美 国 全 国 商 会 谨 向 下 列 机 构 和 企 业 表 示 感 谢 : 赞 助 者 : 编 写 者 : 美 国 全 国 商 会 是 世 界 上 最 大 的 企 业 联 合 会, 代 表 美 国 各 种 规 模 及 所 有 经 济 部 门 和 地 区 的 三 百 多 万 家 企 业, 也 代

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1 从 国 际 到 州 际 : 1

2 美 国 全 国 商 会 谨 向 下 列 机 构 和 企 业 表 示 感 谢 : 赞 助 者 : 编 写 者 : 美 国 全 国 商 会 是 世 界 上 最 大 的 企 业 联 合 会, 代 表 美 国 各 种 规 模 及 所 有 经 济 部 门 和 地 区 的 三 百 多 万 家 企 业, 也 代 表 州 和 地 方 商 会 及 行 业 协 会 版 权 所 年, 美 国 全 国 商 会 保 留 一 切 权 利 未 经 出 版 者 明 确 书 面 许 可, 本 报 告 任 何 部 分 不 得 以 任 何 形 式 包 括 书 面 电 子 和 其 他 形 式 复 制 或 传 发 2

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5 目 录 主 席 兼 首 席 执 行 官 寄 语...1 概 要...3 第 一 部 分 : 评 估 美 国 基 础 设 施 领 域 中 的 机 会 I.A 经 济 评 估 :2030 年 以 前 美 国 基 础 设 施 投 资 需 求 预 测...11 能 源 基 础 设 施...14 运 输 基 础 设 施...16 与 水 有 关 的 基 础 设 施...18 I.B 分 析 外 国 参 与 的 几 种 形 式...19 外 国 参 与 公 共 基 础 设 施 建 设 的 概 况...21 外 国 参 与 私 营 基 础 设 施 建 设 的 概 况...33 影 响 外 国 公 司 对 美 国 基 础 设 施 投 资 和 提 供 商 品 与 服 务 的 一 些 法 律. 法 规 问 题...36 I.C 与 具 体 部 门 有 关 的 法 律 和 监 管 问 题...44 能 源 基 础 设 施...44 运 输 基 础 设 施...47 与 水 有 关 的 基 础 设 施...49 第 二 部 分 : 中 国 参 与 美 国 基 础 设 施 建 设 的 机 会 挑 战 和 策 略...51 II.A 中 国 实 际 参 与 的 前 景 展 望 : 商 业 机 会 及 障 碍...51 金 融 投 资...51 供 应 材 料 和 子 构 件...55 提 供 服 务...58

6 II.B 与 中 国 参 与 有 关 的 法 律 和 政 治 挑 战...61 外 国 投 资 委 员 会 (CFIUS) 和 政 治 挑 战...61 基 于 部 门 或 参 与 形 式 的 其 他 法 律 和 政 治 挑 战...65 管 理 美 国 监 管 和 政 治 方 面 的 变 数 : 成 功 战 略...69 结 论...74 技 术 附 录...75

7 主 席 兼 首 席 执 行 官 寄 语 美 国 全 国 商 会 与 中 国 国 际 经 济 交 流 中 心 (CCIEE) 合 作, 加 强 美 中 经 济 和 商 业 联 系 ( 包 括 举 行 美 中 工 商 领 袖 和 前 高 官 对 话 ), 为 此, 我 们 感 到 十 分 自 豪 由 于 双 方 作 出 坚 定 不 移 的 承 诺, 对 基 础 设 施 的 双 向 投 资 已 经 成 为 最 有 潜 力 最 多 机 会 的 一 个 领 域, 它 使 世 界 上 两 个 最 大 的 经 济 体 之 间 的 联 系 更 加 紧 密, 为 美 中 两 国 带 来 巨 大 的 利 益 为 了 更 好 地 了 解 中 国 增 加 对 美 国 基 础 设 施 产 品 投 资 带 来 的 挑 战 和 机 遇, 美 国 全 国 商 会 聘 请 了 律 师 事 务 所 COVINGTON & BURLING LLP 经 济 研 究 和 咨 询 公 司 RHODIUM GROUP 和 战 略 咨 询 公 司 SPHERE CONSULTING 针 对 这 些 问 题 进 行 了 一 项 研 究 我 们 的 研 究 发 现, 中 国 参 与 美 国 基 础 设 施 建 设 能 够 使 美 国 利 用 中 国 的 资 金 产 业 能 力 和 基 础 设 施 经 验, 同 时 允 许 中 国 为 新 一 波 美 国 基 础 设 施 建 设 提 供 支 持 并 从 中 获 益 这 种 合 作 将 加 强 两 国 关 系, 促 进 全 球 稳 定 与 繁 荣 研 究 还 发 现, 虽 然 存 在 重 大 机 遇, 但 是 利 用 这 些 机 遇 的 过 程 可 能 会 相 当 复 杂 在 某 些 经 济 部 门 和 地 区, 中 国 投 资 会 比 在 其 他 部 门 和 地 区 遇 到 更 大 的 挑 战 发 现 和 利 用 潜 在 投 资 机 会 以 及 预 期 各 种 挑 战 需 要 中 国 投 资 方 及 其 美 国 合 作 伙 伴 进 行 规 划, 并 需 要 耐 心 然 而, 我 们 深 信 美 国 基 础 设 施 部 门 为 中 国 投 资 者 提 供 了 重 大 机 会 投 资 者 对 于 在 美 国 利 用 对 双 方 互 利 的 机 会 应 当 有 信 心 美 国 全 国 商 会 在 促 进 美 中 双 向 直 接 投 资 方 面 拥 有 悠 久 的 历 史 2012 年, 商 会 出 版 了 中 国 企 业 在 美 国 投 资 面 面 观 ( 中 国 在 美 投 资 项 目 集 锦 ) 和 中 国 对 内 向 外 国 直 接 投 资 的 审 批 程 序 ( 阐 述 中 国 关 于 内 向 外 国 直 接 投 资 的 法 规 ) 美 国 全 国 商 会 还 支 持 为 达 成 一 个 高 标 准 的 美 中 双 边 投 资 条 约 进 行 的 谈 判, 并 对 近 期 在 这 方 面 取 得 的 进 展 表 示 赞 赏 1

8 我 们 在 过 去 的 研 究 中 总 结 了 许 多 经 验, 在 此 基 础 上, 本 报 告 旨 在 为 潜 在 投 资 者 美 方 伙 伴 重 要 的 利 益 相 关 者 和 决 策 者 提 供 明 确 的 分 析 和 实 用 的 指 南, 以 便 他 们 深 入 了 解 中 国 对 美 国 基 础 设 施 投 资 的 影 响 和 潜 力 最 重 要 的 是, 我 们 认 为, 这 些 努 力 以 及 美 国 全 国 商 会 和 CCIEE 之 间 的 持 续 合 作 将 推 动 无 比 重 要 的 美 中 关 系 继 续 向 前 发 展 顺 致 敬 意 托 马 斯 多 诺 霍 (THOMAS J. DONOHUE) 美 国 全 国 商 会 主 席 兼 首 席 执 行 官 2

9 概 要 美 国 已 经 做 好 准 备, 要 对 其 基 础 设 施 进 行 自 1950 年 以 来 规 模 最 大 的 扩 建 和 现 代 化 建 设 1 与 以 前 的 基 建 热 潮 不 同, 这 个 新 时 期 是 在 联 邦 州 和 地 方 预 算 承 受 着 巨 大 压 力 的 情 况 下 到 来 的, 意 味 着 必 须 要 靠 大 量 的 私 人 资 本 来 为 新 的 基 建 项 目 筹 措 资 金 这 次 扩 建 也 将 在 一 个 发 生 了 巨 大 变 化 的 全 球 经 济 中 进 行, 其 中 不 乏 全 球 贸 易 和 投 资 的 新 的 参 与 者 这 些 新 的 参 与 者 中 最 重 要 的 是 中 国 作 为 美 国 的 第 二 大 商 品 贸 易 伙 伴 而 且 拥 有 大 规 模 且 不 断 增 加 的 可 用 资 本 储 备 中 国 处 于 有 利 地 位, 能 够 参 与 美 国 基 础 设 施 的 扩 建 和 现 代 化 建 设 并 从 中 获 益 经 济 贸 易 和 政 治 因 素 为 中 国 参 与 美 国 基 础 设 施 建 设 带 来 重 大 商 机 美 国 基 础 设 施 的 现 代 化 建 设 迫 切 需 要 资 本, 这 正 在 为 中 国 投 资 者 创 造 重 大 的 新 机 会 我 们 估 计, 从 2013 年 到 2030 年, 美 国 的 运 输 能 源 以 及 废 水 和 饮 用 水 ( 包 括 与 水 有 关 的 ) 基 础 设 施 建 设 至 少 需 要 8 万 亿 美 元 以 上 的 新 投 资 每 年 的 投 资 总 额 为 4550 亿 美 元 左 右 事 实 上, 所 需 的 投 资 可 能 远 远 超 出 以 上 数 字 能 源 基 础 设 施 所 需 的 投 资 占 预 计 需 求 总 额 的 57%, 运 输 基 础 设 施 居 次, 占 36%, 水 基 础 设 施 占 7% 要 想 最 充 分 地 利 用 这 些 商 机, 就 必 须 能 在 美 国 的 法 律 监 管 和 政 治 格 局 中 应 对 自 如 本 报 告 研 究 了 中 国 参 与 美 国 基 础 设 施 建 设 的 种 种 商 机, 并 为 有 此 意 向 的 参 与 方 提 供 了 实 用 建 议 投 资 中 国 公 司 能 从 参 与 美 国 基 础 设 施 建 设 中 获 益 的 第 一 条 途 径 是 作 为 资 本 提 供 方 目 前, 中 国 的 机 构 投 资 方 和 公 司 拥 有 巨 大 且 不 断 增 加 的 资 本 储 备, 但 其 资 产 负 债 表 却 显 示 出 一 种 高 度 的 本 土 偏 好 即 几 乎 他 们 所 有 的 投 资 都 投 入 到 国 内 经 济 中 中 国 国 内 增 长 的 不 确 定 性 加 大, 使 人 们 认 识 到 继 续 保 持 内 向 型 投 资 组 合 的 风 险 以 及 全 球 性 分 散 投 资 的 惠 益 1 基 础 设 施 一 词 泛 指 支 撑 一 个 社 会 运 转 的 一 系 列 实 体 资 产 和 机 制 在 本 报 告 中, 我 们 侧 重 于 三 大 部 门 : 能 源 运 输 以 及 水 基 础 设 施 我 们 没 有 直 接 提 及 中 国 在 其 他 部 门 的 参 与 机 会 例 如 电 信 基 础 设 施 固 体 废 物 管 理 或 社 会 基 础 设 施 它 们 对 于 社 会 的 运 转 显 然 是 重 要 的, 但 不 太 适 合 系 统 性 论 证 ( 以 社 会 基 础 设 施 为 例, 它 包 括 一 个 社 会 的 医 疗 卫 生 体 系 监 狱 教 育 机 构 图 书 馆 公 园 以 及 体 育 和 休 闲 设 施 ) 3

10 因 此, 投 资 于 美 国 的 基 建 工 程 和 公 司 能 为 中 国 公 司 提 供 重 大 机 会 在 美 国 投 资 得 益 于 一 个 稳 定 的 政 治 和 法 律 环 境 提 供 再 融 资 的 强 劲 的 资 本 市 场 以 及 业 经 证 实 的 基 建 需 求 上 述 每 一 点 对 于 长 期 投 资 而 言 都 十 分 重 要 投 资 于 资 本 密 集 型 基 建 工 程 还 有 一 个 优 势, 即 可 以 拿 出 大 笔 资 金 进 行 被 动 投 资, 省 去 了 大 量 的 日 常 管 理 监 督 工 作 进 行 股 权 投 资 的 机 会 包 括 购 入 参 与 基 建 的 公 司 的 股 份, 投 资 于 面 向 基 建 的 投 资 基 金, 向 特 殊 功 能 公 司 (SPV) 提 供 股 权 融 资, 不 论 是 在 私 营 部 门 项 目 中 还 是 在 公 私 伙 伴 合 作 (PPP) 项 目 中 都 有 这 种 机 会 进 行 债 权 投 资 的 机 会 包 括 向 基 建 工 程 提 供 贷 款 以 及 购 入 相 关 实 体 发 行 的 债 券, 例 如 为 工 程 筹 资 而 发 行 的 公 共 或 私 人 债 券 供 应 商 品 和 服 务 美 国 基 建 部 门 还 为 中 国 的 基 建 商 品 和 服 务 供 应 商 提 供 机 会 由 于 中 国 过 去 30 年 的 基 建 热 潮, 很 多 中 国 公 司 现 在 拥 有 相 当 显 著 的 规 模 经 济 效 益, 再 加 上 劳 动 力 成 本 低, 使 他 们 能 以 在 全 球 具 有 竞 争 力 的 价 格 提 供 建 材 中 国 的 基 建 热 潮 以 及 重 点 发 展 教 育 的 努 力 还 使 该 国 的 工 程 师 队 伍 发 展 壮 大 能 力 提 高 经 验 增 加 因 此, 中 国 公 司 在 这 类 基 建 服 务 市 场 上 越 来 越 有 竞 争 力, 这 类 服 务 包 括 土 木 工 程 工 程 采 购 和 施 工 服 务 合 同 管 理 服 务 以 及 运 营 和 维 护 或 生 命 周 期 管 理 服 务 一 个 错 综 复 杂 的 法 律 和 监 管 框 架 使 中 国 参 与 美 国 基 础 设 施 建 设 的 某 些 商 机 比 另 外 一 些 商 机 更 加 适 用 中 国 参 与 美 国 基 础 设 施 建 设 的 机 会 还 受 到 美 国 法 律 法 规 的 影 响, 这 种 影 响 与 经 济 因 素 同 样 重 要 首 先, 取 决 于 适 用 的 基 础 设 施 资 产 是 公 有 还 是 私 有, 有 关 法 律 法 规 和 常 见 的 合 同 结 构 就 会 显 著 不 同 一 般 而 言, 几 乎 所 有 水 基 础 设 施 都 是 公 有 的, 而 大 部 分 能 源 基 础 设 施 都 是 私 有 的 运 输 基 础 设 施 公 私 兼 有 道 路 资 产 主 要 由 联 邦 各 州 和 地 方 政 府 拥 有 并 运 营, 但 私 营 部 门 对 收 费 道 路 隧 道 和 桥 梁 进 行 投 资 和 管 理 的 结 构 已 经 十 分 成 熟 同 样, 铁 路 航 空 及 航 运 基 础 设 施 可 以 是 私 有 公 有 或 为 某 一 公 私 伙 伴 合 作 项 目 拥 有 其 次, 对 美 国 基 础 设 施 的 外 国 投 资 必 须 遵 守 一 套 具 体 的 法 律 法 规 给 予 中 方 对 一 个 现 有 的 美 国 基 础 设 施 公 司 的 控 制 权 的 投 资 往 往 必 须 接 受 美 国 外 国 投 资 委 员 会 (CFIUS) 的 国 家 安 全 审 查 对 特 定 基 础 设 施 部 门 的 投 资 还 可 能 必 须 经 过 其 他 监 管 审 批 例 如, 对 一 个 拥 有 控 制 电 力 设 施 或 销 售 其 产 品 的 能 源 企 业 的 投 资 可 能 必 须 得 到 联 邦 能 源 监 管 委 员 会 (FEDERAL ENERGY REGULATORY COMMISSION) 的 事 先 批 准, 在 某 些 情 况 下 还 须 得 到 州 管 理 部 门 的 事 先 批 准 4

11 第 三, 外 商 供 应 商 品 和 服 务 必 须 考 虑 到 当 地 采 购 优 先 规 定, 并 遵 守 一 系 列 其 他 法 律 法 规 例 如, 美 国 政 府 机 构 的 一 些 用 品 仅 限 于 向 一 个 指 定 国 家 名 单 中 的 国 家 采 购, 其 中 包 括 世 贸 组 织 政 府 采 购 协 定 (GPA) 的 签 署 国 中 国 正 在 申 请 加 入 政 府 采 购 协 定, 但 在 加 入 之 前, 在 美 国 的 采 购 机 会 仍 是 有 限 的 采 购 优 先 规 定 既 适 用 于 纯 粹 的 公 共 项 目, 又 适 用 于 很 多 公 私 融 资 兼 有 的 项 目 此 外, 种 种 劳 工 环 境 卫 生 安 全 区 划 及 其 他 规 章 都 适 用 于 基 础 设 施 部 门, 基 建 资 产 的 外 国 所 有 方 以 及 设 计 施 工 或 管 理 服 务 的 外 国 提 供 方 都 必 须 了 解 这 些 规 章 中 国 参 与 方 在 美 国 市 场 上 遇 到 的 挑 战 尽 管 中 国 参 与 美 国 基 础 设 施 建 设 的 机 会 多 种 多 样, 但 最 有 可 能 取 得 成 功 的 公 司 将 是 那 些 对 可 能 遇 到 的 挑 战 有 所 准 备 并 制 定 对 策 的 公 司, 这 些 挑 战 包 括 以 下 各 项 ( 其 中 几 项 适 用 于 所 有 外 国 参 与 方 ): 国 家 安 全 问 题 虽 然 美 国 长 期 以 来 一 直 实 行 对 外 国 投 资 开 放 的 政 策, 但 某 些 拟 议 中 的 交 易 有 可 能 使 中 国 获 得 现 有 基 础 设 施 工 程 或 公 司 的 所 有 权, 因 此 引 起 国 家 安 全 关 切, 并 面 临 美 国 外 国 投 资 委 员 会 的 审 查 或 政 治 反 对 尤 其 是 对 电 网 上 游 和 中 游 石 油 及 天 然 气 资 源 机 场 和 海 港 的 投 资, 从 国 家 安 全 的 角 度 来 看 可 能 是 极 度 敏 感 的, 易 于 受 到 政 治 性 审 查 可 能 受 到 美 国 外 国 投 资 委 员 会 的 仔 细 审 查 或 引 起 公 众 关 注 的 因 素 包 括 : 中 国 投 资 者 所 受 的 国 家 控 制, 有 关 实 体 是 出 于 商 业 利 益 还 是 政 治 利 益, 交 易 的 融 资 情 况, 以 及 对 网 络 间 谍 活 动 或 有 关 工 程 紧 邻 军 事 基 地 或 空 中 禁 区 的 关 切 对 外 国 所 有 权 的 负 面 反 应 即 使 是 在 不 涉 及 国 家 安 全 的 领 域, 中 国 对 美 国 基 础 设 施 的 投 资 也 可 能 在 当 地 引 起 强 烈 反 应, 人 们 会 反 对 外 国 拥 有 核 心 国 内 资 产 所 有 权 引 起 这 种 反 应 主 要 是 因 为 人 们 担 心, 影 响 公 众 利 益 的 各 项 决 定 将 会 掌 握 在 外 国 势 力 手 中, 即 使 是 来 自 美 国 的 亲 密 盟 国 的 外 国 投 资 者 也 曾 引 起 过 这 样 的 关 切 通 过 一 个 考 虑 周 全 的 公 众 外 展 和 宣 传 项 目 能 够 最 好 地 应 对 这 些 问 题 许 多 州 政 府 特 别 是 那 些 实 行 公 私 伙 伴 合 作 的 州 都 了 解 外 国 参 与 有 可 能 引 起 的 政 治 问 题, 并 可 能 在 应 对 外 国 投 资 所 面 临 的 种 种 政 治 和 监 管 挑 战 的 过 程 中 成 为 有 助 益 的 伙 伴 质 量 控 制 及 产 品 安 全 由 于 近 年 来 发 生 的 引 起 关 注 的 劣 质 产 品 案 例, 有 意 向 基 建 工 程 出 售 产 品 的 中 国 公 司 可 能 会 面 临 有 关 质 量 控 制 和 产 品 安 全 的 关 切 缺 乏 法 律 救 济 措 施 鉴 于 有 关 产 品 质 量 和 安 全 的 关 切 以 及 美 国 和 中 国 之 间 有 限 的 法 律 合 作, 可 能 会 有 人 担 心 在 劣 质 产 品 造 成 损 失 的 情 况 下 没 有 针 对 中 国 供 应 商 的 法 律 救 济 措 施 5

12 售 后 服 务 此 外, 由 于 中 国 公 司 大 都 通 过 出 口 渠 道 而 不 是 已 经 建 立 起 来 的 海 外 运 营 来 为 海 外 市 场 服 务, 它 们 往 往 缺 乏 提 供 售 后 服 务 和 维 护 的 现 有 能 力, 而 这 种 能 力 可 能 是 赢 得 基 建 工 程 合 同 的 一 个 关 键 因 素 中 国 的 法 律 法 规 给 中 国 的 参 与 带 来 的 挑 战 除 了 美 国 的 法 律 法 规 外, 中 国 公 司 及 其 美 国 合 作 伙 伴 还 必 须 计 划 应 对 中 国 管 理 境 外 投 资 的 各 项 法 律 和 监 管 规 定 : 中 国 的 境 外 投 资 审 批 程 序 中 国 参 与 方 必 须 首 先 得 到 国 内 监 管 部 门 的 批 准, 然 后 才 能 在 海 外 投 资 或 将 资 金 调 往 海 外 根 据 现 行 法 律, 直 接 投 资 通 常 必 须 分 别 得 到 国 家 发 展 和 改 革 委 员 会 商 务 部 国 家 外 汇 管 理 局 以 及 相 关 产 业 监 管 部 门 的 批 准 进 行 金 融 投 资 的 中 国 投 资 者 需 享 有 政 府 有 关 海 外 投 资 的 具 体 授 权, 或 得 到 合 格 境 内 机 构 投 资 者 机 制 的 配 额 国 家 对 境 外 投 资 设 定 的 条 件 国 有 投 资 方 或 银 行 对 获 得 服 务 或 供 应 合 同 的 其 他 国 有 公 司 投 资 或 贷 款 时 附 加 条 件 的 情 况 也 不 罕 见, 这 种 情 况 可 能 增 加 潜 在 交 易 的 复 杂 性 管 理 挑 战 以 便 实 现 宝 贵 的 商 机 取 得 成 功 的 策 略 虽 然 这 些 挑 战 切 实 存 在, 但 它 们 不 应 当 掩 盖 中 国 投 资 于 基 础 设 施 建 设 的 潜 在 商 机 的 重 大 意 义 鉴 于 我 们 对 美 国 巨 大 的 基 建 需 求 的 预 测 中 国 作 为 一 个 全 球 资 本 及 基 建 商 品 和 服 务 的 来 源 地 的 重 要 性 以 及 有 待 实 现 的 优 势 互 补, 重 大 的 商 机 应 当 会 出 现 进 行 认 真 规 划 和 准 备 的 中 国 公 司 及 其 美 国 合 作 伙 伴 将 最 有 可 能 实 现 这 些 商 机 作 为 关 键 要 点, 我 们 为 有 意 参 与 美 国 基 建 的 中 国 参 与 方 及 其 美 国 合 作 伙 伴 提 出 以 下 建 议 这 些 要 点 系 针 对 包 含 直 接 投 资 的 潜 在 交 易, 但 其 中 很 多 对 于 潜 在 的 基 建 商 品 或 服 务 供 应 商 同 样 适 用 6

13 了 解 美 国 对 国 家 安 全 的 关 切 投 资 者 应 当 估 计 到 在 战 略 性 部 门 和 美 国 企 业 投 资 自 然 会 引 起 的 安 全 关 切 正 如 上 文 所 述, 从 国 家 安 全 的 角 度 来 看, 特 定 的 基 础 设 施 部 门 可 能 会 更 具 敏 感 度 中 国 参 与 此 类 部 门 的 建 设 必 须 付 出 比 争 取 一 般 性 机 会 更 多 的 精 力, 做 好 更 充 分 的 准 备 了 解 监 管 格 局 为 了 实 施 在 美 国 市 场 立 足 并 巩 固 地 位 的 长 期 战 略, 投 资 者 应 当 考 虑 到 具 体 的 交 易 结 构 必 须 经 过 哪 些 审 批 对 某 些 投 资 者 而 言, 绿 地 (GREENFIELD) 项 目 可 能 提 供 具 有 吸 引 力 的 机 会 将 透 明 度 和 遵 守 法 律 作 为 重 点 企 业 透 明 度 的 提 高 以 及 更 宽 泛 的 法 律 合 规 政 策 都 将 使 有 意 在 美 国 基 础 设 施 建 设 中 投 资 或 以 其 他 方 式 参 与 的 中 国 公 司 受 益 采 取 这 样 的 步 骤 有 可 能 为 监 管 审 查 提 供 便 利, 并 有 助 于 防 止 出 现 政 治 性 的 批 评 意 见 同 样, 鉴 于 潜 在 的 中 国 投 资 经 常 引 发 对 于 交 易 后 遵 守 法 律 法 规 的 关 切, 向 美 国 有 关 当 局 展 现 一 个 强 有 力 的 合 规 计 划 和 企 业 文 化 将 增 进 成 功 投 资 的 前 景 例 如, 为 遵 守 出 口 管 制 和 反 腐 败 规 定 制 定 健 全 的 书 面 政 策 和 手 续, 包 括 为 雇 员 提 供 培 训 材 料, 可 反 映 出 对 美 国 监 管 要 求 的 了 解, 并 可 能 提 高 中 国 投 资 者 的 声 誉 留 意 在 全 球 的 其 他 投 资 可 能 对 在 美 国 投 资 产 生 哪 些 影 响 所 有 投 资 者, 特 别 是 中 国 公 司, 必 须 了 解 其 在 美 国 境 外 的 业 务 可 能 对 在 美 国 进 行 投 资 的 能 力 产 生 哪 些 影 响 尤 其 值 得 注 意 的 是, 同 受 到 美 国 制 裁 的 国 家 包 括 伊 朗 叙 利 亚 朝 鲜 民 主 主 义 人 民 共 和 国 和 古 巴 进 行 业 务 交 易 并 在 这 些 国 家 进 行 大 宗 投 资, 可 能 会 给 在 美 国 投 资 带 来 监 管 方 面 的 挑 战 以 及 政 治 风 险 投 资 于 在 美 国 的 业 务 并 建 立 关 系 在 美 国 长 期 保 持 成 功 的 另 一 个 关 键 因 素 是 显 示 出 对 美 国 市 场 的 承 诺 投 资 于 并 发 展 在 美 国 的 长 期 业 务 使 投 资 者 能 够 同 商 贸 伙 伴 地 方 和 全 国 的 民 选 代 表 以 及 其 他 能 够 证 实 投 资 者 声 誉 的 第 三 方 建 立 重 要 的 关 系 7

14 制 定 一 项 管 理 风 险 的 综 合 性 战 略 有 意 到 美 国 投 资 的 中 国 公 司 可 能 需 要 在 进 行 任 何 投 资 之 前 提 早 制 定 一 项 综 合 性 战 略 来 帮 助 管 理 联 邦 州 和 地 方 层 面 的 政 治 风 险 这 些 投 资 者 也 应 当 考 虑 制 定 一 项 长 期 的 可 持 续 战 略, 建 立 合 规 政 府 事 务 和 公 共 关 系 领 域 的 职 能 部 门 这 些 能 力 将 改 善 以 下 几 个 方 面 :(1) 克 服 可 能 达 成 的 交 易 所 面 临 的 挑 战 ;(2) 在 进 行 投 资 后 取 得 成 功 的 机 率 ;(3) 实 现 有 利 的 法 律 改 革 的 可 能 性 有 关 研 究 显 示, 州 政 府 本 身 有 可 能 在 应 对 基 建 工 程 所 面 临 的 政 治 和 监 管 挑 战 的 过 程 中 成 为 有 助 益 的 盟 友 8

15 从 国 际 到 州 际 : 基 础 设 施 是 国 家 经 济 的 基 石 它 是 能 源 电 信 半 成 品 原 材 料 等 生 产 要 素 的 载 运 途 径, 也 是 人 们 往 返 于 住 宅 学 校 工 作 单 位 和 娱 乐 场 所 时 所 依 赖 的 交 通 工 具 在 整 个 二 十 世 纪, 美 国 一 直 是 一 个 主 要 的 基 础 设 施 投 资 者, 满 足 了 迅 速 增 长 和 工 业 化 的 大 陆 经 济 的 要 求 例 如, 在 艾 森 豪 威 尔 总 统 提 议 的 1956 年 联 邦 援 建 高 速 公 路 法 通 过 后 的 35 年 里, 联 邦 政 府 斥 资 4250 亿 美 元 ( 按 照 2006 年 美 元 计 算, 扣 除 通 货 膨 胀 因 素 ), 修 建 了 41,000 英 里 的 道 路 在 二 十 世 纪, 美 国 人 口 迅 速 增 加, 从 二 十 世 纪 初 的 7600 万 人 增 加 到 今 天 的 3.14 亿 人 与 此 同 时, 监 管 和 政 治 环 境 十 分 有 利, 使 新 建 基 础 设 施 发 挥 了 重 要 作 用 并 产 生 了 重 大 效 益, 结 果 联 邦 州 和 地 方 的 投 资 为 美 国 的 成 功 打 下 了 基 础 推 动 美 国 基 础 设 施 建 设 需 求 并 为 之 持 续 提 供 资 金 的 结 构 性 经 济 条 件 已 经 发 生 了 变 化, 今 天, 人 们 普 遍 认 为 我 们 面 对 的 是 一 个 新 世 界 基 建 投 资 需 求 依 然 巨 大, 以 往 扩 建 的 基 础 设 施 已 经 老 化, 增 加 了 基 本 的 重 建 需 求, 包 括 基 础 设 施 的 维 护 翻 新 和 更 换 另 外, 由 于 人 口 变 化, 必 须 在 一 些 新 地 区 进 行 更 多 投 资, 以 促 进 经 济 增 长 与 此 同 时, 传 统 的 融 资 策 略 已 经 过 时 经 济 衰 退 及 其 后 果 预 算 吃 紧 和 其 他 原 因 导 致 用 于 基 建 的 公 共 资 金 减 少 2 在 这 种 情 况 下, 外 国 投 资 者 是 一 个 潜 在 的 重 要 资 金 来 源, 能 够 为 美 国 基 础 设 施 投 资 提 供 补 充 资 金 另 外, 与 一 些 国 内 公 司 相 比, 一 些 提 供 基 建 商 品 或 服 务 的 外 国 公 司 能 够 减 少 投 入, 实 现 更 大 的 规 模 经 济 效 益 鉴 于 美 国 的 基 础 设 施 需 求, 对 这 两 种 投 资 方 式 都 应 当 加 以 考 虑 历 史 上, 外 国 公 司 一 直 是 美 国 基 础 设 施 投 资 的 重 要 参 与 者 在 十 九 世 纪, 欧 洲 财 团 提 供 了 很 大 一 部 分 美 国 铁 路 建 设 资 金, 到 二 十 世 纪 初 期, 加 拿 大 和 墨 西 哥 的 铁 路 公 司 扩 建 和 维 护 了 美 国 境 内 的 铁 路 线 3 到 1920 年 代, 英 荷 合 资 的 荷 兰 皇 家 壳 牌 石 油 公 司 通 过 外 国 直 接 投 资 的 方 式 在 美 国 累 积 了 美 国 原 油 开 采 公 司 的 大 量 股 权 4 2 高 速 公 路 信 托 基 金 是 联 邦 高 速 公 路 项 目 的 主 要 资 金 来 源, 该 基 金 的 收 入 来 自 汽 油 税, 由 于 通 货 膨 胀 和 燃 油 效 率 标 准 的 提 高, 此 项 资 金 来 源 受 到 影 响, 详 见 DEVIN BRAUN, RYAN ENDORF &STEPHEN PARKER 所 著 燃 料 使 用 趋 势 对 高 速 公 路 信 托 基 金 的 现 在 和 未 来 之 影 响 (THE IMPACT OF FUEL USE TRENDS ON THE HIGHWAY TRUST FUND S PRESENT AND FUTURE), 威 廉 玛 丽 学 院, 托 马 斯 杰 斐 逊 公 共 政 策 项 目, 请 参 见 WM.EDU/AS/PUBLICPOLICY/DOCUMENTS/PRS/AED1.PDF 3 MIRA WILKINS, 美 国 外 来 投 资 史 : (HISTORY OF FOREIGN INVESTMENT IN THE UNITED STATES, ),148 页 (2005 年 ) 4 关 于 欧 洲 公 司 在 美 国 石 油 行 业 的 作 用, 见 DANIEL YERGIN 所 著 奖 品 (THE PRIZE) (1990 年 ) 9

16 今 天, 中 国 加 入 了 主 要 全 球 投 资 者 的 行 列 数 十 年 的 高 速 增 长 以 及 促 进 资 本 累 积 和 贸 易 出 超 的 发 展 模 式 奠 定 了 中 国 作 为 一 个 全 球 性 资 金 提 供 者 和 外 国 直 接 投 资 者 的 地 位 中 国 已 经 是 世 界 第 二 大 5 经 济 体 美 国 的 第 二 大 商 品 贸 易 伙 伴 以 及 美 国 经 济 的 一 个 重 要 资 本 来 源 6 因 此, 本 报 告 的 目 标 是 探 索 和 评 估 中 国 参 与 美 国 基 础 设 施 建 设 的 潜 力 在 报 告 的 第 一 部 分, 我 们 列 出 了 美 国 能 源 运 输 和 与 水 有 关 的 基 础 设 施 的 基 本 融 资 需 求 预 测 如 同 过 去 新 兴 经 济 体 的 对 外 经 济 活 动 一 样 如 日 本 投 资 的 兴 起 和 中 国 商 品 出 口 若 要 使 中 国 发 挥 最 大 潜 力, 就 必 须 妥 善 应 对 初 期 的 各 类 关 切 政 策 挑 战 和 情 感 上 的 问 题 如 果 就 可 能 进 行 的 交 易 之 规 模 和 范 围 提 出 明 确 的 指 标, 则 此 类 任 务 就 会 变 得 相 对 简 单 然 后, 报 告 阐 述 了 各 方 参 与 此 类 投 资 的 方 式 我 们 探 讨 了 公 共 基 础 设 施 和 民 间 基 础 设 施 部 门 中 常 见 的 法 律 和 契 约 结 构, 并 针 对 外 国 投 资 者 可 能 遇 到 的 一 些 法 律 和 监 管 问 题 以 及 与 特 定 行 业 相 关 的 问 题 提 出 了 我 们 的 看 法 在 报 告 的 第 二 部 分, 我 们 从 法 律 政 治 和 商 业 诸 方 面 分 析 了 中 国 公 司 参 与 美 国 能 源 运 输 和 与 水 有 关 的 基 础 设 施 建 设 的 机 会 和 挑 战, 并 就 如 何 应 对 这 些 挑 战 提 出 了 建 议 和 策 略 年 贸 易 总 额 ( 双 向 ) 为 5030 亿 美 元, 见 美 中 贸 易 资 料 (U.S.-CHINA TRADE FACTS), 美 国 贸 易 代 表 办 公 室, 请 参 见 REPUBLIC-CHINA 6 DANIEL H. ROSEN 和 THILO HANEMANN, 美 中 投 资 关 系 的 变 化 (THE CHANGING US-CHINA INVESTMENT RELATIONSHIP), CHINA ECON. J., ( 即 将 出 版 ) 10

17 第 一 部 分 : 评 估 美 国 基 础 设 施 领 域 中 的 机 会 I.A 经 济 评 估 :2030 年 以 前 美 国 基 础 设 施 投 资 需 求 预 测 为 了 评 估 美 国 能 源 运 输 和 与 水 有 关 的 基 础 设 施 部 门 中 的 参 与 机 会, 我 们 在 研 究 之 初 估 算 了 2013 年 至 2030 年 这 些 部 门 的 基 建 投 资 需 求 我 们 选 择 这 三 个 部 门 是 基 于 其 规 模 可 测 定 的 需 求 以 及 过 去 对 外 国 参 与 的 开 放 度 重 要 的 是, 在 各 个 部 门 我 们 都 基 于 保 守 的 假 设 来 预 测 最 低 投 资 需 求, 并 且 仅 仅 涵 盖 最 不 可 能 导 致 争 议 的 子 部 门 例 如, 如 果 我 们 估 算 应 对 可 能 发 生 的 气 候 变 化 影 响 所 需 要 的 投 资 数 额, 我 们 的 预 测 结 果 就 会 高 出 很 多 但 是, 那 样 做 可 能 会 引 发 对 气 候 科 学 的 辩 论, 从 而 妨 碍 人 们 集 中 关 注 此 项 研 究 的 主 要 信 息 即 美 国 的 基 础 设 施 需 求 巨 大, 有 足 够 的 空 间 来 容 纳 更 大 规 模 的 外 国 参 与 因 此, 在 评 估 美 国 能 源 运 输 和 与 水 有 关 的 基 础 设 施 部 门 中 各 个 子 部 门 的 投 资 需 求 时, 我 们 采 用 了 可 靠 的 经 济 数 据, 利 用 了 第 三 方 分 析, 并 引 述 了 专 家 们 的 普 遍 看 法 表 1 列 出 了 这 些 子 部 门, 技 术 附 录 中 则 对 它 们 进 行 了 更 为 细 致 的 阐 述 表 1: 基 础 设 施 子 部 门 支 持 定 量 预 测 部 门 能 源 运 输 与 水 有 关 的 子 部 门 石 油 和 天 然 气 电 力 原 煤 生 物 燃 料 高 速 公 路 桥 梁 和. 饮 用 水 废 水 公 共 交 通 系 统 货 运 铁 路 客 运 铁 路 机 场 海 港 内 河 航 道 11

18 方 框 1 研 究 方 法 说 明 本 报 告 中 的 预 测 系 基 于 历 史 数 据 通 用 假 设 以 及 权 威 行 业 专 家 的 估 算 必 要 时, 我 们 利 用 不 完 整 数 据 和 长 期 投 资 数 字 进 行 了 推 算 我 们 在 技 术 附 录 中 详 细 说 明 了 用 于 生 成 预 测 数 字 的 方 法, 并 提 供 了 所 有 源 数 据 的 具 体 出 处 为 了 便 于 比 较, 本 评 估 中 的 所 有 数 字 均 换 算 为 2011 年 美 元 数 值 本 报 告 的 定 性 分 析 探 讨 了 能 源 运 输 和 与 水 有 关 的 基 础 设 施 部 门 中 的 补 充 因 素, 我 们 在 定 量 分 析 中 估 算 最 低 预 测 数 字 时 没 有 把 这 些 因 素 考 虑 在 内 例 如, 我 们 探 讨 了 芝 加 哥 停 车 计 时 器 的 租 赁 和 特 许 权, 但 是, 由 于 缺 少 可 用 于 预 测 的 可 靠 数 据, 我 们 在 估 算 运 输 部 门 的 投 资 需 求 时 没 有 把 停 车 包 括 在 内 我 们 也 探 讨 了 可 再 生 能 源 部 门 中 的 机 会, 但 是, 由 于 可 再 生 能 源 目 前 在 美 国 能 源 构 成 中 仅 占 很 小 的 比 例, 技 术 变 化 迅 速, 以 及 对 该 部 门 的 政 策 支 持 的 重 要 性 和 不 确 定 性, 我 们 在 进 行 投 资 预 测 时 也 没 有 把 可 再 生 能 源 计 算 在 内 另 外, 我 们 的 预 测 仅 仅 反 映 了 保 持 基 础 设 施 状 况 良 好 所 需 要 的 基 建 项 目, 并 不 包 括 日 益 增 加 的 运 营 和 维 护 成 本 ( 对 此 我 们 也 在 本 报 告 的 定 性 分 析 中 作 了 阐 述 ) 拟 议 的 扩 建 投 资 ( 例 如 高 速 铁 路 美 国 机 场 的 高 科 技 导 航 系 统 或 旨 在 提 高 美 国 海 港 营 运 效 率 的 项 目 ) 或 由 于 气 候 变 化 而 需 要 实 施 的 项 目 没 有 列 入 最 后 这 一 类 项 目 对 预 测 结 果 有 很 大 影 响, 因 为 据 估 计 由 于 海 平 面 上 升 美 国 需 要 投 资 数 千 亿 美 元 建 造 保 护 城 市 的 海 堤 在 一 个 金 融 和 经 济 发 生 重 大 变 化 的 时 期 预 测 未 来 20 年 的 投 资 肯 定 包 含 许 多 主 观 因 素, 但 是, 鉴 于 上 文 中 列 举 的 未 纳 入 预 测 的 各 类 需 求, 并 且 我 们 对 预 测 的 部 门 采 用 了 较 为 保 守 的 数 字, 我 们 认 为 我 们 的 预 测 反 映 了 基 建 投 资 的 最 低 需 求 基 于 我 们 的 预 测 结 果, 一 些 数 字 可 能 需 要 大 幅 度 上 调, 我 们 在 定 性 分 析 和 技 术 附 录 中 探 讨 了 此 类 可 能 性 在 得 出 能 源 运 输 和 与 水 有 关 的 基 础 设 施 投 资 的 总 预 测 数 字 之 后, 我 们 基 于 技 术 附 录 中 阐 述 的 地 区 增 长 假 设 把 这 些 数 字 在 美 国 九 个 人 口 普 查 区 之 间 作 了 分 配 美 国 九 个 人 口 普 查 区 分 别 包 括 下 列 各 州 : 新 英 格 兰 地 区 (NEW ENGLAND): 康 涅 狄 格 (CT) 缅 因 (ME) 马 萨 诸 塞 (MA) 新 罕 布 什 尔 (NH) 罗 德 岛 (RI) 佛 蒙 特 (VT) 中 大 西 洋 地 区 (MIDDLE ATLANTIC): 新 泽 西 (NJ) 纽 约 (NY) 宾 夕 法 尼 亚 (PA) 东 北 部 中 心 区 (EAST NORTH CENTRAL): 伊 利 诺 伊 (IL) 印 第 安 纳 (IN) 密 歇 根 (MI) 俄 亥 俄 (OH) 威 斯 康 星 (WI) 西 北 部 中 心 区 (WEST NORTH CENTRAL): 艾 奥 瓦 (IA) 堪 萨 斯 (KS) 明 尼 苏 达 (MN) 密 苏 里 (MO) 内 布 拉 斯 加 (NE) 北 达 科 他 (ND) 南 达 科 他 (SD) 南 大 西 洋 地 区 (SOUTH ATLANTIC): 特 拉 华 (DE) 哥 伦 比 亚 特 区 (DC) 佛 罗 里 达 (FL) 佐 治 亚 (GA) 马 里 兰 (MD) 北 卡 罗 来 纳 (NC) 南 卡 罗 来 纳 (SC) 弗 吉 尼 亚 (VA) 西 弗 吉 尼 亚 (WV) 12

19 东 南 部 中 心 区 (EAST SOUTH CENTRAL): 亚 拉 巴 马 (AL) 肯 塔 基 (KY) 密 西 西 比 (MS) 田 纳 西 (TN) 西 南 部 中 心 区 (WEST SOUTH CENTRAL): 阿 肯 色 (AR) 路 易 斯 安 那 (LA) 俄 克 拉 荷 马 (OK) 得 克 萨 斯 (TX) 高 山 地 区 (MOUNTAIN): 亚 利 桑 那 (AZ) 科 罗 拉 多 (CO) 爱 达 荷 (ID) 蒙 大 拿 (MT) 内 华 达 (NV) 新 墨 西 哥 (NM) 犹 他 (UT) 怀 俄 明 (WY) 太 平 洋 地 区 (PACIFIC): 阿 拉 斯 加 (AK) 加 利 福 尼 亚 (CA) 夏 威 夷 (HI) 俄 勒 冈 (OR) 华 盛 顿 (WA) 美 国 人 口 普 查 大 区 和 小 区 西 部 中 西 部 东 北 部 太 平 洋 地 区 高 山 地 区 西 北 部 中 心 区 东 北 部 中 心 区 中 大 西 洋 地 区 新 英 格 兰 地 区 加 利 福 尼 亚 俄 勒 冈 华 盛 顿 阿 拉 斯 加 内 华 达 爱 达 荷 犹 他 亚 利 桑 那 蒙 大 拿 怀 俄 明 科 罗 拉 多 新 墨 西 哥 北 达 科 他 南 达 科 他 内 布 拉 斯 加 堪 萨 斯 明 尼 苏 达 俄 克 拉 荷 马 阿 肯 色 得 克 萨 斯 艾 奥 瓦 密 苏 里 威 斯 康 星 伊 利 诺 密 西 西 比 路 易 斯 安 那 密 歇 根 印 第 安 纳 肯 塔 基 田 纳 西 亚 拉 巴 马 俄 亥 俄 西 弗 吉 尼 亚 佐 治 亚 纽 约 宾 夕 法 尼 亚 新 罕 布 什 尔 马 里 兰 佛 蒙 特 弗 吉 尼 亚 北 卡 罗 来 纳 马 萨 诸 塞 罗 德 岛 康 涅 狄 格 新 泽 西 缅 因 特 拉 华 哥 伦 比 亚 特 区 南 卡 罗 来 纳 佛 罗 里 达 夏 威 夷 西 南 部 中 心 区 东 南 部 中 心 区 南 大 西 洋 地 区 南 部 图 1. 资 料 来 源 : 能 源 信 息 局 (EIA), 13

20 就 我 们 选 定 的 三 个 基 础 设 施 部 门 而 言, 我 们 得 出 的 2013 年 至 2030 年 基 建 投 资 总 需 求 为 8.2 万 亿 美 元, 平 均 每 年 需 要 4550 亿 美 元 三 个 部 门 的 占 比 如 下 : 能 源 57% 运 输 36% 水 7% 美 国 能 源 运 输 和 水 基 础 设 施 累 计 投 资 需 求 ( 按 2011 年 美 元 计 算, 单 位 :10 亿 美 元 ) 5,000 4,641 4,000 3,000 2,937 2,000 1, 能 源 运 输 水 图 2. 资 料 来 源 :RHODIUM GROUP 估 算 数 字 原 始 数 据 来 源 和 估 算 方 法 见 技 术 附 录 能 源 基 础 设 施 为 了 预 测 2030 年 以 前 美 国 能 源 供 应 基 础 设 施 的 投 资 需 求, 我 们 定 义 了 四 类 资 产 : 石 油 和 天 然 气. ( 包 括 上 游 和 下 游 资 产 ) 电 力 ( 包 括 发 电 厂 以 及 输 电 和 供 电 设 施 ) 生 物 燃 料 ( 包 括 乙 醇 和 生 物 柴 油 资 产 ) 原 煤 ( 采 矿 和 运 输 ) 我 们 预 测 2013 年 至 2030 年 能 源 基 建 投 资 需 求 为 4.6 万 亿 美 元, 年 均 投 资 额 为 2580 亿 美 元 在 上 述 总 投 资 需 求 中, 石 油 和 天 然 气 基 础 设 施 占 60%(2.8 万 亿 美 元 ), 电 力 基 础 设 施 占 37%(1.7 万 亿 美 元 ), 生 物 燃 料 基 础 设 施 占 2%(980 亿 美 元 ), 原 煤 基 础 设 施 占 1%(550 亿 美 元 ) 7 以 上 数 字 的 估 算 主 要 参 考 了 国 际 能 源 署 (IEA) 发 布 的 2012 年 世 界 能 源 展 望 (WEO) 中 有 关 能 源 供 应 基 础 设 施 投 资 需 求 的 预 测, 8 该 报 告 预 测 了 2035 年 之 前 的 能 源 趋 势 基 于 这 些 趋 势 和 九 个 美 国 人 口 普 查 区 的 能 源 消 费 统 计 数 字, 我 们 按 照 上 述 四 类 资 产 分 别 计 算 了 各 个 区 以 及 全 美 国 的 资 本 需 求 技 术 附 录 中 详 细 介 绍 了 这 种 估 算 能 源 基 础 设 施 总 资 本 需 求 的 方 法 7 我 们 使 用 了 经 合 组 织 的 原 煤 投 资 预 测 年 世 界 能 源 展 望 (WORLD ENERGY OUTLOOK 2012), 国 际 能 源 署, 请 参 见 WORLDENERGYOUTLOOK.ORG/PUBLICATIONS/WEO-2012/ 14

21 我 们 关 于 能 源 基 础 设 施 投 资 的 基 本 预 测 存 在 很 大 不 确 定 性 把 水 力 压 裂 和 横 向 钻 探 技 术 应 用 于 低 渗 透 页 岩 结 构 推 动 了 石 油 和 天 然 气 生 产 和 投 资 急 遽 增 加 与 2011 年 世 界 能 源 展 望 相 比, 国 际 能 源 署 在 2012 年 世 界 能 源 展 望 中 对 美 国 石 油 和 天 然 气 投 资 需 求 预 测 作 了 大 幅 修 正, 在 今 后 数 年 中 还 可 能 进 一 步 上 调 美 国 能 源 贸 易 状 况 的 显 著 变 化 还 带 来 了 另 一 种 需 求, 即 可 能 需 要 筹 集 千 百 亿 美 元 的 投 资 建 造 新 的 液 化 气 (LNG) 和 原 煤 出 口 终 端 站 未 来 的 环 境 政 策 例 如 美 国 环 保 署 (EPA) 正 在 制 定 的 关 于 现 有 燃 煤 电 厂 的 温 室 气 体 排 放 条 例 或 促 进 和 加 快 电 力 车 辆 普 及 的 政 策 可 能 导 致 电 力 行 业 的 投 资 需 求 远 远 超 过 国 际 能 源 署 的 当 前 预 测 如 同 本 报 告 中 的 所 有 预 测 一 样, 我 们 对 未 来 能 源 行 业 投 资 需 求 的 评 估 也 应 当 视 作 保 守 的 预 测 1 美 国 石 油 和 天 然 气 电 力 生 物 燃 料 和 煤 炭 行 业 总 投 资 需 求 ( 按 2011 年 美 元 计 算, 单 位 :10 亿 美 元 ) 生 物 燃 料 煤 炭 电 力 1,721 石 油 和 天 然 气 2,767 图 3. 资 料 来 源 :RHODIUM GROUP 估 算 数 字 原 始 数 据 来 源 和 估 算 方 法 见 技 术 附 录 美 国 能 源 基 础 设 施 累 计 投 资 需 求 按 人 口 普 查 区 划 分 ( 按 2011 年 美 元 计 算, 单 位 :10 亿 美 元 ) 地 区 总 额 百 分 比 新 英 格 兰 地 区 52 1% 中 大 西 洋 地 区 289 6% 东 北 部 中 心 区 349 8% 西 北 部 中 心 区 418 9% 南 大 西 洋 地 区 411 9% 东 南 部 中 心 区 260 6% 西 南 部 中 心 区 1,612 35% 高 山 地 区 % 太 平 洋 地 区 % 总 计 4, % 表 2. 资 料 来 源 :RHODIUM GROUP 估 算 数 字 原 始 数 据 来 源 和 估 算 方 法 见 技 术 附 录 15

22 运 输 基 础 设 施 在 美 国, 运 输 基 础 设 施 的 拥 有 者 和 运 营 者 既 有 民 间 企 业 也 有 公 共 机 构 一 些 运 输 方 式 如 高 速 公 路 和 公 共 交 通 系 统 主 要 由 州 和 地 方 政 府 运 营, 其 资 金 来 源 包 括 州 和 地 方 政 府 拨 款 以 及 使 用 费 其 他 一 些 方 式 例 如 铁 路 客 运 (AMTRAK) 机 场 和 海 港 则 由 民 间 和 政 府 部 门 共 同 提 供 资 金 据 我 们 预 测,2013 年 至 2030 年 运 输 基 础 设 施 的 投 资 需 求 为 2.9 万 亿 美 元, 每 年 平 均 为 1630 亿 美 元 其 中 半 数 以 上 的 资 金 将 用 于 高 速 公 路 和 桥 梁 项 目 本 项 基 建 投 资 需 求 分 析 包 括 下 列 运 输 设 施 : 高 速 公 路 和 桥 梁 公 共 交 通 系 统 机 场 铁 路 货 运 铁 路 客 运 港 口 和 美 国 内 河 航 运 系 统 由 于 民 间 企 业 和 公 共 机 构 以 及 联 邦 和 州 政 府 部 门 共 同 参 与 这 些 系 统 的 维 护 融 资 运 营 和 开 发, 计 算 总 投 资 时 需 要 编 集 多 种 来 源 的 数 据, 并 且 在 没 有 某 些 数 据 的 情 况 下 对 投 资 需 求 进 行 推 算 在 对 高 速 公 路 桥 梁 和 公 共 交 通 系 统 进 行 估 算 时, 我 们 利 用 州 政 府 运 输 部 门 确 定 的 投 资 需 求 来 计 算 地 区 性 和 全 国 性 投 资 需 求 ( 即 自 下 而 上 的 方 法 ) 对 于 没 有 数 据 的 州, 我 们 根 据 人 口 变 化 预 测 和 其 他 州 的 资 本 需 求 预 测 数 据 进 行 推 算 至 于 其 他 运 输 方 式, 我 们 利 用 运 输 行 业 的 专 家 们 估 算 的 全 国 基 建 投 资 需 求 ( 美 国 铁 路 货 运 协 会 关 于 铁 路 货 运 的 预 测 和 联 邦 航 空 管 理 局 关 于 机 场 的 预 测 ) 估 算 出 地 区 性 投 资 需 求 ( 即 自 上 而 下 的 方 法 ) 然 后, 我 们 假 设 在 预 测 阶 段 内 每 年 的 投 资 数 额 相 等, 再 把 这 些 数 字 应 用 于 我 们 的 2013 年 至 2030 年 预 测 期 如 同 能 源 一 样, 我 们 对 运 输 基 础 设 施 投 资 的 预 测 也 是 仅 存 在 上 调 的 可 能 性 我 们 的 估 算 系 基 于 以 往 运 输 行 业 的 固 定 投 资 规 律, 但 采 用 其 他 方 法 进 行 的 分 析 显 示 未 来 会 有 更 高 的 增 长 率 和 新 需 求 以 海 港 为 例, 虽 然 我 们 得 出 的 2013 年 至 2030 年 总 投 资 需 求 为 214 亿 美 元 这 是 基 于 美 国 土 木 工 程 师 协 会 (ASCE) 的 投 资 预 测 但 是, 根 据 纽 约 和 新 泽 西 两 个 州 的 港 务 局 制 定 的 2011 年 至 2020 年 基 建 投 资 计 划, 与 港 口 基 础 设 施 相 关 的 投 资 需 求 即 高 达 6.11 亿 美 元 ( 按 2010 年 美 元 计 算 ) 另 外, 在 2013 年, 长 滩 港 务 局 董 事 会 批 准 了 长 滩 港 有 史 以 来 规 模 最 大 的 基 建 支 出 计 划, 在 从 2013 年 10 月 开 始 的 财 年 内 支 出 7.2 亿 美 元 ( 按 2013 年 美 元 计 算 ) 欲 详 细 了 解 我 们 在 计 算 运 输 基 础 设 施 总 投 资 需 求 时 采 用 的 方 法, 请 参 见 技 术 附 录 中 的 说 明 16

23 美 国 运 输 行 业 总 基 建 投 资 需 求 : 所 有 运 输 方 式 1% 1% 高 速 公 路 和 桥 梁 4% 10% 3% 公 共 交 通 系 统 铁 路 货 运 铁 路 客 运 21% 60% 机 场 海 港 内 河 航 运 图 4. 资 料 来 源 :RHODIUM GROUP 估 算 数 字 原 始 数 据 来 源 和 估 算 方 法 见 技 术 附 录 美 国 运 输 基 础 设 施 累 计 投 资 需 求 按 人 口 普 查 区 和 运 输 方 式 划 分 ( 按 2011 年 美 元 计 算, 单 位 :10 亿 美 元 ) 总 计 高 速 公 路 和 桥 梁 公 共 交 通 系 统 铁 路 货 运 数 额 百 分 比 数 额 百 分 比 数 额 百 分 比 数 额 百 分 比 新 英 格 兰 86 3% 45 3% 19 3% 1 1% 中 大 西 洋 % 61 3% % 5 5% 东 北 部 中 心 区 % % 89 14% 18 18% 西 北 部 中 心 区 209 7% 119 7% 28 4% 14 14% 南 大 西 洋 % % % 16 16% 东 南 部 中 心 区 112 4% 60 3% 19 3% 7 7% 西 南 部 中 心 区 % % 39 6% 12 12% 高 山 地 区 254 9% 154 9% 48 8% 19 19% 太 平 洋 地 区 % % 96 15% 8 8% 总 计 2, % 1, % % % 年 度 投 资 额 铁 路 客 运 机 场 海 港 内 河 航 运 数 额 百 分 比 数 额 百 分 比 数 额 百 分 比 数 额 百 分 比 新 英 格 兰 12 10% 9 3% 0.2 1% 0.5 2% 中 大 西 洋 36 31% 20 7% % % 东 北 部 中 心 区 14 12% 37 13% 1.1 5% % 西 北 部 中 心 区 2 2% 44 15% 0.5 2% 0.7 3% 南 大 西 洋 22 19% 36 12% % % 东 南 部 中 心 区 1 1% 21 7% 1.7 8% 2.3 9% 西 南 部 中 心 区 2 2% 39 13% % % 高 山 地 区 1 1% 32 11% 0.0 0% 0.0 0% 太 平 洋 地 区 27 23% 51 18% % % 总 计 % % % % 年 度 投 资 额 表 3. 资 料 来 源 :RHODIUM GROUP 估 算 数 字 原 始 数 据 来 源 和 估 算 方 法 见 技 术 附 录 17

24 与 水 有 关 的 基 础 设 施 在 与 水 有 关 的 部 门, 我 们 估 算 了 2013 年 至 2030 年 饮 用 水 和 废 水 ( 也 称 为 清 洁 水 ) 基 础 设 施 总 投 资 需 求 根 据 我 们 的 预 测, 总 投 资 需 求 为 6080 亿 美 元, 其 中 55%(3330 亿 美 元 ) 为 饮 用 水,45% (2750 亿 美 元 ) 为 废 水 我 们 预 测 平 均 每 年 水 基 础 设 施 投 资 需 求 约 为 340 亿 美 元, 其 中 饮 用 水 为 185 亿 美 元, 废 水 为 152 亿 美 元 在 估 算 饮 用 水 和 废 水 总 投 资 需 求 时, 我 们 参 考 了 美 国 环 保 署 的 两 份 调 查 报 告 : 饮 用 水 基 础 设 施 需 求 调 查 和 清 洁 集 水 区 需 求 调 查 这 两 份 报 告 对 今 后 20 年 的 饮 用 水 和 废 水 基 建 投 资 需 求 作 了 预 测 我 们 假 设 在 这 20 年 里 饮 用 水 和 废 水 基 础 设 施 的 投 资 需 求 每 年 相 等, 然 后 据 此 计 算 出 在 我 们 的 预 测 阶 段 内 饮 用 水 和 废 水 基 础 设 施 的 投 资 需 求 如 同 其 他 部 门 一 样, 欲 详 细 了 解 我 们 在 计 算 饮 用 水 和 废 水 基 础 设 施 总 投 资 需 求 时 采 用 的 方 法, 请 参 见 技 术 附 录 中 的 说 明 我 们 对 与 水 有 关 的 部 门 进 行 的 预 测 也 存 在 明 显 的 上 调 可 能 性 例 如, 由 于 气 候 变 化 和 海 平 面 上 升 带 来 的 更 大 降 雨 量 将 对 美 国 滨 水 地 区 的 废 水 处 理 和 饮 用 水 供 应 产 生 影 响, 导 致 基 建 投 资 需 求 远 远 超 过 本 报 告 的 预 测 具 体 而 言, 环 保 署 的 资 本 需 求 调 查 系 基 于 对 预 测 阶 段 内 影 响 水 质 的 正 常 磨 损 所 做 的 严 格 分 析, 这 些 调 查 并 没 有 涵 盖 修 复 气 候 变 化 可 能 造 成 的 损 坏 所 需 要 的 资 金 同 样, 环 保 署 的 调 查 也 没 有 基 于 人 口 增 长 地 区 性 移 民 或 其 他 人 口 变 化 调 整 投 资 预 测, 而 所 有 这 些 变 化 都 可 能 增 大 水 基 础 设 施 承 受 的 压 力, 带 来 更 大 的 水 处 理 和 供 应 网 络 需 求 因 此, 我 们 的 资 金 需 求 预 测 仅 仅 涉 及 基 本 维 修 和 翻 新, 并 不 反 映 在 可 能 受 灾 的 地 区 加 固 和 重 建 基 础 设 施 可 能 需 要 的 资 金 18

25 美 国 饮 用 水 和 废 水 总 投 资 需 求 : ( 按 2011 年 美 元 计 算, 单 位 :10 亿 美 元 ) 废 水 275 饮 用 水 333 表 5. 资 料 来 源 :RHODIUM GROUP 估 算 数 字 原 始 数 据 来 源 和 估 算 方 法 见 技 术 附 录 美 国 水 基 础 设 施 累 计 投 资 需 求 按 人 口 普 查 区 划 分 ( 按 2011 年 美 元 计 算, 单 位 :10 亿 美 元 ) 地 区 总 额 百 分 比 新 英 格 兰 地 区 28 5% 中 大 西 洋 地 区 % 东 北 部 中 心 区 99 16% 西 北 部 中 心 区 46 8% 南 大 西 洋 地 区 96 16% 东 南 部 中 心 区 27 5% 西 南 部 中 心 区 63 10% 高 山 地 区 38 6% 太 平 洋 地 区 96 16% 总 计 % 年 度 投 资 额 34 表 4. 资 料 来 源 :RHODIUM GROUP 估 算 数 字 原 始 数 据 来 源 和 估 算 方 法 见 技 术 附 录 I.B 分 析 外 国 参 与 的 几 种 形 式 在 对 某 些 基 础 设 施 部 门 的 基 建 投 资 需 求 的 庞 大 规 模 进 行 估 算 之 后, 我 们 现 在 来 分 析 一 下 种 种 参 与 机 会 参 与 的 可 能 形 式 包 括 金 融 投 资 商 品 供 应 及 服 务 供 应 金 融 投 资 本 身 包 括 两 大 类 : 提 供 股 权 融 资 和 提 供 债 权 融 资 在 股 权 方 面, 我 们 在 本 报 告 中 涵 盖 了 购 买 现 有 公 司 的 股 份 ( 包 括 参 与 基 础 设 施 相 关 活 动 的 特 殊 功 能 公 司 ) 以 及 投 资 于 新 的 与 基 础 设 施 相 关 的 运 营 即 所 谓 绿 地 投 资 在 债 权 方 面, 我 们 涵 盖 了 向 基 础 设 施 项 目 提 供 贷 款 以 及 购 买 由 相 关 实 体 发 行 的 债 券, 例 如 购 买 用 于 资 助 基 础 设 施 项 目 的 公 募 或 私 募 债 券 9 我 们 选 择 不 去 深 入 分 析 私 人 投 资 方 参 与 美 国 基 础 设 施 融 资 时 所 采 用 的 比 较 被 动 或 间 接 的 渠 道 例 如 对 由 第 三 方 管 理 的 基 础 设 施 基 金 或 信 托 基 金 的 投 资, 或 购 买 美 国 国 债 或 一 般 责 任 市 政 债 券 虽 然 一 般 责 任 市 政 债 9 见 本 报 告 第 27 页 参 与 私 营 基 础 设 施 建 设 一 节 有 关 融 资 来 源 和 趋 势 的 内 容 这 些 类 别 反 映 了 国 际 货 币 基 金 组 织 国 际 收 支 手 册 第 五 版 ( BALANCE OF PAYMENTS MANUAL, FIFTH EDITION) 中 对 跨 境 资 本 流 动 的 定 义 和 分 类 19

26 券 是 为 美 国 基 础 设 施 融 资 的 最 大 单 一 来 源, 10 但 其 还 本 付 息 依 赖 市 政 税 收 及 其 他 征 款, 因 此 只 与 市 政 当 局 的 基 础 设 施 资 产 存 在 间 接 联 系 第 二 种 参 与 形 式 是 公 司 作 为 供 应 商 参 与, 包 括 销 售 用 于 美 国 基 础 设 施 项 目 的 原 料 半 成 品 及 成 品, 以 及 设 计 制 造 和 销 售 零 部 件, 例 如 悬 索 桥 的 型 钢 或 用 于 雨 水 排 放 管 道 的 预 制 混 凝 土 管 第 三 种 参 与 形 式 是 提 供 服 务 各 个 基 础 设 施 部 门 的 机 会 包 括 土 木 工 程 和 建 筑 服 务 设 计 - 采 购 - 施 工 服 务 合 同 管 理 服 务 以 及 运 营 和 维 护 或 生 命 周 期 管 理 服 务 表 5: 外 国 参 与 美 国 基 础 设 施 建 设 的 形 式 形 式 类 别 子 类 别 说 明 实 例 投 资 股 权 购 得 一 家 现 有 公 司 的 股 权 投 资 方 购 买 一 家 基 础 设 施 相 关 公 司 的 股 权, 包 括 特 殊 功 能 公 司 项 目 公 司 在 内 投 资 方 购 买 美 国 一 家 电 力 公 司 的 股 份, 或 购 得 为 兴 建 一 座 风 电 场 而 设 的 特 殊 功 能 公 司 的 股 份 商 品 供 应 服 务 供 应 绿 地 投 资 投 资 方 投 资 于 一 个 新 的 与 基 础 设 施 相 关 的 风 险 项 目, 破 土 兴 建 设 施 债 权 贷 款 投 资 方 向 一 个 基 础 设 施 相 关 项 目 或 公 司 提 供 贷 款 并 设 定 具 体 的 利 率 和 还 本 条 款 债 券 及 其 他 债 务 投 资 方 购 买 用 于 资 助 一 个 基 础 设 施 项 目 或 从 事 相 关 业 务 的 公 司 的 公 募 或 私 募 债 券 不 适 用 不 适 用 一 家 公 司 出 售 原 材 料 或 零 部 件, 用 于 美 国 的 基 础 设 施 项 目 或 运 营 不 适 用 不 适 用 一 家 公 司 为 一 个 基 础 设 施 项 目 提 供 建 筑 施 工 或 项 目 管 理 服 务 投 资 方 在 美 国 建 设 一 个 天 然 气 加 气 站 网 络 一 家 银 行 提 供 几 十 亿 美 元 贷 款, 用 于 在 美 国 建 造 一 座 发 电 厂 投 资 方 认 购 一 种 由 州 政 府 开 发 机 构 为 兴 建 一 座 海 港 而 发 行 的 特 殊 债 券 一 家 公 司 制 造 并 出 售 供 美 国 一 座 新 的 能 源 设 施 使 用 的 树 脂 及 工 程 塑 料 的 原 材 料 一 家 外 国 公 司 与 一 家 美 国 公 司 签 订 合 同, 在 美 国 建 造 一 座 将 原 煤 转 化 成 天 然 气 的 先 进 设 施 年 保 护 债 券 以 保 障 基 础 设 施 和 就 业 (PROTECTING BONDS TO SAVE INFRASTRUCTURE AND JOBS 2013), 全 美 县 级 协 会 (NATIONAL ASSOCIATION OF COUNTIES) 全 美 城 市 联 盟 (NATIONAL LEAGUE OF CITIES) 及 美 国 市 长 会 议 (THE UNITED STATES CONFERENCE OF MAYORS)(2013 年 2 月 ), 请 参 见 DOCUMENTS/PROTECTING-BONDS-TO-SAVE-INFRASTRUCTURE-AND-JOBS-2013.PDF 20

27 在 第 一 部 分 的 剩 余 篇 幅 中, 我 们 将 主 要 侧 重 于 特 定 基 础 设 施 部 门 的 投 资, 其 中 包 括 外 国 投 资 我 们 将 大 量 注 意 力 集 中 于 公 私 伙 伴 合 作 (PPP), 它 包 括 有 助 于 参 与 所 谓 的 公 共 基 础 设 施 建 设 的 一 系 列 载 体, 我 们 在 这 种 背 景 下 探 讨 服 务 和 商 品 供 应 以 及 金 融 投 资 的 问 题 我 们 还 审 视 要 求 本 地 材 料 优 先 于 外 国 材 料 的 规 章 对 为 公 共 基 础 设 施 项 目 供 应 商 品 的 机 会 所 产 生 的 影 响, 无 论 是 在 PPP 的 范 围 之 内 还 是 之 外 我 们 的 讨 论 不 涉 及 由 外 方 供 应 商 品 所 带 来 的 更 广 泛 的 贸 易 和 关 税 问 题 参 与 美 国 基 础 设 施 建 设 的 机 会 各 不 相 同, 取 决 于 相 关 的 基 础 设 施 资 产 未 来 或 现 在 是 为 公 共 所 有. ( 我 们 称 之 为 公 共 基 础 设 施 ) 还 是 为 私 人 所 有 ( 我 们 称 之 为 私 营 基 础 设 施 ) 公 共 基 础 设 施 资 产 的 所 有 者 是 联 邦 州 或 地 方 政 府, 或 是 一 个 由 上 述 各 级 政 府 联 合 成 立 或 注 资 的 一 个 政 府 机 构 或 管 理 部 门 一 般 而 言, 美 国 几 乎 全 部 水 基 础 设 施 以 及 大 部 分 ( 但 并 非 全 部 ) 运 输 基 础 设 施 都 是 公 共 基 础 设 施, 而 大 多 数 能 源 基 础 设 施 是 私 营 基 础 设 施 构 成 私 营 基 础 设 施 的 资 产 尽 管 属 私 人 所 有, 但 它 们 仍 服 务 于 公 共 目 的, 因 此 政 府 亦 大 量 参 与 其 中 基 础 设 施 资 产 是 公 有 还 是 私 有 往 往 决 定 了 适 用 的 融 资 运 营 和 所 有 权 结 构, 以 及 政 府 对 资 产 运 营 及 私 人 所 有 者 的 资 格 的 监 管 程 度 我 们 将 在 下 文 中 说 明 影 响 这 两 类 基 础 设 施 的 许 多 主 要 的 结 构 和 法 律 事 项 外 国 参 与 公 共 基 础 设 施 建 设 概 述 在 公 共 基 础 设 施 中, 公 众 是 这 种 基 础 设 施 资 产 的 最 终 所 有 者, 但 各 种 法 律 及 承 包 结 构 允 许 民 间 参 与 方 提 供 融 资 商 品 或 服 务 本 节 内 容 包 括 有 关 法 律 和 结 构 的 概 述, 以 及 长 期 资 金 和 融 资 的 常 见 来 源 基 础 设 施 项 目 的 组 成 部 分 一 项 公 共 基 础 设 施 资 产 的 产 生 和 生 命 周 期 ( 统 称 为 一 个 公 共 基 础 设 施 项 目 ) 有 五 个 组 成 部 分 : 设 计 施 工 运 营 维 护 和 融 资 参 与 公 共 基 础 设 施 的 机 会 可 以 根 据 私 营 部 门 所 参 与 的 上 述 几 个 部 分 的 组 合 来 进 行 分 类 对 这 几 个 部 分 可 作 如 下 说 明 设 计 : 设 计 包 括 制 定 用 于 指 导 施 工 的 具 体 规 格 以 及 一 个 项 目 的 经 济 和 运 营 特 性 提 供 这 类 服 务 的 民 间 参 与 方 必 须 拿 出 符 合 性 能 规 格 及 遵 守 区 划 规 定 和 环 境 要 求 的 设 计 施 工 : 施 工 包 括 在 一 段 指 定 时 间 内 在 一 个 指 定 地 点 建 造 实 体 资 产 当 建 筑 服 务 供 应 商 按 照 定 额 收 费 提 供 服 务 时, 他 们 事 实 上 会 为 下 列 风 险 提 供 保 险, 如 成 本 超 支 由 于 实 地 存 在 的 问 题 而 修 改 设 计 以 及 发 生 自 然 灾 害 运 营 : 运 营 包 括 施 工 结 束 后 对 基 础 设 施 资 产 的 管 理, 在 适 用 的 情 况 下 包 括 征 收 费 用 ( 例 如 通 行 费 ) 运 营 承 包 商 一 般 都 要 达 到 绩 效 标 准, 如 果 达 不 到 标 准, 可 能 会 拿 不 到 服 务 费 由 单 一 供 应 商 提 供 施 工 和 运 营 服 务 意 味 着 该 供 应 商 盈 亏 自 负, 可 能 因 项 目 的 施 工 部 分 提 前 交 付 而 获 益, 也 可 能 因 拖 延 交 付 而 蒙 受 损 失 21

28 维 护 : 维 护 的 目 的 是 确 保 项 目 的 实 体 具 有 可 用 性 并 最 大 限 度 地 延 长 其 使 用 寿 命 将 维 护 与 施 工 或 运 营 服 务 相 结 合 能 在 原 材 料 采 购 和 生 命 周 期 管 理 方 面 创 造 效 益 融 资 : 融 资 是 指 安 排 资 金 筹 措 而 不 是 提 供 资 本 金 正 如 下 文 所 提 到 的, 民 间 参 与 方 可 为 一 个 项 目 提 供 资 本 金 例 如 通 过 购 买 公 共 项 目 债 券 即 使 在 安 排 资 金 筹 措 的 责 任 仍 由 公 共 业 主 承 担 的 情 况 下 也 是 如 此 公 共 业 主 可 将 融 资 的 责 任 移 交 给 一 个 民 间 参 与 方, 以 便 获 得 比 其 自 身 所 能 获 得 的 成 本 更 低 的 融 资, 或 借 助 于 民 间 参 与 方 所 拥 有 的 更 丰 富 的 经 验 或 机 构 能 力 新 建 项 目 的 基 本 承 包 结 构 以 下 是 公 共 业 主 让 私 营 部 门 参 与 新 建 公 共 基 础 设 施 项 目 的 部 分 建 设 的 主 要 承 包 结 构 公 私 伙 伴 合 作 (PPP) 一 词 常 用 于 除 传 统 采 购 和 私 有 化 模 式 外 的 各 种 承 包 结 构 中 传 统 采 购 模 式 : 在 传 统 采 购 模 式 ( 又 称 设 计 - 招 标 - 建 造 模 式 ) 中, 公 共 实 体 让 一 家 私 人 建 筑 事 务 所 承 包 设 计 服 务 并 使 用 其 设 计 启 动 公 开 招 标 程 序 以 选 定 一 个 施 工 承 包 商 通 常 根 据 最 低 成 本 选 定 承 包 商 与 设 计 - 建 造 模 式 ( 见 下 文 ) 不 同 的 是, 这 种 结 构 允 许 专 门 从 事 设 计 的 公 司 和 专 门 从 事 施 工 的 公 司 参 与 竞 标 设 计 - 建 造 模 式 : 在 设 计 - 建 造 模 式 中, 公 共 业 主 根 据 一 项 固 定 收 费 合 同 让 单 一 私 营 实 体 来 提 供 设 计 和 施 工 服 务 这 个 私 营 实 体 可 以 是 一 家 公 司, 也 可 以 由 设 计 公 司 和 施 工 公 司 联 手 组 成, 还 可 以 是 一 个 计 划 将 其 中 一 项 或 全 部 两 项 业 务 分 包 出 去 的 实 体 将 设 计 和 施 工 两 种 职 能 结 合 起 来 能 够 提 高 效 率 例 如 在 施 工 过 程 中 出 现 的 问 题 要 求 必 须 改 动 设 计 时 并 有 助 于 创 新 合 同 通 过 一 个 竞 争 性 程 序 授 予, 而 且 考 虑 到 竞 标 者 的 设 计 方 案 的 不 同, 基 于 最 优 价 值 而 不 是 最 低 成 本 授 予 设 计 - 建 造 - 运 营 - 维 护 (DBOM) 模 式 : 在 DBOM 模 式 中, 公 共 业 主 将 一 个 项 目 的 所 有 业 务 都 承 包 给 一 个 私 营 实 体, 只 有 融 资 除 外, 有 时 承 包 期 可 长 达 20 年 之 久 公 共 业 主 为 这 个 项 目 融 资, 使 用 现 有 资 金 或 使 用 新 的 贷 款, 再 将 筹 集 的 资 金 转 给 私 营 实 体, 而 这 个 实 体 通 常 是 专 门 从 事 这 个 具 体 项 目 的 一 个 新 组 建 的 实 体 DBOM 模 式 能 使 设 计 - 建 造 职 能 纳 入 这 个 项 目 的 整 个 生 命 周 期 管 理 采 用 DBOM 模 式 的 项 目 的 竞 标 者 被 称 为 私 营 部 门 发 起 人, 他 们 提 供 各 项 服 务 的 单 一 报 价 以 及 他 们 或 他 们 的 分 包 商 运 营 并 维 护 该 项 目 的 资 格 证 明 这 个 私 营 实 体 通 常 会 将 一 部 分 设 计 施 工 运 营 或 维 护 业 务 分 包 出 去 设 计 - 建 造 - 融 资 (DBF) 模 式 :DBF 模 式 与 设 计 - 建 造 模 式 的 不 同 之 处 在 于 公 共 业 主 为 项 目 支 付 的 款 项 部 分 或 全 部 推 迟 支 付, 由 设 计 建 造 商 筹 措 部 分 或 全 部 先 期 支 付 的 设 计 和 施 工 费 用 公 共 业 主 选 择 推 迟 付 款 的 原 因 通 常 是 融 资 成 本 高 于 推 迟 付 款 的 成 本, 或 者 他 们 希 望 通 22

29 过 这 种 做 法 来 促 使 设 计 建 造 商 加 快 施 工 进 度 尽 管 不 依 赖 于 设 计 建 造 商 的 资 信 的 各 种 形 式 的 融 资 确 实 存 在, 但 DBF 模 式 为 资 本 金 成 本 低 并 能 部 分 或 全 部 自 筹 资 金 的 设 计 建 造 商 创 造 了 一 个 机 会 实 例 :I-485 州 际 公 路 夏 洛 特 环 道 (CHARLOTTE LOOP):2010 年, 北 卡 罗 来 纳 州 运 输 厅 (NORTH CAROLINA DEPARTMENT OF TRANSPORTATION) 启 动 了 第 一 个 设 计 - 建 造 - 融 资 项 目, 修 建 一 条 连 接 州 内 公 路 和 州 际 公 路 的 有 八 个 车 道 的 高 速 公 路, 项 目 耗 资 亿 美 元 私 营 设 计 建 造 商 布 莱 斯 建 筑 有 限 公 司 (BLYTHE CONSTRUCTION INC.) 同 意 在 四 年 半 的 时 间 内 完 工, 但 根 据 一 项 为 期 五 年 半 的 分 期 付 款 安 排 收 取 费 用, 这 笔 款 项 将 由 以 后 的 州 议 会 通 过 拨 款 法 案 提 供 设 计 - 建 造 - 运 营 - 维 护 - 融 资 (DBOMF) 模 式 :DBOMF 模 式 用 于 大 型 基 础 设 施 项 目, 其 特 许 权 长 达 30 到 50 年, 在 某 些 情 况 下 甚 至 更 长 这 类 模 式 的 共 同 点 是, 项 目 的 部 分 或 全 部 融 资 将 利 用 与 项 目 运 营 相 关 联 的 收 入 来 源, 例 如 使 用 费 或 可 用 费 ( 详 见 方 框 2) 这 类 项 目 往 往 利 用 联 邦 或 地 方 政 府 的 融 资 工 具 来 发 行 免 税 债 券 股 本 金 通 常 由 私 营 部 门 发 起 人 提 供, 以 反 映 该 项 目 的 部 分 上 行 和 下 行 收 入 风 险 与 设 计 - 建 造 - 融 资 模 式 一 样, 这 类 项 目 倾 向 于 选 择 能 获 得 低 成 本 资 本 金 的 私 营 合 作 伙 伴 实 例 : 下 城 隧 道 / 中 城 隧 道 /MLK 延 长 线 ( 弗 吉 尼 亚 州 诺 福 克 市 (NORFOLK) 和 朴 次 茅 斯 市 (PORTSMOUTH)):2012 年, 弗 吉 尼 亚 州 运 输 厅 (VIRGINIA DEPARTMENT OF TRANSPORTATION,VDOT) 同 伊 丽 莎 白 ΩΩ 河 渡 口 运 营 公 司 (ELIZABETH RIVER CROSSINGS OPCO, LLC, 简 称 ERC) 一 个 由 瑞 典 的 斯 堪 雅 基 础 设 施 开 发 公 司 (SKANSKA INFRASTRUCTURE DEVELOPMENT, INC.) 和 澳 大 利 亚 的 麦 格 理 金 融 控 股 有 限 公 司 (MACQUARIE FINANCIAL HOLDING LIMITED) 新 近 组 建 的 合 营 公 司 就 一 个 21 亿 美 元 的 运 输 项 目 签 订 承 包 合 同 ERC 同 意 修 建 一 条 横 跨 伊 丽 莎 白 河 的 新 隧 道, 对 两 条 现 有 隧 道 进 行 特 定 的 改 造, 延 长 高 速 公 路 的 另 一 个 路 段, 并 在 项 目 区 域 运 营 及 维 护 高 速 公 路, 合 同 期 限 为 58 年 作 为 交 换,ERC 将 收 取 通 行 费, 在 达 到 各 个 门 槛 后 须 同 弗 吉 尼 亚 州 运 输 厅 分 享 收 益 ERC 已 将 设 计 - 建 造 业 务 分 包 给 由 斯 堪 雅 的 一 个 附 属 公 司 基 威 特 建 筑 公 司 (KIEWIT CONSTRUCTION COMPANY) 和 威 克 斯 船 舶 公 司 (WEEKS MARINE) 组 建 的 一 个 合 营 公 司 这 个 项 目 的 融 资 包 括 私 营 市 政 债 券 (PRIVATE ACTIVITY BONDS) 一 笔 运 输 基 础 设 施 融 资 和 创 新 法 案 (TRANSPORTATION INFRASTRUCTURE FINANCE AND INNOVATION ACT,TIFIA ) 贷 款 ( 详 见 下 文 方 框 4) 以 及 股 本 金 23

30 现 有 资 产 项 目 的 基 本 承 包 结 构 现 有 资 产 项 目 的 基 本 承 包 结 构 如 下 : 运 营 和 维 护 (O&M) 合 同 : 在 运 营 和 维 护 合 同 中, 一 个 公 共 业 主 同 一 个 私 营 实 体 签 订 合 同, 实 行 与 绩 效 标 准 挂 钩 的 固 定 费 用 或 奖 励 费 用, 为 一 个 现 有 项 目 提 供 运 营 和 维 护 服 务 外 包 这 类 服 务 可 能 让 公 共 业 主 限 制 预 算 的 不 确 定 性 或 改 善 一 个 项 目 的 生 命 周 期 管 理 一 般 而 言, 这 类 合 同 不 要 求 私 营 实 体 先 期 提 供 资 金, 私 营 实 体 无 权 向 使 用 者 收 费 或 直 接 从 这 个 项 目 中 获 得 类 似 收 益, 而 且 合 同 期 限 不 超 过 五 年 实 例 : 安 东 安 德 森 纪 念 隧 道 (ANTON ANDERSON MEMORIAL TUNNEL):1998 年, 阿 拉 斯 加 州 签 订 一 项 设 计 - 建 造 合 同, 将 2.6 英 里 长 的 安 东 安 德 森 纪 念 隧 道 改 造 成 一 条 高 速 公 路 和 铁 路 两 用 的 隧 道, 并 因 此 同 VMS 公 司 (VMS, INC.) 签 订 了 一 个 运 营 和 维 护 合 同 VMS 公 司 的 职 责 包 括 运 营 和 维 护 收 取 通 行 费 和 管 理 清 除 积 雪 以 及 各 项 紧 急 服 务 VMS 公 司 于 2007 年 被 澳 大 利 亚 的 特 兰 斯 菲 尔 德 服 务 公 司 (TRANSFIELD SERVICES) 收 购 长 期 租 赁 和 特 许 权 : 在 长 期 租 赁 和 特 许 权 合 同 中, 民 间 参 与 方 先 期 提 供 资 金 并 承 担 某 些 管 理 义 务, 以 换 取 收 取 使 用 费 可 用 费 或 其 他 与 项 目 运 营 挂 钩 的 收 费 权 由 于 承 租 人 往 往 签 约 从 事 某 些 必 须 有 融 资 的 改 建 项 目, 长 期 租 赁 和 特 许 权 结 构 便 可 作 为 公 共 业 主 的 筹 资 工 具, 与 设 计 - 建 造 - 运 营 - 维 护 - 融 资 结 构 存 在 重 大 差 别 实 例 一 : 芝 加 哥 高 架 路 (CHICAGO SKYWAY):2005 年, 芝 加 哥 市 就 芝 加 哥 南 区 的 一 条 收 费 路 与 高 架 桥 特 许 公 司 (SKYWAY CONCESSION COMPANY, LLC, 简 称 SCC) 签 订 了 一 项 为 期 99 年 的 租 赁 和 特 许 权 合 同,SCC 是 一 个 由 西 班 牙 的 辛 特 拉 运 输 基 础 设 施 特 许 公 司 (CINTRA CONCESSIONES DE INFRAESTRUCTURAS DE TRANSPORT) 和 澳 大 利 亚 的 麦 格 理 投 资 控 股 公 司 (MACQUARIE INVESTMENT HOLDINGS) 组 成 的 新 实 体 SCC 提 供 先 期 付 款 18.3 亿 美 元 并 同 意 运 营 及 维 护 这 条 道 路, 以 此 获 得 了 收 取 所 有 相 关 通 行 费 及 其 他 特 许 收 入 的 权 利, 但 通 行 费 的 年 增 幅 不 得 超 过 以 下 三 项 中 的 最 高 值 :(1) 2%;(2) 该 年 消 费 者 物 价 指 数 的 增 幅 ;(3) 该 年 名 义 人 均 国 内 生 产 总 值 的 增 幅 SCC 的 先 期 付 款 包 括 银 行 贷 款 和 股 本 金 ; 后 来 的 一 次 再 融 资 增 加 了 一 部 分 次 级 债 务 并 使 SCC 能 够 部 分 偿 还 股 本 金 芝 加 哥 市 将 项 目 收 入 用 于 弥 补 其 他 预 算 需 求 24

31 实 例 二 : 巴 尔 的 摩 港 (PORT OF BALTIMORE) 席 格 特 海 运 码 头 (SEAGIRT MARINE TERMINAL):2009 年, 附 属 于 美 国 口 岸 集 团 (PORTS AMERICA GROUP, 基 础 设 施 私 营 股 权 基 金 高 星 资 本 (HIGHSTAR CAPITAL) 下 属 的 投 资 组 合 公 司 ) 的 美 国 切 萨 皮 克 口 岸 公 司 (PORTS AMERICA CHESAPEAKE, 简 称 PAC) 与 马 里 兰 州 港 务 局 (MARYLAND PORT ADMINI- STRATION, 简 称 MPA) 就 巴 尔 的 摩 港 席 格 特 海 运 码 头 签 署 了 一 项 为 期 50 年 的 租 赁 和 特 许 协 议 根 据 这 项 协 议, 美 国 切 萨 皮 克 口 岸 公 司 同 意 (1) 租 用 运 营 及 维 护 该 码 头 ;(2) 在 该 码 头 修 建 一 个 50 英 尺 深 的 泊 位 ;(3) 投 资 于 相 关 资 本 设 备 作 为 对 价, 美 国 切 萨 皮 克 口 岸 公 司 先 期 支 付 一 笔 款 项, 使 马 里 兰 州 港 务 局 能 从 马 里 兰 州 交 通 管 理 局 (MARYLAND TRANSIT AUTHORITY, 简 称 MDTA) 购 得 该 码 头, 并 同 意 每 年 向 马 里 兰 州 港 务 局 缴 纳 320 万 美 元 租 金, 另 外 在 该 码 头 装 卸 的 集 装 箱 一 年 超 过 500,000 个 时 每 超 过 一 个 向 马 里 兰 州 港 务 局 付 费 15 美 元, 上 述 两 项 付 款 均 与 通 货 膨 胀 指 数 挂 钩 美 国 切 萨 皮 克 口 岸 公 司 将 与 新 泊 位 有 关 的 设 计 采 购 和 施 工 业 务 分 包 给 麦 克 莱 恩 承 包 公 司 (MCLEAN CONTRACTING COMPANY) 并 从 上 海 振 华 重 工 业 公 司 购 得 吊 车 这 个 项 目 的 融 资 包 括 股 本 金 以 及 由 马 里 兰 经 济 开 发 公 司 (MARYLAND ECONOMIC DEVELOPMENT CORPORATION) 发 行 的 免 税 收 益 债 券 ( 其 所 得 付 给 马 里 兰 州 交 通 管 理 局 ) 和 私 营 市 政 债 券 私 有 化 : 真 正 的 私 有 化 包 括 将 公 有 的 基 础 设 施 资 产 的 所 有 权 转 给 私 营 部 门 在 很 多 实 例 中, 政 府 在 私 有 化 的 同 时 颁 行 各 类 规 章, 以 限 制 私 营 业 主 提 高 价 格 的 能 力 或 规 定 最 低 服 务 标 准 与 长 期 租 赁 和 特 许 权 一 样, 私 有 化 使 公 共 业 主 能 够 筹 集 资 本 ; 然 而, 私 有 化 不 如 长 期 租 赁 权 常 见, 因 为 私 有 化 提 供 的 经 济 优 势 微 不 足 道 ( 租 赁 权 可 以 长 达 99 年 ), 还 可 能 带 来 政 治 问 题 或 必 须 制 定 新 法 律 方 可 实 施 PPP 授 权 法 规 参 与 公 共 基 础 设 施 项 目 的 可 行 性 和 吸 引 力 往 往 取 决 于 拥 有 该 基 础 设 施 资 产 的 地 区 的 适 用 法 律 条 款 PPP 授 权 法 规 界 定 哪 些 政 府 机 构 或 主 管 部 门 方 框 2 公 私 伙 伴 合 作 (PPP) 的 资 金 来 源 和 收 费 为 公 共 基 础 设 施 项 目 制 定 架 构 的 一 个 关 键 问 题 在 于 现 在 或 未 来 是 否 存 在 与 有 关 资 产 的 运 营 挂 钩 的 持 续 资 金 来 源 这 类 资 金 与 一 个 项 目 的 融 资 不 同 融 资 是 根 据 未 来 回 报 预 期 为 一 个 项 目 先 期 提 供 的 资 本 也 有 别 于 公 共 业 主 为 所 获 得 的 服 务 支 付 的 报 酬 或 递 延 报 酬, 此 类 报 酬 并 不 取 决 于 项 目 的 运 营 状 况 持 续 资 金 的 主 要 种 类 包 括 直 接 向 使 用 者 收 费 影 子 使 用 费 以 及 可 用 费 使 用 费 是 根 据 一 个 基 础 设 施 资 产 的 使 用 量 估 算 的 费 用, 例 如 通 行 费 水 电 煤 气 费 承 购 费 ( 例 如 发 电 项 目 ) 或 进 出 费 ( 例 如 港 口 机 场 或 铁 路 ) 这 类 费 用 在 由 项 目 业 主 而 不 是 由 用 户 支 付 时 被 视 为 影 子 费 可 用 费 是 项 目 业 主 根 据 该 基 础 设 施 的 可 用 性 而 不 是 其 使 用 量 支 付 的 费 用 当 这 类 费 用 被 设 定 上 限 时, 它 们 实 际 上 就 成 为 一 种 递 延 报 酬 25

32 可 以 使 用 PPP 框 架, 哪 些 资 产 可 能 受 到 PPP 的 制 约, 以 及 PPP 可 能 采 取 哪 些 形 式 美 国 州 政 府 是 本 报 告 所 探 讨 的 公 共 基 础 设 施 的 主 要 所 有 者, 它 们 近 年 来 越 来 越 多 地 颁 行 了 此 类 法 规 截 至 2013 年 7 月 1 日, 美 国 的 33 个 州 及 波 多 黎 各 颁 行 了 批 准 PPP 运 输 项 目 的 授 权 法 规, 其 中 有 将 近 三 分 之 一 是 在 近 十 年 内 颁 行 的 11 授 权 法 规 可 能 广 泛 包 含 各 类 条 款, 有 可 能 对 潜 在 的 PPP 对 于 非 公 共 参 与 方 的 吸 引 力 产 生 重 大 影 响 表 6 列 举 了 各 类 这 样 的 条 款 以 及 已 在 其 PPP 授 权 法 规 的 范 围 内 采 纳 它 们 的 州 康 奈 尔 大 学 (CORNELL UNIVERSITY) 最 近 的 一 项 研 究 表 明, 在 此 类 条 款 中, 对 于 私 营 伙 伴 方 而 言 最 重 要 的 因 素 包 括 : 非 应 标 建 议 书 是 否 可 能 被 接 受, 批 准 项 目 是 否 必 须 有 进 一 步 的 立 法 行 动, 以 及 项 目 融 资 是 否 可 以 是 公 共 资 金 和 私 营 资 金 的 组 合 12 我 们 将 在 下 文 中 讨 论 前 两 项 关 切 此 外, 授 权 法 规 是 否 让 PPP 免 受 该 州 公 共 承 包 法 律 的 制 约 也 可 能 对 一 个 项 目 产 生 重 大 影 响, 因 为 州 采 购 法 往 往 会 限 制 选 定 分 包 商 的 方 式, 要 求 必 须 付 给 员 工 可 能 远 远 高 于 最 低 工 资 的 通 行 工 资, 要 求 承 包 商 必 须 雇 用 或 优 先 雇 用 当 地 员 工, 要 求 承 包 商 必 须 出 具 付 款 或 履 约 保 证 金, 13 或 者 对 材 料 或 设 备 采 购 施 加 限 制 创 新 性 项 目 交 付 州 PPP 立 法 (INNOVATIVE PROGRAM DELIVERY STATE P3 LEGISLATION), 联 邦 高 速 公 路 管 理 局 (FEDERAL HIGHWAY ADMINISTRATION,2013 年 ), 请 参 见 LEGISLATION/INDEX.HTM 12 R. RICHARD GEDDES 和 BENJAMIN WAGNER, 美 国 各 州 为 什 么 制 定 公 私 伙 伴 合 作 授 权 立 法 (WHY DO U.S. STATES ADOPT PUBLIC-PRIVATE PARTNERSHIP ENABLING LEGISLATION,2010 年 12 月 ), 请 参 见 CORNELL.EDU/PAM/PEOPLE/UPLOAD/WHY-DO-STATES-ADOPT-PPP-LEG-DEC-2010.PDF 13 除 受 到 各 种 限 制 外, 实 施 这 类 工 资 管 制 的 依 据 在 联 邦 一 级 是 1931 年 戴 维 斯 - 佩 根 法 案 (DAVIS BACON ACT) 第 411 章 第 46 条 第 1494 节 ( 其 修 订 本 为 美 国 法 典 (U.S.C.) 第 40 篇 第 节 ) 及 相 关 法 案, 在 州 一 级 则 是 所 谓 小 戴 维 斯 - 佩 根 ( LITTLE DAVIS-BACON) 条 款 除 受 到 各 种 限 制 外, 这 类 必 须 出 具 保 证 金 的 要 求 在 联 邦 一 级 的 法 律 依 据 是 米 勒 法 案 (MILLER ACT) 第 116 条 第 1147 节 (2002 年 )( 其 修 订 本 为 美 国 法 典 第 40 篇 第 节 ), 在 州 一 级 则 是 所 谓. 小 米 勒 法 案 14 另 请 参 见 本 报 告 第 35 页 影 响 为 基 础 设 施 投 资 供 应 商 品 的 特 定 法 律 问 题 (SELECT LEGAL ISSUES AFFECTING THE PROVISION OF GOODS FOR INFRASTRUCTURE INVESTMENT) 26

33 表 6. PPP 授 权 法 规 州 名 PPP 立 法 颁 行 年 份 允 许 非 应 标 建 议 书 允 许 可 用 费 / 影 子 费 * 地 方 州 或 联 邦 资 金 可 与 私 营 部 门 资 金 结 合 必 须 有 立 法 机 关 的 批 准 * 公 共 部 门 可 发 行 通 行 费 收 益 债 券 公 共 部 门 机 构 可 聘 用 自 己 的 技 术 和 法 律 顾 问 表 6 还 列 举 了 表 中 涉 及 的 各 州 已 经 达 成 和 正 在 筹 备 的 运 输 项 目 的 数 目 正 在 筹 备 中 指 的 是 正 在 积 极 开 发 中 或 暂 时 停 工 的 项 目 ; 在 现 实 中, 工 程 项 目 可 能 在 因 出 现 政 治 或 预 算 变 化 而 暂 停 多 年 之 后 才 完 工 我 们 注 意 到, 各 州 授 权 立 法 的 PPP 友 好 程 度 与 其 已 经 达 成 或 正 在 筹 备 中 的 运 输 PPP 的 数 量 之 间 没 有 明 显 的 相 关 性 运 输 PPP 得 到 授 权 2006 年 以 来 达 成 的 运 输 PPP 亚 拉 巴 马 阿 拉 斯 加 亚 利 桑 那 阿 肯 色 加 利 福 尼 亚 科 罗 拉 多 康 涅 狄 格 特 拉 华 佛 罗 里 达 佐 治 亚 伊 利 诺 伊 ** 印 第 安 纳 路 易 斯 安 那 缅 因 马 里 兰 马 萨 诸 塞 明 尼 苏 达 密 西 西 比 密 苏 里 内 华 达 北 卡 罗 来 纳 北 达 科 他 俄 亥 俄 俄 勒 冈 宾 夕 法 尼 亚 南 卡 罗 来 纳 田 纳 西 得 克 萨 斯 犹 他 弗 吉 尼 亚 华 盛 顿 西 弗 吉 尼 亚 威 斯 康 星 资 料 来 源 : 除 另 外 注 明 外 均 由 Sphere Consulting 提 供 有 关 达 成 的 PPP 和 筹 备 中 的 PPP 的 详 情 请 参 见 技 术 附 录 * 布 鲁 金 斯 - 洛 克 菲 勒 州 及 都 市 地 区 创 新 项 目 (Brookings-Rockefeller Project on State and Metropolitan Innovation), 推 进 公 私 伙 伴 合 作 (Moving Forward on Public Private Partnerships), 2011 年 12 月 - 指 有 关 PPP 授 权 法 规 中 明 文 规 定 的 条 款 正 在 筹 备 中 的 运 输 PPP 目 前 很 少 有 研 究 分 析 过 哪 种 PPP 条 款 组 合 能 给 公 共 及 私 营 利 益 相 关 者 带 来 最 佳 成 效, 不 过 上 文 提 到 的 康 奈 尔 大 学 的 研 究 发 现 各 州 都 有 一 种 向 PPP 友 好 立 法 推 进 的 整 体 趋 势 我 们 注 意 到 有 一 些 条 款, 包 括 下 文 提 到 的 几 条, 权 衡 了 公 共 与 民 间 参 与 方 两 者 的 利 益 因 此, 一 个 PPP 体 制 对 于 潜 在 的 投 资 者 以 及 商 品 或 服 务 供 应 商 是 否 有 吸 引 力 应 当 根 据 项 目 的 具 体 情 况 进 行 认 真 考 量 27

34 方 框 3 芝 加 哥 计 时 停 车 收 费 芝 加 哥 市 与 计 时 停 车 有 关 的 一 项 PPP 实 例 为 立 法 审 批 要 求 提 供 了 借 鉴 2008 年, 芝 加 哥 市 与 芝 加 哥 停 车 计 时 器 公 司 (CHICAGO PARKING METERS, LLC, 简 称 CPM) 签 订 了 一 项 为 期 75 年 的 特 许 经 营 协 议, 该 公 司 由 摩 根 士 丹 利 基 建 合 伙 人 基 金 (MORGAN STANLEY INFRASTRUCTURE PARTNERS) 及 其 他 有 关 参 与 方 组 建 CPM 先 期 提 供 11.5 亿 美 元 并 承 诺 运 营 维 护 及 改 进 芝 加 哥 市 的 36,000 个 停 车 计 时 器 ; 作 为 交 换,CPM 获 得 了 在 合 约 期 内 收 取 全 部 停 车 费 的 权 利 尽 管 这 个 项 目 得 到 了 芝 加 哥 市 政 委 员 会 (CHICAGO CITY COUN- CIL) 压 倒 多 数 的 批 准, 但 它 在 签 约 后 变 得 非 常 不 受 欢 迎, 原 因 是 提 高 停 车 费 ( 尽 管 特 许 经 营 协 议 中 有 此 规 定 ) 以 及 技 术 性 问 题, 而 且 人 们 对 芝 加 哥 市 在 这 笔 交 易 中 得 到 的 先 期 付 款 是 否 公 平 提 出 质 疑 很 多 人 还 指 责 市 政 府 滥 用 这 笔 款 项 这 以 后 官 司 连 年 不 断, 其 中 包 括 有 摩 根 士 丹 利 的 主 管 参 加 的 公 众 听 证 会 这 个 教 训 说 明, 立 法 审 批 如 果 不 够 全 面 或 透 明, 便 可 能 无 法 使 一 笔 交 易 在 签 约 后 免 受 政 治 问 题 的 影 响 接 受 非 应 标 建 议 书 允 许 采 用 非 应 标 建 议 书 使 民 间 参 与 方 能 够 提 出 可 能 尚 未 得 到 公 共 部 门 考 虑 的 项 目 创 意 但 从 另 一 方 面 看 来, 愿 意 评 估 非 应 标 建 议 书 的 州 必 须 承 担 高 额 行 政 管 理 费 用 ; 此 外, 通 过 不 允 许 采 用 非 应 标 建 议 书, 各 州 能 鼓 励 公 共 发 起 人 考 虑 并 阐 明 他 们 的 项 目 重 点 及 评 估 标 准, 以 此 向 私 营 竞 标 者 提 供 更 大 的 透 明 度 并 可 能 为 项 目 提 供 更 大 的 支 持 非 应 标 建 议 书 程 序 还 可 能 给 竞 标 者 带 来 隐 藏 的 风 险 在 一 方 提 交 建 议 书 之 后, 其 他 方 通 常 会 应 邀 提 交 与 其 竞 争 的 方 案, 而 且 竞 争 对 手 可 能 会 寻 求 借 助 于 首 先 提 交 的 方 案 为 了 鼓 励 首 先 提 交 者, 各 州 采 取 了 一 些 措 施, 例 如 佛 罗 里 达 州 于 2013 年 6 月 修 改 了 其 授 权 法 规, 规 定 提 交 竞 争 性 建 议 书 的 时 限 不 得 超 过 120 天 15 事 先 从 法 律 上 批 准 合 同 在 大 多 数 州,PPP 必 须 得 到 一 个 行 政 分 支 机 构 的 批 准, 例 如 运 输 厅 市 政 工 程 局 或 专 门 的 PPP 监 管 机 构 一 些 州 还 要 求 必 须 由 立 法 机 构 决 定 采 取 或 不 采 取 行 动 ; 例 如, 田 纳 西 州 要 求 PPP 必 须 得 到 州 议 会 的 批 准, 16 特 拉 华 州 要 求 PPP 必 须 得 到 州 议 会 债 券 委 员 会 联 席 主 席 的 批 准, 17 明 尼 苏 达 州 允 许 任 何 一 个 项 目 途 径 的 县 或 市 的 政 府 在 该 州 运 输 厅 长 批 准 项 目 后 30 天 内 予 以 否 决 18 这 样 的 规 定 带 来 了 不 确 定 性 和 风 险, 因 为 建 议 书 有 可 能 成 为 政 治 性 否 决 或 长 期 审 查 的 牺 牲 品 但 在 另 一 方 面, 若 能 得 到 这 样 的 批 准 便 能 确 保 立 法 机 构 对 项 目 的 支 持, 并 提 高 批 准 项 目 的 官 员 确 保 项 目 成 功 实 施 的 积 极 性 外 国 合 作 伙 伴 特 别 应 当 考 虑 到 立 法 机 构 审 查 的 各 项 要 求 PPP 授 权 法 规 一 般 不 对 外 国 投 资 方 和 国 内 投 资 方 加 以 区 别 ( 亚 利 桑 那 州 是 一 个 明 显 的 例 外, 该 州 要 求 外 国 投 资 方 在 该 州 签 订 一 项 基 础 设 施 PPP 之 前 必 须 申 请 并 获 得 开 展 业 务 的 授 权 19 ) 但 外 国 公 司 参 与 可 能 会 造 成 对 一 项 PPP 的 强 烈 抵 触, 而 且 大 量 的 听 证 会 或 其 他 公 开 审 查 也 可 能 会 为 表 达 这 种 抵 触 意 见 提 供 一 个 平 台, 从 而 增 加 项 目 审 批 风 险 但 在 另 一 方 面, 潜 在 的 外 国 合 作 伙 伴 可 能 愿 意 接 受 一 个 严 格 的 公 共 审 批 程 序, 以 此 首 先 解 决 公 众 抵 制 的 问 题, 而 不 必 承 担 在 签 约 之 后 遭 到 公 众 反 对 的 风 险, 如 方 框 3 中 介 绍 的 芝 加 哥 停 车 收 费 特 许 经 营 实 例 15 佛 罗 里 达 州 法 典,FLA. STAT 田 纳 西 州 法 典 注 释 本,TENN. CODE ANN (b) 17 特 拉 华 州 法 典,DEL. CODE TIT. 2, (e)(3) 18 明 尼 苏 达 州 法 典 注 释 本,MINN. STAT. ANN 亚 利 桑 纳 州 法 典 修 订 本,ARIZ. REV. STAT (h) 28

35 融 资 来 源 及 趋 势 项 目 在 设 计 和 施 工 阶 段 往 往 必 须 有 融 资, 因 为 此 时 项 目 的 成 本 可 能 超 出 了 其 产 生 的 资 金, 而 且 私 营 发 起 人 要 向 公 共 业 主 交 付 与 长 期 租 赁 和 特 许 权 或 私 有 化 有 关 的 先 期 付 款 本 节 内 容 包 括 各 州 为 项 目 自 筹 资 金 的 能 力 日 减, 公 共 基 础 设 施 项 目 的 债 权 融 资, 以 及 股 本 金 的 来 源 各 州 为 公 共 基 础 设 施 自 筹 资 金 的 能 力 公 共 业 主 弥 补 项 目 资 金 来 源 与 必 要 的 项 目 支 出 之 间 的 差 额 的 第 一 种 选 择 是 动 用 自 己 的 资 金 储 备 或 寻 20 求 可 提 供 或 借 贷 给 该 项 目 的 联 邦 资 金 然 而, 近 年 来 出 现 了 各 州 为 基 础 设 施 开 支 自 筹 资 金 的 预 算 能 力 大 大 降 低 的 趋 势 造 成 这 一 趋 势 的 因 素 包 括 一 些 州 面 临 巨 大 的 养 老 金 缺 口, 它 影 响 着 这 些 州 为 长 期 项 目 自 筹 资 金 的 能 力 ; 还 有 近 期 预 算 亏 空, 它 影 响 着 各 州 满 足 当 前 的 基 础 设 施 需 求 的 能 力 具 体 而 言, 在 2011 财 政 年 度, 各 州 调 整 后 净 养 老 金 负 债 在 年 度 收 入 中 的 占 比 介 于 6.8% 到 241% 之 间, 中 位 数 为 45.1% 有 九 个 州 调 整 后 无 资 金 储 备 的 负 债 超 出 年 度 收 入 的 100%, 最 高 的 是 伊 利 诺 伊 州 (241%) 康 涅 狄 格 州 (190%) 和 肯 塔 基 州 (141%) 21 关 于 目 前 的 能 力, 在 2012 年 第 一 季 度, 各 州 的 收 入 仍 比 经 济 衰 退 前 的 水 平 低 5.5%, 而 且 在 2013 财 年,31 个 州 不 得 不 削 减 总 额 达 550 亿 美 元 的 预 算 支 出 以 达 到 平 衡 预 算 的 规 定, 鉴 于 各 州 自 衰 退 最 严 重 的 时 期 以 来 已 经 削 减 经 费, 这 是 一 个 影 响 很 大 的 数 目 可 供 特 定 项 目 使 用 的 州 及 联 邦 拨 款 的 种 类 ( 例 如 联 邦 高 速 公 路 基 金 ) 以 及 可 供 管 理 这 类 拨 款 或 利 用 这 类 拨 款 借 贷 的 工 具 ( 例 如 先 期 施 工 及 预 期 拨 款 收 入 债 券 (GRANT ANTICIPATION REVENUE VEHICLES, 简 称 GARVEE) 不 在 本 报 告 探 讨 的 范 围 之 内 详 情 请 参 见 工 具 及 项 目 : 联 邦 援 助 基 金 管 理 工 具 (TOOLS & PROGRAMS: FEDERAL-AID FUND MANAGEMENT TOOLS), 联 邦 高 速 公 路 管 理 局 (FEDERAL HIGHWAY ADMINISTRATION), PROGRAMS/FEDERAL_AID/INDEX.HTM 21 美 国 各 州 调 整 后 养 老 金 负 债 中 位 数 (ADJUSTED PENSION LIABILITY MEDIANS FOR U.S. STATES), 穆 迪 投 资 服 务 公 司 (MOODY S INVESTOR SERVICE,2013 年 6 月 27 日 ), 请 参 见 WASHINGTONPOST/2013/06/27/NATIONAL-ECONOMY/GRAPHICS/MOODYS_STATE_PENSION_LIABILITY_ MEDIANS.PDF 22 PHIL OLIFF CHRIS MAI 和 VINCENT PALCIOS, 各 州 继 续 感 受 到 经 济 衰 退 的 影 响 (STATES CONTINUE TO FEEL RECESSION S IMPACT), 预 算 与 政 策 要 务 中 心 (CENTER ON BUDGET AND POLICY PRIORITIES, 2012 年 6 月 27 日, 请 参 见 ( 最 后 一 次 访 问 在 2013 年 8 月 26 日 ) 29

36 即 使 各 州 的 收 入 恢 复 到 经 济 衰 退 之 前 的 水 平, 各 州 为 公 共 基 础 设 施 项 目 自 筹 资 金 的 能 力 在 中 期 仍 将 受 到 制 约 州 预 算 可 能 更 重 视 恢 复 在 经 济 衰 退 期 间 及 后 期 被 削 减 的 各 项 服 务, 而 不 是 基 础 设 施 投 资 可 供 使 用 的 资 金 将 受 到 经 济 中 结 构 性 变 化 的 影 响, 例 如 日 益 增 加 的 医 疗 补 助 (MEDICAID) 受 益 人 数 目 23 而 资 产 更 新 的 需 求 如 果 得 不 到 满 足, 便 可 能 继 续 增 加, 更 多 地 占 用 可 用 于 绿 地 项 目 的 资 金 债 权 融 资 大 型 公 共 基 建 项 目 几 乎 总 是 通 过 贷 款 或 债 权 融 资 筹 集 一 部 分 资 金 公 共 业 主 可 以 发 行 以 自 己 的 资 信 而 不 是 以 项 目 的 资 信 作 抵 押 的 债 券, 例 如 一 般 责 任 债 券 增 值 税 债 券 或 公 共 机 构 债 券 公 共 业 主 可 以 发 行 与 项 目 挂 钩 的 债 务, 例 如 以 通 行 费 或 其 他 费 用 作 抵 押 的 债 券 或 者, 公 共 业 主 可 以 依 靠 私 营 实 体 提 供 其 自 身 融 资, 如 设 计 - 建 造 - 融 资 和 设 计 - 建 造 - 运 营 - 维 护 - 融 资 模 式 顾 名 思 义, 长 期 租 赁 特 许 权 和 私 有 化 模 式 也 是 依 赖 私 营 实 体 融 资, 在 这 些 模 式 下 有 关 项 目 便 是 公 共 业 主 的 融 资 工 具 公 共 基 建 项 目 也 曾 基 于 项 目 从 多 种 来 源 筹 集 资 金 银 行 保 险 公 司 和 养 老 基 金 乐 于 提 供 长 期 贷 款, 是 最 常 见 的 私 营 贷 款 方 基 于 项 目 发 行 债 券 有 私 募 发 行 和 注 册 发 行 两 种 形 式 近 年 来 一 系 列 基 础 设 施 债 权 基 金 发 展 起 来, 能 够 提 供 长 期 的 与 银 行 贷 款 类 似 的 贷 款 或 长 期 的 信 用 增 级 根 据 PREQIN 基 础 设 施 在 线 (PREQIN INFRASTRUCTURE ONLINE) 发 布 的 信 息, 截 至 2013 年 8 月, 北 美 有 九 家 非 上 市 基 金 已 被 授 权 或 将 被 授 权 ( 在 集 资 结 束 后 ) 投 资 于 私 募 基 础 设 施 债 券, 其 合 计 资 本 达 98 亿 美 元 不 同 部 门 以 及 不 同 项 目 的 资 本 结 构 差 异 极 大, 其 中 的 一 个 原 因 是 可 以 用 来 降 低 融 资 成 本 的 各 种 联 邦 项 目 繁 多 ( 见 方 框 4), 另 一 个 原 因 是 项 目 现 金 流 以 及 融 资 时 市 场 承 担 此 类 风 险 的 能 力 不 稳 定 例 如, 在 2012 年 的 伊 丽 莎 白 河 渡 口 项 目 中 ( 见 上 文 ), 债 务 占 资 本 结 构 的 80% 以 上, 相 比 之 下, 芝 加 哥 高 架 公 路 项 目 的 债 务 最 初 仅 占 资 本 结 构 的 50%, 在 重 新 融 资 后 上 升 到 75% 同 前 ( 预 计 到 2012 年 有 资 格 通 过 医 疗 补 助 计 划 享 受 政 府 补 贴 的 医 疗 保 险 的 人 数 将 比 2008 年 参 加 该 计 划 的 人 数 增 加 480 万 人, 原 因 之 一 是 雇 主 停 止 提 供 医 疗 保 险 ) 24 项 目 资 料 (PROJECT PROFILES), 联 邦 高 速 公 路 管 理 局 ( FEDERAL HIGHWAY ADMINISTRATION), 请 参 见 以 及 IPD/PROJECT_PROFILES/IL_CHICAGO_SKYWAY.HTM 30

37 方 框 4 对 公 共 基 础 设 施 债 权 融 资 的 联 邦 支 持 以 下 的 联 邦 项 目 和 州 项 目 旨 在 通 过 提 高 债 权 融 资 的 可 用 性 及 降 低 其 成 本 来 鼓 励 基 础 设 施 项 目 私 营 市 政 债 券 国 内 税 收 法 典 (INTERNAL REVENUE CODE) 允 许 市 政 当 局 发 行 免 税 债 券, 其 收 益 用 于 特 定 基 础 设 施 部 门 的 私 营 业 务 这 类 私 营 市 政 债 券 让 特 许 权 获 得 者 享 受 到 低 成 本 债 权 融 资 的 好 处, 而 且 以 该 项 目 的 收 益 而 不 是 市 政 府 的 资 信 为 担 保 历 史 上, 具 备 资 格 的 基 础 设 施 类 别 包 括 机 场 码 头 垃 圾 焚 烧 发 电 设 施 以 及 水 和 污 水 设 施 等 等 2005 年, 依 据 安 全 尽 责 灵 活 高 效 的 运 输 公 平 法 : 使 用 者 的 权 益 (SAFE, ACCOUNTABLE, FLEXIBLE, EFFICIENT TRANSPORTATION EQUITY ACT: A LEGACY FOR USERS, 简 称 SAFETEA-LU), 国 会 授 权 追 加 最 高 可 达 150 亿 美 元 的 合 资 格 债 券, 用 于 已 根 据 美 国 法 典 第 23 篇 ( 高 速 公 路 ) 或 第 49 篇 ( 公 共 交 通 ) 接 受 联 邦 资 助 的 特 定 高 速 公 路 和 地 面 交 通 设 施 值 得 注 意 的 是, 根 据 第 23 篇 提 供 的 联 邦 资 助 要 求 必 须 符 合 某 些 现 行 工 资 规 定 年 的 地 面 运 输 辅 助 法 案 (SURFACE TRANSPORTATION ASSISTANCE ACT) 所 规 定 的. 购 买 美 国 货 (BUY AMERICA) 的 要 求 26 以 及 其 他 有 关 弱 势 公 司 企 业 参 与 的 具 体 规 定 27 其 中 难 度 最 高 的 可 能 是 购 买 美 国 货 条 款, 因 为 这 类 条 款 要 求 在 没 有 豁 免 的 情 况 下, 将 项 目 授 予 只 使 用 国 产 钢 材 和 铁 材 的 出 价 最 低 的 竞 标 者, 除 非 这 种 投 标 出 价 比 使 用 外 国 生 产 的 钢 铁 的 投 标 出 价 高 出 25% 以 上 债 券 私 营 特 许 权 获 得 者 还 可 以 通 过 债 券 受 益 于 免 税 资 金, 即 特 许 权 获 得 者 可 以 通 过 民 间 非 营 利 公 司 发 行 这 类 债 券, 但 这 些 公 司 必 须 具 备 符 合 州 法 ( 出 于 免 州 税 的 目 的 ) 和 国 税 局 具 体 规 定 ( 出 于 免 联 邦 税 的 目 的 ) 的 公 益 法 人 (PUBLIC BENEFIT CORPORATIONS) 资 格 一 般 而 言,(1) 这 类 公 司 只 能 从 事 公 共 活 动, 并 且 公 司 及 公 司 的 债 务 得 到 州 或 相 关 的 公 共 当 局 的 批 准,(2) 州 或 相 关 的 公 共 当 局 对 这 类 资 产 必 须 享 有 受 益 权 通 过 独 占 该 资 产 管 控 发 行 债 券 的 公 司 或 在 债 券 流 通 在 外 期 间 拥 有 获 得 所 有 权 及 独 占 权 的 权 利. 运 输 基 础 设 施 融 资 和 创 新 法 (TRANSPOR- TATION INFRASTRUCTURE FINANCE AND INNOVATION ACT, 简 称 TIFIA) 项 目 向 全 国 性 或 地 区 性 地 面 运 输 项 目 提 供 联 邦 贷 款 贷 款 担 保 和 备 用 信 贷 额 度, 此 类 项 目 包 括 高 速 公 路 桥 梁 隧 道 以 及 各 种 铁 路 及 联 运 设 施 TIFIA 贷 款 一 般 来 说 在 一 个 项 目 资 金 中 的 占 比 不 超 过 33%, 而 且 只 能 用 于 优 先 债 务 属 投 资 级 别 以 及 项 目 的 部 分 或 全 部 资 助 来 自 使 用 费 或 其 他 非 联 邦 资 金 的 项 目 得 到 TIFIA 资 助 的 项 目 必 须 遵 守 上 文 提 到 的 第 23 篇 ( 高 速 公 路 ) 的 各 项 规 定 州 基 础 设 施 银 行 和 基 金 州 基 础 设 施 银 行 是 以 联 邦 和 州 资 金 为 资 本 的 循 环 型 基 础 设 施 投 资 基 金, 向 第 23 篇 ( 高 速 公 路 ) 或 第 49 篇 ( 公 共 交 通 ) 项 目 的 公 共 和 私 营 发 起 人 提 供 一 系 列 贷 款 和 资 信 支 持 很 多 州 还 建 立 了 基 础 设 施 基 金 以 满 足 额 外 的 需 求 截 至 2013 年 7 月,34 个 州 拥 有 基 础 设 施 银 行,31 个 州 拥 有 饮 用 水 基 础 设 施 基 金,12 个 州 拥 有 废 水 基 础 设 施 基 金 水 基 础 设 施 融 资 及 创 新 管 理 机 构 ( 拟 建 ) 2013 年 5 月, 美 国 参 议 院 通 过 了 一 项 创 建 水 基 础 设 施 融 资 及 创 新 管 理 机 构 (WATER INFRASTRUCTURE FINANCE AND INNOVATION AUTHORITY, 简 称 WIFIA) 的 议 案, 该 机 构 基 于 TIFIA, 旨 在 支 持 水 基 础 设 施 项 目 这 项 议 案 尚 未 得 到 美 国 众 议 院 的 批 准 25 美 国 联 邦 法 规,23 C.F.R (f) 26 美 国 联 邦 法 规,23 C.F.R 美 国 联 邦 法 规,23 C.F.R