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1 联 合 国 A/CN.4/590 大 会 Distr.: General 11 December 2007 Chinese Original: English 国 际 法 委 员 会 第 六 十 届 会 议 2008 年 5 月 5 日 至 6 月 6 日 和 7 月 7 日 至 8 月 8 日, 日 内 瓦 发 生 灾 害 时 的 人 员 保 护 秘 书 处 的 备 忘 录 摘 要 灾 害 每 年 都 影 响 到 世 界 所 有 区 域 的 许 多 人, 造 成 众 多 人 伤 亡 和 经 济 损 失 国 际 救 灾 援 助 合 作 虽 然 不 是 最 近 才 有 的 现 象, 但 在 当 今 已 经 变 得 更 常 见, 因 此 需 要 从 法 律 方 面 加 强 规 管 本 报 告 概 述 适 用 于 预 防 灾 害 和 救 灾 援 助 以 及 发 生 灾 害 时 的 人 员 保 护 的 各 方 面 问 题 的 现 有 法 律 文 书 和 案 文, 重 点 放 在 自 然 灾 害 虽 然 关 于 这 个 专 题 并 无 一 般 性 多 边 条 约, 但 一 些 相 关 规 则 已 在 全 球 性 和 区 域 性 的 一 些 多 边 条 约 ( 大 多 是 部 门 性 的 条 约 ) 和 150 多 个 双 边 条 约 及 谅 解 备 忘 录 中 得 到 编 纂 此 外 还 找 出 了 直 接 与 此 专 题 有 关 的 100 多 条 国 家 法 律 以 及 与 此 专 题 某 个 方 面 有 关 的 无 数 国 家 法 律 一 系 列 重 要 决 议, 包 括 大 会 第 46/182 号 决 议, 也 进 一 步 丰 富 了 此 专 题 的 背 景 大 会 第 46/182 号 决 议 连 同 加 快 国 际 救 灾 措 施 红 十 字 国 际 会 议 的 决 议 和 兵 库 行 动 框 架 等 其 他 文 书, 构 成 了 不 断 扩 展 的 规 范 架 构 的 主 要 组 成 部 分 最 近 的 一 个 重 要 发 展 是, 红 十 字 和 红 新 月 国 际 会 议 于 2007 年 通 过 了 国 内 便 利 和 管 理 国 际 救 灾 和 初 期 恢 复 援 助 工 作 导 则 一 些 有 其 他 机 构 也 拟 定 了 多 项 不 具 约 束 力 的 说 明 性 案 文 (C) * *

2 与 救 灾 活 动 有 关 的 法 律 文 书 有 几 项 核 心 原 则, 包 括 人 道 中 立 公 正 不 歧 视 合 作 主 权 和 不 干 涉 以 及 防 灾 减 灾 和 备 灾 许 多 这 些 原 则 虽 然 适 用 于 更 广 泛 地 涉 及 人 道 主 义 援 助 的 国 际 法, 但 在 救 灾 方 面 似 乎 也 同 样 适 用 主 权 和 不 干 涉 原 则 有 两 项 重 要 的 推 论 : 援 助 行 为 体 进 行 救 灾 须 得 到 接 受 国 的 同 意, 接 受 国 在 发 生 灾 害 时 对 保 护 在 其 境 内 的 人 或 受 其 管 辖 或 控 制 的 人 负 有 主 要 责 任 此 外, 人 们 越 来 越 认 识 到, 防 灾 减 灾 和 备 灾 对 救 灾 至 关 重 要, 有 关 此 种 问 题 的 规 定 现 在 常 常 与 关 于 应 灾 的 较 传 统 的 规 定 一 起 出 现 减 轻 灾 害 风 险 的 活 动 既 可 增 强 抗 灾 复 原 力, 又 可 确 保 发 展 工 作 不 会 增 加 遭 受 灾 害 的 脆 弱 性 在 法 律 层 面, 这 涉 及 建 立 和 实 施 法 律 框 架 来 促 进 风 险 评 估 开 展 民 众 宣 传 教 育 运 动 实 施 技 术 性 和 实 际 的 减 轻 风 险 方 案, 并 提 倡 分 享 信 息 和 知 识 有 关 应 灾 的 国 际 法 已 发 展 成 一 套 复 杂 的 规 则, 涵 盖 启 动 救 济 出 入 灾 区 问 题 地 位 问 题 以 及 救 济 工 作 本 身 救 灾 援 助 的 过 程 一 般 是 根 据 受 影 响 国 提 出 的 援 助 请 求 开 展, 需 要 受 影 响 国 的 同 意 虽 然 提 供 援 助 的 任 何 义 务 只 限 于 具 体 协 定, 但 援 助 行 为 体 未 经 请 求 表 示 愿 予 援 助 ( 须 受 影 响 国 同 意 ) 的 权 利 也 得 到 某 种 承 认 许 多 文 书 对 以 下 问 题 作 了 规 定 : 救 灾 人 员 进 入 接 受 国 的 领 土 的 问 题, 包 括 为 这 些 人 员 的 入 境 签 证 提 供 方 便 问 题 ; 工 作 许 可 的 获 取 或 授 权 问 题 ; 专 业 资 格 的 承 认 问 题 同 样 地, 有 若 干 文 书 对 救 灾 物 资 的 入 境 以 及 便 利 结 关 手 续 问 题 作 了 规 定, 在 某 些 情 况 下 要 求 豁 免 进 口 税 其 他 税 和 限 制 与 救 灾 有 关 的 文 书 涉 及 在 接 受 国 境 内 的 行 动 自 由 问 题, 不 过 有 的 规 定 有 利 于 行 动 自 由, 有 的 则 限 制 行 动 若 干 多 边 条 约 双 边 条 约 和 国 内 法 载 有 便 利 飞 越 权 和 着 陆 权 的 规 定 关 于 地 位 问 题, 协 定 通 常 涵 盖 诸 如 参 加 救 灾 行 动 的 人 员 的 选 定 及 他 们 的 特 权 豁 免 和 便 利 等 问 题 选 定 人 员 的 规 定 涉 及 使 用 国 际 公 认 的 标 志, 向 救 灾 队 成 员 发 身 份 卡, 并 向 接 受 国 当 局 提 供 人 员 名 单 关 于 救 灾 行 动 及 其 人 员 的 特 权 豁 免 和 便 利 的 规 定, 分 为 关 于 国 家 官 员 政 府 间 组 织 及 其 工 作 人 员 和 非 政 府 组 织 的 几 种 不 同 规 定 关 于 后 者, 虽 然 一 国 给 外 国 的 非 政 府 组 织 特 权 和 豁 免 是 罕 见 的, 但 有 关 救 灾 的 一 些 国 际 文 书 可 被 解 释 为 已 采 取 此 一 步 骤 在 提 供 救 济 的 问 题 上, 有 关 救 灾 的 文 书 的 规 定 涉 及 : 接 受 国 与 援 助 国 国 际 组 织 或 指 定 的 协 调 中 心 之 间 的 初 步 信 息 交 流 通 信 设 备 设 施 问 题 救 灾 活 动 的 协 调 军 用 和 民 防 资 源 的 使 用 救 灾 援 助 的 质 量 救 灾 人 员 的 保 护 与 应 灾 活 动 相 关 的 费 用 发 生 灾 害 期 间 的 责 任 和 赔 偿 争 端 的 解 决 援 助 的 最 终 停 止 完 整 的 国 际 救 灾 制 度 必 须 考 虑 到 发 生 灾 害 时 的 人 员 保 护 保 护 人 员 仍 然 是 接 受 国 的 主 要 责 任, 这 一 点 已 得 到 确 认 虽 然 如 此, 其 他 的 行 为 体 可 在 国 际 法 许 可 的 范 围 内 发 挥 重 要 作 用 现 有 的 国 际 人 权 义 务 是 发 生 灾 害 时 的 人 员 保 护 的 核 心 虽 然 根 据 若 干 没 有 约 束 力 的 文 书 适 用 于 灾 害 的 特 定 获 得 人 道 主 义 援 助 的 权 利 2

3 是 存 在 的, 但 法 律 在 这 一 点 上 仍 然 没 有 定 论 灾 难 期 间 的 保 护 活 动 也 包 括 使 人 道 主 义 人 员 和 物 资 能 抵 达 受 难 者 所 在 之 处 和 建 立 安 全 区 某 些 机 制, 例 如 人 道 主 义 空 间 和 建 立 救 济 走 廊 的 概 念, 要 求 接 受 国 同 意 人 道 主 义 援 助 在 有 限 的 地 点 通 行 3

4 目 录 段 次 页 次 一. 导 言 A. 灾 害 与 法 律 B. 研 究 范 围 二. 原 则 A. 人 道 B. 中 立 C. 公 正 D. 不 歧 视 E. 合 作 F. 主 权 和 不 干 涉 G. 防 灾 减 灾 和 备 灾 三. 防 灾 减 灾 备 灾 和 灾 后 重 建 A. 减 少 灾 害 风 险 B. 防 灾 和 减 灾 的 法 律 问 题 防 灾 和 减 灾 的 国 际 合 作 其 他 相 关 法 律 文 书 四. 应 灾 和 提 供 援 助 A. 启 动 通 知 即 将 发 生 的 灾 害 请 求 援 助 和 表 示 援 助 意 向 (a) 请 求 援 助 ㈠ 请 求 ㈡ 请 求 者 ㈢ 被 请 求 方

5 ㈣ 适 用 的 法 律 框 架 ㈤ 请 求 的 责 任? ㈥ 欢 迎 表 示 援 助 意 向 ㈦ 本 国 对 提 出 请 求 的 要 求 (b) 表 示 援 助 意 向 ㈠ 表 示 援 助 意 向 的 责 任? ㈡ 未 经 请 求 的 表 示 ㈢ 对 援 助 意 向 的 表 示 的 接 受 提 供 援 助 的 条 件 (a) 保 留 国 家 控 制 权 (b) 遵 守 国 际 法 和 所 在 国 法 律 ㈠ 一 般 遵 守 条 款 ㈡ 针 对 具 体 规 定 或 问 题 的 一 致 性 保 留 条 款 ㈢ 要 求 修 改 国 内 法 的 规 定 (c) 提 供 救 济 的 其 他 条 件 (d) 方 式 ㈠ 程 序 ㈡ 及 时 性 ㈢ 具 体 说 明 B. 准 入 便 利 救 灾 人 员 入 境 (a) 入 境 签 证 (b) 工 作 许 可 证 或 工 作 签 证 (c) 专 业 资 格 的 承 认 货 物 准 入 : 海 关 税 收 和 关 税 (a) 暂 时 入 境

6 ㈠ 货 物 的 标 识 ㈡ 再 出 口 的 规 定 ㈢ 仅 属 必 需 品 (b) 结 关 便 利 (c) 进 口 关 税 税 收 和 限 制 的 豁 免 ㈠ 财 政 限 制 ㈡ 非 财 政 限 制 过 境 和 行 动 自 由 (a) 穿 越 过 境 国 的 过 境 (b) 在 受 援 国 境 内 的 过 境 和 行 动 自 由 ㈠ 不 过 度 限 制 进 入 灾 区 的 义 务 ㈡ 协 助 准 入 ㈢ 飞 越 权 和 降 落 权 C. 地 位 标 识 (a) 用 于 救 灾 行 动 的 鉴 别 标 记 或 标 志 (b) 身 份 证 (c) 人 员 名 单 特 权 豁 免 和 便 利 (a) 参 加 国 际 救 灾 行 动 的 国 家 官 员 (b) 参 与 救 灾 行 动 的 政 府 间 组 织 及 其 工 作 人 员 (c) 参 与 救 灾 行 动 的 非 政 府 组 织 及 其 工 作 人 员 D. 灾 害 救 济 的 提 供 信 息 交 流 通 讯 设 备 与 通 讯 设 施 (a) 便 利 受 灾 时 的 电 信 服 务

7 ㈠ 制 定 有 效 救 灾 通 讯 权 利 或 为 此 种 通 讯 提 供 便 利 的 义 务 的 一 般 性 条 款 ㈡ 有 关 采 取 实 质 性 措 施 便 利 救 灾 通 讯 的 具 体 条 款 (b) 电 信 与 安 全 (c) 其 他 问 题 救 灾 活 动 的 协 调 (a) 联 合 国 系 统 内 协 调 情 况 概 述 (b) 多 种 协 调 备 选 方 案 (c) 协 调 和 灵 活 性 军 事 和 民 防 资 源 在 救 灾 中 的 使 用 救 灾 援 助 的 质 量 (a) 质 量 控 制 条 款 (b) 限 制 规 定 性 质 量 条 款 对 救 济 人 员 的 保 护 (a) 联 合 国 官 员 及 有 关 人 员 (b) 其 他 类 别 救 济 人 员 保 护 的 保 护 救 灾 行 动 所 涉 费 用 (a) 中 央 供 资 安 排 (b) 以 假 定 为 基 础 的 安 排 (c) 属 地 安 排 (d) 其 他 费 用 分 摊 安 排 赔 偿 责 任 和 赔 偿 (a) 赔 偿 责 任 与 赔 偿 的 国 家 间 分 配 (b) 个 人 的 赔 偿 责 任 和 赔 偿 (c) 其 他 通 用 条 款 争 端 的 解 决

8 10. 援 助 的 终 止 (a) 终 止 的 范 围 (b) 终 止 的 机 制 (c) 终 止 概 念 的 演 变 五. 救 灾 和 保 护 * 附 件 A. 谁 来 保 护? B. 保 护 的 内 容 自 然 灾 害 情 形 下 适 用 的 现 行 人 权 法 人 道 主 义 援 助 权 利 其 他 保 护 机 制 (a) 人 道 主 义 空 间 (b) 人 道 主 义 救 济 走 廊 * 本 文 件 附 件 一 ( 词 汇 ) 附 件 二 ( 文 书 单 ) 和 附 件 三 ( 有 关 书 目 ), 将 分 别 作 为 A/CN.4/590/Add.2 和 Add.3 印 发 8

9 * 一. 导 言 1. 灾 害 每 年 都 影 响 到 世 界 所 有 区 域 的 很 多 人 灾 害 的 发 生 与 风 险 有 关, 是 指 人 民 基 础 设 施 和 经 济 活 易 受 地 震 或 飓 风 等 危 害 1 影 响 的 程 度 以 及 遭 受 此 2 种 危 害 者 的 脆 弱 性 3 偏 远 地 区 火 山 爆 发 的 影 响 小 于 人 类 住 区 附 近 的 火 山 爆 发, 因 为 社 区 易 受 危 害 的 程 度 较 低 与 此 同 时, 脆 弱 程 度 不 同 的 社 区 遭 受 类 似 的 地 震 的 破 坏 很 不 一 样 4 正 是 此 种 脆 弱 性 导 致 灾 害 发 生 同 样 很 清 楚 的 是, 贫 穷 社 区 更 为 脆 弱, 因 此 受 灾 害 影 响 特 别 大, 导 致 粮 食 供 应 更 无 保 障, 贫 穷 加 深 5 其 他 因 素, 如 不 断 膨 胀 的 城 市 化 重 要 的 基 础 设 施 运 作 失 常 和 治 理 政 策 不 佳 等, 也 使 情 况 恶 化 2. 灾 害 虽 然 常 常 发 生 在 国 内, 但 有 时 候 会 波 及 多 个 国 家, 造 成 众 多 人 受 苦 2004 年 12 月 26 日 发 生 的 海 啸 就 是 最 明 显 的 例 子 那 次 海 啸 殃 及 12 个 国 家, 夺 走 了 大 约 人 的 生 命, 造 成 100 多 万 人 无 家 可 归 在 2006 年, 全 世 界 共 发 生 了 427 次 自 然 灾 害, 受 灾 人 数 约 1.43 亿 人, 死 亡 人 数 超 过 在 1987 年 至 2006 年 间, 自 然 灾 害 平 均 每 年 造 成 700 亿 美 元 的 损 失, 还 不 算 发 展 工 作 的 挫 折 所 引 起 的 大 量 经 济 损 失 7 * 2006 年, 国 际 法 委 员 会 第 五 十 八 届 会 议 把 发 生 灾 害 时 的 人 员 保 护 此 一 专 题 列 入 其 长 期 工 作 方 案 ( 见 大 会 正 式 记 录, 第 六 十 一 届 会 议, 补 编 第 10 号 (A/61/10), 第 257 段 ) 2007 年 委 员 会 第 五 十 九 届 会 议 决 定 把 该 专 题 列 入 其 工 作 方 案, 并 任 命 爱 德 华 德 巴 伦 西 亚 - 奥 斯 皮 纳 为 报 告 员 ( 大 会 正 式 记 录, 第 六 十 二 届 会 议, 补 编 第 10 号 (A/62/10), 第 375 段 ) 委 员 会 还 请 秘 书 处 拟 写 关 于 这 个 专 题 的 背 景 报 告 ( 同 上, 第 386 段 ) 1 2 联 合 国 国 际 减 少 灾 害 战 略 于 2004 年 把 灾 害 定 义 为 可 能 造 成 人 命 伤 亡 财 产 损 毁 社 会 和 经 济 混 乱 或 环 境 退 化 的 自 然 事 件 现 象 和 人 类 活 动 灾 害 可 包 括 将 在 日 后 产 生 威 胁 的 潜 在 条 件, 它 有 不 同 的 来 源 : 自 然 的 ( 地 质 水 文 气 象 和 生 物 的 ) 或 人 类 活 动 引 发 的 ( 环 境 退 化 和 技 术 性 灾 害 ) 生 活 在 风 险 中 : 减 灾 举 措 全 球 概 览, 国 际 减 少 灾 害 战 略 机 构 间 秘 书 处,2004 年, 第 一 卷, 第 16 页 同 上, 第 17 页 ; 减 少 灾 害 风 险 在 脆 弱 的 世 界 帮 助 实 现 可 持 续 的 减 贫 : 政 策 文 件, 联 合 王 国 国 际 发 展 部,2006 年 3 月, 第 5 页 3 脆 弱 性 的 定 义 是 使 社 区 更 易 受 灾 害 影 响 的 有 形 社 会 经 济 及 环 境 因 素 或 过 程 决 定 的 条 4 5 件 ( 同 上 ) 同 上, 第 6 页, 引 用 2003 年 发 生 在 加 利 福 尼 亚 州 中 部 里 氏 震 级 6.5 级 地 震 的 例 子 该 次 地 震 造 成 2 人 死 亡 40 人 受 伤, 而 4 天 之 后 发 生 在 伊 朗 伊 斯 兰 共 和 国 的 6.6 级 地 震 则 夺 走 人 的 生 命 这 两 次 地 震 都 发 生 在 人 口 稠 密 的 地 区 在 兵 库 宣 言 中, 国 际 社 会 确 认 灾 害 对 各 级 的 扫 贫 工 作 的 破 坏 很 大 ; 灾 害 的 影 响 对 可 持 续 发 展 仍 然 是 个 大 的 挑 战 (A/CONF.2206/6 和 Corr.1, 第 一 章, 第 1 号 决 议, 第 1 段 ) 6 A/62/323, 第 2 段 7 同 上, 第 8 段 9

10 A. 灾 害 与 法 律 3. 救 灾 援 助 国 际 合 作 虽 然 不 一 定 是 新 近 的 现 象, 但 在 当 代 已 越 来 越 盛 行 国 际 社 会 越 来 越 多 地 参 与 提 供 此 种 援 助, 因 此 要 求 从 法 律 上 加 以 规 范 不 过, 尽 管 有 些 灾 害 规 模 很 大, 具 有 国 际 性, 但 是 管 制 与 灾 害 有 关 的 活 动 的 国 际 法 仍 然 相 对 不 成 熟 目 前 没 有 世 界 性 的 公 约 全 面 涵 盖 救 灾 的 所 有 主 要 方 面, 包 括 防 灾 救 灾 和 保 护 8 具 有 普 遍 性 的 直 接 与 应 灾 有 关 的 唯 一 多 边 条 约 是 1927 年 的 建 立 国 际 救 济 联 合 会 公 约 和 规 约, 9 但 该 文 书 已 不 再 得 到 施 行 10 适 用 于 灾 害 的 重 要 多 边 公 约 文 书 一 个 也 没 有, 而 适 用 于 武 装 冲 突 的 国 际 人 道 主 义 法 规 则 很 多, 两 者 形 成 鲜 明 对 照 11 8 红 十 字 会 与 红 新 月 会 国 际 联 合 会 ( 红 十 字 与 红 新 月 联 会 ) 曾 指 出, 现 在 没 有 明 确 的 被 广 泛 接 受 的 并 且 细 列 了 有 关 应 灾 和 救 灾 援 助 的 法 律 标 准 程 序 权 利 和 义 务 的 国 际 法 法 源 ( 红 十 字 与 红 新 月 联 会 ) 2000 年 世 界 灾 害 报 告, 第 145 页 ) 9 国 际 救 济 联 合 会 公 约 及 所 附 规 约 产 生 的 年 代, 正 值 人 们 对 人 道 主 义 援 助 领 域 的 重 大 发 展 以 及 国 际 联 盟 与 红 十 字 会 协 作 的 潜 力 充 满 乐 观 但 是, 该 联 合 会 由 于 财 政 困 难 从 来 未 能 在 发 生 灾 害 时 提 供 即 时 的 救 援, 而 且 一 般 只 限 于 编 写 关 于 救 灾 的 科 学 研 究 报 告 1934 年 Orissa 发 生 地 震 后, 当 时 的 印 度 政 府 没 有 接 受 该 联 合 会 的 直 接 援 助, 但 接 受 了 通 过 红 十 字 会 提 供 的 援 助 1935 年 Baluchistan 发 生 地 震 后, 七 国 政 府 通 过 联 合 会 提 供 救 灾 援 助 1937 年 密 西 西 比 州 和 俄 亥 俄 州 发 生 水 灾 之 后, 美 国 拒 绝 接 受 联 合 会 的 援 助 见 P.Macalister-Smith, The International Relief Union: reflections on establishing an International Relief Union of July 12, 1927 Legal history Review/Revue d'histoire du Droit Tijdschrift Rechtsgeschiedenis,vol.54(1986), pp 到 第 二 次 世 界 大 战 结 束 时, 联 合 会 是 否 继 续 存 在 已 有 怀 疑 1948 年, 第 十 七 次 红 十 字 国 际 会 议 大 会 第 XLII 号 决 议 要 求 红 十 字 会 正 式 退 出 该 联 合 会 经 济 及 社 会 理 事 会 1950 年 2 月 8 日 通 过 第 286(X) 号 决 议, 建 议 属 于 该 联 合 会 的 联 合 国 会 员 国 采 取 步 骤 终 止 该 联 合 会 联 合 会 执 行 委 员 会 于 1963 年 开 会, 建 议 将 联 合 会 的 财 产 和 责 任 交 给 联 合 国 经 济 及 社 会 理 事 会 1967 年 8 月 4 日 通 过 第 1268(XLIII) 号 决 议 最 终 完 成 了 这 一 步 骤 虽 然 有 一 些 国 家 其 后 按 照 第 19 条 的 规 定 退 出 了 这 项 公 约, 但 在 本 备 忘 录 起 草 的 时 候 仍 然 有 一 些 国 家 ( 阿 尔 巴 尼 亚 比 利 时 保 加 利 亚 中 国 厄 瓜 多 尔 芬 兰 德 国 伊 朗 伊 斯 兰 共 和 国 意 大 利 摩 纳 哥 波 兰 圣 马 力 诺 苏 丹 瑞 士 土 耳 其 委 内 瑞 拉 和 前 南 斯 拉 夫 ) 没 有 正 式 退 出 该 公 约 几 度 尝 试 编 纂 均 无 果 1984 年, 经 济 及 社 会 理 事 会 接 到 一 项 关 于 拟 订 应 灾 问 题 国 际 公 约 的 建 议 在 联 合 国 救 灾 协 调 员 的 倡 议 下, 拟 订 了 一 个 关 于 加 快 提 供 紧 急 援 助 的 公 约 草 案 及 一 份 关 于 此 问 题 的 深 入 研 究 报 告, 由 当 时 的 国 际 法 委 员 会 主 席 Laurel Francis 带 领 的 一 组 国 际 法 律 专 家 以 及 联 合 国 若 干 机 构 的 代 表 一 起 加 以 审 阅 ( 见 A/39/267/Add.2-E/1984/96/Add.2) 该 公 约 草 案 提 交 给 了 经 济 及 社 会 理 事 会, 并 建 议 经 社 理 事 会 决 定 由 一 组 政 府 专 家 予 以 进 一 步 审 阅 ( 同 上, 第 9 段 ) 关 于 此 项 倡 议 没 有 进 一 步 的 行 动 1990 年, 秘 书 长 指 出, 捐 助 方 受 援 国 政 府 政 府 间 组 织 和 非 政 府 组 织 已 就 拟 订 新 法 律 文 书 克 服 人 道 主 义 援 助 障 碍 是 否 可 取 的 问 题 发 表 了 意 见 (A/45/587, 第 41 段 ) 不 过, 据 指 出 一 些 重 要 的 非 政 府 组 织 已 宣 布 不 赞 成 此 种 公 约 它 们 的 观 点 是, 人 道 主 义 援 助 领 域 的 所 有 新 倡 议 都 应 当 按 其 效 用 此 一 最 终 标 准 来 评 断, 即 这 种 倡 议 能 否 改 善 目 前 受 灾 者 的 境 况 它 们 认 为, 订 立 公 约 不 代 表 改 善 境 况 相 反, 还 有 可 能 减 弱 这 些 年 来 在 人 道 主 义 援 助 方 面 所 取 得 的 进 展 特 别 是, 人 们 假 定, 按 一 些 人 所 解 释 的 国 家 权 概 念 可 能 使 各 国 政 府 更 加 坚 持 不 得 干 涉 其 内 政, 从 而 使 这 样 的 公 约 产 生 反 效 果 ( 同 上, 第 44 段 ) 在 2000 年, 秘 书 长 鼓 励 采 取 举 措 建 立 自 然 灾 害 和 突 发 环 境 事 件 在 国 际 援 助 的 法 律 架 构, 列 出 援 助 国 和 受 援 国 的 责 任, 并 指 出 会 员 国 可 考 虑 起 草 一 项 关 于 部 署 及 利 用 城 市 搜 救 队 的 公 约 这 将 形 成 一 个 工 作 框 架, 据 以 处 理 复 杂 的 问 题, 如 领 空 的 使 用 进 口 设 备 的 10

11 4. 不 过, 缺 少 一 份 关 于 救 灾 法 律 的 一 般 性 公 约 对 在 这 方 面 存 在 多 少 适 用 的 法 律 会 有 点 误 导 人 12 在 全 球 有 几 个 相 关 的 部 门 性 多 边 公 约 最 有 关 的 是 坦 佩 雷 公 约, 13 该 公 约 为 救 灾 行 动 中 的 电 信 援 助, 包 括 协 调 此 种 援 助 以 及 减 少 法 规 性 壁 垒 确 立 了 全 面 法 律 框 架 此 外 还 有 民 防 援 助 框 架 公 约, 14 覆 盖 各 国 民 防 实 体 之 间 的 合 作 15 在 区 域 一 级 已 经 有 了 一 系 列 多 边 协 定 虽 然 其 中 一 些 只 涉 及 救 灾 的 某 些 方 面 或 与 此 专 题 仅 略 微 相 关, 但 是 若 干 此 种 协 定 更 全 面 地 涵 盖 了 与 灾 害 有 关 的 事 务, 有 的 通 过 建 立 专 门 体 制 机 制 等 途 径 为 区 域 内 合 作 奠 定 法 律 基 础 后 一 种 区 域 协 定 最 近 的 例 子 是 东 盟 ( 东 南 亚 国 家 联 盟 ) 于 2005 年 通 过 的 协 定, 16 部 分 反 映 了 决 策 者 在 此 领 域 的 几 个 关 键 问 题 上 的 当 代 思 维 17 此 外 还 有 关 于 救 灾 援 助 的 150 项 双 边 条 约 和 谅 解 备 忘 录 关 于 这 个 专 题 已 经 有 若 干 没 有 约 束 力 的 案 文, 包 括 联 合 国 大 会 和 经 济 及 社 会 理 事 会 以 及 红 十 字 和 红 新 月 国 际 会 议 等 其 他 机 构 的 决 议 政 治 宣 言 行 为 守 则 业 务 导 则 联 合 国 内 部 的 规 则 规 章 等 这 些 案 文 发 生 灾 害 时 准 备 动 员 协 调 便 利 和 提 供 人 道 主 义 援 助 提 供 了 解 释 性 工 具 海 关 法 规 援 助 国 和 受 援 国 各 自 的 责 任 等 需 要 在 国 际 社 会 应 对 突 发 自 然 灾 害 之 前 必 须 解 决 的 问 题 (A/55/82, 第 135(m) 段 ( 着 重 部 分 由 作 者 标 明 ) 虽 然 后 来 有 人 建 议 起 草 国 际 城 市 搜 救 公 约, 但 是 这 项 倡 议 最 终 被 大 会 2002 年 12 月 16 日 第 57/150 号 决 议 的 谈 判 所 取 代 该 决 议 认 可 了 国 际 搜 救 咨 询 小 组 导 则 12 关 于 现 有 适 用 的 法 律 规 范 的 综 合 调 查, 见 David Fisher, Law and LegalIssues in International Disaster Response:A Desk Study, 红 十 字 会 与 红 新 月 会 国 际 联 合 会,2007 年, 第 页 和 附 件 二, 内 有 相 关 的 文 书 案 文 清 单 另 见 红 十 字 会 与 红 新 月 会 国 际 联 合 会 ( 红 十 字 与 红 新 月 联 会 ) 国 际 应 灾 法 规 则 与 原 则 方 案 所 建 立 和 维 持 的 网 上 数 据 库, 见 查 阅 idrl/publication.asp 年 6 月 18 日, 为 减 灾 救 灾 行 动 提 供 电 信 资 源 的 坦 佩 雷 公 约,( 联 合 国, 条 约 汇 编, 第 2296 卷, 第 号 ) 该 公 约 是 2000 年 国 际 民 防 组 织 在 日 内 瓦 召 开 的 一 次 国 际 会 议 上 通 过 的, 于 2001 年 生 效 若 干 其 他 全 球 性 多 边 条 约 含 有 与 此 专 题 或 此 专 题 某 些 方 面 有 关 的 规 定, 因 此 在 本 报 告 中 各 处 得 到 引 用 此 种 条 约 的 完 整 清 单 见 附 件 二 ( 将 作 为 A/CN.4/590/Add.2 号 文 件 印 发 ) 年 7 月 26 日 东 盟 关 于 灾 害 管 理 和 紧 急 反 应 的 协 定, 东 盟 文 件 系 列 2005, 第 157 页 其 他 相 关 协 定 包 括 :1991 年 2 月 26 日 建 立 加 勒 比 灾 害 应 急 中 心 协 定 ;1991 年 6 月 7 日 美 洲 便 利 灾 难 援 助 公 约 ;1998 年 4 月 15 日 黑 海 经 济 合 作 组 织 参 加 国 政 府 关 于 就 自 然 灾 害 和 人 为 灾 害 提 供 紧 急 援 助 做 出 紧 急 反 应 的 合 作 协 定 ;1999 年 4 月 17 日 加 勒 比 国 家 联 盟 成 员 国 和 准 成 员 国 促 进 自 然 灾 害 方 面 的 区 域 合 作 协 定 ;2001 年 4 月 3 日 建 立 欧 洲 东 南 部 军 民 紧 急 规 划 委 员 会 协 定 ;2003 年 9 月 3 日 建 立 中 美 洲 预 防 自 然 灾 害 协 调 中 心 的 新 公 约 区 域 文 书 的 完 整 清 单 见 附 件 二 ( 将 作 为 A/CN.4/590/Add.2 号 文 件 印 发 ) 完 整 清 单 见 附 件 二 ( 将 作 为 A/CN.4/590/Add.2 号 文 件 印 发 ) 11

12 6. 当 代 的 关 键 决 议 是 大 会 第 46/182 号 决 议 19 该 决 议 连 同 红 十 字 国 际 会 议 关 于 加 速 国 际 救 济 的 措 施 的 决 议 20 和 兵 库 行 动 框 架 21 等 其 他 文 书, 构 成 不 断 扩 展 的 规 范 框 架 的 核 心 此 外, 不 同 的 组 织 和 实 体 近 年 来 编 订 了 若 干 案 文, 内 有 具 体 规 范 性 条 款 这 些 案 文 包 括 国 际 法 协 会 1980 年 国 际 医 疗 和 人 道 主 义 法 示 范 协 定 草 案 22 联 合 国 训 练 研 究 所 ( 训 研 所 )1982 年 公 布 的 救 灾 行 动 示 范 规 则 23 国 际 法 学 会 2003 年 通 过 的 关 于 人 道 主 义 援 助 的 决 议 24 机 构 间 常 设 委 员 会 2006 年 最 终 确 定 25 的 人 权 和 自 然 灾 害 业 务 准 则 年 的 另 一 个 重 要 事 态 发 展 是 红 十 字 和 红 新 月 国 际 会 议 通 过 了 国 内 便 利 和 管 理 国 际 救 灾 和 初 期 恢 复 援 助 工 作 导 则 大 会 1991 年 12 月 19 日 第 46/182 号 决 议, 附 件 年 在 布 加 勒 斯 特 举 行 的 第 23 次 红 十 字 和 红 新 月 国 际 会 议 通 过 的 决 议 6, 载 于 国 际 红 十 字 和 红 新 月 运 动 手 册 (1994 年, 第 3 版 ), 第 页 也 载 于 A/52/64 号 文 件 附 件 二, 得 到 经 济 及 社 会 理 事 会 1977 年 8 月 8 日 第 2102(LXIII) 号 决 议 和 大 会 1977 年 12 月 8 日 第 32/56 号 决 议 的 认 可 另 见 红 十 字 和 红 新 月 救 灾 原 则 和 规 则, 由 红 十 字 与 红 新 月 联 会 与 红 十 字 委 员 会 协 商 拟 订, 转 载 于 International Review of the Red Cross,No 310(1996 年 2 月 29 日 ), 附 件 四 ; 1969 年 9 月 在 伊 斯 坦 布 尔 举 行 的 第 21 次 红 十 字 国 际 会 议 发 表 的 对 灾 害 中 平 民 提 供 国 际 人 道 主 义 救 济 原 则 宣 言, 这 是 对 红 十 字 和 红 新 月 救 灾 原 则 和 规 则 的 补 充 见 R. Perruchoud, International Responsibilities of National Red Cross and Red Crescent Societies (Geneva:Henry Dunant Institute,1982),pp.52-53; 另 见 1995 年 12 月 3 日 至 7 日 在 日 内 瓦 举 行 的 第 26 次 红 十 字 和 红 新 月 国 际 会 议 题 为 国 际 人 道 主 义 援 助 和 保 护 原 则 和 对 策 的 报 告 95/C.II/2/1 号 文 件, 附 件 六 所 载 的 国 际 红 十 字 和 红 新 月 运 动 及 非 政 府 组 织 在 救 灾 中 的 行 为 守 则 年 兵 库 行 动 框 架 : 建 立 国 家 和 社 区 的 抗 灾 能 力,2005 年 1 月 22 日 世 界 减 灾 会 议 通 过 (A/CONF.206/6, 第 一 章, 决 议 2) 国 际 法 协 会 第 五 十 九 届 会 议 (1980 年 8 月 日, 贝 尔 格 莱 德 ) 的 报 告, 第 页 另 见 国 际 法 协 会 第 五 十 七 届 会 议 (1976 年 8 月 29 日 至 9 月 4 日, 马 德 里 ) 通 过 的 关 于 国 际 医 疗 和 人 道 主 义 法 的 决 议, 载 于 国 际 法 协 会 第 五 十 九 届 会 议 的 报 告, 第 xlvi-xlix 页 联 合 国 训 练 研 究 所, 政 策 及 功 效 研 究 第 8 号 :( 出 售 品 编 号 E.82.XV.PE/8) 经 过 10 年 关 于 此 专 题 的 工 作 之 后 于 2003 年 9 月 2 日 在 布 鲁 日 会 议 上 通 过 见 Annuaire de l'institut de droit internaional,vol.70-i( ),pp 和 vol.71-ii(2004), pp 此 项 研 究 中 提 及 的 其 他 案 文 包 括 : 国 际 人 道 主 义 援 助 行 动 导 则 草 案 ( 德 国 海 德 尔 伯 格 : 马 克 斯 普 朗 克 比 较 公 法 和 国 际 法 研 究 所,1991 年 ); 环 球 人 道 主 义 宪 章 和 救 灾 最 低 标 准 ( 日 内 瓦 : 环 球 项 目,2000 年, 后 于 2004 年 修 订 ); 使 用 军 事 和 民 防 资 源 救 灾 的 指 导 方 针 奥 斯 陆 指 导 方 针,1 号 修 订 本,2006 年 11 月 27 日 ; 关 于 复 杂 紧 急 情 况 中 人 道 主 义 援 助 的 莫 宏 克 准 则, 转 载 于 Human Rights Quarterly,vol. 17 No.1(1995 年 2 月 )pp 机 构 间 常 设 委 员 会 于 2006 年 6 月 9 日 根 据 负 责 境 内 流 离 失 所 者 的 人 权 问 题 的 秘 书 长 代 表 瓦 尔 特 卡 林 的 提 案 核 可 2006 由 在 华 盛 顿 特 区 的 布 鲁 金 斯 - 伯 尔 尼 境 内 流 离 失 所 问 题 项 目 发 表 2007 年 11 月 26 日 -30 日 在 日 内 瓦 举 行 的 第 30 次 红 十 字 和 红 新 月 国 际 会 议 通 过 12

13 7. 至 少 100 个 国 家 已 颁 布 关 于 防 灾 和 应 灾 或 相 关 工 作 的 国 内 立 法 28 虽 然 若 干 国 家 特 别 是 近 年 来 已 订 立 与 灾 害 管 理 具 体 有 关 的 立 法, 但 是 很 多 国 家 通 过 各 种 国 内 法 对 防 灾 和 应 灾 的 各 个 不 同 方 面 作 出 规 定 这 些 国 内 法 涉 及 环 境 保 护 和 养 护 林 业 卫 生 粮 食 安 全 环 境 卫 生 流 行 病 治 安 安 全 保 护 民 防 移 民 关 税 搜 索 和 救 援 紧 急 情 况 供 水 消 防 预 防 工 业 事 故 税 务 气 象 空 间 规 划 预 防 地 震 等 事 项 虽 然 此 种 国 内 立 法 不 一 定 都 与 国 际 规 则 的 发 展 有 关, 但 是, 在 一 些 问 题 上, 国 家 的 规 则 能 发 挥 决 定 性 作 用, 能 为 国 际 规 范 提 供 内 容 ( 例 如, 虽 然 可 能 有 国 际 规 范 要 求 迅 速 给 予 进 入 灾 地 的 许 可, 但 只 有 通 过 国 内 法 才 能 规 定 此 种 程 序 ), 或 帮 助 启 动 国 际 合 作 ( 例 如, 在 许 多 国 家 里, 只 有 在 根 据 国 内 法 宣 布 紧 急 状 况 后 才 可 请 求 国 际 援 助 ) B. 研 究 范 围 8. 本 研 究 报 告 概 述 适 用 于 防 灾 和 救 灾 援 助 ( 包 括 应 灾 ) 以 及 适 用 于 发 生 灾 害 时 的 人 员 保 护 问 题 主 要 方 面 的 现 有 文 书 和 案 文 29 虽 然 研 究 工 作 大 部 分 涉 及 自 然 现 象 引 起 的 灾 害, 但 所 引 用 的 法 律 文 书 和 案 文 极 少 明 确 区 分 自 然 灾 害 和 人 为 灾 害 同 样 地, 研 究 报 告 也 提 到 文 书 中 主 要 与 人 为 灾 害 有 关 的 条 款, 只 要 这 些 条 款 属 于 一 般 性 质 不 过, 研 究 工 作 不 涵 盖 具 体 适 用 于 后 一 类 灾 害 的 规 范 28 在 编 写 本 备 忘 录 时, 据 调 查, 下 列 国 家 或 地 区 已 订 立 关 于 灾 害 ( 包 括 民 防 ) 和 灾 害 某 些 方 面 的 国 内 立 法 : 阿 尔 及 利 亚 安 哥 拉 阿 根 廷 亚 美 尼 亚 奥 地 利 巴 林 白 俄 罗 斯 伯 里 兹 贝 宁 玻 利 维 亚 巴 西 英 属 维 尔 京 群 岛 柬 埔 寨 喀 麦 隆 加 拿 大 乍 得 智 利 中 国 哥 伦 比 亚 科 摩 罗 哥 斯 达 黎 加 科 特 迪 瓦 克 罗 地 亚 古 巴 捷 克 共 和 国 刚 果 民 主 共 和 国 厄 瓜 多 尔 埃 及 萨 尔 瓦 多 爱 沙 尼 亚 斐 济 芬 兰 法 国 加 蓬 格 鲁 吉 亚 德 国 加 纳 希 腊 危 地 马 拉 海 地 洪 都 拉 斯 匈 牙 利 印 度 印 度 尼 西 亚 伊 朗 伊 斯 兰 共 和 国 牙 买 加 日 本 约 旦 肯 尼 亚 吉 尔 吉 斯 斯 坦 莱 索 托 立 陶 宛 马 达 加 斯 加 马 拉 维 马 里 毛 里 塔 尼 亚 墨 西 哥 蒙 古 蒙 特 塞 拉 特 摩 洛 哥 尼 泊 尔 新 西 兰 尼 加 拉 瓜 尼 日 尔 挪 威 阿 曼 巴 基 斯 坦 巴 拿 马 巴 布 亚 新 几 内 亚 法 巴 拉 圭 秘 鲁 菲 律 宾 波 兰 大 韩 民 国 刚 果 民 主 共 和 国 罗 马 尼 亚 俄 罗 斯 联 邦 圣 卢 西 亚 塞 内 加 尔 塞 尔 维 亚 和 黑 山 新 加 坡 斯 洛 伐 克 斯 洛 文 尼 亚 所 罗 门 群 岛 南 非 西 班 牙 斯 里 兰 卡 苏 丹 瑞 典 瑞 士 前 南 斯 拉 夫 的 马 其 顿 共 和 国 突 尼 斯 土 耳 其 乌 克 兰 坦 桑 尼 亚 联 合 共 和 国 乌 拉 圭 美 利 坚 合 众 国 瓦 努 阿 图 委 内 瑞 拉 越 南 也 门 津 巴 布 韦 中 国 台 湾 省 此 外, 应 当 强 调 一 点, 虽 然 许 多 国 家 的 确 已 经 专 门 针 对 防 灾 应 灾 颁 布 了 法 律, 但 是, 有 关 此 问 题 的 国 内 法 不 仅 包 括 应 付 灾 害 的 法 律, 也 包 括 涉 及 税 务 移 民 海 关 专 业 人 员 的 认 证 公 共 健 康 和 与 灾 害 有 关 的 其 他 领 域 的 相 关 法 律 规 定 29 本 研 究 报 告 没 有 试 图 详 尽 说 明 所 有 可 能 出 现 的 法 律 问 题 另 也 应 指 出, 本 研 究 报 告 内 引 用 的 所 有 国 际 法 律 文 书 在 编 写 报 告 时 并 非 都 已 生 效, 对 于 批 准 率 较 高 和 较 低 的 文 书 也 没 有 加 以 区 分 本 研 究 报 告 广 泛 引 用 的 许 多 文 书 不 具 约 束 力 只 要 在 其 他 与 编 纂 条 文 有 关 的 工 作 中 获 得 通 过 的 规 定 属 此 类 别, 所 有 有 关 文 书 均 予 提 及, 无 论 其 性 质 和 现 有 批 准 及 执 行 情 况 为 何 此 外, 虽 然 以 往 各 次 研 究 设 法 区 分 不 同 类 别 的 条 约 安 排 ( 例 如 参 看 1982 年 训 研 所 救 灾 行 动 示 范 规 则, 其 中 预 期 签 订 下 列 各 方 之 间 的 协 定 (a) 援 助 国 与 接 受 国,(b) 援 助 组 织 与 接 受 国, 以 及 (c) 援 助 国 或 援 助 组 织 或 接 受 国 与 过 境 国 ; 以 及 国 际 法 协 会 1980 年 国 际 医 疗 和 人 道 主 义 法 示 范 协 定 草 案, 其 中 有 包 括 两 个 范 本, 一 个 供 接 受 国 与 援 助 组 织 采 用, 另 一 个 供 接 受 国 与 援 助 国 采 用 ), 本 研 究 报 告 不 打 算 作 出 这 种 区 分 13

14 9. 此 外, 与 防 灾 救 灾 援 助 和 人 员 保 护 有 关 的 大 多 数 法 律 文 书 和 案 文 并 没 有 像 政 策 文 献 通 常 所 做 的 那 样, 将 单 一 灾 害 的 发 生 与 所 谓 的 复 杂 紧 急 情 况 加 以 区 分 30 这 种 背 景 差 别 的 出 现 同 关 于 和 平 时 期 防 灾 和 应 灾 以 及 发 生 灾 害 时 人 员 保 护 问 题 的 法 律 的 适 用 性 与 关 于 武 装 冲 突 的 国 际 人 道 主 义 法 律 规 则 的 适 用 性 之 间 基 本 的 区 别 有 关 虽 然 这 两 套 规 则 的 人 道 主 义 根 源 相 同 ( 因 而 在 适 用 时 根 据 国 际 人 道 主 义 规 则 加 以 类 推 ), 但 前 一 套 规 则 是 本 研 究 报 告 的 主 要 重 点, 而 就 事 论 事, 后 一 套 规 则 在 研 究 范 围 之 外 31 因 此, 可 想 而 知, 本 研 究 报 告 所 述 的 各 种 规 范 可 适 用 于 那 些 同 样 涉 及 自 然 灾 害 或 人 为 灾 害 的 复 杂 紧 急 情 况 ( 即 关 于 防 灾 应 灾 和 保 护 的 法 律 与 国 际 人 道 主 义 法 并 行 存 在, 虽 不 对 武 装 冲 突 本 身 作 出 规 定, 但 涉 及 在 武 装 冲 突 的 同 时 发 生 的 灾 害 的 应 对 工 作 ) 32 二. 原 则 10. 若 干 核 心 原 则 是 与 救 灾 活 动 有 关 的 法 律 文 书 的 基 础 许 多 原 则, 例 如 人 道 中 立 公 正 不 歧 视 和 合 作 原 则, 是 包 括 与 救 灾 有 关 的 活 动 在 内 的 所 有 人 道 主 义 援 助 活 动 的 核 心 其 他 原 则, 例 如 主 权 原 则 和 不 干 预 原 则, 则 与 请 求 并 获 得 这 类 援 助 的 受 影 响 国 的 立 场 有 关 另 一 组 原 则, 例 如 防 灾 减 灾 和 备 灾 原 则, 特 别 适 用 于 发 生 灾 害 的 情 况, 因 此 成 为 特 定 规 则 的 内 容 A. 人 道 11. 头 三 项 原 则 -- 人 道 中 立 和 公 平 -- 具 有 共 同 的 基 础, 因 此 在 处 理 其 特 别 方 面 时 被 一 并 考 虑 它 们 是 核 心 原 则, 通 常 被 确 认 为 一 般 人 道 主 义 援 助 的 基 本, 33 作 为 与 救 灾 有 关 的 国 际 规 则 的 特 别 领 域, 已 在 与 人 道 主 义 工 作 有 关 的 一 般 法 律 体 系 30 复 杂 紧 急 情 况 的 定 义 为 国 家 区 域 或 社 会 发 生 的 人 道 主 义 危 机, 内 部 或 外 部 冲 突 导 致 政 权 完 全 或 相 当 程 度 上 陷 于 瘫 痪, 需 要 超 越 任 何 单 一 机 构 和 ( 或 ) 现 有 联 合 国 方 案 的 任 务 或 能 力 的 国 际 因 应 行 动 ( 关 于 复 杂 紧 急 情 况 定 义 的 工 作 文 件, 机 构 间 常 设 委 员 会,1994 年 12 月 ( 由 编 纂 司 存 档 )) 例 外 很 少, 包 括 规 定 在 某 些 情 况 下 提 供 救 济 援 助 的 国 际 义 务 的 国 际 人 道 主 义 法 规 则, 例 如 与 保 护 被 占 领 领 土 平 民 有 关 的 规 则 见 下 文 第 四 节 A 关 于 主 动 提 供 援 助 的 讨 论 在 武 装 冲 突 战 区 内 保 护 灾 害 受 害 者 人 权 的 义 务 方 面, 情 况 更 是 如 此 见 在 被 占 领 巴 勒 斯 坦 领 土 建 造 隔 离 墙 的 法 律 后 果,2004 年 7 月 9 日 咨 询 意 见, 2004 年 国 际 法 院 案 例 汇 编, 第 106 段 ( 除 通 过 公 民 及 政 治 权 利 国 际 公 约 第 四 条 关 于 克 减 义 务 的 规 定 的 效 果 之 外, 武 装 冲 突 时 不 得 停 止 根 据 各 项 人 权 公 约 提 供 的 保 护 关 于 国 际 人 道 主 义 法 与 人 权 法 的 关 系, 有 三 种 可 能 出 现 的 情 况 : 一 些 权 利 可 能 是 只 能 由 国 际 人 道 主 义 法 决 定 的 问 题 ; 另 一 些 权 利 可 能 是 只 能 由 人 权 法 决 定 的 问 题, 还 有 一 些 权 利 可 能 是 同 属 国 际 法 这 两 个 分 支 的 问 题 ) 另 见 刚 果 境 内 的 武 装 活 动 ( 刚 果 民 主 共 和 国 诉 乌 干 达 ),2005 年 国 际 法 院 案 例 汇 编, ,345(3)( 判 决 书 中 认 定 人 道 主 义 法 和 人 权 法 都 受 到 违 反 ) 这 三 项 原 则 连 同 独 立 志 愿 服 务 统 一 和 普 遍 性 原 则, 成 为 国 际 红 十 字 和 红 新 月 运 动 章 程 内 编 纂 的 七 项 基 本 原 则 见 1986 年 在 日 内 瓦 举 行 的 第 25 次 红 十 字 国 际 会 议 通 过 的 国 际 红 十 字 和 红 新 月 运 动 章 程 (1995 年 和 2006 年 修 订 ) 14

15 内 得 到 发 展 在 许 多 文 书 内, 这 三 项 原 则 一 直 被 定 为 救 灾 工 作 的 基 础 例 如, 大 会 第 46/182 号 决 议 附 件 指 出 必 须 根 据 人 道 中 立 和 公 正 原 则 提 供 人 道 主 义 援 助 ), 34 大 会 关 于 向 自 然 灾 害 和 类 似 紧 急 情 况 的 受 害 者 提 供 人 道 主 义 援 助 的 第 43/131 号 和 第 45/100 号 决 议 强 调 在 发 生 自 然 灾 害 和 类 似 紧 急 情 况 时, 所 有 这 些 参 与 提 供 人 道 主 义 援 助 的 机 构 对 人 道 中 立 和 公 正 原 则 的 考 虑 必 须 凌 驾 于 任 何 其 他 考 虑 之 上 35 其 他 若 干 文 书 载 有 重 申 这 三 项 核 心 原 则 的 类 似 声 明 具 体 就 人 道 原 则 而 言, 奥 斯 陆 指 导 方 针 和 在 复 杂 紧 急 情 况 下 的 人 道 主 义 援 助 莫 洪 克 标 准 都 规 定, 该 原 则 体 现 的 概 念 是 无 论 何 处 发 现 人 们 遭 受 痛 苦, 均 须 予 以 救 助, 特 别 关 注 人 口 中 最 脆 弱 者, 例 如 儿 童 妇 女 和 老 人 必 须 尊 重 和 保 护 所 有 受 害 者 的 尊 严 和 权 利 37 题 为 人 道 主 义 捐 助 原 则 和 良 好 做 法 的 文 件 指 出 必 须 用 注 重 人 道 的 人 道 主 义 原 则 来 指 导 人 道 主 义 行 动, 这 意 味 着, 中 心 工 作 应 是 抢 救 人 命, 减 轻 痛 苦, 而 无 论 这 种 痛 苦 在 何 处 出 现 38 其 他 文 书 也 确 认 这 项 原 则 39 B. 中 立 13. 根 据 中 立 原 则, 应 脱 离 政 治 宗 教 族 裔 或 思 想 意 识 来 提 供 人 道 主 义 援 助 例 如, 国 际 红 十 字 和 红 新 月 运 动 章 程 规 定 为 继 续 获 得 各 方 的 信 任, 本 运 动 不 得 在 敌 对 行 动 中 采 取 立 场 或 在 任 何 时 候 参 加 政 治 种 族 宗 教 或 思 想 意 识 性 质 34 大 会 1991 年 12 月 19 日 第 46/182 号 决 议, 附 件, 第 2 段 大 会 1988 年 12 月 8 日 第 43/131 号 决 议, 序 言 部 分 ; 大 会 1990 年 12 月 14 日 第 45/100 号 决 议, 序 言 部 分 例 如, 见 大 会 2003 年 2 月 27 日 第 57/150 号 决 议, 序 言 部 分 ( 确 认 提 供 人 道 主 义 援 助 的 中 立 人 道 和 公 正 原 则 的 重 要 性 );2000 年 关 于 境 内 流 离 失 所 问 题 的 指 导 原 则 ( 见 下 文 注 53), 原 则 24( 必 须 根 据 人 道 和 公 正 及 不 歧 视 原 则 进 行 所 有 人 道 主 义 援 助 );2000 年 民 防 援 助 框 架 公 约, 第 3 条 ( 必 须 根 据 人 道 团 结 和 公 正 的 精 神 进 行 援 助 ); 环 球 人 道 主 义 宪 章 和 救 灾 最 低 标 准 ( 日 内 瓦 :2000 年 环 球 项 目,2004 年 订 正 ), 第 16 和 17 页 ; 大 会 1993 年 12 月 14 日 第 48/57 号 决 议, 第 18 段 ; 大 会 1999 年 12 月 22 日 第 54/233 号 决 议, 序 言 部 分 ; 以 及 世 界 粮 食 计 划 署 政 策 合 并 框 架,WFP/EB.2/2005/4-D/Rev.1 号 文 件 (2005 年 11 月 14 日 ), 第 42 段 37 使 用 军 事 和 民 防 资 源 救 灾 的 指 导 方 针 奥 斯 陆 指 导 方 针, 第 一 修 订 本,2006 年 11 月 27 日, 第 20 段 ;J.M. Ebersole, The Mohonk Criteria for Humanitarian Assistance in Complex Emergencies,Human Rights Quarterly,vol.17,No.1,(1995 年 2 月 ),PP , P.196( 无 论 何 处 发 现 人 们 遭 受 痛 苦, 均 须 予 以 救 助 必 须 尊 重 和 保 护 受 害 者 的 尊 严 和 权 利 ) 良 好 人 道 主 义 捐 助 做 法 国 际 会 议 认 可 的 人 道 主 义 捐 助 原 则 和 良 好 做 法,2003 年 6 月 17 日, 斯 德 哥 尔 摩, 第 2 段 例 如, 见 1969 对 灾 害 中 平 民 进 行 国 际 人 道 主 义 救 济 原 则 宣 言, 第 1 段 ( 人 类 和 国 际 社 会 在 灾 害 情 况 中 最 关 注 的 问 题 是 保 护 个 人 及 其 福 利 以 及 维 护 基 本 人 权 ); 世 界 粮 食 计 划 署 政 策 合 并 框 架,WFP/EB.2/2005/4-D/Rev.1 号 文 件 (2005 年 11 月 14 日 ), 第 42 段 ( 将 人 道 列 为 核 心 原 则 并 强 调 无 论 何 处 有 人 遭 受 痛 苦, 粮 食 计 划 署 都 将 设 法 防 止 和 减 轻 这 种 痛 苦 并 在 适 当 时 提 供 粮 食 援 助 粮 食 计 划 署 将 以 尊 重 生 命 健 康 和 尊 严 的 方 式 提 供 援 助 ) 15

16 的 争 议 40 奥 斯 陆 指 导 方 针 和 莫 洪 克 标 准 都 就 中 立 问 题 指 出 提 供 人 道 主 义 援 助 时, 不 应 参 加 敌 对 行 为 或 在 政 治 宗 教 或 意 识 形 态 性 质 的 争 议 中 采 取 立 场 41 人 道 主 义 捐 助 的 原 则 和 良 好 做 法 指 出 应 该 在 中 立 这 一 人 道 主 义 原 则 的 指 导 下 采 取 人 道 主 义 行 动, 这 意 味 着 在 武 装 冲 突 或 其 他 争 端 中 开 展 人 道 主 义 行 动 时 决 不 能 偏 袒 任 何 一 方 42 最 后, 世 界 粮 食 计 划 署 政 策 合 并 框 架 将 中 立 列 为 核 心 人 道 主 义 原 则 并 强 调 粮 食 计 划 署 将 不 会 在 冲 突 中 采 取 立 场, 也 不 会 参 与 政 治 种 族 宗 教 或 意 识 形 态 性 质 的 争 议 43 C. 公 正 14. 根 据 公 正 原 则, 向 个 人 提 供 人 道 主 义 援 助 应 只 根 据 其 需 求 进 行, 并 优 先 考 虑 最 迫 切 的 灾 害 情 况 例 如, 国 际 人 道 主 义 援 助 行 动 导 则 草 案 规 定 必 须 在 公 正 的 基 础 上 提 供 人 道 主 义 援 助, 不 对 迫 切 需 要 援 助 的 人 作 任 何 不 利 的 区 分 公 正 原 则 与 下 文 讨 论 的 不 歧 视 原 则 密 切 相 关, 与 救 灾 有 关 的 一 些 文 书 通 过 直 接 提 及 不 歧 视 来 界 定 公 正 原 则 45 不 过, 应 该 强 调 的 是, 公 正 原 则 和 不 歧 视 原 则 事 实 上 是 不 同 的 法 律 概 念 红 十 字 会 对 两 者 的 区 分 说 明 如 下 : 年 在 日 内 瓦 举 行 的 第 25 次 红 十 字 国 际 会 议 通 过 的 国 际 红 十 字 和 红 新 月 运 动 章 程 (1995 年 和 2006 年 修 正 ), 序 言 部 分 最 新 增 订 的 使 用 军 事 和 民 防 资 源 救 灾 的 指 导 方 针 奥 斯 陆 指 导 方 针, 第 一 订 正 本, 2006 年 11 月 27 日, 第 20 段 ;1995 年 在 复 杂 紧 急 情 况 下 的 人 道 主 义 援 助 莫 洪 克 标 准, 载 于 J.M. Ebersole The Mohonk Criteria for Humanitarian Assistance in Complex Emergencies,Human Rights Quarterly,vol.17,No.1,(1995 年 2 月 ),P.196 良 好 人 道 主 义 捐 助 做 法 国 际 会 议 认 可 的 人 道 主 义 捐 助 原 则 和 良 好 做 法,2003 年 6 月 17 日, 斯 德 哥 尔 摩, 第 2 段 43 世 界 粮 食 计 划 署 政 策 合 并 框 架,WFP/EB.2/2005/4-D/Rev.1 号 文 件 (2005 年 11 月 14 日 ), 第 42 段 44 Peter MacAlister-Smith,Draft international guidelines for humanitarian assistance operations(heidelberg, Germany:Max Planck Institute for Comparative Public Law and International Law, 1991), para. 6(a) 45 例 如, 见 J.M. Ebersole, The Mohonk Criteria for Humanitarian Assistance in Complex Emergencies,Human Rights Quarterly,vol.17,No.1(1995 年 2 月 ),P.196( 公 正 : 提 供 人 道 主 义 援 助 时 不 应 区 分 族 裔 性 别 国 籍 政 治 观 点 种 族 或 宗 教 必 须 完 全 根 据 个 人 需 要 来 消 除 其 痛 苦, 必 须 优 先 考 虑 最 迫 切 的 危 难 情 况 ); 最 新 增 订 的 使 用 军 事 和 民 防 资 源 救 灾 的 指 导 方 针 奥 斯 陆 指 导 方 针, 第 一 订 正 本,2006 年 11 月 27 日, 第 20 段 ( 公 正 : 提 供 人 道 主 义 援 助 时, 不 得 区 分 族 裔 性 别 国 籍 政 治 观 点 种 族 或 宗 教 必 须 完 全 根 据 个 人 的 需 要 消 除 其 痛 苦, 而 且 必 须 优 先 考 虑 最 迫 切 的 危 难 情 况 ); 人 道 主 义 捐 助 的 原 则 和 良 好 做 法 ( 斯 德 哥 尔 摩 ),2003 年 6 月 17 日, 第 2 段 ( 必 须 在 公 正 这 一 人 道 主 义 原 则 的 指 导 下 采 取 人 道 主 义 行 动, 这 意 味 着 完 全 根 据 需 要 执 行 各 项 活 动, 而 不 在 各 类 受 影 响 人 口 之 间 或 之 中 作 歧 视 性 区 分 ); 世 界 粮 食 计 划 署 政 策 合 并 框 架,WFP/EB.2/2005/4-D/Rev.1 号 文 件 (2005 年 11 月 14 日 ), 第 42 段 ( 将 公 正 列 为 核 心 人 道 主 义 原 则 并 强 调 必 须 完 全 根 据 需 求 提 供 粮 食 计 划 署 援 助, 不 因 族 裔 国 籍 政 治 观 点 性 别 种 族 或 宗 教 加 以 歧 视 ) 16

17 不 歧 视 是 指 不 考 虑 个 人 之 间 的 客 观 差 异 公 正 的 真 正 含 义 是, 也 应 抛 开 主 观 区 别 关 于 两 个 概 念 之 间 的 区 别, 现 举 例 说 明 如 下 : 如 果 某 国 家 协 会 因 考 虑 到 特 定 人 群 的 族 裔 而 拒 绝 提 供 服 务, 那 就 是 不 遵 守 不 歧 视 规 则 ; 如 果 某 国 家 协 会 工 作 人 员 在 履 行 职 责 时 偏 袒 朋 友, 给 予 朋 友 的 待 遇 优 于 他 人, 那 就 是 违 反 公 正 原 则 46 日 内 瓦 四 公 约 第 一 附 加 议 定 书 的 评 注 以 类 似 表 述 方 式 讨 论 了 不 歧 视 与 公 平 之 间 的 区 别, 解 释 说, 不 歧 视 所 针 对 的 是 行 动 的 真 正 客 体 : 遭 受 痛 苦 的 人, 而 公 正 概 念 所 针 对 是 行 动 主 体 : 公 正 是 一 种 道 德 品 质, 是 救 助 受 难 者 的 人 员 或 机 构 必 须 具 备 的 品 质 换 言 之, 不 歧 视 原 则 要 求 不 对 个 人 作 客 观 区 分, 而 公 正 原 则 则 要 求 不 作 主 观 区 分 47 因 此, 从 救 灾 人 员 或 机 构 如 果 坚 持 公 正 原 则, 就 必 须 客 观 而 非 主 观 地 看 待 潜 在 受 援 者 救 灾 人 员 或 机 构 如 果 同 时 也 坚 持 不 歧 视 原 则, 就 不 得 根 据 客 观 特 征 ( 需 求 除 外 ) 区 别 对 待 潜 在 受 援 者 D. 不 歧 视 16. 根 据 不 歧 视 原 则, 提 供 救 济 时 不 得 区 分 种 族 肤 色 性 别 语 言 宗 教 政 治 或 其 他 观 点 原 籍 或 社 会 出 身 财 产 出 生 年 龄 残 疾 或 其 他 状 况 例 如, 红 十 字 和 红 新 月 运 动 章 程 规 定 的 不 得 因 国 籍 种 族 宗 教 信 仰 阶 级 或 政 治 意 见 加 以 歧 视 本 运 动 完 全 根 据 个 人 的 需 要 努 力 缓 解 痛 苦, 并 优 先 考 虑 最 迫 切 的 危 难 情 况 48 同 样 地, 国 际 法 学 会 2003 年 9 月 2 日 通 过 的 关 于 人 道 主 义 援 助 问 题 的 决 议 指 出 表 示 愿 意 提 供 人 道 主 义 援 助 时 以 及 在 受 援 国 同 意 后 分 配 援 助 时, 均 不 得 以 受 禁 止 的 理 由 作 区 分, 同 时 应 考 虑 到 大 多 数 脆 弱 群 体 的 需 要 49 民 46 红 十 字 国 际 委 员 会,The Fundamental Principles of the Red Cross and Red Crescent (Geneva: International Committee of the Red Cross, 1996) 47 Claude Pilloud et al., Commentary on the Additional Protocols of 8 June 1977 to the Geneva Conventions of 12 August 1949 (Geneva: International Committee of the Red Cross, 1987), paras ( 引 用 1965 年 在 维 也 纳 举 行 的 第 20 次 红 十 字 国 际 会 议 第 九 号 决 议 通 过 的 红 十 字 会 基 本 原 则 宣 言 ;Jean Pictet,The Fundamental Principles of the Red Cross Proclaimed by the Twentieth International Conference of the Red Cross, Vienna, 1965: Commentary Geneva: Henry Dunant Institute, 1979), pp ). 另 见 Jean Pictet,The Geneva Conventions of 12 August 1949: Commentary (Geneva: International Committee of the Red Cross, 1952), p 年 8 月 4 日 日 内 瓦 四 公 约 : 评 注 ( 日 内 瓦 : 红 十 字 国 际 委 员 会,1952 年 ), 第 910 页 ( 公 正 未 必 是 指 数 量 平 等 ; 事 实 上 也 难 以 如 此 如 果 一 名 救 援 人 员 只 有 10 条 绷 带 要 分 配 给 100 个 受 伤 者, 则 公 正 肯 定 不 是 意 味 着 他 要 把 每 条 绷 带 分 为 10 份 公 平 却 无 法 使 用 的 碎 片, 更 加 不 是 意 味 着 他 必 须 因 为 害 怕 不 公 平 而 不 分 配 这 些 绷 带 公 平 意 味 着 他 作 些 选 择 时 不 得 有 偏 见, 不 得 对 他 给 予 或 拒 绝 给 予 援 助 的 个 人 加 以 考 虑 如 果 100 名 受 伤 者 分 散 在 四 处, 救 援 人 员 将 绷 带 分 配 给 他 可 以 接 触 到 的 头 10 名 受 伤 者, 而 不 论 他 们 是 谁, 或 他 根 据 受 伤 者 明 显 的 受 伤 严 重 程 度 作 出 选 择 而 不 因 朋 友 盟 友 或 敌 人 加 以 区 分, 这 样 做 就 满 足 了 公 正 的 条 件 理 想 的 做 法 是 完 全 根 据 实 际 需 要 分 配 救 济 物 资 ) 年 国 际 红 十 字 和 红 新 月 运 动 章 程 (1995 年 和 2006 年 修 正 ), 序 言 部 分 49 第 二 节, 第 3 段 17

18 防 援 助 框 架 公 约 指 出 提 供 援 助 时 不 得 有 歧 视, 特 别 是 种 族 肤 色 性 别 语 言 宗 教 政 治 或 任 何 其 他 意 见 原 籍 或 社 会 出 身 财 富 出 生 或 任 何 其 他 方 面 的 歧 视 年 加 快 提 供 紧 急 援 助 公 约 草 案 规 定 分 配 或 提 供 援 助 时 不 得 有 任 何 歧 视, 例 如 种 族 肤 色 性 别 语 言 宗 教 政 治 或 其 他 意 见 原 籍 和 社 会 出 身 出 生 或 其 他 身 份 的 歧 视 51 类 似 规 定 也 常 见 于 其 他 多 边 公 约 52 指 导 原 则 53 双 边 条 约 54 欧 洲 联 盟 法 律 E. 合 作 55 和 国 家 法 律 联 合 国 宪 章 一 再 确 认, 合 作 原 则 是 国 际 法 律 秩 序 的 一 个 基 本 前 提 57 关 于 各 国 依 联 合 国 宪 章 建 立 友 好 关 系 及 合 作 之 国 际 法 原 则 之 宣 言 按 照 联 合 国 宪 年 5 月 22 日 民 防 援 助 框 架 公 约, 第 3 条 51 A/39/267/Add.2-E/1984/96/Add.2, 附 件, 第 5⑴(c) 条 年 建 立 国 际 救 济 联 合 会 公 约 和 规 约, 第 3 条 ( 国 际 救 济 联 合 会 应 为 所 有 灾 民 的 利 益 开 展 工 作, 而 无 论 其 国 籍 或 种 族 为 何, 也 不 在 社 会 政 治 或 宗 教 方 面 作 任 何 区 分 ) 53 Walter Kalin, Guiding Principles on Internal Displacement: Annotations,Studies in transnational legal policy,no.32(washington, D.C.:American Society of International Law,2000),Principle 4(1)( 适 用 这 些 原 则 时 不 得 有 任 何 歧 视, 例 如 种 族 肤 色 性 别 语 言 宗 教 或 信 仰 政 治 或 其 他 意 见 国 籍 族 裔 或 社 会 出 身 法 律 或 社 会 地 位 年 龄 残 疾 财 产 出 身 或 基 于 任 何 其 他 类 似 标 准 歧 视 ) 例 如, 见 1947 年 中 华 民 国 与 美 利 坚 合 众 国 关 于 美 国 向 中 国 人 民 提 供 救 灾 援 助 的 协 定 ( 换 文 ), 第 二 条 ( 美 国 救 济 物 品 应 由 中 国 政 府 和 志 愿 机 构 在 没 有 种 族 宗 教 或 政 治 信 仰 的 歧 视 的 情 况 下 发 配 );1947 年 联 合 国 国 际 儿 童 紧 急 救 济 基 金 会 与 阿 尔 巴 尼 亚 关 于 儿 童 基 金 会 在 阿 尔 巴 尼 亚 境 内 开 展 活 动 的 协 定 ( 节 录 ), 第 二 条 ( 政 府 承 诺 确 保 根 据 需 要 公 平 而 高 效 率 地 分 配 这 些 物 品, 不 因 种 族 宗 教 国 籍 或 政 治 信 仰 加 以 歧 视 ); 以 及 1964 年 大 不 列 颠 及 北 爱 尔 兰 联 合 王 政 府 与 印 度 政 府 关 于 救 济 物 品 和 包 裹 免 关 税 入 境 的 协 定, 第 3 条 ( 根 据 本 协 定 进 口 的 货 物 和 标 准 包 裹 应 只 用 于 救 灾 和 康 复 或 用 于 保 健 和 社 会 福 利 服 务, 如 果 用 于 分 发, 应 免 费 分 发 给 社 区 各 处 的 贫 穷 和 有 需 要 者, 而 不 以 任 何 理 由 加 以 歧 视 ) 欧 洲 联 盟 理 事 会 1996 年 6 月 20 日 关 于 人 道 主 义 援 助 的 第 1257/96 号 条 例 ( 公 报 L/163,1996 年 7 月 2 日 ), 第 1 条 ( 共 同 体 的 人 道 主 义 援 助 应 包 括 在 不 歧 视 的 基 础 上 提 供 援 助 救 灾 和 保 护 行 动, 以 帮 助 第 三 国 人 民, 特 别 是 其 中 最 脆 弱 者, 并 优 先 照 顾 发 展 中 国 家 内 的 自 然 灾 害 诸 如 战 争 和 爆 发 战 斗 等 的 人 为 危 机 或 与 自 然 或 人 为 灾 害 类 似 的 非 常 局 势 或 情 形 的 受 害 人 ) 例 如, 见 2005 年 灾 害 管 理 法 ( 印 度 ), 第 61 段 ( 在 向 灾 民 提 供 补 偿 和 救 济 时 不 得 因 性 别 种 姓 社 区 血 统 或 宗 教 而 加 以 歧 视 ) 57 联 合 国 宪 章, 第 一 条 ( 将 促 成 国 际 合 作, 以 解 决 国 际 间 属 于 经 济 社 会 文 化 及 人 类 福 利 性 质 之 国 际 问 题 列 为 联 合 国 宗 旨 之 一 ), 第 十 一 条 ( 大 会 得 考 虑 关 于 维 持 国 际 和 平 及 安 全 之 合 作 之 普 通 原 则 ), 第 十 三 条 ( 大 会 应 发 动 研 究, 并 作 成 建 议 以 促 进 政 治 上 之 国 际 合 作, 并 提 倡 国 际 法 之 逐 渐 发 展 与 编 纂 [ 以 及 ] 以 促 进 经 济 社 会 文 化 教 育 及 卫 生 各 部 门 之 国 际 合 作, 且 不 分 种 族 性 别 语 言 或 宗 教, 助 成 全 体 人 类 之 人 权 及 基 本 自 由 之 实 现 ), 第 五 十 五 条 ( 联 合 国 应 促 进 国 际 间 文 化 及 教 育 合 作 ) 以 及 第 五 十 六 条 ( 各 会 员 国 担 允 采 取 共 同 及 个 别 行 动 与 本 组 织 合 作, 以 达 成 第 五 十 五 条 所 载 之 宗 旨 ) 18

19 章, 将 合 作 原 则 列 为 所 述 七 项 国 际 法 基 本 原 则 之 一 58 在 围 绕 该 决 议 的 讨 论 中, 各 国 以 不 同 方 式 将 此 原 则 描 述 为 联 合 国 的 基 本 原 则 之 一, 59 和 平 共 处 的 经 典 原 则 之 一, 60 特 别 提 到 合 作 原 则 62 怖 主 义 64 以 及 国 际 法 和 健 康 国 际 关 系 的 精 髓 61 大 会 许 多 其 他 决 议 一 些 评 论 家 认 识 到, 这 项 原 则 对 于 保 护 环 境 63 和 联 合 国 维 持 和 平 工 作 等 诸 多 重 大 国 际 问 题 至 关 重 要 65 防 止 恐 18. 在 救 灾 的 特 定 情 况 下, 合 作 原 则 是 顺 利 进 行 救 灾 行 动 的 一 个 必 要 条 件, 因 为 参 加 国 际 救 灾 的 有 多 个 行 为 体, 通 常 包 括 若 干 国 家 ( 援 助 国 过 境 国 和 接 受 国 ), 可 能 还 包 括 许 多 救 济 组 织 的 确, 在 拟 订 1984 年 加 快 提 供 紧 急 援 助 公 约 草 案 期 间,J. Toman 全 面 研 究 与 救 灾 有 关 的 国 际 法 时, 称 合 作 原 则 是 推 动 国 际 救 灾 的 一 个 根 本 性 动 力 多 项 与 救 灾 有 关 的 文 书 反 映 了 合 作 原 则 例 如, 大 会 第 46/182 号 决 议 规 定, 许 多 紧 急 情 况 的 严 重 程 度 和 持 续 时 间 可 能 超 出 了 许 多 受 害 国 的 应 对 能 力 因 此, 处 理 紧 急 局 势 和 加 强 受 影 响 国 家 应 对 能 力 的 国 际 合 作 很 重 要 67 东 盟 自 然 灾 害 互 助 宣 言 规 定 了 救 灾 需 要 合 作 的 具 体 领 域, 包 括 (a) 改 进 灾 害 警 报 通 讯 渠 道,(b) 交 换 专 家 和 受 训 人 员,(c) 交 流 信 息 和 文 件 以 及 (d) 分 发 医 疗 用 品 58 大 会 1970 年 10 月 24 日 第 2625(XXV) 号 决 议, 附 件, 第 1 段 ( 各 国 不 问 在 政 治 经 济 及 社 会 制 度 上 有 何 差 异 均 有 义 务 在 国 际 关 系 之 各 方 面 彼 此 合 作, 以 期 维 持 国 际 和 平 与 安 全, 并 增 进 国 际 经 济 安 定 与 进 步 各 国 之 一 般 福 利 及 不 受 此 种 差 异 所 产 生 歧 视 之 国 际 合 作 ) 关 于 该 宣 言 编 篡 的 合 作 原 则 的 详 细 说 明, 见 V.S. Mani, Basic Principles of Modern International Law (Delhi: Lancer Books, 1993),pp ; Bogdan Babović, The duty of States to cooperate with one another in accordance with the Charter,in Milan Šahović, Principles of International Law Concerning Friendly Relations and Cooperation (Dobbs Ferry,New York:Oceana Publications,1972),pp A/C.6/SR.933(1966 年 11 月 18 日 ), 第 12 段 ( 阿 根 廷 ) 60 A/AC.125/SR.35, 第 7 页 ( 波 兰 ) 61 A/AC.125/SR.58, 第 12 页 ( 加 纳 ) 62 例 如, 见 大 会 1957 年 12 月 14 日 第 1236(XII) 号 决 议 1958 年 12 月 10 日 第 1301(XIII) 号 决 议 1961 年 12 月 19 日 第 1710(XVI) 号 决 议 和 1962 年 12 月 18 日 第 1815(XVII) 号 决 议 63 Alan E. Boyle, The principle of co-operation: the environment,in Vaughan Lowe and Colin Warbrick,The United Nations and the Principles of International Law:Essays in memory of Michael Akehurst(London: Routledge,1994),pp David Freestone, The principle of co-operation: terrorism, 同 上,at pp Alan James, The principle of co-operation:united Nations peacekeeping, 同 上,at pp Alan James, The principle of co-operation:united Nations peacekeeping, 同 上,at pp 加 快 提 供 紧 急 援 助 公 约 :J. Toman 提 交 的 报 告 ( 联 合 国 救 灾 协 调 员 办 事 处,1983 年 ),p.93 大 会 第 46/182 号 决 议, 附 件, 第 5 段 19

20 服 务 和 救 灾 援 助 68 民 防 援 助 框 架 公 约 更 详 细 列 出 了 合 作 方 式, 包 括 交 流 必 要 信 息 ; 只 派 遣 请 求 提 供 的 救 灾 工 作 队 ; 减 少 海 关 手 续 ; 给 予 援 助 人 员 特 权 豁 免 和 便 利 ; 为 援 助 人 员 及 其 财 产 提 供 保 护 以 及 便 利 过 境 69 这 个 清 单 还 可 以 加 上 必 须 在 救 灾 人 员 和 救 灾 货 物 准 入 问 题 上 以 及 在 防 灾 和 减 少 风 险 方 面 合 作 F. 主 权 和 不 干 涉 20. 领 土 主 权 原 则 是 国 际 法 的 一 个 基 石 国 际 法 院 在 1949 年 指 出, 在 独 立 国 家 之 间, 尊 重 领 土 主 权 是 国 际 关 系 的 一 个 必 要 基 础 70 许 多 有 关 救 灾 的 文 书 都 着 重 强 调 领 土 主 权 原 则 例 如, 大 会 第 46/182 号 决 议 规 定, 必 须 依 照 联 合 国 宪 章, 充 分 尊 重 各 国 的 主 权 领 土 完 整 和 国 家 统 一 71 同 样, 人 道 主 义 援 助 应 当 征 得 受 灾 国 同 意 并 且 原 则 上 在 受 灾 国 提 出 要 求 的 基 础 上 提 供 不 干 涉 原 则 是 对 领 土 主 权 原 则 的 补 充 73 在 尼 加 拉 瓜 境 内 和 外 来 的 军 事 及 准 军 事 活 动 案 中, 国 际 法 院 讨 论 了 不 干 涉 与 国 际 人 道 主 义 援 助 之 间 的 特 别 关 系, 并 得 出 结 论 : 以 人 道 主 义 援 助 为 理 由, 向 尼 加 拉 瓜 反 政 府 武 装 提 供 财 政 支 持 训 练 武 器 情 报 和 后 勤 支 持, 显 然 违 反 不 干 涉 原 则 对 大 会 相 关 决 议 起 草 经 过 的 审 查 显 示, 各 国 经 常 提 到 不 干 涉 原 则, 通 常 把 对 大 会 决 议 的 支 持 与 以 下 谅 解 明 确 联 系 起 来, 即 这 些 决 议 不 应 被 解 释 为 订 立 一 项 干 涉 他 国 内 政 的 义 务 和 权 利 东 盟 自 然 灾 害 互 助 宣 言,1976 年 6 月 26 日, 马 尼 拉, 第 1 条 69 民 防 援 助 框 架 公 约,2000 年 5 月 22 日, 第 4 条 70 科 孚 海 峡,1949 年 4 月 9 日 判 决,1949 年 国 际 法 院 案 例 汇 编, 第 4 页, 第 35 段 大 会 第 46/182 号 决 议, 附 件, 第 3 段 另 见 东 盟 灾 害 管 理 和 应 急 反 应 协 定,2005 年 7 月 26 日, 第 3 条 ( 必 须 尊 重 缔 约 方 的 主 权 领 土 完 整 和 国 家 统 一 ) 大 会 第 46/182 号 决 议, 附 件, 第 3 段 另 见 下 文 第 四 节 关 于 请 求 援 助 和 表 示 愿 意 提 供 援 助 的 讨 论 73 尼 加 拉 瓜 境 内 和 针 对 尼 加 拉 瓜 的 军 事 和 准 军 事 活 动 案 ( 尼 加 拉 瓜 诉 美 利 坚 合 众 国 ), 案 情 判 决,1986 年 国 际 法 院 案 例 汇 编, 第 14 页, 第 段, 第 段 另 见 1970 年 10 月 24 日 关 于 各 国 依 联 合 国 宪 章 建 立 友 好 关 系 和 合 作 的 国 际 法 原 则 宣 言 ( 大 会 第 2625(XXV) 号 决 议, 附 件 ): 任 何 国 家 或 国 家 集 团 都 没 有 权 利 以 任 何 理 由 直 接 或 间 接 干 涉 任 何 其 他 国 家 的 内 部 或 外 部 事 务 74 军 事 和 准 军 事 活 动 案, 第 124 页, 第 242 段, 法 院 还 把 主 权 原 则 与 上 文 所 讨 论 的 人 道 和 不 歧 视 原 则 联 系 起 来, 强 调, 如 果 提 供 人 道 主 义 援 助, 要 避 免 被 谴 责 为 干 涉 尼 加 拉 瓜 内 政, 这 种 援 助 只 能 限 于 红 十 字 会 做 法 视 为 神 圣 的 宗 旨, 即 防 止 和 减 轻 人 类 痛 苦, 保 护 生 命 和 健 康 以 及 确 保 尊 重 人, 还 必 须 首 先 无 歧 视 地 向 尼 加 拉 瓜 境 内 所 有 需 要 的 人 提 供, 不 仅 仅 是 为 反 政 府 武 装 及 其 家 属 提 供 ( 同 上, 第 125 页, 第 243 段 ) 75 例 如, 在 讨 论 大 会 1988 年 12 月 8 日 第 43/131 号 决 议 时, 巴 西 强 调, 未 经 有 关 国 家 同 意, 便 不 能 提 供 援 助 受 影 响 国 应 决 定 它 是 否 要 接 受 这 种 援 助, 接 受 谁 的 援 助 ; 不 然, 即 使 是 人 道 主 义 援 助 也 会 被 解 释 为 干 涉 一 国 内 政 (A/C.3/43/SR.49, 第 79 段 ) 墨 西 哥 指 出, 发 生 过 以 人 20

21 23. 领 土 主 权 原 则 的 一 个 进 一 步 推 论, 是 承 认 接 受 国 对 灾 害 期 间 保 护 其 领 土 上 的 或 受 其 管 辖 或 控 制 的 人 负 有 主 要 责 任 76 但 有 人 认 为, 作 为 应 由 国 际 法 决 定 的 事 道 主 义 援 助 为 名 为 武 装 团 体 提 供 援 助 以 破 坏 一 国 稳 定 的 情 况 ( 同 上, 第 80 段 ) 埃 塞 俄 比 亚 指 出, 应 绝 对 清 楚 的 是, 外 籍 人 在 任 何 国 家 开 展 救 灾 活 动 都 必 须 遵 守 该 国 国 内 法, 而 不 是 不 符 合 受 影 响 国 主 权 领 土 完 整 或 安 全 利 益 的 机 关 或 机 构 的 决 议 或 决 定 该 国 进 一 步 指 出, 在 一 些 情 况 下, 有 人 认 为 人 道 主 义 活 动 高 于 国 家 和 国 际 法 律 埃 塞 俄 比 亚 从 不 支 持 这 种 行 为, 今 后 也 不 会 ( 同 上, 第 82 段 ) 秘 鲁 说, 不 应 当 从 决 议 草 案 中 推 断 是 否 存 在 援 助 权 利 或 义 务, 所 有 段 落 都 应 根 据 国 际 法 原 则 和 准 则 解 释, 充 分 尊 重 接 受 国 的 国 内 法 规 ( 同 上, 第 84 段 ) 苏 丹 宣 称, 援 助 永 远 不 应 用 作 干 涉 他 国 内 政 的 手 段 ( 同 上, 第 85 段 ) 尼 加 拉 瓜 强 调, 应 当 由 接 受 国 接 受 所 提 供 的 援 助, 并 在 分 发 中 发 挥 基 本 作 用 ( 同 上, 第 86 段 ) 智 利 也 强 调, 决 议 草 案 的 规 定 不 应 被 解 释 为 允 许 干 涉 国 家 内 政 ( 同 上, 第 87 段 ) 76 同 样, 许 多 国 家 在 讨 论 大 会 第 46/182 号 决 议 时 强 调 尊 重 国 家 主 权 中 国 强 调, 在 提 供 这 种 援 助 时 应 充 分 遵 守 受 援 国 的 主 权, 否 则 就 会 失 去 人 道 主 义 援 助 本 来 的 意 义 (A/46/PV.39, 第 27 页 ) 墨 西 哥 着 重 指 出 一 项 基 本 国 际 关 系 原 则 的 重 要 性 : 绝 对 尊 重 国 家 主 权 ( 同 上, 第 38 页 ) 日 本 也 重 申 主 权 原 则, 并 指 出 日 本 认 为 受 灾 国 政 府 对 在 本 国 领 土 上 发 起 和 实 施 人 道 主 义 援 助 负 主 要 责 任 本 国 政 府 有 责 任 为 其 需 要 援 助 的 人 口 便 利 并 支 持 人 道 主 义 援 助 行 动 ( 同 上, 第 58 和 59 页 ) 法 国 强 调, 应 当 特 别 注 意 发 生 灾 害 接 受 援 助 的 国 家 的 主 权 人 道 主 义 行 动 尊 重 主 权 和 国 家 权 威 人 道 主 义 行 动 绝 对 不 能 用 来 干 涉 基 本 属 于 一 国 管 辖 的 事 务 因 此, 为 了 捍 卫 不 干 涉 原 则 和 援 助 自 由 抵 达 受 灾 人 员 的 原 则, 大 会 回 顾 了 人 道 主 义 法 的 一 项 主 要 原 则 辅 助 功 能 原 则 根 据 这 项 原 则, 第 43/131 和 45/100 号 决 议 规 定, 领 土 国 在 本 国 境 内 发 动 组 织 协 调 和 执 行 人 道 主 义 援 助 方 面 发 挥 主 要 作 用 因 此, 人 道 主 义 援 助 应 当 是 一 项 辅 助 行 动, 任 何 时 候 都 不 应 单 边 采 取 ( 同 上, 第 72 页 ) 印 度 强 调, 这 些 是 微 妙 困 难 和 敏 感 的 问 题, 不 能 以 危 机 需 要 创 新 的 解 决 办 法 这 一 理 由 而 不 予 考 虑 必 须 严 格 避 免 损 害 国 家 主 权 的 创 新, 或 者 要 求 勉 强 剥 夺 这 种 主 权 的 创 新 联 合 国 宪 章 强 调 各 国 的 国 内 管 辖 权 ; 即 使 事 关 重 大 任 何 人 都 不 能 也 不 应 当 冲 淡 国 家 主 权 的 这 一 方 面, (A/46/PV.41, 第 18 页 ) 巴 基 斯 坦 说, 在 提 供 紧 急 援 助 时 不 应 有 任 何 破 坏 国 家 主 权 的 企 图 ( 同 上, 第 24 页 ) 突 尼 斯 说, 人 道 主 义 援 助 应 被 视 为 国 际 社 会 声 援 遭 受 自 然 灾 害 国 家 的 表 示, 在 任 何 情 况 下 都 不 应 违 反 国 家 主 权 原 则 ( 同 上, 第 28 页 ) 加 纳 说, 77 国 集 团 略 感 担 忧 的 是, 我 们 中 的 一 些 人 可 能 对 某 些 永 远 尊 重 国 家 主 权 的 请 求 不 敏 感 ( 同 上, 第 34 和 35 页 ) 伊 朗 伊 斯 兰 共 和 国 说, 人 道 主 义 援 助 体 系 的 改 革 绝 对 不 能 危 害 对 接 受 国 国 家 主 权 的 尊 重 ( 同 上, 第 64 页 ) 古 巴 说, 我 们 坚 决 反 对 所 谓 有 限 主 权 论 的 新 提 法, 特 别 是 任 何 泛 滥 的 做 法 有 人 提 出 诸 如 干 涉 权 利 等 概 念, 有 人 试 图 对 人 道 主 义 援 助 加 以 解 释, 蓄 意 加 上 令 人 迷 惑 的 内 容, 重 新 评 估 一 体 化 进 程 中 产 生 的 主 权 概 念, 以 图 认 可 对 国 家 内 政 的 干 涉 从 这 些 动 向 中 可 以 看 到 有 限 主 权 论 抬 头 的 危 险 (A/46/PV.41, 第 33 段 ) 伊 拉 克 说, 因 此, 援 助 和 提 供 援 助 的 手 段 必 须 尊 重 国 家 和 人 民 的 主 权 ( 同 上, 第 44 和 45 段 ) 瑞 士 说, 所 有 改 组 努 力 都 必 须 考 虑 到 接 受 人 道 主 义 紧 急 援 助 的 受 灾 国 的 国 家 主 权 ( 同 上, 第 52 段 ) 见 大 会 1983 年 12 月 20 日 第 38/202 号 决 议 第 4 段 1988 年 12 月 8 日 第 43/131 号 决 议 第 2 段 以 及 1990 年 12 月 14 日 第 45/100 号 决 议 第 2 段, 大 会 在 其 中 重 申 受 灾 国 的 主 权 及 其 在 本 国 领 土 上 发 起 组 织 协 调 和 实 施 人 道 主 义 援 助 方 面 的 主 要 作 用 ;1991 年 12 月 19 日 第 46/182 号 决 议, 附 件, 第 4 段 ( 各 国 对 照 料 在 其 领 土 上 发 生 的 自 然 灾 害 及 其 他 紧 急 情 况 的 灾 民 负 有 首 要 责 任 );2005 年 7 月 26 日, 东 盟 灾 害 管 理 和 应 急 反 应 协 定, 第 3(1) 条 ( 每 个 受 灾 缔 约 方 都 对 在 其 境 内 发 生 的 灾 害 作 出 反 应 负 有 主 要 责 任 ); 以 及 1991 年 美 洲 便 利 灾 害 援 助 公 约, 第 四 条 (a) 款 另 见 Walter Kälin, Guiding Principles on Internal Displacement: Annotations, Studies in Transnational Legal Policy, no. 32 (Washington, D.C.: American Society of International Law, 2000), principle 25(1); 国 际 红 十 字 和 红 新 月 运 动 代 表 理 事 会 通 过 的 第 11 号 决 议, 大 不 列 颠 及 北 爱 尔 兰 联 合 王 国 伯 明 翰,1993 年 10 月 29 日 至 30 日, (International Review of the Red Cross,No.297(1993)), 第 1(b) 段 ; 国 际 法 学 会, 人 道 主 义 援 助 决 议,2003 年 9 月 2 日, 第 三 部 分, 第 1 段 ; 以 及 以 及 1995 年 在 复 杂 紧 急 情 况 21

22 项, 向 另 一 国 家 人 员 或 力 量 无 论 其 政 治 上 属 何 派 别 或 目 标 为 何, 提 供 严 格 的 人 道 主 义 援 助, 都 不 能 被 视 为 非 法 干 预, 或 以 任 何 其 他 形 式 违 反 国 际 法, 77 在 国 内 无 力 应 对 的 情 况 下 尤 其 如 此, 有 关 国 家 也 不 应 无 理 拒 绝 同 意 接 受 国 际 援 助 78 G. 防 灾 减 灾 和 备 灾 24. 预 防 原 则 是 国 际 法 熟 知 的 2001 年, 在 预 防 危 险 活 动 跨 界 损 害 条 款 草 案 中, 79 国 际 法 委 员 会 在 人 为 灾 害 的 一 个 方 面, 即 危 险 活 动 引 起 的 跨 界 损 害 的 情 况 下, 审 议 了 关 于 预 防 的 既 定 原 则 80 这 项 原 则 在 一 系 列 关 于 保 护 环 境 海 洋 法 核 事 故 外 空 物 体 国 际 水 道 管 理 有 害 废 物 和 防 止 海 洋 污 染 的 多 边 条 约 下 的 人 道 主 义 援 助 莫 洪 克 标 准, 第 二.1 节 这 一 立 场 还 在 国 家 一 级 得 到 普 遍 反 映 大 多 数 国 家 颁 布 了 某 种 形 式 的 与 灾 害 发 生 时 人 道 主 义 援 助 有 关 的 国 内 立 法 ( 从 灾 害 管 理 到 建 立 民 防 机 制 ) 所 有 这 些 立 法 都 认 为 提 供 和 全 盘 协 调 援 助 首 先 是 国 家 政 府 的 特 权 77 尼 加 拉 瓜 境 内 和 针 对 尼 加 拉 瓜 的 军 事 和 准 军 事 活 动 案 ( 尼 加 拉 瓜 诉 美 利 坚 合 众 国 ), 案 情 判 决,1986 年 国 际 法 院 案 例 汇 编, 第 124 页, 第 242 段 ( 着 重 部 分 由 作 者 标 明 ) 救 灾 组 织 提 供 灾 害 援 助 以 人 道 主 义 倡 议 权 为 支 柱, 红 十 字 会 据 此 表 示 愿 意 向 各 国 政 府 提 供 服 务, 但 这 种 表 示 不 构 成 干 涉 有 关 国 家 的 内 政 ( 红 十 字 国 际 委 员 会, 参 与 国 际 人 道 主 义 法 条 约 及 其 国 家 执 行 : 在 美 洲 的 成 就 和 活 动 (2006 年 ), 第 2 页 : 在 非 国 际 武 装 冲 突 局 势 中, 红 十 字 委 员 会 也 有 各 国 承 认 日 内 瓦 四 公 约 所 载 的 倡 议 权 在 内 乱 和 紧 张 局 势 以 及 任 何 其 他 需 要 采 取 人 道 主 义 行 动 的 局 势 中, 红 十 字 委 员 会 有 人 道 主 义 倡 议 权, 国 际 红 十 字 和 红 新 月 运 动 规 约 承 认 这 一 权 利, 这 使 红 十 字 委 员 会 能 向 各 国 政 府 表 示 愿 意 提 供 服 务, 而 这 种 表 示 不 构 成 对 有 关 国 家 内 部 事 务 的 干 涉 ) 见 Yves Sandoz, Le Droit d'initiative du Comité International de la Croix-Rouge, German Yearbook of International Law, vol. 22 (1979), pp ; Theodor Meron, Human Rights in Internal Strife: Their International Protection (Cambridge: Grotius Publications, 1987), pp ; Paul de Geoufre de la Pradelle, Une conquête méthodique: le droit d initiative humanitaire dans les rapports internationaux, in Studies and Essays on International Humanitarian Law and Red Cross Principles in Honor of Jean Pictet (Christophe Swinarski ed., 1984), pp ; 尽 管 如 此, 红 十 字 委 员 会 表 示 愿 意 向 处 于 国 内 动 乱 或 国 内 紧 张 局 势 中 的 国 家 提 供 服 务 时, 有 关 国 家 没 有 正 式 义 务 接 受 这 些 援 助 因 此, 是 否 允 许 红 十 字 委 员 会 提 供 服 务, 酌 处 权 在 于 各 国, 取 决 于 信 任 程 度 ( ICRC, the League and the report on the re-appraisal of the role of the Red Cross (III) : protection and assistance in situations not covered by international Humanitarian law, comments by the ICRC, International Review of the Red Cross, No. 225 (1978), pp. 205 and 212) 78 见 下 文 第 四 节 关 于 请 求 提 供 援 助 的 义 务 的 讨 论 年 国 际 法 委 员 会 年 鉴, 第 二 卷 ( 第 二 部 分 ), 第 97 页 第 3 条 草 案 提 到 防 灾 义 务 是 : 起 源 国 应 采 取 一 切 适 当 措 施, 以 预 防 重 大 的 跨 界 损 害 或 随 时 尽 量 减 少 这 种 危 险 80 同 上, 一 般 评 注, 第 (4) 段 见 1972 年 联 合 国 人 类 环 境 会 议 宣 言 的 原 则 21;1992 年 里 约 环 境 与 发 展 宣 言 的 原 则 2; 特 雷 耳 炼 锌 厂 案 ( 美 国 诉 加 拿 大 ), 1941 年 国 际 仲 裁 裁 决 汇 编, 第 3 卷, 第 1905 页, 见 第 1978 段 ; 国 家 在 武 装 冲 突 中 使 用 核 武 器 的 合 法 性, 1996 年 国 际 法 院 案 例 汇 编, 第 226 页, 第 29 段 ; 加 布 奇 科 沃 - 大 毛 罗 斯 项 目 案 ( 匈 牙 利 诉 斯 洛 伐 克 ), 判 决, 1997 年 国 际 法 院 案 例 汇 编, 第 7 页, 第 140 段 ; 以 及 大 会 1972 年 12 月 15 日 第 2995(XXVII) 号 决 议 另 见 欧 洲 联 盟 条 约 和 成 立 欧 洲 共 同 体 条 约 合 并 本, 第 174 条 ( 欧 洲 联 盟 正 式 公 报, 2006 年 12 月 29 日,C.321E) 22

23 中 得 到 承 认 81 该 原 则 还 涉 及 一 般 防 止 破 坏 环 境 ( 包 括 在 国 家 境 内 ) 的 更 广 义 的 审 慎 原 则 在 灾 害 中, 如 果 存 在 着 跨 界 损 害 考 虑 ( 例 如, 需 要 及 时 通 知 即 将 发 生 的 损 害 ), 82 预 防 与 防 止 给 本 国 人 民 财 产 和 一 般 环 境 造 成 伤 害 的 主 要 义 务 的 关 系 更 密 切 25. 预 防 的 核 心, 是 在 不 一 定 必 须 采 取 行 动 的 情 况 下 采 取 行 动 的 义 务 在 2001 年 条 款 草 案 中, 委 员 会 认 为 预 防 义 务 ( 或 尽 职 ) 与 技 术 进 步 以 及 对 有 害 活 动 运 作 和 所 涉 风 险 的 不 断 增 长 的 了 解 有 关, 83 并 强 调, 作 为 一 项 政 策, 预 防 胜 于 治 疗 84 在 其 他 类 别 的 灾 害 的 情 况 下, 预 防 与 技 术 能 力 和 风 险 知 识 也 有 联 系, 因 此 必 须 主 动 管 理 风 险 在 一 些 情 况 下, 为 开 展 防 灾 和 减 灾 活 动, 通 过 适 当 的 立 法, 制 订 必 要 的 体 制 和 政 策 框 架, 本 身 就 是 一 种 预 防 措 施 但 是, 从 下 文 第 三 节 中 可 以 看 出 一 般 预 防 义 务 还 有 其 他 方 面, 这 些 方 面 的 内 容 已 被 列 入 关 于 国 家 在 发 生 灾 害 时 的 活 动 的 法 律 案 文 26. 减 灾 和 备 灾 原 则 在 各 文 书 中 占 据 显 著 地 位 例 如, 大 会 第 46/182 号 决 议 将 这 两 项 原 则 视 为 国 际 救 灾 援 助 的 部 分 内 容 ( 国 际 救 灾 援 助 应 是 对 发 展 中 国 家 提 高 快 速 有 效 地 减 轻 自 然 灾 害 影 响 和 高 效 应 对 所 有 紧 急 情 况 的 本 国 能 力 的 补 充 ), 以 及 提 高 联 合 国 能 力 的 部 分 内 容 ( 联 合 国 应 加 强 努 力, 协 助 发 展 中 国 家 酌 情 在 国 家 和 区 域 一 级 提 高 灾 害 应 对 能 力 ), 包 括 发 展 预 警 能 力 27. 防 灾 减 灾 和 备 灾 活 动 处 于 灾 害 发 生 前 行 动 连 续 体 上 的 不 同 点 ( 并 日 益 成 为 灾 害 后 恢 复 努 力 的 一 部 分 ) 防 灾 侧 重 于 避 免 灾 害 的 不 良 影 响, 而 减 灾 行 动 是 以 具 体 的 结 构 性 或 非 结 构 性 措 施 限 制 不 良 影 响 85 备 灾 是 指 提 前 制 订 这 些 措 施, 以 确 保 有 效 应 灾, 包 括 发 出 及 时 有 效 的 预 警 和 临 时 撤 出 人 员 和 财 产 86 此 外,( 在 未 来 可 能 的 灾 害 发 生 之 前 ) 防 灾 和 备 灾 努 力 被 日 益 视 为 灾 后 恢 复 和 重 建 阶 段 的 关 键 因 素 年 国 际 法 委 员 会 年 鉴, 第 二 卷 ( 第 二 部 分 ), 第 98 页, 一 般 评 注, 第 (4) 段, 注 见 下 文 第 四 节 关 于 通 知 的 讨 论 预 防 原 则 对 脆 弱 社 区 特 别 有 意 义, 因 为 这 些 社 区 遭 受 地 震 火 山 和 极 端 天 气 现 象 等 灾 害 损 害 的 风 险 很 大 年 国 际 法 委 员 会 年 鉴, 第 二 卷 ( 第 二 部 分 ), 第 98 页, 一 般 评 注, 第 (2) 段 85 生 活 在 风 险 中 : 减 灾 举 措 全 球 概 览, 国 际 减 灾 战 略 秘 书 处,2004 年, 第 一 卷, 第 17 页 86 同 上, 为 加 强 备 灾 而 作 的 国 际 合 作 安 排 的 一 个 例 子, 是 1991 年 在 联 合 国 主 持 下 设 立 的 国 际 搜 索 救 援 咨 询 小 组, 由 易 受 灾 害 国 家 与 提 供 国 际 援 助 的 国 家 和 组 织 开 展 合 作 该 小 组 的 活 动 除 其 他 外 涉 及 改 进 应 急 准 备, 加 强 国 家 应 对 能 力 在 灾 害 期 间, 受 影 响 国 和 作 出 反 应 的 国 家 均 采 用 国 际 搜 索 救 援 咨 询 小 组 准 则 和 方 法 2007 年 修 订 本 中 详 述 的 方 法 23

24 三. 防 灾 减 灾 备 灾 和 灾 后 重 建 28. 大 会 第 46/182 号 决 议 确 认 防 灾 是 加 强 联 合 国 人 道 主 义 紧 急 援 助 协 调 的 主 要 部 分 之 一 大 会 除 其 他 外 表 示, 为 了 减 少 灾 害 的 影 响, 应 该 使 人 们 进 一 步 认 识 到 有 必 要 制 订 减 少 灾 害 的 战 略, 在 灾 害 频 繁 的 国 家 尤 其 如 此 87 到 1990 年 代 中 期, 防 灾 被 视 为 管 理 和 减 少 灾 害 风 险 的 问 题 在 宣 布 年 为 国 际 减 少 自 然 灾 害 十 年 88 后, 大 会 通 过 了 一 系 列 决 议, 89 呼 吁 各 国 制 订 减 灾 政 策 和 战 略 A. 减 少 灾 害 风 险 年 减 少 自 然 灾 害 世 界 会 议 通 过 的 建 立 更 安 全 的 世 界 的 横 滨 战 略 90 实 现 了 从 应 灾 向 更 加 重 视 减 少 灾 害 风 险 的 转 变 该 战 略 有 以 下 原 则 : 1. 风 险 评 估 是 采 取 适 当 而 成 功 的 减 灾 政 策 和 措 施 的 必 要 步 骤 2. 防 灾 备 灾 对 于 减 少 救 灾 需 要 是 非 常 重 要 的 3. 防 灾 备 灾 应 被 看 成 是 国 家 区 域 双 边 多 边 和 国 际 各 级 制 订 政 策 和 规 划 的 组 成 部 分 4. 发 展 和 加 强 防 灾 减 少 或 减 轻 灾 害 的 能 力 是 十 年 期 间 要 致 力 从 事 的 最 高 优 先 领 域, 以 便 为 十 年 的 后 续 行 动 奠 定 坚 实 的 基 础 5. 即 将 发 生 的 灾 害 的 预 警, 以 及 使 用 包 括 广 播 服 务 在 内 的 电 信 手 段 有 效 传 播 警 报, 是 防 灾 和 备 灾 成 功 的 关 键 因 素 6. 要 使 预 防 措 施 取 得 最 大 成 效, 需 要 有 当 地 社 区 国 家 政 府 区 域 和 国 际 社 会 各 级 的 参 与 7. 要 减 轻 脆 弱 性, 可 针 对 目 标 群 体 采 用 适 当 的 发 展 构 思 和 模 式, 对 全 社 区 进 行 适 当 的 教 育 和 培 训 8. 国 际 社 会 承 认 需 要 分 享 防 灾 减 少 或 减 轻 灾 害 所 需 的 技 术 ; 这 种 技 术 应 作 为 技 术 合 作 的 内 容 及 时 无 偿 予 以 提 供 87 大 会 第 46/182 号 决 议, 附 件, 第 14 段 另 见 上 文 第 二 节 关 于 防 灾 减 灾 和 备 灾 原 则 的 讨 论 大 会 1989 年 12 月 22 日 第 44/236 号 决 议 大 会 1990 年 12 月 21 日 第 45/185 号 1991 年 12 月 18 日 第 46/149 号 1993 年 12 月 21 日 第 48/188 号 1994 年 12 月 2 日 第 49/22 A 号 1994 年 12 月 20 日 第 49/22 B 号 1995 年 12 月 20 日 第 50/117 号 1996 年 12 月 16 日 第 51/185 号 1997 年 12 月 18 日 第 52/200 号 1998 年 12 月 15 日 第 53/185 号 1999 年 12 月 22 日 第 54/220 号 和 2001 年 12 月 21 日 第 56/195 号 决 议 90 A/CONF.172/9, 第 一 章, 决 议 1, 附 件 一 24

25 9. 预 防 和 减 轻 自 然 灾 害 的 工 作 中 必 须 注 意 环 境 保 护, 作 为 结 合 扶 贫 的 可 持 续 发 展 的 组 成 部 分 10. 各 国 对 于 防 止 其 人 民 基 础 结 构 和 国 家 其 他 资 产 遭 受 自 然 灾 害 的 影 响, 负 首 要 责 任 国 际 社 会 应 显 示 必 要 的 坚 强 政 治 决 心, 考 虑 到 发 展 中 国 家 特 别 是 最 不 发 达 国 家 的 需 要, 在 减 少 自 然 灾 害 领 域 调 动 充 分 的 资 源, 高 效 利 用 包 括 财 务 科 学 和 技 术 手 段 在 内 的 现 有 资 源 年 1 月 18 日 至 22 日 在 日 本 兵 库 县 横 滨 市 举 行 的 减 少 灾 害 问 题 世 界 会 议 通 过 了 兵 库 宣 言 91 和 年 兵 库 行 动 框 架 : 加 强 国 家 和 社 区 的 抗 灾 能 力 92 国 际 社 会 在 宣 言 中 确 认, 必 须 在 一 切 层 面, 从 个 人 到 国 际 一 级, 培 养 防 灾 抗 灾 的 氛 围, 并 推 动 制 定 与 之 相 关 的 属 于 必 要 投 资 性 质 的 灾 前 战 略 采 取 这 样 的 主 动 行 动 是 因 为 人 们 越 来 越 认 识 到, 依 赖 救 灾 援 助 仅 仅 会 造 成 灾 害 周 而 复 始 不 断 发 生, 造 成 社 会 经 济 和 环 境 的 代 价 越 来 越 大 94 因 此, 最 近 几 十 年 来 重 点 已 经 从 注 重 短 期 紧 急 情 况 应 急 的 灾 害 管 理 转 向 采 用 减 少 灾 害 风 险 战 略 ( 又 称 为 灾 害 风 险 管 理 ), 注 重 防 灾 和 减 灾 活 动, 帮 助 事 先 抢 救 生 命, 保 护 财 产 和 资 源 95 目 标 有 两 个 : 建 立 抗 灾 能 力, 确 保 发 展 工 作 不 增 加 遭 受 灾 害 的 可 能 性 32. 减 少 灾 害 风 险 需 要 各 国 采 取 若 干 行 动, 并 且 要 有 国 际 社 会 适 当 和 必 要 的 援 助 这 些 行 动 多 种 多 样 : 通 过 建 立 可 持 续 的 机 制 结 构 等, 制 订 适 当 政 策 和 法 律 框 架, 进 行 风 险 评 估, 开 展 提 高 公 众 认 识 的 运 动, 执 行 减 少 技 术 风 险 和 实 际 风 险 的 91 A/CONF.206/6 和 Corr.1, 第 一 章, 决 议 1 92 同 上, 决 议 2 另 见 大 会 2003 年 12 月 23 日 第 58/215 号 2004 年 12 月 22 日 第 59/233 号 2005 年 12 月 22 日 第 60/196 号 和 2006 年 12 月 20 日 第 61/200 号 决 议 93 A/CONF.206/6 和 Corr.1, 第 一 章, 决 议 1, 第 3 段 在 2005 年 世 界 首 脑 会 议 成 果 中, 国 家 元 首 和 政 府 首 脑 承 诺, 全 面 执 行 兵 库 宣 言 和 年 兵 库 行 动 框 架, 特 别 是 要 兑 现 承 诺, 援 助 易 遭 受 自 然 灾 害 的 发 展 中 国 家 和 处 于 过 渡 阶 段 的 受 灾 国 家, 帮 助 这 些 国 家 实 现 自 然 社 会 和 经 济 的 持 久 恢 复, 在 灾 后 恢 复 和 重 建 过 程 中 开 展 减 低 风 险 活 动 ( 大 会 第 60/1 号 决 议, 第 56 段 (g) 分 段 ) 区 域 一 级 也 通 过 了 几 项 宣 言, 支 持 加 强 预 防 和 减 少 风 险 和 自 然 灾 害 的 活 动 例 如, 见 巴 拿 马 宣 言 ( 加 勒 比 国 家 联 盟 第 四 届 国 家 元 首 和 ( 或 ) 政 府 首 脑 会 议,2005 年 7 月 29 日, 巴 拿 马 城 ), 第 20 段 ; 釜 山 宣 言 ( 第 十 三 次 亚 洲 - 太 平 洋 经 济 合 作 组 织 领 导 人 会 议,2005 年 11 月 18 日 和 19 日, 大 韩 民 国 釜 山 ); 关 于 南 亚 环 境 挑 战 和 自 然 灾 害 的 达 卡 宣 言 ( 第 十 三 次 南 亚 区 域 合 作 联 盟 首 脑 会 议,2005 年 11 月 12 日 和 13 日, 达 卡 ), 第 段 ; 以 及 通 过 中 美 洲 减 少 易 受 灾 性 和 灾 害 战 略 框 架 的 危 地 马 拉 宣 言 ( 第 二 十 次 中 美 洲 多 米 尼 加 共 和 国 和 伯 利 兹 总 统 常 会,1999 年 10 月 18 日 和 19 日, 危 地 马 拉 城 ) 94 减 少 灾 害 风 险, 在 一 个 脆 弱 的 世 界 上 帮 助 可 持 续 地 减 少 贫 穷 : 国 际 发 展 部 政 策 文 件,2006 年 3 月, 联 合 王 国 国 际 发 展 部, 第 5 页 95 见 生 活 在 风 险 中 : 减 灾 举 措 全 球 概 览,2004 年, 国 际 减 少 灾 害 战 略 秘 书 处, 第 一 卷, 第 2-10 页 25

26 方 案, 促 进 信 息 和 知 识 的 分 享 等 这 些 行 动 的 目 的 是 尽 可 能 减 轻 脆 弱 性 和 灾 害 风 险, 以 避 免 ( 即 防 灾 ) 或 限 制 ( 即 减 灾 和 备 灾 ) 灾 害 的 不 良 影 响, 促 进 可 持 续 发 展 96 B. 防 灾 和 减 灾 的 法 律 问 题 33. 建 立 必 要 的 法 律 和 政 策 框 架 是 防 灾 和 减 灾, 包 括 减 少 灾 害 风 险 的 重 要 方 面 97 在 兵 库 会 议 前 对 横 滨 战 略 执 行 进 展 情 况 的 审 查 表 明, 总 称 为 治 理 问 题 的 组 织 法 律 和 政 策 框 架 是 存 在 具 体 差 距 和 挑 战 的 主 要 领 域 之 一 98 尽 管 有 减 少 灾 害 风 险 的 国 际 法 律 规 章, 但 是 这 方 面 的 规 章 主 要 用 于 国 内 一 级, 重 点 是 加 强 国 家 管 理 灾 害 风 险 的 能 力 这 通 常 包 括 兵 库 行 动 框 架 确 认 的 机 构 建 设 部 分, 其 中 所 列 行 动 的 五 个 优 先 事 项 之 一 是 确 保 减 少 灾 害 风 险 成 为 国 家 和 地 方 的 优 先 事 项, 并 在 落 实 方 面 具 备 牢 固 的 体 制 基 础 在 落 实 优 先 事 项 的 重 点 活 动 中 通 过 或 者 必 要 时 修 订 立 法 以 支 持 减 少 灾 害 风 险, 包 括 鼓 励 遵 守 立 法 以 及 加 强 对 开 展 减 少 和 减 缓 风 险 活 动 的 奖 励 的 条 例 和 机 制 99 同 样, 国 际 协 调 和 援 助 工 作 应 当 用 于 协 助 发 展 中 国 家 加 强 能 力 和 补 充 国 家 努 力 一 般 而 言, 防 灾 法 律 文 书 分 为 两 类, 对 于 国 际 文 书 和 国 内 文 书 来 说 都 是 如 此 : 一 类 是 应 灾 或 灾 害 管 理 的 文 书, 重 点 就 是 防 灾 和 减 灾, 或 者 把 减 少 风 险 和 减 灾 活 动 列 为 一 个 部 分 ; 另 一 类 是 涉 及 有 关 问 题 的 文 书, 可 能 包 括 与 防 灾 和 减 灾 有 关 的 规 定, 但 只 是 附 带 予 以 列 出 鉴 于 本 研 究 报 告 仅 限 于 探 讨 灾 害 问 题, 研 究 重 点 将 放 在 第 一 类 文 书 上, 第 二 类 文 书 仅 略 予 提 及, 主 要 是 一 般 地 提 醒 大 家 其 他 法 律 文 书 中 也 考 虑 到 防 止 和 减 轻 灾 害 影 响 的 问 题 1. 防 灾 和 减 灾 的 国 际 合 作 35. 减 灾 和 备 灾 的 国 际 合 作, 除 其 他 外, 注 重 于 建 立 预 警 机 制 搜 寻 和 抢 救 安 排 以 及 待 命 能 力 ( 包 括 应 急 基 金 筹 措 机 制 ) 101 这 些 都 是 具 体 国 际 协 议 或 安 排 的 主 题, 如 通 过 联 合 国 等 在 国 际 上 设 立 预 警 和 其 他 机 制 96 指 导 方 针 : 减 少 灾 害 风 险 的 国 家 纲 要,2007 年, 国 际 减 少 灾 害 战 略 秘 书 处, 第 2 页 97 见 A/60/227, 第 34 段 : 在 业 已 加 强 的 国 家 系 统 内, 与 灾 害 有 关 的 立 法 和 管 理 框 架 是 创 建 有 利 于 减 轻 灾 害 风 险 的 环 境 的 基 本 要 素 因 此, 法 律 改 革 过 程 也 是 同 灾 害 有 关 的 能 力 建 设 工 作 的 必 要 组 成 部 分 98 A/CONF.206/L.1 99 A/CONF.206/6 和 Corr.1, 第 一 章, 决 议 2, 第 14 段 和 第 16 段 ㈠(c) 分 段 大 会 第 46/182 号 决 议, 附 件, 第 13 段 和 第 5 段 见 2000 年 10 月 10 日 和 11 日 在 日 内 瓦 举 行 的 减 灾 问 题 机 构 间 工 作 队 第 二 次 会 议, 防 灾 政 策 和 立 法 趋 势 概 览 概 念 文 件, 第 19 段 至 第 30 段 26