謝 誌 第 一 次 探 索 著 這 世 界 是 在 五 十 二 年 前 的 花 蓮, 而 第 一 次 真 正 開 始 學 習 研 究 學 問, 則 是 在 中 國 文 化 大 學 建 築 及 都 市 計 畫 研 究 所, 雖 然 晚 了 些 但 卻 值 得, 也 從 不 後 悔 尤 其 一 身 的

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1 中 國 文 化 大 學 建 築 及 都 市 計 畫 研 究 所 碩 士 論 文 既 成 道 路 土 地 補 償 之 研 究 Study of Compensation for Private Lands Used as Existing Road 研 究 生 : 陳 毅 指 導 教 授 : 林 元 興 博 士 中 國 民 國 九 十 八 年 十 一 月

2 謝 誌 第 一 次 探 索 著 這 世 界 是 在 五 十 二 年 前 的 花 蓮, 而 第 一 次 真 正 開 始 學 習 研 究 學 問, 則 是 在 中 國 文 化 大 學 建 築 及 都 市 計 畫 研 究 所, 雖 然 晚 了 些 但 卻 值 得, 也 從 不 後 悔 尤 其 一 身 的 匠 氣 在 這 幾 年 裡 少 了 些 許, 更 知 學 問 之 深 懊 無 底, 知 識 之 浩 瀚 無 涯 在 這 幾 年 求 學 的 日 子 裡 得 到 很 多, 除 了 感 謝 指 導 教 授 林 元 興 博 士 給 予 的 學 術 指 導 外, 也 謝 謝 給 予 學 習 態 度 的 叮 嚀 與 處 世 哲 理 的 規 勸 而 陳 錦 賜 所 長 的 提 攜 與 教 誨 更 不 在 話 下, 一 句 放 下 執 著 才 能 探 索 真 理 是 我 詮 釋 所 長 給 我 極 為 珍 貴 教 誨 的 寫 照, 當 然 也 謝 謝 兩 位 師 母 的 疼 愛 其 他 師 長, 除 了 學 問 的 教 導, 錢 學 陶 老 師 猶 如 八 仙 的 豁 達, 吳 清 輝 老 師 追 問 真 理 的 態 度, 李 正 庸 老 師 外 剛 內 柔 的 性 格, 吳 功 顯 老 師 的 寬 大 胸 懷, 莊 孟 翰 老 師 的 專 業 能 力, 何 芳 子 老 師 的 一 針 見 血, 黃 世 孟 老 師 的 談 笑 風 生, 張 效 通 老 師 等 等 對 所 有 的 師 長 的 感 恩, 由 衷 發 自 內 心 想 說 句 : 有 你 們 真 好, 因 為 我 的 學 問 累 積 與 人 生 態 度 的 轉 變, 絕 大 部 分 是 來 自 於 你 們 的 教 導 每 週 的 上 課, 其 實 有 著 另 一 份 的 期 待 和 快 樂, 那 就 是 與 同 學 間 對 學 問 的 切 磋 與 相 互 間 學 習 的 樂 趣, 而 在 過 程 中, 同 學 的 彼 此 鼓 勵 更 是 難 得 整 個 學 習 中 除 了 感 佩 班 代 朱 凌 芳 的 辛 勞 外, 也 謝 謝 大 家 所 給 予 的 幫 助, 尤 其 同 組 承 棋 同 學 的 進 取 是 個 榜 樣, 也 給 予 最 多 的 鼓 勵 ; 惠 盟 明 如 莉 媚 的 幫 忙, 志 賢 勝 範 忠 廉 粧 棋 彥 智 佳 尹 永 隆 的 協 助, 溫 馨 的 感 覺 能 夠 與 你 們 同 窗 是 我 的 榮 幸 老 大 哥 黃 朝 輝 學 弟 文 惠 學 妹 也 謝 謝 妳 們 這 篇 論 文 除 了 要 獻 給 從 小 講 述 三 國 演 義 西 遊 記 聊 齋 及 各 種 史 書 給 我 們 聽, 也 要 我 們 好 好 讀 書 而 卻 已 經 過 世 的 父 親 外, 更 要 敬 呈 給 已 經 年 邁 歲 已 八 十, 但 卻 是 最 偉 大 的 媽 媽, 因 為 您 是 我 的 寶 貝 當 然 特 別 要 感 謝 我 最 深 愛 也 深 愛 一 輩 子 的 牽 手 晉 琪, 我 還 記 著 她 所 說 的 一 句 話 : 這 段 期 間, 她 照 顧 的 是 三 個 小 孩, 不 是 兩 個 小 孩 真 的 謝 謝 她 這 些 年 來 給 予 最 大 的 支 持 幫 助 與 體 諒! 女 兒 陳 婕 兒 子 陳 平 也 謝 謝 妳 們 的 支 持 謹 將 此 份 喜 悅 與 榮 耀 獻 給 我 最 深 愛 的 家 人 陳 毅 謹 誌 二 九 年 十 一 月 于 台 北 - i -

3 既 成 道 路 土 地 補 償 之 研 究 陳 毅 摘 要 憲 法 第 十 五 條 明 示 人 民 之 財 產 權, 應 予 保 障, 另 大 法 官 會 議 釋 字 第 四 號 解 釋 文 則 明 示 : 既 成 道 路 符 合 一 定 要 件 而 成 立 公 用 地 役 關 係 者, 其 所 有 權 人 對 土 地 既 已 無 從 自 由 使 用 收 益, 形 成 因 公 益 而 特 別 犧 牲 其 財 產 上 之 利 益, 國 家 自 應 依 法 律 之 規 定 辦 理 徵 收 給 予 補 償, 各 級 政 府 如 因 經 費 困 難, 不 能 對 上 述 道 路 全 面 徵 收 補 償, 有 關 機 關 亦 應 訂 定 期 限 籌 措 財 源 逐 年 辦 理 或 以 他 法 補 償 由 以 上 大 法 官 會 議 解 釋, 無 論 憲 法 與 大 法 官 釋 憲 層 次 仰 或 法 律 層 次, 均 需 有 特 別 犧 牲 之 對 應 關 係 方 得 以 補 償 亦 即 應 有 特 別 犧 牲 (Sonderopfer) ; 剝 奪 人 民 財 產 權 等 情 事 之 因, 方 才 得 以 獲 得 給 予 補 償 之 果, 也 就 是 應 符 合 公 平 正 義 原 則 我 國 公 共 設 施 保 留 地 應 全 面 徵 收 補 償, 應 無 爭 議, 但 既 成 道 路 部 分, 則 因 部 分 土 地 是 否 形 成 土 地 所 有 權 人 之 特 別 犧 牲 且 逾 越 犧 牲 界 限, 有 值 得 研 究 之 必 要 本 研 究 之 對 象 及 範 圍, 係 以 大 法 官 釋 字 第 四 四 四 號 兩 釋 憲 文 所 釋 之 特 別 犧 牲 為 思 考 點, 剖 析 釋 憲 文 內 涵, 分 析 法 規, 進 而 對 保 障 私 有 土 地 權 利 與 維 護 公 共 通 行 利 益 之 間 所 產 生 之 優 先 性 問 題 進 行 剖 析 與 探 討, 當 兩 者 衝 突 時, 應 以 什 麼 角 度 為 出 發, 尋 找 出 最 適 宜 之 原 則 另 外, 針 對 學 者 專 家 見 解, 及 透 過 以 往 實 質 討 論 意 見 與 蒐 集 引 用 之 司 法 見 解, 探 討 針 對 既 成 道 路, 應 否 全 面 補 償 土 地 所 有 權 人 補 償 費 之 合 理 性 與 補 償 原 則, 再 透 過 法 理 論 證 提 出 可 能 之 影 響 與 結 論 並 提 出 建 議 本 研 究 成 果 期 望 藉 由 補 償 概 念, 整 理 出 合 於 情 理 之 研 究 見 解, 提 供 做 為 解 決 既 成 道 路 土 地 長 期 遭 受 不 合 理 使 用 之 情 形, 亦 可 提 供 政 府 高 層 做 為 決 策 或 立 法 之 參 考 及 提 供 需 役 地 人 做 為 使 用 現 有 巷 道 之 補 償 參 考 本 論 文 共 分 六 章, 茲 分 別 擇 摘 敘 述 如 下 : 第 一 章 緒 論, 主 要 係 經 由 對 既 成 道 路 是 否 須 全 面 補 償 之 疑 義 而 產 生 研 究 之 動 機, 目 的 在 於 理 清 何 種 類 型 既 成 道 路 需 要 補 償, 並 經 方 向 的 確 定 後 擬 定 研 究 的 流 程 第 二 章 文 獻 回 顧, 係 對 既 成 道 路 透 過 相 關 文 獻 的 蒐 集, 彙 整 綜 理 文 獻 的 意 涵 第 三 章 既 成 道 路 現 況 與 問 題, 則 探 討 目 前 既 成 道 路 形 成 的 原 因 無 法 廢 除 的 原 因 既 成 道 路 補 償 所 面 臨 的 相 關 問 題 第 四 章 符 合 徵 收 補 償 要 件 之 既 成 道 路 分 析, 提 出 特 別 犧 牲 理 論 之 探 討 既 成 道 路 型 態 分 類 與 分 析 經 分 析 後 可 分 為 五 種 類 型, 發 現 其 中 僅 第 三 種 類 型 逾 越 犧 牲 界 限 而 應 予 補 償, 其 他 第 一 二 四 五 種 類 型 未 逾 越 犧 牲 界 限, 不 須 補 償 第 五 章 既 成 道 路 補 償 概 算, 提 出 既 成 道 路 補 償 概 念 方 式 流 程 與 概 算 並 依 土 城 市 第 三 種 類 型 既 成 道 路 提 出 概 算 類 推, 截 至 85 年 止 全 國 至 少 可 節 省 8445 億 元 最 後 於 第 六 章 結 論 與 建 議, 針 對 本 研 究 結 果 發 現 確 實 僅 有 第 三 種 類 型 既 成 道 路 需 予 補 償, 如 經 全 面 調 查 可 節 省 政 府 龐 大 補 償 預 算, 因 此 提 出 既 成 道 路 補 償 之 研 究 具 體 結 論, 並 做 出 實 質 有 效 之 建 議, 包 括 制 定 專 法 全 面 清 查 分 年 分 期 計 畫 擬 定 審 慎 規 劃 財 務 等, 以 作 為 行 政 作 為 立 法 原 則 司 法 判 斷 之 參 考 關 鍵 詞 : 特 別 犧 牲 (Sonderopfer) 公 共 地 役 關 係 現 有 巷 道 補 償 役 地 人 通 行 權 - i-

4 Study of Compensation for Private Lands Used as Existing Road Chen Yi Abstract The Article 15 of the Constitution stipulates that people's property shall be guaranteed. The Justices of the Constitutional Court has further reached a ruling for interpretation No.400 as follows:... private lands used as existing roads meet certain elements of the relationship of the public easement, their owners are unable to use the land freely and get benefits, leading to the special sacrifice for the public interests. The State should, by laws, purchase the land and offer compensation to the owners. In the case that all levels of government, due to financial difficulties, can not purchase all private lands used as existing roads and offer compensation in return, the relevant authorities should set a deadline for seeking financial resources each year, or offer other alternatives for compensation. According to the above mentioned interpretation delivered by the Justices of the Constitutional Court, regardless of the level of the Constitution, the constitutional interpretations or the laws, compensation is conditioned by correlation with special sacrifice. In other word, when there is special sacrifice (Sonderopfer) and deprivation of people s property right as the cause, there is compensation as the effect, in accordance with the principles of fairness and justice. In our country there should be no controversy about compensation purchases of reserved lands for public facilities. But in the case of private lands used as existing roads, it is worthy of study due to the question that whether part of the said land is not only the special sacrifice but also the sacrifice beyond the limits for the land owner. The object and scope of this study is thus defined and started by considering the special sacrifice explained by interpretations No.400 and No.440 by the Justices of the Constitutional Court. This study will try to analyze the content of the said constitutional interpretations, related laws and regulations, and thus research the priority issues of the balance between the protection of rights of private land and the maintenance of public access interests. In the meantime this study will search for the most suitable principles when both rights and interests are in conflict. In addition, this study will, after considering the opinions of scholars and experts, and through previous substantive opinions of discussion, collected relative judicial judgments, explore the reasons and principles of whether the governments should enforce an all-out compensation policy towards owners of the private lands used as existing roads. Meanwhile this study will point out the possible impacts by means of legal arguments, and provide further suggestions. It is hoped that the results of this study, through compensation concept, will present reasonable research opinions in order to deal with the long term problem of unreasonable use of private lands as existing roads. It is also my wish that the results of this study can also be useful references for both governmental high-level officials in decision-making as well as legislation, and for those who require public easement in providing compensation to the private land owners for the use of their lands as existing roads. This paper is divided into six chapters, which are summarized respectively as - i-

5 follows: - Chapter one: Introduction. It mainly explains the research motive caused by the ambiguity of whether private lands used as existing roads should be completely compensated. The purpose is to clarify which category of private lands used as existing roads needs to be compensated, and to determine the research process after its direction is set. - Chapter two: A review of documentations. It states how the search of related documents concerning private lands used as existing roads help compile and sort out the meaning of documents. - Chapter three: Current situation and problems of private lands used as existing roads. It discusses the causes of private lands used as existing roads, the reasons that the said roads still can not be abolished, and the related problems of compensation we are facing. - Chapter four: Analysis on required elements of compensation for private lands used as existing roads. It presents the idea of special sacrifice as well as five categories of private lands used as existing roads. After analysis, we found out that among its five categories only the third category belongs to the land of special sacrifice beyond the limits, which needs to be compensated. The first, second, fourth and fifth categories are the ones within the limits, which need no compensation. - Chapter five: Estimated budget of compensation for private lands used as existing roads. It presents concept, method, procedure and estimated budget concerning private lands used as existing roads, and consequently submits an estimated budget based on the third category of private lands used as existing roads, which, up to the 85 th year of the Republic of China, may save billion NT Dollars of national public spending. - Chapter six: Conclusion and recommendations. Based on the findings of this research it is verified that only the third category of private lands used as existing roads need to be compensated. In such case a huge part of governmental budget can be saved if a comprehensive survey is done in advance. Therefore a concrete conclusion of the research on private lands used as existing roads is presented, which is followed by several substantial and effective recommendations as references for administrative actions, legislative principle and judicial judgments, including making special law, doing comprehensive surveys, preparing year-by-year phase plan, and developing discreet finance. Keywords: special sacrifice (Sonderopfer), the relationship of the public easement, private lands used as existing roads, compensation, persons who require public easement, the right of passage - i-

6 章 節 目 錄 謝 誌 i 摘 要 i 目 錄 i 第 一 章 緒 論 1 第 一 節 研 究 動 機 與 目 的 1 第 二 節 研 究 範 圍 與 內 容 4 第 三 節 研 究 步 驟 方 法 與 流 程 6 第 二 章 既 成 道 路 之 相 關 文 獻 回 顧 8 第 一 節 憲 法 與 大 法 官 會 議 釋 憲 8 第 二 節 法 律 與 授 權 法 規 相 關 規 定 14 第 三 節 司 法 判 例 與 判 決 19 第 四 節 學 者 專 家 及 研 究 研 討 論 述 22 第 五 節 小 結 26 第 三 章 既 成 道 路 現 況 與 問 題 27 第 一 節 既 成 道 路 成 立 之 要 件 與 準 徵 收 理 論 之 探 討 28 第 二 節 既 成 道 路 形 成 的 原 因 29 第 三 節 既 成 道 路 無 法 廢 除 的 原 因 31 第 四 節 既 成 道 路 徵 收 補 償 現 況 問 題 及 分 析 33 一. 大 法 官 釋 字 第 號 釋 憲 後 所 面 臨 之 補 償 問 題 33 二. 既 成 道 路 徵 收 補 償 現 況 33 三. 既 成 道 路 全 面 徵 收 補 償 之 合 理 性 34 第 五 節 小 結 36 第 四 章 符 合 徵 收 補 償 要 件 之 既 成 道 路 分 析 37 第 一 節 特 別 犧 牲 理 論 之 探 討 37 第 二 節 既 成 道 路 類 型 之 分 類 40 第 三 節 既 成 道 路 類 型 之 分 析 42 一 第 一 種 類 型, 已 指 定 建 築 線, 且 已 提 供 做 為 法 定 空 地 之 既 成 道 路 分 析 42 二 第 二 種 類 型, 已 指 定 建 築 線, 且 已 出 具 土 地 使 用 同 意 書 供 做 道 路 之 既 成 道 路 分 析 44 三 第 三 種 類 型, 已 指 定 建 築 線, 且 因 便 宜 通 行 而 形 成 之 既 成 道 路 分 析 46 四 第 四 種 類 型, 未 指 定 建 築 線, 且 已 提 供 做 為 法 定 空 地 之 既 成 道 路 分 析 48 五 第 五 種 類 型, 未 指 定 建 築 線, 且 保 留 現 況 退 縮 建 築 之 既 成 道 路 分 析 50 第 四 節 小 結 52 第 五 章 既 成 道 路 補 償 概 算 54 第 一 節 既 成 道 路 準 用 公 共 設 施 保 留 地 徵 收 補 償 概 念 54 第 二 節 我 國 對 於 現 有 公 共 設 施 保 留 地 補 償 之 不 合 理 性 探 討 56 第 三 節 既 成 道 路 補 償 之 方 式 流 程 與 概 算 58 第 四 節 以 最 有 效 使 用 原 則 依 土 地 特 徵 及 區 位 分 析 對 地 價 之 影 響. 65 第 五 節 小 結 77 第 六 章 結 論 與 建 議 78 第 一 節 結 論 78 第 二 節 建 議 82 參 考 文 獻 84 - i -

7 圖 目 錄 圖 一 研 究 流 程 圖 7 圖 二 既 成 道 路 廢 除 型 態 一 32 圖 三 既 成 道 路 廢 除 型 態 二 32 圖 四 犧 牲 界 限 說 明 圖 38 圖 五 日 本 學 界 所 採 用 之 特 別 犧 牲 判 定 準 則 39 圖 六 所 有 權 外 殼 虛 有 化 解 說 圖 39 圖 七 既 成 道 路 形 成 原 因 分 類 架 構 圖 40 圖 八 第 一 種 類 型, 已 指 定 建 築 線, 且 已 提 供 做 為 法 定 空 地 之 既 成 道 路 分 析 42 圖 九 第 一 種 類 型, 已 指 定 建 築 線, 且 已 提 供 做 為 法 定 空 地 之 既 成 道 路 分 析 42 圖 十 第 二 種 類 型, 已 指 定 建 築 線, 且 已 出 具 土 地 使 用 同 意 書 供 做 道 路 之 既 成 道 路 分 析.44 圖 十 一 第 三 種 類 型, 已 指 定 建 築 線, 且 因 便 宜 通 行 而 形 成 之 既 成 道 路 分 析 46 圖 十 二 第 四 種 類 型, 未 指 定 建 築 線, 且 已 提 供 做 為 法 定 空 地 之 既 成 道 路 48 圖 十 三 第 五 種 類 型, 未 指 定 建 築 線, 且 保 留 退 縮 建 築 之 既 成 道 路 50 圖 十 四 橋 樑 引 道 邊 指 定 強 面 線 退 縮 建 築 圖 51 圖 十 五 建 築 基 地 與 都 市 計 畫 道 路 間 夾 有 具 公 用 地 役 關 係 之 現 有 巷 道 圖 51 圖 十 六 土 城 市 土 城 ( 頂 埔 地 區 ) 都 市 計 畫 地 籍 段 界 圖 61 圖 十 七 土 城 市 土 城 ( 頂 埔 地 區 ) 都 市 計 畫 使 用 分 區 圖 61 圖 十 八 土 城 市 土 城 ( 頂 埔 地 區 ) 既 成 道 路 指 定 建 築 線 套 疊 圖 70 - i -

8 表 目 錄 表 一 與 財 產 權 有 關 之 憲 法 彙 整 表 9 表 二 與 財 產 權 及 既 成 巷 道 有 關 之 大 法 官 釋 憲 文 彙 整 表 10 表 三 與 財 產 權 及 既 成 巷 道 有 關 之 法 規 彙 整 表 14 表 四 有 關 與 既 成 道 路 相 關 之 司 法 判 例 與 判 決 彙 整 表 19 表 五 與 既 成 道 路 相 關 之 學 者 與 專 家 論 述 見 解 彙 整 表 22 表 六 土 城 市 土 城 ( 頂 埔 地 區 ) 都 市 計 畫 既 成 道 路 應 徵 收 補 償 面 積 比 例 計 算 表 59 表 七 日 本 不 整 形 土 地 補 正 率 ( 節 錄 ) 62 表 八 本 研 究 之 變 數 與 定 義 66 表 九 未 留 設 既 成 道 路 前 之 個 別 條 件 彙 整 表 ( 土 城 市 運 校 段 ) 67 表 十 留 設 既 成 道 路 後 之 個 別 條 件 彙 整 表 ( 土 城 市 運 校 段 ) 68 表 十 一 鄰 道 路 寬 度 合 理 性 之 敘 述 性 統 計 與 事 後 檢 定 72 表 十 二 鄰 計 畫 道 路 可 及 性 之 敘 述 性 統 計 與 事 後 檢 定 72 表 十 三 面 積 合 理 性 之 敘 述 性 統 計 與 事 後 檢 定 72 表 十 四 形 狀 適 宜 性 之 敘 述 性 統 計 與 事 後 檢 定 72 表 十 五 臨 路 條 件 之 敘 述 性 統 計 與 事 後 檢 定 72 表 十 六 日 照 及 通 風 之 敘 述 性 統 計 與 事 後 檢 定 72 表 十 七 居 住 寧 靜 性 之 敘 述 性 統 計 與 事 後 檢 定 73 表 十 八 臨 路 情 形 之 敘 述 性 統 計 與 事 後 檢 定 73 表 十 九 面 前 道 路 最 大 寬 度 之 敘 述 性 統 計 與 事 後 檢 定 73 表 二 十 面 前 道 路 條 件 之 敘 述 性 統 計 與 事 後 檢 定 73 表 二 十 一 設 既 成 道 路 後 是 否 臨 路 之 敘 述 性 統 計 與 事 後 檢 定 73 表 二 十 二 五 種 類 型 應 否 補 償 分 析 表 79 - i -

9 第 一 章 緒 論 大 法 官 會 議 釋 字 第 四 號 解 釋 文 解 釋 具 有 公 共 地 役 關 係 之 既 成 道 路, 土 地 所 有 權 人 已 形 成 特 別 犧 牲 (Sonderopfer), 如 其 犧 牲 程 度 已 逾 越 犧 牲 界 限 時 應 予 補 償 惟 是 否 所 有 具 有 公 共 地 役 關 係 之 既 成 道 路 均 逾 越 犧 牲 界 限, 無 論 學 界 法 界 或 實 務 上 均 未 深 入 探 討 因 此 引 起 本 研 究 動 機, 本 研 究 之 主 要 目 的 係 希 望 透 過 本 研 究, 實 證 分 析 哪 些 既 成 道 路 土 地 形 成 特 別 犧 牲 且 逾 越 犧 牲 界 限 應 予 補 償 ; 又 哪 些 土 地 未 逾 越 犧 牲 界 限 而 不 需 補 償 礙 於 研 究 時 間 之 限 制, 僅 將 研 究 範 圍 界 定 在 影 響 較 大 之 都 市 土 地 之 可 建 築 用 地, 在 透 過 文 獻 蒐 集 問 題 探 討 歸 納 分 類 及 實 證 分 析 後 提 出 本 研 究 之 結 論, 並 且 提 出 具 體 之 建 議 供 政 府 機 關 執 行 立 法 者 立 法 及 司 法 判 斷 補 償 之 參 考 第 一 節 研 究 動 機 與 目 的 本 研 究 主 要 係 經 由 既 成 道 路 是 否 應 全 面 補 償 所 產 生 之 疑 義, 引 發 本 研 究 動 機 的 形 成, 其 目 的 係 為 了 透 過 本 研 究 找 出 既 成 道 路 類 型, 並 依 特 別 犧 牲 理 論 及 其 犧 牲 界 限 與 所 有 權 虛 有 化 理 論, 分 析 哪 些 既 成 道 路 類 型 土 地 應 予 補 償 又 哪 些 既 成 道 路 土 地 類 型 則 不 須 補 償, 以 為 行 政 立 法 與 司 法 者 之 叁 考 一 研 究 動 機 土 地 私 有 制 為 資 本 主 義 社 會 下 人 民 所 應 有 之 基 本 權 利, 我 國 社 會 所 採 行 的 制 度 即 為 保 障 私 有 財 產 之 資 本 主 義, 人 民 有 依 法 取 得 之 權 利, 私 有 財 產 應 受 國 家 之 保 障 其 中 地 役 權 亦 為 土 地 他 項 權 利 之 一 種 物 權, 然 而 具 有 公 共 地 役 關 係 之 既 成 道 路 土 地 所 有 權 人 權 益 卻 一 直 受 到 侵 害 民 國 八 十 五 年 大 法 官 會 議 釋 字 第 四 號 解 釋 文 解 釋 : 憲 法 第 十 五 條 關 於 人 民 財 產 權 應 予 保 障 之 規 定, 旨 在 確 保 個 人 依 財 產 之 存 續 狀 態 行 使 其 自 由 使 用 收 益 及 處 分 之 權 能, 並 免 於 遭 受 公 權 力 或 第 三 人 之 侵 害, 俾 能 實 現 個 人 自 由 發 展 人 格 及 維 護 尊 嚴 如 因 公 用 或 其 他 公 益 目 的 之 必 要, 國 家 機 關 雖 得 依 法 徵 收 人 民 之 財 產, 但 應 給 予 相 當 之 補 償, 方 符 憲 法 保 障 財 產 權 之 意 旨 既 成 道 路 符 合 一 定 要 件 而 成 立 公 用 地 役 關 係 者, 其 所 有 權 人 對 土 地 既 已 無 從 自 由 使 用 收 益, 形 成 因 公 益 而 特 別 犧 牲 其 財 產 上 之 利 益, 國 家 自 應 依 法 律 之 規 定 辦 理 徵 收 給 予 補 償, 各 級 政 府 如 因 經 費 困 難, 不 能 對 上 述 道 路 全 面 徵 收 補 償, 有 關 機 關 亦 應 訂 定 期 限 籌 措 財 源 逐 年 辦 理 或 以 他 法 補 償 至 此 開 啟 既 成 道 路 如 因 特 別 犧 牲 應 予 補 償 之 最 高 層 級 釋 憲 解 釋 - 1 -

10 另 針 對 台 北 市 民 鄒 伯 召 等 共 有 坐 落 台 北 市 土 地, 未 辦 理 徵 收 補 償, 北 市 府 擅 自 興 築 排 水 設 施 及 舖 設 柏 油 路 面 而 未 辦 理 徵 收 補 償 乙 節, 大 法 官 會 議 釋 字 第 四 四 號 解 釋 : 主 管 機 關 對 於 既 成 道 路 或 都 市 計 畫 道 路 用 地, 在 依 法 徵 收 或 價 購 以 前 埋 設 地 下 設 施 物 妨 礙 土 地 權 利 人 對 其 權 利 之 行 使, 致 生 損 失, 形 成 其 個 人 特 別 之 犧 牲, 自 應 享 有 受 相 當 補 償 之 權 利 此 釋 憲 文 更 加 強 對 既 成 道 路 立 體 空 間 之 利 用 應 予 補 償 之 解 釋 依 據 市 區 道 路 使 用 費 收 費 標 準 規 定, 道 路 之 使 用 費 以 直 轄 市 縣 ( 市 ) 轄 區 之 平 均 公 告 地 價 之 百 分 之 五 計 算 做 為 每 年 補 償 費 用 額 度, 甚 且 絕 大 部 分 地 方 政 府 均 未 編 列 預 算 補 償 或 僅 編 列 少 許 預 算 聊 表 心 意 外, 並 無 長 遠 的 計 畫, 站 在 衡 平 原 則 與 國 家 需 長 治 久 安 之 角 度 上, 目 前 未 給 予 補 償 的 做 法 或 雖 給 予 補 償 但 未 合 理 計 算 補 償 額 之 方 式, 對 於 人 民 確 實 造 成 不 公 平 之 現 象 然, 更 大 的 問 題 為 是 否 所 有 的 既 成 道 路 都 應 予 補 償 確 是 更 需 要 更 值 得 我 們 探 討 的, 因 為 依 據 大 法 官 會 議 釋 字 第 第 四 四 四 號 所 作 的 解 釋, 均 強 調 應 有 形 成 特 別 犧 牲 (Sonderopfer), 自 應 享 有 受 相 當 補 償 之 權 利 另 言 之, 似 有 如 既 成 道 路 無 特 別 犧 牲 即 無 須 補 償 之 情 形, 我 國 既 成 道 路 形 成 之 因 素 甚 多, 有 已 使 用 作 為 法 定 空 地 之 類 型 ; 亦 有 提 供 土 地 使 用 同 意 書 供 公 眾 通 行 之 既 成 道 路 等 多 種 類 型, 如 一 律 均 予 徵 收 補 償, 反 而 違 反 公 平 正 義 與 比 例 原 則 之 精 神 究 竟 哪 些 既 成 道 路 屬 應 徵 收 補 償 類 型, 哪 些 則 不 應 予 補 償, 確 實 值 得 研 究 基 於 上 述 理 由, 本 研 究 動 機 包 括 : ( 一 ) 從 保 障 土 地 所 有 權 人 權 益 角 度 出 發, 探 討 其 所 形 成 之 特 別 犧 牲 (Sonderopfer) 為 何? ( 二 ) 探 討 既 成 道 路 形 成 的 因 素, 由 其 所 形 成 之 因 素, 分 析 到 底 哪 些 既 成 道 路 應 該 補 償? 哪 些 既 成 道 路 未 逾 越 犧 牲 界 限 而 無 補 償 之 必 要 性? ( 三 ) 既 成 道 路 如 於 使 用 初 始, 業 已 由 土 地 所 有 權 人 開 立 同 意 書 承 諾 永 久 無 償 供 公 眾 通 行 使 用 或 私 下 取 得 相 對 報 酬 而 穫 相 當 之 利 得 時, 政 府 是 否 應 再 行 補 償 或 徵 收, 其 程 序 正 義 與 公 平 性 如 何 做 到 合 宜 與 判 斷? ( 四 ) 政 府 是 否 應 全 面 調 查 分 析, 將 既 成 道 路 全 面 分 類, 確 實 實 質 統 計 真 正 應 予 徵 收 補 償 之 既 成 道 路 數 量 與 徵 收 補 償 費 用? ( 五 ) 本 研 究 範 圍 之 旣 成 道 路 並 非 屬 公 共 設 施 用 地, 如 需 取 得 所 有 權, 是 否 可 以 價 購 依 市 價 補 償 仰 或 採 用 徵 收 方 式 辦 理? - 2 -

11 二 研 究 目 的 基 於 上 述 之 研 究 動 機, 本 文 之 研 究 主 要 目 的 有 二 : ( 一 ) 從 公 平 原 則 比 例 原 則 角 度 出 發, 人 民 財 產 如 已 受 到 個 人 之 特 別 犧 牲 (Sonderopfer), 且 逾 越 犧 牲 界 限, 確 實 應 予 補 償 ; 惟 已 承 諾 無 償 使 用 或 已 穫 相 當 之 利 得 部 分 似 研 究 無 須 補 償 本 研 究 期 能 提 供 補 償 與 否 之 研 究 探 討, 依 各 類 型 分 類 研 究, 以 為 政 府 全 面 調 查 參 考 後 公 布 應 徵 收 補 償 與 尚 未 逾 越 犧 牲 界 限 而 不 需 徵 收 補 償 之 既 成 道 路 ( 二 ) 透 過 上 述 建 議 之 全 面 調 查 結 果, 政 府 可 大 幅 縮 小 徵 收 費 用, 避 免 錯 誤 的 齊 頭 式 徵 收 補 償 行 為, 減 少 政 府 財 政 支 出 並 由 學 者 專 家 於 未 來 共 同 思 考 研 擬 具 有 公 共 地 役 關 係 之 既 成 道 路 私 有 土 地 合 理 補 償 作 業 方 法 原 則 與 流 程, 以 提 供 政 府 做 為 擬 定 具 有 公 共 地 役 關 係 現 有 巷 道 補 償 辦 法 或 立 法 與 司 法 判 斷 之 參 考 - 3 -

12 第 二 節 研 究 範 圍 與 內 容 本 研 究 在 時 間 的 限 制 與 資 料 取 得 困 難 前 提 下, 將 本 研 究 之 範 圍 及 內 容, 界 定 在 都 市 土 地 之 可 建 築 用 地 且 具 有 公 共 地 役 關 係 之 既 成 道 路 土 地, 並 以 資 料 較 為 正 確 與 豐 富 之 台 北 縣 土 城 市 中 和 市 永 和 市 為 空 間 範 圍, 並 以 七 十 三 年 十 一 月 七 日 台 灣 省 建 築 管 理 規 則 修 正 公 告 後 之 既 成 道 路 為 限 茲 分 述 如 下 : 一 研 究 範 圍 本 研 究 之 對 象 及 範 圍 係 以 大 法 官 釋 字 第 四 四 四 號 兩 釋 憲 文 所 釋 之 特 別 犧 牲, 應 辦 理 徵 收 給 予 補 償 為 思 考 出 發 點, 首 先 剖 析 大 法 官 釋 字 第 四 四 四 號 釋 憲 文 內 涵, 其 次 針 對 保 障 私 有 土 地 權 利 與 維 護 公 共 通 行 利 益 之 間 所 產 生 之 優 先 性 問 題 進 行 剖 析 與 探 討 當 兩 者 衝 突 時 應 以 什 麼 角 度 為 出 發, 尋 找 出 最 適 宜 之 衡 平 原 則 另 外, 針 對 國 內 地 政 法 學 等 學 者 專 家 政 府 機 關 意 見, 由 供 役 地 人 及 需 役 地 人 各 向 角 度 分 析, 透 過 以 往 實 質 的 討 論 意 見 與 蒐 集 引 用 判 例 判 決 議 決 等 相 關 資 料, 並 運 用 公 平 正 義 比 例 原 則 與 特 別 犧 牲 (Sonderopfer) 之 程 度 等, 探 討 針 對 具 有 公 共 地 役 關 係 之 既 成 道 路, 應 全 面 補 償 土 地 所 有 權 人 補 償 費 之 合 理 性 與 補 償 原 則, 並 透 過 法 理 論 證 及 實 證 提 出 可 能 之 影 響 並 提 出 結 論 與 建 議 本 研 究 成 果 期 望 藉 由 法 學 法 理 公 平 正 義 比 例 原 則 與 補 償 概 念, 整 理 出 合 於 情 理 之 研 究 意 見, 以 提 供 政 府 機 關 供 役 地 人 需 役 地 人 間 做 為 補 償 前 協 商 之 參 考, 不 僅 可 達 到 理 性 溝 通 與 圓 融 解 決 之 道, 更 能 提 供 做 為 解 決 具 有 公 共 地 役 關 係 既 成 道 路 土 地 長 期 遭 受 不 合 理 使 用 之 情 形, 亦 可 提 供 政 府 高 層 做 為 決 策 與 立 法 參 考 及 提 供 需 役 地 人 做 為 使 用 現 有 巷 道 之 補 償 參 考 當 然, 都 市 土 地 所 形 成 之 既 成 道 路 與 都 市 土 地 以 外 ( 非 都 市 土 地 ) 所 形 成 之 既 成 道 路 類 型 差 異 極 大, 由 於 都 市 土 地 地 價 較 高, 因 此 爭 議 性 較 大 部 分 亦 屬 都 市 土 地 同 時, 其 最 重 要 之 既 成 道 路 指 定 建 築 線, 亦 有 所 不 同 因 此, 為 避 免 影 響 研 究 焦 點, 本 研 究 範 圍 為 都 市 土 地 可 建 築 用 地 之 既 成 道 路 - 4 -

13 由 於 時 間 與 資 料 取 得 之 限 制, 因 此 對 於 本 研 究 提 出 以 下 之 研 究 範 圍 與 限 制 ( 一 ) 空 間 範 圍 : 由 於 國 內 對 於 既 成 道 路 之 資 料 整 理, 以 台 北 縣 較 為 正 確, 但 仍 取 得 不 易, 因 此 本 研 究 空 間 範 圍 界 定 於 台 北 縣 土 城 市 中 和 市 及 永 和 市 ( 二 ) 時 間 範 圍 : 以 民 國 七 十 三 年 十 一 月 七 日 台 灣 省 建 築 管 理 規 則 修 正 公 布 後 所 認 定 為 既 成 道 路 之 範 圍 ( 三 ) 理 論 範 圍 : 本 研 究 所 採 用 之 理 論 依 據 包 括 德 國 所 提 出 之 特 別 犧 牲 理 論 及 犧 牲 界 限 美 國 占 有 準 徵 收 理 論 管 制 準 徵 收 理 論 及 日 本 學 界 所 採 用 之 特 別 犧 牲 判 定 準 則 等 為 基 礎, 加 以 分 析 論 述 ( 四 ) 研 究 限 制 : 既 成 道 路 包 含 第 一, 非 都 市 土 地 之 既 成 道 路 ; 第 二, 都 市 土 地 之 公 共 設 施 土 地 內 既 成 道 路 以 及 第 三, 都 市 土 地 內 可 建 築 用 地 範 圍 內 之 既 成 道 路 由 於 研 究 時 間 及 性 質 不 同, 本 研 究 僅 針 對 第 三 種 既 成 道 路 加 以 分 類 研 究, 亦 即 都 市 土 地 內 可 建 築 用 地 範 圍 內 之 既 成 道 路 - 5 -

14 二 研 究 內 容 本 研 究 首 先 將 釐 清 研 究 動 機 與 目 的 ; 其 次 界 定 研 究 範 圍 與 內 容, 而 後 確 認 研 究 步 驟 研 究 方 法 與 研 究 流 程 並 透 過 文 獻 回 顧 蒐 集 與 法 理 分 析, 將 歷 年 相 關 系 爭 案 例 之 文 獻 資 料 彙 整, 進 而 確 立 理 論 架 構 假 說 再 透 過 本 研 究 進 行 分 析, 並 以 法 治 國 家 所 共 同 遵 守 的 程 序 正 義 原 則 公 平 原 則 信 賴 保 護 原 則 與 比 例 原 則, 經 參 考 專 家 學 者 與 政 府 官 員 討 論 意 見, 探 討 既 成 道 路 形 成 的 因 素, 由 既 成 道 路 所 形 成 的 因 素, 分 析 到 底 哪 些 既 成 道 路 已 形 成 特 別 犧 牲 且 逾 越 犧 牲 界 限 而 應 予 補 償? 哪 些 既 成 道 路 未 達 犧 牲 界 限 而 尚 無 補 償 之 必 要 性? 並 比 較 分 析 其 差 異 性, 做 出 具 體 結 論, 提 供 政 府 機 關 或 供 需 役 地 人, 從 學 理 面 法 理 面 及 現 實 面 所 衍 生 出 之 訊 息, 發 掘 並 歸 納 分 析 問 題, 並 試 估 算 補 償 經 費, 最 後 提 出 具 體 之 可 行 建 議 - 6 -

15 第 三 節 研 究 步 驟 方 法 與 流 程 本 研 究 首 先 將 就 相 關 文 獻 及 案 例 進 行 整 理 分 析, 探 討 現 階 段 具 有 供 公 眾 通 行 之 既 成 道 路 現 況 與 問 題, 找 出 其 關 係 模 式, 運 用 法 理 理 論 土 地 經 濟 學 信 賴 保 護 原 則 與 衡 平 原 則, 分 析 都 市 土 地 既 成 道 路 之 形 成 類 型 種 類 依 既 成 道 路 是 否 產 生 特 別 犧 牲 為 依 據, 歸 納 應 予 補 償 與 未 逾 越 犧 牲 界 限, 尚 不 應 給 予 補 償 範 圍, 找 出 需 役 地 人 與 供 役 地 人 與 政 府 決 策 階 層 所 面 臨 的 此 項 課 題, 本 研 究 步 驟 與 方 法 分 述 如 下 : 一 研 究 步 驟 ( 一 ) 確 立 研 究 動 機 與 目 的 ( 二 ) 進 行 相 關 理 論 文 獻 蒐 集, 並 研 析 與 探 討 ( 三 ) 建 立 本 研 究 議 題 之 分 析 架 構 建 置 法 理 架 構 假 說 ( 四 ) 探 討 現 階 段 具 有 供 公 眾 通 行 之 既 成 道 路 現 況 與 問 題 ( 五 ) 運 用 法 理 理 論 土 地 經 濟 學 信 賴 保 護 原 則 與 衡 平 原 則, 分 析 都 市 土 地 既 成 道 路 之 形 成 類 型 種 類 依 既 成 道 路 是 否 產 生 特 別 犧 牲 (Sonderopfer) 為 依 據, 歸 納 應 予 補 償 與 未 逾 越 犧 牲 界 限, 尚 不 應 給 予 補 償 範 圍 ( 六 ) 提 出 結 論 與 建 議 二 研 究 方 法 本 研 究 從 現 實 面 理 想 面 兩 方 向 導 入 思 考 : 先 談 理 想 面, 研 讀 法 學 土 地 經 濟 學 特 別 犧 牲 理 論 與 不 動 產 估 價 等 理 論 為 基 礎 另 一 方 面 從 現 實 面 切 入, 針 對 目 前 具 有 公 共 地 役 關 係 之 既 成 道 路 現 況 使 用 與 實 質 補 償 運 作 加 以 分 析, 歸 納 整 理 提 出 目 前 政 府 實 質 徵 收 或 補 償 上 所 面 臨 的 課 題 有 那 些, 進 而 建 議 提 出 可 行 之 作 業 模 型 ; 採 用 的 研 究 方 法 有 文 獻 回 顧 法 歸 納 法 邏 輯 推 理 法 ( 一 ) 文 獻 回 顧 法 收 集 並 彙 整 與 本 研 究 相 關 之 著 作 期 刋 論 文 法 令 規 章 及 相 關 網 站 等 資 料 資 訊, 建 立 理 論 基 礎 以 為 驗 證 論 證 參 考 ( 二 ) 歸 納 法 從 現 況 分 析 找 出 具 有 供 公 眾 通 行 之 既 成 道 路 合 理 補 償 之 理 想 面 現 實 面 的 影 響 因 子, 經 過 歸 納 整 理 並 分 析, 進 而 探 討 既 成 道 路 之 使 用 分 析 影 響 分 析 與 策 - 7 -

16 略 分 析 三 者 關 係 探 求 透 過 特 別 犧 牲 (Sonderopfer) 理 論, 了 解 具 有 供 公 眾 通 行 之 既 成 道 路 應 予 補 償 之 類 型 ( 三 ) 邏 輯 推 理 法 準 確 地 表 達 思 想 嚴 密 地 論 證 觀 點 證 明 假 說 ( 四 ) 以 現 有 土 地 徵 收 條 例 徵 收 補 償 方 法 與 學 者 提 出 之 方 法, 概 估 徵 收 費 用 三 研 究 流 程 根 據 上 述 之 研 究 步 驟 及 方 法, 整 理 出 研 究 流 程 如 下 圖 1-1: 確 立 研 究 動 機 與 目 的 研 究 範 圍 與 內 容 方 法 理 想 面 文 獻 回 顧 探 討 徵 收 補 償 原 則 成 道 路 確 立 公 眾 通 行 既 現 實 面 現 況 課 題 分 析 歸 納 與 整 理 建 立 假 說 建 立 模 型 進 行 模 擬 視 回 饋 檢 分 類 分 析 研 究 ( 使 用 分 析 影 響 分 析 策 略 分 析 ) 歸 納 整 理 進 行 補 償 概 估 視 回 饋 檢 結 論 與 建 議 圖 1-1 研 究 流 程 圖 - 8 -

17 第 二 章 既 成 道 路 之 相 關 文 獻 回 顧 自 民 國 八 十 五 年 大 法 官 會 議 作 出 釋 字 第 四 號 解 釋 後, 有 關 既 成 道 路 特 別 犧 牲 及 補 償 之 相 關 文 獻 與 論 述 十 分 豐 富, 包 括 憲 法 層 級 文 獻 法 律 及 授 權 法 規 相 關 規 定 司 法 判 例 及 判 決 以 及 學 者 專 家 等 研 究 之 論 述, 尤 其 學 者 對 於 特 別 犧 牲 之 理 論 探 討 特 別 深 入, 有 從 公 平 正 義 原 則 角 度 比 例 原 則 角 度 公 益 私 利 衡 平 角 度 信 賴 保 護 原 則 與 犧 牲 界 限 角 度 論 述 本 研 究 透 過 蒐 集 上 述 各 類 文 獻, 依 憲 法 層 級 法 律 及 授 權 法 規 相 關 規 定 司 法 判 例 及 判 決 以 及 學 者 專 家 等 分 類 並 加 以 歸 納 彙 整 及 綜 理, 找 出 文 獻 研 究 之 意 涵 與 真 意 第 一 節 憲 法 與 大 法 官 會 議 釋 憲 我 國 憲 法 採 用 成 文 法 典, 尚 可 歸 為 法 治 國 家, 是 以 成 文 憲 法 為 我 國 根 本 大 法, 各 項 法 律 均 依 其 精 神 立 法 而 大 法 官 會 議 則 為 解 釋 憲 法 之 意 涵 與 精 神, 因 此 本 研 究 有 必 要 對 憲 法 之 基 本 原 理 與 規 定 及 大 法 官 相 關 釋 憲 文 獻 加 以 蒐 集 與 歸 納, 以 作 為 既 成 道 路 補 償 之 依 據 第 一 項 我 國 憲 法 基 本 原 則 與 規 定 現 代 民 主 法 治 國 家 之 基 本 原 則, 包 括 比 例 原 則 法 律 保 留 原 則 正 當 程 序 原 則 信 賴 保 護 原 則 平 等 原 則 公 益 原 則 等, 世 界 各 國 絕 大 部 分 皆 以 上 述 原 則 制 定 憲 法 與 法 律, 且 已 為 一 種 普 世 價 值 就 律 法 而 言, 而 我 國 憲 法 及 法 律, 與 德 國 日 本 大 陸 法 國 等 皆 為 大 陸 法 系 國 家, 律 法 必 須 經 由 立 憲 與 立 法 機 關 制 定 而 成, 稱 為 成 文 法, 而 我 國 憲 法 則 屬 剛 性 憲 法, 合 先 敘 明 依 德 國 之 見 解, 財 產 權 保 障 意 味 著 行 政 裁 量 之 受 到 拘 束, 而 要 求 政 府 為 徵 用 土 地 或 限 制 土 地 使 用 之 規 劃 時, 該 計 畫 必 須 有 正 當 化 的 基 礎 (Planrechtfertigung) 1 德 國 已 經 發 展 出 的 主 要 制 度, 土 地 徵 收 土 地 使 用 限 制 徵 收 性 侵 害 準 徵 收 之 侵 害 便 宜 裁 量 考 量 下 之 補 償, 其 程 序 應 予 保 障 德 國 同 時 規 定, 土 地 之 限 制 使 用 或 徵 收 之 有 關 規 劃, 應 力 求 其 合 理 性, 不 得 逾 越 比 1 節 錄

18 例 原 則, 而 後 並 應 考 量 補 償 的 問 題 由 此 可 知, 對 於 人 民 財 產 權 之 保 障 與 公 權 力 之 行 使, 世 界 各 國 也 漸 漸 加 強 謹 慎 思 考 其 強 制 使 用 之 合 理 性 與 正 當 性 世 界 各 國 雖 然 漸 漸 加 強 謹 慎 思 考 土 地 之 限 制 使 用 或 徵 收 之 有 關 規 劃, 應 力 求 其 合 理 性, 不 得 逾 越 比 例 原 則, 而 後 並 應 考 量 補 償 的 問 題 然 而 德 國 聯 邦 普 通 法 院 (Bundesgerichshof; 簡 稱 BGH) 在 特 別 犧 牲 理 論 之 輔 助 下, 將 對 於 具 有 補 償 義 務 之 法 律 事 實 調 查, 視 為 極 其 重 要 之 一 環 而 日 本 更 將 其 犧 牲 程 度 分 級 為 十 四 級 2, 建 立 給 予 不 同 標 準 之 補 償 原 則 我 國 憲 法 第 十 五 條 第 二 十 三 條 增 修 條 文 第 一 百 四 十 三 條 第 一 項 對 於 財 產 權 之 保 障 亦 有 原 則 性 之 規 定, 彙 整 如 下 表 2-1 表 2-1 與 財 產 權 有 關 之 憲 法 彙 整 表 項 次 憲 法 法 條 條 文 節 錄 說 明 1 15 條 人 民 之 生 存 權, 工 作 權 及 財 產 權, 應 予 保 障 人 民 之 財 產 權 應 予 保 障 2 23 條 以 上 各 條 列 舉 之 自 由 權 利, 除 為 防 止 妨 礙 他 人 自 由, 避 免 緊 急 危 難, 維 持 社 會 秩 序, 或 增 進 公 共 利 益 所 必 要 者 外, 不 得 以 法 律 限 制 之 財 產 權 等 權 利, 除 左 列 情 形, 不 得 以 法 律 限 制 3 增 修 條 文 143 條 第 1 項 中 華 民 國 領 土 內 之 土 地 屬 於 國 民 全 體 人 民 依 法 取 得 之 土 地 所 有 權, 應 受 法 律 之 保 障 與 限 制 私 有 土 地 應 照 價 納 稅, 政 府 並 得 照 價 收 買 人 民 依 法 取 得 之 土 地 所 有 權, 應 受 法 律 之 保 障 與 限 制 具 有 公 共 地 役 關 係 之 既 成 道 路 土 地 所 有 權, 對 應 於 憲 法 所 規 定 保 障 人 民 財 產 權 ; 權 利 除 為 防 止 妨 礙 他 人 自 由 等 外 不 得 以 法 律 限 制 之 ; 人 民 依 法 取 得 之 土 地 所 有 權, 應 受 法 律 之 保 障 與 限 制 等 規 定, 卻 因 已 經 形 成 公 共 地 役 關 係 而 未 能 受 到 上 列 憲 法 規 定 所 應 有 之 保 障, 確 實 已 經 造 成 這 種 最 基 本 的 人 民 權 利 喪 失 之 極 為 不 公 平 之 待 遇 2 詳 參 陳 明 燦 (2006), 土 地 使 用 限 制 補 償 之 法 制 經 濟 分 析, 頁

19 第 二 項 大 法 官 會 議 釋 憲 解 釋 文 之 意 涵 除 了 上 述 憲 法 層 次 所 應 有 的 基 本 保 障 條 文 之 外, 大 法 官 會 議 自 民 國 七 十 六 年 四 月 二 十 九 日 所 作 之 第 二 一 五 號 解 釋 文 後, 陸 續 尚 有 第 二 五 五 號 第 三 三 六 號 第 四 號 第 四 九 號 第 四 二 五 號 第 四 四 號 六 號 六 二 八 號 等 解 釋 文, 亦 針 對 既 成 道 路 使 用 所 侵 害 人 民 財 產 權 之 合 理 性 與 所 需 之 補 償 等 保 障, 漸 作 成 對 土 地 所 有 權 人 較 為 有 利 且 公 允 之 解 釋, 對 於 上 述 大 法 官 會 議 有 關 與 財 產 權 及 既 成 道 路 相 關 解 釋 文 彙 整 如 下 表 2-2 表 2-2 與 財 產 權 及 既 成 道 路 有 關 之 大 法 官 釋 憲 文 彙 整 表 (1/4) 項 大 法 官 次 釋 憲 文 號 號 號 解 釋 文 主 要 內 容 節 錄 市 區 道 路 所 需 土 地, 如 為 私 人 所 有, 依 該 條 第 十 條, 得 依 法 徵 收 之 對 於 妨 礙 建 築 道 路 之 建 築 物 之 拆 遷, 仍 應 給 予 補 償 已 依 法 定 程 序 定 有 都 市 計 畫 並 完 成 細 部 計 畫 之 區 域, 其 道 路 之 設 置, 即 應 依 其 計 畫 實 施, 而 在 循 法 定 程 序 規 畫 道 路 系 統 時, 原 即 含 有 廢 止 非 計 畫 道 路 之 意, 於 計 畫 道 路 開 闢 完 成 可 供 公 眾 通 行 後, 此 項 非 計 畫 道 路, 無 繼 續 供 公 眾 通 行 必 要 時, 主 管 機 關 自 得 本 於 職 權 或 依 申 請 廢 止 之 公 共 設 施 保 留 地 未 設 取 得 期 限 之 規 定, 乃 在 維 護 都 市 計 畫 之 整 體 性, 而 都 市 計 畫 之 實 施, 則 為 增 進 公 共 利 益 所 必 要, 與 憲 法 並 無 牴 觸 公 共 設 施 保 留 地, 經 通 盤 檢 討, 如 認 無 變 更 之 必 要, 本 應 儘 速 取 得 之, 以 免 長 期 處 保 留 狀 態 若 說 明 而 依 照 市 區 道 路 條 例 第 二 條 規 定, 既 成 道 路 應 為 市 區 道 路 其 中 之 一 種 因 此, 既 成 道 路 得 依 法 徵 收 之 廢 止 有 公 用 地 役 關 係 之 既 成 道 路 事 涉 公 眾 利 益, 以 於 都 市 計 畫 有 關 法 規 作 明 確 之 規 定 為 宜 無 繼 續 供 公 眾 通 行 必 要 之 既 成 道 路, 道 路 主 管 權 責 機 關 有 權 依 法 及 程 序 廢 除 非 計 畫 道 路 既 成 道 路 已 成 為 我 國 都 市 土 地 市 區 交 通 網 絡 不 可 去 除 之 一 環, 應 歸 公 有 或 可 供 公 眾 通 行 之 道 路 本 釋 憲 係 我 國 釋 憲 文 最 早 引 用 特 別 犧 牲 (Sonderopfer) 理 論, 作 為 國 家 因 公 益 所 需 而 須 限 制 人 民 財 產 權 之 行 使 亦 即 由 少 數 人 承 擔 社 會 利 益 的 成 本 當 社 會 之 全 體 受 益, 而 成 本 卻 由 少 數 人 承 擔 自 屬 不 公, 如 從 平 等 原 則

20 表 2-2 與 財 產 權 及 既 成 道 路 有 關 之 大 法 官 釋 憲 文 彙 整 表 ( 續 2/4) 號 號 不 為 取 得 ( 不 限 於 徵 收 一 途 ), 則 土 地 所 有 權 人 既 無 法 及 時 獲 得 對 價, 另 謀 其 他 發 展, 又 限 於 都 市 計 畫 之 整 體 性 而 不 能 撤 銷 使 用 之 管 制, 致 減 損 土 地 之 利 用 價 值 其 所 加 於 土 地 所 有 權 人 之 不 利 益 將 隨 時 間 之 延 長 而 遞 增 雖 同 法 第 49 條 至 第 50 條 之 1 等 條 文 設 有 加 成 補 償 許 為 臨 時 建 築 使 用 及 免 稅 等 補 救 規 定, 然 非 分 就 保 留 時 間 之 久 暫 等 情 況, 對 權 利 受 有 個 別 損 害, 而 形 成 特 別 犧 牲 (Sonderopfer) 者, 予 以 不 同 程 度 之 補 償 人 民 財 產 權 應 予 保 障 之 規 定, 旨 在 確 保 個 人 依 財 產 之 存 續 狀 態 行 使 其 自 由 使 用 收 益 及 處 分 之 權 能, 並 免 於 遭 受 公 權 力 或 第 三 人 之 侵 害, 俾 能 實 現 個 人 自 由 發 展 人 格 及 維 護 尊 嚴 如 因 公 用 或 其 他 公 益 目 的 之 必 要, 國 家 機 關 雖 得 依 法 徵 收 人 民 之 財 產, 但 應 給 予 相 當 之 補 償, 方 符 憲 法 保 障 財 產 權 之 意 旨 既 成 道 路 符 合 一 定 要 件 而 成 立 公 用 地 役 關 係 者, 其 所 有 權 人 對 土 地 既 已 無 從 自 由 使 用 收 益, 形 成 因 公 益 而 特 別 犧 牲 其 財 產 上 之 利 益, 國 家 自 應 依 法 律 之 規 定 辦 理 徵 收 給 予 補 償, 各 級 政 府 如 因 經 費 困 難, 不 能 對 上 述 道 路 全 面 徵 收 補 償, 有 關 機 關 亦 應 訂 定 期 限 籌 措 財 源 逐 年 辦 理 或 以 他 法 補 償 既 成 道 路 成 立 公 用 地 役 關 係, 首 須 為 不 特 定 之 公 眾 通 行 所 必 要, 而 非 僅 為 通 行 之 便 利 或 省 時 ; 其 次, 於 公 眾 通 行 之 初, 土 地 所 有 權 人 並 無 阻 止 之 情 觀 之, 無 義 務 特 定 土 地 所 有 權 人 為 了 社 會 之 公 益 而 受 到 特 別 犧 牲, 當 應 由 國 家 給 予 損 失 補 償 德 國 聯 邦 法 院 更 擴 張 徵 收 之 概 念 與 範 圍, 將 一 切 國 家 對 財 產 權 之 管 制 措 施 而 造 成 特 別 犧 牲 者, 概 納 入 徵 收 之 概 念 內, 而 要 求 政 府 機 關 須 給 予 人 民 補 償, 從 而 特 別 犧 牲 即 構 成 獨 立 的 補 償 原 因 對 此, 國 內 學 者 通 說 以 及 釋 憲 實 務 皆 亦 從 之 針 對 既 成 道 路 成 立 公 共 地 役 關 係 之 問 題, 1. 大 法 官 會 議 釋 字 第 400 號 亦 正 式 援 引 特 別 犧 牲 (Sonderopfer) 理 論 作 為 既 成 道 路 徵 收 補 償 的 論 據, 至 此, 特 別 犧 牲 理 論 在 我 國 行 政 補 償 法 制 上 之 地 位 可 謂 已 完 全 確 立, 成 為 一 獨 立 的 損 失 補 償 原 因 2. 惟 孫 森 焱 大 法 官 則 提 出 不 同 意 見, 認 為 形 成 既 成 道 路 之 原 因 甚 多, 應 分 別 依 其 形 成 原 因 判 斷 是 否 應 予 補 償

21 表 2-2 與 財 產 權 及 既 成 道 路 有 關 之 大 法 官 釋 憲 文 彙 整 表 ( 續 3/4) 號 號 號 號 事 ; 其 三, 須 經 歷 之 年 代 久 遠 而 未 曾 中 斷 私 有 土 地 符 合 公 用 地 役 關 係 時, 有 關 機 關 自 應 依 據 法 律 辦 理 徵 收, 斟 酌 國 家 財 政 狀 況 給 予 相 當 補 償 訂 定 確 實 可 行 之 期 限 籌 措 財 源 逐 年 辦 理, 或 以 其 他 方 法 彌 補 其 損 失, 諸 如 發 行 分 期 補 償 之 債 券 採 取 使 用 者 收 費 制 度 抵 稅 或 以 公 有 土 地 抵 償 等 以 代 替 金 錢 給 付 道 路 範 圍 內 之 私 有 土 地 均 辦 理 徵 收, 僅 因 既 成 道 路 有 公 用 地 役 關 係 而 以 命 令 規 定 繼 續 使 用 毋 庸 同 時 徵 收 補 償, 顯 與 平 等 原 則 相 違 又 因 地 理 環 境 或 人 文 狀 況 改 變, 既 成 道 路 喪 失 其 原 有 功 能 者, 則 應 隨 時 檢 討 並 予 廢 止 國 家 因 公 用 需 要 得 依 法 限 制 人 民 土 地 所 有 權 或 取 得 人 民 之 土 地 徵 收 私 有 土 地, 給 予 相 當 補 償, 即 為 達 成 公 用 需 要 手 段 之 一 種 徵 收 土 地 究 對 人 民 財 產 權 發 生 嚴 重 影 響, 法 律 就 徵 收 之 各 項 要 件, 自 應 詳 加 規 定 被 徵 收 土 地 之 所 有 權 人 於 補 償 費 發 給 或 經 合 法 提 存 前 雖 仍 保 有 土 地 之 所 有 權, 惟 土 地 徵 收 對 被 徵 收 土 地 之 所 有 權 人 而 言, 係 為 公 共 利 益 所 受 特 別 犧 牲, 是 補 償 費 之 發 給 不 宜 遷 延 過 久 主 管 機 關 對 於 既 成 道 路 或 都 市 計 畫 道 路 用 地, 在 依 法 徵 收 或 價 購 以 前 埋 設 地 下 設 施 物 妨 礙 土 地 權 利 人 對 其 權 利 之 行 使, 致 生 損 失, 形 成 其 個 人 特 別 之 犧 牲, 自 應 享 有 受 相 當 補 償 之 權 利 徵 收 補 償 發 給 完 竣 後 一 定 期 間 內, 土 地 未 依 計 畫 開 始 使 用 者, 或 未 依 核 准 徵 收 原 定 興 辦 事 業 使 用 者, 原 土 地 所 有 權 人 復 得 行 使 收 回 權 補 償 費 應 於 公 告 期 滿 後 十 五 日 內 發 給 對 既 成 道 路 或 都 市 計 畫 用 地, 在 依 法 辦 理 徵 購 前, 如 埋 設 電 力 自 來 水 管 線 及 下 水 道 等 地 下 設 施 物, 應 依 比 例 原 則 擇 其 損 失 最 少 之 處 所 及 方 法 為 之 ; 對 土 地 權 利 人 所 受 損 失, 並 應 給 與 相 當 之 補 償, 以 保 護 其 財 產 上 之 利 益

22 表 2-2 與 財 產 權 及 既 成 道 路 有 關 之 大 法 官 釋 憲 文 彙 整 表 ( 續 4/4) 號 號 依 土 地 法 所 為 之 不 動 產 物 權 登 記 具 有 公 示 力 與 公 信 力, 登 記 之 內 容 自 須 正 確 真 實, 以 確 保 人 民 之 財 產 權 及 維 護 交 易 之 安 全 在 法 律 授 權 得 徵 收 餘 水 使 用 費 範 圍 內, 依 餘 水 使 用 之 不 同 情 形, 確 定 餘 水 使 用 費 之 徵 收 對 象 所 為 具 體 規 定 之 自 治 規 章, 符 合 水 資 源 有 效 利 用 及 使 用 者 付 費 之 立 法 意 旨, 手 段 亦 屬 合 理 及 必 要, 不 動 產 物 權 登 記 具 有 公 示 力 與 公 信 力 其 目 的 在 於 強 調 公 共 利 益 與 保 障 私 權 之 權 衡 應 符 合 比 例 原 則

23 第 二 節 法 律 與 授 權 法 規 相 關 規 定 法 律 位 階 層 次 雖 低 於 憲 法 與 大 法 官 釋 憲 文, 然 就 法 律 層 次 而 言, 我 國 民 法 市 區 道 路 條 例 都 市 計 畫 法 土 地 法 土 地 徵 收 條 例 建 築 法 及 各 縣 市 所 發 布 之 建 築 管 理 規 則 及 司 法 判 例 與 判 決 等 亦 有 相 當 多 的 規 定 與 解 釋 對 於 上 述 有 關 與 既 成 道 路 相 關 之 法 規 加 以 彙 整 如 下 表 2-3 表 2-3 與 財 產 權 及 既 成 道 路 有 關 之 法 規 彙 整 表 (1/5) 項 次 法 規 法 規 主 要 內 容 節 錄 說 明 第 851 條 規 定 : 稱 地 役 權 者, 謂 以 他 人 土 地 供 自 己 土 地 便 宜 之 用 之 權 第 852 規 定 : 地 役 權 以 繼 續 並 表 見 者 為 限, 因 時 效 而 取 得 此 地 役 權 與 具 有 公 共 地 役 關 係 之 既 成 道 路 並 不 能 等 同 視 之 因 民 法 第 851 條 所 稱 之 地 役 權 係 為 得 以 登 記 之 物 權, 而 具 有 公 共 地 役 關 係 之 既 成 道 路 則 僅 屬 一 種 關 係 而 已, 並 無 民 法 所 規 定 之 物 權 效 力 存 在 依 第 二 條 規 定, 既 成 道 路 為 該 條 第 一 項 第 一 款 所 屬 之 都 市 計 畫 區 域 內 所 有 道 路 之 一 種, 依 第 十 條 規 定 如 為 修 築 市 區 道 路 所 需 土 地, 得 依 法 徵 收 之 既 成 道 路 目 前 均 由 各 縣 市 政 府 或 鄉 鎮 市 公 所 養 護 與 修 築, 因 此 屬 得 徵 收 之 道 路 之 一 然 而 對 於 既 成 道 路 是 否 均 應 徵 收 補 償, 市 區 道 路 條 例 並 未 有 明 確 的 規 定 我 國 目 前 所 發 布 之 都 市 計 畫 大 部 分 在 民 國 七 十 年 以 前 就 已 公 布 實 施, 至 今 早 已 超 過 都 市 計 畫 法 第 十 七 條 所 訂 之 期 間, 理 應 早 已 完 成 細 部 計 畫 又 依 大 法 官 會 議 釋 字 第 二 五 五 1 民 法 第 2 條 : 市 區 道 路, 指 下 列 規 定 而 言 : 一 都 市 計 畫 區 域 內 所 有 道 路 二 直 轄 市 及 市 行 政 區 域 以 內, 都 市 計 畫 區 域 以 外 所 有 道 路 三 中 央 主 管 機 關 核 定 人 口 集 居 區 域 內 所 有 道 路 第 10 條 : 修 築 市 區 道 路 所 需 土 地, 得 依 法 徵 收 之 2 市 區 道 路 條 例 3 都 市 計 畫 法 第 17 條 : 應 就 其 計 畫 地 區 範 圍 預 計 之 發 展 趨 勢 及 地 方 財 力, 訂 定 分 區 發 展 優 先 次 序 第 一 期 發 展 地 區 應 於 主 要 計 畫 發 布 實 施 後, 最 多 二 年 完 成 細 部 計 畫 ; 並 於 細 部 計 畫 發 布 後, 最 多 五 年 完 成 公 共 設 施 其 他 地 區 應 於 第 一 期 發 展 地 區 開 始 進 行

24 表 2-3 與 財 產 權 及 既 成 道 路 有 關 之 法 規 彙 整 表 ( 續 2/5) 後, 次 第 訂 定 細 部 計 畫 建 設 之 未 發 布 細 部 計 畫 地 區, 應 限 制 其 建 築 使 用 及 變 更 地 形 但 主 要 計 畫 發 布 已 逾 二 年 以 上, 而 能 確 定 建 築 線 或 主 要 公 共 設 施 已 照 主 要 計 畫 興 建 完 成 者, 得 依 有 關 建 築 法 令 之 規 定, 由 主 管 建 築 機 關 指 定 建 築 線, 核 發 建 築 執 照 第 40 條 : 都 市 計 畫 經 發 布 實 施 後, 應 依 建 築 法 之 規 定, 實 施 建 築 管 理 號 解 釋, 已 完 成 細 部 計 畫 地 區, 理 應 不 存 在 非 計 畫 道 路 綜 合 都 市 計 畫 法 第 十 七 條 規 定 與 大 法 官 會 議 釋 字 第 二 五 五 號 解 釋 分 析, 都 市 土 地 理 應 不 存 在 既 成 道 路, 而 目 前 既 成 道 路 之 存 在, 實 為 政 府 之 不 作 為 或 都 市 計 畫 書 所 擬 之 財 務 計 畫 不 良 所 致 都 市 計 畫 法 3 第 14 條 : 左 列 土 地 不 得 為 私 有 : 五 公 共 交 通 道 路 前 項 土 地 已 成 為 私 有 者, 得 依 法 徵 收 之 該 法 第 14 條 第 1 項 第 5 款 規 定 公 共 交 通 道 路 不 得 私 有, 該 條 第 二 項 規 定 已 成 為 私 有 者, 得 依 法 徵 收 之 第 93 條 : 依 都 市 計 畫 已 公 布 為 道 路 或 其 他 公 共 使 用 之 土 地, 得 為 保 留 徵 收, 並 限 制 其 建 築 但 臨 時 性 質 之 建 築, 不 在 此 限 土 地 法 第 二 0 八 條 亦 規 定 : 國 家 因 左 列 公 共 事 業 之 需 要, 得 依 本 法 之 規 定 徵 收 私 有 土 地 但 徵 收 之 範 圍, 應 以 其 事 業 所 必 需 者 為 限 : 2 交 通 事 業 政 府 機 關 因 實 施 國 家 經 濟 政 策, 得 徵 收 私 有 土 地, 但 應 以 法 律 規 定 者 為 限 亦 即 但 應 以 法 律 規 定 者 為 限 而 我 國 對 於 既 成 道 路 之 土 地 徵 收 並 未 立 法 規 定 應 予 徵 收, 因 此 依 法 似 無 徵 收 之 必 要 既 成 道 路 如 符 合 現 有 巷 道 之 標 準, 如 申 請 基 地 臨 接 現 有 巷 道 而 申 請 建 築 時, 應 申 請 建 築 線 需 申 請 建 築 線 為 警 察 權, 已 剝 奪 人 民 權 益, 對 於 既 成 道 路 土 地 所 有 權 人 已 形 成 特 別 犧 牲, 依 大 法 官 會 議 釋 字 第 400 號 解 釋 應 予 徵 收 補 償 依 市 區 道 路 條 例 第 二 條 及 土 地 法 第 十 四 條 規 定, 既 成 道 路 如 為 私 有, 應 徵 收 之 既 成 道 路 大 部 分 均 已 指 定 建 築 線, 依 台 北 縣 建 築 管 理 規 則 第 十 二 條 規 定 : 起 造 人 申 請 建 築 執 照, 其 基 地 面 臨 計 畫 道 路 市 區 道 路 公 路 現 有 巷 道 或 廣 場 者, 應 向 本 府 申 請 指 定 建 築 線 4 土 地 法

25 表 2-3 與 財 產 權 及 既 成 道 路 有 關 之 法 規 彙 整 表 ( 續 3/5) 土 地 徵 收 條 例 建 築 法 台 北 縣 建 築 管 理 規 則 第 一 條 規 定 : 為 實 施 土 地 徵 收, 促 進 土 亦 即 除 上 列 十 項 事 業 之 外, 既 地 利 用, 增 進 公 共 利 益, 保 障 私 人 財 產, 成 道 路 並 非 屬 該 十 項 事 業 特 制 定 本 條 例 別, 自 無 列 於 土 地 徵 收 條 例 得 第 三 條 對 於 得 徵 收 範 圍 有 其 明 確 規 定 : 徵 收 範 圍 之 內 之 相 對 關 係 國 家 因 公 益 需 要, 興 辦 下 列 各 款 事 業, 得 徵 收 私 有 土 地 ; 徵 收 之 範 圍, 應 以 其 事 業 所 必 須 者 為 限 : 2 交 通 事 業 建 築 法 第 48 條 : 直 轄 市 縣 ( 市 )( 局 ) 建 築 法 係 屬 對 於 建 築 管 理 之 專 主 管 建 築 機 關, 應 指 定 已 經 公 告 道 路 之 境 法, 由 以 上 建 築 相 關 法 規 規 定 界 線 為 建 築 線 但 都 市 細 部 計 畫 規 定 須 退 可 以 得 知 其 僅 對 認 定 寬 度 縮 建 築 時, 從 其 規 定 退 縮 等 給 予 規 定, 對 於 既 成 道 前 項 以 外 之 現 有 巷 道, 直 轄 市 縣 ( 市 ) 路 是 否 應 予 徵 收 亦 未 規 定 ( 局 ) 主 管 建 築 機 關, 認 有 必 要 時 得 另 定 建 築 線 ; 其 辦 法 於 建 築 管 理 規 則 中 定 之 ( 一 ) 第 二 條 : 本 規 則 所 稱 現 有 巷 道, 其 建 築 管 理 規 則 係 屬 對 於 建 築 管 範 圍 如 下 : 理 之 專 法, 由 以 上 建 築 相 關 法 1 公 用 地 役 關 係 之 巷 道 規 規 定 可 以 得 知 其 僅 對 認 定 2 私 設 通 路, 經 土 地 所 有 權 人 出 具 供 公 寬 度 退 縮 等 給 予 規 定, 對 於 眾 通 行 之 同 意 書 者 既 成 道 路 是 否 應 予 徵 收 亦 未 規 3 捐 獻 土 地 為 道 路 使 用, 經 依 法 完 成 土 定 地 移 轉 登 記 手 續 者 4 本 法 七 十 三 年 十 一 月 七 日 修 正 公 布 前, 曾 指 定 建 築 線 之 現 有 巷 道, 經 本 府 認 定 無 礙 公 共 安 全 公 共 衛 生 公 共 交 通 及 市 容 觀 瞻 者 前 項 第 一 款 所 稱 公 用 地 役 關 係 之 巷 道, 須 於 供 通 行 之 初, 土 地 所 有 權 人 並 無 阻 止 情 事, 繼 續 和 平 通 行 達 二 十 年, 且 為 不 特 定 公 眾 通 行 所 必 要 者 ( 三 ) 第 十 一 條 : 現 有 巷 道 之 改 道 或 廢 止, 應 向 本 府 申 請 前 項 第 五 款 之 同 意 書, 於 廢 止, 應 取 得 該 廢 止 巷 道 及 臨 接 巷 道 全 部 土 地 及 建 物 所 有 權 人 之 同 意 ; 於 改 道, 並 應 取 得 新 設 巷 道 土 地 所 有 權 人 供 公 眾 通 行 及 變 更 地 目 為 道

26 表 2-3 與 財 產 權 及 既 成 道 路 有 關 之 法 規 彙 整 表 ( 續 4/5) 7 台 北 縣 建 築 管 理 規 則, 或 捐 獻 土 地 為 道 路 使 用 之 同 意 本 府 就 現 有 巷 道 改 道 或 廢 止 之 申 請, 於 必 要 時 得 舉 行 聽 證 ( 四 ) 第 十 二 條 : 起 造 人 申 請 建 築 執 照, 其 基 地 面 臨 計 畫 道 路 市 區 道 路 公 路 現 有 巷 道 或 廣 場 者, 應 向 本 府 申 請 指 定 建 築 線 ( 六 ) 第 十 四 條 : 實 施 都 市 計 畫 範 圍 內 之 建 築 基 地, 其 正 面 臨 接 寬 度 二 公 尺 以 上 之 現 有 巷 道 者, 應 以 巷 道 中 心 線 為 準, 兩 旁 均 等 退 讓 合 計 達 下 列 標 準 之 邊 界 線 為 建 築 線 : 合 於 第 一 項 第 一 款 及 第 二 款 巷 道 長 度 之 現 有 巷 道, 其 寬 度 大 於 退 讓 標 準 者, 應 依 原 有 寬 度 指 定 建 築 線 建 築 基 地 與 都 市 計 畫 道 路 間 夾 有 具 公 用 地 役 關 係 之 現 有 巷 道, 得 以 現 有 巷 道 之 邊 界 線 作 為 建 築 線 ( 七 ) 第 十 五 條 : 前 條 第 一 項 現 有 巷 道 之 寬 度, 為 路 面 兩 側 間 之 距 離 但 路 面 外 設 置 有 人 行 步 道 溝 渠 或 其 他 公 共 設 施 者, 為 該 公 共 設 施 外 緣 間 或 與 路 面 側 面 間 之 距 離 ; 現 有 巷 道 之 長 度 為 現 有 巷 道 與 連 接 之 計 畫 道 路 間 之 距 離 ; 現 有 巷 道 中 心 線 為 現 有 巷 道 寬 度 之 各 中 心 點 連 成 之 線 ( 八 ) 第 十 六 條 : 建 築 基 地 正 面 臨 接 計 畫 道 路, 側 面 或 背 面 臨 接 現 有 巷 道 者, 申 請 指 定 建 築 線 時, 應 併 申 請 指 定 該 巷 道 之 邊 界 線 依 前 項 指 定 巷 道 之 邊 界 線 而 退 讓 之 土 地, 得 計 入 法 定 空 地

27 表 2-3 與 財 產 權 及 既 成 道 路 有 關 之 法 規 彙 整 表 ( 續 5/5) 1 本 案 日 據 時 期 重 劃 區 內 道 路 用 地, 其 原 地 主 有 否 獲 得 分 配 換 地 確 實 查 明, 如 已 予 分 配 換 地, 則 該 道 路 地 產 權 應 屬 公 有, 可 根 據 換 地 資 料 循 地 權 清 理 方 式, 辦 理 所 有 權 變 更 登 記, 如 未 予 分 配 換 地, 而 該 地 於 總 登 記 時, 其 地 目 為 建, 自 應 依 台 67 內 字 第 6301 號 院 函 規 定 辦 理 徵 收 補 償 4 查 台 67 內 字 第 6301 號 院 函 說 明 二 第 二 項 核 釋 日 據 時 期 既 成 道 路 仍 依 公 用 地 役 關 係 繼 續 使 用 乙 節, 乃 係 顧 及 地 方 財 政 困 難, 一 時 無 法 籌 措 鉅 額 補 償 費, 並 非 永 久 不 予 依 法 徵 收, 依 土 地 法 第 14 條 之 原 旨, 作 如 下 之 規 定 : 今 後 地 方 政 府 如 財 政 寬 裕 或 所 興 築 道 路 曾 獲 上 級 專 案 補 助 經 費, 或 依 法 徵 收 工 程 受 益 費, 車 輛 通 行 費 者, 則 業 該 道 路 內 私 有 既 成 道 路 土 地 應 一 律 依 法 徵 收 補 償 3 69 年 2 月 23 日 台 66 內 字 第 2072 號 函 示 釋 日 據 時 期 既 成 道 路 補 償 疑 義 既 成 道 路 自 日 據 時 期 後 即 存 在 是 否 應 予 補 償 問 題,69 年 函 示 當 時 認 為 既 成 道 路 仍 依 公 用 地 役 關 係 繼 續 使 用 乙 節, 乃 係 顧 及 地 方 財 政 困 難, 一 時 無 法 籌 措 鉅 額 補 償 費, 並 非 永 久 不 予 依 法 徵 收 亦 即 在 財 政 寬 裕 所 興 築 道 路 曾 獲 上 級 專 案 補 助 經 費 依 法 徵 收 工 程 受 益 費 車 輛 通 行 費 時 仍 然 應 辦 理 徵 收 8 釋 日 據 時 期 既 成 道 路 補 償 疑 義 3 各 級 行 政 法 院 法 官 九 十 一 年 度 在 職 研 修 資 料 彙 編 土 地 爭 訟 理 論 與 實 務 乙 書,p

28 第 三 節 司 法 判 例 與 判 決 司 法 判 例 及 判 決 為 既 成 道 路 土 地 爭 議 之 判 裁 機 關, 為 形 成 法 律 實 務 效 果 之 展 現, 因 此 對 於 既 成 道 路 土 地 爭 議 所 做 之 司 法 判 例 及 判 決, 對 於 研 究 文 獻 亦 具 有 極 其 重 要 之 參 考 價 值 對 於 上 述 有 關 與 既 成 道 路 相 關 之 司 法 判 例 與 判 決 加 以 彙 整 如 下 表 2-4 表 2-4 有 關 與 既 成 道 路 相 關 之 司 法 判 例 與 判 決 彙 整 表 (1/3) 項 次 判 例 判 決 判 例 或 判 決 主 要 內 容 節 錄 說 明 行 政 主 體 得 依 法 律 規 定 或 以 法 律 行 為, 對 私 人 之 動 產 或 不 動 產 取 得 管 理 權 或 他 物 權, 使 該 項 動 產 或 不 動 產 成 為 他 有 公 物, 以 達 行 政 之 目 的 此 際 該 私 人 雖 仍 保 有 其 所 有 權, 但 其 權 利 之 行 使, 則 應 受 限 制, 不 得 與 行 政 目 的 相 違 反 本 件 土 地 成 為 道 路 供 公 眾 通 行, 既 已 歷 數 十 年 之 久, 自 應 認 為 已 因 時 效 完 成 而 有 公 用 地 役 關 係 之 存 在 此 項 道 路 之 土 地, 即 已 成 為 他 有 公 物 中 之 公 共 用 物 原 告 雖 仍 有 其 所 有 權, 但 其 所 有 權 之 行 使 應 受 限 制, 不 得 違 反 供 公 眾 通 行 之 目 的 原 告 擅 自 將 已 成 之 道 路 廢 止, 改 闢 為 田 耕 作, 被 告 官 署 糾 正 原 告 此 項 行 為, 回 復 原 來 道 路, 此 項 處 分, 自 非 違 法 4 該 判 例 認 為 私 人 雖 仍 保 有 其 所 有 權, 但 其 權 利 之 行 使, 則 應 受 限 制, 不 得 與 行 政 目 的 相 違 反 ; 亦 認 為 土 地 成 為 道 路 供 公 眾 通 行, 既 已 歷 數 十 年 之 久, 自 應 認 為 已 因 時 效 完 成 而 有 公 用 地 役 關 係 之 存 在 此 項 道 路 之 土 地, 即 已 成 為 他 有 公 物 中 之 公 共 用 物 原 告 雖 仍 有 其 所 有 權, 但 其 所 有 權 之 行 使 應 受 限 制, 不 得 違 反 供 公 眾 通 行 之 目 的 此 為 首 開 既 成 道 路 具 有 公 共 地 役 關 係 之 最 早 判 例, 亦 為 行 政 機 關 一 向 沿 用 之 判 例 1 45 年 02 月 21 日 判 字 第 8 號 判 例 依 公 路 兩 旁 建 築 物 限 制 辦 法 第 十 三 條 前 段 規 定, 在 該 辦 法 施 行 前, 己 有 不 合 該 辦 法 規 定 之 建 築 物, 應 由 公 路 主 管 機 關 會 同 所 在 地 縣 市 政 府 或 鄉 鎮 公 所 視 當 地 交 通 情 形 酌 量 處 理, 但 應 以 不 妨 礙 2 51 年 10 月 20 日 判 字 第 362 號 判 例 4 資 料 來 源 : 行 政 法 院 判 例 要 旨 彙 編 第 714 頁

29 表 2-4 有 關 與 既 成 道 路 相 關 之 司 法 判 例 與 判 決 彙 整 表 ( 續 2/3) 年 10 月 20 日 判 字 第 362 號 判 例 53 年 07 月 18 日 判 字 第 155 號 判 例 公 路 交 通 與 安 全 為 原 則 其 第 七 條 所 規 定 禁 止 建 築 區 域 內 不 得 建 造 任 何 建 築 物, 係 指 該 辦 法 施 行 後 在 禁 止 區 域 內 建 造 建 築 物 而 言, 此 由 各 該 相 關 條 文 對 照 觀 之, 殊 為 明 白 公 路 法 第 五 十 二 條 所 稱 公 路 兩 旁 之 附 著 物 有 礙 行 車 安 全 者, 由 公 路 主 管 機 關 取 締 之, 其 取 締 之 方 法, 仍 應 依 照 其 他 法 令 之 規 定 本 件 原 告 該 項 樓 房 既 在 公 路 兩 旁 建 築 物 限 制 辦 法 施 行 前 即 已 存 在, 縱 令 其 一 部 分 位 置 在 鄉 道 公 路 禁 止 建 築 區 域 以 內, 自 亦 祇 能 依 照 上 開 辦 法 第 十 三 條 規 定, 酌 量 處 理, 而 無 適 用 同 辦 法 第 七 條 規 定 之 餘 地 本 院 四 十 四 年 判 字 第 一 一 號 判 例 所 示 見 解, 係 指 既 成 道 路 後 在 該 道 路 上 建 造 建 築 物 之 情 形 而 言, 與 本 件 原 告 樓 房 所 佔 用 之 土 地, 係 於 樓 房 建 築 後 始 成 為 鄉 道 之 情 形, 亦 有 不 同 5 國 家 因 政 府 機 關 地 方 自 治 團 體 及 其 他 公 共 建 築 之 需 要, 得 就 其 事 業 所 必 需 之 範 圍, 徵 收 私 有 土 地, 為 土 地 法 第 二 百 零 八 條 第 六 款 所 明 定 原 告 所 有 建 地. 四 一 二 甲, 原 由 新 竹 農 田 水 利 會 租 作 辦 公 宿 舍 倉 庫 等 建 築 物, 嗣 經 轉 請 臺 灣 省 政 府 核 准 將 該 項 租 用 土 地 予 以 徵 收, 自 不 能 謂 非 事 業 上 所 需 要 雖 其 間 因 租 賃 關 係 涉 訟, 經 法 院 判 令 拆 屋 還 地, 但 此 屬 私 權 爭 執, 要 不 能 排 除 因 公 法 關 係 所 為 之 徵 收 處 分 惟 原 徵 收 面 積 折 合 一 二. 八 八 一 坪, 而 實 際 供 建 築 使 用 者 僅 有 一 九. 六 六 坪, 被 告 官 署 ( 內 政 部 ) 認 為 徵 收 超 過 其 事 業 所 必 需 之 範 圍, 著 由 原 處 分 官 署 就 原 有 建 築 面 積 及 法 定 應 保 留 之 空 地 面 積 為 準, 查 定 其 徵 收 5 資 料 來 源 : 最 高 行 政 法 院 判 例 要 旨 彙 編 716 頁

30 表 2-4 有 關 與 既 成 道 路 相 關 之 司 法 判 例 與 判 決 彙 整 表 ( 續 3/3) 年 07 月 18 日 判 字 第 155 號 判 例 61 年 09 月 12 日 判 字 第 370 號 判 例 78 年 11 月 30 日 判 字 第 2474 號 判 決 6 92 年 度 判 字 第 1709 號 之 面 積, 其 餘 部 分 土 地 撤 銷 徵 收, 發 還 原 告 管 業 至 被 徵 收 土 地 應 補 償 之 地 價, 則 由 該 管 地 政 機 關, 提 交 標 準 地 價 評 議 委 員 會 予 以 評 定, 此 項 糾 正, 殊 無 違 法 之 可 言 6 本 院 44 年 度 判 字 第 11 號 及 45 年 度 判 字 第 8 號 判 例 所 謂 既 成 道 路, 不 容 任 意 廢 止, 係 指 正 常 道 路 未 經 政 府 核 准, 土 地 所 有 人 擅 自 廢 止 而 言 非 謂 危 險 道 路, 經 政 府 核 准 者 亦 不 得 廢 止 7 按 公 共 交 通 道 路 土 地, 不 得 為 私 有, 已 成 為 私 有 者, 得 依 法 徵 收 之 固 為 土 地 法 第 十 四 條 第 一 項 第 五 款 及 第 二 項 所 規 定 ; 惟 土 地 所 有 人 於 法 並 無 得 請 求 徵 收 其 私 設 之 既 成 道 路 私 有 土 地 之 規 定 按 公 法 上 損 失 補 償 之 意 義, 乃 指 國 家 基 於 公 益 需 要, 依 法 行 使 公 權 力, 致 特 定 人 之 財 產 上 利 益 特 別 犧 牲, 國 家 應 給 予 相 當 補 償 之 謂 最 高 行 政 法 院 6 資 料 來 源 : 行 政 法 院 判 例 要 旨 彙 編 第 19 頁 7 資 料 來 源 : 行 政 法 院 判 例 要 旨 彙 編 第 720 頁

31 第 四 節 學 者 專 家 及 研 究 論 述 學 者 與 專 家, 包 括 陳 明 燦 教 授 陳 立 夫 教 授 黃 世 孟 教 授 李 震 山 教 授 李 永 然 律 師 等 對 於 既 成 道 路 亦 有 研 究 與 相 關 論 述, 對 於 研 究 文 獻 亦 具 有 極 其 重 要 之 參 考 價 值 對 於 上 述 有 關 與 既 成 道 路 相 關 之 學 者 與 專 家 論 述 見 解 加 以 彙 整 如 下 表 2-5 表 2-5 與 既 成 道 路 相 關 之 學 者 與 專 家 論 述 見 解 彙 整 表 (1/4) 項 次 學 者 專 家 學 者 專 家 見 解 說 明 私 權 保 障 與 公 益 維 護 之 特 性 兼 具 : 在 德 國 方 面, 聯 邦 憲 法 法 院 亦 有 對 財 產 權 過 度 限 制 作 出 損 失 補 償 之 判 例, 此 顯 示 了 土 地 使 用 限 制 與 損 失 補 償 兩 者 間 具 有 轉 換 效 果 之 關 聯 性 陳 明 燦 教 授 對 於 既 成 道 路 土 地 徵 收 與 補 償 之 見 解 有 深 入 的 研 究, 於 國 土 政 策 與 法 律 一 書 內 1 即 令 我 國 亦 有 類 似 見 解, 顯 見 土 地 使 用 提 出 左 列 論 點 陳 明 燦 限 制 規 定 所 生 之 法 律 效 力, 並 不 能 單 一 教 授 化 為 無 須 補 償 之 態 樣 蓋 屬 須 補 償 ( 偏 向 財 產 權 保 障 向 度 ) 抑 或 不 需 補 償 ( 偏 向 公 益 維 護 或 財 產 權 社 會 義 務 ) 之 判 定 結 果, 關 涉 到 土 地 所 有 權 人 權 益 甚 鉅, 然, 其 間 之 界 線 為 何? 學 界 實 不 能 不 予 與 深 究 ( 一 ) 大 法 官 釋 字 第 四 號 解 釋, 對 陳 立 夫 教 授 也 是 對 於 既 於 特 別 犧 牲 的 判 斷 上 沒 有 考 慮 到 成 道 路 之 徵 收 補 償 議 題 財 政 問 題 具 有 獨 到 之 見 解, 並 於 ( 二 ) 行 政 法 院 許 多 判 決 認 為 大 法 官 釋 各 級 行 政 法 院 法 官 九 字 第 四 號 解 釋 僅 是 立 法 的 指 十 一 年 度 在 職 研 修 資 料 2 陳 立 夫 教 授 針 既 成 道 路 是 否 有 徵 收 請 求 權, 應 從 信 賴 利 益 的 保 障, 或 者 是 從 違 彙 編 - 土 地 爭 訟 理 論 與 實 務 一 書 內 對 於 既 成 反 平 等 原 則 的 觀 點, 判 決 政 府 機 關 道 路 之 特 別 犧 牲 問 題 提 應 該 要 徵 收? 或 是 得 徵 收 之 ; 得 出 左 列 ( 一 ) ~ ( 四 ) 之 論 徵 收 權 限, 因 土 地 所 有 權 人 已 形 點 成 特 別 犧 牲, 該 裁 量 權 應 該 限 縮 到 零

32 表 2-5 與 既 成 道 路 相 關 之 學 者 與 專 家 論 述 見 解 彙 整 表 ( 續 2/4) ( 三 ) 如 係 財 政 困 難, 政 府 應 積 極 籌 措 陳 立 夫 教 授 於 土 地 利 用 財 源 限 制 與 是 否 應 予 損 失 補 ( 四 ) 若 僅 是 財 產 權 之 社 會 義 務 範 圍 內 償 - 日 本 法 相 關 理 論 之 之 限 制 ( 財 產 權 內 在 制 約 ) 時, 乃 闡 述 論 文 之 叁 土 地 利 2 陳 立 夫 教 授 土 地 所 有 權 人 所 應 忍 受 者, 不 需 予 以 補 償 然 而, 特 別 犧 牲 是 一 用 限 制 是 否 應 予 損 失 補 償 之 理 論 - 判 斷 構 成 特 個 抽 象 概 念 ; 於 是 衍 生 以 下 學 別 犧 牲 之 基 準 (p365) 提 說, 包 括 一 形 式 實 質 基 準 說 出 左 列 之 論 點 二 實 質 基 準 說 三 警 察 限 制 公 用 限 制 說 四 綜 合 判 斷 說 該 令 第 三 十 條 規 定 以 都 市 計 畫 區 域 內 之 道 路 寬 度 的 境 界 線 做 為 建 築 線 ; 該 令 第 41 條 規 定 為 在 本 章 所 稱 之 道 路, 係 指 依 照 第 2 條 第 3 項 第 49 條 第 5 項 或 第 53 條 第 2 項 之 規 定 所 公 告 之 道 路 或 道 路 預 定 地 其 第 二 節 規 定 法 定 建 築 線 如 下 : 建 築 線 依 其 產 生 之 原 因 可 分 為 兩 種, 即 法 定 建 築 線 與 指 定 建 築 線, 黃 世 孟 教 授 於 民 國 七 十 六 年 七 月 所 出 版 編 譯 之 台 灣 都 市 計 畫 講 習 錄 一 書 中 所 譯 之 日 據 時 期 台 灣 地 區 所 發 布 之 都 市 計 畫 令, 對 於 建 築 線 即 有 詳 實 之 規 定, 為 本 研 究 論 文 所 擬 研 究 之 既 成 道 路 提 供 極 具 價 值 之 參 考 文 獻 台 灣 地 區 在 日 本 人 統 治 時 期, 於 1936 年 8 月 27 日 制 定 台 灣 都 市 計 畫 令 3 黃 世 孟 教 授 另 指 定 建 築 線 規 定 : 依 據 都 市 計 畫 令 第 三 十 條 但 書 : 如 有 特 別 事 由 之 場 合, 行 政 官 廳 可 以 在 道 路 寬 度 之 境 界 線 以 外 之 場 所 指 定 一 條 建 築 線, 此 線 稱 為 指 定 建 築 線 此 項 指 定 建 築 線 也 有 兩 種 場 合 即 : ( 一 ) 已 有 法 定 建 築 線 存 在 ( 二 ) 全 無 建 築 線 存 在 之 土 地 指 定 建 築 線 之 場 合 第 二 種 場 合 所 說 之 全 無 建 築 線 存 在 之 土 地 指 定 建 築 線 係 運 用 於 下 列 情 況 : (1) 為 表 示 某 一 條 道 路 之 形 狀 而 指 定 建 築 線 之 場 合 例 如 既 存 之 街 廓

33 表 2-5 與 既 成 道 路 相 關 之 學 者 與 專 家 論 述 見 解 彙 整 表 ( 續 3/4) 3 4 黃 世 孟 教 授 李 震 山 教 授 (Block) 太 大, 利 用 上 極 不 方 便 時, 或 實 際 上 已 有 一 條 道 路 存 在, 且 兩 旁 已 有 房 屋 簷 成 為 一 個 街 廓, 只 因 此 條 道 路 未 經 都 市 計 畫 公 告 為 街 道, 故 無 街 道 寬 度 之 境 界 線, 在 此 種 情 況 下 即 將 現 有 道 路 之 兩 側 或 將 現 有 道 路 之 寬 度 稍 予 擴 大 後 指 定 為 建 築 線 (2) 為 施 行 土 地 區 劃, 預 先 構 想 道 路 計 畫 以 道 路 網 之 方 式 指 定 之 場 合 p154 對 於 建 築 線 之 限 制 效 力 不 得 請 求 補 償 因 為 建 築 線 制 度 為 一 種 警 察 制 度, 故 當 然 不 能 請 求 補 償 p155 ( 二 ) 特 別 犧 牲 損 失 補 償 現 況 與 展 望, 有 關 特 別 犧 牲 理 論 (Sonderopfertheorie), 董 保 城 教 授 有 學 術 研 討 會 之 精 要 的 說 明 : 特 別 犧 牲 理 論 係 指, 國 家 論 行 政 損 失 補 償 責 任 為 公 共 利 益 行 使 特 定 公 權 力, 並 非 一 般 性, 針 對 一 般 人 產 生 同 樣 影 響 或 限 制, - 以 行 政 程 序 法 之 補 償 而 是 針 對 某 些 特 定 人, 逾 其 社 會 責 任 所 規 定 為 例 論 文 應 忍 受 之 範 圍 而 課 以 不 平 等 之 負 擔, 使 p150~p151 其 須 忍 受 特 別 的 損 失, 基 於 平 等 原 則, 其 損 失 應 由 共 同 經 費 來 負 擔, 亦 即 以 租 稅 等 形 式 分 配 給 全 國 人 民 分 擔 之 易 言 之, 公 權 力 之 侵 害 須 達 嚴 重 程 度 或 已 構 成 特 別 犧 牲 ; 若 財 產 所 受 妨 害 或 限 制 屬 於 一 般 財 產 權 大 於 社 會 責 任, 或 雖 有 侵 害 但 未 妨 害 財 產 權 正 常 使 用 者, 則 尚 未 構 成 特 別 犧 牲 特 別 犧 牲 應 予 補 償 與 信 賴 利 益 應 予 補 償, 不 同 之 處 在 於, 前 者 之 補 償 必 須 逾 犧 牲 界 限 (Opfergrenze), 在 該 界 線 以 內, 其 犧 牲 會 被 社 會 拘 束 所 淡 化, 從 而 被 評 價 為 犧 牲 並 不 嚴 重, 或 仍 在 期 待 可 能 性 (Zumubarkeit) 範 圍 內, 則 應 忍 受 且 自 我 承 擔... ( 四 ) 合 理 之 補 償 論 行 政 損 失 補 償 責 任, 若 以 金 錢 賠 償, 如 何 精 確 計 算 出 - 以 行 政 程 序 法 之 補 償 補 償 金 額, 屬 另 一 值 得 注 意 的 問 規 定 為 例 論 文 題,... p154~p

34 表 2-5 與 既 成 道 路 相 關 之 學 者 與 專 家 論 述 見 解 彙 整 表 ( 續 4/4) 5 李 永 然 律 師 復 按 台 灣 省 建 築 管 理 規 則 第 四 條 修 正 理 由 : 配 合 建 築 法 第 四 十 八 條 第 二 項 之 修 正, 將 既 成 道 路 改 稱 現 有 巷 道 並 參 照 內 政 部 75 年 3 月 19 日 台 (75) 內 營 字 第 號 函 示, 規 定 其 內 容 由 此 可 知, 既 成 道 路 在 建 築 法 上 原 稱 既 成 道 路, 現 改 稱 現 有 巷 道 李 永 然 先 生 所 著 透 視 公 用 地 役 權 乙 書

35 第 五 節 小 結 憲 法 規 定 對 於 人 民 財 產 應 予 保 障, 且 大 法 官 釋 憲 文 引 用 德 國 特 別 犧 牲 理 論, 對 於 具 有 公 共 地 役 關 係 之 既 成 道 路 而 形 成 特 別 犧 牲 者 亦 認 為 應 予 補 償, 而 其 他 法 規 或 專 家 學 者 亦 均 持 相 同 之 見 解 對 於 哪 些 土 地 具 有 特 別 犧 牲 ; 犧 牲 程 度 如 何 判 斷 ; 犧 牲 界 限 之 界 定 原 則 均 無 較 為 詳 細 之 論 述 孫 森 焱 大 法 官 於 釋 字 第 400 號 不 同 意 見 書 內 特 別 提 出 : 於 私 有 土 地 存 有 公 用 地 役 關 係 之 原 因 或 因 政 府 未 經 徵 收 即 先 行 開 闢 為 道 路 者 ; 或 因 人 民 自 行 闢 設 為 道 路 者 ; 或 依 都 市 計 畫 寬 度 開 闢 為 道 路 而 未 辦 理 徵 收 者, 不 一 而 足 其 因 人 民 自 行 闢 設 為 道 路 者, 則 有 為 行 善 而 舖 橋 造 路 或 願 無 償 提 供 土 地 於 公 眾 通 行 者 ; 亦 有 建 設 公 司 為 推 行 社 區 建 築 物 之 出 售 案, 預 先 規 劃 道 路 用 地, 供 公 眾 通 行 之 用, 增 加 社 區 建 築 基 地 之 價 值 者 凡 此 種 種, 提 供 道 路 用 地 之 所 有 人, 初 未 預 期 自 政 府 獲 得 地 價 之 補 償 倘 因 本 號 解 釋 之 結 果, 竟 得 獲 政 府 辦 理 土 地 之 徵 收 而 補 償 其 地 價, 豈 非 得 意 外 財 亦 即 土 地 形 成 既 成 道 路 之 原 因 不 一 而 足, 不 能 單 一 而 論 而 給 予 全 面 補 償 其 他 尚 包 括 李 震 山 教 授 陳 明 燦 教 授 陳 立 夫 教 授 等 均 提 出 犧 牲 界 限 之 觀 點, 認 為 如 土 地 權 利 人 所 受 特 別 犧 牲 而 未 逾 越 犧 牲 界 限 時, 係 屬 土 地 所 有 權 人 應 容 忍 之 範 圍, 尚 無 達 到 應 徵 收 補 償 之 界 限 因 此 何 種 類 型 既 成 道 路 土 地 屬 已 形 成 特 別 犧 牲 但 並 未 逾 越 犧 牲 界 限? 何 種 既 成 道 路 土 地 屬 已 形 成 特 別 犧 牲 且 已 逾 越 犧 牲 界 限 而 應 予 補 償, 則 是 本 研 究 所 應 深 入 探 討 的 課 題

36 第 三 章 既 成 道 路 現 況 與 問 題 目 前 都 市 計 畫 區 內 之 私 有 土 地 因 既 成 道 路 而 形 成 具 有 公 共 地 役 關 係 之 土 地 筆 數 達 數 以 萬 計, 對 於 擁 有 具 有 公 共 地 役 關 係 現 供 既 成 道 路 使 用 土 地 之 所 有 權 人, 除 了 必 須 繳 交 地 價 稅 之 外, 政 府 並 未 辦 理 徵 收 補 償 但 以 目 前 政 府 之 財 源 與 財 力, 似 乎 要 等 到 徵 收 又 遙 遙 無 期, 如 果 政 府 一 直 無 法 辦 理 徵 收, 而 該 土 地 所 有 權 人 又 無 法 使 用 收 益 處 分, 對 該 土 地 所 有 權 人 確 實 非 常 不 公 平 然, 是 否 只 要 是 既 成 道 路 就 應 徵 收 補 償, 例 如 部 分 土 地 現 雖 為 既 成 道 路, 但 已 經 作 為 建 築 基 地 之 法 定 空 地, 此 時 是 否 應 徵 收 補 償 ; 又 如 以 當 時 設 置 私 設 通 路 無 償 提 供 作 為 道 路 使 用, 現 因 時 效 已 達 具 公 共 地 役 關 係 之 既 成 道 路, 是 否 應 補 償 亦 值 得 研 究 因 此, 該 不 該 補 償 地 主 的 損 失, 便 成 為 不 得 不 加 以 分 類 與 研 究, 似 乎 也 是 唯 一 的 選 項 我 國 目 前 政 府 僅 僅 以 公 告 土 地 現 值 之 百 分 之 五 做 為 每 年 補 償 費 用, 同 時 又 非 屬 全 面 性 之 補 償, 實 有 不 公 與 造 成 人 民 對 政 府 不 平 之 處, 而 如 一 律 徵 收 補 償 又 有 違 公 平 原 則 本 研 究 透 過 實 務 的 分 類 與 分 析, 針 對 法 理 比 例 原 則 公 平 正 義 原 則 程 序 正 義 原 則 等 進 行 探 討, 預 望 建 立 一 個 公 平 合 理 補 償 方 法 與 原 則, 提 供 政 府 補 償 與 私 有 土 地 所 有 權 人 請 求 補 償 之 參 考

37 第 一 節 既 成 道 路 成 立 之 要 件 與 準 徵 收 理 論 之 探 討 依 大 法 官 會 議 釋 字 第 四 號 解 釋 文 認 為 : 既 成 道 路 成 立 公 用 地 役 關 係, 首 須 為 不 特 定 之 公 眾 通 行 所 必 要, 而 非 僅 為 通 行 之 便 利 或 省 時 ; 其 次, 於 公 眾 通 行 之 初, 土 地 所 有 權 人 並 無 阻 止 之 情 事 ; 其 三, 須 經 歷 之 年 代 久 遠 而 未 曾 中 斷,... 亦 即 須 完 全 符 合 以 下 三 要 件 始 構 成 既 成 道 路 之 成 立 一 須 為 不 特 定 之 公 眾 通 行 所 必 要 二 公 眾 通 行 之 初, 土 地 所 有 權 人 並 無 阻 止 之 情 事 三 須 經 歷 之 年 代 久 遠 而 未 曾 中 斷 目 前 都 市 土 地 所 謂 的 現 有 巷 道 是 否 完 全 符 合 以 上 三 要 件, 行 政 機 關 並 未 加 以 理 清, 而 係 不 論 其 形 成 之 原 因 為 何, 似 全 面 視 為 既 成 道 路, 有 檢 討 之 必 要 另 該 解 釋 文 雖 然 已 給 予 成 立 既 成 道 路 之 要 件 認 定, 但 對 於 補 償 原 則 並 無 實 質 之 實 質 探 討 以 我 國 旣 成 道 路 所 構 成 之 要 件, 依 據 美 國 法 上 之 見 解, 當 公 權 力 之 行 使 已 限 制 私 有 財 產 權, 如 造 成 經 濟 價 值 極 大 損 失, 同 時 占 有 權 力 被 剝 奪 時, 將 形 成 永 久 性 物 理 上 占 有 (Permanent physical occupation), 即 應 徵 收, 亦 即 已 形 成 準 徵 收 之 要 件 8, 於 德 國 法 上 或 稱 為 準 徵 收 之 侵 害 依 以 上 理 論, 當 旣 成 道 路 無 法 依 據 占 有 準 徵 收 理 論 保 護 財 產 之 占 有 ; 及 無 法 依 據 管 制 準 徵 收 理 論 保 護 財 產 之 價 值 時, 政 府 自 當 給 予 土 地 所 有 權 人 徵 收 或 相 當 之 補 償 我 國 既 成 道 路 因 做 為 公 共 通 行 之 使 用, 確 實 已 限 制 私 有 財 產 權 ; 另 當 該 土 地 如 未 將 其 容 積 移 轉 至 兩 側 或 其 他 可 建 土 地, 亦 屬 已 造 成 經 濟 價 值 極 大 損 失, 同 時 占 有 權 力 被 剝 奪, 將 形 成 永 久 性 物 理 上 占 有 ( Permanent physical occupation), 如 同 美 國 法 上 之 徵 收 見 解, 亦 即 已 形 成 美 國 法 上 準 徵 收 之 要 件 8 從 美 國 法 上 的 土 地 準 徵 收 論 旣 成 道 路 公 用 地 役 權 之 妥 當 性, 謝 哲 勝, 經 社 法 制 論 叢,83 年 7 月 第 十 四 期

38 第 二 節 既 成 道 路 形 成 的 原 因 我 國 都 市 計 畫 法 第 一 條 規 定 : 為 改 善 居 民 生 活 環 境, 並 促 進 市 鎮 鄉 街 有 計 畫 之 均 衡 發 展, 特 製 定 本 法, 此 為 制 定 該 法 之 目 的 另 第 三 條 規 定 : 本 法 所 稱 之 都 市 計 畫, 係 指 在 一 定 地 區 內 有 關 都 市 生 活 之 經 濟 交 通 衛 生 保 全 國 防 文 教 康 樂 等 重 要 設 施, 作 有 計 畫 之 發 展, 並 對 土 地 使 用 作 合 理 之 規 劃 而 言, 此 為 實 施 都 市 計 畫 之 意 義 我 國 都 市 計 畫 之 實 施 架 構, 分 為 主 要 計 畫 與 細 部 計 畫 都 市 計 畫 法 第 十 七 條 規 定 : 第 十 五 條 第 一 項 第 九 款 所 定 之 實 施 進 度, 應 就 其 計 畫 地 區 範 圍 預 計 之 發 展 趨 勢 及 地 方 財 力, 訂 定 分 區 發 展 優 先 次 序 第 一 期 發 展 地 區 應 於 主 要 計 畫 發 布 實 施 後, 最 多 二 年 完 成 細 部 計 畫 ; 並 於 細 部 計 畫 發 布 後, 最 多 五 年 完 成 公 共 設 施 其 他 地 區 應 於 第 一 期 發 展 地 區 開 始 進 行 後, 次 第 訂 定 細 部 計 畫 建 設 之 未 發 布 細 部 計 畫 地 區, 應 限 制 其 建 築 使 用 及 變 更 地 形 但 主 要 計 畫 發 布 已 逾 二 年 以 上, 而 能 確 定 建 築 線 或 主 要 公 共 設 施 已 照 主 要 計 畫 興 建 完 成 者, 得 依 有 關 建 築 法 令 之 規 定, 由 主 管 建 築 機 關 指 定 建 築 線, 核 發 建 築 執 照 由 以 上 都 市 計 畫 相 關 法 律 可 以 得 知, 都 市 計 畫 於 主 要 計 畫 發 布 實 施 後, 最 多 二 年 完 成 細 部 計 畫 ; 並 於 細 部 計 畫 發 布 後, 最 多 五 年 完 成 公 共 設 施 然 而, 我 國 自 始 均 未 能 依 都 市 計 畫 之 理 念 與 實 施 進 度 及 配 合 良 好 的 財 務 計 畫 建 設 開 闢 都 市 計 畫 公 共 設 施, 同 時 再 加 上 絕 大 部 分 未 臨 接 計 畫 道 路 之 可 建 築 用 地 又 可 依 都 市 計 畫 法 第 十 七 條 規 定 :, 得 依 有 關 建 築 法 令 之 規 定, 由 主 管 建 築 機 關 指 定 建 築 線, 核 發 建 築 執 照 因 此, 形 成 面 臨 既 成 道 路 之 建 築 基 地, 均 以 既 成 道 路 為 面 前 道 路 指 定 建 築 線 建 築 大 法 官 會 議 釋 字 第 二 五 五 號 解 釋 : 在 實 施 都 市 計 畫 範 圍 內, 道 路 規 畫 應 由 主 管 機 關 依 都 市 計 畫 法 之 規 定 辦 理, 已 依 法 定 程 序 定 有 都 市 計 畫 並 完 成 細 部 計 畫 之 區 域, 其 道 路 之 設 置, 即 應 依 其 計 畫 實 施, 而 在 循 法 定 程 序 規 畫 道 路 系 統 時, 原 即 含 有 廢 止 非 計 畫 道 路 之 意, 於 計 畫 道 路 開 闢 完 成 可 供 公 眾 通 行 後, 此 項 非 計 畫 道 路, 無 繼 續 供 公 眾 通 行 必 要 時, 主 管 機 關 自 得 本 於 職 權 或 依 申 請 廢 止 之 內 政 部 中 華 民 國 六 十 六 年 六 月 十 日 台 內 營 字 第 七 三 二 七 五 號 六 十 七 年 一 月 十 八 日 台 內 營 字 第 七 五 九 五 一 七 號, 關 於 廢 止 非 都 市 計 畫 巷 道 函 及 台 北 市 非 都 市 計 畫

39 巷 道 廢 止 或 改 道 申 請 須 知, 既 與 上 述 意 旨 相 符, 與 憲 法 保 障 人 民 權 利 之 本 旨 尚 無 牴 觸 亦 即 既 成 道 路 無 通 行 之 必 要, 均 得 以 依 法 廢 除 另 原 台 灣 省 建 築 管 理 規 則 第 六 條 亦 規 定 : 現 有 巷 道 之 改 道 或 廢 止, 應 向 當 地 縣 市 主 管 機 關 申 請 之, 縣 市 主 管 機 關 應 將 廢 止 或 改 道 之 路 段 公 告 一 個 月, 徵 求 異 議 依 前 項 申 請 改 道 者, 除 應 檢 附 新 設 巷 道 位 置 圖 外 ; 並 應 檢 附 新 設 巷 道 土 地 所 有 權 人 出 具 供 公 眾 通 行 及 變 更 地 目 為 道 之 同 意 書, 或 捐 獻 土 地 為 道 路 使 用 之 同 意 書 現 有 巷 道 改 道 後 之 新 巷 道 寬 度 應 合 於 前 條 規 定 新 巷 道 自 開 闢 完 成 供 公 眾 通 行 之 日 起, 其 土 地 所 有 權 人 不 得 為 違 反 供 公 眾 通 行 之 使 用, 原 巷 道 土 地 所 有 權 人 於 新 巷 道 開 闢 通 行 並 辦 理 變 更 地 目 為 道, 或 將 新 巷 道 土 地 完 成 捐 獻 移 轉 登 記 手 續 之 日 起, 得 申 請 廢 止 原 巷 道 由 以 上 大 法 官 會 議 釋 字 第 二 五 五 號 解 釋 及 原 台 灣 省 建 築 管 理 規 則 第 六 條 規 定 可 得 知, 既 成 道 路 一 經 形 成, 兩 側 建 物 成 列, 根 本 無 法 廢 除, 亦 造 成 今 日 不 可 挽 回 之 局 面

40 第 三 節 既 成 道 路 無 法 廢 除 的 原 因 既 成 道 路 依 照 大 法 官 會 議 釋 字 第 二 五 五 號 解 釋 文 : 在 實 施 都 市 計 畫 範 圍 內, 道 路 規 畫 應 由 主 管 機 關 依 都 市 計 畫 法 之 規 定 辦 理, 已 依 法 定 程 序 定 有 都 市 計 畫 並 完 成 細 部 計 畫 之 區 域, 其 道 路 之 設 置, 即 應 依 其 計 畫 實 施, 而 在 循 法 定 程 序 規 畫 道 路 系 統 時, 原 即 含 有 廢 止 非 計 畫 道 路 之 意, 於 計 畫 道 路 開 闢 完 成 可 供 公 眾 通 行 後, 此 項 非 計 畫 道 路, 無 繼 續 供 公 眾 通 行 必 要 時, 主 管 機 關 自 得 本 於 職 權 或 依 申 請 廢 止 之 內 政 部 中 華 民 國 六 十 六 年 六 月 十 日 台 內 營 字 第 七 三 二 七 五 號 六 十 七 年 一 月 十 八 日 台 內 營 字 第 七 五 九 五 一 七 號, 關 於 廢 止 非 都 市 計 畫 巷 道 函 及 台 北 市 非 都 市 計 畫 巷 道 廢 止 或 改 道 申 請 須 知, 既 與 上 述 意 旨 相 符, 與 憲 法 保 障 人 民 權 利 之 本 旨 尚 無 牴 觸 該 第 二 五 五 號 解 釋 文 特 別 所 提 及 在 循 法 定 程 序 規 畫 道 路 系 統 時, 原 即 含 有 廢 止 非 計 畫 道 路 之 意, 又 解 釋 於 計 畫 道 路 開 闢 完 成 可 供 公 眾 通 行 後, 此 項 非 計 畫 道 路, 無 繼 續 供 公 眾 通 行 必 要 時, 主 管 機 關 自 得 本 於 職 權 或 依 申 請 廢 止 之 因 此, 從 法 理 上 而 論, 既 成 道 路 之 廢 除 理 應 不 該 產 生 問 題 然 而 為 何 我 國 絕 大 部 分 之 既 成 道 路 卻 無 法 廢 除? 其 主 要 原 因 係 出 現 在 既 成 道 路 兩 側 之 可 建 築 用 地 均 係 依 據 該 既 成 道 路 做 為 其 建 築 基 地 之 唯 一 出 口 或 不 可 或 缺 之 汽 車 通 道 與 都 市 內 通 行 之 道 路 而 以 目 前 都 市 所 產 生 之 不 良 發 展, 只 有 以 下 兩 種 情 況 可 能 廢 除 既 成 道 路 : 第 一 既 成 道 路 所 連 結 之 計 畫 道 路 均 已 開 闢, 且 既 成 道 路 係 從 既 成 道 路 可 切 割 而 不 影 響 巷 道 住 戶 通 行 之 處 開 始 廢 除 如 下 圖 3-1 第 二 既 成 道 路 兩 側 之 所 有 建 築 全 面 一 次 同 時 整 體 開 發 建 築 如 下 圖 3-2 要 依 第 一 種 方 式 廢 除 既 成 道 路, 由 於 土 地 及 建 築 改 良 物 所 有 權 人 及 他 項 權 利 人 眾 多 且 複 雜, 機 會 渺 茫 而 要 依 第 二 種 方 式 廢 除 既 成 道 路 更 由 於 既 成 道 路 所 連 結 之 計 畫 道 路 限 於 政 府 財 政 困 難, 亦 為 遙 遙 無 期 是 以 以 上 兩 種 方 式 廢 除 既 成 道 路, 已 無 法 成 為 原 則 而 施 行 既 然 既 成 道 路 之 廢 除 不 可 行, 則 政 府 之 徵 收 補 償 已 不 可 避 免 然 而, 政 府 之 徵 收 補 償 似 乎 仍 然 隱 藏 著 許 多 問 題 有 待 後 續 理 清