牌 证 或 领 有 外 省 市 牌 证 长 期 驻 京 的 19 座 ( 含 ) 以 下 未 取 得 绿 色 环 保 标 志 的 载 客 汽 车, 于 8 时 至 19 时, 禁 止 在 建 国 门 桥 至 复 兴 门 桥 东 四 十 条 桥 至 官 园 桥 广 渠 门 桥 至 广 安 门 桥 (

机 动 车 单 双 号 常 态 化 限 行 的 环 境 法 治 之 辨 * 竺 效 内 容 摘 要 机 动 车 限 行 措 施 在 北 京 市 已 有 十 余 年 的 实 践 历 史, 可 在 理 论 上, 将 已 有 实 践 归 类 为 高 排 放 水 平 机 动 车 常 态 化 环 保 限 行 重 大 活 动 期 间 不 区 分 排 放 水 平 的 单 双 号 临 时 轮 流 限 行 和 高 排 放 车 辆 常 态 化 限 行 结 合 低 排 放 车 辆 每 周 工 作 日 高 峰 时 段 轮 号 限 行 一 天 三 种 就 是 否 具 有 环 保 唯 一 目 的 性 是 否 以 在 用 车 污 染 物 排 放 水 平 区 分 为 基 础 限 行 措 施 的 空 间 和 时 间 范 围 对 机 动 车 尤 其 是 低 排 放 水 平 机 动 车 车 主 财 产 所 有 权 的 限 制 程 度 等 方 面, 这 三 种 措 施 具 有 明 显 的 区 别 北 京 市 热 议 中 的 机 动 车 单 双 号 常 态 化 限 行 措 施 应 属 于 非 以 在 用 车 大 气 污 染 物 排 放 水 平 区 别 为 基 础 的 措 施, 是 以 提 高 道 路 通 行 效 率 的 方 式 间 接 降 低 机 动 车 低 速 行 驶 或 怠 速 期 间 对 大 气 环 境 影 响 的 一 种 行 政 管 制 措 施, 折 射 出 行 政 机 关 命 令 控 制 的 传 统 环 境 行 政 管 理 思 维 根 深 蒂 固 须 将 机 动 车 环 保 限 行 措 施 纳 入 以 政 府 企 业 公 众 ( 社 会 ) 互 动 框 架 为 核 心 的 新 型 环 境 法 之 中, 以 多 元 治 理 克 服 单 一 命 令 控 制 之 不 足 大 气 污 染 防 治 法 未 来 应 在 实 现 向 第 二 代 环 境 法 转 型 升 级 的 前 提 下 规 范 之 关 键 词 大 气 污 染 机 动 车 限 行 第 二 代 环 境 法 多 元 治 理 2003 年 以 来, 北 京 市 曾 对 在 用 机 动 车 采 取 过 高 排 放 车 辆 常 态 化 环 保 限 行 重 大 活 动 期 间 不 区 分 排 放 水 平 的 单 双 号 临 时 轮 流 限 行 和 高 排 放 车 辆 常 态 化 限 行 结 合 低 排 放 车 辆 每 周 工 作 日 高 峰 时 段 轮 号 限 行 一 天 的 措 施 2014 年 11 月 26 日, 北 京 市 常 务 副 市 长 李 士 祥 在 人 民 日 报 社 举 办 的 京 津 冀 协 同 发 展 论 坛 上 透 露, 北 京 市 将 对 单 双 号 限 行 常 态 化 意 见 进 行 论 证 1 北 京 市 的 环 保 措 施 无 疑 具 有 风 向 标 的 意 义 仅 凭 包 括 星 期 六 日 在 内 的 常 态 化 的 单 双 号 限 行 之 行 政 管 制 措 施 恐 难 依 法 解 决 当 下 复 杂 的 城 市 大 气 污 染 通 病 有 必 要 对 各 类 以 环 保 名 义 采 取 的 机 动 车 限 行 措 施 进 行 历 史 和 法 律 依 据 的 梳 理 分 析, 归 纳 比 较 各 自 的 特 点, 以 期 摆 脱 行 政 机 关 惟 命 令 控 制 有 效 论 习 惯 思 维 的 束 缚, 让 2014 年 12 月 全 国 人 大 常 委 会 已 启 动 修 订 审 议 的 大 气 污 染 防 治 法 未 来 能 在 实 现 向 第 二 代 环 境 法 转 型 升 级 的 前 提 下 规 范 之 一 针 对 高 排 放 车 辆 的 常 态 化 环 保 限 行 措 施 机 动 车 限 行 的 环 保 措 施 最 早 缘 于 北 京 市 实 施 的 在 用 车 环 保 标 志 管 理 制 度 1998 年 11 月 18 日, 北 京 市 环 保 局 等 7 部 门 联 合 颁 布 了 关 于 贯 彻 执 行 北 京 市 < 轻 型 汽 车 排 气 污 染 物 排 放 标 准 > 的 通 知 ( 京 环 保 气 字 [1998]503 号 ), 规 定 自 1999 年 1 月 1 日 起, 市 环 保 局 负 责 对 销 往 北 京 的 各 类 车 型 污 染 排 放 情 况 进 行 审 核, 凡 符 合 北 京 市 地 方 强 制 性 标 准 轻 型 汽 车 排 气 污 染 物 排 放 标 准 (DB11/105 1998) 的, 由 市 环 保 局 核 发 机 动 车 污 染 物 排 放 合 格 证 自 此, 在 用 车 环 保 标 志 制 度 登 上 历 史 舞 台, 区 分 机 动 车 的 排 污 水 平, 对 低 排 放 车 辆 粘 贴 绿 色 环 保 标 志, 对 高 排 放 车 辆 粘 贴 黄 色 环 保 标 志 基 于 在 用 车 环 保 标 志 制 度, 北 京 市 逐 步 对 高 排 放 车 辆 ( 以 下 简 称 黄 标 车 ) 采 取 部 分 道 路 限 行 的 措 施, 以 促 进 了 高 排 放 车 辆 的 更 新 淘 汰, 保 护 空 气 质 量 2003 年 7 月 28 日, 北 京 市 公 安 局 和 北 京 市 环 保 局 联 合 发 布 的 关 于 对 19 座 以 下 高 排 放 载 客 汽 车 采 取 限 行 措 施 的 通 告 ( 北 京 市 公 安 局 通 告 2003 年 第 15 号, 以 下 简 称 19 座 通 告 ) 要 求, 自 2003 年 9 月 1 日 起, 北 京 市 * 作 者 单 位 : 中 国 人 民 大 学 法 学 院 民 商 事 法 律 科 学 研 究 中 心 本 文 系 国 家 社 科 基 金 青 年 项 目 生 态 损 害 综 合 预 防 和 救 济 法 律 机 制 研 究 ( 项 目 编 号 :10CFX068) 的 阶 段 性 成 果 1 赵 超 乌 梦 达 : 北 京 市 将 论 证 单 双 号 限 行 常 态 化 意 见, 新 华 每 日 电 讯 2014 年 11 月 27 日 第 4 版 1

牌 证 或 领 有 外 省 市 牌 证 长 期 驻 京 的 19 座 ( 含 ) 以 下 未 取 得 绿 色 环 保 标 志 的 载 客 汽 车, 于 8 时 至 19 时, 禁 止 在 建 国 门 桥 至 复 兴 门 桥 东 四 十 条 桥 至 官 园 桥 广 渠 门 桥 至 广 安 门 桥 ( 不 含 桥 区 ) 通 行 ; 自 2003 年 11 月 1 日 起,8 时 至 19 时, 限 行 范 围 扩 大 至 二 环 路 ( 含 主 辅 路 ) 以 内 所 有 道 路 上 述 19 座 通 告 虽 载 明 其 乃 依 据 北 京 市 实 施 中 华 人 民 共 和 国 大 气 污 染 防 治 法 办 法 ( 以 下 简 称 北 京 市 大 气 法 实 施 办 法 ) 和 北 京 市 道 路 交 通 管 理 规 定 而 制 定 但 笔 者 认 为, 事 实 上, 仅 北 京 市 大 气 法 实 施 办 法 2 第 8 条 第 三 款 在 大 气 环 境 质 量 达 标 以 前, 市 人 民 政 府 可 以 采 取 更 加 严 格 的 措 施, 重 点 对 燃 煤 产 生 的 污 染 机 动 车 排 放 污 染 和 尘 污 染 进 行 防 治 和 第 24 条 市 人 民 政 府 可 以 根 据 大 气 环 境 质 量 状 况, 在 一 定 区 域 内 对 机 动 车 采 取 限 制 车 型 限 制 时 间 行 驶 的 交 通 管 制 措 施 的 规 定 可 以 视 为 法 律 依 据 而 北 京 市 道 路 交 通 管 理 规 定 仅 仅 规 定 了 一 般 性 的 交 通 管 制 措 施, 而 非 环 保 交 通 管 制 措 施 3 进 一 步 分 析 而 言, 前 述 北 京 市 大 气 法 实 施 办 法 第 8 条 第 三 款 和 第 24 条 可 以 视 为 对 大 气 污 染 防 治 法 ( 以 下 简 称 大 气 法 )2000 年 修 订 新 增 的 第 17 条 第 三 款 的 细 化 大 气 法 第 17 条 第 三 款 规 定, 未 达 到 大 气 环 境 质 量 标 准 的 大 气 污 染 防 治 重 点 城 市, 应 当 按 照 国 务 院 或 者 国 务 院 环 境 保 护 行 政 主 管 部 门 规 定 的 期 限, 达 到 大 气 环 境 质 量 标 准 该 城 市 人 民 政 府 应 当 制 定 限 期 达 标 规 划, 并 可 以 根 据 国 务 院 的 授 权 或 者 规 定, 采 取 更 加 严 格 的 措 施, 按 期 实 现 达 标 规 划 而 根 据 大 气 法 第 17 条 第 二 款 的 规 定, 直 辖 市 省 会 城 市 沿 海 开 放 城 市 和 重 点 旅 游 城 市 应 当 列 入 大 气 污 染 防 治 重 点 城 市, 故 作 为 大 气 污 染 防 治 重 点 城 市 的 北 京 市 可 以 有 条 件 的 采 取 更 加 严 格 的 大 气 环 保 措 施 立 法 法 第 89 条 第 ( 二 ) 项 规 定, 省 自 治 区 直 辖 市 的 人 民 代 表 大 会 及 其 常 务 委 员 会 制 定 的 地 方 性 法 规, 报 全 国 人 民 代 表 大 会 常 务 委 员 会 和 国 务 院 备 案, 因 此, 依 据 立 法 程 序 推 理, 北 京 市 大 气 法 实 施 办 法 须 同 时 提 交 全 国 人 大 常 委 会 和 国 务 院 备 案, 截 至 该 办 法 于 2014 年 废 止, 笔 者 尚 未 听 说 立 法 备 案 机 关 提 出 该 办 法 第 8 条 第 三 款 和 第 24 条 与 大 气 法 第 17 条 第 三 款 冲 突 的 说 法 结 合 对 相 关 法 条 文 义 的 综 合 分 析, 北 京 市 大 气 法 实 施 办 法 所 规 定 的 在 北 京 市 大 气 环 境 质 量 达 标 前, 市 政 府 可 以 根 据 大 气 环 境 质 量 状 况, 在 一 定 区 域 内 对 机 动 车 采 取 限 制 车 型 限 制 时 间 行 驶 的 交 通 管 制 措 施, 可 以 归 类 于 大 气 法 第 17 条 第 三 款 已 原 则 规 定 的 更 加 严 格 的 措 施 但 大 气 法 对 该 类 措 施 的 设 定 规 定 了 严 格 的 规 则, 即 要 么 有 国 务 院 的 授 权, 要 么 以 国 务 院 的 规 定 为 依 据, 至 少 二 者 符 合 其 一 但 据 笔 者 了 解, 国 务 院 尚 未 制 定 细 化 大 气 法 第 17 条 第 三 款 所 提 及 的 更 加 严 格 的 措 施 的 具 体 类 型 适 用 条 件 适 用 程 序 等 规 定 而 北 京 市 大 气 法 实 施 办 法 所 规 定 的 上 述 限 行 措 施 是 否 获 得 了 国 务 院 的 授 权, 则 有 待 进 一 步 核 实, 笔 者 尚 无 法 获 得 相 关 公 开 文 献 据 以 分 析 而 国 务 院 备 案 未 提 出 异 议 的 结 果 是 否 可 以 视 为 大 气 法 第 17 条 第 三 款 所 规 定 的 授 权? 笔 者 认 为, 这 两 者 不 能 等 同 并 且, 假 使 该 地 方 法 规 的 2 北 京 市 人 大 常 委 会 于 2000 年 12 月 8 日 通 过, 自 2001 年 1 月 1 日 起 实 施 已 被 2014 年 3 月 1 日 起 实 施 的 北 京 市 大 气 污 染 防 治 条 例 废 止 3 1997 年 12 月 4 日 通 过, 北 京 市 人 民 政 府 令 1997 年 第 10 号, 自 1998 年 1 月 1 日 起 实 施, 已 于 2005 年 6 月 6 日 废 止 该 地 方 政 府 规 章 第 44 条 第 一 款 曾 规 定 : 市 公 安 交 通 管 理 局 根 据 交 通 管 理 的 需 要, 可 以 采 取 交 通 管 制 措 施 2

上 述 两 款 规 定 获 得 了 国 务 院 的 授 权, 也 必 须 深 究 国 务 院 的 该 项 具 体 授 权 的 内 容 是 否 包 括, 或 者 该 授 权 是 否 可 以 在 实 践 中 被 延 伸 理 解 为 北 京 市 政 府 可 再 行 批 准 其 公 安 交 管 和 环 保 职 能 部 门 以 规 范 性 文 件 的 方 式 具 体 规 定 该 种 更 加 严 格 的 机 动 车 限 行 措 施 的 具 体 适 用 车 辆 种 类 具 体 限 行 区 域 范 围 和 具 体 限 行 时 段 但 无 论 该 种 假 设 存 在 的 国 务 院 授 权 的 内 容 是 否 已 涵 盖 或 可 以 延 伸 解 释, 都 必 须 保 证 这 些 具 体 的 限 行 措 施 符 合 大 气 法 第 17 条 第 三 款 所 规 定 的 限 期 实 现 大 气 质 量 达 标 之 目 的, 且 手 段 不 会 超 过 实 现 目 的 所 必 须 的 限 度 范 围 事 实 上, 这 一 狭 义 的 合 上 位 法 授 权 目 的 性 的 质 疑 始 终 将 困 扰 着 北 京 市 地 方 法 规 的 立 法 者 和 执 法 者, 有 待 未 来 大 气 法 修 订 时 解 决 此 后, 这 种 环 境 限 行 措 施 的 范 围 不 断 扩 大, 排 放 标 准 不 断 严 格 2008 年 9 月 28 日 的 北 京 市 人 民 政 府 关 于 发 布 本 市 第 十 五 阶 段 控 制 大 气 污 染 措 施 的 通 告 ( 京 政 发 2008 38 号 ) 规 定, 从 2009 年 1 月 1 日 起, 除 保 障 城 市 生 产 生 活 和 运 行 的 车 辆 外, 运 输 渣 土 等 各 类 黄 标 车 全 天 禁 止 在 五 环 路 以 内 道 路 ( 含 五 环 路 ) 行 驶 从 2009 年 10 月 1 日 起, 黄 标 车 禁 止 在 六 环 路 以 内 道 路 ( 含 六 环 路 ) 行 驶 2014 年 3 月 25 日, 北 京 市 交 通 委 员 会 北 京 市 环 境 保 护 局 北 京 市 公 安 局 公 安 交 通 管 理 局 联 合 发 布 的 关 于 对 部 分 机 动 车 采 取 交 通 管 理 措 施 降 低 污 染 物 排 放 的 通 告 4 则 进 一 步 严 格 规 定, 对 于 本 市 核 发 号 牌 的 机 动 车, 达 不 到 国 Ⅰ 标 准 的 汽 油 车 和 达 不 到 国 Ⅲ 标 准 的 柴 油 车, 5 全 天 禁 止 进 入 六 环 路 ( 含 ) 以 内 道 路 和 远 郊 区 县 城 关 镇 主 要 道 路 通 行 ; 除 通 告 列 明 的 例 外 情 形, 对 于 外 省 区 市 黄 标 车, 不 予 办 理 进 京 通 行 证 件, 全 天 禁 止 进 入 本 市 六 环 路 ( 含 ) 以 内 道 路 和 远 郊 区 县 城 关 镇 主 要 道 路 行 驶 ; 自 2015 年 1 月 1 日 起, 禁 止 进 入 本 市 行 政 区 域 内 道 路 行 驶 笔 者 认 为, 除 了 前 述 大 气 法 第 17 条 第 三 款 外, 该 措 施 的 直 接 地 方 法 规 依 据 还 包 括 北 京 市 大 气 污 染 防 治 条 例 6 第 75 条 第 二 款 的 规 定, 即 环 境 保 护 行 政 主 管 部 门 可 以 根 据 大 气 环 境 质 量 状 况, 划 定 禁 止 高 排 放 非 道 路 移 动 机 械 使 用 的 区 域 此 外, 该 通 告 还 规 定 对 于 机 动 车 违 反 本 通 告 规 定 进 入 禁 行 区 域 道 路 行 驶 的, 认 定 为 违 反 禁 令 标 志 指 示 行 驶 的 违 法 行 为, 依 法 处 罚 7 总 结 而 言, 针 对 高 排 放 车 辆 的 常 态 化 环 保 限 行 措 施 具 有 如 下 特 征 : 其 一, 以 控 制 大 气 环 境 质 量 未 达 标 的 特 定 区 域 的 机 动 车 污 染 物 排 放 为 核 心 目 的 ; 其 二, 以 在 用 车 环 保 标 志 制 度 为 基 础, 适 用 范 围 仅 限 于 高 排 放 车 辆 ; 其 三, 为 了 实 现 环 保 目 的, 逐 步 对 高 排 放 车 辆 实 行 全 天 候 的 限 行 ; 其 四, 对 低 排 放 在 用 车 的 使 用 权 未 产 生 限 制 二 重 大 活 动 期 间 单 双 号 限 行 的 临 时 措 施 2008 年 6 月 19 日 发 布 的 北 京 市 人 民 政 府 关 于 2008 年 北 京 奥 运 会 残 奥 会 期 间 对 外 省 区 市 进 京 机 动 车 采 取 临 时 交 通 管 理 措 施 的 通 告 ( 京 政 发 [2008]28 号 ) 规 定 : 从 2008 年 7 月 20 日 0 时 至 9 月 20 日 24 时, 对 北 京 市 机 动 车 及 外 省 区 市 进 京 机 动 车 需 按 号 牌 尾 号 分 单 双 号 上 路 行 驶 ; 除 通 告 列 明 4 参 见 北 京 日 报 2014 年 03 月 28 日 第 9 版 5 该 通 告 简 称 黄 标 车 6 北 京 市 人 民 代 表 大 会 于 2014 年 1 月 22 日 通 过 7 道 路 交 通 安 全 法 第 90 条 规 定 : 机 动 车 驾 驶 人 违 反 道 路 交 通 安 全 法 律 法 规 关 于 道 路 通 行 规 定 的, 处 警 告 或 者 二 十 元 以 上 二 百 元 以 下 罚 款 本 法 另 有 规 定 的, 依 照 规 定 处 罚 北 京 市 实 施 中 华 人 民 共 和 国 道 路 交 通 安 全 法 办 法 ( 北 京 市 人 大 会 常 委 会 于 2010 年 12 月 23 日 修 正 ) 第 91 条 规 定 : 驾 驶 机 动 车 有 下 列 情 形 之 一 的, 处 100 元 罚 款 : ( 四 ) 违 反 限 制 通 行 规 定 的 ; 3

的 例 外 情 形,7 月 1 日 0 时 至 9 月 20 日 24 时, 进 京 的 外 省 区 市 的 汽 油 车 须 符 合 国 Ⅱ 及 其 以 上 排 放 标 准 柴 油 车 须 符 合 国 Ⅲ 及 其 以 上 排 放 标 准 ; 除 通 告 列 明 的 例 外 情 形, 还 禁 止 货 运 机 动 车 拖 拉 机 低 速 载 货 汽 车 三 轮 汽 车 摩 托 车 及 危 险 化 学 品 ( 含 剧 毒 化 学 品 ) 运 输 车 辆 在 北 京 市 行 政 区 域 内 道 路 行 驶 上 述 文 件 的 直 接 法 律 依 据 为 前 述 北 京 市 大 气 法 实 施 办 法 和 北 京 市 人 民 代 表 大 会 常 务 委 员 会 关 于 为 顺 利 筹 备 和 成 功 举 办 奥 运 会 进 一 步 加 强 法 治 环 境 建 设 的 决 议 8 但 显 然, 对 北 京 本 地 机 动 车 的 限 行 措 施 并 非 基 于 其 污 染 物 排 放 水 平 的 区 分, 所 有 低 排 放 在 用 车 的 行 驶 同 样 受 到 限 制, 其 措 施 目 的 已 部 分 溢 出 大 气 环 境 保 护 之 目 的 就 此 类 限 行 措 施 的 环 保 效 益, 研 究 者 已 运 用 多 种 方 法 进 行 了 评 价, 但 不 少 研 究 认 为 该 类 措 施 对 于 大 气 环 境 质 量 改 善 的 影 响 并 不 显 著 如 汪 婷 等 的 研 究 表 明 交 通 限 行 措 施 不 能 使 街 道 中 大 气 O 3 浓 度 下 降 9 曹 静 等 认 为, 北 京 在 2008 年 奥 运 会 之 后 采 取 的 限 行 政 策 对 空 气 污 染 指 数 (API) 可 吸 入 颗 粒 物 (PM 10) 二 氧 化 氮 (NO 2) 和 二 氧 化 硫 (SO 2) 等 空 气 质 量 指 标 的 影 响, 虽 然 传 统 的 OLS 回 归 显 示 限 行 政 策 有 很 强 的 效 果, 当 采 用 断 点 回 归 的 方 法 解 决 其 内 生 性 问 题 后, 限 行 政 策 尤 其 是 尾 号 限 行 对 空 气 质 量 的 影 响 甚 微 10 此 外, 还 有 学 者 质 疑 机 动 车 限 行 措 施 的 经 济 效 益 如, 赵 峰 侠 等 通 过 估 算 闲 置 资 本 的 方 式, 估 计 限 行 政 策 造 成 的 直 接 经 济 损 失 为 84 亿 元 / 年, 而 限 行 政 策 带 来 的 环 境 收 益 仅 为 0.57 亿 元 / 年, 认 为 实 施 限 行 政 策 的 代 价 过 于 高 昂 11 此 类 限 行 措 施 于 今 年 亚 太 经 济 合 作 组 织 会 议 (APEC) 期 间 被 再 次 使 用, 但 此 次 采 用 了 高 排 放 车 量 全 天 限 行 结 合 低 排 放 车 辆 不 区 分 节 假 日 单 双 号 轮 流 限 行 的 综 合 措 施 2014 年 10 月 9 日, 北 京 市 人 民 政 府 的 关 于 2014 年 亚 太 经 济 合 作 组 织 会 议 期 间 对 本 市 机 动 车 采 取 临 时 交 通 管 理 措 施 的 通 告 ( 京 政 发 [2014]33 号 ) 要 求, 在 2014 年 11 月 3 日 至 11 月 12 日 期 间, 黄 标 车 全 天 禁 止 在 本 市 行 政 区 域 内 道 路 行 驶 ; 同 时, 除 通 告 列 明 的 例 外 情 形, 每 天 3 时 至 24 时, 本 市 核 发 号 牌 机 动 车 在 本 市 行 政 区 域 内 道 路 按 车 牌 尾 号 实 行 单 号 单 日 双 号 双 日 行 驶 虽 然 上 述 APEC 限 行 通 告 载 明 其 法 律 依 据 为 北 京 市 实 施 中 华 人 民 共 和 国 道 路 交 通 安 全 法 办 法 和 北 京 市 大 气 污 染 防 治 条 例 但 笔 者 认 为, 可 能 的 法 律 依 据 应 为 国 道 路 交 通 安 全 法 ( 2011 年 修 正 ) 第 39 条 有 关 大 型 群 众 性 活 动 的 交 通 限 制 措 施 的 规 定, 但 显 然 该 条 规 定 并 非 出 于 环 保 的 目 的 而 北 京 市 大 气 污 染 防 治 条 例 第 72 条 的 规 定 则 属 于 环 境 法 依 据, 该 条 规 定 授 权 市 人 民 政 府 可 以 根 据 大 气 环 境 质 量 状 况, 在 一 定 区 域 内 采 取 限 制 机 动 车 行 驶 的 交 通 管 理 措 施, 但 该 条 规 定 似 乎 应 主 要 适 用 于 黄 标 车 限 行 措 施, 其 是 否 包 含 类 似 APEC 期 间 所 采 用 的 非 以 环 保 为 唯 一 目 的 之 临 时 性 限 行 措 施? 有 待 立 法 者 释 明 笔 者 认 为, 重 大 活 动 期 间 单 双 号 限 行 的 临 时 措 施 具 有 如 下 特 征 : 其 一, 并 非 以 控 制 大 气 环 境 质 量 未 达 标 的 特 定 区 域 的 机 动 车 大 气 污 染 物 排 放 为 唯 一 8 9 10 11 2007 年 7 月 27 日 北 京 市 第 十 二 届 人 民 代 表 大 会 常 务 委 员 会 第 三 十 七 次 会 议 通 过 汪 婷 谢 绍 东 : 北 京 奥 运 交 通 限 行 前 后 街 道 机 动 车 污 染 的 模 拟, 环 境 科 学 2010 年 第 3 期 曹 静 王 鑫 钟 笑 寒 : 限 行 政 策 是 否 改 善 了 北 京 市 的 空 气 质 量?, 经 济 学 ( 季 刊 ) 2014 年 第 3 期 参 见 赵 峰 侠 徐 明 齐 晔 : 北 京 市 汽 车 限 行 的 环 境 和 经 济 效 益 分 析, 生 态 经 济 2010 年 第 12 期 4

目 的, 例 如,2008 年 奥 运 限 行 通 告 明 文 宣 示 其 目 的 为 保 障 赛 会 期 间 交 通 正 常 运 行 和 空 气 质 量 良 好 12 ; 其 二, 适 用 范 围 不 限 于 高 排 放 车 辆 ; 其 三, 被 限 行 低 排 放 车 辆 并 非 全 天 候 受 限 行 的 情 形, 表 明 其 乃 通 过 提 高 通 行 效 率 间 接 实 现 大 气 环 境 质 量 的 改 善, 如 APEC 期 间 非 黄 标 车 被 限 行 日 仅 每 天 3 时 至 24 时 出 行 受 限 ; 其 四, 对 低 排 放 在 用 车 的 使 用 权 产 生 一 定 的 限 制 三 每 周 工 作 日 高 峰 时 段 限 行 一 天 的 常 态 化 措 施 按 尾 号 每 周 工 作 日 高 峰 时 段 限 行 一 天 的 常 态 化 措 施 是 北 京 2008 年 奥 运 限 行 措 施 调 整 后 的 延 续 2008 年 9 月 28 日 发 布 的 北 京 市 人 民 政 府 关 于 实 施 交 通 管 理 措 施 的 通 告 ( 京 政 发 2008 39 号 ) 要 求, 除 通 告 列 明 的 例 外 情 形, 根 据 中 华 人 民 共 和 国 道 路 交 通 安 全 法 和 北 京 市 实 施 中 华 人 民 共 和 国 大 气 污 染 防 治 法 办 法 有 关 规 定,2008 年 10 月 11 日 至 2009 年 4 月 10 日, 本 市 其 他 机 动 车 ( 含 已 办 理 长 期 市 区 通 行 证 的 外 省 区 市 进 京 机 动 车 ) 试 行 按 车 牌 尾 号 每 周 停 驶 一 天 ( 法 定 节 假 日 和 公 休 日 除 外 ), 限 行 范 围 为 五 环 路 以 内 道 路 ( 含 五 环 路 ), 限 行 时 间 为 6 时 至 21 时 停 驶 的 机 动 车 减 征 1 个 月 养 路 费 和 车 船 税 2009 年 4 月 6 日, 又 以 北 京 市 人 民 政 府 关 于 继 续 实 施 交 通 管 理 措 施 的 通 告 ( 京 政 发 [2009]8 号 ) 将 这 一 每 周 限 行 一 天 的 措 施 常 态 化 延 续 一 年 之 后, 北 京 市 人 民 政 府 以 类 似 的 方 式 在 五 环 路 以 内 延 续 这 一 措 施, 只 是 将 高 峰 时 段 调 整 为 7 时 至 20 时 13 分 析 可 知, 最 近 一 次 发 布 的 延 续 限 行 措 施 通 告 的 地 方 法 规 依 据 也 应 为 前 述 北 京 市 大 气 污 染 防 治 条 例 第 72 条 笔 者 认 为, 每 周 常 态 化 限 行 一 天 措 施 具 有 如 下 特 征 : 其 一, 并 非 以 大 气 环 境 保 护 为 唯 一 直 接 目 的, 且 措 施 目 的 并 非 一 贯 而 终, 从 初 始 的 节 能 减 排 减 少 机 动 车 尾 气 排 放 对 空 气 质 量 的 影 响 和 保 持 交 通 基 本 顺 畅 14, 调 整 为 后 期 的 节 能 减 排 巩 固 交 通 管 理 措 施 成 效 发 展 公 共 交 通 加 快 建 设 人 文 北 京 科 技 北 京 绿 色 北 京 15, 直 到 2012 年 又 重 新 以 有 效 降 低 16 汽 车 污 染 物 排 放 和 确 保 首 都 交 通 通 畅 为 目 的 其 二, 其 适 用 范 围 不 限 于 高 排 放 车 辆 ; 其 三, 限 行 措 施 与 针 对 高 排 放 车 辆 的 常 态 化 环 保 限 行 措 施 并 行, 且 低 排 放 车 辆 仅 工 作 日 高 峰 时 段 受 限 行, 表 明 其 侧 重 于 提 高 道 路 通 行 效 率, 并 12 参 见 前 述 北 京 市 人 民 政 府 关 于 2008 年 北 京 奥 运 会 残 奥 会 期 间 对 外 省 区 市 进 京 机 动 车 采 取 临 时 交 通 管 理 措 施 的 通 告 13 参 见 北 京 市 人 民 政 府 关 于 实 施 工 作 日 高 峰 时 段 区 域 限 行 交 通 管 理 措 施 的 通 告 ( 京 政 发 [2010]7 号 ), 延 期 期 间 为 2010 年 4 月 11 日 至 2012 年 4 月 10 日 ; 北 京 市 人 民 政 府 关 于 实 施 工 作 日 高 峰 时 段 区 域 限 行 交 通 管 理 措 施 的 通 告 (2012) ( 京 政 发 [2012]15 号 ), 延 期 期 间 为 2012 年 4 月 11 日 至 2013 年 4 月 10 日 ; 北 京 市 人 民 政 府 关 于 实 施 工 作 日 高 峰 时 段 区 域 限 行 交 通 管 理 措 施 的 通 告 (2013) ( 京 政 发 [2013]10 号 ), 延 期 期 间 为 2013 年 4 月 11 日 至 2014 年 4 月 10 日 ; 北 京 市 人 民 政 府 关 于 实 施 工 作 日 高 峰 时 段 区 域 限 行 交 通 管 理 措 施 的 通 告 (2014) ( 京 政 发 [2014]9 号 ), 延 期 期 间 为 2014 年 4 月 11 日 至 2015 年 4 月 10 日 14 北 京 市 人 民 政 府 关 于 实 施 交 通 管 理 措 施 的 通 告 ( 京 政 发 2008 39 号 ) 表 述 为 为 贯 彻 落 实 国 务 院 节 能 减 排 要 求, 减 少 机 动 车 尾 气 排 放 对 空 气 质 量 的 影 响, 保 持 交 通 基 本 顺 畅 15 北 京 市 人 民 政 府 关 于 继 续 实 施 交 通 管 理 措 施 的 通 告 ( 京 政 发 [2009]8 号 ) 表 述 为 为 贯 彻 落 实 国 务 院 节 能 减 排 要 求, 巩 固 前 一 阶 段 实 施 交 通 管 理 措 施 取 得 的 成 果, 大 力 推 进 优 先 发 展 公 共 交 通, 加 快 建 设 人 文 北 京 科 技 北 京 绿 色 北 京 ; 北 京 市 人 民 政 府 关 于 实 施 工 作 日 高 峰 时 段 区 域 限 行 交 通 管 理 措 施 的 通 告 ( 京 政 发 [2010]7 号 ) 表 述 为 为 贯 彻 落 实 国 务 院 节 能 减 排 要 求, 为 公 共 交 通 发 展 赢 得 时 间 和 空 间, 保 持 道 路 交 通 基 本 顺 畅, 加 快 建 设 人 文 北 京 科 技 北 京 绿 色 北 京 16 北 京 市 人 民 政 府 关 于 实 施 工 作 日 高 峰 时 段 区 域 限 行 交 通 管 理 措 施 的 通 告 (2012) ( 京 政 发 [2012]15 号 ) 和 北 京 市 人 民 政 府 关 于 实 施 工 作 日 高 峰 时 段 区 域 限 行 交 通 管 理 措 施 的 通 告 (2013) ( 京 政 发 [2013]10 号 ) 均 表 述 为 为 全 面 贯 彻 落 实 国 务 院 关 于 加 强 环 境 保 护 重 点 工 作 的 意 见, 有 效 降 低 汽 车 污 染 物 排 放, 确 保 首 都 交 通 安 全 顺 畅 ; 北 京 市 人 民 政 府 关 于 实 施 工 作 日 高 峰 时 段 区 域 限 行 交 通 管 理 措 施 的 通 告 (2014) ( 京 政 发 [2014]9 号 ) 表 述 为 有 效 降 低 汽 车 污 染 物 排 放 和 确 保 首 都 交 通 安 全 顺 畅 5

以 此 间 接 减 少 机 动 车 低 速 行 驶 和 怠 速 期 间 对 大 气 环 境 的 影 响 ; 其 四, 对 低 排 放 在 用 车 的 使 用 权 产 生 常 态 化 的 一 定 程 度 的 限 制 四 融 入 多 元 治 理 模 式 中 的 机 动 车 法 治 化 限 行 措 施 仅 从 环 境 法 角 度 分 析, 前 述 北 京 市 拟 议 中 的 机 动 车 单 双 号 常 态 化 限 行 措 施 的 性 质 应 属 于 非 以 在 用 车 大 气 污 染 物 排 放 水 平 区 别 为 基 础 的 措 施, 是 以 提 高 道 路 通 行 效 率 的 方 式 间 接 降 低 机 动 车 低 速 行 驶 或 怠 速 期 间 对 大 气 环 境 影 响 的 一 种 行 政 管 制 措 施 这 种 间 接 以 环 保 为 目 的 交 通 管 制 措 施 并 非 纯 粹 的 环 境 法 工 具, 但 也 饱 含 着 命 令 控 制 型 这 种 传 统 环 境 行 政 管 理 的 思 维 17 笔 者 认 为, 单 一 的 单 双 号 常 态 化 限 行 措 施 具 有 第 一 代 环 境 法 的 固 有 局 限 性 1936 年, 美 国 制 定 了 公 共 汽 车 尾 气 控 制 法, 其 中 主 要 的 环 境 管 理 工 具 便 是 命 令 控 制 措 施 在 欧 洲,20 世 纪 60 年 代 的 环 境 立 法 主 要 是 采 取 行 政 控 制 的 方 法 对 污 染 物 排 放 进 行 管 制 18 第 一 代 环 境 法 主 要 采 取 行 政 管 制 手 段 来 保 护 环 境 这 种 法 律 手 段 的 特 征 是 强 调 行 政 命 令 和 政 府 控 制, 主 要 表 现 为 标 准 许 可 等 形 式 实 践 证 明, 行 政 管 制 手 段 虽 然 短 期 内 有 效 地 防 止 了 环 境 污 染 和 破 坏 的 进 一 步 恶 化, 但 是 存 在 着 明 显 不 足, 比 如, 行 政 管 制 手 段 缺 乏 灵 活 性, 通 过 行 政 管 制 手 段 推 行 环 境 保 护 措 施 的 成 本 或 者 达 标 成 本 远 远 高 于 人 们 预 期 的 水 平, 强 制 性 统 一 排 污 标 准 和 技 术 标 准 还 会 阻 碍 污 染 防 治 技 术 的 进 步, 影 响 污 染 治 理 水 平 的 提 高 此 外, 行 政 管 制 手 段 对 政 府 收 集 和 掌 握 信 息 的 要 求 较 高, 信 息 的 不 足 或 扭 曲 常 常 使 国 家 标 准 脱 离 现 实, 缺 乏 科 学 性 19 笔 者 主 张,2014 年 环 境 保 护 法 的 修 订 通 过, 已 经 开 启 了 我 国 向 第 二 代 环 境 法 转 型 升 级 的 征 程, 我 国 须 逐 步 建 立 以 政 府 企 业 公 众 ( 社 会 ) 互 动 为 框 架 的 新 型 环 境 法, 20 这 应 是 一 种 能 以 多 元 治 理 克 服 单 一 命 令 控 制 不 足 的 第 二 代 环 境 法 21 新 环 境 保 护 法 第 6 条 可 以 被 视 为 对 多 元 主 体 互 动 的 第 二 代 环 境 法 基 本 架 构 的 准 总 纲, 该 条 规 定 分 款 简 要 阐 明 了 政 府 企 业 公 民 在 我 国 环 境 保 护 中 的 基 本 义 务 22 事 实 上, 对 于 北 京 市 大 气 环 境 问 题 的 法 治 化 解 决, 多 元 治 理 的 思 维 方 式, 更 符 合 大 气 污 染 成 因 的 科 学 分 析 2014 年 4 月 16 日, 北 京 正 式 发 布 了 PM 2.5 来 源 解 析 报 告, 其 中, 区 域 传 输 贡 献 约 占 28%-36%, 本 地 污 染 贡 献 中, 机 动 车 燃 煤 工 业 生 产 和 扬 尘 分 别 占 了 31.1% 22.4% 18.1% 和 14.3%, 餐 饮 汽 车 修 理 畜 禽 养 殖 建 筑 涂 装 等 其 他 排 放 约 占 PM2.5 的 14.1% 23 折 算 后 17 对 于 第 一 代 和 第 二 代 环 境 法 的 划 分 标 准, 存 有 环 境 法 制 定 时 代 和 理 念 制 度 内 容 等 多 种 学 说 方 法 本 文 以 环 境 法 调 整 手 段 是 否 侧 重 行 政 命 令 管 制 措 施 为 标 准 来 划 分, 采 取 类 似 分 类 标 准 的 国 外 相 关 学 术 观 点 参 见 Richard B. Stewart, A New Generation of Environmental Regulation?, Capital University Law Review, 2001(29): p.21.craig Anthony (Tony) Arnold, Fourth-Generation Environmental Law: Integrationist and Multimodal, William & Mary Environmental Law and Policy Review, 2011(35): pps.787-790. 18 汪 劲 : 环 境 法 学, 第 三 版, 北 京 大 学 出 版 社 2014 年 版, 第 41 页 19 王 树 义 皮 里 阳 : 论 第 二 代 环 境 法 及 其 基 本 特 征, 湖 北 社 会 科 学 2013 年 第 11 期 20 参 见 竺 效 : 论 公 众 参 与 基 本 原 则 入 环 境 基 本 法, 法 学 2012 年 第 12 期 王 曦 教 授 曾 提 出 环 保 主 体 互 动 等 边 三 角 形 模 型 的 环 境 法 结 构, 参 见 王 曦 : 环 保 主 体 互 动 法 制 保 障 论, 上 海 交 通 大 学 学 报 ( 哲 学 社 会 科 学 版 ) 2012 年 第 1 期 21 皮 里 阳 博 士 也 认 为, 多 元 治 理 的 调 整 手 段 是 第 二 代 环 境 法 的 重 要 特 征 参 见 皮 里 阳 : 论 我 国 第 二 代 环 境 法 的 主 要 特 征, 载 高 鸿 钧 王 明 远 主 编 清 华 法 治 论 衡, 清 华 大 学 出 版 社 2014 年 版, 第 185-188 页 22 环 境 保 护 法 第 6 条 规 定 : 一 切 单 位 和 个 人 都 有 保 护 环 境 的 义 务 地 方 各 级 人 民 政 府 应 当 对 本 行 政 区 域 的 环 境 质 量 负 责 企 业 事 业 单 位 和 其 他 生 产 经 营 者 应 当 防 止 减 少 环 境 污 染 和 生 态 破 坏, 对 所 造 成 的 损 害 依 法 承 担 责 任 公 民 应 当 增 强 环 境 保 护 意 识, 采 取 低 碳 节 俭 的 生 活 方 式, 自 觉 履 行 环 境 保 护 义 务 23 金 煜 : 年 内 35 城 市 将 公 布 雾 霾 元 凶, 新 京 报 2014 年 7 月 1 日 第 A16 版 有 关 学 者 对 机 动 车 废 6

便 可 知, 本 地 机 动 车 对 北 京 市 大 气 灰 霾 污 染 的 实 际 贡 献 率 约 为 20% 那 剩 余 的 80% 左 右 的 污 染 源 的 有 效 和 最 大 程 度 削 减 是 否 应 作 为 政 府 采 用 对 民 用 机 动 车 常 态 化 限 行 的 前 提? 政 府 应 首 先 运 用 新 环 境 保 护 法 所 创 立 的 区 域 联 防 联 控 ( 第 20 条 ) 24 绿 色 采 购 绿 色 消 费 ( 第 36 条 ) 环 境 保 护 税 ( 第 43 条 ) 环 境 违 法 企 业 社 会 诚 信 黑 名 单 ( 第 54 条 第 三 款 ) 企 业 环 境 信 息 强 制 公 开 ( 第 55 条 ) 等 诸 多 体 现 第 二 代 环 境 法 多 元 治 理 经 济 引 导 特 征 的 新 制 度, 对 区 域 传 输 的 和 本 地 产 生 的 燃 煤 工 业 生 产 扬 尘 等 污 染 源 进 行 有 效 治 理 假 定 针 对 上 述 其 他 80% 非 本 地 机 动 车 来 源 的 污 染 源 的 依 法 多 元 化 严 格 治 理 仍 不 凑 效, 必 须 采 用 机 动 车 限 行 措 施, 则 也 须 先 严 格 执 行 对 高 排 放 车 辆 的 不 区 分 注 册 地 的 限 制, 并 应 同 步 穷 尽 其 他 交 通 通 畅 保 障 措 施, 如 严 格 打 击 非 法 占 道 经 营 停 车 场 和 违 章 停 车 无 论 如 何, 机 动 车 单 双 号 常 态 化 限 行 措 施 应 是 最 后 的 选 项, 25 且 须 融 入 多 元 治 理 的 整 体 环 保 措 施 之 中, 切 不 可 单 兵 突 进 未 来 宜 通 过 细 化 现 行 大 气 污 染 防 治 法 第 17 条 第 三 款 的 规 定 规 范 这 一 措 施 的 使 用 26 2014 年 11 月 30 日 国 务 院 提 请 全 国 人 大 常 委 会 审 议 的 大 气 污 染 防 治 法 27 修 订 草 案 稿 ( 以 下 简 称 提 请 审 议 稿 ) 拟 将 现 行 法 第 17 条 第 三 款 修 改 为 : 未 达 到 国 家 大 气 环 境 质 量 标 准 的 人 民 政 府 应 当 根 据 国 务 院 或 者 国 务 院 环 境 保 护 主 管 部 门 规 定 的 期 限, 编 制 大 气 环 境 质 量 限 期 达 标 规 划, 采 取 更 加 严 格 的 措 施, 按 期 达 到 大 气 环 境 质 量 标 准 ( 第 11 条 第 一 款 ) 同 时 建 议 新 增 第 45 条 规 定 : 省 自 治 区 直 辖 市 人 民 政 府 根 据 本 行 政 区 域 大 气 污 染 防 治 的 需 要 和 机 动 车 排 放 污 染 状 况, 可 以 规 定 限 制 禁 止 机 动 车 通 行 的 类 型 排 放 控 制 区 域 和 时 间, 并 向 社 会 公 告 还 建 议 将 现 行 法 第 20 条 第 二 款 修 改 完 善 为 第 72 条, 该 条 第 一 款 被 设 计 为 : 县 级 以 上 地 方 人 民 政 府 应 当 依 据 重 污 染 天 气 的 预 警 等 级, 及 时 启 动 应 急 预 案, 根 据 应 急 需 要 可 以 采 取 责 令 有 关 企 业 停 产 或 者 限 产 限 制 或 者 禁 止 部 分 机 动 车 行 驶 禁 止 燃 放 烟 花 爆 竹 停 止 工 地 土 石 方 作 业 和 建 筑 拆 除 施 工 停 止 露 天 烧 烤 组 织 开 展 人 工 影 响 天 气 作 业 停 止 幼 儿 园 和 学 校 组 织 的 户 外 体 育 活 动 等 应 急 措 施 28 笔 者 认 为, 较 之 此 前 国 务 院 法 制 办 征 求 意 见 稿, 该 提 请 审 议 稿 的 设 计 方 案 增 加 了 对 空 气 质 量 不 达 标 城 市 人 民 政 府 采 取 更 加 严 格 措 施 的 明 文 法 律 授 权 ; 29 就 机 动 车 限 行 禁 行 措 施 实 施 主 体 的 授 权, 其 行 政 级 别 提 高 至 省 级 人 民 气 对 环 境 影 响 情 况 的 研 究 概 述, 参 见 张 秀 丽 吴 丹 张 世 秋 : 北 京 市 淘 汰 高 污 染 排 放 车 辆 政 策 研 究, 北 京 大 学 学 报 ( 自 然 科 学 版 ) 2013 年 第 2 期 24 大 气 污 染 防 治 法 ( 修 订 草 案 ) 征 求 意 见 稿 第 五 章 专 章 也 设 计 了 重 点 区 域 大 气 污 染 联 合 防 治 措 施, 参 见 国 务 院 法 制 办 公 室 关 于 中 华 人 民 共 和 国 大 气 污 染 防 治 法 ( 修 订 草 案 征 求 意 见 稿 ) 公 开 征 求 意 见 的 通 知, http://www.chinalaw.gov.cn/article/cazjgg/201409/20140900396925.shtml,2014 年 9 月 23 日 访 问 25 与 在 用 车 限 行 禁 行 有 关 的 措 施 对 机 动 车 所 有 人 财 产 权 影 响 的 程 度 存 在 递 增 关 系, 因 此, 如 果 通 过 限 制 高 排 放 的 黄 标 车 就 能 解 决 问 题, 就 不 能 限 制 低 排 放 的 绿 标 车 ; 如 果 绿 标 车 高 峰 时 段 的 有 限 限 行 就 能 够 解 决 问 题, 就 不 宜 盲 目 采 取 不 区 分 排 放 水 平 的 单 双 号 限 行 ; 如 果 其 他 有 助 于 疏 导 交 通 的 法 律 措 施 都 没 有 被 交 管 等 部 门 执 法 到 位, 就 不 应 对 低 排 放 绿 标 车 采 用 高 峰 时 段 甚 至 单 双 号 限 行 26 姚 辉 教 授 也 曾 就 北 京 奥 运 会 后 的 单 双 号 限 行 措 施 评 论 认 为, 用 以 限 制 公 民 私 人 财 产 所 有 权 的 法 律 规 定 过 于 原 则, 弹 性 过 大, 不 利 于 司 法 实 践 中 贯 彻 执 法 的 统 一 性, 特 别 是 由 于 违 宪 审 查 制 度 的 不 完 善, 甚 至 在 实 践 中 可 能 会 发 生 背 离 民 事 权 利 限 制 的 立 法 宗 旨 损 害 权 利 人 利 益 的 情 形 参 见 姚 辉 : 单 双 号 限 行 中 的 所 有 权 限 制, 法 学 家 2008 年 第 5 期 27 国 函 [2014]151 号 已 于 2014 年 12 月 22 日 由 全 国 人 大 常 委 会 首 次 审 议 28 参 见 全 国 人 大 常 委 会 审 议 大 气 污 染 防 治 法 修 订 草 案 紧 盯 授 权 条 款, http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/lfgz/2014-12/28/content_1891799.htm,2014 年 12 月 28 日 访 问 29 国 务 院 法 制 办 征 求 意 见 稿 第 11 条 设 计 为 : 未 达 到 国 家 环 境 空 气 质 量 标 准 的 城 市 人 民 政 府, 应 当 编 制 环 7

政 府, 30 但 仍 未 能 厘 清 机 动 车 低 排 放 控 制 区 机 制 与 机 动 车 限 行 禁 行 机 制 之 间 的 关 系 ; 31 授 权 县 级 以 上 人 民 政 府 在 重 污 染 天 气 应 急 状 态 下 采 用 机 动 车 部 分 限 行 的 临 时 管 制 措 施, 并 将 限 行 措 施 的 力 度 扩 大 至 部 分 禁 行 32 显 然, 上 述 提 请 审 议 稿 所 建 议 的 第 72 条 第 一 款 所 设 计 的 是 应 急 状 态 下 的 临 时 性 的 机 动 车 限 行 禁 行 措 施, 区 别 于 常 态 化 的 机 动 车 限 行 禁 行 措 施, 具 有 大 气 环 境 保 护 的 合 理 目 的 和 必 要 性 但 仍 需 要 解 决 应 急 状 态 下 机 动 车 临 时 限 行 或 禁 行 措 施 的 具 体 适 用 条 件 ; 限 行 车 种 限 行 范 围 和 现 行 期 间 的 组 合 原 则 ; 33 实 施 程 序 的 立 法 明 确 问 题 此 外, 也 应 做 好 该 条 所 规 定 的 应 急 状 态 下 临 时 性 机 动 车 限 行 措 施 与 常 态 化 机 动 车 限 行 措 施 之 间 的 关 系, 例 如, 与 高 排 放 机 动 车 在 特 定 区 域 的 常 态 化 禁 行 措 施 之 间 的 关 系 但 需 要 注 意 到, 该 提 请 审 议 稿 第 11 条 第 二 款 还 设 计 了 城 市 大 气 环 境 质 量 限 期 达 标 规 划 应 当 向 社 会 公 开, 设 区 的 市 级 以 上 城 市 的 大 气 环 境 质 量 限 期 达 标 规 划 应 对 报 国 务 院 环 境 保 护 主 管 部 门 备 案 的 程 序 规 则 所 以 必 须 明 确, 此 处 所 谓 更 加 严 格 的 措 施 是 否 包 括 第 45 条 所 规 定 机 动 车 限 行 措 施? 机 动 车 限 行 措 施 是 否 必 须 详 细 载 入 提 交 备 案 的 限 期 达 标 规 划? 第 11 条 与 第 45 条 之 间 的 适 用 关 系 是 什 么? 显 然, 目 前 提 请 审 议 稿 的 第 11 条 与 第 45 条 没 能 有 效 衔 接, 有 待 未 来 明 确 大 气 污 染 防 治 法 修 订 草 案 提 请 审 议 后, 有 观 点 建 议 删 除 第 45 条 34 笔 者 认 为, 保 留 并 完 善 第 45 条 比 简 单 删 除 该 条 更 可 取 通 过 立 法 授 权 省 级 人 民 政 府 在 符 合 法 定 条 件 下 根 据 法 定 程 序 采 取 机 动 车 限 行 禁 行 措 施, 意 味 着 被 授 权 主 体 以 外 的 任 何 主 体 无 权 随 意 采 取 机 动 车 限 行 措 施, 同 时 也 对 被 授 权 者 的 限 行 措 施 设 定 了 执 法 权 的 边 界, 这 既 是 授 权, 更 是 限 权 但 提 请 审 议 稿 第 45 条 的 设 计 仍 有 待 完 善, 须 明 确 规 定 在 何 种 情 形 下 适 用 何 种 类 型 的 限 行 或 禁 行 措 施? 具 体 决 策 程 序 如 何 体 现 利 害 关 系 和 公 众 的 参 与? 是 否 需 要 和 如 何 进 行 补 偿? 笔 者 建 议, 至 少 应 以 区 分 高 排 放 在 用 车 常 态 化 限 ( 禁 ) 行 低 排 放 在 用 车 重 大 活 动 或 重 污 染 天 气 临 时 限 行 低 排 放 在 用 车 常 态 化 限 行 措 施 为 制 度 设 计 的 前 提, 分 类 适 用, 分 别 规 定 明 确 的 适 用 条 件 和 适 用 程 序, 以 及 补 偿 规 则 大 气 污 染 防 治 法 未 来 对 此 须 有 明 确 规 定, 或 应 在 现 行 提 请 审 议 稿 境 空 气 质 量 限 期 达 标 规 划, 并 按 照 国 务 院 或 者 国 务 院 环 境 保 护 主 管 部 门 规 定 的 期 限, 实 现 限 期 达 标 城 市 环 境 空 气 质 量 限 期 达 标 规 划 应 当 向 社 会 公 开, 设 区 的 市 级 以 上 城 市 环 境 空 气 质 量 限 期 达 标 规 划 应 当 报 国 务 院 环 境 保 护 主 管 部 门 备 案 已 达 到 国 家 环 境 空 气 质 量 标 准 的 城 市 人 民 政 府, 应 当 采 取 有 效 措 施, 实 现 本 行 政 区 域 环 境 空 气 质 量 持 续 改 善 有 关 城 市 人 民 政 府 未 完 成 限 期 达 标 任 务 的, 由 省 级 以 上 环 境 保 护 主 管 部 门 会 同 同 级 监 察 人 事 等 主 管 部 门 约 谈 其 主 要 负 责 人, 并 向 社 会 公 开 同 前 注 24 30 国 务 院 法 制 办 征 求 意 见 稿 第 45 条 设 计 为 : 县 级 以 上 地 方 人 民 政 府 可 以 根 据 本 行 政 区 域 大 气 污 染 防 治 的 需 要 和 机 动 车 排 放 污 染 状 况, 划 定 低 排 放 控 制 区, 并 向 社 会 公 告 禁 止 高 污 染 车 辆 驶 入 低 排 放 控 制 区 同 前 注 24 31 比 较 而 言, 国 务 院 法 制 办 征 求 意 见 稿 第 45 条 的 低 排 放 控 制 区 高 排 放 车 辆 禁 行 机 制 更 具 逻 辑 性 参 见 同 前 注 24 32 国 务 院 法 制 办 征 求 意 见 稿 第 74 条 第 一 款 设 计 为 : 县 级 以 上 地 方 人 民 政 府 依 据 重 污 染 天 气 的 预 警 等 级, 及 时 启 动 应 急 响 应, 可 以 根 据 应 急 需 要 采 取 责 令 有 关 企 业 停 产 或 者 限 产 限 制 部 分 机 动 车 行 驶 禁 止 燃 放 烟 花 爆 竹 停 止 工 地 土 石 方 作 业 和 建 筑 拆 除 施 工 停 止 露 天 烧 烤 停 止 幼 儿 园 和 学 校 户 外 体 育 课 组 织 开 展 人 工 影 响 天 气 作 业 等 应 急 措 施 同 前 注 24 33 如 被 限 行 车 辆 排 放 水 平 与 重 污 染 天 气 预 警 等 级 之 间 的 关 系 ; 限 行 时 间 长 度 与 重 污 染 天 气 预 警 等 级 预 警 期 间 的 关 系 例 如,2013 年 10 月 21 日 公 布 实 施 的 北 京 市 空 气 重 污 染 应 急 预 案 ( 试 行 ) 规 定 : 二 级 ( 橙 色 ) 预 警 状 态 下, 仅 采 用 驻 车 时 及 时 熄 火, 减 少 车 辆 原 地 怠 速 运 行 的 建 议 性 措 施 ; 而 一 级 ( 红 色 ) 预 警 状 态 下, 则 必 须 采 取 全 市 范 围 内 按 规 定 实 施 机 动 车 单 双 号 行 驶, 其 中 本 市 公 务 用 车 在 单 双 号 行 驶 的 基 础 上, 再 停 驶 全 部 公 务 车 辆 的 30% 的 强 制 性 措 施 参 见 北 京 市 人 民 政 府 关 于 印 发 北 京 市 空 气 重 污 染 应 急 预 案 ( 试 行 ) 的 通 知, 京 政 发 [2013]34 号 34 参 见 同 前 注 28 8

的 基 础 上 进 一 步 细 化 后, 授 权 国 务 院 制 定 配 套 行 政 法 规 进 一 步 细 化 35 笔 者 强 烈 呼 吁, 机 动 车 限 行 的 行 政 管 制 措 施 应 纳 入 大 气 污 染 多 元 治 理 的 整 体 架 构 中 只 有 工 业 排 放 建 筑 扬 尘 交 通 拥 堵 等 其 他 造 成 大 气 污 染 的 贡 献 源 都 通 过 严 格 执 法, 尝 试 解 决 大 气 污 染 问 题 仍 未 果, 且 有 足 够 证 据 证 明, 机 动 车 限 行 或 禁 行 措 施 是 某 个 大 气 环 流 局 域 治 理 大 气 污 染 唯 一 可 采 取 的 手 段 时, 方 可 考 虑 动 用 在 用 机 动 车 限 行 这 一 限 制 公 民 合 法 财 产 所 有 权 的 措 施 并 且, 未 来 实 践 中, 限 行 措 施 的 具 体 组 合 类 型 应 优 先 选 择 对 机 动 车 所 有 权 限 制 最 小 的 措 施, 必 要 时 再 根 据 已 采 取 的 限 行 措 施 对 于 大 气 污 染 改 善 的 绩 效 逐 步 提 高 限 行 车 型 范 围 地 域 范 围 时 间 范 围 36 而 未 来 实 施 中, 还 必 须 配 套 设 计 城 市 大 气 环 境 敏 感 区 域 和 交 通 拥 堵 区 域 的 停 车 费 机 动 车 拥 堵 费 机 动 车 燃 油 税 公 共 交 通 补 贴 等 经 济 引 导 措 施, 政 府 有 关 部 门 也 应 及 时 发 布 与 机 动 车 限 行 措 施 有 关 的 环 境 信 息 和 决 策 执 行 信 息, 鼓 励 利 害 关 系 和 公 众 参 与 机 动 车 限 行 的 决 策 执 行 和 监 督 37 35 之 所 以 建 议 由 国 务 院 制 定 实 施 细 则, 一 则 因 为 国 务 院 环 境 保 护 主 管 部 门 制 定 的 规 章 等 对 各 省 级 人 民 政 府 的 约 束 力 不 足 ; 二 则 机 动 车 排 放 相 关 的 大 气 污 染 问 题, 不 仅 是 环 境 行 政 管 理 一 家 的 事 务, 更 需 要 交 管 规 划 公 共 运 输 环 保 等 部 门 密 切 配 合 例 如, 交 通 拥 堵 疏 导 完 成 了 吗? 公 共 交 通 配 套 和 城 市 规 划 是 否 合 理? 36 即 应 先 从 限 制 高 排 放 车 开 始, 先 从 局 部 区 域 限 行 开 始, 先 从 部 分 时 段 限 行 开 始 37 机 动 车 限 行 需 要 引 入 全 程 式 的 公 众 参 与 机 制 例 如, 不 能 停 留 于 结 果 通 知 式 的 公 告, 大 气 污 染 防 治 法 修 订 草 案 提 请 审 议 稿 第 45 条 所 提 及 的 机 动 车 限 行 的 公 告 其 实 已 经 处 于 决 策 的 后 期, 民 众 很 难 再 参 与, 而 相 关 决 策 论 证 阶 段, 有 关 政 府 机 关 就 应 该 公 开 相 关 数 据 方 案 及 其 环 境 科 学 依 据 社 会 经 济 成 本 分 析 替 代 措 施 优 劣 比 较 等, 只 要 不 涉 及 国 家 秘 密, 均 应 该 公 开 此 外, 哪 怕 采 取 机 动 车 限 行 措 施 的 决 策 已 作 出, 政 府 相 关 部 门 也 应 公 开 相 关 执 行 信 息, 以 便 公 众 参 见 措 施 实 施 的 监 督, 一 旦 当 初 采 取 措 施 的 法 律 依 据 或 客 观 条 件 发 生 了 变 化, 就 应 该 讨 论 调 整 或 解 除 限 行 措 施, 譬 如, 政 府 公 安 交 管 部 门 怠 于 疏 通 道 路 的 相 关 执 法 或 环 保 部 门 懈 怠 于 打 击 非 法 工 业 排 污, 则 应 视 为 当 初 选 择 采 用 限 制 机 动 车 限 行 这 一 影 响 到 公 民 财 产 所 有 权 的 最 后 可 选 措 施 的 客 观 情 形 发 生 了 变 化, 就 应 当 允 许 利 害 关 系 人 或 公 众 启 动 程 序 重 新 评 估 和 决 策 机 动 车 限 行 措 施 采 取 与 否 9