中国海洋可持续发展的

中 国 环 境 与 发 展 国 际 合 作 委 员 会 专 题 政 策 报 告 2011(3) 中 国 海 洋 可 持 续 发 展 的 生 态 环 境 问 题 与 政 策 研 究 按 : 中 国 海 洋 可 持 续 发 展 的 生 态 环 境 问 题 与 政 策 研 究 是 国 合 会 于 2009-2010 年 间 开 展 的 课 题 研 究 项 目, 并 已 向 国 合 会 2010 年 年 会 汇 报 成 果 该 研 究 分 析 了 自 1978 年 以 来 中 国 近 海 海 域 生 态 环 境 状 况 特 征 及 未 来 发 展 趋 势 ; 剖 析 了 中 国 海 洋 环 境 的 关 键 问 题, 包 括 海 洋 污 染 富 营 养 化 围 填 海 气 候 变 化 水 利 工 程 以 及 渔 业 管 理 等 ; 研 究 了 中 国 海 洋 环 境 管 理 现 状 存 在 的 主 要 问 题, 以 及 产 生 这 些 问 题 的 政 治 社 会 和 经 济 根 源, 提 出 了 促 进 中 国 近 海 海 洋 可 持 续 发 展 的 综 合 管 理 对 策 和 措 施 建 议 现 将 报 告 摘 编 如 下, 供 有 关 部 门 参 考

目 录 1. 中 国 海 洋 可 持 续 发 展 的 重 要 性...1 1.1 海 洋 是 中 国 可 持 续 发 展 的 基 础...1 1.2 海 洋 经 济 是 国 民 经 济 社 会 发 展 的 重 要 推 动 力...2 1.3 海 岸 带 / 海 洋 可 持 续 发 展 是 沿 海 发 展 的 重 要 支 撑 和 保 障...2 2. 中 国 海 洋 可 持 续 发 展 的 政 策 背 景...3 2.1 海 洋 可 持 续 发 展 的 战 略 与 规 划...3 2.2 海 洋 可 持 续 发 展 的 法 律 制 度...3 2.3 海 洋 管 理 现 状 与 存 在 问 题...4 3. 中 国 海 洋 可 持 续 发 展 面 临 的 生 态 环 境 问 题 挑 战...5 3.1 中 国 近 海 生 态 环 境 现 状 形 势 严 峻...5 3.2 重 大 海 洋 生 态 环 境 问 题 威 胁 凸 显...6 3.3 渤 海 中 国 海 洋 生 态 环 境 问 题 的 热 点 区 域...9 4. 国 际 海 洋 生 态 环 境 管 理 的 经 验 与 趋 势...10 4.1 实 施 生 态 系 统 水 平 的 海 洋 管 理 和 海 洋 空 间 规 划...10 4.2 实 施 区 域 环 境 管 理 特 别 法...11 4.3 建 立 海 洋 生 态 补 偿 制 度...11 4.4 海 洋 环 境 保 护 与 流 域 管 理 的 综 合 协 调...12 5. 结 论...12 6. 政 策 建 议...12

21 世 纪 是 人 类 全 面 开 发 保 护 海 洋 的 新 世 纪 世 界 沿 海 国 家 高 度 重 视 海 洋 开 发 保 护, 纷 纷 制 定 国 家 综 合 海 洋 政 策 中 国 政 府 也 高 度 重 视 海 洋 事 业 发 展, 胡 锦 涛 总 书 记 指 出 : 开 发 海 洋 是 推 动 我 国 经 济 社 会 发 展 的 一 项 战 略 任 务 开 发 海 洋 资 源, 走 海 洋 强 国 与 可 持 续 发 展 之 路 是 解 决 我 国 人 口 众 多 资 源 匮 乏 的 根 本 出 路, 也 是 实 现 21 世 纪 中 华 民 族 伟 大 复 兴 的 必 由 之 路 近 年 来, 沿 海 地 区 各 级 政 府 大 力 推 进 海 洋 开 发, 发 展 海 洋 经 济, 为 国 家 实 施 东 部 率 先 发 展 战 略 实 现 全 面 建 设 小 康 社 会 战 略 目 标 做 出 了 重 要 贡 献 但 是 中 国 经 济 社 会 的 快 速 发 展 给 近 海 生 态 环 境 带 来 了 巨 大 的 压 力 和 影 响, 海 洋 生 态 环 境 持 续 恶 化, 生 态 系 统 服 务 功 能 明 显 衰 退, 已 成 为 严 重 制 约 中 国 海 洋 可 持 续 发 展 的 因 素 亟 需 采 取 综 合 政 策 措 施 应 对 海 洋 生 态 环 境 问 题 的 巨 大 挑 战 1. 中 国 海 洋 可 持 续 发 展 的 重 要 性 今 后 10-20 年 是 中 国 发 展 的 战 略 机 遇 期, 也 是 实 现 快 速 工 业 化 城 市 化 和 转 变 发 展 方 式 的 关 键 时 期 中 国 不 仅 要 应 对 金 融 危 机 与 气 候 变 化 的 全 球 性 挑 战, 还 必 须 解 决 日 益 严 峻 的 国 内 资 源 环 境 问 题, 重 塑 可 持 续 发 展 格 局 海 洋 是 全 球 生 命 支 持 系 统 的 一 个 重 要 组 成 部 分, 也 是 一 种 有 助 于 实 现 可 持 续 发 展 的 宝 贵 空 间 和 财 富 在 陆 地 资 源 日 益 枯 竭 的 情 况 下, 立 足 陆 海 统 筹, 科 学 开 发 和 保 护 海 洋, 是 支 撑 中 国 经 济 社 会 可 持 续 发 展 的 必 然 选 择 1.1 海 洋 是 中 国 可 持 续 发 展 的 基 础 中 国 是 海 洋 大 国, 大 陆 岸 线 18000 多 公 里,500 平 方 米 以 上 的 岛 屿 6900 余 个 38 万 平 方 公 里 领 海 区 域, 约 300 万 平 方 公 里 管 辖 海 域, 是 开 发 食 物 资 源 能 源 资 源 水 资 源 的 战 略 性 基 地, 是 生 产 和 生 活 向 海 洋 推 进 的 重 要 空 间 我 国 近 海 及 海 岸 带 的 海 洋 生 态 系 统 为 国 民 的 生 产 和 生 活 提 供 了 多 种 重 要 资 源, 包 括 生 物 资 源 矿 产 资 源 航 道 港 口 资 源 海 水 资 源 旅 游 资 源 等 据 目 前 的 估 计, 海 洋 大 致 提 供 了 全 国 超 过 五 分 之 一 的 蛋 白 质 食 物,23% 的 石 油 资 源 和 29% 的 天 然 气 资 源, 以 及 多 种 休 闲 娱 乐 及 文 化 旅 游 资 源 除 了 直 接 的 经 济 价 值 外, 我 国 近 海 与 海 岸 带 还 有 着 多 种 海 洋 生 境 类 型, 集 中 了 丰 富 的 物 种 和 基 因 多 样 性, 具 有 营 养 储 存 和 循 环 净 化 陆 源 污 染 物 保 护 岸 线 等 功 能 此 外, 大 洋 对 调 节 全 球 水 动 力 和 气 候 起 着 关 键 的 作 用, 并 且 是 主 要 的 碳 汇 和 氧 源, 对 人 类 的 生 存 和 发 展 都 有 着 不 可 替 代 的 作 用 本 报 告 关 注 的 是 我 国 的 近 海 和 海 岸 带, 对 大 洋 部 分 不 作 讨 论 1

1.2 海 洋 经 济 是 国 民 经 济 社 会 发 展 的 重 要 推 动 力 当 前 中 国 经 济 的 基 本 形 态 是 高 度 依 赖 海 洋 的 开 放 型 经 济, 世 界 10 个 最 大 的 集 装 箱 港 口 中 国 有 5 个, 世 界 航 运 市 场 19% 的 大 宗 货 物 运 往 中 国,22% 的 出 口 集 装 箱 来 自 中 国, 中 国 商 船 队 的 航 迹 遍 布 世 界 1200 多 个 港 口, 已 经 形 成 两 头 在 海 大 出 大 进 的 基 本 经 济 格 局 20 世 纪 90 年 代 以 来, 海 洋 经 济 发 展 迅 速, 成 为 国 民 经 济 新 的 增 长 点 2008 年 全 国 海 洋 产 业 增 加 值 和 主 要 海 洋 产 业 增 加 值 分 别 达 到 17351 亿 元 和 12243.7 亿 元, 分 别 占 同 期 全 国 GDP 的 5.7% 和 4.07%, 占 沿 海 地 区 经 济 的 9.85% 和 6.5% 在 主 要 海 洋 产 业 中, 对 产 业 增 加 值 贡 献 较 大 的 是 海 洋 交 通 运 输 业 滨 海 旅 游 业 海 洋 渔 业 及 相 关 产 业 海 洋 工 程 建 筑 业 和 海 洋 船 舶 业 2008 年 涉 海 就 业 人 员 为 3218 万 人, 分 别 占 全 国 和 沿 海 地 区 就 业 人 口 的 4.15% 和 10.3% 全 国 主 要 海 洋 产 业 吸 纳 就 业 1097 万 人, 占 所 有 涉 海 产 业 就 业 人 员 的 34.08% 到 2020 年, 全 国 海 洋 产 业 增 加 值 将 达 到 5.3 万 亿 元, 约 占 同 期 全 国 GDP 比 例 7%, 主 要 海 洋 产 业 包 括 滨 海 旅 游 业 海 洋 石 油 天 然 气 业 海 洋 交 通 运 输 业 海 洋 渔 业 海 洋 船 舶 制 造 业 等 1.3 海 岸 带 / 海 洋 可 持 续 发 展 是 沿 海 发 展 的 重 要 支 撑 和 保 障 目 前, 沿 海 地 区 以 13% 的 国 土 面 积, 承 载 40% 以 上 的 人 口, 平 均 城 市 化 水 平 达 到 50% 以 上, 创 造 约 60% 的 国 民 生 产 总 值, 实 现 90% 以 上 的 进 出 口 贸 易 海 洋 为 中 国 东 部 率 先 发 展, 实 现 小 康 社 会 目 标 做 出 了 重 要 贡 献 进 入 新 世 纪, 在 国 家 发 展 战 略 布 局 和 规 划 纲 要 引 领 下, 从 北 到 南, 以 省 域 为 单 元 的 沿 海 区 域 开 发 战 略 纳 入 国 家 空 间 发 展 战 略, 沿 海 地 区 进 入 新 型 工 业 化 全 面 发 展 的 新 阶 段 从 长 远 发 展 看, 石 化 钢 铁 造 船 火 电 核 电 等 重 工 业 将 大 规 模 向 沿 海 地 区 转 移, 工 业 化 和 城 市 化 进 程 势 不 可 挡 ; 这 将 对 近 海 的 资 源 和 环 境 造 成 更 大 压 力 到 2020 年, 我 国 沿 海 地 区 生 产 总 值 将 达 到 约 47 万 亿 元, 是 2008 年 的 2.5 倍, 将 有 7 亿 人 居 住 在 沿 海 地 区, 城 市 化 率 将 达 到 65% 滨 海 旅 游 业 港 口 和 物 流 业 船 舶 制 造 和 海 洋 工 程 业 生 物 医 药 产 业 现 代 养 殖 业 临 海 重 化 工 业 六 大 类 产 业 将 得 到 大 发 展 为 了 适 应 沿 海 地 区 新 型 工 业 化 进 程, 需 要 运 用 现 代 化 手 段 对 海 洋 空 间 和 资 源 进 行 重 新 调 整 和 分 配 2

2. 中 国 海 洋 可 持 续 发 展 的 政 策 背 景 1997 年, 党 的 十 五 大 把 可 持 续 发 展 正 式 确 定 为 中 国 发 展 战 略 2002 年, 党 的 十 六 届 三 中 全 会 提 出 了 坚 持 以 人 为 本, 树 立 全 面 协 调 可 持 续 的 科 学 发 展 观 2007 年 党 的 十 七 大 明 确 提 出 建 设 生 态 文 明, 进 一 步 提 升 了 可 持 续 发 展 的 内 涵 在 国 家 可 持 续 发 展 宏 观 背 景 下, 中 国 海 洋 可 持 续 发 展 政 策 不 断 完 善, 海 洋 可 持 续 发 展 能 力 稳 步 提 升 2.1 海 洋 可 持 续 发 展 的 战 略 与 规 划 1996 年 和 1998 年 中 国 政 府 发 布 的 中 国 海 洋 21 世 纪 议 程 和 中 国 海 洋 事 业 的 发 展 白 皮 书 是 中 国 海 洋 可 持 续 发 展 的 战 略 和 国 家 海 洋 政 策 进 入 21 世 纪, 党 和 政 府 更 加 重 视 海 洋 事 业 发 展 2001 年 通 过 的 国 民 经 济 和 社 会 发 展 第 十 个 五 年 计 划 纲 要, 首 次 在 最 高 一 级 的 国 家 计 划 中 出 现 了 关 于 海 洋 的 计 划 内 容 : 加 大 海 洋 资 源 调 查 开 发 保 护 和 管 理 力 度, 加 强 海 洋 利 用 技 术 研 究 开 发, 发 展 海 洋 产 业 加 强 海 域 利 用 和 管 理, 维 护 国 家 海 洋 权 益 2002 年 中 国 共 产 党 第 十 六 次 全 国 代 表 大 会 通 过 的 报 告 明 确 提 出 : 实 施 海 洋 开 发 这 是 第 一 次 在 党 的 代 表 大 会 的 报 告 中 提 到 海 洋 2003 年 国 务 院 发 布 了 全 国 海 洋 经 济 发 展 规 划 纲 要 2006 年 国 民 经 济 和 社 会 发 展 第 十 一 个 五 年 规 划 纲 要, 海 洋 上 升 为 单 独 的 一 章, 提 出 实 施 海 洋 综 合 管 理, 积 极 发 展 海 洋 经 济 2007 年 党 的 第 十 七 次 代 表 大 会 再 次 明 确 指 出 : 发 展 海 洋 产 业 2008 年 国 务 院 颁 布 了 国 家 海 洋 事 业 发 展 规 划 纲 要 胡 锦 涛 总 书 记 2009 年 在 山 东 视 察 时 特 别 强 调, 要 大 力 发 展 海 洋 经 济, 科 学 开 发 海 洋 资 源, 培 育 海 洋 优 势 产 业 在 国 务 院 部 署 的 编 制 十 二 五 规 划 专 题 研 究 工 作 中, 专 门 把 海 洋 与 资 源 能 源 战 略 并 列, 突 显 出 海 洋 在 未 来 发 展 中 的 重 要 战 略 地 位 在 这 些 规 划 及 其 实 施 中, 对 经 济 发 展 的 考 虑 较 多, 而 对 海 洋 可 持 续 发 展 方 面 则 重 视 不 足 2.2 海 洋 可 持 续 发 展 的 法 律 制 度 自 1982 年 全 国 人 大 常 委 会 通 过 了 中 华 人 民 共 和 国 海 洋 环 境 保 护 法 以 来, 中 国 政 府 出 台 实 施 了 一 系 列 促 进 海 洋 可 持 续 发 展 海 洋 生 态 环 境 保 护 的 法 律 法 规, 包 括 中 华 人 民 共 和 国 海 洋 环 境 保 护 法 中 华 人 民 共 和 国 渔 业 法 中 华 人 民 共 和 国 海 域 管 理 法 中 华 人 民 共 和 国 环 境 评 价 法 和 中 华 人 民 共 和 国 海 岛 保 护 法 及 其 相 关 配 套 法 规 条 例, 基 本 形 成 较 完 整 的 海 洋 生 态 环 境 保 护 的 法 律 体 系 与 此 同 时, 为 适 应 管 理 新 需 求, 地 方 政 府 正 在 探 讨 建 立 新 的 法 规 制 度, 如 2009 年 山 东 省 政 府 出 台 了 山 东 省 海 洋 生 态 补 偿 管 理 办 法, 海 南 省 正 在 开 展 海 南 省 海 岸 带 立 法 工 作 等 这 些 法 律 法 规 和 条 例 的 颁 布 和 实 施, 并 没 3

有 从 根 本 上 加 快 中 国 的 海 洋 环 境 保 护 环 境 治 理 生 态 建 设 的 步 伐, 有 效 地 促 进 海 洋 可 持 续 发 展, 原 因 在 于, 中 国 目 前 尚 缺 乏 海 洋 可 持 续 发 展 计 划 2.3 海 洋 管 理 现 状 与 存 在 的 问 题 经 过 几 十 年 的 演 变, 中 国 逐 步 形 成 了 分 部 门 分 行 业 管 理 为 主 要 特 点 的 海 洋 管 理 体 制 ; 而 在 部 门 协 调 综 合 管 理 海 洋 方 面 仍 然 有 待 改 进 国 家 海 洋 局 一 直 专 门 从 事 海 洋 行 政 管 理,2008 年 国 务 院 赋 予 了 国 家 海 洋 局 加 强 海 洋 战 略 研 究 和 对 海 洋 事 务 综 合 协 调 的 新 职 能 另 外 涉 及 海 洋 工 作 的 职 能 部 门 还 有 环 境 保 护 部 农 业 部 国 土 资 源 部 交 通 运 输 部 国 家 林 业 局 等 10 多 个 部 门 在 海 洋 生 态 环 境 保 护 方 面, 依 据 中 华 人 民 共 和 国 海 洋 环 境 保 护 法 及 其 相 关 配 套 法 规, 制 定 了 一 系 列 有 关 中 国 海 洋 生 物 多 样 性 保 护 和 生 态 环 境 保 护 的 国 家 和 地 方 专 项 规 划, 将 海 洋 生 态 环 境 保 护 纳 入 国 家 和 沿 海 地 区 社 会 经 济 发 展 规 划 中, 提 升 了 海 洋 生 态 环 境 管 理 效 力 在 海 域 使 用 管 理 上, 依 据 中 华 人 民 共 和 国 海 域 管 理 法, 实 施 海 洋 功 能 区 划 制 度 海 域 权 属 制 度 和 海 域 有 偿 使 用 制 度 在 海 岛 管 理 方 面, 依 据 中 华 人 民 共 和 国 海 岛 保 护 法, 实 施 海 岛 保 护 规 划 海 岛 生 态 保 护 无 居 民 海 岛 权 属 特 殊 用 途 海 岛 保 护 和 监 督 检 查 海 洋 渔 业 资 源 管 理 主 要 依 据 中 华 人 民 共 和 国 渔 业 法 ( 实 施 禁 渔 区 禁 渔 期 休 渔 以 及 许 可 证 制 度 ) 和 海 洋 生 物 资 源 开 发 利 用 的 系 列 法 律 制 度 此 外, 针 对 海 洋 生 态 环 境 问 题 的 特 点, 国 家 海 洋 行 政 主 管 部 门 和 相 关 涉 海 部 门 正 在 探 索 陆 海 联 动 管 理 新 机 制 中 国 以 分 部 门 分 行 业 为 主 的 海 洋 管 理 体 制, 曾 经 在 海 洋 事 业 发 展 初 期 发 挥 过 积 极 作 用 但 是, 海 洋 具 有 开 放 性, 而 海 洋 生 态 系 统 各 要 素 各 功 能 之 间 联 系 紧 密, 在 外 界 条 件 影 响 下 不 断 变 化 ; 同 时, 随 着 海 洋 开 发 不 断 深 入, 一 些 新 的 问 题 不 断 出 现, 传 统 的 管 理 模 式 与 综 合 管 理 之 间 的 矛 盾 不 断 呈 现, 一 定 程 度 上 制 约 了 海 洋 事 业 的 又 好 又 快 发 展 一 是 现 行 的 海 洋 战 略 不 能 完 全 适 应 新 形 势 发 展 的 需 要, 二 是 现 有 海 洋 管 理 体 制 机 制 不 顺, 三 是 海 洋 法 律 法 规 体 系 不 完 善, 四 是 政 策 存 在 交 叉 与 结 构 缺 位 在 中 央 层 面, 尚 未 建 立 统 一 的 领 导 全 国 海 洋 工 作 的 协 调 机 制, 在 实 际 工 作 中, 表 现 出 各 涉 海 部 门 间 工 作 的 不 协 调 和 低 效 率 使 得 不 同 海 洋 自 然 资 源 或 生 态 要 素 及 其 功 能 被 分 而 治 之, 结 果 造 成 海 洋 环 境 保 护 与 区 域 经 济 社 会 发 展 综 合 决 策 缺 乏 实 质 性 融 合 ; 海 洋 管 理 与 流 域 管 理 海 域 管 理 与 土 地 管 理 地 方 行 政 管 理 不 能 很 好 地 衔 接, 海 洋 与 流 域 环 境 分 而 治 之, 分 段 管 理, 资 源 与 环 境 管 理 不 能 有 效 地 统 一 综 合, 相 关 规 划 标 准 数 据 等 不 能 对 接, 甚 至 存 在 冲 突 等 4

3. 中 国 海 洋 可 持 续 发 展 面 临 的 生 态 环 境 问 题 挑 战 与 陆 地 生 态 系 统 不 同, 海 洋 生 态 系 统 具 有 明 显 的 相 互 影 响 扩 散 性 强 的 特 点, 生 态 系 统 特 别 脆 弱 过 去 30 年, 中 国 沿 海 区 域 经 济 和 海 洋 经 济 增 长 基 本 上 沿 袭 了 以 规 模 扩 张 为 主 的 外 延 式 增 长 模 式, 使 得 近 海 海 洋 生 态 系 统 受 到 严 重 威 胁 尽 管 中 国 政 府 高 度 重 视 海 洋 生 态 环 境 保 护 工 作, 采 取 多 种 措 施 积 极 防 治, 取 得 一 定 成 效, 但 与 陆 地 生 态 环 境 保 护 相 比, 海 洋 生 态 环 境 保 护 工 作 还 处 于 薄 弱 环 节, 中 国 近 海 环 境 质 量 不 断 恶 化, 生 态 系 统 受 损, 生 态 承 载 力 持 续 下 降, 严 重 威 胁 到 中 国 海 洋 的 可 持 续 发 展 与 此 同 时, 随 着 国 家 沿 海 地 区 发 展 战 略 的 实 施, 海 洋 可 持 续 发 展 面 临 新 的 形 势 和 挑 战 3.1 中 国 近 海 生 态 环 境 现 状 - 形 势 严 峻 与 上 世 纪 80 年 代 初 相 比, 中 国 海 洋 生 态 环 境 问 题 在 类 型 规 模 结 构 和 性 质 等 方 面 都 发 生 了 深 刻 的 变 化, 环 境 生 态 灾 害 和 资 源 等 四 大 方 面 的 问 题 共 存, 并 且 这 些 问 题 相 互 叠 加 相 互 影 响, 呈 现 出 异 于 传 统 发 达 国 家 的 海 洋 生 态 环 境 问 题 特 征, 表 现 出 明 显 的 系 统 性 区 域 性 复 合 性 (1) 近 海 海 洋 环 境 污 染 严 重 近 岸 海 域 总 体 污 染 程 度 较 高,2009 年 不 清 洁 海 域 面 积 约 为 14.7 万 平 方 公 里, 约 占 10 米 以 浅 近 岸 海 域 面 积 的 50%, 主 要 集 中 在 沿 海 经 济 最 发 达 区 临 近 海 域, 如 渤 海 长 江 口 珠 江 口 等 海 域 先 污 染 后 治 理 的 发 展 之 路 使 得 这 些 地 区 背 上 了 沉 重 的 环 境 债 务 (2) 海 洋 生 态 系 统 健 康 受 损 大 规 模 围 海 造 地 污 染 外 来 物 种 入 侵, 导 致 滨 海 湿 地 大 量 丧 失 和 生 物 多 样 性 降 低, 我 国 近 岸 海 洋 生 态 系 统 严 重 退 化 2009 年 监 测 结 果 表 明 : 中 国 近 岸 海 洋 生 态 系 统 亚 健 康 和 不 健 康 的 比 重 占 到 76%; 海 岸 带 生 态 脆 弱 区 占 80% 以 上 ; 河 口 海 湾 普 遍 受 到 营 养 盐 污 染 据 初 步 估 算, 与 20 世 纪 50 年 代 相 比, 中 国 累 计 丧 失 滨 海 湿 地 57%; 红 树 林 73%; 珊 瑚 礁 80%;2/3 以 上 海 岸 遭 受 侵 蚀 ; 海 洋 生 物 多 样 性 降 低 ; 珍 稀 濒 危 动 植 物 的 种 群 日 趋 缩 小 底 拖 网 作 业 的 长 期 存 在 也 破 坏 了 海 底 生 态 系 统 结 构 和 功 能 (3) 海 洋 生 态 环 境 灾 害 频 发 中 国 管 辖 海 域 的 生 态 环 境 灾 害 主 要 包 括 有 害 藻 华 ( 赤 潮 绿 潮 ) 海 岸 侵 蚀 海 水 入 侵 和 溢 油 等 与 20 世 纪 90 年 代 相 比,2001 年 以 来, 无 论 是 发 生 频 次 还 是 5

涉 及 海 域 面 积, 赤 潮 灾 害 都 在 加 重, 并 有 从 局 部 海 域 向 全 部 海 域 扩 展 的 趋 势 黄 海 绿 潮 灾 害 规 模 空 前, 曾 对 奥 运 会 帆 船 比 赛 产 生 严 重 干 扰, 引 起 全 球 关 注 与 此 同 时, 海 岸 侵 蚀 海 水 入 侵 等 持 续 性 海 洋 灾 害 继 续 呈 增 加 态 势 (4) 近 海 海 洋 渔 业 资 源 衰 退 中 国 近 海 渔 业 资 源 在 20 世 纪 60 年 代 末 进 入 全 面 开 发 利 用 期, 之 后 海 洋 捕 捞 机 动 渔 船 的 数 量 持 续 大 量 增 加, 由 60 年 代 末 的 1 万 余 艘 迅 速 增 加 至 90 年 代 中 期 的 20 余 万 艘 随 着 捕 捞 船 只 数 和 马 力 数 不 断 增 大, 加 之 渔 具 现 代 化, 对 近 海 渔 业 资 源 进 行 掠 夺 式 捕 捞, 导 致 资 源 衰 退 捕 捞 对 象 也 由 60 年 代 大 型 底 层 和 近 底 层 种 类 转 变 为 目 前 以 鳀 鱼 黄 鲫 鲐 鲹 类 等 小 型 中 上 层 鱼 类 为 主 传 统 渔 业 对 象 如 大 黄 鱼 绝 迹, 带 鱼 小 黄 鱼 等 渔 获 量 主 要 以 幼 鱼 和 1 龄 鱼 为 主, 约 占 渔 获 总 量 的 60% 以 上, 经 济 价 值 大 幅 度 降 低 渔 业 资 源 已 进 入 严 重 衰 退 期 3.2 重 大 海 洋 生 态 环 境 问 题 - 威 胁 凸 显 (1) 陆 源 入 海 污 染 严 重, 海 洋 生 态 环 境 持 续 恶 化 陆 源 污 染 是 中 国 海 洋 环 境 恶 化 的 关 键 因 素 近 十 年 来 河 流 入 海 污 染 物 总 量 总 体 呈 上 升 趋 势,2009 年 达 1367 万 吨, 其 中 长 江 和 珠 江 入 海 污 染 物 占 全 国 监 测 径 流 入 海 污 染 物 总 量 的 70% 以 上, 污 染 物 以 化 学 需 氧 量 和 营 养 盐 为 主, 合 计 占 90% 以 上 ; 全 国 入 海 排 污 口 排 污 超 标 严 重, 超 标 率 多 年 高 于 75%; 以 化 学 需 氧 量 评 价, 农 村 / 农 业 面 源 的 贡 献 已 超 过 工 业 源, 成 为 我 国 水 污 染 控 制 的 突 出 问 题 ; 陆 源 污 染 对 我 国 近 岸 污 染 的 贡 献 占 70% 以 上, 已 导 致 我 国 近 海 各 种 生 态 灾 害 频 发, 生 态 环 境 持 续 恶 化, 对 沿 海 社 会 经 济 发 展 造 成 巨 大 影 响 与 此 同 时, 大 气 沉 降 已 成 为 营 养 物 质 和 重 金 属 向 海 洋 输 送 的 重 要 途 径 之 一, 一 些 海 域 溶 解 无 机 氮 的 大 气 输 入 量 已 超 过 了 河 流 的 输 入 量, 大 气 沉 降 对 海 洋 环 境 的 影 响 不 容 忽 视 随 着 海 上 油 气 开 发 和 船 舶 数 量 的 迅 速 增 加, 船 舶 溢 油 等 突 发 油 气 灾 害 事 故 的 有 效 应 对 迫 在 眉 睫, 其 中, 渤 海 湾 长 江 口 台 湾 海 峡 和 珠 江 口 水 域 被 公 认 为 是 中 国 沿 海 四 个 船 舶 重 大 溢 油 污 染 事 故 高 风 险 水 域 ; 另 外, 海 洋 漂 浮 垃 圾 对 海 洋 生 态 系 统 滨 海 休 闲 旅 游 等 不 良 影 响 日 益 显 现 到 2020 年, 中 国 国 内 生 产 总 值 将 比 2000 年 翻 两 番, 预 计 工 业 和 生 活 废 水 量 将 是 2003 年 的 2 倍 以 上, 而 沿 海 地 区 废 水 及 污 染 排 放 又 将 2 倍 于 全 国 平 均 水 平, 从 而 给 海 洋 生 态 环 境 带 来 巨 大 的 压 力 (2) 近 海 富 营 养 化 加 剧, 引 发 严 重 海 洋 生 态 灾 害 6

我 国 近 海 面 临 着 日 趋 严 峻 的 富 营 养 化 问 题 无 机 氮 和 活 性 磷 酸 盐 等 营 养 盐 是 导 致 我 国 近 海 水 质 超 标 的 主 要 原 因 在 渤 海 的 辽 东 湾 渤 海 湾 和 莱 州 湾 东 海 的 长 江 口 和 杭 州 湾, 以 及 南 海 的 珠 江 口 海 域, 营 养 盐 污 染 问 题 都 非 常 突 出 与 磷 酸 盐 相 比, 氮 污 染 问 题 更 为 严 重 营 养 盐 污 染 使 我 国 近 海 的 生 态 系 统 呈 现 出 退 化 迹 象, 有 害 藻 华 和 水 体 缺 氧 等 灾 害 性 生 态 现 象 不 断 加 剧 从 20 世 纪 70 年 代 至 今, 有 害 藻 华 发 生 次 数 以 每 十 年 约 增 加 3 倍 的 速 率 上 升, 日 渐 增 多 的 有 毒 赤 潮 所 产 生 的 藻 毒 素 加 剧 了 贝 类 等 水 产 品 的 污 染 问 题, 对 人 类 健 康 和 养 殖 业 的 持 续 发 展 构 成 了 潜 在 的 威 胁 2008 年, 特 大 规 模 绿 潮 在 黄 海 海 域 爆 发, 影 响 海 域 面 积 近 3 万 平 方 公 里, 对 奥 运 会 帆 船 赛 构 成 严 重 威 胁, 并 造 成 直 接 经 济 损 失 约 13 亿 元 同 时, 近 年 来 长 江 口 邻 近 海 域 底 层 水 体 大 范 围 的 缺 氧 问 题 也 出 现 了 加 剧 的 迹 象 (3) 大 规 模 围 填 海 失 控, 海 洋 生 态 服 务 功 能 受 损 建 国 以 来, 我 国 沿 海 已 经 历 了 四 次 围 填 海 浪 潮 近 年 来, 我 国 新 一 轮 围 填 海 热 潮 正 在 兴 起, 主 要 集 中 于 沿 海 大 中 城 市 临 近 的 海 湾 和 河 口, 发 展 趋 势 是 从 零 散 围 填 海 作 业 转 向 集 中 集 约 用 海 名 义 下 的 大 规 模 连 片 填 海 造 地, 其 特 点 是 : 规 模 大, 填 海 造 陆 速 度 快, 主 要 用 于 大 型 化 工 钢 铁 港 口 等 沿 海 产 业 及 城 镇 建 设, 围 填 海 项 目 审 批 缺 乏 生 态 环 境 意 识, 项 目 实 施 的 监 管 不 力, 现 有 法 规 难 以 全 面 落 实 大 规 模 填 海 造 陆 完 全 改 变 了 用 海 区 的 海 域 自 然 属 性, 原 有 海 洋 生 态 服 务 功 能 完 全 丧 失, 对 全 国 海 岸 带 及 海 洋 生 态 系 统 影 响 深 远 至 2008 年, 我 国 围 填 海 总 面 积 已 达 13,380 平 方 公 里 以 其 为 主 的 海 岸 带 开 发 活 动 使 我 国 滨 海 湿 地 面 积 锐 减 了 57%, 许 多 湿 地 鸟 类 栖 息 地 和 觅 食 地 消 失, 海 洋 和 滨 海 湿 地 碳 库 功 能 下 降, 碳 汇 功 能 丧 失, 湿 地 生 态 服 务 价 值 大 幅 降 低 无 节 制 的 围 填 海 后, 许 多 鱼 虾 蟹 和 贝 类 等 重 要 海 洋 经 济 生 物 的 产 卵 场 和 索 饵 场 被 破 坏, 渔 业 资 源 延 续 困 难 ; 一 些 重 要 海 湾 和 海 岛 萎 缩 甚 至 消 失 ; 人 工 景 观 取 代 自 然 景 观, 海 岸 线 发 生 变 化, 海 岸 带 及 海 岛 景 观 多 样 性 受 到 破 坏 进 而 导 致 生 态 环 境 脆 弱 性 加 强, 水 体 净 化 功 能 降 低, 海 洋 的 环 境 承 载 力 减 弱, 加 剧 了 附 近 海 域 的 环 境 污 染, 也 容 易 引 发 海 岸 带 的 淤 积 或 侵 蚀, 地 面 沉 降 时 有 发 生, 局 部 海 岸 防 灾 减 灾 能 力 大 幅 下 降, 一 些 沿 海 城 市 面 临 巨 大 安 全 风 险 根 据 2007 年 相 关 研 究 成 果, 我 国 围 填 海 所 造 成 的 海 洋 和 海 岸 带 生 态 服 务 功 能 损 失 达 到 每 年 1888 亿 元, 约 相 当 于 目 前 国 家 海 洋 生 产 总 值 的 6% 据 不 完 全 统 计, 到 2020 年 中 国 沿 海 地 区 还 有 超 过 5780 平 方 公 里 的 围 填 海 需 求, 几 乎 为 50 年 来 围 填 海 总 面 积 的 一 半 如 果 不 加 以 有 效 有 序 的 控 制 和 有 区 别 的 管 理, 必 将 给 沿 海 生 态 环 境 带 来 更 为 严 峻 的 影 响 7

(4) 渔 业 开 发 利 用 过 度, 资 源 种 群 再 生 能 力 下 降 渔 业 的 发 展 在 保 障 我 国 食 物 安 全 和 促 进 生 态 文 明 建 设 等 方 面 发 挥 了 重 要 作 用, 但 是 在 开 发 利 用 过 程 中, 选 择 性 低 的 底 拖 网 占 主 导 地 位, 并 且 捕 捞 强 度 超 过 资 源 再 生 能 力, 这 不 仅 急 剧 地 降 低 了 渔 业 生 物 资 源 量, 还 极 大 地 破 坏 了 其 栖 息 地, 导 致 部 分 渔 业 种 类 资 源 枯 竭, 给 渔 业 生 物 资 源 带 来 毁 灭 性 灾 难 过 度 捕 捞 还 造 成 渔 业 生 物 高 值 种 类 生 物 量 下 降, 个 体 变 小 ( 如 小 黄 鱼 体 长 由 70 年 代 20 厘 米 下 降 至 目 前 10 厘 米 左 右 ), 性 成 熟 提 前, 营 养 级 下 降, 并 且 渔 获 物 中 幼 鱼 和 1 龄 鱼 比 例 显 著 增 加, 渔 获 质 量 下 降 一 些 传 统 渔 业 种 类 消 失, 优 势 种 更 替 加 快, 生 物 多 样 性 降 低, 导 致 生 态 系 统 结 构 和 功 能 改 变, 影 响 到 渔 业 资 源 的 可 持 续 开 发 利 用 另 外, 海 洋 捕 捞 活 动 中 的 垃 圾 污 水 对 海 洋 环 境 造 也 成 一 定 的 损 害 海 水 养 殖 的 发 展 也 对 近 海 的 生 态 环 境 产 生 一 定 影 响, 鱼 虾 类 等 投 饵 性 种 类 的 养 殖 虽 在 海 水 养 殖 产 量 仅 占 10% 左 右 的 比 例, 但 却 是 海 水 养 殖 污 染 的 主 要 来 源, 在 以 小 杂 鱼 或 鱼 粉 为 主 要 饵 料 的 养 殖 过 程 中 大 量 的 排 泄 物 和 残 饵 致 使 水 体 中 氮 磷 等 营 养 要 素 和 有 机 物 含 量 明 显 增 加 规 模 化 养 殖 对 沿 岸 潮 间 带 生 态 系 统 构 成 很 大 的 压 力, 引 起 滩 涂 湿 地 海 草 床 或 珊 瑚 礁 等 生 境 的 改 变, 直 接 破 坏 了 渔 业 生 物 的 产 卵 场 和 栖 息 地, 进 一 步 影 响 渔 业 资 源 的 再 生 能 力 (5) 流 域 大 型 水 利 工 程 过 热, 河 口 生 态 环 境 负 面 效 应 凸 显 中 国 大 型 水 利 工 程 数 量 高 居 世 界 第 一, 世 界 坝 高 15 米 以 上 的 大 型 水 库 50% 以 上 在 我 国, 绝 大 部 分 分 布 在 长 江 和 黄 河 流 域 大 型 水 利 工 程 导 致 河 流 入 海 径 流 和 泥 沙 锐 减, 其 中 年 均 入 海 泥 沙 从 1950-1970 年 代 的 约 20 亿 吨 减 至 近 十 年 的 约 3-4 亿 吨, 对 河 口 及 近 海 生 态 环 境 产 生 显 著 的 负 面 效 应 如 曾 是 世 界 第 一 泥 沙 大 河 的 黄 河 入 海 泥 沙 减 少 了 87%, 辽 河 海 河 和 滦 河 入 海 泥 沙 量 实 际 上 为 零, 而 径 流 量 下 降 90% 以 上 ; 淮 河 以 南 的 南 方 主 要 河 流 入 海 径 流 总 量 虽 然 变 化 不 大, 但 入 海 泥 沙 发 生 锐 减, 其 中 长 江 减 少 了 67% 流 域 入 海 物 质 通 量 变 化 导 致 河 口 三 角 洲 侵 蚀 后 退, 土 地 与 滨 海 湿 地 资 源 减 少, 河 口 生 态 环 境 发 生 重 大 改 变 如 黄 河 三 角 洲 已 由 1980 年 代 前 的 年 均 造 陆 23 平 方 公 里 演 变 为 上 世 纪 末 以 来 的 年 均 蚀 退 1.5 平 方 公 里 ; 长 江 河 口 水 下 三 角 洲 与 部 分 潮 滩 湿 地 也 已 出 现 明 显 蚀 退 发 生 在 河 口 与 近 海 的 一 系 列 生 态 环 境 恶 化 问 题, 如 浮 游 生 物 组 成 及 种 群 结 构 改 变 生 物 多 样 性 降 低 及 初 级 生 产 力 下 降 有 毒 赤 潮 种 类 增 加 鱼 虾 产 卵 场 和 孵 化 场 的 衰 退 或 消 失 等, 均 不 同 程 度 上 与 大 型 水 利 工 程 的 建 设 与 运 行 密 切 相 关 随 着 今 后 流 域 大 型 水 利 工 程 的 持 续 增 加, 其 对 河 口 生 态 环 境 的 负 面 效 应 将 进 一 步 凸 显 8

(6) 海 平 面 和 近 海 水 温 持 续 升 高, 近 海 生 态 环 境 面 临 新 的 威 胁 气 候 变 化 已 经 成 为 人 类 可 持 续 发 展 所 面 临 的 最 严 峻 挑 战 之 一, 气 候 变 暖 引 起 海 平 面 上 升 海 温 升 高 极 端 气 候 事 件 频 发 近 30 年 来, 中 国 沿 海 海 平 面 总 体 呈 上 升 趋 势, 平 均 上 升 速 率 为 2.6 毫 米 / 年, 高 于 全 球 平 均 水 平 1 ; 近 海 海 表 水 温 呈 现 上 升 趋 势, 其 中 黄 海 升 温 达 到 1.40, 是 全 球 升 温 较 高 的 海 域 之 一 2 1951 年 以 来, 除 个 别 年 份 外, 渤 海 及 北 黄 海 海 冰 覆 盖 面 积 呈 明 显 减 少 趋 势, 减 少 速 率 为 每 年 200 平 方 公 里 海 平 面 上 升 和 流 域 极 端 干 旱 事 件 导 致 我 国 河 口 盐 水 入 侵 的 频 率 和 强 度 增 加, 尤 其 以 珠 江 口 长 江 口 等 三 角 洲 地 区 最 为 显 著, 极 大 地 影 响 了 区 域 生 活 和 工 农 业 的 淡 水 资 源 供 给 海 平 面 上 升 导 致 潮 水 浸 淹 频 率 过 高, 导 致 红 树 林 退 化 或 难 以 自 然 更 新 此 外, 海 平 面 上 升 和 极 端 气 候 与 天 气 事 件 对 我 国 沿 海 安 全 防 护 也 构 成 严 重 威 胁 海 温 升 高 会 引 起 海 洋 生 物 种 群 和 结 构 的 变 异, 如 影 响 浮 游 生 物 和 红 树 林 的 地 理 分 布 等, 进 而 对 海 洋 生 态 系 统 构 成 新 的 威 胁 3.3 渤 海 中 国 海 洋 生 态 环 境 问 题 的 热 点 区 域 渤 海 是 我 国 的 唯 一 内 海, 环 渤 海 的 辽 宁 省 河 北 省 山 东 省 和 天 津 市 是 经 济 社 会 快 速 发 展 的 地 区, 是 我 国 新 的 区 域 经 济 增 长 点 近 年 来, 渤 海 生 态 环 境 日 益 恶 化, 成 为 全 国 海 洋 生 态 环 境 问 题 的 热 点 区 域 之 一 3 半 封 闭 的 海 域 特 征 水 体 交 换 能 力 弱 使 得 渤 海 的 污 染 呈 现 出 不 同 于 其 他 中 国 海 域 污 染 的 特 点 渤 海 紧 邻 黄 河 海 河 滦 河 大 凌 河 辽 河 山 东 半 岛 水 系 和 辽 东 半 岛 水 系 等 七 大 水 系 除 了 环 渤 海 的 三 省 一 市 影 响 渤 海 环 境 外, 相 邻 流 域 的 点 源 和 非 点 源 污 染 也 对 渤 海 环 境 产 生 重 大 影 响 国 内 外 专 家 认 为 如 果 不 采 取 有 效 的 措 施, 渤 海 成 为 死 海 不 再 是 危 言 耸 听 环 境 污 染 仍 然 是 渤 海 环 境 问 题 的 重 点, 而 且 正 呈 现 出 交 叉 污 染 态 势 目 前 渤 海 环 境 污 染 已 经 从 最 初 的 以 石 油 重 金 属 为 主 的 单 一 工 业 污 染, 逐 步 向 工 业 污 染 生 活 污 染 农 业 面 源 污 染 大 气 污 染 等 交 叉 污 染 转 变, 进 入 渤 海 的 污 水 中 重 金 属 和 多 环 芳 烃 等 有 毒 有 害 污 染 物 普 遍 检 出 近 岸 海 域 富 营 养 化 严 重, 赤 潮 等 生 态 灾 害 发 生 风 险 增 大 1 根 据 2007 年 中 国 海 平 面 公 报, 同 期 全 球 海 平 面 上 升 速 率 为 1.7± 0.5 毫 米 / 年. http://www.soa.gov.cn/soa/hygbml/hpmgb/seven/webinfo/2008/01/1271382651226473.htm 2 近 20 年 来, 全 球 平 均 海 表 温 度 呈 持 续 上 升 趋 势, 增 温 的 速 率 大 约 为 0.13 度 /10 年 引 自 IPCC AR4 报 告 3 除 渤 海 外, 中 国 海 洋 生 态 环 境 问 题 的 热 点 区 域 还 包 括 长 江 三 角 洲 及 其 邻 近 海 域 和 珠 江 三 角 洲 及 其 邻 近 海 域 9

严 重 海 洋 环 境 灾 害 风 险 明 显 增 加, 油 品 泄 漏 事 故 成 为 必 须 高 度 重 视 的 问 题 渤 海 是 我 国 港 口 密 集 程 度 最 高 区 域, 也 是 国 家 战 略 石 油 储 备 基 地 渤 海 湾 是 中 国 海 域 迄 今 为 止 最 大 的 海 洋 油 田 2009 年, 渤 海 已 建 成 海 上 油 气 田 23 个, 共 有 采 油 井 1932 口, 海 上 采 油 平 台 175 个 未 来 环 渤 海 各 港 口 将 继 续 加 大 油 类 和 化 学 品 吞 吐 能 力 的 建 设,2020 年 各 港 口 油 类 吞 吐 量 将 达 到 2.1 亿 吨 海 洋 石 油 开 采 以 及 繁 忙 的 海 上 交 通 运 输, 使 渤 海 油 品 泄 漏 潜 在 风 险 明 显 增 加, 已 成 为 渤 海 环 境 保 护 必 须 高 度 重 视 的 问 题 渤 海 生 态 胁 迫 压 力 日 趋 增 大, 生 态 系 统 服 务 功 能 受 损 严 重 围 填 海 对 环 渤 海 自 然 湿 地 造 成 严 重 损 害, 滨 海 天 然 湿 地 面 积 缩 减, 生 态 功 能 丧 失 或 减 弱, 这 些 问 题 反 过 来 又 加 剧 了 近 岸 海 域 的 污 染 ; 围 填 海 和 河 口 大 量 建 闸, 破 坏 了 多 种 海 洋 生 物 的 洄 游 通 道 产 卵 场 和 索 饵 场, 危 及 多 种 生 物 的 生 存 ; 入 海 径 流 减 少 入 海 水 质 恶 化 也 是 渤 海 生 态 系 统 恶 化 的 重 要 因 素 ; 开 放 性 养 殖 加 大 了 养 殖 种 类 形 成 生 物 入 侵 种 的 风 险 海 洋 污 染 生 境 破 坏 过 度 捕 捞 导 致 近 岸 海 域 生 态 系 统 结 构 变 化, 造 成 了 传 统 经 济 渔 业 资 源 衰 退 生 物 多 样 性 降 低 等 问 题 监 测 结 果 显 示, 近 年 来 渤 海 生 态 监 控 区 的 生 态 系 统 都 处 于 亚 健 康 或 不 健 康 状 态 渤 海 环 境 问 题 系 长 期 累 积 形 成, 同 时 政 府 管 理 的 失 灵 也 是 渤 海 环 境 问 题 长 期 得 不 到 解 决 的 重 要 原 因 渤 海 问 题 的 解 决 涉 及 到 广 泛 的 利 益 冲 突 与 利 益 调 整, 需 要 高 效 综 合 方 法 和 手 段 2009 年, 山 东 半 岛 蓝 色 经 济 区 规 划 建 设 正 式 启 动, 渤 海 沿 岸 三 省 一 市 均 有 了 各 自 的 区 域 海 洋 开 发 战 略 规 划, 渤 海 海 洋 资 源 开 发 进 入 了 一 个 新 的 历 史 阶 段, 海 岸 带 / 海 洋 开 发 规 模 及 其 产 生 的 环 境 压 力 是 空 前 的 渤 海 生 态 环 境 问 题 产 生 于 20 世 纪 70 年 代 末, 形 成 于 20 世 纪 90 年 代 中 期, 持 续 至 今, 愈 演 愈 烈 有 迹 象 表 明 渤 海 各 类 环 境 问 题 的 规 模 已 从 局 地 扩 展 为 区 域 性 流 域 性 环 境 问 题, 每 类 问 题 内 部 都 存 在 不 同 类 型 转 型, 使 问 题 更 加 复 杂 4. 国 际 海 洋 生 态 环 境 管 理 的 经 验 与 趋 势 4.1 实 施 生 态 系 统 水 平 的 海 洋 管 理 和 海 洋 空 间 规 划 基 于 生 态 系 统 理 念 与 方 法 是 当 前 国 际 海 洋 综 合 管 理 战 略 思 维 的 新 发 展 目 前, 实 施 以 生 态 系 统 为 基 础 的 海 洋 综 合 管 理 已 得 到 国 内 外 政 府 管 理 部 门 专 家 学 者 的 共 识 2010 年 7 月, 美 国 海 洋 政 策 特 别 工 作 组 向 美 国 总 统 提 交 了 关 于 加 强 美 国 海 洋 政 策 的 最 终 建 议, 提 出 其 优 先 领 域 和 目 标 之 一 是 实 施 基 于 生 态 系 统 的 海 洋 综 合 管 理 随 后, 奥 巴 马 总 统 签 署 了 法 令 来 执 行 这 一 建 议, 加 拿 大 澳 大 利 亚 英 国 及 其 他 国 家 也 都 采 取 了 类 似 措 施 国 际 组 织 还 提 出 了 将 全 球 海 10

域 划 分 为 若 干 大 海 洋 生 态 系 的 概 念, 综 合 海 洋 海 岸 带 河 口 流 域 和 渔 业 资 源 管 理, 以 生 态 系 统 为 基 础 调 动 跨 部 门 力 量, 鼓 励 相 关 国 家 间 的 海 洋 环 境 保 护 区 域 合 作, 共 同 保 护 海 洋 生 物 资 源 近 年 来, 海 洋 空 间 规 划 (MSP) 成 为 国 际 海 洋 综 合 管 理 的 热 点 问 题 海 洋 空 间 规 划 是 以 生 态 系 统 为 基 础, 是 调 节 管 理 和 保 护 与 海 域 多 重 的 积 累 的 和 潜 在 冲 突 利 用 相 关 的 海 洋 环 境 的 战 略 规 划 目 前 英 国 德 国 和 澳 大 利 亚 在 全 国, 欧 洲 在 北 海 推 进 海 洋 空 间 规 划 美 国 海 洋 政 策 建 议 研 究 报 告 认 为, 海 洋 空 间 规 划 是 推 进 以 生 态 系 统 为 基 础 的 海 洋 综 合 政 策 的 有 效 工 具 之 一 4.2 实 施 区 域 环 境 管 理 特 别 法 不 同 地 区 的 环 境 与 资 源 问 题 有 其 特 殊 性, 并 且 需 要 区 域 合 作 采 取 区 域 合 作 的 方 式, 实 施 区 域 环 境 管 理 特 别 法 成 为 国 际 区 域 环 境 管 理 的 主 流 模 式 如 为 保 护 和 恢 复 波 罗 的 海 的 生 态 环 境, 早 在 1974 年 2 月 16 日, 波 罗 的 海 沿 岸 国 在 赫 尔 辛 基 就 签 署 了 保 护 波 罗 的 海 区 域 海 洋 环 境 的 公 约 ( 亦 称 赫 尔 辛 基 公 约 --HELCOM) 赫 尔 辛 基 公 约 是 一 部 典 型 的 特 别 法, 它 不 是 照 搬 有 关 国 际 公 约 的 规 定 并 自 动 适 用 有 关 国 家, 而 是 在 国 际 一 般 法 的 基 础 上 通 过 制 订 并 重 订 完 全 适 用 波 罗 的 海 公 约 的 方 式 来 达 到 保 护 波 罗 的 海 环 境 的 目 的 其 它 类 似 经 验 还 有 日 本 的 濑 户 内 海 环 境 保 护 特 别 措 施 法 地 中 海 的 巴 塞 罗 那 公 约 黑 海 的 保 护 黑 海 免 受 污 染 公 约 和 美 国 的 海 洋 与 海 岸 带 法 和 1983-2000 年 切 萨 皮 克 湾 协 议 等, 都 是 区 域 环 境 管 理 特 别 法 实 践 证 明 建 立 一 个 区 域 委 员 会 能 保 证 区 域 环 境 管 理 法 的 有 效 实 施 波 罗 的 海 的 经 验 证 明 强 有 力 的 政 治 意 愿 和 国 家 最 高 层 的 支 持 是 区 域 环 境 保 护 与 管 理 的 根 本 保 证 4.3 建 立 海 洋 生 态 补 偿 制 度 生 态 补 偿 是 将 生 态 损 害 和 生 态 保 护 外 部 性 成 本 内 部 化 重 要 的 环 境 经 济 手 段 过 去 的 30 年 环 境 / 生 态 补 偿 制 度 在 国 际 上 得 到 了 广 泛 的 应 用 国 际 上 生 态 补 偿 有 二 种 形 式, 一 是 货 币 补 偿, 即 评 估 损 害 的 生 态 系 统 服 务 价 值 作 为 求 偿 的 基 础 ; 二 是 实 物 补 偿, 即 生 态 重 建 和 修 复 补 偿 受 损 的 生 态 系 统 欧 洲 生 境 指 令 规 定, 必 须 要 对 围 填 海 造 成 的 自 然 和 环 境 损 失 进 行 补 偿, 并 在 项 目 开 始 前 即 需 提 出 自 然 生 态 补 偿 计 划 加 拿 大 在 1980 年 代 也 建 立 了 海 洋 / 渔 业 生 态 补 偿 制 度, 并 一 直 执 行 至 今 11

4.4 海 洋 环 境 保 护 与 流 域 管 理 的 综 合 协 调 从 20 世 纪 90 年 代 末 起, 国 际 社 会 为 防 止 陆 地 活 动 对 海 洋 环 境 日 益 严 重 的 影 响, 提 出 从 山 顶 到 海 洋 的 海 洋 污 染 防 治 策 略, 强 调 将 海 洋 综 合 管 理 与 流 域 管 理 的 衔 接 和 统 筹, 推 行 海 岸 带 及 海 洋 空 间 规 划, 对 跨 区 域 跨 国 界 海 洋 污 染 问 题 建 立 区 域 间 协 调 机 制 与 此 同 时, 国 际 社 会 更 加 重 视 一 些 新 型 海 洋 污 染 问 题, 例 如 营 养 盐 污 染 河 口 及 近 海 缺 氧 区 整 治 海 漂 垃 圾 治 理 海 洋 噪 音 对 海 洋 哺 乳 动 物 习 性 的 影 响 近 岸 海 域 病 原 体 防 治 预 防 海 水 养 殖 带 来 的 各 种 环 境 问 题 等 5. 结 论 海 洋 是 中 国 实 现 经 济 社 会 可 持 续 发 展 和 人 民 生 活 幸 福 的 宝 贵 财 富 和 重 要 基 础 中 国 海 洋 可 持 续 发 展 面 临 多 种 生 态 环 境 问 题 的 挑 战 : 一 是 近 海 环 境 呈 复 合 污 染 态 势, 危 害 加 重, 防 控 难 度 加 大 ; 二 是 近 海 生 态 系 统 大 面 积 退 化, 且 正 处 在 剧 烈 演 变 阶 段, 是 保 护 和 建 设 的 关 键 时 期 ; 三 是 海 洋 生 态 环 境 灾 害 频 发, 海 洋 开 发 潜 在 环 境 风 险 高 ; 四 是 沿 海 一 级 经 济 区 环 境 债 务 沉 重, 次 级 沿 海 新 兴 经 济 区 发 展 可 能 面 临 新 的 危 机 和 挑 战 海 洋 生 态 环 境 问 题 实 质 上 是 经 济 社 会 发 展 的 问 题 中 国 过 去 60 年 对 草 原 森 林 资 源 的 过 度 开 发 给 我 们 带 来 了 许 多 的 教 训 和 警 示 实 现 中 国 海 洋 可 持 续 发 展, 必 须 采 取 综 合 政 策 和 措 施 其 基 本 思 路 是, 围 绕 国 家 经 济 社 会 发 展 战 略 需 求, 统 筹 海 洋 开 发 与 生 态 环 境 保 护 之 间 的 关 系, 实 现 海 洋 经 济 社 会 和 环 境 资 源 的 协 调 发 展 ; 借 鉴 国 际 先 进 理 念 和 经 验, 坚 持 以 生 态 系 统 为 基 础, 陆 海 统 筹 河 海 一 体 的 基 本 原 则 ; 统 筹 沿 海 区 域 经 济 社 会 发 展 和 流 域 经 济 社 会 发 展, 支 持 有 助 于 改 善 海 洋 / 河 口 生 态 系 统 健 康 的 保 护 和 可 持 续 土 地 利 用 方 式 ; 鼓 励 和 支 持 可 持 续 的 安 全 的 健 康 的 海 洋 开 发 活 动, 推 动 海 洋 经 济 发 展 方 式 的 根 本 转 变 ; 创 新 管 理 体 制 机 制, 建 立 跨 越 各 部 门 之 间 的 利 益 高 层 决 策 机 构, 形 成 中 央 与 地 方 地 方 与 地 方 部 门 之 间 的 网 络 状 对 接 与 合 力, 激 励 各 利 益 相 关 方 的 共 同 参 与 6. 政 策 建 议 基 于 上 述 结 论, 提 出 以 下 政 策 建 议 : 建 议 1: 制 定 国 家 海 洋 和 海 岸 带 可 持 续 发 展 战 略 未 来 10-20 年 是 中 国 全 面 建 设 小 康 社 会 人 口 达 到 高 峰 工 业 化 和 城 市 化 的 加 速 时 期, 沿 海 地 区 发 展 战 略 布 局 将 遍 地 开 花 由 于 缺 乏 国 家 层 面 的 统 筹 规 12

划 和 总 体 战 略, 海 洋 生 态 环 境 保 护 和 可 持 续 发 展 将 面 临 更 大 压 力 与 挑 战 建 议 由 国 家 发 改 委 会 同 有 关 涉 海 部 门, 在 对 中 国 海 洋 21 世 纪 议 程 综 合 评 估 的 基 础 上, 研 究 制 定 新 的 中 国 海 洋 和 海 岸 带 可 持 续 发 展 战 略, 提 出 未 来 20 年 中 国 海 洋 和 海 岸 带 可 持 续 发 展 的 基 本 原 则 指 导 方 针 和 战 略 目 标, 提 出 沿 海 区 域 经 济 发 展 海 洋 经 济 发 展 海 洋 生 态 环 境 保 护 和 资 源 养 护 的 重 点 任 务, 为 中 国 海 洋 生 态 环 境 保 护 和 可 持 续 发 展 提 供 宏 观 指 导 可 以 参 考 英 国 政 府 及 其 地 区 政 府 目 前 正 在 执 行 的 海 洋 政 策 宣 言 的 管 理 办 法, 以 及 美 国 政 府 近 期 颁 布 的 有 关 执 行 美 国 国 家 海 洋 政 策 的 法 令 4 中 国 海 洋 和 海 岸 带 可 持 续 发 展 战 略 应 优 先 考 虑 围 填 海 陆 源 污 染 ( 包 括 农 业 ) 导 致 的 富 营 养 化 和 渔 业 对 生 态 环 境 的 破 坏 等 紧 迫 问 题 建 议 2: 设 立 国 家 海 洋 委 员 会 海 洋 可 持 续 发 展 需 要 实 施 海 洋 综 合 管 理, 但 没 有 一 个 单 一 的 部 门 可 以 解 决 海 洋 可 持 续 发 展 中 出 现 的 综 合 性 和 复 合 性 问 题 短 期 内, 中 国 这 样 的 海 洋 大 国 实 行 高 度 集 中 统 一 的 海 洋 管 理 体 制 的 可 能 性 不 大, 多 部 门 共 同 承 担 海 洋 管 理 事 务 的 体 制 将 长 期 存 在 5 因 此, 应 该 通 过 建 立 陆 海 统 筹 和 国 家 部 门 间 的 协 调 机 制, 巩 固 和 稳 定 这 种 齐 抓 共 管 的 体 制, 形 成 政 策 合 力, 以 保 障 目 前 海 洋 涉 海 的 政 策 和 法 律 有 效 执 行 建 议 成 立 国 家 海 洋 委 员 会, 由 国 务 院 副 总 理 担 任 国 家 海 洋 委 员 会 主 任 一 职, 委 员 会 主 要 成 员 由 国 务 院 相 关 涉 海 部 门 的 主 要 领 导 担 任 鉴 于 中 国 海 洋 生 态 环 境 问 题 的 紧 迫 性, 国 家 海 洋 委 员 会 的 首 要 任 务 是 : 1) 制 订 国 家 海 洋 发 展 战 略 2) 强 化 各 涉 海 管 理 部 门 之 间 的 沟 通 3) 协 调 和 指 导 海 洋 发 展 中 跨 部 门 跨 行 业 跨 区 域 的 重 大 事 项 国 家 海 洋 委 员 会 在 成 立 伊 始, 将 高 度 关 注 最 具 特 殊 性 和 紧 迫 性 的 渤 海 生 态 4 英 国 海 洋 政 策 宣 言 (Marine Policy Statement) 详 见 总 报 告 完 整 版 中 附 件 2 Governance 报 告, 信 息 来 源 :http://www.scotland.gov.uk/resource/doc/921/0087725.pdf; 美 国 国 家 海 洋 政 策 (National Oceans Policy) 信 息 来 源 : http://www.whitehouse.gov/blog/2010/07/19/obama-administration-officials-announce-finalrecommendations-ocean-policy-task-forc 5 在 2008 年 国 务 院 的 机 构 设 置 中, 涉 海 部 门 包 括 国 土 资 源 部 农 业 部 交 通 运 输 部 环 境 部 能 源 部 门 旅 游 总 局 水 利 部 公 安 部 海 关 国 防 和 气 象 等 十 多 个 部 门, 并 设 立 国 家 海 洋 局 作 为 专 职 海 洋 行 政 管 理 部 门, 具 有 海 洋 综 合 协 调 的 职 能 13

环 境 问 题 1) 协 调 渤 海 重 大 沿 岸 开 发 项 目 2) 管 理 和 监 督 渤 海 各 项 规 划 的 实 施 3) 监 督 和 指 导 渤 海 区 域 法 的 制 订 4) 协 调 所 有 可 能 影 响 渤 海 生 态 系 统 的 开 发 项 目 行 动 1: 协 调 和 解 决 渤 海 生 态 环 境 问 题 第 一 步 工 作 是 协 调 和 解 决 渤 海 生 态 环 境 问 题 主 要 工 作 内 容 是 :(1) 协 调 重 大 海 洋 和 海 岸 带 开 发 活 动 ;(2) 管 理 和 监 督 渤 海 各 类 规 划 的 实 施 ;(3) 制 订 和 实 施 渤 海 区 域 立 法 ;(4) 统 筹 协 调 影 响 渤 海 生 态 环 境 的 流 域 开 发 活 动 行 动 2: 建 立 海 洋 意 识 宣 传 与 公 众 参 与 制 度 利 用 各 种 媒 介, 大 力 宣 传 和 教 育, 营 造 全 社 会 在 沿 海 大 开 发 背 景 下 重 视 海 洋 生 态 环 境 保 护 的 氛 围, 充 分 认 识 海 洋 的 价 值, 积 极 参 与 海 洋 环 境 保 护 在 重 大 海 洋 开 发 活 动 决 策 过 程 中, 建 立 畅 通 公 众 参 与 平 台, 让 更 多 的 利 益 相 关 者 参 与 决 策 建 议 3: 建 立 健 全 海 洋 管 理 法 律 法 规 体 系 解 决 中 国 海 洋 可 持 续 发 展 的 生 态 环 境 问 题, 需 要 充 分 发 挥 法 律 行 政 经 济 政 策 和 手 段 的 综 合 作 用 过 去 采 用 了 较 多 的 行 政 手 段, 未 来 应 该 以 法 律 为 基 础, 强 化 执 法 能 力 建 设, 逐 步 加 强 经 济 手 段 的 应 用 建 议 全 国 人 大 和 国 务 院 着 手 研 究 和 起 草 中 华 人 民 共 和 国 海 洋 基 本 法, 作 为 实 施 海 洋 开 发 与 管 理, 大 力 发 展 海 洋 经 济 保 护 海 洋 生 态 环 境, 提 升 可 持 续 发 展 能 力 的 根 本 大 法, 在 海 洋 基 本 法 中, 要 体 现 以 生 态 系 统 为 基 础 管 理 的 基 本 原 则 为 了 进 一 步 完 善 涉 海 法 律 法 规 体 系, 切 实 推 进 海 洋 生 态 环 境 保 护 工 作, 建 议 有 关 部 门 抓 紧 起 草 和 制 定 中 华 人 民 共 和 国 海 岸 带 管 理 法 和 中 华 人 民 共 和 国 渤 海 区 域 环 境 管 理 法 建 议 4: 实 施 基 于 生 态 系 统 的 海 洋 综 合 管 理 基 于 生 态 系 统 的 海 洋 与 海 岸 带 综 合 管 理 强 调 以 自 然 生 态 系 统 为 管 理 单 元, 被 国 内 为 外 学 术 界 和 管 理 界 认 为 是 解 决 跨 行 政 区 域 跨 部 门 的 环 境 与 生 态 问 题 14

的 有 效 途 经 建 议 政 府 近 期 采 取 以 下 基 于 生 态 系 统 的 海 洋 管 理 行 动 : 行 动 1: 修 编 海 洋 功 能 区 划 应 以 生 态 系 统 为 基 础 中 国 在 海 洋 功 能 区 划 的 制 定 与 实 施 方 面 走 在 世 界 的 前 列, 但 过 去 的 海 洋 功 能 区 划 方 案 考 虑 经 济 发 展 的 需 要 较 多, 而 考 虑 生 态 系 统 的 需 求 较 少 同 时, 随 着 国 家 沿 海 发 展 战 略 的 实 施, 可 能 引 发 新 的 海 洋 空 间 资 源 利 用 冲 突 和 生 态 环 境 破 坏 因 此 必 须 从 生 态 系 统 的 角 度 客 观 地 评 价 海 洋 空 间 资 源 的 供 给 能 力, 对 已 有 的 海 洋 功 能 区 划 进 行 修 编 和 调 整 建 议 在 新 一 轮 海 洋 功 能 区 划 修 编 中, 充 分 借 鉴 国 际 海 洋 空 间 规 划 的 理 论 与 方 法, 以 生 态 系 统 管 理 为 基 本 原 则, 制 定 国 家 和 省 级 二 级 海 洋 功 能 区 划 修 编 指 导 意 见 和 技 术 规 程 基 于 海 洋 生 态 系 统 服 务 及 其 价 值, 对 海 洋 空 间 内 的 经 济 活 动 进 行 优 化 布 局, 合 理 规 划 和 管 理 围 填 海 活 动, 实 现 海 洋 资 源 可 持 续 利 用 行 动 2: 建 立 围 填 海 红 线 制 度 在 以 基 于 生 态 系 统 为 原 则 修 编 的 全 国 海 洋 功 能 区 划 框 架 下, 充 分 考 虑 海 洋 空 间 资 源 的 多 重 用 途 和 生 态 价 值, 以 及 围 填 海 对 海 洋 生 态 系 统 的 影 响, 建 立 围 填 海 红 线 制 度 建 议 在 对 近 岸 海 域 环 境 容 量 生 态 安 全 生 态 系 统 服 务 及 其 价 值 等 科 学 评 估 的 基 础 上, 划 定 近 岸 海 域 围 填 海 潜 力 等 级, 确 定 海 岸 带 / 海 洋 生 态 敏 感 区 脆 弱 区 和 生 态 安 全 节 点, 提 出 优 先 保 护 区 域, 作 为 围 填 海 红 线, 禁 止 围 垦 近 期 着 重 对 海 湾 河 口 海 岛 和 浅 滩 等 进 行 红 线 制 度 控 制 行 动 3: 建 立 海 洋 生 态 补 偿 制 度 运 用 综 合 性 的 环 境 经 济 手 段 规 范 人 类 利 用 海 洋 的 各 种 活 动, 在 各 种 海 洋 开 发 活 动 中 需 考 虑 环 境 成 本 建 议 国 家 建 立 海 洋 生 态 补 偿 / 赔 偿 机 制 特 别 是 针 对 重 大 海 洋 工 程 ( 包 括 围 填 海 工 程 ) 海 上 溢 油 海 洋 保 护 区 流 域 活 动 对 河 口 - 海 域 影 响 等 重 点 问 题, 开 展 生 态 损 害 补 偿 / 赔 偿 生 态 建 设 补 偿 的 示 范 近 期 重 点 开 展 大 型 围 填 海 工 程 生 态 损 害 评 估 与 补 偿 示 范, 在 论 证 用 海 的 同 时, 提 交 生 态 补 偿 方 案, 做 到 先 补 偿 后 填 海, 以 生 态 修 复 经 济 补 偿 等 多 种 形 式 对 生 态 系 统 服 务 的 损 失 做 出 补 偿 行 动 4: 建 立 海 洋 保 护 区 网 络 我 国 目 前 已 建 立 了 30 个 国 家 级 海 洋 自 然 保 护 区 和 60 个 地 方 级 海 洋 自 然 保 护 区, 它 们 涵 盖 了 中 国 海 洋 主 要 的 典 型 生 态 类 型, 挽 救 了 许 多 珍 稀 濒 危 海 洋 生 物 物 种, 为 保 护 海 洋 生 物 多 样 性 和 生 态 环 境 发 挥 了 重 要 作 用 但 是 近 年 来 由 于 海 洋 开 发 强 度 加 大, 各 地 海 洋 自 然 保 护 区 不 断 受 到 侵 占, 其 存 在 受 到 严 重 威 胁 15

同 时 我 国 海 洋 保 护 区 没 有 形 成 网 络, 影 响 了 海 洋 保 护 区 的 功 能 建 议 进 一 步 加 强 海 洋 保 护 区 建 设 工 作 ; 到 2020 年, 各 类 海 洋 保 护 区 建 成 面 积 达 到 管 辖 海 域 的 5% 在 现 有 保 护 区 基 础 上, 对 典 型 有 代 表 性 的 生 态 系 统 珍 稀 和 濒 危 物 种 建 立 海 洋 自 然 保 护 区 海 洋 特 别 保 护 区 及 海 洋 公 园, 形 成 海 洋 保 护 区 网 络, 以 便 最 大 限 度 地 发 挥 海 洋 保 护 区 的 功 效 行 动 5: 加 强 受 损 海 洋 生 态 系 统 的 修 复 与 恢 复 工 作 鉴 于 过 去 几 十 年 间 中 国 许 多 海 洋 生 境 生 态 系 统 和 海 洋 自 然 资 源 受 到 严 重 破 坏, 建 议 在 典 型 海 洋 生 态 系 统 集 中 分 布 区 外 来 物 种 入 侵 区 海 岛 气 候 变 化 影 响 的 敏 感 区 等 海 区 实 施 典 型 生 态 修 复 工 程, 建 立 海 洋 生 态 建 设 示 范 区, 恢 复 海 洋 生 物 多 样 性 维 护 能 力, 提 高 抵 御 海 洋 灾 害 和 应 对 气 候 变 化 能 力 行 动 6: 加 强 海 洋 生 物 资 源 养 护 与 增 殖 过 去 几 十 年 的 过 度 开 发 导 致 我 国 海 洋 生 物 资 源, 特 别 是 渔 业 资 源 严 重 衰 退 而 我 国 目 前 单 一 物 种 的 管 理 模 式 已 经 不 能 满 足 海 洋 生 物 资 源 保 育 的 需 要 建 议 在 基 于 生 态 系 统 的 海 洋 管 理 框 架 下, 建 立 海 洋 生 物 资 源 养 护 与 增 殖 体 系 发 展 资 源 养 护 型 的 海 洋 捕 捞 业, 促 进 有 效 的 资 源 养 护 和 渔 业 可 持 续 发 展 ; 进 一 步 加 大 力 度 压 缩 近 海 捕 捞 强 度, 建 立 种 质 资 源 保 护 区 ; 保 护 恢 复 和 养 护 关 键 渔 业 栖 息 地 与 生 物 多 样 性, 优 化 人 工 鱼 礁 和 海 洋 牧 场, 合 理 规 划 增 殖 放 流, 提 高 资 源 增 殖 质 量 行 动 7: 发 展 碳 汇 渔 业 新 模 式 我 国 是 世 界 第 一 海 水 养 殖 大 国 海 水 养 殖 业 发 展 对 改 善 国 民 生 活 增 加 就 业 促 进 海 洋 经 济 的 发 展 都 起 到 了 积 极 的 作 用 但 是 传 统 的 养 殖 模 式 已 经 对 海 洋 环 境 产 生 很 多 负 面 影 响 建 议 国 家 大 力 发 展 环 境 友 好 型 海 水 养 殖 业 ; 推 动 多 营 养 层 次 综 合 养 殖 生 产 模 式 的 发 展, 倡 导 以 贝 藻 养 殖 为 主 体 的 碳 汇 渔 业 建 议 5: 制 定 防 控 流 域 对 海 洋 负 面 影 响 的 最 优 方 案 陆 源 污 染 和 大 型 水 利 工 程 对 河 口 和 近 海 环 境 与 生 态 系 统 造 成 了 严 重 的 负 面 影 响 为 减 少 这 些 影 响, 建 议 采 取 如 下 行 动 : 行 动 1: 制 定 最 优 方 案 控 制 流 域 - 河 口 污 染 污 染 削 减 涉 及 到 庞 大 的 成 本 不 同 的 子 流 域 对 河 口 - 海 洋 水 体 污 染 负 荷 的 影 响 不 一 样, 其 污 染 削 减 的 成 本 也 不 相 同 有 鉴 于 此, 建 议 国 家 海 洋 委 员 会 协 调 各 流 域 制 定 其 污 染 削 减 的 最 优 方 案, 制 定 各 子 流 域 污 染 削 减 措 施 和 规 模 的 最 优 16

组 合 在 此 基 础 上, 考 虑 流 域 各 行 政 区 的 财 政 能 力 和 污 染 削 减 的 收 益, 制 定 其 污 染 削 减 成 本 分 摊 的 最 优 方 案 针 对 我 国 近 岸 海 域 日 益 突 出 的 富 营 养 化 问 题, 近 期 应 重 点 关 注 主 要 河 流 水 系 的 氮 磷 营 养 盐 污 染 控 制 建 议 将 总 氮 纳 入 我 国 污 染 物 总 量 控 制 体 系, 采 取 以 海 定 陆 的 原 则, 实 施 以 海 洋 环 境 容 量 为 基 础 的 氮 排 放 总 量 控 制 措 施, 合 理 分 配 流 域 内 总 氮 排 放 配 额, 加 强 对 总 氮 排 放 的 监 控 和 水 体 大 气 质 量 的 监 测, 以 降 低 近 岸 海 域 营 养 盐 污 染 水 平 行 动 2: 加 强 流 域 水 利 工 程 对 河 口 水 沙 调 控 的 综 合 管 理 建 议 在 国 家 海 洋 委 员 会 协 调 下, 国 家 水 利 部 门 流 域 管 理 委 员 会 和 海 域 管 理 部 门, 在 充 分 考 虑 维 持 河 口 三 角 洲 冲 淤 平 衡 所 需 入 河 口 临 界 泥 沙 量 河 口 三 角 洲 大 城 市 供 水 安 全 最 低 需 水 量 及 河 口 / 近 海 生 态 最 低 需 水 量 等 的 基 础 上, 拟 定 流 域 水 利 工 程 调 控 水 沙 的 方 案 建 议 6: 加 强 长 期 科 学 陆 海 一 体 化 的 生 态 环 境 监 测 和 预 测 长 期 连 续 的 海 洋 环 境 监 测 数 据 和 深 入 的 海 洋 科 学 研 究 是 科 学 决 策 有 效 解 决 海 洋 生 态 环 境 问 题 的 基 础 鉴 于 我 国 目 前 环 境 监 测 网 络 分 割 监 测 参 数 和 指 标 不 尽 相 同 的 矛 盾, 建 议 : 行 动 1: 在 国 家 海 洋 委 员 会 的 协 调 和 指 导 下, 相 关 涉 海 部 门 协 力 做 好 流 域 - 河 口 - 海 域 一 体 化 的 监 测 和 对 接, 统 一 监 测 指 标 和 技 术 标 准, 构 建 大 气 流 域 海 洋 / 海 岸 带 一 体 化 环 境 监 测 体 系, 促 进 数 据 共 享, 建 立 信 息 共 享 平 台 行 动 2: 为 防 控 近 海 环 境 富 营 养 化, 建 议 国 家 环 保 部 门 和 海 洋 行 政 主 管 部 门 协 商 协 作, 加 强 利 用 NO x 作 为 大 气 监 测 和 控 制 指 标 ; 增 加 营 养 盐 ( 总 氮 和 总 磷 ) 作 为 流 域 水 环 境 监 测 和 控 制 指 标 ; 为 调 控 入 海 河 流 的 水 量 水 质, 保 障 河 口 生 态 用 水, 建 议 国 家 环 保 部 门 水 利 部 门 和 国 家 海 洋 行 政 主 管 部 门 等 多 部 门 协 作, 做 好 流 域 - 河 口 - 海 域 一 体 化 的 监 测 和 对 接 行 动 3: 近 期 重 点 开 展 流 域 - 海 域 生 态 系 统 相 关 科 学 问 题 综 合 研 究, 深 化 对 海 洋 生 态 系 统 机 理 和 服 务 的 认 知, 为 实 施 以 生 态 系 统 的 管 理 奠 定 科 学 基 础 ; 开 展 重 大 围 填 海 活 动 对 海 洋 生 态 系 统 影 响 的 研 究, 开 展 气 候 变 化 对 海 洋 生 态 影 响 等 研 究 重 点 关 注 沿 海 人 口 与 经 济 活 动 密 集 区, 建 立 以 环 境 监 测 网 络 野 外 台 站 观 察 和 区 域 生 态 修 复 示 范 为 一 体 的 海 洋 生 态 环 境 研 究 和 监 测 体 系 17

建 议 7: 健 全 海 洋 重 大 污 染 事 件 风 险 预 警 及 应 急 响 应 制 度 鉴 于 我 国 重 化 工 产 业 向 滨 海 集 聚 海 洋 石 油 运 输 和 海 上 油 气 开 采 规 模 不 断 扩 大, 海 洋 开 发 潜 在 风 险 越 来 越 高 ; 墨 西 哥 湾 溢 油 大 连 输 油 管 道 爆 炸 等 事 故 为 我 们 敲 响 了 警 钟 必 须 按 照 国 际 海 洋 生 态 保 护 的 预 防 预 警 原 则, 建 立 健 全 海 洋 重 大 污 染 事 件 风 险 预 警 及 应 急 响 应 制 度 在 国 家 海 洋 委 员 会 下 设 海 洋 重 大 污 染 事 件 应 急 响 应 与 处 置 领 导 小 组, 领 导 和 协 调 部 门 的 应 急 行 动, 健 全 海 洋 污 染 事 件 应 急 响 应 制 度 建 立 海 洋 重 大 污 染 事 件 通 报 和 区 域 潜 在 环 境 风 险 评 估 预 警 及 信 息 共 享 机 制, 完 善 区 域 突 发 海 洋 环 境 事 件 应 急 处 置 体 系, 加 强 对 潜 在 环 境 风 险 责 任 主 体 的 监 督 管 理, 推 动 各 项 应 急 措 施 的 落 实 建 议 8: 加 强 海 洋 意 识 宣 传 与 建 立 公 众 参 与 制 度 利 用 各 种 媒 介, 大 力 宣 传 和 教 育, 营 造 全 社 会 在 沿 海 大 开 发 背 景 下 重 视 海 洋 生 态 环 境 保 护 的 氛 围, 充 分 认 识 海 洋 的 价 值, 积 极 参 与 海 洋 环 境 保 护 在 重 大 海 洋 开 发 活 动 决 策 过 程 中, 建 立 畅 通 公 众 参 与 平 台, 让 更 多 的 利 益 相 关 者 参 与 决 策 ( 国 合 会 秘 书 处 2011 年 2 月 18 日 印 发 ) 18