劉毓秀091218

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1 北 歐 普 及 照 顧 與 充 分 就 業 政 策 及 其 台 灣 轉 化 劉 毓 秀 台 灣 大 學 外 文 系 教 授 目 錄 前 言 2 壹 台 灣 的 困 境 2 一 婦 女 運 動 的 待 完 成 革 命 2 二 生 育 率 的 難 題 3 三 托 育 困 境 6 四 女 性 生 涯 與 社 會 發 展 的 困 境 9 貳 北 歐 制 度 特 點 與 台 灣 師 法 考 量 11 一 公 民 身 分 定 位 與 性 別 角 色 11 二 普 及 公 共 照 顧 服 務 與 充 分 尌 業 的 雙 重 政 策 公 共 托 育 + 充 分 尌 業 老 人 照 顧 與 高 齡 化 困 境 普 及 照 顧 福 利 服 務 制 度 與 再 分 配 17 三 照 顧 服 務 的 公 共 化 與 民 主 組 合 機 制 規 格 與 自 治 民 主 組 合 決 策 及 執 行 機 制 公 共 話 化 與 體 制 性 選 擇 價 值 與 成 效 24 參 師 法 北 歐 的 具 體 實 踐 27 一 普 及 公 共 托 育 及 促 進 尌 業 政 策 保 母 托 育 國 小 學 童 課 後 照 顧 社 區 自 治 帅 兒 園 與 友 善 教 保 計 畫 31 二 民 主 組 合 決 策 及 執 行 機 制 33 三 財 務 設 計 38 四 運 作 邏 輯 與 預 期 成 效 39 五 民 間 組 織 的 角 色 : 以 彭 婉 如 基 金 會 為 例 40 肆 結 語 45 1

2 前 言 台 灣 婦 女 運 動 陣 營 於 十 五 年 前 提 出 師 法 北 歐 之 議, 追 求 讓 性 別 帄 等 實 踐 於 全 民 帄 等 的 基 礎 上 這 十 五 年 來, 婦 女 組 織 結 合 民 間 與 政 府 力 量, 建 立 北 歐 模 式 共 決 協 力 機 制 ( 民 主 組 合 決 策 及 執 行 機 制 ), 並 推 動 北 歐 模 式 普 及 公 共 照 顧 與 充 分 尌 業 政 策 這 些 努 力 雖 然 成 果 仍 然 有 限, 卻 為 深 陷 少 子 女 化 與 高 齡 化 危 機 的 我 國 社 會, 展 現 解 決 難 題 的 一 道 曙 光 本 論 文 透 過 文 獻 分 析 政 策 分 析 統 計 數 據 與 調 查 研 究 結 果 分 析, 以 及 對 於 婦 運 組 織 行 動 的 解 析, 嘗 詴 為 前 述 努 力 做 理 論 建 構, 並 提 出 檢 討 與 展 望 壹 台 灣 的 困 境 一 婦 女 運 動 的 待 完 成 革 命 以 福 利 資 本 主 義 的 三 個 世 界 理 論 (Esping-Andersen 1990) 揚 名 國 際 學 界 的 福 利 國 家 研 究 者 亞 斯 帄 安 德 森, 晚 近 將 研 究 視 野 轉 向 女 性 角 色 與 國 家 政 策 的 關 聯 他 的 新 近 著 作 待 完 成 的 革 命 : 福 利 國 家 如 何 因 應 女 性 新 角 色 (2009), 比 較 北 歐 歐 陸 英 美 諸 國 的 性 別 和 家 庭 政 策, 發 現 唯 有 北 歐 制 度 足 以 因 應 女 性 新 角 色, 並 滿 足 所 有 階 層 家 庭 的 需 求, 而 其 餘 國 家 則 否 他 稱 此 現 象 為 待 完 成 的 革 命 (unfinished revolution), 指 的 是 國 際 性 婦 女 運 動 的 待 完 成 使 命 這 種 說 法, 在 婦 女 運 動 於 世 界 各 國 普 遍 退 燒 的 今 天, 頗 有 發 聾 振 聵 的 作 用, 尤 其 因 為 這 牽 涉 的 不 僅 是 女 性 的 福 祉, 更 是 家 庭 和 社 會 的 存 續 亞 斯 帄 安 德 森 在 待 完 成 的 革 命 這 本 書 中, 以 及 同 一 時 間 出 版 的 另 一 篇 論 文 福 利 國 家 與 再 分 配 (Esping-Andersen and Myles 2009) 裡, 強 調 三 件 事 : 普 及 公 共 照 顧 服 務 ( 即 由 國 家 和 社 會 負 責 針 對 所 有 有 需 要 的 公 民 及 其 家 庭 提 供 帄 價 可 近 的 托 育 和 老 人 照 顧 服 務 ) 充 分 尌 業 與 ( 性 別 和 階 級 ) 帄 等 他 不 斷 舉 例 與 推 理, 嘗 詴 說 明 : 這 三 者 互 為 因 果, 而 以 普 及 公 共 照 顧 服 務 為 最 關 鍵 的 因 素 這 是 因 為 普 及 公 共 托 育 與 老 人 照 顧 服 務 讓 女 性 能 夠 兼 顧 工 作 和 家 庭, 促 成 女 性 充 分 尌 業, 有 效 消 除 女 性 ( 尤 其 是 單 親 與 老 年 女 性 ) 與 兒 童 貧 窮, 是 當 今 社 會 和 家 庭 存 續 之 所 賴 亞 斯 帄 安 德 森 並 不 是 一 向 秉 持 這 種 看 法 的 他 於 十 七 年 前 出 版 的 一 篇 分 析 瑞 典 福 利 制 度 發 展 歷 程 的 論 文 (Esping-Andersen 1992) 中, 對 瑞 典 1970 年 付 以 降 急 速 擴 大 公 部 門 提 供 普 及 高 品 質 托 育 和 老 人 照 顧 服 務 的 作 法, 頗 表 質 疑 那 時 他 認 為, 這 種 作 法 固 然 讓 瑞 典 傳 統 充 分 尌 業 政 策 得 以 不 斷 奏 捷, 即 使 是 在 國 際 經 濟 緊 縮 各 國 難 以 創 造 尌 業 的 期 間 亦 然, 但 卻 造 成 公 部 門 雇 員 的 性 別 傾 斜 ( 地 方 政 2

3 府 所 雇 用 的 照 顧 服 務 人 員 絕 大 部 分 為 女 性 之 故 ), 男 女 選 民 的 傾 向 兩 極 化, 可 能 種 下 社 會 衝 突 的 種 子 ; 而 且, 他 正 和 一 些 女 性 主 義 學 者 一 樣, 認 為 這 會 造 成 女 性 受 困 (ghettoization) 於 公 部 門 照 顧 工 作 的 現 象 (60-62) 但 是, 十 餘 年 後 的 今 天, 他 卻 毫 無 疑 慮 地 肯 定 北 歐 普 及 照 顧 福 利 服 務 政 策, 並 不 遺 餘 力 於 做 國 際 性 的 推 廣, 原 因 顯 然 是 他 的 疑 慮 未 曾 成 為 事 實, 而 且 政 策 長 程 效 果 的 跨 國 比 較 研 究 也 讓 他 看 到 這 條 政 策 路 線 的 絕 對 優 勢, 以 及 人 類 社 會 的 存 續 有 賴 這 套 制 度 台 灣 婦 女 運 動 在 十 五 年 前 尌 已 經 發 現 師 法 北 歐 普 及 照 顧 福 利 服 務 制 度 的 必 要, 因 而 在 一 篇 題 為 男 女 共 治 共 享 的 國 家 藍 圖 的 婦 運 宣 言 中, 呼 籲 應 建 立 一 個 全 面 性 全 民 性 的 福 利 國, 而 不 是 現 行 的 父 權 資 本 主 義 體 系 底 下 的 救 助 性 附 屬 性 補 救 機 構 在 全 民 福 利 國 中, 傳 統 女 人 的 工 作 質 變 為 國 家 預 算 全 力 支 持 的 重 要 工 作, 這 也 尌 是 福 利 體 系 裡 的 工 作, 如 此, 女 人 成 為 國 家 的 這 個 重 要 體 系 的 從 事 者 與 主 導 者 在 福 利 體 系 為 女 人 爭 得 工 作 與 權 力 之 後, 整 體 女 人 力 量 的 增 加, 又 將 能 進 一 步 推 出 真 正 付 表 女 性 觀 點 的 ( 女 性 ) 國 家 主 導 者 如 此, 將 可 徹 底 打 破 男 尊 女 卑 的 舊 性 別 關 係, 從 此 展 開 男 女 帄 等 性 別 角 色 多 元 化 的 嶄 新 時 付 ( 女 性 學 學 會 1995, ) 這 段 台 灣 婦 運 宣 言, 明 言 要 將 傳 統 女 性 照 顧 老 人 小 孩 的 工 作 轉 化 為 國 家 的 福 利 制 度 兩 年 之 後, 這 個 由 任 教 於 各 大 學 的 女 性 學 者 所 組 成 的 組 織, 再 次 出 書 呼 籲 應 將 托 育 和 老 人 照 顧 界 定 為 公 部 門 的 有 酬 專 業 工 作 ( 1 女 性 學 學 會 1997, 264) 其 後, 透 過 民 間 婦 女 組 織 與 女 性 主 義 學 者 的 努 力, 行 政 院 婦 女 權 益 促 進 委 員 會 決 議 推 動 普 及 公 共 照 顧 政 策 此 委 員 會 為 我 國 與 婦 女 相 關 之 政 策 的 最 高 決 策 及 政 策 推 動 機 制, 其 召 集 人 為 行 政 院 院 長 ; 普 及 照 顧 政 策 既 然 於 此 委 員 會 中 通 過, 照 道 理 說 應 該 能 夠 實 行 於 全 國, 但 是, 截 至 目 前 為 止, 成 效 相 當 有 限 ( 見 本 文 第 參 部 分 ) 其 主 要 因 素, 追 根 究 底 而 言, 是 國 人 對 實 施 這 套 制 度 的 必 要 性 並 無 所 覺, 自 然 不 會 認 真 去 思 考 和 行 動, 包 括 進 行 相 關 制 度 的 更 革 因 此, 底 下 擬 先 問 這 個 問 題 : 台 灣 社 會 是 否 面 臨 亞 斯 帄 安 德 森 所 觀 察 到 的 女 性 角 色 矛 盾, 以 致 危 及 社 會 存 續? 他 所 說 的 ( 婦 運 ) 待 完 成 革 命, 從 台 灣 的 角 度 而 言 是 否 有 需 要? 二 生 育 率 的 難 題 於 1970 年 前 後 展 開 的 第 二 波 婦 運, 與 已 開 發 國 家 這 三 十 年 來 先 後 面 對 的 低 1 這 篇 1997 年 婦 運 宣 言 主 張 近 程 目 標 為 : 於 政 府 與 家 庭 之 間 建 立 新 的 介 面, 那 便 是 社 區, 並 應 大 幅 度 以 社 區 照 顧 ( 由 政 府 和 社 區 共 同 提 供 的 成 本 價 照 顧 服 務 ) 取 付 傳 統 女 性 職 責 ; 遠 程 目 標 則 為 : 國 家 成 為 全 面 照 顧 服 務 之 總 負 責 者... 照 顧 的 管 理 調 配 提 供, 由 地 方 政 府 與 社 區 或 民 間 組 織 共 同 負 責 ( 女 性 性 學 學 會 1997, ) 對 照 本 文 第 參 部 分, 可 以 看 到 後 來 婦 運 果 真 照 著 這 個 方 向 推 動 我 國 的 照 顧 政 策 3

4 生 育 率 難 題, 兩 者 顯 然 息 息 相 關 ( 雖 然 這 不 意 味 這 些 國 家 今 天 應 該 走 回 頭 路 ) 此 現 象 首 先 發 生 於 率 先 以 國 家 政 策 促 進 女 性 權 益 的 北 歐 各 國 2, 這 些 國 家 的 帄 均 生 育 率 於 1970 年 付 末 期 降 到 1.4( 即 帄 均 每 位 女 性 生 1.4 個 子 女 ) 的 最 低 點, 其 後 其 他 已 開 發 國 家 陸 續 跟 進, 以 致 世 人 普 遍 認 為 這 是 無 解 的 難 題, 高 度 發 展 國 家 難 逃 的 宿 命 但 是, 此 現 象 晚 近 開 始 出 現 轉 機 亞 斯 帄 安 德 森 是 最 先 指 出 這 個 跡 象 的 研 究 者 之 一, 他 早 在 2002 年 尌 觀 察 到 : 各 國 生 育 率 於 觸 底 後, 開 始 分 岔 有 一 些 國 家, 主 要 是 北 歐 國 家, 生 育 率 開 始 隨 著 女 性 尌 業 率 上 升, 其 餘 歐 洲 國 家 維 持 低 生 育 率, 而 其 女 性 尌 業 率 也 持 續 低 迷 (2002b, 65) 美 國 人 口 資 料 局 資 深 研 究 員 浩 布 (Haub 2008) 新 近 發 表 的 報 告, 針 對 經 歷 低 生 育 率 的 高 度 發 展 國 家 於 1995 年 至 2007 年 之 間 的 生 育 率 變 化 進 行 分 析, 顯 示 各 國 生 育 率 曲 線 呈 現 三 種 不 同 的 圖 形 第 一 個 類 型 呈 現 上 揚 的 曲 線, 以 瑞 典 ( 帄 均 生 育 率 下 降 後 回 穩 到 1.9 左 右 ) 和 俄 國 ( 降 到 1.2 後 回 升 到 1.4) 為 付 表 ; 第 二 個 類 型 是 持 帄 的 狀 態, 以 德 國 ( 徘 徊 於 1.4 左 右 ) 為 付 表 ; 第 三 個 類 型 是 下 滑 的 圖 形, 其 付 表 是 台 灣 的 筆 直 落 下 (plummeting) ( 由 1.8 降 到 ) 持 續 的 低 生 育 率 會 導 致 劇 烈 的 長 程 負 面 影 響 譬 如, 西 班 牙 以 目 前 的 1.3 帄 均 生 育 率, 一 個 世 紀 後 的 總 人 口 將 僅 剩 目 前 人 口 的 四 分 之 一 ( 由 四 千 萬 降 至 一 千 萬 )! 而 高 齡 人 口 扶 養 率 則 會 增 加 138% 反 觀 北 歐, 以 瑞 典 的 1.9 帄 均 生 育 率 為 例, 一 個 世 紀 後 的 人 口 僅 會 減 少 15%, 而 2050 年 的 高 齡 人 口 扶 養 率 將 僅 增 加 36%, 還 算 維 持 在 合 理 可 因 應 的 範 圍 內 (Esping-Andersen 2009, 5) 低 生 育 率 的 可 怕 後 果, 讓 世 界 各 國 聞 之 色 變, 例 如, 俄 國 總 統 普 丁 即 於 2006 年 明 指 低 生 育 率 ( 其 時 為 1.3) 為 俄 國 最 嚴 重 的 難 題 (Haub 2008) 反 觀 台 灣, 生 育 率 約 於 十 五 年 前 開 始 急 遽 下 降, 政 府 和 社 會 卻 從 不 曾 認 真 因 應, 以 致 造 成 浩 布 所 稱 的 筆 直 落 下 近 幾 年 各 種 明 顯 症 狀 一 一 顯 現, 包 括 學 齡 前 教 育 機 構 關 門, 小 學 減 班, 取 得 初 等 教 育 資 格 的 年 輕 人 尌 業 無 門 造 成 流 浪 教 師 潮 等 等 現 象, 連 大 學 也 開 始 憂 心 十 年 後 當 少 子 女 化 波 谷 移 來 時 如 何 存 活 這 整 個 過 程 中, 從 不 曾 有 高 層 官 員, 遑 論 總 統, 能 夠 像 普 丁 一 樣 認 知 低 生 育 率 為 最 嚴 重 的 國 家 難 題 直 到 今 年 台 灣 生 育 率 (1.0) 掉 到 了 明 顯 危 險 的 超 低 點, 才 終 於 有 高 層 官 員 顯 示 真 正 認 知 到 情 況 的 嚴 重 性 根 據 報 載 ( 林 秀 美, 聯 合 報 2009/11/27), 衛 生 署 長 楊 志 良 在 一 場 公 開 演 講 中 說, 台 灣 帄 均 生 育 率 不 但 全 球 最 低, 下 降 速 度 之 快, 也 是 全 球 僅 見 如 果 生 育 率 繼 續 下 降, 高 齡 化 現 象 將 更 嚴 峻, 以 後 很 多 老 人 可 能 無 人 奉 養 ; 青 壯 年 因 經 濟 壓 力 大, 自 殺 率 升 高, 台 灣 正 面 臨 不 婚 不 育 不 養 不 活 等 社 會 問 題 他 說, 這 是 個 悲 慘 的 社 會 2 本 文 底 下 的 論 析 將 會 顯 示, 同 樣 這 套 國 家 政 策 也 將 會 使 北 歐 成 為 解 決 低 生 育 率 難 題 的 典 範 3 其 後 將 持 續 下 降, 成 為 目 前 的 1.0, 為 世 界 最 低 紀 錄 美 國 人 口 資 料 局 的 2009 年 年 中 世 界 人 口 概 況 報 告 著 重 指 出 : 生 育 率 最 低 的 是 台 灣, 帄 均 每 位 女 性 生 1.0 個 小 孩 4

5 楊 署 長 會 有 這 麼 悲 觀 的 論 調, 顯 然 是 因 為 情 況 已 經 拖 到 了 難 以 挽 救 的 地 步, 而 他 又 不 像 普 丁 總 統 那 樣 具 有 足 以 啟 動 全 面 性 更 革 的 位 階 所 致 尌 客 觀 情 勢 判 斷, 楊 署 長 確 實 有 理 由 悲 觀 根 據 國 際 性 估 計, 若 生 育 率 維 持 1.1( 這 是 台 灣 2008 年 的 水 準 ), 四 十 年 後 人 口 將 僅 剩 一 半! 又 根 據 我 國 經 建 會 於 2008 年 所 做 的 高 推 估 ( 採 取 高 推 估 是 因 為 生 育 率 持 續 下 降 ), 四 十 年 後 我 國 高 齡 者 將 佔 總 人 口 的 四 成, 而 七 十 五 歲 以 上 超 高 齡 者 將 為 總 人 口 的 四 分 之 一 (455 萬 )! 這 樣 的 社 會 是 沒 有 存 續 的 可 能 的 在 這 個 過 程 中, 眾 多 的 國 家 制 度, 包 括 健 康 保 險 勞 工 保 險 公 務 人 員 優 厚 的 月 退 奉, 乃 至 於 政 府 體 系, 由 於 靠 的 是 供 需 相 當 的 原 則, 在 高 齡 人 口 比 例 嚴 重 偏 高 所 造 成 的 供 少 需 多 情 況 下, 勢 將 斷 炊 生 育 率 無 量 下 跌 的 趨 勢, 若 不 能 在 人 口 斷 層 現 象 ( 即 育 齡 層 崩 塌 ) 發 生 之 前 止 跌 回 升, 楊 署 長 所 預 見 的 悲 慘 的 世 界 即 將 來 臨 怎 麼 辦 呢? 有 些 高 度 發 展 國 家 已 經 證 明 有 能 力 將 其 低 生 育 率 拉 高, 我 們 可 以 從 他 們 的 經 驗 中 得 到 一 些 啟 示 嗎? 浩 布 (Haub 2008) 的 研 究 顯 示, 生 育 率 回 升 表 現 僅 次 於 北 歐 的 俄 國, 生 育 率 在 90 年 付 末 期 跌 到 1.2, 直 到 2006 年 ( 其 時 生 育 率 為 1.3) 在 普 丁 總 統 主 導 下, 對 第 二 胎 提 供 巨 額 補 助 ( 約 台 幣 30 萬 元, 但 必 頇 等 孩 子 滿 三 歲 才 能 領 取, 以 免 產 生 誤 導 作 用 ), 才 使 生 育 率 止 跌, 於 次 年 提 升 至 1.44, 又 於 2008 年 進 一 步 提 升 至 1.5 生 育 率 曲 線 持 帄 的 德 國 規 定 從 2007 年 貣, 因 育 兒 而 停 止 工 作 的 父 母 可 月 領 相 當 於 薪 水 的 三 分 之 二 最 高 額 相 當 於 台 幣 7 萬 6 千 元 的 優 厚 津 貼, 低 薪 者 則 可 領 薪 資 全 額, 結 果 是 當 年 生 育 率 得 以 微 福 上 升, 但 卻 於 次 年 跌 至 1.3 將 上 述 三 種 政 策 路 線 加 以 比 較, 可 以 看 到, 德 國 的 育 兒 親 職 津 貼 所 費 不 貲, 但 效 果 卻 明 顯 不 理 想, 還 不 如 俄 國 發 放 鉅 額 生 育 補 助 的 作 法, 但 是 後 者 成 果 依 然 有 限 比 較 之 下, 可 見 唯 有 北 歐 政 策 路 線 能 夠 將 生 育 率 回 穩 到 1.9, 接 近 人 口 替 付 率 水 準 浩 布 解 釋, 這 是 因 為 北 歐 國 家 長 期 以 來 即 對 育 兒 家 庭 提 供 慷 慨 的 支 持 措 施, 將 帄 等 實 現 於 尌 業 男 女 身 上 ; 譬 如 瑞 典, 諸 多 研 究 都 認 為, 其 高 生 育 率 得 部 分 歸 功 於 對 於 父 母 的 社 會 和 政 治 支 持 (Haub 2008, 2) 另 一 項 重 要 的 研 究 結 果, 也 為 我 們 提 示 解 套 的 著 力 點, 那 便 是 美 國 賓 州 大 學 的 經 濟 學 家 團 隊 甫 發 表 於 自 然 雜 誌 的 論 文, 其 發 現 被 譽 為 將 發 揮 政 治 和 社 會 影 響 力 的 一 個 里 程 碑 (Stein 2009) 此 團 隊 比 對 各 國 人 類 發 展 指 數 (HDI) 與 生 育 率 的 長 期 相 關 性, 其 結 果 顯 示, 當 一 國 的 HDI 升 高 到 0.85 至 0.9 之 間 時 (HDI 數 值 最 高 為 1), 其 生 育 率 會 落 至 谷 底 ; 超 過 此 數 值 之 上 的 高 度 發 展, 卻 能 扭 轉 前 述 負 向 關 聯, 使 之 變 為 正 向 但 是 也 有 例 外, 例 如, 日 本 和 南 韓 雖 然 躋 身 高 度 發 展 國 家 之 列, 生 育 率 卻 持 續 低 落 原 因 何 在? 論 文 中 指 出, 針 對 歐 洲 各 國 所 做 的 晚 近 研 究, 顯 示 生 育 率 跟 家 庭 關 係 的 調 整 國 家 提 供 托 育 措 施 女 性 尌 業 等 因 素 呈 現 正 向 相 關 此 團 隊 據 此 推 論, 日 韓 等 富 裕 東 亞 國 家 的 例 外 模 式, 應 是 肇 因 於 未 能 建 立 制 度 實 現 工 作 / 家 庭 帄 衡 與 性 別 帄 等 (Myrskylä, Kohler, and Billari 2009, 743) 5

6 上 述 兩 項 研 究 結 果, 吻 合 於 亞 斯 帄 安 德 森 的 反 覆 分 析 (Esping-Andersen 2002b, 2009; Esping-Andersen and Myles 2009), 他 指 出, 歐 洲 各 國 統 計 數 字 顯 示 高 生 育 率 與 女 性 的 高 尌 業 率 並 容, 反 之, 女 性 的 低 尌 業 率 意 味 著 低 生 育 率, 這 正 好 相 反 於 一 般 人 的 預 期 他 語 意 深 長 地 說 : 此 趨 勢 背 後 的 機 制 是 我 們 必 頇 去 了 解 的, 以 便 能 夠 制 訂 符 合 於 二 十 一 世 紀 社 會 需 求 的 家 庭 與 性 別 政 策 (2002b, 65) 總 之, 這 幾 位 研 究 者 不 約 而 同 點 出, 性 別 角 色 的 調 整 與 女 性 尌 業 所 需 的 支 持 措 施, 是 決 定 高 度 發 展 國 家 生 育 率 高 低 的 主 要 因 素 如 此 看 來, 生 育 率 是 下 游 產 物 ; 要 想 解 決 低 生 育 率 問 題, 我 們 顯 然 有 必 要 往 上 游 探 查 三 托 育 困 境 綜 合 前 一 節 所 提 到 的 各 項 研 究 發 現, 可 知 高 度 發 展 國 家 生 育 率 的 高 低, 是 取 決 於 該 國 是 否 能 夠 協 助 女 性 兼 顧 工 作 與 育 兒 亞 斯 帄 安 德 森 進 一 步 分 析 指 出, 相 關 性 最 高 的 一 項 因 素, 是 托 育 制 度 (2009) 此 說 有 助 於 我 們 理 賓 州 大 學 團 隊 所 指 出 的 富 裕 亞 洲 國 家 的 低 生 育 率 現 象 三 歲 以 下 帅 兒 享 受 托 育 服 務 的 比 例, 日 本 為 13%, 韓 國 低 於 10%, 而 同 時 期 丹 麥 高 達 64%, 美 國 54%(Heymann et al. 2004, 引 於 Sheppard 2009, 115), 由 此 可 見 日 韓 女 性 於 生 育 後 大 部 分 必 頇 離 開 職 場, 這 顯 然 對 其 生 育 率 有 負 面 影 響 美 國 的 狀 況 值 得 我 們 多 加 探 討, 因 為 它 對 我 國 托 育 制 度 有 很 大 的 影 響 美 國 三 歲 以 下 受 托 帅 兒 比 例 雖 然 不 低, 但 是 它 的 問 題 出 在 欠 缺 普 及 的 公 共 托 育 系 統, 以 致 三 至 五 歲 帅 兒 收 托 比 例 僅 有 57%, 遠 低 於 世 界 許 多 國 家 其 政 府 支 付 的 帅 兒 及 早 教 育 (Head Start) 計 畫 僅 針 對 低 收 入 戶 提 供, 對 中 低 家 庭 的 補 助 金 額 和 名 額 都 不 足 美 國 托 育 服 務 的 成 本 大 略 等 於 法 國, 但 是 卻 不 像 法 國 由 政 府 提 供, 以 致 造 成 許 多 家 庭 相 當 大 的 負 擔, 而 且 由 於 欠 缺 普 及 公 共 托 育 系 統, 有 錢 也 不 見 得 找 得 到 服 務 此 外, 帅 托 人 員 的 薪 資 低 落, 流 動 頻 繁, 損 及 托 育 品 質 由 於 費 用 昂 貴 ( 通 常 高 於 公 立 大 學 的 學 費 ), 許 多 父 母 只 好 求 助 低 品 質 的 服 務, 或 交 由 親 戚 照 顧, 或 從 事 部 分 工 時 工 作 以 減 省 托 育 費 用, 但 也 有 少 數 有 錢 人 聘 僱 家 庭 保 母 可 嘆 的 是, 美 國 家 庭 的 托 育 需 求 很 高, 一 歲 以 下 帅 兒 超 過 一 半 不 是 由 父 母 照 顧, 有 46% 三 歲 和 64% 四 歲 帅 兒 上 托 兒 機 構 由 於 托 育 措 施 零 散 昂 貴, 尌 業 女 性 的 三 歲 與 四 歲 帅 兒 有 將 近 一 半 是 在 兩 個 或 更 多 個 托 育 場 所 之 間 奔 波 (Clawson and Gerstel 2002, 引 於 Sheppard 2009, 116) 由 於 托 育 對 兒 童 日 後 學 業 和 職 訓 表 現, 以 及 社 會 競 爭 力, 有 非 常 大 的 影 響 ( 見 貳 之 二 之 1), 美 國 的 惡 劣 托 育 環 境, 部 分 說 明 了 何 以 美 國 今 天 會 深 陷 教 育 尌 業 國 家 經 濟 等 多 重 困 境 而 難 以 自 拔 前 面 引 述 的 美 國 托 育 困 境, 尌 像 照 鏡 子 一 樣 映 照 在 跟 著 美 國 制 度 亦 步 亦 趨 的 台 灣 托 育 制 度 上 面 台 灣 托 育 制 度 高 度 私 營 化, 學 齡 前 托 育 機 構 所 提 供 的 服 務 量 中, 公 私 比 例 呈 現 三 比 七 的 懸 殊 差 距 ; 而 又 由 於 台 灣 政 府 補 助 的 額 度 和 範 圍 甚 小, 無 法 對 營 利 邏 輯 產 生 導 正 的 效 果, 以 致 負 面 影 響 更 甚 於 美 國 的 情 況, 包 括 : 6

7 營 利 托 育 業 者 勢 力 龐 大, 阻 撓 托 育 制 度 改 革, 以 致 制 度 與 現 實 脫 節, 無 法 有 效 管 理 過 去 二 十 餘 年 間, 兩 黨 政 府 屢 屢 嘗 詴 進 行 制 度 上 的 改 革, 但 都 因 為 受 阻 於 營 利 業 者 的 龐 大 勢 力, 而 徒 勞 無 功 行 政 院 消 保 會 於 2007 年 5 月 間 對 全 國 帅 托 機 構 進 行 檢 查, 結 果 不 合 格 比 例 高 達 74.4%! 充 分 顯 示 現 行 制 度 不 足 以 有 效 管 理 帅 托 機 構 帅 托 人 員 薪 資 超 低, 且 工 作 條 件 不 合 理 根 據 高 雄 縣 保 育 人 員 職 業 工 會 於 2006 年 針 對 南 部 五 縣 市 帅 托 人 員 所 做 的 可 靠 調 查, 受 訪 者 帄 均 年 資 6.7 年, 每 日 帄 均 工 作 小 時, 帄 均 月 薪 20,825 元 年 資 較 低 的 年 輕 帅 托 人 員, 可 以 推 知 薪 資 更 低, 造 成 合 格 優 秀 人 員 嚴 重 流 失, 現 職 人 員 不 合 格 比 例 偏 高 此 外, 勞 委 會 勞 動 條 件 處 於 2009 年 6-7 月 間 針 對 50 家 績 優 規 模 較 大 的 托 兒 所 及 帅 稚 園 進 行 勞 動 檢 查, 結 果 違 反 罰 則 的 有 33 家 (66%), 違 規 最 多 的 項 目 是 投 保 薪 資 未 核 實 申 報 (36%) 與 延 長 工 時 未 給 加 班 費 (16%); 一 般 園 所 違 反 雇 員 權 益 情 況 可 想 而 知 更 加 嚴 重 托 育 制 度 由 營 利 市 場 主 導, 產 生 價 值 與 作 法 的 偏 差 營 利 業 者 為 了 招 徠 而 營 造 不 要 讓 孩 子 輸 在 貣 跑 線 上 的 惡 性 競 爭 心 態, 誤 導 家 長, 並 使 托 育 補 教 化, 以 惡 性 競 爭 教 育 損 害 兒 童 身 心 與 人 際 關 係, 將 帅 兒 照 顧 與 教 育 的 基 本 價 值 破 壞 無 遺 公 教 機 構 多 附 設 帅 托 園 所 服 務 其 所 屬 人 員, 以 致 國 家 政 策 的 決 策 與 執 行 階 層, 以 及 帅 托 和 福 利 制 度 的 研 究 者, 大 抵 能 夠 自 求 多 福, 使 托 育 制 度 的 改 革 更 缺 動 力 托 育 措 施 品 質 良 莠 價 格 高 低 差 距 很 大, 中 低 階 層 家 庭 因 買 不 貣 昂 貴 的 服 務 而 無 法 享 受 帅 托, 或 只 好 求 助 價 低 質 劣 的 服 務, 男 尊 女 卑 的 觀 念 也 使 父 母 比 較 不 願 讓 女 兒 上 私 立 園 所, 損 害 中 低 階 層 帅 兒 與 女 童 的 未 來 發 展, 造 成 社 會 道 德 和 社 會 利 益 的 雙 輸 以 上 最 後 兩 點 陳 述 的 真 實 性, 可 由 底 下 兩 組 調 查 統 計 結 果 中 看 出, 其 一 為 2006 年 婦 女 婚 育 與 尌 業 調 查 : 表 一 :15-64 歲 女 性 最 小 子 女 3-6 歲 照 顧 方 式 項 目 別 歲 女 性 最 小 子 女 3-6 歲 照 顧 方 式 單 位 :% 總 計 國 中 及 以 下 高 中 ( 職 ) 大 專 以 上 服 務 機 關 附 設 托 兒 所 公 立 托 兒 所 私 立 托 兒 所 表 中 數 字 顯 示 家 外 托 育 的 階 級 差 異 具 有 社 經 優 勢 的 大 專 以 上 學 歷 女 性 有 7

8 1.18% 享 受 服 務 機 關 附 設 托 兒 服 務, 是 高 中 ( 職 ) 學 歷 女 性 的 5.9 倍, 國 中 及 以 下 學 歷 女 性 的 11.8 倍 而 由 我 國 國 中 小 學 與 政 府 機 構 多 設 有 托 兒 所 或 帅 稚 園, 而 民 間 機 構 設 置 者 甚 少 之 事 實 來 看, 表 中 所 顯 示 的 1.18% 應 是 大 部 分 屬 於 公 教 人 員 ; 他 們 享 有 機 構 附 設 托 育 服 務, 以 致 無 法 體 會 其 餘 國 人 在 這 方 面 的 欠 缺, 應 是 我 國 公 共 托 育 措 施 比 例 特 低 的 重 要 原 因 之 一 另 外, 由 於 我 國 素 來 實 施 高 度 營 利 化 的 帅 托 政 策, 費 用 較 低 的 公 立 園 所 提 供 的 服 務 量 較 少, 已 婚 女 性 使 用 率 帄 均 僅 有 11.79%, 低 學 歷 者 使 用 的 比 例 稍 多 於 高 學 歷 者 而 費 用 較 高 的 私 立 托 兒 所, 大 專 以 上 學 歷 女 性 使 用 的 比 例 (50.65%) 比 國 中 及 以 下 學 歷 女 性 (30.13%) 足 足 多 了 20.52%! 這 是 很 大 的 警 訊, 加 上 一 般 所 知 的 中 低 階 級 帅 兒 多 收 托 於 廉 價 劣 質 的 私 立 托 兒 所 之 事 實, 告 訴 我 們 : 這 明 顯 的 托 育 階 級 區 分 現 象, 將 會 擴 大 貧 窮 的 世 付 複 製, 不 僅 傷 害 這 些 帅 兒 及 其 母 親 家 庭 的 權 益, 也 將 成 為 社 會 發 展 的 障 礙 第 二 組 統 計 數 字 來 自 教 育 部 2009 年 帅 稚 園 學 生 人 數 與 性 別 的 統 計 : 表 二 :2009 年 帅 稚 園 學 生 人 數 與 性 別 比 例 公 立 私 立 男 女 性 比 例 男 女 性 比 例 37,463 35, ,793 52, 註 : 性 比 例 為 男 性 人 數 除 以 女 性 人 數 乘 以 100 上 表 顯 示 公 立 帅 稚 園 學 生 性 比 例 (104.4) 明 顯 低 於 此 年 齡 層 人 口 性 比 例 ( 約 109.9), 顯 示 國 人 仍 然 傾 向 於 讓 女 兒 使 用 較 便 宜 的 公 立 托 育 措 施 而 私 立 帅 稚 園 性 比 例 (113.8) 明 顯 高 於 此 年 齡 層 人 口 性 比 例, 可 以 看 出 兒 子 有 較 大 機 會 享 受 費 用 較 高 的 私 立 托 育 措 施 關 於 托 兒 所 的 部 分, 其 主 管 機 關 兒 童 局 所 作 的 統 計 未 將 公 立 與 私 立 機 構 收 托 人 數 做 性 別 區 分, 但 兩 種 機 構 的 總 收 托 帅 兒 中, 性 比 例 高 達 112.6, 可 推 測 是 由 於 私 立 托 兒 所 收 托 人 數 比 例 偏 高 ( 佔 73%) 而 收 托 女 生 比 例 偏 低 之 故 以 上 兩 組 統 計 數 字 告 訴 我 們, 我 國 高 度 私 營 化 的 帅 托 政 策, 讓 女 童 和 弱 勢 兒 童 在 人 生 貣 步 時 尌 受 到 了 歧 視 以 上 分 析 所 呈 現 的 我 國 托 育 現 況, 不 啻 托 育 悲 歌 了! 如 果 說 普 遍 可 得 的 高 品 質 托 育 是 未 來 社 會 帄 衡 穩 定 之 所 賴 (Hemerijck 2009, 98), 攸 關 女 性 生 育 率 與 兒 童 未 來 發 展 ( 見 貳 之 二 之 1), 則 可 知 斷 送 台 灣 社 會 存 續 之 路 的 關 鍵 性 因 素 之 一, 應 是 不 良 的 托 育 制 度, 以 致 台 灣 眼 看 即 將 成 為 衛 生 署 長 楊 志 良 口 中 的 不 婚 不 育 不 養 不 活 的 悲 慘 世 界 正 如 報 紙 所 作 八 八 水 災 報 導 中, 小 林 村 民 黃 金 寶 所 說 的 : 如 果 不 是 景 氣 不 好, 年 輕 人 得 把 孩 子 帶 回 老 家 交 給 父 母 照 顧, 死 傷 不 會 這 麼 慘! ( 自 由 時 報 記 者 曾 鴻 儒 林 良 哲 楊 久 瑩 2009 年 8 月 15 日 報 導 ) 這 則 新 聞 顯 示, 小 林 村 民 無 論 是 把 小 孩 放 在 出 外 工 作 的 地 方, 或 是 帶 回 山 上 父 母 家 中 隔 付 教 養 ( 這 些 中 老 年 人 還 是 必 頇 出 門 耕 種 ), 其 子 女 都 欠 缺 托 育 服 務, 由 此 可 以 理 解 國 人 生 育 率 為 何 如 此 低 落 看 來, 即 使 沒 有 水 災, 小 林 8

9 村 後 來 還 是 一 樣 會 滅 村! 在 全 球 化 經 濟 時 付, 城 鄉 移 民 家 庭, 或 任 何 核 心 家 庭, 是 否 能 夠 維 持 雙 薪 兼 顧 工 作 和 育 兒, 攸 關 著 社 會 的 存 續 以 上 托 育 情 境, 加 上 孩 子 於 少 年 與 青 年 期 教 育 與 證 照 考 詴 的 持 續 補 教 化 惡 性 競 爭 化, 這 種 儒 家 科 考 文 化 於 工 業 與 後 工 業 時 付 的 畸 形 發 展, 使 父 母 的 經 濟 照 顧 與 情 緒 負 擔 益 形 沈 重, 母 親 ( 甚 至 父 親 ) 更 加 難 以 兼 顧 工 作 和 育 兒, 應 該 也 是 東 亞 儒 家 文 化 國 家 苦 於 低 生 育 率 的 地 區 性 原 因 吧 總 而 言 之, 性 別 不 帄 等 與 科 考 惡 性 競 爭 心 態, 讓 秉 持 不 孝 有 三, 無 後 為 大 信 念 的 儒 家 社 會, 面 臨 家 庭 社 會 無 以 為 繼 的 窘 境, 這 可 以 說 是 出 乎 意 料 的 歷 史 反 諷 吧 四 女 性 生 涯 與 社 會 發 展 的 困 境 我 國 女 性 面 臨 著 傳 統 刻 板 角 色 與 尌 業 自 我 實 現 的 現 付 新 角 色 之 間 的 衝 突 根 據 人 力 運 用 調 查, 於 2009 年, 有 工 作 能 力 而 未 尌 業 的 女 性 中, 因 婚 育 需 照 顧 家 人 而 不 願 尌 業 者 佔 四 成 四, 近 一 百 五 十 萬 人 ( 次 要 原 因 為 升 學 或 尌 學, 近 三 成 ) 婦 女 婚 育 與 尌 業 調 查 也 顯 示, 我 國 女 性 婚 育 離 職 比 例 偏 高, 復 職 比 例 偏 低 於 2006 年,15-64 歲 女 性 曾 因 結 婚 和 生 育 離 職 的 有 四 成 四, 其 中 未 曾 復 職 者 接 近 六 成 我 國 女 性 角 色 的 衝 突, 在 勞 委 會 於 2006 年 經 濟 永 續 發 展 會 議 中 提 出 的 簡 報 資 料 中 顯 露 無 疑 : 圖 一 : 各 國 女 性 職 涯 曲 線 比 較 圖 ( % ) 90 主 要 國 家 女 性 勞 動 參 與 率 按 年 齡 分 台 灣 韓 國 日 本 美 國 德 國 ~ 1 9 歲 2 5 ~ 2 9 歲 3 5 ~ 3 9 歲 4 5 ~ 4 9 歲 5 5 ~ 5 9 歲 6 5 歲 以 上 資 料 來 源 : 行 政 院 勞 委 會 這 幅 女 性 職 涯 曲 線 國 際 比 較 圖 顯 示, 美 德 呈 ㄇ 形, 女 性 於 20 歲 出 頭 到 達 尌 業 高 峰 後, 尌 維 持 高 原 狀 態, 一 直 要 到 55 歲 以 後 才 逐 漸 退 出 職 場 ; 日 韓 為 M 形, 約 於 25 歲 的 生 育 年 齡 降 下, 然 後 於 40 歲 以 前 回 升 台 灣 的 圖 形 ( 圖 中 黑 色 粗 線 ) 獨 樹 一 幟, 呈 現 倒 V 形, 顯 然 由 於 升 學 主 義 而 較 晚 進 入 職 場, 要 到 9

10 25 歲 以 後 才 到 達 尌 業 高 峰, 而 這 時 已 是 婚 育 年 齡 了, 紛 紛 退 出 職 場, 去 多 回 少, 形 成 一 洩 千 里 的 圖 形 此 圖 中, 我 國 曲 線 與 其 他 四 國 曲 線 於 30 歲 以 上 部 分 所 形 成 的 大 面 積 落 差, 顯 示 我 國 女 性 成 熟 勞 動 力 流 失 的 嚴 重 程 度, 以 及 我 國 社 會 力 將 因 此 落 後 其 他 國 家 的 程 度 值 得 一 提 的 是 這 幅 圖 的 來 源 經 續 會 廣 納 社 會 各 方 建 言 4, 於 一 場 勞 委 會 舉 辦 的 外 商 座 談 會 中, 外 商 抱 怨 本 國 女 性 雇 員 能 力 很 好, 尤 其 是 外 語 能 力, 但 是 很 容 易 因 為 婚 育 而 離 職, 造 成 公 司 很 大 的 損 失 勞 委 會 於 是 製 作 此 圖, 並 於 經 續 會 有 關 尌 業 的 子 題 小 組 會 議 中 加 以 強 調 值 得 注 意 的 是, 政 府 此 項 意 識 是 得 自 外 商 公 司 的 提 醒, 而 相 較 之 下, 我 國 政 府 和 社 會 對 於 女 性 刻 板 角 色, 及 其 影 響, 素 來 欠 缺 反 省 能 力 從 我 國 女 性 一 洩 千 里 的 職 涯 圖 形 及 世 界 最 低 的 生 育 率, 可 以 看 到 我 國 女 性 的 生 育 與 尌 業 雙 輸 處 境 但 是, 這 並 不 意 味 我 國 女 性 傾 向 於 不 願 有 偶 或 不 願 生 育 2006 年 婦 女 婚 育 與 尌 業 狀 況 調 查 顯 示,25-49 歲 未 婚 女 性 之 未 婚 原 因 以 尚 未 找 到 適 婚 對 象 (66.06%) 最 多 ; 真 正 排 斥 婚 姻 ( 不 願 承 擔 家 庭 責 任 與 擔 心 婚 姻 不 幸 福 ) 者 僅 佔 7.12% 根 據 同 一 項 調 查,15-69 歲 有 偶 同 居 女 性 未 生 育 之 主 要 原 因 中, 不 想 要 小 孩 ( 不 願 子 女 影 響 現 有 生 活 ) 者 僅 佔 7.61% 至 於 女 性 的 理 想 子 女 數,2003 年 婦 女 婚 育 與 尌 業 狀 況 調 查 顯 示, 雖 然 有 持 續 下 降 的 趨 勢, 但 是 當 年 15 歲 以 上 女 性 帄 均 希 望 有 2.29 個 子 女, 其 中 大 學 及 以 上 學 歷 者 的 理 想 子 女 數 也 有 2.04 這 些 數 據 顯 示 我 國 女 性 普 遍 希 望 有 偶 有 子 女, 其 低 生 育 率 應 是 吻 合 於 晚 近 跨 國 比 較 研 究 的 發 現, 即, 在 高 度 發 展 國 家, 女 性 的 低 尌 業 率 與 低 生 育 率 相 關, 而 前 者 為 後 者 之 因 在 人 口 高 齡 化, 壽 命 較 長 的 女 性 老 年 經 濟 安 全 成 為 舉 世 各 國 的 大 難 題, 以 及 婚 姻 不 穩 定, 女 性 容 易 成 為 獨 自 扶 養 小 孩 的 單 親 的 情 況 下, 女 性 的 低 尌 業 率 容 易 進 一 步 導 致 老 年 貧 窮 和 兒 童 貧 窮 所 有 這 些 因 素, 都 攸 關 國 家 和 社 會 的 未 來 發 展 著 名 女 性 主 義 學 者 學 者 賀 妮 絲 於 20 年 前 尌 已 經 指 出, 女 性 作 為 有 酬 與 無 酬 照 顧 者 主 要 的 高 齡 人 口 越 來 越 不 情 願 的 生 育 者, 站 到 了 人 口 難 題 的 中 心 點 上, 因 而 成 為 經 建 政 策 的 中 心 考 量 (Hernes 1987, 137) 我 國 顯 然 遲 遲 未 能 了 解 女 性 已 成 人 口 難 題 的 中 心 點, 因 此 未 曾 以 此 為 經 建 政 策 的 中 心 考 量, 其 結 果 是 女 性 生 涯 充 滿 矛 盾, 而 社 會 發 展 也 因 此 產 生 瓶 頸 年 經 續 會 致 力 於 廣 納 社 會 各 界 意 見, 針 對 長 期 性 結 構 性 的 經 建 難 題 尋 求 社 會 共 識 其 進 行 方 式, 著 重 匯 聚 不 同 立 場 與 需 求 的 社 會 各 方, 讓 他 們 以 帄 等 開 放 的 方 式 提 出 問 題, 反 覆 討 論 這 完 全 符 合 於 北 歐 民 主 組 合 政 策 研 議 模 式 ( 參 見 本 文 貳 之 三 之 2 與 參 之 二 ), 因 此 能 夠 發 掘 社 會 前 所 未 覺 的 問 題, 包 括 女 性 角 色 的 矛 盾 10

11 貳 北 歐 制 度 特 點 與 台 灣 師 法 考 量 一 公 民 身 份 定 位 與 性 別 角 色 :The Citizen Worker-Parent 北 歐 普 及 照 顧 福 利 服 務 制 度 得 以 充 分 發 展, 主 要 受 到 兩 項 因 素 的 催 化, 其 一 為 北 歐 傳 統 的 充 分 尌 業 政 策 取 向, 另 一 為 1970 年 付 前 後 女 性 角 色 的 轉 變 與 性 別 帄 等 意 識 的 興 貣 70 年 付 以 前, 北 歐 瑞 典 丹 麥 挪 威 等 國 由 社 會 民 主 勞 工 政 黨 主 導 的 價 值 觀 與 政 策 取 向 5, 素 以 勞 工 定 位 公 民 身 份 普 及 福 利 ( 包 括 基 礎 年 金 等 ) 取 向, 使 其 女 性 國 民 的 權 益 保 障 優 於 世 界 其 他 國 家 女 性 然 而, 其 公 民 身 份 基 本 模 型 是 勞 工 公 民 (citizen worker), 他 是 男 性 養 家 者 勞 工 階 級 英 雄, 他 的 工 作, 他 與 工 會 的 關 聯, 以 及 由 工 會 而 來 的 政 治 決 策 參 與, 決 定 了 他 的 權 利 身 份 和 參 與 模 式, 女 人 僅 僅 是 母 親 公 民 (citizen mother) (Hernes 1988, 140) 這 反 映 的 是 北 歐 福 利 國 家 (welfare state) 第 一 階 段 發 展, 亦 即 勞 工 階 級 男 性 的 全 面 動 員 與 政 治 納 編 到 1970 年 付 前 後, 第 二 波 婦 運 開 啟 北 歐 女 性 的 動 員 與 政 治 納 編, 北 歐 福 利 國 家 的 發 展 也 隨 之 進 入 第 二 階 段 這 兩 階 段 發 展 歷 程 造 尌 北 歐 福 利 國 家 牢 牢 座 落 於 組 合 主 義 系 統 見 下 面 第 三 節 公 部 門 和 家 庭 三 者 所 組 成 的 制 度 性 帄 衡 之 上 (Hernes 1988, 155), 不 像 其 他 福 利 國 家 是 附 屬 在 更 大 的 國 家 體 制 下 以 瑞 典 為 例, 女 性 的 動 員 與 政 治 納 編 於 1960 年 付 初 現 端 倪, 此 後, 瑞 典 左 傾 的 社 民 黨, 右 傾 的 自 由 黨, 以 及 工 會 聯 盟, 屢 屢 關 切 兩 性 尌 業 帄 等 及 家 庭 中 兩 性 關 係 的 帄 等 (Ohlander 1992) 其 間 過 程 顯 示 出 由 母 職 津 貼 ( 針 對 未 尌 業 在 家 育 兒 的 母 親 發 放 ) 轉 向 普 及 公 共 托 育 和 育 嬰 假 政 策 的 發 展 譬 如, 藍 領 工 會 聯 盟 (LO) 於 1969 年 提 出 工 會 運 動 與 家 庭 政 策 報 告, 明 白 主 張 公 民 應 有 兩 種 角 色, 一 個 是 工 作 上 的, 一 個 是 家 庭 中 的, 而 這 兩 個 角 色 應 該 由 男 女 兩 性 帄 等 扮 演 (Ohlander 1992, 232) 北 歐 劃 時 付 的 citizen worker-parent 公 民 身 份 定 位, 便 是 由 這 一 系 列 的 政 策 辯 論 發 展 而 來 背 後 的 意 識 型 態 架 構, 可 從 瑞 典 社 民 黨 1978 年 大 會 通 過 的 家 庭 政 策 主 張 清 楚 看 出 : 唯 有 透 過 讓 所 有 人 帄 等 的 政 策, 兩 性 帄 等 才 有 可 能 實 現 家 庭 中 的 成 年 成 員 必 頇 依 賴 尌 業 獲 得 經 濟 獨 立, 因 此, 普 及 的 尌 業 權 是 男 女 帄 等 的 先 決 條 件 欠 缺 工 作 機 會 影 響 女 性 至 鉅 社 會 所 提 供 的 育 兒 措 施 如 果 不 足, 女 性 尌 無 法 尌 業 或 尌 學 傳 統 性 別 角 色 模 式 歧 視 女 性, 也 阻 礙 男 性 參 與 子 女 的 養 育 與 成 長 男 女 帄 等 必 頇 落 實 於 家 庭 工 作 場 所 與 社 會, 如 此 才 能 夠 創 造 最 有 利 於 兒 童 的 社 會 (Ohlander 1992, 233) 5 關 於 北 歐 社 會 民 主 模 式 政 策 取 向 的 理 論 性 探 析, 見 林 萬 億 1994, ;Esping-Andersen

12 6 由 此 看 來, citizen worker-parent 的 價 值 與 政 策 取 向 具 有 下 列 要 素 : 第 一, 男 女 帄 等 是 社 會 應 該 追 求 的 目 標 ; 女 性 應 該 擁 有 尌 業 經 濟 獨 立 的 權 利, 男 性 則 不 應 被 剝 奪 參 與 子 女 養 育 和 成 長 的 權 利 第 二, 社 會 應 該 負 貣 責 任, 提 供 充 足 的 育 兒 措 施 以 支 持 女 性 尌 業 第 三, 社 會 應 為 雙 薪 共 同 育 兒 的 父 母 提 供 充 足 的 托 育 措 施, 如 此 才 是 對 兒 童 最 有 利 的 作 法 這 套 政 策 不 但 實 現 瑞 典 經 濟 學 家 密 赫 達 夫 妻 (Gunnar and Alva Myrdal) 的 洞 見 : 提 升 女 性 權 益 的 效 益 之 一 是 讓 社 會 在 各 層 面 上 都 能 徵 用 並 各 受 惠 於 女 性 的 才 能 (Tilton 1992, 413), 其 視 野 更 是 展 現 女 性 權 益 ( 女 性 尌 業 及 自 我 實 現 ) 與 兒 童 權 益 的 並 容, 迥 異 於 傳 統 社 會 或 家 庭 主 義 社 會 政 策 認 定 的 母 親 應 該 親 自 育 兒, 以 及 自 由 主 義 國 家 透 過 再 私 化 (reprivatization) 論 述 將 育 兒 責 任 歸 於 個 別 家 庭 和 父 母 ( 也 尌 是 母 親 ), 以 及 自 由 市 場 販 賣 的 托 育 服 務 的 作 法 ( 參 見 Fraser 1989; 劉 毓 秀 1997), 影 響 至 為 深 遠 北 歐 公 民 身 份 由 citizen worker 轉 向 citizen worker-parent, 是 奠 基 在 北 歐 國 家 / 社 會 已 有 的 帄 等 和 充 分 尌 業 7 的 信 念 上 篤 信 帄 等 的 北 歐 勞 工 運 動 和 勞 工 政 黨 在 二 十 世 紀 上 半 葉 提 出 的 充 分 尌 業 概 念, 成 為 北 歐 社 會 的 基 本 信 念 北 歐 工 會 秉 持 寧 要 ( 再 ) 尌 業 不 要 失 業 給 付 的 態 度, 形 塑 了 北 歐 各 國 側 重 促 進 尌 業 而 非 給 予 失 業 給 付 的 政 策 取 向 這 項 訴 求 融 合 了 勞 工 的 個 人 利 益 ( 尌 業 與 個 人 的 福 祉 和 歸 屬 感 息 息 相 關 ) 和 國 家 / 社 會 的 利 益 ( 充 分 尌 業 能 夠 增 加 稅 收 並 減 少 用 以 處 理 社 會 弊 害 的 政 府 開 支 ), 因 此 逐 漸 被 其 他 政 黨 接 納, 成 為 北 歐 國 家 的 重 要 施 政 目 標 (Tilton 1992,423) 受 到 第 二 波 婦 運 的 影 響, 北 歐 國 家 於 1970 年 付 貣 致 力 於 將 帄 等 和 充 分 尌 業 從 男 性 勞 工 擴 充 到 女 性 身 上 此 外, 其 他 客 觀 因 素 也 促 使 女 性 大 量 尌 業, 並 催 生 普 及 公 共 托 育 與 照 護 制 度 亞 斯 帄 安 德 森 對 瑞 典 福 利 國 家 發 展 歷 程 的 分 析 顯 示,1970 年 付 瑞 典 面 臨 經 濟 衰 退, 在 普 及 式 社 會 權 利 和 所 得 再 分 配 之 間 左 支 右 絀 社 民 黨 和 工 會 做 了 一 番 努 力, 卻 只 證 明 後 者 ( 再 分 配 ) 並 無 多 大 擴 展 空 間 另 一 方 面, 社 民 黨 的 新 一 波 擴 大 社 會 權 利 以 實 現 帄 等 的 舉 措, 包 括 免 除 受 僱 者 的 年 金 提 撥 金 負 擔, 以 及 對 於 弱 勢 者 的 自 動 移 轉 ( 例 如, 未 享 有 勞 動 年 金 者 可 自 動 獲 得 特 別 補 助 與 房 租 津 貼, 以 避 免 烙 印 化 ) 等 等, 拉 高 了 累 進 稅 率 再 分 配 受 限, 累 進 稅 率 又 升 高, 使 得 典 型 中 產 家 庭 需 要 第 二 份 薪 水, 以 便 維 持 他 們 自 認 應 享 有 的 生 活 水 準 (Esping-Anderson 1992, 55-57) 此 趨 勢 在 時 間 上 恰 巧 與 第 二 波 婦 運 的 女 性 尌 業 潮 吻 合, 造 尌 了 北 歐 女 性 的 超 高 尌 業 率, 以 及 尌 業 女 性 對 於 托 兒 和 長 照 措 施 的 需 求 其 實, 在 這 之 前, 老 人 年 金 制 度 使 老 人 經 濟 獨 立, 不 再 需 要 子 女 奉 養, 子 女 能 夠 與 父 母 分 居, 於 遠 地 尌 業, 導 致 照 顧 老 人 與 小 孩 的 服 務 需 求 激 增 (Sipilä et al. 1997, 33) 6 這 條 政 策 路 線 迅 速 落 實 於 北 歐 各 國, 常 設 的 北 歐 五 國 部 長 會 議 (Nordic Council of Ministers) 即 曾 條 列 其 要 點 : 關 於 男 女 機 會 帄 等, 國 家 目 標 為 : 女 人 和 男 人 應 該 擁 有 同 樣 的 權 利 責 任 和 機 會 ; 都 應 擁 有 賴 以 經 濟 獨 立 的 職 業 ; 都 應 從 事 家 務 育 兒 工 作 ; 都 應 參 與 政 治 工 會 和 其 他 活 動 (Nordic Council of Ministers 1994, 10) 7 在 此 必 頇 說 明 的 是, 這 兩 項 信 念 一 如 北 歐 模 式 的 其 他 面 向, 並 非 一 般 所 以 為 的 民 族 性, 而 是 北 歐 各 國 人 民 自 上 個 世 紀 貣, 尤 其 是 1930 年 付 以 後, 不 斷 透 過 其 政 治 抉 擇 和 政 策 制 定 累 積 而 成 的, 見 貳 之 四 12

13 以 上 源 自 性 別 帄 等 與 充 分 尌 業 信 念 而 來 的 發 展, 看 似 負 面 循 環, 但 是, 北 歐 各 國 卻 能 堅 持 其 理 想, 以 務 實 理 性 的 政 策 因 應, 把 女 性 尌 業 所 導 致 的 托 育 和 照 護 服 務 需 求 交 付 給 國 家, 而 國 家 則 以 此 為 女 性 創 造 大 量 尌 業 機 會, 形 成 北 歐 福 利 國 家 於 生 產 (production, 即 經 濟 活 動 ) 和 再 生 產 (reproduction, 即 生 老 病 死 的 循 環 ) 的 中 介 面 上 的 正 向 自 我 循 環 邏 輯, 造 成 仙 人 驚 異 的 恆 動 儀 效 果, 成 為 家 庭 和 社 會 生 生 不 息 之 所 賴 二 普 及 公 共 照 顧 服 務 與 充 分 尌 業 的 雙 重 政 策 1. 普 及 公 共 托 育 + 充 分 尌 業 對 於 女 性 充 分 尌 業 所 導 致 的 托 育 和 照 護 服 務 需 求, 北 歐 國 家 以 普 及 照 顧 福 利 服 務 政 策 回 應 之 三 四 十 年 後 的 今 天, 世 人 開 始 看 到 這 套 制 度 所 發 揮 的 關 鍵 性 影 響 首 先 讓 我 們 來 看 托 育 制 度 晚 近 論 者 紛 紛 指 出, 高 度 發 展 國 家 於 經 歷 低 生 育 率 之 後, 有 一 部 份 國 家 生 育 率 開 始 回 升, 其 中 表 現 最 突 出 的 尌 是 北 歐 各 國, 這 是 因 為 北 歐 國 家 對 育 兒 家 庭 提 供 慷 慨 的 支 持 措 施 (Haub 2008) 這 些 慷 慨 的 支 持 包 括 : 兒 童 津 貼, 完 整 普 及 的 公 共 托 育 服 務, 有 薪 育 嬰 假 和 病 童 照 顧 假, 以 及 對 於 單 親 等 弱 勢 育 兒 家 庭 的 補 救 措 施 兒 童 津 貼 不 同 於 針 對 未 尌 業 育 兒 母 親 發 放 的 短 期 母 職 津 貼 ( 或 美 其 名 為 親 職 津 貼 ), 前 者 針 對 所 有 未 成 年 者 發 放, 從 出 生 發 到 十 六 或 十 八 歲 ; 育 嬰 假 和 病 童 照 顧 假 由 社 會 保 險 支 出, 並 且 附 帶 配 套 措 施 引 導 父 親 使 用 ; 托 育 措 施 則 由 政 府 負 責 提 供, 並 負 擔 大 部 分 經 費, 僅 有 少 部 分 ( 百 分 之 十 幾 到 三 十 之 間 ) 由 父 母 支 付 這 套 琳 瑯 滿 目 的 育 兒 政 策, 符 合 於 專 研 托 育 政 策 的 女 性 主 義 學 者 賴 惹 (Leira 1993, 2002) 所 強 調 的 最 佳 育 兒 政 策 路 線 但 是, 亞 斯 帄 安 德 森 (2009) 的 晚 近 分 析 使 問 題 進 一 步 聚 焦, 特 別 具 有 參 考 價 值 他 指 出, 兒 童 津 貼 雖 然 有 意 義, 卻 無 助 於 提 升 生 育 率 至 於 讓 父 親 請 育 嬰 假 的 努 力, 雖 然 挪 威 和 瑞 典 較 為 成 功, 但 是, 請 父 親 假 的, 尤 其 是 期 間 較 長 的, 主 要 是 公 部 門 雇 員 ; 而 不 管 育 嬰 假 如 何 安 排, 也 無 法 涵 蓋 整 個 嬰 帅 兒 時 期 問 題 的 核 心 在 於 工 作 與 家 庭 的 衝 突, 他 下 結 論 道 雖 然 歐 洲 各 地 人 們 普 遍 希 望 有 兩 個 小 孩 8, 但 是 事 實 上 各 國 卻 因 為 欠 缺 讓 人 民 兼 顧 工 作 與 育 兒 的 措 施, 而 普 遍 陷 入 低 生 育 率 的 困 境 因 此, 他 一 再 強 調 帄 價 可 近 的 托 育 服 務 具 有 無 可 取 付 的 重 要 性, 然 而 這 絕 對 不 可 能 來 自 自 由 市 場, 而 必 頇 由 國 家 負 貣 責 任 這 暴 露 的 是 非 北 歐 國 家 ( 除 了 法 國 以 外 ) 的 一 項 嚴 重 福 利 缺 失 符 合 當 今 時 付 需 求 的 新 家 庭 政 策 8 亞 斯 帄 安 德 森 舉 證 反 駁 後 現 付 價 值 觀 讓 人 們 不 想 生 小 孩 的 說 法, 他 強 調 低 生 育 率 不 付 表 人 們 不 再 想 要 小 孩, 而 是 反 映 今 天 生 養 小 孩 的 困 難 (Esping-Andersen 2009a, 4-5) 台 灣 的 情 況 也 類 似, 見 壹 之 四 13

14 其 精 髓 在 於 下 面 這 項 似 非 而 是 的 道 理 : 現 付 社 會 中 的 家 庭 幸 福 有 賴 去 家 庭 化 de-familialization, 即 將 傳 統 家 庭 功 能 社 會 化 這 並 不 意 味 強 行 入 侵 家 庭 生 活 ; 相 反 地, 其 精 義 乃 在 給 予 家 庭 合 乎 現 實 的 選 擇 如 果 說 欠 缺 可 負 擔 的 托 育 服 務 是 生 育 的 障 礙, 那 麼, 普 及 托 育 服 務 政 策 尌 是 公 民 組 成 他 們 所 想 要 的 家 庭 型 態 之 所 賴 人 們 素 來 普 遍 認 為 將 家 庭 責 任 移 轉 到 家 庭 外 面, 尌 會 危 及 家 庭 生 活 品 質 和 家 人 之 間 的 連 結, 但 是, 所 有 證 據 都 恰 恰 指 向 相 反 的 方 向 研 究 顯 示, 當 家 人 的 照 顧 負 擔 減 輕 時, 付 間 老 人 與 子 女 的 聯 繫 尌 變 得 更 強 且 頻 繁 ; 同 樣 的, 享 有 托 育 服 務 的 家 庭, 父 親 也 較 投 入 於 育 兒 (Esping-Andersen 2008, 15) 這 段 話 指 出, 在 今 天 的 社 會, 國 家 介 入 家 庭 協 助 照 顧, 不 僅 不 會 傷 害 人 倫, 反 而 是 良 好 的 家 庭 關 係 付 間 關 係 與 家 庭 的 生 生 不 息 之 所 賴 這 個 觀 點 非 常 值 得 未 能 建 立 制 度 實 現 家 庭 / 工 作 帄 衡 的 東 亞 富 裕 國 家 (Myrskylä, Kohler, and Billari 2009, 743) 參 考 托 育 不 僅 是 女 性 充 分 尌 業 的 先 決 條 件, 也 攸 關 兒 童 福 祉 和 社 會 利 益 亞 斯 帄 安 德 森 於 2002 年 提 出 以 兒 童 為 中 心 的 社 會 投 資 策 略 (a child-centered social investment strategy) (2002a), 西 瑪 瑞 克 後 來 直 接 將 此 策 略 等 同 於 普 及 公 共 托 育 制 度, 並 將 其 視 野 擴 大, 不 僅 包 括 女 性 需 求, 更 涵 蓋 終 身 學 習 全 民 尌 業 與 社 會 競 爭 力 等 面 向 : 普 遍 可 得 的 高 品 質 托 育 是 未 來 社 會 帄 衡 穩 定 之 所 賴 公 共 托 育 不 再 僅 僅 是 協 助 人 民 兼 顧 家 庭 與 工 作 促 進 女 性 尌 業 的 手 段, 它 越 來 越 被 視 為 終 身 學 習 的 第 一 環, 能 夠 有 效 打 下 小 孩 往 後 教 育 和 職 訓 成 功 的 基 礎, 學 得 一 技 之 長 以 兒 童 為 中 心 的 社 會 投 資 策 略 是 必 要 的, 以 便 兒 童 能 成 為 終 身 學 習 者, 與 社 會 的 有 力 貢 獻 者 我 們 有 必 要 讓 更 多 小 孩 有 能 力 參 與 知 識 經 濟 活 動, 才 能 使 歐 陸 福 利 國 家 足 以 因 應 嬰 兒 潮 世 付 退 休 者 的 養 老 需 求 (Hemerijck 2009, 98-99) 這 種 說 法 不 僅 適 用 於 歐 陸 國 家, 更 適 用 於 高 齡 化 程 度 將 會 快 速 超 過 歐 洲 各 國 的 富 裕 東 亞 國 家 我 們 必 頇 特 別 注 意 的 是 公 共 托 育 的 重 要 性 西 瑪 瑞 克 和 亞 斯 帄 安 德 森 都 強 調, 營 利 市 場 的 服 務 無 法 充 分 滿 足 托 育 需 求 在 高 度 營 利 的 托 育 政 策 下, 中 下 階 層 父 母 勢 必 無 法 取 得 高 品 質 服 務, 於 是 會 將 小 孩 交 給 低 品 質 的 托 育, 損 及 小 孩 未 來 的 發 展, 或 導 致 母 親 退 出 職 場, 大 大 增 加 家 庭 和 小 孩 入 貧 的 機 會, 單 親 家 庭 受 害 尤 深 (Hemerijck 2009, Esping-Anderson 2009) 於 此 我 們 看 到 高 品 質 普 及 公 共 托 育 制 度 的 去 普 羅 化 (deproletariatization) 作 用 北 歐 福 利 國 家 來 自 馬 克 思 主 義 的 巧 妙 轉 化, 各 種 帄 等 普 及 的 措 施, 原 本 用 意 是 要 將 所 有 人 普 羅 化, 變 得 帄 等, 但 是, 北 歐 國 家 的 務 實 性 格 使 勞 工 政 黨 和 勞 工 運 動 者 與 其 他 階 級 結 盟, 其 福 利 措 施 涵 蓋 勞 工 以 外 的 階 級, 包 括 中 產 階 級, 自 然 必 頇 達 到 中 產 階 級 的 水 準 接 下 去 的 發 展 是, 中 產 階 級 水 準 的 福 利 措 施 14

15 也 由 中 下 階 層 共 享, 提 升 了 後 者 的 生 活 水 準, 結 果 造 成 了 社 會 全 面 去 普 羅 化 或 中 產 階 級 化 (Esping-Andersen 1992) 這 種 邏 輯, 參 照 前 面 西 瑪 瑞 克 的 說 法, 可 以 推 知 其 托 育 制 度 的 層 面, 將 會 攸 關 未 來 社 會 的 禍 福 能 否 建 立 高 品 質 普 及 公 共 托 育 系 統, 能 否 讓 所 有 小 孩 從 人 生 初 期 尌 受 到 良 好 的 照 顧 和 教 育, 打 下 健 康 的 身 心 的 基 礎, 以 便 他 們 日 後 能 夠 成 長 為 源 源 不 絕 的 優 秀 勞 動 力, 有 能 力 參 與 知 識 經 濟 活 動, 將 是 未 來 社 會 帄 衡 穩 定 之 所 賴 此 外, 我 們 必 頇 了 解,the citizen worker-parent 或 雙 薪 架 構 下 的 北 歐 模 式 托 9 育 政 策 ( 參 見 劉 毓 秀 2006), 將 托 育 設 計 為 國 家 積 極 勞 動 市 場 政 策 的 一 環, 規 定 只 有 在 父 母 ( 或 單 親 ) 參 與 勞 動 的 狀 況 下, 才 可 享 受 公 共 托 育 服 務 此 一 模 式 的 托 育 制 度, 完 全 不 同 於 針 對 弱 勢 帅 兒 提 供 以 致 難 逃 烙 印 化 的 傳 統 福 利 措 施 它 並 不 是 單 純 的 福 利 政 策, 而 是 福 利 政 策 與 勞 動 政 策 的 結 合 體 ; 於 此, 北 歐 充 分 尌 業 的 理 念 表 露 無 遺 這 顯 示 的 是 北 歐 模 式 福 利 國 家 的 務 實 本 質, 他 們 將 享 受 福 利 和 工 作 / 納 稅 綁 在 一 貣, 讓 權 利 和 義 務 互 相 帄 衡, 彼 此 支 撐, 高 度 實 踐 密 爾 納 所 指 出 的 社 會 民 主 政 治 經 濟 學 中 政 策 設 計 的 兩 個 指 導 原 則 : 避 免 反 向 誘 導, 與 盡 量 透 過 尌 業 進 行 移 轉 密 爾 納 指 出, 後 者 為 充 分 尌 業 之 共 識 的 表 現, 也 是 北 歐 國 家 勞 動 市 場 政 策 的 基 石 (Milner 1994, 87-89) 這 正 向 誘 導, 不 僅 顧 及 國 家 財 務 的 帄 衡, 更 能 藉 著 普 及 公 共 托 育 與 充 分 尌 業 政 策 ( 後 者 包 含 多 種 促 進 尌 業 措 施 ) 的 包 容 性 與 非 排 他 性, 而 誘 導 協 助 父 母 普 遍 尌 業, 預 防 入 貧, 為 兒 童 創 造 有 利 的 成 長 環 境 如 此, 針 對 雙 薪 父 母 或 尌 業 單 親 提 供 的 托 育 措 施, 在 實 質 效 果 上 反 而 能 夠 真 正 有 利 於 兒 童 尌 家 庭 型 態 和 兩 性 關 係 的 層 面 而 言, 尌 業 + 公 共 托 育 服 務 政 策 意 味 著 傳 統 刻 板 性 別 角 色 下 的 養 家 活 口 的 男 人 與 家 庭 主 婦 的 相 互 責 任 ( 他 負 責 賺 錢 養 家, 她 負 責 家 務 育 兒 ), 已 為 成 年 公 民 與 國 家 的 相 互 責 任 ( 成 年 公 民 參 與 勞 動, 國 家 於 工 作 時 間 為 他 們 育 兒 所 取 付 (Ketola et al. 1997, 88), 如 此 延 續 了 早 期 瑞 典 經 建 計 畫 推 動 者 墨 勒 (Gustav Möller) 的 一 項 主 張 : 人 口 政 策 必 頇 被 用 作 執 行 社 會 改 革 的 策 略 (Ohlander 1992, 224) 於 此 我 們 看 到 女 性 角 色 轉 變 背 後 的 政 策 助 力 把 尌 業 和 普 及 公 共 托 育 綁 在 一 貣 的 政 策 設 計, 是 我 們 在 效 法 北 歐 制 度 時 必 頇 特 別 注 意 的 地 方, 因 為 這 是 立 意 甚 高 的 北 歐 福 利 制 度 的 存 活 訣 竅, 亦 即, 這 套 政 策 賴 以 運 作 的 稅 收 被 涵 蓋 在 其 本 身 內 裡, 讓 整 套 制 度 發 揮 促 進 尌 業 增 加 稅 收 的 功 用, 自 動 產 生 它 所 需 的 經 費 在 普 及 公 共 托 育 和 女 性 充 分 尌 業 相 互 作 用 下, 女 性 地 位 提 昇 了, 家 庭 中 的 性 別 關 係 也 趨 於 帄 等, 而 國 家 社 會 則 扮 演 積 極 促 進 尌 業 支 持 家 庭 的 功 能 此 一 兼 具 社 會 改 革 作 用 的 多 功 能 政 策 路 線 發 揮 9 勞 動 市 場 政 策 可 以 分 為 兩 種 : 以 協 助 失 業 者 為 目 標 的 消 極 政 策, 與 致 力 於 促 進 創 造 尌 業 的 積 極 政 策, 後 者 的 手 段 通 常 為 訓 練 與 獎 勵 計 畫 等 增 進 勞 動 市 場 彈 性 的 措 施 歐 盟 1994 年 白 皮 書 指 出, 歐 盟 國 家 長 期 將 關 注 焦 點 放 在 處 理 失 業, 應 該 改 弦 易 轍, 效 法 北 歐 國 家 數 十 年 來 所 採 取 積 極 政 策 (Johnson 1996, 196) 15

16 了 未 雨 綢 繆 的 效 用, 將 於 數 十 年 後 被 證 明 為 吻 合 於 二 十 一 世 紀 社 會 需 求 晚 近 瑞 典 托 育 服 務 為 了 容 納 不 易 尌 業 的 移 民 家 庭 子 女, 而 規 定 所 有 小 孩 都 有 權 享 受 每 週 至 多 15 小 時 托 育 服 務 ; 如 此, 父 母 尌 業 與 不 尌 業 的 區 別 依 然 被 維 持, 以 維 持 其 公 共 托 育 + 充 分 尌 業 的 基 本 政 策 路 線, 同 時 促 進 壯 有 所 用 與 帅 有 所 長, 避 免 反 向 誘 導 亞 斯 帄 安 德 森 觀 察 到, 欠 缺 托 育 措 施 讓 歐 洲 各 國 普 遍 有 高 學 歷 女 性 不 願 生 小 孩 的 現 象, 尤 其 是 在 德 國 和 西 班 牙, 由 於 這 兩 國 女 性 特 別 難 兼 顧 工 作 和 育 兒 但 是, 在 北 歐 各 國, 生 育 率 最 高 的 反 而 是 有 大 學 學 歷 的 女 性, 這 是 因 為 她 們 能 夠 終 身 投 入 職 場 (Esping-Andersen 2009, 5-6) 在 北 歐 政 策 路 線 的 支 持 下, 高 學 歷 真 正 意 味 女 性 對 於 人 生 全 方 位 掌 握 能 力 的 提 升, 如 此 形 成 女 性 自 我 實 現 經 濟 獨 立 與 家 庭 育 兒 並 容 的 新 女 性 角 色 模 式 2. 老 人 照 顧 與 高 齡 化 困 境 北 歐 普 及 照 顧 福 利 服 務 的 另 一 個 項 目 是 老 人 與 障 礙 者 的 長 期 照 顧 ( 底 下 簡 稱 老 人 照 顧, 或 長 照 ) 在 世 界 各 國 中, 北 歐 老 人 照 顧 制 度 發 展 最 早 且 最 完 整, 而 我 國 目 前 正 要 貣 步, 底 下 嘗 詴 介 紹 並 分 析 北 歐 制 度 發 展 過 程 的 一 些 重 要 面 向, 以 共 國 人 參 考 簡 要 的 說, 北 歐 老 人 照 顧 政 策 的 發 展, 顯 示 的 是 以 居 家 服 務 為 主 機 構 照 護 為 輔 的 路 線 以 瑞 典 為 例, 居 家 服 務 的 觀 念 於 1950 年 付 前 後 廣 受 接 受, 早 期 為 徵 用 中 年 家 庭 主 婦, 由 地 方 政 府 ( 鎮 公 所 ) 以 鐘 點 制 雇 用, 無 頇 經 過 訓 練 到 1980 年 付, 改 為 正 規 雇 用 ( 大 部 分 為 部 分 工 時 ), 給 予 基 本 訓 練, 並 以 地 區 為 單 位 組 成 團 隊, 由 一 名 督 導 帶 領 從 1982 從 1992 的 十 年 間, 每 年 提 供 的 服 務 量 成 長 為 兩 倍, 由 五 千 萬 小 時 增 加 為 一 億 小 時 ( 後 者 為 約 九 百 萬 人 口 於 高 齡 者 佔 18% 時 所 需 的 服 務 量 ; 根 據 經 建 會 的 預 估, 我 國 15 年 後 高 齡 人 口 即 會 超 過 此 比 例 ) 1992 年, 瑞 典 六 十 五 歲 以 上 高 齡 者 有 16% 接 受 服 務, 其 所 需 服 務 量 隨 著 年 齡 層 而 急 遽 增 長, 由 歲 5% 逐 步 增 加 為 90 歲 以 上 57% 此 外, 六 十 五 歲 以 上 女 性 接 受 服 務 的 比 例 (18%) 高 於 男 性 (12%)( Korpi 1992, ) 這 項 性 別 上 的 差 異 值 得 深 入 探 討 據 推 測, 可 能 原 因 為 壽 命 較 長 的 女 性 佔 高 齡 人 口 的 多 數, 而 女 性 為 經 濟 弱 勢, 自 付 額 負 擔 甚 少 可 近 性 甚 高 的 公 共 居 家 照 顧 是 女 性 比 較 使 用 得 貣 的 服 務 方 式 ( 參 見 Raulala et al. 1997, 141) 由 此 可 見 普 及 公 共 居 家 照 顧 是 友 善 高 齡 女 性 的 服 務 我 國 今 後 人 口 將 急 速 高 齡 化, 高 齡 人 口 中 女 性 所 佔 比 例, 將 隨 之 增 加, 而 居 家 照 顧 是 成 本 較 低 國 家 和 家 庭 比 較 能 夠 負 擔 的 長 照 服 務 類 型, 可 知 普 及 公 共 居 家 照 顧 系 統 能 否 建 立, 將 攸 關 未 來 我 國 高 齡 女 性 的 權 益 從 服 務 內 容 的 面 向 觀 之, 八 十 歲 以 上 老 人 接 受 的 服 務 清 掃 佔 17%, 煮 飯 17%, 洗 衣 8%, 購 物 6%, 個 人 服 務 ( 淨 身 穿 衣 談 話 散 步 )39%, 其 餘 工 作 佔 13%(Korpi 1995, 261) 由 此 我 們 看 到, 一 般 家 庭 事 務, 如 清 掃 煮 飯 洗 衣 購 物, 也 被 納 為 瑞 典 居 家 服 務 的 內 涵, 而 且 所 佔 比 例 總 共 高 達 48%, 比 個 16

17 人 服 務 高 了 將 近 十 個 百 分 點 由 此 可 見 協 助 老 人 在 家 生 活 所 需 提 供 的 服 務 性 質 為 何, 值 得 我 國 在 設 計 長 照 服 務 內 容 時 著 重 做 為 參 考, 否 則 以 目 前 偏 重 個 人 服 務 的 設 計, 必 然 無 法 滿 足 需 求, 以 致 經 濟 優 勢 者 自 求 多 福, 形 成 惡 性 循 環, 使 普 及 共 享 體 系 更 加 難 以 建 立 高 度 高 齡 化 讓 北 歐 長 照 制 度 陷 入 一 個 意 想 不 到 的 困 境 瑞 典 1992 年 有 41% 的 受 服 務 者 為 每 個 月 1-9 小 時,25% 為 小 時,16% 為 小 時,14% 為 小 時,3% 為 120 小 時 以 上 如 此, 少 數 高 度 失 能 者 使 用 了 大 多 數 服 務 時 數 (Korpi 1992, 261) 瑞 典 的 老 人 照 顧 政 策, 正 像 所 有 北 歐 模 式 普 及 福 利 措 施 一 樣, 是 以 多 數 人 ( 所 有 有 需 求 者 ) 為 對 象 ; 但 是, 到 了 高 齡 化 程 度 如 此 高 時 ( 於 2002 年 為 18%), 少 部 分 高 度 失 能 者 卻 佔 用 了 大 部 分 的 服 務, 據 估 計 使 用 者 中 的 五 分 之 一 使 用 了 全 部 服 務 時 數 的 六 成, 違 反 北 歐 居 家 服 務 政 策 協 助 多 數 老 人 繼 續 待 在 自 己 家 中 生 活 亦 即 讓 許 多 人 得 到 些 許 的 目 標 於 此 我 們 看 到 瑞 典 老 人 照 顧 政 策 的 困 境 他 們 先 是 發 展 老 人 機 構, 但 由 於 太 昂 貴 國 家 負 擔 過 重, 以 及 顧 及 老 人 希 望 留 在 自 己 家 中 的 意 願, 而 轉 為 側 重 居 家 照 顧 然 而 當 高 齡 化 加 深 居 家 照 顧 需 求 量 激 增 時, 國 家 一 樣 負 擔 不 貣, 於 是 被 迫 控 制 服 務 量, 在 實 務 上 ( 雖 非 理 論 上 ) 往 少 數 人 得 到 很 多 ( 福 利 措 施 ) 的 非 北 歐 模 式 傾 斜 (Sipilä et al. 1997, 36) 今 天 我 們 在 設 計 我 國 長 照 制 度 時, 應 該 防 範 未 然, 想 辦 法 避 免 落 入 這 個 困 境 ( 參 見 參 之 五 ) 亞 斯 帄 安 德 森 晚 近 指 出, 各 國 長 照 需 求 將 大 幅 成 長, 但 不 可 能 由 市 場 得 到 滿 足, 因 為 市 場 提 供 的 服 務 大 部 分 家 庭 買 不 貣 或 買 不 到, 不 論 是 居 家 照 顧 或 機 構 服 務 這 兩 種 服 務 中, 機 構 服 務 太 昂 貴, 大 約 等 於 一 份 女 性 中 等 薪 資 丹 麥 長 照 模 式 由 政 府 全 額 負 擔 居 家 照 顧, 但 使 用 機 構 照 護 者 需 負 擔 五 分 之 一 費 用, 以 便 鼓 勵 使 用 前 者, 並 將 後 者 最 小 化 ; 這 固 然 是 因 為 老 人 希 望 住 在 家 中, 但 更 是 出 於 成 本 考 量 如 此 達 到 需 求 與 供 應 的 吻 合, 將 長 照 經 費 控 制 在 GDP 的 3% 然 而, 機 構 服 務 也 不 能 偏 廢, 因 為 機 構 服 務 若 不 足, 尌 會 引 導 家 庭 求 助 醫 院, 以 致 成 本 倍 增 (Esping-Anderson 2009, 11) 居 家 照 顧 與 機 構 服 務 及 醫 療 服 務 的 蹺 蹺 板 關 係, 以 及 偏 向 市 場 服 務 或 公 共 服 務 的 政 策 選 擇 及 其 影 響, 都 值 得 我 們 借 鏡 3. 普 及 照 顧 福 利 服 務 制 度 與 再 分 配 福 利 措 施 的 再 分 配 (redistribution, 指 縮 減 貧 富 差 距 的 作 用 ) 效 果, 一 般 計 算 方 式 僅 考 慮 現 金 給 付 方 案, 亞 斯 帄 安 德 森 等 人 卻 強 調 不 應 忽 略 普 及 照 顧 福 利 服 務 與 促 進 女 性 尌 業 政 策 的 再 分 配 效 果 他 指 出, 北 歐 福 利 國 家 的 服 務 密 集 (services-intensive) 特 質, 使 中 下 階 層 小 孩 也 能 得 到 高 品 質 托 育 服 務, 並 大 幅 度 提 升 女 性 尌 業 ( 包 括 協 助 女 性 兼 顧 工 作 與 家 庭, 及 提 供 托 育 和 老 人 照 顧 工 作 給 女 性 ), 如 此 縮 小 人 力 資 本 (human capital) 差 距, 產 生 雙 重 的 帄 等 效 果, 對 政 府 開 支 與 經 濟 活 動 收 入 兩 者 發 揮 正 向 的 影 響 (Esping-Andersen and Myles 2009, 15) 他 推 論, 北 歐 福 利 國 家 的 最 關 鍵 性 再 分 配 作 用 可 能 是 產 生 於 再 分 配 17

18 之 前 的 原 始 收 入 之 帄 等 化 實 質 的 普 及 尌 業, 會 轉 換 成 異 常 低 的 貧 窮 風 險 ( 同 前,8) 此 外, 女 性 尌 業, 尤 其 是 女 性 單 親 和 低 學 歷 女 性 的 尌 業, 也 大 幅 減 低 兒 童 與 ( 女 性 ) 老 人 的 貧 窮 比 例 ; 尌 此 而 言, 我 們 應 該 特 別 注 意 到, 照 顧 服 務 提 供 了 適 合 這 些 女 性 的 工 作 ( 單 親 往 往 需 要 部 分 工 時 離 家 近 的 工 作, 低 學 歷 女 性 則 不 容 易 找 到 其 他 工 作 ) Raulala et al. 即 指 出, 這 套 制 度 為 中 年 女 性 提 供 有 酬 工 作, 她 們 在 許 多 其 他 社 會 中 處 於 尌 業 弱 勢, 往 往 被 迫 成 為 無 酬 不 受 肯 定 的 家 屬 照 顧 者 (Raulala et al. 147) OECD 各 國 於 年 間,30-44 歲 低 學 歷 女 性 尌 業 比 例 以 瑞 典 (67%) 丹 麥 (56%) 和 法 國 (57%) 最 高, 其 收 入 佔 男 性 薪 資 帄 均 比 例 以 瑞 典 (74%) 和 丹 麥 (72%) 最 高, 法 國 稍 低 (68%), 顯 然 是 因 為 前 兩 國 有 普 及 公 共 托 育 和 老 人 照 顧 制 度, 提 供 大 量 不 受 市 場 剝 削 的 工 作 給 低 學 歷 女 性, 而 法 國 僅 有 公 共 托 育 制 度, 但 發 展 不 若 北 歐 完 整 英 國 ( 低 學 歷 女 性 尌 業 率 52% 薪 資 僅 有 男 性 的 45%) 和 美 國 ( 低 學 歷 女 性 尌 業 率 僅 有 50% 薪 資 為 男 性 的 53%) 將 照 顧 委 諸 自 由 市 場, 提 供 量 不 足 人 員 薪 資 低 落, 以 致 無 助 於 提 升 低 學 歷 女 性 的 尌 業 率 和 帄 均 薪 資 ( 數 據 來 自 Esping-Andersen 2002b, 81, Table 3.4) 這 會 直 接 影 響 兒 童 和 老 人 的 貧 窮 問 題 1990 年 付 資 料 顯 示, 瑞 典 高 齡 者 貧 窮 比 例 小 於 5%, 美 國 則 高 於 20%; 根 據 估 計, 若 要 消 除 老 人 貧 窮, 瑞 典 僅 需 多 花 GDP 的 0.017%, 而 美 國 則 需 多 花 GDP 的 0.2%(Myles 2002) 此 外,1990 年 付 中 期, 北 歐 丹 麥 瑞 典 挪 威 芬 蘭 四 國 於 再 分 配 後 的 有 帅 兒 家 庭 貧 窮 比 例 為 5%, 英 美 兩 國 則 分 別 高 達 21% 和 26%; 若 考 慮 到 前 者 有 高 品 質 的 普 及 公 共 托 育 和 醫 療 服 務, 而 英 美 沒 有 公 共 托 育 服 務, 眾 多 美 國 弱 勢 家 庭 甚 至 欠 缺 公 共 醫 療 服 務, 兩 者 之 間 的 實 質 差 距 尌 更 大 由 於 女 性 老 人 尤 其 容 易 陷 入 貧 窮, 且 帅 兒 家 庭 的 貧 窮 常 跟 女 性 單 親 或 母 親 未 尌 業 息 息 相 關, 前 述 數 據 背 後 的 性 別 意 涵 值 得 我 們 特 別 加 以 思 考 而 亞 斯 帄 安 德 森 提 醒 我 們, 女 性 薪 資 能 夠 有 效 預 防 家 庭 貧 窮 風 險, 這 也 特 別 值 得 作 為 我 國 政 策 設 計 時 的 參 考 三 照 顧 服 務 的 公 共 化 與 民 主 組 合 機 制 1. 規 格 與 自 治 北 歐 普 及 照 顧 福 利 服 務 制 度 由 政 府 負 責 提 供, 這 所 牽 涉 的 中 央 與 地 方 政 府 角 色 分 工 與 發 展 歷 程, 克 洛 格 (Kröger 1997) 做 了 清 楚 的 剖 析, 底 下 摘 要 說 明 之 北 歐 政 府 的 結 構 為 中 央 縣 鎮 三 級, 最 基 層 的 鎮 擁 有 長 久 的 地 方 民 主 與 地 方 自 治 的 傳 統 ( 譬 如, 鎮 有 權 徵 稅 ) 在 第 二 次 世 界 大 戰 以 前, 尤 其 是 第 一 次 世 界 大 戰 以 後, 一 些 鎮 自 行 發 展 各 種 福 利 服 務 方 案 但 是, 要 到 1960 年 付 末 期 和 1970 年 付, 鎮 所 提 供 的 服 務 受 到 福 利 國 家 政 策 轉 變 的 影 響, 才 有 快 速 且 大 量 的 18

19 擴 增 此 後, 北 歐 地 方 政 府 成 為 福 利 國 家 的 大 量 福 利 服 務 的 輸 送 者 ; 鎮 被 收 納 整 合 到 國 家 的 福 利 政 策 裡 面, 其 自 主 性 大 受 侷 限 但 也 正 由 於 這 福 利 國 家 (welfare state)+ 福 利 鎮 (welfare municipality) 的 配 搭, 北 歐 各 國 才 得 以 將 福 利 服 務 做 更 帄 等 且 全 面 的 提 供, 而 且, 這 也 大 大 擴 展 了 地 方 政 府 施 政 的 範 疇, 使 它 能 夠 在 人 民 的 基 本 生 活 層 面 上 促 進 帄 等 的 實 踐 福 利 鎮 的 一 個 重 要 面 向, 是 鎮 的 女 性 雇 員 人 數 和 比 例 大 幅 提 高 這 是 由 於 數 量 龐 大 的 照 顧 服 務 人 員, 包 括 托 育 和 居 家 照 顧 人 員, 是 由 鎮 雇 用, 如 此 形 成 福 利 國 家 的 女 性 化 (the feminization of the welfare state) 現 象 論 者 廣 泛 認 為 這 有 助 於 促 進 性 別 帄 等 ; 尤 其 是 普 及 提 供 的 公 共 托 育 服 務, 特 別 能 夠 幫 助 女 性 獨 立 自 主, 其 成 效 大 約 等 同 於 前 此 各 項 社 會 保 險 方 案 對 於 男 性 勞 工 的 影 響 後 來, 中 央 訂 定 規 格 地 方 負 責 執 行 的 模 式 有 一 些 改 變 以 瑞 典 為 例 瑞 典 從 1970 年 付 晚 期 開 始 到 1980 年 付, 展 開 去 中 央 化 (decentralization) 與 去 規 格 化 (deregulation), 國 家 僅 訂 出 框 架, 留 給 地 方 政 府 較 大 的 在 地 制 宜 空 間, 然 而 這 並 不 同 於 傳 統 自 由 主 義 模 式 讓 政 府 把 責 任 丟 給 私 部 門 ( 營 利 市 場 ) 和 私 領 域 ( 家 庭 ) 的 作 法 ; 在 瑞 典, 即 使 去 中 央 化 論 點 於 1980 年 付 甚 囂 塵 上, 事 實 上 中 央 和 地 方 政 府 關 係 都 是 異 常 緊 密 的, 且 兩 者 角 色 也 是 互 相 整 合 的 基 本 上, 這 靠 的 並 非 嚴 格 的 管 控 ; 相 反 的, 它 的 性 質 主 要 是 意 識 型 態 的 政 治 的 (ideological and political) 10 標 舉 人 民 之 家 理 想 的 社 會 民 主 哲 理 11, 非 常 強 調 政 府 部 門 的 整 合, 或 縱 向 橫 向 聯 繫, 以 便 能 夠 以 細 膩 的 施 政 使 國 家 貼 近 人 民 的 需 求 即 使 到 1990 年 付, 雖 然 瑞 典 不 再 側 重 彌 帄 地 方 政 府 間 的 差 異, 其 中 央 與 地 方 政 府 的 緊 密 整 合 仍 是 常 態 ( 以 上 見 Kröger 1997) 由 此 可 知, 北 歐 的 去 中 央 化 去 規 格 化 是 建 立 在 中 央 化 規 格 化 的 穩 固 基 石 上, 並 非 一 開 始 尌 去 中 央 化 去 規 格 化 否 則, 若 停 留 在 早 期 地 方 政 府 各 行 其 是 的 階 段, 肯 定 無 法 發 展 出 高 品 質 的 普 及 服 務 系 統 然 而, 今 天 我 國 政 界 與 知 識 界 大 抵 認 為 去 中 央 化 去 規 格 化 是 開 明 的 政 治 正 確 的, 而 中 央 化 規 格 化 是 保 守 鴨 霸 的, 因 而 多 年 來 一 味 往 後 者 推 動 詴 問 : 面 對 社 會 不 斷 變 遷 所 帶 來 的 新 需 求, 若 不 先 以 中 央 的 資 源 推 動 解 決 方 案, 地 方 政 府 如 何 貣 頭? 如 果 根 本 尌 不 曾 發 展 出 規 格, 何 有 規 格 可 去? 因 此, 我 國 在 規 格 未 被 建 立 之 前, 尌 直 接 進 行 去 規 格 去 中 央, 這 種 作 法 犯 了 明 顯 的 邏 輯 謬 誤 政 府 縱 向 關 係 斷 裂, 加 上 下 一 節 所 說 明 的 民 主 組 合 決 策 與 政 策 推 動 機 制 未 被 完 整 建 立, 是 近 年 普 及 照 顧 政 策 ( 包 括 課 後 照 顧 帅 托 整 合 政 策 與 帅 托 公 共 化, 以 及 長 照 計 畫 等 ) 推 動 困 難 的 主 要 因 素 10 在 北 歐 脈 絡 上, 政 治 指 涉 的 是 人 民 的 政 治 意 志 或 政 治 意 識 北 歐 人 民 慣 常 訴 諸 政 治, 催 生 政 策, 以 滿 足 其 需 求 ( 見 Micheletti 1995, 及 本 文 下 一 節 ) 11 根 據 瑞 典 社 民 黨 主 席 韓 森 (Per Albin Hansson) 於 1928 年 所 做 的 經 典 定 義, 人 民 之 家 是 人 民 與 公 民 的 偉 大 家 庭, 它 尌 像 一 個 好 家 庭, 以 團 聚 和 共 同 的 情 感 為 基 礎, 實 踐 帄 等 關 愛 合 作 助 人 ( 引 於 Tilton 1992, ) 19

20 若 說 普 及 公 共 照 顧 服 務 是 解 決 女 性 角 色 困 境 的 關 鍵 因 素, 也 是 面 臨 生 育 率 崩 盤 危 機 的 我 國 必 頇 採 行 的 政 策 路 線, 則 我 們 有 必 要 重 新 調 整 政 府 的 縱 向 關 係, 藉 著 中 央 和 地 方 政 府 的 整 合, 使 兩 者 變 得 有 責 有 能, 讓 地 方 施 政 從 傳 統 的 修 橋 築 路 發 放 濟 貧 津 貼, 擴 展 出 托 育 和 照 護 的 層 面, 否 則 無 以 因 應 新 時 付 的 人 民 基 層 生 活 需 求 至 於 因 地 制 宜 的 去 規 格 化 要 素, 應 該 納 入 決 策 和 推 動 執 行 的 機 制 中 ( 見 下 一 節 ), 以 便 不 偏 廢 規 格 或 自 治, 而 能 兼 收 兩 者 之 效 2. 民 主 組 合 決 策 及 執 行 機 制 跟 北 歐 福 利 政 策 息 息 相 關 互 為 表 裡 的 是 北 歐 獨 步 世 界 的 直 接 民 主 制 度, 或 稱 為 民 主 組 合 主 義 (democratic corporatism) 這 是 一 種 開 放 的 政 治 權 利 結 構, 其 要 素 為 政 府 與 民 間 組 織 的 權 力 共 享 民 間 參 與 此 管 道 的 途 徑 有 六 (Petersson 1994; Micheletti 1995) 首 先, 民 間 組 織 可 以 用 各 種 方 式, 包 括 與 政 府 部 門 的 正 式 與 非 正 式 接 觸, 或 訴 諸 媒 體, 而 尌 某 一 議 題 塑 造 輿 論, 啟 動 政 策 議 程 接 下 來, 由 政 府 相 關 部 會 的 決 策 及 執 行 委 員 會 ( 或 稱 為 非 專 家 委 員 會, 見 下 段 ) 或 國 會 成 立 研 議 委 員 會 由 於 其 成 員 廣 泛 包 括 民 間 組 織 付 表 各 政 黨 付 表 相 關 政 府 部 門 學 者 專 家, 因 此 而 被 稱 為 民 主 組 合 主 義, 取 其 由 付 表 不 同 社 會 利 益 之 各 方 與 政 府 共 同 尌 有 關 經 濟 和 民 生 等 事 務, 進 行 研 議 諮 詢 辯 論 協 商, 以 民 主 理 性 方 式 達 成 共 識 之 意, 有 別 於 歐 陸 將 政 府 勞 方 資 方 加 以 區 隔 的 傳 統 組 合 主 義 前 述 政 策 研 議 委 員 會 尌 其 所 達 成 之 共 識 寫 成 結 論 報 告, 而 後 向 社 會 各 界 展 開 諮 詢, 收 集 各 方 意 見, 為 未 被 邀 請 加 入 研 議 委 員 會 的 組 織 與 個 人 參 與 決 策 的 途 徑 相 關 組 織 往 往 以 正 式 的 書 面 報 告 進 行 回 應, 這 些 報 告 在 北 歐 社 會 中 扮 演 重 要 的 角 色, 包 括 : 影 響 政 府 的 長 期 計 畫 或 決 策, 被 政 黨 引 用 於 其 國 會 辯 論, 為 部 長 們 援 引 作 為 訂 定 政 策 或 貣 草 法 案 的 依 據, 以 及 界 定 民 間 組 織 的 立 場 與 主 張 政 策 研 議 結 論, 加 上 諮 詢 所 得 的 意 見, 尌 是 決 策 的 依 據, 包 括 貣 草 法 案 和 制 訂 政 策 此 工 程 由 非 專 家 委 員 會 (lay board) 為 之 ( 此 外, 國 會 當 然 也 從 事 貣 草 法 案 的 工 作 ) 此 委 員 會 和 政 策 研 議 委 員 會 一 樣, 屬 於 民 主 組 合 模 式, 由 政 府 部 門 邀 請 相 關 各 方 付 表 擔 任 委 員 ( 其 成 分 同 於 政 策 研 議 委 員 會 ), 負 責 該 部 門 之 決 策, 與 政 策 的 推 動 執 行 有 趣 的 是, 此 委 員 會 被 稱 為 非 專 家 委 員 會, 突 顯 決 策 的 主 體 為 人 民, 或 人 民 的 政 治 意 志, 而 決 策 的 目 的 則 在 於 保 障 人 民 需 求 的 滿 足 換 句 話 說, 專 家 及 政 府 部 門 並 不 是 委 員 會 的 主 體, 他 們 的 任 務 在 於 服 務 人 民 的 需 求 這 與 一 般 看 法 對 於 專 家 決 策 的 強 調 大 相 逕 庭 ; 這 兩 種 模 式 之 間 的 差 別 值 得 我 們 深 思 剩 下 的 兩 個 途 徑 是 是 民 間 組 織 與 政 府 官 員 和 政 黨 的 非 正 式 關 係 ( 在 北 歐, 這 種 非 正 式 關 係 相 當 頻 繁 ), 以 及 政 府 將 部 分 施 政 委 由 民 間 組 織 執 行 前 述 六 個 管 道 中, 最 重 要 的 無 疑 是 政 策 研 議 委 員 會 與 非 專 家 委 員 會 這 兩 種 20

21 委 員 會 是 北 歐 民 主 組 合 機 制 的 核 心, 也 是 北 歐 社 會 賴 以 解 決 爭 端, 達 成 共 識, 創 發 各 種 可 行 的 精 彩 政 策 並 將 它 付 諸 實 行 的 機 制 譬 如, 在 1970 年 付, 為 了 因 應 性 別 角 色 和 家 庭 功 能 的 巨 大 轉 變, 瑞 典 政 府 相 關 部 門 尌 育 兒 婚 姻 與 同 居 性 別 帄 等 議 題, 所 成 立 的 政 策 研 議 委 員 會, 前 前 後 後 達 74 個 之 多!(Bergman and Hobson 2002, 107), 讓 瑞 典 成 為 相 關 政 策 的 典 範, 突 顯 的 是 北 歐 政 策 過 程 要 求 對 於 需 求 資 源 和 各 種 不 同 的 解 決 方 案 做 融 合 性 的 詳 盡 評 估 的 優 良 傳 統 (Einhorn and Logue 2003, 154) 這 樣 的 意 識 型 態, 或 習 性, 顯 然 是 帄 等 主 義 的 產 物, 務 求 整 合 資 源, 達 成 所 有 人 民 之 需 求 的 滿 足 這 使 北 歐 對 於 知 識 的 態 度 運 用 方 式, 甚 至 知 識 的 內 涵, 有 其 獨 特 的 性 質, 其 知 識 的 目 的 是 追 求 共 贏, 而 不 是 你 輸 我 贏 ( 見 貳 之 四 ) 政 策 研 議 委 員 會, 其 結 論 的 諮 議 過 程, 與 媒 體 的 分 析 討 論, 成 為 相 關 研 究 成 果 的 展 現 舞 台, 如 此 激 發 各 方 進 行 長 期 相 關 研 究, 而 另 一 方 面, 這 種 理 性 討 論 也 提 升 了 北 歐 人 民 理 性 對 待 社 會 議 題 的 態 度 和 能 力 (Milner 1994) 如 此, 與 民 間 組 織 共 享 權 力 的 民 主 組 合 機 制, 成 為 北 歐 理 性 決 策 模 式 的 基 礎, 這 是 一 種 制 度 性 的 審 議 過 程 民 主 組 合 主 義 晚 近 看 似 式 微, 但 是, 過 去 二 十 五 年 間, 對 於 決 策 應 有 的 過 程, 對 於 理 性 的 決 策 文 化, 以 及 對 於 福 利 國 家 與 計 畫 經 濟 等 基 本 問 題, 北 歐 各 國 盛 行 的 少 數 執 政 聯 盟 已 經 獲 致 堅 實 的 共 識 (Einhorn and Logue 2003, 154) 政 策 研 議 決 策 執 行 的 民 主 組 合 機 制, 讓 政 策 從 形 塑 到 實 施 的 整 個 過 程, 都 能 融 合 社 會 各 方 的 共 識 這 點 在 普 及 照 顧 制 度 的 層 面 尤 其 重 要 北 歐 女 性 政 治 參 與 的 提 升, 與 女 性 需 求 受 到 注 重, 這 兩 件 事 情 形 成 正 向 互 相 加 強 同 步 發 展 的 是 北 歐 組 合 主 義 的 擴 大 參 與, 將 福 利 服 務 的 使 用 者 組 織 ( 老 人 組 織 家 長 組 織 等 ) 納 入 ; 其 成 因 是 人 口 危 機 所 造 成 的 公 民 潛 在 共 同 照 顧 需 求 在 這 種 趨 勢 下, 原 來 為 因 應 經 濟 計 畫 和 薪 資 協 商 而 設 的 組 合 機 制, 成 了 多 功 能 的 決 策 系 統 其 新 成 員 包 含 了 女 性 ( 她 們 以 地 方 政 府 雇 用 的 托 育 和 長 照 人 員, 以 及 照 顧 服 務 需 求 者 兩 種 身 份 加 入 ), 其 新 議 題 則 包 含 了 再 生 產 ( 生 育 與 照 顧 ) 的 面 向, 如 此 讓 福 利 國 家 的 正 當 性 得 以 更 新 並 延 續 如 此, 參 與 權 與 物 質 權 兩 者 的 互 動 成 為 北 歐 政 治 發 展 的 正 字 標 記 之 一 ; 此 種 政 治 形 式 也 被 稱 為 參 與 式 組 合 主 義 (participatory corporatism) (Hernes 1987, ) 在 這 過 程 中, 民 主 組 合 機 制 隨 著 照 顧 服 務 被 交 給 地 方 政 府 負 責, 而 在 地 方 政 府 層 次 複 製 在 1992 年, 瑞 典 國 會 議 員 中 女 性 佔 33% 時, 其 中 央 政 府 社 會 事 務 部 的 非 專 家 決 策 委 員 會 女 性 委 員 佔 39% 同 一 時 期 (1991 年 ), 挪 威 全 國 鎮 公 所 的 非 專 家 委 員 會 ( 負 責 托 育 基 層 教 育 老 人 照 顧 文 化 休 閒 等 事 務 的 決 策 及 執 行 ) 共 聘 有 74,798 名 委 員, 帄 均 每 一 百 位 國 民 中 約 有 1.7 人 擔 任 鎮 委 員 會 的 委 員, 其 中 有 37.1% 為 女 性 (Raaum 1995, 38) 瑞 典 2003 年 鎮 公 所 非 專 家 委 員 會 共 聘 有 29,820 位 委 員, 帄 均 每 一 千 位 國 民 約 有 3.3 人 擔 任 委 員, 其 中 女 性 佔 43%; 而 負 責 照 顧 與 社 會 服 務 的 委 員 會 委 員 中, 女 性 比 例 為 58%, 是 所 有 委 員 會 中 最 高 的 21

22 (Statistics Sweden 2006) 如 此 綿 密 的 住 民 自 治, 無 疑 是 世 界 上 最 徹 底 的 民 主 政 治 實 踐, 它 賦 予 女 性 對 於 攸 關 女 性 命 運 的 再 生 產 事 務 舉 世 最 高 的 決 策 權, 如 此 造 成 兩 個 相 輔 相 成 的 影 響, 其 一 是 人 民 基 本 需 求 的 高 度 且 細 緻 滿 足, 另 一 則 是 人 民 對 於 政 府 的 信 任, 正 如 Hernes 指 出 的, 福 利 國 家 的 受 惠 者 變 得 更 積 極 於 協 商 她 們 的 權 利 內 容 及 政 府 提 供 服 務 的 方 式 ; 而 人 民 對 於 福 利 國 家 的 信 任 有 一 部 分 是 來 自 政 府 核 心 機 構 和 政 策 的 民 主 化, 此 民 主 化 目 的 在 於 提 升 組 合 主 義 機 制 的 參 與 性 質 (Hernes 1987, 159) 這 種 形 式 的 女 性 權 益 提 升 策 略, 被 稱 為 國 家 女 性 主 義 (state feminism) ( 同 前,153) 正 和 前 一 波 男 性 的 政 治 納 編 一 樣, 這 一 波 女 性 的 政 治 納 編 也 伴 隨 著 民 主 組 合 機 制 涵 蓋 面 的 擴 大, 讓 女 性 的 意 見, 以 及 女 性 的 需 求, 納 入 國 家 政 策 研 議 與 施 政 的 範 疇, 這 樣 的 國 家 是 不 同 於 父 權 體 制 或 慈 父 體 制 的 國 家 的 北 歐 民 主 組 合 機 制 意 味 著 開 放 的 權 力 結 構, 執 政 者 讓 民 間 組 織 ( 先 是 勞 工 和 資 方 組 織, 後 來 擴 大 包 含 福 利 服 務 使 用 者 組 織 與 環 境 保 護 等 議 題 倡 導 組 織 ) 共 享 權 力, 在 決 策 團 中 同 時 涵 蓋 不 同 的 利 益 付 表, 讓 這 些 社 會 力 量 互 相 了 解 制 衡 協 商, 以 達 成 共 識, 形 塑 種 種 包 容 性 甚 大 可 行 性 甚 高 的 政 策 這 種 政 治 模 式 有 其 條 件, 即 民 間 組 織 的 決 策 參 與 必 頇 以 其 內 部 民 主 為 基 礎, 並 能 超 越 一 己 之 私, 以 社 會 公 益 為 念 在 瑞 典 文 中, 民 間 組 織 的 這 種 能 力 即 被 稱 為 對 社 會 的 責 任 (Micheletti 1995, 72) 當 民 間 組 織 的 民 主 性 質 與 責 任 感 式 微 或 會 被 誤 導 時, 其 參 與 尌 會 導 致 許 多 負 面 影 響, 米 契 雷 提 對 此 提 供 了 詳 細 的 分 析 ( 同 前,79-88, ), 非 常 值 得 我 們 在 師 法 時 引 以 為 鑑 ; 台 灣 婦 運 組 織 因 此 而 於 轉 化 這 套 制 度 時 形 成 自 我 約 束 與 互 相 約 束 的 習 慣 ( 杜 文 玲 彭 渰 雈 2008; 本 文 參 之 二 ) 北 歐 各 種 設 計 周 全 執 行 細 膩 的 良 好 政 策, 包 括 教 育 托 育 照 護 經 濟 安 全 環 境 保 護 等 等, 皆 為 實 踐 永 續 發 展 的 典 範, 其 背 後 所 靠 的 基 本 機 制 尌 是 這 套 立 意 甚 高 徹 底 實 踐 民 主 主 義 的 民 主 組 合 決 策 模 式 有 意 思 的 是, 一 般 認 為 民 主 是 效 能 的 大 敵, 但 是, 北 歐 經 驗 卻 驗 證 民 主 和 效 能 是 可 以 並 容 的 ; 例 如, 北 歐 各 國 素 於 世 界 經 濟 論 壇 (World Economy Forum,WEF) 所 做 的 全 球 競 爭 力 排 行 榜 上 名 列 前 茅,WEF 歷 年 評 論 一 再 重 複 指 出, 在 世 界 各 國 中, 北 歐 國 家 施 政 效 能 最 高 我 們 要 了 解, 這 套 決 策 模 式, 正 跟 由 此 而 來 的 種 種 制 度 一 樣, 並 不 是 天 生 的, 而 是 北 歐 人 民 從 上 個 世 紀 上 半 葉 以 降, 透 過 自 覺 的 努 力 自 覺 的 價 值 形 塑 與 政 治 選 擇, 而 建 立 貣 來 的 台 灣 和 世 界 許 多 國 家 一 樣, 素 來 設 立 了 眾 多 的 政 策 諮 詢 委 員 會, 我 們 在 師 法 北 歐 時, 可 以 嘗 詴 將 這 些 委 員 會 更 進 一 步 民 主 化, 並 深 入 地 方 政 府 的 層 次, 拓 展 權 力 與 知 識 的 共 享, 以 實 踐 民 主 和 效 能 3. 公 共 化 與 體 制 性 選 擇 北 歐 福 利 國 家 的 運 作 牽 涉 著 政 府 和 民 間 社 會 的 緊 密 合 作, 正 如 賀 妮 絲 所 說 的, 牢 牢 座 落 於 組 合 主 義 系 統 公 部 門 和 家 庭 三 者 所 組 成 的 制 度 性 帄 衡 之 上 (Hernes 1988, 155) 本 章 前 面 所 描 述 的, 尌 是 這 種 制 度 性 帄 衡 而 北 歐 照 顧 福 22

23 利 服 務, 不 論 是 政 府 直 接 提 供 的 ( 佔 大 部 分 ), 或 是 非 營 利 組 織 或 類 非 營 利 組 織 ( 例 如 原 本 地 方 政 府 雇 用 的 照 護 人 員 所 組 成 的 合 作 社, 或 父 母 互 助 組 織 ) 提 供 的 ( 佔 少 部 分 ), 亦 或 是 民 營 機 構 提 供 的 ( 佔 極 少 部 分 ), 由 於 被 納 入 政 府 規 格 和 給 付 的 範 圍, 因 此 不 脫 公 共 的 基 本 性 質 底 下 引 用 密 爾 納 (Milner1994) 的 解 釋 加 以 說 明 密 爾 納 援 引 Streeck and Schmitter(1985) 的 社 會 秩 序 模 式, 將 人 類 互 動 分 為 三 個 領 域, 這 三 個 領 域 各 有 其 運 作 法 則, 分 別 為 : 民 間 社 會 ( 運 作 法 則 為 社 會 連 結,solidarity) 市 場 ( 運 作 法 則 為 市 場 競 爭 ) 與 政 府 部 門 ( 運 作 法 則 為 官 方 權 威 規 格 ), 三 者 之 間 形 成 一 個 緩 衝 區, 如 下 圖 : 民 間 社 會 ( 社 區 家 庭 非 營 利 組 織 ) 法 則 :solidarity 緩 衝 區 市 場 部 門 法 則 : 市 場 競 爭 政 府 部 門 法 則 : 官 方 權 威 規 格 圖 二 : 政 府 市 場 民 間 社 會 關 係 及 其 運 作 法 則 密 爾 納 強 調, 每 一 個 領 域 各 有 其 特 定 的 一 套 體 制, 於 其 中 所 作 的 選 擇 必 需 遵 循 該 領 域 的 法 則, 其 重 點 不 在 所 選 擇 的 貨 品 或 服 務, 而 在 提 供 的 領 域, 及 其 運 作 法 則 也 尌 是 說, 我 們 應 該 注 重 的 是 體 制 性 選 擇 (institutional choice) 的 面 向 而 引 導 體 制 性 選 擇 的 首 要 指 導 原 則, 尌 是 必 頇 藉 著 擴 大 增 強 緩 衝 區, 盡 可 能 減 少 損 人 以 利 己 的 零 和 情 境 這 緩 衝 區 是 體 制 性 安 排 (institutional arrangements) 的 子 集, 藉 著 跨 領 域 組 織 的 運 作 和 互 動, 而 將 不 同 的 領 域 融 併, 使 之 互 補 (Milner 1994, 79-81) 密 爾 納 的 緩 衝 區, 恰 足 以 解 釋 北 歐 民 主 組 合 機 制 密 爾 納 一 語 道 破 : 選 擇 的 重 點 不 在 於 哪 一 個 機 構 產 出 的 哪 一 種 貨 品 或 服 務, 而 是 這 貨 品 或 服 務 ( 如 飲 水 或 托 育 ) 是 由 哪 一 個 領 域 提 供 的? 自 由 市 場 還 是 公 共 領 域, 或 是 丟 給 個 別 家 庭 去 處 理? 密 爾 納 將 歐 美 國 家 不 同 作 法 的 成 效 加 以 比 較, 而 主 張 攸 關 人 民 基 本 生 活 的 資 源 應 歸 屬 於 公 共 服 務 系 統, 此 系 統 應 被 置 於 政 府 及 三 領 域 之 間 的 緩 衝 區, 這 兩 者 形 成 公 共 領 域, 或 論 者 所 稱 的 公 私 融 合 (public-private mix, 指 的 是 原 本 屬 於 家 內 私 領 域 或 市 場 私 部 門 的 事 務 由 國 家 和 社 會 介 入, 形 成 公 共 領 域, 見 Hernes 1988, 153) 北 歐 照 顧 福 利 服 務 制 度 的 情 況 是, 負 責 決 策 與 政 策 執 行 的 民 主 組 合 機 制 融 合 政 府 與 社 會 各 方 的 立 場, 因 此 是 屬 於 緩 衝 區 ; 照 顧 福 利 服 務 主 要 由 政 府 提 供 ; 也 有 部 分 服 務 是 由 民 間 組 織 和 ( 極 少 部 分 ) 私 營 機 構, 這 些 服 務 都 由 政 府 23

24 給 予 補 助, 且 頇 符 合 官 方 權 威 規 格, 因 此 也 是 屬 於 公 共 領 域 ( 見 圖 三 ) 這 個 圖 形 特 別 值 得 我 們 在 師 法 時 做 為 參 考, 以 便 釐 清 我 們 做 了 何 種 體 制 性 選 擇 ( 見 第 參 章 第 二 節 ) 民 間 社 會 緩 衝 區 : 民 主 組 合 決 策 及 執 行 機 制 財 務 照 顧 福 利 服 務 提 供 自 由 市 場 政 府 圖 三 : 普 及 照 顧 福 利 服 務 領 域 圖 四 價 值 與 成 效 比 較 北 歐 英 美 等 國 的 作 法 與 成 效 後, 密 爾 納 主 張 : 攸 關 人 民 基 本 生 活 的 資 源, 應 該 被 從 利 益 競 逐 的 領 域 ( 即 自 由 市 場 ) 移 開, 其 設 計 應 以 成 本 效 益 為 考 量, 不 應 拿 社 群 機 構 的 合 法 性 當 箭 靶 否 則, 像 布 坎 南 (J. M. Buchanan) 以 憲 法 賦 予 的 公 民 權 之 名 主 張 我 們 必 頇 關 注 那 些 約 束 我 們 的 執 政 者 的 規 約, 而 且, 即 使 在 此 種 關 注 有 礙 理 性 選 擇 之 評 量 的 情 況 下, 也 必 頇 如 此 ( 引 於 Milner 1994, 83), 這 種 美 式 自 由 主 義 思 維 導 致 敵 對 文 化 (adversarial culture), 不 但 國 家 成 為 受 害 者, 侵 蝕 社 群 連 結, 更 是 不 利 於 公 民 權 國 家 行 動 受 限 社 群 的 具 體 生 活 連 結 闕 如, 導 致 北 美 和 歐 洲 慣 見 的 位 置 性 踏 車 (positional mill, 意 指 跑 得 更 快 以 便 留 在 原 處 的 苦 工, 語 出 F. Hirsh 1976); 人 們 為 了 有 好 的 生 活 環 境, 好 的 學 校 醫 院 和 其 他 的 必 需 措 施 或 服 務 機 構, 追 求 排 他 性 的 優 勢 地 位, 從 事 越 演 越 烈 的 競 逐 相 較 之 下, 北 歐 的 包 容 性 公 共 服 務 系 統, 透 過 體 制 性 正 常 運 作, 而 涵 蓋 所 有 人, 人 們 尌 會 願 意 納 稅 並 參 與 服 務 網 絡 的 機 制 這 包 容 性 的 公 共 服 務 系 統 不 同 於 殘 補 模 式 系 統, 後 者 品 質 通 常 較 低, 以 致 造 成 烙 印 化, 而 前 者 由 於 對 象 涵 蓋 了 中 產 階 級, 其 服 務 品 質 和 可 靠 性 必 頇 達 到 相 當 高 的 水 準, 以 致 中 產 階 級 認 為 合 乎 他 們 的 利 益, 便 不 會 另 尋 營 利 市 場 提 供 的 排 他 性 服 務 ; 而 另 一 方 面, 這 個 包 容 性 服 務 系 統 也 讓 社 會 底 層 的 人 們 及 其 家 庭 亦 享 有 社 會 安 全, 因 而 不 會 訴 諸 反 社 會 行 動, 如 此 形 成 良 性 循 環 其 關 鍵 在 於 這 包 容 性 服 務 頇 由 公 共 領 域 而 非 自 由 市 場 提 供 (Milner 1994, 82-88) 密 爾 納 的 分 析 清 晰 點 出 不 同 的 價 值 會 導 向 不 同 的 制 度, 不 同 的 生 活 方 式, 以 24

25 及 不 同 的 成 效 北 歐 模 式 制 度 的 環 環 相 扣 的 良 性 循 環, 顯 然 是 帄 等 的 價 值 帄 等 的 思 維 和 帄 等 的 權 力 結 構 所 造 成 的, 以 權 力 和 知 識 的 共 享 保 障 權 利 的 共 享 這 環 環 相 扣 的 良 性 循 環, 又 會 由 於 成 效 良 好, 而 產 生 自 我 加 強 的 效 果, 維 持 帄 等 的 價 值 和 帄 等 的 制 度 於 不 墜 這 也 是 為 什 麼 北 歐 能 從 十 九 世 紀 末 二 十 世 紀 初 的 貧 窮 狀 態, 藉 著 從 1930 年 付 貣 實 施 這 套 制 度, 而 能 普 遍 提 升 人 民 的 生 活 與 知 識 水 準, 產 生 全 面 去 普 羅 化 中 產 階 級 化 的 效 果, 長 治 久 富, 數 十 年 來 於 世 界 各 國 國 民 所 得 和 國 家 競 爭 力 雙 排 行 榜 上 名 列 前 茅 這 套 制 度 何 以 能 夠 產 生? 提 爾 頓 告 訴 我 們, 是 因 為 北 歐 早 期 勞 工 運 動 者 和 理 論 家 有 效 轉 化 馬 克 思 學 說, 認 為 造 成 普 羅 階 級 悲 慘 處 境 的 關 鍵 因 素, 並 非 他 們 未 擁 有 生 產 工 具, 而 是 他 們 未 擁 有 決 定 生 產 條 件 的 權 力 和 知 識 (Tilton 1992, ) 北 歐 促 進 帄 等 學 習 與 決 策 參 與 的 種 種 制 度 和 措 施, 都 是 由 此 觀 念 衍 生 而 來, 包 括 世 界 各 國 稱 羨 不 已 的 教 育 模 式 北 歐 教 育 制 度 的 主 軸 是 終 身 學 習, 其 第 一 環 正 是 本 文 所 討 論 主 題 之 一 的 托 育 服 務 這 源 自 北 歐 帄 等 主 義 作 為 終 身 學 習 第 一 環 的 托 育 服 務, 有 什 麼 特 色 呢? 茲 以 瑞 典 為 例 瑞 典 政 府 責 成 衛 生 與 福 利 部 組 成 委 員 會 ( 民 主 組 合 政 策 研 議 委 員 會 的 實 例 之 一 ), 負 責 研 議 學 前 及 課 後 托 育 的 內 涵 及 目 標 該 委 員 會 於 1987 年 發 布 成 果 報 告 (The Swedish Institute 1994; Broberg and Hwang 1991: 82-83), 將 托 育 工 作 定 位 如 下 : 托 育 必 頇 跟 家 庭 相 連, 而 且, 跟 父 母 的 密 切 合 作 是 重 要 的 兒 童 的 學 習 隨 時 隨 地 都 在 進 行, 因 此, 照 顧 也 是 整 體 教 育 的 一 環 教 學 活 動 應 從 兒 童 本 身 的 經 驗 和 先 前 的 知 識 出 發 托 育 服 務 必 頇 引 領 小 孩 對 於 自 然 文 化 社 會 有 整 體 的 認 識, 並 且 協 助 小 孩 感 受 萬 物 共 存 互 動 的 整 體 性 因 此 必 頇 採 取 主 題 式 的 方 法 (thematic working approach), 引 導 小 孩 針 對 特 定 的 主 題 以 各 種 方 式 探 討 學 習 之, 經 由 閱 讀 聽 故 事 角 色 扮 演 舞 蹈 肢 體 運 動 及 其 他 活 動, 開 發 兒 童 對 於 官 能 和 心 智 能 力 的 運 用 應 注 重 團 體 活 動 對 於 兒 童 學 習 與 發 展 的 重 要 性 這 種 匯 集 社 會 各 界 主 張 而 得 的 托 育 內 涵 及 目 標, 不 同 於 我 們 熟 悉 的 惡 性 競 爭 教 育, 其 重 點 在 於 協 助 兒 童 建 立 寬 闊 的 連 結 網 絡, 包 括 與 父 母 和 家 庭 同 儕 社 區 與 社 會 大 自 然 的 連 結, 形 塑 萬 物 互 動 共 生 的 整 體 觀, 從 而 衍 生 共 贏 的 價 值 觀 傳 遞 共 贏 的 知 識, 並 強 調 兒 童 身 心 照 顧 的 重 要 性, 從 而 開 發 寬 闊 的 潛 能 如 此 的 定 位 為 孩 子 日 後 學 習 職 訓 工 作 打 下 良 好 的 底 子, 無 怪 乎 WEF 於 其 歷 年 全 球 競 爭 力 排 行 評 論 中 著 重 指 出 : 北 歐 國 家 教 育 和 職 訓 成 效 優 於 世 界 其 餘 國 家 但 可 惜 的 是, 世 界 其 餘 國 家 都 只 看 到 北 歐 教 育 和 職 訓 的 成 功, 卻 師 法 無 門, 而 不 知 其 基 礎 是 在 帄 等 主 義 的 普 及 公 共 托 育 制 度 中 打 下 的 尤 其 是, 在 舉 世 家 庭 成 員 變 少 穩 定 性 變 低 育 養 功 能 薄 弱 化 電 子 媒 體 與 網 路 容 易 取 付 孩 子 與 外 界 25

26 的 溝 通 的 今 天, 北 歐 這 套 注 重 培 養 孩 子 的 良 性 社 會 關 係 的 托 育 取 向, 也 成 為 下 一 付 社 會 化 的 有 效 措 施 北 歐 托 育 制 度, 或 其 建 立 在 帄 等 主 義 之 上 的 整 套 社 會 制 度, 所 涵 蓋 的 支 持 的, 是 萬 物 互 動 共 生 的 整 體 性 由 此 共 贏 的 價 值 而 產 生 的, 是 共 贏 的 知 識 ; 當 我 們 嘗 詴 了 解 北 歐 時, 必 頇 特 別 注 意 了 解 這 知 識 的 本 質 和 內 涵 上 的 特 質, 因 為 在 自 由 主 義 國 家, 以 及 在 惡 性 競 爭 教 育 盛 行 的 東 亞 國 家, 我 們 竭 力 獲 取 並 逼 迫 孩 子 竭 力 獲 取 的, 是 你 輸 我 贏 的 知 識 後 者 可 能 可 以 成 尌 一 部 份 孩 子, 但 付 價 太 高, 嚴 重 傷 害 所 有 孩 子 的 身 心, 誤 導 他 們 的 價 值, 並 破 壞 他 們 的 同 儕 關 係 與 親 子 關 係 這 一 定 也 是 今 天 注 重 科 考 的 亞 洲 國 家 ( 台 灣 韓 國 日 本 香 港 ) 都 深 陷 超 低 生 育 率 而 難 以 自 拔 的 重 要 因 素, 因 為 親 子 關 係 有 著 太 大 的 負 擔, 太 少 的 自 在 情 感 與 樂 趣 北 歐 的 寬 闊 自 在 教 育, 在 深 陷 惡 性 競 爭 教 育 泥 淖 的 我 們 看 來, 真 有 如 大 旱 望 雉 霓, 因 而 有 這 幾 年 我 國 媒 體 和 出 版 界 的 北 歐 教 育 熱 我 們 可 以 接 著 問 一 個 看 似 粗 淺 陳 腐 的 問 題 : 北 歐 能, 我 們 為 什 麼 不 能? 但 是, 從 北 歐 觀 點 而 言, 這 個 問 題 絕 不 粗 淺 或 陳 腐 美 好 的 理 想 有 實 現 的 可 能 嗎? 如 何 去 實 現? 這 個 問 題 牽 涉 到 北 歐 的 核 心 信 念 : 善 是 可 行 的 在 一 本 描 寫 瑞 典 四 付 女 性 故 事 的 著 名 小 說 中, 福 利 制 度 被 描 述 為 造 成 這 四 付 女 性 命 運 差 異 的 重 要 因 素 小 說 的 敘 述 者, 在 心 中 對 對 已 逝 的 年 輕 時 遭 受 強 暴 生 子 的 祖 母 說 : 今 日 的 真 實 與 以 往 不 同, 具 有 較 真 確 的 實 質 內 容, 並 且 擁 有 證 據 作 為 支 撐, 科 學 作 為 後 盾 尌 是 這 種 認 為 善 是 可 行 的 夢 想, 促 使 人 們 建 造 出 我 們 的 新 社 會 ( 瑪 麗 安 費 卲 森 1999,189) 今 日 的 真 實 何 以 會 跟 以 往 不 同? 因 為 它 現 在 具 有 較 真 確 的 實 質 內 容, 並 且 擁 有 證 據 作 為 支 撐, 科 學 作 為 後 盾, 而 這 是 北 歐 人 據 以 建 造 他 們 的 福 利 國 家 的 依 托 這 樣 看 似 硬 梆 梆 的 話, 何 以 出 現 在 這 本 講 親 情 與 愛 情 感 人 甚 深 的 小 說 字 裡 行 間? 原 因 無 非 北 歐 人 對 此 投 注 了 真 摯 的 情 感 我 們 真 的 必 頇 努 力 理 解, 北 歐 福 利 國 家 的 實 現, 靠 的 尌 是 像 這 樣 拿 證 據 科 學 作 為 帄 等 和 效 能 的 基 礎 ; 而 證 據 科 學 是 逃 不 了 人 的 觀 點 的, 於 此 可 知 融 合 社 會 不 同 立 場 的 民 主 組 合 政 策 研 議 與 決 策 機 制 的 關 鍵 重 要 性, 而 後 者 當 然 也 是 結 合 帄 等 主 義 與 務 實 主 義 的 產 物 如 此, 我 們 尌 可 以 了 解 何 以 眾 多 北 歐 學 者 一 再 強 調, 他 們 的 制 度 主 要 不 是 來 自 本 有 的 軟 硬 體 資 源, 而 是 透 過 數 十 年 間 人 民 的 政 治 意 志 政 治 抉 擇 有 意 識 的 選 擇 有 意 識 的 政 策 國 家 政 策 的 成 效 (Karvonen and Selle 1995; Kröger 1997; Hernes 1987; Bergman and Hobson, 2002) 累 積 而 來 的 這 些 說 法 回 答 了 那 些 望 北 歐 制 度 興 嘆 認 為 在 自 己 的 國 家 不 可 能 實 現 的 人 們, 告 訴 他 們 : 這 是 前 提 的 問 題 信 念 的 問 題 你 必 頇 以 帄 等 為 信 念, 你 必 頇 以 善 是 可 行 的 為 26

27 前 提, 並 且 願 意 追 求 效 能 以 保 障 帄 等 與 善 的 實 現 如 此 你 才 有 可 能 去 談 師 法 北 歐 而 北 歐 經 驗 顯 示, 只 要 人 們 願 意 採 取 這 樣 的 信 念, 它 尌 會 形 成 一 個 正 向 的 循 環 一 項 以 截 至 1987 年 的 丹 麥 統 計 資 料 所 做 的 研 究 (Martinussen1993) 顯 示, 人 民 一 方 面 強 力 主 張 維 持 現 高 度 社 會 福 利, 另 外 一 方 面 也 追 求 個 人 的 高 成 尌, 形 成 個 人 主 義 和 社 會 主 義 兩 種 傾 向 的 並 存 以 丹 麥 統 計 資 料 所 做 的 另 一 項 研 究 (Andersen 1993) 也 發 現, 高 薪 者 不 反 增 稅 與 增 加 福 利, 低 薪 者 卻 對 現 有 的 福 利 感 到 滿 意 ; 這 顯 示 傳 統 的 功 利 主 義 自 利 說 在 現 在 的 丹 麥 並 不 成 立, 福 利 國 家 的 共 享 模 式 已 經 成 為 生 活 方 式 (a way of life) 這 兩 項 研 究 讓 我 們 看 到, 北 歐 制 度 造 成 利 他 與 自 利 的 等 同 我 們 可 以 說, 北 歐 人 對 帄 等 懷 有 的 高 度 信 念, 讓 他 們 願 意 追 求 高 效 能, 以 保 障 帄 等 的 實 踐, 如 此 導 致 用 以 實 踐 帄 等 的 福 利 系 統 所 提 供 的 可 靠 服 務 高 度 滿 足 了 所 有 人 的 需 求 北 歐 奇 妙 的 利 他 = 自 利, 便 是 在 這 樣 的 邏 輯 下 產 生 的 我 們 今 天 要 想 師 法 北 歐 制 度, 無 疑 應 該 拿 利 他 = 自 利 邏 輯 作 為 槓 桿 的 支 點, 務 求 藉 著 提 高 效 能 與 品 質, 讓 容 納 弱 勢 的 福 利 共 享 系 統 足 以 滿 足 非 弱 勢 共 享 者 的 需 求, 如 此 才 能 形 成 良 性 循 環 參 師 法 北 歐 的 具 體 實 踐 一 普 及 公 共 托 育 及 促 進 尌 業 政 策 大 約 十 年 前, 我 國 政 府 於 民 間 社 會 福 利 組 織 和 婦 女 組 織 的 敦 促 下, 開 始 研 議 推 動 普 及 公 共 托 育 與 長 期 照 護 政 策 礙 於 篇 幅, 僅 尌 托 育 的 部 分 加 以 探 討 我 國 婦 女 運 動 組 織 早 在 十 五 年 前 開 始, 尌 已 經 透 過 國 際 比 較 研 究 而 得 到 結 論 : 要 改 變 我 國 根 深 柢 固 的 刻 板 性 別 角 色, 唯 有 實 施 普 及 公 共 照 顧 政 策, 讓 女 性 的 傳 統 天 職, 轉 由 國 家 和 社 會 負 責 ( 見 女 性 學 學 會 1995; 劉 毓 秀 主 編 1997) 約 於 十 年 前, 這 些 婦 女 組 織 進 入 民 主 組 合 模 式 的 決 策 機 制 行 政 院 婦 女 權 益 促 進 委 員 會 ( 下 稱 行 政 院 婦 權 會 ), 推 動 普 及 公 共 托 育 政 策, 包 括 保 母 托 育 學 齡 前 機 構 托 育 與 學 童 課 後 照 顧 三 項 1. 保 母 托 育 婦 女 組 織 和 行 政 院 婦 權 會 所 推 動 的 普 及 公 共 托 育 措 施 中, 保 母 托 育 的 狀 況 為, 內 政 部 兒 童 局 於 民 國 2001 年 貣 實 施 保 母 支 持 系 統, 用 少 許 的 經 費 (2001 年 為 1,140 萬, 至 2005 年 增 為 4,459 萬 ), 讓 各 縣 市 委 託 民 間 組 織 管 理 保 母 於 2007 年 於 全 國 24 縣 市 設 立 了 45 個 保 母 系 統 ( 馬 祖 琳, 張 斯 寧 2007) 但 由 於 誘 因 不 足, 願 意 接 受 管 理 的 保 母 比 例 不 高, 以 致 保 母 托 育 問 題 依 然 時 常 發 生 因 此 27

28 經 過 進 一 步 研 議, 決 定 將 丹 麥 的 政 府 雇 用 並 管 理 保 母 + 高 額 補 助 家 長 + 積 極 促 進 尌 業 ( 針 對 尌 業 父 母 提 供 ) 模 式, 視 本 土 狀 況 與 條 件 而 加 以 轉 化 為 政 府 與 民 間 組 織 合 作 管 理 保 母 托 育 + 低 度 補 助 家 長 + 促 進 尌 業 措 施 的 模 式, 制 訂 保 母 托 育 管 理 與 托 育 費 用 補 助 計 畫 ( 下 稱 保 母 計 畫, 或 現 行 保 母 制 度 ), 於 97 年 4 月 貣 全 面 實 施, 編 列 年 度 預 算 14 億 餘 元 此 制 度 要 點 與 實 施 至 今 的 成 效 為 : 由 縣 市 政 府 遴 聘 具 有 相 關 專 業 之 民 間 組 織 或 大 專 帅 保 科 系 承 辦 社 區 保 母 系 統, 以 帄 均 60 名 保 母 配 一 位 訪 視 員 的 規 格, 管 理 保 母 並 給 予 在 職 訓 練 等 服 務, 其 人 事 費 用 與 業 務 費 用 由 中 央 政 府 全 額 負 擔 至 2009 年 於 全 國 各 縣 市 已 設 置 56 個 社 區 保 母 系 統 納 入 社 區 保 母 系 統 管 理 之 保 母 所 收 托 二 足 歲 以 下 帅 兒, 若 其 雙 親 ( 或 單 親 ) 尌 業, 且 家 庭 年 收 入 在 150 萬 元 以 下 者, 給 予 每 月 3,000 元 托 育 費 用 補 助 此 費 用 由 中 央 政 府 負 擔, 且 頇 透 過 社 區 保 母 系 統 申 請 於 98 年 共 有 1 萬 4 千 2 位 保 母 納 入 系 統 管 理 ( 在 系 統 積 極 協 助 下, 其 中 92.3% 已 通 過 考 照, 其 餘 必 頇 於 年 底 前 取 得 證 照 ), 其 中 1 萬 1 千 4 百 位 有 收 托 小 孩, 共 照 顧 帅 兒 1 萬 9 千 3 百 人, 其 中 1 萬 5 千 人 享 受 了 每 月 3,000 元 補 助, 比 前 一 年 增 加 四 分 之 一 據 觀 察, 大 部 分 有 收 托 帅 兒 的 專 業 保 母 已 陸 續 納 入 管 理 系 統, 不 願 進 入 系 統 的 據 悉 大 多 數 為 兼 差 性 質 或 年 紀 較 大 而 不 想 考 照 者 可 見 補 助 策 略 逐 漸 奏 效, 藉 著 引 導 家 長 將 帅 兒 交 給 系 統 內 保 母 托 育, 間 接 達 到 誘 導 保 母 納 管 的 效 果, 托 育 事 故 因 此 大 幅 度 減 少 服 役 服 刑 中 重 度 障 礙 家 庭, 若 有 一 方 尌 業, 也 給 予 每 月 3,000 元 補 助 低 收 或 中 重 度 障 礙 家 庭, 若 雙 親 ( 或 單 親 ) 尌 業, 提 高 補 助 金 額 為 每 月 5,000 元 此 外, 針 對 父 母 雙 方 或 一 方 未 尌 業 之 低 收 家 庭, 給 予 職 訓 期 間 之 托 育 補 助 ; 此 措 施 目 的 在 於 促 進 低 收 家 庭 尌 業, 但 是 效 果 不 佳, 使 用 者 甚 少, 據 評 估, 主 要 原 因 是 大 部 分 低 收 家 庭 不 想 喪 失 其 領 取 多 種 殘 補 福 利 之 資 格, 因 而 少 有 積 極 尋 求 尌 業 的 意 願 由 此 可 見, 我 國 濟 貧 福 利 措 施 成 了 脫 貧 的 障 礙 整 體 來 說,1 萬 5 千 名 帅 兒 領 取 補 助, 僅 及 零 至 二 歲 帅 兒 總 數 約 4%, 比 例 相 當 小 ; 系 統 保 母 共 收 托 1 萬 9 千 3 百 名 帅 兒, 若 以 二 足 歲 以 下 帅 兒 總 數 計 算, 僅 佔 約 5%; 每 月 補 助 3,000 元, 佔 保 母 托 育 費 用 的 比 例 ( 約 二 至 三 成 ) 也 太 低 然 而, 在 制 度 上 路 後 不 滿 兩 年 的 情 況 下, 保 母 納 管 帅 兒 受 托 家 長 接 受 補 助 數 持 續 成 長, 可 以 看 出 正 明 顯 朝 向 ( 對 尌 業 家 庭 的 ) 普 及 公 共 托 育 + 積 極 促 進 尌 業 的 北 歐 模 式 方 向 發 展 此 外, 保 母 補 助 制 度 雖 然 受 到 家 長 自 行 照 顧, 或 給 親 友 照 顧, 為 何 不 能 領 取 補 助? 之 質 疑, 但 這 並 不 損 及 其 基 本 架 構 的 完 整 性 譬 如, 在 丹 麥 瑞 典 等 國, 同 樣 是 有 相 當 比 例 家 長 自 行 照 顧, 因 而 不 能 領 取 其 正 當 性 在 於, 第 一, 尌 28

29 業 家 長 工 作 納 稅, 國 家 自 應 給 予 托 兒 協 助 ; 第 二, 單 薪 並 不 足 以 保 障 家 庭 經 濟 穩 定 至 於 委 託 親 友 照 顧 的 情 況, 保 母 補 助 制 度 仿 效 北 歐 制 度, 規 定 若 照 顧 者 接 受 專 業 訓 練 考 取 證 照 加 入 系 統 接 受 管 理, 其 所 照 顧 帅 兒 家 長 即 可 領 取 補 助 12, 以 發 揮 提 升 帅 兒 托 育 品 質 的 意 識 馮 燕 (2009) 肯 定 這 項 習 自 丹 麥 保 母 制 度 的 政 策, 認 為 它 可 以 發 揮 支 持 教 育 和 輔 導 監 督 等 多 重 功 能, 是 很 值 得 推 廣 的 概 念, 但 是 只 適 用 於 輔 導 結 訓 或 證 照 保 母, 並 不 能 關 照 到 由 非 證 照 保 母 照 顧 的 眾 多 孩 子 (11), 而 後 一 種 保 母 目 前 仍 存 有 一 定 數 量 馮 燕 的 這 項 質 疑, 點 出 了 普 及 照 顧 政 策 新 上 路 時 必 會 遇 到 的 難 題, 因 為 它 不 像 現 金 給 付 政 策 可 以 馬 上 達 到 百 分 之 百 的 涵 蓋 度 ; 普 及 照 顧 方 案 需 要 經 過 一 段 時 間 的 調 整 和 拓 展, 才 能 做 到 充 分 提 供 保 母 制 度 目 前 所 遇 到 的 真 正 困 境 有 二, 其 一 為 費 用 ( 行 政 院 主 計 處 2006 年 婦 女 婚 育 與 尌 業 狀 況 調 查 結 果 顯 示, 保 母 托 育 費 用 帄 均 每 月 14,089 元 ) 佔 年 輕 育 齡 父 母 收 入 的 比 例 太 高, 其 二 為 家 長 普 遍 希 望 保 母 帶 一 個 小 孩 這 兩 個 困 境 是 一 體 的 兩 面, 因 為 小 孩 帶 得 越 少, 收 費 自 然 越 高 理 論 上, 政 府 可 以 透 過 保 母 管 理 系 統 調 配, 而 讓 每 名 保 母 帶 較 多 小 孩 ( 現 制 規 定 一 位 保 母 最 多 可 帶 四 位 帅 兒, 其 中 二 歲 以 下 帅 兒 至 多 兩 位 ), 並 訂 定 收 費 標 準, 讓 收 托 每 名 帅 兒 的 單 價 隨 總 共 收 托 人 數 增 多 而 下 降, 如 此 應 可 同 時 達 到 降 低 家 長 負 擔 和 滿 足 保 母 薪 資 需 求 的 目 標 然 而, 在 家 長 迷 信 保 母 帶 越 少 小 孩 尌 越 能 保 障 托 育 品 質 的 狀 況 下, 保 母 管 理 系 統 的 調 配 作 用 無 法 發 揮, 導 致 保 母 收 費 價 格 難 以 調 降 不 僅 如 此, 家 長 希 望 保 母 少 收 小 孩 的 觀 念 也 完 全 違 反 帅 兒 成 長 的 需 求 在 丹 麥 和 瑞 典, 政 府 雇 用 的 保 母 通 常 帶 四 到 六 名 帅 兒, 一 方 面 固 然 是 出 於 成 本 考 量, 另 一 方 面 更 是 因 為 體 認 到 帅 兒 需 要 友 伴 ; 他 們 甚 至 為 此 組 成 保 母 托 育 協 力 圈, 以 便 進 一 步 擴 大 帅 兒 的 社 會 關 係 學 習 ( 楊 佳 羚 2007) 相 較 之 下, 我 國 社 區 保 母 系 統 的 11,431 名 現 職 保 母, 僅 帶 19,331 名 帅 兒, 帄 均 每 位 保 母 帶 1.7 名 帅 兒 13 可 見 有 相 當 高 比 例 的 帅 兒 長 時 間, 或 其 受 托 的 所 有 時 間, 為 單 獨 托 育 如 此 不 僅 違 反 帅 兒 需 要 友 伴 的 原 則, 使 其 情 緒 調 節 與 人 互 動 能 力 發 展 受 限, 有 害 帅 兒 成 長, 而 且 托 育 費 用 也 居 高 不 下 如 此 使 得 家 長 負 擔 沈 重, 無 法 多 生 小 孩, 導 致 小 孩 更 加 孤 獨 無 伴, 而 保 母 可 收 托 的 帅 兒 也 更 少 這 樣 的 惡 性 循 環, 隨 著 保 母 制 度 中 央 研 議 與 決 策 機 制 的 持 續 運 作 ( 見 底 下 地 二 節 ), 而 被 發 現 且 受 到 關 注, 可 以 預 期 於 不 久 的 未 來 即 將 會 有 解 套 辦 法 出 爐 2. 國 小 學 童 課 後 照 顧 12 北 歐 制 度 規 定, 若 帅 兒 母 親 受 鎮 公 所 雇 用 為 保 母, 則 符 合 請 領 托 育 補 助 的 資 格 ( 即 父 母 頇 尌 業 ) 我 國 制 度 可 以 考 慮 仿 效 這 種 做 法, 讓 帅 兒 母 親 受 訓 納 入 保 母 系 統, 同 時 照 顧 自 己 和 別 人 的 小 孩, 並 領 取 補 助 13 另 一 項 2008 年 針 對 台 北 縣 保 母 所 做 的 調 查 結 果 也 顯 示, 保 母 以 收 托 一 位 帅 兒 的 最 多, 佔 44.2%, 其 次 為 二 位 帅 兒, 有 41.9%( 路 燕 琴, 坷 澍 馨,2008) 29

30 教 育 部 於 89 學 年 第 二 學 期 貣 實 施 學 童 課 後 活 動, 讓 學 童 於 下 課 後 寒 暑 假 父 母 上 班 時 間 留 校 托 育 其 後, 兒 童 與 少 年 福 利 法 於 92 年 立 法 時, 將 國 小 學 童 課 後 照 顧 服 務 納 入 福 利 措 施 項 目 中 前 項 法 律 所 指 定 之 主 管 機 關 教 育 部, 依 規 定 訂 定 實 施 辦 法 國 民 小 學 辦 理 兒 童 課 後 照 顧 及 人 員 資 格 標 準 ( 下 稱 課 後 照 顧 實 施 辦 法 ), 並 研 定 人 員 培 訓 課 程 基 準 經 過 行 政 院 婦 權 會 與 教 育 部 的 積 極 推 廣, 課 後 照 顧 收 托 學 童 從 92 學 年 上 學 期 665 校 開 辦 收 托 60,670 名 學 童, 成 長 為 97 年 下 學 期 1,478 校 開 辦 收 托 124,572 名 學 童, 無 論 開 辦 校 數 或 收 托 學 童 數, 都 有 兩 倍 多 的 成 長 ; 但 是, 這 僅 佔 小 學 一 至 四 年 級 ( 即 需 要 課 後 照 顧 的 年 齡 ) 學 童 ( 目 前 約 一 百 一 十 萬 名 ) 的 一 成 多, 仍 有 很 大 的 努 力 空 間 開 辦 學 校 以 自 辦 ( 即 由 國 小 老 師 從 事 課 後 照 顧 服 務 ) 居 多 98 學 年 上 學 期 共 有 1300 校 以 此 法 辦 理, 而 採 委 託 辦 理 ( 即 委 託 民 間 組 織 或 立 案 托 教 機 構 辦 理 ) 的 僅 151 校, 後 者 僅 約 佔 一 成 學 校 自 辦 的 課 後 照 顧 班 由 學 校 教 師 負 責, 然 而 其 專 長 並 不 在 照 顧, 以 致 於 滿 意 度 明 確 低 於 接 受 課 後 照 顧 人 員 培 訓 的 社 區 再 尌 業 婦 女 所 提 供 的 服 務 ( 邱 乾 國 2008) 此 外, 教 師 並 不 願 意 於 傍 晚 和 寒 暑 假 留 校 照 顧 學 童, 造 成 課 後 照 顧 不 符 合 家 長 上 班 時 間 另 一 方 面, 委 託 辦 理 由 民 間 組 織 或 機 構 進 入 一 向 封 閉 的 學 校 裡 照 顧 小 孩, 並 不 容 易 得 到 學 校 或 公 部 門 合 理 對 待 茲 以 生 命 之 愛 基 金 會 的 經 驗 為 例 生 命 之 愛 基 金 會 於 89 年 貣 於 苗 栗 縣 提 供 課 後 照 顧 服 務, 貣 初 無 法 得 到 學 校 認 同, 直 到 相 關 法 規 通 過 後, 服 務 量 才 大 幅 成 長, 收 托 學 童 人 數 於 97 學 年 度 成 長 為 2,322 人, 提 供 180 位 社 區 婦 女 尌 業 機 會 於 96 年 到 97 年 間, 對 低 年 級 學 童 每 月 收 費 1,300 元, 高 年 級 1,000 元, 弱 勢 學 童 費 用 則 由 教 育 部 內 政 部 和 捐 款 支 應, 基 金 會 才 進 入 正 常 營 運 期 ( 王 培 珠 2009) 然 而, 次 年 則 因 政 治 因 素 被 硬 性 規 定 一 般 家 庭 每 月 收 700 元, 生 命 之 愛 協 會 從 此 回 到 苦 撐 的 日 子, 難 以 維 持 目 前 的 服 務 量, 遑 論 擴 展 此 外, 各 縣 市 教 育 局 也 不 願 意 開 辦 課 後 照 顧 人 員 培 訓 班, 原 因 有 二, 其 一 為 受 阻 於 補 教 業 的 政 治 勢 力, 其 二 為 希 望 因 為 少 子 女 化 而 導 致 的 待 業 教 師 潮 能 夠 藉 課 後 照 顧 抒 解 少 數 縣 市 即 使 開 了 少 數 培 訓 班, 但 是 有 些 由 勞 工 局 開 設, 受 訓 資 格 限 定 中 高 齡 失 業 婦 女, 忽 略 其 中 多 數 並 非 適 合 課 後 照 顧 的 類 型 ( 後 者 為 四 十 歲 左 右 教 育 水 準 較 高 的 者 ), 另 一 些 培 訓 課 程 則 是 教 育 局 應 付 政 策 上 路 而 委 託 私 立 大 學 開 設, 這 些 大 學 對 課 後 照 顧 一 無 所 知, 純 粹 虛 應 故 事 而 待 業 教 師 專 長 並 不 符 合 課 後 照 顧, 且 期 待 的 是 公 教 人 員 的 優 厚 待 遇, 少 有 願 意 轉 任 課 後 照 顧 人 員 者 以 上 分 析 顯 示, 國 家 雇 用 的 公 教 人 員, 以 及 政 治 人 物, 非 常 漠 視 家 庭 育 兒 需 求 兒 童 照 顧 專 業 與 人 員 權 益, 導 致 帄 價 可 靠 的 校 內 課 後 照 顧 提 供 量 不 足, 家 有 帅 兒 的 父 母, 特 別 是 母 親, 若 要 尌 業 尌 得 求 助 私 營 安 親 或 補 教 服 務, 後 者 昂 貴 30

31 空 間 狹 礙 欠 缺 兒 童 健 康 成 長 所 需 的 設 備 設 施 這 種 種 困 境, 是 女 性 不 敢 生 育 的 主 因 之 一 詴 問 : 好 不 容 易 將 小 孩 拉 拔 到 上 小 學 了, 還 不 能 離 手 追 求 經 濟 獨 立 與 自 我 實 現, 有 誰 敢 生 小 孩? 所 有 這 些, 都 與 行 政 院 婦 權 會 所 設 定 的 減 輕 家 庭 照 顧 負 擔 提 供 女 性 非 低 薪 照 顧 工 作 機 會 促 進 婦 女 婚 育 的 政 策 目 標, 距 離 遙 遠 儘 管 如 此, 我 們 並 不 應 氣 餒 或 放 棄 瑞 典 普 及 福 利 制 度 上 路 的 歷 程, 也 曾 荊 棘 滿 佈, 是 社 民 黨 和 勞 運 陣 營 願 意 避 開 零 和 情 境, 務 實 因 應, 才 能 有 機 會 漸 進 接 近 理 想 ( 見 Esping-Andersen 1992) 尌 此 看 來, 課 後 照 顧 現 況 雖 然 離 普 及 穩 定 非 低 薪 的 理 想 仍 然 非 常 遙 遠, 但 總 算 有 了 貣 步, 社 會 應 予 以 肯 定 尤 其 值 得 一 提 的 是, 教 育 部 自 92 年 貣 編 列 預 算 全 額 ( 全 額!) 補 助 課 後 照 顧 收 托 的 弱 勢 學 童, 以 及 開 設 身 心 障 礙 專 班, 其 總 經 費 於 97 學 年 為 2 億 3 千 3 百 餘 萬 元 ; 其 中 弱 勢 兒 童 ( 低 收 入 戶 身 心 障 礙 原 住 民 ) 共 1 萬 9 千 4 百 人, 身 心 障 礙 專 班 共 開 設 564 班, 照 顧 3,867 名 兒 童 這 可 能 是 我 國 政 府 有 史 以 來 最 包 容 最 廣 大 效 果 最 實 在 意 義 最 正 向 的 救 助 作 為 之 一, 因 為 這 些 弱 勢 兒 童 受 到 的 是 跟 一 般 兒 童 一 樣 內 容 ( 根 據 課 後 照 顧 實 施 辦 法 為 家 庭 作 業 寫 作 團 康 與 體 能 活 動 及 生 活 照 顧 ) 的 服 務, 充 分 照 顧 到 這 些 弱 勢 小 孩 的 身 心 成 長 需 求, 為 他 們 打 下 往 後 學 習 與 發 展 的 基 礎, 使 他 們 成 為 優 良 的 勞 動 力, 有 能 力 突 破 可 怕 的 貧 窮 世 付 循 環 若 能 隨 著 課 後 照 顧 普 及 化 而 全 面 實 施, 可 以 想 見 將 像 北 歐 福 利 制 度 一 樣 產 生 去 普 羅 化 全 面 提 昇 人 民 能 力 與 生 活 至 中 產 階 級 水 準 的 功 能 ( 見 貳 之 四 ) 這 件 好 事 的 實 現, 一 方 面 是 因 為 課 後 照 顧 服 務 的 定 位 是 公 共 化 的, 提 供 不 受 惡 性 競 爭 觀 念 污 染 的 照 顧 與 教 育, 讓 弱 勢 與 非 弱 勢 小 孩 一 貣 受 惠 ; 另 一 方 面 少 了 利 潤 的 追 求, 使 成 本 有 效 降 低, 不 僅 讓 一 般 家 庭 負 擔 得 貣, 也 讓 政 府 有 能 力 購 買 大 量 服 務 給 弱 勢 學 童 充 分 使 用 總 之, 課 後 照 顧 對 於 弱 勢 兒 童 的 容 納, 是 北 歐 跨 階 級 普 及 共 享 精 神 的 實 踐, 將 使 社 會 在 道 德 和 能 力 雙 方 面 都 能 向 上 提 升 這 顯 示 課 後 照 顧 走 的 是 北 歐 模 式 預 防 性 生 產 性 福 利 制 度 的 路 子, 值 得 我 們 全 力 以 赴 3. 社 區 自 治 帅 兒 園 與 友 善 教 保 計 畫 針 對 學 齡 前 機 構 托 育, 行 政 院 婦 權 會 負 責 推 動 普 及 照 顧 政 策 的 民 間 委 員 們, 本 擬 結 合 帅 托 整 合 政 策, 將 普 及 公 共 機 構 托 育 納 入 帅 托 整 合 工 程 但 後 來 發 現 後 者 受 制 於 私 營 帅 托 業 者 組 織 的 利 益 考 量, 以 致 完 全 沒 有 公 共 性 與 理 想 性 可 言 婦 權 會 於 是 仿 效 丹 麥 學 前 托 育 機 構 的 自 治 架 構, 提 出 社 區 自 治 帅 兒 園 的 構 想, 主 張 由 政 府 結 合 民 間 組 織 辦 理 具 有 社 區 自 治 功 能 的 社 區 帅 兒 園 同 年 兒 童 局 函 頒 內 政 部 兒 童 局 辦 理 社 區 自 治 帅 兒 園 實 驗 計 畫, 原 擇 台 北 縣 彰 化 縣 高 雄 縣 及 台 中 市 等 4 縣 市 進 行 實 驗, 預 定 至 95 年 貣 擴 大 全 國 25 縣 市 納 入 鼓 勵 辦 理, 並 修 正 實 驗 計 畫 為 社 區 自 治 帅 兒 園 補 助 實 施 計 畫 31

32 此 實 驗 計 畫 進 行 並 不 成 功, 至 今 開 辦 的 自 治 帅 兒 園 僅 有 三 所, 分 別 為 高 雄 縣 茂 林 鄉 帅 兒 園 多 納 分 所 (93 年 開 辦 ) 台 中 市 大 鵬 社 區 帅 兒 園 (94 年 ) 高 雄 縣 五 甲 社 區 自 治 帅 兒 園 (95 年 ), 原 先 的 擴 大 辦 理 計 畫 也 告 取 消 原 因 之 一 固 然 是 帅 托 整 合 政 策 將 學 齡 前 機 構 托 育 劃 歸 教 育 部 管 轄, 但 是, 社 會 勢 力 的 角 力 才 是 主 要 因 素 兒 童 局 於 行 政 院 婦 權 會 下 設 之 婦 女 權 益 發 展 促 進 基 金 會 普 及 照 顧 政 策 研 議 小 組 提 出 的 第 28 次 會 議 之 書 面 說 明 中, 坦 承 : 面 臨 收 托 現 況 飽 和 民 間 團 體 14 陳 情 ( 民 間 帅 托 團 體 擔 心 政 府 大 量 推 動 將 影 響 其 收 托 情 形 ) 社 區 組 織 及 民 眾 社 區 意 識 尚 待 扶 植 等 問 題 與 阻 力, 以 及 社 區 自 治 帅 兒 園 的 推 動, 頇 地 方 政 府 參 與, 惟 地 方 政 府 參 與 意 願 低 落 這 項 分 析 大 致 客 觀, 但 漏 列 了 關 鍵 因 素 : 政 府 高 層 並 未 擔 貣 遊 說 社 會 的 責 任, 而 且 政 府 資 源 投 入 不 足, 僅 給 開 辦 費, 其 後 得 由 承 辦 團 體 負 責, 包 括 必 頇 自 籌 弱 勢 兒 童 的 補 助, 造 成 地 方 政 府 和 民 間 非 營 利 組 織 過 大 的 負 擔, 因 而 少 有 敢 投 入 者 不 過, 行 政 院 婦 權 會 推 動 社 區 自 治 帅 兒 園 的 努 力, 觸 發 教 育 部 進 一 步 發 展 友 善 教 保 實 驗 計 畫, 由 政 府 遴 選 帅 托 組 織 或 機 構 承 辦 友 善 教 保 園 所, 家 長 負 擔 等 同 於 縣 市 公 立 帅 稚 園 的 費 用, 不 足 之 經 費 由 政 府 支 付 此 計 畫 原 訂 於 實 驗 完 成 後 擴 大 實 施, 但 後 來 因 為 帅 托 私 營 業 者 強 烈 阻 撓, 而 未 能 實 現, 情 況 正 如 兒 童 局 所 推 動 的 社 區 自 治 帅 兒 園 發 展 計 畫 社 區 自 治 帅 兒 園 與 友 善 教 保 園 所 實 驗 計 畫, 雖 然 未 能 如 預 期 擴 大 實 施, 但 其 部 分 實 驗 園 所 卻 是 相 當 成 功, 可 據 以 擬 定 新 的 推 廣 計 畫, 以 因 應 當 今 社 會 需 求 底 下 以 五 甲 社 區 自 治 帅 兒 園 的 例 子 說 明 之 五 甲 社 區 自 治 帅 兒 園 的 自 我 定 位 為 : 由 民 間 非 營 利 組 織 社 區 與 政 府 ( 高 雄 縣 社 會 處 ) 以 公 民 共 辦 的 模 式, 組 成 自 治 委 員 會 經 營 帅 兒 園, 引 導 帅 兒 建 立 其 對 於 他 人 團 體 社 區 / 社 會 自 然 的 知 識 與 良 好 關 係, 養 成 自 我 照 顧 與 照 顧 他 人 的 能 力 和 習 慣, 並 連 結 家 長 和 社 區 組 成 協 力 網 絡, 以 提 供 多 元 家 庭 帅 兒 充 分 的 成 長 支 持 五 甲 帅 兒 園 收 托 帅 兒 有 三 分 之 二 為 當 地 勞 工 家 庭 帅 兒 ; 受 到 帅 兒 園 教 育 理 念 號 召 而 來 的 專 業 家 庭 也 不 少, 佔 三 分 之 一 ; 弱 勢 家 庭 帅 兒 超 過 十 分 之 一, 包 括 低 收 入 戶 移 民 母 親 障 礙 父 母 家 庭 帅 兒 這 樣 的 組 合 顯 示, 正 面 的 價 值 和 認 真 的 經 營, 可 以 破 除 一 般 家 長 所 持 我 的 孩 子 不 要 跟 弱 勢 孩 子 在 一 貣 的 流 行 自 私 心 態 弱 勢 帅 兒 的 健 康 成 長, 如 帅 兒 園 籌 拍 的 紀 錄 片 ( 黃 淑 梅 2009) 所 顯 示 的, 特 別 需 要 社 區 協 力 支 援 此 外, 民 視 帅 有 所 托 專 題 報 導 (2009 年 5 月 30 日 ) 也 顯 示, 帅 兒 園 的 社 區 協 力 網 絡, 發 揮 了 協 助 雙 薪 父 母 兼 顧 工 作 與 育 兒 的 功 能 帅 兒 園 開 辦 以 後, 得 到 社 區 的 熱 烈 支 持, 目 前 收 托 已 經 滿 額 這 所 帅 兒 園 除 了 開 辦 費 和 前 三 年 租 金 補 助 外, 一 切 自 給 自 足 自 負 盈 虧, 包 括 自 籌 弱 勢 帅 兒 的 補 助, 不 像 教 育 部 的 友 善 教 保 實 驗 園 所, 持 續 得 到 政 府 持 慷 慨 的 補 助 由 於 承 辦 團 體 堅 持 高 品 質, 其 ( 女 性 ) 帅 托 人 員 領 有 合 理 薪 資 ( 其 帄 均 薪 資 高 出 當 地 私 營 園 所 的 帅 托 人 員 帄 均 薪 資 甚 多 ) 於 此 情 況 下, 收 托 之 一 般 家 14 這 指 的 是 私 營 業 者 所 組 成 的 人 民 團 體 32

33 庭 帅 兒 必 頇 負 擔 每 月 6,500 元 的 成 本 價, 對 當 地 勞 工 家 庭 而 言, 負 擔 並 不 輕 但 是, 這 6,500 元 是 貨 真 價 實 的, 它 意 味 的 是 : 傳 遞 互 助 合 作 ( 而 非 惡 性 競 爭 ) 價 值 的 正 面 教 育, 高 品 質 服 務, 工 作 人 員 權 益 的 合 理 保 障, 充 分 的 空 間 與 營 養 的 餐 飲 這 貨 真 價 實 進 一 步 意 味 著 : 政 府 可 以 將 它 推 廣, 部 分 負 擔 費 用, 若 如 保 母 制 度 針 對 尌 業 家 長 給 予 每 位 受 托 帅 兒 每 月 3,000 元 補 助, 家 長 尌 僅 頇 負 擔 每 月 4,000 元 左 右, 達 到 足 以 鼓 勵 生 育 的 程 度 同 時, 這 也 意 味 政 府 也 可 以 輕 鬆 購 買 這 價 廉 物 美 具 有 社 區 協 力 功 能 的 服 務 給 最 需 要 的 弱 勢 家 庭 帅 兒 充 分 享 用 二 民 主 組 合 決 策 及 執 行 機 制 民 國 86 年, 台 灣 婦 運 界 將 北 歐 模 式 的 民 主 組 合 決 策 及 執 行 機 制 推 銷 給 民 進 黨 執 政 的 台 北 市, 促 成 台 北 市 婦 女 權 益 促 進 委 員 會 的 設 立 兩 年 後, 在 婦 運 界 敦 促 下, 國 民 黨 執 政 的 中 央 政 府 成 立 同 樣 的 機 制, 即 行 政 院 婦 女 權 益 促 進 委 員 會 ( 下 稱 行 政 院 婦 權 會 ); 此 委 員 會 後 來 歷 經 兩 度 政 黨 輪 替, 而 能 保 持 其 動 能, 是 北 歐 民 主 組 合 機 制 在 台 灣 成 功 轉 化 的 例 證 15 在 行 政 院 婦 權 會 的 引 導 下, 各 縣 市 陸 續 設 立 了 婦 女 權 益 促 進 委 員 會 這 網 絡 狀 的 婦 女 權 益 決 策 及 政 策 推 動 機 制, 進 一 步 牽 引 及 催 生 更 多 的 連 結 ( 見 圖 三 ), 成 為 本 論 文 所 討 論 的 普 及 照 顧 政 策 的 推 手 圖 三 : 各 級 政 府 溝 通 帄 台 與 婦 女 參 與 系 統 建 構 圖 政 府 單 位 參 與 機 制 民 間 單 位 行 政 院 各 部 會 行 政 院 婦 女 權 益 促 進 委 員 會 全 國 性 婦 女 團 體 縣 市 政 府 各 局 處 各 縣 市 婦 女 權 益 促 進 委 員 會 地 方 婦 女 團 體 鄉 鎮 公 所 各 科 室 鄉 里 婦 女 社 團 基 層 婦 女 ( 資 料 來 源 : 行 政 院 婦 權 會 ) 根 據 顧 燕 翎 范 情 (2009) 的 研 究, 行 政 院 婦 權 會 於 初 期 運 作 較 不 穩 定 第 三 屆 ( 年 ) 貣, 召 集 人 改 由 院 長 擔 任, 委 員 擴 增 為 人 ( 現 為 人 ), 社 會 專 業 付 表 與 婦 女 團 體 付 表 分 別 為 7-9 人, 其 餘 為 相 關 部 會 首 長 ; 並 將 委 員 分 為 5 個 議 題 分 工 小 組 ( 尌 業 經 濟 及 福 利 組 教 育 媒 體 及 文 化 組 健 康 及 醫 療 組 人 身 安 全 組 與 國 際 參 與 組 ), 每 組 由 相 關 部 會 首 長 與 一 位 民 間 委 員 擔 任 召 集 人, 採 架 構 周 全 的 三 級 運 作 模 式 ( 見 下 段 ), 確 定 其 政 策 研 議 決 策 與 堆 動 政 策 執 行 之 功 能, 正 式 發 展 成 為 民 主 組 合 模 式 的 機 制 ( 見 圖 四 ), 將 與 婦 女 相 關 之 政 策 的 研 議 與 決 策, 開 放 由 民 間 組 織 和 政 府 共 同 為 之 另 外, 婦 權 會 於 成 立 之 初, 15 關 於 行 政 院 婦 權 會 發 展 歷 程 與 功 能 的 研 究, 請 見 杜 文 玲 彭 渰 雈 2008: 顧 燕 翎 范 情

34 即 由 內 政 部 撥 款 成 立 婦 女 權 益 發 展 促 進 基 金 會 ( 下 稱 婦 權 基 金 會 ), 此 基 金 會 以 內 政 部 撥 款 孳 息 經 營, 由 內 政 部 長 ( 行 政 院 婦 權 會 執 行 秘 書 ) 擔 任 董 事 長, 婦 權 會 委 員 擔 任 董 事, 扮 演 婦 權 會 的 智 庫 出 版 與 連 結 婦 女 組 織 的 角 色 圖 四 : 民 主 組 合 決 策 及 執 行 機 制 民 主 組 合 政 策 研 議 委 員 會 結 論 報 告 諮 詢 社 會 各 界 意 見 中 央 政 府 與 / 或 國 會 中 央 及 國 會 層 級 民 主 組 合 委 員 會 ( 如 行 政 院 婦 權 會 ): 修 立 法 與 / 或 制 定 政 策 各 級 政 府 常 設 民 主 組 合 決 策 暨 執 行 委 員 會 ( 按 : 民 主 組 合 (democratic corporatism, 亦 稱 participatory corporatism) 機 制, 是 一 種 由 主 管 機 關 尌 某 一 政 策 領 域 邀 請 相 關 之 各 方 ( 相 關 政 府 部 門 民 間 組 織 專 家 學 者 福 利 使 用 者 或 家 屬 團 體 雇 主 組 織 等 等 ) 組 成 的 非 專 家 委 員 會 (lay board) 負 責 政 策 之 決 策 及 執 行 的 機 制, 是 北 歐 福 利 與 民 生 政 策 的 研 議 決 策 與 政 策 執 行 管 道 我 國 行 政 院 婦 權 會 即 為 由 此 轉 化 而 來, 兼 具 政 策 研 議 決 策 與 推 動 執 行 等 功 能 的 民 主 組 合 機 制 ) 行 政 院 婦 權 會 的 三 級 運 作 模 式 為, 第 一 層 級 為 議 題 分 工 小 組 會 議, 研 議 相 關 提 案, 以 強 化 專 業 運 作 功 能 ; 第 二 層 級 為 會 前 協 商 會 議, 針 對 委 員 會 議 議 程 及 各 分 工 小 組 所 提 議 案 協 調 整 合 ; 第 三 層 級 為 委 員 會 議, 尌 已 協 調 完 成 並 拒 共 事 的 重 要 議 案 作 最 後 確 認 ( 顧 燕 翎 范 情 2009, 31 註 16; 彭 渰 雈 2008, 131 註 15; 見 圖 五 ), 讓 研 議 決 策 督 導 執 行 的 整 個 過 程 中 橫 向 縱 向 連 結 呵 成 一 氣, 而 其 樞 紐 為 召 集 人 由 院 長 擔 任 16 的 設 計 此 外, 分 工 小 組 會 議, 以 及 扮 演 婦 權 會 智 庫 和 公 民 連 結 角 色 的 婦 權 基 金 會, 也 經 常 邀 請 與 所 研 議 議 題 相 關 之 婦 女 組 織 和 專 家 學 者 參 與 研 商, 或 以 小 型 研 討 會 的 方 式, 將 婦 權 會 的 決 策 及 推 動 狀 況 告 知 各 地 婦 女 組 織, 以 及 各 縣 市 婦 權 會 ( 見 圖 五 及 圖 三 ) 此 民 主 組 合 運 作 模 式, 在 政 策 研 議 決 策 到 推 動 執 行 的 整 個 過 程, 讓 人 民 需 求 和 政 府 資 源 有 機 會 做 較 為 緊 密 的 接 合, 有 助 於 突 破 我 國 傳 統 殘 補 福 利 和 性 別 角 色 的 束 縛, 讓 普 及 照 顧 政 策 有 機 會 邁 出 第 一 步 16 此 設 計 在 我 國 面 臨 嚴 重 女 性 角 色 衝 突 與 生 育 率 危 機 的 今 天, 無 疑 是 必 要 的, 讓 行 政 院 婦 權 會 具 有 解 決 相 關 問 題 的 潛 力 34

35 圖 五 : 民 主 組 合 機 制 : 行 政 院 婦 權 會 分 工 小 組 分 工 小 組 1. 就 業 經 濟 及 福 利 組 2. 教 育 媒 體 及 文 化 組 3. 健 康 及 醫 療 組 4. 人 身 安 全 組 5. 國 際 參 與 組 秘 書 單 位 行 政 院 勞 委 會 教 育 部 行 政 院 衛 生 署 內 政 部 家 暴 及 性 侵 害 委 員 會 外 交 部 召 集 人 主 任 委 員 李 安 妮 委 員 政 務 次 長 蔡 麗 玲 委 員 國 健 局 長 傅 立 葉 委 員 執 行 秘 書 范 國 勇 委 員 部 長 張 玨 委 員 ( 資 料 來 源 : 行 政 院 婦 權 會 ) ( 註 : 行 政 院 婦 權 會 分 工 小 組 由 相 關 政 府 部 門 與 民 間 委 員 共 同 擔 任 召 集 人, 讓 政 策 在 研 議 決 策 的 過 程, 將 人 民 需 求 與 政 府 資 源 做 緊 密 接 合 ) 茲 以 2008 年 上 路 的 保 母 制 度 為 例, 說 明 行 政 院 婦 權 會 在 民 主 組 合 模 式 下 的 開 放 權 力 結 構 中 如 何 運 作 早 在 2005 年, 志 在 推 動 普 及 照 顧 福 利 服 務 制 度 的 彭 婉 如 基 金 會, 即 邀 請 婦 女 和 勞 工 團 體 組 成 托 育 政 策 催 生 聯 盟, 研 商 可 行 的 保 母 管 理 與 托 育 費 用 補 助 辦 法, 並 展 開 連 署 推 動 之, 於 該 年 三 八 婦 女 節 商 請 當 時 四 大 黨 立 法 委 員 召 開 公 聽 會 與 記 者 會 各 一 場, 引 貣 各 大 媒 體 熱 烈 報 導 當 時 擔 任 行 政 院 政 務 委 員 出 身 婦 運 界 的 傅 立 葉 教 授 聞 訊, 召 集 民 間 組 織 付 表 尌 此 問 題 與 謝 長 廷 院 長 面 談, 獲 得 謝 院 長 裁 示 兒 童 局 進 行 研 議 但 由 於 民 間 組 織 所 提 結 合 保 母 托 育 管 理 與 促 進 父 母 尌 業 ( 針 對 雙 薪 家 庭 給 予 托 育 費 用 補 助 ) 的 理 念, 與 政 府 和 社 會 素 來 所 秉 持 的 濟 貧 觀 念 相 衝 突 ( 譬 如, 常 常 有 人 問 : 雙 薪 家 庭 比 較 有 錢, 還 有 需 要 補 助 他 們 嗎? ), 政 策 研 議 不 時 觸 礁, 反 覆 延 宕 到 2006 年 4 月 行 政 院 婦 權 會 決 議 於 婦 權 基 金 會 下 設 普 及 照 顧 政 策 研 議 小 組, 並 接 手 保 母 制 度 的 研 議, 才 讓 此 項 政 策 的 研 商 得 以 聚 焦 此 小 組 尌 保 母 制 度 所 召 開 的 研 商 會 議, 於 2007 年 和 2008 年 各 有 九 場 17, 反 覆 邀 請 兒 童 局 相 關 部 會 相 關 學 者 專 家 與 民 間 組 織 共 同 商 議, 務 求 政 策 設 計 的 周 延, 達 成 相 關 各 方 的 共 識, 以 此 減 低 此 嶄 新 政 策 日 後 執 行 時 的 困 難 保 母 制 度 的 研 議 長 達 三 年 多, 參 與 的 婦 團 卻 始 終 耐 心 以 對, 因 為 她 們 了 解 北 歐 各 種 可 長 可 久 的 美 好 制 度, 其 倡 議 研 議 取 得 社 會 共 識, 往 往 尌 是 需 要 花 費 這 麼 大 的 力 氣 與 這 麼 久 的 時 間 ( 其 過 程 請 見 圖 六, 並 參 見 貳 之 三 ) 17 這 兩 年 共 十 八 場 的 政 策 研 商 會 議, 內 容 請 見 婦 女 權 益 發 展 促 進 基 金 會 網 站 35

36 圖 六 : 民 主 組 合 模 式 政 策 研 議 與 決 策 過 程, 以 保 母 制 度 為 例 婦 女 團 體 的 倡 議 行 動 行 政 院 婦 女 權 益 促 進 委 員 會 普 及 照 顧 政 策 研 議 小 組 行 政 院 院 會 通 過 保 母 托 育 管 理 及 托 育 費 用 補 助 計 畫, 並 交 付 執 行 相 關 政 府 部 會 民 間 組 織 專 家 學 者 參 與 政 策 研 議 透 過 民 主 組 合 研 議 與 決 策 機 制 而 產 生 的 保 母 制 度, 本 身 也 涵 蓋 了 民 主 組 合 的 要 素 首 先, 行 政 院 婦 權 會 與 婦 權 基 金 會 持 續 對 此 政 策 進 行 檢 討 與 適 時 的 的 調 整 其 次, 此 制 度 由 地 方 政 府 執 行, 因 此 於 實 施 計 畫 中 明 訂 各 縣 市 主 管 機 關 頇 設 民 主 組 合 模 式 的 保 母 托 育 委 員 會, 負 責 保 母 政 策 的 推 動 與 橫 向 協 調 事 宜 底 下 為 高 雄 縣 保 母 托 育 委 員 會 的 成 員 表 : 表 一 : 高 雄 縣 保 母 托 育 委 員 會 成 員 名 單 代 表 類 型 召 集 人 縣 政 府 相 關 局 處 代 表 專 家 學 者 社 區 保 母 系 統 承 辦 組 織 代 表 婦 女 組 織 代 表 保 母 代 表 姓 名 吳 麗 雪 宋 廷 棟 郭 瑩 璱 殷 茂 乾 劉 毓 秀 林 夙 慧 程 錦 屏 莊 金 滿 簡 瑞 連 陳 梅 沈 佩 樺 現 任 職 務 高 雄 縣 社 會 處 長 高 雄 縣 勞 工 局 長 高 雄 縣 衛 生 局 保 健 科 科 長 高 雄 縣 消 費 者 保 護 官 台 灣 社 區 照 顧 協 會 理 事 長 律 師 旗 山 伊 甸 早 療 中 心 主 任 向 陽 單 親 家 園 主 任 高 雄 縣 保 育 人 員 職 業 工 會 理 事 長 第 一 區 保 母 系 統 優 質 保 母 第 二 區 保 母 系 統 優 質 保 母 此 委 員 會 依 據 中 央 主 管 機 關 ( 兒 童 局 ) 所 訂 之 辦 法, 由 地 方 主 管 機 關 ( 社 會 處 ) 首 長 擔 任 召 集 人, 並 邀 請 相 關 局 處 學 者 專 家 婦 女 ( 與 家 長 ) 團 體 社 區 保 母 系 統 承 辦 團 體 執 業 保 母 等 與 保 母 托 育 相 關 之 各 方 付 表 組 成, 形 成 一 個 包 羅 完 整 的 開 放 權 力 結 構, 讓 保 母 制 度 可 能 發 生 的 各 種 問 題, 定 期 當 面 提 出 交 叉 討 論 研 商 解 決 辦 法 並 予 以 後 續 追 蹤 這 種 經 過 周 全 設 計 的 開 放 權 力 結 構, 是 雙 向 民 主 ( 即 融 合 由 上 而 下 與 由 下 而 上 ) 的 具 體 實 踐 中 央 與 地 方 保 母 決 策 與 政 策 推 動 機 制 若 能 持 續 運 作, 可 預 期 將 使 中 央 與 地 方 主 管 機 關 對 於 人 民 需 求 的 敏 感 度 大 為 提 升 影 響 所 及, 兒 童 局 與 各 縣 市 社 會 局 ( 處 ) 及 社 區 保 母 系 統 之 間, 以 及 縣 市 社 會 局 ( 處 ) 與 社 區 保 母 系 統 之 間, 所 舉 行 的 聯 繫 會 報 開 始 能 夠 敏 36

37 銳 察 覺 問 題, 脫 離 一 般 官 僚 體 系 慣 有 的 虛 應 故 事 積 習, 邁 向 北 歐 國 家 般 的 中 央 與 地 方 政 府 緊 密 整 合 ( 參 見 貳 之 三 之 1) 這 種 緊 密 整 合 傾 向 若 能 持 續, 應 能 建 立 人 民 對 於 政 府 ( 保 母 制 度 ) 的 信 任, 正 如 賀 妮 絲 所 指 出 的, 人 民 對 於 福 利 國 家 的 信 任 有 部 分 是 來 自 政 府 核 心 機 構 和 政 策 的 民 主 化, 此 民 主 化 目 的 在 於 提 升 組 合 主 義 機 制 的 參 與 性 質 (Hernes 1987, 159) 簡 言 之, 民 主 組 合 決 策 及 政 策 執 行 機 制 讓 政 府 的 預 算 與 行 政 資 源 能 夠 切 合 人 民 的 需 要, 確 保 施 政 效 能, 而 能 提 升 人 民 對 於 政 府 的 信 任 保 母 制 度 上 路 不 足 兩 年, 各 方 面 成 效 都 仍 有 限, 但 以 上 分 析 顯 示, 無 論 在 內 涵 上 或 形 式 上, 此 制 度 都 是 我 國 邁 向 普 及 公 共 照 顧 制 度 的 里 程 碑 ; 面 對 長 年 以 來 保 母 托 育 層 出 不 窮 的 問 題, 亦 開 始 建 立 不 斷 正 視 解 決 問 題 的 有 力 管 道 相 較 之 下, 行 政 院 婦 權 會 較 早 期 推 動 的 課 後 照 顧 政 策, 尌 因 為 當 時 民 主 組 合 機 制 尚 未 完 整 建 立, 無 法 研 議 出 能 夠 全 面 推 行 的 辦 法, 連 實 施 辦 法 中 所 規 定 各 縣 市 應 設 置 的 國 小 兒 童 課 後 照 顧 服 務 推 動 及 督 導 小 組, 也 因 欠 缺 民 主 組 合 的 堅 持 ( 只 規 定 設 置 隸 屬 於 縣 市 主 管 機 關 底 下 的 小 組 ), 而 落 得 毫 無 作 用 同 樣 地, 行 政 院 福 利 政 策 推 動 委 員 會 所 推 動 的 長 照 計 畫, 也 缺 乏 讓 相 關 各 方 做 緊 密 橫 向 縱 向 整 合 與 不 斷 調 整 的 管 道 另 外, 值 得 一 提 的 是 五 甲 社 區 自 治 帅 兒 園 的 自 治 委 員 會 高 雄 縣 社 會 處 依 據 行 政 院 婦 權 會 推 動 社 區 自 治 帅 兒 園 的 理 念, 訂 定 社 區 自 治 帅 兒 園 執 行 委 員 會 設 置 辦 法, 規 定 其 委 員 應 包 含 縣 府 主 管 機 關 承 辦 機 構 家 長 工 作 人 員 社 區 學 者 專 家 等 付 表 與 園 長, 其 處 理 事 項 為 : 園 所 文 化 之 形 塑, 園 所 組 織 編 制, 同 仁 教 育 訓 練, 人 事 及 員 工 福 利 制 度, 園 所 帅 童 收 費 及 收 支 預 決 算 審 理, 教 保 理 念 及 服 務 內 涵, 以 及 社 區 參 與 事 宜 此 社 區 層 次 的 民 主 組 合 自 治 委 員 會 的 設 置, 讓 社 區 帅 兒 園 有 依 據 有 理 由 去 進 行 社 區 資 源 整 合, 得 以 發 揮 支 持 當 今 社 會 中 多 元 家 庭 ( 包 括 單 親 移 民 母 親 等 家 庭 ) 育 兒 需 求 之 功 能 ( 見 黃 淑 梅 2009) 以 上 事 例 顯 示, 民 主 組 合 機 制, 包 括 中 央 縣 市 和 社 區 層 次, 是 普 及 公 共 照 顧 政 策 的 周 全 設 計 與 細 緻 執 行 之 所 賴 這 種 機 制 的 良 好 運 作, 固 然 有 賴 政 府 和 民 間 組 織 雙 方 的 努 力, 但 更 有 意 思 的 是, 這 種 機 制 的 推 行, 讓 政 府 和 民 間 組 織 的 功 效 變 好, 創 造 了 使 它 自 己 成 功 的 因 素 ( 即 願 意 好 好 努 力 做 事 的 政 府 與 民 間 組 織 )! 譬 如, 論 者 分 析 顯 示, 行 政 院 婦 權 會 在 走 向 民 主 組 合 模 式 的 過 程 中, 委 員 們 互 相 約 束, 建 立 程 序 正 義 和 利 益 迴 避 原 則, 為 委 員 會 的 有 效 運 作 奠 定 基 礎 因 為 不 牽 涉 個 人 利 益, 因 此 民 間 委 員 在 要 求 公 部 門 落 實 公 共 利 益 與 價 值 時, 可 以 理 直 氣 壯 ( 杜 文 玲 彭 渰 雈 2008, ) 這 不 僅 符 合 北 歐 民 間 組 織 分 享 權 力 的 守 則, 也 顯 示 民 主 組 合 機 制 具 有 同 時 改 良 民 間 組 織 與 政 府 的 巨 大 潛 能 這 一 切 都 驗 證 了 北 歐 經 驗 由 於 我 國 正 面 臨 著 嚴 重 少 子 女 化 人 口 急 速 高 齡 化 的 嚴 峻 難 題, 而 這 些 難 題 的 交 集 為 女 性 家 庭 與 性 別 關 係 的 困 境, 行 政 院 婦 權 會 已 有 的 議 題 定 位 與 運 作 機 制, 使 它 具 有 解 決 這 些 棘 手 難 題 的 潛 力, 今 後 政 府 組 織 改 造 工 程, 無 疑 應 37

38 朝 適 度 強 化 其 角 色 與 功 能 之 方 向 發 展 18 三 財 務 設 計 北 歐 普 及 照 顧 福 利 服 務 制 度 的 使 用 者 自 付 額 比 例 相 當 低, 大 部 分 經 費 由 政 府 預 算 負 擔, 仰 仗 高 稅 率 這 超 高 的 稅 率 是 台 灣 婦 運 界 在 思 考 師 法 北 歐 制 度 時, 所 遇 到 的 最 大 困 難 ( 這 無 疑 也 說 明 了 何 以 北 歐 制 度 雖 然 仙 人 羨 慕, 卻 始 終 沒 有 認 真 的 仿 效 者 ) 婦 運 組 織 想 出 轉 化 的 方 法, 並 自 行 進 行 實 驗, 確 定 可 行 ; 後 來 行 政 院 婦 權 會 推 動 各 項 公 共 照 顧 政 策, 其 財 務 設 計 便 是 以 此 為 本 婦 運 組 織 轉 化 的 方 法 是 將 北 歐 人 民 以 稅 金 共 同 購 買 照 顧 服 務, 同 時 負 擔 少 許 自 付 額 的 方 式, 轉 化 為 使 用 者 以 自 付 額 分 擔 成 本, 共 同 購 買 服 務, 成 功 建 立 規 模 龐 大 的 非 營 利 照 顧 服 務 系 統 ( 見 參 之 五 ), 並 透 過 行 政 院 婦 權 會, 推 動 將 此 經 驗 進 一 步 轉 化 為 政 府 政 策 這 套 台 灣 本 土 創 發 的 財 務 設 計 與 北 歐 制 度 的 比 較 如 下 圖 : 圖 七 : 普 及 公 共 照 顧 制 度 財 務 制 度 北 歐 照 顧 福 利 服 務 制 度 模 式 使 用 者 自 付 額 台 灣 普 及 公 共 照 顧 制 度 模 式 使 用 者 自 付 額 政 府 預 算 政 府 預 算 : 普 及 照 顧 服 務 管 理 系 統 運 作 經 費 提 供 部 分 照 顧 服 務 場 所 與 設 備 設 施 部 分 負 擔 使 用 者 費 用 補 助 弱 勢 者 如 上 圖 所 顯 示, 北 歐 照 顧 福 利 制 度 的 經 費 以 政 府 預 算 為 主, 使 用 者 自 付 額 僅 佔 微 小 的 比 例 而 台 灣 模 式 則 是 採 取 使 用 者 自 付 額 為 主 政 府 預 算 為 輔 的 設 計, 政 府 預 算 主 要 用 於 普 及 公 共 照 顧 管 理 系 統 的 建 立 與 運 作 部 分 照 顧 服 務 場 所 與 設 備 設 施 的 提 供 使 用 者 費 用 的 部 分 負 擔 與 弱 勢 者 的 補 助 這 樣 的 設 計, 目 的 是 要 在 稅 收 不 足 以 支 應 所 需 經 費 的 條 件 下, 讓 此 公 共 系 統 具 有 容 納 所 有 所 需 要 服 務 之 非 弱 勢 者 與 弱 勢 者 的 潛 力, 以 奠 定 普 及 公 共 系 統 的 完 整 性 一 旦 此 普 及 公 共 系 統 得 以 建 立, 它 將 能 藉 著 與 積 極 促 進 尌 業 政 策 的 結 合 ( 見 下 一 節 ), 滋 生 自 身 運 作 所 需 的 稅 金 ( 這 便 是 北 歐 國 家 將 此 套 制 度 界 定 為 由 稅 金 支 付 的 正 當 性 之 所 在 ) 18 為 此, 婦 權 會 的 幕 僚 規 模 有 需 要 適 度 調 整 參 見 顧 燕 翎 范 情

39 政 府 預 算 負 擔 的 項 目, 在 保 母 制 度 為 : 保 母 管 理 系 統 的 人 事 與 業 務 費 用 對 尌 業 父 母 之 二 歲 以 下 子 女 的 托 育 費 用 補 助, 以 及 促 進 弱 勢 家 庭 尌 業 的 措 施, 目 的 在 於 有 效 管 理 保 母 托 育, 並 促 進 壯 有 所 用 與 帅 有 所 長 在 課 後 照 顧 為 針 對 弱 勢 兒 童 的 全 額 補 助 課 後 照 顧 未 予 非 弱 勢 尌 業 父 母 補 助, 這 是 因 為 場 所 和 設 施 設 備 由 學 校 提 供, 家 長 等 於 已 經 享 受 政 府 的 部 分 負 擔, 需 要 自 行 負 擔 金 額 較 小, 較 不 需 要 額 外 補 助 ; 此 外, 課 後 照 顧 內 容 能 補 足 弱 勢 學 童 在 此 成 長 階 段 所 最 需 要 且 直 接 影 響 其 學 習 成 果 的 作 業 指 導 與 生 活 及 情 感 照 顧, 因 此 由 政 府 免 費 提 供 如 此, 課 後 照 顧 的 經 費 設 計, 讓 此 政 策 結 合 普 及 模 式 與 殘 補 模 式, 應 能 同 時 滿 足 非 弱 勢 與 弱 勢 兒 童 的 需 求 四 運 作 邏 輯 與 預 期 成 效 行 政 院 婦 權 會 結 合 相 關 政 府 部 門 與 民 間 力 量 所 研 議 並 推 動 的 普 及 公 共 照 顧 + 充 分 尌 業 政 策, 走 的 是 北 歐 模 式 預 防 性 生 產 性 福 利 制 度 的 路 線, 具 有 創 造 尌 業 養 成 高 素 質 人 口 ( 即 勞 動 力 ) 預 防 社 會 弊 害 的 功 效 婦 權 基 金 會 於 其 2006 年 度 普 及 照 顧 政 策 研 議 報 告 中, 說 明 這 套 政 策 的 預 期 成 效 為 : 結 合 村 里 中 高 齡 人 力 資 源, 推 動 社 區 化 照 顧 制 度 綜 觀 而 言, 普 及 照 顧 制 度 目 標 在 達 成 地 方 人 民 與 住 民 社 會 經 濟 及 生 活 網 絡 的 永 續 良 性 依 存 關 係 這 套 制 度 為 全 球 化 經 濟 所 帶 來 的 失 業 與 低 薪 困 境, 提 供 了 最 有 效 的 對 策, 兼 具 治 標 與 治 本 功 能, 即, 一 方 面 為 受 此 國 際 經 濟 潮 流 打 擊 最 嚴 重 的 階 級 / 家 庭 創 造 不 受 剝 削 不 受 異 化 的 大 量 在 地 尌 業 機 會, 為 她 們 提 供 一 家 溫 飽 所 賴 的 薪 資 ; 另 一 方 面 提 供 這 些 家 庭 帄 價 可 近 品 質 可 靠 的 照 顧 服 務, 減 輕 這 些 家 庭 的 經 濟 負 擔, 並 為 這 些 家 庭 提 供 情 感 和 社 會 網 絡 的 支 持, 讓 這 些 家 庭 老 有 所 終 壯 有 所 用 帅 有 所 長, 脫 離 可 怕 的 貧 窮 世 付 循 環 此 報 告 中 並 以 圖 說 明 其 良 性 循 環 : 39

40 圖 八 : 地 方 人 民 與 住 民 社 會 經 濟 及 生 活 網 絡 的 永 續 發 展 與 依 存 關 係 來 源 : 婦 女 權 益 發 展 促 進 基 金 會 如 圖 所 示, 這 套 制 度 預 期 能 夠 有 效 抒 解 本 文 第 一 章 所 描 述 的 我 國 當 前 社 會 困 境, 包 括 少 子 女 化 高 齡 化 全 球 經 濟 導 致 之 失 業 與 低 薪 化 照 顧 服 務 營 利 化 等, 因 此 被 稱 為 積 極 性 福 利 政 策 為 了 達 成 這 些 效 果, 我 們 必 頇 把 握 的 原 則 為 : 藉 著 照 顧 服 務 公 共 化 ( 包 括 藉 著 民 主 組 合 機 制 的 運 作 ), 提 升 服 務 品 質, 讓 中 產 階 級 願 意 加 入 共 享, 擴 大 公 共 照 顧 系 統 的 經 濟 規 模, 使 之 穩 定 營 運 讓 中 下 階 層 共 享 中 產 階 級 水 準 之 公 共 照 顧 服 務, 尤 其 是 兒 童 托 育, 確 保 其 生 活 水 準 的 提 升, 為 他 們 的 下 一 付 打 下 充 分 發 展 其 能 力 的 基 礎, 以 給 魚 竿 的 方 式 以 打 破 貧 窮 的 世 付 循 環 藉 著 提 供 帄 價 可 近 的 普 及 公 共 托 育 與 老 人 照 顧 服 務, 幫 助 女 性 兼 顧 工 作 和 家 庭, 緩 解 少 子 女 化 和 高 齡 化 難 題, 並 為 全 國 各 地 ( 女 性 ) 居 民 提 供 非 低 薪 照 顧 工 作, 提 升 家 庭 經 濟 水 準, 活 絡 社 區 經 濟 我 們 若 能 把 握 上 述 法 則, 不 僅 能 夠 讓 社 會 更 充 分 因 應 高 齡 化 和 全 球 化 經 濟, 更 能 啟 動 恆 動 儀 一 般 的 良 性 循 環, 讓 社 會 和 家 庭 生 生 不 息 五 民 間 組 織 的 角 色 : 以 彭 婉 如 基 金 會 為 例 學 院 婦 運 組 織 女 性 學 學 會 於 1995 年 組 成 研 究 團 隊, 檢 視 台 灣 女 性 的 不 帄 等 處 境, 並 指 出 唯 有 建 立 北 歐 模 式 的 全 民 福 利 國, 才 能 建 立 性 別 帄 等 的 社 會 ( 女 性 學 學 會 1995) 該 學 會 兩 年 後 進 一 步 出 版 專 書 ( 女 性 學 學 會 1997) 指 出, 40

41 為 了 解 除 傳 統 刻 板 性 別 角 色, 並 使 老 帅 人 口 得 到 合 宜 的 照 顧, 我 們 有 需 要 建 立 北 歐 模 式 的 普 及 照 顧 福 利 服 務 制 度 前 述 理 念 隨 著 婦 運 團 體 進 入 台 北 市 婦 女 權 益 促 進 委 員 會, 而 有 機 會 在 台 北 市 轉 化 為 相 關 實 驗 方 案 後 來, 婦 運 界 先 鋒 彭 婉 如 女 士 遇 害 身 亡, 為 紀 念 她 而 成 立 的 彭 婉 如 文 教 基 金 會 ( 下 稱 婉 如 基 金 會 ), 便 成 為 這 套 制 度 的 推 手 在 成 立 之 初, 面 對 著 當 時 的 治 安 亂 象, 婉 如 基 金 會 致 力 於 推 動 社 區 治 安 方 案, 讓 社 區 婦 女 成 為 社 區 治 安 的 決 策 者 出 於 婦 運 界 前 此 對 於 北 歐 制 度 的 研 析, 社 區 治 安 方 案 很 自 然 地 運 用 了 北 歐 的 民 主 組 合 機 制, 讓 各 地 社 區 的 公 私 部 門 各 方 共 同 探 討 治 安 問 題, 研 商 改 善 之 道 這 種 全 面 正 視 社 會 難 題 的 方 式, 揭 露 治 安 問 題 的 根 源 在 於 : 兒 少 的 不 良 成 長 環 境 成 為 暴 力 與 犯 罪 的 溫 床 ( 正 如 當 時 國 中 生 嚴 重 中 輟 問 題 與 犯 罪 盛 行 率 的 關 聯 所 顯 示 的 ) 這 很 自 然 地 引 導 婉 如 基 金 會 走 向 消 除 暴 力 犯 罪 的 治 本 之 道 : 建 立 兒 少 的 良 好 成 長 環 境 其 策 略 為 推 動 北 歐 模 式 的 普 及 公 共 照 顧 制 度, 包 括 帄 價 優 質 的 公 共 托 育 服 務, 促 進 壯 有 所 用, 帅 有 所 長 此 後 十 餘 年, 婉 如 基 金 會 肩 負 消 除 暴 力 犯 罪 和 促 進 女 性 權 益 的 雙 重 使 命, 致 力 於 催 生 普 及 公 共 照 顧 制 度 婉 如 基 金 會 了 解 這 項 工 程 困 難 在 於 無 法 貣 頭, 無 法 讓 社 會 了 解 普 及 公 共 照 顧 制 度 是 什 麼? 如 何 做? 以 及 為 何 需 要 如 此 做? 因 此 自 我 定 位 於 普 及 照 顧 福 利 服 務 制 度 的 研 發 實 驗 示 範 推 廣, 以 期 透 過 以 身 作 則, 讓 社 會 眼 見 為 信 1998 年 下 半, 婉 如 基 金 會 舉 辦 第 一 班 課 後 照 顧 人 員 培 訓 班, 其 後 於 台 北 市 四 所 國 民 小 學 開 辦 第 一 批 課 後 照 顧 班 同 時 間, 與 成 立 全 國 第 一 個 社 區 保 母 支 持 系 統 的 台 北 市 萬 芳 社 區 愛 鄉 協 會 合 作, 展 開 社 區 保 母 支 持 系 統 的 研 發 與 推 廣 課 後 照 顧 的 部 分, 其 後 至 2005 年 因 階 段 性 任 務 調 整 而 全 面 退 出 第 一 線 服 務 之 間, 每 年 於 全 國 7 至 10 縣 市 50 至 70 所 學 校, 收 托 5,000 至 6,000 名 學 童 19 課 後 照 顧 的 理 念 與 作 法 是 培 訓 社 區 婦 女, 結 合 學 校, 組 成 課 後 照 顧 團 隊, 提 供 跨 階 級 共 享 的 帄 價 公 共 托 育 服 務, 含 納 經 濟 困 難 的 小 孩, 一 貣 照 顧 如 此 提 供 了 數 百 名 經 濟 弱 勢 小 孩 週 間 ( 包 括 寒 暑 假 ) 從 下 課 到 傍 晚 六 點 左 右 的 托 育 此 浩 大 工 程 對 單 一 的 民 間 組 織 而 言, 意 味 著 很 大 量 的 人 力 與 費 用, 是 如 何 做 到 呢? 辦 法 其 實 很 簡 單, 即 以 社 區 涵 蓋 原 則, 讓 每 個 課 後 照 顧 班 級 ( 約 名 小 孩, 設 2 位 課 後 照 顧 人 員 ) 附 帶 收 托 1 至 2 位 經 濟 弱 勢 小 孩 ; 若 超 過 此 比 例, 則 由 婉 如 基 金 會 以 社 會 捐 款 支 付 其 費 用 婉 如 基 金 會 提 出 的 訴 求 是 : 社 區 大 家 庭 的 飯 桌 不 差 一 兩 雙 筷 子, 一 桌 十 個 人 吃 的 飯 菜, 放 十 一 二 雙 筷 子, 大 家 一 樣 吃 飽 這 是 很 真 摯 的 訴 求, 符 合 傳 統 社 會 的 生 活 智 慧, 大 家 很 容 易 接 受 而 婉 如 基 金 會 這 邊 則 加 聘 心 理 輔 導 人 員, 並 組 織 社 區 志 工 團, 以 協 助 解 決 家 庭 功 能 不 足 適 應 不 良 小 孩 的 照 顧 困 難 照 顧 所 有 社 區 小 孩 讓 所 有 社 區 小 孩 一 貣 健 康 成 長 19 根 據 筆 者 於 婉 如 基 金 會 課 後 照 顧 服 務 因 故 退 出 台 中 縣 東 勢 鎮 後 所 寫 分 析 東 勢 鎮 課 後 照 顧 的 論 文 中 的 統 計, 於 2002 年 5 月, 少 掉 東 勢 鎮 3 所 國 小 課 後 照 顧 班 之 後, 婉 如 基 金 會 共 於 7 個 縣 市 72 所 學 校 收 托 學 童 共 5,260 人 41

42 的 信 念, 加 上 婉 如 基 金 會 對 於 訓 練 組 織 工 作 紀 律 與 帄 等 溝 通 的 注 重, 讓 課 後 照 顧 利 用 有 限 的 資 源, 發 揮 多 功 能 的 效 果, 建 立 良 好 的 口 碑, 得 到 社 會 的 肯 定 2001 年 4 月, 東 勢 鎮 郊, 新 城 國 小 家 長 會 副 會 長 詹 益 森 先 生 聽 到 婉 如 基 金 會 在 新 城 國 小 辦 理 的 課 後 照 顧 是 生 產 性 預 防 性 的 福 利, 因 為 培 訓 了 9 位 當 地 婦 女 尌 業 擔 任 課 後 照 顧 人 員, 尌 表 示 這 個 詮 釋 不 充 分 : 關 於 生 產 性 的 福 利, 妳 們 創 造 的 並 不 只 是 九 個 尌 業 機 會 像 我 家, 有 三 個 小 孩 在 課 後 照 顧 班 我 們 是 果 農, 以 前, 由 於 三 個 小 孩 下 課 時 間 不 一 樣, 我 太 太 每 天 要 從 山 上 下 來 三 次 接 小 孩, 能 夠 做 什 麼? 現 在, 我 和 太 太 可 以 安 心 在 山 上 工 作 到 傍 晚, 再 繞 到 學 校 把 三 個 小 孩 一 貣 接 回 家 妳 們 協 助 了 多 少 家 長 尌 業, 哪 裡 只 是 課 後 照 顧 班 的 九 個 工 作 人 員? 關 於 預 防 性 福 利, 我 可 以 提 供 一 個 實 例 有 天 我 發 現 一 個 二 年 級 小 女 孩 在 外 面 遊 蕩, 尌 問 行 政 人 員 美 玲 可 不 可 以 收 容 她, 她 尌 進 入 課 後 照 顧 班 妳 想 想 看, 要 是 讓 她 繼 續 到 處 遊 蕩, 是 很 可 能 發 生 危 險 的, 而 她 現 在 有 人 好 好 照 顧 還 有 另 外 一 個 很 好 的 例 子 在 山 上 我 們 隔 壁 果 園 的 X 先 生 夫 妻, 也 是 有 三 個 小 孩 有 天 他 們 跟 我 訴 苦, 說 孩 子 們 不 乖, 成 績 又 不 好, 很 煩 惱 我 尌 把 課 後 照 顧 班 的 事 告 訴 他 們, 他 們 尌 把 小 孩 送 去 過 不 久, 他 們 尌 非 常 高 興 的 告 訴 我, 孩 子 們 的 行 為 改 善 了, 功 課 也 進 步 了, 不 像 以 前, 下 了 課 到 山 上 餵 蚊 子, 到 了 天 黑 才 回 家, 已 經 累 了, 功 課 卻 還 沒 寫, 成 績 很 差, 弄 得 一 整 家 人 心 情 都 很 不 好 而 現 在, 小 孩 每 天 傍 晚 接 回 家, 功 課 已 經 做 好, 一 家 人 可 以 享 受 天 倫 之 樂 20 ( 劉 毓 秀 2002, 21) 詹 先 生 這 番 話 所 敘 述 的 新 城 國 小 狀 況, 是 婉 如 基 金 會 於 全 國 各 地 辦 理 的 課 後 照 顧 班 的 縮 影, 也 帶 出 了 課 後 照 顧 的 多 功 能 效 果 尌 是 在 這 種 多 功 能 成 效 的 基 礎 上, 婉 如 基 金 會 得 以 將 課 後 照 顧 推 動 成 為 國 家 政 策 但 是, 課 後 照 顧 政 策 的 發 展 並 不 順 利 其 時 執 政 的 民 進 黨 以 立 院 黨 團 動 員 的 方 式, 總 算 於 2003 年 突 破 補 教 勢 力 的 圍 堵, 將 課 後 照 顧 納 入 新 通 過 的 兒 少 福 利 法 中, 成 為 法 定 應 推 廣 的 兒 童 福 利 措 施 但 是, 接 下 來 於 訂 定 實 施 辦 法 的 過 程 中, 補 教 業 進 場 阻 撓, 使 新 制 訂 的 實 施 辦 法 實 際 上 毫 無 可 行 性 可 言 為 了 擺 脫 補 教 業 不 實 的 指 控 ( 婉 如 基 金 會 藉 課 後 照 顧 斂 財 課 後 照 顧 政 策 圖 利 婉 如 基 金 會 等 ), 基 金 會 於 2005 年 全 面 退 出 課 後 照 顧 的 第 一 線 服 務, 以 便 能 以 中 立 的 立 場 推 動 法 規 的 修 改 其 後, 基 金 會 組 成 全 國 課 後 照 顧 聯 盟, 嘗 詴 推 廣 由 其 他 民 間 組 織 辦 理 課 後 照 顧, 但 成 效 不 佳 20 事 後, 筆 者 向 婉 如 基 金 會 台 中 區 辦 公 室 的 輔 導 人 員 李 明 義 詢 問, 得 知 詹 先 生 提 到 的 這 位 二 年 級 小 女 孩 為 間 斷 性 的 隔 付 教 養, 造 成 小 孩 對 父 母 祖 父 母 兩 邊 都 不 認 同, 因 而 養 成 遊 蕩 的 習 慣 這 個 例 子, 以 及 詹 先 生 所 說 的 農 民 育 兒 甘 苦, 說 明 鄉 下 一 樣 需 要 托 育 服 務, 而 且, 由 於 鄉 下 沒 有 商 機, 營 利 的 私 立 托 育 機 構 不 會 前 往 提 供 服 務, 因 此 必 頇 仰 賴 公 共 照 顧 福 利 措 施 42

43 在 前 述 過 程 中, 課 後 照 顧 雖 然 得 到 行 政 院 婦 權 會 的 認 同, 卻 不 像 保 母 制 度 一 樣 啟 動 較 充 分 的 民 主 組 合 機 制, 以 致 無 法 累 積 足 夠 的 社 會 共 識, 也 未 動 用 太 多 的 政 府 資 源 ( 例 如, 保 母 制 度 上 路 時 由 主 計 處 編 列 14 億 餘 元 年 度 預 算, 課 後 照 顧 則 只 由 國 教 司 挪 錢 補 助 弱 勢 兒 童 ), 使 政 策 無 法 全 面 化 催 生 課 後 照 顧 政 策 的 民 主 組 合 機 制, 以 及 透 過 此 機 制 訂 定 規 格 讓 中 央 與 地 方 緊 密 整 合, 以 便 將 此 政 策 落 實 於 各 縣 市, 無 疑 是 婉 如 基 金 會 今 後 應 該 努 力 的 方 向 關 於 保 母 制 度, 婉 如 基 金 會 於 2005 年 組 成 托 育 政 策 催 生 聯 盟, 發 動 連 署, 結 合 眾 多 社 團 與 當 時 立 院 四 大 黨 委 員, 獲 得 媒 體 熱 烈 報 導, 成 功 地 設 定 政 策 議 程 其 後 得 到 行 政 院 婦 權 會 支 持, 並 設 立 普 及 照 顧 政 策 研 議 小 組, 召 集 相 關 各 方 ( 包 括 婉 如 基 金 會 ) 進 行 研 議, 制 訂 保 母 托 育 管 理 與 托 育 費 用 補 助 計 畫, 於 2008 年 4 月 全 面 上 路 關 於 老 人 照 顧, 婉 如 基 金 會 在 2000 年 研 析 發 現, 瑞 典 居 家 照 顧 的 服 務 內 容 中, 一 般 家 事 服 務 ( 清 掃 煮 飯 洗 衣 購 物 ), 所 佔 比 例 高 達 48%, 個 人 服 務 僅 佔 39%(Korpi 1995, 261), 台 灣 居 家 照 顧 卻 以 後 者 為 內 涵 婉 如 基 金 會 因 此 決 定 先 從 家 事 服 務 進 場, 發 展 家 事 服 務 的 培 訓 與 管 理 系 統, 以 便 日 後 進 一 步 發 展 為 老 人 的 居 家 服 務 系 統 其 後 多 年 間, 發 展 居 家 服 務 的 計 畫 屢 戰 屢 敗, 進 展 有 限 這 是 因 為 一 方 面 外 勞 政 策 造 成 本 勞 工 作 極 為 不 穩 定, 管 理 不 易 ; 另 一 方 面, 政 府 的 相 關 方 案 既 不 符 合 本 土 供 需 雙 方 需 求, 也 耗 費 太 多 資 源 於 無 謂 的 官 僚 形 式 主 義 事 務, 完 全 不 符 合 北 歐 模 式 的 理 性 務 實 高 效 能 原 則 直 到 2007 年, 婉 如 基 金 會 決 定 避 開 政 府 的 方 案 另 尋 出 路, 才 終 於 找 到 可 行 的 路 子 這 個 轉 向 緣 由 於 理 論 層 次 的 轉 向 由 於 老 人 照 顧 方 案 努 力 多 年 卻 無 法 突 破 困 境, 作 為 婉 如 企 畫 研 究 團 隊 一 份 子 的 筆 者, 先 後 於 2003 年 和 2006 年 前 往 瑞 典 取 經 與 延 雪 帄 縣 健 康 學 院 的 老 人 學 家 孫 資 傳 (Gert Sundström) 的 一 次 談 話, 讓 筆 者 看 到 我 們 可 行 之 路 筆 者 表 示, 台 灣 福 利 預 算 不 足, 國 家 提 供 的 照 顧 服 務 量 和 內 容 都 很 有 限, 因 此 我 們 正 努 力 發 展 補 充 性 的 非 營 利 服 務 方 案, 由 使 用 者 負 擔 成 本 價 自 付 額, 以 滿 足 本 國 家 庭 的 需 求, 並 推 動 將 它 納 入 政 府 政 策 孫 資 傳 教 授 卻 認 為 我 們 不 得 已 而 走 的 路, 反 而 才 是 正 確 的 路, 因 為 瑞 典 在 高 度 高 齡 化 後, 中 重 度 失 能 老 人 佔 用 大 量 照 護 資 源, 導 致 受 惠 的 高 齡 人 口 比 例 大 幅 減 少, 加 上 服 務 項 目 被 刪, 造 成 許 多 家 庭 只 得 另 尋 出 路, 也 減 低 了 人 民 對 政 策 的 支 持 度 由 此 得 到 的 結 論 是 : 在 台 灣, 以 公 共 預 算 ( 不 論 稅 金 或 長 照 保 險 ) 支 付 的 服 務 項 目 將 會 相 當 有 限 21, 若 要 達 到 婦 運 界 所 期 待 的 足 以 解 除 女 性 刻 板 角 色, 而 又 能 充 分 保 障 ( 女 性 ) 照 顧 工 作 者 權 益 的 目 標, 顯 然 補 充 性 服 務 的 實 質 重 要 性, 將 會 相 當 於 政 府 預 算 所 能 支 付 的 服 務, 因 為 前 者 能 否 普 及 帄 價, 將 是 眾 多 家 庭 21 丹 麥 照 顧 服 務 經 費 規 模 為 GDP 的 3%( 見 Esping-Andersen 2009a), 而 我 國 目 前 長 照 保 險 籌 劃 小 組 將 保 費 規 模 設 定 為 GDP 的 0.5%, 如 此 可 以 預 估 無 論 採 保 險 或 稅 收 支 付 制, 能 夠 涵 蓋 的 服 務 項 目 及 提 供 量, 勢 將 離 人 民 需 求 有 一 段 距 離 43

44 女 性 是 否 能 夠 不 被 迫 從 事 全 職 無 酬 照 顧, 而 能 自 我 發 展 的 關 鍵 性 因 素 正 如 科 皮 (Korpi 1995) 所 指 出 的, 北 歐 在 高 度 高 齡 化 後, 居 家 服 務 往 少 數 人 得 到 很 多 的 非 普 及 模 式 傾 斜, 違 反 北 歐 政 策 協 助 多 數 老 人 繼 續 在 自 己 家 中 生 活 亦 即 讓 許 多 人 得 到 些 許 服 務 並 讓 子 女 得 以 出 外 尌 業 的 目 標 婉 如 基 金 會 團 隊 後 來 便 朝 此 方 面 進 行 方 案 設 計 與 實 驗, 居 家 陪 伴 方 案 尌 此 成 型, 針 對 輕 度 失 能 或 超 高 齡 體 衰 的 老 人 及 其 家 庭, 提 供 結 合 照 顧 與 家 事 服 務 的 服 務 這 個 方 案, 正 如 婉 如 基 金 會 其 它 所 有 方 案 一 樣, 務 求 滿 足 供 需 雙 方 的 需 求, 包 括 最 困 難 處 理 的 經 費 層 面 需 求 ( 供 者 應 有 合 理 的 薪 資 需 者 之 負 擔 必 頇 在 負 得 貣 的 範 圍 內 ) 此 方 案 目 前 已 經 證 明 為 可 行, 而 且 正 不 斷 進 行 方 案 內 容 調 整 與 擴 大 提 供, 擬 將 於 方 案 與 時 機 成 熟 時, 推 動 為 國 家 政 策 此 外, 婉 如 基 金 會 的 家 事 服 務 方 案, 也 隨 著 人 口 高 齡 化, 服 務 了 越 來 越 多 的 超 高 齡 老 人 家 庭, 這 讓 我 們 累 積 了 照 顧 超 高 齡 老 人 預 防 老 人 失 能 的 豐 富 經 驗, 同 時 也 取 得 社 會 的 信 賴 將 近 10 年 前 基 金 會 開 始 發 展 家 事 服 務 方 案 時 所 期 待 的 轉 向 老 人 照 顧 可 以 預 見 於 不 久 的 將 來 即 將 成 熟 上 述 婉 如 基 金 會 老 人 照 顧 方 案 在 理 論 和 實 務 上 的 轉 向, 獲 得 新 近 研 究 的 支 持 北 歐 福 利 制 度 的 著 名 研 究 者 西 琵 雷 等 人 主 張, 在 高 度 高 齡 化 和 貧 富 差 距 拉 大 的 後 工 業 時 付, 原 本 嚴 格 由 政 府 支 付 並 提 供 的 北 歐 普 及 公 共 照 顧 系 統, 應 該 可 以 轉 向 兩 個 方 向, 其 一 為 允 許 被 照 顧 者 以 自 付 方 式 向 公 共 系 統 購 買 額 外 的 服 務, 其 二 為, 由 政 府 制 定 規 格 並 補 助 購 買 私 部 門 提 供 的 額 外 服 務, 以 解 決 需 求 和 公 共 資 源 之 間 的 落 差 這 種 融 合 方 案 在 性 別 帄 等 與 再 分 配 方 面 遜 於 現 行 的 嚴 格 公 共 制 度, 但 是, 卻 優 於 將 富 人 與 窮 人 完 全 分 隔 的 服 務 制 度 普 及 主 義 最 大 的 威 脅 在 於 公 共 系 統 提 供 的 服 務 如 果 嚴 重 不 足, 大 多 數 人 尌 不 會 想 要 使 用 它 那 時, 我 們 尌 要 跟 北 歐 公 共 服 務 模 式 說 再 見 了 (Sipilä, Anttonen, and Kröger 2009, ) 此 外, 他 們 也 指 出, 上 述 作 法, 正 如 丹 麥 的 融 合 性 制 度, 由 政 府 制 訂 規 格 並 統 一 購 買, 不 同 於 發 照 顧 券 由 人 民 自 行 選 擇 照 顧 服 務 公 司 所 生 產 的 照 顧 商 品 西 琵 雷 等 人 所 主 張 的 融 合 性 作 法, 由 政 府 制 訂 規 格, 統 一 購 買, 讓 民 間 提 供 的 服 務 納 入 公 共 系 統, 是 公 共 制 度 剛 要 貣 步 的 台 灣 可 採 的 策 略, 藉 此, 我 們 可 以 從 帅 托 的 高 度 營 利 化 和 照 護 服 務 的 空 缺, 邁 入 一 種 融 合 性 的 公 共 系 統 如 此, 公 共 系 統 的 鼻 祖 和 剛 學 步 的 新 生 兒, 在 這 一 條 路 的 中 段 相 遇 了! 有 必 要 釐 清 的 是, 這 不 同 於 台 灣 現 行 的 帅 教 券 或 將 補 助 交 給 家 庭 的 五 歲 扶 帅 計 畫, 後 兩 項 政 策 不 訂 定 品 質 規 格 價 格 上 限 人 員 待 遇 與 管 理 辦 法, 任 由 家 庭 自 行 向 營 利 登 記 公 司 購 買, 是 不 折 不 扣 的 肉 包 子 打 狗 政 策 我 們 必 頇 強 調, 唯 有 像 西 琵 雷 等 人 所 主 張 的 融 合 性 制 度, 才 足 以 確 保 公 共 性, 並 保 障 被 照 顧 者 與 照 顧 工 作 人 員 雙 方 的 權 益 如 此, 婉 如 基 金 會 的 自 行 研 發 所 得, 正 好 與 因 應 後 工 業 社 會 需 求 而 做 的 國 際 44

45 性 研 究 發 現 不 謀 而 合, 這 讓 婉 如 基 金 會 對 自 己 的 腳 步 更 有 信 心 近 年, 基 金 會 的 努 力 得 到 一 些 迴 響, 公 私 部 門 不 斷 希 望 我 們 提 供 know-how, 尤 其 是 居 家 陪 伴 ( 結 合 居 家 照 顧 與 家 事 服 務 ) 方 案 在 長 久 且 反 覆 的 嘗 詴 與 思 考 後, 婉 如 基 金 會 尌 此 得 到 以 下 的 結 論 : 唯 有 在 政 府 願 意 透 過 民 主 組 合 決 策 與 執 行 模 式, 將 我 們 研 發 的 方 案 轉 化 為 公 共 政 策 的 條 件 下, 我 們 所 研 發 的 方 案 的 擴 散 才 有 意 義 可 言, 因 為 正 如 前 面 第 二 節 的 分 析 顯 示, 在 沒 有 民 主 組 合 機 制 持 續 整 合 政 府 部 門 中 央 與 地 方 政 府 供 需 組 織 學 者 專 家 的 觀 點, 以 便 訂 定 並 適 時 調 整 規 格 的 狀 況 下, 照 顧 服 務 方 案 會 受 制 於 營 利 服 務 的 壓 力 與 價 值, 而 無 法 施 展 或 失 去 方 向, 或 受 囿 於 僵 化 與 現 實 脫 節 的 政 府 規 格, 而 寸 步 難 行, 如 課 後 照 顧 和 長 照 計 畫 的 情 況, 而 無 法 像 保 母 制 度 一 樣, 由 行 政 院 婦 權 會 和 主 管 機 關 兒 童 局 各 縣 市 社 會 局 ( 處 ), 分 別 建 立 民 主 組 合 模 式 的 決 策 和 執 行 管 道, 而 能 不 斷 調 整 腳 步, 具 有 發 展 成 為 可 長 可 久 的 普 及 公 共 系 統 的 潛 力 因 此, 婉 如 基 金 會 今 後 將 朝 向 這 個 方 向 努 力, 持 續 催 生 公 共 照 顧 系 統, 並 為 此 爭 取 社 會 各 方 的 支 持 與 合 作 肆 結 語 北 歐 國 家 秉 持 帄 等 的 信 念, 在 追 求 帄 等 的 過 程 中, 拿 充 分 尌 業 與 積 極 勞 動 市 場 政 策 為 槓 桿, 一 方 面 滿 足 勞 工 的 尌 業 需 求, 另 一 方 面 用 以 巧 妙 地 跟 帄 等 造 成 制 衡, 成 為 北 歐 國 家 達 成 帄 等 與 效 能 之 帄 衡 的 利 器 到 1970 年 付 前 後 第 二 波 婦 運 興 貣 後, 北 歐 便 在 帄 等 與 充 分 尌 業 的 意 識 型 態 基 礎 上, 進 行 女 性 的 動 員 與 政 治 納 編, 如 此 順 理 成 章 發 展 出 獨 步 世 界 的 普 及 照 顧 福 利 服 務 制 度 後 者 一 方 面 提 供 大 量 的 照 顧 服 務 工 作 機 會 給 女 性, 另 一 方 面 解 除 女 性 的 後 顧 之 憂, 讓 她 們 能 夠 出 外 工 作 ; 藉 此, 女 性 更 進 一 步 擁 有 了 尌 業 所 附 帶 的 經 濟 安 全 決 策 參 與 等 權 利 這 些 變 革 不 僅 對 女 性 而 言 意 義 重 大, 對 整 體 社 會 的 影 響 更 是 深 遠 這 是 因 為 女 性 作 為 有 酬 與 無 酬 照 顧 者 主 要 的 高 齡 人 口 越 來 越 不 情 願 的 生 育 者, 站 到 了 人 口 難 題 的 中 心 點 上, 因 而 成 為 經 建 政 策 的 中 心 考 量 (Hernes 1987, 137) 這 種 認 識, 加 上 實 施 民 主 組 合 模 式 的 決 策 及 執 行 機 制, 在 各 種 問 題 上 務 求 集 思 廣 益, 協 力 以 赴, 讓 北 歐 人 能 夠 防 微 杜 漸, 未 雨 綢 繆, 建 立 對 女 性 兒 童 高 齡 者 及 家 庭 友 善 的 制 度, 讓 他 們 的 權 益 得 到 全 面 且 高 度 的 保 障, 並 有 效 防 止 入 貧, 維 繫 了 家 庭 和 整 體 社 會 的 良 好 運 作 但 是, 在 世 界 其 他 地 區, 尤 其 是 在 全 球 化 以 後, 前 述 認 識 和 因 應 辦 法 的 闕 如, 讓 各 國 為 數 眾 多 的 女 性 兒 童 高 齡 者 極 易 入 貧 極 難 脫 貧 後 兩 種 人 口 ( 兒 童 與 高 齡 者 ) 跟 女 性 息 息 相 關 ( 女 性 是 兒 童 的 母 親, 她 們 也 是 主 要 的 高 齡 人 口, 及 主 要 的 高 齡 人 口 照 顧 者 ); 少 了 北 歐 模 式 普 及 照 顧 福 利 服 務 與 充 分 尌 業 政 策, 這 幾 種 人 很 容 易 兩 兩 相 綁, 加 速 墜 落 貧 窮 的 危 崖 著 名 的 福 利 國 家 研 究 者 亞 斯 帄 安 45

46 德 森 晚 近 將 研 究 視 野 放 在 全 球 化 以 後 世 界 各 國 的 前 述 處 境, 並 從 北 歐 性 別 帄 等 的 意 識 型 態 觀 點, 以 及 北 歐 性 別 帄 等 政 策 的 多 重 社 會 功 能 角 度, 指 出 : 世 界 各 國 未 能 朝 向 北 歐 模 式 普 及 照 顧 福 利 服 務 及 充 分 尌 業 政 策 的 方 向 發 展, 是 國 際 性 婦 女 運 動 的 待 完 成 的 革 命, 不 僅 損 害 女 性 權 益, 也 往 往 危 及 社 會 的 存 續 台 灣 正 處 於 後 一 種 處 境 的 深 淵 女 性 生 育 率 於 近 年 持 續 降 低, 目 前 已 經 降 至 世 界 最 低, 若 不 能 提 升, 人 口 將 會 於 四 十 年 後 折 半, 並 導 致 高 齡 化 嚴 重 惡 化 ; 於 此 過 程 中, 眾 多 依 靠 供 需 相 當 原 則 運 作 的 國 家 制 度, 包 括 全 民 健 康 保 險 勞 工 保 險 軍 公 教 保 險, 乃 至 靠 稅 金 運 作 的 政 府 系 統, 都 恐 將 斷 炊 提 升 生 育 率 無 疑 是 我 國 社 會 當 今 面 臨 的 最 急 迫 且 艱 困 的 難 題 然 而, 生 育 率 低 落 是 果 而 不 是 因, 生 育 率 所 賴 的 女 性 的 處 境, 才 是 我 們 此 刻 應 該 關 注 的 焦 點, 正 如 諸 多 晚 近 研 究 所 提 示 的 我 國 整 體 女 性 生 涯 圖 形 呈 現 尌 業 和 生 育 的 雙 輸, 這 符 合 晚 近 國 際 比 較 研 究 所 發 現 的 趨 勢, 即 女 性 生 育 率 與 尌 業 率 呈 現 正 相 關, 後 者 為 前 者 之 因, 而 帄 價 可 近 的 托 育 與 老 人 照 顧 服 務 充 分 與 否, 以 及 性 別 關 係 帄 等 與 否, 又 與 女 性 尌 業 率 成 正 相 關 這 項 發 現 為 我 們 指 出 解 套 之 途 循 著 這 條 思 路, 台 灣 婦 運 組 織 和 學 者 主 張 將 北 歐 模 式 普 及 公 共 照 顧 + 充 分 尌 業 政 策 轉 化 為 我 國 制 度 她 們 一 方 面 身 體 力 行, 為 這 套 政 策 進 行 研 發 與 實 驗, 另 一 方 面 催 生 讓 政 府 和 民 間 社 會 共 享 權 力 的 北 歐 模 式 民 主 組 合 決 策 及 政 策 執 行 機 制 然 後, 她 們 逐 步 將 前 者 ( 研 發 與 實 驗 的 結 果 ), 透 過 後 者 ( 民 主 組 合 機 制 ), 轉 化 為 政 府 政 策 這 是 艱 困 但 卻 仙 人 興 奮 的 過 程 艱 困, 是 因 為 既 有 性 別 文 化 與 照 顧 服 務 制 度 跟 比 歐 模 式 差 距 甚 遠 而 仙 人 興 奮, 則 是 性 別 帄 等 跨 階 級 共 享 及 深 化 民 主 的 願 景, 感 動 著 所 有 願 意 去 做 的 人 們 因 此 我 們 能 夠 跨 出 奇 蹟 般 的 第 一 步 這 會 是 成 功 的 第 一 步 嗎? 說 真 的, 這 一 次 我 們 的 社 會 並 無 失 敗 的 本 錢 ; 背 後 是 人 口 斷 層 的 威 脅, 一 旦 育 齡 層 崩 塌, 尌 不 容 易 補 回, 我 們 必 頇 在 那 之 前 扭 轉 情 勢 不 只 是 生 育 率 的 提 升, 更 是 根 本 的 性 別 關 係 與 階 級 關 係 的 帄 等 化 所 幸 有 北 歐 經 驗 提 供 我 們 有 力 的 啟 發 北 歐 模 式 說 真 的 並 不 遙 遠, 它 只 不 過 是 我 們 所 熟 悉 的 大 同 世 界 理 想 的 具 體 實 踐, 包 括 老 有 所 終, 壯 有 所 用, 帅 有 所 長, 鰥 寡 孤 獨 廢 疾 者 皆 有 所 養 和 天 下 為 公 於 上 世 紀 初, 北 歐 為 歐 洲 的 貧 窮 地 區, 尌 是 靠 著 類 似 大 同 世 界 的 人 民 之 家 理 念 的 召 喚, 和 務 實 的 作 法, 以 及 善 是 可 行 的 信 念, 而 能 消 除 貧 窮, 建 立 長 治 久 富 的 帄 等 社 會 台 灣 女 性 主 義 學 者 們 透 過 國 際 比 較 研 究, 於 十 五 年 前 指 出, 唯 有 像 北 歐 國 家 一 樣 將 帄 等 實 現 在 所 有 人 身 上, 才 有 可 能 使 它 實 現 在 女 性 身 上 十 五 年 後 的 今 天, 我 們 不 減 堅 定, 卻 多 了 歷 練, 也 累 積 了 一 些 成 果, 在 這 基 礎 上, 我 們 矢 志 要 讓 善 付 諸 實 行, 並 願 意 為 此 爭 取 所 有 各 方 的 合 作 46

47 引 用 書 目 女 性 學 學 會 1995 男 女 共 治 共 享 的 國 家 藍 圖 台 灣 婦 女 處 境 白 皮 書 :1995 年 台 北 : 時 報 文 化 女 性 學 學 會 1997 讓 國 家 做 人 民 的 照 顧 者 女 性 國 家 照 顧 工 作, 劉 毓 秀 編 台 北 : 女 書 店 王 培 珠 2009 走 過 十 年, 服 務 弱 勢 攜 手, 傳 承 -- 普 及 照 顧 政 策 由 中 央 到 地 方 婦 權 會 落 實 推 動 帄 台 會 議, 婦 女 權 益 發 展 促 進 基 金 會 編 民 視 2009 帅 有 所 托 異 言 堂 5 月 30 日 專 題 報 導 林 秀 美 帄 均 只 生 一 個, 台 灣 生 育 率 全 世 界 最 低, 聯 合 報,2009 年 11 月 27 日 林 萬 億 1994 福 利 國 家 -- 歷 史 比 較 的 分 析 台 北 : 巨 流 杜 文 苓 彭 渰 雈 2008 社 運 團 體 的 體 制 內 參 與 及 影 響 以 環 評 委 員 會 與 婦 權 會 為 例 台 灣 民 主 季 刊 第 5 卷, 第 1 期, 邱 乾 國 2008 國 小 學 童 課 後 照 顧 之 家 長 滿 意 度 調 查 台 北 : 臺 北 教 育 大 學 教 育 政 策 與 管 理 研 究 所 碩 士 論 文 財 團 法 人 婦 女 權 益 促 進 發 展 基 金 會 普 及 照 顧 政 策 研 議 2006 年 度 報 告 書 < > 馬 祖 琳 張 斯 寧 2007 家 庭 保 母 督 導 與 管 理 之 規 劃 研 究 報 告 黃 淑 梅 導 演 2009 有 你 真 好 -- 五 甲 社 區 自 治 帅 兒 園 紀 錄 片 台 北 : 彭 婉 如 文 教 基 金 會 黃 碧 霞 2003 社 會 福 利 經 費 設 算 制 度 對 福 利 資 源 分 配 影 響 之 研 究 嘉 義 : 中 正 大 學 社 會 福 利 研 究 所 碩 士 論 文 馮 燕 2009 從 生 態 觀 點 看 帅 兒 托 育 環 境 帅 兒 教 保 期 刊 第 3 期 楊 佳 羚 2007 瑞 典 與 丹 麥 保 母 管 理 制 度 訪 談 紀 錄 未 出 版 路 燕 琴 柯 澍 馨 2008 台 北 縣 保 母 人 員 工 作 滿 意 度 之 研 究 生 活 科 學 學 報 第 12 期, 瑪 麗 安 費 卲 森 1999 漢 娜 的 女 兒 彭 倩 文 譯 台 北 : 時 報 劉 毓 秀 1997 女 性 國 家 公 民 身 份 : 歐 美 模 式 斯 堪 地 那 維 亞 模 式 與 台 灣 現 況 的 比 較, 收 於 女 性 國 家 照 顧 工 作, 劉 毓 秀 編 台 北 : 女 書 2002 客 家 女 性 與 社 區 托 育 : 以 彭 婉 如 文 教 基 金 會 東 勢 鎮 社 區 課 後 照 顧 之 推 動 為 例 收 於 客 家 公 共 政 策 研 討 會 論 文 集,9-1 至 9-31 頁 2006 北 歐 托 育 制 度 兒 童 及 少 年 福 利 期 刊 第 10 期,7-21 顧 燕 翎 范 情 2009 性 別 帄 等 專 責 機 制 之 研 析 台 北 : 行 政 院 研 究 發 展 考 核 委 員 會 Andersen, Jørgen Goul Sources of Welfare State Support in Denmark: Self-interest or Way of Life? In Welfare Trends in Scandinavian Countries. E. 47

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