因應政府組織再造—

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1 目 錄 因 應 政 府 組 織 再 造 航 政 機 關 與 行 政 法 人 港 務 局 組 織 間 權 責 分 工 之 研 究 目 錄 目 錄... i 總 結 報 告...x 一 研 究 背 景...x 二 研 究 結 論...x 三 建 議... xiii 第 一 章 緒 論 研 究 背 景 與 目 的 研 究 方 法 本 研 究 報 告 內 容 摘 要...7 第 二 章 我 國 現 行 航 港 管 理 體 制 問 題 研 析 我 國 航 港 事 權 名 詞 的 定 義 系 統 我 國 遷 臺 前 的 航 港 管 理 體 制 我 國 現 行 航 港 管 理 體 制 我 國 現 行 航 港 管 理 體 制 的 問 題 我 國 未 來 航 港 體 制 改 革 方 向 之 探 討...36 第 三 章 國 外 航 港 管 理 體 制 研 析 各 國 航 港 管 理 體 制 案 例 分 析...39 i

2 目 錄 3.2 各 國 航 港 管 理 體 制 比 較 分 析 各 國 體 制 對 我 國 之 啟 示...86 第 四 章 我 國 航 港 管 理 體 制 未 來 改 制 方 案 研 析 與 評 估 改 制 方 案 的 篩 選 與 前 題 假 定 改 制 方 案 的 認 定 改 制 方 案 的 比 較 與 評 估 改 制 方 案 評 估 結 果 總 結 第 五 章 各 級 航 政 機 關 權 責 劃 分 之 具 體 執 行 作 法 現 行 交 通 部 及 各 港 務 局 的 航 政 與 港 務 權 責 劃 分 各 級 航 政 機 關 與 港 務 局 之 權 責 劃 分 各 級 航 政 機 關 的 分 層 負 責 明 細 表 之 研 擬 航 政 分 局 之 組 織 架 構 研 擬 航 政 分 局 之 人 力 配 置 研 析 航 政 分 局 各 項 組 織 規 章 研 擬 其 他 相 關 配 套 措 施 研 擬 相 關 法 規 的 修 正 建 議 第 六 章 結 論 與 建 議 結 論 建 議 ii

3 目 錄 參 考 文 獻 與 網 站 附 錄 各 單 位 實 地 深 度 訪 查 及 焦 點 群 體 座 談 會 背 景 資 料 附 錄 各 單 位 實 地 深 度 訪 查 及 焦 點 群 體 座 談 紀 要 附 錄 第 一 次 產 官 學 焦 點 群 體 座 談 會 參 考 資 料 附 錄 第 一 次 產 官 學 焦 點 群 體 座 談 會 紀 錄 附 錄 第 二 次 產 官 學 焦 點 群 體 座 談 會 參 考 資 料 附 錄 第 二 次 產 官 學 焦 點 群 體 座 談 會 紀 錄 附 錄 期 中 報 告 審 查 意 見 處 理 情 形 對 照 表 附 錄 期 末 報 告 審 查 意 見 處 理 情 形 對 照 表 附 錄 本 研 究 每 月 工 作 ( 技 術 ) 報 告 彙 總 附 錄 期 末 簡 報 資 料 附 錄 交 通 部 航 政 局 組 織 法 附 錄 現 行 交 通 部 暨 所 屬 各 港 務 局 權 責 劃 分 表 ( 航 政 類 業 務 ) 附 錄 現 行 交 通 部 暨 所 屬 各 港 務 局 權 責 劃 分 表 ( 港 務 類 業 務 ) 附 錄 交 通 及 建 設 部 所 屬 各 航 政 分 局 暨 各 行 政 法 人 港 務 局 權 責 劃 分 表 草 案 ( 航 政 分 局 僅 接 管 航 政 業 務 的 方 案 ) 附 錄 交 通 及 建 設 部 所 屬 各 航 政 分 局 暨 各 行 政 法 人 港 務 局 權 責 劃 分 表 草 案 ( 航 政 分 局 接 管 航 政 及 港 政 監 理 業 務 的 方 案 ) iii

4 目 錄 附 錄 交 通 及 建 設 部 所 屬 航 政 分 局 組 織 準 則 ( 草 案 ) 附 錄 交 通 及 建 設 部 所 屬 航 政 分 局 各 地 辦 事 處 組 織 通 則 ( 草 案 ) 附 錄 交 通 及 建 設 部 所 屬 某 地 航 政 分 局 辦 事 細 則 草 案 附 錄 交 通 及 建 設 部 所 屬 航 政 分 局 某 地 辦 事 處 辦 事 細 則 草 案 附 錄 交 通 部 成 立 航 政 局 之 航 政 局 組 織 法 修 正 草 案 附 錄 交 通 部 航 政 局 所 屬 分 局 組 織 通 則 草 案 附 錄 交 通 部 成 立 航 港 局 之 航 政 局 組 織 法 修 正 草 案 附 錄 交 通 部 成 立 航 港 局 之 航 港 局 所 屬 分 局 組 織 通 則 草 案 附 錄 行 政 法 人 港 務 局 定 位 為 商 港 經 營 機 構 相 關 商 港 法 部 分 條 文 修 正 建 議 草 案 iv

5 目 錄 表 目 錄 表 我 國 現 行 航 運 與 港 埠 事 業 各 項 事 權 業 務 分 工 情 形 表 臺 灣 地 區 各 港 務 局 民 營 化 的 業 務 項 目 概 況 表 表 各 國 航 政 管 理 組 織 架 構 比 較 表 各 國 商 港 管 理 組 織 架 構 比 較 表 各 國 中 央 與 地 方 航 港 管 理 組 織 模 式 表 各 國 航 政 與 港 務 管 理 機 關 組 織 權 責 劃 分 比 較 表 我 國 航 港 管 理 組 織 與 事 權 分 工 可 能 方 案 研 析 表 宜 否 成 立 航 政 局 的 方 案 比 較 表 表 各 地 航 政 分 局 宜 否 接 管 港 政 監 理 業 務 的 方 案 比 較 表 表 與 會 人 士 對 於 交 通 及 建 設 部 宜 否 成 立 航 政 局 之 意 見 調 查 結 果 統 計 表 表 與 會 人 士 對 於 航 政 分 局 接 管 港 政 監 理 業 務 之 意 見 調 查 結 果 統 計 表 表 與 會 人 士 對 於 不 成 立 航 政 局, 則 不 宜 再 增 加 移 撥 港 政 監 理 業 務 之 意 見 調 查 結 果 統 計 表 表 現 行 我 國 航 政 機 關 及 港 務 局 各 項 業 務 權 責 劃 分 情 形 表 現 行 我 國 航 政 機 關 及 港 務 局 各 項 業 務 權 責 劃 分 情 形 ( 續 2) v

6 目 錄 表 各 地 航 港 分 立 方 案 下, 航 政 機 關 及 港 務 局 各 項 業 務 權 責 劃 分 情 形 表 商 港 管 理 機 關 與 商 港 經 營 機 構 之 權 責 劃 分 建 議 表 表 經 濟 部 工 業 局 麥 寮 工 業 港 管 理 小 組 現 有 港 政 監 理 業 務 職 掌 表 各 地 航 港 合 一 方 案 下, 航 政 機 關 及 港 務 局 各 項 業 務 權 責 劃 分 情 形 表 交 通 部 四 個 港 務 局 暨 所 屬 機 構 擬 移 撥 航 政 分 局 業 務 人 員 統 計 表 表 各 港 務 局 現 有 航 政 業 務 人 力 一 覽 表 表 基 隆 港 務 局 現 有 港 政 監 理 業 務 人 力 一 覽 表 表 交 通 部 四 個 港 務 局 暨 所 屬 機 構 擬 移 撥 航 政 分 局 業 務 人 員 統 計 表 vi

7 目 錄 圖 說 明 圖 研 究 流 程 圖... 4 圖 本 研 究 採 用 之 航 港 名 詞 定 義 系 統... 8 圖 我 國 政 府 遷 臺 前 交 通 部 航 政 管 理 組 織 架 構 圖 我 國 現 行 航 港 管 理 機 關 之 組 織 架 構 圖 圖 我 國 現 行 各 港 務 局 掌 管 航 港 事 權 範 圍 示 意 圖 圖 基 隆 港 務 局 組 織 架 構 圖 圖 臺 中 港 務 局 組 織 架 構 圖 圖 高 雄 港 務 局 組 織 架 構 圖 圖 花 蓮 港 務 局 組 織 架 構 圖 圖 美 國 航 港 相 關 管 理 組 織 架 構 圖 圖 日 本 航 港 管 理 組 織 架 構 圖 圖 新 加 坡 海 事 與 港 務 局 (MPA) 組 織 架 構 圖 圖 香 港 海 事 處 組 織 架 構 圖 圖 韓 國 海 洋 水 產 部 組 織 架 構 圖 圖 韓 國 海 洋 水 產 部 附 屬 機 構 組 織 架 構 圖 圖 韓 國 海 洋 水 產 部 航 運 與 物 流 局 組 織 架 構 圖 圖 韓 國 海 洋 水 產 部 港 灣 局 組 織 架 構 圖 圖 韓 國 貨 櫃 碼 頭 公 團 (KCTA) 組 織 架 構 圖 vii

8 目 錄 圖 中 國 交 通 部 組 織 架 構 圖 圖 中 國 交 通 部 水 運 司 組 織 架 構 圖 圖 中 國 交 通 部 海 事 局 的 組 織 架 構 圖 上 海 海 事 處 所 屬 基 層 單 位 組 織 架 構 圖 圖 中 國 交 通 部 救 助 打 撈 局 組 織 架 構 圖 圖 典 型 的 航 政 主 管 與 管 理 機 關 的 組 織 架 構 圖 港 務 局 公 司 化 模 式 下 的 航 港 管 理 與 權 責 劃 分 示 意 圖 圖 交 通 及 建 設 部 不 成 立 航 政 局, 而 直 接 於 各 地 設 航 政 分 局 的 組 織 架 構 圖 圖 交 通 及 建 設 部 成 立 航 政 局 的 組 織 架 構 圖 圖 各 組 人 士 對 於 宜 否 成 立 航 政 局 之 看 法 的 平 均 點 數 統 計 117 圖 各 組 人 士 對 於 航 政 分 局 宜 否 接 管 港 政 監 理 業 務 之 看 法 的 平 均 點 數 統 計 圖 各 航 政 分 局 僅 接 管 航 政 監 理 業 務 方 案 下 的 組 織 架 構 草 案 圖 各 航 政 分 局 接 管 航 政 與 港 政 監 理 業 務 方 案 下 的 組 織 架 構 草 案 圖 經 濟 部 工 業 局 麥 寮 港 管 理 小 組 組 織 架 構 圖 圖 逐 步 移 轉 船 舶 檢 丈 人 力 於 PSC 業 務 示 意 圖 viii

9 摘 要 與 總 結 報 告 摘 要 本 研 究 計 畫 的 目 的 乃 在 於 : 研 析 交 通 部 為 因 應 政 府 組 織 再 造 而 規 劃 改 組 為 交 通 及 建 設 部 的 方 案 中, 航 政 機 關 ( 航 政 司 及 航 政 分 局 ) 與 行 政 法 人 港 務 局 組 織 間 最 適 當 的 業 務 權 責 及 分 工, 供 為 交 通 部 決 策 之 參 考 經 由 研 究 的 結 果, 本 研 究 發 現 在 航 政 主 管 機 關 的 組 織 方 面, 交 通 部 所 擬 交 通 及 建 設 部 不 設 三 級 機 關 航 政 局, 而 直 接 於 四 港 各 設 一 個 航 政 分 局 的 規 劃, 雖 然 是 個 受 限 於 三 級 機 關 數 目 限 制, 迫 於 現 實 的 不 得 已 的 務 實 作 法, 但 並 非 理 想 的 航 港 組 織 改 造 方 案, 也 與 國 外 體 制 有 所 差 異 至 於 在 航 政 機 關 與 行 政 法 人 港 務 局 間 的 權 責 劃 分 與 分 工 方 案 中, 雖 然 交 通 部 所 擬 各 航 政 分 局 僅 接 管 各 港 務 局 航 政 業 務 的 各 地 航 港 分 立 方 案 是 目 前 比 較 沒 有 爭 議 的 方 案, 但 本 研 究 認 為 由 各 地 航 政 分 局 接 管 航 政 與 港 政 監 理 業 務 的 各 地 航 港 合 一 方 案 比 較 能 夠 一 步 到 位 地 解 決 目 前 我 國 商 港 管 理 上 球 員 兼 裁 判 之 公 平 問 題, 以 及 政 商 合 一 的 經 營 效 率 問 題 如 果 依 政 商 分 立 的 原 則 改 制, 則 我 國 商 港 的 管 理 體 制 將 與 經 濟 部 工 業 局 主 管 麥 寮 及 和 平 工 業 專 用 港 的 管 理 體 制 一 樣 ix

10 摘 要 與 總 結 報 告 總 結 報 告 一 研 究 背 景 ( 一 ) 研 究 緣 起 交 通 部 配 合 政 府 組 織 改 造, 函 送 行 政 院 組 織 改 造 推 動 委 員 會 審 議 中 的 交 通 及 建 設 部 組 織 調 整 規 劃 報 告 草 案 中, 擬 將 現 有 基 隆 臺 中 高 雄 及 花 蓮 等 4 個 港 務 局 朝 行 政 法 人 化 方 向 規 劃 ; 惟 其 原 有 航 政 監 理 業 務, 因 考 量 上 述 中 央 三 級 機 關 總 數 限 制, 爰 暫 未 設 置 三 級 機 關, 而 擬 分 設 各 航 政 分 局 ( 定 位 為 中 央 四 級 機 關, 暫 定 設 置 基 隆 臺 中 高 雄 及 花 蓮 等 4 個 航 政 分 局 ) 辦 理, 並 由 交 通 部 航 政 司 負 責 督 導 交 通 部 為 進 一 步 釐 清 未 來 規 劃 交 通 及 建 設 部 航 政 司 航 政 分 局 及 行 政 法 人 港 務 局 三 者 間 之 業 務 權 責 及 分 工, 爰 辦 理 本 研 究 案 ( 二 ) 研 究 目 的 本 研 究 計 畫 的 目 的 在 於 : 研 析 交 通 部 為 因 應 政 府 組 織 再 造 而 規 劃 改 組 為 交 通 及 建 設 部 的 方 案 中, 航 政 機 關 ( 航 政 司 及 航 政 分 局 ) 與 行 政 法 人 港 務 局 組 織 間 最 適 當 的 業 務 權 責 及 分 工, 供 為 交 通 部 決 策 之 參 考 ( 三 ) 研 究 方 法 本 研 究 除 了 採 取 文 獻 回 顧 法 及 個 案 研 究 法 研 析 與 比 較 國 內 外 航 港 管 理 體 制 之 外, 並 透 過 派 員 至 辦 理 政 府 組 織 改 造 相 關 機 關 進 行 深 度 訪 查 及 辦 理 總 共 7 場 的 焦 點 群 體 座 談 會, 包 括 於 四 個 港 務 局 共 辦 4 場 及 交 通 部 1 場, 以 及 邀 請 航 港 與 組 織 的 產 官 學 界 人 士 辦 理 2 場 二 研 究 結 論 綜 合 本 研 究 的 結 果, 獲 致 各 項 主 要 結 論 如 下 : ( 一 ) 在 現 行 航 港 管 理 體 制 問 題 的 議 題 上, 我 國 目 前 的 航 港 管 理 的 x

11 摘 要 與 總 結 報 告 組 織 體 制 存 在 著 的 管 理 與 經 營 未 分 開 的 政 商 合 一 問 題, 而 有 改 造 的 必 要, 此 一 結 論 排 除 維 持 現 狀 的 選 項 ( 二 ) 有 關 交 通 及 建 設 部 宜 否 成 立 航 政 局 的 議 題, 本 研 究 發 現 交 通 部 所 擬 交 通 及 建 設 部 不 設 三 級 機 關 航 政 局, 而 直 接 於 四 港 各 設 一 個 航 政 分 局 的 規 劃, 雖 然 是 個 受 限 於 三 級 機 關 數 目 限 制, 迫 於 現 實 的 不 得 已 的 務 實 作 法, 但 並 非 理 想 的 航 港 組 織 改 造 方 案 ( 三 ) 有 關 具 體 執 行 作 法 方 面 的 結 論 1. 航 政 局 的 組 織 架 構 與 人 力 若 交 通 及 建 設 部 恢 復 設 立 航 政 局, 並 由 其 在 各 地 設 派 出 單 位 航 政 分 局, 則 該 三 級 機 關 航 政 局 所 設 各 組, 得 從 現 行 航 政 司 各 海 運 相 關 科 移 撥 改 組 之, 包 括 航 務 船 舶 船 員 海 事 及 港 務 等 科 如 此 架 構 的 航 政 局 實 已 定 位 為 航 港 局 在 此 一 情 況 下, 亦 可 考 慮 將 關 稅 總 局 海 務 處 的 組 織 與 人 力 移 撥 該 局 至 於 航 政 司 則 改 組 為 類 似 海 空 運 司 的 架 構, 僅 留 少 部 分 海 運 與 空 運 幕 僚 人 員 辦 理 相 關 業 務 2. 各 級 航 政 機 關 與 行 政 法 人 港 務 局 之 權 責 劃 分 有 關 各 級 航 政 機 關 與 行 政 法 人 港 務 局 間 之 權 責 劃 分 表 之 擬 訂 上, 本 研 究 原 則 上 是 分 別 依 據 航 政 相 關 法 規 及 商 港 法 之 定 位, 以 交 通 部 為 中 央 航 政 主 管 機 關 及 商 港 主 管 機 關 為 之 在 航 政 分 局 僅 接 管 航 政 監 理 業 務 的 各 地 航 港 分 立 方 案 下, 各 地 航 政 分 局 及 各 行 政 法 人 港 務 局 則 分 別 定 位 為 各 該 航 政 轄 區 之 當 地 航 政 主 管 機 關 及 各 該 港 之 商 港 管 理 機 關 而 在 航 政 分 局 也 將 港 政 監 理 業 務 也 一 併 接 管 的 各 地 航 港 合 一 方 案 下, 係 將 航 政 分 局 定 位 為 當 地 航 政 主 管 機 關 及 商 港 管 理 機 關, 或 簡 稱 航 港 管 理 機 關 ; 至 於 各 港 行 政 法 人 港 務 局 則 重 新 定 位 為 不 具 港 政 監 理 公 權 力 的 商 港 經 營 機 構 xi

12 摘 要 與 總 結 報 告 3. 各 地 航 政 分 局 的 組 織 架 構 各 地 航 政 分 局 的 組 織 若 以 四 級 機 關 的 定 位 設 置, 則 依 照 中 央 行 政 機 關 組 織 基 準 法 的 規 範, 得 設 5-6 課, 包 括 航 政 業 務 上 的 航 務 船 舶 船 員 海 事 等 課, 以 及 若 包 括 港 政 監 理 業 務 則 增 設 港 務 課 等 ; 另 加 設 行 政 課, 辦 理 人 事 政 風 會 計 資 訊 及 總 務 等 等 一 般 行 政 業 務 若 是 成 立 三 級 機 關 航 政 局 而 由 其 於 各 地 設 派 出 單 位 航 政 分 局, 則 其 組 織 可 以 參 照 該 一 架 構 為 之 4. 各 地 航 政 分 局 的 人 力 配 置 本 研 究 發 現 依 上 述 各 地 航 政 分 局 的 組 織 架 構 所 需 移 撥 各 港 務 局 的 航 政 監 理 及 港 政 監 理 人 力, 合 計 共 約 222 人, 其 中 包 括 現 有 航 政 監 理 業 務 人 力 移 撥 157 人, 港 政 監 理 業 務 人 力 41 人, 以 及 行 政 人 力 24 人 各 地 航 政 分 局 分 別 為 基 隆 86 人 高 雄 79 人 臺 中 35 人 花 蓮 22 人 該 一 港 政 監 理 人 力 係 本 研 究 彙 整 各 港 務 局 提 供 資 料 概 估 而 得, 不 過 因 為 各 港 務 局 目 前 的 人 力 是 配 置 於 掌 理 所 有 港 務 而 難 以 區 分, 本 研 究 乃 以 基 隆 港 務 局 所 提 供 之 人 力 為 依 據, 估 計 需 移 撥 10 人, 外 加 6 人 辦 理 行 政 相 關 業 務, 合 以 16 人 概 估 不 過 與 目 前 經 濟 部 工 業 局 麥 寮 工 業 港 管 理 小 組 配 置 18 人 辦 理 港 政 監 理 業 務 之 配 置 比 較, 亦 屬 相 當 5. 各 地 航 政 分 局 的 組 織 規 章 本 研 究 根 據 中 央 行 政 機 關 組 織 基 準 法 研 擬 各 地 航 政 分 局 各 項 組 織 規 章, 總 共 包 括 航 政 分 局 組 織 準 則 草 案 航 政 分 局 所 屬 各 地 辦 事 處 組 織 通 則 草 案 航 政 分 局 辦 事 細 則 草 案 及 航 政 分 局 所 屬 各 地 辦 事 處 的 辦 事 細 則 草 案 等 四 項 6. 未 入 級 船 舶 委 外 檢 丈 的 配 套 措 施 有 關 航 港 管 理 組 織 改 造 的 配 套 措 施 方 面, 本 研 究 發 現 未 入 級 船 舶 xii

13 摘 要 與 總 結 報 告 ( 包 括 未 經 中 國 驗 船 中 心 檢 丈 並 加 入 其 船 級 的 國 籍 船 舶 及 經 航 政 機 關 註 冊 的 小 船 ) 委 外 辦 理 是 解 決 航 政 監 理 技 術 人 力 不 足 的 辦 法, 也 符 合 去 任 務 化 的 政 府 組 織 改 造 原 則 7. 港 務 局 移 撥 人 員 之 權 益 保 障 措 施 關 於 港 務 局 行 政 法 人 化 後, 移 撥 航 政 分 局 的 原 屬 資 位 制 之 港 務 局 從 業 人 員 雖 仍 可 繼 續 適 用 原 法 令 至 離 職 為 止 或 選 擇 改 任 為 任 用 制, 但 本 研 究 發 現 移 撥 人 員 仍 會 面 臨 升 遷 職 缺 與 機 會 減 少 的 問 題 針 對 此 一 問 題, 本 研 究 發 現 港 務 局 同 仁 建 議 若 能 比 照 其 他 公 路 與 鐵 路 單 位 人 員 移 撥 的 制 度, 採 取 雙 軌 制, 亦 即 任 用 制 與 資 位 制 的 職 缺 併 存, 讓 移 撥 人 員 仍 能 維 持 其 原 有 資 位 制 升 遷 職 位 之 機 會, 則 該 一 問 題 便 可 獲 解 決 8. 相 關 法 規 的 修 正 配 套 有 關 相 關 法 規 配 合 方 面, 本 研 究 發 現 為 配 合 推 動 航 港 組 織 改 造, 除 了 交 通 部 組 織 法 之 修 正 外, 需 待 訂 定 或 修 正 的 有 三 大 主 要 法 律, 包 括 成 立 航 政 局 或 稱 之 為 航 港 局 所 需 修 正 航 政 局 組 織 法 訂 定 將 港 務 局 行 政 法 人 化 的 港 務 局 組 織 條 例 ( 草 案 ) 修 正 商 港 法 部 分 條 文 等 三 建 議 綜 合 前 述 結 論 本 研 究 提 出 下 列 四 方 面 的 建 議 : ( 一 ) 有 關 宜 否 成 立 航 政 局 的 議 題 1. 本 研 究 認 為 交 通 部 宜 在 行 政 院 核 定 其 所 報 交 通 及 建 設 部 規 劃 案 的 過 程 中, 爭 取 增 設 一 個 三 級 機 關 航 政 局, 而 不 影 響 其 他 既 定 四 個 三 級 機 關 的 設 置, 這 是 最 為 理 想 的 方 案 xiii

14 摘 要 與 總 結 報 告 2. 若 在 整 個 政 府 改 造 的 規 劃 中, 真 的 無 法 成 立 該 一 航 政 局, 而 不 得 不 於 各 地 共 設 四 個 四 級 機 關 航 政 分 局, 則 建 議 各 該 航 政 分 局 不 要 採 用 分 局 的 名 稱, 而 以 其 所 在 地 名 命 為 航 政 局, 譬 如 基 隆 航 政 局 ( 二 ) 有 關 航 政 分 局 宜 否 接 管 港 務 局 的 港 政 監 理 業 務 的 議 題 1. 在 航 政 分 局 與 行 政 法 人 港 務 局 的 權 責 劃 分 與 分 工 上, 建 議 考 慮 在 政 策 上 考 慮 採 行 較 為 符 合 公 平 與 效 率 原 則, 而 且 符 合 國 際 潮 流 的 各 地 航 港 合 一 方 案, 將 港 務 局 的 航 政 與 港 政 監 理 業 務 一 併 移 撥 航 政 分 局 2. 因 為 本 研 究 訪 問 座 談 及 調 查 發 現 港 務 局 的 同 仁 對 於 各 地 航 港 合 一 的 方 案 抱 持 較 為 不 贊 同 的 態 度, 所 以 在 決 策 過 程 中, 仍 有 必 要 再 加 強 該 方 案 內 容 的 溝 通, 尤 其 是 不 在 本 研 究 範 圍 內 的 港 務 局 行 政 法 人 化 的 組 織 法 案 之 內 容 的 溝 通 ( 三 ) 其 他 具 體 執 行 措 施 方 面 1. 有 關 依 法 屬 於 航 政 業 務 的 航 路 標 誌 之 興 建 與 維 護, 以 及 航 道 測 量 等 兩 項 分 別 委 由 財 政 部 關 稅 總 局 ( 海 務 處 ) 及 海 軍 大 氣 海 洋 局 執 行 的 業 務, 本 研 究 認 為 如 果 未 成 立 航 政 局, 則 因 該 業 務 屬 全 國 性, 且 各 航 政 分 局 的 組 織 編 制 過 小, 不 宜 由 航 政 分 局 接 辦 2. 有 關 航 政 監 理 業 務 中, 具 技 術 性 特 色 的 未 入 級 船 舶 檢 丈 業 務 以 小 船 檢 丈 為 大 宗, 適 於 參 照 汽 車 委 外 檢 驗 的 作 法 建 議 該 一 委 外 檢 丈 的 具 體 作 法 宜 有 更 進 一 步 的 可 行 性 評 估 規 劃 3. 為 解 決 原 屬 資 位 制 的 港 務 局 從 業 人 員 移 撥 適 用 任 用 制 的 航 xiv

15 摘 要 與 總 結 報 告 政 分 局 後, 其 升 遷 機 會 減 少 的 問 題, 建 議 比 照 公 鐵 路 單 位 採 行 雙 軌 制, 讓 任 用 制 與 資 位 制 的 職 缺 併 存, 讓 移 撥 人 員 仍 能 維 持 其 原 有 資 位 制 升 遷 職 位 之 機 會, 直 至 各 該 人 員 退 離 職 為 止, 俾 利 制 度 的 轉 換 ( 四 ) 有 關 本 研 究 的 限 制 方 面 1. 在 本 研 究 評 估 各 改 制 方 案 的 過 程 中, 在 問 卷 調 查 的 研 究 方 法 上 僅 就 參 與 座 談 的 產 官 學 界 人 士 進 行 調 查, 並 未 特 別 就 各 界 人 士 進 行 系 統 性 的 抽 樣 調 查, 所 以 其 統 計 結 果 的 代 表 性 仍 有 存 疑 之 處 因 此, 在 認 真 考 量 採 取 本 案 的 過 程 中, 建 議 仍 需 再 多 召 開 會 議 協 商 之 2. 有 關 各 航 政 分 局 的 人 力 配 置 上, 若 採 行 其 也 將 港 政 監 理 業 務 一 併 接 管 的 各 地 航 港 合 一 之 管 理 體 制, 則 港 政 監 理 業 務 的 人 力 需 求 有 必 要 依 照 實 際 業 務 分 工, 再 進 一 步 研 析 確 定 之 3. 本 研 究 配 合 各 改 制 方 案 所 研 擬 的 有 關 各 地 航 政 分 局 的 各 項 組 織 規 章 均 僅 為 草 擬 的 版 本 在 未 來 決 定 採 行 任 一 方 案 之 後, 仍 有 必 要 進 行 更 為 周 延 的 商 討 與 修 正 xv

16 第 一 章 緒 論 1.1 研 究 背 景 與 目 的 第 一 章 緒 論 為 推 行 市 ( 縣 ) 港 合 一 政 策 及 有 效 管 理 航 政 事 務, 交 通 部 前 於 2001 年 間 擬 訂 港 務 局 設 置 及 監 督 條 例 草 案 交 通 部 組 織 法 第 四 條 第 七 條 修 正 草 案 交 通 部 航 政 局 組 織 法 修 正 草 案 及 交 通 部 航 政 局 所 屬 分 局 組 織 通 則 草 案 等 有 關 航 港 改 革 四 法, 並 於 2002 年 4 月 8 日 送 請 行 政 院 轉 請 立 法 院 第 5 屆 會 期 審 議 後 來 因 為 立 法 院 職 權 行 使 法 規 定 尚 未 議 決 之 議 案, 於 該 屆 立 法 委 員 任 期 屆 滿 不 續 審, 交 通 部 乃 重 新 檢 討 相 關 提 案 交 通 部 另 配 合 政 府 組 織 改 造 的 政 策, 依 據 中 央 行 政 機 關 組 織 基 準 法 及 行 政 院 組 織 法 ( 草 案 ) 等 規 定 重 新 檢 討 整 併 該 部 及 所 屬 機 關 的 組 織 架 構, 擬 具 了 交 通 及 建 設 部 組 織 調 整 規 劃 報 告 草 案, 函 送 行 政 院 組 織 改 造 推 動 委 員 會 審 議 中 在 該 規 劃 報 告 草 案 中, 交 通 及 建 設 部 擬 設 4 個 三 級 附 屬 機 關, 分 別 為 公 路 局 高 速 公 路 局 軌 道 局 民 用 航 空 局 及 1 個 附 屬 機 構 ( 科 技 與 計 畫 所 ) 至 於 現 有 基 隆 臺 中 高 雄 及 花 蓮 等 4 個 港 務 局, 則 擬 朝 改 組 為 行 政 法 人 化 的 方 向 規 劃 惟 各 港 務 局 原 有 航 政 監 理 業 務, 因 考 量 上 述 中 央 三 級 機 關 總 數 限 制, 爰 暫 未 設 置 三 級 機 關 ( 航 政 局 ), 而 擬 分 設 各 航 政 分 局 ( 定 位 為 中 央 四 級 機 關, 暫 定 設 置 基 隆 臺 中 高 雄 及 花 蓮 等 4 個 航 政 分 局 ) 辦 理, 並 由 交 通 部 航 政 司 負 責 督 導 基 於 上 述 緣 由, 交 通 部 雖 於 2005 年 2 月 4 日 將 港 務 局 設 置 及 監 督 條 例 ( 草 案 ) 陳 報 行 政 院 審 議, 但 因 行 政 院 要 求 配 合 政 府 組 織 改 造 所 送 立 法 院 審 議 的 行 政 法 人 組 織 條 例 ( 草 案 ) 再 行 修 正, 乃 又 交 回 交 通 部 繼 續 研 商 交 通 部 為 釐 清 未 來 交 通 及 建 設 部 航 政 司 航 政 分 局 及 行 政 法 人 港 務 局 三 者 間 之 業 務 權 責 及 分 工, 爰 委 託 辦 理 本 研 究 案 1

17 第 一 章 緒 論 本 研 究 的 目 的 在 於 研 析 交 通 部 為 因 應 政 府 組 織 改 造 而 規 劃 改 組 為 交 通 及 建 設 部 的 方 案 中, 航 政 機 關 ( 航 政 司 及 航 政 分 局 ) 與 行 政 法 人 港 務 局 等 組 織 之 間 最 適 當 的 業 務 權 責 劃 分 及 分 工, 供 為 交 通 部 研 擬 相 關 法 案 的 決 策 參 考 在 研 究 工 作 目 標 的 層 次 上, 本 研 究 依 據 上 述 研 究 目 的 擬 訂 下 列 六 大 工 作 重 點 項 目 : 一 蒐 集 並 研 析 美 國 英 國 日 本 新 加 坡 香 港 韓 國 等 6 個 國 家 及 大 陸 地 區 的 航 港 政 策 與 執 行 機 關 之 權 責, 及 其 與 上 級 或 其 他 相 關 單 位 之 權 責 關 係 二 研 析 在 現 行 狀 況 下, 航 港 體 系 的 組 織 架 構 分 工 協 調 與 運 作 模 式, 針 對 不 同 組 織 體 系 之 政 策 法 律 可 行 性 員 工 權 益 作 業 職 掌 改 變 與 衝 擊 等 進 行 評 估 三 研 析 現 行 港 政 業 務 未 來 於 航 政 機 關 及 行 政 法 人 港 務 局 間, 應 如 何 配 置 其 職 掌 及 分 工 四 研 擬 航 政 分 局 與 行 政 法 人 港 務 局 業 務 及 權 責 之 劃 分, 及 航 政 分 局 相 關 組 織 研 擬 航 政 分 局 與 行 政 法 人 港 務 局 業 務 及 權 責 之 劃 分, 及 航 政 分 局 相 關 組 織 規 章 五 研 擬 航 政 機 關 包 括 交 通 部 航 政 ( 局 ) 或 航 政 分 局 等 各 方 案 間 政 策 目 標 之 分 析 比 較 及 分 工 權 責 之 建 議, 並 訂 定 相 互 間 之 分 層 負 責 明 細 表 六 研 擬 各 航 政 分 局 負 責 之 業 務 範 圍 職 掌 組 織 架 構 及 人 力, 因 組 織 調 整 之 可 能 衝 擊 分 析 2

18 第 一 章 緒 論 1.2 研 究 方 法 為 達 成 前 述 研 究 目 的, 並 考 量 國 內 外 既 有 研 究 的 情 形, 本 研 究 首 先 針 對 問 題 與 研 究 重 點 確 立 一 個 邏 輯 化 的 研 究 流 程, 詳 如 圖 所 示 在 該 一 流 程 中, 本 研 究 係 以 航 港 組 織 相 關 之 學 理 為 基 礎, 採 取 四 種 屬 質 的 研 究 方 法 (qualitative research method) 來 進 行 研 究 茲 將 該 四 種 研 究 方 法 分 述 如 下 : 一 文 獻 回 顧 法 蒐 集 國 內 外 航 港 管 理 體 制 相 關 之 文 獻, 據 以 瞭 解 及 分 析 比 較 各 國 體 制 的 特 性, 供 為 確 立 及 評 估 我 國 航 港 管 理 體 制 改 革 方 案 之 依 據 這 個 部 分 不 但 包 括 各 國 既 有 航 港 管 理 體 制 之 探 討, 而 且 還 包 括 其 演 變 的 過 程, 俾 利 我 國 採 行 之 參 考 二 個 案 研 究 法 在 國 外 航 港 管 理 體 制 的 研 析 方 面, 本 研 究 採 個 案 研 究 法 研 析 美 國 英 國 日 本 新 加 坡 香 港 韓 國 及 大 陸 地 區 等 6 個 國 家 與 地 區 的 航 港 政 策 與 執 行 機 關 之 權 責, 及 其 與 上 級 或 其 他 相 關 單 位 之 權 責 關 係 這 個 方 面 也 特 別 就 各 國 航 港 機 關 如 何 將 業 務 委 外 作 業 以 精 簡 人 力 與 組 織 的 實 例, 供 為 研 析 現 行 各 港 務 局 如 何 在 人 力 不 增 加 的 原 則 之 下, 達 成 政 府 組 織 改 造 的 政 策 目 標 在 國 內 現 行 航 港 管 理 體 制 方 面, 則 蒐 集 相 關 之 法 規 政 府 規 劃 中 的 改 制 方 案 及 相 關 文 獻, 研 析 在 現 行 狀 況 下, 航 港 體 系 的 組 織 架 構 分 工 協 調 與 運 作 模 式, 針 對 不 同 組 織 體 系 之 政 策 法 律 可 行 性 員 工 權 益 作 業 職 掌 改 變 與 衝 擊 之 配 套 措 施 等 進 行 評 估 3

19 第 一 章 緒 論 研 究 問 題 目 的 與 重 點 項 目 國 內 外 文 獻 蒐 集 與 回 顧 國 內 現 行 航 港 管 理 體 制 問 題 研 析 國 外 航 港 管 理 體 制 研 析 我 國 航 港 管 理 體 制 未 來 改 制 方 案 研 析 與 評 估 實 地 深 度 訪 查 ( 研 考 會 人 事 行 政 局 交 通 部 航 政 司 各 港 務 局 ) 各 級 航 政 機 關 間 之 權 責 分 工 比 較 分 析 各 級 航 政 機 關 間 的 分 層 負 責 明 細 表 之 研 擬 焦 點 群 體 座 談 會 ( 各 港 務 局 共 辦 理 4 場 ) 焦 點 群 體 座 談 會 ( 產 官 學 界 ) 航 政 機 關 與 行 政 法 人 港 務 局 在 港 政 業 務 職 掌 上 的 劃 分 航 政 分 局 與 行 政 法 人 港 務 局 之 業 務 與 權 責 劃 分 航 政 分 局 的 業 務 範 圍 職 掌 組 織 架 構 人 力 配 置 及 相 關 組 織 規 章 之 研 擬 結 論 與 建 議 擴 大 焦 點 群 體 座 談 ( 產 官 學 界 人 士 ) 圖 研 究 流 程 圖 4

20 5 第 一 章 緒 論

21 第 一 章 緒 論 三 實 地 深 度 訪 查 法 為 深 入 瞭 解 我 國 航 港 管 理 體 制 改 革 過 程 中, 涉 及 航 政 機 關 及 港 務 局 相 關 業 務 承 辦 人 員 對 於 改 制 及 相 關 配 套 措 施 之 看 法, 本 研 究 團 隊 人 員 於 2005 年 9-10 月 間 實 地 至 辦 理 政 府 組 織 再 造 相 關 的 行 政 院 研 考 會 人 事 行 政 局 等 機 關 及 交 通 部 航 政 司 與 所 屬 四 個 港 務 局, 就 研 究 重 點 項 目 進 行 深 度 訪 查, 並 舉 辦 座 談 會 進 行 討 論 茲 將 訪 查 及 座 談 的 參 考 資 料 及 會 議 記 錄 分 別 列 於 附 錄 及 供 參 其 中 只 有 人 事 行 政 局 因 時 間 配 合 上 的 關 係, 以 書 面 答 復 本 研 究 相 關 的 問 題 這 項 訪 查 不 但 非 常 有 助 於 本 研 究 研 擬 航 政 分 局 與 行 政 法 人 港 務 局 業 務 及 權 責 之 劃 分, 而 且 也 獲 得 研 擬 交 通 部 航 政 ( 局 ) 或 航 政 分 局 等 各 方 案 間 權 責 的 權 責 分 工 及 分 層 負 責 明 細 表, 以 及 研 擬 各 航 政 分 局 負 責 之 業 務 範 圍 職 掌 組 織 架 構 及 人 力 等 等 相 關 背 景 資 料 四 焦 點 群 體 座 談 法 本 研 究 在 進 行 的 過 程 中, 邀 請 產 官 學 界 人 士, 針 對 不 同 的 群 體, 舉 辦 了 7 場 焦 點 群 體 座 談 會, 藉 以 凝 聚 共 識 除 了 於 交 通 部 及 4 個 港 務 局 等 5 個 群 體 各 辦 一 場, 共 5 場 座 談 之 外, 也 接 著 邀 請 航 港 及 公 共 行 政 組 織 方 面 的 專 家 學 者 及 官 方 代 表 舉 辦 兩 場 座 談, 以 確 保 研 究 結 論 與 建 議 之 可 行 性 有 關 該 兩 場 產 官 學 的 焦 點 群 體 座 談 的 會 議 資 料 與 記 錄 分 別 詳 如 附 錄 及 所 示 另 在 進 行 我 國 航 港 管 理 體 制 未 來 改 制 方 案 研 析 與 評 估 時, 除 了 就 經 認 定 的 方 案 在 法 律 政 治 社 會 經 濟 行 政 技 術 時 間 等 各 層 面 依 相 關 準 則 進 行 相 對 比 較 之 外, 也 於 舉 辦 焦 點 群 體 座 談 時, 以 問 卷 調 查 法 來 彙 整 與 會 人 員 的 選 擇 本 研 究 係 以 該 等 方 案 為 焦 點 議 題, 在 本 研 究 舉 辦 的 產 官 學 座 談 會 中 充 分 說 明 與 討 論 後, 當 場 以 問 卷 徵 詢 與 會 人 士 對 各 方 案 的 看 法, 據 以 進 行 統 計 分 析 這 項 現 場 問 卷 的 調 查 共 累 積 了 三 次 的 會 議, 分 別 為 本 研 究 於 2006 年 2 月 17 日 及 3 月 17 日 6

22 第 一 章 緒 論 舉 辦 的 兩 場 產 官 學 焦 點 群 體 座 談 會, 以 及 本 計 畫 主 持 人 應 航 商 之 邀 於 2006 年 2 月 25 日 演 講 時 進 行 的 調 查 相 關 調 查 結 果 的 統 計 將 於 第 四 章 分 析 1.3 本 研 究 報 告 內 容 摘 要 本 研 究 報 告 的 內 容 共 包 括 6 章 依 照 研 究 的 程 序, 本 研 究 先 在 第 二 章 就 我 國 現 行 航 港 管 理 體 制 問 題 加 以 研 析, 接 著 在 第 三 章 研 析 國 外 航 港 管 理 體 制 之 後, 便 以 該 兩 章 為 背 景 綜 合 在 第 四 章 提 出 改 制 的 方 案 認 定 與 評 估 承 繼 各 改 制 方 案 評 估 的 結 果, 第 五 章 撰 寫 各 級 航 政 機 關 ( 交 通 部 航 政 司 及 各 地 航 政 分 局 ) 的 權 責 劃 分 與 分 工 之 具 體 作 法, 包 括 各 級 航 政 機 關 之 權 責 劃 分 各 級 航 政 機 關 與 港 務 局 之 權 責 劃 分 各 級 航 政 機 關 的 分 層 負 責 明 細 表 組 織 架 構 與 人 力 配 置 相 關 組 織 規 章 其 他 相 關 配 套 措 施 及 相 關 法 規 的 修 正 建 議 等 等 最 後 在 第 六 章 提 出 結 論 與 建 議 至 於 內 容 冗 長 而 較 不 適 於 置 於 本 文 內 的 相 關 參 考 資 料 則 均 放 在 附 錄 其 中, 有 關 期 中 報 告 及 期 末 報 告 審 查 會 中, 各 審 查 委 員 所 提 之 審 查 意 見 的 處 理 情 形 對 照 表 則 分 別 置 於 附 錄 及 附 錄 另 外, 依 照 委 託 研 究 契 約 規 定 於 每 月 底 之 前 將 當 月 份 的 工 作 ( 技 術 ) 報 告 也 彙 總 於 附 錄 1.3.3, 藉 供 檢 視 另 外 應 委 託 單 位 之 要 求, 也 將 本 研 究 在 期 末 報 告 審 查 會 議 中 所 提 報 的 簡 報 資 料 附 在 附 錄

23 第 二 章 我 國 現 行 航 港 管 理 體 制 問 題 研 析 第 二 章 我 國 現 行 航 港 管 理 體 制 問 題 研 析 本 章 旨 在 研 析 我 國 臺 灣 地 區 現 行 航 港 管 理 體 制 的 問 題, 以 便 能 夠 在 下 一 章 瞭 解 國 外 管 理 體 制 後, 於 第 三 章 研 提 我 國 改 制 的 方 案, 並 進 行 方 案 評 估 為 了 達 成 此 一 目 的, 本 章 共 分 五 節 進 行 探 討 首 先 為 了 便 於 有 關 航 港 事 權 的 劃 分, 在 第 一 節 介 紹 本 研 究 所 採 用 的 航 港 相 關 名 詞 的 定 義 ; 接 著 分 別 在 第 二 及 第 三 節 分 析 我 國 政 府 遷 臺 前 及 現 行 航 港 管 理 體 制 最 後 在 第 四 節 特 別 針 對 我 國 現 行 航 港 管 理 體 制 問 題 探 討 之 後, 便 於 第 五 節 綜 合 本 章 的 研 究 結 果 進 一 步 探 討 我 國 未 來 改 革 的 方 向 2.1 我 國 航 港 事 權 名 詞 的 定 義 系 統 為 了 便 於 區 分 各 地 航 政 分 局 與 行 政 法 人 港 務 局 之 間 的 權 責 劃 分, 有 必 要 就 航 政 與 港 務 等 業 務 相 關 事 權 的 名 詞 先 行 清 楚 地 定 義 茲 將 本 研 究 所 採 用 的 名 詞 定 義 系 統 表 明 於 圖 2-1-1, 並 逐 一 說 明 如 下 : 一 航 政 = 航 政 建 設 + 航 政 監 理 ( 一 ) 航 政 : 航 務 行 政 ( 或 航 業 行 政 ), 指 依 航 政 相 關 法 規 辦 理 之 行 政 業 務, 包 括 與 航 業 ( 航 運 事 業 ) 之 行 政 管 理 相 關 的 法 規, 諸 如 : 航 業 法 船 舶 登 記 法 船 舶 法 船 員 法 引 水 法 航 路 標 誌 條 例 及 海 商 法 等 等 ( 二 ) 按 航 政 法 規 規 定 之 航 政 業 務 包 括 了 航 政 建 設 與 航 政 監 理 航 政 建 設 為 航 務 行 政 上 的 公 共 設 施 興 建 與 服 務, 如 航 路 標 識 ( 燈 塔 燈 船 浮 樁 標 桿 及 霧 號 ) 之 建 造 修 理 ( 分 別 委 由 海 軍 及 關 稅 總 局 海 務 處 辦 理 ), 其 他 都 屬 航 政 監 理 ( 監 督 與 管 理 ) 業 務 ( 三 ) 有 學 者 將 航 政 加 上 港 埠 行 政 的 事 權 稱 為 廣 義 的 航 政, 而 將 不 包 括 港 埠 行 政 業 務 的 航 政 稱 為 狹 義 的 航 政, 但 基 於 上 述 我 國 航 政 與 港 政 之 法 規 歸 屬 極 為 明 確, 7

24 第 二 章 我 國 現 行 航 港 管 理 體 制 問 題 研 析 故 本 研 究 不 採 此 定 義, 而 將 航 政 與 港 政 分 開 定 義 之 ( 四 ) 如 果 以 比 較 通 俗 的 話 語 稱 呼, 則 航 政 管 理 業 務 可 以 說 是 管 船 的 業 務, 包 括 以 船 舶 為 運 具 經 營 船 務 的 航 業 船 舶 船 員, 以 及 引 領 船 舶 航 行 或 進 出 港 的 引 水 業 務 等 等 其 實 在 臺 灣 地 區, 引 水 作 業 是 以 進 出 港 為 主, 其 性 質 是 可 以 參 照 國 外 體 制 歸 類 為 港 務 管 理 之 不 過 因 為 目 前 係 依 引 水 法 由 引 水 人 執 業, 所 以 慣 例 上 是 將 其 歸 在 航 政 業 務 航 運 與 港 埠 事 業 管 理 與 經 營 航 務 ( 航 運 業 務 ) 港 務 ( 港 埠 業 務 ) 航 政 航 業 經 營 港 政 港 埠 經 營 ( 航 務 行 政 ) ( 航 運 事 業 ( 港 埠 行 政 ) ( 港 埠 業 務 經 營 ) 經 營 ) 航 政 建 設 航 政 監 理 港 政 建 設 港 政 監 理 港 區 土 港 埠 事 ( 航 道 航 ( 航 運 事 ( 商 港 公 共 ( 港 埠 事 業 地 使 用 業 經 營 標 等 公 共 業 之 監 督 設 施 興 建 與 之 監 督 與 與 經 營 ( 港 灣 與 設 施 興 建 與 管 理 ) 經 營 ) 管 理 ) 棧 埠 事 與 維 護 ) 業 經 營 ) 圖 本 研 究 採 用 之 航 港 名 詞 定 義 系 統 8

25 第 二 章 我 國 現 行 航 港 管 理 體 制 問 題 研 析 二 港 務 = 港 政 + 港 埠 經 營 ( 一 ) 港 務 : 港 埠 業 務, 係 指 依 商 港 法 所 辦 理 之 業 務 而 言, 包 括 規 劃 興 建 管 理 經 營 與 安 全 等 五 大 事 權 原 則 上 所 謂 的 業 務 係 泛 指 港 埠 行 政 業 務 與 港 埠 事 業 經 營 業 務 ( 二 ) 港 埠 業 務 可 依 公 共 行 政 及 商 業 經 營 ( 或 營 運 ) 的 區 別, 區 分 為 港 政 ( 港 埠 行 政 ) 及 港 埠 經 營 或 港 埠 營 運 (port operations) 等 業 務 ( 三 ) 實 務 上 港 埠 業 務 亦 可 另 依 其 服 務 對 象 的 不 同 區 分 : 對 船 提 供 之 服 務 為 港 灣 業 務 (marine or harbour services); 對 客 貨 提 供 之 服 務 為 棧 埠 業 務 (terminal services) 三 港 政 = 港 政 建 設 + 港 政 監 理 ( 一 ) 港 政 業 務 係 指 為 依 商 港 法 規 定 應 由 商 港 管 理 機 關 辦 理 的 業 務 ; 如 果 以 比 較 通 俗 的 話 語 稱 呼, 港 政 管 理 可 以 說 是 管 港 的 業 務 ( 二 ) 港 政 監 理 : 具 公 權 力 執 行 特 質 的 港 埠 事 業 監 理 業 務, 亦 可 簡 稱 之 為 港 監 (port regulation) 這 個 部 分 具 公 權 力 的 裁 判 性 質, 包 括 港 灣 與 棧 埠 事 業 經 營 的 監 督 與 管 理, 以 及 商 港 法 規 定 之 裁 罰 事 項 ( 三 ) 港 政 建 設 : 為 港 區 之 公 共 建 設 與 服 務 之 簡 稱, 亦 即 學 術 上 所 稱 的 公 共 財 (public goods) ( 包 括 公 共 設 施 興 建 與 服 務 ), 包 括 商 港 區 域 內 具 公 共 造 產 特 質 的 港 埠 公 共 設 施 之 興 建 與 服 務, 以 及 港 區 公 共 安 全 服 務 等 等 項 目 9

26 第 二 章 我 國 現 行 航 港 管 理 體 制 問 題 研 析 四 港 政 建 設 = 公 共 設 施 興 建 與 經 營 ( 一 ) 港 政 建 設 一 詞 係 從 港 埠 公 共 行 政 之 角 度 稱 之, 因 為 一 般 行 政 包 括 公 共 之 建 設 與 監 理, 所 以 名 之 ( 二 ) 惟 若 從 港 埠 經 營 或 營 運 的 角 度 觀 之, 港 政 建 設 實 為 港 埠 公 共 設 施 興 建 與 經 營 ( 三 ) 港 埠 公 共 設 施 之 經 營 有 商 港 法 之 用 詞 依 據 按 商 港 法 第 12 條 規 定 : 商 港 區 域 內 各 項 商 港 設 施, 除 工 程 鉅 大 或 與 船 舶 出 入 港 及 公 共 安 全 有 關 者, 應 由 商 港 管 理 機 關 興 建 自 營 外, 其 餘 得 視 需 要, 由 公 私 事 業 機 構 以 約 定 方 式 興 建 或 租 賃 經 營 五 港 埠 經 營 = 港 區 土 地 使 用 與 經 營 + 港 埠 業 務 經 營 ( 一 ) 港 埠 經 營 可 以 區 分 為 港 區 土 地 使 用 與 經 營 及 港 埠 事 業 經 營 兩 項 可 以 說 是 屬 球 員 性 質 之 業 務 ( 二 ) 港 區 土 地 使 用 與 經 營 係 指 商 港 區 域 範 圍 內 之 土 地 的 使 用 與 收 益 ; 嚴 格 而 言 應 包 括 公 共 設 施 與 港 埠 業 務 營 運 所 需 土 地 之 使 用 與 收 益 均 屬 之 ( 三 ) 港 埠 事 業 經 營 特 指 港 埠 ( 包 括 港 灣 與 棧 埠 ) 服 務 之 事 業 經 營 而 言, 屬 商 業 化 性 質 之 營 運 至 於 港 埠 事 業 經 營 所 需 使 用 土 地 機 具 設 備 等 之 投 資, 係 由 港 務 局 或 民 間 企 業 為 之, 則 可 為 各 種 不 同 之 約 定 ( 四 ) 雖 然 公 共 設 施 的 服 務 亦 屬 經 營 之 範 疇, 其 並 非 一 定 由 具 公 權 力 之 裁 判 提 供, 但 本 研 究 將 之 歸 類 到 上 述 定 義 的 港 政 建 設 中 10

27 第 二 章 我 國 現 行 航 港 管 理 體 制 問 題 研 析 2.2 我 國 遷 臺 前 的 航 港 管 理 體 制 為 便 於 瞭 解 我 國 現 行 航 港 管 理 組 織 體 制 之 演 變 來 源, 本 小 節 就 政 府 遷 臺 之 前 交 通 部 的 航 港 管 理 組 織 架 構 加 以 整 理 在 政 府 遷 臺 之 前, 交 通 部 主 管 的 航 港 業 務 是 由 航 政 司 掌 理 的, 該 部 並 於 各 地 設 航 政 局 辦 理 航 政 業 務 下 面 分 別 就 交 通 部 航 政 司 及 所 屬 各 地 航 政 局 的 組 織 架 構 加 以 探 討 在 政 府 遷 臺 前 的 交 通 部 航 政 司 之 組 織 架 構 上, 楊 崇 正 (1993) 根 據 馬 天 澤 (1988) 及 謝 海 泉 (1967) 彙 整, 航 政 司 的 內 部 組 織 有 兩 個 時 期 的 變 化 第 一 時 期 是 在 北 伐 統 一 到 對 日 抗 戰 期 間 ( 年 ), 當 時 航 政 司 設 四 個 科, 其 不 但 包 括 航 務 船 舶 海 事 等 三 個 海 運 相 關 科, 而 且 還 包 括 空 運 科, 掌 理 民 用 航 空 業 務 第 二 時 期 則 為 抗 戰 勝 利 到 政 府 遷 臺 之 前 ( 年 ), 航 政 司 設 有 六 個 科, 除 了 原 先 四 個 科 之 外, 再 增 設 船 員 與 港 務 兩 科 我 國 在 政 府 遷 臺 之 前, 交 通 部 即 早 在 北 伐 統 一 之 後 設 置 航 政 局 辦 理 航 政 業 務, 其 法 源 是 1930 年 12 月 5 日 公 布 的 交 通 部 航 政 局 組 織 法 該 法 於 1935 年 6 月 28 日 最 後 修 正 公 布 後, 即 未 再 有 所 修 正, 但 也 未 曾 廢 止, 其 條 文 共 14 條, 詳 載 於 附 錄 根 據 交 通 部 航 政 局 組 織 法, 航 政 局 除 得 於 重 要 海 口 之 各 商 埠 設 辦 事 處, 辦 理 各 該 管 轄 區 域 的 航 政 業 務 之 外, 在 局 內 設 置 兩 個 科 ; 第 一 科 職 掌 一 般 性 行 政 業 務, 包 括 秘 書 總 務 會 計 統 計 出 納 等 等 事 項 第 二 科 則 為 辦 理 航 政 業 務 的 科, 其 職 掌 如 下 : 一 關 於 船 舶 之 檢 驗 及 丈 量 事 項 二 關 於 航 路 標 識 事 項 三 關 於 船 舶 之 登 記 及 發 給 牌 照 事 項 11

28 第 二 章 我 國 現 行 航 港 管 理 體 制 問 題 研 析 四 關 於 船 員 及 引 水 人 考 核 監 督 事 項 五 關 於 造 船 事 項 六 關 於 船 舶 出 入 查 驗 證 之 核 發 事 項 七 關 於 航 路 之 疏 濬 事 項 八 關 於 航 路 標 識 之 監 督 事 項 前 列 第 一 款 至 第 六 款 事 項, 以 適 用 海 商 法 規 定 之 船 舶 為 限 在 政 府 遷 臺 之 前, 交 通 部 在 全 國 共 設 5 個 航 政 局, 包 括 上 海 長 江 區 廣 州 天 津 東 北 等 航 政 局 ; 其 中 只 有 東 北 航 政 局 因 戰 後 地 方 秩 序 問 題 而 未 依 計 畫 設 立 茲 將 政 府 遷 臺 以 前 ( 年 ) 交 通 部 航 政 司 與 各 地 航 政 局 的 組 織 架 構 表 明 如 圖 所 示 根 據 楊 崇 正 (1993) 的 說 明, 雖 然 當 時 各 航 政 局 的 內 部 組 織, 在 年 期 間 除 了 依 交 通 部 航 政 局 組 織 法 設 置 的 第 一 與 第 二 科 之 外, 因 為 抗 戰 勝 利 後 商 船 數 量 激 增 而 使 得 各 地 航 政 局 之 業 務 量 大 為 增 加, 所 以 也 擴 編 增 設 了 技 術 會 計 與 人 事 等 三 室 然 該 三 室 之 設 置 並 無 法 源, 因 為 該 法 並 未 有 所 修 正, 是 為 當 時 在 戰 後 美 中 不 足 之 處 另 從 上 列 交 通 部 各 地 航 政 局 的 職 掌 可 知 其 掌 理 的 業 務 僅 包 括 前 一 節 所 稱 的 航 政, 而 無 港 務 事 項 儘 管 如 上 所 述, 交 通 部 航 政 司 在 遷 臺 之 前 ( 年 ) 也 增 設 港 務 科 掌 理 港 務, 但 各 地 航 政 局 依 法 則 無 港 務 之 職 權 因 此, 可 以 確 定 在 政 府 遷 臺 之 前, 交 通 部 在 各 地 所 設 航 政 局 並 不 管 港 務, 是 為 純 粹 的 航 政 局 至 於 政 府 遷 臺 前 ( 年 ) 各 港 的 港 務 管 理 方 面, 則 是 以 1933 年 6 月 27 日 公 布 之 商 港 條 例 為 依 據 ; 但 該 條 例 遲 至 1946 年 7 月 1 日 始 明 令 施 行 該 條 例 明 訂 港 埠 行 政 應 由 中 央 政 府 管 轄, 所 以 交 通 部 才 在 航 政 司 增 設 港 務 科 掌 理 商 港 業 務 12

29 第 二 章 我 國 現 行 航 港 管 理 體 制 問 題 研 析 交 通 部 航 政 司 上 海 航 政 長 江 區 航 廣 州 航 政 天 津 航 政 東 北 航 政 第 一 科 第 二 科 技 術 室 會 計 室 人 事 室 註 1: 交 通 部 航 政 司 內 設 航 務 船 舶 船 員 海 事 港 務 及 空 運 等 6 科 註 2: 其 他 各 地 航 政 局 內 部 組 織 與 上 海 航 政 局 相 同 各 地 辦 事 資 料 來 源 : 根 據 楊 崇 正 (1993) 頁 115 的 圖 型 修 正 圖 我 國 政 府 遷 臺 前 交 通 部 航 政 管 理 組 織 架 構 13

30 第 二 章 我 國 現 行 航 港 管 理 體 制 問 題 研 析 然 而, 根 據 楊 崇 正 (1993) 的 分 析, 因 為 該 條 例 僅 規 範 商 港 之 船 舶 進 出 港 船 舶 航 行 與 停 泊 港 務 行 政 等 三 大 部 分, 並 未 就 商 港 之 工 程 業 務 與 財 務 等 方 面 有 所 規 範, 以 致 當 時 商 港 的 管 理 與 港 埠 工 程 之 實 際 執 行 工 作 仍 交 由 各 地 的 港 務 局 及 港 工 局 辦 理 當 時 港 務 局 之 隸 屬 系 統 非 常 複 雜, 大 多 仍 延 襲 其 歷 史 背 景, 除 少 數 由 交 通 部 直 接 設 局 負 責 施 工 與 管 理 之 外, 其 他 有 由 財 政 部 所 屬 各 海 關 兼 管 者, 有 由 各 地 省 市 政 府 管 轄 者, 亦 有 由 各 地 鐵 路 局 礦 務 局 建 設 管 理 者, 不 一 而 足 綜 合 前 述 在 政 府 遷 臺 之 前, 交 通 部 在 航 政 司 及 所 屬 各 地 航 政 局 之 組 織 架 構 的 演 變, 可 以 發 現 下 列 幾 個 事 實 上 的 演 變 值 得 提 出 : 一 在 交 通 部 內 的 組 織 上, 航 政 司 為 內 部 幕 僚 單 位, 其 內 部 組 織 職 掌 係 從 抗 日 戰 前 僅 包 括 海 運 的 航 政 及 空 運 兩 項 增 加 到 戰 後 的 港 務 事 項 在 政 府 遷 臺 後, 航 政 司 再 增 設 氣 象 科, 演 變 至 今, 該 司 已 成 為 部 內 掌 理 海 運 的 ( 航 港 ) 空 運 與 氣 象 等 三 大 主 管 事 權 的 幕 僚 單 位 二 在 交 通 部 所 屬 部 外 機 關 的 組 織 上, 其 係 於 各 地 設 航 政 局 辦 理 各 該 管 轄 區 域 的 航 政 業 務, 各 區 航 政 局 再 視 需 要 於 各 地 設 辦 事 處 三 在 政 府 遷 臺 前, 交 通 部 雖 為 商 港 的 主 管 機 關, 但 各 地 商 港 並 非 全 由 該 部 設 置 管 理 機 關 管 理, 還 有 省 市 政 府 財 政 部 海 關 鐵 路 局 礦 務 局 等 等 機 關 經 營 管 理 者 從 上 述 事 實 的 演 變 可 以 得 知, 在 交 通 部 所 屬 航 政 機 關 的 設 置 方 面, 政 府 遷 臺 之 前 交 通 部 並 沒 有 在 其 下 設 總 局 分 局 辦 事 處 等 三 個 層 級 的 組 織 來 辦 理 航 政 業 務 也 就 是 說, 交 通 部 是 採 取 兩 個 層 級 的 架 構, 並 沒 有 設 一 個 一 般 所 謂 的 航 政 總 局 統 管, 而 是 於 各 地 區 設 置 航 政 局, 再 由 各 該 局 於 各 地 設 辦 事 處 因 此, 可 以 斷 定 各 區 航 政 14

31 第 二 章 我 國 現 行 航 港 管 理 體 制 問 題 研 析 局 的 業 務 統 合 與 督 導, 是 由 交 通 部 自 行 掌 理 ; 而 掌 理 該 一 航 政 業 務 的 單 位, 就 是 航 政 司 這 個 幕 僚 單 位 至 於 商 港 管 理 機 關 設 置 方 面, 僅 有 少 數 港 口 是 由 交 通 部 自 行 設 局 管 理 這 也 就 是 說, 商 港 的 管 理 與 經 營, 是 採 分 權 制 的, 而 且 也 沒 有 集 中 在 交 通 部 這 個 中 央 機 關 設 置 可 以 確 定 的 是, 交 通 部 於 各 地 設 置 的 航 政 局, 是 不 兼 管 各 地 的 商 港 的 從 上 述 發 現 可 以 推 知, 對 於 一 般 普 遍 認 為 因 為 過 去 在 政 府 遷 臺 之 前, 交 通 部 即 設 有 具 總 局 層 級 的 航 政 局, 所 以 在 臺 灣 地 區 成 立 該 層 級 的 航 政 局 是 恢 復 設 立 航 政 局 的 想 法, 恐 怕 是 個 誤 解 在 遷 臺 之 前, 我 國 航 政 管 轄 的 幅 員 遼 闊, 所 以 交 通 部 才 劃 分 管 轄 區 域, 直 接 於 各 地 區 設 置 航 政 局, 然 後 再 由 各 地 區 航 政 局 在 其 管 轄 範 圍 內 設 辦 事 處 辦 理 當 地 航 政 業 務 因 此, 若 是 在 臺 灣 地 區 主 張 交 通 部 要 成 立 一 個 航 政 總 局 ( 即 在 政 府 組 織 改 造 規 劃 上 的 航 政 局 ), 並 由 其 於 各 航 政 轄 區 設 航 政 分 局, 各 該 分 局 再 於 各 地 設 航 政 辦 事 處 等 等 的 架 構, 其 必 然 不 能 引 用 過 去 政 府 遷 臺 之 前 也 是 該 一 體 制 之 誤 解 為 理 由 之 一 不 過 就 目 前 的 環 境 觀 之, 交 通 部 在 臺 灣 地 區 所 管 轄 的 航 政 規 模 比 過 去 包 括 中 國 大 陸 地 區 的 規 模 小 得 很 多 因 此, 在 臺 灣 地 區 恐 怕 只 要 設 一 個 具 總 局 特 質 的 航 政 局 就 好, 然 後 再 由 該 航 政 局 視 需 要 於 目 前 交 通 部 所 劃 分 的 四 個 航 政 轄 區 各 設 一 個 分 局 或 辦 事 處 管 理 之 當 然, 如 果 基 於 政 府 組 織 改 造 規 劃 中 設 置 三 級 機 關 數 量 之 限 制 而 直 接 由 交 通 部 ( 或 規 劃 中 的 交 通 及 建 設 部 ) 在 四 個 地 方 設 分 局, 然 後 各 分 局 再 視 需 要 於 轄 區 內 設 辦 事 處, 這 實 也 並 非 不 可, 只 是 相 較 於 設 一 個 航 政 總 局 之 組 織 規 模 小 一 點 而 已 然 無 總 局 何 來 分 局? 這 將 會 是 該 一 體 制 內, 美 中 不 足 之 處 15

32 第 二 章 我 國 現 行 航 港 管 理 體 制 問 題 研 析 2.3 我 國 現 行 航 港 管 理 體 制 本 節 分 六 小 節 來 探 討 我 國 現 行 航 港 管 理 體 制 因 為 目 前 所 有 航 港 業 務 並 非 完 全 由 交 通 部 暨 所 屬 機 關 或 機 構 辦 理, 所 以 先 在 第 一 小 節 將 航 運 事 業 及 港 埠 事 業 相 關 公 私 事 權 的 辦 理 機 關 或 公 私 機 構 之 分 工 情 形 加 以 瞭 解 另 外, 在 探 討 了 交 通 部 主 管 的 商 港 之 管 理 體 制 與 組 織 之 後, 本 節 的 最 後 一 小 節 是 用 來 探 討 經 濟 部 工 業 局 所 主 管 的 工 業 專 用 港 的 管 理 與 經 營 體 制, 俾 利 兩 相 比 較 現 行 航 業 與 港 埠 事 業 的 公 私 分 工 情 形 依 照 本 章 第 一 節 有 關 航 運 事 業 與 港 埠 事 業 相 關 名 詞 之 定 義, 可 以 將 我 國 目 前 各 項 事 權 業 務 之 分 工 情 形 列 於 表 表 中 重 新 以 列 表 的 方 式 把 前 面 2.1 節 中 圖 的 名 詞 系 統 加 以 列 明, 然 後 再 把 公 私 分 工 單 位 區 分 出 來 從 表 中 的 資 訊 可 以 將 目 前 各 單 位 分 工 情 形 摘 述 如 下 : 一 除 了 依 法 為 交 通 部 主 管 的 航 標 及 航 道 測 量 分 別 委 由 財 政 部 關 稅 總 局 海 務 處 及 海 軍 大 氣 海 洋 局 辦 理 之 外, 其 他 在 中 央 主 管 的 部 分 業 務 是 由 交 通 部 航 政 司 辦 理 二 在 航 政 與 港 政 業 務 方 面, 各 地 航 政 監 理 港 政 監 理 及 港 政 建 設 業 務 都 是 由 交 通 部 所 屬 各 港 務 局 辦 理 ; 前 者 在 港 務 局 內 部 設 航 政 組 辦 理 之 三 在 航 業 經 營 方 面, 都 是 由 民 營 航 業 公 司 經 營 這 是 在 原 先 國 營 的 陽 明 海 運 公 司 及 臺 灣 省 營 的 臺 灣 航 業 公 司 民 營 化 之 後, 所 產 生 的 局 面 惟 因 為 目 前 政 府 仍 持 有 大 部 分 股 份 而 參 與 董 事 會 之 運 作, 所 以 在 航 業 經 營 上, 仍 是 具 有 相 當 之 影 響 力 四 在 港 埠 經 營 上, 除 了 部 分 港 灣 與 棧 埠 業 務 開 放 民 營 之 外, 港 務 局 除 了 是 為 法 定 的 港 區 土 地 使 用 與 經 營 者 之 外, 也 是 部 分 港 灣 與 棧 埠 業 務 的 經 營 者 不 過 經 過 多 年 的 民 營 化 過 程, 目 16

33 第 二 章 我 國 現 行 航 港 管 理 體 制 問 題 研 析 前 各 港 已 經 達 到 某 種 程 度 的 民 營 化, 詳 將 於 本 節 第 五 小 節 分 析 表 我 國 現 行 航 運 與 港 埠 事 業 各 項 事 權 業 務 分 工 情 形 目 的 事 業 業 務 種 類 業 務 分 類 業 務 項 目 分 工 機 關 或 機 構 航 運 事 業 ( 航 業 ) 航 務 ( 航 運 業 務 ) 航 政 ( 航 務 行 政 ) 航 政 建 設 ( 航 道 航 標 等 公 共 設 施 興 建 與 維 護 ) 財 政 部 關 稅 總 局 海 務 處 ( 航 標 ) 及 海 軍 大 氣 海 洋 局 ( 航 道 測 量 ) 航 政 監 理 ( 航 運 事 業 之 監 督 與 管 理 ) 交 通 部 ( 航 政 司 ) 暨 所 屬 四 個 港 務 局 ( 航 政 組 ) 航 業 經 營 ( 航 運 事 業 經 營 ) 港 政 港 政 建 設 ( 商 港 ( 港 埠 行 政 ) 公 共 設 施 興 建 與 經 營 ) 港 政 監 理 ( 港 埠 事 業 之 監 督 與 管 理 ) 港 埠 經 營 港 區 土 地 使 用 ( 港 埠 業 務 經 與 經 營 營 ) 港 埠 事 業 經 營 ( 港 灣 與 棧 埠 事 業 經 營 ) 民 營 航 業 公 司 港 埠 事 業 港 務 ( 港 埠 業 務 ) 交 通 部 ( 航 政 司 ) 暨 所 屬 四 個 港 務 局 交 通 部 ( 航 政 司 ) 暨 所 屬 四 個 港 務 局 交 通 部 所 屬 四 個 港 務 局 交 通 部 所 屬 四 個 港 務 局 及 民 營 港 灣 與 棧 埠 公 司 資 料 來 源 : 依 照 圖 的 名 詞 定 義 加 列 負 責 辦 理 各 項 業 務 的 單 位 現 行 航 港 主 管 機 關 的 組 織 架 構 與 權 責 目 前 我 國 航 政 與 商 港 ( 簡 稱 航 港 ) 的 主 管 機 關 為 交 通 部, 亦 即 其 不 但 是 中 央 航 政 主 管 機 關, 而 且 也 是 商 港 主 管 機 關 交 通 部 的 航 港 主 管 業 務 是 由 部 內 的 航 政 司 掌 理 不 過 航 政 司 所 掌 理 的 業 務, 不 但 17

34 第 二 章 我 國 現 行 航 港 管 理 體 制 問 題 研 析 包 括 海 運 的 航 政 與 港 務, 而 且 還 包 括 空 運 與 氣 象, 因 此 是 一 個 部 內 統 管 海 空 運 與 氣 象 的 幕 僚 單 位 依 據 交 通 部 組 織 法 第 7 條 規 定, 航 政 司 的 職 掌 如 下 : 一 關 於 航 業 民 用 航 空 港 務 氣 象 發 展 計 畫 之 核 議 事 項 二 關 於 公 有 及 民 營 航 業 民 用 航 空 港 務 氣 象 之 監 督 事 項 三 關 於 航 業 民 用 航 空 運 輸 航 線 及 費 率 之 核 議 事 項 四 關 於 船 舶 購 建 檢 查 丈 量 登 記 證 書 核 發 之 監 督 事 項 五 關 於 船 員 引 水 人 之 儲 訓 及 執 業 證 書 核 發 之 監 督 事 項 六 關 於 航 業 經 營 及 聯 營 之 規 劃 策 進 事 項 七 關 於 海 難 救 護 及 海 事 案 件 之 審 議 事 項 八 其 他 有 關 航 業 民 用 航 空 港 務 及 氣 象 事 項 在 我 國 各 級 航 政 管 理 機 關 的 權 責 劃 分 上, 目 前 中 央 交 通 部 主 管 的 航 政 業 務, 在 部 內 係 由 航 政 司 掌 理, 在 各 地 則 是 交 由 其 所 屬 四 個 港 務 局 的 航 政 組 辦 理 在 這 個 方 面 有 兩 個 需 要 說 明 之 處 第 一 政 府 遷 臺 之 後, 因 為 交 通 部 一 直 未 依 交 通 部 組 織 法 及 交 通 部 航 政 局 組 織 法 成 立 恢 復 航 政 局, 並 依 航 業 法 由 其 辦 理 航 政 業 務, 所 以 各 地 的 航 政 業 務 原 係 委 由 臺 灣 省 政 府 交 通 處 所 屬 四 個 港 務 局 設 置 航 政 組 辦 理 第 二 直 到 1999 年 7 月 1 日 精 省 之 後, 各 港 務 局 才 直 接 改 隸 交 通 部 因 此, 目 前 各 港 務 局 可 以 說 是 交 通 部 設 於 各 地 的 當 地 航 政 主 管 機 關 或 當 地 航 政 機 關 基 於 上 述 可 知, 目 前 交 通 部 所 屬 各 港 務 局 不 但 是 定 位 為 當 地 航 政 主 管 機 關, 而 且 也 是 商 港 管 理 機 關 這 是 因 為 在 商 港 管 理 方 面, 18

35 第 二 章 我 國 現 行 航 港 管 理 體 制 問 題 研 析 各 港 務 局 是 交 通 部 依 商 港 法 第 11 條 : 交 通 部 為 管 理 商 港, 於 各 港 設 商 港 管 理 機 關 之 規 定, 於 各 港 設 置 的 另 據 交 通 部 組 織 法 第 18 之 1 條 : 交 通 部 設 基 隆 臺 中 高 雄 花 蓮 等 四 港 務 局 ; 其 組 織 均 另 以 法 律 定 之 因 此, 目 前 各 港 務 局 之 真 正 定 位 並 不 如 其 稱 為 港 務 局 之 名, 其 管 轄 之 事 權 範 圍 也 超 越 其 名, 可 以 說 已 經 結 合 了 航 政 局 (Maritime Administration) 與 港 務 局 (Port Administration) 之 職 權 於 一 身 的 航 政 港 務 局 或 稱 海 事 港 務 局 (Bureau of Maritime and Port Administration) 根 據 前 述 說 明, 可 以 得 知 目 前 我 國 航 港 管 理 機 關 之 組 織 架 構 如 圖 所 示 圖 中 顯 示 交 通 部 ( 以 航 政 司 為 主 政 幕 僚 單 位 ) 於 各 個 國 際 商 港 設 置 港 務 局, 分 別 為 基 隆 臺 中 高 雄 花 蓮 等 港 務 局 各 港 務 局 則 於 其 轄 區 內 的 輔 助 港 設 分 局, 於 國 內 商 港 ( 包 括 金 馬 離 島 小 三 通 港 口 ) 設 辦 事 處 管 理 至 於 基 於 商 港 法 之 規 定, 應 由 航 政 機 關 辦 理 工 業 專 用 港 ( 如 麥 寮 港 與 和 平 港 ) 船 舶 進 出 簽 證 業 務 者, 目 前 係 以 派 員 或 電 子 傳 輸 作 業 處 理 之 19

36 第 二 章 我 國 現 行 航 港 管 理 體 制 問 題 研 析 交 通 部 ( 航 政 司 ) 基 隆 港 務 局 臺 中 港 務 局 高 雄 港 務 局 花 蓮 港 務 局 蘇 澳 港 分 局 麥 寮 港 ( 派 員 辦 理 航 政 業 務 ) 安 平 港 分 局 和 平 港 ( 派 員 辦 理 航 政 業 務 ) 臺 北 港 分 局 馬 公 辦 事 處 馬 祖 航 政 辦 事 布 袋 辦 事 處 處 金 門 航 政 辦 事 處 圖 我 國 現 行 航 港 管 理 機 關 之 組 織 架 構 圖 20

37 第 二 章 我 國 現 行 航 港 管 理 體 制 問 題 研 析 現 行 各 港 航 港 管 理 機 關 的 權 責 範 圍 若 是 就 現 行 辦 理 航 政 與 港 務 之 權 責 機 關 而 言, 則 航 政 業 務 係 依 據 各 項 航 政 法 規, 由 航 政 機 關 ( 目 前 係 包 括 航 政 主 管 機 關 交 通 部 及 當 地 航 政 主 管 機 關 各 港 務 局 ) 所 辦 理 的 航 業 ( 或 航 務 ) 行 政 事 務 至 於 港 務 則 是 依 據 商 港 法, 商 港 主 管 機 關 ( 交 通 部 ) 及 商 港 管 理 機 關 ( 各 港 務 局 ) 所 辦 理 的 港 埠 業 務 從 上 面 的 權 責 劃 分 可 知 目 前 各 港 務 局 可 以 說 是 一 個 三 機 一 體 的 組 織, 其 職 掌 可 以 大 別 為 航 政 港 政 及 港 埠 經 營 等 三 大 類, 前 兩 大 類 係 分 屬 當 地 航 政 主 管 機 關 及 商 港 管 理 機 關 的 職 權, 最 後 一 類 則 屬 商 業 化 的 經 營 或 營 運 事 務 茲 將 其 所 掌 管 該 三 大 業 務 類 別 之 情 形 示 意 如 圖 航 政 監 理 港 埠 事 業 經 營 港 區 土 地 使 用 與 經 營 港 政 監 理 港 政 建 設 ( 公 共 設 施 興 建 與 經 營 ) 圖 我 國 現 行 各 港 務 局 掌 管 航 港 事 權 範 圍 示 意 圖 21

38 第 二 章 我 國 現 行 航 港 管 理 體 制 問 題 研 析 現 行 各 港 務 局 的 組 織 架 構 目 前 各 港 航 港 管 理 機 關 ( 港 務 局 ) 內 部 的 組 織 架 構, 係 依 航 政 與 港 務 事 權 設 置 下 屬 部 門 目 前 交 通 部 所 屬 四 個 港 務 局 的 組 織 架 構 均 有 一 定 的 模 式, 可 以 說 是 大 同 小 異 茲 將 基 隆 臺 中 高 雄 及 花 蓮 等 四 個 港 務 局 的 組 織 架 構 分 別 表 明 於 圖 及 在 局 長 與 副 局 長 之 下, 置 港 務 長 總 工 程 司 與 主 任 秘 書 除 了 局 內 部 門 之 外, 一 般 還 設 置 棧 埠 管 理 處 及 船 舶 管 理 所 ( 或 船 舶 修 造 廠 ) 等 機 構 分 別 負 責 棧 埠 及 拖 船 相 關 業 務 之 經 營 在 航 政 業 務 方 面 是 由 航 政 組 辦 理, 目 前 各 港 務 局 在 航 政 組 內 設 有 監 理 海 事 技 術 等 三 科 辦 理 航 政 業 務 從 現 行 各 港 務 局 的 組 織 可 以 看 出 其 僅 有 航 政 組 是 辦 理 航 政 業 務 的 單 位, 其 他 都 是 港 務 的 業 務 單 位 而 在 港 務 的 部 分, 則 除 了 港 政 管 理 之 部 門 外, 實 際 上 還 有 相 關 商 業 性 服 務 單 位 從 事 港 灣 與 棧 埠 業 務 22

39 第 二 章 我 國 現 行 航 港 管 理 體 制 問 題 研 析 圖 基 隆 港 務 局 組 織 架 構 圖 資 料 來 源 : 基 隆 港 務 局 網 站 ( 23

40 第 二 章 我 國 現 行 航 港 管 理 體 制 問 題 研 析 圖 臺 中 港 務 局 組 織 架 構 圖 資 料 來 源 : 臺 中 港 務 局 網 站 ( 24

41 第 二 章 我 國 現 行 航 港 管 理 體 制 問 題 研 析 圖 高 雄 港 務 局 組 織 架 構 圖 資 料 來 源 : 高 雄 港 務 局 網 站 ( 25

42 第 二 章 我 國 現 行 航 港 管 理 體 制 問 題 研 析 圖 花 蓮 港 務 局 組 織 架 構 圖 資 料 來 源 : 花 蓮 港 務 局 網 站 ( 26

43 第 二 章 我 國 現 行 航 港 管 理 體 制 問 題 研 析 各 港 務 局 港 埠 業 務 民 營 化 概 況 在 航 政 機 關 與 港 務 局 之 權 責 劃 分 方 案 的 研 擬 上, 有 一 個 關 鍵 性 的 參 考 因 素, 那 就 是 各 港 務 局 在 港 埠 經 營 上 民 營 化 的 情 形 因 為 若 是 港 務 局 定 位 為 商 港 管 理 機 關, 其 行 政 機 關 特 質 之 組 織 是 不 適 於 港 埠 業 務 之 經 營 的, 因 此 有 必 要 先 就 各 港 務 局 民 營 化 的 現 況 加 以 分 析 我 國 商 港 推 動 完 全 民 營 化 的 政 策 是 依 法 有 據 的 依 照 我 國 商 港 法 的 規 定, 目 前 雖 然 定 位 為 商 港 管 理 機 關 的 港 務 局 可 以 自 行 經 營 港 灣 與 棧 埠 業 務, 但 其 也 是 可 以 完 全 不 從 事 該 等 商 業 化 業 務 之 經 營 的 ; 因 為 該 法 僅 規 定 港 務 局 必 須 自 行 興 建 與 經 營 重 大 公 共 設 施 即 可 這 個 依 據 是 該 法 第 12 條 規 定 : 商 港 區 域 內 各 項 商 港 設 施, 除 工 程 鉅 大 或 與 船 舶 出 入 港 及 公 共 安 全 有 關 者, 應 由 商 港 管 理 機 關 興 建 自 營 外, 其 餘 得 視 需 要, 由 公 私 事 業 機 構 以 約 定 方 式 興 建 或 租 賃 經 營 可 能 是 因 為 歷 史 背 景 上, 在 我 國 早 已 形 成 由 港 務 局 興 建 港 灣 與 棧 埠 設 施 與 經 營 相 關 業 務 的 局 面, 所 以 傳 統 上 各 港 都 是 採 取 所 謂 的 營 運 港 (operating port) 的 經 營 型 態, 一 開 始 即 幾 乎 沒 有 開 放 民 間 經 營 的 項 目 然 而 基 於 港 口 競 爭 環 境 與 經 營 效 率 的 追 求 考 量, 政 府 便 開 始 推 動 民 營 化 的 政 策 有 關 世 界 各 港 務 局 的 經 營 型 態, 本 研 究 將 在 下 一 章 詳 細 說 明 我 國 在 臺 灣 地 區 所 採 取 的 港 埠 民 營 化 策 略, 截 至 目 前 為 止 都 是 以 所 謂 自 由 化 (liberalization) 的 方 式, 將 港 務 局 所 經 營 的 業 務 開 放 或 移 撥 民 間 業 者 經 營, 包 括 合 作 興 建 出 租 或 採 BOT 的 方 式 開 放 由 民 間 投 資 經 營 因 為 港 務 局 一 直 未 採 取 公 司 化 (corporatizaton) 的 方 式 將 業 務 部 門 改 組 為 公 司 組 織, 然 後 再 將 所 有 權 移 轉 民 營, 而 且 也 是 顧 及 現 職 員 工 之 退 離 職 問 題, 所 以 在 推 動 民 營 化 的 作 為 與 進 度 上 都 比 較 零 碎 而 緩 慢 27

44 第 二 章 我 國 現 行 航 港 管 理 體 制 問 題 研 析 雖 然 受 到 港 務 局 推 動 民 營 化 過 程 中 現 職 員 工 之 退 離 速 度 的 影 響 而 使 得 自 由 化 的 業 務 開 放 進 度 頗 為 緩 慢, 但 經 過 多 年 的 努 力, 各 港 目 前 民 營 化 的 程 度 也 已 經 頗 高, 只 是 未 達 完 全 民 營 化 的 境 界 而 已 在 港 埠 民 營 化 的 進 展 過 程 中, 最 具 改 革 性 的 制 度 變 革 應 屬 年 政 府 推 動 各 港 碼 頭 工 人 僱 用 合 理 化 及 裝 卸 業 務 民 營 化 的 措 施, 使 得 各 港 裝 卸 業 務 全 部 開 放 民 間 裝 卸 承 攬 業 者 自 行 僱 用 碼 頭 工 人 經 營 至 於 在 港 灣 業 務 上, 一 直 在 港 務 局 的 營 運 上 頗 有 貢 獻 的 拖 船 業 務 則 都 還 沒 有 開 放 民 營 從 表 可 以 看 出, 各 港 除 了 拖 船 業 務 與 部 分 港 口 的 部 分 碼 頭 與 倉 儲 業 務 仍 由 港 務 局 自 行 經 營 外, 其 他 都 已 開 放 民 營 就 各 港 現 在 的 經 營 型 態 比 較, 目 前 比 較 接 近 地 主 港 (landlord port) 經 營 型 態 的 應 屬 臺 中 港, 這 代 表 其 民 營 化 的 程 度 是 最 高 的 就 棧 埠 業 務 而 言, 該 港 自 1976 年 開 港 已 來 即 已 採 取 碼 頭 出 租 方 式 經 營 為 主, 雖 然 其 間 曾 在 1985 年 間 成 立 棧 埠 處 以 應 付 當 時 的 轉 口 業 務, 但 該 處 也 終 於 1999 年 左 右 將 僅 剩 的 散 雜 貨 碼 頭 的 業 務 交 由 民 營 而 裁 撤 基 隆 港 可 以 說 是 比 較 接 近 營 運 港 (operating port) 之 經 營 型 態 的 港 口, 不 過 其 亦 已 有 某 種 程 度 的 民 營 化 進 展, 已 不 再 是 全 包 的 營 運 港 (comprehensive operating port) 了 其 中 就 棧 埠 業 務 而 言, 基 隆 港 務 局 雖 然 已 將 碼 頭 裝 卸 業 務 開 放 民 營, 但 碼 頭 本 身 還 是 有 大 部 分 是 自 營 的 碼 頭, 只 有 東 岸 貨 櫃 碼 頭 租 予 聯 興 公 司 經 營 在 高 雄 港 的 方 面, 除 傳 統 雜 貨 碼 頭 以 開 放 裝 卸 業 者 經 營 之 方 式 外, 現 代 化 的 貨 櫃 碼 頭 都 已 經 出 租 予 航 商 或 裝 卸 業 者 經 營 雖 然 該 局 仍 保 有 棧 埠 管 理 處 的 組 織, 但 其 人 力 除 了 部 分 自 營 倉 庫 之 外, 已 轉 用 於 從 事 碼 頭 裝 卸 業 之 監 督 管 理, 不 再 從 事 碼 頭 及 裝 卸 之 經 營 至 於 花 蓮 港 則 是 比 較 屬 於 地 方 資 源 型 的 港 口, 目 前 主 要 處 理 砂 石 水 泥 煤 炭 木 片 等 等 大 宗 散 貨, 因 此 碼 頭 除 特 定 業 者 租 用 之 外, 也 以 開 放 裝 卸 業 者 經 營 為 主 28

45 第 二 章 我 國 現 行 航 港 管 理 體 制 問 題 研 析 表 臺 灣 地 區 各 港 務 局 民 營 化 的 業 務 項 目 概 況 表 業 務 類 別 業 務 項 目 基 隆 港 臺 中 港 高 雄 港 花 蓮 港 備 註 港 灣 業 務 拖 船 x x x x 臺 中 港 有 3 艘 拖 船 出 租 但 仍 聯 合 作 業 加 油 ˇ ˇ ˇ ˇ 加 水 ˇ ˇ ˇ x 小 修 ˇ ˇ ˇ ˇ 棧 埠 業 務 碼 頭 ˊ ˇ ˇ x 民 營 化 碼 頭 指 出 租 或 開 放 裝 卸 業 者 公 用 碼 頭 繫 解 纜 ˇ ˇ ˇ x 裝 卸 ˊ ˇ ˇ ˇ 倉 儲 ˊ ˇ ˊ ˊ 理 貨 ˇ ˇ ˇ ˇ 註 :ˇ 代 表 已 完 全 開 放 ;ˊ 代 表 部 分 開 放 ;x 代 表 未 開 放 資 料 來 源 : 向 各 港 務 局 詢 問 而 得 但 綜 觀 各 港 自 營 的 業 務 中, 最 大 的 特 色 是 仍 然 自 營 拖 船 服 務 這 其 實 是 在 業 務 逐 步 開 放 的 過 程 中, 自 然 留 存 的 結 果 因 為 如 前 所 述, 以 自 由 化 的 方 式 逐 步 推 動 開 放 民 營 之 時 程, 是 會 受 到 港 務 局 自 有 員 工 之 退 離 職 速 度 所 影 響 的, 而 港 務 局 也 要 兼 顧 到 其 必 需 自 負 營 虧 的 交 通 事 業 機 構 之 本 質, 更 何 況 拖 船 又 是 各 港 比 較 有 營 利 之 業 務, 所 以 才 一 直 尚 未 開 放 民 營 目 前 可 以 說 仍 停 留 在 觀 察 的 階 段, 臺 中 港 先 將 三 艘 拖 船 出 租 予 民 間 公 司 但 仍 採 聯 合 排 班 作 業 之 方 式 服 務 另 據 悉 高 雄 港 正 在 研 商 是 否 將 八 艘 拖 船 出 租 的 方 案 面 臨 配 合 各 港 採 取 自 由 化 的 逐 步 開 放 民 營 政 策 而 採 取 遇 缺 不 補 之 人 事 政 策 上, 當 然 也 產 生 了 港 務 局 人 力 老 化 或 斷 層 而 無 法 維 繫 尚 未 民 營 化 之 業 務 項 目 的 經 營 問 題 不 過, 交 通 部 已 同 意 各 港 以 聘 僱 方 式 進 用 人 力 遞 補 譬 如 有 關 高 雄 港 務 局 所 提 各 港 務 局 人 力 老 化 問 題, 亟 需 增 補 人 員 以 利 相 關 業 務 之 推 動, 經 過 交 通 部 人 事 處 及 各 港 務 局 人 事 單 位 的 努 力, 目 前 各 港 務 局 職 員 出 缺 不 補 人 力 得 改 以 聘 僱 人 員 進 用 ; 29

46 第 二 章 我 國 現 行 航 港 管 理 體 制 問 題 研 析 以 配 合 未 來 法 人 化 後 港 務 局 新 進 人 員 不 再 具 有 公 務 人 員 身 分 我 國 工 業 專 用 港 的 管 理 與 經 營 體 制 我 國 由 經 濟 部 工 業 局 主 管 的 工 業 專 用 港 之 管 理 與 經 營 體 制 與 商 港 有 所 不 同 為 便 於 瞭 解 其 間 之 差 異, 便 於 未 來 商 港 管 理 體 制 改 革 之 參 考, 本 小 節 簡 要 陳 述 工 業 專 用 港 的 管 理 與 經 營 體 制 依 促 進 產 業 升 級 條 例 ( 簡 稱 促 產 條 例 ) 第 37 條 規 定, 在 編 定 完 成 之 工 業 區 內, 中 央 工 業 主 管 機 關 基 於 政 策 或 衡 量 興 辦 工 業 人 之 經 營 需 要, 得 報 請 經 濟 部 會 商 交 通 部, 經 行 政 院 核 定 設 置 工 業 專 用 港 或 工 業 專 用 碼 頭 目 前 已 經 設 置 並 營 運 者 有 臺 塑 集 團 於 雲 林 麥 寮 離 島 工 業 區 興 建 的 麥 寮 工 業 專 用 港 及 臺 泥 公 司 於 花 蓮 秀 林 鄉 興 建 的 和 平 工 業 專 用 港 ; 另 位 於 桃 園 觀 音 鄉 觀 塘 工 業 區 的 觀 塘 工 業 專 用 港 業 經 核 准 設 置, 但 尚 未 施 工 興 建 目 前, 工 業 專 用 港 都 是 由 經 政 府 核 准 的 民 間 企 業 規 劃 投 資 興 建 與 經 營 工 業 專 用 港 依 促 產 條 例 第 4 條 規 定 係 由 經 濟 部 工 業 局 主 管 該 局 為 執 行 各 工 業 專 用 港 或 工 業 專 用 碼 頭 之 港 務 行 政 業 務 及 協 調 各 相 關 管 理 單 位 主 管 業 務, 依 該 條 例 施 行 細 則 第 92 條 規 定, 報 行 政 核 定 設 置 管 理 小 組 從 此 可 知 經 濟 部 工 業 局 於 各 工 業 專 用 港 所 設 置 的 管 理 小 組 之 職 能, 係 以 港 務 行 政 及 協 調 各 相 關 單 位 主 管 業 務 為 限, 而 不 參 與 港 埠 的 經 營 上 述 工 業 專 用 港 及 商 港 的 管 理 體 制 之 差 異, 可 以 從 圖 看 出 圖 中 指 出 經 濟 部 工 業 局 主 管 的 工 業 專 用 港 的 航 政 是 由 交 通 部 負 責, 港 務 行 政 ( 實 為 港 政 監 理, 不 包 括 由 民 營 港 務 公 司 自 行 負 責 的 公 共 設 施 與 服 務 之 港 政 建 設 ) 則 由 該 局 在 該 港 所 設 管 理 小 組 掌 管, 至 於 港 務 及 棧 埠 的 經 營 則 是 由 民 營 港 務 公 司 擔 綱 因 此 在 工 業 專 用 港, 航 政 監 理 港 政 監 理 港 埠 經 營 等 三 大 職 能 是 區 分 得 很 清 楚 的 1 參 附 錄 本 研 究 期 末 報 告 審 查 會 議 上 交 通 部 人 事 處 代 表 發 言 內 容 30

47 第 二 章 我 國 現 行 航 港 管 理 體 制 問 題 研 析 然 而 在 交 通 部 主 管 的 商 港, 該 三 大 職 能 都 是 集 於 港 務 局 一 身 當 然, 在 民 營 化 的 過 程 中, 港 埠 的 經 營 已 經 開 放 民 營 公 司 參 與 儘 管 如 此, 港 務 局 仍 為 三 機 一 體 的 組 織 工 業 專 用 港 國 際 商 港 航 政 ( 交 通 部 ) 1. 航 業 監 理 2. 船 舶 管 理 3. 船 員 管 理 4. 海 事 航 安 港 務 局 集 三 者 於 一 身 港 務 及 棧 埠 經 營 港 務 行 政 ( 管 理 小 組 ) 航 政 ( 交 通 部 委 託 代 辦 ) 1. 船 席 指 派 及 調 配 2. 提 供 港 勤 服 務 3. 棧 埠 業 務 經 營 4. 勞 工 安 全 管 理 5. 資 產 管 理 維 護 及 費 用 收 取 1. 船 舶 進 出 許 可 2. 特 許 行 業 許 可 3. 港 區 通 行 許 可 4. 港 區 違 規 事 項 查 處 5. 相 關 單 位 協 調 港 務 及 棧 埠 經 營 港 務 行 政 圖 工 業 專 用 港 與 國 際 商 港 管 理 體 制 差 異 圖 資 料 來 源 : 經 濟 部 工 業 局 (2006) 31

48 第 二 章 我 國 現 行 航 港 管 理 體 制 問 題 研 析 若 是 依 本 研 究 對 於 航 港 事 權 相 關 業 務 之 定 義, 亦 即 將 港 政 業 務 再 區 分 為 港 政 監 理 與 港 政 建 設 兩 者, 並 將 港 區 土 地 之 使 用 與 經 營 業 務 納 入, 上 述 圖 中 的 工 業 專 用 港 的 體 制 架 構 可 以 重 新 繪 如 圖 所 示 從 圖 中 可 知 民 營 港 務 公 司 是 個 港 埠 經 營 機 構, 負 責 整 個 港 埠 的 經 營, 其 項 目 包 括 港 區 土 地 公 共 設 施 及 港 埠 事 業 等 由 於 管 理 與 經 營 體 制 之 差 異, 我 國 工 業 專 用 港 及 商 港 之 管 理 與 經 營 組 織 也 就 有 所 差 別 茲 將 該 一 組 織 上 之 差 異 表 明 如 圖 所 示 本 研 究 將 在 第 四 章 研 擬 我 國 商 港 管 理 體 制 之 改 革 方 案 時, 參 考 比 較 現 行 工 業 專 用 港 的 管 理 體 制, 來 定 位 交 通 及 建 設 部 在 各 地 所 設 航 政 分 局 與 行 政 法 人 港 務 局 之 間, 在 港 政 業 務 上 的 權 責 劃 分 與 分 工 港 務 局 航 政 組 派 員 航 政 監 理 港 埠 事 業 經 營 工 業 專 用 港 港 務 公 司 港 政 監 理 經 濟 部 工 業 局 工 業 專 用 港 管 理 小 組 港 區 土 地 使 用 與 經 營 港 政 建 設 ( 公 共 設 施 興 建 與 維 護 ) 圖 我 國 工 業 專 用 港 的 航 港 管 理 體 制 示 意 圖 32

49 第 二 章 我 國 現 行 航 港 管 理 體 制 問 題 研 析 33 工 業 專 用 港 經 濟 部 管 理 小 組 民 營 事 業 工 業 專 用 港 管 理 公 司 中 央 工 業 主 管 機 關 工 業 局 相 關 配 合 單 位 勞 工 安 全 管 理 其 他 機 務 工 務 棧 埠 港 務 航 政 監 理 其 他 ( 檢 驗 消 防 引 水 人 ) 入 出 境 及 安 檢 檢 疫 海 關 國 際 商 港 交 通 部 國 際 商 港 管 理 機 關 港 務 局 其 他 ( 檢 驗 消 防 引 水 人 ) 入 出 境 及 安 檢 檢 疫 海 關 ( 交 通 部 委 託 代 辦 ) 航 政 監 理 勞 工 安 全 管 理 其 他 機 務 工 務 棧 埠 港 務 相 關 配 合 單 位 圖 工 業 專 用 港 與 國 際 商 港 管 理 組 織 比 較 資 料 來 源 : 經 濟 部 工 業 局 (2006)

50 第 二 章 我 國 現 行 航 港 管 理 體 制 問 題 研 析 2.4 我 國 現 行 航 港 管 理 體 制 的 問 題 究 竟 上 述 我 國 現 行 航 港 管 理 組 織 架 構 的 體 制 存 在 著 什 麼 有 待 改 革 的 問 題? 本 節 分 兩 小 節 針 對 這 個 問 題 進 行 探 討 航 政 管 理 組 織 的 問 題 一 交 通 部 未 成 立 航 政 局 的 妥 當 性 問 題 : 在 航 政 管 理 機 關 的 方 面, 目 前 交 通 部 主 管 的 航 政 業 務, 在 部 內 是 由 幕 僚 單 位 航 政 司 主 政, 而 在 各 地 則 是 由 其 所 屬 四 個 港 務 局 的 航 政 組 辦 理 然 依 下 列 法 律 規 定, 交 通 部 本 應 成 立 航 政 局 辦 理 航 政 業 務 : ( 一 ) 交 通 部 組 織 法 第 17 條 : 交 通 部 設 航 政 局 ; 其 組 織 以 法 律 定 之 ( 二 ) 交 通 部 航 政 局 組 織 法 第 1 條 : 交 通 部 為 處 理 航 政 事 宜, 設 置 航 政 局 ( 三 ) 航 業 法 第 3 條 : 航 業 由 交 通 部 主 管 ; 其 業 務 由 航 政 局 辦 理 之 上 述 三 項 法 律 均 規 定 交 通 部 成 立 航 政 局 辦 理 航 政 業 務 甚 明, 惟 基 於 政 府 遷 臺 後 的 環 境 特 殊 而 未 恢 復 成 立 航 政 局, 使 得 該 一 早 在 1935 年 修 正 的 交 通 部 航 政 局 組 織 法 一 直 未 再 修 正, 而 將 各 地 的 航 政 業 務 委 由 臺 灣 省 政 府 交 通 處 所 屬 四 個 港 務 局 設 置 航 政 組 辦 理 之 這 個 委 託 代 管 的 體 制 一 直 到 1999 年 7 月 1 日 精 省 之 後, 各 港 務 局 改 隸 交 通 部 為 止 由 於 此 一 沿 革 的 歷 史, 才 形 成 航 政 業 務 由 各 港 務 局 ( 航 政 組 ) 辦 理 的 結 果, 這 也 使 得 各 港 務 局 成 為 交 通 部 於 各 地 設 置 的 航 政 與 商 港 的 管 理 機 關 34

51 第 二 章 我 國 現 行 航 港 管 理 體 制 問 題 研 析 本 研 究 認 為 在 一 個 法 治 的 國 家, 上 述 航 政 管 理 組 織 上 的 適 法 性 問 題, 宜 及 早 有 所 解 決 解 決 的 辦 法 可 以 有 二 : ( 一 ) 若 決 定 不 成 立 航 政 局, 則 應 修 正 前 述 交 通 部 組 織 法 及 航 業 法, 並 廢 止 交 通 部 航 政 局 組 織 法 ( 二 ) 若 決 定 成 立 航 政 局, 則 宜 修 正 已 經 不 適 於 現 實 環 境 的 交 通 部 航 政 局 組 織 法, 俾 發 揮 其 應 有 功 能 二 航 政 業 務 由 港 務 局 辦 理 的 妥 當 性 問 題 這 個 方 面 主 要 顧 慮 的, 是 航 政 公 權 力 未 能 獨 立 行 使 的 效 率 問 題 目 前 港 務 局 既 為 航 政 管 理 機 關 又 是 商 港 管 理 機 關, 但 因 為 港 務 局 的 組 織 更 定 位 為 交 通 事 業 機 構 而 從 事 港 埠 業 務 的 經 營, 其 以 年 度 盈 餘 為 目 標 之 經 營 作 為 並 不 易 將 航 政 業 務 之 執 行 列 為 業 務 重 點 ; 因 此, 港 務 局 的 港 埠 經 營 角 色 扮 演 並 不 利 於 其 航 政 公 權 力 之 行 使 另 外 在 組 織 上, 目 前 於 各 地 航 政 轄 區 行 使 航 政 公 權 力 者, 等 於 只 有 各 港 務 局 航 政 組 有 限 的 人 力, 其 不 但 組 織 編 制 與 人 力 過 小, 而 且 也 可 能 因 港 埠 管 理 與 經 營 之 需 要 而 與 航 政 組 以 外 的 其 他 部 門 人 力 互 調, 凡 此 均 較 難 能 有 發 揮 航 政 業 務 應 有 功 能 的 人 力 配 置 商 港 管 理 與 經 營 組 織 的 公 平 與 效 率 問 題 目 前 我 國 交 通 部 於 各 港 設 置 的 港 務 局 仍 存 在 著 所 謂 政 商 合 一 或 球 員 兼 裁 判 的 問 題 因 為 目 前 港 務 局 既 為 航 政 管 理 機 關 又 是 商 港 管 理 機 關, 其 職 掌 均 為 航 港 公 權 力 行 使 之 裁 判 的 角 色, 惟 目 前 各 港 務 局 又 是 從 事 港 埠 經 營 的 交 通 事 業 機 構, 可 以 說 是 一 個 集 航 政 港 政 與 港 埠 經 營 三 大 職 能 於 一 體 的 三 機 一 體 組 織, 其 既 是 裁 判 又 是 球 員, 是 以 有 通 稱 球 員 兼 裁 判 的 問 題 政 商 合 一 的 組 織 體 制 在 行 政 與 經 營 兩 方 面 都 比 較 會 有 公 平 性 與 效 率 上 的 缺 失 在 行 政 上, 港 政 公 權 力 行 使 的 球 員 兼 裁 判 的 問 35

52 第 二 章 我 國 現 行 航 港 管 理 體 制 問 題 研 析 題 對 於 民 間 業 者 是 有 不 公 平 的 競 爭 問 題 存 在 在 港 埠 經 營 上, 政 府 行 政 機 關 的 組 織 並 不 適 於 商 業 化 經 營 效 率 的 發 揮 2.5 我 國 未 來 航 港 體 制 改 革 方 向 之 探 討 我 國 未 來 航 港 體 制 的 改 革 宜 朝 什 麼 方 向 推 動? 本 節 根 據 從 上 一 節 分 析 的 航 港 管 理 組 織 問 題 來 尋 求 解 決 之 道, 俾 利 在 第 四 章 從 事 改 制 方 案 之 研 擬 綜 合 上 一 節 的 分 析 可 知 我 國 現 行 航 港 管 理 體 制 的 問 題 可 有 下 列 兩 方 面 : 一 在 航 政 管 理 機 關 方 面, 交 通 部 未 依 法 恢 復 設 置 航 政 局 辦 理 航 政 業 務 二 在 港 務 管 理 組 織 方 面, 港 務 局 的 組 織 及 其 職 能 最 基 本 的 問 題, 是 在 於 其 有 政 商 合 一 或 所 謂 球 員 兼 裁 判 的 問 題 也 就 是 說, 港 務 局 不 但 兼 管 航 政 與 港 政, 而 且 也 負 責 港 埠 的 經 營, 是 為 一 三 機 一 體 的 組 織 在 交 通 部 是 否 依 法 成 立 航 政 局 的 議 題 方 面, 因 為 涉 及 政 府 組 織 再 造 的 整 體 考 量, 所 以 其 比 較 難 有 定 論 可 以 下 定 不 過 基 於 本 研 究 在 進 行 深 度 訪 查 及 焦 點 群 體 座 談 的 過 程 中, 各 港 務 局 及 交 通 部 航 政 司 同 仁 幾 乎 都 表 示 對 於 成 立 航 政 局 之 組 織 編 制 得 以 強 化 我 海 洋 國 家 航 政 公 權 力 之 關 心, 因 此 將 在 第 四 章 認 定 該 一 方 案 進 行 評 估 至 於 解 決 港 務 局 在 航 政 港 政 與 港 埠 經 營 等 三 方 面 政 商 合 一 或 球 員 兼 裁 判 的 問 題, 則 可 以 採 取 所 謂 的 政 商 分 立 ( 中 國 大 陸 慣 稱 之 為 政 企 分 開 ) 的 原 則 來 改 組 港 務 局, 或 另 設 航 政 分 局 接 管 航 政 與 港 政 監 理 兩 項 業 務 根 據 此 一 原 則, 本 研 究 認 為 目 前 要 推 動 我 國 航 港 政 商 分 立 的 具 體 作 法 可 以 有 下 列 三 項 選 擇 : 36

53 第 二 章 我 國 現 行 航 港 管 理 體 制 問 題 研 析 一 各 地 航 政 與 港 政 監 理 業 務 合 一 於 港 務 局 港 務 局 經 營 的 港 埠 業 務 完 全 民 營 化, 港 務 局 定 位 為 航 政 與 商 港 的 管 理 機 關, 扮 演 裁 判 的 角 色 若 是 依 此 一 選 項 改 革, 則 港 務 局 的 組 織 職 能 就 與 新 加 坡 海 事 與 港 務 局 (MPA) 或 香 港 海 事 處 (Marine Department) 的 一 樣 從 航 政 與 港 政 職 權 之 劃 分 觀 點 言 之, 此 一 方 案 可 以 說 是 在 各 地 航 港 管 理 的 層 次 上 航 港 合 一 的 方 案 ; 也 就 是 說 港 務 局 為 統 管 航 政 與 港 政 的 航 政 港 務 局 或 海 事 港 務 局 其 實 如 前 所 述, 目 前 我 國 各 港 務 局 本 來 就 是 一 個 航 港 都 管 的 航 政 港 務 局, 只 是 其 仍 然 自 營 部 分 港 埠 業 務 的 情 況 尚 未 達 成 完 全 民 營 化 的 目 標 而 已 因 此, 如 果 朝 此 一 方 向 規 劃 改 制 方 案, 則 最 為 立 即 有 效 的 民 營 化 作 法 可 能 是 將 港 務 局 的 營 業 部 門 改 組 為 公 司, 若 政 府 持 股 低 於 50%, 即 已 成 為 民 營 公 司 不 過 本 研 究 認 為 朝 此 一 方 向 改 制 將 不 符 政 府 組 織 改 造, 將 港 務 局 改 組 為 行 政 法 人 之 既 定 政 策 因 為 若 港 務 局 成 為 行 政 法 人, 則 其 負 責 航 政 業 務 的 管 理 將 不 符 我 國 憲 法 第 107 條 規 定 航 政 應 由 中 央 立 法 並 執 行 之 的 規 定 因 此, 本 研 究 不 擬 朝 此 一 方 向 研 擬 改 制 方 案 ; 也 就 是 說, 不 考 慮 將 各 地 航 政 業 務 留 在 行 政 法 人 港 務 局 的 方 案 二 各 地 航 政 與 港 政 監 理 業 務 合 一 於 航 政 分 局 港 務 局 改 組 為 純 粹 的 港 埠 經 營 機 構, 其 航 政 與 港 政 公 權 力 之 行 使 職 掌 移 撥 交 通 及 建 設 部 航 政 局 或 各 地 航 政 分 局 此 一 方 案 亦 是 在 各 地 航 港 管 理 層 次 上 各 地 航 港 合 一 的 方 案, 只 是 並 非 將 港 務 局 定 位 為 該 一 航 政 與 商 港 的 管 理 機 關, 而 是 由 交 通 及 建 設 部 ( 或 其 所 設 航 政 局 ) 在 各 地 另 設 立 航 政 分 局 而 為 當 地 航 政 與 商 港 的 管 理 機 關 此 一 體 制 在 商 港 的 管 理 方 面, 就 相 當 於 前 一 節 所 探 討 的 我 國 工 業 專 用 港 的 管 理 體 制 一 樣, 其 係 由 經 濟 部 工 業 局 在 各 港 設 管 理 小 組 辦 理 港 政 監 理 相 關 業 務 37

54 第 二 章 我 國 現 行 航 港 管 理 體 制 問 題 研 析 本 研 究 將 在 第 四 章 進 行 改 制 方 案 認 定 時, 將 此 一 由 各 地 航 政 分 局 接 管 航 政 與 港 政 業 務 的 方 案 稱 呼 為 各 地 航 港 合 一 的 方 案 只 是 該 一 港 政 業 務 僅 包 括 港 政 監 理 業 務, 而 不 包 括 港 政 建 設, 已 如 前 述 三 各 地 航 政 與 港 政 監 理 業 務 分 歸 航 政 分 局 與 港 務 局 港 務 局 經 營 的 港 埠 業 務 完 全 民 營 化, 港 務 局 僅 定 位 為 商 港 管 理 機 關, 扮 演 港 政 裁 判 的 角 色, 但 將 其 航 政 公 權 力 之 行 使 職 掌 移 撥 各 地 航 政 分 局 在 各 地 航 港 管 理 的 層 次 上, 此 一 方 案 可 以 說 是 各 地 航 港 分 立 的 方 案, 也 就 是 交 通 部 在 各 地 或 各 港 分 別 設 立 航 政 與 商 港 的 管 理 機 關 不 過 需 特 別 注 意 者, 本 方 案 註 明 港 務 局 的 港 埠 業 務 經 營 需 完 全 民 營 化, 才 不 會 仍 然 存 在 著 港 政 與 港 埠 經 營 球 員 兼 裁 判 的 問 題 因 為 政 府 組 織 再 造 的 方 向 已 經 明 確 指 出 四 個 港 務 局 將 改 組 為 行 政 法 人, 因 此 未 來 我 國 航 港 體 制 改 革 的 關 鍵 性 內 容, 將 聚 焦 在 宜 否 恢 復 成 立 航 政 局, 以 及 航 政 分 局 與 行 政 法 人 港 務 局 之 間 的 權 責 如 何 劃 分 等 兩 大 課 題 本 研 究 將 在 下 一 章 參 考 國 外 的 航 港 體 制 的 比 較 及 其 演 變 之 經 驗 後, 在 第 四 章 認 定 與 評 估 該 等 改 制 方 案 38

55 第 三 章 國 外 航 港 管 理 體 制 研 析 第 三 章 國 外 航 港 管 理 體 制 研 析 本 章 旨 在 蒐 集 與 分 析 國 外 航 港 管 理 體 制, 俾 利 用 為 解 決 上 一 章 所 探 討 的 我 國 航 港 管 理 體 制 問 題, 於 下 一 章 研 提 改 制 方 案 之 參 考 納 入 本 節 探 討 的 國 家 或 地 區 有 七 個, 包 括 美 國 英 國 日 本 新 加 坡 香 港 南 韓 及 中 國 大 陸 本 章 共 分 三 節, 第 一 節 先 探 討 各 國 航 港 管 理 體 制 的 現 況 與 變 革 案 例, 第 二 節 根 據 該 一 探 討 結 果 綜 合 比 較 各 國 體 制, 然 後 於 第 三 節 提 出 國 外 體 制 對 我 國 之 啟 示, 俾 有 助 於 下 一 章 進 行 我 國 體 制 方 案 的 研 擬 與 評 估 3.1 各 國 航 港 管 理 體 制 案 例 分 析 本 節 共 分 六 小 節 依 序 分 別 探 討 美 國 英 國 日 本 新 加 坡 香 港 南 韓 及 中 國 大 陸 等 七 個 國 家 的 航 港 管 理 體 制 之 現 況 與 變 革 案 例 在 各 國 的 案 例 中, 均 分 兩 部 分, 分 別 針 對 其 航 港 管 理 體 制 及 商 港 經 營 管 理 的 體 制 與 變 革 進 行 分 析 美 國 的 航 港 管 理 體 制 航 港 管 理 組 織 架 構 美 國 聯 邦 政 府 的 航 港 事 權 之 主 管 並 非 集 中 在 一 個 專 責 機 關, 而 是 分 別 由 幾 個 機 關 負 責 依 本 研 究 在 上 一 章 所 定 義 的 航 港 業 務, 茲 將 美 國 聯 邦 政 府 掌 管 各 項 航 港 相 關 業 務 的 五 個 機 關 及 其 事 權 分 列 如 下 : 2 一 運 輸 部 (Department of Transportation, 簡 稱 DOT), 下 設 2 美 國 聯 邦 政 府 網 站 ( 39

56 第 三 章 國 外 航 港 管 理 體 制 研 析 海 事 局 (Maritime Administration, 簡 稱 MARAD) 為 全 國 性 一 般 航 政 業 務 主 管 與 深 水 港 口 的 許 可 機 關 二 聯 邦 海 事 委 員 會 (Federal Maritime Commission, 簡 稱 FMC), 專 責 辦 理 航 業 之 管 制 三 國 土 安 全 部 (Department of Homeland Security) 所 屬 海 岸 防 衛 隊 (U. S. Coast Guard), 負 責 航 路 標 誌 登 船 臨 檢 船 舶 安 全 船 員 發 照 港 口 安 全 航 行 安 全 海 難 救 助 以 及 航 道 管 制 等 工 作 該 巡 防 隊 原 隸 屬 於 運 輸 部, 於 911 事 件 後 改 隸 新 成 立 的 國 土 安 全 部 四 財 政 部 海 關 負 責 船 舶 丈 量 註 冊 登 記 以 及 證 照 發 放 等 行 政 業 務 五 陸 軍 工 兵 署 (U.S. Army Corps of Engineers, 簡 稱 COE) 負 責 港 口 相 關 基 礎 工 程 的 建 設 與 維 護 航 道 之 疏 浚 等 工 作 美 國 運 輸 部 海 事 局 的 航 港 職 權 主 要 係 依 據 1936 年 的 海 商 法 (Merchant Marine Act of 1936) 在 組 織 上, 為 了 執 行 相 關 航 港 業 務, 該 局 在 全 國 各 地 共 設 五 個 分 局 及 一 個 學 院, 分 別 如 下 3 : 一 諾 福 克 (Norfolk): 負 責 南 大 西 洋 地 區 二 紐 約 (New York): 負 責 北 大 西 洋 地 區 三 蕭 博 (Schaumburg): 負 責 大 湖 區 四 紐 奧 良 (New Orleans): 負 責 中 部 區 域 3 美 國 運 輸 部 海 事 局 網 站 ( 40

57 第 三 章 國 外 航 港 管 理 體 制 研 析 五 舊 金 山 (San Francisco): 負 責 西 部 地 區 六 設 在 紐 約 的 商 船 學 院 (U.S. Merchant Marine Academy) 茲 根 據 上 述 分 析 將 美 國 整 體 航 港 管 理 組 織 架 構 表 明 如 圖 所 示 聯 邦 政 府 運 輸 部 海 事 局 聯 邦 海 事 委 員 會 國 土 安 全 部 海 岸 防 衛 隊 陸 軍 工 兵 署 財 政 部 海 關 諾 福 克 分 局 紐 奧 良 分 局 紐 約 分 局 舊 金 山 分 局 蕭 博 分 局 美 國 商 船 學 院 圖 美 國 航 港 相 關 管 理 組 織 架 構 圖 資 料 來 源 : 根 據 美 國 聯 邦 政 府 網 站 ( 運 輸 部 網 站 ( 及 運 輸 部 海 事 局 網 站 ( 等 等 資 料 彙 整 商 港 經 營 管 理 體 制 另 外 在 港 口 的 管 理 體 制 上, 美 國 各 港 的 管 理 與 經 營 是 由 地 方 政 府 ( 州 或 市 政 府 ) 負 責 的 不 過 因 為 港 口 都 是 屬 於 公 共 事 業 (public enterprise) 性 質, 除 了 前 述 工 兵 負 責 港 口 航 道 工 程 與 維 護 外, 亦 得 向 政 府 申 請 補 助 在 各 地 方 政 府 設 立 港 務 局 的 管 理 組 織 方 面, 大 多 是 以 獨 立 自 主 的 機 構 (agency) 之 型 態, 組 織 港 埠 管 理 委 員 會 管 理 41

58 第 三 章 國 外 航 港 管 理 體 制 研 析 之, 委 員 會 再 聘 請 局 長 綜 理 例 行 港 務 事 宜 至 於 在 港 埠 經 營 上, 美 國 各 港 的 港 務 局 大 都 是 採 取 所 謂 非 營 運 港 (non-operating port) 的 經 營 型 態 ( 包 括 將 土 地 出 租 的 地 主 港 (landlord port), 或 是 包 括 碼 頭 設 施 與 設 備 一 併 出 租 的 工 具 港 (tool port) 的 經 營 型 態 也 就 是 說, 港 務 局 並 不 自 行 經 營 港 埠 業 務, 而 是 將 港 埠 設 施 出 租 予 民 間 業 者 經 營 惟 在 經 營 主 體 上, 則 有 開 放 業 者 經 營 及 由 港 務 局 自 組 公 司 經 營 兩 種 模 式 如 下 : 4 一 港 務 局 將 碼 頭 設 施 出 租 予 碼 頭 經 營 者 (terminal operator) 或 航 商 經 營, 例 如 : 洛 杉 磯 港 紐 約 及 紐 澤 西 港 等 二 港 務 局 成 立 子 公 司 經 營 港 埠 業 務, 例 如 : 維 吉 尼 亞 港 務 局 (Virginia Port Authority) 設 立 維 吉 尼 亞 國 際 碼 頭 公 司 (Virginia International Terminals Inc) 馬 里 蘭 港 埠 行 政 機 構 (Maryland Port Administration) 設 立 馬 里 蘭 國 際 碼 頭 公 司 (Maryland International Terminals Inc) Tampa 港 務 局 設 立 Tampa Bay Internationals Terminals Inc 英 國 的 航 港 管 理 體 制 航 港 管 理 組 織 架 構 4 工 具 港 之 名 稱 參 考 Baudelaire (1976) 之 分 類 42

59 第 三 章 國 外 航 港 管 理 體 制 研 析 英 國 的 航 港 業 務 是 由 運 輸 部 (Department for Transport, 簡 稱 DfT) 的 主 管 事 權 之 一 如 圖 所 示, 該 部 在 組 織 上 設 有 下 列 5 處 1 局 5 : 一 駕 駛 人 運 具 與 運 送 業 處 (Driver, Vehicle and Operator Group) 二 航 空 物 流 與 海 運 處 (Aviation, Logistics and Maritime Group) 三 安 全 處 (Delivery and Security Group) 四 道 路 區 域 及 地 方 運 輸 處 (Roads, Regional and Local Transport Group) 五 鐵 道 處 (Rail Group) 六 公 路 局 (Highways Agency) 如 圖 所 示, 上 述 運 輸 部 內, 負 責 主 管 海 運 的 航 空 物 流 與 海 運 處 設 有 下 列 各 部 門 : 一 海 事 與 海 岸 巡 防 局 (Maritime and Coastguard Agency, 簡 稱 MCA) 二 航 空 局 (Aviation Directorate) 三 物 流 與 海 運 局 (Logistics and Maritime Directorate) 5 參 考 英 國 運 輸 部 的 網 站 ( 43