冲 突 后 国 家 警 察 改 革 与 民 众 安 全 治 理 纯 表 达 对 选 举 过 程 或 结 果 的 不 满, 更 多 的 则 是 受 到 某 些 政 治 团 体 的 指 使 和 操 纵 它 们 不 仅 威 胁 着 普 通 民 众 的 安 全, 阻 碍 了 选 举 进 程, 还 产 生 了 一 定 程 度 的 心 理 恫 吓 作 用, 使 普 通 民 众 对 和 平 进 程 产 生 疑 虑 ( 四 ) 针 对 妇 女 和 儿 童 的 犯 罪 妇 女 和 儿 童 向 来 是 武 装 冲 突 中 受 害 最 深 的 群 体 他 们 在 冲 突 中 不 仅 经 常 被 当 做 袭 击 的 目 标, 而 且 还 面 临 着 被 强 奸 绑 架 等 危 险 冲 突 中 的 武 装 团 体 把 大 规 模 强 奸 和 伤 害 另 一 武 装 团 体 控 制 区 内 的 妇 女 儿 童 作 为 一 种 战 争 手 段, 达 到 恐 吓 对 方 部 族 清 洗 等 多 重 目 的 ( 被 强 暴 后 的 妇 女 将 来 生 下 敌 人 的 孩 子, 从 而 增 加 敌 方 的 人 口 数 量 ) 这 类 暴 行 已 被 联 合 国 明 确 列 为 战 争 罪, 可 见 其 影 响 之 恶 劣 妇 女 和 儿 童 还 被 逼 迫 直 接 参 与 战 斗, 或 在 军 中 作 为 性 奴, 或 者 做 各 种 杂 役, 如 信 使 厨 役 搬 运 工 等 他 们 在 武 装 冲 突 中 所 受 到 的 身 心 伤 害 在 冲 突 结 束 后 依 然 存 在, 只 是 以 不 同 的 方 式 呈 现 虽 然 国 际 社 会 对 妇 女 和 儿 童 保 护 有 相 应 的 机 制, 但 人 们 的 关 注 点 主 要 集 中 在 武 装 冲 突 过 程 中 与 和 平 时 期 这 两 个 时 间 段, 对 于 武 装 冲 突 刚 刚 结 束 以 及 随 后 的 几 年 里 留 下 的 后 遗 症 则 容 易 忽 略 较 为 典 型 的 有 两 种 情 况 : 其 一, 被 大 规 模 强 奸 的 妇 女 和 女 童 往 往 被 自 己 的 家 庭 和 社 会 拒 绝 接 纳, 特 别 是 当 她 们 怀 有 或 已 经 生 下 敌 人 的 孩 子 时, 更 是 被 人 嫌 弃 即 使 勉 强 生 存, 也 面 临 着 家 庭 暴 力 和 其 他 形 式 的 暴 力 由 于 社 会 传 统 中 妇 女 地 位 的 低 下, 国 家 和 社 区 层 面 都 缺 乏 对 这 一 人 群 的 保 护 机 制, 或 者 是 因 受 害 人 对 自 己 权 益 保 护 的 无 知, 她 们 往 往 保 持 沉 默 这 就 意 味 着 在 警 察 部 门 的 案 件 记 录 里 没 有 相 应 信 息, 从 而 无 法 保 障 这 一 群 体 的 利 益 其 二, 在 冲 突 后 的 DDR 进 程 中, 最 受 关 注 从 而 享 受 国 家 相 应 政 策 的 多 是 战 斗 人 员, 或 是 男 性 战 斗 人 员 而 前 文 所 述 与 武 装 团 体 相 关 的 妇 女 儿 童 却 往 往 受 到 忽 略, 他 们 在 回 归 社 会 时 面 临 着 更 大 的 人 身 安 全 谋 生 社 会 接 纳 心 理 创 伤 等 方 面 的 困 难, 需 要 特 别 的 保 护 ( 五 ) 国 家 缺 乏 有 效 的 社 会 治 安 治 理 机 制 和 能 力 据 联 合 国 维 和 行 动 部 调 查, 冲 突 后 国 家 的 执 法 部 门 通 常 都 存 在 着 下 列 问 题 : 警 察 机 构 不 健 全, 人 员 业 务 水 平 低, 人 权 意 识 淡 薄, 公 众 形 象 差, 警 察 队 伍 中 腐 败 犯 罪 现 象 严 重, 国 家 用 于 警 察 部 门 的 经 费 短 缺, 甚 至 基 本 的 办 公 设 施 都 不 能 保 障 1 如 果 没 有 国 际 社 会 的 帮 助, 当 地 警 察 部 门 既 无 力 维 持 社 会 治 安, 也 难 以 进 行 长 期 的 机 构 建 设 和 发 展 此 外, 与 执 法 部 门 紧 密 相 关 的 司 法 和 惩 戒 部 门 通 常 也 非 常 薄 弱, 对 前 者 的 工 作 造 成 掣 肘 比 如, 警 察 部 门 抓 到 犯 罪 嫌 疑 人 后, 要 在 规 定 时 间 内 将 其 移 送 到 法 庭 受 审 如 果 法 官 人 数 不 够 或 缺 乏 职 业 素 质, 就 不 能 按 时 审 理 而 警 察 局 的 拘 留 中 心 又 没 有 足 够 的 空 间 容 纳 这 些 嫌 疑 人 此 时 警 察 只 有 两 种 选 择 : 一 是 嫌 疑 人 还 没 受 审 就 不 得 不 将 其 释 放, 二 是 将 其 超 期 羁 押, 使 他 们 在 拥 挤 的 空 间 内 忍 受 恶 96 1 UNDPKO, United Nations Police Handbook, New York: United Nations, 2005, p. 31.
2014 年 第 3 期 劣 的 生 存 条 件, 然 后 被 人 权 监 督 部 门 写 入 报 告 监 狱 里 也 普 遍 存 在 着 过 度 拥 挤 卫 生 设 施 差 饮 食 难 以 保 障 等 诸 多 问 题, 联 合 国 维 和 警 察 和 人 权 部 门 的 工 作 内 容 之 一 就 是 定 期 巡 查 监 狱 和 拘 留 所, 而 检 察 结 果 往 往 是 不 乐 观 的 但 如 果 据 此 就 得 出 结 论, 指 责 当 地 警 察 部 门 违 反 人 权, 对 他 们 则 失 之 公 允, 因 为 上 述 情 况 并 不 完 全 是 他 们 的 过 失, 而 是 关 系 到 整 个 安 全 部 门 的 改 革 综 上 所 述, 诸 多 因 素 都 严 重 威 胁 着 冲 突 后 民 众 的 安 全, 也 为 整 个 国 家 的 和 平 进 程 与 长 期 发 展 造 成 障 碍 国 际 社 会 和 当 地 政 府 在 制 定 冲 突 后 重 建 的 总 体 规 划 时 注 重 的 多 是 战 略 层 面 的 宏 观 因 素, 对 社 会 最 底 层 的 状 况 不 一 定 能 深 入 了 解 而 最 能 掌 握 底 层 民 众 情 况 了 解 他 们 需 求 的 国 家 机 构 之 一 就 是 警 察 部 门 了, 他 们 的 直 接 工 作 对 象 和 工 作 目 标 就 是 全 国 民 众 及 其 安 全 警 察 部 门 不 仅 要 维 护 社 会 治 安 保 护 民 众 预 防 和 打 击 犯 罪, 还 要 及 时 准 确 地 把 关 乎 民 众 人 身 安 全 和 环 境 安 全 的 信 息 反 馈 给 相 关 部 门, 以 便 后 者 做 出 正 确 的 决 策 因 此, 建 立 一 支 专 业 敬 业 遵 守 基 本 国 际 执 法 准 则 的 警 察 队 伍, 就 成 了 冲 突 后 国 家 保 障 民 众 安 全 的 一 项 重 要 而 必 须 的 工 作 二 冲 突 后 国 家 警 察 部 门 改 革 的 重 点 以 东 帝 汶 为 例 协 助 冲 突 后 国 家 警 察 队 伍 的 改 革 是 当 今 联 合 国 综 合 性 维 和 行 动 的 一 项 重 要 任 务, 主 要 实 施 者 是 维 和 警 察 其 职 责 范 围 经 历 过 几 次 大 的 发 展 最 早 是 观 察 监 督 当 地 警 察 的 工 作 情 况, 并 撰 写 报 告, 一 般 不 能 干 预 当 地 警 察 的 工 作 因 这 种 工 作 授 权 太 窄, 且 作 用 有 限, 后 来 逐 渐 发 展 为 技 术 顾 问, 为 当 地 警 察 提 供 建 议 和 指 导 进 入 21 世 纪, 维 和 警 察 的 职 责 变 得 更 为 广 泛, 开 始 全 面 参 与 支 持 当 地 警 察 部 门 的 改 革 与 重 建, 着 重 后 者 的 能 力 建 设 工 作 内 容 涉 及 各 个 环 节, 技 术 层 面 从 警 员 的 招 募 审 核 培 训, 到 实 地 工 作 中 的 监 督 指 导, 管 理 层 面 从 队 伍 建 设 宗 旨 机 构 设 置, 到 人 员 管 理 纪 律 监 督, 涵 盖 了 警 务 工 作 的 方 方 面 面 最 常 用 的 工 作 方 法 是 协 同 工 作 (co-location) 这 是 联 合 国 自 创 的 一 个 术 语, 指 的 是 维 和 警 察 与 当 地 警 察 同 步 工 作, 通 过 言 传 身 教, 对 后 者 进 行 督 导, 及 时 给 予 建 议 和 培 训, 强 调 双 方 在 相 互 尊 重 充 分 沟 通 的 基 础 上 进 行 合 作, 以 提 高 当 地 警 察 的 业 务 能 力 至 此, 维 和 警 察 一 改 过 去 观 察 员 和 报 告 员 的 被 动 角 色, 真 正 发 挥 出 他 们 的 专 业 特 长, 将 自 己 的 技 能 和 观 念 传 授 给 当 地 警 察 角 色 的 转 变 对 维 和 警 察 本 身 的 要 求 更 高 了, 工 作 难 度 也 更 大, 但 这 些 付 出 取 得 的 是 更 好 的 工 作 效 果, 正 如 在 东 帝 汶 所 显 示 的 那 样 1999 年 以 来, 联 合 国 在 东 帝 汶 先 后 进 行 了 几 项 维 和 行 动 2005 年 在 貌 似 和 平 稳 定 的 情 况 下, 联 合 国 撤 出 了 那 里 的 维 和 人 员, 但 不 久 东 帝 汶 就 发 生 了 动 荡, 联 合 国 不 得 不 再 次 建 立 一 个 维 和 特 派 团 这 次 的 任 务 进 行 得 较 为 顺 利, 于 2012 年 12 97
冲 突 后 国 家 警 察 改 革 与 民 众 安 全 治 理 月 宣 布 结 束 1 此 时, 联 合 国 与 东 道 国 双 方 都 认 为 这 是 一 项 较 为 成 功 的 任 务 因 此, 以 东 帝 汶 为 例 探 究 一 下 冲 突 后 国 家 警 察 队 伍 的 改 革 与 建 设, 具 有 一 定 的 借 鉴 意 义 谈 及 冲 突 后 国 家 警 察 机 构 改 革, 首 先 要 确 认 的 大 背 景 是 其 政 府 在 具 备 基 本 的 政 治 意 愿 后, 在 国 际 社 会 的 支 持 下 对 该 国 安 全 部 门 的 建 设 和 发 展 能 够 做 出 整 体 规 划 缺 乏 政 治 意 愿, 则 任 何 改 革 都 会 举 步 维 艰 然 而 政 治 意 愿 并 不 是 很 容 易 获 得 的, 比 如 在 南 苏 丹 刚 果 ( 金 ) 等 国, 政 府 出 于 各 种 原 因 而 对 联 合 国 倡 导 的 改 革 目 标 不 感 兴 趣, 或 者 双 方 达 不 成 共 识, 这 种 情 况 下 的 改 革 进 程 ( 乃 至 建 设 和 平 进 程 ) 就 不 像 其 他 国 家 那 样 效 果 明 显 东 帝 汶 之 所 以 较 为 成 功 地 建 立 起 了 一 支 具 备 一 定 警 务 能 力 理 解 并 尊 重 国 际 执 法 准 则 的 警 察 队 伍, 其 中 一 个 重 要 的 原 因 就 是 国 家 对 改 革 具 有 积 极 的 政 治 意 愿, 并 与 联 合 国 建 立 了 融 洽 的 伙 伴 关 系 2 有 了 这 一 前 提, 才 能 讨 论 警 察 部 门 的 改 革 与 发 展 ( 一 ) 人 的 培 养 : 个 人 能 力 建 设 人 的 培 养 主 要 包 含 两 个 层 次 : 警 察 的 执 法 理 念 和 警 务 技 能 关 于 警 察 的 职 能, 存 在 着 两 种 不 同 的 观 念 一 是 警 察 主 要 以 打 击 犯 罪 惩 罚 犯 罪 分 子 为 职 责 ; 另 一 种 观 点 是 警 察 首 先 要 为 民 众 提 供 安 全 方 面 的 服 务, 对 犯 罪 活 动 以 预 防 为 主, 打 击 为 辅, 发 动 民 众 与 警 察 联 合 起 来, 积 极 投 入 社 区 活 动, 共 同 创 造 一 个 安 全 的 环 境 这 两 种 警 务 模 式 各 有 利 弊, 虽 然 也 在 互 相 借 鉴 逐 渐 融 合, 但 其 基 本 精 神 还 是 有 所 区 别 的 第 一 种 观 念 是 较 为 传 统 的 警 务 方 法, 更 多 强 调 惩 戒 和 暴 力, 警 务 行 为 的 发 生 是 在 犯 罪 活 动 产 生 之 后 其 弊 端 在 于 并 没 有 真 正 保 障 民 众 的 安 全, 因 为 民 众 所 期 望 的 是 不 要 受 到 犯 罪 活 动 的 伤 害, 而 单 纯 惩 罚 犯 罪 分 子 并 不 能 弥 补 这 些 伤 害 第 二 种 观 念 流 行 于 英 美 等 国, 到 最 近 几 十 年 逐 渐 被 许 多 国 家 所 接 受 它 实 际 上 把 警 察 提 供 安 全 服 务 这 一 职 能 在 时 间 段 上 大 大 提 前 了, 不 是 等 到 犯 罪 发 生, 而 是 早 在 其 发 生 之 前 就 已 做 好 了 应 对 准 备, 并 且 由 于 发 动 民 众 参 与 到 安 全 事 务 中, 其 预 防 打 击 犯 罪 的 效 果 也 明 显 提 高 了, 这 一 模 式 被 称 为 社 区 警 务 偏 重 哪 种 观 念 决 定 了 警 察 部 门 改 革 的 方 针 政 策 及 具 体 实 施, 所 以 改 革 先 要 回 答 这 个 问 题 联 合 国 维 和 行 动 大 力 提 倡 社 区 警 务 模 式, 并 将 之 纳 入 到 民 主 警 务 的 大 框 架 中, 对 当 地 警 察 进 行 培 训 和 督 导 社 区 警 务 的 核 心 内 容 是 从 民 众 的 安 全 需 求 出 发, 建 立 互 信 互 动 的 警 民 关 系, 动 员 民 众 参 与, 共 同 预 防 减 少 犯 罪 安 全 不 再 是 警 方 自 上 而 下 的 管 理, 而 是 警 民 双 方 互 动 下 的 治 理 社 区 警 务 首 先 是 一 种 观 念, 然 后 才 是 技 术 层 面 的 活 动, 所 以 1 UNMIT Background, http://www.un.org/en/peacekeeping/missions/past/unmit/background.shtml. 2 UN Secretary Council, Report of the Secretary-General on the United Nations Integrated Mission in Timor-Leste(S/2012/765), p. 3, http://www.un.org/ga/search/view_doc.asp?symbol=s/2012/765. 98
2014 年 第 3 期 各 个 任 务 区 采 取 的 方 法 也 不 尽 相 同 东 帝 汶 较 为 成 功 的 做 法 是 建 立 了 社 区 警 务 全 国 行 动 计 划, 在 各 地 区 设 立 社 区 警 务 站, 有 专 门 警 员 轮 流 驻 守, 随 时 了 解 民 众 需 求, 为 其 提 供 及 时 的 帮 助 此 外, 还 与 联 合 国 其 他 机 构 联 合 开 展 多 项 宣 传 活 动, 比 如 减 少 家 庭 暴 力 儿 童 保 护 等 专 题 在 社 区 参 与 方 面, 建 立 了 邻 里 互 助 机 制, 还 有 大 量 的 志 愿 者 为 社 区 安 全 提 供 服 务 1 在 这 些 活 动 中, 维 和 警 察 与 当 地 警 察 共 同 深 入 社 区, 与 民 众 建 立 了 良 好 的 互 动 关 系 相 对 于 观 念 的 培 养, 警 务 技 能 的 培 养 较 为 容 易, 可 操 作 性 强, 也 是 警 察 部 门 改 革 中 见 效 最 快 的 一 个 环 节 基 础 技 能 如 巡 逻 抓 捕 搜 查 武 器 使 用 等, 经 过 几 个 月 的 培 训 即 可 掌 握 而 高 级 技 能 或 专 业 技 能 ( 如 犯 罪 现 场 勘 查 情 报 法 医 等 ) 则 需 较 长 时 间 的 专 门 培 训 这 就 要 求 培 训 分 出 不 同 的 层 次, 至 少 要 包 括 基 础 培 训 在 岗 培 训 和 专 题 培 训 在 培 训 课 程 的 设 置 上, 尤 其 是 在 岗 培 训, 关 键 是 要 针 对 当 地 治 安 形 势 和 犯 罪 类 型, 分 析 最 急 需 培 训 的 是 哪 些 技 能, 将 其 作 为 工 作 优 先 项 与 其 他 维 和 任 务 区 相 比, 联 合 国 对 东 帝 汶 国 家 警 察 的 培 训 是 较 为 系 统 和 密 集 的, 仅 2011-2012 年 一 年 时 间 内, 维 和 警 察 就 为 其 进 行 了 254 项 高 级 和 专 门 课 程 培 训, 参 训 人 员 4 121 人 次 地 区 级 的 在 岗 培 训 则 多 达 883 项, 参 训 人 员 9 232 人 次 2 培 训 科 目 覆 盖 范 围 广, 且 注 重 针 对 性, 如 妇 女 儿 童 保 护 性 犯 罪 侦 查 武 力 使 用 跨 境 犯 罪 侦 查 在 押 人 员 基 本 权 益 保 护 等 经 过 六 年 的 建 设 (2006-2012 年 ), 东 帝 汶 国 家 警 察 被 联 合 国 评 估 为 初 步 具 备 了 社 会 治 安 治 理 能 力, 且 尊 重 基 本 的 国 际 执 法 准 则 最 为 杰 出 的 成 就 之 一 是 警 察 队 伍 中 女 警 的 比 例 高 达 18%, 在 亚 太 地 区 名 列 前 茅, 3 也 为 其 他 维 和 任 务 区 树 立 了 榜 样 这 也 在 一 定 程 度 上 反 映 了 当 地 政 府 和 普 通 民 众 观 念 上 的 变 革, 有 助 于 推 动 妇 女 在 该 国 的 建 设 和 平 进 程 中 发 挥 更 大 作 用 ( 二 ) 人 的 管 理 : 机 构 能 力 建 设 除 了 个 人 的 观 念 和 技 能 培 养 之 外, 人 的 管 理 是 警 察 部 门 能 力 建 设 的 另 一 个 重 要 环 节 警 察 管 理 体 制 是 指 该 部 门 的 机 构 设 置 及 相 应 的 组 织 管 理 制 度 机 构 设 置 应 从 国 内 治 安 状 况 实 际 出 发, 以 满 足 民 众 安 全 需 求 为 目 标, 建 立 合 理 的 组 织 架 构 警 察 的 管 理 制 度, 主 要 包 括 岗 位 职 责 划 分 人 事 财 务 内 部 监 督 等 制 度 其 中 最 容 易 为 民 众 所 感 知 的 就 是 警 察 的 内 部 监 督 机 制, 即 问 责 制 作 为 执 法 人 员, 警 察 必 须 为 1 UNDPKO, Achieving Long-term Stability Through Community Policing, UN Police Magazine, 10th Edition, January 2013, p.20. 2 UNDPKO, At work in UNMIT, UN Police Magazine, 10th Edition, January 2013, p. 12. 3 UN Secretary Council, Report of the Secretary-General on the United Nations Integrated Mission in Timor-Leste(S/2012/765), p. 9, http://www.un.org/ga/search/view_doc.asp?symbol=s/2012/765. 99
冲 突 后 国 家 警 察 改 革 与 民 众 安 全 治 理 自 己 的 违 规 违 法 行 为 承 担 责 任, 使 警 察 自 身 和 民 众 都 感 觉 到 执 法 人 员 的 权 力 被 严 格 限 定 在 一 定 范 围 内, 越 过 界 限 就 会 受 到 惩 罚 这 一 点 在 冲 突 后 国 家 显 得 尤 为 重 要 由 于 警 察 拥 有 执 法 权, 而 权 力 都 有 膨 胀 扩 张 自 己 的 倾 向, 因 此 必 须 建 立 有 效 的 内 部 管 理 机 制 和 问 责 机 制, 使 警 察 不 致 滥 用 这 些 权 力, 或 当 其 滥 用 时, 会 受 到 相 应 的 惩 罚 在 某 种 意 义 上 说, 警 察 队 伍 的 管 理 比 观 念 技 能 的 培 养 更 重 要, 也 更 困 难 很 多 时 候 警 察 具 备 基 本 的 警 务 知 识 和 技 能, 也 懂 得 国 际 公 认 的 执 法 准 则, 但 依 然 会 做 出 违 反 人 权 的 行 为, 侵 害 民 众 利 益, 一 个 重 要 的 原 因 就 是 缺 乏 健 全 的 问 责 机 制 对 比 东 帝 汶 与 其 他 维 和 任 务 区, 就 会 发 现 差 异 东 帝 汶 警 察 部 门 对 其 人 员 违 法 违 纪 的 情 况 显 示 出 较 为 公 正 和 透 明 的 态 度, 对 所 有 上 报 的 案 件 都 进 行 调 查 1 而 在 南 苏 丹, 当 地 警 察 和 军 人 屡 屡 出 现 违 法 违 纪 情 况, 相 关 的 调 查 却 进 展 得 缓 慢 而 困 难 究 其 原 因, 既 有 政 策 制 定 方 面 的 不 足, 更 有 相 关 部 门 的 意 愿 和 执 行 力 的 缺 失 2 在 刚 果 ( 金 ) 海 地 等 任 务 区, 也 不 同 程 度 地 存 在 着 类 似 现 象 ( 三 ) 本 土 化 警 察 部 门 改 革 的 本 土 化 是 指 联 合 国 在 协 助 改 革 的 进 程 中, 要 充 分 尊 重 和 考 虑 当 地 政 府 和 人 民 的 意 愿, 与 之 充 分 协 商 后, 制 定 出 符 合 当 地 实 际 情 况 和 需 求 的 改 革 计 划 及 具 体 措 施, 而 不 是 按 自 己 的 意 愿 将 改 革 计 划 强 加 给 东 道 国 这 一 点 虽 然 看 起 来 是 不 言 而 喻 的, 但 在 联 合 国 维 和 行 动 中 却 并 不 是 总 能 做 到, 包 括 在 东 帝 汶 1999 年 联 合 国 在 东 帝 汶 开 展 第 一 项 维 和 行 动 时, 该 国 刚 刚 脱 离 印 度 尼 西 亚 的 统 治, 没 有 自 己 的 警 察 队 伍 维 和 警 察 们 一 边 临 时 担 当 起 当 地 警 察 的 角 色, 一 边 从 零 开 始 组 建 东 帝 汶 国 家 警 察 由 于 这 个 刚 刚 独 立 的 国 家 严 重 缺 乏 安 全 治 理 的 经 验, 于 是 以 维 和 特 派 团 为 代 表 的 国 际 社 会 就 忽 视 了 与 当 地 政 府 进 行 沟 通, 而 是 越 俎 代 庖 地 为 其 做 出 计 划 本 意 是 想 在 最 短 时 间 内 建 立 起 能 够 运 转 的 国 家 机 构, 但 效 果 却 不 甚 理 想, 在 国 内 外 都 引 起 了 不 少 批 评, 说 他 们 毫 不 考 虑 当 地 的 实 际 需 要 和 人 们 的 感 受 甚 至 有 批 评 说 联 合 国 是 在 进 行 新 殖 民 主 义 活 动 3 建 立 几 年 后 的 东 帝 汶 国 家 警 察 很 快 被 证 明 不 具 备 应 对 紧 急 事 件 的 能 力 2006 年 4 月, 东 帝 汶 士 兵 挑 起 骚 乱, 局 面 几 近 失 控 东 帝 汶 政 府 请 求 澳 大 利 亚 葡 萄 牙 等 国 迅 速 派 遣 人 员, 控 制 住 了 局 面, 才 没 有 使 此 前 的 维 和 成 果 功 亏 一 篑 联 合 国 随 之 重 新 展 开 一 项 新 的 维 和 任 务 (UNMIT), 协 助 当 地 的 安 全 与 发 展 这 是 一 项 综 合 性 的 维 和 任 务, 包 含 军 队 警 察 民 事 人 员 等 多 1 UN Secretary Council, Report of the Secretary-General on the United Nations Integrated Mission in Timor-Leste (S/2012/765), pp.11-12, http://www.un.org/ga/search/view_doc.asp?symbol=s/2012/765. 2 UN Secretary Council, Report of the Secretary-General on South Sudan (S/2013/366), pp.10-11 http://www.un.org/en/ga/search/view_doc.asp?symbol=s/2013/366. 3 Alex J. Bellamy and Paul D. Williams, Understanding Peacekeeping, Cambridge: Polity Press, 2010, pp.262-263, 274. 100
2014 年 第 3 期 个 部 门 维 和 警 察 作 为 三 大 支 柱 部 门 之 一, 从 任 务 范 围 工 作 内 容 到 工 作 方 法 都 有 了 较 大 的 改 变 这 次 任 务 重 新 定 义 了 维 和 警 察 的 位 置, 强 调 东 道 国 的 主 导 地 位 和 联 合 国 的 协 助 者 身 份, 注 重 激 发 培 养 当 地 警 察 的 潜 能, 树 立 授 人 以 渔 的 观 念 此 时 联 合 国 利 比 里 亚 苏 丹 科 特 迪 瓦 等 任 务 区 也 已 经 在 推 行 相 似 的 政 策 和 做 法 这 一 转 变 从 维 和 特 派 团 内 部 对 维 和 警 察 的 称 呼 上 可 略 见 一 斑 从 最 早 的 监 督 员 (Police Monitors) 到 后 来 的 技 术 顾 问 (Technical Advisors), 到 现 在 的 督 导 员 1 (Mentors), 体 现 了 维 和 警 察 身 份 职 责 的 发 展 过 程, 其 角 色 变 得 更 加 积 极 更 加 具 有 建 设 性 维 和 警 察 不 再 以 监 督 者 的 形 象 对 当 地 警 察 指 手 画 脚, 而 是 通 过 共 同 工 作, 发 现 其 进 步 和 不 足, 再 共 同 探 讨 如 何 提 高 后 者 的 业 务 水 平 东 帝 汶 特 派 团 的 一 项 创 新 之 举 是 与 联 合 国 开 发 计 划 署 一 起 与 东 帝 汶 国 家 警 察 共 同 探 讨 并 制 定 了 联 合 发 展 计 划, 确 定 了 该 部 门 的 重 点 发 展 区 域, 包 括 培 训 人 员 管 理 纪 检 警 务 行 动 等 为 确 保 计 划 的 实 施, 在 地 区 和 镇 县 各 级 都 建 立 了 监 督 汇 报 机 制, 定 期 向 总 部 反 映 进 展 情 况 2 该 计 划 也 得 到 了 东 帝 汶 政 府 的 认 同 和 赞 赏 由 于 各 国 的 具 体 情 况 不 同, 改 革 的 本 土 化 也 意 味 着 不 同 的 工 作 内 容, 其 核 心 是 联 合 国 对 自 身 的 定 位 维 和 人 员 作 为 外 来 者, 首 先 要 解 决 身 份 接 纳 问 题, 任 何 工 作 的 开 展 都 是 以 此 为 基 础 的 安 理 会 的 授 权 并 不 能 保 证 当 地 人 民 在 心 理 层 面 对 维 和 人 员 的 接 纳, 维 和 人 员 应 作 为 提 供 帮 助 者 而 不 是 居 高 临 下 的 训 导 者 若 不 能 与 东 道 国 政 府 和 民 间 社 会 建 立 起 良 好 的 工 作 关 系, 改 革 就 无 从 谈 起 比 如 在 海 地, 当 地 政 府 和 民 众 对 维 和 特 派 团 的 态 度 较 为 冷 淡, 海 地 参 议 院 甚 至 再 次 建 议 联 合 国 海 地 特 派 团 尽 早 撤 出, 3 尽 管 该 国 在 治 安 经 济 和 社 会 发 展 各 方 面 依 然 存 在 很 大 困 难 南 苏 丹 更 是 发 生 针 对 维 和 人 员 的 攻 击, 使 其 人 身 安 全 都 难 以 保 障 4 在 实 地 工 作 中, 维 和 人 员 要 充 分 了 解 当 地 的 情 况, 考 虑 文 化 差 异, 在 联 合 国 的 任 务 目 标 与 东 道 国 的 意 愿 和 需 求 之 间 找 到 契 合 点 而 这 需 要 每 个 维 和 特 派 团 的 创 造 性 思 维 和 劳 动 从 深 层 次 分 析, 联 合 国 被 批 评 为 推 行 新 殖 民 主 义, 也 不 是 没 有 原 因 的 某 些 国 家 或 国 家 集 团 利 用 其 在 联 合 国 维 和 领 域 的 影 响 力, 在 政 策 制 定 和 实 地 行 动 层 面, 都 意 图 把 自 己 的 观 念 制 度 管 理 方 式 移 植 给 当 地, 引 起 东 道 国 和 其 他 国 家 的 不 满, 也 使 联 合 国 承 受 了 本 不 该 属 于 它 的 批 评 在 这 种 情 况 下, 当 地 警 察 改 革 被 赋 予 了 较 多 的 国 际 政 治 色 彩 联 合 国 维 和 行 动 若 想 保 持 其 公 正 性, 则 应 尽 量 避 免 受 人 操 控 1 笔 者 将 Mentors 一 词 译 为 督 导 员, 因 国 内 尚 无 相 关 术 语 翻 译 2 Ameerah Haq, Getting Capacity Building Right, UN Police Magazine, 9th Edition, July 2012, p. 2. 3 UN Secretary Council, Report of the Secretary General on the United Nations Stabilization Mission in Haiti (S/2013/493), p. 2, http://www.un.org/en/ga/search/view_doc.asp?symbol=s/2013/493. 4 UNSG, Report of the Secretary-General on South Sudan, S/2013/366, p. 4. 101
冲 突 后 国 家 警 察 改 革 与 民 众 安 全 治 理 三 冲 突 后 国 家 警 察 改 革 的 难 点 在 获 得 了 国 家 层 面 的 政 治 意 愿 制 定 出 了 改 革 的 目 标 和 框 架 之 后, 警 察 部 门 的 改 革 在 实 施 过 程 中 依 然 存 在 着 方 方 面 面 的 困 难 和 挑 战, 而 其 中 任 何 一 项 都 足 以 阻 碍 或 延 缓 改 革 的 进 程 东 帝 汶 的 成 功, 除 了 联 合 国 人 员 的 杰 出 贡 献 外, 也 存 在 一 些 有 利 的 客 观 因 素, 比 如 该 国 的 国 土 面 积 较 小, 人 口 较 少, 且 人 民 的 身 份 认 同 感 较 为 统 一, 没 有 强 烈 的 部 族 间 冲 突 不 像 一 些 非 洲 国 家 那 样, 国 家 只 是 政 治 上 的 统 一, 人 们 对 部 族 的 认 同 感 甚 至 强 于 对 国 家 的 认 同 感 1 在 面 积 较 大 的 任 务 区 如 刚 果 ( 金 ) 苏 丹, 或 人 口 稠 密 的 任 务 区 如 海 地, 维 和 行 动 本 身 面 临 着 更 大 的 人 员 资 金 任 务 范 围 等 方 面 的 困 难, 东 道 国 的 安 全 和 政 治 环 境 也 更 为 复 杂, 此 时 的 警 察 改 革 进 程 因 而 会 艰 难 得 多 ( 一 ) 当 地 警 力 资 源 匮 乏, 数 量 和 基 本 素 质 都 难 以 保 障 警 力 狭 义 上 是 指 警 察 数 量, 广 义 上 是 指 警 察 的 综 合 能 力, 如 人 员 的 教 育 背 景 执 法 理 念 业 务 素 质 等 在 冲 突 后 国 家, 警 察 队 伍 的 质 量 和 数 量 都 难 以 保 障 这 些 国 家 大 多 是 欠 发 达 地 区, 民 众 受 教 育 程 度 普 遍 偏 低, 如 利 比 里 亚 科 特 迪 瓦 阿 富 汗 东 帝 汶 等 国 家 的 文 盲 率 都 在 70% 以 上 经 过 多 年 的 武 装 冲 突, 国 内 的 青 壮 年 人 口 又 大 量 减 少, 这 些 都 意 味 着 很 难 招 募 到 合 格 的 人 员 加 入 警 察 队 伍 此 外, 招 募 到 的 新 警 至 少 要 经 过 三 至 六 个 月 的 入 警 培 训, 以 掌 握 最 基 本 的 警 务 知 识 和 技 能 而 每 期 新 警 培 训 班 最 多 不 过 数 百 人, 毕 业 后 还 要 经 过 至 少 一 年 的 锻 炼, 才 能 逐 渐 开 始 执 行 较 为 重 要 的 任 务, 此 前 则 只 能 担 任 一 些 较 简 单 的 工 作, 如 巡 逻 做 笔 录 或 其 他 辅 助 性 的 工 作 从 新 警 的 招 募 到 能 正 常 工 作, 需 要 近 两 年 的 时 间 这 一 周 期 与 治 安 形 势 对 警 察 的 迫 切 需 求 之 间 有 很 大 的 距 离 单 纯 从 数 量 上 来 说, 通 常 一 个 国 家 的 警 察 数 量 与 人 口 数 量 应 有 适 当 的 比 例 在 英 国, 这 一 比 例 为 1:414, 美 国 为 1:460, 法 国 为 1:250, 印 度 为 1:820 2 而 在 冲 突 后 国 家, 以 上 述 的 招 募 培 训 培 养 速 度, 还 难 以 满 足 实 际 需 求 比 如 海 地 人 口 约 为 900 万, 目 前 海 地 警 察 总 数 约 为 11 200, 3 比 例 为 1:803 这 一 比 例 虽 不 是 最 低 的, 但 考 虑 到 当 地 的 犯 罪 高 发 率, 警 察 的 数 量 还 是 不 能 满 足 需 要, 而 这 已 经 是 联 合 国 海 地 稳 定 特 派 团 在 当 地 工 作 了 近 十 年 之 后 的 成 果 在 人 员 数 量 和 素 质 都 难 以 满 足 需 求 的 情 况 下, 选 拔 和 培 养 高 级 警 官 更 是 难 上 加 难, 对 该 机 构 的 长 远 发 展 和 能 力 建 设 都 造 成 障 碍 1 邹 珊 : 南 苏 丹 : 在 内 战 深 渊 的 边 缘, 载 三 联 生 活 周 刊,2014 年 第 1 期, 第 14 页 2 向 党 : 中 国 警 务 改 革 战 略, 北 京 : 中 国 人 民 公 安 大 学 出 版 社 2010 年 版, 第 279 281 页 3 UN Secretary Council, Report of the Secretary General on the United Nations Stabilization Mission in Haiti (S/2013/493), p. 7, http://www.un.org/en/ga/search/view_doc.asp?symbol=s/2013/493. 102
2014 年 第 3 期 ( 二 ) 当 地 警 察 的 公 众 形 象 差, 短 时 间 内 难 以 改 变 警 察 作 为 国 家 机 构, 掌 握 着 公 共 权 力, 其 管 理 者 和 服 务 者 的 双 重 身 份 注 定 使 它 与 民 众 之 间 会 有 一 定 的 隔 阂 和 矛 盾, 这 也 是 当 今 世 界 很 多 国 家 面 临 的 一 个 问 题 在 一 个 常 年 动 荡 民 主 基 础 脆 弱 的 国 家 里, 警 察 更 容 易 滥 用 其 权 力, 对 民 众 不 仅 尽 不 到 保 护 的 职 责, 反 而 会 对 其 造 成 伤 害 联 合 国 维 和 特 派 团 的 报 告 里 经 常 会 有 当 地 警 察 侵 犯 人 权 的 记 录, 其 中 既 有 对 犯 罪 嫌 疑 人 权 利 的 漠 视, 也 有 对 普 通 民 众 的 人 身 财 产 自 由 的 侵 害 这 也 是 为 什 么 每 项 联 合 国 维 和 行 动 都 以 维 护 和 促 进 人 权 为 其 主 要 任 务 之 一 当 地 警 察 之 所 以 不 顾 国 际 公 认 的 基 本 执 法 准 则 而 肆 意 践 踏 民 众 的 权 利, 固 然 与 其 国 家 的 总 体 政 治 环 境 有 关, 而 从 其 自 身 来 说, 更 多 的 原 因 一 是 缺 乏 主 观 愿 望, 二 是 缺 乏 约 束 机 制 联 合 国 维 和 行 动 一 直 把 维 护 人 权 作 为 重 中 之 重, 几 乎 每 个 综 合 性 维 和 特 派 团 的 授 权 中 都 有 监 督 提 高 东 道 国 人 权 状 况 这 项 任 务 直 接 从 事 人 权 保 护 工 作 的 除 了 民 事 部 门 的 人 权 办 公 室 之 外, 警 察 部 门 也 是 主 要 的 参 与 者 此 外, 还 有 其 他 机 构, 如 联 合 国 开 发 计 划 署 儿 童 基 金 会 妇 女 署 人 权 高 级 专 员 办 公 室 等 多 个 部 门, 虽 不 属 于 维 和 特 派 团, 但 都 是 联 合 国 在 当 地 的 国 家 工 作 队 成 员 他 们 互 相 之 间 有 密 切 的 合 作, 对 当 地 安 全 部 门 和 政 府 雇 员 进 行 培 训 督 导 所 以 当 地 警 察 都 接 受 过 多 次 关 于 人 权 保 护 的 培 训, 具 有 基 本 的 知 识 储 备, 所 缺 乏 的 只 是 将 这 些 知 识 运 用 到 工 作 中 去 的 意 愿 因 为 强 调 民 众 的 权 利 保 护 则 意 味 着 减 少 警 察 机 构 的 权 力, 他 们 的 行 为 会 受 到 约 束, 以 前 享 受 的 特 权 会 减 少, 这 自 然 会 引 起 他 们 的 抵 制 再 者, 机 构 内 缺 乏 有 效 的 问 责 机 制, 更 易 造 成 警 察 滥 用 职 权 有 罪 不 罚 的 现 象 严 格 来 说, 并 不 是 没 有 内 部 监 督 机 制, 而 是 这 些 部 门 的 执 行 力 较 差, 使 之 形 同 虚 设, 比 如 刚 果 ( 金 ) 南 苏 丹 等 地 即 使 在 情 况 较 好 的 东 帝 汶, 国 家 警 察 的 内 部 监 督 机 制 也 依 然 被 联 合 国 评 估 为 一 个 薄 弱 环 节 1 尽 管 维 和 特 派 团 对 当 地 执 法 部 门 的 工 作 有 较 为 完 善 的 监 督 评 估 机 制, 维 和 警 察 与 民 事 人 员 定 期 巡 视 督 促 相 关 部 门 的 工 作, 但 影 响 力 受 限 联 合 国 的 授 权 是 监 督 协 助 促 进 东 道 国 人 权 状 况, 但 当 出 现 侵 犯 人 权 的 情 况 时, 维 和 特 派 团 只 能 通 过 建 议 督 促 呼 吁 等 方 式 劝 其 改 正, 而 无 权 强 制 其 改 正 其 根 本 原 因 在 于, 只 有 国 家 才 是 当 今 唯 一 具 备 推 行 其 决 定 的 能 力 的 实 体, 其 他 行 为 体 ( 包 括 联 合 国 ) 都 不 同 程 度 地 缺 乏 这 种 能 力 2 因 此, 当 地 政 府 和 相 关 部 门 在 观 念 行 为 上 1 UN Secretary Council, Report of the Secretary-General on the United Nations Integrated Mission in Timor-Leste (S/2012/765), p. 25. http://www.un.org/ga/search/view_doc.asp?symbol=s/2012/765. 2 吴 志 成 何 睿 : 国 家 有 限 权 力 与 全 球 有 效 治 理, 载 世 界 经 济 与 政 治,2013 年 第 12 期, 第 5 页 103
冲 突 后 国 家 警 察 改 革 与 民 众 安 全 治 理 的 转 变 在 很 大 程 度 上 依 靠 维 和 人 员 的 谈 判 沟 通 能 力, 这 对 后 者 是 个 不 小 的 考 验 ( 三 ) 公 众 对 民 主 警 务 认 识 的 缺 失 公 众 是 民 主 警 务 的 基 础 和 依 托 从 理 论 层 面 说, 民 主 警 务 植 根 于 警 察 与 公 众 在 社 会 治 安 管 理 中 各 自 的 职 责 定 位 只 有 当 民 众 认 识 到 警 察 ( 乃 至 国 家 ) 的 权 力 与 公 民 的 权 利 之 间 的 关 系, 他 们 才 会 发 自 内 心 地 支 持 警 察 部 门 的 工 作 从 实 践 层 面 说, 民 众 对 安 全 的 需 求 是 警 务 工 作 的 首 要 目 标, 民 众 的 参 与 是 警 务 工 作 最 佳 的 情 报 来 源 和 对 维 护 治 安 的 最 有 效 支 持 此 外, 民 众 的 自 身 保 护 意 识 的 觉 醒, 对 警 察 部 门 的 工 作 也 是 一 个 外 在 的 监 督 和 约 束 因 素 冲 突 后 国 家 的 民 众 是 一 个 相 当 脆 弱 的 群 体 他 们 受 教 育 程 度 低, 生 活 贫 困, 人 身 安 全 和 其 他 权 利 被 侵 犯 却 无 能 为 力 要 建 立 一 支 具 有 民 主 执 法 理 念 的 警 察 队 伍, 就 不 能 忽 视 民 众 的 教 育 和 参 与 应 引 导 民 众 认 识 到, 社 会 治 安 问 题 与 每 个 人 息 息 相 关, 民 众 应 该 并 且 能 够 与 警 方 合 作, 参 与 社 区 安 全 治 理, 以 此 提 高 其 自 身 的 安 全 感 和 公 民 责 任 感 ( 四 ) 参 与 改 革 的 众 多 部 门 之 间 缺 乏 协 调 参 与 冲 突 后 警 察 队 伍 改 革 的 除 东 道 国 的 国 家 机 构 之 外, 还 有 许 多 国 际 机 构 和 组 织, 较 常 见 的 有 联 合 国 维 和 特 派 团 其 他 联 合 国 机 构 区 域 组 织 与 东 道 国 签 有 双 边 协 议 的 捐 助 国 以 及 各 种 非 政 府 组 织 其 中, 以 联 合 国 维 和 警 察 为 主 要 实 施 者 对 当 地 警 察 进 行 技 术 层 面 的 培 训 和 督 导, 而 民 事 人 员 和 联 合 国 其 他 部 门 ( 总 称 为 联 合 国 国 家 工 作 队, 即 UN Country Team) 提 供 管 理 资 金 等 方 面 的 支 持 在 联 合 国 框 架 外, 还 有 一 些 国 家 自 愿 向 东 道 国 提 供 培 训 项 目 警 用 装 备 等 多 种 形 式 的 资 助 来 自 国 际 社 会 的 这 些 援 助 对 当 地 警 察 的 能 力 建 设 都 有 着 各 自 的 贡 献, 但 由 于 这 些 工 作 是 由 不 同 系 统 内 的 部 门 进 行 的, 而 每 个 部 门 又 有 着 各 自 的 组 织 架 构 和 工 作 优 先 项, 因 此 如 何 协 调 众 多 部 门 的 工 作, 使 之 都 朝 向 一 个 共 同 的 目 标, 而 不 产 生 重 复 劳 动 或 工 作 空 白, 就 成 了 一 大 难 题 在 联 合 国 框 架 内, 许 多 维 和 任 务 区 都 提 出 了 Towards One UN 的 构 想, 其 意 图 就 是 在 此 然 而 这 一 口 号 的 提 出 也 不 过 是 近 几 年 的 事, 其 效 果 也 不 像 设 想 的 那 样 好 与 东 道 国 有 双 边 协 议 的 捐 助 国 和 各 种 非 政 府 组 织 则 没 有 义 务 与 联 合 国 进 行 工 作 上 的 协 商 它 们 往 往 直 接 与 东 道 国 政 府 磋 商, 而 当 地 政 府 也 倾 向 于 这 种 程 序 较 为 简 单 见 效 较 快 的 双 边 合 作, 因 为 联 合 国 内 部 组 织 机 构 众 多, 工 作 效 率 不 是 很 令 人 满 意 所 以, 除 非 东 道 国 政 府 有 意 识 地 将 这 些 援 助 与 联 合 国 的 援 助 进 行 统 一 协 调 规 划, 否 则 这 几 个 工 作 群 体 是 不 太 可 能 进 行 充 分 沟 通 的, 出 现 重 复 劳 动 或 工 作 空 白 也 就 不 足 为 奇 了 从 当 地 警 察 的 角 度 看 去, 这 些 国 际 援 助 往 往 是 不 连 贯 的, 有 时 甚 至 是 互 相 矛 盾 的, 在 技 术 层 面 尤 其 如 此 比 如 联 合 国 维 和 警 察 为 其 提 供 的 培 训 与 其 他 区 域 组 织 或 捐 助 国 提 供 的 培 训 没 有 统 一 的 大 纲 和 标 准, 而 各 国 警 察 都 有 着 各 自 的 执 法 标 准 和 工 作 方 式, 104
2014 年 第 3 期 在 培 训 中 就 会 使 当 地 警 察 感 到 无 所 适 从 从 纵 向 来 说, 在 国 际 援 助 各 部 门 内 部, 工 作 成 果 的 延 续 传 承 也 是 个 容 易 被 忽 视 的 问 题, 这 是 一 个 机 构 对 自 己 部 门 工 作 的 记 忆 评 估 和 延 续 联 合 国 内 部 的 人 员 管 理 方 法 有 时 会 使 这 一 切 变 得 困 难 维 和 人 员 在 任 务 区 的 工 作 有 一 定 的 期 限, 维 和 警 察 和 军 事 参 谋 观 察 员 等 通 常 是 一 年, 成 建 制 的 部 队 为 六 个 月, 到 期 则 轮 换 下 一 批 人 员 ; 民 事 人 员 则 根 据 与 联 合 国 签 订 的 合 同 期 限, 时 间 长 短 不 定 人 员 的 高 度 流 动 性 使 得 他 们 的 工 作 成 果 难 以 传 递 给 接 替 他 们 的 人, 有 时 一 个 项 目 刚 刚 有 起 色, 他 们 却 不 得 不 离 开 了, 新 来 的 人 员 又 必 须 重 新 经 历 一 遍 前 者 的 工 作 流 程 : 从 熟 悉 适 应 新 的 工 作 环 境, 到 与 各 方 合 作 者 建 立 良 好 的 工 作 关 系 在 这 一 过 程 中, 先 前 建 立 的 合 作 关 系 不 一 定 能 够 持 续, 工 作 理 念 和 方 法 也 不 一 定 被 传 承 这 对 当 地 警 察 部 门 的 改 革 来 说 是 个 不 小 的 损 失 联 合 国 维 和 行 动 部 设 有 最 佳 做 法 股, 意 在 帮 助 秘 书 处 成 为 一 个 学 习 机 构, 吸 收 从 过 去 和 现 在 的 维 和 行 动 会 员 国 的 经 验 区 域 组 织 和 其 他 维 和 伙 伴 那 里 汲 取 的 经 验 教 训 和 最 佳 做 法, 1 以 指 导 现 在 和 今 后 的 维 和 行 动 然 而 这 一 意 愿 在 实 践 层 面 产 生 的 效 果 却 不 尽 如 人 意 他 们 总 结 出 的 经 验 教 训 大 多 是 宏 观 的 政 策 或 观 点, 而 对 实 地 指 挥 官 和 管 理 人 员 来 说, 最 佳 做 法 往 往 意 味 着 不 同 的 东 西 前 者 总 结 出 的 经 验 对 实 地 人 员 究 竟 有 多 大 的 指 导 意 义, 能 否 得 到 这 一 人 群 的 认 同? 后 者 有 没 有 意 愿 和 能 力 将 这 些 经 验 创 造 性 地 运 用 到 各 自 部 门 的 工 作 中 去, 把 这 些 较 为 宏 观 的 政 策 转 化 为 具 体 的 措 施? 因 此, 除 去 纽 约 总 部 对 维 和 行 动 总 结 出 的 最 佳 做 法, 任 务 区 各 部 门 自 己 也 应 有 经 验 传 承 意 识 和 做 法 遗 憾 的 是, 这 正 是 目 前 维 和 行 动 实 施 过 程 中 缺 失 的 一 环 虽 然 有 零 星 的 几 项 联 合 国 维 和 行 动 设 立 了 最 佳 做 法 干 事 和 协 调 中 心, 2 但 远 远 没 有 蔚 然 成 风 正 如 联 合 国 已 认 识 到 的 那 样, 今 天 的 维 和 行 动 ( 和 建 设 和 平 行 动 ) 的 成 功 不 是 仅 仅 依 靠 自 上 而 下 的 管 理, 而 是 越 来 越 多 地 依 赖 于 实 地 人 员 的 创 造 性, 3 因 为 所 有 规 划 的 实 施 都 要 依 靠 人 来 进 行, 尤 其 是 建 立 起 与 当 地 政 府 部 门 和 民 间 社 会 的 互 信 和 积 极 合 作 的 伙 伴 关 系 四 增 强 警 察 队 伍 能 力 建 设, 填 补 安 全 缺 口 的 若 干 措 施 民 众 对 安 全 的 迫 切 需 要 与 警 察 队 伍 的 长 期 能 力 建 设 之 间 的 矛 盾 可 以 说 是 冲 突 后 国 家 的 一 个 顽 疾 东 道 国 和 国 际 社 会 需 要 在 治 标 与 治 本 之 间 找 到 一 个 1 联 合 国 和 平 与 安 全 简 介, 联 合 国 网 站,http://www.un.org/chinese/peace/issue/pk3.htm 2 联 合 国 和 平 与 安 全 简 介, 联 合 国 网 站,http://www.un.org/chinese/peace/issue/pk3.htm 3 UNDPKO, Second Generation Disarmament, Demobilization and Reintegration Practices in Peace Operations, p. 5. 105
冲 突 后 国 家 警 察 改 革 与 民 众 安 全 治 理 平 衡 点, 使 这 一 矛 盾 得 到 缓 解 标 本 兼 治 需 要 采 取 分 步 推 进 的 策 略, 既 要 在 较 短 时 间 内 使 民 众 感 到 好 的 变 化, 又 要 着 眼 于 机 构 的 中 长 期 建 设 关 于 治 标 的 方 法, 治 安 状 况 的 好 转 民 众 安 全 感 的 增 加 是 最 外 在 的 一 个 检 验 指 标 衡 量 治 安 状 况 的 好 坏, 不 仅 仅 是 警 察 破 案 率 的 高 低, 更 是 案 发 率 的 高 低, 可 以 说 这 是 民 众 对 治 安 状 况 最 直 接 的 感 受 警 察 可 首 先 增 加 巡 逻 的 次 数, 以 起 到 提 高 见 警 度 震 慑 不 法 分 子 增 进 与 民 众 的 接 触 了 解 社 区 安 全 情 况 等 多 重 作 用 维 和 警 察 与 维 和 部 队 的 巡 逻 就 是 对 这 项 工 作 的 一 个 有 益 补 充 值 得 一 提 的 是, 在 巡 逻 中 增 加 女 警 的 数 量, 会 有 更 好 的 工 作 效 果 她 们 的 出 现 会 使 妇 女 和 儿 童 产 生 更 多 的 安 全 感, 更 愿 意 为 警 察 提 供 社 区 安 全 和 个 人 安 全 方 面 的 信 息 同 时 这 些 女 警 也 能 为 其 她 女 性 树 立 榜 样, 表 明 妇 女 在 社 会 生 活 中 应 该 并 且 能 够 发 挥 作 用 此 外, 维 和 警 察 还 要 协 助 当 地 警 察 开 展 丰 富 多 样 的 社 区 警 务 活 动, 针 对 不 同 的 人 群 制 定 安 全 措 施 这 就 要 求 警 察 深 入 社 区 和 民 众 中 间, 收 集 详 尽 的 信 息, 分 析 该 社 区 的 安 全 威 胁 因 素, 尤 其 注 意 妇 女 儿 童 等 弱 势 群 体, 遣 返 回 乡 的 前 战 斗 人 员 无 业 青 年 等 特 殊 群 体, 然 后 根 据 其 不 同 的 安 全 需 求 采 取 相 应 措 施 每 个 任 务 区 常 见 的 犯 罪 类 型 都 不 尽 相 同, 比 如 东 帝 汶 以 袭 击 家 庭 暴 力 针 对 妇 女 的 犯 罪 为 主, 而 海 地 则 常 出 现 绑 架 杀 人 强 奸 等 重 大 犯 罪 和 团 伙 犯 罪, 南 苏 丹 则 常 见 村 庄 之 间 的 械 斗 争 抢 家 畜 等 等 在 制 定 安 全 计 划 时, 要 充 分 了 解 社 区 的 治 安 情 况, 有 针 对 性 地 开 展 预 防 打 击 犯 罪 的 活 动 这 些 活 动 旨 在 为 民 众 提 供 最 基 本 的 安 全 保 障, 使 他 们 首 先 从 心 理 上 感 受 到 因 警 察 的 存 在 而 使 他 们 的 安 全 问 题 得 到 关 注, 进 而 主 动 协 助 警 察 部 门 共 同 改 善 社 区 的 安 全 形 势 对 于 跨 境 犯 罪, 由 于 这 类 案 件 比 处 理 普 通 案 件 需 要 更 高 的 专 业 知 识 和 技 能, 因 此 维 和 警 察 和 其 他 国 际 援 助 部 门 不 仅 要 在 具 体 警 务 活 动 中 予 以 协 助, 还 应 促 进 其 与 邻 国 或 区 域 组 织 建 立 合 作 机 制, 打 击 和 预 防 此 类 犯 罪 活 动 安 全 治 理 只 依 靠 警 察 部 门 单 方 面 的 努 力 还 远 远 不 够, 要 发 动 民 众 参 与 到 自 我 保 护 和 社 区 保 护 中 由 于 警 察 队 伍 人 力 资 源 的 有 限, 不 可 能 提 供 24 小 时 的 即 时 救 助, 并 且 警 察 从 接 到 报 警, 到 实 际 到 达 现 场, 还 需 要 一 定 的 反 应 时 间, 因 此, 最 有 效 的 应 急 安 全 措 施 还 是 在 个 人 和 社 区 层 面 警 察 可 以 帮 助 民 众 建 立 邻 里 互 助 及 社 区 安 全 机 制, 以 便 他 们 在 遇 到 安 全 威 胁 时 及 时 求 救 并 得 到 帮 助 比 如 利 比 里 亚 就 有 一 项 社 区 安 全 措 施, 称 为 吹 哨 人 (whistle blower), 即 某 人 在 发 现 或 受 到 安 全 威 胁 时 吹 响 哨 子, 周 围 民 众 听 到 哨 声 会 立 即 赶 来 帮 助 其 他 任 务 区 也 有 类 似 的 邻 里 守 望 等 安 全 措 施 这 些 措 施 能 在 警 察 赶 到 现 场 前 有 效 地 减 少 民 众 受 到 的 伤 害, 不 失 为 一 种 很 好 的 应 对 犯 罪 的 方 法 作 为 治 本 之 策, 安 全 是 和 发 展 紧 密 相 联 的 发 展 问 题 涉 及 建 设 和 平 的 方 106
2014 年 第 3 期 方 面 面, 在 此 不 能 逐 一 讨 论 仅 就 安 全 部 门 的 能 力 建 设 来 说, 首 先 要 与 DDR 进 程 紧 密 结 合 起 来, 并 明 确 军 队 与 警 察 各 自 的 改 革 目 标 正 如 前 文 所 提 到 的, 冲 突 后 平 民 面 临 的 首 要 威 胁 是 武 装 分 子, 妥 善 安 置 这 些 人 员 是 冲 突 后 重 建 战 略 中 的 难 题 DDR 进 程 先 要 解 决 各 武 装 团 体 的 身 份 重 新 定 位 问 题 是 将 他 们 编 入 国 家 军 队, 还 是 像 有 些 国 家 那 样 将 部 分 战 斗 人 员 转 入 警 察 队 伍, 或 是 让 其 复 员 回 归 社 会? 如 果 是 前 两 种 情 况, 就 涉 及 安 全 部 门 改 革 和 重 建 若 将 这 些 战 斗 人 员 重 新 编 制 为 国 家 军 队, 则 需 要 对 其 职 责 有 明 确 的 界 定 理 论 上, 军 队 主 要 负 责 国 家 的 对 外 安 全, 即 抵 御 外 部 敌 人, 只 在 少 数 情 况 下 才 会 参 与 维 护 国 内 和 平 对 当 今 世 界 绝 大 多 数 国 家 来 说, 外 来 侵 略 的 威 胁 远 远 小 于 内 部 动 乱 的 危 险, 因 为 联 合 国 的 宗 旨 之 一 就 是 尊 重 国 家 主 权, 这 就 为 那 些 弱 国 提 供 了 道 义 和 法 律 上 的 保 护, 在 一 般 情 况 下 能 免 受 强 国 的 侵 略 而 在 常 年 的 国 内 武 装 冲 突 中, 这 些 武 装 人 员 分 属 不 同 的 派 别, 保 护 国 家 安 全 这 一 职 责 根 本 没 有 实 现, 冲 突 后 他 们 能 否 在 同 一 个 部 门 共 同 工 作 也 是 值 得 怀 疑 的 如 果 只 是 将 某 一 派 别 的 人 员 归 为 国 家 军 队, 则 其 他 派 别 的 人 员 就 会 觉 得 权 力 分 配 不 公, 有 可 能 再 次 引 起 政 治 和 安 全 局 势 的 波 动 所 以 DDR 首 先 还 是 冲 突 各 方 政 治 意 愿 和 权 力 再 分 配 的 问 题 但 无 论 新 建 的 国 家 军 队 由 什 么 人 组 成, 都 必 须 对 他 们 重 新 定 位 和 培 训, 这 也 是 冲 突 后 军 队 重 建 和 改 组 的 主 要 任 务 有 些 国 家 把 部 分 战 斗 人 员 转 入 警 察 队 伍, 认 为 这 样 一 是 可 以 化 解 裁 减 军 队 可 能 引 起 的 混 乱, 二 是 可 以 增 强 维 护 治 安 的 力 量 这 一 做 法 固 然 能 暂 时 缓 解 警 察 部 门 人 员 短 缺 的 状 况, 但 也 有 它 不 利 的 一 面, 因 为 把 军 人 改 造 为 警 察 要 比 把 普 通 人 培 训 为 警 察 更 为 困 难 这 些 军 人 曾 是 武 装 冲 突 的 直 接 参 与 者, 不 但 没 有 起 到 过 保 护 国 家 安 全 的 作 用, 反 而 在 冲 突 期 间 对 国 内 的 平 民 进 行 欺 压 ; 如 今 他 们 要 以 治 安 维 护 者 的 身 份 出 现 在 普 通 民 众 的 日 常 生 活 中, 对 后 者 来 说 心 理 上 难 以 接 受 此 外, 军 队 与 警 察 的 职 责 目 标 工 作 方 法 专 业 素 质 都 是 截 然 不 同 的 警 察 的 工 作 对 象 是 全 国 民 众, 他 们 的 工 作 理 念 和 所 接 受 的 职 业 训 练, 如 社 区 警 务 犯 罪 侦 查 人 群 控 制 妇 女 儿 童 保 护 等, 都 与 军 人 所 接 受 的 职 业 训 练 截 然 不 同, 后 者 实 现 观 念 和 技 能 上 的 转 变 比 普 通 人 更 难 因 此, 安 全 部 门 改 革 必 须 将 军 队 与 警 察 区 分 开 来, 制 定 各 自 的 目 标, 而 不 是 混 为 一 谈, 更 不 能 将 战 斗 人 员 简 单 地 分 配 到 警 察 部 门, 以 免 为 后 者 的 长 期 建 设 埋 下 隐 患 对 于 那 些 被 裁 减 下 来 的 人 员, 一 定 要 为 其 提 供 就 业 培 训 和 就 业 机 会, 使 他 们 能 够 自 食 其 力 国 家 在 制 定 经 济 发 展 战 略 时 要 充 分 考 虑 到 这 个 人 群 在 警 察 部 门 的 改 革 中, 还 要 注 意 在 限 制 警 察 权 力 与 保 障 其 正 当 利 益 之 间 找 到 一 个 平 衡 点 限 制 其 权 力, 是 为 了 防 止 他 们 滥 用 职 权, 忽 略 或 侵 犯 民 众 的 利 益 对 警 察 部 门 权 力 的 限 制 一 直 是 执 法 部 门 改 革 的 一 个 重 点 问 题, 究 其 原 因, 主 要 是 107
冲 突 后 国 家 警 察 改 革 与 民 众 安 全 治 理 因 为 在 武 装 冲 突 常 年 不 断 法 制 不 健 全 的 国 家, 警 察 不 仅 不 能 为 民 众 提 供 安 全, 反 而 成 为 安 全 问 题 的 一 部 分 但 另 一 方 面, 在 限 制 警 察 权 力 的 同 时, 也 应 保 障 其 正 当 的 利 益 许 多 冲 突 后 国 家 的 警 察 工 作 条 件 艰 苦, 工 资 待 遇 低, 如 海 地 苏 丹 东 帝 汶 等, 警 察 的 平 均 月 薪 只 有 一 二 百 美 元, 很 多 警 察 局 连 基 本 的 办 公 设 施 都 没 有 警 察 是 高 危 职 业, 经 常 与 各 种 犯 罪 分 子 打 交 道, 对 其 自 身 的 安 全 构 成 很 大 威 胁, 并 且 警 察 的 工 作 强 度 大, 给 他 们 的 身 体 心 理 都 带 来 巨 大 压 力, 再 加 之 民 众 对 他 们 的 敌 意 和 不 信 任 感 难 以 在 短 时 间 内 消 除, 这 些 都 足 以 使 当 地 警 察 对 所 谓 的 改 革 不 感 兴 趣, 乃 至 产 生 抵 触 情 绪 在 警 察 改 革 过 程 中, 对 警 察 权 益 的 保 障 往 往 受 到 忽 略, 给 改 革 带 来 较 大 的 阻 力 因 此 在 国 家 层 面 制 定 发 展 战 略 时 需 要 充 分 考 虑 警 察 自 身 的 正 当 需 求, 促 使 其 产 生 动 力 把 工 作 做 好, 对 改 革 真 正 持 积 极 态 度 此 外, 以 联 合 国 维 和 行 动 为 代 表 的 国 际 社 会 为 冲 突 后 国 家 提 供 协 助 时, 横 向 上 要 注 重 各 部 门 工 作 的 协 调, 尽 量 减 少 重 复 劳 动 和 工 作 空 白, 纵 向 上 要 注 重 各 部 门 内 工 作 的 连 续 性 和 经 验 的 传 承 这 就 要 求 国 际 援 助 部 门 与 东 道 国 政 府 充 分 协 商, 就 工 作 目 标 和 实 施 方 法 步 骤 达 成 共 识, 确 定 工 作 优 先 项, 制 定 出 短 期 和 中 长 期 发 展 规 划 各 部 门 还 要 培 养 建 立 自 己 的 工 作 传 承 意 识 和 做 法, 使 各 级 人 员 都 着 眼 于 工 作 的 连 续 性, 而 不 只 局 限 于 自 己 在 任 务 区 工 作 的 那 一 段 时 间 五 结 语 冲 突 后 国 家 警 察 部 门 的 改 革 及 能 力 建 设 与 民 众 的 安 全 和 利 益 息 息 相 关 没 有 一 支 专 业 敬 业 的 警 察 队 伍, 民 众 的 人 身 安 全 和 环 境 安 全 就 无 从 谈 起 而 警 察 部 门 的 改 革 是 一 项 长 期 复 杂 的 工 程, 还 牵 涉 到 其 他 部 门 的 配 套 改 革 ( 如 军 队 司 法 惩 戒 部 门 ), 也 是 整 个 国 家 建 设 和 平 战 略 中 重 要 的 一 环 如 何 缓 解 冲 突 后 国 家 民 众 的 安 全 需 求 与 警 察 部 门 能 力 建 设 之 间 的 矛 盾, 需 要 当 地 政 府 和 国 际 社 会 共 同 的 智 慧 和 努 力 作 为 急 救 措 施, 维 和 人 员 的 存 在 能 够 暂 时 协 助 维 护 安 全, 但 从 长 远 来 看, 一 国 的 国 内 治 安 和 对 其 民 众 的 保 护, 还 是 需 要 该 国 自 己 来 进 行 国 际 社 会 要 在 授 人 以 鱼 和 授 人 以 渔 之 间 做 出 权 衡, 为 冲 突 后 国 家 长 期 的 和 平 与 发 展 创 造 一 个 安 全 的 环 境 收 稿 日 期 :2013-12-31 修 回 日 期 :2014-01-20 责 任 编 辑 : 齐 琳 108
安 全 议 题 2014 年 第 3 期 * 人 的 安 全 保 护 与 民 主 转 型 基 于 阿 富 汗 战 争 的 考 察 李 开 盛 内 容 提 要 一 些 国 家 在 由 非 民 主 体 制 向 民 主 体 制 转 型 的 过 程 中, 往 往 遭 遇 各 种 暴 力 与 冲 突 由 于 人 的 安 全 得 不 到 保 障, 新 政 府 的 信 誉 与 合 法 性 因 此 受 到 质 疑, 从 而 损 害 了 民 主 转 型 的 前 景 阿 富 汗 就 是 这 方 面 的 典 型 例 子, 特 别 是 2009 年 的 总 统 大 选 表 明, 恶 劣 的 安 全 状 况 已 经 影 响 到 民 主 的 运 作 和 信 誉, 这 体 现 了 一 个 困 扰 许 多 处 于 转 型 过 程 中 的 国 家 的 困 境 : 没 有 人 的 安 全, 就 没 有 可 靠 的 民 主 ; 转 型 中 的 发 展 中 国 家 很 容 易 在 一 种 失 序 动 荡 的 过 渡 期 中 反 复 纠 缠, 民 众 的 不 安 全 与 无 效 的 政 府 成 为 一 对 相 互 催 生 的 恶 瘤 西 方 的 武 力 干 预 容 易 推 翻 一 个 旧 政 权 却 很 难 塑 造 一 个 强 有 力 的 新 政 权, 其 造 成 的 权 力 真 空 加 剧 了 人 的 安 全 与 民 主 转 型 之 间 的 紧 张 民 主 的 价 值 不 容 否 定, 但 民 主 应 该 在 一 个 稳 定 的 安 全 基 础 上 去 构 建, 无 视 人 的 安 全 去 追 求 民 主, 可 能 反 过 来 有 损 于 真 正 的 民 主 进 程 人 的 安 全 视 角 表 明 : 安 全 在 价 值 序 位 上 是 高 于 民 主 的, 也 是 民 主 生 成 的 前 提 性 条 件 ; 有 一 个 能 够 保 证 人 的 安 全 的 有 效 政 府, 是 国 家 顺 利 实 现 民 主 转 型 的 关 键 关 键 词 安 全 ; 民 主 转 型 ; 人 的 安 全 ; 阿 富 汗 战 争 作 者 简 介 上 海 社 会 科 学 院 国 际 关 系 研 究 所 副 研 究 员 ( 上 海 邮 编 : 200020) 中 图 分 类 号 D815.5 文 献 标 识 码 A 文 章 编 号 2095-574X(2014)03-0109-12 * 感 谢 北 京 社 会 科 学 院 外 国 问 题 研 究 所 刘 波 副 研 究 员 浙 江 大 学 公 共 管 理 学 院 崔 顺 姬 副 教 授 武 汉 大 学 政 治 与 公 共 管 理 学 院 封 永 平 博 士 以 及 国 际 安 全 研 究 杂 志 匿 名 评 审 专 家 的 修 改 意 见 和 建 议, 文 中 错 谬 之 处, 由 作 者 本 人 负 责 109
人 的 安 全 保 护 与 民 主 转 型 导 论 在 当 前 世 界 政 治 中, 有 一 类 现 象 特 别 突 出, 即 一 些 国 家 在 民 主 转 型 的 过 程 中, 往 往 伴 随 着 冲 突 甚 至 战 争 而 在 大 量 人 员 伤 亡 的 背 后, 则 是 转 型 过 程 中 的 艰 难 甚 至 挫 折 九 一 一 事 件 以 后 的 阿 富 汗 伊 拉 克 和 利 比 亚 以 及 当 前 的 叙 利 亚, 就 是 这 方 面 的 突 出 例 子 这 一 现 实 提 醒 我 们, 有 必 要 从 人 的 安 全 (human security) 1 视 角 考 察 民 主 转 型 的 问 题 既 有 的 民 主 化 研 究 成 果 多 关 注 民 主 与 文 化 宗 教 阶 级 因 素 经 济 社 会 条 件 腐 败 政 治 精 英 军 队 甚 至 是 历 史 机 遇 之 间 的 关 系 2 兴 起 于 20 世 纪 90 年 代 的 人 的 安 全 研 究 有 利 于 为 这 一 领 域 增 加 有 意 义 的 新 视 角 这 是 因 为, 转 型 的 成 败 归 根 结 底 要 由 当 事 国 的 人 民 来 决 定, 当 安 全 问 题 与 民 主 问 题 纠 缠 在 一 起 时, 人 的 安 全 自 然 会 成 为 影 响 民 主 转 型 的 一 个 关 键 变 量 基 于 这 一 认 识, 本 文 致 力 于 在 人 的 安 全 视 角 下 客 观 地 考 察 国 家 民 主 化 的 问 题, 探 索 安 全 与 民 主 之 间 的 复 杂 关 系 了 解 并 处 理 好 这 种 关 系, 不 但 是 对 人 的 安 全 研 究 与 民 主 化 理 论 的 一 种 补 充, 对 那 些 正 处 于 艰 难 的 国 家 转 型 之 路 上 的 发 展 中 国 家 来 说, 更 有 着 重 要 的 参 考 价 值 与 实 践 意 义 阿 富 汗 就 是 这 样 的 一 个 国 家, 伤 亡 重 大 拖 延 至 今 的 阿 富 汗 战 争 与 艰 难 的 民 主 化 进 程, 为 考 察 提 供 了 一 个 典 型 的 切 入 点 一 阿 富 汗 : 转 型 的 代 价 美 国 领 导 下 的 阿 富 汗 战 争 本 是 一 场 反 恐 战 争, 但 由 于 战 争 的 矛 头 对 准 的 是 原 塔 利 班 政 权, 加 上 小 布 什 政 府 坚 信 自 由 民 主 的 扩 散 有 利 于 遏 制 恐 怖 主 义 的 扩 散, 3 因 此 1 需 要 指 出 的 是, 本 文 仅 仅 关 注 狭 义 的 人 的 安 全 一 般 认 为, 人 的 安 全 包 括 两 个 方 面 : 一 是 免 于 匮 乏 的 自 由 (freedom from want), 二 是 免 于 恐 惧 的 自 由 (freedom from fear)( 参 见 Rita Floyd, Human Security and the Copenhagen School s Securitization Approach: Conceptualizing Human Security as a Securitizing Move, Human Security Journal, Vol. 5, 2007, pp. 39-40) 广 义 的 人 的 安 全 包 括 以 上 两 个 方 面, 而 狭 义 的 则 仅 指 免 于 恐 惧 的 自 由 笔 者 并 不 反 对 广 义 的 人 的 安 全 概 念, 但 考 虑 到 本 文 要 探 讨 的 是 暴 力 冲 突 背 景 下 的 民 主 转 型 与 安 全 的 关 系, 将 人 的 安 全 仅 理 解 为 免 于 恐 惧 的 自 由 可 能 更 为 精 当 与 切 题 如 果 处 于 其 他 的 背 景 下, 人 的 安 全 概 念 或 许 可 以 做 出 更 加 宽 泛 的 解 释 2 参 见 宋 瑞 芝 : 全 球 视 野 下 的 民 主 化 研 究 : 当 代 民 主 化 浪 潮 研 究 述 评, 载 国 家 行 政 学 院 学 报,2007 年 第 5 期, 第 102-106 页 ; 陈 尧 : 民 主 巩 固 学 : 民 主 化 研 究 的 新 领 域, 载 社 会 科 学,2007 年 第 7 期, 第 77-85 页 ; 王 菁 : 从 政 治 发 展 理 论 到 民 主 巩 固 理 论 : 西 方 民 主 化 研 究 的 演 进 逻 辑, 载 教 学 与 研 究,2011 年 第 3 期, 第 76-83 页 3 事 实 上, 小 布 什 在 进 入 白 宫 之 前 并 没 有 要 在 世 界 范 围 内 促 进 自 由 的 想 法, 但 九 一 一 事 件 改 变 了 其 国 家 安 全 政 策, 把 民 主 推 广 作 为 对 外 政 策 的 中 心 目 标 参 见 Francis Fukuyama and Michael McFaul, Should Democracy Be Promoted or Demoted? The Washington Quarterly, Vol. 31, No.1 (Winter 2007/ 2008), p. 23 110
2014 年 第 3 期 实 现 以 民 主 化 为 目 标 的 国 家 转 型 也 成 为 战 争 的 一 个 重 要 目 标 2001 年 10 月 7 日, 美 国 正 式 发 起 持 久 自 由 行 动 (Operation Enduring Freedom,OEF), 对 塔 利 班 政 权 进 行 军 事 打 击, 行 动 目 标 包 括 三 个 : 摧 毁 基 地 组 织 结 构 抓 获 本 拉 登 (Osama Bin Laden) 和 推 翻 塔 利 班 政 权 这 就 意 味 着, 打 击 基 地 组 织 的 反 恐 目 标 已 经 与 推 翻 塔 利 班 政 权 重 塑 阿 富 汗 这 一 目 标 紧 密 结 合 在 一 起 直 到 当 前, 如 何 在 打 击 恐 怖 活 动 的 同 时 维 护 阿 富 汗 新 政 权 的 稳 定, 一 直 是 美 国 在 阿 富 汗 的 关 键 使 命 从 形 式 上 看, 阿 富 汗 已 经 实 现 了 民 主 转 型 原 塔 利 班 政 权 实 行 的 是 政 教 合 一 的 独 裁 体 制, 实 行 伊 斯 兰 教 法, 妇 女 的 教 育 就 业 等 权 利 受 到 限 制, 出 行 要 穿 袍 子 戴 面 纱, 男 人 必 须 蓄 胡 子 诸 多 现 代 社 会 生 活 元 素 全 部 被 摒 弃, 甚 至 照 相 电 影 和 电 视 也 被 禁 止 也 不 存 在 现 代 政 治 生 活, 不 允 许 政 党 的 存 在, 也 没 有 选 举 可 言 尽 管 存 在 所 谓 的 决 策 机 构 大 协 商 会 议 ( 即 大 舒 拉 ) 和 负 责 处 理 日 常 事 务 的 部 长 委 员 会, 事 实 上 毛 拉 穆 罕 默 德 奥 马 尔 (Mullah Mohammad Omar) 领 导 下 的 塔 利 班 控 制 一 切 塔 利 班 政 权 垮 台 后, 阿 富 汗 在 联 合 国 的 主 持 下 于 2001 年 12 月 成 立 临 时 政 府, 于 2004 年 颁 布 新 宪 法 和 进 行 选 举, 哈 米 德 卡 尔 扎 伊 (Hamid Karzai) 当 选 总 统, 并 于 2009 年 获 得 连 任 从 表 面 上 看, 阿 富 汗 已 成 为 一 个 实 行 政 教 分 离 三 权 分 立 的 总 统 制 共 和 国 家, 从 形 式 上 完 成 了 民 主 转 型 但 从 实 质 上 看, 阿 富 汗 的 民 主 转 型 远 未 完 成 整 个 国 家 仍 然 被 暴 力 和 冲 突 所 困 扰, 所 取 得 的 民 主 转 型 成 果 十 分 脆 弱, 而 且 远 非 不 可 逆 转 虽 然 塔 利 班 政 权 早 已 被 从 首 都 喀 布 尔 赶 走, 但 战 争 仍 未 结 束 塔 利 班 不 但 在 南 部 保 存 了 其 势 力, 还 能 够 通 过 路 边 炸 弹 自 杀 性 袭 击 不 断 袭 扰 政 府 军 和 美 军, 不 断 侵 蚀 阿 富 汗 政 府 的 控 制 领 域, 几 乎 有 卷 土 重 来 之 势 在 衡 量 民 主 转 型 的 重 要 指 标 民 主 化 程 度 方 面, 阿 富 汗 仍 然 远 未 达 标 查 尔 斯 巴 里 (Charles L. Barry) 和 塞 缪 尔 格 林 (Samuel R. Greene) 的 研 究 表 明, 根 据 公 认 的 标 准 ( 如 竞 争 性 的 政 治 制 度 成 人 选 举 权 定 期 选 举 等 ) 和 专 家 的 认 识, 今 天 的 阿 富 汗 远 未 达 到 最 低 的 民 主 水 平 1 据 经 济 学 家 的 评 估,2012 年 阿 富 汗 的 民 主 指 数 仅 为 2.48( 满 分 为 10, 排 名 第 一 者 挪 威 得 分 为 9.93), 在 世 界 上 居 152 名, 被 排 在 独 裁 国 家 之 列 2 在 这 场 已 经 持 续 十 余 年 之 久 的 阿 富 汗 战 争 中, 阿 富 汗 人 承 受 了 重 大 的 损 失 根 据 联 合 国 阿 富 汗 援 助 团 (United Nations Assistance Mission in Afghanistan, 1 Charles L. Barry and Samuel R. Greene, What Democracy for Afghanistan? An Analysis Utilizing Established Norms and Five Non-Western Case Studies, Center for Technology and National Security Policy of National Defense University, September 2009, pp. vii, 5-6. 2 The Economist Intelligence Unit, Democracy Index 2012: Democracy is at a standstill, http://www. eiu.com/public/topical_report.aspx?campaignid=democracyindex12. 111
人 的 安 全 保 护 与 民 主 转 型 UNAMA) 的 统 计, 自 从 有 统 计 数 据 的 2007 年 起 至 2012 年 止, 阿 富 汗 平 民 的 死 亡 人 数 已 达 到 14 728 人 ( 参 见 图 1) 在 2012 年 以 前, 平 民 死 亡 人 数 是 逐 年 上 升 的 2012 年 的 数 字 有 所 下 降 正 如 美 国 国 防 部 报 告 强 调 的, 在 2012 年 头 九 个 月 的 时 间 里, 阿 富 汗 的 安 全 形 势 有 进 步, 塔 利 班 发 动 攻 击 的 能 力 在 下 降, 袭 击 也 更 加 远 离 人 口 中 心, 在 喀 布 尔 (Kabul) 坎 大 哈 (Kandahar) 哈 拉 德 (Herat) 和 马 扎 里 沙 里 夫 (Mezar-e-Sharif) 等 城 市 发 生 的 袭 击 数 量 较 前 一 年 同 期 都 有 不 同 程 度 的 下 降, 1 但 这 应 该 归 功 于 美 军 为 了 顺 利 在 2014 年 底 撤 出 阿 富 汗 所 做 的 强 化 努 力, 而 这 种 努 力 的 效 果 只 是 短 期 的 暂 时 的 到 了 2013 年, 上 半 年 的 伤 亡 情 况 较 2012 年 同 期 显 著 上 升 ( 参 见 图 2) 可 以 想 见, 随 着 美 军 的 撤 出,2014 年 后 的 整 体 局 势 与 平 民 安 全 形 势 很 有 可 能 会 更 加 恶 化 4000 3000 2118 2412 2790 3131 2754 2000 1523 1000 0 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2 图 1 2007-2012 年 平 民 死 亡 情 况 3000 2500 2000 1500 1052 1439 1281 1990 1575 2341 1158 1976 1319 2533 1000 500 0 2009 2010 2011 2012 2013 死 亡 受 伤 3 图 2 2009-2013 年 1 至 6 月 平 民 伤 亡 情 况 由 于 安 全 形 势 不 佳, 阿 富 汗 人 对 自 身 安 全 的 担 忧 总 体 上 呈 逐 年 上 升 趋 势 根 据 英 国 广 播 公 司 (BBC)2009 年 做 的 一 项 调 查, 认 为 安 全 形 势 很 好 的 人 从 2005 年 的 28% 降 到 了 2009 年 的 15%, 而 认 为 安 全 形 势 很 糟 的 人 却 从 5% 上 升 1 U. S. Department of Defense, Report on Progress Toward Security and Stability in Afghanistan, Washington D.C.: U. S. Department of Defense, December 2012, p. 3. 2 United Nations Assistance Mission in Afghanistan, Civilian Casualties in Afghan Conflict Decrease in 2012, Kabul: United Nations Assistance Mission in Afghanistan, February 19, 2013, p. 6. 3 United Nations Assistance Mission in Afghanistan, Afghanistan: Protection of Civilians in Armed Conflict, Kabul: United Nations Assistance Mission in Afghanistan, July 2013, p. 3. 112