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1 陕西省党政领导干部年度目标责任考核制度调查报告 14 陕西省党政领导干部年度目标责任考核制度调查报告陕西省社会科学院课题组摘要: 本报告对陕西省地方党政领导班子和领导干部政绩考核情况进行了调查分析 2007 年, 陕西省首次实行了关于各市 ( 区) 和省直部门年度目标责任考核试行办法, 2008 年, 形成了以年度目标责任领导班子和领导干部廉政建设三位一体的考核机制陕西省以年度目标责任考核为鲜明特色的三位一体的考核制度实行三年来取得了比较好的成效, 推动了陕西经济又好又快发展, 推动了陕西和谐社会建设和民生改善领导干部问卷调查显示: 有 85% 的调查对象给予考核制度比较高的评价和肯定, 同时也指出了考核制度上需要进一步完善的地方本报告从进一步优化考核指标体系科学合理设置各类指标体系的权重扩大考核民主加大群众满意度在考核评价中的分量切实重视年度考核结果在选拔任用干部上的作用提出了对策建议关键词: 科学发展年度目标责任考核群众评价政绩考核是一个世界性难题搞好政绩考核是新形势下干部工作科学化规范化制度化的重要内容, 是推动科学发展促进社会和谐的紧迫要求根据中央关于着力构建有利于科学发展的体制机制完善体现科学发展观和正确政绩观课题组长: 刘世文, 陕西省社会科学院政治与法律所研究员; 成员: 张燕玲, 陕西省社会科学院政治与法律所助理研究员; 屈晓东, 陕西省社会科学院政治与法律所实习研究员陕西省社会科学院成立了陕西省地方党政领导班子和领导干部政绩考核课题组, 进行了问卷调查和座谈会调研在榆林市和咸阳市共发放调查问卷 160 份, 回收有效调查问卷 140 份 165

2 陕西蓝皮书社会要求的干部考核评价体系的要求, 陕西省从 2007 年开始连续三年开展了以年度目标责任考核为主的领导班子和领导干部的考核工作, 形成了以年度目标责任领导班子和领导干部廉政建设三位一体的考核机制 1, 成为陕西省推动科学发展富裕三秦百姓建设西部强省的制度保障一陕西省领导干部政绩考核基本情况 ( 一 ) 制定和实践领导干部考核体系 2004 年党的十六届四中全会的决定要求抓紧制定科学发展观和正确政绩观要求的干部实绩考核评价标准, 中央组织部经过试点和调研, 出台了体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法陕西省委省政府依据中央的要求, 结合陕西实际, 于 2007 年 6 月下发了关于各市 ( 区 ) 和省直部门年度目标责任考核试行办法 ( 以下简称办法 ), 该办法强调, 实行年度目标责任考核是为了全面落实科学发展观, 用新的标尺考核工作实绩衡量发展成果, 引领发展方向该办法是改革开放以来, 陕西省出台的第一个对党政领导班子领导干部全面进行年度目标责任考核的办法, 也是第一个以年度目标考核的形式促进贯彻落实科学发展观的办法该办法共七章四十条, 其突出特点包括以下三个方面一是建立了科学量化的考核指标体系该体系由经济发展人民生活社会发展资源环境社会安全班子和队伍建设六个方面构成, 并设置了 21 项具体评测指标, 六大类和具体测评指标均赋予相应的权重和分值二是规定了考核程序和方法在各市区和省直部门自查的基础上, 按照考核目标工作报告大会民主测评社会评价个别谈话查阅资料实地考核全省领导干部大会评价综合分析九项程序进行在这九项程序中, 通过民主测评和社会评价, 使群众代表在一定程度上参与到考核评价之中三是规定考核结果运用办法指出 : 省目标责任考核领导小组每年要通 1 陕西省三位一体的考核机制是指 : 以年度目标责任领导班子和领导干部廉政建设三位一体的考核机制 166

3 陕西省党政领导干部年度目标责任考核制度调查报告报年度目标责任考核结果, 对被评为优秀等次的市区和省直部门进行表彰, 年度目标责任考核结果作为组织部门考核评价干部的重要依据, 八个市 ( 区 ) 得分排名在最后一名和被确定为较差等次的省直党群部门得分排在最后一名省政府部门得分排在最后两名和确定为较差等次的, 要对其主要负责人进行诫勉谈话如无特殊原因, 连续两年出现上述情况的, 原则上要进行组织调整该办法 2007 年试行后, 在全省干部中和社会上引起巨大反响年度目标责任考核促进了全省经济社会的发展, 促进了干部作风的转变, 促进了干部管理工作的科学化规范化制度化 2008 年省委省政府总结了 2007 年考核的经验, 深入调研, 反复论证, 省委办公厅省政府办公厅下发了关于促进科学发展的年度目标责任考核暨领导班子和领导干部考核评价试行办法 ( 以下简称考核办法 ) 该考核办法以 2007 年的办法为基础, 明确形成了年度目标责任领导班子和领导干部廉政建设三位一体的考核机制年度目标责任考核包括目标任务考核社会评价和民意调查, 领导班子和领导干部的实绩考核以年度目标责任考核结果为主要依据, 将领导干部廉洁自律单位反腐倡廉情况一并纳入考核内容领导班子被评为较差等次的, 领导干部均不得评为优秀等次在考核结果的运用上, 规定领导干部连续三年被评为优秀等次的, 在选拔任用时予以优先考虑 2008 年, 考核机制上的一个重大改进是引入民意调查, 委托省统计局社情民意调查中心进行电话调查, 在全省 11 个市 ( 区 ) 采集了个有效样本, 个有效样本是按照 11 个市 ( 区 ) 当地人口数量万分之三的比例抽取的, 保证了取样的广泛性和代表性引入了民意调查, 就能保证群众对官员政绩有了话语权评价权和表达权, 使群众成为官员政绩考核评价的一个主体, 进一步保证官员政绩考核的客观性真实性 2008 年的考核办法还增加了加减分的内容, 对超额完成目标任务获得全国或省级重要荣誉的予以加分 ; 对受到中央国务院及中央部委或省委省政府通报批评发生重大问题并在一定范围内造成重大负面影响的予以减分 ( 二 ) 政绩考核取得成效 1. 推动了科学发展, 陕西经济在全国的位次不断提升, 经济发展的质量效益同步提升加快发展是全省各级领导干部的重要责任以年度目标责任为主线的三 167

4 陕西蓝皮书社会位一体考核把发展的目标明确落实到了各级领导班子和领导干部, 这就极大地调动和激发了各级领导班子和领导干部聚精会神搞建设一心一意谋发展的积极性和创造性 2007 年以来, 陕西经济不仅快速发展, 而且发展质量明显提高经济总量从 2007 年的 5369 亿元增加到 2009 年的 8186 亿元, 在全国的位次提升到第 17 位与此同时, 环境保护节能降耗也完成了国家下达的目标 2. 经济社会发展并重, 保障和改善民生, 促进了社会和谐陕西省出台的三位一体考核体系, 不但重视经济发展的考核, 而且重视社会发展人民生活方面的考核居民收入城镇就业社会保障民生八大工程在整个考核中的权重达到了 23%, 资源环境占 14%, 社会安全占 12%, 这几项加起来占到了 49%, 这就使各级领导班子和领导干部不仅要重视经济发展, 还要重视改善民生和社会建设 2007 年以来, 陕西不但落实了中央关于改进民生的一系列措施, 而且在教育医疗就业等方面走在了前头 3. 推进了干部管理工作的制度化民主化和科学化完善干部选拔任用机制, 健全干部管理机制, 形成充满活力的选人用人机制, 是新形势下党的建设上的重大课题, 是各项事业不断发展的根本保证以年度目标责任考核为主的三位一体考核制度实行以来, 推进了陕西省干部管理工作的科学化民主化制度化一是年度目标责任考核成为干部管理的抓手和平台, 成为检查评价干部工作情况的制度保证年度目标责任使干部在工作上有了压力也有了动力, 促使各级干部努力工作二是干部选拔任用考核有了实绩依据, 提高了干部选拔任用上的客观性和公正性考核办法中有关考核结果运用的规定, 关系到官员的奖惩升迁, 是组织部门选拔任用干部的重要依据这些实绩考核依据是干部工作业绩工作能力和素质的客观记录, 它能够减少和降低干部选拔任用上的随意性主观性三是群众参与考核, 形成了人民群众对干部的评价监督管理的制度过去干部在工作上比较重视对上负责, 重视短期容易出政绩的工作, 现在群众参与到对干部工作情况的考核评价, 这就使各级干部要重视群众的意见群众的呼声和群众的评价, 由此推进了干部管理工作的民主化 168

5 陕西省党政领导干部年度目标责任考核制度调查报告二对陕西省年度目标责任考核情况的评价为了确切了解陕西省三年来党政领导班子和领导干部政绩考核的情况, 课题组在榆林咸阳两市进行了问卷调查, 同时在咸阳市进行了座谈会调查问卷调查共设置了 12 个问题, 主要涉及年度目标责任考核的效果考核评价的指标体系的科学性等从问卷调查的结果看, 受调查者总体上对陕西省的领导干部政绩考核工作给予了肯定, 但也提出了完善的建议 ( 一 ) 对党政领导班子领导干部年度目标责任考核效果的总体评价问卷调查显示, 对陕西 2007 年以来实行年度目标责任考核的效果, 认为很好的占 %, 认为比较好的占 %, 选择一般的占 %, 认为不好说的占 3. 57% ( 见图 1) 图 1 对党政领导干部年度目标责任考核的效果评价从总体上看, 受调查者对年度目标责任考核为主的政绩考核效果予以比较高的评价和肯定但同时也要看到, 持一般和不好说的占到 15%, 这说明, 年度目标责任考核总体上还需要改进和完善 169

6 陕西蓝皮书社会 ( 二 ) 对党政领导班子领导干部年度目标责任考核指标体系科学性合理性的评价陕西省 2008 年各市 ( 杨凌示范区单列 ) 目标责任考核体系由经济发展人民生活社会发展资源环境社会安全班子和队伍建设六部分组成, 相应设置了 19 个一级指标 ( 班子和队伍建设未区分一二级指标 ) 问卷调查显示, 对考核指标体系评价为科学的占 %, 比较科学的占 %, 一般的占 %, 科学的与比较科学的相加为 % ( 见图 2) 图 2 党政领导干部考核评价指标体系这说明陕西省实行的年度目标责任考核指标体系有八成多得到了认可但另一项调查目前党政领导班子领导干部考核评价的方式和机制是否公平的结果显示 : 认为公平的占 %, 认为比较公平的占 %, 认为一般的占 20%, 认为不公平的占 0. 71%, 认为不好说的占 5. 71%, 公平和比较公平的比例相加为 % ( 见图 3) 对公平的认可度与对指标体系的认可度相比, 对公平的认可度低了个百分点这说明不仅要进一步完善实绩考核评价指标体系, 更要改进和完善考核评价的方式和机制 170

7 陕西省党政领导干部年度目标责任考核制度调查报告图 3 考核评价的方式和机制是否公平 ( 三 ) 对考核结果在选拔任用干部作用上的评价中央关于党政领导班子和领导干部考核评价机制的意见要求强化考核结果的运用, 坚持把考核结果作为领导班子建设和领导干部选拔任用培养教育管理监督激励约束的重要依据, 充分发挥考核的积极作用, 着力形成注重品行科学发展崇尚实干重视基层鼓励创新群众公认的正确用人导向陕西省的考核办法专章规定了考核结果运用, 但调查显示这方面要大大加强调查结果认为考核结果在选拔任用干部上得到充分使用的占 %, 认为未得到充分使用的占 %, 认为与选拔任用干部关系不大的占 25%, 后两项之和为 %, 就是说有近八成的人认为年度考核结果未得到充分使用 ( 见图 4) ( 四 ) 关于加强群众评价问题陕西省 2008 年修改完善后的考核评价办法引入民意调查机制, 由省统计局社情民意调查中心进行电话调查, 考核由官考官向民考官转变, 这在加强群众评价方面迈出了一大步如何加强群众评价, 使群众成为评价的主体之一, 使群众评价更科学更规范? 课题组就这一问题调查的答案显示 : 主张 171

8 陕西蓝皮书社会图 4 考核结果在考核任用干部上的评价群众评价方式以问卷调查形式为主的占 %, 主张以电话调查形式为主的占 % ( 见图 5) 图 5 群众评价方式 172

9 陕西省党政领导干部年度目标责任考核制度调查报告关于社会评价民意调查在考核指标体系中的权重, 有 % 的调查对象认为群众评价的权重应提高到 30% 以上, 从而加大群众满意度在考核评价中的分量 ( 五 ) 关于年度目标责任考核指标体系需要加强的方面认为要加强经济指标权重的占 %, 认为要加强社会发展指标权重的占 %, 认为要加强生态环境指标权重的占 %, 认为要加强社会稳定权重的占 9. 29% 从高到低的排序看, 加强社会发展指标权重最高, 其他依次为生态环境经济发展社会稳定 ( 见图 6) 图 6 关于年度目标责任考核指标体系需要加强的方面三对改进和完善陕西省党政领导班子和领导干部政绩考核评价机制的对策建议 2009 年 7 月, 中央办公厅印发了关于建立促进科学发展的党政领导班子和领导干部考核评价机制的意见, 中央组织部印发了地方党政领导班子和领导干部综合评价办法 ( 试行 ) 党政工作部门领导班子和领导干部综合考核评价办法 ( 试行 ) 党政领导班子和领导干部年度考核办法 ( 试行 ), 这一系列文件简称一个意见三个办法这不但标志着党政领导干部考核评价工作进一步走向规范化制度化科学化的阶段, 而且也对干部考核评价工作提出了新要求党的十七届五中全会公报指出 : 各级领导干部要树立正确政绩观, 努 173

10 陕西蓝皮书社会力做出经得起实践人民历史检验的实绩根据中央关于地方党政领导班子和领导干部考核评价机制上的新要求, 结合陕西省三年来三位一体考核的实践经验, 笔者对陕西省的党政领导班子领导干部政绩考核体系提出以下对策建议 ( 一 ) 强化经济发展质量的指标社会发展的指标和人民生活提高的指标, 促进科学发展和富民强省目标的实现党的十七届五中全会强调 : 科学发展是十二五规划的主题, 加快转变经济发展方式是十二五时期发展的主线与此相适应, 年度目标责任考核党政领导班子和领导干部考核应强化经济发展质量的指标社会发展的指标和人民生活提高的指标从陕西省的发展阶段看, 十一五时期陕西省经济保持了持续高速增长, 经济总量和经济发展在全国的位次不断提升, 与东部经济相比, 陕西省仍属于欠发达地区, 发展不足仍是主要矛盾, 加快发展的任务很迫切但同时, 陕西省也面临着加快转变经济发展方式和保障改善民生的迫切任务一方面要加快发展, 另一方面要科学发展全面协调可持续发展, 这就要求考核指标体系要进行发展和完善目前陕西省的考核指标体系在经济发展上突出的仍是经济总量和经济增长速度, 突出的是财政收入固定资产投资和招商引资, 这些考核指标体系对于陕西这样一个欠发达省份加快发展是必要的, 但根据国家十二五时期发展的新要求, 根据陕西省十二五时期发展的新特征新变化, 有必要适当降低经济总量和经济增长速度的要求, 增加经济发展质量指标社会发展指标和人民生活提高的指标我们建议在经济发展指标中增加科技进步对经济增长的贡献率和一二三产业结构比例两项指标在全省发展中增加社会基本保障覆盖率和教育经费卫生经费占财政支出的比重两项指标 ( 二 ) 规范年度目标责任考核指标体系, 进一步科学合理设置各类指标的权重第一, 将目前年度目标责任考核的六大类指标调整为四大类指标, 将年度目标责任考核中的班子和队伍建设列入领导班子和领导干部考核中去调整后的年度目标责任考核指标体系由经济发展社会发展资源环境 174

11 陕西省党政领导干部年度目标责任考核制度调查报告社会安全四个部分构成调整的理由是 : 年度目标责任考核指标主要是一个实绩指标考核体系, 主要用各种可量化的客观数据实绩评价各地方领导班子和领导干部的政绩以各种可量化的客观数据考核评价, 增强了可比性, 同时能够提高考核的客观性和公正性陕西省三位一体的考核机制在进行年度目标责任考核的同时, 另行安排了领导班子和领导干部考核, 将年度目标责任考核指标中的班子和队伍建设纳入领导班子和领导干部考核中, 既顺理成章又避免了重复考核第二, 依据科学发展的要求, 科学合理设置年度目标责任考核各类指标的权重各类指标权重的设置, 体现着考核评价体系的价值指向和目标引导作用根据国内外发展的环境变化和陕西省十二五时期发展要求, 我们建议按照经济发展社会发展资源环境社会安全四类设置一级指标这四类一级指标的权重为经济发展 32 分, 社会发展 30 分, 资源环境 20 分, 社会安全 18 分这个权重结构, 既体现了加快经济发展的要求, 又体现了保障和改善民生改善和提高人民生活的要求 ; 既体现了经济发展与社会发展相协调的要求, 又体现了经济社会发展与资源环境相协调的要求 ( 三 ) 扩大考核民主, 加大群众满意度在考核评价中的分量 1. 增加群众评价的比重, 使群众评价成为考核评价上的一个主体中央办公厅印发的关于建立促进科学发展的党政领导班子和领导干部考核评价机制的意见要求扩大考核民主, 要深入了解群众对推动科学发展实际成效的直接感受和现实要求, 深入了解领导干部在群众中的公认度, 加大群众满意度在考核评价中的分量陕西省目前年度目标责任考核评价结构的分值为 100 分, 其中, 各市 ( 区 ) 目标任务考核 90 分, 社会评价 5 分, 民意调查 5 分, 后两项之和占年度目标责任考核评价分值结构的 10% 依据中央考核文件新的精神和陕西省三年来考核的实践, 应适当提高群众评价的权重, 使群众评价与组织评价共同构成考核主体目前, 陕西省考核方式和程序上的社会评价民意调查这两项都属于群众评价主体的内容和方式, 其在考核中的比重只占 10% 这个比重不能有力地发挥群众评价在年度目标责任考核中的作用, 难以使群众评价成为考核中的一个主体, 容易形成官评官现象 ; 同时群众评价的比重过低, 不利于校正统计数 175

12 陕西蓝皮书社会据中的水分, 不利于夯实领导干部的政绩, 不利于纠正故意压低或抬高相关统计数据的不实现象从我们的调查结果来看, 有 % 的调查对象赞成把群众评价的权重提高到 30% ~ 50% 的比例在座谈会调研中, 有的同志反映 : 近几年考核等次的确定, 优秀与良好一般等次的差距在零点几分的范围内这说明由于目标任务考核占 90%, 社会评价和民意调查各占 5% 的权重结构不合理, 需要调整为积极稳妥起见, 我们建议年度目标责任考核评价分值结构调整为 : 目标任务考核占 70 分, 社会评价 15 分, 民意调查 15 分这个分值结构既充分肯定了统计数据提供的目标任务考核上的实绩, 又适当加大了群众评价主体在考核评价上的分量, 扩大了考核上的民主 2. 完善群众评价的方式和途径, 确保群众评价的科学性把群众评价引入年度目标责任考核领导班子和领导干部评价考核, 在实践中如何操作好是个难题目前陕西省年度目标责任考核中的社会评价以两代表一委员为对象, 由组织考核部门实施, 民意调查由省统计局在各地群众中对各市 ( 区 ) 工作进行公众满意度调查, 从提高群众评价的科学性上看, 还需要制定专门的群众评价实施办法, 完善群众评价的方式和途径一是建立组织部门主导社会第三方参与的群众评价实施机制, 保证群众评价的真实性和客观性如果社会上第三方的科研机构或民意调查机构不参加, 其调查结果的客观性或受到影响, 某些情况下存在操纵民意的可能因此, 建议社会评价和民意调查这两个环节吸纳或委托社会上第三方的科研机构或民意调查机构参与二是社会评价和民意调查也可以采取问卷调查的方式, 使评价者和调查对象从各个方面理性评价地方领导班子和领导干部的工作情况电话调查具有快捷性广泛性的特点, 但受通信时间限制以及受访对象缺乏准备, 不可能对相关问题做深入全面的评价与电话调查相比, 问卷调查的对象可以就所调查的问题理性从容地予以评价, 其效果要更好一些问卷调查方式已被社会调查社会评价多个领域所适用, 被证明是一个行之有效的可信度较高的方法 3. 切实重视年度考核结果的运用, 充分发挥三位一体考核机制在推动干部管理干部选拔任用上的作用 2009 年中央办公厅关于党政领导班子和领导干部考核评价机制的意见中央组织部关于党政领导班子和领导干部年度考核办法 ( 试行 ) 都要求强化考 176

13 陕西省党政领导干部年度目标责任考核制度调查报告核结果的运用, 要求年度考核意见应当作为加强领导班子建设和领导干部选拔任用培养教育管理监督激励约束的重要依据一个好的考核机制不仅要解决好考核什么怎么考核 ( 包括谁来考核 ), 还要解决好考核结果的运用问题陕西省目前三位一体的考核机制对考核结果作了规定, 但在考核实践中执行的力度不够, 尤其是在干部选拔任用上执行的力度比较弱在调查中, 有 % 的调查对象认为年度目标责任考核结果未得到充分使用 ; 有 25% 的调查对象认为年度目标责任考核结果与选拔任用干部关系不大为此, 我们建议 : 一是要充分认识考核结果运用在推进干部管理干部选拔任用上科学化民主化制度化的重大作用年度考核换届 ( 任期 ) 考察任职考察是干部选拔任用上相互联系相互补充构成的考核考察环节, 但年度考核是基础年度考核具有连续性, 能系统反映领导干部的思想政治水平工作实绩和工作能力, 保证任职考察有一个良好的基础以年度考核的结果为基础, 能减少换届 ( 任期 ) 考察任职考察的工作量, 降低任期任职考察的成本, 提高任期任职考察的质量, 保障考察的不失真和选人用人的公信度二是要在选拔任用干部的规定上切实明文规定必须要以年度目标责任考核的结果为基础, 对连续三年以上年度考核为优秀或良好的, 要优先选拔任用, 并要做出示范, 对不重视年度考核结果使用的要予以纠正公选干部要把年度目标责任考核结果优秀或良好作为必备资格条件之一三是在充分实践和积累成功经验的基础上, 制定年度目标责任考核结果使用办法, 使年度目标责任考核结果使用制度化规范化, 从而充分发挥年度目标责任考核结果在干部管理干部选拔任用上的强大激励作用和导向作用, 为实现陕西十二五时期科学发展富民强省的目标切实发挥组织保障作用 177

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中国社会科学年第期,,. % 1,,,. %,. % 2,, %, ;,,,, 3,,,, 4 ( ) ( ) ( ) (),, %, 5,,,,,,,,, 1 :,, ://.. / / - / /., 2 :,, 3 :, 4,,, 5 ( ),,, ( ),, ( ), ( ), ( ); 近年来农民工的经济状况和社会态度李培林李炜 : 改革开放年来, 农民工作为中国产业工人的组成部分, 成为支撑中国经济持续快速增长的重要力量基于年和年中国社会状况综合调查的数据, 对近年来特别是在国际金融危机背景下农民工的经济状况和社会态度进行分析, 结果显示, 年数据反映出农民工在收入水平较低劳动强度较高的情况下, 却保持着较为积极的社会态度 ; 近两年的新变化是, 农民工的收入水平和社会保障水平都有了显著的提高,