本 文 刊 登 於 信 報 財 經 月 刊, 第 420 期,2012 年 3 月, 第 57 59 頁 民 主 與 獨 裁 : 在 變 動 和 穩 定 之 間 的 抉 擇 楊 偉 文 ( 香 港 樹 仁 大 學 經 濟 及 金 融 學 系 助 理 教 授 ) 筆 者 執 筆 之 際, 距 離 新 任 特 首 誕 生 尚 餘 六 個 星 期 左 右 的 時 間, 但 近 日 由 特 區 政 府 打 破 過 去 的 保 密 原 則, 回 應 部 分 傳 媒 查 詢 的 兩 份 新 聞 稿 引 發 出 政 府 政 治 中 立 問 題, 掀 起 了 這 次 特 首 選 舉 的 高 潮, 各 大 傳 媒 的 熱 烈 討 論, 街 頭 巷 尾 ( 各 類 網 上 論 壇 ) 的 議 論 紛 紛, 活 活 地 把 一 場 小 圈 子 選 舉 變 成 像 一 次 普 選 特 首 的 盛 事 更 有 時 事 評 論 員 認 為 這 次 七 百 萬 港 人 的 假 戲 真 做, 已 經 突 破 了 原 本 小 圈 子 選 舉 的 局 限 性 1 可 惜 的 是, 從 民 主 選 舉 的 公 共 政 策 和 地 區 管 治 之 功 能 來 說, 這 不 是 事 實, 小 圈 子 選 舉 並 未 能 產 生 民 主 選 舉 的 更 新 政 府 的 功 能 和 意 義 但 筆 者 也 認 同 市 民 以 不 同 方 式 積 極 投 入 這 個 我 們 不 能 參 與 的 小 圈 子 選 舉, 可 能 有 助 影 響 兩 個 主 要 參 選 人 的 日 後 施 政, 或 有 利 於 香 港 未 來 的 民 主 發 展 就 民 主 選 舉 的 功 能 和 意 義 在 於 更 新 政 府 的 說 法, 筆 者 將 介 紹 今 期 的 一 篇 在 政 治 選 舉 的 動 態 分 析 有 奠 基 意 圖 的 文 章 作 解 釋 說 明 文 章 來 自 經 濟 學 季 刊 (The Quarterly Journal of Economics),2010 年 11 月 號, 由 麻 省 理 工 學 院 應 用 經 濟 學 教 授 阿 齊 默 魯 (Daron Acemoglu) 西 北 大 學 凱 洛 管 理 學 院 (Kellogg School of Management) 管 理 經 濟 學 教 授 葉 戈 羅 夫 (Georgy Egorov) 和 俄 羅 斯 莫 斯 科 新 經 濟 學 院 (New Economic School) 教 授 索 寧 (Konstantin Sonin) 合 作 的 政 治 選 擇 與 低 效 率 政 府 的 持 久 性 (Political Selection and Persistence of Bad Governments) ( 下 稱 齊 文 ) 齊 文 利 用 經 濟 學 的 市 場 結 構 理 念, 透 過 大 量 的 數 學 演 算 方 法, 嘗 試 建 立 一 個 方 便 分 析 政 治 選 擇 和 政 府 更 替 的 動 態 模 型 之 平 台 式 框 架 (a tractable model of dynamic political selection), 以 了 解 政 府 和 政 治 人 物 被 選 擇 和 更 換 的 運 作 機 制 和 主 要 影 響 因 素 齊 文 採 用 了 政 府 民 主 程 度 的 差 異 作 為 分 析 主 軸, 引 用 政 府 能 力 從 政 者 能 力 從 政 者 利 益 和 公 眾 利 益 水 平 作 為 影 響 因 素 和 量 度 標 準 來 分 析 和 說 明 政 治 制 度 的 設 計 對 公 共 管 治 質 素 的 影 響, 從 而 了 解 民 主 選 舉 制 度 的 功 能 和 意 義 1 見 亞 洲 週 刊,2011 年 12 月 18 日, 邱 立 本 的 封 面 筆 記 1
動 態 政 治 選 擇 模 型 齊 文 按 政 府 的 民 主 程 度 作 為 政 治 制 度 的 分 界, 以 執 政 集 團 成 員 及 其 相 關 的 政 治 同 盟 在 更 換 新 政 府 過 程 中 沒 有 任 何 的 否 決 能 力 (veto power), 即 人 民 可 完 全 透 過 選 舉 制 度 決 定 未 來 新 執 政 的 政 府 和 執 政 者, 這 種 制 度 被 稱 為 完 全 民 主 政 制 (perfect democracy) 而 只 要 有 一 個 現 政 府 成 員 或 其 相 關 的 政 治 同 盟 在 更 換 新 政 府 過 程 中 有 否 決 能 力 的 職 權 (incumbency veto power), 就 定 義 為 不 完 全 民 主 政 制 (imperfect democracy); 最 極 端 的 情 況 是 市 民 沒 有 任 何 選 擇 權 利, 由 執 政 集 團 成 員 及 其 相 關 的 政 治 同 盟 決 定 政 府 的 更 替, 這 就 是 獨 裁 者 政 府 (dictatorship) 研 究 人 員 分 別 推 演 了 在 沒 有 突 發 危 機 的 非 隨 機 環 境 (nonstochastic environments) 和 出 現 突 發 危 機 的 隨 機 環 境 (stochastic environments) 兩 種 情 況 下 的 政 治 選 擇 的 動 態 過 程 和 最 後 穩 定 下 來 的 均 衡 結 果 研 究 發 現 獨 裁 政 府 與 缺 乏 完 全 民 主 機 制 的 不 完 全 民 主 政 制 的 結 果 一 樣, 兩 者 均 未 能 有 效 改 善 低 效 率 和 缺 乏 管 治 能 力 的 執 政 問 題, 這 意 味 著 不 同 程 度 的 不 完 全 民 主 制 度 之 間 並 沒 有 明 顯 的 優 劣 之 別 ; 只 有 完 全 民 主 政 制 的 社 會 才 可 以 有 效 提 升 政 府 和 執 政 者 的 管 治 能 力, 改 善 管 治 質 素, 但 制 度 同 時 會 帶 來 一 定 程 度 的 波 動 性 的 政 治 環 境 (churning of governments), 即 使 在 沒 有 任 何 突 發 危 機 的 情 況 下, 不 穩 定 情 況 依 然 存 在, 可 視 為 民 主 選 舉 制 度 的 常 態, 這 意 味 著 民 主 選 舉 制 度 的 更 新 政 權 之 靈 活 性 (flexibility), 本 質 上 含 有 不 穩 定 的 基 因 民 主 程 度 與 政 府 靈 活 程 度 為 甚 麼 獨 裁 政 府 和 不 完 全 民 主 政 制 未 能 有 效 改 善 低 效 率 和 缺 乏 管 治 能 力 的 執 政 問 題? 原 因 在 於 制 度 給 予 既 得 利 益 者 擁 有 否 決 政 府 變 更 的 能 力 和 實 權, 在 自 利 原 則 假 設 下, 既 得 利 益 者 會 運 用 政 治 制 度 給 予 的 否 決 權 來 保 障 個 人 從 政 治 權 力 而 獲 得 的 利 益, 因 為 任 何 政 治 改 革 的 承 諾 或 嘗 試 提 升 政 府 的 管 治 能 力 的 措 施 都 會 誘 發 不 斷 持 續 的 改 變, 改 變 的 推 動 力 最 終 會 迫 使 管 治 能 力 水 平 較 低 的 現 執 政 者 及 其 執 政 團 隊 和 同 盟 交 出 權 力, 被 迫 離 開 政 府, 失 去 所 有 政 治 實 權 和 相 關 利 益 所 以, 獨 裁 和 不 完 全 民 主 政 制 的 政 府 會 阻 止 有 能 力 的 技 術 官 僚 人 才 進 入 其 權 力 核 心, 恐 怕 這 些 技 術 官 僚 會 成 為 日 後 有 力 的 改 革 勢 力 故 此, 這 類 缺 乏 民 主 選 舉 機 制 社 會 的 政 府 管 治 水 平 往 往 取 決 政 治 領 袖 的 個 人 能 力, 而 政 治 領 袖 的 死 亡 往 往 會 帶 來 社 會 重 大 變 化 的 契 機, 這 些 情 況 不 會 發 生 在 民 主 制 度 下 的 政 治 領 袖 身 上, 我 國 毛 澤 東 的 去 世 觸 發 的 四 人 幫 倒 台 和 經 濟 開 放 政 策 便 是 最 佳 的 佐 證 在 非 隨 機 環 境 下, 獨 裁 和 不 完 全 民 主 政 制 政 府 的 管 治 能 力 會 長 期 持 續 同 一 水 平, 政 治 環 境 的 穩 定 性 相 當 高 只 有 完 全 民 主 政 制 下, 在 長 期 來 2
說, 可 能 會 出 現 一 個 高 管 治 能 力 的 政 府, 這 意 味 著 完 全 民 主 政 制 不 能 確 保 任 何 時 間 ( 短 期 均 衡 情 況 ) 都 會 產 生 一 個 高 管 治 質 素 的 執 政 團 隊, 這 結 果 符 合 了 不 少 實 證 研 究 所 指 出 民 主 與 經 濟 表 現 之 間 沒 有 任 何 清 晰 的 因 果 關 係 在 出 現 突 發 危 機 的 隨 機 環 境 設 定 下, 政 府 成 員 和 整 個 政 府 的 能 力 都 會 受 到 沖 擊 而 產 生 變 化, 這 可 能 會 導 致 政 權 更 替 或 改 善 政 府 的 管 治 能 力 研 究 結 果 指 出 政 治 制 度 的 民 主 成 分 越 高 的 政 府, 其 面 對 沖 擊 和 環 境 變 化 的 靈 活 性 和 適 應 能 力 越 強, 而 執 政 者 的 個 人 能 力 和 政 府 管 治 水 平 也 會 影 響 這 個 靈 活 性 和 適 應 能 力 同 時, 研 究 也 指 出 政 府 執 政 者 和 人 民 對 未 來 不 穩 定 越 恐 懼, 施 政 的 有 效 性 越 低 和 政 府 的 更 新 能 力 也 越 弱, 而 有 能 力 的 政 治 人 物 成 功 執 行 的 機 會 成 本 (opportunity costs) 也 越 高, 如 其 他 研 究 指 出 選 民 往 往 不 願 意 選 出 挑 戰 貪 腐 政 府 的 候 選 人 更 替 現 有 政 府, 原 因 是 他 們 預 期 新 政 府 同 樣 貪 腐, 對 未 來 失 去 信 心 和 恐 懼 新 政 府 比 現 政 府 ( 已 知 的 貪 腐 水 平 ) 更 加 貪 婪 研 究 也 指 出 在 隨 機 環 境 下, 皇 族 式 政 制 (royalty-like) 的 政 府 更 新 的 靈 活 性 和 管 治 水 平 提 升 比 軍 人 集 團 政 制 (junta-like) 強, 這 意 味 著 皇 族 式 政 制 在 長 期 來 說 出 現 一 個 高 質 素 管 治 能 力 的 政 府 機 會 比 軍 人 集 團 政 制 高 原 因 在 於 皇 室 成 員 並 不 擔 心 政 府 的 更 換 會 導 致 他 們 失 去 原 有 的 政 權 和 基 本 利 益, 但 軍 人 集 團 就 會 擔 心 政 府 的 更 換 或 高 管 治 能 力 政 府 出 現 最 終 會 完 全 取 代 他 們 在 政 府 的 角 色 和 位 置, 所 以 就 算 在 嚴 重 的 政 治 危 機 或 經 濟 沖 擊 下, 軍 人 政 府 和 獨 裁 政 權 都 不 會 輕 言 變 革, 這 結 論 與 北 韓 政 府 情 況 十 分 吻 合 民 主 制 度 不 能 確 保 政 府 管 治 能 力 良 好 齊 文 已 經 詳 細 說 明 了 政 治 制 度 對 政 府 和 政 治 人 物 更 換 的 影 響, 人 民 在 更 替 政 府 和 從 政 者 的 影 響 力 越 強, 政 府 和 從 政 者 面 對 危 機 的 靈 活 性 和 適 應 能 力 越 高, 長 期 維 持 劣 質 管 治 現 象 的 機 會 越 少 ; 但 政 府 更 換 頻 率 會 高 於 不 完 全 民 主 政 制 的 政 府, 政 府 和 從 政 者 處 於 的 生 態 環 境 會 相 對 波 動, 變 化 較 多 不 過, 即 使 民 主 選 舉 制 度 能 改 善 政 府 更 新 的 靈 活 性, 也 不 代 表 民 主 選 舉 能 有 效 地 選 出 賢 能 的 執 政 者 因 為 選 民 或 黨 外 成 員 基 本 不 可 能 掌 握 到 政 治 人 物 的 能 力 和 動 機 等 充 足 資 訊, 我 們 極 難 確 認 參 政 者 是 否 適 合 執 政, 這 是 資 訊 不 對 稱 的 問 題 (asymmetric information) 故 選 舉 期 間 經 常 出 現 不 同 版 本 的 抹 黑 新 聞 和 事 實 真 相 混 雜 在 一 起, 也 許 是 參 政 者 混 亂 選 民 和 公 眾 的 一 種 選 舉 策 略 文 章 強 調 民 主 選 舉 的 重 要 性 不 是 選 出 高 質 素 的 政 府 和 執 政 者, 這 只 能 在 他 們 真 正 執 政 後, 才 能 體 現 出 來 ; 民 主 選 舉 的 真 正 意 義 在 於 政 治 制 度 彈 性 和 政 府 面 對 危 機 的 靈 活 性, 防 止 政 府 長 期 腐 敗 的 問 題 出 現 3
齊 文 還 指 出 其 他 影 響 民 主 選 舉 制 度 未 能 選 出 高 質 素 政 府 的 原 因 例 如, 模 型 未 有 考 慮 選 民 對 不 同 從 政 者 的 能 力 和 意 識 形 態 的 偏 好, 導 致 選 民 之 間 在 選 舉 和 政 治 取 態 的 利 害 衝 突, 這 意 味 著 不 一 定 所 有 選 民 都 會 以 從 政 者 的 能 力 作 為 選 擇 標 準, 結 果 執 政 團 隊 不 一 定 是 管 治 能 力 最 好 的 候 選 人 如 台 灣 的 統 獨 問 題 和 本 土 意 識 主 導 了 一 段 時 間 的 選 舉 方 向, 其 他 地 方 的 選 舉 也 會 出 現 階 層 利 益 問 題 影 響 選 民 投 票 方 向, 如 基 層 中 產 中 小 企 和 大 企 業 之 間 均 會 存 在 或 大 或 小 的 利 益 矛 盾, 這 不 一 定 與 參 政 者 能 力 有 關 事 實 上, 市 民 的 差 異 性 (heterogeneity) 會 阻 礙 政 府 有 效 更 新 和 改 善 管 治 能 力 的 運 作, 這 些 都 是 對 民 主 選 舉 制 度 研 究 的 重 要 課 題 小 圈 子 選 舉 窒 礙 政 府 更 新 改 變 今 屆 特 首 選 舉 帶 來 一 定 程 度 的 公 眾 參 與, 但 這 不 能 抵 消 小 圈 子 選 舉 其 本 身 的 局 限 性 小 圈 子 選 舉 的 問 題 正 是 齊 文 所 指 的, 少 數 既 得 利 益 者 擁 有 否 決 能 力 的 政 治 實 權, 影 響 了 政 府 有 效 的 更 新 和 改 善, 因 為 改 變 會 帶 來 當 權 者 和 其 政 治 同 盟 的 恐 懼, 不 明 確 的 變 化 風 險 會 增 加 他 們 控 制 成 本, 最 終 行 使 否 決 權 減 少 變 化, 造 成 政 府 能 力 僵 化 和 施 政 持 續 缺 乏 彈 性 變 化 和 創 新 有 趣 的 是, 今 屆 特 首 選 舉 的 兩 位 主 要 參 選 人 觸 發 了 小 圈 子 內 部 的 利 益 衝 突 本 來 小 圈 子 來 自 相 近 的 利 益 階 層, 圈 內 成 員 的 差 異 性 應 較 圈 外 群 眾 的 差 異 性 為 低, 這 些 衝 突 現 象 的 機 會 率 應 較 小 但 兩 位 參 選 人 在 圈 內 運 作 經 年, 跟 各 方 的 恩 怨 情 仇 在 所 難 免, 更 何 況 如 唐 英 年 所 言, 他 的 透 明 度 較 梁 振 英 高, 這 個 透 明 度 當 然 不 是 民 間 所 期 望 的 道 德 層 面 和 誠 信 水 平 ; 這 個 透 明 度 應 該 是 指 他 的 可 預 測 性 較 梁 振 英 為 高, 畢 竟 唐 英 年 成 為 政 府 執 政 成 員 之 一 有 近 10 年, 圈 內 成 員 對 他 總 有 一 個 掌 握, 知 道 如 何 跟 他 打 交 道 但 梁 振 英 將 如 何 執 政, 如 何 跟 他 打 交 道, 就 較 難 掌 握, 不 穩 定 風 險 較 大, 圈 內 成 員 和 現 特 區 政 府 高 層 存 在 這 種 憂 慮 和 不 安 感 覺 的 人 應 該 較 多, 故 一 般 人 相 信 圈 內 成 員 支 持 唐 英 年 的 會 佔 大 多 數, 因 為 支 持 梁 振 英 做 特 首 的 機 會 成 本 較 高 這 就 是 齊 文 所 指 政 府 執 政 者 和 人 民 對 未 來 不 穩 定 越 恐 懼, 越 不 願 意 有 較 大 的 改 變, 影 響 了 政 府 更 新 的 可 能 性 但 更 有 趣 的 是, 民 意 卻 較 多 支 持 這 位 被 圈 內 多 數 認 為 機 會 成 本 較 高 的 梁 振 英 做 新 一 屆 特 首, 這 就 把 這 場 本 來 屬 於 小 圈 子 選 舉 的 事, 變 得 複 雜 起 來 當 然, 圈 內 成 員 還 是 擁 有 實 質 的 否 決 權 或 代 行 否 決 權, 但 落 實 否 決 權 的 結 果, 若 與 民 意 背 道 而 馳, 政 治 風 險 就 會 上 升, 有 效 施 政 和 管 治 的 成 本 就 會 增 加, 這 樣 中 央 政 府 和 圈 內 有 實 力 的 成 員 就 應 重 新 比 較 兩 個 選 擇 的 機 會 成 本 誰 較 高, 即 是 說 民 意 增 加 了 現 刻 唐 英 年 作 為 特 首 的 機 會 成 本, 影 響 了 中 央 的 決 定 當 然, 中 央 周 圍 還 有 一 群 不 同 利 益 考 慮 的 圈 內 成 員 的 游 說, 中 央 跟 這 些 游 說 團 體 之 間 的 利 4
益 差 異, 也 影 響 了 這 場 選 舉 的 成 本 計 算 這 是 齊 文 其 中 利 用 很 大 篇 幅 推 演 的 不 完 全 民 主 政 制 在 非 隨 機 環 境 下 政 府 更 替 的 過 程, 按 他 們 的 結 論, 這 樣 產 生 的 政 府 ( 無 論 何 者 當 選 ), 其 管 治 水 平 和 執 政 能 力 都 不 會 有 很 大 改 善 和 突 破, 還 是 停 留 在 與 過 去 接 近 施 政 水 平 的 超 穩 定 狀 態 若 以 這 個 角 度 來 看, 圈 內 權 貴 其 實 也 不 用 太 擔 心 那 個 當 選, 因 為 影 響 不 大 ; 圈 外 群 眾 也 不 應 期 望 太 高, 因 為 改 變 不 多 事 實 是 非 如 此, 有 待 歷 史 證 明 5