Microsoft Word - z-u142-王信賢、涂秀玲

多 層 次 競 爭 : 天 津 濱 海 新 區 的 發 展 與 挑 戰 33 多 層 次 競 爭 : 天 津 濱 海 新 區 的 發 展 與 挑 戰 王 信 賢 ( 國 立 政 治 大 學 東 亞 研 究 所 教 授 ) 涂 秀 玲 ( 國 立 政 治 大 學 東 亞 研 究 所 博 士 候 選 人 ) 摘 要 2005 年 10 月 中 國 將 加 快 濱 海 新 區 發 展 寫 進 十 一 五 規 劃 建 議 中, 天 津 濱 海 新 區 正 式 納 入 中 國 國 家 整 體 發 展 戰 略, 再 一 次 被 定 位 為 帶 動 環 渤 海 經 濟 圈 經 濟 發 展 的 引 擎 歸 納 2005 年 底 至 今 的 改 革 實 驗 區, 以 及 諸 多 中 央 政 策 利 基, 主 要 是 讓 天 津 濱 海 新 區 可 在 多 項 管 理 體 制 上, 直 接 報 准 國 務 院 後 先 試 先 行, 包 括 金 融 土 地 與 行 政 等 三 方 面 管 理 體 制 就 此 看 來, 天 津 市 與 濱 海 新 區 的 發 展, 似 乎 擺 脫 之 前 的 沉 潛 命 運, 進 入 加 速 發 展 階 段 然 而, 論 地 理 位 置 人 文 環 境 與 行 政 層 級, 天 津 並 不 亞 於 上 海, 但 天 津 新 區 發 展 遠 遠 落 後 於 浦 東 新 區 因 此, 本 文 試 圖 透 過 各 種 關 於 中 國 經 濟 運 作 與 區 域 發 展 中 的 地 方 政 府 角 色 與 競 爭 觀 點, 說 明 天 津 濱 海 新 區 的 發 展 機 會 與 困 境 本 文 認 為, 天 津 濱 海 新 區 的 成 立 沉 寂 和 蓬 勃 發 展, 與 中 國 經 濟 體 制 改 革 模 式 息 息 相 關 中 國 經 濟 體 制 改 革 模 式 在 宏 觀 層 次 上, 運 用 全 球 化 機 制, 採 取 內 外 聯 結 邏 輯, 在 微 觀 層 次 上, 中 央 為 最 終 仲 裁 者, 開 放 各 大 大 小 小 區 域 / 行 政 區 競 爭 ; 然 而, 區 域 間 失 序 的 競 爭 將 是 此 種 區 域 創 新 機 制 的 危 機 所 在 本 文 以 天 津 濱 海 新 區 為 例, 說 明 中 國 區 域 競 爭 不 僅 出 現 在 同 級 政 府 間, 也 出 現 在 不 同 級 別 的 政 府 間, 形 成 多 層 次 的 競 爭 關 係 此 種 多 層 次 競 爭 的 唯 一 解 套 機 會 是 中 央 政 府 的 強 勢 介 入 關 鍵 詞 : 天 津 濱 海 新 區 地 方 政 府 區 域 發 展 多 層 次 競 爭 * * * * 本 文 初 稿 曾 發 表 於 第 三 屆 發 展 研 究 年 會 ( 桃 園 : 元 智 大 學 社 會 暨 政 策 科 學 學 系 主 辦,2011 年 10 月 29-30 日 ) 作 者 感 謝 兩 位 匿 名 審 查 人 之 悉 心 指 教, 並 感 謝 國 立 政 治 大 學 邁 向 頂 尖 大 學 計 畫 的 部 分 經 費 支 持, 使 本 研 究 得 以 順 利 進 行

34 中 國 大 陸 研 究 第 57 卷 第 1 期 民 國 103 年 3 月 壹 前 言 就 歷 史 結 構 面 向 (historical-structural perspective) 觀 察 中 國 大 陸 區 域 發 展, 可 發 現 其 具 有 明 顯 的 特 徵, 一 方 面 是 幅 員 廣 闊 人 口 眾 多 的 發 展 中 國 家, 另 一 方 面 又 歷 經 過 社 會 主 義 實 踐, 且 目 前 正 處 市 場 轉 型 的 過 渡 時 期 正 是 此 種 歷 經 社 會 主 義 實 踐 的 發 展 中 大 國 特 質, 再 加 上 面 臨 內 部 市 場 改 革 與 外 部 開 放 競 爭 的 狀 況, 使 中 國 大 陸 區 域 發 展, 不 論 在 理 論 或 實 踐 上 都 引 人 注 目 從 改 革 開 放 伊 始, 沿 海 出 現 珠 江 三 角 洲 長 江 三 角 洲 與 環 渤 海 經 濟 圈 等 三 大 區 塊, 而 在 具 體 政 策 上,20 世 紀 90 年 代 末 期 起, 中 國 陸 續 出 台 了 西 部 大 開 發 促 進 中 部 崛 起 和 東 北 等 老 工 業 基 地 振 興 等 區 域 發 展 戰 略, 近 年 來 中 國 政 府 又 先 後 批 覆 涉 及 天 津 濱 海 新 區 福 建 省 海 峽 西 岸 經 濟 區 包 括 陜 西 甘 肅 兩 省 部 分 地 區 的 關 中 - 天 水 經 濟 區 中 國 圖 們 江 區 域 黃 河 三 角 洲 等 橫 琴 新 區 安 徽 皖 江 城 市 帶 鄱 陽 湖 生 態 經 濟 區 等 十 多 處 區 域 規 劃 而 由 於 中 央 的 大 力 支 持, 以 及 位 居 首 都 經 濟 圈, 天 津 濱 海 新 區 的 發 展 頗 受 人 矚 目 2005 年 10 月 中 國 將 加 快 濱 海 新 區 發 展 寫 進 十 一 五 規 劃 建 議 中, 天 津 濱 海 新 區 正 式 納 入 中 國 國 家 整 體 發 展 戰 略, 再 一 次 被 定 位 為 帶 動 環 渤 海 經 濟 圈 經 濟 發 展 的 引 擎 歸 納 2005 年 底 至 今 的 改 革 實 驗 區, 以 及 諸 多 中 央 政 策 利 基, 主 要 是 讓 天 津 濱 海 新 區 可 在 多 項 管 理 體 制 上, 直 接 報 准 國 務 院 後 先 試 先 行, 包 括 金 融 土 地 與 行 政 等 三 方 面 管 理 體 制 就 此 看 來, 天 津 市 與 濱 海 新 區 的 發 展, 似 乎 擺 脫 之 前 的 沉 潛 命 運, 進 入 加 速 發 展 階 段 然 而, 論 地 理 位 置 人 文 環 境 與 行 政 層 級, 天 津 並 不 亞 於 上 海, 但 天 津 新 區 發 展 遠 遠 落 後 於 浦 東 新 區 如 前 所 述, 中 國 是 個 經 濟 分 權 的 發 展 中 大 國, 各 地 發 展 的 競 爭 態 勢 極 為 激 烈, 再 加 上 在 黨 國 體 制 下, 區 域 發 展 依 然 離 不 開 政 治 邏 輯 天 津 濱 海 新 區 的 成 立 沉 寂 和 蓬 勃 發 展, 與 中 國 經 濟 體 制 改 革 模 式, 以 及 政 經 互 動 息 息 相 關 中 國 區 域 發 展 可 區 分 為 兩 個 層 次, 在 宏 觀 層 次 上, 其 運 用 全 球 化 機 制, 採 取 內 外 聯 結 (inward and outward linkage) 戰 略, 在 中 國 經 濟 轉 型 過 程 中, 對 內 改 革 與 對 外 開 放 往 往 是 互 為 表 裡 相 輔 相 成 的 其 一 方 面 藉 由 內 部 經 濟 體 制 改 革 與 經 營 環 境 的 形 塑 以 吸 引 外 資, 另 一 方 面, 則 又 透 過 加 入 國 際 經 貿 組 織 與 引 進 外 部 力 量, 深 化 其 內 部 的 改 革 泝 在 東 部 沿 海 三 個 經 濟 區 中, 深 圳 特 區 和 浦 東 新 區 成 功 扮 演 對 內 改 革 與 對 外 開 放 聯 結 的 角 色, 成 為 帶 動 珠 三 角 與 長 三 角 經 濟 發 展 的 火 車 頭 就 目 前 發 展 看 來, 環 渤 海 地 區 顯 然 並 無 一 帶 動 內 外 聯 結 的 火 車 頭, 天 津 濱 海 新 區 正 是 在 此 戰 略 下 出 現 在 區 域 發 展 的 微 觀 層 次 上, 則 是 開 放 各 大 大 小 小 區 域 / 行 政 區 競 爭, 中 央 作 為 註 泝 王 信 賢, 中 國 區 域 發 展 戰 略 與 影 響 : 內 外 聯 結 的 觀 點, 中 華 歐 亞 基 金 會 世 界 和 平 研 究 所 主 編, 中 國 的 發 展 與 今 後 之 亞 洲 : 台 日 論 壇 2006 年 台 北 會 議 論 文 集 ( 台 北 : 中 華 歐 亞 基 金 會,2006 年 ), 頁 93~109

多 層 次 競 爭 : 天 津 濱 海 新 區 的 發 展 與 挑 戰 35 最 終 的 仲 裁 者 以 地 理 位 置 和 經 濟 結 構 觀 之, 環 渤 海 經 濟 圈 包 括 遼 東 半 島 山 東 半 島 京 津 冀 等 環 渤 海 地 區, 同 時 可 輻 射 到 山 西 省 與 內 蒙 古 中 東 部 沴 但 是, 遼 東 半 島 山 東 半 島 與 京 津 冀 除 了 行 政 區 隔 絕 外, 各 個 經 濟 體 相 對 獨 立 完 整 且 產 業 結 構 相 似, 彼 此 競 爭 大 於 融 合, 且 國 有 經 濟 比 例 相 對 仍 多 的 環 渤 海 地 區, 各 級 地 方 政 府 干 預 市 場 更 是 常 態, 平 添 區 域 整 合 的 困 難 度 天 津 濱 海 新 區 在 此 區 域 中 想 成 為 領 頭 羊 難 度 不 低 本 文 認 為, 當 前 中 國 在 對 外 開 放 上 的 成 就, 優 於 對 內 開 放 與 區 域 協 調 此 種 區 域 協 調 的 困 境, 不 僅 在 於 同 級 政 府 ( 包 含 條 與 塊 ) 間 的 競 爭, 也 存 在 於 區 域 內 的 不 同 層 級 間 以 天 津 濱 海 新 區 為 例, 吾 人 可 找 出 三 層 的 競 爭 :( 一 ) 第 一 層 為 環 渤 海 區 域 ( 特 別 是 北 京 市 ) 與 天 津 市 之 間 ;( 二 ) 第 二 層 為 天 津 市 與 天 津 濱 海 新 區 之 間 ;( 三 ) 第 三 層 為 濱 海 新 區 管 委 會 與 各 行 政 區 ( 塘 沽 區 漢 沽 區 大 港 區 ) 之 間 就 行 政 級 別 而 言, 每 個 層 級 間 差 了 半 個 級 別, 沊 三 個 層 次 間 形 成 了 向 右 下 傾 斜 的 英 文 字 母 Z 間 競 爭 關 係, 由 於 此 種 競 爭 已 超 乎 行 政 體 制 中 的 層 級 節 制 (hierarchy), 本 文 稱 之 為 多 層 次 競 爭 天 津 濱 海 新 區 行 政 管 理 體 制 在 不 同 的 歷 史 發 展 階 段, 做 過 幾 次 調 整 沝 此 些 調 整 均 是 針 對 前 述 多 層 次 競 爭 而 來, 本 文 認 為 此 種 關 係 唯 一 解 套 機 會 是 中 央 政 府 的 強 勢 介 入 因 此, 本 文 試 圖 透 過 各 種 關 於 中 國 經 濟 運 作 與 區 域 發 展 中 的 地 方 政 府 角 色 與 競 爭 觀 點, 說 明 天 津 濱 海 新 區 的 發 展, 並 指 出 此 種 多 層 次 競 爭 的 現 象 與 困 境 貳 中 國 經 濟 發 展 中 的 地 方 政 府 角 色 近 二 三 十 年 來, 中 國 的 改 革 開 放 過 程 與 日 益 緊 密 的 經 濟 全 球 化 高 度 重 疊, 其 一 方 面 致 力 於 自 身 的 制 度 轉 型, 另 一 方 面 則 是 要 迎 接 全 球 化 的 挑 戰, 正 是 在 此 種 情 況 下, 中 國 大 陸 各 地 陸 續 創 建 了 經 濟 特 區 經 濟 技 術 開 發 區 高 新 技 術 產 業 開 發 區 邊 境 經 濟 合 作 區 保 稅 區 等 不 同 層 次 與 類 型 的 開 發 區 然 而, 由 於 受 計 劃 經 濟 制 度 遺 產 黨 國 體 制 以 及 中 央 地 方 關 係 的 制 約, 其 各 式 開 發 區 的 建 構 與 發 展, 就 不 可 能 是 新 產 業 區 (New Industrial District) 與 學 習 型 區 域 (learning region) 等 相 關 概 念 註 沴 中 國 區 域 經 濟 發 展 格 局, 新 華 網, http://big5.xinhuanet.com/gate/big5/news.xinhuanet.com/ziliao/ 2009-07/02/content_11639779_2.htm 註 沊 北 京 與 天 津 雖 同 屬 直 轄 市, 但 北 京 市 為 首 都, 相 較 於 其 他 省 市 自 然 高 人 一 等 註 沝 1994 年 天 津 市 決 定 開 發 濱 海 新 區 並 設 立 濱 海 新 區 領 導 小 組,1995 年 天 津 市 成 立 了 濱 海 新 區 領 導 小 組 專 職 辦 公 室,2000 年 天 津 市 在 領 導 小 組 辦 公 室 的 基 礎 上 成 立 了 濱 海 新 區 工 委 和 管 委 會, 作 為 天 津 市 市 委 市 政 府 的 派 出 機 構,2006 年 國 務 院 關 於 推 進 天 津 濱 海 新 區 開 發 開 放 有 關 問 題 的 意 見 明 確 天 津 濱 海 新 區 為 國 家 綜 合 配 套 改 革 試 驗 區, 天 津 在 2007 年 成 立 了 加 快 濱 海 新 區 開 發 開 放 領 導 小 組, 最 終 在 2009 年 底 濱 海 新 區 獲 准 升 格 成 立 一 級 政 府 關 於 此 過 程, 後 文 將 會 詳 述 請 參 閱 : 我 想 瞭 解 新 區 _ 大 事 記, 濱 海 新 區 網,http://www.bh.gov.cn/html/bhxqzww/DSJ22362/List/list_0.htm

36 中 國 大 陸 研 究 第 57 卷 第 1 期 民 國 103 年 3 月 所 能 解 釋 沀 主 因 有 二 : 一 是 上 述 概 念 多 主 張 區 域 的 學 習 與 創 新 或 是 產 業 群 聚 等 市 場 與 企 業 的 角 色, 是 區 域 或 開 發 區 能 否 成 功 發 展 的 關 鍵 ; 二 是 縱 使 強 調 國 家 在 區 域 創 新 的 重 要 角 色, 但 運 用 在 中 國 上 即 會 面 臨 其 為 政 治 集 權 但 經 濟 分 權 的 政 體, 各 地 方 政 府 均 以 經 濟 發 展 為 職 志, 既 然 如 此, 地 方 發 展 主 義 與 地 方 競 爭 將 會 是 關 鍵 一 分 裂 威 權 主 義 與 地 方 分 權 傳 統 研 究 共 黨 國 家, 往 往 研 究 者 會 將 黨 國 機 器 視 為 一 個 有 機 的 整 體, 組 織 內 部 高 度 整 合, 利 益 一 致, 且 上 下 級 之 間 存 在 著 命 令 與 服 從 的 關 係 事 實 上 則 是, 國 家 由 許 多 擁 有 不 同 程 度 自 主 權 的 機 構 所 組 成, 為 一 種 分 立 結 構 因 此, 就 如 同 公 共 選 擇 (public choice) 學 派 所 言, 沒 有 必 要 將 國 家 視 為 超 凡 至 聖 的 機 器, 也 沒 有 理 由 認 為 政 府 總 是 集 體 利 益 的 代 表 與 反 映, 政 府 也 會 不 顧 公 益 地 追 求 政 府 自 身 的 利 益 泞 在 此 邏 輯 下, 官 僚 本 身 即 是 一 大 型 的 逐 利 團 體, 亟 力 爭 奪 政 府 預 算, 以 及 各 種 市 場 與 社 會 利 益 就 此 觀 察 中 國 大 陸, 長 久 以 來 一 方 面 國 家 掌 控 各 種 資 源, 另 一 方 面, 條 條 塊 塊 與 條 塊 間 張 力 所 導 致 的 分 裂 式 威 權 主 義 (fragmented authoritarianism), 泀 導 致 各 部 門 為 爭 取 市 場 利 益 所 出 現 的 競 爭 行 為 故 官 僚 部 門 基 於 自 利 的 動 機, 會 透 過 各 種 管 道 爭 取 自 身 利 益 的 最 大 化, 而 分 化 的 官 僚 部 門 所 形 成 的 結 果, 是 在 不 同 部 門 各 自 牟 利 的 過 程 中 所 出 現 的 競 爭 行 為 洰 中 國 改 革 以 放 權 讓 利 為 核 心, 特 別 是 財 政 改 革 誘 因 下 的 地 方 政 府, 其 不 僅 是 一 級 行 政 體 也 是 經 濟 體 在 諸 多 經 典 文 獻 中 均 論 及 中 國 地 方 政 府 於 經 濟 發 展 中 的 重 要 角 色, 其 中,Jean Oi 提 出 地 方 政 府 經 濟 法 人 主 義 (local state corporatism) 強 調 由 於 毛 澤 東 時 期 所 留 下 的 制 度 遺 產 ( 官 僚 網 絡 與 強 勢 的 政 治 權 威 ) 使 得 改 革 以 來 地 方 政 府 能 積 極 介 入 企 業 的 發 展, 地 方 政 府 提 供 集 體 企 業 原 始 資 本, 協 助 企 業 發 展, 運 用 政 治 權 威 動 員 資 金 投 資 信 用 擔 保 以 及 提 供 市 場 訊 息 與 技 術 泍 與 此 類 似 地,Andrew 註 沀 Ash Amin and Nigel Thrift, Neo-Marshallian Nodes in Global Networks, International Journal of Urban and Regional Research, Vol. 16, No. 4(December 1992), pp. 571~587; Kevin Morgan, The Learning Region: Institutions, Innovation and Regional Renewal, Regional Studies, Vol. 31, No. 5(July 1997), pp. 491~503. 註 泞 James M. Buchanan, A Contractarian Paradigm for Applying Economic Theory, American Economic Review, Vol. 65, No. 2(May 1975), pp. 225~230; William A. Niskanen, Bureaucracy and Representative Government(Chicago: Aldine-Atherton Inc., 1971). 註 泀 Kenneth Lieberthal, Introduction: The Fragmented Authoritarianism Model and Its Limitations, in Kenneth Lieberthal and Michel Oksengerg eds., Policy Making in China: Leaders, Structures, and Processes (New Jersey: Princeton University Press, 1988), pp. 1~30. 註 洰 關 於 中 國 政 府 部 門 的 條 條 競 爭, 可 參 閱 : 王 信 賢, 誰 統 治? 論 中 國 的 政 策 制 定 過 程 : 以 反 壟 斷 法 為 例, 中 國 大 陸 研 究, 第 53 卷 第 1 期 (2010 年 3 月 ), 頁 35~62 註 泍 Jean C. Oi, Fiscal Reform and the Economic Foundations of Local State Corporatism in China, World Politics, Vol. 45, No. 1(October 1992), pp. 99~126; Jean C. Oi, The Evolution Local State Corporatism, in Andrew G. Walder ed., Zouping in Transition: The Process of Reform in Rural North China(Cambridge: Harvard University Press, 1998), pp. 62~85; Jean C. Oi, Rural China Takes Off(California: University of California Press,1999).

多 層 次 競 爭 : 天 津 濱 海 新 區 的 發 展 與 挑 戰 37 Walder 甚 至 提 出 地 方 政 府 即 廠 商 的 觀 點 泇 而 其 他 學 者 縱 使 觀 點 稍 有 差 異, 也 紛 紛 支 持 地 方 政 府 是 支 持 地 方 經 濟 發 展 的 關 鍵, 如 林 南 的 地 方 市 場 社 會 主 義 (local market socialism) 沰 與 彭 玉 生 的 村 鎮 政 府 即 企 業 泹 等 而 地 方 政 府 之 所 以 對 經 濟 發 展 如 此 熱 衷, 除 了 地 方 幹 部 的 機 會 主 義 外, 就 制 度 的 設 計 而 言, 與 中 央 所 提 供 的 誘 因 有 關 : 一 是 財 政 誘 因, 另 一 則 是 政 治 誘 因 就 前 者 而 言, 學 界 提 出 的 包 括 財 政 聯 邦 主 義 ( fiscal Federalism ) 經 濟 聯 邦 主 義 ( economic Federalism ) 或 市 場 保 護 型 聯 邦 主 義 模 型 ( market-preserving Federalism) 等 均 持 此 種 觀 點, 泏 其 強 調 儘 管 中 國 不 是 一 個 聯 邦 制 國 家, 但 政 府 是 分 層 級 的, 每 一 級 政 府 的 權 力 範 圍 都 有 明 確 的 劃 分, 中 央 政 府 專 司 共 同 市 場, 而 地 方 政 府 在 各 自 的 轄 區 內 擁 有 經 濟 管 理 的 權 力, 中 央 政 府 將 財 政 權 力 下 放, 釋 放 了 地 方 政 府 增 加 財 政 收 入 的 動 力, 也 誘 發 了 地 方 政 府 發 展 經 濟 的 持 續 作 為 泩 就 政 治 誘 因 而 言,1978 年 以 來, 中 國 幹 部 人 事 管 理 制 度 經 歷 了 一 系 列 的 調 整 和 改 革, 從 而 地 方 官 員 致 力 於 轄 區 經 濟 發 展, 不 僅 會 帶 來 地 區 財 政 上 的 收 益, 而 且 也 會 對 其 職 業 生 涯 產 生 顯 著 的 甚 至 是 決 定 性 的 影 響 而 正 是 財 政 與 政 治 晉 升 的 誘 因, 導 致 地 方 政 府 間 出 現 激 烈 競 爭 二 地 方 政 府 競 爭 ( 一 ) 晉 升 錦 標 賽 造 成 政 府 間 競 爭 最 重 要 的 動 力, 是 來 自 地 方 幹 部 功 績 以 及 錦 標 賽 體 制 根 據 周 黎 安 的 看 法, 中 國 高 速 經 濟 增 長 與 地 方 官 員 治 理 模 式 高 度 相 關, 即 晉 升 錦 標 賽, 其 為 一 種 行 政 治 理 的 模 式, 是 指 上 級 政 府 對 多 個 下 級 政 府 部 門 的 行 政 長 官 設 計 的 一 種 晉 升 競 賽, 競 賽 優 勝 者 將 獲 得 晉 升, 而 競 賽 標 準 由 上 級 政 府 決 定, 可 以 是 GDP 增 長 率, 也 可 以 是 其 他 可 度 量 的 指 標 而 晉 升 錦 標 賽 不 僅 在 各 級 地 方 政 府 被 複 製, 同 時 也 在 一 些 準 行 政 單 位 被 複 製, 如 國 有 企 事 業 單 位 泑 周 飛 舟 認 為 這 是 中 國 從 大 躍 註 泇 Andrew G. Walder, Local Governments as Industrial Firms: An Organizational Analysis of China s Transitional Economy, The American Journal of Sociology, Vol. 101, No. 2(September 1995), pp. 263~301. 註 沰 Nan Lin, Local Market Socialism:Local Corporation in Action in Rural China, Theory and Society, Vol. 24, No. 3(June 1995), pp. 301~354. 註 泹 Yusheng Peng, Chinese Villages and Townships as Industrial Corporations: Ownership, Governance, and Competition, American Journal of Sociology,Vol. 106, No. 5(March 2001), pp. 1338~1770. 註 泏 Barry R. Weingast, The Economic Role of Political Institutions: Market-Preserving Federalism and Economic Growth, Journal of Law, Economics, and Organization, Vol. 11, No. 1(April 1995), pp. 1~31; Yingyi Qian and Barry Weingast, Federalism as a Commitment to Market Incentives, Journal of Economic Perspectives, Vol. 11, No. 4(Fall 1997), pp. 83~92. 註 泩 關 於 地 方 發 展 中 的 財 政 誘 因 可 參 閱 : 楊 其 靜 聶 輝 華, 保 護 市 場 的 聯 邦 主 義 及 其 批 判, 經 濟 研 究 ( 北 京 ),2008 年 第 3 期, 頁 99~114 註 泑 周 黎 安, 中 國 地 方 官 員 的 晉 升 錦 標 賽 模 式 研 究, 經 濟 研 究 ( 北 京 ),2007 年 第 7 期, 頁 36~50; 周 黎 安, 轉 型 中 的 地 方 政 府 : 官 員 激 勵 與 治 理 ( 上 海 : 格 致 出 版 社,2008 年 ); 張 軍 周 黎 安, 為 增 長 而 競 爭 : 中 國 增 長 的 政 治 經 濟 學 ( 上 海 : 上 海 人 民 出 版 社,2007 年 )

38 中 國 大 陸 研 究 第 57 卷 第 1 期 民 國 103 年 3 月 進 開 始, 在 高 度 中 央 集 權 下, 行 政 體 制 本 身 所 產 生 的 現 象 在 錦 標 賽 中, 中 央 會 在 經 濟 上 向 地 方 政 府 大 規 模 放 權, 並 通 過 各 種 方 式 鼓 勵 和 促 使 地 方 政 府 在 主 要 的 經 濟 指 標 上 展 開 競 賽 由 於 中 央 政 府 全 面 控 制 了 政 治 經 濟 思 想 領 域, 所 以 這 種 競 賽 在 嚴 格 的 設 計 下 展 開, 各 級 政 府 乃 至 普 通 民 眾 都 被 動 員 起 來, 類 似 於 競 技 比 賽 炔 ( 二 ) 地 方 競 爭 的 後 果 地 方 政 府 為 了 強 化 自 身 的 優 勢 而 採 取 一 系 列 的 競 爭 策 略 ( 如 制 度 環 境 政 策 區 位 行 銷 ), 旨 在 吸 引 更 多 的 外 部 資 金 技 術 人 力 資 本 等 生 產 要 素 進 入 本 地 炘 在 財 政 與 政 治 誘 因 下, 地 區 間 的 競 爭 包 括 致 力 於 招 商 引 資 爭 取 基 礎 建 設 大 力 發 展 第 二 產 業 合 法 或 違 法 供 給 土 地 以 及 放 鬆 環 境 規 制 市 場 分 割 等, 導 致 重 複 建 設 諸 侯 經 濟 與 地 方 保 護 等 大 陸 學 者 吳 旬 則 認 為, 地 方 政 府 之 間 的 競 爭 很 大 程 度 上 體 現 在 開 發 區 之 間 的 競 爭 上 作 為 吸 引 外 資 的 主 要 載 體, 各 種 類 型 的 開 發 區 園 區 特 區 等 自 上 世 紀 90 年 代 開 始 在 全 國 迅 速 蔓 延 因 為 這 樣 的 區 域 能 夠 獲 得 國 家 賦 予 的 某 些 優 惠 政 策, 符 合 地 方 政 府 官 員 的 意 志, 他 們 藉 此 吸 引 外 資 來 此 建 廠 或 者 建 立 合 資 企 業 炅 因 此, 相 對 於 前 述 關 於 地 方 財 政 聯 邦 主 義 的 觀 點, 蔡 欣 怡 (Kellee Tsai) 認 為, 中 國 經 濟 已 經 歷 了 分 權 和 快 速 工 業 化 的 過 程, 但 隨 著 地 方 經 濟 自 治 能 力 的 增 強, 地 方 政 府 非 正 式 的 應 對 策 略 應 運 而 生, 這 就 弱 化 了 中 央 政 府 的 國 家 能 力, 阻 礙 了 市 場 發 展, 故 反 市 場 的 聯 邦 主 義 (market-thwarting federalism) 似 乎 更 能 描 述 當 代 中 國 的 政 經 邏 輯 炓 根 據 前 述, 本 文 同 意 中 國 經 濟 快 速 成 長 與 地 方 政 府 間 的 競 爭 有 絕 對 關 係, 而 探 討 中 國 開 發 區 與 區 域 發 展, 絕 不 能 忽 略 地 方 政 府 間 的 競 爭 然 而, 當 前 探 討 中 國 大 陸 府 際 關 係 的 文 獻, 不 論 是 條 條 塊 塊 或 條 塊 關 係, 多 將 焦 點 集 中 於 同 級 政 府 之 間 ; 炆 但 我 們 在 天 津 濱 海 新 區 的 個 案 中 發 現, 即 便 是 同 一 區 域 內, 不 同 層 級 政 府 間 亦 存 在 激 烈 的 競 爭 關 係 以 下 將 對 天 津 濱 海 新 區 的 發 展 進 行 簡 介, 並 論 證 註 炔 周 飛 舟, 錦 標 賽 體 制, 社 會 學 研 究 ( 北 京 ),2009 年 第 3 期, 頁 54~77 關 於 經 濟 成 長 與 政 治 晉 升 目 前 已 有 不 少 研 究 成 果, 且 存 在 極 為 嚴 重 的 爭 辯, 主 要 是 經 濟 成 長 對 包 括 任 期 級 別 ( 省 與 省 以 下 區 域 ) 或 職 務 ( 省 委 書 記 與 省 長 ) 等 影 響 的 差 異, 但 皆 同 意 地 方 政 府 間 為 晉 升 而 競 爭 是 存 在 的 可 參 閱 : 徐 現 祥 王 賢 彬, 晉 升 激 勵 與 經 濟 增 長 : 來 自 中 國 省 級 官 員 的 證 據, 世 界 經 濟 ( 北 京 ), 2010 年 第 2 期, 頁 15~36; 王 賢 彬 徐 現 祥, 中 國 地 方 官 員 經 濟 增 長 軌 跡 及 其 機 制 研 究, 經 濟 學 家 ( 四 川 ),2010 年 第 11 期, 頁 34~43; 陶 然 蘇 福 兵 陸 曦 朱 昱 銘, 經 濟 增 長 能 否 帶 來 晉 升 : 對 晉 升 錦 標 賽 理 論 的 邏 輯 挑 戰 與 省 級 實 證 重 估, 管 理 世 界 ( 北 京 ),2010 年 第 12 期, 頁 13~26 註 炘 馮 興 元, 地 方 政 府 競 爭 : 理 論 範 式 分 析 框 架 與 實 證 研 究 ( 江 蘇 : 譯 林 出 版 社,2010 年 ) 註 炅 吳 旬, 土 地 價 格 地 方 政 府 競 爭 與 政 府 失 靈, 中 國 土 地 科 學 ( 北 京 ),2004 年 第 2 期, 頁 10~14 註 炓 Kellee S. Tsai, Off Balance: The Unintended Consequences of Fiscal Federalism in China, Journal of Chinese Political Science, Vol. 9, No. 2(Fall 2004), pp. 1~26. 註 炆 林 尚 立, 國 內 政 府 間 關 係 ( 浙 江 : 浙 江 人 民 出 版 社,1998 年 ); 張 志 紅, 當 代 中 國 政 府 間 縱 向 關 係 研 究 ( 天 津 : 天 津 人 民 出 版 社,2005 年 ); 張 緊 跟, 當 代 中 國 政 府 間 關 係 導 論 ( 北 京 : 社 會 科 學 文 獻 出 版 社,2009 年 ); 周 振 超, 當 代 中 國 政 府 條 塊 關 係 研 究 ( 天 津 : 天 津 人 民 出 版 社,2009 年 )

多 層 次 競 爭 : 天 津 濱 海 新 區 的 發 展 與 挑 戰 39 本 研 究 的 觀 察 參 天 津 新 區 的 發 展 歷 程 鑒 於 1980 年 代 東 南 沿 海 地 區 的 改 革 開 放, 推 動 了 華 南 經 濟 快 速 成 長,1990 年 代 長 江 三 角 洲 全 面 崛 起 同 樣 也 帶 動 華 東 地 區 的 發 展, 中 共 意 圖 以 行 政 力 量 推 動 經 濟 發 展 滯 後 的 環 渤 海 灣 經 濟 圈, 使 其 肩 負 起 促 進 華 北 與 東 北 經 濟 發 展 的 重 要 使 命, 成 為 中 國 經 濟 起 飛 的 第 三 引 擎 炄 因 此,2006 年 以 來 為 了 加 快 環 渤 海 地 區 一 體 化 發 展, 中 共 強 力 打 造 天 津 濱 海 新 區 成 為 研 發 基 地 北 方 國 際 航 運 中 心 與 國 際 物 流 中 心, 以 作 為 帶 動 整 個 環 渤 海 地 區 經 濟 成 長, 以 及 輻 射 華 北 東 北 與 西 北 地 區 的 新 增 長 極 炑 其 實, 觀 察 歷 史 縱 深, 濱 海 新 區 開 發 歷 史 可 以 追 溯 到 1984 年 天 津 開 發 區, 為 當 時 第 一 批 十 四 個 沿 海 開 放 城 市 之 一, 但 是 在 中 央 財 政 困 頓 下, 所 謂 的 開 放 僅 只 是 給 予 不 同 於 其 他 地 區 的 政 策 管 制 鬆 綁, 這 些 開 放 城 市 只 能 各 憑 本 事 招 商 引 資, 天 津 開 發 區 也 不 例 外 而 天 津 雖 然 先 後 成 立 了 天 津 港 保 稅 區 高 新 開 發 區, 但 成 效 有 限 仿 效 1992 年 浦 東 新 區 的 發 展 經 驗, 天 津 市 於 1994 年 提 出 建 構 濱 海 新 區 的 構 想, 開 發 市 區 與 港 口 間 荒 蕪 的 鹽 鹼 地, 以 及 海 岸 線, 預 計 十 年 時 間 建 成, 炖 初 期 階 段 成 立 新 區 領 導 小 組, 作 為 新 區 管 理 機 構 雖 然 天 津 濱 海 新 區 與 上 海 浦 東 新 區 僅 有 兩 年 時 間 落 差, 但 浦 東 新 區 除 了 是 中 央 與 地 方 政 府 合 作 之 重 點 發 展 地 區 外, 改 革 開 放 後 上 海 地 區 所 蓄 積 的 市 場 力 量 較 為 成 熟, 相 較 下 濱 海 新 區 顯 得 先 天 不 足, 後 天 失 調, 發 展 明 顯 滯 後 相 較 於 珠 三 角 與 長 三 角 地 區 在 上 述 改 革 模 式 下, 城 市 群 從 點 線 到 面 的 蓬 勃 發 展 ; 身 為 首 都 北 京 衛 星 城 市, 以 及 與 上 海 市 同 樣 具 有 直 轄 市 位 階 的 天 津 市 其 所 屬 的 環 渤 海 地 區, 發 展 卻 相 對 緩 慢 1999 年 中 共 開 始 注 意 到 區 域 發 展 不 均 的 問 題, 除 了 宣 示 西 部 大 開 發 政 策 外, 亦 關 切 環 渤 海 地 區 發 展 情 況, 同 年 國 務 院 明 訂 天 津 為 環 渤 海 經 濟 區 中 心, 賦 予 天 津 更 高 之 戰 略 地 位 炂 而 天 津 新 區 於 隔 年 成 立 管 理 委 員 會 取 代 領 導 小 組, 強 化 新 區 管 理 制 度, 但 此 時 中 央 政 策 仍 然 口 惠 居 多, 缺 乏 實 際 財 政 支 持 與 資 金 投 入, 而 環 渤 海 地 區 其 他 行 政 區 經 濟 體 各 有 各 的 盤 算, 尤 其 是 北 京 的 態 度, 天 津 要 成 為 註 炄 厲 以 寧, 區 域 發 展 新 思 路 ( 北 京 : 經 濟 日 報 出 版 社,2000 年 ), 頁 285 註 炑 2006 年 5 月 26 日 中 國 國 務 院 發 出 國 務 院 關 於 推 進 天 津 濱 海 新 區 開 發 開 放 有 關 問 題 的 意 見, 對 於 濱 海 新 區 的 開 發 提 出 了 具 體 的 指 導 意 見 : 依 託 京 津 冀 服 務 環 渤 海 輻 射 三 北 面 向 東 北 亞, 努 力 建 設 成 為 我 國 北 方 對 外 開 放 的 門 戶 高 水 準 的 現 代 製 造 業 和 研 發 轉 化 基 地 北 方 國 際 航 運 中 心 和 國 際 物 流 中 心, 請 參 見 國 務 院 推 進 天 津 濱 海 新 區 開 發 開 放 有 關 問 題 的 意 見, 中 國 政 府 網, http://www.gov.cn/zwgk/2006-06/05/content_300640.htm 註 炖 1994 年 濱 海 新 區 大 事 記, 濱 海 新 區 網, http://www.bh.gov.cn/html/bhxqzww/dsj22362/2012-02- 29/Detail_526048.htm 註 炂 曾 志 超, 台 商 進 駐 天 津 濱 海 新 區 開 拓 華 北 市 場, 國 政 研 究 報 告, http://www.npf.org.tw/post/2/ 5293

40 中 國 大 陸 研 究 第 57 卷 第 1 期 民 國 103 年 3 月 中 心 地 位, 有 其 困 難 度 整 體 而 言, 縱 使 有 天 津 濱 海 新 區 的 建 構, 但 是 對 比 於 浦 東 新 區 耀 眼 光 芒, 濱 海 新 區 卻 在 環 渤 海 經 濟 圈 各 級 行 動 者 的 競 爭 中 載 浮 載 沉 直 到 2005 年 10 月 召 開 的 中 共 十 六 屆 五 中 全 會 將 加 快 濱 海 新 區 發 展 寫 進 中 國 十 一 五 規 劃 建 議, 濱 海 新 區 正 式 納 入 全 國 整 體 發 展 戰 略, 再 一 次 被 定 位 為 帶 動 環 渤 海 經 濟 圈 經 濟 發 展 的 引 擎, 期 待 它 發 揮 如 浦 東 新 區 之 於 長 三 角 經 濟 區 之 作 用 至 此, 天 津 濱 海 新 區 似 乎 擺 脫 十 餘 年 的 沉 潛 命 運, 進 入 加 速 發 展 階 段 首 先, 國 務 院 在 2006 年 5 月 先 批 准 濱 海 新 區 為 繼 浦 東 新 區 之 後 第 二 個 國 家 綜 合 配 套 改 革 試 驗 區, 允 許 新 區 在 行 政 管 理 體 制 等 十 個 方 面 的 管 理 體 制, 先 行 試 驗 重 大 的 改 革 開 放 措 施, 炚 隨 後 發 出 國 務 院 關 於 推 進 天 津 濱 海 新 區 開 發 開 放 有 關 問 題 的 意 見, 明 確 指 導 新 區 四 項 近 期 工 作 重 點, 特 別 是 金 融 業 務 管 理 市 場 與 開 放 四 方 面 的 重 大 制 度 改 革 可 先 試 先 行,8 月 又 發 布 國 務 院 關 於 天 津 市 城 市 總 體 規 劃 的 批 覆, 將 天 津 市 定 位 為 北 方 經 濟 中 心 國 際 港 口 城 市 和 生 態 城 市 炃 一 時 之 間 天 津 的 開 發 工 作 如 火 如 荼 展 開, 濱 海 新 區 成 為 熱 門 議 題 2008 年 3 月, 國 務 院 正 式 批 覆 濱 海 新 區 綜 合 配 套 改 革 試 驗 方 案, 方 案 中, 最 重 要 的 是 在 天 津 設 立 全 國 性 非 上 市 公 眾 公 司 股 權 交 易 市 場 (Over-the-Counter, 我 方 稱 證 券 櫃 臺 買 賣 市 場 ), 這 將 在 中 國 形 成 深 圳 上 海 證 券 交 易 市 場 之 外 又 一 個 新 的 資 本 市 場, 同 時 在 濱 海 新 區 綜 合 配 套 改 革 試 驗 方 案 中, 要 求 推 進 行 政 管 理 體 制 改 革 牪 整 體 而 言, 歸 納 2005 年 底 開 始 啟 動 的 改 革 實 驗 區 與 諸 多 中 央 政 策 利 基, 主 要 是 讓 新 區 可 以 在 多 項 管 理 體 制 上, 報 准 國 務 院 後 先 試 先 行, 側 重 金 融 土 地 與 行 政 三 方 面 管 理 體 制 其 中, 行 政 管 理 體 制 的 變 革 是 最 困 難 的 環 節, 檢 視 新 區 行 政 管 理 制 度 演 變, 直 至 2009 年 中 之 前 可 大 致 分 為 三 個 階 段, 狖 說 明 如 下 : 一 創 建 初 期, 新 區 領 導 小 組 階 段 (1994~1999) 1994 年 天 津 市 決 定 開 發 濱 海 新 區, 劃 定 包 括 天 津 港 天 津 經 濟 技 術 開 發 區 天 津 保 稅 區 三 個 功 能 區 ; 塘 沽 區 漢 沽 區 和 大 港 區 三 個 完 整 的 行 政 區, 以 及 東 麗 區 和 津 南 區 的 部 分 區 域 為 新 區 範 圍, 總 面 積 廣 達 2,270 平 方 公 里, 海 岸 線 長 153 公 里 由 於 濱 海 新 區 的 構 想 是 天 津 市 單 方 面 的 提 案, 當 時 並 未 受 到 中 央 積 極 的 財 政 支 持, 是 故 天 津 市 預 計 以 十 年 的 時 間 建 成 因 此 在 創 建 階 段, 資 金 與 設 備 匱 乏 的 情 況 下, 新 區 拓 展 緩 慢, 業 務 規 模 不 大 是 故, 在 行 政 管 理 體 制 方 面,1994 年 設 立 新 區 領 導 小 組, 並 於 隔 年 成 立 新 區 領 導 小 組 辦 公 室, 整 個 面 積 龐 大 的 新 區, 由 此 寥 寥 數 人 之 領 導 註 炚 包 括 企 業 改 革 科 技 體 制 涉 外 經 濟 體 制 金 融 創 新 土 地 管 理 體 制 城 鄉 規 劃 管 理 體 制 農 村 體 制 社 會 領 域 資 源 節 約 和 環 境 保 護 等 管 理 制 度, 以 及 行 政 管 理 體 制 等 十 個 方 面, 先 行 試 驗 重 大 的 改 革 開 放 措 施 註 炃 天 津, 北 方 經 濟 中 心, 大 陸 台 商 簡 訊,http://www.cnfi.org.tw/cnfi/ssnb/166-439-32.htm 註 牪 國 務 院 批 覆 的 天 津 濱 海 新 區 綜 合 配 套 改 革 試 驗 總 體 方 案 ( 全 文 ), 人 民 網,http://www.022net. com/2008/4-1/492048112518172.html 註 狖 行 政 體 制 改 革 的 最 終 階 段 將 於 本 文 第 五 部 分 說 明

多 層 次 競 爭 : 天 津 濱 海 新 區 的 發 展 與 挑 戰 41 小 組 負 責 統 籌 而 小 組 成 立 之 前, 新 區 規 劃 範 圍 內 的 功 能 區 與 行 政 區, 已 有 各 自 的 行 政 管 理 機 構, 如 開 發 區 的 管 委 會 行 政 區 的 區 政 府 因 此, 作 為 天 津 市 政 府 規 劃 新 區 開 發 建 設 與 經 濟 發 展 的 組 織, 新 區 領 導 小 組 的 功 能 在 於 經 濟 建 設 相 關 工 作 方 面, 進 行 統 籌 指 導 與 協 調 新 區 內 原 有 之 行 政 管 理 機 構 創 建 初 期 之 制 度 設 計, 保 留 既 有 功 能 區 與 行 政 區 的 管 理 體 制 與 人 員 編 制 成 本, 在 其 上 設 立 代 表 天 津 市 政 府 的 統 籌 小 組, 負 責 規 劃 與 協 調 新 區 經 濟 建 設 業 務, 其 立 意 在 於 降 低 體 制 調 整 成 本 與 衝 擊, 增 加 決 策 與 運 作 效 率 從 法 制 面 檢 視, 這 樣 的 制 度 設 計 也 在 於 原 行 政 區 存 在 已 久, 負 責 政 治 經 濟 與 社 會 各 項 業 務, 而 功 能 區 有 天 津 市 人 大 制 定 之 保 稅 區 管 理 條 例 與 天 津 新 技 術 產 業 園 區 管 理 條 例 等 法 源 規 範, 但 新 區 領 導 小 組 並 無 法 源 基 礎, 使 得 領 導 小 組 的 位 階 與 權 力 並 不 明 確, 辦 公 室 主 任 一 職 多 為 兼 任, 過 渡 性 質 意 味 濃 厚 二 組 織 調 整, 管 理 委 員 會 階 段 (2000~2005) 隨 著 新 區 逐 步 開 展, 經 濟 建 設 工 作 陸 續 投 入, 新 區 業 務 逐 漸 繁 雜, 原 新 區 領 導 小 組 管 理 體 制 不 能 應 付 日 益 龐 雜 的 業 務 ; 再 加 上,1999 年 國 務 院 將 天 津 定 位 為 環 渤 海 經 濟 區 中 心, 賦 予 天 津 更 高 之 戰 略 地 位, 天 津 濱 海 新 區 重 要 性 增 加 2000 年 成 立 新 區 管 理 委 員 會, 由 原 兼 任 辦 公 室 主 任 之 皮 黔 生 接 任 新 區 管 委 會 主 任, 組 織 編 制 上 設 有 三 局 兩 室, 即 經 濟 計 畫 發 展 局 規 劃 建 設 發 展 局 等 三 局, 與 辦 公 室 政 策 法 規 研 究 室 等 二 室, 人 數 編 制 數 十 餘 人, 至 此, 新 區 始 有 組 織 編 制 之 權 狋 2002 年 10 月 天 津 市 人 大 常 委 會 頒 布 天 津 濱 海 新 區 條 例 作 為 正 式 規 範 新 區 制 度 法 源 基 礎, 條 例 中 第 五 條 明 確 定 位 濱 海 新 區 管 理 委 員 會 是 市 人 民 政 府 的 派 出 機 構, 代 表 市 人 民 政 府 行 使 有 關 濱 海 新 區 建 設 的 管 理 權, 對 濱 海 新 區 開 發 建 設 和 經 濟 發 展 履 行 以 下 職 責, 狘 而 第 六 條 則 規 範 新 區 管 委 會 與 新 區 內 各 區 人 民 政 府 各 功 能 經 濟 區 管 理 機 構 的 關 係, 根 據 各 自 職 責 負 責 各 自 轄 區 的 行 政 管 理 工 作, 接 受 濱 海 新 區 管 理 委 員 會 對 經 濟 建 設 工 作 的 指 導 與 協 調 涉 及 濱 海 新 區 整 體 長 遠 發 展 的 土 地 利 用 產 業 布 局 重 點 投 資 專 案 和 結 構 調 整 等 重 要 經 濟 事 項, 應 當 向 濱 海 新 區 管 理 委 員 會 報 告, 並 且 對 於 濱 海 新 區 內 各 區 人 民 政 府 各 功 能 經 濟 區 管 理 機 構 決 定 的 事 項, 不 符 註 狋 註 狘 後 設 置 科 技 發 展 局, 變 成 四 局 兩 室, 可 參 見 : 韓 志 紅 吳 量 福 史 月 紅, 天 津 濱 海 新 區 政 府 機 構 設 置 的 初 步 研 究, 天 津 經 濟 ( 天 津 ),2007 年 第 6 期, 頁 52~55; 破 除 行 政 痼 疾 濱 海 新 區 管 委 會 收 權, 人 民 網,http://www.022net.com/2008/4-9/485740192558123.html 職 責 包 括 :1. 組 織 草 擬 濱 海 新 區 經 濟 發 展 規 劃, 經 市 人 民 政 府 批 准 後, 組 織 實 施 ;2. 組 織 編 制 濱 海 新 區 區 域 性 城 市 發 展 規 劃 國 土 利 用 規 劃, 經 市 人 民 政 府 批 准 後, 組 織 實 施 ;3. 審 批 濱 海 新 區 各 功 能 經 濟 區 的 發 展 計 畫 和 產 業 布 局 ;4. 協 調 或 者 批 准 建 在 濱 海 新 區 內 屬 於 市 級 審 批 的 各 類 建 設 專 案, 協 調 組 織 濱 海 新 區 內 跨 行 政 區 和 功 能 經 濟 區 建 設 專 案 的 實 施 ;5. 籌 集 管 理 和 使 用 濱 海 新 區 建 設 發 展 專 項 資 金 ;6. 協 調 市 人 民 政 府 有 關 部 門 和 國 家 有 關 部 委 駐 濱 海 新 區 機 構 的 工 作 ;7. 市 人 民 政 府 賦 予 的 其 他 職 責 請 參 見 : 天 津 濱 海 新 區 條 例, 貿 易 促 進 網,http://mycjw.tjftz.gov.cn/system/2008/06/19/0100 16432.shtml

42 中 國 大 陸 研 究 第 57 卷 第 1 期 民 國 103 年 3 月 合 本 市 總 體 規 劃 和 濱 海 新 區 規 劃 的, 濱 海 新 區 管 理 委 員 會 應 當 予 以 糾 正, 並 向 市 人 民 政 府 報 告 檢 視 條 例 相 關 規 定, 賦 予 濱 海 新 區 管 委 會 相 當 大 的 責 任 其 一 是 組 織 編 制 權, 負 責 草 擬 組 織 編 制 新 區 城 市 規 劃 經 濟 發 展 與 產 業 布 局, 但 必 須 經 市 人 民 政 府 批 准 後, 方 能 實 施 ; 其 二 是 部 份 審 批 權, 主 要 是 審 批 新 區 內 發 展 計 畫 與 產 業 布 局, 非 實 質 投 資 案 審 批 ; 其 三 是 自 籌 財 源, 自 行 籌 集 管 理 和 使 用 濱 海 新 區 建 設 發 展 專 項 資 金 ; 其 四 是 協 調 功 能, 協 調 組 織 濱 海 新 區 內 跨 行 政 區 和 功 能 經 濟 區 建 設 專 案 的 實 施 ; 其 五 為 糾 正 權, 對 新 區 範 圍 內 原 管 理 機 構 不 符 合 規 劃 之 事 項 提 出 糾 正, 僅 能 上 報 天 津 市 政 府, 沒 有 處 分 權 法 律 上 雖 然 明 確 定 位 新 區 管 委 會 市 人 民 代 表 派 出 機 構, 行 使 濱 海 新 區 的 經 濟 建 設 管 理 權, 但 實 務 運 行 上, 管 委 會 一 方 面 受 制 於 天 津 市 政 府, 另 一 方 面 其 權 力 完 全 無 法 凌 駕 於 各 行 政 區 之 上 三 改 制 摸 索, 管 理 委 員 會 集 權 階 段 (2006~2009) 2005 年 底 十 六 屆 人 大 五 中 全 會, 正 式 將 天 津 濱 海 新 區 納 入 國 家 整 體 發 展 戰 略, 國 務 院 陸 續 頒 布 或 批 覆 各 項 優 惠 政 策 與 指 示, 其 中 以 2006 年 批 准 天 津 濱 海 新 區 為 第 二 個 國 家 綜 合 配 套 改 革 試 驗 區 影 響 最 大 中 央 讓 新 區 在 企 業 改 革 科 技 體 制 涉 外 經 濟 體 制 金 融 創 新 土 地 管 理 體 制 城 鄉 規 劃 管 理 體 制 農 村 體 制 社 會 領 域 資 源 節 約 和 環 境 保 護 等 管 理 制 度, 以 及 行 政 管 理 體 制 等 十 個 方 面 先 試 先 行 重 大 的 改 革 開 放 措 施 濱 海 新 區 成 為 熱 門 議 題, 資 金 資 源 陸 續 湧 進, 然 而 此 時, 從 新 區 成 立 即 擔 任 管 委 會 主 任 的 皮 黔 生 因 涉 及 重 大 貪 污 案,2007 年 6 月 被 免 職, 由 苟 利 軍 接 任, 貪 污 事 件 暴 露 新 區 管 理 制 度 監 管 漏 洞, 更 強 化 呼 籲 改 革 的 聲 浪 2008 年 3 月 國 務 院 批 覆 的 天 津 濱 海 新 區 綜 合 配 套 改 革 試 驗 總 體 方 案, 要 求 推 進 行 政 管 理 體 制 改 革, 轉 變 政 府 職 能, 建 立 既 集 中 統 一 領 導 又 發 揮 各 方 優 勢 充 滿 生 機 與 活 力 的 管 理 體 制 狉 批 覆 不 久 之 後,4 月 3 日 一 項 重 要 人 事 案 公 告, 由 濱 海 新 區 工 委 書 記 管 委 會 主 任 苟 利 軍 兼 任 塘 沽 區 委 書 記, 這 項 人 事 案 公 告 被 視 為 濱 海 新 區 權 力 結 構 轉 變 重 要 訊 息 : 新 區 行 政 管 理 制 度 向 管 委 會 集 權, 以 新 區 管 委 會 和 所 在 地 塘 沽 區 黨 委 人 事 合 一 的 方 式, 讓 管 委 會 權 力 實 質 化 因 此, 天 津 濱 海 新 區 最 終 形 成 包 括 天 津 港 天 津 經 濟 技 術 開 發 區 天 津 保 稅 區 等 九 個 功 能 區, 以 及 塘 沽 區 漢 沽 區 和 大 港 區 三 個 完 整 的 行 政 區, 再 加 上 東 麗 區 和 津 南 區 的 部 分 區 域 為 新 區 範 圍 ( 見 圖 1) 註 狉 同 註 牪

多 層 次 競 爭 : 天 津 濱 海 新 區 的 發 展 與 挑 戰 43 圖 1 天 津 濱 海 新 區 與 天 津 市 各 行 政 區 功 能 區 關 係 圖 資 料 來 源 : 作 者 自 行 整 理 綜 觀 天 津 濱 海 新 區 的 成 立, 以 及 行 政 管 理 體 制 演 革, 從 新 區 領 導 小 組, 歷 經 虛 權 與 集 權 之 管 理 委 員 會 階 段, 儼 然 是 一 場 環 渤 海 經 濟 圈 各 省 市 天 津 市 新 區 管 委 會 與 各 行 政 區 和 功 能 區 之 間 的 算 計 競 賽, 以 下 將 說 明 此 種 多 層 次 的 競 爭 關 係 肆 濱 海 新 區 發 展 中 的 多 層 次 競 爭 本 文 認 為 影 響 當 前 區 域 發 展 與 開 發 區 運 作 的 因 素 中, 縱 然 市 場 資 金 與 技 術 等 經 濟 邏 輯 很 重 要 ; 但 在 中 國, 由 於 黨 國 體 制 的 慣 性 與 制 度 約 束, 政 治 邏 輯 不 僅 無 法 忽 視, 且 極 具 關 鍵 而 在 前 述 分 裂 權 威 主 義 與 市 場 保 護 型 聯 邦 主 義 等 概 念 所 衍 生 的 地 方 政 府 間 競 爭, 將 是 本 文 論 證 的 出 發 點 一 般 而 言, 多 數 文 獻 僅 描 繪 同 級 別 政 府 間 的 競 爭, 然 而 從 本 研 究 看 來, 上 下 級 別 間 的 競 爭 亦 是 影 響 天 津 濱 海 新 區 運 作 以 及 制 度 變 遷 的 主 因 就 中 國 行 政 級 別 而 言, 在 統 制 經 濟 時 期, 為 確 保 計 畫 經 濟 的 運 行, 強 化 行 政 管 理 體 制 為 其 中 重 要 的 手 段, 實 行 條 塊 結 合 的 分 級 管 理, 透 過 政 企 合 一 來 彌 補 國 家 對 國 有 資 產 管 理, 及 滲 透 社 會 經 濟 能 力 的 不 足, 故 中 央 政 府 透 過 條 條 的 鎖 鍊 控 制 地 方 企 業 事 業, 於 是 不 僅 政 府 部 門, 連 企 業 事 業 單 位 學 校 醫 院 科 研 機 構 都 有 級 別 鄉 科 級 縣 處 級 廳 局 級 省 部 級 國 家 級 之 分 ( 見 圖 2)

44 中 國 大 陸 研 究 第 57 卷 第 1 期 民 國 103 年 3 月 圖 2 中 國 大 陸 行 政 級 別 國 家 級 省 級 部 級 軍 級 地 級 廳 局 級 師 級 縣 級 處 級 團 級 鄉 級 科 級 營 級 資 料 來 源 : 作 者 自 行 繪 製 就 本 文 而 言, 天 津 為 直 轄 市 ( 省 部 級 ), 其 一 方 面 在 環 渤 海 地 區 面 臨 其 他 省 市 的 競 爭, 另 一 方 面 作 為 副 省 級 的 濱 海 新 區 也 是 競 爭 對 象 此 外, 包 括 塘 沽 漢 沽 與 大 港 等 各 行 政 區 ( 廳 局 級 ), 亦 與 濱 海 新 區 間 多 所 競 爭 就 此 而 言, 吾 人 可 找 出 三 層 的 競 爭 關 係, 第 一 層 為 環 渤 海 區 域 ( 特 別 是 北 京 市 ) 與 天 津 市 之 間, 第 二 層 為 天 津 市 與 天 津 濱 海 新 區 之 間, 第 三 層 為 濱 海 新 區 管 委 會 與 各 行 政 區 之 間 ( 見 圖 3) 圖 3 天 津 濱 海 新 區 發 展 的 多 層 次 競 爭 環 渤 海 經 濟 圈 ( 特 別 是 北 京 市 ) 天 津 市 天 津 濱 海 新 區 各 行 政 區 ( 塘 沽 漢 沽 大 港 ) 代 表 其 間 的 競 爭 關 係 資 料 來 源 : 作 者 自 行 繪 製 一 環 渤 海 各 省 市 與 天 津 市 就 中 國 區 域 經 濟 發 展 看 來, 環 渤 海 地 區 包 括 遼 東 半 島 山 東 半 島 京 津 冀 等 環 渤 海 地 區, 同 時 可 輻 射 到 山 西 省 與 內 蒙 古 中 東 部, 陸 地 面 積 為 51.4 萬 平 方 公 里, 渤 海 海 域 面 積 7.7 萬 平 方 公 里, 人 口 約 2.15 億, 約 佔 中 國 國 土 面 積 12% 與 人 口 的 20% 其 一 方 面 位 於 中 國 華 北 東 北 與 華 東 三 區 域 的 結 合 部, 具 有 優 異 的 地 理 區 位 ( 見 圖 4), 另 一 方 面 此 區 域 自 然 資 源 豐 富, 具 雄 厚 的 工 業 基 礎 以 及 科 技 教 育 資 源, 理 應 有 很 好 的 發

多 層 次 競 爭 : 天 津 濱 海 新 區 的 發 展 與 挑 戰 45 圖 4 環 渤 海 經 濟 圈 資 料 來 源 : 轉 引 自 環 渤 海 區 域 示 意 圖, 天 津 圖 書 館,http://dlibrary.tjl.tj.cn/hbh/gk/qyt-2.jpg 展 但 是, 由 於 體 制 與 行 政 區 劃 的 制 約, 特 別 是 北 京 與 天 津 的 關 係, 導 致 對 周 邊 地 區 的 帶 動 與 輻 射 作 用 均 不 明 顯, 成 為 中 國 沿 海 三 大 經 濟 區 塊 中 相 對 落 後 的 地 區 狜 環 渤 海 經 濟 圈 之 所 以 發 展 滯 後, 其 主 因 在 於 此 區 域 並 無 強 大 中 心 一 位 受 訪 者 提 及 : 這 個 區 域 至 少 有 三 個 板 塊, 一 是 以 大 連 為 中 心 的 遼 寧, 二 是 以 青 島 為 中 心 的 山 東, 三 則 是 京 津 冀, 這 區 域 完 全 沒 有 等 級 的 序 列 (TS01 訪 談 記 錄,2008/08/26) 而 此 區 域 內 各 省 市 間 的 競 爭 極 為 激 烈, 雖 說 中 央 以 天 津 作 為 此 區 域 的 發 展 核 心, 但 區 域 內 多 省 市 對 此 多 不 表 認 同 一 位 青 島 開 發 區 的 書 記 便 提 及 : 天 津 有 國 家 給 的 政 策, 國 家 領 導 人 也 常 常 去, 但 咱 們 這 兒 沒 有 青 島 港 比 天 津 港 不 僅 有 水 深 的 優 勢, 距 離 國 際 主 航 道 也 近, 青 島 的 條 件 實 際 上 比 天 津 優 越 太 多 了 (QG01 訪 談 記 錄, 2008/08/28) 言 下 之 意 似 乎 就 是 認 為, 中 央 實 在 沒 有 太 多 理 由 把 資 源 都 集 中 在 天 津 註 狜 張 子 云 于 武 楊 柏, 橫 向 佈 局 中 國 : 泛 流 域 經 濟 帶 崛 起 思 考 ( 上 海 : 上 海 人 民 出 版 社,2007 年 ), 頁 70

46 中 國 大 陸 研 究 第 57 卷 第 1 期 民 國 103 年 3 月 相 對 於 上 海 在 長 三 角 廣 東 在 珠 三 角, 天 津 確 實 在 此 區 域 並 無 太 大 優 勢 一 位 專 研 環 保 議 題 的 學 者 即 提 到 : 泛 珠 三 角 的 環 境 合 作 最 有 成 效, 因 為 廣 東 在 主 導 而 環 渤 海 地 區 的 環 境 問 題 最 嚴 重, 除 了 地 形 的 原 因 外, 跨 行 政 區 的 合 作 是 關 鍵, 天 津 實 在 太 弱 了, 無 法 像 廣 東 那 樣 主 導, 如 海 河 流 域 整 治 以 及 碧 海 行 動 等, 多 是 由 天 津 牽 頭, 但 實 際 上 效 果 不 彰 (TS02 訪 談 記 錄,2008/08/25) 此 外, 環 渤 海 地 區 缺 乏 超 區 域 協 調 機 構 也 是 重 點, 一 位 受 訪 者 提 及 :(TG01 訪 談 記 錄,2008/07/11) 不 像 西 部 大 開 發 有 國 務 院 西 部 地 區 開 發 領 導 小 組 辦 公 室 振 興 東 北 有 國 務 院 振 興 東 北 地 區 等 老 工 業 基 地 領 導 小 組 辦 公 室, 環 渤 海 經 濟 圈 並 沒 有 宏 觀 協 調 機 制, 所 以 協 調 起 來 極 為 困 難 而 這 種 競 爭, 最 多 還 是 在 北 京 與 天 津 間, 更 嚴 格 來 說, 應 該 說 是 北 京 對 天 津 的 壓 制 多 位 受 訪 學 者 均 提 及 天 津 的 命 運 與 北 京 緊 緊 相 連, 研 究 天 津 不 能 只 看 天 津, 還 得 看 北 京 天 津 的 發 展 取 決 於 北 京 對 天 津 的 態 度 ( TS01 訪 談 記 錄, 2009/08/03;TS03 訪 談 記 錄,2009/08/04) 天 津 自 開 埠 以 來, 一 直 是 中 國 北 方 商 埠 重 鎮, 但 一 直 受 制 於 北 京, 致 使 其 經 貿 中 心 的 作 用 並 未 發 揮 中 共 建 政 後, 北 京 是 首 都, 在 全 國 一 盤 棋 的 思 維 下, 天 津 最 重 要 的 任 務 就 是 支 持 北 京 一 位 受 訪 者 提 及 : 解 放 後 天 津 幾 乎 都 沒 有 投 資 項 目, 天 津 人 一 來 靠 技 術, 二 來 靠 咬 緊 牙 關, 終 於 自 己 搞 出 電 視 機, 但 這 電 視 機 卻 叫 北 京 牌 (TR01 訪 談 記 錄,2009/08/03) 根 據 中 央 政 府 的 規 劃, 兩 個 直 轄 市 是 有 不 同 定 位 的 北 京 要 發 展 成 全 國 的 政 治 文 化 與 國 際 國 內 交 往 中 心 ; 天 津 市 是 環 渤 海 的 經 濟 中 心 與 中 國 北 方 的 重 要 港 口 城 市, 兩 市 的 發 展 各 有 側 重, 具 備 合 理 分 工 的 基 礎 然 而 實 際 的 狀 況 是, 兩 個 城 市 都 具 有 直 轄 市 的 政 治 地 位, 距 離 僅 有 137 公 里, 彼 此 競 爭 激 烈 合 作 不 足 利 益 衝 突 不 斷, 從 而 形 成 典 型 以 鄰 為 壑 的 局 面 狒 在 產 業 方 面, 北 京 在 鋼 鐵 石 化 汽 車, 甚 至 包 括 港 口 建 設 等 方 面 無 不 與 天 津 爭 項 目 爭 投 資, 造 成 兩 地 許 多 重 複 建 設 北 京 壓 抑 天 津 的 實 例 甚 多, 如 : 天 津 產 石 油 且 與 華 北 油 田 勝 利 油 田 相 鄰, 還 有 進 口 原 油 的 優 勢, 但 產 值 卻 不 如 不 產 原 油 的 北 京 燕 山 石 化 ; 此 外 北 京 不 瀕 海, 但 卻 捨 天 津 港 不 用, 而 投 鉅 資 與 河 北 省 唐 山 市 合 建 京 唐 港, 不 僅 不 合 情 理, 也 破 壞 湙 河 入 海 口 的 濕 地 資 源 狔 事 實 上, 北 京 為 避 免 受 制 於 天 津, 其 態 度 為 : 北 京 因 為 沒 有 港 口 而 耿 耿 於 懷, 進 出 口 走 天 津 港 處 處 受 制, 人 家 經 常 卡 它, 現 在 和 唐 山 曹 妃 甸 搞 了 個 京 唐 港, 想 走 這 個 小 港 口, 不 再 經 過 天 津 狚 關 於 北 京 與 天 津 間 的 競 爭, 不 少 受 訪 者 亦 提 及 :(TS04 訪 談 記 錄,2008/08/25;TS05 訪 談 記 錄,2008/08/25;TG02 訪 談 記 錄,2008/08/26) 註 狒 趙 宏, 環 渤 海 經 濟 圈 產 業 發 展 研 究 ( 北 京 : 中 國 經 濟 出 版 社,2008 年 ), 頁 16 註 狔 張 子 云 于 武 楊 柏, 橫 向 佈 局 中 國 : 泛 流 域 經 濟 帶 崛 起 思 考, 頁 88 註 狚 李 博 雲 軍, 楊 連 雲 : 河 北 正 因 為 靠 著 京 津 才 發 展 落 後,21 世 紀 經 濟 報 導, http://www. 21cbh.com/HTML/2011-11-25/2MMDY5XzM4MzE2Mg.html

多 層 次 競 爭 : 天 津 濱 海 新 區 的 發 展 與 挑 戰 47 天 津 原 本 積 極 爭 取 首 鋼, 但 北 京 絕 對 不 會 給, 若 給 了, 天 津 就 上 去 了, 所 以 才 會 給 唐 山, 這 是 違 背 自 然 經 濟 規 律 的 另 外, 在 汽 車 產 業, 天 津 一 汽 一 直 與 日 本 豐 田 有 合 作, 但 北 京 在 2002 年 時 與 韓 國 現 代 合 作 生 產, 北 京 就 是 不 放 棄 製 造 業, 就 算 放 棄 了, 也 不 願 給 天 津 北 京 除 了 火 葬 場 外, 其 他 項 目 都 不 在 天 津 從 比 較 的 角 度 來 看, 三 大 經 濟 區 域 內 各 主 要 城 市 的 地 區 生 產 總 值,2010 年 長 三 角 經 濟 圈 的 首 位 城 市 上 海 (16,872.42 人 民 幣 ) 與 第 二 位 的 蘇 州 市 ( 約 9,000 億 人 民 幣 ) 的 比 值 為 1.875, 珠 三 角 的 首 位 城 市 廣 州 (10,604 億 人 民 幣 ) 與 第 二 位 深 圳 ( 約 9,500 億 人 民 幣 ) 的 比 值 為 1.17, 環 渤 海 的 首 位 城 市 北 京 (13,777.9 億 人 民 幣 ) 與 第 二 位 城 市 天 津 (9,108.83 億 人 民 幣 ) 間 的 比 值 為 1.51 狌 此 種 雙 城 競 爭 看 似 廣 州 與 深 圳 間 較 為 明 顯, 但 由 於 其 同 屬 廣 東 省, 協 調 較 為 容 易 北 京 與 天 津 間 同 屬 直 轄 市, 產 業 結 構 類 似, 協 調 不 易, 除 非 中 央 政 府 介 入, 否 則 雙 城 競 爭 的 戲 碼 仍 會 持 續 二 天 津 市 與 濱 海 新 區 時 序 進 入 21 世 紀 之 前, 天 津 作 為 直 轄 市, 其 發 展 甚 至 遠 不 如 南 方 的 地 級 市 究 其 原 因, 首 先, 領 導 多 是 本 地 人, 與 地 方 利 益 較 多 糾 葛 ; 其 次, 政 治 文 化 較 為 保 守 ; 再 者, 前 述 的 北 京 因 素 ; 最 後, 就 中 央 的 角 度 看 來, 天 津 最 重 要 的 功 能 是 攘 衛 京 畿, 經 濟 可 以 發 展 不 好, 但 一 定 要 穩 定 (TS01 訪 談 記 錄,2009/08/03;TS03 訪 談 記 錄,2009/08/04;TS04 訪 談 記 錄,2008/08/25) 然 而, 濱 海 新 區 的 發 展 確 實 給 了 天 津 機 會, 但 也 帶 給 天 津 難 題 根 據 中 國 社 科 院 出 版 的 2009 年 中 國 城 市 競 爭 力 藍 皮 書 顯 示, 天 津 的 經 濟 規 模 競 爭 力 在 中 國 城 市 中 排 名 第 六 天 津 經 濟 能 夠 出 現 高 增 長 的 主 要 原 因 在 於 : 中 國 政 府 批 准 推 進 天 津 濱 海 新 區 開 發 開 放 後, 在 天 津 布 置 和 引 導 了 大 批 重 大 工 業 專 案, 對 天 津 經 濟 帶 來 了 顯 著 的 拉 動 作 用 ( 詳 見 圖 5) 1994 年 天 津 市 固 定 資 產 投 資 總 額 為 332.52 億 元 人 民 幣, 天 津 濱 海 新 區 的 固 定 資 產 投 資 總 額 為 108.03 億 元 人 民 幣, 佔 天 津 市 固 定 資 產 投 資 總 額 的 32.49% 到 2009 年 時, 天 津 市 的 固 定 資 產 投 資 總 額 為 5,006.32 億 元 人 民 幣, 天 津 濱 海 新 區 的 固 定 資 產 投 資 總 額 則 達 到 2,502.66 億 元 人 民 幣, 幾 乎 佔 了 天 津 市 一 半 的 固 定 資 產 投 資 總 額 固 定 資 產 投 資 的 快 速 增 長 也 反 映 在 地 區 生 產 總 值 (GDP) 方 面 1994 年 天 津 市 GDP 為 732.89 億 元 人 民 幣, 天 津 濱 海 新 區 的 GDP 為 168.66 億 元 人 民 幣, 只 佔 天 津 市 的 23.01% 然 而,2009 年 天 津 濱 海 新 區 的 GDP 高 達 3,810.67 億 元 人 民 幣, 已 經 佔 天 津 市 GDP 的 50.8%( 詳 見 圖 6) 註 狌 中 國 統 計 年 鑒 ( 2010), 中 華 人 民 共 和 國 國 家 統 計 局, http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2010/ indexch.htm

48 中 國 大 陸 研 究 第 57 卷 第 1 期 民 國 103 年 3 月 圖 5 天 津 市 天 津 濱 海 新 區 歷 年 固 定 資 產 投 資 總 額 及 占 比 6000 5000 60.00% 50.00% 天 津 市 億 元 人 民 幣 億 元 人 民 幣 4000 3000 2000 1000 8000 7000 6000 5000 4000 3000 2000 1000 0 0.00% 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 時 間 40.00% 30.00% 20.00% 10.00% 0 0.00% 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 時 間 60.00% 50.00% 40.00% 30.00% 20.00% 10.00% 天 津 濱 海 新 區 天 津 濱 海 新 區 占 天 津 市 比 重 資 料 來 源 : 天 津 市 統 計 局, 天 津 市 統 計 年 鑑 ( 北 京 : 中 國 統 計 出 版 社,1996-2010 年 ) 引 自 張 弘 遠 林 雅 鈴, 中 國 特 區 經 濟 發 展 誘 因 機 制 轉 變 的 政 經 意 涵 : 天 津 濱 海 新 區 的 個 案 分 析, 中 國 大 陸 研 究, 第 54 卷 第 2 期 (2011 年 6 月 ), 頁 35~62 圖 6 天 津 市 天 津 濱 海 新 區 歷 年 地 區 生 產 總 值 (GDP) 及 占 比 天 津 市 天 津 濱 海 新 區 天 津 濱 海 新 區 占 天 津 市 比 重 資 料 來 源 : 同 圖 5

多 層 次 競 爭 : 天 津 濱 海 新 區 的 發 展 與 挑 戰 49 就 此 而 言, 近 年 來 天 津 市 的 迅 猛 發 展 與 濱 海 新 區 脫 離 不 了 關 係 但 我 們 也 看 得 出 天 津 市 的 焦 慮, 一 位 受 訪 者 提 及 : 濱 海 新 區 基 礎 建 設 7,000 億 人 民 幣, 規 劃 面 積 2,270 平 方 公 里, 佔 天 津 工 業 總 產 值 超 過 60%, 若 新 區 獨 立 成 一 行 政 區, 天 津 肯 定 怕 他 會 跑 掉 (TS04 訪 談 記 錄,2008/08/25) 狑 而 這 也 影 響 到 天 津 市 站 在 市 的 高 度 看 待 天 津 的 發 展, 一 位 受 訪 者 提 到 : 據 說 若 有 大 項 目 到 了 天 津, 天 津 市 常 委 也 常 爭 論 到 底 這 項 目 要 放 進 新 區 還 是 放 哪 (TS06 訪 談 記 錄,2009/08/03) 而 天 津 與 濱 海 新 區 的 緊 張 關 係, 也 多 體 現 在 新 區 管 委 會 與 各 行 政 區 間 的 關 係, 其 中 也 包 括 利 益 衝 突 一 位 受 訪 者 提 到 : 行 政 區 的 財 政 給 天 津 市 政 府 建 設 基 金 給 濱 海 新 區 管 委 會, 這 中 間 有 些 利 益 衝 突 也 是 難 免 的 (TG04 訪 談 記 錄,2008/08/26) 就 此 看 來, 為 釐 清 天 津 市 與 濱 海 新 區 的 關 係, 有 必 要 探 討 各 行 政 區 功 能 區 間 與 濱 海 新 區 管 委 會 間 的 競 爭 關 係 三 管 委 會 與 各 行 政 區 在 2009 年 底 改 制 前, 濱 海 新 區 的 範 圍 原 本 包 括 天 津 港 天 津 經 濟 技 術 開 發 區 天 津 保 稅 區 等 九 個 功 能 區, 以 及 塘 沽 區 漢 沽 區 和 大 港 區 三 個 完 整 的 行 政 區, 再 加 上 東 麗 區 和 津 南 區 的 部 分 區 域 但 自 從 濱 海 新 區 成 為 熱 門 議 題 後, 資 金 資 源 陸 續 湧 進, 新 區 管 委 會 與 各 區 政 府 和 管 理 機 構 之 間, 以 及 各 區 政 府 與 管 理 機 構 之 間 爭 相 競 爭, 造 成 資 源 浪 費 與 錯 置, 管 委 會 形 同 虛 設, 新 區 行 政 管 理 制 度 問 題 日 益 白 熱 化 玤 幾 位 受 訪 者 提 到 :(TS04 訪 談 記 錄,2008/08/25;TR02 訪 談 記 錄,2009/08/05) DELL 想 到 新 區, 各 功 能 區 行 政 區 都 在 爭 奪 中 央 撥 一 筆 經 費 下 來, 各 功 能 區 行 政 區 也 都 在 爭 奪 空 客 ( 空 中 巴 士 ) 到 天 津, 開 發 區 爭 保 稅 區 爭, 各 行 政 區 也 都 在 爭 現 在 就 是 有 利 的 爭 來 爭 去, 不 利 的 推 來 推 去, 相 互 間 打 來 打 去 相 較 於 上 海, 一 位 受 訪 者 認 為 上 海 是 行 政 區 管 功 能 區, 而 天 津 是 誰 也 不 管 誰, 各 自 發 展 (TS06 訪 談 記 錄,2009/08/03) 而 當 時 為 解 決 行 政 區 的 不 聽 話, 則 出 現 塘 沽 區 委 書 記 由 區 工 委 書 記 兼 任 的 現 象 因 此, 回 歸 到 天 津 市 濱 海 新 區 與 各 行 政 區 間 的 三 層 關 係 來 看, 原 本 法 律 上 明 確 定 位 新 區 管 委 會 是 人 民 代 表 派 出 機 構, 行 使 濱 海 新 區 的 經 濟 建 設 管 理 權, 但 實 務 運 行 上, 管 委 會 卻 是 左 右 受 制, 難 以 施 展 我 們 可 清 楚 看 到 在 土 地 管 理 整 體 規 劃 人 事 權 與 財 政 權 等 四 方 面 的 衝 突 首 先 是 土 地 管 理 問 題, 由 於 管 委 會 是 疊 架 在 原 有 行 政 區 和 功 能 區 之 上, 土 地 管 理 註 狑 關 於 此, 也 有 黨 工 委 的 幹 部 提 出 不 同 看 法 : 天 津 市 政 府 是 可 以 管 得 住 濱 海 新 區 的, 方 法 有 很 多, 最 重 要 的 是, 濱 海 新 區 工 委 書 記 也 是 天 津 市 委, 且 要 調 動 資 源 也 得 依 賴 天 津 市 政 府 (TG03 訪 談 記 錄,2008/08/27) 註 玤 孟 廣 文 杜 英 傑, 天 津 濱 海 新 區 建 設 成 就 與 發 展 前 景, 經 濟 地 理 ( 湖 南 ), 第 29 卷 第 2 期 (2009 年 2 月 ), 頁 193~199

50 中 國 大 陸 研 究 第 57 卷 第 1 期 民 國 103 年 3 月 權 實 際 掌 握 在 各 區 手 上, 建 立 工 業 園 區 公 共 建 設 地 產 開 發 分 別 是 由 各 區 政 府 或 管 理 機 構 負 責, 造 成 布 局 分 散, 導 致 新 區 內 跨 區 投 資 案 的 運 作, 常 常 是 各 區 政 府 或 管 理 機 構 依 各 自 利 益 決 定 執 行 程 度, 阻 力 重 重 其 次, 新 區 整 體 規 劃 難 以 落 實, 產 業 布 局 分 散, 各 區 政 府 與 管 理 機 構 惡 性 競 爭 情 形 嚴 重 : 重 複 投 資 削 價 招 商 引 資 與 盲 目 開 發 以 塘 沽 區 和 坐 落 於 區 內 之 天 津 經 濟 技 術 園 區 為 例, 兩 者 本 應 是 相 輔 相 成, 但 塘 沽 區 政 府 與 園 區 管 委 會 卻 各 行 其 是, 均 投 入 服 務 業 基 礎 設 施 競 賽, 使 得 寶 貴 的 資 金 難 以 發 揮 最 大 效 益, 這 種 惡 性 競 爭 情 況 其 實 也 常 見 於 新 區 管 委 會 和 各 區 政 府 與 管 理 機 構 之 間 第 三 為 人 事 權, 各 行 政 區 與 功 能 區 可 直 接 向 市 委 組 織 推 薦 幹 部, 新 區 工 委 會 無 推 薦 權, 更 別 說 任 命 權, 即 所 謂 的 管 人 的 不 管 事, 管 事 的 不 管 人, 一 位 受 訪 者 提 到 原 本 區 處 長 由 區 工 委 決 定, 現 在 變 成 天 津 市 黨 委 決 定 了 (TG05 訪 談 記 錄, 2009/08/05) 若 濱 海 新 區 連 下 屬 的 人 事 都 無 法 掌 握, 更 遑 論 統 一 指 揮 運 作 了 最 後, 在 財 政 權 方 面, 新 區 管 委 會 只 管 建 設 發 展 專 項 資 金, 各 行 政 區 與 功 能 區 財 政 部 門 直 接 對 口, 經 費 預 算 各 憑 本 事, 嚴 重 影 響 新 區 統 一 規 劃 能 力 因 此, 新 區 管 委 會 缺 少 人 事 權 與 財 政 權, 等 於 沒 有 行 走 的 雙 腿, 如 何 能 推 動 新 區 建 設 與 經 濟 發 展 更 上 層 樓 再 加 上, 管 委 會 只 有 協 調 指 導 與 糾 正 權, 各 行 政 區 與 功 能 區 要 不 要 接 受, 端 視 各 區 政 府 與 各 管 委 會 利 益 而 定, 原 本 設 想 以 調 度 靈 活 與 決 策 效 率 為 優 勢 的 制 度 設 計 反 而 適 得 其 反, 不 僅 效 率 低 弱, 同 時 也 增 加 制 度 運 行 的 成 本 也 因 此, 濱 海 新 區 在 體 制 改 革 上 勢 在 必 行 一 位 受 訪 者 強 調 : 就 濱 海 新 區 的 狀 況 來 看, 若 不 進 行 徹 底 的 整 合 是 不 行 的, 還 是 要 成 立 一 級 政 府, 要 有 四 套 班 子 才 行 (TG06 訪 談 記 錄,2008/08/26) 正 因 如 此, 才 有 下 述 的 體 制 改 革 伍 濱 海 新 區 體 制 改 革 的 結 果 回 顧 天 津 濱 海 新 區 的 發 展 歷 程, 自 濱 海 新 區 正 式 納 入 中 國 國 家 整 體 發 展 戰 略, 中 央 政 策 大 力 做 多 與 給 予 先 試 先 行 特 權 的 情 況 下, 理 應 大 步 邁 開, 勇 往 直 前, 但 面 對 龐 大 資 源 湧 入, 反 而 發 展 躊 躇 不 前 不 論 是 民 間 或 是 官 方 研 究 單 位 均 將 問 題 指 向 行 政 管 理 體 制 上, 認 為 只 有 經 濟 事 務 管 轄 權 之 管 委 會 的 運 行 模 式, 已 不 符 合 新 區 目 前 發 展 態 勢, 必 須 進 行 調 整 就 此 而 言, 一 如 前 文 所 述, 單 從 經 濟 邏 輯 並 無 法 解 決 濱 海 新 區 所 遭 遇 的 困 境, 而 行 政 管 理 體 制 所 產 生 的 問 題 核 心 便 是 本 文 所 強 調 的 多 層 次 競 爭 以 下 將 介 紹 濱 海 新 區 行 政 體 制 改 革 的 方 案 與 政 治 邏 輯 一 體 制 改 革 方 案 與 結 果 按 本 文 歸 納, 我 們 可 找 出 三 個 關 於 濱 海 新 區 制 度 改 革 的 方 案 : 一 是 維 持 管 委 會 統 籌 形 式, 但 強 化 管 委 會 功 能 ; 二 為 縮 小 濱 海 新 區 面 積, 並 讓 新 區 分 成 南 北 兩 區, 各 設 立 政 府 ; 三 是 直 接 改 制, 合 併 三 行 政 區 為 濱 海 新 區 人 民 政 府 ( 詳 見 表 1) 從 幾 個 方 案 可 看 出, 多 層 次 競 爭 的 第 一 層 ( 環 渤 海 各 省 市 與 天 津 市 ), 由 於 涉 及 各 省 市 間 的 競

多 層 次 競 爭 : 天 津 濱 海 新 區 的 發 展 與 挑 戰 51 表 1 濱 海 新 區 行 政 體 制 改 革 方 案 方 案 內 容 優 缺 點 改 革 啟 動 者 一 二 三 資 料 來 源 : 作 者 自 製 維 持 原 有 管 委 會 形 式, 但 強 化 管 委 會 功 能 縮 小 濱 海 新 區 面 積, 並 讓 新 區 分 成 南 北 兩 區 合 併 三 行 政 區 為 濱 海 新 區 人 民 政 府 1. 優 點 : 改 革 成 本 最 低 2. 缺 點 : 難 以 擺 脫 現 存 困 局 1. 優 點 : 新 區 一 分 為 二, 讓 天 津 市 較 易 掌 控, 解 決 多 層 次 競 爭 的 第 二 層 ( 天 津 市 與 濱 海 新 區 ) 2. 缺 點 : 改 革 成 本 高, 開 發 區 效 益 分 散 1. 優 點 : 解 決 多 層 次 競 爭 的 第 三 層 ( 管 委 會 與 各 行 政 區 ) 2. 缺 點 : 增 加 多 層 次 競 爭 第 二 層 ( 天 津 市 與 濱 海 新 區 ) 的 可 能 性, 且 增 加 行 政 成 本 天 津 市 天 津 市 中 央 爭 關 係, 光 靠 濱 海 新 區 的 行 政 體 制 改 革 是 無 法 解 決 的, 得 靠 中 央 政 府 的 強 力 介 入, 但 以 目 前 中 國 各 地 方 政 府 的 自 主 性 與 自 利 動 機 看 來, 若 中 央 政 府 介 入 能 否 有 成 效 不 無 疑 問 : 更 何 況, 中 央 政 府 是 否 有 意 願 讓 各 省 市 區 間 真 正 的 整 合 仍 是 個 大 問 號, 因 為 一 旦 地 方 間 整 合 成 功, 中 央 得 面 對 更 強 大 的 地 方 聯 盟, 其 在 中 央 與 地 方 關 係 的 絕 對 權 威 將 會 受 損 玡 其 中, 在 第 一 個 方 案 中, 由 於 僅 是 強 化 現 存 管 委 會 的 功 能, 牽 動 到 的 行 政 層 級 較 少, 成 本 也 最 低, 但 卻 難 以 擺 脫 目 前 新 區 的 行 政 僵 局 與 經 濟 困 局 在 第 二 方 案 中, 新 區 被 一 分 為 二, 其 削 弱 了 濱 海 新 區 的 力 量, 解 決 多 層 次 競 爭 的 第 二 層 ( 天 津 市 與 濱 海 新 區 ), 但 一 方 面 涉 及 如 何 將 原 本 新 區 拆 成 南 北 兩 區, 且 又 涉 及 原 本 三 個 行 政 區 的 重 劃, 成 本 極 高, 另 一 方 面, 由 於 新 區 一 拆 為 二, 也 將 使 開 發 區 的 效 益 分 散 而 在 第 三 方 案 中, 合 併 三 行 政 區 使 濱 海 新 區 成 為 一 級 人 民 政 府, 其 可 解 決 多 層 次 競 爭 第 三 層 ( 管 委 會 與 各 行 政 區 ) 的 問 題, 但 卻 可 能 埋 下 增 加 多 層 次 競 爭 第 二 層 ( 天 津 市 與 濱 海 新 區 ) 的 可 能 性, 此 一 方 案 需 要 更 高 層 級 的 行 政 權 力 介 入, 否 則 無 異 是 緣 木 求 魚 2008 年 春, 天 津 市 發 出 的 人 事 命 令, 顯 示 當 時 改 制 有 朝 向 第 一 種 方 案 的 趨 勢, 以 加 強 管 委 會 實 質 權 力 方 式, 迴 避 行 政 區 大 幅 度 變 動 的 成 本, 試 圖 解 決 濱 海 新 區 管 理 體 制 的 問 題, 同 時 新 區 排 除 被 切 割 成 兩 區 的 第 二 種 方 案 這 樣 的 安 排, 是 天 津 市 濱 海 新 區 與 新 區 內 各 行 政 區 利 益 間 暫 時 性 均 衡 點, 然 而, 如 前 所 述, 各 行 政 單 位 惡 性 競 爭 與 整 體 經 濟 效 益 不 彰 的 問 題 並 沒 有 解 決, 隨 著 各 項 大 型 投 資 案 的 進 駐, 問 題 只 會 愈 演 愈 烈 然 而 到 了 2009 年, 情 勢 有 了 新 的 變 化, 改 革 方 向 變 成 撤 行 政 區, 成 立 新 區 政 府, 亦 即 前 述 第 三 個 方 案 2009 年 5 月 8 日 原 擔 任 福 建 省 委 與 廈 門 市 委 書 記 的 何 立 峰 被 宣 布 解 除 職 務, 轉 任 天 津 市 委 副 書 記,5 月 12 日 天 津 市 委 宣 布 由 剛 北 上 履 新 的 何 註 玡 徐 現 祥 王 賢 彬 高 元 驊, 中 國 區 域 發 展 的 政 治 經 濟 學, 陸 銘 陳 釗 朱 希 偉 徐 現 祥 主 編, 中 國 區 域 經 濟 發 展 : 回 顧 與 展 望 ( 上 海 : 上 海 人 民 出 版 社,2011 年 ), 頁 71~123

52 中 國 大 陸 研 究 第 57 卷 第 1 期 民 國 103 年 3 月 立 峰 接 替 苟 利 軍 職 務, 兼 任 市 委 濱 海 新 區 工 委 書 記 塘 沽 區 委 書 記 何 立 峰 上 任 半 年, 使 爭 議 甚 久 的 行 政 管 理 體 制 問 題 終 於 在 2009 年 10 月 底 獲 得 解 決, 玭 並 在 2009 年 12 月 17 日 至 2010 年 1 月 10 日, 短 短 半 個 月 內, 濱 海 新 區 相 繼 召 開 了 黨 代 會 政 協 會 議 人 代 會, 四 大 領 導 班 子 全 部 產 生 原 本 濱 海 新 區 廣 達 2,270 平 方 公 里 範 圍 內, 有 三 個 行 政 區 與 九 個 功 能 區, 大 區 套 小 區 區 中 有 區 複 雜 的 行 政 層 級 結 構, 以 及 有 七 個 公 安 分 局 五 個 工 商 局 六 個 國 稅 局 和 五 個 地 稅 局 六 個 法 院 機 構 五 個 檢 察 院 機 構 等 這 樣 重 疊 的 組 織 機 關, 改 制 後 撤 銷 新 區 管 委 會, 以 及 塘 沽 區 漢 沽 區 與 大 港 區, 設 立 天 津 市 濱 海 新 區, 以 原 塘 沽 區 漢 沽 區 大 港 區 的 行 政 區 域 為 濱 海 新 區 的 行 政 區 域 ( 見 圖 7) 而 東 麗 區 和 津 南 區 的 部 分 區 域, 不 劃 入 濱 海 新 區 行 政 區 範 圍, 但 仍 為 濱 海 新 區 產 業 規 劃 區 域 因 此, 從 2006 年 濱 海 新 區 成 為 全 國 綜 合 配 套 改 革 試 驗 區 以 來, 行 政 管 理 體 制 爭 議 初 步 落 幕 圖 7 天 津 市 與 劃 歸 濱 海 新 區 的 塘 沽 漢 沽 與 大 港 區 資 料 來 源 : 天 津 濱 海 新 區 方 案 明 年 1 月 公 布 調 整 涉 近 千 幹 部, 鳳 凰 網,http://finance.ifeng.com/news/20091125/ 1505657.shtml 註 玭 轉 發 國 務 院 關 於 同 意 天 津 市 調 整 部 分 行 政 區 劃 批 覆 的 通 知, 天 津 市 人 民 政 府 文 件,http://www. tj.gov.cn/zwgk/wjgz/szfwj/200911/t20091113_108037.htm

多 層 次 競 爭 : 天 津 濱 海 新 區 的 發 展 與 挑 戰 53 二 體 制 改 革 的 政 治 經 濟 學 就 改 制 前 後 的 比 較 而 言, 首 先, 在 新 區 組 織 機 構 方 面, 建 立 濱 海 新 區 區 委 區 人 大 區 政 府 區 政 協, 但 是 要 求 同 級 機 構 比 原 有 三 個 行 政 區 應 大 幅 度 精 簡 ; 其 次, 在 行 政 層 級 方 面, 原 各 行 政 區 與 功 能 區 則 改 制 為 新 區 政 府 的 派 出 機 構, 行 政 區 轉 化 為 城 區 管 理 機 構, 成 立 塘 沽 漢 沽 大 港 三 個 工 委 和 管 委 會, 行 使 社 會 管 理 功 能, 保 留 經 濟 管 理 功 能 ; 功 能 區 則 是 成 立 九 個 功 能 區 黨 組 和 管 委 會, 主 要 行 使 經 濟 發 展 職 能 第 三, 在 運 行 機 制 與 權 責 方 面, 原 新 區 管 委 會 為 天 津 市 派 出 機 構, 對 各 行 政 區 僅 具 協 調 功 能, 改 制 後 則 成 為 一 級 政 府, 與 各 區 間 成 上 下 隸 屬 關 係 ( 詳 見 表 2) 表 2 天 津 濱 海 新 區 改 制 前 後 對 照 表 項 目 改 制 前 改 制 後 行 政 區 劃 組 織 機 構 運 行 機 制 權 限 範 圍 天 津 港 天 津 經 濟 技 術 開 發 區 天 津 保 稅 區 等 以 原 塘 沽 區 漢 沽 區 大 港 區 的 行 政 區 域 為 濱 九 個 功 能 區 ; 塘 沽 區 漢 沽 區 和 大 港 區 三 個 完 海 新 區 的 行 政 區 域 而 東 麗 區 和 津 南 區 的 部 分 整 的 行 政 區, 以 及 東 麗 區 和 津 南 區 的 部 分 區 域 區 域, 不 劃 入 濱 海 新 區 行 政 區 範 圍, 但 仍 為 濱 為 新 區 範 圍, 總 面 積 廣 達 2,270 平 方 公 里, 海 岸 海 新 區 產 業 規 劃 區 域 線 長 153 公 里 1. 濱 海 新 區 : 工 委 與 管 理 委 員 會 2. 功 能 區 : 工 委 與 管 理 委 員 會 3. 行 政 區 : 區 委 / 區 政 府 / 區 人 大 1. 濱 海 新 區 政 府 / 區 人 大 2. 功 能 區 管 理 機 構 : 黨 組 與 管 委 會 3. 城 區 管 理 機 構 : 成 立 塘 沽 漢 沽 和 大 港 三 個 工 委 與 管 理 委 員 會 管 理 委 員 會 為 市 政 府 派 出 機 構, 與 各 區 及 各 管 新 區 政 府 主 導 之 垂 直 隸 屬 關 係, 其 中 城 區 管 理 委 會 為 指 導 與 協 調 的 橫 向 關 係, 而 非 隸 屬 之 垂 機 構 主 要 為 社 會 功 能, 但 仍 保 有 經 濟 管 理 功 能 直 關 係 ; 功 能 區 管 理 機 構 主 要 執 行 經 濟 發 展 功 能 新 區 管 委 會 只 是 一 個 綜 合 協 調 機 構, 僅 具 有 規 新 區 政 府 對 轄 區 內 有 完 整 的 管 轄 權 此 外, 新 劃 新 區 經 濟 建 設 與 產 業 布 局 之 經 濟 管 理 權, 以 區 雖 然 隸 屬 天 津 市 政 府, 但 新 區 的 事 情 在 新 及 針 對 新 區 整 體 發 展 之 協 調 指 導 與 糾 正 權 區 辦, 擁 有 部 分 直 接 向 中 央 負 責 的 權 限, 天 津 市 不 能 審 批, 按 程 序 報 送 資 料 來 源 : 作 者 自 製 整 體 而 言, 在 黨 國 體 制 下, 開 發 區 並 無 法 單 純 由 強 調 效 率 與 技 術 的 經 濟 邏 輯 解 決 問 題, 在 本 文 的 分 析 中, 濱 海 新 區 仍 得 成 立 一 級 政 府 才 能 解 決 原 本 所 轄 各 行 政 區 的 干 擾, 且 在 天 津 市 與 濱 海 新 區 的 關 係 中, 中 央 直 接 介 入, 賦 予 新 區 更 大 的 自 主 發 展 權 自 主 改 革 權 自 主 創 新 權, 即 新 區 的 事 在 新 區 辦 的 運 行 機 制, 且 新 區 擁 有 部 分 直 接 向 中 央 負 責 的 權 限, 天 津 市 不 能 審 批, 按 程 序 報 送 我 們 從 天 津 濱 海 新 區 的 體 制 改 革, 可 看 出 其 中 的 黨 國 體 制 邏 輯 讓 完 全 與 天 津 市 沒 有 淵 源 的 何 立 峰 被 中 央 空 降 至 天 津 市, 玦 這 樣 的 人 事 安 排, 透 露 出 中 央 對 於 天 津 市 自 家 人 處 理 濱 海 新 區 行 政 管 理 體 制 之 速 度 與 方 式 的 不 耐, 同 時 也 顯 示 濱 海 新 區 行 註 玦 具 大 陸 官 方 媒 體 指 出, 天 津 市 委 組 織 部 部 長 史 蓮 喜 公 開 表 示 何 立 峰 同 志 是 中 央 在 全 國 選 拔 來 的 年 輕 優 秀 幹 部, 這 次 到 天 津 任 市 委 副 書 記, 同 時 主 要 負 責 濱 海 新 區 工 作, 是 中 央 從 加 快 濱 海 新 區 開 發 開 放 的 全 域, 推 進 幹 部 交 流, 加 強 領 導 班 子 建 設 所 做 出 的 重 要 決 策 請 參 見, 新 天 津 市 委 副 書 記 何 立 峰 接 替 苟 利 軍 掌 舵 濱 海 新 區, 人 民 網,http://leaders.people.com.cn/GB/9303365.html

54 中 國 大 陸 研 究 第 57 卷 第 1 期 民 國 103 年 3 月 政 管 理 體 制 的 僵 局, 在 地 方 政 府 各 方 角 力 無 解 的 情 況 下, 唯 有 扮 演 最 終 仲 裁 者 的 中 央 介 入, 方 能 打 開 僵 局 而 且, 在 改 革 的 時 間 點 也 多 有 政 治 考 量, 當 作 者 於 2009 年 8 月 進 行 訪 談 時, 一 位 受 訪 者 提 及 : 原 本 8 月 要 動, 但 因 為 國 慶 的 關 係, 會 延 到 國 慶 後 (TG07 訪 談 記 錄,2009/08/05) 值 得 注 意 的 是, 與 浦 東 新 區 相 同 的 大 功 能 區 行 政 化 的 制 度 設 計 : 改 制 後 原 各 行 政 區 改 為 城 區 管 理 機 構, 成 立 工 委 與 管 委 會, 除 執 行 社 會 功 能 外, 保 有 經 濟 管 理 職 能, 而 原 功 能 區 改 制 之 功 能 區 管 理 機 構, 依 然 行 使 經 濟 管 理 職 能 但 是 不 同 於 浦 東 新 區 設 立 之 功 能 區, 雖 然 是 浦 東 新 區 刻 意 設 立, 但 是 發 展 過 程 中, 在 市 場 機 制 催 化 下, 逐 漸 形 成 整 合 的 經 濟 區 域 ; 濱 海 新 區 則 是 直 接 將 原 行 政 區 改 為 類 功 能 區, 保 有 經 濟 管 理 權, 原 先 區 中 有 區 大 區 包 小 區 的 結 構 並 未 改 變 此 點 無 疑 是 保 留 各 級 行 政 部 門 干 預 市 場 的 空 間, 以 及 各 管 委 會 相 互 競 爭 的 可 能 顯 然, 改 制 後 的 濱 海 新 區 與 天 津 市 形 成 雙 核 心 發 展 格 局, 雖 然 新 區 在 行 政 層 級 上 歸 屬 於 天 津 市, 但 在 綜 合 配 套 改 革 試 驗 區 保 護 傘 下, 凡 屬 於 天 津 市 權 限 範 圍 內 的, 新 區 可 以 自 行 決 定 的 事 情, 原 則 上 都 下 放 給 新 區 凡 新 區 能 辦 的 事, 支 持 先 行 先 試 凡 新 區 需 要 報 送 國 家 審 批 的 事 項, 市 有 關 職 能 部 門 不 再 審 批, 按 程 序 報 送 玢 這 意 味 著 天 津 市 的 權 力 被 縮 減, 濱 海 新 區 擁 有 直 接 向 中 央 負 責 的 部 分 權 力, 某 種 程 度 上, 濱 海 新 區 與 天 津 市 實 質 上 可 謂 進 入 新 夥 伴 的 關 係, 濱 海 新 區 未 來 能 否 與 天 津 市 共 榮, 抑 或 新 區 演 變 成 尾 大 不 掉 的 局 勢? 未 來 發 展 態 勢 值 得 觀 察 陸 結 論 中 國 改 革 開 放 後 經 濟 的 持 續 成 長 一 直 是 學 界 感 興 趣 的 話 題, 在 中 央 放 權 讓 利 並 提 供 財 政 與 政 治 晉 升 誘 因 下, 地 方 政 府 的 發 展 主 義 在 其 中 所 扮 演 的 角 色 至 為 關 鍵, 然 而, 這 也 導 致 地 區 間 的 競 爭 白 熱 化 然 而, 當 前 探 討 部 門 或 地 方 競 爭 的 文 獻, 多 將 焦 點 集 中 於 同 級 政 府 之 間, 但 我 們 在 天 津 濱 海 新 區 的 個 案 中 也 發 現, 即 便 是 同 一 區 域 內, 不 同 層 級 政 府 間 亦 存 在 競 爭 關 係 本 文 在 天 津 新 區 的 個 案 上 找 出 三 層 的 競 爭 關 係 :( 一 ) 第 一 層 為 環 渤 海 區 域 ( 特 別 是 北 京 市 )vs 天 津 市 ;( 二 ) 第 二 層 為 天 津 市 vs 天 津 濱 海 新 區 ;( 三 ) 第 三 層 為 濱 海 新 區 管 委 會 vs 各 行 政 區 ( 塘 沽 區 漢 沽 區 大 港 區 ) 就 行 政 級 別 而 言, 三 個 層 次 間 形 成 了 向 右 下 傾 斜 的 英 文 字 母 Z 間 競 爭 關 係 而 此 種 多 層 次 競 爭 的 唯 一 解 套 機 會 是 中 央 政 府 的 強 勢 介 入 從 現 實 的 發 展 看 來, 撤 行 政 區, 成 立 新 區 政 府 確 實 緩 解 了 多 層 次 競 爭 的 困 境 且 在 成 立 一 級 政 府 後, 根 據 濱 海 新 區 官 方 統 計, 經 濟 表 現 依 舊 不 凡,2010 年 濱 海 新 區 生 產 總 值 突 破 5,000 億 元, 比 上 年 增 長 25% 以 上 ; 工 業 總 產 值 10,603.5 億 元, 增 註 玢 天 津 濱 海 換 裝 新 引 擎 調 整 行 政 區 域 統 一 行 政 架 構, 人 民 日 報 網, http://cpc.people.com.cn/ BIG5/64093/64387/10347002.html

多 層 次 競 爭 : 天 津 濱 海 新 區 的 發 展 與 挑 戰 55 長 33.2%; 財 政 收 入 1,006 億 元, 增 長 36.9%, 外 貿 出 口 244 億 美 元, 增 長 24%, 玠 就 目 前 看 來,2011 年 前 三 季 的 表 現 仍 然 相 當 亮 眼 玬 然 而, 此 種 經 濟 問 題 透 過 政 治 手 段 解 決, 實 則 潛 藏 了 一 個 大 問 題 濱 海 新 區 召 開 了 黨 代 會 政 協 會 議 人 代 會, 四 大 領 導 班 子 也 全 部 俱 全, 成 為 實 質 的 一 級 政 府 此 種 結 果 代 表 兩 種 意 義, 第 一, 無 論 區 域 競 爭 如 何 激 烈, 中 央 掌 握 人 事 權 或 晉 升 規 則 成 為 關 鍵, 第 二, 中 國 的 各 級 開 發 區 在 當 前 制 度 環 境 下, 要 成 為 真 正 意 義 的 經 濟 實 體 有 其 難 度, 最 終 仍 得 回 歸 擁 有 四 大 領 導 班 子 的 行 政 實 體 而 此 兩 者 是 否 有 助 於 實 際 問 題 的 解 決 則 有 待 觀 察 如 前 所 述, 本 文 最 主 要 的 觀 點 即 在 描 繪 不 同 級 別 政 府 間 的 競 爭 關 係, 此 種 超 越 官 僚 體 系 層 級 節 制 的 競 爭 現 象, 發 生 於 依 然 堅 守 黨 國 體 制 的 中 國 而 言, 更 能 凸 顯 其 意 義 改 革 開 放 迄 今, 中 國 各 級 政 府 利 益 主 體 化 愈 加 明 顯, 彼 此 間 的 競 爭 也 愈 來 愈 激 烈, 中 央 政 府 近 年 來 不 斷 提 倡 促 進 區 域 協 調 發 展, 並 鼓 勵 大 則 如 長 三 角 珠 三 角 以 及 環 渤 海, 小 則 各 省 市 縣 內 區 域 發 展 協 調 機 制 的 建 構 但 在 現 有 地 方 發 展 模 式 與 政 治 晉 升 規 則 下, 對 地 方 幹 部 而 言, 轄 區 內 發 展 與 跨 區 間 協 調 該 如 何 權 衡 ; 且 更 重 要 的 是, 在 當 前 中 央 地 方 關 係 下, 中 央 是 否 當 真 希 望 各 區 域 自 行 協 調 仍 有 待 商 榷, 一 旦 區 域 協 調 成 功 是 否 將 損 及 中 央 的 絕 對 權 威, 此 亦 是 我 們 觀 察 中 國 區 域 發 展 不 可 忽 略 的 視 角 * * * ( 收 件 :101 年 3 月 3 日, 接 受 :103 年 2 月 24 日 ) 註 玠 註 玬 2010 年 濱 海 經 濟 總 量 超 5000 億 淨 增 GDP1200 億, 濱 海 新 區 信 息 資 源 網,http://www.tjbhxx.cn/ detail.jsp?id=112331 天 津 濱 海 新 區 前 三 季 GDP 同 比 增 23.7% 經 濟 平 穩 快 速 發 展, 中 華 人 民 共 和 國 國 家 發 展 和 改 革 委 員 會 地 區 經 濟 司,http://dqs.ndrc.gov.cn/gzdt/t20111118_445523.htm

56 中 國 大 陸 研 究 第 57 卷 第 1 期 民 國 103 年 3 月 Multi-Level Competition: The Development and Challenge of Tianjin Binhai New Area Hsin Hsien Wang Professor Graduate Institute of East Asian Studies National Chengchi University Hsiu Ling Tu Ph.D. Candidate Graduate Institute of East Asian Studies National Chengchi University Abstract To accelerate the development of Binhai New Area was written into the 11th Five-Year Plan which officially brought the Tianjin Binhai New Area (TBNA) into the PRC s overall national developmental strategy in October 2005. The TBNA was once again positioned to be the leading force for the development of Bohai Economic Rim, which accompanied a number of preferential policies. Having summarized the reform experimental zone since the end of 2005, various central policies have deregulated management systems of TBNA, implementing early and pilot measures on financial, land and administrative systems. It seems that the development of TBNA had gotten rid of past depressed situation and come to an accelerating developmental phase. In terms of geographical location, human environment and administration level, Tianjin is no less than Shanghai. Nevertheless, TBAN is far less developed than the Pudong New Area. Consequently, this article explores the opportunities and dilemmas that TBNA is facing by adopting the political logic of Chinese regional development.

多 層 次 競 爭 : 天 津 濱 海 新 區 的 發 展 與 挑 戰 57 This article argues that TBNA s establishment, stillness and prosperity are closely related to the model of Chinese economic reforms. At macro level, the reformed model makes use of globalization mechanism and adopts the logic of inward and outward linkage. At micro level, the power lies with the central government to open various regional/administrative districts game competition. However, the disordered inter-regional competitions will be the crisis of the aforesaid regional innovation mechanism. Using the TBNA as a case study, this paper uses the example of Chinese regional competitions in that they exist not only between same-level governments, but also between different levels of governments. The solution for this multi-level competition relies on the central government s strong intervention, which also illustrates that the present Chinese economic reform is adhered to the logic of the partystate system. Keywords: TBNA, local government, regional development, multi-level competition

58 中 國 大 陸 研 究 第 57 卷 第 1 期 民 國 103 年 3 月 參 考 文 獻 1994 年 濱 海 新 區 大 事 記, 濱 海 新 區 網, http://www.bh.gov.cn/html/bhxqzww/ DSJ22362/2012-02-29/Detail_526048.htm 2010 年 濱 海 經 濟 總 量 超 5000 億 淨 增 GDP1200 億, 濱 海 新 區 信 息 資 源 網,http://www. tjbhxx.cn/detail.jsp?id=112331 中 國 區 域 經 濟 發 展 格 局, 新 華 網,http://big5.xinhuanet.com/gate/big5/news.xinhuanet. com/ziliao/2009-07/02/content_11639779_2.htm 中 國 統 計 年 鑒 (2010), 中 華 人 民 共 和 國 國 家 統 計 局,http://www.stats.gov.cn/tjsj/ ndsj/2010/indexch.htm 天 津, 北 方 經 濟 中 心, 大 陸 台 商 簡 訊,http://www.cnfi.org.tw/cnfi/ssnb/166-439-32. htm 天 津 濱 海 換 裝 新 引 擎 調 整 行 政 區 域 統 一 行 政 架 構, 人 民 日 報 網,http://cpc. people.com.cn/big5/64093/64387/10347002.html 天 津 濱 海 新 區 方 案 明 年 1 月 公 布 調 整 涉 近 千 幹 部, 鳳 凰 網,http://finance.ifeng. com/news/20091125/1505657.shtml 天 津 濱 海 新 區 前 三 季 GDP 同 比 增 23.7% 經 濟 平 穩 快 速 發 展, 中 華 人 民 共 和 國 國 家 發 展 和 改 革 委 員 會 地 區 經 濟 司,http://dqs.ndrc.gov.cn/gzdt/t20111118_445523.htm 天 津 濱 海 新 區 條 例, 貿 易 促 進 網, http://mycjw.tjftz.gov.cn/system/2008/06/19/ 010016432.shtml 我 想 瞭 解 新 區 _ 大 事 記, 濱 海 新 區 網, http://www.bh.gov.cn/html/bhxqzww/ DSJ22362/List/list_0.htm 破 除 行 政 痼 疾 濱 海 新 區 管 委 會 收 權, 人 民 網, http://www.022net.com/2008/4-9/485740192558123.html 國 務 院 批 覆 的 天 津 濱 海 新 區 綜 合 配 套 改 革 試 驗 總 體 方 案 ( 全 文 ), 人 民 網, http://www.022net.com/2008/4-1/492048112518172.html 國 務 院 推 進 天 津 濱 海 新 區 開 發 開 放 有 關 問 題 的 意 見, 中 國 政 府 網,http://www.gov. cn/zwgk/2006-06/05/content_300640.htm 新 天 津 市 委 副 書 記 何 立 峰 接 替 苟 利 軍 掌 舵 濱 海 新 區, 人 民 網,http://leaders.people. com.cn/gb/9303365.html 環 渤 海 區 域 示 意 圖, 天 津 圖 書 館,http://dlibrary.tjl.tj.cn/hbh/gk/qyt-2.jpg 轉 發 國 務 院 關 於 同 意 天 津 市 調 整 部 分 行 政 區 劃 批 覆 的 通 知, 天 津 市 人 民 政 府 文 件, http://www.tj.gov.cn/zwgk/wjgz/szfwj/200911/t20091113_108037.htm 天 津 市 統 計 局, 天 津 市 統 計 年 鑑 ( 北 京 : 中 國 統 計 出 版 社,1996-2010 年 ) 王 信 賢, 中 國 區 域 發 展 戰 略 與 影 響 : 內 外 聯 結 的 觀 點, 中 華 歐 亞 基 金 會 世 界 和 平 研 究 所 主 編, 中 國 的 發 展 與 今 後 之 亞 洲 : 台 日 論 壇 2006 年 台 北 會 議 論 文 集 ( 台 北 : 中 華 歐 亞 基 金 會,2006 年 ), 頁 93~109

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多 層 次 競 爭 : 天 津 濱 海 新 區 的 發 展 與 挑 戰 61 附 錄 受 訪 者 編 號 編 號 受 訪 者 訪 談 日 期 TS01 天 津 師 範 大 學 教 授 2008 年 8 月 26 27 日 2009 年 8 月 3 日 TS02 天 津 南 開 大 學 教 授 2008 年 8 月 25 日 TS03 天 津 南 開 大 學 教 授 2009 年 8 月 4 日 TS04 天 津 南 開 大 學 教 授 2008 年 8 月 25 日 TS05 天 津 南 開 大 學 教 授 2008 年 8 月 25 日 TS06 天 津 師 範 大 學 教 授 2009 年 8 月 3 日 TG01 天 津 濱 海 新 區 管 委 會 幹 部 2008 年 7 月 11 日 TG02 中 新 天 津 生 態 城 管 委 會 辦 公 室 幹 部 2008 年 8 月 26 日 TG03 天 津 市 委 濱 海 新 區 工 作 委 員 會 幹 部 2008 年 8 月 27 日 TG04 天 津 市 漢 沽 區 委 辦 公 室 幹 部 2008 年 8 月 26 日 TG05 天 津 濱 海 新 區 幹 部 2009 年 8 月 5 日 TG06 天 津 濱 海 新 區 管 委 會 幹 部 2008 年 8 月 26 日 TG07 天 津 市 發 改 委 幹 部 2009 年 8 月 5 日 TR01 天 津 市 經 濟 發 展 研 究 所 研 究 員 2009 年 8 月 3 日 TR02 濱 海 新 區 研 究 院 教 授 2009 年 8 月 5 日 QG01 青 島 某 開 發 區 書 記 2008 年 8 月 28 日 資 料 來 源 : 作 者 製 表

62 中 國 大 陸 研 究 第 57 卷 第 1 期 民 國 103 年 3 月