128 养老保险一般具有下列几个特征 : 第一, 强制性 养老保险是由国家政府直接管理并在专门法律规定下强制实行的 凡属国家立法实施范围内的企业及个人, 必须一律参加, 无选择的余地 同样, 不符合相应条件的个人是不能参加的 凡符合养老金条件的劳动者, 有权向社会保险机构申请领取养老保险金, 并享受

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1 养老社会保险制度 养老保险是为保障劳动者因年老丧失劳动能力 退出社会劳动领域后的基本生活需要而设立的一种社会保障制度 养老保险是社会保险中最为重要的组成部分, 也是实施最为广泛的险种 2000 年, 我国 岁以上人口占总人口的 10%, 岁以上人口占总人口的 7% 以上, 人口老龄化的问题日益突出 更为重要的是, 我国的人口老龄化是在经济还不发达的情况下提前到来的, 也就是说, 在我国经济尚未缩短与世界先进水平差距的时候, 人口老龄化程度却接近了发达国家的比例, 而且绝对数量很大 因此, 根据我国人口老龄化的特点, 借鉴发达国家养老保障制度的经验和教训, 尽快地寻求切实可行的对策, 对于推动我国的现代化建设和经济的发展, 都有着重要的理论意义和现实意义 127. 养老社会保险概述.. 养老社会保险的基本含义和基本原则 一 养老社会保险的基本概念养老社会保险, 亦称老年社会保险, 是指受保者达到法定老年年龄并从事某种工作达法定年限后, 国家和社会根据一定的法律和法规为其提供一定的物质帮助, 以满足其老年阶段基本生活需要的制度 它是社会保险制度的重要组成部分 从其基本性质来看, 养老保险制度是国家通过立法形式强制实施的, 是以保障年老的社会成员晚年基本生活需求为目的的 一般说来, 受保者年轻时根据国家的有关规定按时向社会保险机构缴纳保险费用, 履行法定的义务, 为日后养老作资金储备 一旦受保人达到法定退休年龄, 并退出了劳动领域, 就可以享受到社会保险机构提供的养老保险金

2 128 养老保险一般具有下列几个特征 : 第一, 强制性 养老保险是由国家政府直接管理并在专门法律规定下强制实行的 凡属国家立法实施范围内的企业及个人, 必须一律参加, 无选择的余地 同样, 不符合相应条件的个人是不能参加的 凡符合养老金条件的劳动者, 有权向社会保险机构申请领取养老保险金, 并享受法定的相应待遇 第二, 受保人必须达到法定年龄, 并从事某种工作达到法定年限或缴费达到一定年限 所谓法定年龄是指法律规定的退休年龄, 它是养老保险受益的首要条件 受保者只有达到法定的退休年龄才能开始享受养老保险的待遇 这一特征是养老保险区别于其他社会保险的主要之处, 因此, 如何界定老年年龄显然是十分重要的 目前, 各国根据自己国家的劳动力资源 经济发展 社会传统等各方面的因素, 确定了各不相同的老年年龄 ( 见表 5 1) 在一般情况下, 受生理特点的影响, 男性的工作年限要长于女性, 因而尽管世界各国对退休年龄的规定不尽相同, 但几乎所有国家都对男女性的退休年龄做出了区别性规定, 例如, 一些国家规定男性的法定退休年龄为 岁, 女性则为 岁 此外, 一些特殊行业可能对劳动者的身体状况或工作经验提出特殊的要求, 因此, 在退休年龄上也有特殊要求, 或大于 般行业, 或小于一般行业 另外, 一些国家的法律还将工作年限或缴费年限作为享受养老保险的条件 对于前者, 劳动者必须达到一定的工龄后, 才能享受养老金, 例如, 前苏联规定的享受条件为男年满 岁 工龄满 25 年 ; 女年满 岁 工龄满 20 年 对于后者, 根据权利和义务对等的原则, 劳动者必须参加社会保险, 缴纳养老保险费并达到一定年限后, 才可能享受养老保险的相应待遇 当然, 各国规定的具体年限也有所不同, 例如, 德国规定享受养老金的条件为年满 63 岁 缴费 35 年或年满 岁 缴费 15 年 ; 法国规定享受条件则为年满 岁 缴费 37.5 年, 如果未达到 37.5 年, 则减发养老金 第三, 受保者事实上的退出劳动领域是享受养老保险待遇的另 个重要条件 从理论上来说, 养老保险是对受保者因年老而失去工作和收入来源的风险进行的保障, 其前提是受保者因年老而失去收入来源 ; 如果受保者没有退出劳动领域, 说明他并没有丧失收入来源, 其生活仍然是有保障的, 因而也不具备享受养老保险金的前提条件 目前, 很多实行养老保险制度的国家都设有专门调查受保者达到退休年龄后的生活 工作和收入情况的部门 通过调查, 为养老社会保险机构提供受保者退休后的再就业情况, 对退休后继续工作的受保者要停止其养老保险金的给付, 或根据其收入情况扣减其养老保险金 第四, 基金预筹性 为了支付给合格劳动者以一定标准的养老金, 社会保险机构必须依法通过一定的渠道或方法, 筹集一笔专项资金, 连同其他收入, 包括利息 投资运营收入和滞纳金纳入基金, 专款专用 一般来说, 大多数国家的养老保险费用由用人单位 个人和国家, 或集体与个人双方共同负担 养老保险基金实行社会统筹, 由社会统一调剂使用

3 表 5 1 部分国家规定的退休年龄 国家男女 人均 GDP 超过 8000 美元的国家澳大利亚奥地利比利时加拿大法国德国以色列意大利荷兰西班牙瑞典瑞士英国美国平均数 人均 GDP 在 4000~8000 美元之间的国家阿尔及利亚阿根廷保加利亚哥伦比亚希腊匈牙利马来西亚巴拿马波兰罗马尼亚乌干达委内瑞拉南斯拉夫联邦共和国平均数 人均 GDP 在 4000 美元以下的国家中国捷克共和国厄瓜多尔危地马拉印度秘鲁菲律宾卢旺达斯里兰卡特立尼达和多巴哥前苏联赞比亚平均数 资料来源 : 世界银行. 防止老龄危机. 北京 : 中国财政经济出版社,1995:246

4 另外, 养老保险还具有适用范围最为广泛的特点, 因为几乎每一个人最终都会面临步入老年 产生生存困难的问题 应该说, 在社会保险各个险种中, 养老保险是最为重要的, 它应该面向所有的社会成员 二 养老社会保险的基本原则 130 根据养老保险的基本含义和特征, 以及各个国家和地区的实践经验, 养老保险制度的建立和运行必须遵循以下基本原则 第一, 保障基本生活 基本养老保险的目的是对劳动者退出劳动领域后的基本生活予以保障, 维持基本生活是其待遇标准的依据 因此, 实际的养老金既不能太低, 以免无法维持老年人的正常生活 ; 又不能太高, 过高的养老金将导致在职职工和企业负担的增加, 生产成本加大, 从而影响经济和社会的发展 在实践中, 许多国家把养老金的水平确定为该劳动者原工资的 %~80% 另外, 对于养老保险需求更高的社会成员, 他们可以通过参加补充养老保险 ( 企业年金 ) 和个人储蓄性养老保险, 以获得更高的养老收入 第二, 权利与义务相统一 目前大多数国家在基本养老保险制度中都实行权利与义务相对应的原则, 即要求参保人员只有履行规定的义务, 才能享受规定的养老保险待遇 这些义务主要包括 : 依法参加基本养老保险 ; 依法缴纳基本养老保险费并达到规定的最低缴费年限 基本养老保险待遇以养老保险缴费为条件, 并与缴费的时间长短和数额多少直接相关 第三, 与社会经济发展阶段相适应的原则 从理论上说, 养老保险是一种普遍的社会保险制度, 应该覆盖全体社会成员 但养老保险与其他社会保险项目一样, 它的首要作用是为了帮助处于工业化进程的国家实现社会稳定, 促进经济发展, 从而保障社会成员的基本权益和社会公正 因此, 养老保险制度的建立不能脱离特定国家或地区的社会经济发展水平, 养老金的待遇标准也不能超出社会经济的承受能力, 尤其是对于像中国这样的发展中国家来说, 不能盲目地攀比发达国家的养老金水平 另外, 养老保险的覆盖范围也要符合实际情况, 在很多发展中国家, 广覆盖是需要经历一个渐进的扩展过程的 因此, 基于各国的实际情况, 既要最大限度地覆盖全社会的成员, 也应从具体的社会经济承受能力出发, 逐步地扩大养老保险的覆盖范围 第四, 养老金要与经济发展和居民生活水平增长相一致的原则 一般来讲, 一定的养老金待遇标准是相对静态的, 而社会经济则始终处于发展之中 只要社会处于常态发展状态, 既定的养老金水平必然会逐渐落后于居民生活水平的提高, 老年人群的基本生活保障也会相应地受到损害 因此, 有必要建立基本养老金调整机制, 使退休人员的收入水平随着社会经济的发展和职工工资水平的提高而不断提高, 以分享社会经济发展的成果, 并能在一定程度上满足他们不断增长的物质与文化生活需求

5 三 基本养老保险与商业人寿保险的区别 商业人寿保险是商业保险公司经营的, 以人的生命或身体为保险对象, 在被保险人年老退休或保期届满时, 由保险公司按合同规定支付养老金的一种商业性保险 它与基本养老保险有着明显的区别 : 第一, 保险的目的不同 基本养老保险是一种社会政策和制度, 其目的是维护社会稳定, 促进社会文明, 实现社会公正 ; 而商业人寿保险则是为了企业赢利和发展 第二, 保险性质不同 基本养老保险是国家依法强制实施的社会保险, 属于政府行为, 具有强制性 ; 商业人寿保险则是保险人与被保险人之间根据需要自由选择而订立的一种具有法律效力的契约, 是一种纯粹的商业行为, 一般采取自愿原则, 具有非强制性, 保险人可因被保险人不履行缴费义务而终止保险合同 第三, 保险对象不同 基本养老保险的保险对象通常是法定范围内的社会劳动者 ; 而商业人寿保险的对象是一切自愿保险的自然人 第四, 保障水平不同 基本养老保险只能保障劳动者退出劳动领域后的基本生活, 保障水平相对比较稳定, 按规定一般应高于贫困救济水平和失业保险水平 ; 商业人寿保险的保险待遇取决于投保人投保金额的多少, 保障水平相对基本养老保险来说不太稳定, 因为如果投保人没有投保, 则无保障可言 第五, 保障的责任主体不同 基本养老保险由用人单位和劳动者个人按照国家的规定缴费, 由公益性的社会保险经办机构对保险基金进行管理运营, 养老保险金的支付风险责任由国家和政府承担 商业人寿保险由投保人个人交费, 由自负盈亏的商业保险公司经营, 其支付风险往往由商业保险公司和保险受益人共同承担 当然, 基本养老保险和商业人寿保险都是养老保险的重要组成部分, 商业人寿保险是对国家法定的基本养老保险的有益补充 参加基本养老保险的劳动者可以自由参加商业人寿保险, 但是国家规定任何应该参加法定养老保险的法人和个人, 不得以已经参加商业人寿保险为理由而拒绝参加法定养老保险 养老保险制度的作用 对于每一个社会成员来说, 老年都是其生命周期必经的自然阶段, 而一旦人到了老年时期, 衰老的自然过程必然会使其劳动能力下降甚至丧失, 从而出现收入来源减少或者中断的情况, 这就引起了养老的经济来源问题 在现代社会中, 社会结构的变迁 家庭功能的转化等因素使得这一问题更为突出, 而养老社会保险正是解决此类问题的关键措施 第一, 它可以从制度上保证劳动者老有所养 由于养老社会保险是一种国家通过法

6 132 律强制实施的制度, 它形成的是具有法律约束力的养老保险关系, 因而其受益的安全性是有保障的, 受保者在与国家 社会和单位的契约关系中处于更为主动的地位 ; 而一旦保险受益的条件形成, 即使会有一些非法定因素的影响, 其相应的保险权益也将会在法律关系的保护下得到实现 因此, 在这种制度下, 劳动者在依法解除法定劳动义务后必定能够获得法定的生活保障 第二, 它具有均衡社会分配和收入的功能 在现实生活中, 社会成员之间的收入和经济状况差异很大, 贫富不均, 而社会养老保险则可以通过社会统筹等机制来进行收入的再次分配, 减轻低收入家庭的经济负担, 从而使得老年人都可以得到必要的生活保障 同时, 劳动者在工作期间创造了物质财富, 不仅可以获得相应的工资等形式的收入, 而且可以在退休后还能获得一定的生活补偿 他们能够在自己的生命周期中合理地安排和调剂自己的收入, 安全地度过生命的每一个阶段 第三, 养老社会保险还可以保障社会稳定, 促进社会经济的发展和文明的进步 养老社会保险可以解除社会成员对晚年的后顾之忧, 使他们安心工作, 并且努力工作 同时, 建立起稳定的社会养老保障机制, 可以使老年人的基本生活需要得到较好的满足, 使社会的文明和进步成为现实 值得进一步指出的是, 这里涉及到了一个养老方式的转变问题 一般说来, 传统的养老方式主要是在家庭代际之间进行的, 即后代承担前代的养老负担 在相当长的历史时期中, 这种方式既符合传统伦理道德理念的要求, 也符合当时的社会经济状况 然而, 在经过了工业化发展的现代社会中, 这种传统的家庭养老方式却表现出很大的局限性 1 家庭养老的主要基础是社会道德观念, 而不是更具权威性和强制力的法律制度 于是, 老年人是否能够获得基本的生活保障主要依赖于后代的道德修养程度, 而代际之间所形成的只是一种不稳定的养老关系, 老年人在权利和义务关系中处于十分被动的地位, 一旦社会道德体系出现重大变化之时, 老年人则无法获得必要的保障 2 严格来说, 家庭养老只是一种社会习俗或准制度, 属于家庭事务的范畴, 缺乏规范的制度要素 因此后代是否履行养老义务, 以及这种义务的履行程度也就缺乏客观的判断标准和监督机制, 相应的社会监督和控制也会难以操作, 即所谓 清官难断家务事, 其结果往往会使老年人的权益受到损害 3 家庭养老状况受家庭成员收入水平的制约, 缺乏稳定的资金保障和必要的调节机制 如果家庭成员收入水平比较高, 养老问题就能很好地解决 ; 反之, 如果家庭成员收入本身缺乏稳定性, 则老年人的基本生活就会失去保障 另外, 家庭养老是在单个社会细胞层面上进行的, 既缺乏经济上的规模效益, 又增加了每个家庭的经济负担和生活负担, 影响到了职业阶层的实际工作和生活, 也会因此引起繁琐的家庭矛盾和相应的社会问题 这些问题实际上也就增加了养老的社会制度成本 显然, 养老社会保险制度就是为了解决传统家庭养老的不足而实施的, 它在很大程度上克服了传统家庭养老的主要不足之处

7 但另一个相关的问题是 : 传统的家庭养老方式在今天是否已经丧失其功能? 实际上, 养老方式基本上可以分为自我养老方式 家庭养老方式和社会养老方式 3 种, 其中自我支持 ( 个人储蓄型养老保险 ) 和社会支持 ( 基本养老保险 ) 的要素在现行制度中都受到相当的重视, 但家庭支持的要素则考虑得很少 对于中国这一具有悠久历史传统的发展中国家来说, 当我们在着力建设新型的现代养老社会保险体系时, 也应该进一步思考传统家庭养老的当代价值.. 养老保险制度的产生和发展 从时间上看, 最早的养老保险起源于法国 1669 年, 法国制定了 年金法典, 规定对不能继续从事海上工作的老年海员发给养老金 但直至近代工业革命发生之时, 老年人的生活保障主要还是依赖于家庭, 各国政府和社会很少直接干预老年人的生活安排 工业化才是养老保险制度产生的真正酵母, 因为工业化一方面给人们带来了比传统社会大得多的 更难以预料的生活风险, 另一方面也造成传统家庭的小型化和核心化 这些因素不仅使得传统家庭的养老功能大大弱化, 而且对老年保障提出了更为迫切的要求, 促使国家和社会建立社会性的养老保险制度以解决老年人的养老问题 到了 19 世纪末的德国, 随着社会民主党力量的壮大和工人运动的高涨, 俾斯麦政府意识到, 政府有必要建立一种收入保障机制来缓解社会矛盾和劳资冲突, 促使低收入的工人更多地依赖政府, 从而削弱工人运动的力量, 维护政权的稳定 于是, 在 19 世纪 80 年代, 德国政府出台了第一批社会保险法律文件, 其中在 1889 年, 德国国会通过了 老年和残障社会保险法, 这标志着现代社会养老保险制度的建立 这项法律规定 : 对工人和普通官员一律实行老年和残障社会保险 ; 保险资金的来源由国家 企业主和工人三方负担, 企业主和工人各缴保险费的一半, 国家提供一定的补贴 ; 退休者的退休金收入, 根据其在职时的工资收入等级而定 ; 凡是年满 71 岁 缴纳保险费在 30 年以上者, 就有权享受退休养老的社会保险待遇 这种全新的养老保险方式的最大特点就是权利与义务对等, 必须先尽缴费的义务, 然后才拥有享受养老保险待遇的权利, 缴费与待遇密切相关 随着德国养老保险制度的诞生, 欧洲各国纷纷效仿, 先后颁布了有关养老保险的法律 ( 见表 5 2) 例如, 具有济贫传统的英国在 1908 年颁布了 老年人养老金法, 建立了现代意义上的养老保险制度, 但这一制度同时也部分继承了过去的济贫传统, 反映了当时各派政治力量妥协的结果, 因此, 它是一个养老社会救助制度, 由政府财政筹资, 个人无需缴费, 政府通过财富审查来为那些收入低于一定水平的老人发放养老金 二战前, 欧美国家基本上是以德国或英国的模式为蓝本来建立本国的养老保险制度 不过, 一战前各国的养老保险待遇水平还相当低, 仅能为劳动者提供较低水平 ( 相对于工资收入 ) 的养老金 133

8 第二次世界大战之后, 许多西方国家 ( 如北欧国家以及荷兰 瑞士等 ) 纷纷效仿英国福利国家模式, 建立了统一缴费 ( 有的国家是由财政负担 ) 统一待遇 全民享受的具有福利色彩的社会养老保险制度 而其他一些工业化国家则继续坚持德国模式, 实行雇主和雇员共同缴费 养老金待遇与收入挂钩的养老保险制度 与此同时, 许多发展中国家也开始建立各自的养老保险制度, 其中大多数都是以德国模式为制度样板的 表 5 2 欧洲各国首次通过养老保险法的年份比利西班爱尔意大卢森奥地葡萄国家德国丹麦法国荷兰芬兰瑞典英国希腊时牙兰利堡利牙年份 资料来源 : 张思锋等主编. 社会保障概论. 北京 : 科学出版社, 在社会养老保险制度的发展过程中, 一些国际组织也起着积极的推动作用 1947 年, 联合国发表了 老年问题专家小组会议报告, 要求各国以 提高全部老年人生活质量为老年政策的目标, 制定改进老年生活的短期和长期计划 1952 年由国际劳工组织召开的第 35 届国际劳工大会通过了 社会保障最低标准公约, 强调要 使受保护者获得养老补助金而无虞 1982 年, 联合国在维也纳召开的老龄问题世界大会提出 : 必须解决保障 保护及维持老年人收入的问题, 大会通过的 行动计划 建议各国政府采取适当行动保证所有年龄较长人士能有适当的最低收入, 并根据向所有老年人都提供保险的原则建立或制定社会保险制度 应该说, 在二战后半个多世纪中, 养老保险制度进入到了快速发展的时期, 这首先表现为养老保险的覆盖范围逐步扩大 从西方发达国家的情况看, 各个国家都逐步将养老保险覆盖面扩大到全体社会成员 ; 即使是那些没有就业 没有缴费的人口也被纳入进来, 并由国家财政单独出资对他们进行养老救助 而在新近建立养老保险制度的发展中国家中, 养老保险制度也由最初的覆盖国家公职人员逐步扩大到其他正规部门就业的雇员, 少数国家也扩大至部分非正规就业人员 另外, 养老保险的受益者也从缴费者扩大到他们的遗属 其次, 养老保险的待遇标准也在逐步提高 就总体而言, 战前各国养老保险制度的待遇标准还是相当低的, 常常不能满足老年人的基本生活需要 但随着战后社会经济的持续快速增长和养老保障制度的不断改善, 各国也逐步地提高了养老金的待遇标准 到 20 世纪 80 年代, 大多数西方国家的基本养老金替代率达到 40%~50%, 加上职业年金, 替代率可达到 70%~75% 同时, 为了使养老金能够免受通货膨胀的影响, 许多国家还建立了养老金的正常调整机制 当然, 随着待遇水平的提高, 养老保险缴费水平也不断上升 如美国的养老保险税率就从 1937 年的 1% 增加到 1983 年的 6.7% 值得注意的是, 自英国建立福利国家以后, 福利主义思想对于欧美各国的养老保险制

9 度的发展有着深刻影响, 推动了养老保险覆盖范围的迅速扩大和待遇标准的持续走高 ; 同时, 进入 20 世纪 年代以后, 发达国家先后进入了人口老龄化阶段, 养老保险的精算基础发生了重大变化 因此, 这种赡养系数的不断提高和养老待遇的刚性增长, 使得养老保险支出迅速膨胀, 给各国带来了越来越大的经济压力 而到了 70 年代西方国家经济出现 滞胀 之后, 这种压力更是使得西方各国不堪重负 于是自 80 年代以来, 这些国家先后进行了养老保险制度的改革 例如, 各国调整社会保险费征缴措施和养老金发放政策, 通过增收节支来缓解现收现付制度的财务危机 ; 各国政府还强化了对养老保险基金的投资运营, 以确保养老保险基金的保值增值 另外, 许多国家根据各自的具体国情来开始改革原先的养老保险制度, 其中的一个重要趋势就是改变单一支柱 ( 政府 ) 的模式, 加强个人和私营部门在养老保险领域中的作用, 例如, 许多国家普遍缩小基本养老保险的规模, 鼓励发展企业年金和个人储蓄养老计划, 以加大企业和个人的责任, 充分发挥市场的功能 专栏 5 1 印度养老保障改革 印度 宪法 第 4 条规定 : 国家将根据经济条件和能力为公民在年老 失业 疾病和遇到其他社会风险时提供有效的帮助 1952 年建立的雇员公积金, 是印度政府管理的第一个也是最大的一个社会保障制度 它覆盖全体有组织的部门的雇员, 对符合法定就业记录的退休雇员提供一次性补偿 该制度比商业人寿保险产品优越得多, 它还可以提供结婚 建筑住房 接受高等教育和医疗费用的补贴 该制度对受益人提供了稳定持续的养老收入保障, 还包括病残津贴和丧葬费 从 1971 年开始, 基于这个基金为受益人的遗属支付抚恤金 1995 年, 印度又建立了雇员养老保障制度, 养老 病残和遗属的待遇均开始与受益人的工资挂钩 新制度通过支付方式的改变 ( 从一次性支付到年金方式 ) 提高了制度的保障能力 退休人员不再仅仅依赖自己储蓄的基金度过晚年, 而是依赖一个养老保障制度安度晚年 在国家劳动部的领导和监督下, 由中央和地方政府 雇主和雇员三方代表组成托管理事会, 理事会主席由国家劳动部派任 该理事会管理雇员公积金和雇员养老保障两个制度, 还负责企业免责事项的监督 印度有关法律规定, 已经建立信托基金, 并可以提供与公积金制度同等待遇的企业, 可以免除向该制度缴费的义务 ( 自行解约制 ) 在实践中, 少数被覆盖的雇员参加了私营解约型的养老保障制度, 占雇员总数的 24% 和企业总数的 1% 实行新制度以前, 多数企业和雇员参加了雇员公积金制度 根据 ILO 的估算,20 世纪 90 年代初期印度约有 3.75 亿劳动人口, 其中只有 10% 的人被正规部门社会保障覆 135

10 盖 剩余的约 3.35 亿人中, 约 5000 万人有稳定工资收入, 多数为自雇者和临时工 这些人中只有少数能从社会救助和社会福利项目中得到一些津贴 印度养老保障改革的当前任务是向非正规部门就业雇员 自雇者和短期合同雇员延伸制度的覆盖范围 原印度养老保障法律排除以下几类人参加养老保障制度 如 : 小企业雇员 ; 工资超过法定封顶线的高薪雇员 ; 雇员养老保障制度覆盖行业目录之外的雇员 这类法律均有待于修改 在印度实现社会保障 广覆盖 的目标需要多方面采取措施 世界就业报告 建议印度政府在下列问题上加强政策建设, 以支持养老保障的扩面计划 : 第一, 正规部门的养老保障制度结构 筹集资金机制和管理体制 ; 第二, 正规部门现有制度, 逐渐向其他部门的雇员扩展 ; 第三, 发展由非政府组织管理的行业性职业养老保障制度 ; 第四, 建立统一国家救助制度, 向正规养老保障制度覆盖范围之外的贫困群体提供必要的救助 摘自 : 国际劳工局编. 全球养老保障 改革与发展. 北京 : 中国劳动社会保障出版社, ~439.. 养老保险制度的基本内容 136 一 养老保险的覆盖范围从一般意义上说, 养老保险的保障范围应包括全体劳动者, 或者说每个劳动者都有权获得他们年老时所需要的生活补偿 但从养老保险制度的发展历史看, 哪些社会成员能够享受这些权利受到具体社会经济结构的制约, 养老保险的广泛覆盖无一例外地都经历了逐步扩大的过程 从发达国家来看, 它们最初也是根据不同行业劳动者的特点而有选择地确定保障范围, 但是随着社会经济的发展和养老保险制度的完善, 才逐步将养老保险的覆盖面扩大到全体劳动者 而对于我国, 在计划经济体制下, 养老保险只覆盖到城镇的全民和集体 国家机关和事业单位职工, 其实施范围较窄, 且不够统一 直到 1995 年 5 月, 劳动部制定了 基本养老覆盖面及计划, 提出 到本世纪末建立起适应社会主义市场经济要求 适用城镇各类企业职工和个体劳动者 的养老保险制度, 即所谓 广覆盖, 其具体的目标就是将基本养老保险的实施范围扩大到各类企业, 包括国有企业 集体企业 外商投资企业 华侨和台港澳投资企业 联营企业 股份制企业 私营企业 ; 将基本养老保险的实施范围扩大到城镇各类企业的全部劳动者, 包括所有的固定工 合同工 合同临时工及各类企业的离退休人员 ; 将基本养老保险范围逐步扩大到城镇个体工商户及其帮工 ; 将基本养老保险范围逐步扩大到城镇私营企业主, 有条件的地区还可扩大到自由职业者

11 二 养老保险基金的筹集和运营管理 实现社会养老保险的关键在于建立养老保险基金制度 首先是确定养老保险基金的来源, 即养老保险费的负担主体 从目前世界上实行养老保险的国家来看, 养老保险基金的筹集方式大致有 3 种 : 一是由国家 企业 ( 雇主 ) 和个人 ( 雇员 ) 三方共同出资 ; 二是由企业 ( 雇主 ) 和个人 ( 雇员 ) 双方集资 ; 三是由国家和企业集资, 基本上由国家包揽 在这 3 种方式中, 大多数国家实行国家 企业 ( 雇主 ) 劳动者个人三方共同出资的方式 从实践的情况来看, 三方共同负担提供了更大的筹资空间, 有利于在现实经济发展水平上, 通过拓宽筹资渠道, 保证养老保险基金的合理增长 ; 同时, 这种方式强调三方合理负担, 有利于将各方面的权利与义务紧密结合起来, 既能够很好地分散经济成本, 又能相互制约与监督, 起到了良好的平衡作用 在社会保险基金中, 养老保险基金的数额是最大的, 其管理也是最为复杂的, 它既是受保人的 保命钱, 又能够对社会经济活动产生一定的影响, 直接关系到整个社会的稳定和发展 因此, 养老保险基金的运营管理是十分关键的 在这里, 主要涉及到以下问题 : 1 为了保证养老保险基金的安全和有效运营, 需要建立相应的管理机构和运营机构, 包括政府系统中的基金管理部门 基金公司 基金理事会等 2 为了提高养老保险基金的效率, 需要通过相应的管理机构和基金机构来进行投资运营, 实现养老保险基金的保值增值 当然由于养老金关系重大, 各国均对此采取十分审慎的态度, 制定了严格的制度法规, 以保证养老基金在安全的基础上进行投资 3 建立完备的监督检查体系, 包括行政监督 审计监督 法律监督 社会监督 群众监督等, 以确保基金的相关利益方的合法权益 137 三 养老保险的待遇与给付 1. 养老保险待遇的享受条件养老保险待遇的享受条件是指享受养老金的资格条件, 它是发放养老金的依据, 主要包括年龄条件 工龄条件以及缴费年限条件等方面 但具体到每个国家又有所不同 有的国家规定, 投保人达到一定的年龄, 并缴纳一定数额保险费或投保满年限, 方有资格领取年金 ; 有的国家要求养老金领取者要达到一定的年龄, 并且有若干年的工龄 ; 有的国家以年龄和投保人是否为公民或居住在该国的期限作为享受养老金的条件 另外, 还有考虑职业条件和身体健康状况的 目前以年龄和投保年限作为条件的国家占大多数 对未达到规定条件的, 则没有领取保险待遇的资格或只享受减额保险待遇的资格 2. 养老保险金的给付标准大致说来, 养老保险金给付标准的确定大致可以分成两种, 即均一制 ( 绝对金额制 ) 和工资比例制 均一制的计算方法是将被保险人和他们的供养亲属按一定的资格条件划分

12 138 为若干等级, 每一等级均按同一绝对金额支付养老保险待遇, 而与退休前的薪金收入多少无关 实行均一制办法, 多属普遍实行国民保险的国家中的养老金给付和家庭补贴项目 工资比例制或称 薪金比例制 的计算方法, 是按被保险人丧失劳动能力前某一阶段内的平均工资收入或最高工资收入的 定比例, 并考虑被保险人的投保年限 缴纳保险费的数额及就业年限等资格条件, 计算其应得的养老金待遇 比例的确定一般可采取固定的 累进的和累退的 3 种方法, 比例的高低一般由投保年限 工龄 工资收入档次等条件决定 目前, 世界各国大多采用其中的一种计算方法来确定养老金的发放标准, 但也有同时采取两种方法的 另外, 许多国家还建立了养老金标准的调整机制, 以保证老年人的实际生活水平不会因物价上涨而绝对下降或者因社会工资水平提高而相对下降 1982 年老龄问题世界大会强调, 必须 继续调整受益水平, 以使老年人分享国民生产率和生活水平的提高 国际劳工组织 1994 年第 67 号建议书 收入保障建议书 再次要求 : 社会保障待遇标准应该随着主要收入水平或生活费用的任何变化而重新审查 这 原则被概括为 适当分享社会经济发展成果 的原则, 这一原则在 20 世纪 80 年代初期得到了大多数国家的贯彻和实施 3. 养老保险待遇的给付项目和发放虽然各国养老保险金的项目不尽相同, 但一般来说, 养老保险的给付项目既包括法定的基本养老金 企业补充养老金, 还包括低收入补助 护理津贴 超缴保险费期间增发额 超龄退休金等 另外, 许多国家还对养老金领取者需要供养的配偶和未成年子女及其他直系亲属发放特殊补贴 对于这种补贴, 有的国家采取定期定额补助, 有的国家则根据投保人养老金的一定比例给予补助. 现代养老社会保险制度的基本模式 经历了从家庭养老保障到国家养老保障, 再到社会养老保险等不同历史阶段的演化, 目前世界各国的养老保险制度呈现出多元化的特征, 即各国由于政治制度不同 经济发展水平不同 历史传统的差异而建立起来了不尽相同的养老保险模式, 甚至还存在着完全不同的制度选择 虽然目前世界各国和地区的养老保险制度都处于改革和调整之中, 在一些政策选择和制度变革时也采取了某些趋同的做法, 但从总体上看, 养老保险体制多元化的趋势仍在发展, 至今并未看到不同模式走向统一的可能, 或者说, 各个国家并未就理想的养老保险制度形成共识 虽然现实中的养老保险制度之间存在着巨大的差异, 但大致可以分为 4 种养老保险

13 的基本类型, 即以德国为代表的投保资助型, 以英国为代表的福利国家型, 以前苏联为代表的国家保险型, 以及以新加坡为代表的强制储蓄型 其中, 投保资助型养老保险模式是最为通行的, 实施的国家也最多, 它对于我们理解现代养老保险制度以及我国的养老保险体制改革具有重要的意义.. 投保资助型养老社会保险 投保资助型养老保险模式源于德国 1889 年通过的 老年和残障社会保险法 这种模式以美国 德国 法国等发达市场经济国家为代表, 坚持 选择性原则, 采取养老保险社会共同负担 社会共享的保险方式, 保险对象不覆盖全体国民, 只是部分社会成员参加, 主要是工薪劳动者 在该制度下, 根据相关法律规定, 每一个工薪劳动者和未在职的普通公民, 都属于社会保险的参加者或受保对象 ; 在职的企业雇员必须按工资的一定比例定期缴纳社会保险费, 不在职的社会成员也必须向社会保险机构缴纳一定的养老保险费, 作为参加养老保险所履行的义务, 才有资格享受社会保险 ; 同时还规定企业或雇主也必须按企业工资总额的一定比例定期缴纳保险费 这些规定都是强制性的 依法执行的 第一, 投保资助型养老保险的最大特点就是各方共同承担养老责任, 风险共担, 利益分享 具体来说, 它是以国家为主体, 通过立法强制实施, 强调以雇主和雇员按既定的比例定期缴纳养老社会保险费, 形成社会保险金 当资金收入不够支出时, 国家财政给予补贴, 如在财政拨款 税收和利率上给予支持 雇主与雇员负担的比例因国情不同有所区别 有采取等比形式的, 即劳动者与雇主各缴纳保险费的 50%, 如美国 联邦德国个人与雇主负担分别为 6.20% 9.30%(1995 年 ); 有采取级差形式的, 如阿根廷劳动者交工资的 11%, 企业主不交 ; 而在意大利, 雇员缴纳本人工资收入的 8.34%, 企业主缴纳工资总额的 21.3% 这种基金来源多元化的做法有利于筹集更多的养老保险基金, 强化各方的责任感 第二, 这种制度下的养老金体系具有多层次的特点 社会养老金的层次可以分为普遍养老金 雇员退休金 企业补充退休金和个人储蓄养老金等 1 普遍养老金是社会上每一个老年人都有权利享受的养老金, 不管有无工作, 也不论收入多少, 享受的条件是达到老年人的年龄, 并且向社会保险机构缴纳过一定的保险费 2 雇员退休金是指企业的雇员只要按规定缴纳保险费, 达到法定退休年龄后, 即可享受雇员退休金待遇 它可以包括基础退休金 工资挂钩退休金 附加年金等更为细化的项目 享受此种退休保险的只有企业的雇员, 企业主或政府在职人员则没有这种保险项目 3 企业补充退休金 这是企业为调动职工的生产积极性, 提高企业声誉, 保证退休职工享受到更高水平的待遇而实行的退休金待遇 这种保险项目是在雇员退休保险的基础上附加的保险项目, 但一般是在企 139

14 140 业有一定水平赢利的条件下才采取的保险形式 可以由雇主单独投保, 也可以由雇主和雇员共同投保, 而企业在符合法律规定的条件下, 自行规定投保和领取的办法 另外, 还有个人储蓄性的养老保险计划, 例如, 美国有一种非官方性的个人养老金储蓄计划, 凡参加这一计划的人每年将个人工资收入的一部分存入银行专门设立的 个人退休储蓄账户, 银行对这笔存款按复利计息, 逐年积累以供退休后养老之用, 而美国政府为鼓励这一计划的实施, 对个人存入银行的此笔工资收入提供税收上的优惠 这种多层次性既能更有效地动员各种资源来支持养老保险的体系, 又能满足不同层次的人群对养老保险的不同需求, 具有明显的互补性和灵活性 第三, 这种模式还具有法制化和强制性的特点 实施这一制度的国家都制定并颁布了有关老年社会保险的法律, 以此作为实施投保资助型老年社会保险的法律依据, 保证以强制手段将所有的工薪劳动者都纳入养老社会保险范围之内 法律强制雇主和雇员必须按照相关规定缴纳养老保险税, 雇主若拒绝缴纳或拖欠缴纳, 都会依法受到相应的惩处 同时, 政府还会设立专门机构对养老保险进行统一管理, 包括建立相应的组织机构, 负责制订实施各项具体政策及确保保险基金的增值保值工作, 并进行监督检查 比较而言, 投保资助型养老保险是各种模式中将公平原则与效率原则结合得比较好的模式 它通过负担共担 基金统筹 国家资助等方式保障了老年人尤其是低收入的老年人的基本生活, 保护了老年人的权益 ; 但它又强调了个人的责任和义务, 并通过不同层次的养老金构成, 在相当程度上避免了 养懒汉 的现象 当然, 这种模式在管理上要求很高, 管理成本比较大 ; 另外, 这种模式的有效运行基于可靠的基金运营, 它对养老基金的精算和未来预测有很高的要求, 而由于近三十年来欧美国家老龄化浪潮和经济波动的冲击, 已经使得实施这种模式的国家在养老保险基金管理上正面临着巨大的困难.. 福利国家型养老保险 福利国家型养老保险起源于 1945 年英国的 贝弗里奇报告 以英国 瑞典 澳大利亚等发达市场经济国家为代表, 贯彻 普遍制原则, 保险对象为全体国民 如英国和澳大利亚建立了 老年年金 第一, 福利国家型养老保险的最大特点就是强调养老保险待遇的普遍性原则, 把所有的老年人都作为普遍养老金的发放对象, 同时退休者还享受与收入相关的年金 如瑞典强调只要年满 岁, 不论其经济地位和职业状况, 都可以获得同一金额的基本养老金 ; 如退休前收入较低或工龄较短而影响附加年金的数额, 则政府给予补贴, 其年金与贡献相关联度比较弱 ; 退休人员除了享受基本年金 ( 普通年金 ), 还享受与收入相关的年金 第二, 从基金来源看, 这种模式的养老保险基金来源于一般税收, 基本上由国家和企

15 业负担, 个人不缴纳保险费或缴纳低标准的养老保险费 例如, 瑞典退休者在工作期间不必缴纳任何保险金或保险税, 或缴纳低标准的社会保险费 ; 英国规定每个有工作的人, 不论是雇员还是私营者, 每周均需向国民基金会缴纳保险金, 养老保险费为 6.5%, 企业主按工资总额缴纳 13.5% 第三, 在这些国家中, 养老保险是其福利政策的主要内容之一, 它建立在社会立法的基础之上, 并依法管理和依法监督执行 同时, 养老保险的管理服务还具有社会化的特征 实际上, 这种养老保险模式是与福利国家的基本价值理念一致的, 即强调社会公正, 崇尚公平, 甚至不惜以牺牲效率为代价 因此, 这些国家的养老保险待遇平等的程度较高, 待遇标准亦较高, 已经成为国民收入再分配的最为有力的工具之一 但是, 福利型养老保险过分强调了普遍性和福利化, 最为突出的是养老保险费支出在国民生产总产值中所占的比例过大并呈刚性上升趋势 例如, 瑞典为 19.48%, 比利时为 21.71%, 而投保资助型的美国和加拿大仅为 7.53% 和 7.12% 显然, 高福利需要有高税收来支撑, 而高税收政策给这些国家的财政支出 企业发展和社会经济造成了日益沉重的负担, 高福利的增长速度往往会超过经济增长速度, 经济成本费用提高, 社会效率降低, 商品国际竞争力下降, 这样便导致了福利国家经济增长速度的放慢 另外, 养老保险标准太高, 发放标准是统一的, 与工作年限和个人所交纳保险费无关, 这一制度已经导致了一定程度的平均主义倾向, 大大影响了劳动者的工作积极性, 助长了 懒汉 思想, 而且还引发了一些社会矛盾的产生 强制储蓄型养老保险 强制储蓄型养老保险源于新加坡的 中央公积金制度, 首创于 20 世纪 50 年代 据不完全统计, 至今大约有十多个国家, 包括斐济 加纳 印尼 马来西亚 肯尼亚 尼泊尔 尼日利亚 新加坡 斯里兰卡 乌干达 赞比亚等, 其中以新加坡成绩最显著 这种模式的最大特色是不需要国家在财政上给予拨款, 强制雇员和雇主同时投保, 充分实现了自我保障的原则 具体来说, 国家通过立法强制要求劳资双方共同出资, 由雇主和雇员交纳定额保险费, 建立起专款专用的特别基金, 分别记入雇员的个人账户, 作为雇员本人的储蓄存款 当受保人 ( 雇员 ) 发生生病 工伤 死亡 退休和失业时, 可以连本带息一次性将受雇期个人账户上保险费及利息发还给雇员个人或他的遗属, 也可以自行选择分期领取年金 在建立基金的过程中, 国家和政府主要的作用在于制定法律和政策, 并对基金的管理和运营进行监督 ; 国家除了在银行利息上给予优惠外, 财政上不给予拨款 另外, 这些国

16 家还会根据相关规定调整总保险费率和具体缴费率 例如, 新加坡就会随着企业经营状况改善和工资不断提高, 调整总保险费率, 并调整雇主和雇员承担的比例 智利是另一个具有代表性的国家 在 20 世纪 80 年代以前, 智利的养老保险体制是仿效欧洲模式的, 具有现收现付的基金运行特征 但随着人口老龄化的来临和经济的不景气, 原有的养老制度陷入危机 从 1980 年开始, 智利政府开始建立私营完全基金式的养老金制度, 在该制度下, 劳动者将一定比例的工资收入存入个人账户, 劳动者养老金的多少取决于个人在职期间的储蓄, 本人储蓄, 本人使用, 企业不缴费, 国家也不拨款 ; 这些储蓄作为资本由私营机构管理运营, 而劳动者个人可以选择有资格的养老基金公司来开办一个个人账户, 个人缴费按有关法律规定纳入此个人账户或作为其他保险费 ; 基金公司通过商业运作来保证养老基金的保值增值, 并依法支付投保人的养老金 ; 政府负责规范和监督基金公司的管理运营, 以保护投保人的权益 智利养老金制度的改革取得了良好的成效.. 国家保险型养老保险 142 国家保险型养老保险源于前苏联的养老保险制度 这一模式是由国家统一筹集保险基金 统一管理 劳动者无需投保的一种强制性养老保险, 它的理论根据是马克思的国民收入再分配理论, 以及列宁的 工人最好的保险是国家保险 和 一切保险费都由企业主和国家负担 等论断 第一, 这一模式的基本特征就是全民保险和国家承担全部风险 在实施这一制度的国家中, 法律规定公民享有 老有所养 的权利, 养老保险费全部由企业和财政负担, 资金来源渠道单一, 劳动者个人不缴纳养老保险费, 但失去劳动能力后一概享有国家法定的保险待遇 国家是养老保险的最终责任主体 第二, 这一模式具有集中管理 统一管理的特征, 养老保险基金的征集 运营 给付 3 项工作全部由政府出面管理 养老保险事业统一由国家指定的机构负责办理, 工会组织参与决策和管理, 劳动者通过人民代表机构对养老保险管理施加影响, 从基层工会到它的中央理事会, 工人代表都直接或间接地参与它的实施和管理 第三, 退休金给付单一, 退休者一律享受全国统一规定的退休金 养老金的给付与工资水平挂钩.. 世界银行三支柱养老保险模式 近二三十年来, 各国养老保障制度都面临着越来越大的压力 预期寿命的提高和生

17 育率的下降, 使人口结构迅速发生变化, 老年人在总人口中的比例迅速上升 ; 大家庭和其他传统的养老方式正在衰落 ; 同时, 由政府支持的基本养老金体制显得既难以为继, 又难以改革 ; 而在一些发展中国家, 这种体制正趋于崩溃 目前, 日益迫近的老龄危机不仅威胁到老年人, 也威胁到他们的下一代乃至第三代, 因为他们将直接或间接地承受越来越重的养老负担 基于这样的挑战, 在 20 世纪 90 年代, 世界银行的一些专家耗时两年, 对全球性人口老龄化和经济发展关系这一复杂又紧迫的问题首次进行详尽全面的考察, 并最终于 1994 年形成了题为 防止老龄危机 保护老年人及促进增长的政策 的研究报告 在该文中, 世界银行建议, 养老保障要以多支柱式制度 ( 即部分积累制 ) 来替代现行的现收现付模式, 并且, 由于隐性养老金债务的日益膨胀和世界人口的加速老化, 这一转变应尽快进行 在这一报告中, 研究者们具体分析了全球范围内养老保障体系的现状, 并指出全球老年保障制度正处于危机之中 首先是非正规的依靠传统的家庭养老制度正在走向衰落 随着经济的迅速发展 城市化进程的加快以及人口出生率的下降, 传统家庭赡养体制的存在基础受到严重的冲击 其次, 完全的市场行为也无法承担起老年保障的重任 比如一些人宁愿年轻时多消费也不愿为老年生活而储蓄 ; 也可能由于缺乏可信赖的储蓄工具和保险市场而无法进行储蓄和投资 ; 还可能有一些人长期贫困而无法储蓄 再次, 正规的强制性养老保障体制的费用在不断膨胀, 一些工业化国家的养老保障支出已经超过国民生产总值的 15%, 而这些问题的产生并不是偶然的, 而是源于现收现付以支定收方案的经济和政治的内在因素, 这些因素容易使政府官员以大量的长期成本为代价去承诺短期利益 基于这样的分析, 世界银行的专家们主张建立更为有效的新体制 在这些专家看来, 老年保障计划应该既是促进经济增长的工具, 又是社会的安全保障网 它应该具有 3 种功能 : 再分配 储蓄和保险 所谓储蓄功能就是使人们能通过储蓄或其他手段, 将从业时的部分收人转移至老年 ; 所谓再分配功能就是向终生贫困的老年人再分配额外收入 ; 所谓保险功能就是为防范老年人最难以承受的风险而提供保险 因此, 研究报告建议, 为了给老年人提供更好的经济保障并促进经济增长, 政府可以建立一个由三部分 ( 或称 三根支柱 ) 构成的老年保障制度 在这种新体制中, 再分配和储蓄功能分离, 分别由两个不同的支柱承担, 保险功能则由三重支柱共同提供 这三重支柱是 : 强制性公营的以税收为资金来源的支柱, 用于收入再分配 ; 强制性私营的完全积累的支柱, 用于储蓄 ; 自愿性支柱, 用于那些想在老年时得到更多保护的人 ( 见表 5 3) (1) 强制性公共管理的支柱 公共支柱的目标是有限度地缓解老年贫困, 提供各种风险保障, 它是公营的 现收现付的, 并由税收提供资金来源 这一公共支柱将维持较小的 143

18 规模并把注意力集中于收入再分配, 为老年人尤其是那些收入较低的老年人提供社会安全网 养老金的计算方法, 可以以生活状况调查为基础, 也可以是统一的或提供最低的养老金保证 由于其有限的范围和广大的税基, 为这个支柱提供资金的税率应该比现在大多数国家所要求的税率低得多, 从而减少逃税和劳动力配置不当, 以及赤字和不适当的代内 代际转移支付的压力 表 5 3 第一支柱强制性公共型 世界银行倡导的三支柱养老金模式 第二支柱强制性私营管理型 第三支柱 自愿储蓄型 制度的目标 实现再分配与共同保障功能储蓄加共同保险储蓄加共同保险 实现 生活状况调查津贴, 最低养老金保 职业年金计划, 或个人储 职业年金计划, 或个人储 的形式 证或统筹调剂方式 蓄计划 蓄计划 融资的方式 由税收进行融资, 现收现付有调控的完全积累式完全积累式 144 资料来源 : 刘燕生著. 社会保障的起源 发展和道路选择. 北京 : 法律出版社, (2) 强制性私人管理的支柱 它是强制性 以收定支的, 享受的津贴与缴费之间是相互关联的, 而缴款和投资收入积累起来并最终转为个人的退休年金 这一支柱是完全积累式的, 且基金的管理是私营性和具竞争性的 私营养老金可采用个人储蓄计划的形式, 由受益人自己选择投资管理人 ; 也可以采用职业年金计划的形式, 使雇主和 ( 或 ) 工会具有选择权 关键在于它要求人们为老年而储蓄, 而这个支柱将他们的储蓄进行投资运作 (3) 自愿性支柱 自愿性支柱包括自愿的个人储蓄计划或职业年金计划, 为那些想在老年得到更多收入及保险的人提供补充性的退休收入 政府可以本国的相关政策选择是否为此提供优惠性的政策 这 3 个支柱共同担负着防范来自未来经济或政治不确定性的总体风险, 例如, 政府和市场崩溃 劳动力和资本价格的相对变动等 从具体功能来看, 第一支柱提供再分配, 后两项支柱提供储蓄功能, 三者共同为各种老年人提供风险保障 同时, 由于将再分配与储蓄的功能相分离, 公共支柱以及为其筹资的工资税规模都可以比较小, 从而避免了单一公共支柱下出现的妨碍经济增长的各种问题 总之, 与任何单 的制度相比, 三支柱模式共同承担着养老保险的功能, 因而可以为老年人提供更可靠的收入保障 研究者们认为这种多支柱养老保险体系是现行养老保险制度改革的基本方向, 但由

19 于不同国家有不同的先决条件 ( 如原有养老金制度隐含债务的情况 ) 和政治经济因素 ( 如企业社会保障机构 养老金领取人组织和工会力量的大小 ), 因此, 不同国家应该采取不同的具体实施步骤和时间进度.. 国际养老社会保险实践对中国的启示 尽管各国在养老保险方面遇到各种各样的困难和挑战, 也并未寻找到一个理想的养老保险模式, 但养老保险制度在各国的实践已经取得了丰富的经验和教训, 对我国养老保险制度的改革和完善具有特别重要的意义 第一, 对于任何正在走向现代化的国家, 依法建立公平的养老保险制度是十分必要的, 因为它可以解除人们的后顾之忧, 维护社会的安定团结, 促进社会经济发展 ; 但养老保险的待遇水平必须与本国经济发展水平相适应, 因为养老保险政策具有一定的刚性, 过高的待遇水平会使基金收支失去平衡, 降低养老保险待遇会使政府承诺的信誉下降, 甚至引发政治危机 第二, 现收现付的国家公共保险支柱是养老保险制度中的主要支柱, 但单一国家公共保险制度缺乏对人口结构变化 经济波动的适应性, 合理构建同时具有再分配 储蓄和保障功能的多支柱养老保险体制是必然的发展趋势 第三, 公平与互助共济是建立养老保险制度的基本原则, 但公平原则并不排除效率原则, 否则会助长惰性和滋生道德风险 ; 社会互助并不排除自我保障, 否则会助长人们过多地依赖政府 第四, 完善的养老保险体制需要以法律制度为基础, 它不仅包括完善的养老保险立法, 而且包括完善的养老保险执法和争议处理机制 第五, 拓宽筹资渠道, 并将多方筹资与养老保险基金的市场融资结合起来, 这既能提高养老保险基金的承受能力, 又可以促进资本市场的发展 第六, 在全球范围内, 存在着不同特征的养老保险管理模式, 包括政府集权管理, 政府与民间组织共同管理, 也有私营管理 因此, 养老保险管理体制具有多种选择, 不要盲目地模仿一国的模式, 而是选择适合本国国情的管理方式 同时, 要根据效率原则, 不断改革原有的管理体制, 尤其是要善于运用私人部门的管理方法和技术, 提高养老保险的管理水平和效率, 其中包括建立社会化的服务体系 145

20 . 中国养老保险制度的发展和改革.. 中国养老保险制度的历史回顾 一 新中国养老保险制度的初创 (1950~1957 年 ) 146 在新中国成立之前, 中国共产党领导和控制的地区曾经建立了一些老年保障的制度, 尤其是在 1948 年 12 月, 东北行政委员会根据中央创办劳动社会保险的设想, 基于当时的社会经济条件和前苏联的经验, 颁布了 东北公营企业战时暂行劳动保险条例 按照条例规定, 退休养老按工龄长短每月发给本人工资 30%~% 的养老金 随后, 在其他解放区, 在华北和陆续解放的大城市, 如上海 太原 天津 石家庄等地, 都先后颁布了某些包括老年社会保险在内的劳动保险法令 这些工作都为全国解放后建立统一的养老社会保险制度奠定了一定的基础 中华人民共和国成立之后, 中央及各级人民政府开始着手建立新中国的养老保险制度 1950 年 3 月 15 日, 政务院财经委员会发出 关于退休人员处理办法的通知, 这是新中国成立后发布的第一个退休养老方面的法规, 它标志着国家开始承担起主导职工退休养老保障事务的职责, 但这一法规的适用范围却限制为旧中国就有退休金的机关 铁路 海关 邮局等单位的职工 1951 年政务院公布 中华人民共和国劳动保险条例, 它是新中国成立后第一个内容完整的社会保险法规, 既标志着中华人民共和国劳动保险制度的确立, 也标志着职工养老保险制度的建立 在这一条例中, 涉及到许多重要的职工退休养老保障的内容, 其中条例规定养老保险的实施范围为 : 有正式职工 l00 人以上的国营 公私合营及合作经营的工厂 矿场及其附属单位, 铁路 航运 邮电部门各企业单位与附属单位 ; 暂不实行劳动保险条例的单位, 职工的保险待遇由各企业或其所属产业或行业的行政方面或资方与工会组织, 根据劳动保险条例规定的原则及本企业 本产业或本行业的实际情况协商, 订立集体合同来解决 规定的退休条件是男职工年满 周岁 一般工龄满 25 年, 女职工年满 50 周岁 一般工龄满 20 年, 本企业工龄满 5 年者可退休养老 ; 退休后由劳动保险基金按照其本企业工龄的长短每月付给退休养老金, 替代率为 50%~70%, 直到退休者死亡 1953 年 1 月 2 日, 政务院又颁布了 关于中华人民共和国劳动保险条例若干修正的决定, 劳动部亦随之发布了该条例实施细则的修正草案, 并与中华全国总工会联合发出了

21 修正有关劳动保险待遇支付的通知 修改后的条例进一步扩大了劳动保险的覆盖范围, 工 矿 交通事业的基本建设单位和国营建筑公司均实行劳动保险 到 1956 年, 劳动保险条例 的实施范围又进一步扩展到商业 外贸 粮食 供销 合作 金融 民航 石油系统 地质 水利 水产 国营农牧场及林场等 19 年国务院发布 国家机关工作人员退休处理暂行办法 国家机关工作人员退职处理暂行办法 关于处理国家机关工作人员退职 退休时计算工作年限的暂行规定 等法规, 对国家机关 民主党派 人民团体 事业单位工作人员的退休制度做了明确规定, 标志着国家机关和事业单位工作人员退休养老制度的建立 这一制度有别于劳动保险制度中的企业职工退休养老保险制度, 但待遇标准和退休条件等内容大体相同 实际上, 当 1956 年第一个五年计划完成之时, 我国养老保险制度的基本框架已经形成, 尤其是形成了国家机关 事业单位工作人员的退休制度与企业职工的退休制度并行的格局, 而这种长期并行的格局, 迄今仍在影响着新时期养老保险制度的改革与发展 据统计, 到 1956 年底, 全国被劳动保险制度覆盖的职工达 10 万人, 签订集体劳动合同的职工有 700 万人, 实际上有 2300 万人参与了劳动保险制度中的退休养老保险, 这一数据占全国国营 公私合营 私营企业职工总数的 94% 二 传统养老保险制度的发展和挫折 (1958~1978 年 ) 147 为了适应新的社会经济形式, 国务院于 1958 年正式发布 关于工人 职员退休处理的暂行规定, 它放宽了退休条件, 适当提高了退休的待遇标准, 取消了 劳动保险条例 中规定的在职养老金, 实际上是将工人 职员的退休养老保险统一化 与此同时,1958 年 7 月 5 日, 国务院公布了 关于现役军官退休处理的暂行规定 ;1959 年 11 月 6 日, 内务部 中国人民解放军总政治部联合发出 关于执行 国务院关于现役军官退休处理的暂行规定 的通知, 再次确认军官退休制度并由民政部门与军队政治机关共同负责 1964 年, 为了解决退休人员的生活困难问题, 当时的内务部与财政部联合发出了 关于解决企业职工退休后生活困难救济经费问题的通知, 这种对退休人员的困难补助构成了退休养老保障的一项内容 与此同时, 随着城镇集体经济的不断发展, 在集体单位工作的职工的退休养老问题亦涌现出来 为了解决集体单位职工的养老保险问题, 第二轻工业部 全国手工业合作总社于 1966 年 4 月 20 日颁布了 关于轻 手工业集体所有制企业职工 社员退休统筹暂行办法 关于轻 手工业集体所有制企业职工 社员退职暂行办法, 它首次尝试建立集体所有制单位职工的退休统筹制度, 其规定的退休待遇低于国营企业和机关事业单位职工的退休待遇, 退休养老金相当于发给本人工资的 40%~% 然而, 随着 1966 年 文化大革命 的开始, 国家进入了动乱时期, 正常的退休制度亦遭到了严重破坏 从 1966 年底劳动部遭到严重冲击到 1970 年 6 月撤销劳动部 ( 劳动部业务

22 工作并入国家计划委员会劳动局,1975 年 9 月国家设立劳动总局仍由国家计划委员会代为管理 ), 工会系统亦几乎处于瘫痪状态, 社会保险事务处于无人管理的状态 在这种背景下, 原有的退休养老制度因有法难依 有章不循而处于失控状态, 大批具备退休 退职条件的企业职工和国家机关 事业单位工作人员得不到妥善安置 与此同时, 由于社会保险管理机构被撤销或处于瘫痪状态, 劳动保险金的征集 管理和调剂使用制度也被迫停止 1969 年 2 月, 财政部颁发 关于国营企业财务工作中几项制度的改革意见 ( 草案 ), 规定 国营企业一律停止提取劳动保险金, 企业的退休职工 长期病号工资和其他劳保开支, 改在营业外列支 于是, 劳动保险自此失去了统筹调剂的机能, 职工退休养老由社会事务演变为职工所在单位的内部事务, 退化为企业行为 这种状况一直延续到改革开放时期 三 传统养老保险制度的恢复和改善 (1978~1986 年 ) 148 党的十一届三中全会之后, 我国社会经济文化各项事业得到了迅速的恢复和发展, 养老保险制度也进入了它的恢复时期 1978 年, 国务院颁布了 关于安置老弱病残干部的暂行办法 和 关于工人退休 退职的暂行办法 这两个 办法 作为对 1958 年颁布的 退休办法 的全面修订, 是 文化大革命 结束后国家恢复重建退休养老制度的重要标志 这些文件对国有企业职工和机关 事业单位工作人员退休条件 待遇水平做了统一规定 主要内容为 :1 法定退休年龄为男 周岁 女干部 周岁 女工人 50 周岁 特殊工种 岗位的退休年龄可以提前 5 年 2 连续工作满 10 年以上可以享受养老金待遇 3 待遇水平与工龄挂钩 : 工龄 10~15 年的, 养老金为退休时本人标准工资的 %; 工龄 15~20 年的, 养老金为退休时本人标准工资的 70%; 工龄 20 年以上的, 养老金为退休时本人标准工资的 75% 对其他有特殊贡献的群体, 另行规定了不同的优惠待遇 4 养老金从企业成本中列支, 由企业支付给退休人员 退休人员的管理服务工作也由企业承担 1980 年 10 月 7 日, 国务院又颁布了 关于老干部离职休养的暂行规定, 再度明确了有别于退休制度的离休制度 在这种政策规范下, 离休者不仅在退休养老方面的经济待遇优厚 ( 离休金相当于离休前工资, 而且按照不同级别每年加发 l~2 个月的工资, 还有其他补贴, 医疗待遇优厚, 一直维持至今 ), 而且还包含着相应的政治待遇等 1981 年 1 月 7 日, 国务院发出 关于严格执行工人退休 退职暂行办法的通知, 被破坏了的退休养老制度逐渐得到恢复 另外,1981 年 10 月 13 日, 国务院 中央军委颁发 关于军队干部退休的暂行规定, 确立了军队干部的退休制度 1982 年 1 月 4 日, 国务院 中央军委颁发 关于军队干部离职休养的暂行规定, 确立了军队干部的离休制度 1983 年 9 月, 国务院又先后颁发 关于高

23 级专家离休退休若干问题的暂行规定 关于延长部分骨干教师 医生 科技人员退休年龄的通知, 对科技 教育 文化等领域的高级专家与工作骨干的退休年龄规定可以延长 这主要是应对科技文化教育领域后继乏人的问题所采取的特殊措施 总的说来, 直到 20 世纪 80 年代中期, 尽管国家在退休养老保障方面颁行了多项法规性文件, 但传统的退休养老保险制度并未改变, 单位发放退休养老金 个人不需缴纳养老保险费等基本做法依然持续着 因此, 这一阶段的工作仍然是计划经济时代退休养老制度的延续和某种改善 四 传统养老保险制度存在的问题 我国传统的养老保险制度曾经起到了相当重要的历史作用, 但由于这一制度是计划经济体制的产物, 又受到农业社会某些落后观念的影响, 因此存在着一些制度性的缺陷 第一, 覆盖面狭窄, 不适应市场经济体制改革和社会化大生产的需要 我国传统的养老保险制度主要适用于城镇的国有企业, 城镇区 县以上集体企业, 以及国家机关和事业单位职工 ; 区 县以下集体企业 私营企业 城镇个体劳动者基本上还没有实行法定的养老保险制度 ; 全民和集体企业中的劳动合同制职工 临时工, 以及区县以下的集体与私营企业 新产生的股份制企业和个体劳动者, 缺乏必要的养老保险制度 ; 广大农民也被排除在养老保险制度之外 第二, 筹资方式单, 企业和国家负担过重 在传统退休养老制度模式下, 职工个人不需要缴纳养老保险费, 国家机关 事业单位职工的退休养老经费完全来源于国家财政拨款, 企业职工的退休养老经费则来源于企业生产收益并在企业营业外列支 这种制度一直被看成是社会主义制度优越性的具体体现, 但它不符合权利和义务对等的原则, 缺乏内在的激励性 第三, 实行现收现付的筹资模式, 难以满足未来养老的需要 传统退休养老制度采取的是现收现付财务模式, 国家机关 事业单位职工的退休经费列入国家财政年度预算, 企业单位职工的退休经费亦构成企业年度经营成本的开支项目, 它的基本原则是以支定收 不留积累, 即本期养老保险基金的收入仅仅用来满足本期保险费支出的需要, 本期征收 本期使用, 不为未来的养老支付储备基金 这种模式虽然管理和操作上比较简便, 但却无法应付未来人口老龄化的冲击 第四, 各种制度分立并存, 规则不同, 待遇各异 除乡村五保制度外, 面向城镇劳动者的传统养老保险制度并非高度统一, 而是多种制度并存 首先是国家机关 事业单位职工与企业职工的养老保险分别立法, 分类实施和管理 ; 其次是企业职工也分为国营企业与集体企业两大类型, 后者较前者的待遇要低 ; 再者是退休制度与离休制度并存, 后者是一种 149

24 独立的待遇优异的退休制度 除此之外, 还存在着城市和农村之间 不同行业之间的差异 这种分裂的状态不仅违背了社会公正的基本原则, 也给养老保险制度的正常运行和管理带来了极大的影响 第五, 养老保险经办服务的社会化程度低 在传统养老保险制度下, 具体的养老保险事务都由职工所在的企业和单位负责, 这就形成企业生产职能和社会职能不分的局面, 影响了企业经营者集中精力搞生产活动与经营决策, 阻碍了现代企业制度的建立 此外, 由于在管理上缺乏统一的协调机构, 在行政管理 法律监督 营运管理等各项工作上缺乏明确分工, 由此产生了缺乏计划 互相推诿扯皮 管理不善 办事不力等问题, 影响了养老保险的管理效率.. 我国养老保险制度的改革 一 由单位保险向社会养老保险的过渡和探索 150 与我国很多重大改革的发展历程相似, 对传统养老保险制度的变革也经历了自下而上到自上而下的过程 在 20 世纪 80 年代初, 养老保险的改革尝试首先是进行养老保险费用社会统筹, 恢复社会养老保险的基本功能 从 1984 年开始, 一些地区即开始恢复退休费在市 县一级或行业内部实行社会统筹的试点, 但当时的改革仅仅停留在比较浅的认识层次上 至 1986 年, 首先实现了全国县 市一级的养老保险费社会统筹, 随后又进一步推进省一级的社会统筹 值得注意的是,1986 年 7 月 12 日, 国务院发布 国营企业实行劳动合同制暂行规定, 明确规定国家对劳动合同制工人的退休养老实行社会统筹, 退休养老基金的来源由企业和劳动合同制工人缴纳, 退休金收不抵支时国家给以补贴, 并具体规定缴费额及养老保险待遇等 这是对原有退休养老制度的重大改革, 也是在我国社会保险历史上第一次建立了个人缴费制度 应该说, 养老金社会统筹改革的成效还是很显著的, 至 1994 年全国先后有北京 上海 吉林 江西等 13 个省市 自治区实现了省级统筹 但在这一时期, 社会统筹工作也出现了一些反复, 例如,1986 年起, 铁道 煤炭 水利 电力 邮电 中国建筑工程总公司 交通 中国人民银行 民航总局 石油天然气总公司 有色金属总公司等 11 个行业实行了养老保险的系统统筹, 因为这些大型企业 行业的经济效益比较好, 养老金待遇也相对较高, 因而与其他效益较差企业的养老金产生了冲突, 也影响了养老金社会统筹的进程 1991 年 6 月, 国务院发布 关于企业职工养老保险制度改革的决定, 明确由劳动部 人事部 民政部分别管理城镇企业职工 机关事业单位职工和农村养老保险, 并对全民所

25 有制企业的职工养老保险改革进行了规范 这是养老保险制度进程中十分重要的文件, 它在养老保险筹资方面, 确定了社会养老保险费由国家 企业和职工三方共同筹资, 职工个人按本人工资的 3% 缴纳养老保险费, 养老金实行部分积累 ; 在制度的构成方面, 确定探索建立国家基本养老保险 企业补充养老保险和个人储蓄性养老保险相结合的多层次养老保险体系 1993 年 10 月 15 日, 国务院发出 关于企业职工养老保险统筹问题的批复, 这一批复肯定了交通部等 8 个部门的职工养老保险实行行业统筹 二 统账结合的养老保险模式的建立和进一步改革 1993 年 11 月 14 日, 中共十四届三中全会通过 中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定, 对社会保障制度改革提出了一系列指导性的意见, 要求城镇职工养老金由单位和个人共同负担, 实行社会统筹和个人账户相结合 其中最重大的制度突破是关于个人账户的设置, 即首先肯定了个人账户是一个正确的改革方向, 从根本上确认了养老金作为职工个人延迟支付劳动报酬的一部分 因此, 可以将 决定 视为现行统账结合养老保险制度的起点 1995 年 3 月 1 日, 国务院发出 关于深化企业职工养老保险制度改革的通知, 同时作为附件发布的还有 企业职工基本养老保险社会统筹与个人账户相结合实施办法之一 企业职工基本养老保险社会统筹与个人账户相结合实施办法之二 这些文件确立了社会统筹与个人账户相结合的养老保险模式是我国城镇企业职工养老保险制度改革的方向, 标志着统账结合模式的养老保险制度的正式推出 在这种制度模式下, 企业与职工均按照一定的比例承担缴纳养老保险费的义务, 其缴费被分解成两个部分, 分别记入社会保险经办机构的统筹基金账户和归职工所有的个人账户, 职工的退休待遇则包括来源于社会统筹部分的养老金与个人账户上的积累额 通知 还提出, 到 20 世纪末, 基本建立适应社会主义市场经济体制要求, 适用城镇各类企业职工和个体劳动者, 资本来源多渠道, 保障方式多层次, 社会统筹与个人账户相结合 权利与义务相对应, 管理服务社会化的养老保险体系 实际上, 统账结合模式的选择是受到欧洲养老保障制度的经验教训和新加坡中央公积金制度 智利养老保险改革的影响和启发的, 但由于可以在两种方案之间进行选择, 并且各地 市在实际操作上都有权修改和确定自己的改革方案, 省一级政府也有权批准或否决市级政府的改革方案, 以便保持对养老保险制度和养老保险基金的控制, 结果导致了在全国产生了上百种改革方案, 也导致了地区间养老金水平相互攀比, 中央难以管理和调控 职工跨地区流动困难等问题 为了解决在养老保险制度改革中存在的上述问题,1997 年 7 月 16 日, 国务院颁发 关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定, 对全国企业职工养老保险的基本制度 151

26 152 形态即社会统筹与个人账户相结合的具体方式和比例 养老保险费的征集标准 退休人员的养老保险待遇 养老保险基金的管理与监督以及新老制度的衔接等问题, 做出了统一规定 为了保证企业职工基本养老保险制度的顺利实施和基金安全, 国家有关部门在贯彻执行国务院 决定 时, 还先后采取了一些相应的措施, 出台了各类配套文件, 对提高统筹层次 扩大养老保险覆盖面和加强养老保险基金收缴等工作做出了相应的规定 于是, 各地不同的社会统筹与个人账户相结合方式开始走向统一 1998 年 3 月, 劳动和社会保障部成立, 全国社会保险管理体制在经历了一个分割管理的较为混乱局面后实现了行政管理的统一化, 这为养老保险制度改革的推进奠定了必要的组织基础 同年 7 月 29 日, 国务院发出 关于实行企业职工基本养老保险省级统筹和行业统筹移交地方管理有关问题的通知, 此后, 基本养老保险行业统筹逐步被取消, 统账结合模式的基本养老保险属地管理原则也得到不同程度的落实 到 1998 年底, 全国除海南 西藏等省区尚未出台并轨方案外, 绝大多数省 自治区 直辖市都已按统一的社会统筹与个人账户相结合的养老保险制度运行, 统一全国基本养老保险制度的目标已经基本实现 2000 年 12 月 25 日, 国务院颁布 关于印发完善城镇社会保障体系试点方案的通知 这一通知实质上是对 1997 年确立的统账结合养老保险模式的修订, 它在总结评估以往各项社会保障制度改革的基础上, 重点对正在实施的基本养老保险制度进行了改进, 包括分离基本养老保险的社会统筹账户与个人账户, 对社会统筹基金与个人账户基金进行分账管理, 并明确要做实个人账户, 准备尝试与资本市场对接 这一方案于 2001 年 7 月 1 日正式在辽宁全省进行试点 在此期间, 除了基本上建立了统一的企业职工基本养老保险制度外, 养老保险制度还在其他方面取得了相当的进展, 包括推进 两个确保 的工作 建立了国家基本养老金调节机制 开展企业退休人员的社会化管理服务 试办企业补充养老保险, 以及尝试国家机关事业单位工作人员养老保险制度的改革等 专栏 5 2 两个确保 和 三条保障线 20 世纪 90 年代末, 随着国有企业的深化改革和下岗职工的急剧增加, 确保养老金发放和下岗职工基本生活的工作变得十分艰巨 为此,1998 年 5 月中央召开了 国有企业基本生活保障和再就业会议, 提出了要加强 两个确保 和 三条保障线 的工作 所谓 两个确保 就是确保国有企业下岗职工基本生活 确保企业离退休人员养老金

27 足额发放 所谓 三条保障线 包括 : 第一条保障线是以企业再就业服务中心为基础的下岗职工基本生活保障制度, 对国有企业下岗职工在未实现就业的特定期间内的基本生活提供保障 ; 第二条保障线是失业保险制度, 对劳动者在失业期间的基本生活提供保障 ; 第三条保障线是国家财政支持的城市居民最低生活保障制度, 对因种种原因导致的家庭人均收入低于当地最低生活保障标准的城镇居民的基本生活提供保障 三条保障线 相互衔接 相互补充, 被视为当时条件下中国特色社会保障制度的重要组成部分 两个确保 和 三条保障线 对解决国有企业下岗职工基本生活困难和离退休职工养老金拖欠问题, 起到了十分重要的历史作用 2004 年, 全国企业离退休人员基本养老金做到按时足额发放, 全国范围内首次实现全年各地上报无拖欠 但随着社会保障制度的不断完善, 下岗职工 已逐渐成为历史范畴, 下岗职工基本生活保障制度也与失业保险制度逐步并轨, 从而使得 三条保障线 演变为 两条保障线, 即失业保险制度和城市居民最低生活保障制度.. 现阶段养老保险制度的主要内容 通过十几年来我国社会保障制度的改革实践, 目前我国已形成了比较完备的养老保险制度框架 2000 年, 国务院发布了 关于完善城镇社会保障体系的试点方案 ( 以下简称 试点方案, 提出了进一步完善社会保障体系的基本原则 目标任务, 确定了进一步调整和完善我国养老保险制度的主要政策 153 一 覆盖范围 基本养老保险制度的覆盖范围为城镇所有企业及其职工 自由职业人员 城镇个体工商户应参加基本养老保险, 具体办法由各省 自治区 直辖市人民政府规定 二 基本养老保险费的筹集和管理 坚持社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度, 基本养老保险费由企业和职工共同负担 企业依法缴纳基本养老保险费, 缴费比例一般不得超过企业工资总额的 20% 试点方案 规定, 企业缴费目前高于 20% 的地区, 可暂维持不变 企业缴费部分不再划入个人账户, 全部纳入社会统筹基金, 并以省 ( 自治区 直辖市 ) 为单位进行调剂 养老保险社会统筹基金纳入财政专户, 实行收支两条线管理, 不能占用个人账户基金, 严禁截留 挤占 挪用 试点方案 实施前, 职工个人账户规模为本人缴费工资的 11%, 其中 8% 由个人缴纳,

28 3% 由企业缴费划入 实施 试点方案 后, 个人账户规模由本人缴费工资的 11% 调整为 8% 个人账户储存额的多少, 取决于个人缴费额和个人账户基金收益, 并由社会保险经办机构定期公布 个人账户基金只用于职工养老, 不得提前支取 职工跨统筹范围流动时, 个人账户随同转移 职工或退休人员死亡, 个人账户可以继承 个人账户基金由省级社会保险经办机构统一管理, 按国家规定存入银行, 全部用于购买国债, 以实现保值增值, 运营收益率要高于银行同期存款利率 三 职工领取基本养老金的条件 职工按月领取基本养老金必须具备三个条件 : 第一是达到法定退休年龄, 并已办理退休手续 ; 第二是所在单位和个人依法参加养老保险并履行了养老保险缴费义务 ; 第三是个人缴费至少满 15 年 ( 过渡期内缴费年限包括视同缴费年限 ) 目前, 我国的企业职工法定退休年龄为 : 男职工 岁 ; 从事管理和科研工作的女职工 岁 ; 从事生产和工勤辅助工作的女职工 50 岁 四 基本养老保险待遇 154 基本养老金由基础养老金和个人账户养老金组成 职工达到法定退休年龄且个人缴费满 15 年的, 基础养老金月标准为省 ( 自治区 直辖市 ) 或市 ( 地 ) 上年度职工月平均工资的 20% 试点方案 规定, 以后缴费每满一年增加一定比例的基础养老金, 总体水平控制在 30% 左右 ; 个人缴费不满 15 年的, 不发给基础养老金, 个人账户全部储存额一次支付给本人 应发给基础养老金的, 基础养老金由社会统筹基金按月支付 ; 个人账户养老金由个人账户基金支付, 月发放标准根据本人账户储存额除以 120 个人账户基金用完后, 由社会统筹基金支付 已经离退休的人员, 仍按国家原来的规定发给养老金 ;1997 年统一全国企业职工基本养老保险制度前参加工作的人员, 其退休后在发给基础养老金和个人账户养老金的基础上, 再发给过渡性养老金 基本养老金领取者死亡后, 其遗属按国家有关规定领取丧葬补助金, 丧葬补助金由基本养老保险社会统筹基金支付 基本养老金水平的调整, 由劳动和社会保障部和财政部参照城市居民生活费用价格指数和在职职工工资增长情况, 提出方案报国务院审定后统一组织实施 五 其他类别人员的养老保险根据劳动和社会保障部 2001 年颁布的 关于完善城镇职工基本养老保险政策有关问题的通知 规定 : 城镇个体工商户等自谋职业者以及采取各种灵活方式就业的人员, 在其参加养老保

29 险后, 按照省级政府规定的缴费基数和比例, 一般应按月缴纳养老保险费, 也可按季 半年 年度合并缴纳养老保险费 ; 缴费时间可累计折算 上述人员在男年满 周岁 女年满 周岁时, 累计缴费年限满 15 年的, 可按规定领取基本养老金 累计缴费年限不满 15 年的, 其个人账户储存额一次性支付给本人, 同时终止养老保险关系, 不得以事后追补缴费的方式增加缴费年限 参加养老保险的农民合同制职工, 在与企业终止或解除劳动关系后, 由社会保险经办机构保留其养老保险关系, 保管其个人账户并计息, 凡重新就业的, 应接续或转移养老保险关系 ; 也可按照省级政府的规定, 根据农民合同制职工本人申请, 将其个人账户个人缴费部分一次性支付给本人, 同时终止养老保险关系, 凡重新就业的, 应重新参加养老保险 农民合同制职工在男年满 周岁 女年满 周岁时, 累计缴费年限满 15 年以上的, 可按规定领取基本养老金 ; 累计缴费年限不满 15 年的, 其个人账户全部储存额一次性支付给本人 另外, 试点方案 规定 : 公务员 ( 含参照国家公务员制度管理的事业单位工作人员 ) 的现行养老保险制度仍维持不变 全部由财政供款的事业单位, 仍维持现行养老保险制度 ; 已改制为企业的, 执行城镇企业职工基本养老保险制度, 并保持已退休人员基本养老金水平不变 ; 由财政部分供款事业单位养老保险办法, 在调查研究和试点的基础上另行制定 1 六 多层次的养老保险体系从 20 世纪 90 年代中期开始, 为了扩大养老保险筹资渠道, 减轻国家和企业的负担, 我国养老保险制度的战略性目标之一就是建立由不同层次构成 互相补充的养老保险体系, 其中主要包括 3 个层次, 即基本养老保险 企业补充养老保险和个人储蓄性养老保险 基本养老保险是按国家统一政策规定强制实施的 为保障广大离退休人员基本生活需要的一种养老保险制度, 前面所述的企业职工基本养老保险制度即属于这一层次 在多层次的养老保险体系中, 它属于第一层次, 只是保障离退休人员的基本生活, 保障水平较低 企业补充养老保险, 又称企业年金, 是指企业在参加国家基本养老保险的基础上, 依据国家政策和自身经济实力, 旨在提高本企业职工退休后生活水平所建立的一种辅助性的养老保险 它居于多层次的养老保险体系中的第二层次, 由国家宏观指导, 企业内部决策执行 个人储蓄性养老保险是由职工自愿参加 自愿选择经办机构的一种补充保险形式 由社会保险机构经办的职工个人储蓄性养老保险, 由社会保障主管部门制定具体办法, 职工个人根据自己的工资收入情况, 按规定缴纳个人储蓄性养老保险费, 记入当地社会保险

30 机构在有关银行开设的养老保险个人账户, 并应按不低于或高于同期城乡居民储蓄存款利率计息, 以提倡和鼓励职工个人参加储蓄性养老保险, 所得利息记入个人账户, 本息一并归职工个人所有 职工达到法定退休年龄经批准退休后, 凭个人账户将储蓄性养老保险金一次总付或分次支付给本人 它居于养老保险体系的第三层次, 以满足社会成员更高的养老保险需求.. 现行养老保险制度存在的问题以及进一步改革的措施 自上个世纪 90 年代以来, 虽然对基本养老保险做了许多改革, 进行了大量的探索和实践, 但我国养老保险制度的潜在危机依然存在, 一些来自旧体制和新制度的深层次矛盾没有得到根本解决, 因此在实际运行中出现了许多困难 第一, 在职职工与离退休人员比例失衡, 供养负担日益沉重 从总体上来看, 在最近十多年内, 社会保险费用需求人数大大超过供款人数增长,1993 年全国参加基本养老保险的在职职工人数为 8008 万,2002 年增长到 万, 增长率为 38.96%, 年平均增长率为 %; 而在同一时期,1993 年全国离退休人数为 1839 万,2002 年全国离退休人数为 38 万, 增长率为 96.19%, 年平均增长率为 7.95% 显然, 领取养老金的离退休人员的增长速度大大快于参加基本养老保险的在职职工的增长速度 与此一致的是, 从 20 世纪 80 年代以来, 我国职工的负担系数也呈明显的上升趋势, 供养负担日益加重 第二, 目前养老保险最突出的问题是养老保险基金赤字运行, 收不抵支导致收支缺口日益加大 近些年来, 我国养老保险基金出现收不抵支, 收支缺口逐年扩大 1998 年上半 年全国有 17 个省收不抵支, 全国总平均数首次为收不抵支, 随后逐年增加,2002 年全国 31 个省 自治区 直辖市中收不抵支的已达 27 个 造成基金不足的主要原因一是过去我国养老保险没有基金积累 ; 二是企业拖欠缴费或拒不缴费 部分经济效益不好的企业拖欠缴费, 一些企业拒不参加养老保险, 还有个别企业挪用养老金搞经营, 加之一些地区实行差额缴拨, 造成养老金拖欠 三是人口老龄化的加速, 使离退休职工人数骤增, 加之许多职工提前退休, 形成了养老保险基金支付的巨大压力和缺口 基金缺口不仅意味着巨大的潜在危机, 而且加重了国家财政的压力, 因为中央政府不得不为此实施财政补贴 1998 年以后中央财政用于弥补养老金缺口的转移支付几乎以每年 100 亿元的速度增加,1998~2002 年中央财政已补贴养老金缺口 1294 亿元 ; 其中 2002 年当年中央财政给予基本养老金的财政补助转移支付的金额达 亿元, 占基本养老保险基金支出的 16.4% 第三, 覆盖面较窄, 多层次养老保险体系尚未形成 目前, 我国的养老保险制度只是

31 针对城镇企业职工而建立的, 机关事业单位仍然实行退休金制度 ; 由于存在城乡二元经济结构, 农村养老保险制度只在部分农村试点, 尚未建立全国统一的农村养老保险制度 即使是在城镇地区, 除了机关事业单位外, 城镇企业和其他从业人口约 2 亿人, 只有 1.1 亿人参保, 多数个体工商户和自由从业人员未被覆盖进来 因此, 我国人口中还有大量人员未被基本养老保险所覆盖 另外, 还有一些地区仍实行市县级统筹, 基金难以调剂 据 2002 年社会保障部门和财政部的调查, 各省共有 31 种企业费率, 最高达 31%, 最低只有 10% 同时, 大多数地区并没有广泛建立起企业年金等补充养老保险, 养老金只能依靠政府财政来兜底, 政府面临着越来越大的支付压力 第四, 企业养老金与机关事业单位退休金差距过大 由于企业养老保险制度改革先于机关事业单位, 而目前机关事业单位养老保险依然维持原有的体制, 因此, 企业退休人员与机关事业单位退休人员的养老金待遇相差至少一倍以上 这种源于不同制度的养老金待遇差异已经造成了大量的社会矛盾, 影响了社会稳定, 也不利于劳动力资源的合理流动 针对这些亟待解决的问题, 必须采取相应的措施来逐步加以解决 第一, 完善我国的养老保险制度的关键在于解决养老基金的缺口问题 增加基金来源, 建立稳定 可靠的资金筹措机制是解决问题的基础条件 这一问题包括两个层面 : 一是要保证养老保险费的征缴 ; 二是扩大资金渠道 养老保险费征缴是构成养老保险基金的基础, 因此必须扩大养老保险覆盖面, 加强基金征缴 只有扩大覆盖面, 才能真正通过 大数法则, 实现养老保险基金的 统筹互济 功能 ; 只有扩大覆盖面, 才能降低抚养比, 减轻人口老龄化加速带来的沉重负担 ; 只有扩大覆盖面, 才能增加基金收入总量, 增强支付能力 ; 也只有做好这项工作, 才能维护广大参保职工的基本权益, 以满足其退休后的基本生活需要 与此同时, 还应该积极探索和开辟养老保险资金来源渠道, 主要包括有 : 一是进一步调整财政预算支出结构, 逐步增加社会保障支出 二是通过资本市场变现部分国有资产 2001 年 6 月, 国务院印发 关于减持国有股筹集社会保障资金管理暂行办法, 我国开始了对利用资本市场补充社会保障资金的有益探索 变现部分国有资产, 用于弥补社会保障资金是取之于民, 用之于民 三是开征新的税种, 专项用于社会保障 通过发行社会保障长期债券 增发彩票等形式筹集资金 第二, 进一步完善统账结合的基本养老保障制度, 推进多层次养老保险体系的建立 从 20 世纪 90 年代中期开始, 我国的养老保险开始采用社会统筹与个人账户相结合的模式 但是由于我国养老保险基金过去没有积累, 存在着大量的历史隐形债务, 因而, 在实际操作中, 不得不将统筹基金与个人账户资金混账管理, 合并使用, 完全依靠新人甚至中 157

32 人来养老人 这种做法实质上依然是现收现付制的, 导致了个人账户出现 空账 运行 因此, 在统账结合模式下, 尽快做实个人账户并使养老保险基金逐步增加积累, 已经成为进一步完善社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度的关键工作之一 2001 年在辽宁开始的完善社会保障体系的试点工作已经证明做实个人账户是可能的 制度完善的另一项工作是解决养老保险统筹层次低的问题 应该按照国务院的要求, 大力推进养老保险省级统筹, 建立明确的养老保险政府责任机制, 以解决地区之间差异过大 基金调度和管理困难等问题 另外, 还要加大发展企业年金制度的力度, 积极支持有条件的企业建立企业年金制度 ; 同时, 鼓励个人储蓄性养老保险的发展, 实现真正意义上的多层次养老保险体系 第三, 加快机关事业单位养老保险制度的改革 国务院 关于完善城镇社会保障体系的试点方案 规定, 机关公务员 ( 含全额拨款的事业单位工作人员 ) 的养老保险制度暂维持不变 已经改革转制为企业的事业单位执行企业基本养老保险制度 已经进行机关事业单位养老保险制度改革试点的地区, 可以继续进行试点, 不断改进和完善 但是, 机关事业单位和企业实行不同的养老保险制度已经引发了许多问题, 国家应在继续进行机关事业单位养老保险制度改革试点的基础上, 加快制定改革方案, 并与企业养老保险制度逐步 158 统一, 彻底改变目前这种相互冲突的局面 讨论题 1. 结合中国的历史和现状, 分析人口问题与养老保险制度之间的关系 2. 在现行养老保障制度中, 家庭养老有什么积极作用? 3. 如何评价三支柱养老保险模式的现实价值? 4. 我国现行养老保险制度有哪些主要内容? 如何完善这一制度? 参考文献 [1] 世界银行. 防止老龄危机 : 保护老年人及促进增长的政策. 北京 : 中国财政经济出版社,1995 [2] 国际劳工局编. 全球养老保障 改革与发展. 北京 : 中国劳动社会保障出版社,2000 [3] 世界银行. 老年保障 : 中国的养老金体制改革. 北京 : 中国财政经济出版社,1998 [4] 董克用, 王燕主编. 养老保险. 北京 : 中国人民大学出版社,2000 [5] 穆光宗著. 家庭养老制度的传统与变革 : 基于东亚和东南亚地区的一项比较研究. 北京 : 华龄出版社,2002

33 [6] 宋晓梧主编. 中国社会保障体制改革与发展报告. 北京 : 中国人民大学出版社,2001 [7] 穆怀中主编. 社会保障国际比较. 北京 : 中国劳动社会保障出版社,2001 [8] 郑秉文等著. 社会保障体制改革攻坚. 北京 : 中国水利水电出版社,2004 [9] 刘燕生著. 社会保障的起源 发展和道路选择. 北京 : 法律出版社,2000 [10] 葛延风等著. 中国机关事业单位养老金改革研究 : 一种方案设计. 北京 : 外文出版社,2003 [11] 威廉姆森, 帕姆佩尔著. 养老保险比较分析. 北京 : 法律出版社,