中国的公共财政管理

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荃符佳姜
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1 中国的公共财政管理财政是国家治理的基础和重要支柱, 确保财政管理的廉洁高效是中国反腐败整体战略部署的重要一环近年来, 中国政府致力于规范和完善公共财政管理, 通过完善制度规范运行加强公开强化监督等方式, 构建从源头上预防腐败的现代财政管理体系一构建规范的预算管理制度 2014 年中国修订中华人民共和国预算法, 并以此为依据, 着力推进预算管理改革, 初步建立全面规范公开透明的现代预算管理制度, 把权力关进制度笼子 ( 一 ) 完善政府预算体系中国的政府预算是经法定程序审核批准, 具有法律效力的政府年度财政收支计划国务院编制中央预算草案, 由全国人民代表大会批准后执行 ; 地方各级政府编制本级预算草案, 由同级人民代表大会批准后执行为实现全口径政府预算, 将财政资金全面纳入法律监管的轨道, 中国在新预算法中明确了一般公共预算政府性基金预算国有资本经营预算社会保险基金预算的范围, 将政府的收入和支出全部纳入预算管理, 全面反映政府收支总量结构和管理活动, 实现了预算体系的完整统一 ( 二 ) 建立透明预决算制度 1

2 公开透明是现代财政制度的基本特征, 是建设阳光政府责任政府的需要近年来, 中国政府不断扩大预决算公开范围, 要求除涉密信息外, 所有涉及使用财政资金的部门或单位均应公开预决算 2014 年, 有 99 个中央部门公开预决算, 31 个省 ( 自治区直辖市 ) 全部公开了本地区一般公共预算和本级部门预算同时, 细化公开内容, 中央财政预决算和部门预决算公开到支出功能分类的项级科目, 专项转移支付预决算按项目按地区公开 ; 规范预决算公开程序, 加强预决算公开工作考核 ( 三 ) 硬化预算约束为提高财政资金使用的规范性和有效性, 中国政府积极采取措施硬化预算约束中国的政府预算经人大审核通过之后, 各项支出都必须严格按照预算执行, 不能随意改变各级政府各部门各单位的支出, 必须以经过批准的预算为依据, 预算没有安排的事项不能支出年度预算执行中除救灾等应急支出, 需要通过动支预备费解决外, 一般不再出台增加当年支出的政策, 一些必须出台的政策, 也要通过以后年度的预算安排资金各部门各单位的支出要按照预算科目执行不同预算科目预算级次或者项目间的预算资金如果需要调剂使用, 要按照政府财政部门的规定办理各级政府和所有预算单位都要严肃财经纪律, 严格对财政资金使用监督问责, 严厉查处违法违规行为 2

3 此外, 中国政府还通过改进年度预算控制方式规范地方政府债务管理推进全过程预算绩效管理规范税收优惠政策等措施, 全方位多层次完善预算管理, 更好地发挥财政职能作用二不断完善现代国库管理制度为进一步规范财政管理, 中国政府建立健全以国库单一账户体系为基础, 以国库集中支付为资金缴拨主要形式的现代国库管理制度 ( 一 ) 健全完善国库单一账户体系按照严格控制新增财政专户的思路, 中国政府严格核准地方新开立财政专户申请, 并对地方存量财政专户进行清理整顿, 除经财政部审核并报国务院批准保留的以外, 其余专户逐步取消进一步提高了财政资金管理的规范化程度 ( 二 ) 深化国库集中支付制度改革预算法规定, 中国实行国库集中收缴和集中支付, 对政府全部收入和支出实行国库集中收付管理目前, 中国政府在县级以上预算单位基本实现国库集中支付的基础上, 全面实施乡镇国库集中支付改革, 推进其在最基层政府落地生根截至 2014 年底, 中央 170 多个部门及所属 1.6 万多个预算单位地方 36 个省自治区直辖市计划单列市的 62 万多个预算单位实施了国库集中支付制度改革 ( 三 ) 着力强化收支动态监控机制 3

4 在财政收入方面, 扩大财税库银税收收入电子缴库横向联网覆盖范围截至 2014 年底, 所有省自治区直辖市计划单列市都实现了电子缴税横向联网完善非税收入收缴制度, 非税收入推行电子缴款截至 2014 年底, 中央 100 多个部门, 地方 38 万多个执收单位实施了非税收入收缴管理改革同时, 进一步扩大预算执行动态监控体系范围, 所有省级部分市县级政府财政部门建立了预算执行动态监控机制, 实现了对预算单位每一笔资金支付信息实时监控三着力强化监督管控和信息公开机制财政运行的规范高效廉洁离不开强有力的监督机制近年来, 中国政府不断强化内部监督会计监督社会公众监督等, 形成了全面完善的财政监督体系 ( 一 ) 建立健全风险管理和内部控制制度中国政府对财政资金分配使用等权力集中的部门和岗位实行分事行权分岗设权分级授权定期轮岗强化内部流程控制, 防止权力滥用中国财政部发布了财政部内部控制基本制度 ( 试行 ), 明确了内部控制的主要目标基本要素和方式方法针对法律风险政策制定风险预算编制风险预算执行风险公共关系风险机关运转风险和岗位利益冲突风险等八类风险, 分别制定了覆盖风险识别评估分级应对和报告全过程管理的专项内部控制办法 ( 二 ) 夯实会计监督的制度基础 4

5 中国政府按照建立现代财政制度的要求, 推进政府会计改革, 建立责权发生制政府综合财务报告制度中国政府已明确在 2020 年之前基本建成具有中国特色的政府会计准则体系该体系将准确完整反映政府预算收入预算支出和预算结余等预算执行信息和资产负债净资产收入费用等财务信息同时, 中国政府还积极探索建立公共部门注册会计师审计制度和政府购买注册会计师服务制度, 充分利用社会力量参与公共资金的审计, 注重发挥独立第三方的社会监督作用, 不断提高公共财政管理的透明度 ( 三 ) 积极推进财政信息主动公开中国政府把财政部门户网站作为财政信息公开的主要平台, 及时发布权威财政资讯, 并大力建设和推广财政部政务微信, 方便公众参与 2003 年以来出台的非涉密财政法规规章规范性文件, 均已通过网站全面对外公开 ; 新出台的非涉密财政法规规章规范性文件, 都做到了自公布之日起 20 个工作日内在网站上对外公开国家财政收支月度执行基本数据全国彩票销售情况全国国有及国有控股企业经济运行情况实现按月在网站上公开, 全国税收增长的结构性分析则实现了按季公开按年度在门户网站发布财政部政府信息公开工作年度报告 5

6 中国的政府采购中国政府高度重视履行联合国反腐败公约, 着力推进以透明度竞争和按客观标准决定为基础的采购制度政府采购制度的实施, 有效遏制了政府采购活动中的不规范行为, 从源头上防范了腐败行为的发生一构建相互制衡的制度体系中国政府高度重视加强政府采购制度建设从 1996 年开始, 中国政府积极推行以竞争为基石的政府采购制度 1999 年, 将政府采购制度列为从源头上预防和治理腐败的一项重要措施 2003 年中华人民共和国政府采购法 ( 以下简称政府采购法 ) 正式实施,2015 年中华人民共和国政府采购法实施条例 ( 以下简称条例 ) 正式施行政府采购法实施以来, 中国从政府采购预算管理方式和程序评审专家管理供应商救济制度代理机构管理节能环保政策功能等方面制定了 50 多个规章制度, 初步建立了以政府采购法和条例为统领以部门规章为依托的法律制度体系这些法律法规的颁布实施, 强化了依法监管依法采购的意识, 具体操作日益规范, 管理机构与操作机构分设相互制约的工作机制基本形成, 相互制衡的规范化运作体系不断完善二建设公开透明的阳光工程政府采购被誉为阳光下的交易, 其核心是公开公平公正 1

7 和透明 2015 年实施的条例进一步规定政府采购项目信息采购预算采购文件采购结果采购合同投诉处理结果等信息必须公开, 以实现政府采购全过程信息公开, 提高政府采购的透明度中国财政部门作为政府采购的监督管理部门, 指定专门网络报纸杂志等媒体公开各种政府采购信息 ; 有关政府采购的法律法规规章和其他规范性文件, 政府采购招标业务代理机构名录等都向社会公开发布 ; 政府采购项目信息, 从采购预算采购公告采购文件到中标成交结果更正信息等都要在财政部门指定媒体公开 ; 政府采购救济机制救济方式及救济结果, 以及政府采购相关当事人的违法失信行为记录等都对社会公开三建立公平公正的运行机制维护政府采购的公平和公正, 是中国政府采购法律制度的重要原则, 直接关系到政府采购市场秩序和采购资金的使用效益政府采购法和条例要求让所有符合条件的供应商都有平等的机会参与政府采购活动 ; 确定了统一的竞争规则, 要求政府采购活动必须按照法定方式和程序进行 ; 必须按照充分竞争的要求确定采购方式, 尤其是以公开招标为主要方式 ; 采购人要公平地对待每一个供应商, 不能人为歧视, 不能搞行业垄断, 不能搞地区封锁 ; 任何单位和个人无权干预采购活动的正常开展 ; 评审规则公开, 赋予供应商质疑和投诉的权利四构建有效的供应商权利救济机制 2

8 政府采购法赋予了供应商对政府采购事项的知情权和对政府采购活动的监督权, 并对供应商就有关政府采购事项进行询问质疑投诉的方式途径和时限, 采购人或者采购代理机构以及政府采购监督管理部门进行答复处理的方式和时限等问题作了明确规定各级财政部门均设立了受理投诉的电话传真, 并按照公平公正和简便高效的原则, 依法处理相关投诉, 维护相关当事人的合法权益五推进透明高效的电子化采购中国自 2000 年创办中国政府采购网以来, 正在加快建设全国统一的政府采购管理交易系统目前, 中国的政府采购电子化操作已经初步覆盖了采购全流程, 实现了预算采购资产管理国库集中支付等多个环节的有效衔接具体内容包括采购预算采购计划采购程序合同签订资金支付及诚信记录等采购过程, 供应商评审专家商品信息代理机构等数据库, 电子竞价网上信息查询电子化实时监督等通过信息化技术手段, 有效规范了采购行为, 推进了政府采购标准化建设, 提高了政府采购效率和透明度, 促使采购当事人建立起更加科学有效透明规范的内部监督制约机制, 成为重要的制度 + 科技反腐倡廉手段六完善政府采购监管机制中国建立了一套综合监管专业监管和行业监管相结合的监管体系中国政府财政部门是政府采购的监督管理部门, 依法履 3

9 行对政府采购的监督管理审计和监察部门是政府采购的专业监督管理部门, 依照政府采购法和条例等法律法规实施监督各行业主管部门是政府采购的行业监管部门政府采购法还规定, 任何单位和个人对政府采购活动中的违法违规行为, 有权控告和检举同时, 中国建立了政府采购严重违法失信行为信息记录发布和惩戒制度 4

10 中国预防洗钱的主要做法 2003 年以来, 中国已经逐步建立健全以一法五令为核心的反洗钱和反恐怖融资制度体系, 金融领域反洗钱和反恐怖融资制度已经基本覆盖国际标准对各国反洗钱和反恐怖融资法律制度建设的要求, 反洗钱监管部门遵循反洗钱国际新标准, 深入实践风险为本的反洗钱方法, 完善反洗钱法人监管体系, 健全金融业反洗钱风险控制机制一完善反洗钱法律法规体系目前, 中国反洗钱和反恐怖融资法律制度主要包括 : 在法律层面, 有刑法反洗钱法全国人大关于加强反恐怖工作有关问题的决定以及最高人民法院关于审理洗钱等刑事案件具体应用法律问题的解释 ; 在规章层面, 有金融机构反洗钱规定金融机构大额交易和可疑交易报告管理办法金融机构报告涉嫌恐怖融资的可疑交易管理办法金融机构客户身份识别和客户身份资料及交易记录保存管理办法以及涉及恐怖活动资产冻结管理办法 ; 在规范性文件方面, 有支付机构反洗钱和反恐怖融资管理办法金融机构反洗钱监督管理办法( 试行 ) 及其他配套制度二全面开展金融业反洗钱监管工作根据反洗钱法规定, 中国人民银行负责监督检查金融机构履行反洗钱义务的情况, 协调推动非金融机构的反 1

11 洗钱监督管理目前, 反洗钱监管涵盖银行业证券期货业保险业金融机构和非金融支付机构等各行业法人机构超过两千家, 分支机构超过 30 万家近年来, 中国人民银行一方面积极开展现场检查, 督促各类机构有效履责对各类机构的业务模式面临的洗钱和恐怖融资风险等进行专题调研运用现场检查软件和非模块化检查方法, 通过现场检查发现案件线索根据案件线索倒查金融机构另一方面灵活运用其他监管手段, 及时了解金融机构反洗钱工作情况, 加强对各类机构的指导和帮助根据可疑交易监测及洗钱类型分析结果及时向金融机构发布风险提示, 指导金融机构将反洗钱工作资源向高风险领域集中倾斜三建立反洗钱工作国内协调机制 2004 年以来, 中国人民银行积极倡导并会同有关部门建立完善反洗钱工作协调机制在国家战略层面,2004 年, 中国建立由 23 个部门参加的反洗钱工作部际联席会议机制, 发布反洗钱工作部际联席会议制度, 明确反洗钱工作各相关部门的职责迄今已召开反洗钱工作部际联席会议七次, 先后就成员单位工作职责反洗钱领域监管协调国际合作战略规划国家洗钱风险评估方案等跨部门重点工作进行磋商在行业监管层面, 中国人民银行 2012 年建立年度反洗钱形势通报会机制, 定期通报反洗钱反恐融资形势, 传导监管部门反洗钱政策, 提示洗钱恐怖融资风险, 与金融机构交 2

12 流反洗钱工作情况, 提出反洗钱工作任务中国人民银行银监会证监会保监会等金融监管部门还建有反洗钱工作协调小组, 就反洗钱相关工作进行沟通协调四深化反洗钱国际多边和双边合作近年来, 中国在反洗钱国际合作方面的工作持续稳步推进自 2007 年中国加入 FATF 后, 一直积极开展与 FATF 组织及各成员国的沟通, 认真落实并如期完成中国政府承诺的中国改进反洗钱/ 反恐融资体系行动计划 2012 年,FATF 正式结束对中国的互评估后续程序, 标志着中国在 FATF 建议核心条款和关键条款上基本达标 2014 年 7 月, 中国作为亚太反洗钱组织 (APG) 联合主席国在上海成功承办 APG 第十六届年会在加强双边合作方面,2013 年中国人民银行与阿根廷央行签署反洗钱监管谅解备忘录, 与其他国家或地区也正在就加强双边监管合作进行接触沟通截至目前, 中国反洗钱监测分析中心共与 24 个境外金融情报机构签署了有关反洗钱双边情报交换与合作文件, 并开展了良好合作 3

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,,,,, 5,,, :,,,,,, ( ), 6,,,,,,,,, 7,, ( ),,,,,,,,,, 8,,,,,,,,,,,,,,,,, 9,,,,, :, :, :, :,,,,, :. /..... 死刑复核法律监督制度研究 * 万春检察机关对死刑复核实行法律监督, 符合人大制度关于权力监督制约的原理, 不影响最高人民法院应有的诉讼地位和独立性权威性, 体现了检察官客观性义务的要求, 具有基本法律依据开展死刑复核法律监督应遵循严格限制并减少死刑切实保障人权维护公共利益公平及时突出重点等原则检察机关在死刑复核中的诉讼地位不是公诉人, 而是法律监督者检察机关可以通过备案审查