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中 共 人 民 代 表 大 會 監 督 司 法 機 關 之 制 度 分 析 33 中 共 人 民 代 表 大 會 監 督 司 法 機 關 之 制 度 分 析 An Institutional Analysis of NPC s Supervision over Judicial Agencies in Mainland China 張 淳 翔 ( Chang Chun-Hsiang) 中 國 技 術 學 院 通 識 中 心 專 任 助 理 教 授 摘 要 中 共 人 大 制 度 改 革 多 年, 其 中 立 法 權 行 使 之 效 能 已 較 為 顯 著, 但 監 督 工 作 卻 仍 有 待 強 化 人 大 在 落 實 憲 法 所 賦 予 的 權 力 時, 監 督 對 象 較 少 的 指 向 行 政 機 關, 而 更 多 的 指 向 了 司 法 機 關 司 法 人 員 的 腐 敗 更 甚 於 行 政 官 員 嗎? 或 是 司 法 機 關 係 屬 於 相 對 弱 勢 的 一 方? 在 中 共 的 憲 政 理 論 中, 人 大 監 督 司 法 機 關 是 否 可 行? 臺 灣 亦 曾 發 生 對 法 官 行 使 監 察 調 查 權 的 爭 議, 司 法 改 革 過 程 中 是 否 調 整 制 度 設 計? 本 文 從 理 論 實 際 運 作 與 黨 的 角 色 進 行 制 度 層 面 的 分 析, 中 國 大 陸 制 度 雖 有 其 特 殊 之 處, 但 司 法 獨 立 需 要 能 夠 獨 立 行 使 職 權 的 法 官, 司 法 機 關 整 體 素 質 的 提 升 方 能 有 效 提 升 裁 判 品 質 若 從 制 度 上 進 行 外 部 干 預, 短 期 或 許 能 遏 止 部 分 的 司 法 腐 敗 現 象, 長 期 對 於 法 治 國 家 及 司 法 獨 立 的 形 成 恐 怕 反 而 具 有 負 面 的 效 應 關 鍵 詞 : 人 民 代 表 大 會 監 督 權 司 法 監 督 司 法 獨 立 個 案 監 督 壹 前 言 中 國 大 陸 近 年 來 經 濟 發 展 迅 速, 但 司 法 腐 敗 現 象 亦 隨 之 增 加 法 官 檢 察 官 及 公 安 索 賄 受 賄 的 案 件 層 出 不 窮, 甚 至 在 經 濟 等 因 素 的 考 量 之 下 枉 法 裁 判 製 造 假 案

展 望 與 探 索 34 第 2 卷 第 10 期 93 年 10 月 1 另 一 方 面, 人 民 代 表 大 會 ( 以 下 簡 稱 人 大 ) 的 權 力 逐 漸 增 強, 若 干 地 方 人 大 制 定 了 監 督 司 法 機 關 的 地 方 性 法 規, 甚 至 對 於 部 分 的 司 法 案 件 進 行 了 個 案 監 督 2 臺 商 在 大 陸 所 發 生 的 法 律 糾 紛, 也 出 現 了 人 大 出 面 干 預 司 法 判 決, 而 造 成 法 院 執 行 暫 緩 或 暫 緩 判 決 的 案 例 3 議 會 監 督 法 院, 甚 至 影 響 具 體 案 件, 在 政 治 體 系 運 作 上 是 頗 為 特 殊 的 類 型, 是 否 可 能 成 為 中 國 大 陸 的 人 民 代 表 大 會 制 度 發 展 過 程 中 的 變 異 4? 中 共 人 大 制 度 改 革 多 年, 其 中 立 法 權 行 使 之 效 能 較 為 顯 著 5, 但 監 督 工 作 卻 仍 有 待 強 化 人 大 在 落 實 其 憲 法 所 賦 予 的 權 力 時, 監 督 對 象 卻 未 指 向 行 政 機 關, 而 是 指 向 了 司 法 機 關 司 法 機 關 的 腐 敗 更 甚 於 行 政 機 關 嗎? 或 是 司 法 機 關 係 屬 於 相 對 弱 勢 的 一 方? 在 中 共 的 憲 政 理 論 中, 司 法 權 的 定 位 處 於 何 種 位 置? 進 一 步 的 司 法 獨 立 是 否 具 有 可 行 性? 臺 灣 亦 曾 發 生 對 法 官 行 使 監 察 調 查 權 的 爭 議, 司 法 改 革 過 程 中 是 否 調 整 制 度 設 計? 民 國 42 年, 當 時 的 司 法 行 政 部 林 彬 部 長 認 為 監 察 權 與 司 法 審 判 權 應 並 行 不 悖, 倘 案 件 已 在 司 法 機 關 偵 查 審 理 中, 監 察 機 關 不 應 加 以 調 查 事 實 上 造 成 了 排 拒 監 察 院 行 使 監 察 權 的 效 果 時 任 監 察 院 司 法 委 員 會 召 集 人 的 陶 百 川 委 員 即 以 為 不 妥, 後 經 多 次 協 調, 方 改 為 監 察 院 自 可 儘 量 避 免 對 於 承 辦 人 員 在 承 辦 期 間 實 施 調 查, 但 如 認 承 辦 人 員 有 枉 法 失 職 之 重 大 情 節, 需 要 即 加 調 查 者, 監 察 院 自 得 斟 酌 情 形 實 施 調 查 6 對 於 法 官 的 監 督 實 有 其 制 度 上 的 需 要, 民 國 91 年 9 月 11 日 司 法 院 在 開 會 討 論 法 官 法 時, 以 設 立 職 務 法 庭 的 方 式 來 處 理 法 官 懲 戒 及 職 務 監 督 的 救 濟 事 項 即 法 官 若 遭 警 告 以 上 的 懲 戒 處 分, 都 將 由 監 察 院 提 出 彈 劾, 送 司 法 院 職 務 法 庭 審 理 該 法 庭 由 司 法 院 行 政 訴 訟 及 懲 戒 庭 的 特 任 庭 長 法 官 及 地 院 高 院 地 區 行 政 法 院 法 官 共 五 人 組 成 7 而 法 務 部 亦 於 民 國 93 年 8 月 2 日 成 立 政 風 特 蒐 組, 以 專 責 小 組 方 式, 執 行 具 指 標 性 意 義 重 大 貪 瀆 案 件 之 蒐 證 任 務 8, 初 期 已 鎖 定 至 少 十 名 有 1 以 黑 龍 江 省 為 例, 在 1995 年 至 1997 年 間, 有 1,386 件 被 列 為 錯 案,1,873 名 的 公 安 司 法 人 員 被 追 究 相 關 的 責 任, 參 見 法 制 日 報,1997 年 12 月 7 日, 第 1 版 2 王 晨 光, 淺 論 法 院 的 依 法 獨 立 審 判 權 和 人 大 對 法 院 監 督 權 憲 法 框 架 內 的 權 力 衝 突 及 其 調 整 機 制, 北 大 法 律 信 息 網 :http://article.chinalawinfo.com/article/user/article_display.asp?articleid=21324 3 人 大 干 預 司 法, 臺 商 吃 虧 不 少, 聯 合 報, 民 國 93 年 6 月 1 日, 第 C7 版 4 關 於 人 大 制 度 變 遷 的 進 一 步 討 論, 可 參 見 張 淳 翔, 司 法 監 督 與 立 法 聽 證 : 人 民 代 表 大 會 的 制 度 變 遷 ( 臺 北 : 揚 智, 即 將 出 版 ) 5 可 參 見 趙 建 民 張 淳 翔, 中 華 人 民 共 和 國 立 法 與 選 舉 制 度 ( 臺 北 : 國 立 編 譯 館, 民 國 90 年 ) 6 陶 百 川, 政 治 緊 箍 咒 ( 臺 北 : 遠 景, 民 國 69 年 ), 頁 199-217 7 聯 合 報, 民 國 91 年 9 月 12 日, 第 5 版 8 參 見 法 務 部 網 站 :http://www.moj.gov.tw/

中 共 人 民 代 表 大 會 監 督 司 法 機 關 之 制 度 分 析 35 貪 瀆 疑 慮 的 司 法 官 9 中 華 民 國 的 憲 政 體 制 中 權 力 分 立 的 設 計, 基 本 上 排 除 了 立 法 院 對 於 司 法 案 件 的 個 別 監 督 本 文 以 下 即 針 對 中 國 大 陸 人 民 代 表 大 會 對 於 司 法 機 關 的 監 督, 進 行 制 度 層 面 的 分 析, 從 理 論 環 境 監 督 的 主 要 方 式 黨 委 及 黨 組 織 的 角 色, 分 別 分 析 其 理 論 實 際 運 作 與 黨 的 角 色, 提 供 政 治 制 度 中 議 會 與 司 法 機 關 之 間 的 制 度 安 排 另 外 一 種 參 考 型 態 貳 理 論 環 境 : 社 會 主 義 法 制 的 相 關 概 念 中 共 認 為 依 照 議 行 合 一 制 及 民 主 集 中 制 的 原 則, 建 立 了 獨 特 且 適 合 國 情 的 人 民 代 表 大 會 制 度 這 兩 個 主 要 概 念 的 具 體 指 涉 內 容, 尤 其 在 大 陸 學 者 分 析 人 大 制 度 的 內 涵 及 特 徵 時, 究 竟 與 一 般 的 政 治 體 制 有 何 不 同? 而 在 長 期 運 作 過 程 中 的 理 論 環 境 是 否 有 所 變 化? 一 議 行 合 一 制 人 民 代 表 大 會 制 度 是 一 種 議 行 合 一 制 度, 既 是 議 事 機 關, 又 是 工 作 機 關 全 國 人 民 代 表 大 會 和 地 方 各 級 人 民 代 表 大 會, 構 成 其 國 家 權 力 機 關 體 系, 而 其 他 的 國 家 機 關 ( 包 括 司 法 機 關 ) 均 由 人 民 代 表 大 會 產 生, 並 向 人 大 及 其 常 委 會 負 責 人 民 代 表 大 會 討 論 和 決 定 其 職 權 的 重 大 問 題, 並 將 所 做 的 決 定 交 給 由 人 大 選 出 的 各 級 人 民 政 府 執 行 人 大 代 表 一 方 面 在 開 會 時, 參 與 決 議 的 討 論 及 決 定 ; 一 方 面 在 會 議 結 束 之 後, 回 到 自 己 的 工 作 崗 位, 向 選 民 傳 達 會 議 所 做 出 的 決 議 並 積 極 參 與 決 議 的 10 執 行, 是 宣 傳 者 又 是 模 範 的 執 行 者 全 國 人 民 代 表 大 會 為 最 高 國 家 權 力 機 關, 代 表 全 國 人 民 統 一 地 行 使 國 家 主 權, 其 地 位 在 其 他 中 央 機 關 之 上, 不 和 它 們 分 權 亦 不 受 它 們 制 約, 其 他 中 央 機 關 均 由 全 國 人 民 代 表 大 會 產 生, 對 它 負 責, 受 它 監 督 11 中 國 大 百 科 全 書 法 學 卷 對 於 議 行 合 一 的 解 釋 則 是 : 與 三 權 分 立 相 對, 指 國 家 機 關 重 要 工 作 的 決 議 和 執 行 統 一 進 行 的 制 度, 它 是 社 會 主 義 國 家 民 主 集 中 制 原 則 在 國 家 機 關 間 工 作 關 係 上 的 體 現 12 二 民 主 集 中 制 大 陸 學 者 對 人 大 制 度 中 的 民 主 集 中 制 的 解 釋 並 沒 有 一 個 統 一 的 說 法, 其 概 念 所 9 中 央 日 報, 網 路 版, 民 國 93 年 8 月 3 日,http://www.cdn.com.tw/daily/2004/08/03/text/930803d6.htm 10 許 崇 德, 中 國 憲 法 學 ( 天 津 : 人 民 出 版 社,1986 年 ), 頁 107-108 11 許 崇 德 何 華 輝, 三 權 分 立 與 議 行 合 一 的 比 較 研 究, 法 學 評 論 (1987 年 5 月 ), 頁 6 12 轉 引 自 王 玉 明, 議 行 合 一 不 是 我 國 國 家 機 構 的 組 織 原 則, 政 法 論 壇 (1989 年 4 月 ), 頁 31

展 望 與 探 索 36 第 2 卷 第 10 期 93 年 10 月 13 指 涉 的 層 次 亦 相 當 紛 雜, 有 的 說 法 甚 至 將 議 行 合 一 的 概 念 亦 牽 扯 進 來 民 主 集 中 制 一 直 是 共 黨 執 政 的 國 家 所 奉 行 的 一 項 原 則, 先 不 論 其 實 踐 的 程 度 如 何, 民 主 集 中 制 究 竟 指 的 是 什 麼 樣 的 原 則? 中 共 十 二 大 所 通 過 的 黨 章 規 定 了 民 主 集 中 制 的 基 本 原 則 14 包 括 了 以 下 六 點 : 黨 員 個 人 服 從 黨 的 組 織, 少 數 服 從 多 數, 下 級 組 織 服 從 上 級 組 織, 全 黨 各 個 組 織 和 全 體 黨 員 服 從 黨 的 全 國 代 表 大 會 和 中 央 委 員 會 黨 的 各 級 領 導 機 關, 除 它 們 派 出 的 代 表 機 關 和 在 非 黨 組 織 中 的 黨 組 外, 都 由 選 舉 產 生 黨 的 最 高 領 導 機 關, 是 黨 的 全 國 代 表 大 會 和 它 產 生 的 中 央 委 員 會 黨 的 地 方 各 級 領 導 機 關, 是 黨 的 地 方 各 級 代 表 大 會 和 它 們 所 產 生 的 委 員 會 黨 的 各 級 委 員 會 向 同 級 的 代 表 大 會 負 責 並 報 告 工 作 黨 的 上 級 組 織 要 經 常 聽 取 下 級 組 織 和 黨 員 群 眾 的 意 見, 及 時 解 決 他 們 提 出 的 問 題 黨 的 下 級 組 織 既 要 向 上 級 組 織 請 示 和 報 告 工 作, 又 要 獨 立 地 解 決 自 己 職 責 範 圍 內 的 問 題 上 下 級 組 織 之 間 要 互 通 情 報 互 相 支 持 和 互 相 監 督 黨 的 各 級 委 員 會 實 行 集 體 領 導 和 個 人 分 工 負 責 相 結 合 的 制 度 凡 屬 重 大 問 題 都 要 由 黨 的 委 員 會 民 主 討 論, 作 出 決 定 黨 禁 止 任 何 形 式 的 個 人 崇 拜 要 保 證 黨 的 領 導 人 的 活 動 處 於 黨 和 人 民 的 監 督 之 下, 同 時 維 護 一 切 代 表 黨 和 人 民 利 益 的 領 導 人 的 威 信 以 上 是 民 主 集 中 制 在 黨 組 織 中 的 原 則, 人 民 代 表 大 會 制 度 中 的 民 主 集 中 制 則 在 憲 法 第 三 條 加 以 規 定 : 中 華 人 民 共 和 國 的 國 家 機 構 實 行 民 主 集 中 制 的 原 則 全 國 人 民 代 表 大 會 和 地 方 各 級 人 民 代 表 大 會 都 由 民 主 選 舉 產 生, 對 人 民 負 責, 受 人 民 監 督 中 央 和 地 方 的 國 家 機 構 職 權 的 劃 分, 遵 循 在 中 央 的 統 一 領 導 下, 充 分 發 揮 地 方 的 主 動 性 積 極 性 的 原 則 如 此 原 則 性 的 文 字 表 述 並 無 法 準 確 地 掌 握 其 概 念 有 的 大 陸 學 者 認 為 人 民 代 表 大 會 制 度 的 民 主 集 中 制 是 在 民 主 的 基 礎 上 集 中 人 民 的 意 志 意 見 ( 例 如 選 舉 代 表 提 出 提 案 等 ), 並 在 集 中 的 指 導 下 實 行 民 主 ( 貫 徹 執 行 法 律 決 議 等 ), 結 合 了 民 主 與 集 中 15 另 外, 亦 有 學 者 將 其 簡 化 成 三 個 概 念 : 少 數 服 從 多 數 下 級 服 從 上 級 地 方 服 從 中 央 16 或 者 認 為 是 體 現 在 人 民 的 一 切 權 力 都 統 一 地 集 中 地 通 過 人 民 代 表 大 會 來 行 使 17 但 無 論 對 民 主 集 中 制 的 理 解 有 多 大 的 差 異, 他 們 均 13 參 見 田 軍 編, 憲 法 學 教 程 ( 南 京 : 南 京 大 學 出 版 社,1991 年 ), 頁 101 14 景 杉 主 編, 中 國 共 產 黨 大 辭 典 ( 北 京 : 中 國 國 際 廣 播 出 版 社,1991 年 ), 頁 206 15 邵 德 門, 中 國 政 治 制 度 史 ( 吉 林 : 人 民 出 版 社,1988 年 ), 頁 423 16 同 註 11, 頁 108 17 劉 政, 我 國 人 民 代 表 大 會 制 度 的 特 點 及 其 歷 史 發 展 和 主 要 經 驗, 劉 政, 人 大 制 度 講 話 ( 北 京 : 中 國 民 主 法 制 出 版 社,1992 年 ), 頁 34

中 共 人 民 代 表 大 會 監 督 司 法 機 關 之 制 度 分 析 37 認 為 民 主 集 中 制 一 方 面 可 以 體 現 民 主, 一 方 面 又 可 以 集 中 權 力 ; 一 方 面 可 以 中 央 統 一 領 導, 一 方 面 又 可 以 發 揮 地 方 的 積 極 性 雖 然 中 共 一 直 堅 持 民 主 集 中 制, 而 民 主 集 中 制 的 內 涵 及 實 踐 每 個 時 期 亦 有 不 同, 例 如 其 認 為 離 開 了 民 主 只 講 集 中, 是 文 化 大 革 命 發 生 的 重 要 原 因 之 一 人 大 制 度 的 主 要 概 念 在 中 共 的 實 踐 過 程 中, 不 僅 是 概 念 有 所 轉 換, 運 作 上 亦 形 成 另 一 套 原 則 人 大 制 度 的 理 論 環 境 已 經 開 始 轉 化, 其 方 法 有 二 : 一 是 直 接 改 變 或 引 進 新 的 概 念 與 名 稱, 一 是 名 稱 不 變 但 指 涉 的 內 容 卻 不 同 人 大 制 度 實 際 運 作 的 理 論 環 境 和 以 上 的 概 念 已 存 有 若 干 落 差, 大 致 可 以 將 其 分 為 以 下 兩 點 原 則 : 一 人 民 代 表 大 會 至 上 原 則 議 行 合 一 的 原 始 含 意 是 立 法 權 與 行 政 權 由 同 一 個 機 關 行 使 大 陸 學 者 在 論 及 人 大 制 度 是 一 種 議 行 合 一 制 度 時, 事 實 上 已 將 其 概 念 做 了 轉 換, 他 們 實 際 上 表 達 出 的 是 人 大 制 度 是 一 種 議 優 於 行 的 制 度, 典 型 的 看 法 是 : 社 會 主 義 國 家 中, 沒 有 與 最 高 國 家 權 力 機 關 平 行 超 越 或 牽 制 最 高 國 家 權 力 機 關 工 作 的 機 關 18 若 以 議 行 合 一 的 原 始 含 意 來 觀 察 中 共 的 政 府 權 力 結 構, 我 們 甚 至 可 以 說 中 共 建 政 以 來 從 未 實 行 過 議 行 合 一 制 度 現 行 憲 法 所 呈 現 出 來 的 政 府 權 力 結 構 則 是 根 據 人 民 代 表 大 會 至 上 的 原 則 而 設 計 的, 例 如 : 規 定 中 華 人 民 共 和 國 的 一 切 權 力 屬 於 人 民 人 民 行 使 國 家 權 力 的 機 關 是 全 國 人 民 代 表 大 會 和 地 方 各 級 人 民 代 表 大 會 全 國 人 大 和 地 方 各 級 人 大 都 由 民 主 選 舉 產 生, 對 人 民 負 責, 受 人 民 監 督 國 家 行 政 機 關 審 判 機 關 檢 察 機 關 等 均 由 人 大 產 生, 對 它 負 責, 受 它 監 督 全 國 人 大 具 有 立 法 權 監 督 權 等 19 重 大 權 力 美 國 地 方 政 府 中 的 市 委 員 制 (Commission Goverment) 反 而 較 符 合 議 行 合 一 制 的 概 念, 其 立 法 行 政 不 分, 統 一 由 民 選 的 市 委 員 會 行 使 立 法 權 與 行 政 權 而 委 員 會 的 人 數, 自 三 至 九 位 不 等, 通 常 是 五 人 20 事 實 上, 中 央 政 府 根 本 無 法 採 用 議 行 合 一 制, 充 其 量 只 能 說 人 大 制 度 具 有 若 干 議 行 合 一 的 精 神 二 分 工 與 制 約 原 則 在 人 民 代 表 大 會 至 上 的 原 則 下, 其 國 家 機 構 仍 有 若 干 職 權 上 的 分 工 與 權 力 上 的 制 約 分 工 指 的 是 權 力 機 關 行 政 機 關 司 法 機 關 檢 察 機 關 等 有 其 職 權 上 的 劃 分 人 大 制 度 的 制 約 概 念 和 西 方 的 制 衡 (checks and balances) 的 概 念 亦 不 盡 相 同, 係 指 : 人 大 制 約 其 他 的 國 家 機 關 行 使 最 高 的 監 督 權, 下 級 國 家 機 關 受 上 級 國 家 機 關 制 18 張 光 博, 憲 法 論 ( 吉 林 : 人 民 出 版 社,1984 年 ), 頁 346 19 同 註 13, 頁 32-33 20 鄒 文 海, 各 國 政 府 及 政 治 ( 臺 北 : 正 中 書 局, 民 國 78 年 ), 頁 421

展 望 與 探 索 38 第 2 卷 第 10 期 93 年 10 月 21 約, 其 他 的 國 家 機 關 之 間 亦 有 彼 此 制 約 的 關 係 雖 然 有 職 權 的 劃 分, 但 人 大 基 本 上 仍 居 於 最 高 的 地 位 但 人 民 檢 察 院 及 人 民 法 院 有 其 特 殊 的 地 位, 根 據 憲 法 的 規 定, 前 二 者, 依 照 法 律 規 定 獨 立 行 使 職 權, 不 受 行 政 機 關 社 會 團 體 和 個 人 的 干 涉, 不 過 最 高 法 院 及 檢 察 院 要 對 全 國 人 大 及 其 常 委 會 負 責, 地 方 各 級 法 院 向 產 生 它 的 國 家 權 力 機 關 負 責, 地 方 各 級 檢 察 院 則 向 產 生 它 的 國 家 機 關 和 上 級 檢 察 院 負 責 人 大 制 度 中 的 制 約 原 則 與 三 權 分 立 並 制 衡 以 防 止 濫 用 權 力 的 制 度 設 計, 可 說 是 大 異 其 趣, 但 是 若 觀 察 其 實 際 運 作, 人 大 的 監 督 工 作 正 是 最 薄 弱 的 一 環, 這 無 異 是 與 理 論 之 間 造 成 了 巨 大 的 落 差 綜 合 上 述, 人 大 制 度 的 概 念 實 際 上 是 由 三 個 基 本 原 則 所 組 成 : 人 民 代 表 大 會 至 上 民 主 集 中 制 與 分 工 制 約 一 般 大 陸 學 者 所 強 調 的 議 行 合 一, 其 指 涉 的 內 涵 已 和 原 始 含 意 不 同, 實 際 上 指 的 就 是 人 民 代 表 大 會 至 上, 凸 顯 人 大 及 其 常 委 會 在 其 制 度 設 計 上 的 重 要 地 位 在 人 民 代 表 大 會 至 上 的 前 提 之 下, 其 政 府 權 力 結 構 便 以 分 工 制 約 為 原 則, 不 同 於 西 方 制 衡 的 概 念 民 主 集 中 制 的 內 容 雖 然 頗 為 廣 泛, 中 共 亦 將 民 主 集 中 制 用 於 政 府 與 黨 組 織 的 組 織 及 運 作 原 則, 但 由 於 解 釋 方 向 上 的 轉 變, 強 調 集 中 在 民 主 的 基 礎 上, 少 數 服 從 多 數, 而 如 此 的 概 念 並 不 必 然 妨 礙 制 度 民 主 化 的 發 展 問 題 似 乎 出 在 中 共 對 三 權 分 立 的 態 度 上 綱 至 與 資 本 主 義 的 對 抗, 以 致 於 制 度 與 運 作 均 出 現 與 憲 政 主 義 不 符 的 情 況 中 共 在 從 事 人 大 制 度 改 革 的 過 程 中, 一 再 聲 稱 必 須 堅 持 並 完 善 人 大 制 度, 而 不 採 用 三 權 分 立 制 度 事 實 上, 這 樣 的 爭 論 卻 是 一 直 存 在 的 對 日 抗 戰 時 期 便 發 生 過 立 法 行 政 司 法 三 者 關 係 之 爭, 有 人 主 張 三 權 並 立 二 權 半 或 兩 權 並 立, 這 些 意 見 在 當 時 都 被 否 定 了, 而 認 為 民 意 機 關 應 是 全 權 的 民 意 機 關, 各 級 政 府 應 由 民 意 機 關 選 舉 罷 免 政 府 對 民 意 機 關 的 決 定 有 絕 對 服 從 的 義 務, 民 意 機 關 應 是 同 級 政 府 的 上 司 中 共 建 政 前 夕, 在 草 擬 中 央 人 民 政 府 組 織 法 時, 政 府 組 織 原 則 應 採 用 三 權 分 立 的 看 法 又 被 提 出, 但 也 沒 有 被 接 受 1982 年 討 論 新 憲 法 時, 22 亦 有 人 主 張 實 行 三 權 分 立, 同 樣 遭 到 了 否 決 1987 年, 鄧 小 平 曾 指 出 : 我 們 講 民 主, 不 能 搬 用 資 產 階 級 的 民 主, 不 能 搞 三 權 鼎 立 那 一 套 1989 年 六 四 天 安 門 事 件 之 後, 鄧 小 平 又 表 示 : 在 政 治 體 制 改 革 方 面, 有 一 點 可 以 肯 定, 就 是 我 們 要 堅 持 實 行 人 民 代 表 大 會 的 制 度, 而 不 是 美 國 式 的 三 權 鼎 立 同 年, 江 澤 民 亦 說 : 我 21 同 註 13, 頁 33 22 全 國 人 大 常 委 會 辦 公 廳 研 究 室, 人 民 代 表 大 會 制 度 建 設 四 十 年 ( 北 京 : 中 國 民 主 法 制 出 版 社,1991 年 ), 頁 278-279

中 共 人 民 代 表 大 會 監 督 司 法 機 關 之 制 度 分 析 39 們 的 民 主 法 制 建 設 必 須 從 我 國 的 實 際 出 發, 沿 著 社 會 主 義 的 方 向 和 軌 道 有 領 導 有 秩 序 地 逐 步 進 行 在 這 個 過 程 中, 我 們 可 以 借 鑒 資 本 主 義 國 家 的 某 些 做 法, 但 絕 對 不 23 能 照 搬 中 共 官 方 對 是 否 採 用 三 權 分 立 此 一 問 題 的 態 度, 提 高 到 與 是 否 堅 持 共 產 黨 的 領 導? 是 否 為 社 會 主 義 國 家? 這 類 問 題 同 樣 的 高 度, 甚 至 認 為 鼓 吹 三 權 分 立 的 學 者 就 是 所 謂 的 支 持 資 產 階 級 自 由 化 除 了 從 理 論 上 強 調 三 權 分 立 的 弱 點, 證 明 實 際 上 行 政 權 仍 超 越 了 立 法 權 及 司 法 權 之 外, 還 從 兩 個 方 面 來 批 判 三 權 分 立 一 方 面 指 出 三 權 分 立 不 適 合 其 國 體, 與 民 主 集 中 制 原 則 是 根 本 對 立 的, 不 能 體 現 人 民 權 力 的 至 上 性 和 全 權 性 一 方 面 認 為 三 權 分 立 制 度 是 與 資 產 階 級 的 政 黨 制 度 選 24 舉 制 度 聯 繫 起 來 的, 將 會 損 害 中 共 各 族 人 民 政 治 上 的 團 結 如 此 的 看 法 主 要 還 是 從 人 民 民 主 專 政 的 概 念 出 發, 強 調 其 階 級 性, 表 面 的 理 由 雖 然 頗 多, 但 最 根 本 的 理 由 還 是 放 棄 了 人 民 民 主 專 政 就 直 接 動 搖 了 共 產 黨 的 領 導 而 對 於 西 方 國 家 政 治 制 度 的 理 解 單 純 地 從 階 級 角 度 出 發, 對 中 共 吸 收 西 方 國 家 政 治 發 展 的 經 驗 無 疑 有 相 當 大 的 限 制 大 陸 學 者 對 於 三 權 分 立 的 看 法 雖 然 受 到 官 方 說 法 的 限 制, 但 大 致 仍 可 分 為 以 下 25 三 種 論 點 : 否 定 論 者 : 三 權 分 立 是 資 本 主 義 國 家 採 用 的 政 治 外 殼 馬 克 思 主 義 者 對 其 應 持 否 定 態 度, 當 然 更 不 能 照 搬 資 本 主 義 的 三 權 分 立 體 制 批 判 肯 定 論 者 : 馬 克 思 主 義 創 始 人 在 揭 露 資 產 階 級 分 權 學 說 的 階 級 實 質 的 同 時, 不 同 程 度 地 肯 定 了 作 為 一 種 民 主 政 治 形 式 的 分 權 制 的 某 些 優 點 不 能 一 筆 抹 煞 三 權 分 立 的 歷 史 作 用 借 鑒 論 者 : 社 會 主 義 國 家 雖 然 不 能 按 照 三 權 分 立 的 原 則 建 立 自 己 的 政 權, 但 就 分 權 制 衡 的 原 理 以 及 防 止 國 家 權 力 機 關 惡 性 膨 脹 的 合 理 因 素 而 言, 社 會 主 義 國 家 應 可 批 判 地 繼 承 這 三 種 論 點, 除 了 第 一 種 完 全 否 定 論 者 之 外, 其 他 兩 者 都 承 認 三 權 分 立 的 若 干 原 則 或 精 神 是 具 有 參 考 價 值 的, 但 是 在 其 官 方 尺 度 之 下, 卻 無 法 揚 棄 人 民 代 表 大 會 制 度 中 階 級 性 的 人 民 民 主 概 念 支 持 三 權 分 立 學 者 雖 然 在 六 四 事 件 之 後 受 到 壓 抑, 但 在 人 大 制 度 沒 有 進 一 步 完 善 之 前, 三 權 分 立 理 論 中 的 若 干 原 則 仍 將 成 為 政 治 體 制 改 革 中 的 一 股 聲 音, 做 為 人 大 制 度 中 分 工 制 約 概 念 的 借 鑒 或 補 充 以 下 的 說 法 23 同 上 24 王 桂 五, 堅 持 人 民 代 表 大 會 制 度, 人 民 日 報,1989 年 10 月 30 日 25 傅 思 明, 新 時 期 憲 法 學 研 究 概 述, 中 國 人 民 大 學 複 印 報 刊 資 料 : 法 學 (1987 年 6 月 ), 頁 46

展 望 與 探 索 40 第 2 卷 第 10 期 93 年 10 月 26 或 可 成 為 未 來 大 陸 學 者 較 為 中 立 的 折 衷 論 點 : 從 政 治 體 制 上 說, 我 們 堅 持 議 行 合 一 原 則, 排 斥 三 權 分 立 原 則, 反 對 按 照 三 權 分 立 原 則 改 革 我 們 政 治 體 制 但 是 從 政 治 理 論 的 角 度 說, 我 們 不 應 完 全 否 定 三 權 分 立 學 說 這 個 原 則 在 反 對 封 建 專 制 主 義 的 鬥 爭 中 起 過 進 步 作 用 它 推 動 了 資 本 主 義 生 產 關 係 的 發 展, 促 進 了 資 產 階 級 民 主 制 度 的 建 立 它 的 歷 史 功 績 不 宜 輕 易 加 以 抹 煞 同 時, 在 當 代 的 一 些 存 在 行 政 專 橫 寡 頭 統 治 公 開 踐 踏 資 產 階 級 民 主 行 徑 的 資 本 主 義 國 家 裡, 這 個 原 則 仍 不 失 為 這 些 國 家 的 進 步 力 量 用 來 進 行 鬥 爭 的 一 種 暫 時 手 段 即 使 在 從 根 本 上 排 斥 這 個 原 則 的 社 會 主 義 國 家 裡, 也 可 借 鑒 其 中 某 些 具 體 經 驗 加 以 改 造 利 用, 明 確 國 家 機 關 之 間 的 內 部 分 工, 加 強 國 家 機 關 之 間 的 協 調 配 合 社 會 主 義 國 家 的 政 治 體 制 在 其 建 立 與 發 展 過 程 中, 有 它 自 己 獨 特 的 根 本 不 同 於 資 本 主 義 國 家 的 理 論 原 則 我 們 反 對 全 盤 西 化, 但 並 不 拒 絕 吸 收 西 方 國 家 政 治 體 制 中 可 以 為 我 所 用 的 某 些 具 體 經 驗 人 民 民 主 專 政 的 階 級 性 概 念 雖 然 對 政 治 體 制 改 革 的 範 圍 與 性 質 造 成 不 小 的 限 制, 但 是 如 果 從 務 實 的 角 度 出 發, 西 方 的 三 權 分 立 理 論 亦 可 借 鑒 或 批 判 繼 承, 這 樣 的 看 法 也 就 提 供 了 中 共 人 大 制 度 理 論 環 境 轉 化 的 可 能 性 參 人 大 對 司 法 機 關 監 督 的 主 要 方 式 理 論 環 境 提 供 了 人 大 對 於 司 法 機 關 監 督 的 可 能 性, 在 制 度 設 計 方 面, 現 有 規 定 包 括 : 人 大 對 於 法 院 院 長 檢 察 院 檢 察 長 的 選 舉 權, 審 判 員 檢 察 員 的 任 免 權, 對 27 兩 院 的 質 詢 權 調 查 權, 對 兩 院 工 作 報 告 的 審 查 權 等 在 運 作 過 程 中, 其 監 督 主 要 28 採 用 下 列 五 種 方 式 : 聽 取 法 院 的 工 作 報 告 : 全 國 人 民 代 表 大 會 每 年 舉 行 會 議 時, 最 高 人 民 法 院 向 會 議 提 出 工 作 報 告, 經 各 代 表 團 審 議 後, 會 議 可 以 作 出 相 應 的 決 議 地 方 人 大 也 有 類 似 的 做 法 對 法 院 的 工 作 進 行 詢 問 或 質 詢 對 法 院 制 定 的 司 法 解 釋 或 其 他 規 範 性 的 文 件 進 行 審 查 26 同 註 12, 頁 7 27 郭 道 暉, 實 行 司 法 獨 立 與 遏 制 司 法 腐 敗, 法 律 科 學 (1999 年 第 1 期 ), 頁 11 28 王 晨 光, 論 法 院 依 法 獨 立 審 判 權 和 人 大 對 法 院 個 案 監 督 權 的 衝 突 及 其 調 整 機 制, 法 學 (1999 年 第 1 期 ), 頁 22

中 共 人 民 代 表 大 會 監 督 司 法 機 關 之 制 度 分 析 41 人 大 代 表 有 權 對 法 院 進 行 視 察 依 據 代 表 法 的 規 定, 縣 級 以 上 各 級 人 大 代 表 根 據 本 級 人 大 常 委 會 的 統 一 安 排, 對 本 級 或 下 級 國 家 機 關 和 有 關 單 位 的 工 作 進 行 視 察 接 受 人 民 群 眾 的 來 信 來 訪 後, 可 以 對 法 院 的 工 作 提 出 建 議 和 批 評 地 方 人 大 在 90 年 代 的 監 督 權 行 使 逐 漸 試 行 一 些 新 的 作 法, 其 中 對 於 司 法 機 關 監 督 的 重 要 性 似 乎 更 高 於 對 行 政 機 關 的 監 督, 個 案 監 督 雖 然 產 生 了 相 當 的 效 果, 但 引 起 的 爭 議 也 最 大 中 國 大 陸 學 術 界 對 此 討 論 頗 多, 但 官 方 似 有 意 將 其 上 升 到 全 國 性 的 法 律, 在 監 督 法 完 成 立 法 之 前, 先 制 定 個 別 的 監 督 相 關 規 定 全 國 人 大 常 委 會 內 務 司 法 委 員 會 於 1998 年 6 月 開 始 起 草 全 國 人 大 常 委 會 關 於 對 審 判 檢 察 工 作 中 重 大 違 法 案 件 實 施 監 督 的 規 定, 於 1999 年 8 月 24 日 10 月 25 日 由 九 屆 全 國 人 大 常 委 會 第 十 一 次 和 第 十 二 次 會 議 進 行 審 議 該 規 定 經 過 兩 次 審 議 並 修 改 之 後, 並 未 由 常 委 會 通 過, 而 是 將 草 案 內 容 併 入 監 督 法 的 草 案 內 容, 亦 可 看 出 個 案 監 督 的 爭 議 性 頗 高 前 全 國 人 大 常 委 會 委 員 長 李 鵬 在 1999 年 11 月 舉 行 的 省 自 治 區 直 轄 市 人 大 常 委 會 負 責 人 座 談 會 中 表 示 : 在 監 督 法 制 定 出 來 之 前, 先 制 定 幾 個 關 於 監 督 工 作 的 單 項 規 定 或 決 定, 待 條 件 成 熟 時, 再 制 定 綜 合 性 的 監 督 法, 這 個 辦 法 是 可 行 的, 也 是 符 合 中 國 實 際 的 29 監 督 法 醞 釀 了 十 多 年 後 終 於 在 2002 年 8 月 排 入 了 九 屆 全 國 人 大 常 委 會 第 二 十 九 次 會 議 的 議 程 該 草 案 中 關 於 監 督 審 判 和 檢 察 工 作 的 範 圍 原 則 方 式 和 程 序 均 有 所 規 範 主 要 內 容 可 分 為 以 下 幾 點 30 : 集 體 行 使 職 權, 不 代 行 審 判 權 檢 察 權 不 直 接 處 理 案 件 人 大 專 門 委 員 會 可 決 定 將 案 件 向 有 關 審 判 檢 察 機 關 初 步 詢 問, 如 有 必 要, 可 由 專 門 委 員 會 提 請 全 國 人 大 常 委 會 委 員 長 會 議 或 縣 級 以 上 地 方 各 級 人 大 常 委 會 主 任 會 議 決 定, 交 有 關 審 判 檢 察 機 關 處 理, 並 報 告 處 理 結 果 專 門 委 員 會 若 對 處 理 結 果 不 滿 意, 可 向 委 員 長 會 議 或 主 任 會 議 報 告, 並 提 出 建 議 監 督 的 方 式 包 括 : 聽 取 和 審 議 工 作 報 告 ; 聽 取 辦 理 案 件 中 執 法 情 況 的 報 告 ; 對 其 工 作 提 出 質 詢 案 ; 組 織 特 定 問 題 的 調 查 委 員 會 ; 罷 免 或 撤 銷 嚴 重 違 法 失 職 的 審 判 檢 察 人 員 之 職 務 監 督 法 若 能 通 過 施 行, 對 於 人 大 監 督 權 的 完 善 有 相 當 的 助 益, 但 目 前 所 見 到 之 草 案 不 僅 內 容 彼 此 矛 盾, 而 且 並 無 法 解 決 問 題 的 核 心 矛 盾 之 處 主 要 有 二 : 一 是 集 體 行 使 職 權, 但 行 使 的 主 要 單 位 卻 是 專 門 委 員 會 及 委 員 長 會 議 或 主 任 會 議, 而 非 常 29 大 公 報,1999 年 11 月 3 日 30 法 制 日 報,2002 年 8 月 28 日

展 望 與 探 索 42 第 2 卷 第 10 期 93 年 10 月 委 會 會 議 此 種 做 法 不 利 於 常 委 會 組 成 人 員 平 等 行 使 職 權, 只 是 將 目 前 常 委 會 行 政 化 的 模 式 以 條 文 確 定 下 來 二 是 不 直 接 處 理 案 件, 但 是 草 案 卻 規 定 專 門 委 員 會 可 以 聽 取 進 行 中 案 件 的 報 告, 如 此 運 作 的 結 果 勢 必 造 成 直 接 處 理 案 件 有 些 地 方 人 大 已 通 過 有 關 個 案 監 督 的 地 方 性 法 規, 例 如 江 蘇 河 北 等 全 國 人 大 常 委 會 內 務 司 法 委 員 會 在 起 草 全 國 人 大 常 委 會 關 於 對 審 判 檢 察 工 作 中 重 大 違 法 案 件 實 施 監 督 的 規 定 時, 曾 調 查 各 界 的 意 見, 並 於 1999 年 8 月 24 日 10 月 25 日 提 請 第 九 屆 全 國 人 大 常 委 會 第 十 一 次 第 十 二 次 會 議 審 議, 在 審 議 過 程 中 委 員 討 論 的 論 點 大 致 可 分 為 三 類 31 : 主 張 個 案 監 督 應 當 慎 重 : 主 要 擔 心 個 案 監 督 若 普 遍 化, 是 否 成 為 審 判 機 關 的 上 訴 審 級? 認 為 不 宜 實 施 個 案 監 督 : 主 要 理 由 是 無 法 律 依 據 ; 理 論 上 不 符 合 司 法 專 業 性 強 的 特 徵 ; 實 施 監 督 後 對 於 案 件 所 提 出 的 具 體 意 見 將 影 響 司 法 獨 立 贊 成 人 大 對 個 案 實 施 監 督 : 主 要 理 由 是 在 法 律 理 論 及 實 踐 方 面 均 有 所 依 據 討 論 中 的 共 同 意 見 為 人 大 對 於 個 案 的 監 督 需 以 不 妨 害 司 法 獨 立 為 界 限, 至 於 個 案 監 督 的 方 式 則 可 採 用 : 聽 取 司 法 機 關 對 案 件 辦 理 情 況 的 匯 報 ; 向 司 法 機 關 調 閱 案 卷, 以 了 解 案 情 ; 向 司 法 機 關 提 出 監 督 意 見 書 ; 將 案 件 交 有 關 司 法 機 關 辦 理 並 限 期 報 告 結 果 ; 組 織 調 查 事 實 上, 中 國 大 陸 憲 法 第 一 百 二 十 六 條 規 定 了 人 民 法 院 依 法 獨 立 行 使 審 判 權, 第 一 百 三 十 一 條 規 定 人 民 檢 察 院 依 法 獨 立 行 使 檢 察 權, 而 人 大 若 過 多 地 介 入 具 體 案 件, 甚 至 發 展 成 正 式 的 司 法 救 濟 途 徑, 不 但 會 造 成 國 家 機 關 之 間 分 工 的 紊 亂, 也 與 司 法 獨 立 的 發 展 趨 勢 不 符 32 肆 黨 委 及 黨 組 織 的 角 色 黨 委 人 大 及 司 法 機 關 之 間 互 動 過 程 中, 黨 委 及 黨 組 織 所 扮 演 的 角 色 可 謂 相 當 關 鍵 在 一 黨 專 政 的 現 實 之 下, 如 何 僅 進 行 政 治 思 想 上 的 領 導, 而 不 涉 及 具 體 政 策 上 的 指 導, 並 不 容 易 做 到 曾 有 大 陸 學 者 很 具 體 的 形 容 : 黨 可 以 發 號, 但 不 能 施 令 33 但 是 兩 者 彼 此 間 的 關 係 仍 不 易 釐 清, 理 想 的 狀 況 是 黨 委 作 為 一 個 領 導 者 的 角 色, 黨 組 織 則 提 供 協 調 的 功 能 ; 但 實 際 上 的 運 作 則 常 常 是 黨 委 成 為 指 導 者, 利 用 黨 組 織 的 機 制 使 司 法 機 關 妥 協 31 葉 青, 依 法 治 國 與 司 法 公 正 1999 全 國 訴 訟 法 學 年 會 觀 點 綜 述, 法 學 (2000 年 第 2 期 ), 頁 51 32 謝 鵬 程, 人 大 的 個 案 監 督 權 如 何 定 位, 法 學 (1999 年 第 9 期 ), 頁 15 33 郭 道 暉, 司 法 改 革 與 改 善 黨 對 司 法 的 領 導, 改 革 (2002 年 第 1 期 ), 頁 108

中 共 人 民 代 表 大 會 監 督 司 法 機 關 之 制 度 分 析 43 問 題 的 核 心 其 實 是 監 督 到 黨 委 頭 上, 在 黨 政 不 分 的 體 制 運 作, 黨 委 經 常 直 接 決 定 本 行 政 區 內 的 重 大 事 務, 包 括 重 大 的 行 政 及 司 法 事 務, 甚 至 直 接 敲 定 某 些 重 大 司 法 案 件 34 曾 有 大 陸 學 者 於 1997 年 10 月 至 12 月 對 上 海 安 徽 江 蘇 浙 江 江 西 山 東 等 地 的 部 分 法 官 進 行 訪 談, 其 中 對 於 人 大 的 監 督 權 甚 少 質 疑, 但 是 對 於 行 政 干 預 的 現 象 則 認 為 具 有 普 遍 性, 甚 至 相 當 嚴 重 例 如 山 東 的 一 位 法 官 便 指 出 地 方 司 法 機 關 的 經 費 是 由 政 府 撥 款, 地 方 政 府 即 以 此 為 工 具 使 法 院 不 致 於 對 抗 政 府 上 海 的 一 位 庭 長 則 指 出 另 外 兩 項 因 素 : 一 是 各 級 黨 政 部 門 直 接 控 制 的 新 聞 媒 體 ; 一 是 地 方 保 護 主 義 35 一 般 案 件 進 入 司 法 程 序 之 後, 經 常 會 出 現 向 司 法 機 關 打 招 呼 的 狀 況 特 別 的 是, 大 陸 的 打 招 呼 除 了 非 正 式 或 私 人 性 質 之 外, 也 有 正 式 的 甚 至 由 組 織 出 面, 前 者 通 常 是 為 了 個 人 目 的, 而 後 者 大 多 是 為 了 地 方 利 益 部 門 利 益, 當 地 的 黨 委 在 幹 部 任 免 上 的 權 力 和 政 府 在 財 政 上 的 權 力, 均 使 得 處 於 權 力 格 局 中 弱 勢 地 位 的 司 法 機 關, 不 得 不 做 出 一 些 妥 協 36 黨 組 織 中 的 政 法 委 員 會 ( 以 下 簡 稱 政 法 委 ) 在 黨 與 司 法 機 關 互 動 的 過 程 中 扮 演 相 當 重 要 的 角 色 政 法 委 設 置 的 目 的 名 義 上 是 為 了 協 調 公 檢 法 的 工 作, 但 是 在 實 際 運 作 上 黨 領 導 一 切 的 現 實, 事 實 上 成 為 公 檢 法 的 共 同 上 級 在 黨 內 地 位 的 排 序 上, 政 法 委 書 記 是 同 級 黨 委 的 副 職 兼 常 委, 而 法 院 院 長 的 級 別 雖 然 相 當 於 同 級 黨 委 的 副 職, 但 並 非 常 委, 以 致 於 政 法 委 書 記 在 黨 內 的 地 位 高 於 法 院 院 長 各 地 的 一 般 性 做 法, 係 由 地 方 的 公 安 局 長 兼 任 政 法 委 書 記, 或 政 法 委 書 記 兼 公 安 局 長, 如 此 的 制 度 設 計 造 成 相 當 奇 特 的 運 作 結 果 例 如 在 行 政 訴 訟 的 案 例 中, 公 安 局 長 代 表 公 安 局 出 庭, 法 院 院 長 擔 任 該 案 之 審 判 長, 在 法 庭 上, 院 長 聽 局 長 辯 論, 在 政 法 委 會 議 上, 則 是 局 長 書 記 對 院 長 委 員 發 出 指 示 37 有 些 地 方 的 黨 委 干 預 司 法 審 判 的 現 象 已 經 十 分 嚴 重, 有 司 法 機 關 的 人 員 形 容 : 案 子 一 到, 條 子 便 到, 若 執 行 地 方 保 護 主 義 者 的 指 示, 對 於 本 地 企 業 的 違 法 行 為 則 會 有 不 公 正 的 判 決 出 現 有 些 鄉 鎮 黨 委 甚 至 直 接 調 動 法 警 去 執 行 催 糧 強 行 計 畫 生 育 等 行 政 任 務 38 形 成 此 種 狀 況 的 制 度 原 因 主 要 有 兩 點 : 一 是 人 事 方 面, 各 級 地 方 法 院 檢 察 院 34 張 煒, 人 民 代 表 大 會 監 督 職 能 研 究 ( 北 京 : 中 國 法 制 出 版 社,1996 年 ), 頁 76 35 高 其 才 王 晨 光 馮 澤 周, 程 序 法 官 與 審 判 公 正 上 海 等 地 法 官 訪 談 綜 述, 法 學 (2000 年 第 8 期 ), 頁 9 36 喻 中, 司 法 公 正 與 人 大 監 督 的 另 一 面, 人 大 研 究 (2003 年 第 11 期 ), 頁 1 37 賀 日 開, 司 法 改 革 : 從 權 力 走 向 權 威 兼 談 對 司 法 本 質 的 認 識, 法 學 (1999 年 第 7 期 ), 頁 11 38 郭 道 暉, 司 法 改 革 與 改 善 黨 對 司 法 的 領 導, 改 革 (2002 年 第 1 期 ), 頁 111

展 望 與 探 索 44 第 2 卷 第 10 期 93 年 10 月 的 主 要 組 成 人 員 和 審 判 員 實 際 上 是 由 同 級 黨 委 的 組 織 部 門 內 定, 通 過 同 級 人 大 履 行 選 舉 或 任 免 ; 一 是 黨 組 織 方 面, 縣 以 上 各 級 黨 委 都 設 有 黨 內 的 政 法 委, 實 際 上 成 為 公 檢 法 機 關 的 聯 合 體, 本 應 領 導 和 支 持 司 法 機 關 依 法 獨 立 行 使 審 判 權 檢 察 權, 卻 往 往 變 成 司 法 機 關 的 聯 合 辦 公, 互 相 配 合 多 而 相 互 制 約 少, 政 法 委 的 委 員 制 組 織 變 成 了 政 法 委 書 記 首 長 負 責 制 39 伍 結 語 本 文 從 理 論 實 際 運 作 與 黨 的 角 色 進 行 制 度 層 面 的 分 析, 中 國 大 陸 制 度 雖 有 其 特 殊 之 處, 但 若 要 追 求 建 立 法 治 國 家 及 司 法 獨 立 的 目 標, 對 於 權 力 分 立 制 衡 的 制 度 設 計, 似 無 法 全 然 不 予 採 納 即 使 是 借 鑑 或 批 判 繼 承 亦 表 示 三 權 分 立 有 可 供 參 考 的 空 間, 配 合 理 論 環 境 中 人 民 代 表 大 會 至 上 等 原 則 的 運 作, 或 能 發 展 出 一 套 可 行 的 制 度 若 只 是 片 面 的 理 解 議 行 合 一, 或 將 人 大 的 權 力 無 限 上 綱, 可 能 將 會 製 造 更 多 的 憲 政 及 實 務 問 題 目 前 人 大 在 監 督 司 法 機 關 過 程 中, 實 際 已 出 現 的 問 題 主 要 有 兩 方 面 : 一 是 主 體 混 亂 對 於 法 院 所 提 出 的 監 督 案 件, 有 些 是 內 務 司 法 委 員 會 或 辦 公 室 提 出 的, 有 些 是 信 訪 部 門 提 出 的, 甚 至 有 個 別 的 人 大 代 表 個 人 提 起 監 督 某 地 的 一 次 人 代 會 中, 人 大 代 表 對 法 院 提 出 的 議 案 共 有 十 七 件, 其 中 一 位 本 業 是 律 師 的 人 大 代 表 的 提 案 即 有 五 件, 而 這 五 件 全 是 由 他 所 代 理 的 敗 訴 案 件 二 是 監 督 的 時 機 在 實 際 運 作 上, 人 大 多 為 事 前 和 事 中 監 督, 導 致 案 件 審 理 複 雜 化, 且 有 損 法 院 和 法 官 的 尊 嚴 40 有 的 地 方 還 發 生 過 人 大 通 過 決 議, 推 翻 法 院 判 決 的 例 子 ; 有 的 人 大 代 表 把 涉 及 自 身 利 益 的 案 件 作 為 個 案 監 督, 均 引 起 相 當 的 爭 議 41 黨 政 法 一 體 化 的 體 制 在 改 革 開 放 後 雖 有 所 改 革, 但 基 本 格 局 未 變 42, 在 未 能 進 一 步 朝 向 黨 政 法 分 開 的 體 制 改 革 之 前, 中 國 成 為 法 治 國 家 的 困 難 度 似 乎 很 難 有 效 降 低 司 法 獨 立 需 要 能 夠 獨 立 行 使 職 權 的 法 官, 司 法 機 關 整 體 素 質 的 提 升 方 能 有 效 提 升 裁 判 品 質 若 從 制 度 上 進 行 外 部 干 預, 短 期 或 許 能 遏 止 部 分 的 司 法 腐 敗 現 象, 長 期 對 於 法 治 國 家 及 司 法 獨 立 的 形 成 恐 怕 反 而 具 有 負 面 的 效 應 39 同 上 40 郭 翠 星, 唐 郁 愷, 干 擾 法 官 獨 立 審 判 因 素 之 淺 析, 濮 陽 教 育 學 院 學 報 ( 第 16 卷 第 2 期,2003 年 5 月 ), 頁 12-13 41 殷 國 偉, 論 司 法 獨 立 與 人 大 監 督, 山 西 高 等 學 校 社 會 科 學 學 報 ( 第 15 卷 第 6 期,2003 年 6 月 ), 頁 70 42 王 貴 國 周 旺 生 梁 美 芬, 中 國 法 律 制 度 ( 香 港 : 三 聯 書 店,2000 年 ), 頁 222