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政 府 公 信 力 现 状 评 价 与 对 策 探 析 方 向 新 杨 盛 海 刘 艳 文 李 海 兵 政 府 公 信 力 在 国 家 的 政 治 生 活 和 社 会 生 活 中 占 有 非 常 重 要 的 地 位, 它 的 高 低 强 弱 直 接 关 系 到 政 府 合 法 性 的 基 础, 维 系 着 政 府 的 存 在 持 续 稳 定 和 发 展 努 力 提 高 政 府 公 信 力, 增 强 人 民 群 众 对 政 府 的 信 任 感, 是 完 善 社 会 主 义 市 场 经 济 体 制 构 建 和 谐 社 会 的 必 然 要 求, 也 是 当 前 我 国 社 会 信 用 体 系 建 设 的 重 点 为 了 深 入 调 查 政 府 公 信 力 问 题, 民 进 湖 南 省 委 和 湖 南 省 社 会 科 学 院 特 组 成 联 合 课 题 组, 深 入 到 长 沙 市 湘 潭 市, 采 取 座 谈 会 个 别 访 谈 实 地 考 察 等 方 式, 就 此 问 题 展 开 了 广 泛 的 调 查, 同 时 在 全 省 14 个 市 州 发 放 调 查 问 卷 400 份, 着 重 了 解 公 民 对 政 府 及 其 有 关 公 共 职 能 部 门 的 信 用 评 价, 共 计 回 收 问 卷 380 份, 其 中 有 效 问 卷 347 份, 有 效 问 卷 率 为 91.3% 一 政 府 公 信 力 的 现 状 评 估 政 府 公 信 力 是 指 社 会 公 众 对 政 府 的 普 遍 信 赖 所 产 生 的 认 同 力 和 信 服 力 它 既 是 一 种 社 会 系 统 信 任, 也 是 公 共 权 威 的 真 实 表 达 伴 随 着 经 济 发 展 社 会 转 型 的 加 快 以 及 民 主 政 治 建 设 的 推 进, 政 府 公 信 力 的 流 失 或 弱 化 业 已 成 为 一 个 引 人 注 目 的 问 题 从 问 卷 调 查 结 果 来 看, 政 府 公 信 力 的 弱 化 突 出 表 现 在 四 个 方 面 : 1. 市 场 经 济 格 局 下 政 府 公 信 力 流 失 严 重 许 多 学 者 和 政 治 改 革 家 认 定 : 公 信 力 的 提 升 源 自 于 提 高 政 府 绩 效 能 力 从 这 一 理 念 出 发, 改 革 开 放 以 来, 随 着 行 政 管 理 体 制 改 革 的 不 断 深 化, 政 府 管 理 社 会 和 提 供 公 共 产 品 公 共 服 务 的 水 平 不 断 提 高, 其 应 该 得 到 较 大 的 改 善 但 问 卷 调 查 结 果 显 示, 被 调 查 者 对 新 中 国 成 立 至 文 革 前 的 政 府 公 信 力 评 价 甚 高, 认 为 很 高 和 高 者 还 达 到 了 76.4%, 平 均 得 分 达 4.16; 而 对 实 行 市 场 经 济 体 制 后 的 政 府 公 信 力 评 价 甚 低, 认 为 很 高 和 高 者 只 有 32%, 平 均 分 仅 3.03 分, 比 对 文 革 时 期 政 府 公 信 力 的 评 价 得 分 还 低 ( 如 表 1 所 示 ) 被 调 查 者 对 政 府 的 信 任 并 未 如 学 者 们 所 推 断 的 随 着 政 府 业 绩 的 提 升 而 提 高, 其 原 因 固 然 是 多 重 的 一 方 面, 正 如 乔 治 弗 雷 德 里 克 森 所 指 出 的, 工 业 化 和 科 技 的 发 展 在 促 进 社 会 进 步 的 同 时, 也 引 发 了 人 口 膨 胀 社 会 治 安 环 境 恶 化 等 诸 多 社 会 问 题, 政 府 所 面

临 的 公 共 问 题 的 复 杂 性 动 荡 性 和 多 元 性 环 境, 导 致 了 政 府 不 可 治 理 性 的 增 加, 客 观 上 引 发 了 政 府 的 信 任 危 机 ( 乔 治 弗 雷 德 里 克 森,2003) 另 一 方 面, 那 就 是 随 着 民 主 法 制 建 设 的 不 断 推 进, 公 众 的 民 主 意 识 法 律 意 识 维 权 意 识 得 到 了 前 所 未 有 的 提 升, 特 别 是 伴 随 着 网 络 的 普 及, 信 息 的 传 播 更 加 迅 速 和 透 明, 公 众 对 政 府 期 望 的 增 长 与 政 府 不 能 有 效 地 满 足 人 们 的 期 望 之 间 形 成 了 一 对 越 来 越 突 出 的 矛 盾 这 一 矛 盾 的 存 在, 其 中 不 乏 政 府 职 能 超 载 的 影 响 2. 政 府 公 信 力 层 级 递 减 的 趋 势 明 显 在 我 国 各 个 层 级 政 府 中, 其 公 信 力 的 评 价 各 不 相 同, 一 个 总 体 趋 势 是 : 从 中 央 政 府 到 乡 镇 级 政 府, 公 信 力 呈 现 出 明 显 的 层 级 递 减 对 各 级 政 府 信 用 度 作 整 体 评 价 的 结 果 表 明, 调 查 对 象 认 为 较 高 者 ( 很 高 + 高 ) 的 比 重 分 别 为 : 中 央 政 府 为 84.4%, 省 级 政 府 为 68.3%, 市 级 政 府 为 31.7%, 县 级 政 府 为 17.9%, 乡 镇 级 政 府 为 14.9%; 从 各 级 政 府 信 用 度 的 平 均 分 来 看, 中 央 政 府 得 分 为 4.22 分, 到 县 政 府 一 级 时 已 经 下 降 为 2.74 分, 到 乡 镇 一 级 仅 为 2.47 分 ( 如 表 2 所 示 ) 在 宁 乡 县 调 查 时, 有 村 民 反 映, 中 央 的 政 策 是 好 的, 可 就 是 落 不 到 实 处 村 里 的 干 部 乡 里 的 干 部 县 里 的 干 部 基 本 都 是 一 伙 的, 都 是 吃 农 民 的, 市 里 的 稍 微 好 一 点, 省 里 的 干 部 又 比 市 里 的 好 一 点 反 正 一 句 话, 越 是 往 下, 越 是 吃 我 们 老 百 姓 的 虽 然 这 种 说 法 不 尽 准 确, 仍 然 表 达 了 人 们 对 政 府 整 体 评 价 的 大 势

3. 群 众 对 县 级 以 下 政 府 工 作 满 意 度 不 高 服 务 型 政 府 的 理 念 强 调, 政 府 的 宗 旨 是 执 政 为 民, 为 公 众 提 供 充 足 优 质 的 公 共 服 务 和 公 共 产 品, 满 足 人 民 群 众 日 益 增 长 的 物 质 文 化 需 求 政 府 的 主 要 职 责 在 于 全 面 履 行 公 共 责 任, 努 力 提 高 政 府 及 其 各 部 门 公 共 服 务 的 质 量 和 效 率, 应 对 和 处 理 突 发 事 件, 提 供 社 会 安 全 与 秩 序 的 公 共 产 品, 维 护 人 民 群 众 的 根 本 利 益, 保 障 公 民 财 产 和 生 命 安 全 群 众 对 政 府 工 作 是 否 满 意 也 就 构 成 了 信 用 度 高 低 的 基 础 从 问 卷 调 查 结 果 来 看, 调 查 对 象 对 中 央 政 府 和 省 级 政 府 的 工 作 满 意 度 较 高, 评 价 为 非 常 满 意 和 比 较 满 意 的 分 别 为 82.4% 66%, 而 市 级 县 级 和 乡 镇 级 的 这 一 指 标 分 别 为 29.9% 25% 19%; 从 平 均 分 来 看, 也 是 明 显 呈 从 中 央 政 府 往 下 逐 层 下 降 的 趋 势 ( 如 表 3 所 示 ) 政 府 作 为 公 共 服 务 的 提 供 者 公 共 决 策 的 制 定 者 公 共 事 务 的 管 理 者 公 共 权 力 的 行 使 者, 在 应 对 公 共 危 机 事 件 中 的 效 能 效 果, 直 接 影 响 到 政 府 公 信 力 的 高 低 政 府 在 公 共 危 机 应 对 中 的 政 策 措 施 危 机 过 程 中 的 身 体 力 行 危 机 后 的 恢 复 重 建 工 作, 以 及 避 免 危 机 再 次 发 生 的 危 机 管 理 制 度 等, 对 于 稳 定 社 会 秩 序 平 复 公 众 危 机 心 理 恢 复 政 府 形 象 提 升 政 府 公 信 力 则 有 巨 大 影 响 群 众 对 政 府 工 作 的 满 意 度, 与 政 府 日 常 工 作 相 关, 更 与 危 机 处 理 密 切 相 连 调 查 数 据 显 示, 有

高 达 87.1% 的 被 调 查 者 对 中 央 政 府 处 理 公 共 危 机 事 件 的 效 果 表 示 满 意, 仅 有 1.5% 的 被 调 查 者 表 示 不 满 意, 但 越 往 基 层 政 府, 群 众 对 其 处 理 突 发 公 共 危 机 事 件 效 果 的 满 意 度 越 低, 对 县 级 政 府 表 示 满 意 者 为 24.8%, 对 乡 镇 级 政 府 表 示 满 意 者 只 占 21.9%, 平 均 分 也 是 呈 逐 层 下 降 的 格 局 ( 如 表 4 所 示 ) 4. 对 公 务 员 队 伍 的 评 价 低 于 对 政 府 工 作 的 评 价 究 其 实 质, 政 府 公 信 力 的 主 体 结 构 是 政 府 工 作 人 员 的 公 信 力 政 府 机 关 是 一 种 非 人 格 化 的 存 在, 它 的 活 动 最 终 都 是 要 靠 政 府 工 作 人 员 的 行 为 来 完 成, 公 务 员 队 伍 的 素 质 和 作 风 直 接 地 影 响 到 人 们 对 政 府 的 看 法 和 态 度 亚 里 士 多 德 曾 经 论 述, 一 个 城 邦, 一 定 要 参 与 政 事 的 公 民 具 有 善 德, 才 能 成 为 善 邦 ( 马 丁 李 普 塞,2003) 在 很 多 时 候, 政 府 工 作 人 员 的 声 音 代 表 的 就 是 政 府 的 声 音 政 府 的 公 信 力 可 能 因 官 员 个 人 魅 力 而 增 值, 也 可 能 因 官 员 个 人 的 恶 行 而 被 掏 空 或 污 染 问 卷 调 查 结 果 显 示, 占 43.2% 的 调 查 者 把 当 前 政 府 公 信 力 降 低 的 原 因 归 咎 于 政 府 工 作 人 员 贪 污 受 贿 或 渎 职 同 时, 被 调 查 者 对 各 级 公 务 员 队 伍 的 满 意 程 度 亦 呈 现 层 级 递 减 的 现 象, 基 层 公 务 员 队 伍 的 素 质 和 作 风 堪 忧 问 卷 数 据 显 示, 近 4/5 的 被 调 查 者 对 中 央 政 府 公 务 员 队 伍 表 示 满 意, 平 均 得 分 4.01 分, 对 县 级 公 务 员 队 伍 表 示 满 意 的 比 例 只 占 被 调 查 者 总 数 的 1/4, 对 乡 镇 公 务 员 队 伍 表 示 满 意 的 比 例 进 一 步 下 降, 仅 为 1/5 多 一 点 ( 如 表 5 所 示 )

二 政 府 公 信 力 弱 化 的 原 因 政 府 的 公 信 力 主 要 来 自 三 个 方 面 : 政 府 的 行 政 理 念 行 政 行 为 和 行 政 制 度 现 阶 段 政 府 公 信 力 弱 化 趋 势 明 显, 与 上 述 三 个 方 面 的 因 素 影 响 密 切 相 关 并 且, 政 府 公 信 力 来 源 一 部 分 是 先 赋 的, 一 部 分 是 自 致 的, 前 者 是 一 个 政 府 的 初 始 公 信 力, 后 者 是 政 府 通 过 后 天 作 为 取 得 的 ( 李 贵 成,2009) 从 调 查 结 果 来 看, 现 阶 段 政 府 公 信 力 的 下 降, 既 包 括 先 赋 的 部 分, 但 更 多 的 是 自 致 的 部 分, 并 突 出 表 现 在 以 下 几 个 方 面 : 1. 行 政 管 理 体 制 尚 不 健 全 改 革 开 放 以 来, 为 适 应 市 场 经 济 的 发 展 和 社 会 结 构 的 变 迁, 我 国 各 级 政 府 逐 步 进 行 了 以 职 能 转 变 和 运 作 机 制 调 整 为 核 心 的 管 理 体 制 改 革 但 改 革 尚 不 到 位, 仍 存 在 诸 多 痼 疾 和 弊 端, 而 这 些 正 成 为 了 政 府 公 信 力 下 降 的 深 层 次 制 度 原 因 其 一, 政 府 信 用 责 任 超 载 信 用 政 府 的 前 提 是 有 限 政 府, 只 有 有 限 政 府 才 能 将 政 府 的 有 限 职 能 作 用 于 真 正 需 要 发 挥 作 用 的 领 域, 才 能 避 免 政 府 滥 用 信 用 资 源 但 由 于 改 革 尚 不 到 位, 政 府 职 能 的 有 限 性 并 未 实 现, 在 群 众 心 目 中 依 然 是 全 能 政 府 由 此 极 易 产 生 两 个 方 面 的 问 题 : 一 是 政 府 角 色 错 位, 越 位 虚 位 现 象 时 有 发 生, 尤 其 是 职 能 与 事 权 的 不 对 称 时 引 发 诸 多 矛 盾 ; 二 是 政 府 信 用 超 载, 其 信 用 能 力 与 公 众 过 高 期 望 之 间 冲 突 严 重 其 二, 权 力 制 约 机 制 不 健 全 政 府 行 为 能 否 充 分 反 映 人 民 群 众 的 意 愿, 代 表 人 民 群 众 的 利 益, 既 取 决 于 政 府 接 受 监 督 的 自 觉 程 度, 更 取 决 于 政 府 行 政 权 力 约 束 机 制 的 完 善 程 度 缺 乏 制 约 机 制, 将 政 府 权 威 凌 驾 于 监 督 之 外, 不 能 开 展 有 效 的 监 督 制 约, 也 就 等 于 把 政 府 架 空 于 社 会 之 上 不 受 制 约 的 权 力 必 然 导 致 权 力 的 滥 用 在 政 府 自 身 缺 乏 监 督 的 动 力, 而 外 部 监 督 又 由 于 信 息 不 对 称 等 因 素 未 能 发 挥 其 应 有 作 用 的 情 况 下, 一 些 政 府 机 构 和 工 作 人 员 极 易 利 用 手 中 掌 握 的 公 共 资

源, 进 行 暗 箱 操 作 ( 张 帆,2009), 以 追 求 自 身 和 部 门 利 益 例 如 : 在 躲 猫 猫 事 件 中, 个 别 公 安 检 察 机 关 的 领 导 就 是 把 维 护 和 巩 固 部 门 利 益 作 为 自 己 的 工 作 职 责, 放 弃 了 民 意, 这 就 必 然 影 响 到 公 众 对 政 府 的 信 任 政 府 的 权 力 并 非 是 无 限 的, 而 是 有 边 界 的, 应 该 受 到 制 度 层 面 上 的 制 约 其 实, 类 似 躲 猫 猫 这 些 事 件 的 酿 成, 大 都 缘 自 对 行 政 权 力 的 制 约 机 制 失 灵, 从 而 影 响 了 政 府 的 公 信 力 其 三, 行 政 问 责 机 制 不 完 善 建 设 责 任 政 府, 必 须 建 立 起 一 个 有 效 的 问 责 机 制 但 目 前 的 现 状 与 此 相 距 甚 远 不 少 地 方 的 行 政 问 责 的 成 效 仍 取 决 于 媒 体 与 社 会 的 关 注 程 度, 只 有 像 钓 鱼 执 法 躲 猫 猫 这 样 的 事 件 引 起 强 烈 的 舆 论 反 响 时, 有 关 部 门 才 会 启 动 问 责 制, 处 理 几 个 官 员 给 公 众 舆 论 一 个 交 代 如 果 缺 乏 舆 论 关 注 或 压 力 较 小, 问 责 程 序 就 很 难 正 常 运 转 起 来 这 样 导 致 的 结 果 是 : 对 一 些 舆 论 关 注 的 渎 职 失 职 事 件, 往 往 问 责 力 度 较 强, 但 即 使 追 究 责 任 也 是 高 调 问 责, 低 调 升 迁, 或 是 追 究 执 行 者 不 追 究 决 策 者, 追 下 不 追 上 ; 对 于 那 些 未 受 众 人 瞩 目 的 渎 职 失 职 事 件, 问 责 就 显 得 力 度 不 够, 往 往 只 是 象 征 性 地 让 当 事 人 写 个 检 讨 或 是 写 个 事 情 经 过 说 明, 就 能 大 事 化 小 小 事 化 了, 并 且 忽 视 问 责 那 些 在 渎 职 失 职 事 件 中 明 哲 保 身 不 作 为 无 作 为 的 官 员 或 当 事 人 行 政 问 责 机 制 流 于 形 式 不 彻 底 会 使 行 政 权 力 实 际 上 处 于 无 责 任 无 风 险 的 运 行 状 态, 最 终 影 响 到 政 府 的 公 信 力 其 四, 利 益 表 达 机 制 短 缺 从 理 论 上 说, 公 众 的 利 益 表 达 渠 道 甚 多, 但 实 际 上 主 要 只 有 两 条 途 径 : 信 访 和 司 法 ( 姚 亮 彭 红 波,2009) 但 由 于 信 访 制 度 目 前 并 不 完 善, 特 别 是 信 访 部 门 的 事 权 与 职 能 之 间 严 重 不 对 称, 不 少 地 方 政 府 拦 访 堵 访 现 象 甚 多, 使 群 众 实 际 问 题 难 以 解 决, 加 之 司 法 受 行 政 干 扰 比 较 严 重, 这 都 使 政 府 公 信 力 受 损 严 重 2. 政 府 行 为 不 当 的 影 响 政 府 作 为 公 共 机 构, 在 行 政 过 程 中 表 明 自 己 的 价 值 观 念 执 政 思 路 和 工 作 作 风, 展 示 出 自 己 的 形 象, 形 成 自 己 的 声 誉 社 会 公 众 也 就 是 根 据 这 种 形 象 和 声 誉, 作 出 对 政 府 的 信 任 或 不 信 任 选 择 的 如 果 政 府 的 行 为 符 合 公 众 的 意 愿, 行 政 公 正 公 平 合 理 合 法, 讲 信 用, 重 承 诺, 那 么, 公 众 就 会 对 政 府 作 出 信 任 选 择, 政 府 公 信 力 也 就 由 此 提 高 不 难 看 出, 政 府 能 否 赢 得 良 好 的 公 信 力, 关 键 在 于 政 府 本 身 问 卷 调 查 结 果 也 表 明, 在 回 答 对 政 府 公 信 力 影 响 的 最 主 要 方 面 时, 占 45.8% 的

被 调 查 者 认 为 是 政 府 履 行 职 责 是 否 到 位, 占 23.6% 的 被 调 查 者 认 为 是 政 府 行 政 行 为 是 否 适 当 在 回 答 造 成 当 前 政 府 公 信 力 降 低 的 主 要 原 因 时, 占 26.2 % 的 被 调 查 者 认 为 是 政 府 职 能 越 位 缺 位 和 错 位, 占 16.1% 的 被 调 查 者 认 为 是 违 法 行 政 非 法 行 政, 占 14.4% 的 被 调 查 者 认 为 是 公 共 政 策 不 合 理 其 一, 政 府 行 政 行 为 的 不 作 为 或 乱 作 为 一 方 面, 一 些 地 方 的 政 府 在 没 有 国 家 法 律 许 可 或 者 行 政 命 令 授 权 的 情 况 下, 擅 自 介 入 本 来 与 自 己 无 关 的 事 务, 对 社 会 经 济 事 务 进 行 具 体 的 干 预, 这 种 行 政 干 预 不 仅 浪 费 了 大 量 行 政 资 源, 而 且 招 致 社 会 对 政 府 能 力 的 质 疑 ; 另 一 方 面, 在 本 该 由 政 府 提 供 服 务 平 台 时, 却 出 现 了 缺 位 特 别 是 政 策 执 行 不 力, 存 在 如 荷 兰 学 者 布 雷 塞 斯 所 说 的 象 征 性 合 作 现 象, 口 头 表 态 执 行, 实 际 上 却 并 未 付 诸 行 动 ( 布 雷 塞 斯 霍 民 赫,1987) 其 二, 政 府 行 为 不 规 范 首 先, 决 策 行 为 不 规 范 一 些 地 方 的 政 府 在 决 策 过 程 中 主 观 随 意 性 大, 发 现 问 题 时 考 虑 得 更 多 的 是 政 绩, 决 定 议 案 时 更 多 的 是 凭 借 经 验 和 习 惯, 出 现 问 题 后 也 不 敢 承 担 责 任 其 次, 执 法 行 为 不 规 范 在 具 体 工 作 中, 不 按 法 律 法 规 行 事, 不 按 程 序 办 事, 直 接 导 致 政 府 公 信 力 的 下 滑 在 近 几 年 所 发 生 的 社 会 公 共 事 件 中, 如 贵 州 瓮 安 发 生 的 一 起 围 攻 政 府 部 门 的 打 砸 烧 事 件, 就 是 由 于 部 分 群 众 对 瓮 安 县 公 安 局 对 该 县 一 名 女 学 生 死 因 鉴 定 结 果 不 满, 加 上 公 安 人 员 在 长 期 工 作 过 程 中 工 作 方 法 简 单 粗 暴, 最 终 失 去 了 部 分 老 百 姓 的 信 任 所 致 其 三, 政 府 资 信 缺 乏 透 明 政 府 信 息 不 公 开, 行 政 行 为 不 透 明, 报 喜 不 报 忧, 隐 瞒 公 共 事 件, 甚 至 存 在 某 些 环 节 暗 箱 操 作, 这 样 的 事 例 时 有 发 生 本 来 应 该 向 社 会 公 开 的 信 息, 政 府 不 及 时 通 报, 而 是 遮 遮 掩 掩, 甚 至 隐 瞒 事 实 封 锁 消 息, 造 成 主 流 媒 体 对 突 发 事 件 的 报 道 总 是 滞 后 或 回 避 不 报, 这 就 为 小 道 消 息 或 谣 言 的 产 生 和 传 播 提 供 了 空 间 一 些 公 众 也 已 形 成 习 惯, 即 宁 愿 相 信 网 络 上 甚 至 是 境 外 媒 体 的 报 道, 而 不 愿 相 信 主 流 媒 体 的 报 道 事 实 上, 这 种 掩 耳 盗 铃 的 做 法, 在 信 息 手 段 发 达 的 今 天, 只 会 产 生 狼 来 了 的 效 应, 使 政 府 公 信 力 下 降 2004 年 非 典 疫 情 的 大 暴 发, 带 给 人 们 的 教 训 是 深 刻 的 3. 公 务 员 队 伍 中 权 力 异 化 的 影 响 一 是 在 公 务 员 队 伍 中, 目 前 仍 有 不 少 人 官 本 位 思 想 严 重, 以 官 为 本, 一 切 为 了 做 官, 把 做 官 看 作 人 生 最 高 追 求, 宗 旨 观 念 淡 漠, 高 高 在 上 脱 离 群 众,

对 群 众 的 安 危 冷 暖 漠 不 关 心, 工 作 方 法 简 单 粗 暴, 甚 至 肆 意 欺 压 百 姓, 极 大 地 伤 害 了 群 众 的 感 情, 影 响 了 政 府 的 威 信 二 是 有 些 公 务 员, 包 括 一 些 高 级 干 部, 滥 用 权 力 谋 取 私 利, 贪 污 腐 败, 在 人 民 群 众 中 造 成 极 坏 的 影 响, 严 重 败 坏 了 党 和 政 府 的 声 誉 三 是 不 少 公 务 员 政 绩 观 不 科 学, 在 实 践 中 存 在 着 严 重 的 惟 GDP 是 从 的 倾 向, 在 工 作 中 热 衷 于 搞 门 面 工 程, 搞 短 期 行 为, 也 造 成 了 权 力 的 不 当 运 用, 致 使 钓 鱼 执 法 强 制 拆 迁 事 件 等 时 有 发 生 三 提 高 政 府 公 信 力 的 对 策 建 议 政 府 公 信 力 的 提 高 是 一 项 系 统 工 程, 涉 及 面 广, 需 要 解 决 的 矛 盾 和 问 题 很 多, 针 对 目 前 公 信 力 下 降 的 现 状 和 存 在 的 突 出 问 题, 提 高 政 府 公 信 力, 特 别 要 解 决 好 以 下 问 题 1. 改 革 信 访 组 织 设 置 方 式, 提 高 政 府 化 解 社 会 矛 盾 的 能 力 信 访 是 折 射 政 府 公 信 力 的 重 要 窗 口, 是 人 民 群 众 反 映 诉 求 维 护 自 身 权 益 的 重 要 渠 道, 也 是 实 现 社 会 稳 定 促 进 社 会 和 谐 的 重 要 保 障 当 前, 我 国 的 经 济 社 会 发 展 正 处 于 矛 盾 凸 显 期, 社 会 转 型 带 来 的 深 层 次 利 益 调 整 使 各 种 矛 盾 变 得 错 综 复 杂, 为 此, 应 将 作 为 司 法 救 济 程 序 补 充 的 信 访 作 为 化 解 社 会 矛 盾 提 升 政 府 公 信 力 的 有 力 平 台 (1) 改 革 信 访 组 织 设 置 方 式 可 考 虑 政 府 各 部 门 和 检 察 法 院 不 再 设 立 信 访 机 构, 各 级 人 大 常 委 会 下 设 立 比 较 完 备 强 大 的 信 访 机 构, 以 加 强 信 访 工 作 的 系 统 性 和 协 调 性 现 行 的 信 访 机 构 庞 杂 繁 多, 从 中 央 到 地 方, 各 级 党 委 人 大 政 府 法 院 和 检 察 院 及 相 关 职 能 部 门 都 设 有 信 访 机 构, 但 这 些 机 构 并 没 有 严 格 意 义 上 的 隶 属 关 系, 而 且 中 央 信 访 机 构 对 地 方 信 访 机 构 及 中 央 各 部 门 信 访 机 构 之 间 的 管 制 协 调 能 力 也 十 分 有 限 基 于 这 一 问 题, 有 专 家 明 确 提 出, 信 访 工 作 应 该 引 入 人 大 代 表 的 力 量, 目 前 的 信 访 体 系, 虽 然 从 外 部 看 是 群 众 监 督, 但 从 内 部 机 制 看 还 是 权 力 机 关 的 自 身 监 督, 由 各 级 人 大 独 立 行 使 信 访 职 能, 有 利 于 改 变 信 访 各 自 为 政 的 弊 端 ( 赵 树 凯,2009) (2) 强 化 信 访 组 织 的 职 权, 赋 予 其 调 查 督 办 弹 劾 提 议 罢 免 等 权 力 目 前 各 地 信 访 机 构 的 职 能 和 权 力 及 运 作 方 式 都 有 较 大 的 差 异, 导 致 信 息 不 共 享, 缺 乏 强 有 力 的 制 约 因 此, 在 强 化 和 规 范 信 访 制 度 时, 关 键 是 要 改 变 信 访 无 权 的

现 状, 赋 予 信 访 组 织 特 定 的 职 权 (3) 剥 离 信 访 的 司 法 救 济 功 能 要 把 公 民 权 利 救 济 方 面 功 能 从 信 访 制 度 分 离 出 去, 降 低 群 众 对 信 访 的 预 期, 以 增 强 司 法 救 济 的 权 威 性 当 前, 最 迫 切 的 是 要 取 消 信 访 量 排 名 制, 不 要 求 地 方 政 府 来 京 接 访, 减 小 信 访 的 规 模 和 冲 击, 给 各 级 党 政 部 门 减 压 和 给 信 访 公 民 松 绑, 不 对 信 访 公 民 的 信 访 级 别 作 特 别 的 限 制, 由 信 访 地 自 主 处 理 信 访 问 题 只 有 给 地 方 政 府 减 压, 才 能 加 强 和 巩 固 信 访 组 织 的 政 治 权 威 2. 权 力 重 心 适 当 下 移, 切 实 提 升 基 层 政 府 的 行 政 能 力 现 阶 段, 基 层 政 府 公 信 力 流 失 严 重, 固 然 有 自 身 行 政 行 为 不 当 原 因 的 影 响, 但 与 职 权 与 事 权 处 于 极 不 对 称 状 态 颇 有 关 联 (1) 将 行 政 管 理 重 心 适 当 下 移, 巩 固 执 政 基 础 要 按 照 构 建 权 责 相 称 的 服 务 型 政 府 体 系 的 要 求, 还 权 于 基 层, 强 化 基 层 政 府 管 理 权 力 一 方 面 要 重 新 配 置 公 共 权 力, 继 续 大 力 推 进 政 企 分 开 政 事 分 开, 理 顺 职 责 关 系, 整 合 行 政 资 源, 防 止 权 责 交 叉, 提 高 行 政 效 率, 降 低 行 政 成 本 ; 另 一 方 面, 实 现 行 政 权 力 重 心 下 移, 解 决 基 层 政 府 有 责 无 权 权 责 脱 节 的 问 题, 注 重 发 挥 地 方 和 基 层 政 府 的 主 动 性 创 造 性 (2) 扩 权 强 县 扩 权 强 镇 要 改 革 权 责 分 配 体 制, 在 合 理 划 分 中 央 与 地 方 的 事 权 和 财 权 的 前 提 下, 不 断 完 善 转 移 支 付 制 度, 充 分 保 证 地 方 政 府 应 具 有 的 有 限 能 力, 中 央 政 府 只 负 责 全 国 性 或 者 区 域 性 的 重 大 事 务 处 理, 给 地 方 政 府 匹 配 具 有 与 发 展 地 方 经 济 管 理 社 会 事 务 提 供 公 共 服 务 职 责 相 适 应 的 人 权 事 权 和 财 权 特 别 是 要 提 高 基 层 政 府 的 财 政 保 障 能 力, 以 消 除 基 层 政 府 失 信 的 体 制 障 碍, 切 实 改 变 头 重 脚 轻 的 不 合 理 局 面 ( 李 畅 等,2009) 3. 严 格 行 政 执 法 责 任 制, 提 升 行 政 执 行 力 现 行 干 部 考 核 体 系 还 不 太 完 善, 考 核 方 法 不 够 科 学, 考 核 结 果 运 用 还 不 到 位, 没 有 真 正 形 成 激 励 和 约 束 机 制, 特 别 是 传 统 的 对 上 不 对 下 的 考 核 体 制 使 政 府 行 为 选 择 与 地 方 实 际 人 民 期 盼 之 间 产 生 了 一 定 的 差 距 (1) 建 立 评 议 考 核 制 依 照 有 关 法 律 法 规 规 章 的 规 定, 构 建 一 套 科 学 的 地 方 政 府 绩 效 评 价 体 系, 引 导 地 方 政 府 树 立 正 确 的 绩 效 观, 是 我 们 所 面 临 的 一 个 重 大 的 理 论 问 题 和 实 践 问 题 ( 赵 雪,2009) 为 此, 要 将 权 限 职 责 义 务 结 合 工

作 实 际, 分 解 落 实 到 个 人, 分 别 建 立 行 政 人 员 责 任 制, 实 行 分 科 目 设 置 指 标 体 系 分 类 别 制 定 考 核 标 准 分 层 次 规 范 考 核 方 式 分 优 劣 运 用 考 核 结 果, 并 将 群 众 满 意 度 测 评 和 民 意 调 查 等 方 式 方 法 引 入 考 核 机 制, 加 大 群 众 对 干 部 绩 效 的 话 语 权, 使 政 府 工 作 真 正 向 群 众 满 意 目 标 迈 进 明 确 执 法 标 准 和 要 求, 严 格 评 议 和 考 试, 并 把 评 议 考 核 的 结 果, 作 为 政 府 公 职 人 员 政 绩 的 重 要 内 容 (2) 严 格 行 政 执 法 过 错 责 任 追 究 制 度 根 据 国 家 赔 偿 法 的 有 关 规 定, 制 订 行 政 执 法 人 员 个 人 追 偿 制 度, 界 定 过 错 责 任 追 究 范 围, 规 范 过 错 责 任 追 究 程 序 在 行 政 执 法 活 动 中, 故 意 或 者 过 失 造 成 的 主 要 事 实 不 清, 证 据 不 足, 适 用 依 据 错 误 违 反 法 定 程 序 的, 超 越 或 者 滥 用 职 权 的, 要 追 究 科 室 负 责 人 和 直 接 责 任 人 员 的 责 任, 对 执 行 公 务 态 度 不 好 影 响 政 府 形 象 的, 特 别 是 对 服 务 对 象 有 吃 拿 卡 要 行 为 的, 必 须 给 予 纪 律 处 分 4. 完 善 政 府 诚 信 体 系, 切 实 规 范 行 政 行 为 提 高 政 府 公 信 力, 必 须 着 力 打 造 诚 信 政 府, 尤 其 是 通 过 完 善 相 关 制 度, 规 范 行 政 行 为 (1) 建 立 公 务 员 诚 信 档 案 政 府 施 政 行 为 涉 及 社 会 方 方 面 面, 直 接 影 响 到 公 民 的 切 身 利 益 以 及 国 家 社 会 的 长 远 发 展, 关 系 到 政 府 信 用 度 的 高 低 和 社 会 公 众 对 政 府 的 信 任 度 因 此, 要 注 重 发 挥 好 政 府 公 信 力 建 设 的 末 端 效 应, 按 照 政 府 公 信 力 建 设 的 要 求, 完 善 政 府 公 务 员 的 诚 信 档 案, 并 以 此 作 为 各 级 组 织 人 事 部 门 对 公 务 员 使 用 晋 级 奖 惩 考 评 时 的 重 要 依 据 (2) 以 诚 信 建 设 促 廉 政 要 推 进 勤 政 廉 政 建 设, 以 惩 治 和 预 防 腐 败 来 改 进 公 务 员 的 思 想 作 风 和 工 作 作 风, 取 信 于 民 要 加 强 行 政 人 员 的 道 德 信 念 和 道 德 教 育, 建 设 廉 洁 奉 公 勤 政 为 民 作 风 优 良 的 公 务 员 队 伍 ; 不 断 加 大 教 育 整 顿 的 力 度, 以 此 促 进 工 作 作 风 的 转 变 和 工 作 效 率 的 提 高, 以 具 体 行 为 人 的 诚 信 行 为 提 高 政 府 整 体 公 信 力 特 别 是 将 推 进 政 府 公 信 力 建 设 融 入 到 每 一 个 部 门 每 一 岗 位 的 具 体 工 作 中, 使 公 信 建 设 在 服 务 群 众 的 过 程 中 不 断 提 升 社 会 的 认 可 度 ( 卢 汉 桥 等,2004) 5. 建 立 有 效 的 监 督 机 制, 切 实 打 造 责 任 政 府 建 设 责 任 政 府 是 提 高 政 府 公 信 力 的 有 效 途 径 和 中 心 环 节 要 达 到 这 一 目 标, 必 须 健 全 有 效 的 社 会 监 督 网 络, 从 行 政 权 内 部 和 外 部 两 个 方 面 形 成 对 各 级 政 府 的

监 督 制 约 机 制 (1) 加 强 公 共 决 策 中 的 公 民 参 与 要 建 立 健 全 公 共 政 策 制 定 实 施 的 公 开 化 合 民 主 化 的 参 与 机 制, 尤 其 是 要 全 面 扩 大 重 大 决 策 公 示 和 听 证 制 度, 并 制 定 具 体 的 实 施 办 法 对 事 关 全 局 和 与 人 民 群 众 利 益 密 切 相 关 的 重 大 决 策 事 项, 必 须 广 泛 听 取 各 界 群 众 的 意 见, 要 始 终 坚 持 相 信 群 众 依 靠 群 众 为 了 群 众 的 基 本 方 针, 凡 涉 及 广 大 群 众 切 身 利 益 的 问 题, 真 正 让 群 众 诉 求 得 到 充 分 表 达, 让 群 众 的 智 慧 得 到 充 分 采 纳, 让 群 众 的 利 益 得 到 充 分 保 障 (2) 切 实 推 行 政 务 公 开 政 府 信 息 公 开 可 以 消 除 公 民 对 政 府 权 力 的 神 秘 感 和 畏 惧 感, 了 解 政 府 部 门 的 职 责 权 限 办 事 程 序 办 事 结 果 及 工 作 纪 律 等 要 积 极 运 用 现 代 网 络 技 术 和 信 息 平 台, 加 快 对 各 部 门 权 责 的 公 开, 办 事 细 则 的 公 开, 结 合 不 同 岗 位 的 职 责 分 工, 分 门 别 类 的 作 出 具 体 的 承 诺 各 级 政 府 应 当 通 过 社 会 媒 介, 将 行 政 执 法 依 据 执 法 程 序, 审 批 条 件 审 批 的 时 限 以 及 对 违 法 执 法 行 为 的 举 报 电 话 等 向 群 众 公 开, 接 受 群 众 的 监 督 对 群 众 反 映 的 重 大 问 题, 认 真 组 织 查 处, 并 公 开 处 理 结 果 在 完 善 内 部 监 督 机 制 的 同 时, 特 别 要 强 化 不 同 层 次 的 外 部 监 督, 如 加 强 各 级 人 大 代 表 的 监 督 各 级 政 协 委 员 的 监 督 单 位 监 督 和 社 会 监 督 等, 以 促 进 执 法 行 为 的 公 平 公 正 参 考 文 献 : [1] 陈 柯 : 当 前 我 国 政 府 公 信 力 建 设 研 究, 安 康 学 院 学 报 2009 年 第 4 期 [2] 李 畅, 万 国 威 : 弱 化 与 强 化 : 地 方 政 府 公 信 力 缺 失 的 理 论 剖 析, 天 水 行 政 学 院 学 报 2009 年 第 3 期 [3] 李 贵 成 : 提 高 政 府 公 信 力 的 社 会 学 思 考, 理 论 导 刊 2009 年 第 4 期 [4] 卢 汉 桥, 刘 超, 周 巍 : 提 升 政 府 公 信 力, 建 设 公 信 政 府, 湖 南 行 政 学 院 学 报, 2004 年 第 4 期 [5] 马 丁 李 普 塞 : 政 治 人 : 政 治 的 社 会 基 础, 上 海 人 民 出 版 社,2003 年 版,256 页 [6] 乔 治 弗 雷 德 里 克 森 : 公 共 行 政 的 精 神, 中 国 人 民 大 学 出 版 社,2003 年 版,162 页 [7] 姚 亮 彭 洪 波 : 提 高 政 府 公 信 力 与 群 体 性 事 件 之 消 除, 中 国 党 政 干 部 论 坛 2009 年 第 9 期 [8] 赵 树 凯 : 信 访 制 度 改 革 棋 在 局 外, 瞭 望 东 方 周 刊 2009 年 第 32 期 [9] 赵 雪 : 地 方 政 府 公 信 力 的 提 升 问 题 研 究, 辽 宁 行 政 学 院 学 报 2009 年 第 5 期

[10] 张 帆 : 政 府 公 信 力 刍 议, 中 共 银 川 市 委 党 校 学 报 2009 年 第 3 期 基 金 项 目 : 民 进 湖 南 省 委 和 湖 南 省 社 会 科 学 院 重 点 调 研 课 题 课 题 组 成 员 有 : 汤 泽 培 方 向 新 张 军 才 谢 卫 东 李 娜 杨 盛 海 李 海 兵 刘 艳 文 陈 健 佳 作 者 简 介 : 方 向 新, 男, 湖 南 省 社 会 科 学 院 社 会 学 法 学 所 研 究 员, 研 究 方 向 : 应 用 社 会 学 杨 盛 海, 男, 湖 南 省 社 会 科 学 院 社 会 学 法 学 所 副 研 究 员, 研 究 方 向 : 政 治 社 会 学 刘 艳 文, 女, 湖 南 省 社 会 科 学 院 社 会 学 法 学 所 助 理 研 究 员, 研 究 方 向 : 应 用 社 会 学 李 海 兵, 男, 湖 南 省 社 会 科 学 院 社 会 学 法 学 所 助 理 研 究 员, 研 究 方 向 : 政 治 社 会 学 原 载 : 湘 潮 ( 下 半 月 )2009 年 第 12 期 文 章 来 源 : 湖 南 社 会 学 网 中 国 社 会 学 网 http://www.sociology.cass.cn