 有 該 區 內 同 等 及 土 地 所 有 權 人 過 半 數 之 同 意, 得 於 標 準 地 價 公 布 後 三 十 日 內 同 當 地 主 管 官 署 提 出 異 議 五 : 主 管 官 署 接 獲 異 議 後, 應 即 提 交 標 準 地 價 評 議 委 員 會 評 議 決 定 之 六 : 標 準 地 價 公 布 滿 三 十 日, 土 地 所 有 權 人 未 提 異 議 或 所 提 異 議 業 經 評 議 決 定 後, 地 政 機 關 應 即 編 造 地 價 冊 及 總 歸 戶 冊 說 明 一 : 重 估 地 價 之 結 果 必 須 切 近 市 地 實 價, 始 能 使 照 價 抽 稅 及 照 價 收 買 趨 於 公 平 合 理 本 條 之 規 定 與 現 行 土 地 法 之 規 定 大 致 相 同, 惟 將 人 民 得 就 標 準 地 價 二 十 % 以 內 申 報 一 節 省 略, 蓋 根 據 歷 年 經 驗, 土 地 所 有 權 人 依 法 申 報 者 並 不 踴 躍, 徒 然 延 長 地 政 機 關 辦 理 之 時 間, 浪 費 人 力 及 經 費 明 年 度 實 施 都 市 土 地 改 革 因 施 行 細 則 及 各 種 法 令 規 章 尚 待 擬 定, 辦 理 人 員 亦 須 預 先 訓 練 及 講 習, 故 明 年 二 月 份 以 前 勢 難 開 始 查 估 工 作, 倘 三 月 份 開 始 辦 理, 則 查 估 計 算 公 布 評 議 核 算 地 價 造 冊 歸 戶 等 均 須 充 分 之 時 間, 而 規 定 地 價 及 重 估 地 價 至 遲 必 須 於 六 月 底 以 前 完 成, 故 時 間 極 為 迫 促, 故 將 申 報 地 價 之 程 序 刪 除 說 明 二 : 地 政 機 關 查 地 價 時 均 依 據 實 際 資 料 及 科 學 方 法 對 於 地 價 等 級 之 劃 分 及 標 298

319 準 地 價 之 擬 定, 頗 能 切 近 土 地 時 價, 倘 准 所 有 權 人 為 百 分 之 二 十 以 內 之 增 減, 則 土 地 所 有 權 人 故 意 低 報, 則 重 估 地 價 之 結 果 勢 必 與 土 地 實 值 相 差 二 成, 不 僅 照 價 徵 稅 難 期 公 允, 照 價 收 買 時 恐 更 易 引 起 糾 紛, 故 本 條 未 採 地 主 申 報 之 辦 法 說 明 三 : 臺 灣 省 市 地 規 定 已 分 九 十 二 等 級 劃 分 本 已 詳 密, 明 年 度 為 其 標 準 地 價 與 土 地 實 值 更 加 密 切 相 合, 擬 視 實 際 情 形 再 予 增 加, 如 此 當 可 使 標 準 地 價 亦 趨 細 密, 而 各 地 價 等 級 之 劃 分, 當 亦 可 更 臻 適 當 第 二 十 一 條 重 估 地 價 屆 滿 一 年 而 地 價 已 較 原 標 準 地 價 有 百 分 之 三 十 以 上 之 增 減 時, 應 再 辦 理 重 估 地 價, 但 地 價 變 動 係 因 物 價 指 數 變 動 者, 應 依 第 二 十 五 條 之 規 定 辦 理 說 明 一 : 市 地 地 價 增 長 劇 烈 為 一 般 之 現 象, 倘 仍 依 照 原 地 價 課 徵 地 價 稅, 則 甚 難 達 到 稅 去 素 地 地 租 之 目 的, 故 應 予 重 估 說 明 二 : 在 物 價 波 動 期 間, 地 價 每 隨 幣 值 變 動 而 變 動, 此 種 變 動 僅 為 表 面 上 之 地 價 變 動, 並 非 地 價 實 值 發 生 變 動, 故 不 是 用 重 估 之 方 法, 而 應 以 第 二 十 五 條 所 定 調 整 之 辦 法, 以 物 價 指 數 調 整 之 說 明 三 現 行 土 地 法 規 定 超 過 百 分 之 五 十 時 始 可 重 估, 因 相 差 過 巨 影 響 徵 稅 及 照 價 收 買, 故 本 條 改 為 百 分 之 三 十 第 二 十 二 條 凡 經 政 府 核 定 之 建 築 改 良 物, 應 依 土 地 法 辦 理 登 記 發 給 建 築 改 良 物 所 有 權 狀 或 他 項 權 利 證 明 書, 建 築 改 良 物 之 所 有 權 人 於 登 記 期 限 屆 滿 不 申 請 登 記 者, 當 地 主 管 官 署 應 即 予 以 代 管, 並 為 無 主 建 築 改 良 物 之 公 告, 公 告 滿 二 年 仍 無 人 申 請 登 記 者, 收 歸 國 有 說 明 : 臺 灣 省 各 都 市 之 土 地 測 量 登 記 均 已 辦 竣, 但 建 物 登 記 係 採 用 自 由 登 記 方 式, 故 甚 多 未 辦 理 登 記 估 價, 今 後 實 施 都 市 土 地 改 革 必 須 辦 理 登 記 估 價, 始 可 使 於 嚴 密 管 理, 欲 求 順 利 進 行, 必 須 加 強 申 請 登 記 之 辦 法, 故 特 依 土 地 法 之 補 充 規 定, 採 用 代 管 辦 法 第 二 十 三 條 建 築 改 良 物 價 之 規 定, 依 左 列 程 序 辦 理 : 一 : 估 計 同 樣 之 建 築 改 良 物 重 新 建 築 需 用 費 額, 並 減 去 因 時 間 經 歷 所 受 損 耗 之 數 額, 為 建 築 改 良 物 估 定 價 額 二 : 將 上 項 價 額 以 書 面 通 知 所 有 權 人 三 : 所 有 權 人 倘 認 為 估 定 價 額 不 當 者, 應 於 通 知 送 達 後 三 十 日 內 申 請 標 準 地 價 評 議 委 員 會 評 定 其 法 定 價 額, 期 滿 未 申 請 者 即 以 估 定 價 額 為 其 法 定 價 額 四 : 編 造 建 築 改 良 物 法 定 價 額 清 冊 說 明 一 : 本 條 係 參 照 土 地 法 第 一 六 二 條 至 一 六 六 條 各 條 之 規 定 而 訂 定, 惟 省 略 普 299

320 遍 提 請 標 準 地 價 評 議 委 員 會 評 定 之 手 續, 因 所 有 權 人 本 有 申 請 憑 訂 之 權 利, 倘 認 為 其 估 定 價 額 不 當 時, 自 可 依 法 申 請 評 定 說 明 二 : 根 據 歷 年 標 準 地 價 評 議 委 員 會 普 遍 評 定 建 築 改 良 物 價, 因 無 法 普 遍 查 勘 辦 理 殊 為 困 難, 故 本 條 將 其 省 略 第 二 十 四 條 建 築 改 良 物 規 定 價 額 屆 滿 三 年 時, 應 重 新 規 定 建 築 改 良 物 價, 適 用 第 二 十 三 條 之 規 定 說 明 : 建 築 物 價 因 時 間 經 歷 之 折 損, 致 其 價 值 經 年 漸 減, 倘 仍 按 照 原 法 訂 價 額 徵 稅 或 收 買 實 有 未 妥, 故 應 不 時 予 以 重 估, 但 逐 年 辦 理 事 過 繁 瑣, 故 本 條 規 定 每 三 年 辦 理 一 次, 仍 用 前 條 之 辦 法 第 二 十 五 條 在 物 價 劇 烈 波 動 期 間, 直 轄 市 及 縣 市 政 府 依 法 定 地 價 或 原 地 價 或 建 築 改 良 物 法 定 價 額, 辦 理 照 價 徵 稅 照 價 收 買 或 限 制 租 金 時, 應 隨 時 逕 以 當 地 物 價 指 數 調 整 計 算 之 說 明 一 : 本 條 旨 在 使 地 價 能 經 常 與 實 值 相 近 似, 不 因 物 價 幣 值 之 變 動 而 遭 受 影 響, 以 便 利 辦 理 徵 稅 與 收 買 說 明 二 : 本 條 與 土 地 法 第 一 七 九 條 法 意 略 同, 惟 無 需 經 過 地 方 民 意 機 關 之 同 意, 因 物 價 指 數 係 根 據 事 實 以 科 學 方 法 計 算 而 得, 經 民 意 機 關 之 同 意, 並 無 任 何 意 義, 故 本 條 將 其 省 略 說 明 三 : 關 於 物 價 指 數 之 計 算, 已 於 本 草 案 第 五 條 予 以 補 充 第 四 章 照 價 徵 稅 第 二 十 六 條 直 轄 市 及 縣 市 政 府 對 於 轄 區 內 之 都 市 土 地 及 建 築 改 良 物, 應 依 本 條 例 之 規 定, 徵 收 地 價 稅 土 地 增 值 稅 建 築 物 改 良 稅 及 其 他 加 徵 之 稅 說 明 : 土 地 法 對 於 地 價 稅 土 地 增 值 稅 建 築 物 改 良 稅 之 規 定, 有 的 窒 礙 難 行 有 的 過 於 軟 弱, 均 不 能 達 到 政 策 之 要 求, 本 條 例 草 案 特 予 改 進 加 強, 俾 使 市 地 改 革 得 迅 收 預 期 之 效 果, 改 進 辦 法 見 下 列 諸 條 及 說 明 第 二 十 七 條 地 價 稅 累 進 起 點 地 價 之 標 準 如 左 一 : 商 業 及 住 宅 用 地 以 各 該 縣 市 三 公 畝 之 平 均 地 價 為 準 二 : 工 業 用 地 以 各 該 縣 市 四 十 公 畝 之 平 均 地 價 為 準 三 : 尚 未 限 期 實 施 建 築 之 農 地 及 其 他 土 地, 以 各 該 縣 市 同 類 土 地 五 十 公 畝 之 平 均 地 價 為 準 說 明 一 : 本 條 旨 在 合 理 調 整 地 價 稅 累 進 起 點 地 價 之 標 準, 察 現 行 土 地 法 對 於 地 價 300

321 稅 累 進 起 點 地 價 之 計 算, 一 律 以 市 地 自 住 地 必 須 面 積 為 準, 本 已 失 扶 植 工 業 之 旨, 且 又 規 定 以 一 市 畝 (6.67 公 畝 坪 ) 之 平 均 地 價 為 準, 對 住 宅 言 屬 過 大, 對 工 業 用 地 言 又 屬 過 小, 實 難 謂 合 理 查 臺 灣 省 各 市 鎮 住 宅 商 店 及 工 業 用 地 之 平 均 面 積 中 住 宅 與 商 業 二 者 相 近, 工 業 較 大, 而 市 郊 農 地 當 自 應 放 寬 標 準, 故 本 條 予 以 分 列 說 明 二 : 茲 附 列 臺 灣 省 各 重 要 市 鎮 各 種 房 屋 平 均 用 地 面 積 比 較 於 後 : 需 用 基 地 平 均 面 積 ( 坪 ) 市 鎮 別 住 宅 用 房 屋 商 業 用 房 屋 工 業 用 房 屋 臺 北 市 基 隆 市 臺 中 市 臺 南 市 高 雄 市 宜 蘭 市 板 橋 新 竹 市 苗 栗 豐 原 彰 化 市 南 投 新 營 嘉 義 市 鳳 山 屏 東 市 臺 東 花 蓮 市 馬 公 陽 明 山 平 均 綜 觀 上 表 可 見 商 店 住 宅 每 棟 平 均 占 地 面 積 極 為 相 近, 本 條 以 三 公 畝 ( 合 坪 ) 之 平 均 地 價 為 累 進 起 點, 雖 然 較 現 行 之 標 準 地 價 為 低, 但 較 目 前 實 際 情 形 仍 高 出 許 多 說 明 三 : 關 於 工 業 用 地 以 四 十 公 畝 ( 合 1210 坪 ) 之 平 均 地 價 為 累 進 起 點, 已 較 住 宅 及 商 業 用 地 增 加 十 三 倍 以 上, 較 大 工 業 雖 嫌 不 足, 但 較 小 工 業 確 已 超 出 甚 多, 較 現 行 之 標 準 亦 提 高 五 倍 以 上, 當 可 鼓 勵 工 業 建 設 301

322 說 明 四 : 市 郊 農 地 以 其 同 類 土 地 五 十 公 畝 ( 合 坪 ) 之 平 均 地 價 為 累 進 起 點 地 價, 則 土 地 在 半 甲 左 右 之 地 主 均 可 獲 得 輕 稅 之 保 障, 此 一 標 準 自 不 為 低 第 二 十 八 條 土 地 所 有 權 人 之 地 價 稅 總 額 未 超 過 前 條 累 進 起 點 地 價 時, 其 地 價 稅 按 法 定 地 價 數 額 千 分 之 十 五 徵 收 之, 超 過 累 進 起 點 地 價 時, 其 超 過 部 分 依 左 列 方 法 累 進 徵 收 : 一 : 超 過 累 進 起 點 地 價 在 百 分 之 二 百 以 下 者, 就 其 超 過 部 分 按 千 分 之 二 十 徵 收 二 : 超 過 累 進 起 點 地 價 百 分 之 四 百 以 下 者, 除 按 前 款 規 定 徵 收 外, 就 其 已 超 過 百 分 之 二 百 者 部 分 按 千 分 之 三 十 徵 收 三 : 超 過 累 進 起 點 地 價 百 分 之 六 百 以 下 者, 除 按 前 二 款 規 定 徵 收 外, 就 其 已 超 過 百 分 之 四 百 者 部 分 按 千 分 之 四 十 徵 收 四 : 超 過 累 進 起 點 地 價 百 分 之 八 百 以 下 者, 除 按 前 三 款 規 定 徵 收 外, 就 其 已 超 過 百 分 之 六 百 者 部 分 按 千 分 之 五 十 徵 收, 五 : 超 過 累 進 起 點 地 價 百 分 之 一 千 以 下 者, 除 按 前 四 款 規 定 徵 收 外, 就 其 已 超 過 百 分 之 八 百 者 部 分 按 千 分 之 六 十 徵 收 六 : 超 過 累 進 起 點 地 價 百 分 之 一 千 以 上 者, 除 按 前 五 款 規 定 徵 收 外, 就 其 已 超 過 部 分 按 千 分 之 七 十 徵 收 說 明 : 現 行 土 地 法 所 定 地 價 稅 之 累 進 級 距 為 累 進 地 價 之 五 倍 實 屬 過 長, 而 其 累 進 稅 率 最 初 為 加 徵 千 分 之 二 及 千 分 之 三, 以 後 每 級 加 徵 千 分 之 五, 最 高 加 徵 千 分 之 五 十, 連 同 基 本 稅 率 合 計 為 千 分 之 六 十 五, 以 其 一 市 畝 ( 合 坪 ) 為 累 進 起 點 計 算, 必 須 至 五 十 六 畝 ( 合 坪 ) 始 可 累 進 至 最 高 稅 率, 在 市 地 分 割 較 細 之 情 形 下 能 夠 累 進 至 此 最 高 稅 率 者 實 屬 太 少, 故 現 行 土 地 法 之 規 定 實 過 於 寬 緩, 不 能 達 到 抑 制 土 地 投 機 壟 斷 及 稅 去 素 地 地 租 之 效 本 條 特 予 改 進, 將 累 進 級 距 改 為 每 二 倍 為 一 級, 每 級 加 徵 百 分 之 一 茲 將 現 行 土 地 法 與 本 條 例 草 案 所 定 稅 率 課 徵 地 稅 稅 額 比 較 列 表 於 後 ( 以 市 地 每 坪 地 價 一 百 元 計 算 ): 業 主 所 有 土 地 地 價 總 額 ( 元 ) 現 行 土 地 法 所 課 依 本 草 案 可 課 增 減 面 積 ( 坪 ) 地 價 稅 額 ( 元 ) 地 價 稅 額 ( 元 ) ( 元 )

323 由 上 表 可 知 依 本 草 案 之 規 定 確 可 加 強 地 價 稅 之 效 力, 使 其 達 成 政 策 賦 予 之 使 命, 以 抑 制 土 地 集 中, 實 現 平 均 地 權 第 二 十 九 條 不 在 地 主 其 地 價 稅, 應 照 應 徵 收 之 數 加 倍 徵 收 之 說 明 : 本 條 與 土 地 法 第 一 七 五 條 規 定 完 全 相 同 第 三 十 條 私 有 空 地 應 加 徵 空 地 稅, 但 防 空 疏 散 之 都 市, 經 省 市 政 府 報 請 行 政 院 核 准 免 徵 者, 不 在 此 限 前 項 空 地 稅 不 得 少 於 應 徵 地 價 稅 之 三 倍, 並 應 按 年 以 應 繳 地 價 稅 之 一 倍 累 進 加 徵, 但 不 得 超 過 應 繳 地 價 稅 之 十 倍 說 明 一 : 空 地 稅 之 目 標, 在 迫 使 土 地 所 有 權 人 使 用 其 土 地, 或 將 空 地 出 售 出 租 與 他 人 使 用, 以 發 展 都 市 建 設 惟 防 空 期 間 需 要 積 極 疏 散, 自 不 應 再 行 加 徵, 惟 此 種 特 殊 情 形 並 非 經 常 存 在, 故 以 但 書 補 充 規 定, 由 政 府 視 實 際 需 要 核 准 免 徵 說 明 二 : 本 條 係 依 土 地 法 第 一 七 三 條 之 規 定 而 訂 定, 並 採 用 逐 年 累 進 加 徵 辦 法 第 三 十 一 條 建 築 改 良 物 應 照 其 法 定 價 額, 按 年 徵 收 建 築 改 良 物 稅 其 稅 率 如 左 : 一 : 住 宅 用 房 屋 照 其 法 定 價 額 徵 收 千 分 之 五 二 : 營 業 用 房 屋 照 其 法 定 價 額 徵 收 千 分 之 十, 但 供 工 業 生 產 直 接 使 用 之 房 屋 應 減 半 徵 收 之 前 項 建 築 改 良 物 稅 未 開 徵 前, 得 仍 依 法 徵 收 房 捐 說 明 一 : 本 條 旨 在 改 進 建 築 改 良 物 稅, 以 期 廢 止 房 捐, 減 輕 投 資 建 築 房 屋 者 之 負 擔 說 明 二 : 查 臺 灣 省 現 行 徵 收 之 房 捐, 依 臺 灣 省 內 中 央 及 地 方 各 項 稅 捐 統 一 稽 徵 條 例 第 十 七 條 之 規 定 : 一 營 業 用 房 屋 出 租 者, 按 其 全 年 租 金 課 徵 百 分 之 二 十, 自 用 者 按 其 房 屋 現 值 課 徵 千 分 之 二 十 ; 二 住 家 用 房 屋 出 租 者, 按 其 全 年 租 金 課 徵 百 分 之 十, 自 用 者 按 其 房 屋 現 值 課 徵 千 分 之 六 前 項 出 租 房 屋 其 租 金 不 及 上 項 自 用 房 屋 現 值 稅 率 課 徵 標 準 者, 應 分 別 以 現 值 千 分 303

324 之 二 十, 或 千 分 之 六 計 算 徵 收, 空 屋 得 加 倍 徵 收 之, 工 廠 直 接 生 產 使 用 之 自 有 房 屋, 減 半 徵 收 之 以 此 房 屋 稅 率 實 屬 過 高, 甚 且 超 過 全 年 租 金, 實 有 礙 房 屋 興 建 之 弊, 且 其 課 徵 標 準, 有 以 租 金 計 算 有 以 現 值 計 算, 互 不 一 致, 亦 易 茲 流 弊 兼 之 房 屋 估 價 亦 未 精 確, 故 稅 率 雖 高, 稅 收 並 不 充 裕 本 條 規 定 一 律 以 法 定 價 額 為 準, 自 可 期 其 公 允, 並 減 低 稅 率 以 鼓 勵 興 建, 在 目 前 房 荒 嚴 重 之 情 形 下 實 應 有 此 必 要 說 明 三 : 依 土 地 法 第 一 八 五 條 規 定, 建 築 改 良 物 得 照 其 估 定 價 值 按 年 徵 稅, 其 最 高 稅 率 不 得 超 過 千 分 之 十, 本 條 規 定 之 稅 率 實 與 土 地 法 相 說 明 四 : 依 土 地 法 第 一 八 七 條 規 定, 建 築 改 良 物 為 自 住 房 屋 時 免 稅, 本 條 雖 可 減 輕 自 住 房 屋 者 之 負 擔, 然 實 有 阻 礙 房 屋 出 租 之 可 能, 在 今 日 房 荒 期 間, 為 便 利 無 房 居 住 者 易 於 承 租 房 屋 起 見, 似 應 加 以 考 慮, 故 本 條 仍 予 徵 稅 惟 徵 稅 之 稅 率 較 土 地 法 為 低, 以 求 減 輕 租 屋 者 之 負 擔 ( 依 土 地 法 可 徵 至 千 分 之 十, 本 條 係 規 定 千 分 之 五 ), 至 於 獎 勵 興 建 房 屋 另 有 優 待 免 稅 之 辦 法 說 明 五 : 工 業 用 房 屋 減 半 徵 稅, 旨 在 配 合 四 年 經 濟 建 設 計 劃 促 進 工 業 之 發 展 第 三 十 二 條 土 地 增 值 稅 照 土 地 增 值 總 數 額 計 算, 於 土 地 所 有 權 移 轉 時 徵 收 之 前 項 土 地 增 值 總 數 額, 應 減 去 土 地 所 有 權 人 為 改 良 土 地 所 用 之 費 用, 及 已 繳 納 之 工 程 受 益 費 說 明 一 : 本 條 規 定 旨 在 廢 除 定 期 土 地 增 值 稅 及 免 稅 額, 廢 除 前 者 旨 在 避 免 苛 擾, 廢 除 後 者 旨 在 加 強 漲 價 歸 公 之 實 施 說 明 二 : 查 定 期 土 地 增 值 稅, 世 界 各 國 均 感 無 法 課 徵, 土 地 並 未 移 轉 雖 有 自 然 增 值, 但 所 有 權 人 並 未 獲 得, 課 以 重 稅 實 將 無 力 繳 納, 各 國 以 分 期 繳 納 及 分 割 沒 收 其 土 地 之 手 段 為 之, 實 嫌 過 於 苛 擾, 應 行 廢 除 說 明 三 : 免 稅 額 之 規 定 尤 不 合 理, 平 空 將 土 地 增 值 稅 減 除 一 成 至 二 成 計 算, 實 有 鼓 勵 土 地 投 機 之 作 用, 且 業 主 從 有 部 分 無 法 顯 示 之 改 良 費 用, 亦 可 保 留 於 稅 率 以 外, 故 本 條 例 特 將 其 刪 除 第 三 十 三 條 土 地 增 值 稅 率 依 左 列 之 規 定 : 一 : 土 地 增 值 數 額 在 原 地 價 數 額 百 分 之 一 百 以 下 者, 徵 收 其 增 殖 數 額 總 數 額 百 分 之 四 十 二 : 土 地 增 值 數 額 在 原 地 價 數 額 百 分 之 二 百 以 下 者, 除 按 前 款 規 定 徵 收 外, 就 其 已 超 過 百 分 之 一 百 部 分 徵 收 百 分 之 六 十 三 : 土 地 增 值 數 額 在 原 地 價 數 額 百 分 之 二 百 者, 除 按 前 二 款 規 定 分 別 徵 收 外, 就 其 已 超 過 百 分 之 二 百 部 分 徵 收 百 分 之 八 十 304

325 說 明 一 : 本 條 旨 在 提 高 稅 率, 以 求 漲 價 歸 公 之 理 想, 得 以 接 近 實 現 之 境 地 說 明 二 : 依 土 地 法 之 規 定 土 地 增 值 稅, 除 附 有 免 稅 額 外, 其 最 低 稅 率 為 百 分 之 二 十, 實 為 承 認 百 分 之 八 十 以 上 自 然 增 值 均 可 為 私 人 獲 取, 與 國 父 漲 價 歸 公 之 理 想 相 差 過 遠, 雖 漲 價 全 部 歸 公 事 實 上 雖 非 可 能, 故 本 條 特 予 以 加 強, 以 期 有 效 的 抑 制 土 地 投 機 及 壟 斷 說 明 三 : 茲 將 土 地 法 及 本 草 案 所 徵 土 地 增 值 稅 之 稅 額, 列 表 比 較 於 下 : 原 地 價 增 值 ( 元 ) 增 值 額 依 土 地 法 依 本 草 案 增 減 ( 元 ) ( 元 ) ( 元 ) 課 稅 額 課 稅 額 ( 元 ) ( 元 ) 由 上 表 可 見 本 條 已 較 土 地 法 加 強 甚 多, 自 可 抑 制 土 地 投 機, 且 較 符 國 父 漲 價 歸 公 之 理 想 第 三 十 四 條 都 市 土 地 所 有 權 移 轉 權 利 人 及 義 務 人 共 同 申 請 土 地 權 利 變 更 登 記 時, 應 同 時 申 報 土 地 現 值 作 為 法 定 地 價 前 項 申 請 人 所 報 土 地 現 值, 主 管 官 署 認 為 過 低 時, 應 通 知 申 請 人 於 十 日 內 重 新 申 報, 逾 期 不 重 新 申 報 或 重 新 申 報 之 地 價 切 屬 過 低 時, 得 照 價 收 買 之 說 明 : 本 條 旨 在 防 旨 業 主 匿 報 地 價, 企 圖 逃 避 土 地 增 值 稅 蓋 據 數 年 來 在 大 陸 各 省 市 開 徵 土 地 增 值 稅 之 經 驗, 業 主 每 互 相 勾 結 匿 報 地 價, 使 土 地 增 值 稅 每 每 落 空, 無 法 課 徵 雖 提 成 充 實 獎 勵 檢 舉, 但 收 效 甚 微, 此 為 一 極 感 困 擾 之 問 題 故 特 採 此 一 辦 法, 先 予 業 主 一 再 行 考 慮 之 機 會, 然 後 再 以 照 價 收 買 之 嚴 峻 辦 法 防 止 之, 庶 可 使 土 地 增 值 稅 不 致 形 同 虛 設 第 三 十 五 條 都 市 土 地 所 有 權 移 轉 時, 除 權 利 人 及 義 務 人 應 於 三 十 日 內 共 同 申 請 土 地 權 利 變 更 登 記, 逾 期 申 請 者 每 逾 十 日, 得 處 權 利 人 應 納 登 記 費 額 一 倍 之 罰 鍰, 但 本 條 例 施 行 前 土 地 經 一 次 或 數 次 移 轉 延 未 登 記 者, 應 定 期 准 其 補 辦 登 記, 並 免 處 罰 鍰 說 明 一 : 土 地 增 值 稅 係 在 土 地 權 利 移 轉 時 始 可 課 徵, 倘 土 地 移 轉 時 業 主 不 申 請 移 轉 登 記, 則 增 值 稅 勢 將 等 於 虛 設, 故 應 嚴 予 防 止 說 明 二 : 土 地 法 對 於 土 地 移 轉 延 不 登 記, 本 有 罰 鍰 之 辦 法, 惟 其 所 罰 太 低, 僅 在 登 記 費 額 以 下, 最 高 不 得 超 過 地 價 千 分 之 一, 且 無 逾 期 日 數 之 限 制, 故 收 效 甚 微 本 條 按 時 間 計 算, 逾 期 越 長 罰 鍰 越 多, 自 可 較 易 收 效 305

326 說 明 三 : 年 來 因 徵 收 契 稅, 故 各 地 土 地 移 轉 後 買 受 人 為 逃 避 契 稅, 延 不 申 請 登 記 者 甚 且 再 行 轉 賣 多 至 五 六 次 以 上 者, 以 致 土 地 權 利 變 更 登 記 無 法 依 序 辦 理, 為 清 理 此 類 案 件, 故 擬 限 期 免 罰, 准 予 補 辦 第 三 十 六 條 直 轄 市 及 縣 市 政 府 對 於 轄 區 內 土 地 移 轉 登 記, 應 每 年 檢 查 一 次, 遇 有 逾 期 不 申 請 登 記 者, 應 限 期 令 其 權 利 人 申 請 登 記, 不 申 請 者 得 將 其 土 地 予 以 代 管 說 明 一 : 本 條 為 加 強 土 地 權 利 變 更 登 記 之 有 效 手 段, 因 買 受 土 地 人 每 因 不 了 解 土 地 登 記 之 重 要, 於 買 受 土 地 後 自 持 買 賣 契 約 不 再 申 請 登 記, 在 大 陸 各 省 市 此 種 情 形 極 多, 政 府 無 法 處 理, 故 特 訂 本 條 以 補 土 地 法 之 不 足 說 明 二 : 原 業 主 於 出 賣 土 地 後 對 於 土 地 稅 自 不 願 繼 續 負 擔, 倘 新 業 主 承 買 土 地 後 延 不 申 請 登 記, 則 土 地 稅 亦 將 無 人 繳 納, 故 本 條 規 定 予 以 代 管, 由 政 府 直 接 收 取 其 收 益, 以 免 土 地 增 值 稅 及 地 價 稅 均 無 著 落, 同 時 亦 可 促 使 新 業 主 趕 辦 移 轉 登 記 第 三 十 七 條 土 地 因 買 賣 而 移 轉, 買 受 人 逾 期 不 申 請 登 記, 經 查 明, 令 其 申 請 者 其 應 徵 收 之 土 地 增 值 稅, 應 由 買 受 人 代 為 繳 納 說 明 一 : 土 地 增 值 稅 係 向 土 地 出 賣 人 徵 收, 倘 承 買 人 延 不 申 請 登 記, 經 政 府 查 明, 令 其 登 記 時 出 賣 人 業 已 早 日 遷 居 或 走 避, 或 其 地 價 業 已 用 罄 無 法 繳 納, 在 此 種 情 形 下 只 有 買 受 人 代 納, 始 可 防 止 逃 稅, 況 土 地 出 賣 人 之 逃 稅, 係 因 承 買 人 延 不 登 記 而 來, 由 其 代 納 似 屬 應 當, 土 地 登 記 規 則 第 十 七 條 亦 有 類 似 之 規 定 說 明 二 : 本 條 規 定 更 可 防 止 延 不 申 請 登 記 之 弊, 對 於 保 持 地 籍 之 完 整, 與 把 握 地 稅 之 徵 收, 均 有 重 要 之 關 係 第 五 章 照 價 收 買 第 三 十 八 條 依 本 條 例 施 行 照 價 收 買 時, 其 收 買 之 地 價 應 以 原 法 定 地 價 與 土 地 所 有 權 人 為 改 良 土 地 所 用 之 費 用 及 已 繳 納 之 工 程 受 益 費 合 併 計 算 之 說 明 一 : 照 價 收 買 為 國 父 之 主 張, 亦 為 達 到 漲 價 歸 公 防 止 低 報 地 價 之 最 佳 手 段, 故 應 以 原 法 定 地 價 為 收 買 之 地 價, 始 能 使 因 社 會 進 步 而 生 之 自 然 增 值 全 部 歸 公 說 明 二 : 土 地 所 有 權 人 為 改 良 土 地 所 用 之 費 用 及 已 繳 納 之 工 程 受 益 費, 為 原 法 定 地 價 以 外 之 投 資, 故 應 合 併 予 以 補 償, 始 為 公 允 第 三 十 九 條 直 轄 市 及 縣 市 政 府 依 第 九 條 規 定 施 行 照 價 收 買 時, 應 以 現 金 收 買 之 說 明 一 : 此 種 照 價 收 買 之 土 地 係 市 郊 即 將 做 為 建 築 基 地 之 土 地, 政 府 收 買 後 即 可 306

327 迅 速 出 售, 且 收 買 以 前 已 接 受 承 購 之 申 請, 並 已 收 取 保 證 金, 故 應 以 現 金 收 買 之 說 明 二 : 此 種 照 價 收 買 之 土 地 係 政 府 基 於 需 要 而 收 買, 土 地 所 有 權 人 並 無 過 失, 故 應 以 現 金 收 買, 故 政 府 目 前 雖 在 財 政 極 端 困 乏 之 情 形 下, 本 條 仍 硬 性 規 定 應 以 現 金 購 買, 俾 保 障 土 地 所 有 權 人 之 合 法 權 益 第 四 十 條 直 轄 市 及 縣 市 政 府 依 第 十 一 條 第 十 三 條 第 十 九 條 第 三 十 四 條 之 規 定, 施 行 照 價 收 買 時 其 地 價 得 以 土 地 債 券 給 付 之 前 項 土 地 債 券 由 省 市 政 府 依 法 發 行, 以 當 地 通 用 貨 幣 為 本 位, 清 償 期 限 最 長 不 得 逾 五 年, 其 發 行 及 還 本 付 息 事 務 委 託 土 地 銀 行 辦 理 說 明 一 : 照 價 收 買 土 地 時 本 應 以 現 金 給 付 地 價, 始 能 保 障 原 地 主 應 有 之 權 益, 為 政 府 目 前 財 政 困 乏, 惟 恐 無 力 籌 集 收 買 之 現 金, 而 影 響 國 父 平 均 地 權 主 張 之 實 施, 故 特 定 得 以 土 地 債 券 給 付 之 說 明 二 : 依 照 第 十 一 條 第 十 三 條 照 價 收 買 之 土 地 為 私 有 空 地, 此 類 私 有 空 地 均 係 土 地 所 有 權 人 不 依 法 在 限 期 內 使 用 之 土 地, 不 僅 違 反 法 令 窒 礙 都 市 建 設, 且 顯 有 將 土 地 閒 置 企 圖 投 機 之 嫌, 故 規 定 以 土 地 債 券 收 買 之, 使 土 地 所 有 權 人 知 所 警 惕, 迅 速 建 築 或 出 賣 出 租 與 他 人 建 築, 如 此 則 發 展 都 市 建 設 始 可 迅 觀 成 效 說 明 三 : 市 內 私 有 空 地 於 無 收 益 可 言, 而 土 地 所 有 權 人 竟 任 其 閒 置 不 加 利 用, 亦 不 出 租 出 售, 足 證 其 所 有 權 人 並 未 依 賴 此 一 土 地 維 生, 故 政 府 以 土 地 債 券 將 其 收 買, 分 期 償 還 其 地 價, 諒 不 致 影 響 土 地 所 有 權 人 之 生 活 說 明 四 : 依 第 十 九 條 第 三 十 四 條 應 行 照 價 收 買 之 土 地, 均 係 其 所 有 權 人 故 意 低 報 地 價 企 圖 逃 避 地 價 稅 或 土 地 增 值 稅, 實 屬 咎 由 自 取, 茲 明 訂 將 以 土 地 債 券 收 買, 俾 能 促 其 警 覺 醒 悟, 在 政 府 通 知 其 從 新 申 報 時 迅 速 申 報 實 值, 倘 再 執 迷 不 悟, 則 以 土 地 債 券 收 買 之, 雖 屬 懲 罰 亦 屬 應 當, 故 本 條 規 定 以 土 地 債 券 收 買 之, 俾 能 確 實 防 止 地 主 故 意 低 報 地 價 說 明 五 : 關 於 土 地 債 券 之 規 定 係 參 照 土 地 法 第 七 條 土 地 施 行 法 第 八 條, 及 實 施 耕 者 有 其 田 條 例 第 十 六 條 之 規 定 而 擬 定, 其 發 行 時 尚 需 另 行 立 法 以 為 依 據, 以 鞏 固 債 信, 保 障 被 收 買 者 應 有 之 權 益 第 四 十 一 條 照 價 收 買 之 土 地 經 政 府 核 准 建 築 之 建 築 改 良 物, 得 照 其 法 定 價 額 以 現 金 收 買 之, 但 該 建 築 改 良 物 之 所 有 權 人 自 願 遷 移 者, 不 在 此 限 說 明 一 : 土 地 照 價 收 買 後, 倘 其 上 之 建 築 改 良 物 不 能 照 價 收 買, 則 政 府 對 該 項 土 地 實 將 無 法 利 用, 故 本 條 規 定 亦 得 照 價 收 買, 惟 應 以 現 金 給 價, 俾 保 障 投 資 建 築 之 安 全 說 明 二 : 本 條 下 半 段 係 參 照 土 地 法 施 行 法 第 四 十 一 條 之 規 定 而 訂 定 307

328 第 四 十 二 條 照 價 收 買 之 土 地, 其 原 有 建 築 改 良 物 之 所 有 權 人 自 願 按 照 當 時 標 準 地 價 承 購 該 項 土 地 或 承 租 該 項 土 地 者, 其 建 築 改 良 物 不 得 照 價 收 買 說 明 : 本 條 規 定 在 保 障 建 築 所 有 權 人, 並 予 以 承 購 之 權 第 四 十 三 條 照 價 收 買 土 地 上 之 農 作 改 良 物, 如 其 孳 息 成 熟 時 期 在 收 買 後 一 年 以 內 者, 應 按 照 其 成 熟 時 之 孳 息 估 定 其 價 額, 其 在 一 年 以 上 者 應 依 其 種 植 所 費 之 費 用 估 定 之 前 項 估 定 之 價 額 或 費 用, 應 以 現 金 補 償 該 農 作 改 良 物 之 所 有 權 人 說 明 : 本 條 規 定 旨 在 保 護 農 業 經 營 者 之 合 法 權 益, 係 參 照 土 地 法 第 二 四 二 條 而 訂 定 第 四 十 四 條 依 本 條 例 徵 收 或 照 價 收 買 之 土 地, 其 原 已 設 定 之 他 項 權 利, 依 左 列 規 定 處 理 之 : 一 : 地 役 權 隨 同 移 轉 二 : 地 上 權 永 佃 權 典 權 抵 押 權 視 為 消 滅, 其 權 利 價 值 由 當 地 主 管 官 署 於 發 給 地 價 時, 就 土 地 所 有 權 人 應 得 之 地 價 內 代 為 扣 償, 但 以 不 超 過 地 價 總 額 為 限 說 明 : 本 條 旨 在 清 理 土 地 之 權 利 關 係, 係 比 照 實 施 耕 者 有 其 田 條 例 第 十 八 條 之 規 定 而 訂 定 第 四 十 五 條 依 本 條 例 徵 收 或 照 價 收 買 之 土 地 為 出 租 耕 地 時, 主 管 官 署 對 於 現 耕 農 民 投 資 改 良 土 地 未 失 效 能 部 分 之 價 值, 應 由 土 地 所 有 權 人 應 得 之 地 價 中 扣 除, 補 償 現 耕 農 民 前 項 未 失 效 能 部 分 之 價 值, 由 當 地 主 管 官 署 估 定 之, 但 不 得 超 過 該 項 土 地 主 要 作 物 正 產 品 每 年 收 穫 量 之 二 倍 說 明 一 : 出 租 耕 地 被 徵 收 或 照 價 收 買 時, 地 主 固 可 以 獲 得 地 價, 但 佃 農 突 遭 撤 佃 不 僅 生 活 堪 虞, 且 每 易 引 起 嚴 重 之 糾 紛, 目 前 此 一 問 題 影 響 都 市 之 建 設 與 發 展 至 鉅, 本 條 例 特 訂 明 處 理 辦 法, 使 地 主 佃 農 各 得 其 所, 以 免 影 響 都 市 之 發 展 說 明 二 : 佃 農 投 資 改 良 土 地 日 積 月 累, 一 放 棄 耕 作 必 有 一 部 分 未 失 效 能 部 分 之 價 值 遺 留 於 土 地 內, 予 以 彌 償, 實 屬 合 情 合 理 說 明 三 : 佃 農 改 良 土 地 之 價 值, 包 括 在 地 主 申 報 之 法 定 地 價 內, 故 應 自 其 應 得 之 地 價 中 扣 出 第 四 十 六 條 直 轄 市 及 縣 市 政 府 依 本 條 例 照 價 收 買 之 土 地 得 隨 時 出 售 或 出 租, 其 所 得 價 款 或 租 金 除 給 付 地 價 外, 應 全 部 解 繳 公 庫, 並 層 報 行 政 院 備 查 說 明 : 本 條 旨 在 免 除 土 地 法 第 二 十 五 條 對 於 處 分 公 有 土 地 之 限 制, 俾 照 價 收 買 得 308

329 以 順 利 實 施 第 六 章 獎 勵 房 屋 興 建 與 管 理 租 用 第 四 十 七 條 凡 發 生 房 荒 之 市 鎮, 當 地 主 管 官 署 應 將 都 市 計 劃 所 訂 之 住 宅 區, 或 另 劃 定 興 建 住 宅 之 地 區, 儘 先 依 第 八 條 至 第 十 一 條 之 規 定 辦 理, 並 獎 勵 人 民 興 建 住 宅 前 項 獎 助 辦 法 由 省 市 政 府 擬 定, 報 請 行 政 院 核 定 之 說 明 : 本 條 旨 在 加 強 住 宅 基 地 之 供 應, 並 獎 助 人 民 興 建 住 宅 第 四 十 八 條 直 轄 市 及 縣 市 政 府 應 製 備 各 種 住 宅 用 房 屋 建 築 圖 樣, 以 備 人 民 選 用 說 明 : 房 屋 設 計 每 需 鉅 款, 倘 由 政 府 印 製 各 種 建 築 圖 樣 並 附 詳 細 說 明, 廉 價 公 開 發 售, 既 可 減 輕 人 民 之 負 擔, 亦 可 省 卻 政 府 審 核 之 煩, 一 舉 兩 得, 何 樂 不 為 倘 能 營 建 廠 商 標 明 承 造 價 格, 自 屬 更 佳, 第 四 十 九 條 凡 新 建 工 業 或 住 宅 用 房 屋, 其 建 築 改 良 物 應 予 免 稅 三 年 說 明 : 本 條 為 獎 勵 興 建 住 宅 用 房 屋 之 有 效 辦 法 之 一, 土 地 法 及 房 捐 條 例 均 有 類 似 之 規 定, 至 於 工 業 用 房 屋 准 予 免 稅 目 的, 在 配 合 四 年 經 濟 建 設 計 劃 獎 勵 工 業 發 展 第 五 十 條 省 市 或 縣 市 政 府 應 在 轄 區 內 發 生 房 荒 之 市 鎮, 籌 建 相 當 數 量 之 平 民 住 宅, 廉 價 出 售 或 出 租 與 市 民 居 住 前 項 房 屋 承 購 人 得 分 期 繳 付 價 款, 但 繳 清 期 限 不 得 逾 三 年 說 明 : 本 條 為 由 政 府 主 動 設 法 解 決 房 荒 之 一 有 效 辦 法, 在 臺 灣 省 倘 能 邀 集 各 金 融 機 關 及 生 產 建 築 材 料 之 機 關 和 公 司 共 同 投 資, 保 證 其 優 利 存 款 之 利 息, 興 建 平 民 住 宅 實 非 難 事, 不 僅 可 以 解 除 房 荒, 且 可 為 建 築 材 料 牟 取 銷 路, 並 可 擴 大 社 會 就 業, 繁 榮 社 會 經 濟, 促 進 人 口 之 擴 散, 實 值 得 提 倡 第 五 十 一 條 凡 發 生 房 荒 之 市 鎮, 當 地 主 管 官 署 者, 應 視 當 地 住 宅 用 房 屋 及 人 口 之 數 量, 限 制 每 人 所 需 住 宅 用 房 屋 面 積 或 間 數 之 最 高 額 說 明 : 本 條 為 不 得 已 之 辦 法, 在 反 攻 大 陸 初 期, 都 市 因 戰 火 之 破 壞 房 荒 現 象, 誠 恐 無 法 避 免 且 將 極 端 嚴 重, 而 臨 時 興 建 不 及, 必 須 用 本 條 之 辦 法 以 謀 解 決 辦 法 第 五 十 二 條 房 屋 使 用 人 及 其 家 屬 所 使 用 之 住 宅 用 房 屋 超 過 前 條 限 制 時, 應 就 其 超 額 部 分 之 房 屋 法 定 價 額, 加 徵 百 分 之 五 超 額 房 屋 使 用 稅, 但 房 屋 使 用 人 已 將 超 額 房 屋 另 行 供 人 居 住 者, 不 得 加 徵 前 項 超 額 房 屋 使 用 稅 每 年 徵 收 一 次, 問 房 屋 309

330 使 用 人 徵 收 之 其 稅 款, 應 全 部 撥 做 興 建 平 民 住 宅 基 金 之 用 說 明 : 查 房 荒 期 間 超 額 使 用 房 屋 應 視 為 過 多 之 享 受, 課 以 重 稅 以 興 建 平 民 住 宅, 自 可 合 於 社 會 正 義 第 五 十 三 條 凡 發 生 房 荒 之 都 市, 房 屋 租 賃 契 約 一 律 以 書 面 為 之, 租 約 之 訂 立 變 更 或 終 止, 出 租 人 應 會 同 承 租 人 向 當 地 主 管 官 署 申 請 登 記, 租 賃 契 約 在 本 條 例 施 行 前 訂 立 者 亦 同 前 項 登 記 由 當 地 地 政 機 關 辦 理, 除 向 承 租 人 收 取 工 本 費 外, 不 得 收 取 其 他 費 用 說 明 : 管 理 租 賃 為 解 救 房 荒 安 定 民 居 消 滅 租 賃 糾 紛 之 有 效 辦 法, 但 租 約 必 須 登 記 始 能 便 於 管 理, 並 監 督 出 租 人 及 承 租 人 復 行 租 賃 契 約, 否 則 形 同 具 文, 難 收 實 效 第 五 十 四 條 房 屋 租 金 一 律 以 當 地 通 用 貨 幣 計 算, 其 全 年 租 金 不 得 超 過 土 地 及 其 房 屋 法 定 價 格 百 分 之 十 五, 月 租 金 不 得 超 過 年 租 金 十 二 分 之 一 約 定 租 金 超 過 前 項 標 準 者, 地 政 機 關 應 於 登 記 時 減 定 之 說 明 : 本 條 所 定 租 金 雖 較 土 地 法 第 九 十 七 條 高 出 半 倍, 為 係 參 照 目 前 優 利 存 款 之 利 息 額 擬 訂, 倘 無 適 當 之 利 潤, 絕 不 能 鼓 勵 人 民 投 資 興 建 房 屋, 則 房 荒 問 題 永 不 能 獲 得 解 決 第 五 十 五 條 房 屋 出 租 除 租 金 外, 得 收 擔 保 金, 其 最 高 額 不 得 超 過 房 屋 租 金 三 個 月 之 總 額, 於 租 賃 契 約 終 止 時 返 還 承 租 人 本 條 例 施 行 前 所 收 取 之 擔 保 金 超 過 前 項 規 定 時, 承 租 人 得 請 求 出 租 人 將 其 超 過 部 分 退 還 或 就 應 付 租 金 內 扣 除 第 五 十 六 條 房 屋 出 租 除 租 金 及 擔 保 金 外, 不 得 收 其 他 任 何 名 義 之 費 用 說 明 : 以 上 兩 條 之 目 在 防 止 變 相 房 租 之 產 生 第 五 十 七 條 不 定 期 租 約 或 定 期 租 約 在 租 期 屆 滿 前 除 另 有 規 定 外, 出 租 人 非 因 左 列 情 形 之 一, 不 得 終 止 租 約 : 一 : 出 租 之 房 屋 必 須 改 建, 已 於 三 個 月 前 通 知 承 租 人, 並 已 領 得 建 築 執 照 二 : 承 租 人 以 房 屋 供 違 法 之 使 用 者 三 : 承 租 人 閒 置 房 屋 不 為 使 用 經 三 個 月 者 四 : 承 租 人 續 欠 租 金, 除 以 擔 保 金 抵 債 外 達 二 個 月 之 總 額 者 五 : 承 租 人 違 反 租 約 所 定 之 限 制 者 310

331 六 : 承 租 人 毀 壞 出 租 房 屋 或 附 著 財 物, 而 不 為 相 當 之 賠 償 者 七 : 承 租 人 未 得 出 租 人 同 意, 將 承 租 之 房 屋 全 部 或 一 部 轉 租 與 他 人 者 說 明 : 本 條 係 參 照 房 屋 租 賃 條 例 第 九 條 之 規 定 而 訂 定, 旨 在 防 止 房 東 任 意 終 止 契 約 第 五 十 八 條 定 期 租 約 期 滿 後 除 出 租 人 必 須 收 回 自 用 者 外, 承 租 人 如 願 繼 續 租 用 時 出 租 人 不 得 拒 絕 第 五 十 九 條 不 定 期 租 約 之 出 租 人 如 必 須 將 房 屋 收 回 自 用 時, 應 於 三 個 月 前 通 知 出 租 人 第 六 十 條 定 期 租 約 在 租 期 屆 滿 前 承 租 人 必 須 退 租 時, 應 於 一 個 月 前 通 知 出 租 人 第 六 十 一 條 不 定 期 租 約 之 承 租 人 必 須 退 租 時, 應 於 一 個 月 前 通 知 出 租 人 說 明 : 以 上 四 條 係 對 終 止 租 約 之 規 定, 因 在 房 屋 恐 慌 期 間, 故 對 承 租 人 之 保 護 較 多, 蓋 無 屋 者 租 屋 困 難, 而 有 屋 者 出 租 較 易 也 第 六 十 二 條 第 四 十 七 條, 第 四 十 九 條 至 第 六 十 一 條 之 規 定, 於 發 生 房 荒 之 市 鎮 適 用 之, 在 房 荒 解 除 後 得 停 止 施 行, 但 人 民 已 因 各 該 項 規 定 之 施 行 而 取 得 之 權 利 不 受 影 響 前 項 市 鎮 房 荒 之 發 生 與 解 除, 由 省 市 政 府 查 明 報 請 行 政 院 核 定 之 第 七 章 罰 則 第 六 十 三 條 有 左 列 情 形 之 一 者, 處 三 年 以 下 有 期 徒 刑 : 一 : 以 強 暴 脅 迫 或 詐 欺 方 法, 妨 害 依 本 條 例 關 於 規 定 或 重 估 地 價 或 建 築 改 良 物 法 定 價 額 者 二 : 以 強 暴 脅 迫 或 詐 欺 方 法, 妨 害 依 本 條 例 關 於 都 市 土 地 之 徵 收 或 照 價 收 買 者 三 : 以 強 暴 脅 迫 或 詐 欺 方 法, 妨 害 依 本 條 例 關 於 都 市 土 地 之 出 售 或 出 租 者 四 : 以 強 暴 脅 迫 或 詐 欺 方 法, 妨 害 依 本 條 例 關 於 各 種 稅 款 之 徵 收 者 第 六 十 四 條 有 左 列 情 形 之 一 者, 處 一 年 以 下 有 期 徒 刑 : 一 : 違 反 第 八 條 之 規 定, 對 都 市 計 劃 所 需 用 之 土 地 為 妨 礙 都 市 建 設 之 使 用 者 二 : 毀 損 依 本 條 例 應 照 價 收 買 之 建 築 改 良 物 者 第 六 十 五 條 違 反 第 五 十 三 條 之 規 定 者, 除 由 當 地 主 管 官 署 通 知 其 補 辦 登 記 手 續 311

332 外, 並 處 以 該 項 房 屋 月 租 金 三 倍 以 上 五 倍 以 下 罰 鍰 第 六 十 六 條 違 反 第 五 十 四 條 至 第 五 十 六 條 之 規 定 者, 除 超 收 之 租 金 擔 保 金 或 增 收 之 費 用, 由 承 租 人 依 法 請 求 返 還 外, 並 處 出 租 人 以 該 項 房 屋 租 金 五 倍 以 上 十 倍 以 下 罰 鍰 第 八 章 附 則 第 六 十 七 條 本 條 例 之 施 行 區 域 由 行 政 院 以 命 令 定 之 說 明 : 本 條 例 為 全 國 性 之 立 法, 但 目 前 大 陸 各 省 市 仍 在 朱 毛 匪 幫 竊 據 之 下 無 法 即 付 實 施, 福 建 浙 江 等 省 亦 無 法 即 付 實 施, 僅 臺 灣 省 可 以 施 行, 故 特 列 本 條 由 行 政 院 以 命 令 定 之, 以 適 應 目 前 情 勢 第 六 十 八 條 本 條 例 施 行 細 則 由 施 行 區 域 之 省 市 政 府 擬 定, 報 請 行 政 院 核 定 之 第 六 十 九 條 本 條 例 自 公 布 之 日 施 行 312

333 附 錄 七 行 政 院 會 實 施 都 市 平 均 地 權 條 例 草 案 審 查 報 告 內 容 描 述 中 華 民 國 四 十 二 年 十 二 月 二 十 四 日 第 三 二 三 次 行 政 院 會 議 議 事 日 程 : 實 施 都 市 平 均 地 權 條 例 草 案 審 查 報 告 引 用 資 訊 < 土 地 改 革 資 料 彙 編 ( 二 )- 中 華 民 國 四 十 二 年 十 二 月 二 十 四 日 第 三 二 三 次 行 政 院 會 議 議 事 日 程 實 施 都 市 平 均 地 權 條 例 草 案 審 查 報 告 >, 陳 誠 副 總 統 文 物, 國 史 館 藏, 典 藏 號 : , 入 藏 登 錄 號 : A 行 政 院 會 實 施 都 市 平 均 地 權 條 例 草 案 審 查 報 告 行 政 院 第 三 二 三 次 會 議 議 事 日 程 實 施 都 市 平 均 地 權 條 例 草 案 審 查 報 告 ( 原 件 加 印 : 秘 密 部 分 請 勿 攜 出 ) 秘 密 審 查 討 論 事 項 壹 : 內 政 部 呈 擬 之 都 市 土 地 改 革 條 例 草 案, 經 審 查 修 訂 改 稱 為 實 施 都 市 平 均 地 權 條 例 草 案, 提 請 核 定 案 說 明 : 一 前 據 內 政 部 黃 部 長 呈 擬 實 施 都 市 土 地 改 革 條 例 草 案 請 核 示 到 院, 業 經 提 出 本 院 第 三 二 一 次 會 議 議 決, 由 張 副 院 長 召 集 全 體 政 務 委 員 會 同 審 查 在 案 二 業 經 張 副 院 長 於 十 二 月 十 二 十 七 兩 日 召 開 審 查 會 二 次, 將 本 案 審 查 整 理 完 畢, 茲 將 名 稱 修 正 為 實 施 都 市 平 均 地 權 條 例 草 案, 茲 將 審 查 報 告 及 條 例 草 案 全 文 附 後 謹 請 核 定 附 件 印 附 ( 陳 誠 於 原 件 旁 批 註 : 即 照 決 議, 呈 報 總 統 並 送 中 央 常 會 十 二 月 二 十 五 日 ) 313

334 實 施 都 市 土 地 改 革 條 例 草 案 審 查 報 告 : 內 政 部 呈 擬 實 施 都 市 土 地 改 革 條 例 草 案 一 案 奉 院 會 付 審 查, 經 於 十 二 月 十 二 日 召 集 審 查, 就 原 則 方 面 廣 泛 研 討 後, 指 定 若 干 人 員 組 成 小 組 整 理 條 文 由 余 委 員 井 塘 徐 次 長 鼐 覆 召 集 該 小 組 經 連 續 開 會 三 次, 商 得 初 步 結 果 後 復 於 十 七 日 召 開 第 二 次 審 查 會, 茲 提 出 審 查 報 告 如 次 : 壹 國 父 遺 教 : 國 父 對 於 平 均 地 權 之 遺 教 在 民 生 主 義 第 二 講 昭 示 極 詳, 其 主 要 精 神 為 由 地 主 自 行 申 報 地 價, 政 府 即 照 價 抽 稅, 如 報 價 過 低, 政 府 即 照 價 收 買, 地 價 定 了 以 後 如 有 漲 價, 其 漲 價 是 由 於 社 會 改 良 和 工 商 業 進 步 漲 價 部 分 完 全 收 歸 公 有, 不 給 地 主 保 留 這 種 社 會 進 步 的 利 益 歸 社 會 公 享 的 辦 法 才 是 民 生 主 義 的 平 均 地 權, 和 所 謂 收 歸 國 有, 把 人 民 已 有 的 產 業 都 搶 去 政 府 裡 頭 是 大 不 相 同 的 貳 臺 灣 省 現 行 辦 法 : 臺 灣 省 於 三 十 七 年 間 曾 參 照 土 地 法 及 有 關 法 令 擬 定 臺 灣 省 規 定 地 價 及 建 築 改 良 物 估 價 簡 化 辦 理 要 點, 報 經 前 地 政 部 核 准 後, 業 經 於 三 十 八 三 十 九 兩 年 間 次 第 依 據 上 項 要 點 辦 理 市 地 規 定 地 價 工 作, 以 原 有 土 地 等 則 為 基 礎, 由 縣 市 政 府 規 定 各 等 則 土 地 之 標 準 地 價 送 請 標 準 地 價 評 議 委 員 會 評 議 決 定 後 即 予 公 布 免 除 業 主 申 報 手 續, 逕 依 標 準 地 價 計 算 各 宗 地 之 法 定 地 價 以 後, 地 價 超 過 標 準 地 價 百 分 之 五 十 時, 即 依 土 地 法 第 一 百 六 十 條 之 規 定 予 以 調 整, 此 項 標 準 地 價 已 先 後 調 整 三 次, 最 後 一 次 於 四 十 一 年 六 月 辦 理 目 前 九 十 二 等 級 中 之 標 準 地 價, 最 高 者 為 每 甲 元, 最 低 者 每 甲 264 元, 全 省 已 開 徵 地 價 稅 者 共 八 十 八 市 鎮, 面 積 計 甲, 地 價 總 額 為 元, 課 稅 總 地 價 元 地 價 稅 徵 收 採 累 進 制, 以 縣 市 為 單 位 歸 戶, 課 徵 稅 率 自 千 分 之 十 五 起 至 千 分 之 六 十 五 止, 累 進 地 價 則 按 全 縣 市 平 均 一 市 畝 之 地 價 為 準, 四 十 一 年 地 價 稅 共 徵 收 2900 萬 元 參 本 案 之 立 法 精 神 : 基 於 上 述 臺 灣 省 已 有 之 基 礎, 根 據 國 父 遺 教 謀 求 有 效 之 加 強, 期 以 租 稅 手 段 達 到 平 均 地 權 之 目 標, 土 地 稅 重 則 投 機 者 無 利 可 圖 而 卻 步, 握 有 大 量 土 地 者 無 利 可 圖 而 脫 售, 因 而 地 價 抑 平, 需 要 建 築 基 地 之 工 商 事 業 及 市 民 可 以 合 理 價 格 購 得 土 地 乃 使 土 地 一 項 不 復 為 經 濟 發 展 及 房 屋 問 題 之 桎 悎, 並 使 漲 價 的 利 益 大 部 份 歸 公, 此 應 為 本 案 立 案 精 神 之 所 在, 因 以 內 政 部 原 草 案 內 都 市 建 設 及 獎 勵 房 屋 興 建 與 管 314

335 理 兩 章 實 已 溢 出 都 市 土 地 問 題 之 範 疇, 自 宜 另 行 研 擬 辦 理, 免 使 本 案 範 圍 過 廣 實 施 困 難 肆 條 例 名 稱 及 內 容 : 本 上 述 立 案 精 神, 擬 將 原 標 題 修 正 為 都 市 平 均 地 權 條 例 草 案, 各 條 條 文 亦 已 審 慎 研 討 修 訂 整 理 附 後, 茲 簡 述 其 內 容 要 點 如 左 : 一 本 條 例 為 全 國 性 立 法, 其 施 行 區 域 以 命 令 定 之, 內 容 力 求 切 合 臺 灣 省 實 況 以 便 利 實 施, 至 實 施 本 條 例 之 市 地 範 圍, 為 依 據 都 市 計 畫 實 施 範 圍 內 之 土 地, 其 尚 未 公 布 都 市 計 劃 之 地 區, 則 由 省 政 府 視 其 發 展 之 需 要 訂 定 其 區 域, 總 期 範 圍 明 確 合 理 二 規 定 地 價 為 實 行 照 價 徵 稅 ( 土 地 增 值 稅 在 內 ) 照 價 收 買 之 基 礎 工 作, 按 土 地 法 所 定 之 程 序, 係 先 由 政 府 查 定 標 準 地 價, 人 民 對 此 標 準 地 價 有 異 議 時, 經 評 議 委 員 會 評 議 後 重 行 公 布, 人 民 即 在 此 評 議 後 標 準 地 價 增 減 百 分 之 二 十 範 圍 內 申 報 其 地 價 作 為 法 定 地 價, 手 續 既 繁, 其 報 價 又 不 免 均 低 於 標 準 地 價 百 分 之 二 十, 自 需 加 以 改 進 內 政 部 原 草 案 主 張 由 人 民 自 由 申 報, 如 報 價 過 低 即 以 債 券 照 價 收 買, 審 查 時 咸 現 以 不 宜 再 發 行 此 項 債 券, 若 以 現 金 購 買 又 恐 財 力 不 勝 負 荷, 故 自 由 申 報 方 式 亦 不 宜 絕 對 採 行, 故 審 查 修 正 案 擬 定 為 先 由 人 民 自 行 申 報, 經 評 定 委 員 會 評 定 以 評 定 價 為 法 定 地 價, 其 報 價 切 實, 不 需 經 過 評 定 者, 則 以 報 價 為 法 定 地 價 評 定 委 員 會 以 當 地 民 意 機 關 代 表 有 關 團 體 及 專 家 及 政 府 機 關 人 員 組 成, 以 期 評 定 結 果 之 公 平 合 理, 此 項 規 定 地 價 之 方 法 與 國 父 遺 教 雖 略 有 出 入, 但 係 適 應 當 前 實 況 之 技 術 補 充 其 精 神 相 符 合 三 已 規 定 地 價 之 都 市 辦 理 重 估 地 價 之 程 序, 擬 定 為 先 由 政 府 查 定 標 準 地 價, 公 布 後 三 十 日 內 如 經 人 民 提 出 異 議, 即 由 評 定 委 員 會 評 定 之, 因 重 估 地 價 係 以 已 規 定 之 地 價 為 其 基 礎, 故 可 免 除 申 報 手 續, 規 定 地 價 或 重 估 地 價 屆 滿 一 年 而 地 價 有 百 分 之 三 十 以 上 增 減 時, 應 再 辦 理 重 估 地 價, 俾 法 定 地 價 接 近 真 實 價 格 四 地 價 稅 為 本 案 市 地 課 稅 之 重 點, 採 用 內 政 部 原 草 案 一 面 降 低 累 進 起 點 地 價, 分 別 規 定 商 業 及 住 宅 用 地 以 三 公 畝 ( 折 合 坪 ) 之 平 均 地 價 為 準, 工 業 用 地 以 四 十 公 畝 之 平 均 地 價 為 準, 其 他 土 地 以 五 十 公 畝 之 平 均 地 價 為 準, 超 過 此 標 準 者 即 採 累 進 稅 率 課 徵, 一 面 縮 短 累 進 級 距, 加 重 累 進 稅 率 自 千 分 之 十 五 累 進 至 千 分 之 七 十 ( 現 行 土 地 法 所 定 稅 率 自 千 分 之 十 五 累 進 至 千 分 之 五 十 ), 使 面 積 越 大 地 價 越 高 者 負 稅 越 重, 藉 此 抑 制 壟 斷 俾 使 土 地 使 用 合 理 五 土 地 增 值 稅 為 實 行 漲 價 歸 公 之 方 法, 土 地 法 原 規 定 除 所 有 權 移 轉 時 徵 收 增 值 稅 外, 並 得 於 經 歷 一 定 期 間 後, 雖 無 產 權 移 轉 仍 可 課 徵 定 期 增 值 稅, 此 項 定 期 增 315

336 值 稅 以 既 無 產 權 移 轉, 土 地 雖 有 自 然 增 殖, 但 所 有 權 人 並 未 獲 得 現 款 課, 以 重 稅 實 將 無 力 繳 納, 各 國 已 行 此 稅 者 均 感 課 徵 困 難, 故 內 政 部 原 草 案 主 張 取 消 定 期 增 值 稅, 審 查 時 咸 認 屬 合 理, 至 因 產 權 移 轉 課 徵 之 土 地 增 值 稅 則 提 高 其 稅 率 自 百 分 之 二 十 累 進 至 百 分 之 八 十, 此 與 國 父 遺 教 漲 價 全 部 歸 公 之 主 張 雖 不 盡 相 符, 惟 於 此 推 行 之 始 欲, 實 行 漲 價 全 部 歸 公 頗 多 窒 礙, 故 擬 暫 採 累 進 至 百 分 之 八 十 為 止, 為 防 止 以 多 報 少 之 逃 稅 情 事, 並 規 定 得 照 其 報 價 收 買, 並 加 重 權 利 人 義 務 人 雙 方 申 報 之 義 務 六 關 於 建 築 改 良 物 之 課 稅 現 行 為 房 捐, 係 依 據 房 捐 條 例 辦 理, 惟 土 地 法 規 定 已 開 徵 地 價 稅 之 地 區 應 估 定 建 築 改 良 物 之 價 格, 課 徵 建 築 改 良 物 稅, 開 徵 此 稅 後 即 停 徵 房 捐, 內 政 部 原 草 案 循 土 地 法 之 思 想, 仍 定 有 關 於 建 築 改 良 物 稅 之 條 文, 審 查 時 研 討 結 果 認 為 建 築 改 良 物 雖 係 附 著 於 土 地, 但 就 非 土 地 本 身, 故 建 築 改 良 物 為 何 納 稅 問 題, 原 應 列 入 稅 收 系 統, 不 必 與 土 地 問 題 連 帶 解 決, 因 而 審 查 修 正 案 內 將 有 關 建 築 改 良 物 稅 之 條 文 概 行 刪 除, 至 現 行 房 捐 捐 率 是 否 適 當, 估 計 房 屋 價 額 時 有 無 與 本 案 地 價 稅 重 覆 之 因 素, 應 待 本 條 例 公 布 實 施 後, 由 主 管 機 關 研 究 改 進 以 期 合 理 附 註 : 據 臺 灣 省 政 府 財 政 廳 估 計, 本 案 在 臺 灣 省 實 施 後 年 可 增 收 地 價 稅 五 千 一 百 萬 元 ( 有 人 認 為 此 項 估 計 偏 低 ), 開 徵 土 地 增 值 稅 應 收 數 與 停 徵 契 稅 將 損 失 一 千 四 百 萬 元 之 至, 辦 理 重 估 地 價 等 工 作 所 需 經 費 若 干, 目 前 尚 無 匡 計 附 : 1 摘 錄 國 父 遺 教 2 實 施 都 市 平 均 地 權 條 例 草 案 316

337 召 集 人 摘 錄 民 生 主 義 第 二 講 有 關 平 均 地 權 之 遺 教 : 一 遺 教 主 章 漲 價 歸 公 不 給 地 主 保 留 二 遺 教 主 張 照 價 收 買 僅 指 土 地 之 價 而 言, 地 上 之 建 築 物 等 不 計 在 內 三 遺 教 主 張 照 價 抽 稅, 其 地 價 完 全 由 地 主 自 行 申 報, 無 另 外 辦 法 四 遺 教 主 張 解 決 土 地 問 題 有 兩 種 方 法 :1 照 地 價 收 稅,2 照 地 價 收 買 定 兩 種 條 例 :1 照 價 抽 稅 條 例,2 照 價 收 買 條 例 五 遺 教 主 張 定 一 折 衷 的 價 值, 地 主 和 政 府 兩 不 吃 虧 六 遺 教 主 張 公 道 辦 法, 不 同 於 歐 美 所 謂 收 歸 國 有, 把 人 民 已 有 的 產 業 都 搶 去 到 政 府 裡 頭 以 上 不 僅 是 平 均 地 權, 而 且 就 是 解 決 土 地 問 題 ; 並 且 就 是 民 生 問 題 之 解 決 以 上 一 三 兩 點 在 吾 人 所 擬 之 草 案 條 文 中 有 程 度 上 不 及, 其 餘 則 未 有 不 可 稱 平 均 地 權 條 例 者 317

338 實 施 都 市 平 均 地 權 條 例 草 案 第 壹 章 總 則 第 一 條 : 為 實 施 都 市 土 地 照 價 徵 稅 漲 價 歸 公 照 價 收 買, 達 到 平 均 地 權 之 目 的, 特 制 定 本 條 例 本 條 例 未 規 定 者, 依 土 地 法 及 其 他 法 等 之 規 定 第 二 條 : 本 條 例 所 稱 主 管 機 關 中 央 為 內 政 部 財 政 部, 省 市 為 省 市 政 府, 縣 市 為 縣 市 政 府 第 三 條 : 本 條 例 所 稱 都 市 土 地, 指 直 轄 市 省 轄 市 縣 市 局 所 轄 市 鎮, 及 經 省 市 政 府 指 定 之 重 要 市 街 地 區, 依 都 市 計 劃 計 劃 實 施 範 圍 內 之 全 部 土 地 其 都 市 計 劃 尚 未 公 布 者, 由 省 市 政 府 視 各 地 區 發 展 之 需 要 訂 定, 其 區 域 有 關 實 施 範 圍 由 省 市 政 府 核 定 之 第 四 條 : 本 條 例 所 稱 規 定 地 價, 係 指 土 地 所 有 權 人 自 行 申 報, 經 當 地 標 準 地 價 評 定 委 員 會 認 為 不 X 評 定 之 地 價, 或 當 地 標 準 地 價 評 定 委 員 會 評 定 之 地 價 第 五 條 : 本 條 例 所 稱 標 準 地 價 評 定 委 員 會, 指 當 地 主 管 機 關 依 規 定 組 織 之 標 準 地 價 評 定 委 員 會 標 準 地 價 評 定 委 員 會 委 員 應 有 三 分 之 一 由 地 方 民 意 代 表 參 加 標 準 地 價 評 定 委 員 會 之 組 織 另 定 之 第 貳 章 規 定 地 價 第 六 條 : 本 條 例 施 行 後, 直 轄 市 及 縣 市 政 府 對 於 轄 區 內 之 都 市 土 地, 應 依 土 地 法 辦 理 地 籍 測 量 及 土 地 登 記, 其 已 辦 理 完 竣 者, 免 予 重 辦 第 七 條 : 都 市 土 地 未 規 定 地 價 者, 應 舉 辦 規 定 地 價, 其 已 規 定 地 價 者, 自 本 條 例 施 行 後, 辦 理 重 估 地 價 第 八 條 : 未 規 定 地 價 之 都 市 土 地, 其 規 定 地 價 依 左 列 程 序 辦 理 : 一 : 主 管 機 關 公 告 申 報 地 價 之 期 限, 申 報 期 限 不 得 少 於 三 十 日 二 : 土 地 所 有 權 人 應 於 申 報 地 價 期 限 內 自 由 申 報, 其 所 有 土 地 之 地 價, 除 當 地 標 準 地 價 評 定 委 員 會 認 為 不 需 評 定 者 作 為 法 定 地 價 三 : 土 地 所 有 權 人 逾 期 不 申 報, 或 申 報 之 地 價 過 低 時, 主 管 機 關 除 得 依 本 條 例 第 九 條 規 定 照 價 收 買 外, 由 當 地 標 準 地 價 評 定 委 員 會 評 定 其 地 價 為 法 定 地 價, 並 通 知 所 有 權 人 四 : 主 管 機 關 於 規 定 地 價 完 竣 後, 編 造 地 價 冊 表 及 總 歸 戶 冊 318

339 地 價 機 關 依 照 前 項 第 二 款 估 定 價 值 時, 應 以 最 近 一 年 內 同 類 土 地 之 市 價 或 收 易 價 格 為 基 礎, 但 在 物 價 劇 烈 波 動 期 間, 應 將 市 價 或 收 益 價 格 以 其 發 生 時 間 為 基 期, 按 照 物 價 指 數 調 整 計 算 之 第 九 條 : 主 管 機 關 認 為 土 地 所 有 權 人 依 前 條 規 定 自 行 申 報 之 地 價 過 低 時, 得 不 依 同 條 第 三 款 規 定, 由 當 地 標 準 地 價 評 定 委 員 會 評 定 其 地 價, 逕 以 書 面 通 知 土 地 所 有 權 人 於 二 十 日 內 重 新 申 報 其 地 價, 逾 期 不 重 新 申 報 或 重 新 申 報 之 地 價 仍 屬 過 低 時, 經 標 準 地 價 評 定 委 員 會 之 決 定, 得 照 其 申 報 地 價 收 買 之 第 十 條 : 已 規 定 地 價 之 都 市 土 地, 其 重 估 地 價 依 左 列 程 序 辦 理 : 一 : 抽 查 市 地 最 近 一 年 內 市 價 或 收 益 價 格, 就 單 位 面 積 地 價 相 近 之 土 地, 劃 分 地 價 等 級 二 : 就 各 地 價 等 級 內 抽 查 地 價 之 平 均 數 或 中 數 為 各 該 等 級 之 標 準 地 價, 由 當 地 主 管 機 關 連 同 地 價 清 冊 等 級 分 區 公 布 之 三 : 土 地 所 有 權 人 對 於 標 準 地 價 認 為 不 當 時, 如 有 該 區 內 同 等 級 土 地 所 有 權 人 過 半 數 之 同 意, 得 於 標 準 地 價 公 布 後 三 十 日 內 向 當 地 主 管 機 關 提 出 異 議 四 : 主 管 機 關 接 獲 異 議 後, 應 即 交 標 準 地 價 評 議 委 員 會 評 議 決 定 之 五 : 標 準 地 價 公 布 滿 三 十 日, 土 地 所 有 權 人 未 提 異 議 或 所 提 異 議 業 經 評 定 後, 主 管 機 關 應 即 編 造 地 價 冊 及 總 歸 戶 冊 第 十 一 條 : 規 定 地 價 或 重 估 地 價 後 屆 滿 一 年, 而 地 價 已 較 原 標 準 地 價 有 百 分 之 三 十 以 上 增 減 時, 應 再 辦 理 重 估 地 價 第 參 章 照 價 徵 稅 第 十 二 條 : 直 轄 市 及 縣 市 政 府 對 於 轄 區 內 之 都 市 土 地, 應 依 本 條 例 之 規 定 徵 收 地 價 稅 及 土 地 增 值 稅 第 十 三 條 : 地 價 稅 累 進 起 點 地 價 之 標 準 如 左 : 一 : 商 業 及 住 宅 用 地 以 各 該 縣 市 三 公 畝 之 平 均 地 價 為 準 二 : 工 業 用 地 以 各 該 縣 市 四 十 公 畝 之 平 均 地 價 為 準 三 : 其 他 土 地 以 各 該 縣 市 同 類 土 地 五 十 公 畝 之 平 均 地 價 為 準 第 十 四 條 : 土 地 所 有 權 人 之 地 價 稅 總 額 未 超 過 前 條 累 進 起 點 地 價 時, 其 地 價 稅 按 法 定 地 價 數 額 千 分 之 十 五 徵 收 之, 超 過 累 進 起 點 地 價 時, 其 超 過 部 分 依 左 列 方 法 累 進 徵 收 319

340 一 : 超 過 累 進 起 點 地 價 在 百 分 之 二 百 以 下 者, 就 其 超 過 部 分 按 千 分 之 二 十 徵 收 二 : 超 過 累 進 起 點 地 價 百 分 之 四 百 以 下 者, 除 按 前 款 規 定 徵 收 外, 就 其 已 超 過 百 分 之 二 百 者 部 分 按 千 分 之 三 十 徵 收 三 : 超 過 累 進 起 點 地 價 百 分 之 六 百 以 下 者, 除 按 前 二 款 規 定 徵 收 外, 就 其 已 超 過 百 分 之 四 百 者 部 分 按 千 分 之 四 十 徵 收 四 : 超 過 累 進 起 點 地 價 百 分 之 八 百 以 下 者, 除 按 前 三 款 規 定 徵 收 外, 就 其 已 超 過 百 分 之 六 百 者 部 分 按 千 分 之 五 十 徵 收, 五 : 超 過 累 進 起 點 地 價 百 分 之 一 千 以 下 者, 除 按 前 四 款 規 定 徵 收 外, 就 其 已 超 過 百 分 之 八 百 者 部 分 按 千 分 之 六 十 徵 收 六 : 超 過 累 進 起 點 地 價 百 分 之 一 千 以 上 者, 除 按 前 五 款 規 定 徵 收 外, 就 其 已 超 過 部 分 按 千 分 之 七 十 徵 收 第 十 五 條 : 不 在 地 主 之 土 地 其 地 價 稅, 應 照 應 繳 之 數 加 倍 徵 收 之 第 十 六 條 : 土 地 增 值 稅 照 土 地 增 值 總 數 額 計 算, 於 土 地 所 有 權 移 轉 時 徵 收 之 前 項 土 地 增 值 總 數 額, 應 減 去 土 地 所 有 權 人 為 改 良 土 地 所 用 之 費 用, 及 已 繳 納 之 工 程 受 益 費 第 十 七 條 : 土 地 增 值 稅 率 依 左 列 之 規 定 : 一 : 土 地 增 值 數 額 在 原 地 價 數 額 百 分 之 一 百 以 下 者, 徵 收 其 增 殖 數 額 總 數 額 百 分 之 四 十 ( 院 長 陳 誠 在 此 檔 案 裡 改 訂 為 五 十, 後 成 為 行 政 院 初 審 案 條 文 ) 二 : 土 地 增 值 數 額 在 原 地 價 數 額 百 分 之 二 百 以 下 者, 除 按 前 款 規 定 徵 收 外, 就 其 已 超 過 百 分 之 一 百 部 分 徵 收 百 分 之 六 十 ( 院 長 陳 誠 在 此 檔 案 裡 改 訂 為 七 十, 後 成 為 行 政 院 初 審 案 條 文 ) 三 : 土 地 增 值 數 額 在 原 地 價 數 額 百 分 之 二 百 者, 除 按 前 二 款 規 定 分 別 徵 收 外, 就 其 已 超 過 百 分 之 二 百 部 分 徵 收 百 分 之 八 十 ( 院 長 陳 誠 在 此 檔 案 裡 改 訂 為 九 十, 後 成 為 行 政 院 初 審 案 條 文 ) 第 十 八 條 : 都 市 土 地 所 有 權 移 轉 權 利 人 及 義 務 人 應 於 移 轉 事 實 發 生 之 日 起 三 十 日 內, 共 同 申 請 土 地 權 利 變 更 登 記, 並 同 時 申 報 土 地 現 值, 無 義 務 人 時 由 權 利 人 申 報 之 前 項 申 請 人 所 報 土 地 現 值, 主 管 機 關 認 為 過 低 時, 適 用 本 條 例 第 九 條 之 規 定 第 十 九 條 : 直 轄 市 及 縣 市 政 府 對 於 轄 區 內 土 地 移 轉 登 記, 應 每 年 檢 查 一 次, 遇 有 逾 期 不 申 請 登 記 者, 應 限 期 令 其 權 利 人 申 請 登 記, 不 申 請 者 得 將 其 土 地 予 以 代 管 320

341 第 二 十 條 : 土 地 因 買 賣 而 移 轉, 買 受 人 逾 期 不 申 請 登 記, 經 查 明, 令 其 申 請 者 其 應 徵 收 之 土 地 增 值 稅, 應 由 買 受 人 代 為 繳 納 第 二 十 一 條 : 依 本 條 例 施 行 照 價 收 買 土 地 時, 如 土 地 所 有 權 人 有 改 良 土 地 情 事, 其 改 良 土 地 所 用 之 費 用 及 已 繳 納 之 工 程 受 益 費, 經 主 管 機 關 驗 收 登 記 者, 應 合 併 計 算 之 第 二 十 二 條 : 直 轄 市 及 縣 市 政 府 依 本 條 例 照 價 收 買 之 土 地, 得 隨 時 出 售 或 出 租, 其 所 得 價 款 或 租 金 除 給 付 地 價 外, 應 全 部 解 繳 公 庫, 並 呈 報 行 政 院 備 查 第 二 十 三 條 : 照 價 收 買 之 土 地, 其 原 有 建 築 改 良 物 之 所 有 權 人, 自 願 按 照 當 時 標 準 地 價 承 購 該 項 土 地 或 承 租 該 項 土 地 者, 其 建 築 改 良 物 不 得 照 價 收 買 第 肆 章 罰 則 第 二 十 四 條 : 土 地 所 有 權 人 不 於 本 條 例 第 八 條 規 定 主 管 機 關 公 告 之 期 限 內 申 報 其 所 有 土 地 之 地 價 者 除 責 令 申 報 外 處 二 十 元 以 上 五 十 元 以 下 之 罰 鍰 第 二 十 五 條 : 土 地 所 有 權 移 轉 之 權 利 人 不 於 本 條 例 第 十 八 條 或 第 十 九 條 規 定 之 期 限 內, 申 請 為 土 地 權 利 變 更 之 登 記 者, 每 逾 十 日 處 權 利 人 應 納 登 記 費 同 額 之 罰 鍰, 但 本 條 例 施 行 前 土 地 經 一 次 或 數 次 移 轉, 延 未 申 請 登 記 者, 應 定 期 准 其 補 辦 登 記, 並 免 處 罰 鍰 第 二 十 六 條 : 地 價 稅 土 地 增 值 稅 逾 期 尚 未 繳 納 者, 依 左 列 規 定 處 罰 之 : 一 : 逾 期 滯 納 未 滿 一 個 月 者, 照 應 納 稅 額 加 徵 百 分 之 五 二 逾 期 一 個 月 未 滿 二 個 月 者, 加 徵 百 分 之 十 三 : 逾 期 二 個 月 以 上 仍 不 繳 納 者, 依 法 強 制 執 行 第 二 十 七 條 : 土 地 所 有 權 移 轉 時, 就 土 地 現 值 為 虛 偽 申 報, 以 圖 隱 匿 或 減 少 地 價 稅 或 土 地 增 值 稅 者, 除 責 令 補 繳 外, 處 一 年 以 下 有 期 徒 刑 拘 役 或 三 千 以 下 罰 金 第 二 十 八 條 : 損 傷 自 己 或 他 人 依 本 條 例 應 照 價 收 買 之 建 築 改 良 物 者, 依 刑 法 毀 壞 他 人 建 築 物 罪 論 處 第 伍 章 附 則 第 二 十 九 條 : 本 條 例 之 施 行 區 域 由 行 政 院 以 命 令 定 之 第 三 十 條 : 本 條 例 施 行 細 則 由 施 行 區 域 之 省 市 政 府 擬 訂, 報 請 行 政 院 核 定 之 第 三 十 一 條 : 本 條 例 自 公 布 日 施 行 321

342 附 錄 八 有 關 便 利 工 業 用 地 取 得 之 說 明 內 容 描 述 行 政 院 美 援 運 用 委 員 會 有 關 資 料 附 件 彙 輯 : 有 關 便 利 工 業 用 地 取 得 之 說 明 ( 投 資 小 組 ) 引 用 資 訊 < 行 政 院 美 援 運 用 委 員 會 有 關 資 料 附 件 彙 輯 - 行 政 院 美 援 運 用 委 員 會 有 關 資 料 附 件 彙 輯 : 有 關 便 利 工 業 用 地 取 得 之 說 明 ( 投 資 小 組 ) >, 陳 誠 副 總 統 文 物, 國 史 館 藏, 典 藏 號 : , 入 藏 登 錄 號 : A 有 關 便 利 工 業 用 地 取 得 之 說 明 投 資 小 組 四 十 九 年 五 月 二 十 六 日 一 目 前 取 得 工 業 用 地 之 困 難 : ( 一 ) 法 令 方 面 之 限 制 : 我 國 土 地 立 法 偏 重 於 保 護 耕 者, 對 於 農 地 之 移 轉 及 變 更 使 用, 有 種 種 限 制, 諸 如 土 地 法 第 三 十 條, 規 定 私 有 農 地 之 移 轉 承 受 人, 以 承 受 後 能 自 耕 者 為 限 ; 三 七 五 出 租 耕 地, 除 其 移 轉 亦 受 土 地 法 第 三 十 條 之 限 制 外, 其 終 止 租 約 又 受 三 七 五 減 租 條 例 第 十 七 條 之 限 制 ; 實 施 耕 者 有 其 田 放 領 土 地, 受 該 條 例 及 施 行 細 則, 暨 臺 灣 省 實 施 耕 者 有 其 田 放 領 耕 地 提 前 繳 付 地 價 獎 勵 辦 法 等 之 限 制, 在 地 價 未 繳 清 以 前 不 得 移 轉 變 更 使 用 ; 至 於 放 領 公 地 之 提 前 繳 付 地 價 移 轉 變 更 使 用 等, 亦 經 臺 灣 省 政 府 命 令, 規 定 應 比 照 實 施 耕 者 有 其 田 放 領 地 有 關 規 定 處 理 ( 二 ) 現 行 辦 法 之 不 合 理 : 本 省 可 供 設 廠 之 土 地 均 為 農 地, 而 農 地 之 中 自 耕 地 三 七 五 出 租 地 耕 者 有 其 田 放 領 地 及 放 領 公 地, 犬 牙 交 錯, 工 業 投 資 人 如 遵 照 法 令 之 規 定 辦 理, 即 無 法 取 得 設 廠 使 用 之 土 地, 因 此 迫 使 工 業 投 資 人 規 避 法 令 之 規 定, 諸 如 都 市 計 劃 以 外 建 築 房 屋 時, 無 需 建 築 執 照, 購 買 之 自 耕 土 地, 可 先 行 建 造 廠 房 廠 房, 建 造 完 成 向 地 政 機 關 申 請 地 目 變 更 為 建 地, 再 行 辦 理 所 有 權 移 轉 登 記, 即 可 不 受 土 地 法 第 三 十 條 之 限 制 三 七 五 出 租 耕 地 則 給 予 承 租 人 優 厚 之 補 償 後, 使 其 造 成 遷 徙 轉 業 之 事 實, 以 符 合 三 七 五 減 租 條 例 第 十 七 條 規 定 終 止 租 約 之 條 件, 先 行 終 止 租 約, 再 行 建 造 廠 房, 然 後 變 更 地 目, 辦 理 所 有 權 移 轉 登 記 至 於 放 領 地, 則 必 須 待 每 年 兩 期 繳 付 地 價 之 期 間 內, 原 土 地 人 申 請 奉 准 提 前 繳 畢 地 價 後, 再 行 呈 准 移 轉, 始 得 作 為 建 築 工 廠 之 用 如 有 不 明 規 定 手 續 者, 或 在 建 廠 時 間 上 迫 不 及 待 者, 則 在 取 得 承 領 人 之 同 意 後 即 322

343 行 使 用, 以 致 經 年 累 月 不 能 取 得 土 地 之 所 有 權 現 行 辦 法 中 最 為 矛 盾 者, 即 政 府 為 推 行 耕 者 有 其 田 政 策, 自 地 主 手 中 收 回 後 放 領 於 農 民 之 土 地, 於 提 前 繳 清 地 價 後 可 移 轉 為 工 業 之 用, 而 政 府 准 許 地 主 保 留 之 私 有 農 地, 反 而 不 得 移 轉 尤 以 土 地 之 種 類 眾 多, 所 以 土 地 之 關 係 人 亦 多, 如 一 工 廠 需 要 一 萬 坪 以 上 之 土 地 時, 則 牽 涉 之 土 地 所 有 權 人 耕 地 承 領 人 出 租 人 承 租 人 等, 常 達 數 十 戶, 若 其 中 有 一 戶 苛 索 補 償 時, 即 影 響 所 有 關 係 人, 使 購 地 之 協 議 難 以 達 成 又 在 辦 理 程 序 上, 終 止 租 約 申 請 提 前 繳 付 地 價 移 轉 耕 地 變 更 使 用 辦 理 地 目 變 更 等 等 繁 複 手 續, 工 業 投 資 人 幾 無 法 自 行 辦 理, 使 土 地 代 書 人 地 皮 掮 客, 所 謂 地 方 仕 紳 以 及 經 辦 人 員 等 獲 取 不 法 利 益 之 機 會, 工 業 投 資 人 為 取 得 其 必 須 使 用 之 土 地, 往 往 遭 受 種 種 意 外 之 支 出 有 關 工 廠 取 得 土 地 問 題 之 實 例, 請 見 附 件 一 二 獎 勵 投 資 條 例 草 案 及 建 議 之 行 政 措 施 對 工 業 用 地 取 得 之 意 義 : ( 一 ) 條 例 草 案 : 草 案 內 關 於 取 得 工 業 用 地 部 分 之 精 神, 在 使 工 業 投 資 人 之 投 資 計 劃 確 定 之 後, 建 廠 所 需 使 用 土 地 之 取 得 不 致 再 遇 困 難, 為 減 少 工 業 投 資 人 勘 覓 設 廠 地 點 方 面 之 困 難, 規 定 由 政 府 劃 定 工 業 區 ; 為 不 使 土 地 所 有 權 人 操 縱 地 價, 規 定 工 業 區 土 地 應 規 定 地 價, 並 在 移 轉 時 徵 收 土 地 增 值 稅 ; 為 便 利 政 府 辦 理 示 範 性 之 工 業 區, 規 定 辦 理 區 段 徵 收 規 劃 後 供 售 投 資 人 建 廠 使 用 ; 為 使 土 地 所 有 權 人 無 法 居 奇 壟 斷, 規 定 必 要 時 政 府 可 代 投 資 人 照 價 收 買 其 必 須 之 土 地 ; 為 使 土 地 承 租 人 不 致 苛 索 補 償, 規 定 終 止 租 約 時 有 一 定 之 補 償 標 準 ; 為 兼 顧 現 有 工 廠 之 擴 充 設 備 及 工 業 之 難 以 適 應, 規 定 在 一 定 之 程 序 下, 仍 可 購 租 工 業 以 外 之 土 地 至 於 為 防 止 投 機 取 巧, 利 用 工 業 為 名, 購 地 圖 利 之 情 事 發 生, 則 又 規 定 有 限 期 使 用 及 嚴 厲 之 處 罰, 凡 此 種 種 規 定, 經 與 有 關 主 管 單 位 歷 經 十 餘 次 之 會 商, 雖 以 便 利 工 業 用 地 之 取 得 為 前 提, 但 仍 兼 顧 土 地 改 革 成 果 之 不 致 遭 到 破 壞, 此 項 新 辦 法 雖 為 工 業 投 資 人 解 決 若 干 困 難, 但 仍 限 制 重 重, 實 不 能 稱 為 獎 勵 投 資 之 辦 法 ( 二 ) 行 政 措 施 : 為 改 善 投 資 環 境, 雖 經 研 訂 專 門 法 案, 但 何 時 可 以 完 成 立 法 程 序, 尚 難 預 料 且 即 使 條 例 能 在 短 期 內 順 利 通 過, 尚 需 擬 施 行 細 則, 以 及 由 有 關 各 級 政 府 機 關, 依 照 規 定 內 容 逐 步 辦 理 諸 如 工 業 區 之 勘 劃, 及 規 定 地 價 辦 理 時, 均 需 相 當 之 時 間, 但 由 於 逐 步 改 善 投 資 環 境 之 結 果, 今 年 以 來, 外 國 人 籍 華 僑 投 資 案 件 正 在 日 漸 增 加 中, 而 投 資 案 件 一 經 核 准, 次 一 步 驟 及 為 購 買 建 廠 用 地, 故 必 須 迅 即 採 取 行 政 措 施, 使 投 資 人 循 合 法 的 途 徑, 能 順 利 取 得 工 業 用 地 諸 如 私 有 農 地, 經 政 府 先 行 核 准 變 更 使 用 承 購, 即 可 免 受 土 地 法 第 三 十 條 的 限 制 ; 三 七 五 出 租 耕 地 經 政 府 核 准 變 更 為 非 耕 地 使 用, 並 由 承 租 人 同 意 終 止 租 約, 購 為 建 築 工 廠, 當 亦 屬 合 法 之 行 為 ; 放 領 耕 地 繳 清 地 價 以 後, 可 移 轉 供 工 業 用, 既 為 法 所 明 定, 承 領 人 依 法 亦 可 提 前 繳 付 地 價, 故 規 定 因 工 業 使 用 之 需 要, 得 隨 同 工 323

344 廠 設 立 之 申 請, 併 請 提 前 繳 付 地 價, 以 便 移 轉 三 獎 勵 投 資 條 例 規 定 工 業 區 以 外 可 以 購 地 設 廠 之 主 要 原 因 : ( 一 ) 工 業 區 難 以 適 應 所 有 工 廠 : 工 業 投 資 人 考 慮 適 宜 設 廠 地 點 之 條 件 甚 多, 諸 如 交 通 運 輸 水 電 供 應 勞 力 來 源 原 料 產 品 之 運 銷 等 等, 具 備 此 種 之 條 件, 政 府 在 勘 定 工 業 區 時 無 法 皆 與 包 羅, 且 各 種 不 同 之 工 業 其 需 要 之 自 然 環 境, 亦 難 預 為 籌 劃, 因 此 工 業 投 資 人 自 行 勘 定, 認 為 適 宜 設 廠 之 土 地 不 在 工 業 區 以 內 時, 自 仍 應 給 予 購 買 土 地 之 便 利 ( 二 ) 劃 定 工 業 區 在 時 間 上 難 以 適 應 : 目 前 本 省 僅 少 數 都 市 劃 有 工 業 區, 但 大 都 已 失 去 效 用 ( 如 臺 北 市 及 臺 南 市 ), 故 必 須 全 部 重 新 劃 定, 此 項 工 作 需 向 工 業 專 家 交 通 水 電 之 主 管 單 位 以 及 省 鎮 政 府 等 會 同 察 勘 研 究, 確 定 以 後 公 告, 並 通 知 土 地 所 有 權 人, 需 時 當 在 一 二 年 以 上, 工 業 區 確 定 以 後, 縣 市 政 府 必 須 隨 即 規 定 地 價, 否 則 地 主 認 為 土 地 價 值 提 高, 勢 必 相 互 哄 抬, 而 完 成 規 定 地 價 之 法 定 程 序, 亦 需 時 半 載 ( 三 ) 政 府 建 立 工 業 區 非 屬 易 事 : 由 政 府 以 區 段 徵 收 方 式 取 得 土 地, 建 立 工 業 區 後 出 售 一 節, 因 所 需 經 費 龐 大, 至 多 僅 能 辦 理 小 型 示 範 性 工 業 區 數 處 四 加 速 經 濟 發 展 工 業 用 地 問 題, 必 先 妥 予 解 決 : 土 地 一 經 作 為 工 廠 使 用, 其 經 濟 價 值 即 大 為 增 加, 與 原 為 農 地 種 植 作 物 比 較, 相 差 甚 鉅, 而 能 容 納 之 就 業 人 口 更 不 可 以 道 里 計 土 地 改 革 目 的 防 止 土 地 所 有 權 之 集 中, 在 土 地 利 用 方 面, 亦 以 地 盡 其 利 為 宗 旨 因 此 作 為 工 業 用, 可 以 發 揮 土 地 的 最 大 利 用 價 值, 自 亦 符 合 土 地 政 策 的 精 神 今 後 欲 求 加 速 經 濟 發 展, 增 進 就 業 機 會, 提 高 國 民 所 得, 達 成 經 濟 上 的 自 給 自 足, 惟 有 推 行 工 業 化 之 一 途, 因 而 對 於 工 業 建 設 所 需 之 土 地, 必 須 解 除 不 必 要 之 限 制 關 於 本 省 工 業 用 地 增 益 情 形, 請 參 閱 附 件 二 324

345 附 件 一 - 有 關 工 廠 取 得 土 地 問 題 實 例 ( 一 ) 久 大 紙 業 公 司 於 民 國 四 十 七 年 在 雲 林 縣 林 內 鄉 設 廠 購 買 放 領 公 地 一 萬 二 千 餘 坪, 迄 今 仍 無 法 取 得 土 地 所 有 權, 本 年 二 月 十 日 雲 林 縣 政 府 通 知 該 廠 應 自 行 拆 除, 恢 復 土 地 原 狀 ( 二 ) 啓 信 實 業 公 司 於 民 國 四 十 二 年 在 桃 園 縣 楊 梅 鎮 設 水 泥 製 品 廠, 購 買 放 領 地 一 萬 三 千 餘 坪, 迄 今 仍 無 法 取 得 土 地 所 有 權 ( 三 ) 香 港 二 天 堂 製 藥 廠 擬 在 臺 設 廠, 在 北 投 石 碑 購 買 私 有 自 耕 地 四 百 餘 坪, 受 土 地 法 第 三 十 條 限 制, 無 法 取 得 土 地 所 有 權 ( 四 ) 新 民 豐 鋼 鐵 公 司 在 臺 北 縣 南 港 鎮 購 農 地 一 萬 餘 坪, 不 能 取 得 土 地 所 有 權 ( 五 ) 菲 列 賓 某 華 僑 正 擬 投 資 設 立 之 玻 璃 瓶 工 廠, 在 臺 北 縣 淡 水 鎮 關 渡 購 買 原 為 農 地 使 用 之 土 地 一 萬 餘 坪, 將 來 過 戶 時 必 遭 困 難 ( 內 部 分 為 放 領 地 部 分 為 自 耕 地 ) ( 六 ) 近 經 核 准 美 人 投 資 之 天 生 紡 織 廠, 需 建 廠 用 地 約 一 萬 五 千 坪, 在 臺 北 縣 新 莊 勘 定 原 為 農 地 使 用 之 土 地, 將 來 過 戶 時 將 有 困 難 ( 內 有 自 耕 地 及 三 七 五 出 租 地 及 放 領 地 ) ( 七 ) 正 在 籌 設 之 僑 新 紡 織 廠, 需 建 廠 用 地 一 萬 五 千 餘 坪, 在 臺 北 縣 泰 山 鄉 勘 定 原 為 農 地 使 用 之 土 地, 將 來 過 戶 時 將 有 困 難 ( 內 有 自 耕 地 三 七 五 地 及 放 領 地 ) 附 件 二 臺 灣 工 業 用 地 增 益 表 ( 註 : 原 表 為 一 張 統 計 表, 詳 載 既 有 不 同 工 業 類 別 之 工 廠 逕 自 變 更 使 用 農 地 之 案 例, 與 其 相 應 增 值 之 利 益 與 聘 雇 勞 工 數 原 表 資 訊 請 參 照 國 史 館 藏 原 件 ) 325

346 附 錄 九 顧 維 鈞 回 憶 錄 重 點 摘 錄 內 容 描 述 由 筆 者 重 點 摘 錄 顧 維 鈞 回 憶 錄 裡 有 關 1950 年 代 初 期 美 國 官 方 對 於 由 蔣 中 正 領 導 國 府 的 態 度 與 政 策 轉 變, 及 其 在 當 時 國 府 與 本 省 菁 英 互 動 關 係 所 扮 演 的 角 色, 並 同 時 摘 錄 其 回 憶 錄 裡 有 關 美 國 國 府 與 本 省 菁 英 在 土 地 改 革 政 策 推 行 過 程 裡 交 涉 留 下 的 紀 錄 引 用 資 訊 顧 維 鈞,1985, 顧 維 鈞 回 憶 錄, 北 京 : 中 華 書 局 ( 第 8~10 冊 ) 第 八 冊 1950 年 7 月 農 復 會 主 委 蔣 夢 麟 來 訪, 談 及 他 與 美 國 經 濟 合 作 署 官 員 談 話 時 的 看 法, 美 方 多 表 露 出 當 時 美 國 拒 絕 給 予 更 多 援 助 的 主 因, 便 在 於 蔣 委 員 長 顧 表 示 認 同 此 一 觀 察, 認 為 這 是 美 方 官 員 當 時 普 遍 的 想 法 (P34-35) 1950 年 8 月 顧 維 鈞 返 臺 述 職 商 議 美 中 共 同 防 禦 案 一 事 前, 與 美 助 理 國 務 卿 碰 面, 美 方 就 國 民 黨 改 組 與 近 日 臺 灣 省 政 經 改 革 等 相 關 事 宜 相 詢, 顧 強 調 吳 國 楨 與 臺 人 和 睦 相 處, 並 擬 授 予 臺 人 更 多 權 力, 美 方 表 示 反 攻 大 陸 有 現 實 上 之 困 難, 當 務 之 急 為 確 保 臺 灣 (P61-62) 1950 年 8 月 顧 維 鈞 返 臺 與 陳 誠 會 面, 就 財 政 拮 据 擬 撤 銷 部 分 駐 外 使 館 一 事 產 生 爭 論, 顧 認 為 陳 誠 為 一 軍 人 出 身, 輕 率 而 謬 誤, 寧 保 留 一 師 之 軍 隊, 而 放 棄 部 分 重 要 外 館, 實 為 不 智 之 舉 ; 顧 爾 後 提 到 他 這 次 回 臺 的 印 象, 認 為 一 年 準 備 兩 年 反 攻 三 年 光 復 之 政 治 口 號, 為 現 實 情 況 作 為 維 持 精 神 士 氣 之 需 要, 但 若 時 日 一 過, 卻 未 能 反 攻, 恐 怕 適 得 其 反 (P87-89) 1950 年 9 月 財 政 部 長 嚴 家 淦 赴 美 參 加 世 銀 會 議, 並 與 美 財 政 部 長 和 助 理 國 務 卿 見 面, 嚴 表 示 正 努 力 改 進 中 國 財 政 管 理 制 度, 並 敘 述 臺 灣 目 前 採 之 做 法, 主 要 以 出 售 外 匯 黃 金 和 日 產 抵 銷 赤 字, 但 強 調 財 政 狀 況 已 有 大 幅 改 進 和 穩 定, 而 美 援 則 是 其 中 重 要 因 素, 但 他 仍 強 調 希 望 爭 取 更 多 的 美 援 協 助 穩 定 貨 幣 美 方 除 就 一 般 財 政 事 宜 商 議 外, 也 詢 問 許 多 島 內 政 治 事 務, 並 直 接 稱 許 吳 國 楨, 甚 而 直 接 表 示 希 望 看 到 臺 灣 有 一 新 領 導 班 子, 能 夠 取 代 蔣, 來 勵 行 改 革 (P ) 1950 年 10 月 農 復 會 委 員 沈 宗 瀚 來 訪, 談 及 蔣 委 員 長 的 角 色, 沈 強 調 陳 誠 臨 行 前 曾 向 其 表 示 委 員 長 確 有 缺 點 ( 也 確 是 美 方 考 慮 援 助 阻 礙 之 因 ), 但 蔣 是 目 前 唯 一 能 穩 定 臺 灣 目 前 局 勢 者, 並 強 調 若 是 其 他 人 在 他 的 位 置 上, 早 已 自 殺 (219) 1950 年 11 月 臺 籍 政 治 領 袖 柯 臺 山 來 訪, 表 示 他 與 美 國 國 務 院 聯 繫, 美 方 希 望 由 他 提 供 一 份 臺 灣 學 生 名 單, 不 經 國 府 影 響, 全 額 補 助 其 赴 美 受 訓, 並 強 調 他 與 國 務 院 方 面 之 溝 通, 表 示 美 方 希 望 維 繫 在 臺 灣 的 國 民 政 府 的 存 在, 但 找 尋 適 合 的 人 選 替 代 蔣 (P ) 326

347 1951 年 1 月 中 國 技 術 代 表 團 長 霍 寶 樹 來 訪, 談 及 美 援 款 項 撥 付 提 供 受 訓 援 助 一 事, 顧 提 到 美 方 知 悉 吳 國 楨 希 望 盡 量 派 臺 灣 人 來 美 受 訓, 表 示 贊 同, 顧 並 指 出 這 應 與 先 前 柯 臺 山 一 事 有 關 (P269) 1951 年 2 月 柯 臺 山 來 訪, 表 示 已 受 吳 國 楨 與 陳 誠 之 邀 返 台 任 職, 顧 提 醒 他 兩 件 事, 一 是 使 臺 人 相 信 其 最 佳 命 運 是 在 中 國 政 府 統 治 下 施 行 地 方 自 治, 二 是 擁 護 民 主 制 度, 勇 於 提 出 建 設 性 批 評, 樹 立 憲 政 民 主 制, 作 為 反 攻 大 陸 和 世 界 號 召 的 榜 樣 (P305) 1951 年 5 月 前 教 育 部 長 杭 立 武 來 訪, 提 及 他 在 美 拜 會 相 關 官 員 後 的 看 法, 他 認 為 經 援 應 會 持 續, 軍 援 部 分 雖 會 微 幅 增 加, 但 無 法 做 反 攻 之 用, 並 提 及 美 方 一 直 並 未 放 棄 在 臺 組 建 第 三 勢 力 取 代 蔣 的 企 圖 和 行 動, 只 是 一 直 找 不 到 適 合 人 選 顧 表 示 去 年 8 月 回 臺 時 曾 面 告 蔣, 應 該 改 黨 名, 重 視 內 政 民 生 問 題, 推 動 政 治 民 主 化, 否 則 對 美 方 多 數 人 來 說 國 民 黨 政 府 無 異 於 共 產 黨 和 法 西 斯 政 權 (P ) 1951 年 4 月 邀 中 國 技 術 代 表 團 秘 書 長 李 幹 來 訪, 談 及 經 安 會 在 當 時 臺 灣 經 濟 與 財 政 政 策 所 扮 演 的 重 要 角 色, 表 示 中 美 雙 方 官 員 藉 此 機 構 得 以 高 度 合 作, 並 強 調 尹 仲 容 在 此 單 位 與 中 美 關 係 的 重 要 領 導 角 色 (P ) 1951 年 6 月 與 美 助 理 國 務 卿 對 談, 顧 認 為 美 方 在 意 蔣 是 否 給 予 吳 國 楨 與 孫 立 人 相 當 權 限, 使 他 們 能 不 受 牽 制 的 進 行 工 作, 顧 回 應 表 示 在 現 況 下 省 有 重 要 角 色, 而 吳 國 楨 也 在 許 多 政 策 上 多 有 發 揮 (P425) 1951 年 9 月 毛 邦 初 來 訪, 希 望 策 動 顧 合 作 建 立 新 政 府 取 代 蔣, 並 表 示 已 獲 得 宋 子 文 回 應, 顧 回 應 表 示 在 美 方 官 員 與 人 民 裡 確 有 相 當 人 數 反 蔣, 但 他 們 已 開 始 認 識 現 實 情 況, 知 道 必 須 支 持 以 蔣 為 首 的 國 府 政 權 作 為 一 力 量 向 共 產 主 義 鬥 爭, 作 為 亞 洲 反 共 陣 營 與 自 由 中 國 的 象 徵, 毛 的 如 此 想 法 和 做 為 不 切 實 際 (P ) 第 九 冊 1951 年 9 月 顧 與 助 理 國 務 卿 會 談, 美 方 官 員 強 調 美 援 應 透 過 管 核 機 制, 與 國 府 預 算 配 合 發 揮 最 大 效 果, 顧 強 調 他 密 切 注 意 經 安 會 的 活 動, 感 覺 美 中 合 作 順 利, 美 方 表 示 目 前 參 與 經 安 會 之 美 國 官 員 也 有 此 感 (P ) 1951 年 11 月 蕭 錚 來 美 出 席 威 斯 康 辛 土 改 會 議, 順 道 前 來 拜 會, 蕭 闡 述 了 臺 灣 土 改 成 就 與 大 陸 時 期 失 敗 之 對 照, 並 說 明 了 未 來 推 動 土 改 政 策 的 計 劃 顧 詢 問 有 關 國 府 當 局 贊 成 農 地 國 有 化 一 事 的 真 實 性, 認 為 此 消 息 之 散 布 在 美 方 產 生 疑 慮, 蕭 認 為 是 誤 解, 此 觀 念 做 為 原 則 是 好 的, 但 國 府 當 局 並 無 意 把 此 作 為 政 策 ; 顧 也 補 述 蕭 錚 此 次 來 美, 同 時 是 以 土 銀 董 事 長 之 名, 代 國 府 當 局 向 世 界 銀 行 申 請 一 筆 貸 款, 做 為 臺 灣 實 施 土 改 補 償 地 價 之 用, 但 據 他 的 了 解 世 銀 方 面 感 到 為 難 ( 筆 者 註 : 最 後 此 事 未 成, 爾 後 才 有 土 地 實 物 債 券 與 公 營 事 業 股 票 作 為 地 價 補 償 的 後 續 327

348 發 展 ) ( P ) 1952 年 8 月 顧 接 連 招 待 數 團 臺 灣 來 美 受 訓 的 技 術 官 僚 與 教 師 代 表, 顧 對 此 事 評 價 為 美 方 希 望 協 助 臺 灣 發 展 經 濟, 以 及 解 決 許 多 問 題 來 奠 立 基 礎, 但 認 識 到 這 不 僅 需 要 提 供 直 接 的 物 質 援 助, 更 要 透 過 培 訓 各 種 人 員, 以 便 在 臺 灣 建 立 一 個 現 代 高 效 率 的 技 術 官 僚 系 統 ; 但 顧 認 為 美 方 這 想 法 背 後 可 能 也 另 有 文 章, 有 可 能 是 美 方 企 圖 透 過 訓 練 一 批 各 領 域 的 領 導 人 員, 另 建 立 一 個 臺 灣 共 和 國, 他 認 為 有 一 部 分 美 方 官 員 確 有 此 意, 並 朝 此 方 向 進 行, 而 確 也 有 一 批 臺 灣 人 有 此 意 圖, 配 合 並 具 體 得 到 幫 助 (P ) 1952 年 10 月 外 交 部 長 葉 公 超 來 訪, 談 及 臺 灣 內 部 政 治 衝 突 問 題, 表 示 蔣 陳 屢 有 衝 突, 而 陳 吳 也 不 斷 鬥 爭, 顧 表 示 聽 聞 陳 有 意 辭 職, 吳 有 意 取 而 代 之, 葉 表 示 吳 已 快 失 勢, 國 內 人 把 他 當 成 美 國 人 寵 兒, 對 他 有 弊 無 利 顧 認 為 葉 之 意 不 是 指 一 個 受 到 美 國 重 視 的 人, 會 在 臺 灣 失 去 人 望, 而 是 指 出 吳 濫 用 了 美 方 的 支 持, 而 使 得 其 失 去 了 本 國 人 的 支 持, 畢 竟 我 們 仍 有 一 種 潛 在 的 民 族 意 識 和 自 尊, 都 希 望 避 免 美 方 過 度 介 入 國 家 內 政 (P ) 第 十 冊 1953 年 10 月 財 政 部 長 嚴 家 淦 啟 程 返 台, 顧 陪 嚴 搭 車 前 往 機 場, 途 中 與 嚴 有 坦 率 密 談, 嚴 表 示 吳 與 陳 諸 多 看 法 不 一 致, 因 而 稱 病 赴 美, 勉 強 獲 得 同 意, 總 統 一 職 由 委 員 長 連 任 已 成 定 局, 選 後 政 府 即 將 改 組 ; 嚴 另 表 示 委 員 長 雖 不 太 干 預 預 算 事 務, 但 偶 爾 仍 會 安 排 某 些 需 要 大 量 資 金 的 軍 事 工 程, 但 由 於 經 費 不 足, 須 勸 阻 蔣 取 消 是 個 難 題, 雖 大 部 分 時 間 都 能 成 功, 但 仍 須 花 很 長 時 間 委 婉 說 明 (P411) 1953 年 10 月 顧 接 見 本 省 菁 英 游 彌 堅, 游 也 是 經 由 國 務 院 與 安 全 分 署 主 持 的 培 訓 計 劃 來 美, 他 向 顧 表 示 最 近 臺 灣 經 濟 問 題 的 嚴 重 性, 原 因 在 於 最 近 施 行 的 土 地 改 革 ( 實 施 耕 者 有 其 田 政 策 ), 土 改 的 結 果 證 明 這 對 於 新 自 耕 農 和 原 地 主 都 是 一 場 苦 難, 新 承 領 者 雖 承 領 土 地, 但 負 擔 太 重, 舊 地 主 則 得 到 不 對 等 的 補 償, 而 蒙 受 損 失, 使 得 人 民 購 買 力 下 降, 市 場 蕭 條 游 並 表 示 土 改 雖 是 由 省 議 會 通 過 的, 但 當 時 高 層 已 決 定, 所 以 反 對 並 沒 有 用, 所 有 議 員 只 好 順 從 的 予 以 通 過 顧 認 為 游 表 示 說 土 改 案 是 由 省 議 會 在 疑 慮 重 重 之 下 而 通 過, 但 顧 認 為 游 的 態 度 和 說 法 也 可 理 解, 因 這 些 議 員 本 身 便 是 地 主 或 是 其 代 言 人 (P ) 328

349 附 錄 十 臺 灣 戰 後 空 間 規 劃 史 料 - 省 府 時 期 數 位 典 藏 專 案 介 紹 一 : 本 案 緣 起 本 案 源 自 於 計 劃 團 隊 協 同 主 持 人 王 鴻 楷 教 授 與 助 理 廖 彥 豪, 在 2010 年 執 行 行 政 院 經 建 會 所 委 託 關 於 經 建 會 都 住 處 之 前 身 - 國 際 經 濟 合 作 發 展 委 員 會 都 市 建 設 及 住 宅 計 劃 小 組 ( 簡 稱 經 合 會 都 計 小 組 -UHDC) 資 深 規 劃 師 訪 談 計 劃, 於 進 行 訪 談 工 作 期 間, 因 當 時 主 持 經 合 會 都 計 小 組 工 作 之 重 要 規 劃 師 ( 如 王 章 清 張 祖 璿 李 如 南 張 隆 盛 等 ), 多 為 由 臺 灣 省 政 府 建 設 廳 與 公 共 工 程 局 ( 即 為 後 來 精 省 前 的 省 住 都 局 ) 轉 任, 因 此 為 了 查 閱 早 期 省 府 都 計 史 料, 以 便 協 助 訪 談 工 作 進 行, 便 由 前 經 建 會 技 正 王 雪 玉 女 士 協 助 廖 彥 豪 申 請 至 營 建 署 中 部 辦 公 室 現 址 查 閱 相 關 檔 案 廖 彥 豪 在 至 現 場 查 閱 檔 案, 並 曾 與 原 為 前 省 住 都 局 官 員 進 行 初 步 訪 談 後, 瞭 解 到 現 由 營 建 署 中 辦 在 精 省 後 所 接 收 省 府 都 計 史 料 對 於 戰 後 臺 灣 空 間 規 劃 發 展 與 研 究 的 完 整 性 與 重 要 性 ( 保 存 原 省 府 建 設 廳 公 工 局 與 都 委 會 等 機 構 之 檔 案 ), 又 鑒 於 因 應 正 在 進 行 的 行 政 院 組 織 再 造, 營 建 署 中 辦 將 重 新 進 行 改 組, 此 批 省 府 都 計 史 料 在 檔 案 主 管 權 屬 與 館 藏 轉 置 空 間 上 可 能 將 面 臨 問 題, 因 此 當 時 除 了 利 用 所 查 閱 的 檔 案 資 料 協 助 原 定 訪 談 工 作 的 進 行 外, 並 藉 由 該 次 對 於 營 建 署 中 辦 檔 案 館 藏 的 實 地 考 察 經 驗, 另 行 撰 寫 對 營 建 署 中 辦 現 存 戰 後 省 府 都 計 史 料 考 察 說 明, 先 與 王 鴻 楷 教 授 討 論 可 能 的 因 應 方 式 王 鴻 楷 教 授 在 瞭 解 此 事 後, 認 為 臺 大 建 城 所 方 應 積 極 搶 救 這 批 省 府 都 計 史 料, 因 此 便 會 商 夏 鑄 九 教 授 ( 後 即 擔 任 本 案 之 主 持 人 ), 後 由 臺 大 數 位 中 心 蔡 炯 明 博 士 允 諾 提 供 數 位 典 藏 的 技 術 支 援, 並 建 議 由 本 所 師 生 籌 組 工 作 團 隊, 撰 寫 計 劃 書 申 請 國 科 會 數 位 典 藏 計 劃 補 助 在 此 期 間, 當 時 任 職 於 交 通 大 學 的 曾 華 璧 教 授 及 其 助 理 吳 憶 雯, 並 曾 熱 心 提 供 過 去 申 請 與 執 行 數 位 典 藏 計 劃 經 驗, 協 助 我 們 在 計 劃 書 撰 寫 與 前 期 規 劃 工 作 之 準 備 之 後 則 由 夏 鑄 九 教 授 爭 取 到 營 建 署 葉 世 文 署 長 的 支 持, 由 夏 鑄 九 教 授 擔 任 計 劃 主 持 人, 正 式 向 國 科 會 提 出 專 案 申 請 在 同 年 九 月 (2010), 國 科 會 通 過 本 案 兩 年 期 計 劃 的 申 請 後, 便 由 臺 大 城 鄉 所 碩 博 士 生 ( 註 一 ) 籌 組 工 作 團 隊, 並 獲 得 銘 傳 大 學 都 防 系 洪 啟 東 主 任 支 持, 率 領 該 系 大 學 部 同 學 ( 註 二 ) 投 入 協 助 相 關 工 作 進 行 二 : 省 府 機 構 在 臺 灣 戰 後 規 劃 發 展 的 重 要 性 及 本 案 典 藏 資 料 介 紹 在 1942 年, 國 民 政 府 便 曾 在 內 政 部 下 成 立 營 建 司, 負 責 統 轄 全 國 都 市 計 劃 建 築 管 理 與 公 共 工 程 等 相 關 業 務, 當 時 內 政 部 營 建 司 為 了 強 化 中 央 - 省 之 規 劃 與 建 設 工 作 的 推 行, 積 極 促 成 各 省 政 府 成 立 省 級 的 工 程 業 務 領 導 單 位, 統 籌 辦 理 該 省 各 縣 市 的 規 劃 建 設 工 作 在 1945 年 光 復 之 後, 當 時 便 在 臺 灣 省 行 政 長 329

350 官 公 署 工 礦 處 下 設 立 公 共 工 程 局, 並 從 大 陸 各 省 市 調 派 大 量 的 中 高 階 工 程 與 規 劃 人 員 來 臺, 統 轄 臺 灣 省 的 復 員 與 建 設 工 作 推 行 而 國 民 政 府 在 1949 年 播 遷 來 臺 後, 行 政 院 組 織 隨 即 進 行 精 簡, 當 時 營 建 司 遭 到 裁 撤, 相 關 業 務 歸 併 回 地 政 司 下 之 一 科 管 理, 然 而 當 時 中 央 政 府 的 地 政 司 在 組 織 人 力 上, 無 力 主 導 全 省 規 劃 與 建 設 工 作, 因 此 則 由 建 設 廳 公 共 工 程 局 擔 負 實 際 的 工 作 權 責, 因 而 奠 立 下 戰 後 臺 灣 空 間 規 劃 官 僚 組 織 弱 中 央 強 地 方 的 權 力 結 構, 這 個 結 構 一 直 延 續 到 1970 年 代 中 後 期, 在 中 央 政 府 陸 續 成 立 相 關 主 管 機 構 ( 如 重 新 在 內 政 部 下 設 營 建 司, 並 在 經 合 會 籌 組 都 市 發 展 處 ), 並 先 後 調 派 當 時 省 級 工 程 人 員 主 持 相 關 中 央 政 府 組 織 的 業 務 後, 此 基 本 結 構 才 慢 慢 有 了 改 變, 因 此 在 戰 後 臺 灣 空 間 規 劃 的 實 際 發 展 與 歷 史 研 究 上, 第 一 代 省 級 工 程 人 員 與 這 批 省 府 都 計 史 料 都 具 有 相 當 的 重 要 性 而 目 前 由 營 建 署 中 辦 所 保 存 館 藏 的 省 政 府 都 計 史 料, 主 要 來 自 於 精 省 後 所 接 收 的 建 設 廳 公 共 工 程 局 ( 住 都 局 ) 與 都 市 計 劃 委 員 會 公 文 檔 案, 這 批 省 府 都 計 史 料 的 檔 案 內 容, 在 主 題 上 涵 括 了 都 市 計 劃 規 劃 與 審 議 公 共 工 程 規 劃 與 建 設, 以 及 建 築 管 理 等 項 目 的 計 劃 書 圖 與 公 文 檔 案, 在 時 間 上 橫 跨 了 從 省 政 府 成 立, 到 精 省 前 後 的 戰 後 台 灣 空 間 規 劃 歷 史 (1949~1998) 由 於 此 批 省 府 都 計 史 料 的 檔 案 數 量 極 為 龐 大, 在 經 費 時 間 與 人 力 有 限 的 條 件 下, 因 此 本 案 團 隊 也 僅 能 先 就 年 代 較 為 久 遠, 檔 案 原 件 保 存 狀 況 較 差, 而 相 對 重 要 的 資 料, 優 先 進 行 數 位 化 保 存 的 工 作 本 案 團 隊 目 前 已 經 完 成 檔 案 數 位 化 與 後 設 資 料 建 置 的 部 分, 主 要 集 中 在 省 府 建 設 廳 土 木 科 與 公 共 工 程 局 時 期 的 都 市 計 劃 規 劃 與 審 議 資 料, 包 括 : ( 一 ) 建 設 廳 土 木 科 與 公 共 工 程 局 研 擬 與 變 更 都 市 計 劃 書 圖 (1949~1970 年 代 ): 在 戰 後 初 期 的 臺 灣, 不 只 是 中 央 政 府 缺 乏 都 市 計 劃 的 組 織 與 人 力, 一 般 縣 市 鄉 鎮 政 府, 在 此 部 分 的 組 織 人 力 與 專 業 技 術 也 相 當 缺 乏, 因 此 當 時 多 數 地 方 政 府 的 都 市 計 劃 研 擬 與 變 更 工 作, 多 數 由 省 政 府 工 程 機 構 人 員 主 持 實 際 工 作, 代 替 地 方 政 府 辦 理 擬 定 與 變 更 都 市 計 劃 工 作, 此 項 資 料 便 包 括 了 從 戰 後 初 期 到 1970 年 代 之 間, 全 省 各 地 由 省 政 府 工 程 機 構 代 為 擬 定 與 變 更 的 都 市 計 劃 書 圖 資 料 ; ( 二 ) 建 設 廳 四 科 一 組 代 行 省 政 府 都 委 會 審 議 職 權 的 檔 案 資 料 (1956~1968 年 ): 戰 後 初 期 的 臺 灣, 當 時 省 政 府 部 分 尚 未 正 式 成 立 都 市 計 劃 委 員 會 ( 註 三 ), 都 市 計 劃 擬 訂 與 變 更 的 審 議 業 務, 主 要 是 由 當 時 的 省 政 府 建 設 廳 四 科 一 組 代 為 執 行 審 議 業 務, 此 項 資 料 便 是 在 省 都 委 會 成 立 前, 戰 後 初 期 省 級 機 關 部 分 的 都 市 計 劃 審 議 資 料 ; ( 三 ) 內 政 部 與 省 政 府 籌 組 的 臺 灣 省 都 市 計 劃 審 核 小 組 會 議 紀 錄 ( 年 ): 國 民 政 府 在 1953 年 推 動 農 地 改 革 ( 耕 者 有 其 田 ) 後, 隨 即 在 1954 年 通 過 實 施 都 市 平 均 地 權 條 例, 準 備 接 著 推 動 都 市 土 地 改 革, 由 於 當 時 實 施 都 330

351 市 平 均 地 權 與 實 施 都 市 計 劃 工 作 之 間 有 密 切 關 聯, 因 此 便 由 內 政 部 與 省 政 府 所 屬 相 關 單 位 派 員, 並 邀 集 各 界 專 家, 聯 合 籌 組 一 任 務 型 組 織 - 臺 灣 省 都 市 計 劃 審 核 小 組, 全 面 性 的 重 新 審 查 日 本 殖 民 時 期 所 遺 留 下, 以 及 在 光 復 後 由 省 府 工 程 機 構 所 代 為 擬 定 的 都 市 計 劃, 以 便 配 合 當 時 實 施 都 市 平 均 地 權 工 作 的 推 行 ; ( 四 ) 臺 灣 省 各 縣 市 鄉 鎮 之 都 市 計 劃 研 擬 與 變 更 索 引 目 錄 (1949~1998) 年 : 在 戰 後 臺 灣 空 間 規 劃 的 實 質 發 展 上, 由 於 省 府 工 程 機 構 與 都 委 會 始 終 扮 演 相 當 重 要 的 角 色, 因 此 當 時 省 府 建 設 廳 ( 在 省 都 委 會 成 立 後, 便 由 省 都 委 會 接 手 ) 便 著 手 編 擬 了 一 套 臺 灣 省 各 縣 市 鄉 鎮 之 都 市 計 劃 研 擬 與 變 更 索 引 目 錄, 此 項 資 料 則 是 完 整 的 紀 錄 了 臺 灣 省 各 縣 市 及 其 所 屬 鄉 鎮, 從 初 次 擬 定 都 市 計 劃 的 時 間 及 其 所 對 應 的 書 圖 檔 案 資 料, 以 及 一 直 到 精 省 前 歷 次 計 劃 變 更 與 審 議 的 索 引 紀 錄 ( 註 四 ) 三 : 結 語 本 案 團 隊 目 前 預 計 在 今 年 底 (2012) 國 科 會 之 專 案 結 束 後, 由 臺 大 建 城 所 與 數 位 典 藏 中 心 共 同 先 針 對 第 一 批 完 成 省 府 都 計 史 料 檔 案 與 後 設 資 料, 進 行 資 料 庫 與 線 上 檢 索 系 統 的 開 發 工 作, 並 於 明 年 (2013) 完 成 資 料 庫 系 統 開 發 的 相 關 工 作 後, 將 此 第 一 批 省 府 都 計 史 料 開 放 給 研 究 工 作 者 與 一 般 大 眾 使 用, 並 視 情 況 舉 辦 線 上 資 料 庫 正 式 公 開 發 佈 會, 介 紹 如 何 利 用 本 資 料 庫 的 省 府 都 計 檔 案 資 料, 並 說 明 如 何 將 本 資 料 庫 的 成 果, 與 國 內 目 前 已 完 成 的 各 類 相 關 數 位 資 料 庫 相 互 參 照 利 用, 以 利 豐 富 國 內 有 關 戰 後 臺 灣 空 間 規 劃 發 展 歷 史 的 認 識, 並 推 動 相 關 學 術 研 究 的 進 行 然 而, 值 此 行 政 院 組 織 再 造 仍 持 續 進 行 的 同 時, 如 同 本 文 前 述 所 提 及 的 目 前 由 營 建 署 中 辦 在 精 省 後 所 接 收 龐 大 的 省 府 都 計 史 料, 除 由 本 案 團 隊 藉 由 國 科 會 專 案 補 助 已 經 完 成 數 位 化 保 存 的 部 分, 其 他 數 量 更 為 龐 大 的 檔 案 資 料, 仍 然 隨 時 面 臨 了 主 管 機 關 權 屬 變 更 與 轉 置 空 間 未 明 的 迫 切 問 題, 而 很 可 能 在 接 下 來 推 動 組 織 再 造 的 過 程 中, 使 得 這 批 在 戰 後 臺 灣 空 間 規 劃 發 展 中 具 有 重 要 角 色 的 省 府 都 計 史 料 散 失 銷 毀 同 時 這 也 並 不 只 是 這 批 省 府 都 計 史 料 孤 立 的 個 別 問 題, 除 了 目 前 已 經 明 確 由 國 史 館 與 臺 灣 文 獻 館 所 接 收, 並 逐 年 進 行 數 位 化 的 省 府 機 關 檔 案 之 外 ( 此 部 分 主 要 為 經 建 與 土 地 政 策 ), 諸 多 省 政 府 相 關 廳 處 局 的 檔 案 在 精 省 後 移 交 給 行 政 院 相 關 部 會, 之 後 由 相 關 部 會 目 前 駐 守 在 南 投 中 興 新 村 的 各 中 部 辦 公 室, 所 代 管 的 省 府 時 期 檔 案 資 料, 都 將 共 同 的 因 為 組 織 再 造, 而 面 臨 此 一 主 管 權 責 分 散 轉 置 空 間 未 明, 龐 大 的 歷 史 檔 案 資 料 可 能 散 失 或 銷 毀 的 迫 切 問 題, 因 此 最 後 期 待 目 前 的 政 府 高 層 和 國 內 相 關 國 家 級 檔 管 機 構, 能 夠 注 意 到 大 力 推 動 組 織 再 造 過 程 的 同 時, 一 併 重 視 由 行 政 院 相 關 部 會 代 管 的 省 府 時 期 檔 案 資 料 的 統 籌 移 交 保 存 與 數 位 化 工 作, 以 免 組 織 再 造 反 而 成 為 毀 滅 戰 後 臺 灣 整 體 社 會 發 展 歷 史 的 浩 劫 331

352 註 一 : 包 括 博 士 生 林 子 新, 碩 士 生 林 佳 禾 林 書 正 廖 彥 豪 等 四 人 註 二 : 銘 傳 都 防 系 的 協 同 團 隊, 由 該 系 大 學 部 學 生 組 成, 包 括 張 惠 晴 謝 惠 雯 張 凱 婷 吳 佳 樺 周 筱 文 黃 昱 軒 劉 奕 汝 等 七 人 註 三 : 在 中 央 政 府 的 部 分, 內 政 部 都 市 計 劃 委 員 會 則 是 在 1957 年 正 式 成 立, 但 是 同 樣 因 為 當 時 中 央 與 省 政 府 空 間 規 劃 實 質 組 織 權 力 的 不 對 等 結 構, 因 此 在 初 期, 省 政 府 的 建 設 廳 四 科 一 組, 以 及 後 來 在 1968 年 成 立 的 省 都 市 計 劃 委 員 會, 在 臺 灣 省 的 都 市 計 劃 審 議 工 作 上 仍 扮 演 相 當 重 要 的 角 色 註 四 :( 四 ) 項 之 全 省 各 地 計 劃 研 擬 與 變 更 索 引 目 錄, 可 與 ( 一 ) ( 二 ) 項 之 建 設 廳 土 木 科 與 公 共 工 程 局 所 推 動 的 計 劃 研 擬 變 更 與 審 議 紀 錄 相 互 參 照, 目 前 營 建 署 中 辦 也 保 存 了 後 來 省 府 工 程 機 構 (1970s~1998) 與 省 都 委 會 (1968~1998) 時 期, 完 整 的 計 劃 研 擬 變 更 與 審 議 檔 案 資 料, 就 戰 後 臺 灣 省 府 都 計 史 料 的 資 料 完 整 性 來 說, 相 關 單 位 應 關 注 此 部 分 資 料 的 保 存, 與 爭 取 資 源 與 時 間, 接 著 推 動 第 二 期 的 數 位 化 工 作, 以 利 此 批 省 府 都 計 史 料 的 完 整 保 存 與 開 放 公 眾 使 用 本 文 經 過 部 分 刪 節 與 修 改 後, 已 刊 於 數 位 典 藏 國 家 型 計 劃 辦 公 室 編 輯 出 版 的 數 位 傳 奇 - 數 位 內 容 公 開 徵 選 計 劃 100 年 代 成 果 發 表 專 刊 廖 彥 豪,2013, 搶 救 省 府 遺 產, 重 訪 戰 後 發 展, 林 富 士 戴 麗 娟 ( 編 ), 數 位 傳 奇 - 數 位 內 容 公 開 徵 選 計 劃 100 年 代 成 果 發 表 專 刊, 臺 北 : 數 位 典 藏 國 家 型 計 劃 辦 公 市,

353 參 考 文 獻 : 一 檔 案 史 料 < 土 地 改 革 資 料 彙 編 ( 一 )- 實 施 都 市 平 均 地 權 條 例 中 央 常 務 委 員 會 第 一 二 三 次 會 議 關 於 實 施 都 市 平 均 地 權 條 例 草 案 之 決 議 >, 陳 誠 副 總 統 文 物, 國 史 館 藏, 典 藏 號 : , 入 藏 登 錄 號 : A < 土 地 改 革 資 料 彙 編 ( 二 )- 中 央 常 務 委 員 會 秘 書 處 致 委 員 陳 誠 關 於 實 施 都 市 平 均 地 權 條 例 草 案 研 討 小 組 擬 訂 五 月 四 日 舉 行 會 議 研 討 檢 附 有 關 文 件 請 先 予 研 究 >, 陳 誠 副 總 統 文 物, 國 史 館 藏, 典 藏 號 : , 入 藏 登 錄 號 : A < 土 地 改 革 資 料 彙 編 ( 二 )- 中 央 常 務 委 員 會 黨 政 關 係 會 議 第 二 十 一 次 會 議 議 程 討 論 關 於 實 施 都 市 平 均 地 權 條 例 草 案 提 請 研 討 案 >, 陳 誠 副 總 統 文 物, 國 史 館 藏, 典 藏 號 : , 入 藏 登 錄 號 : A < 土 地 改 革 資 料 彙 編 ( 二 )- 中 華 民 國 四 十 二 年 十 二 月 二 十 四 日 第 三 二 三 次 行 政 院 會 議 議 事 日 程 實 施 都 市 平 均 地 權 條 例 草 案 審 查 報 告 >, 陳 誠 副 總 統 文 物, 國 史 館 藏, 典 藏 號 : , 入 藏 登 錄 號 : A < 土 地 改 革 資 料 彙 編 ( 二 )- 行 政 院 秘 書 長 黃 少 谷 函 中 央 常 務 委 員 會 秘 書 長 張 曉 峰 請 轉 立 法 委 員 同 志 支 持 耕 者 有 其 田 案 >, 陳 誠 副 總 統 文 物, 國 史 館 藏, 典 藏 號 : , 入 藏 登 錄 號 : A < 土 地 改 革 資 料 彙 編 ( 二 )- 實 施 耕 者 有 其 田 條 例 草 案 擬 訂 之 說 明 >, 陳 誠 副 總 統 文 物, 國 史 館 藏, 典 藏 號 : , 入 藏 登 錄 號 : A < 土 地 改 革 資 料 彙 編 ( 二 )- 實 施 都 市 平 均 地 權 條 例 草 案 修 正 要 點 說 明 >, 陳 誠 副 總 統 文 物, 國 史 館 藏, 典 藏 號 : , 入 藏 登 錄 號 : A < 土 地 改 革 資 料 彙 編 ( 二 )- 關 於 都 市 計 劃 實 施 範 圍 內 免 徵 耕 地 審 訂 經 過 概 要 >, 陳 誠 副 總 統 文 物, 國 史 館 藏, 典 藏 號 : , 入 藏 登 錄 號 : A < 土 地 改 革 資 料 彙 編 ( 八 )- 土 地 改 革 資 料 彙 編 : 政 府 人 員 方 面 意 見 或 建 議 - 經 濟 部 部 長 尹 仲 容 函 行 政 院 院 長 陳 誠 關 於 耕 者 有 其 田 之 意 見 >, 陳 誠 副 總 統 文 物, 國 史 館 藏, 典 藏 號 : , 入 藏 登 錄 號 : A 333

354 < 土 地 改 革 資 料 彙 編 ( 八 )- 土 地 改 革 資 料 彙 編 : 黨 部 方 面 意 見 或 建 議 - 設 計 考 核 委 員 會 舉 行 實 施 耕 者 有 其 田 條 例 草 案 座 談 會 紀 要 >, 陳 誠 副 總 統 文 物, 國 史 館 藏, 典 藏 號 : , 入 藏 登 錄 號 : A < 土 地 改 革 資 料 彙 編 ( 八 )- 臺 灣 省 共 黨 對 三 七 五 減 租 之 看 法 與 破 壞 陰 謀 - 內 政 部 調 查 局 >, 陳 誠 副 總 統 文 物, 國 史 館 藏, 典 藏 號 : , 入 藏 登 錄 號 : A < 土 地 改 革 資 料 彙 編 ( 三 )- 限 田 政 策 反 應 調 查 專 報 >, 陳 誠 副 總 統 文 物, 國 史 館 藏, 典 藏 號 : , 入 藏 登 錄 號 : A < 土 地 改 革 資 料 彙 編 ( 四 )- 實 施 都 市 土 地 改 革 條 例 草 案 內 政 部 擬 定 >, 陳 誠 副 總 統 文 物, 國 史 館 藏, 典 藏 號 : , 入 藏 登 錄 號 : A < 中 國 國 民 黨 第 七 屆 中 央 委 員 會 臨 時 全 體 會 議 紀 錄 - 中 國 國 民 黨 第 七 屆 中 央 委 員 會 常 務 委 員 會 第 一 七 次 會 議 紀 錄 >, 陳 誠 副 總 統 文 物, 國 史 館 藏, 典 藏 號 : , 入 藏 登 錄 號 : A < 中 國 國 民 黨 第 七 屆 中 央 委 員 會 臨 時 全 體 會 議 紀 錄 - 中 國 國 民 黨 第 七 屆 中 央 委 員 會 常 務 委 員 會 第 一 一 次 會 議 紀 錄 >, 陳 誠 副 總 統 文 物, 國 史 館 藏, 典 藏 號 : , 入 藏 登 錄 號 : A < 石 叟 文 集 - 總 統 手 令 限 明 年 實 施 都 市 平 均 地 權 >, 陳 誠 副 總 統 文 物, 國 史 館 藏, 典 藏 號 : , 入 藏 登 錄 號 : A < 行 政 院 美 援 運 用 委 員 會 有 關 資 料 附 件 彙 輯 - 行 政 院 美 援 運 用 委 員 會 有 關 資 料 附 件 彙 輯 : 有 關 便 利 工 業 用 地 取 得 之 說 明 ( 投 資 小 組 )>, 陳 誠 副 總 統 文 物, 國 史 館 藏, 典 藏 號 : , 入 藏 登 錄 號 : A < 都 市 平 均 地 權 等 案 - 行 政 院 院 長 陳 誠 呈 總 統 蔣 中 正 檢 送 實 施 都 市 土 地 改 革 條 例 草 案 請 鑑 核 >, 陳 誠 副 總 統 文 物, 國 史 館 藏, 典 藏 號 : , 入 藏 登 錄 號 : A < 都 市 平 均 地 權 等 案 - 總 統 府 許 靜 芝 函 行 政 院 院 長 陳 誠 抄 送 總 統 蔣 中 正 指 示 本 年 度 行 政 院 施 政 重 心 應 以 城 市 平 均 地 權 為 主 之 手 啟 請 查 照 辦 理 >, 陳 誠 副 總 統 文 物, 國 史 館 藏, 典 藏 號 : , 入 藏 登 錄 號 : A < 都 市 平 均 地 權 等 案 - 關 於 實 施 都 市 土 地 改 革 條 例 草 案 審 查 報 告 >, 陳 誠 副 總 統 文 物, 國 史 館 藏, 典 藏 號 : , 入 藏 登 錄 號 : A < 湖 北 省 政 府 委 員 會 議 主 席 指 示 摘 鈔 等 - 行 政 院 院 會 院 長 指 示 摘 鈔 : 土 地 改 革 部 份 共 十 條 >, 陳 誠 副 總 統 文 物, 國 史 館 藏, 典 藏 號 : , 入 藏 登 錄 號 : A 334

355 < 盟 軍 總 部 麥 克 阿 瑟 將 軍 函 復 日 本 土 地 改 革 情 形 >, 臺 灣 省 政 府 地 政 處 檔 案, 國 史 館 藏, 典 藏 號 : , 入 藏 登 錄 號 : A < 臺 灣 省 政 府 檢 送 實 施 都 市 平 均 地 權 條 例 草 案 一 份 請 參 照, 本 會 函 覆 送 實 施 都 市 平 均 地 權 條 例 草 案 意 見 書 並 請 轉 送 立 法 院 採 納 審 議 >, 臺 灣 省 臨 時 省 議 會 檔 案, 臺 灣 省 諮 議 會 藏, 典 藏 號 : < 臺 灣 省 辦 理 公 地 放 領 地 籍 歸 戶 限 田 計 畫 工 作 概 況 >, 陳 誠 副 總 統 文 物, 國 史 館 藏, 典 藏 號 : , 入 藏 登 錄 號 : A 立 法 院 秘 書 處,1952a, 第 一 屆 立 法 院 第 十 會 期 第 十 八 十 九 次 會 議 速 紀 錄, 臺 北 : 立 法 院 立 法 院 秘 書 處,1952b, 第 一 屆 立 法 院 第 十 會 期 第 十 九 二 十 次 會 議 速 紀 錄, 臺 北 : 立 法 院 立 法 院 秘 書 處,1952c, 第 一 屆 立 法 院 第 十 會 期 第 二 十 次 會 議 速 紀 錄, 臺 北 : 立 法 院 立 法 院 秘 書 處,1952d, 第 一 屆 立 法 院 第 十 會 期 第 二 十 二 次 會 議 速 紀 錄, 臺 北 : 立 法 院 立 法 院 秘 書 處,1952e, 第 一 屆 立 法 院 第 十 會 期 第 二 十 三 次 會 議 速 紀 錄, 臺 北 : 立 法 院 立 法 院 秘 書 處,1952f, 第 一 屆 立 法 院 第 十 會 期 第 二 十 四 次 會 議 速 紀 錄, 臺 北 : 立 法 院 立 法 院 秘 書 處,1952g, 第 一 屆 立 法 院 第 十 會 期 第 二 十 六 次 會 議 速 紀 錄, 臺 北 : 立 法 院 立 法 院 秘 書 處,1952h, 立 法 院 會 議 議 事 日 程 議 事 錄 : 實 施 耕 者 有 其 田 條 例 人 民 陳 情 書 與 立 法 委 員 書 面 意 見 彙 編, 臺 北 : 立 法 院 立 法 院 秘 書 處,1953a, 第 一 屆 立 法 院 第 十 會 期 第 二 十 九 次 會 議 速 紀 錄, 臺 北 : 立 法 院 立 法 院 秘 書 處,1953b, 第 一 屆 立 法 院 第 十 會 期 第 三 十 次 會 議 速 紀 錄, 臺 北 : 立 法 院 立 法 院 秘 書 處,1953c, 第 一 屆 立 法 院 第 十 會 期 第 三 十 一 次 會 議 速 紀 錄, 臺 北 : 立 法 院 立 法 院 秘 書 處,1953d, 立 法 院 公 報 - 第 十 一 會 期 第 六 期, 臺 北 : 立 法 院 335

356 立 法 院 秘 書 處,1954a, 立 法 院 會 議 議 事 日 程 議 事 錄 : 行 政 院 函 送 實 施 都 市 平 均 地 權 條 例 草 案 請 提 前 審 議 案, 臺 北 : 立 法 院 立 法 院 秘 書 處,1954b, 立 法 院 會 議 議 事 日 程 議 事 錄 : 實 施 都 市 平 均 地 權 條 例 草 案 初 步 審 查 報 告, 臺 北 : 立 法 院 立 法 院 秘 書 處,1954c, 立 法 院 會 議 議 事 日 程 議 事 錄 : 本 院 內 政 財 政 經 濟 民 刑 商 法 法 制 五 委 員 會 報 告 審 查 行 政 院 函 請 審 議 實 施 都 市 平 均 地 權 條 例 草 案 案, 臺 北 : 立 法 院 立 法 院 秘 書 處,1954d, 立 法 院 公 報 - 第 十 三 會 期 第 八 期, 臺 北 : 立 法 院 立 法 院 秘 書 處,1954e, 立 法 院 公 報 - 第 十 三 會 期 第 九 期, 臺 北 : 立 法 院 立 法 院 秘 書 處,1954f 第 一 屆 立 法 院 議 案 關 係 文 書 案 由 : 行 政 院 函 送 實 施 耕 者 有 其 田 條 例 第 二 十 八 條 再 修 正 條 文 草 案 請 查 照 併 案 惠 速 審 議 案, 臺 北 : 立 法 院 臺 灣 省 臨 時 省 議 會,1952, 臺 灣 省 臨 時 省 議 會 第 一 屆 第 二 次 大 會 專 輯, 臺 北 : 臺 灣 省 臨 時 省 議 會 臺 灣 省 臨 時 省 議 會,1953a, 臺 灣 省 臨 時 省 議 會 第 一 屆 第 三 次 大 會 專 輯, 臺 北 : 臺 灣 省 臨 時 省 議 會 臺 灣 省 臨 時 省 議 會,1953b, 臺 灣 省 臨 時 省 議 會 第 一 屆 第 四 次 大 會 專 輯, 臺 北 : 臺 灣 省 臨 時 省 議 會 臺 灣 省 臨 時 省 議 會,1953c, 臺 灣 省 臨 時 省 議 會 第 一 屆 第 五 次 大 會 專 輯, 臺 北 : 臺 灣 省 臨 時 省 議 會 臺 灣 省 臨 時 省 議 會,1954, 臺 灣 省 臨 時 省 議 會 第 二 屆 第 一 次 大 會 專 輯, 臺 北 : 臺 灣 省 臨 時 省 議 會 二 史 料 彙 編 中 央 委 員 會 秘 書 處 ( 編 ),1952, 中 國 國 民 黨 中 央 改 造 委 員 會 會 議 決 議 彙 編, 臺 北 : 中 國 國 民 黨 中 央 委 員 會 秘 書 處 ( 編 ),1953, 中 國 國 民 黨 黨 務 法 規 輯 要, 臺 北 : 中 國 國 民 黨 中 央 委 員 會 秘 書 處 ( 編 ),1954a, 中 國 國 民 黨 第 六 屆 中 央 執 行 委 員 會 常 務 委 員 會 會 議 紀 錄 彙 編, 臺 北 : 中 國 國 民 黨 336

357 中 央 委 員 會 秘 書 處 ( 編 ),1954b, 四 十 一 四 十 二 年 度 反 共 抗 俄 總 動 員 運 動 會 報 紀 錄 彙 編, 臺 北 : 中 國 國 民 黨 中 國 工 程 師 學 會,1958, 臺 灣 工 業 復 興 史, 臺 北 : 中 國 工 程 師 學 會 中 國 文 化 服 務 社 編 輯 委 員 會 ( 編 ),1953, 耕 者 有 其 田 手 冊, 臺 北 : 中 國 文 化 服 務 社 立 法 院 內 政 委 員 會 ( 編 ),1952, 實 施 耕 者 有 其 田 條 例 草 案 關 係 文 書 - 附 參 考 資 料 ( 一 ), 臺 北 : 立 法 院 立 法 院 秘 書 處 ( 編 ),1955, 立 法 委 員 手 冊, 臺 北 : 立 法 院 交 通 大 學 旅 台 同 學 會,1961, 交 通 大 學 旅 台 同 學 錄, 未 載 明 : 交 通 大 學 全 國 圖 書 館 文 獻 縮 微 複 製 中 心 ( 編 ),2009, 民 國 時 期 市 政 建 設 史 料 選 編, 北 京 : 全 國 圖 書 館 文 獻 縮 微 複 製 中 心 行 政 院 美 援 運 用 委 員 會 法 律 修 編 籌 劃 組,1962, 各 國 都 市 計 劃 法 令 概 要, 臺 北 : 行 政 院 美 援 運 用 委 員 會 何 鳳 嬌 ( 編 ),1993, 光 復 初 期 之 土 地 接 收 與 處 理 ( 一 ), 臺 北 : 國 史 館 侯 坤 宏 ( 編 ),1988, 土 地 改 革 史 料 ( 民 國 十 六 年 至 四 十 九 年 ), 臺 北 : 國 史 館 政 大 公 行 所,1968, 臺 灣 各 級 政 府 都 市 計 劃 組 織 人 力 與 權 責 調 查 報 告, 臺 北 : 經 合 會 都 市 計 劃 小 組 崔 書 琴,1971, 論 立 法 與 黨 政 關 係, 中 央 設 計 考 核 委 員 會 ( 編 ), 黨 務 類 ( 三 ) - 專 題 研 究 報 告 彙 編, 臺 北 : 中 國 國 民 黨, ( 原 文 作 於 1954 年 8 月 ) 黃 世 孟 ( 編 譯 ),1987, 臺 灣 都 市 計 劃 講 習 錄, 臺 北 : 臺 大 土 木 所 都 計 室 劉 寧 顏 鄭 喜 夫 ( 編 纂 ),1993, 重 修 臺 灣 省 通 志 : 卷 八 第 二 冊 ( 職 官 志 ), 南 投 : 臺 灣 省 文 獻 會 歐 素 瑛 ( 編 ),2009a, 臺 灣 省 參 議 會 史 料 彙 編 - 日 產 篇 1, 臺 北 : 國 史 館 歐 素 瑛 ( 編 ),2009b, 臺 灣 省 參 議 會 史 料 彙 編 - 日 產 篇 2, 臺 北 : 國 史 館 盧 超 ( 編 譯 ),1957, 土 地 區 劃 整 理, 臺 北 : 臺 灣 省 政 府 地 政 局 雙 驚 華 等 ( 編 ),2009, 美 國 對 華 情 報 解 密 檔 案 (1948~1976): 第 七 編 - 臺 灣 問 題, 上 海 : 東 方 顧 儉 德 張 金 鎔 劉 永 楙 胡 兆 煇 ( 編 ),1952, 臺 灣 省 都 市 計 劃 法 規, 臺 北 : 臺 灣 都 市 計 劃 出 版 社 337

358 三 日 記 回 憶 錄 傳 記 ( 言 論 集 祝 壽 集 紀 念 集 ) 與 口 述 訪 談 中 華 民 國 都 市 計 畫 學 會 中 研 院 近 史 所,2000, 都 市 計 畫 前 輩 人 物 訪 問 紀 錄, 臺 北 : 中 研 院 近 史 所 中 華 民 國 當 代 名 人 錄 編 輯 委 員 會,1985, 中 華 民 國 當 代 名 人 錄, 臺 北 : 中 華 王 啟 明,1999, 臺 灣 光 復 初 期 自 來 水 政 策 主 導 者 - 劉 永 楙 先 生, 自 來 水 會 刊, 18(1): 王 德 溥,1990, 政 海 遊 蹤, 臺 北 : 龍 文 丘 念 台,2002, 嶺 海 微 飄, 臺 北 : 海 峽 民 主 周 刊 編 輯 委 員 會,1958, 陳 誠 副 總 統 文 粹 特 輯, 宜 蘭 : 民 主 周 刊 社 任 治 平,2011, 這 一 生 - 我 的 父 親 任 顯 群, 臺 北 : 寶 瓶 朱 昭 陽,2009, 朱 昭 陽 回 憶 錄, 臺 北 : 前 衛 何 舉 帆,1974, 參 加 歷 次 土 地 改 革 工 作 憶 述, 藝 文 誌,103:21-23 利 燕 伶,1991, 臺 灣 都 市 計 劃 先 驅 - 專 訪 張 祖 璿, 工 程, 64(11): 吳 國 楨 ( 手 稿 ) 黃 國 群 ( 口 述 ) 劉 永 昌 ( 整 理 ),1995, 吳 國 楨 傳, 臺 北 : 自 由 時 報 吳 國 楨,2009, 夜 來 臨 : 吳 國 楨 見 證 的 國 共 鬥 爭, 香 港 : 香 港 中 文 大 學 李 如 南,1994, 八 十 憶 往, 臺 北 : 作 者 自 印 李 昌 槿,1967, 經 師 與 人 師, 湯 惠 蓀 先 生 紀 念 集 編 印 委 員 會 ( 編 ), 湯 惠 蓀 先 生 紀 念 集, 臺 北 : 湯 惠 蓀 先 生 紀 念 集 編 印 委 員 會, 沈 宗 瀚,1967, 敬 悼 湯 惠 蓀 兄, 湯 惠 蓀 先 生 紀 念 集 編 印 委 員 會 ( 編 ), 湯 惠 蓀 先 生 紀 念 集, 臺 北 : 湯 惠 蓀 先 生 紀 念 集 編 印 委 員 會,17-20 阮 大 仁,2012, 蔣 中 正 日 記 揭 密 : 從 風 雨 飄 搖 到 大 局 初 定, 北 京 : 華 文 阮 毅 成,1980, 論 都 市 土 地 改 革, 阮 毅 成 ( 編 ), 政 言 ( 上 冊 ), 臺 北 : 臺 灣 商 務, 阮 毅 成,2005, 中 央 工 作 日 記 ( 一 ), 傳 記 文 學, 78(3): 阮 毅 成,2006a, 中 央 工 作 日 記 ( 十 一 ), 傳 記 文 學, 89(1): 阮 毅 成,2006b, 中 央 工 作 日 記 ( 十 三 ), 傳 記 文 學, 89(3):

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375 何 鳳 嬌,2002, 戰 後 初 期 臺 灣 土 地 的 接 收 與 處 理 ( ), 臺 北 : 政 治 大 學 歷 史 所 博 士 論 文 林 文 益,1994, 臺 灣 農 村 土 地 改 革 之 政 治 經 濟 分 析 ( ), 臺 北 : 臺 灣 大 學 政 治 學 系 碩 士 論 文 朱 旭 華,1992, 中 國 農 村 復 興 聯 合 委 員 會 與 臺 灣 土 地 改 革 ( ), 臺 北 : 政 治 大 學 歷 史 學 系 碩 士 論 文 林 婉 平,2010, 中 國 國 民 黨 CC 系 在 臺 灣 的 政 治 活 動 ( ), 中 壢 : 中 央 歷 史 所 碩 士 論 文 張 景 森,1991, 臺 灣 現 代 城 市 規 劃 : 一 個 政 治 經 濟 史 的 考 察 (1985~1988), 臺 北 : 臺 灣 大 學 土 木 工 程 所 博 士 論 文 陳 兆 勇,2011, 土 地 改 革 與 政 權 鞏 固 : 戰 後 臺 灣 土 地 政 策 變 革 過 程 中 的 國 家 地 主 與 農 民 ( ), 臺 北 : 臺 灣 大 學 社 會 學 系 博 士 論 文 陳 思 宇,2011, 冷 戰 國 家 建 設 與 治 理 技 術 的 轉 變 : 戰 後 臺 灣 宏 觀 經 濟 治 理 體 制 的 形 成 ( ), 臺 北 : 臺 灣 大 學 歷 史 學 系 博 士 論 文 劉 志 偉,1998, 戰 後 臺 灣 土 地 關 係 轉 型 中 的 國 家 地 主 與 農 民 ( ), 新 竹 : 清 華 大 學 社 會 人 類 研 究 所 碩 士 論 文 羅 俊 強,2000, 行 憲 第 一 屆 立 法 委 員 之 研 究 ( ), 臺 北 : 臺 灣 師 範 大 學 歷 史 所 碩 士 論 文 八 報 刊 雜 誌 中 央 社 訊,1951, 陳 院 長 致 訓, 勉 大 家 努 力 : 減 租 政 策 已 收 效, 務 求 耕 者 有 其 田, 中 央 日 報, 2 月 5 日 : 第 一 版 臺 灣 農 地 政 策 受 害 人 協 會,2001, 臺 灣 農 地 政 策 受 害 人 協 會 會 刊 創 刊 號, 臺 北 : 臺 灣 農 地 政 策 受 害 人 協 會 臺 灣 農 地 政 策 受 害 人 協 會,2002, 臺 灣 農 地 政 策 受 害 人 協 會 會 刊 第 二 期, 臺 北 : 臺 灣 農 地 政 策 受 害 人 協 會 聯 合 社 論,1953, 都 市 土 地 改 革 的 幾 個 問 題 : 盼 早 日 公 布 改 革 條 例 供 社 會 研 究, 聯 合 報, 12 月 3 日 : 第 二 版 聯 合 報 訊,1953a, 建 廳 本 年 方 針 : 加 速 臺 灣 工 業 化, 聯 合 報, 1 月 23 日 : 第 三 版 355

376 聯 合 報 訊,1953b, 都 市 土 地 改 革 定 明 年 實 施 : 內 政 部 正 研 擬 計 劃, 聯 合 報, 9 月 28 日 : 第 一 版 聯 合 報 訊,1953c, 都 市 土 地 改 革 條 例, 內 政 部 昨 草 擬 完 成 : 陳 揆 核 定 即 送 政 院 會 議, 聯 合 報, 12 月 2 日 : 第 一 版 聯 合 報 訊,1954a, 實 施 都 市 平 均 地 權 條 例 草 案 內 容 要 點, 聯 合 報, 5 月 25 日 : 第 三 版 聯 合 報 訊,1954b, 實 施 都 市 平 均 地 權 條 例 立 院 委 會 昨 續 審 查 : 獲 得 四 點 結 論, 定 期 再 行 研 討, 聯 合 報, 6 月 22 日 : 第 三 版 聯 合 報 訊,1954c, 省 議 會 昨 專 案 討 論 實 施 都 市 平 均 地 權 條 例 草 案, 對 徵 稅 漲 價 問 題 熱 烈 發 言 紛 提 建 議, 沈 時 可 作 解 答 對 所 提 意 見 表 重 視, 聯 合 報, 7 月 2 日 : 第 三 版 九 網 路 資 料 臺 灣 社 會 學 會 2011 年 碩 博 士 論 文 獎 評 審 委 員 會,2011, 2011 年 臺 灣 社 會 學 會 博 碩 士 論 文 獎 評 選 說 明, 臺 灣 社 會 學 會 網 站 : ( 2013/03/15 陳 茂 雄,2007, 中 國 黨 外 來 政 權 犧 牲 農 民, 南 方 快 報 網 站 : ( 2013/03/15 356

377 個 人 履 歷 表 : 姓 名 : 廖 彥 豪 碩 士 論 文 : 臺 灣 戰 後 空 間 治 理 危 機 的 歷 史 根 源 : 重 探 農 地 與 市 地 改 革 (1945~1954) 指 導 教 授 : 瞿 宛 文 王 鴻 楷 研 究 專 長 與 興 趣 : 規 劃 理 論 與 規 劃 史 土 地 制 度 與 政 策 臺 灣 戰 後 政 經 發 展 數 位 典 藏 口 述 歷 史 聯 絡 方 式 :r @ntu.edu.tw r @gmail.com; 臉 書 帳 號 : 廖 彥 豪 學 歷 : 國 立 暨 南 大 學 公 共 行 政 暨 政 策 學 系 學 士 (2007) 國 立 臺 灣 大 學 建 築 與 城 鄉 研 究 所 碩 士 (2013) 參 與 研 究 案 : 1. 國 科 會 98 年 度 補 助 人 文 及 社 會 科 學 研 究 圖 書 採 購 計 劃 中 國 的 都 市 化 研 究 助 理 ( 計 劃 主 持 人 : 江 瑞 祥 ) 2. 中 華 民 國 都 市 計 劃 學 會 補 助 98 年 度 專 題 研 究 訪 談 案 UHDC 與 臺 灣 戰 後 都 市 計 劃 史 研 究 助 理 ( 計 劃 主 持 人 : 王 雪 玉 ) 3. 互 助 營 造 99 年 度 籌 劃 專 書 寫 作 案 臺 灣 營 造 業 百 年 史 專 書 專 章 撰 寫 人 4. 行 政 院 經 建 會 99 年 度 補 助 專 題 研 究 訪 談 案 UHDC 對 臺 灣 戰 後 都 市 與 區 域 計 劃 之 影 響 研 究 助 理 ( 計 劃 主 持 人 : 王 鴻 楷 ) 年 自 主 籌 劃 臺 灣 大 學 建 築 與 城 鄉 研 究 所 資 深 退 休 教 授 口 述 訪 談 計 劃 小 組 成 員 ( 小 組 成 員 : 凌 宗 魁 吳 靜 怡 林 懿 寒 于 欣 可 ) ( 現 正 協 助 進 行 編 輯 與 出 版 工 作, 希 望 能 於 2014 年 公 開 出 版 ) 6. 國 科 會 年 度 補 助 國 家 型 數 位 典 藏 計 劃 戰 後 臺 灣 空 間 規 劃 史 料 : 省 府 時 期 檔 案 研 究 助 理 ( 計 劃 主 持 人 : 夏 鑄 九 王 鴻 楷 江 瑞 祥 洪 啟 東 ) ( 現 正 協 助 城 鄉 所 與 臺 大 數 典 中 心 合 作 開 發 資 料 庫, 預 計 於 2013 年 底 開 放 公 眾 使 用 ) 357

378 7. 國 科 會 100 年 度 國 家 型 數 位 典 藏 計 劃 臺 灣 土 地 改 革 史 料 數 位 典 藏 計 劃 研 究 助 理 ( 計 劃 主 持 人 : 楊 松 齡 徐 世 榮 江 瑞 祥 ) 出 版 論 文 : 1. 廖 彥 豪,2012, 第 五 章 : 公 營 營 造 業 之 崛 起 與 終 結, 互 助 營 造 公 司 ( 編 撰 ), 臺 灣 營 造 業 百 年 史, 台 北 : 遠 流, 廖 彥 豪 王 雪 玉 徐 燕 興 ( 訪 談 ),2012, 姜 渝 生 老 師 訪 談 記 錄 : 早 期 在 經 合 會 交 通 組 之 工 作 回 憶, 王 小 娥 王 明 蘅 ( 編 ), 吾 道 行 : 姜 渝 生 教 授 言 行 與 追 思, 台 南 : 台 南 二 十 一 世 紀 都 市 發 展 協 會,13 44 ( 廖 彥 豪 謄 稿, 王 小 娥 編 修 ) 3. 廖 彥 豪,2013, 搶 救 省 府 遺 產, 重 訪 戰 後 發 展, 林 富 士 戴 麗 娟 ( 編 ), 數 位 傳 奇 - 數 位 內 容 公 開 徵 選 計 劃 100 年 度 成 果 專 刊, 台 北 : 數 位 典 藏 國 家 型 計 劃 辦 公 室,34-36 工 作 論 文 : 1. 廖 彥 豪 瞿 宛 文,2013, 兼 顧 地 主 的 土 地 改 革 : 臺 灣 實 施 耕 者 有 其 田 的 歷 史 過 程 ( 投 稿 中, 計 約 4 萬 5 千 字 ) 2. 廖 彥 豪 王 鴻 楷,2013, 重 探 臺 灣 戰 後 空 間 治 理 危 機 的 歷 史 根 源 : 潰 敗 的 都 市 土 改 及 城 鄉 土 地 雙 軌 制 的 奠 立 (1953~1954) ( 投 稿 中, 計 約 9 萬 字 ) 會 議 論 文 : 1. 在 地 制 度 的 歷 史 轉 向 : 殖 民 遺 產 與 外 援 對 臺 灣 戰 後 都 市 治 理 之 影 響 (1945~1980), 第 一 屆 發 展 研 究 年 會,2009 年 11 月 日, 政 治 大 學 國 家 發 展 研 究 所 2. 殖 民 作 為 視 角 : 重 訪 臺 灣 戰 後 都 市 社 會 研 究,2009 年 臺 灣 社 會 學 年 會,2009 年 11 月 日, 東 吳 大 學 社 會 學 系 3. 虛 構 的 都 市 土 地 改 革 : 重 探 戰 後 國 府 土 地 治 理 政 略 的 雙 重 性 格,2011 年 臺 灣 社 會 研 究 學 會 年 會 重 訪 臺 灣 戰 後 土 改 專 題,2011 年 9 月 日, 世 新 大 學 社 會 發 展 研 究 所 4. 重 探 臺 灣 戰 後 空 間 治 理 危 機 的 歷 史 根 源 : 潰 敗 的 都 市 土 改 及 城 鄉 土 地 雙 軌 制 的 奠 立 (1953~1954), 第 五 屆 發 展 研 究 年 會,2013 年 11 月 日, 政 治 大 學 國 家 發 展 研 究 所 ( 已 接 受 發 表 ) 358