行 政 逐 级 发 包 制 : 关 于 政 府 间 关 系 的 经 济 学 分 析 周 黎 安 北 京 大 学 光 华 管 理 学 院 北 京 大 学 莫 里 斯 经 济 政 策 研 究 所 2007 年 10 月 14 日
第 一 节 中 央 和 地 方 关 系 的 集 权 - 分 权 悖 论 : 问 题 的 提 出
基 本 事 实 中 国 一 方 面 是 最 集 权 的 国 家, 中 央 以 下 达 文 件 和 命 令 的 方 式 控 制 了 大 部 分 决 策 所 有 行 政 组 织 的 设 计 权 和 立 法 权 高 度 集 中 地 方 政 府 拥 有 的 权 力 是 行 政 授 权, 随 时 可 以 收 回, 不 存 在 地 方 自 治 人 事 权 否 决 权 和 剩 余 控 制 权 在 中 央
基 本 事 实 从 行 政 性 分 权 的 角 度 看, 中 国 同 时 又 可 能 是 最 分 权 的 国 家 事 权 高 度 集 中 于 地 方 政 府, 除 国 防 外 交 之 外 的 几 乎 任 何 事 情 的 执 行 权 均 在 地 方 政 府 地 方 政 府 享 有 大 量 的 自 由 裁 量 权, 地 方 行 政 首 脑 有 时 被 形 象 地 比 喻 为 土 皇 帝
中 央 财 政 支 出 的 比 重 :1978-2005 60 50 40 比 重 (%) 30 20 10 0 1978 1980 1985 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 年 份
国 际 比 较 的 数 据 中 央 公 务 员 的 人 数 占 总 公 务 员 的 比 例 : 中 国 7%-8 %, 美 国 16-17%, 欧 盟 30%, 日 本 25%, 印 度 66% 中 央 财 政 支 出 占 GDP 的 比 率 : 中 国 24%, 美 国 50%, 英 国 90%, 欧 盟 50%-60% 中 央 财 政 支 出 占 全 部 财 政 收 入 的 比 例 : 中 国 不 足 30 %, 欧 盟 平 均 70%, 转 型 国 家 捷 克 为 57%, 匈 牙 利 为 56%, 波 兰 为 56%
问 题 的 提 出 我 们 把 政 府 间 关 系 中 高 度 集 权 和 高 度 分 权 的 统 一 称 之 为 集 权 - 分 权 悖 论 第 一 个 明 确 提 出 这 个 悖 论 的 是 楼 继 伟 (2005) 许 成 钢 (2007) 最 近 的 一 次 演 讲 提 出 中 国 是 分 权 的 威 权 主 义 国 家 (decentralized authoritarian state) 两 者 均 没 有 给 出 解 释
相 关 文 献 政 治 学 文 献 : 杜 赞 奇 (1993) 的 赢 利 型 经 纪 人 ; 容 敬 本 等 (1998) 的 压 力 型 体 制, 谢 庆 奎 等 (1998), 谢 庆 奎 (2000), 朱 光 磊 (2005) 的 职 责 同 构 Qian and Xu (1993): M 型 结 构 假 说 中 国 特 色 的 财 政 联 邦 主 义 (Qian and Weingast, 1997) 本 文 的 分 析 结 果 可 以 更 好 地 理 解 M 型 结 构 和 职 责 同 构 现 象
本 文 研 究 的 问 题 为 什 么 中 国 在 政 治 体 制 上 是 一 个 高 度 集 权 的 国 家, 而 在 具 体 的 行 政 事 务 管 理 上 又 是 一 个 高 度 分 权 的 国 家? 上 述 数 字 背 后 对 应 着 中 国 政 府 间 关 系 的 哪 些 具 体 和 重 要 的 特 征? 看 似 两 个 极 端 如 何 整 合 在 一 起 成 为 一 个 内 在 一 致 的 体 制 的? 它 如 何 演 化 而 来, 又 在 经 历 怎 样 的 变 化? 这 种 特 定 政 府 模 式 背 后 的 组 织 逻 辑 是 什 么? 在 目 前 的 发 展 阶 段, 这 种 集 权 - 分 权 组 合 与 中 国 经 济 发 展 的 特 征 和 问 题 存 在 哪 些 关 联? 它 在 未 来 如 何 变 化?
本 文 研 究 的 意 义 中 国 目 前 所 面 临 的 一 系 列 问 题 与 挑 战 都 与 中 国 政 府 间 关 系 的 架 构 有 着 深 刻 的 联 系 财 政 体 制 改 革 : 事 权 与 财 权 的 划 分 问 题, 基 层 政 府 的 财 政 困 难 ; 与 中 国 行 政 体 制 的 公 共 卫 生 和 医 疗 体 制 改 革 : 责 任 分 担 政 府 监 管 体 制 的 建 立 : 中 央 垂 直 管 理, 省 内 垂 直 管 理, 条 块 管 理, 以 块 为 主 中 央 政 策 的 执 行 力 问 题 : 上 有 政 策, 下 有 对 策 社 会 诚 信 体 系 : 相 关 信 息 属 地 化 和 局 部 化, 整 合 难 公 共 领 域 的 过 度 市 场 化 问 题 : 行 政 事 业 单 位 办 经 济 实 体, 教 育 产 业 化, 医 疗 市 场 化, 学 校 内 部 市 场 化 经 营
第 二 节 行 政 组 织 的 雇 佣 制 与 发 包 制 : 一 个 概 念 框 架
契 约 理 论 中 的 雇 佣 制 与 发 包 制 雇 佣 制 : 雇 主 用 行 政 指 令 的 方 式 要 求 雇 员 完 成 被 指 定 的 任 务, 生 产 工 具 和 物 质 资 产 由 雇 主 拥 有, 代 表 一 种 直 接 控 制 的 集 权 治 理 发 包 制 : 发 包 方 把 任 务 发 包 给 承 包 方, 承 包 方 按 规 定 的 要 求 交 货, 发 包 方 不 具 体 干 预 生 产 过 程, 承 包 方 占 用 生 产 工 具 和 设 备, 代 表 一 种 间 接 控 制 的 分 权 治 理
运 用 到 行 政 组 织 的 雇 佣 制 接 近 于 韦 伯 意 义 上 的 近 代 官 僚 制, 一 个 职 能 分 工 清 晰 的 等 级 组 织 上 级 雇 佣 所 有 的 下 级 职 员 ( 集 中 的 人 事 权 ) 上 级 下 达 指 令, 下 级 执 行 ( 集 中 的 控 制 权 ) 上 级 为 所 有 的 下 级 职 员 提 供 充 足 的 办 公 经 费 和 薪 水, 预 算 上 集 中 支 付 ( 集 中 的 预 算 控 制 )
行 政 发 包 制 政 府 间 的 关 系 像 是 层 层 发 包 关 系, 行 政 和 经 济 管 理 事 务 由 中 央 逐 级 发 包 到 最 基 层, 基 层 作 为 最 终 的 承 包 方, 具 体 实 施 政 府 管 理 的 各 项 事 务 每 一 次 转 包 就 是 中 央 政 令 的 向 下 传 递, 也 是 具 体 政 府 职 责 和 事 权 的 转 移, 中 央 以 下 每 一 级 发 包 方 都 向 上 一 级 发 包 方 责 任, 而 上 级 则 有 挑 选 和 监 督 下 一 级 承 包 方 的 责 任 每 一 级 承 包 方 都 有 筹 集 预 算 经 费 的 义 务
行 政 发 包 制 的 特 征 中 央 的 人 事 权 的 控 制 主 要 体 现 在 对 直 接 的 下 一 级, 而 不 是 对 所 有 的 官 员 行 政 的 大 部 分 决 策 由 下 级 政 府 做 出, 中 央 只 负 责 某 些 大 政 方 针 ( 保 留 否 决 权, 事 权 下 放 ) 下 级 政 府 具 有 自 我 筹 措 行 政 和 相 关 经 费 的 义 务
第 三 节 行 政 发 包 制 的 历 史 原 型
古 代 中 央 和 地 方 关 系 的 基 本 特 征 属 地 化 分 级 管 理 : 政 府 与 百 姓 的 关 系 行 政 逐 级 发 包 制 : 政 府 间 的 关 系
属 地 化 分 级 管 理 自 古 以 来 的 行 政 管 理 推 行 属 地 管 理 原 则 商 鞅 变 法 五 户 一 保, 什 户 一 甲 的 户 籍 制 度 长 期 以 来 的 重 农 抑 商 政 策 农 民 被 束 缚 在 土 地 上, 限 制 在 乡 村 社 区 里, 政 府 一 直 把 流 民 作 为 社 会 稳 定 的 威 胁 而 加 以 限 制 ; 流 民 是 非 属 地 的, 无 法 管 理 县 以 下 的 乡 绅 治 理, 宗 法 宗 族 制 的 流 行 把 血 缘 和 地 缘 纽 带 的 治 理 作 用 发 挥 到 极 致
属 地 化 管 理 的 主 要 特 征 平 民 百 姓 的 日 常 事 务 只 和 所 在 地 政 府 发 生 联 系, 与 其 它 层 级 政 府 的 联 系 一 定 是 以 所 在 地 政 府 为 接 口 的 行 政 责 任 的 地 域 边 界 清 晰 : 谁 主 管, 谁 负 责 地 域 与 地 域 之 间 的 联 系 被 人 为 地 限 制 了, 各 自 为 政, 相 对 独 立 和 自 给 自 足 的 经 济 和 社 会 单 元
古 代 政 府 间 的 行 政 发 包 制 自 秦 以 来 中 央 和 地 方 的 行 政 关 系, 一 直 体 现 出 集 权 - 分 权 模 式 的 基 本 特 征 朝 廷 无 所 不 管, 一 切 政 令 条 例 皆 出 自 朝 廷 ; 自 隋 唐 以 来, 中 央 设 置 六 部, 分 辖 吏 户 礼 兵 刑 工 地 方 政 府 负 责 具 体 实 施 和 监 督 执 行, 并 代 为 管 理 地 方 的 几 乎 所 有 事 务
亲 民 官 与 治 官 之 官 在 地 方 政 府 的 建 制 中, 只 有 州 县 一 级 的 行 政 长 官 属 于 亲 民 官, 而 在 此 之 上 的 是 治 官 之 官 介 于 中 央 政 府 与 基 层 政 府 之 间 有 各 色 各 样 的 中 间 政 府 和 机 构, 其 设 置 依 不 同 朝 代 而 变 化, 但 均 是 监 督 和 控 制 基 层 政 府 官 员 的 机 构 县 以 下 不 设 政 府 机 构, 乡 绅 作 为 政 府 的 代 理 人
预 算 经 费 的 自 筹 古 代 的 财 政 体 制 是 一 种 典 型 的 财 政 包 干 制 以 明 清 为 例, 基 层 政 府 向 中 央 上 缴 大 致 固 定 的 税 赋, 剩 下 部 分 属 于 地 方 官 员 的 薪 俸 和 行 政 管 理 费 用, 具 体 多 少 取 决 于 官 员 的 汲 取 能 力, 类 似 固 定 租 金 制 ; 考 虑 到 基 层 官 员 在 正 式 税 赋 之 上 附 加 的 各 种 火 耗 和 杂 费, 有 一 些 财 政 分 成 的 色 彩 赢 利 型 经 纪 体 制 ( 杜 赞 奇 ); 驿 站 屯 田 漕 运 的 完 全 的 地 方 支 持
为 什 么 用 行 政 逐 级 发 包 制? 现 实 与 行 政 发 包 的 理 想 类 型 之 间 的 偏 差 :1) 所 有 官 员 均 为 朝 廷 命 官 ;2) 皇 帝 是 一 切 政 府 资 产 的 所 有 者 ( 普 天 之 下, 莫 非 王 土 ; 率 土 之 滨, 莫 非 王 臣 ) 对 较 为 基 层 官 员 的 任 命 权 更 像 是 名 义 的, 省 级 官 员 对 下 属 官 员 的 晋 升 降 级 免 职 有 建 议 权 和 实 际 的 影 响 力 ; 政 府 资 产 的 使 用 权 和 实 际 支 配 权 是 在 地 方 官 员 手 里 行 政 体 制 的 实 际 运 行 更 接 近 发 包 制, 而 非 雇 佣 制, 逐 级 说 明 其 集 权 的 一 面, 发 包 说 明 其 分 权 的 一 面
行 政 逐 级 发 包 制 的 基 本 特 征 行 政 发 包 的 内 容 是 逐 级 下 达, 层 级 越 高, 指 令 越 具 有 权 威 性, 越 具 有 否 决 权, 这 说 明 古 代 行 政 体 制 的 高 度 集 权 的 一 面 每 一 级 承 包 方 只 对 直 接 的 发 包 方 负 责, 并 以 满 足 它 的 要 求 为 主, 县 官 不 如 现 管, 这 种 安 排 容 易 导 致 相 邻 行 政 层 级 之 间 的 串 谋, 共 同 对 付 上 级 发 包 的 具 体 行 政 事 务 只 有 最 后 一 级 承 包 方 ( 县 乡 ) 负 责 实 施, 只 有 县 官 管 事, 其 他 官 员 都 是 官 人, 这 说 明 上 下 级 政 府 之 间 没 有 事 权 的 分 工 关 系, 而 是 层 层 发 包, 职 责 和 职 权 高 度 重 叠 和 同 构 ; 而 监 督 之 困 难 又 事 实 上 赋 予 了 地 方 政 府 的 巨 大 的 自 由 裁 量 权
属 地 管 理 与 行 政 发 包 合 一 行 政 发 包 制 与 属 地 管 理 是 一 个 互 补 的 结 构 属 地 管 理 强 调 一 切 事 务 的 管 理 完 全 按 照 行 政 隶 属 关 系 进 行, 地 方 官 员 的 行 政 责 任 便 于 界 定, 实 施 谁 主 管, 谁 负 责 的 原 则, 方 便 了 行 政 事 务 的 逐 级 发 包, 两 者 相 互 强 化 行 政 发 包 完 全 按 照 块 块 管 理 原 则, 而 非 条 条 管 理 原 则 ; 古 代 很 少 条 条 管 理 ( 除 漕 运, 盐 政 等 ) 集 权 - 分 权 模 式 的 背 后 是 属 地 化 行 政 逐 级 发 包 制
第 四 节 古 代 行 政 逐 级 发 包 制 的 组 织 逻 辑
集 权 者 的 两 难 作 为 所 有 权 力 集 于 一 身 的 中 央 政 府, 面 临 两 项 基 本 任 务 : 一 是 为 广 大 百 姓 提 供 基 本 的 公 共 服 务, 维 持 政 权 的 长 期 稳 定 ; 二 是 保 证 下 放 的 权 力 不 被 滥 用, 防 止 滥 用 的 恶 果 ; 这 两 项 任 务 是 矛 盾 的 : 分 权 与 集 权 的 矛 盾, 矛 盾 的 根 源 在 于 信 息 获 取 的 困 难 整 个 政 府 体 制 的 组 织 设 计 就 是 围 绕 这 个 矛 盾 展 开, 试 图 寻 求 两 者 的 平 衡 如 何 进 行 对 行 政 代 理 人 进 行 有 效 的 监 督 和 控 制 是 集 权 组 织 设 计 的 核 心 问 题 古 代 的 交 通 和 通 信 技 术 使 得 监 督 和 信 息 获 取 尤 为 困 难
属 地 化 行 政 逐 级 发 包 的 好 处 放 松 信 息 约 束 :1) 中 央 直 接 监 督 基 层 政 府 的 成 本 大 大 减 少 ;2) 谁 主 管, 谁 负 责 ;3) 只 反 贪 官, 不 反 皇 帝 减 少 财 政 约 束 ; 限 制 中 央 政 府 的 规 模, 大 大 减 少 对 税 赋 的 需 求 事 权 高 度 集 中 于 地 方 政 府 和 监 督 的 困 难 使 得 地 方 官 员 获 得 大 量 的 自 由 裁 量 权, 地 方 决 策 被 否 决 的 危 险 很 小, 集 权 下 授 权 变 得 相 对 可 信 ; 引 入 赋 予 了 地 方 官 员 对 地 区 差 异 性 的 灵 活 反 应 中 央 必 须 依 赖 地 方 政 府 的 协 助 配 合 和 具 体 执 行, 中 央 和 地 方 政 府 之 间 形 成 双 垄 断 关 系, 地 方 政 府 可 以 获 得 准 租 金
潜 在 的 问 题 逐 级 行 政 发 包 是 集 权 者 出 于 减 少 监 督 成 本 而 设 置, 但 它 也 制 造 了 新 的 监 督 问 题 : 谁 来 监 督 监 督 者? 这 是 属 地 化 行 政 发 包 制 的 内 在 张 力 : 历 朝 历 代 围 绕 着 从 皇 帝 到 基 层 政 府 之 间 的 中 间 督 政 机 构 的 反 复 调 整 和 叠 床 架 屋 说 明 了 这 种 张 力 的 力 度 问 题 的 根 源 在 于 集 权 者 只 能 在 垂 直 监 督 体 制 下 选 择 授 权 还 是 放 权, 一 放 就 乱, 一 统 就 死 的 困 局 无 法 避 免 民 主 政 体 依 靠 的 是 横 向 或 水 平 监 督 解 决 信 息 收 集 和 监 督 的 问 题, 因 而 可 以 支 持 一 个 高 度 分 权 的 体 制 ( 越 向 下 授 权, 越 容 易 监 督 )
集 权 - 分 权 整 合 的 关 键 高 度 集 权 之 下 允 许 高 度 分 权 的 关 键 条 件 是 人 事 任 命 权 的 高 度 集 中 中 央 通 过 对 地 方 官 员 任 命 权 的 控 制 来 限 制 地 方 可 能 的 分 裂 和 失 控 迫 使 地 方 官 员 服 从 和 讨 好 中 央 的 最 重 要 的 机 制 是 政 治 锦 标 赛, 晋 升 竞 争 可 以 减 少 中 央 对 某 个 地 方 官 员 的 依 赖 ; 官 场 竞 争 成 为 中 央 约 束 地 方 官 员 的 自 由 裁 量 权 使 之 服 务 于 中 央 目 标 的 主 要 手 段 政 治 锦 标 赛 与 属 地 化 行 政 发 包 制 也 是 互 补 的 结 构, 这 是 中 国 集 权 体 制 中 所 蕴 涵 的 独 特 力 量, 后 来 被 毛 泽 东 和 邓 小 平 所 利 用
第 五 节 1949 年 以 来 属 地 化 行 政 发 包 制 的 变 化
1949-1978 的 变 化 : 背 景 建 国 以 后 的 现 代 化 工 业 化 和 计 划 经 济 三 者 合 一 使 得 传 统 的 以 属 地 化 管 理 为 基 础 的 集 权 - 分 权 模 式 无 法 适 应 关 键 是 地 域 之 间 的 人 员 物 质 调 配 和 财 源 流 动 频 繁, 需 要 有 管 理 地 域 之 间 事 务 的 中 央 机 构 苏 联 模 式 的 深 刻 影 响 :U 型 结 构 工 业 化 所 提 供 的 巨 额 财 源 也 为 财 力 集 中 于 中 央 提 供 了 条 件, 古 代 的 财 政 约 束 被 大 大 放 松
1949-1978 的 变 化 : 主 要 方 面 中 央 垂 直 部 门 的 出 现, 形 成 条 块 管 理 的 新 格 局 每 一 级 政 府 都 有 自 己 行 政 隶 属 的 企 业 事 业 单 位 ( 学 校 医 院 等 ) 政 府 建 制 延 伸 到 乡 镇 一 级 人 事 任 命 实 行 下 管 两 级 的 制 度 引 入 党 政 关 系 : 党 管 干 部, 权 力 集 中 于 党 委
路 径 依 赖 : 传 统 模 式 的 影 响 行 政 逐 级 发 包 制 的 色 彩 仍 然 浓 厚 各 级 政 府 的 职 责 和 职 权 高 度 同 构, 事 权 集 中 于 基 层 政 府 下 管 两 级 的 人 事 制 度 和 乡 镇 建 制 进 一 步 加 强 了 行 政 发 包 的 性 质 财 政 体 制 的 包 干 制 的 反 复 出 现, 行 政 事 业 企 业 单 位 的 财 政 包 干 制
属 地 化 行 政 发 包 的 持 续 影 响 国 家 范 围 内 的 公 共 产 品 按 照 行 政 隶 属 关 系 和 属 地 原 则 提 供, 经 济 和 社 会 事 务 的 发 包 制 条 块 管 理, 以 块 为 主 : 块 块 管 人 财 物, 而 条 条 负 责 业 务 指 导 ; 农 村 的 人 民 公 社 化 和 城 市 的 单 位 制 ( 企 业 办 社 会 ) 是 属 地 化 行 政 发 包 管 理 的 延 续 和 加 强 毛 泽 东 论 十 大 关 系 是 中 国 传 统 体 制 对 植 入 式 制 度 变 迁 的 一 次 有 力 抵 抗 和 调 整 经 济 权 力 的 多 次 属 地 下 放, 每 个 省 市 自 治 区 建 成 相 对 独 立 和 自 足 的 经 济 体 系 是 毛 泽 东 的 执 着 理 念
改 革 以 来 的 变 化 : 1978-1993 这 一 时 期 是 属 地 化 和 行 政 发 包 制 被 进 一 步 加 强 的 阶 段 行 政 性 分 权 人 事 任 命 的 下 管 一 级 制 度 财 政 包 干 制 预 算 外 资 金 和 小 金 库 ; 三 者 相 互 支 持, 奠 定 了 中 国 市 场 化 改 革 和 高 速 经 济 增 长 的 基 础
1994 年 以 后 的 变 化 市 场 化 的 力 量 开 始 真 正 打 破 传 统 的 以 属 地 化 为 基 础 的 行 政 发 包 制 垂 直 管 理 的 收 权 浪 潮, 银 行 海 关 国 税 中 央 垂 直 管 理 ; 工 商 地 税 质 检 药 品 监 督 土 地 管 理 等 省 内 垂 直 管 理 ; 司 法 审 计 统 计 正 在 酝 酿 预 算 管 理 体 制 的 改 革 : 分 税 制 使 中 央 收 入 大 幅 度 上 升 ; 收 支 两 条 线 改 革, 国 库 集 中 收 付 制 度 改 革 ; 部 门 预 算 改 革, 转 移 支 付 制 度 的 改 革 和 中 央 对 收 入 分 配 教 育 社 会 保 障 医 疗 卫 生 等 领 域 的 支 出 承 诺 中 国 在 从 行 政 发 包 制 向 雇 佣 制 过 渡, 而 西 方 新 公 共 管 理 运 动 则 从 韦 伯 的 官 僚 制 向 发 包 制 ( 向 非 政 府 组 织 发 包 政 府 事 务 ) 过 渡, 当 然 内 涵 很 不 相 同
是 否 又 是 一 次 历 史 的 收 放 循 环? 比 如 药 监 局 长 郑 筱 臾 的 腐 败 问 题 引 起 人 们 的 担 忧, 如 何 制 衡 和 监 督? 但 有 一 些 新 的 变 化 可 能 使 之 真 正 摆 脱 历 史 循 环 : 市 场 力 量 的 推 动, 信 息 约 束 和 财 政 约 束 的 双 重 放 松 行 政 问 责 政 务 公 开 人 大 和 政 协 议 政 参 政 的 加 强 和 媒 体 监 督 力 量 上 升, 使 得 中 央 监 督 的 负 担 减 轻, 因 而 可 以 允 许 更 多 的 地 方 自 主 权 ( 对 地 方 公 共 产 品 的 供 应, 省 管 县 ) 和 垂 直 监 管 同 时 并 存 ; 以 GDP 为 基 础 的 政 治 锦 标 赛 也 可 以 弱 化 关 键 在 于 引 入 水 平 或 横 向 监 督, 减 少 中 央 的 监 督 负 担, 正 式 摆 脱 传 统 收 放 循 环 的 突 破 口, 垂 直 监 管 体 制 的 确 立 也 可 以 成 为 制 约 地 方 政 府, 实 现 政 府 间 分 工 关 系, 完 善 和 统 一 全 国 市 场 ( 如 司 法 从 地 方 控 制 中 独 立 出 来 )