德 明 學 報 第 三 十 七 卷 第 一 期 民 國 102 年 6 月 pp.35-52 我 國 當 前 地 方 政 府 財 政 赤 字 之 研 究 我 國 當 前 地 方 政 府 財 政 赤 字 之 研 究 The Research of Taiwan Local Governments s Fiscal Deficit 王 有 康 Yu-Kun, Wang 國 立 成 功 大 學 政 治 經 濟 學 研 究 所 博 士 候 選 人 PhD. Candidate, Department of Political Economy National Cheng Kung University 摘 要 根 據 行 政 院 主 計 總 處 資 料 顯 示 2009 年 台 北 市 政 府 歲 入 為 1,457 億 元, 歲 出 1,555 億 元, 歲 入 減 歲 出 短 差 98 億 元, 高 雄 市 政 府 歲 入 664 億 元, 歲 出 788 億 元, 歲 入 減 歲 出 短 差 124 億 元, 各 縣 市 政 府 ( 含 鄉 鎮 ) 歲 入 6,990 億 元, 歲 出 7,696 億 元, 歲 入 減 歲 出 短 差 706 億 元 惟 至 2011 年, 我 國 成 為 五 都 直 轄 市 後, 五 都 直 轄 市 政 府 歲 入 總 計 5,870 億 元, 歲 出 6,567 億 元, 歲 入 減 歲 出 短 差 697 億 元, 其 中 中 央 對 各 直 轄 市 補 助 款 收 入 共 1,950 億 元, 占 五 都 直 轄 市 政 府 歲 入 總 計 5,870 億 元 的 33.2%, 此 突 顯 了 2011 年 五 都 直 轄 市 政 府 有 近 3 成 的 歲 入 來 自 中 央 政 府 的 補 助 若 進 一 步 以 2011 年 各 縣 市 政 府 ( 含 鄉 鎮 ) 歲 入 4,529 億 元, 歲 出 4,788 億 元 來 看, 歲 入 減 歲 出 短 差 計 259 億 元 可 進 一 步 發 現, 雖 然 各 縣 市 政 府 ( 含 鄉 鎮 ) 的 歲 入 減 歲 出 不 足 數 由 2009 年 的 706 億 元, 降 至 2011 年 的 259 億 元, 但 是 直 轄 市 政 府 的 歲 入 減 歲 出 不 足 數 卻 由 2009 年 的 222 億 元, 大 幅 增 加 至 2011 年 的 697 億 元, 亦 即 各 縣 市 政 府 ( 含 鄉 鎮 ) 歲 入 減 歲 出 不 足 數 的 減 少, 大 多 反 映 在 直 轄 市 政 府 歲 入 減 歲 出 不 足 數 的 增 加 ; 至 於 2009 2010 2011 年 我 國 各 級 地 方 政 府 ( 含 直 轄 市 各 縣 市 及 鄉 鎮 市 ) 歲 入 減 歲 出 不 足 數, 分 別 是 -928 億 元 -492 億 元 及 -956 億 元, 由 此 看 出 我 國 在 合 併 升 格 成 為 五 都 直 轄 市 之 後, 仍 有 許 多 地 方 財 政 赤 字 問 題 急 待 解 決, 本 文 擬 就 升 格 五 都 直 轄 市 後 我 國 地 方 財 政 問 題 的 未 來 發 展 以 量 化 數 字 詳 加 探 討 並 提 出 改 進 策 略 關 鍵 詞 : 公 共 債 務 法 財 政 收 支 劃 分 法 財 政 懸 崖 財 政 努 力 Abstract According to Directorate-General of budget of Accounting and Statistics (R.O.C) data, In comparing with Taiwan local government s revenues and public expenditures. We presented the total expenditrues grew far more rapidly than net revenues during the last few decades. Meanwhile. until the end of 2011,Taiwan s five municipalities presented serious financial deficits and their expenditures grew significantly higher compared to net revenue. In 2011,Taiwan s five municipalities have received subsidies from the Central Givernment amounted to NT$195 billion. On the other hand. We find that Taiwan s five municipal government s revenues come from Central Government subsidies nearly accounted for 30% of their total budgets. Further calaculating 35
德 明 學 報 第 三 十 七 卷 第 一 期 Taiwan local government s revenues less their public expenditures; shtorfall of income deducted expenses in 2009,2010,2011 are -92.8 billion,-49.2 billion and -95.6 billion respectively. So after become five municipalities of Taiwan since 2011,there still have many fiscal deficits and financial barriters for the local governments to face and solve. This article aims to explore in detail the five municipalities s financial deficits and offer a useful suggestions to the current issue of Taiwan local government s fiscal problem. Keyword: Public debt act, Financial division act, Fiscal deficits, Financial effort 壹 導 論 馬 總 統 於 100 年 10 月 12 日 公 布 黃 金 十 年 全 面 建 設 願 景, 全 面 建 設 以 愛 台 12 項 建 設 為 基 礎 推 動 健 全 財 政 等 方 位 建 設, 其 主 要 訴 求 包 括 健 全 財 政 揭 示 透 過 財 力 資 源 多 元 化 政 府 理 財 企 業 化 租 稅 負 擔 正 義 化 地 方 財 政 最 適 化 及 公 共 債 務 極 小 化 等 五 大 策 略 來 達 成 財 政 健 全 與 賦 稅 更 公 平 的 目 標 1 上 述 五 大 策 略 不 但 勾 勒 出 國 家 未 來 財 政 方 向, 更 攸 關 我 地 方 政 府 財 政 的 良 窳 事 實 上, 地 方 財 政 困 難, 不 僅 對 於 地 方 政 務 與 公 共 事 務 的 推 動 有 不 利 的 影 響, 由 於 中 央 與 地 方 本 為 國 家 之 一 體, 亦 間 接 增 加 中 央 政 府 對 地 方 補 助 之 負 荷, 尤 其 各 地 方 政 府 自 行 籌 措 財 源 能 力 之 良 窳, 受 到 各 地 方 政 府 包 括 : 地 理 位 置 經 濟 條 件 人 口 數 工 廠 企 業 家 數 地 方 公 共 財 等 因 素, 以 及 後 天 各 地 方 政 府 自 我 財 政 努 力 程 度 之 差 異 而 有 所 不 同 為 解 決 長 期 以 來 多 數 地 方 政 府 自 有 財 源 不 足 問 題, 靈 活 中 短 期 公 債 的 調 度 以 有 效 改 善 地 方 政 府 歲 出 大 於 歲 入 之 財 政 缺 口, 並 配 合 2010 年 底 我 國 部 分 縣 市 合 併 升 格 為 五 都 直 轄 市 2, 行 政 院 曾 研 提 財 政 收 支 劃 分 法 修 正 案 與 公 共 債 務 法 修 正 案 等 配 套 法 案 送 立 法 院 審 議 中 其 中 比 較 重 大 變 革 包 括 行 政 院 所 提 公 共 債 務 法 修 正 案, 將 原 本 公 債 存 量 管 制 上 限, 即 包 含 中 央 在 內 之 各 級 地 方 政 府 在 其 總 預 算 特 別 預 算 內, 舉 借 一 年 以 上 公 共 債 務 未 償 餘 額 預 算 數, 合 計 不 得 超 過 行 政 院 主 計 總 處 預 估 之 前 三 年 度 名 目 GNP 平 均 數 之 48%( 其 中 臺 北 市 分 配 3.6%, 高 雄 市 分 配 1.8%, 各 縣 ( 市 ) 合 計 分 配 2%, 鄉 ( 鎮 市 ) 分 配 0.6%) 放 寬 為 舉 借 一 年 以 上 公 共 債 務 未 償 餘 額 預 算 數 ; 直 轄 市 舉 債 上 限 不 得 超 過 其 當 年 度 總 預 算 及 特 別 預 算 歲 出 總 額 的 250%, 縣 ( 市 ) 舉 債 上 限 各 不 得 超 過 其 當 年 度 總 預 算 及 特 別 預 算 歲 出 總 額 70%, 鄉 ( 鎮 市 ) 舉 債 上 限 各 不 得 超 過 其 當 年 度 總 預 算 及 特 別 預 算 歲 出 總 額 25% 至 於 中 央 政 府 舉 借 一 年 以 上 公 共 債 務 未 償 餘 額 預 算 數 不 得 超 過 行 政 院 主 計 總 處 預 估 之 前 三 年 度 名 目 國 民 生 產 毛 額 平 均 數 40% 之 比 率 維 持 不 變 另 行 政 院 所 提 財 政 收 支 劃 分 法 修 正 案, 修 訂 中 央 統 籌 分 配 稅 款 分 配 方 式 改 按 直 轄 市 或 縣 市 皆 站 在 同 一 個 基 礎, 依 基 準 財 政 需 要 減 除 基 準 財 政 收 入 與 財 政 努 力 兩 項 指 標 計 算 應 分 配 比 率 由 於 合 併 升 格 的 直 轄 市 均 需 承 擔 中 央 轉 移 到 地 方 的 教 育 警 政 消 防 退 休 撫 卹 健 保 等 支 出, 事 實 上, 新 修 訂 的 財 政 收 支 劃 分 法 之 財 政 努 力 指 標 等 於 揭 櫫 五 都 直 轄 市 1 馬 總 統 宣 示 的 地 方 財 政 最 適 化 政 策 是 指 政 府 將 積 極 推 動 財 政 收 支 劃 分 法 修 正, 運 用 中 央 統 籌 分 2 配 稅 款 及 補 助 款 制 度, 建 構 獎 勵 機 制 101 年 12 月 桃 園 縣 正 式 升 格 成 為 我 國 第 六 個 直 轄 市, 故 101 年 12 月 以 前 統 計 資 料 仍 以 五 都 分 析 36
我 國 當 前 地 方 政 府 財 政 赤 字 之 研 究 各 縣 市 政 府 與 鄉 鎮 市 必 需 正 視 如 何 提 高 自 行 籌 措 地 方 自 有 財 源 的 能 力, 並 強 化 地 方 財 政 紀 律 與 財 政 努 力, 才 能 減 少 對 中 央 政 府 補 助 款 的 依 賴 不 過 面 對 部 份 基 準 財 政 需 要 較 大 的 縣 市, 基 準 財 政 需 要 減 除 基 準 財 政 收 入 指 標 是 否 只 是 將 原 本 中 央 對 地 方 之 一 般 補 助 款, 以 指 標 公 式 化 方 式 分 配 中 央 統 籌 分 配 稅 款 而 已, 是 否 會 造 成 徵 稅 或 欠 稅 清 理 態 度 消 極 的 地 方 政 府, 反 而 分 配 到 較 多 的 中 央 統 籌 分 配 稅 款, 產 生 劣 幣 逐 良 幣 的 效 應, 值 得 進 一 步 觀 察 了 解 貳 文 獻 回 顧 有 關 我 國 地 方 財 政 問 題 之 研 究, 其 中 楊 國 忠 指 出 儘 管 我 國 地 方 制 度 法 已 於 1999 年 經 立 法 院 三 讀 通 過, 並 賦 予 地 方 政 府 在 人 事 財 政 組 織 管 理 立 法 權 方 面 有 較 高 自 主 權, 其 以 個 案 ( 台 南 市 ) 研 究 發 現, 雖 然 在 人 事 權 組 織 權 及 立 法 權 方 面 地 方 政 府 自 主 權 有 提 升, 但 是 地 方 財 政 權 仍 未 見 改 善, 主 要 還 是 中 央 財 政 權 未 完 全 下 放 的 緣 故, 財 政 收 支 劃 分 法 與 中 央 統 籌 分 配 稅 款 辦 法 乃 地 方 政 府 獲 取 中 央 政 府 財 政 補 助 之 法 源 有 關 統 籌 分 配 稅 款 問 題 之 歷 史 文 獻, 其 中 廖 素 娟 於 中 央 對 地 方 補 助 之 研 究 一 文, 研 究 發 現 :(1) 縣 的 自 有 財 源 比 例 較 直 轄 市 與 鄉 ( 鎮 ) 為 低 ;(2) 現 行 機 制 的 誘 因 效 果, 取 決 於 行 政 院 主 計 總 處 對 基 本 財 政 收 支 差 短 的 設 算 方 式 另 余 守 章 指 出 ; 統 籌 分 配 稅 款 分 配 辦 法 與 補 助 款 補 助 原 則, 主 要 是 考 量 地 方 政 府 的 基 準 財 政 需 要 額 及 基 準 財 政 收 入 額, 而 未 重 視 地 方 政 府 的 財 政 努 力 程 度 結 果 地 方 喊 窮 的 聲 音, 此 起 彼 落, 從 不 間 斷 原 因 是 愈 窮 的 縣 市, 分 配 稅 款 補 助 款 卻 跟 著 愈 多, 導 致 各 地 方 政 府 沒 有 誘 因 從 事 自 我 財 政 努 力 的 提 升 Von Hagen (2002) 主 張 在 地 方 財 政 分 權 制 度 下, 委 託 人 中 央 政 府 與 受 託 人 地 方 政 府 之 間 利 益 可 能 不 一 致, 亦 即 存 在 資 訊 不 對 稱 情 形, 地 方 政 府 甚 至 因 仰 賴 中 央 政 府 所 提 供 的 補 助 款 或 分 配 款 等 財 源 隱 含 保 險 功 能, 造 成 地 方 政 府 大 量 浪 費 而 發 生 無 法 符 合 預 期 財 政 承 諾 的 道 德 風 險 問 題 曾 明 深 等 (2003) 建 議 建 立 企 業 型 的 地 方 政 府 以 永 續 經 營 的 態 度 來 處 理 地 方 事 務, 此 外 其 認 為 各 地 方 政 府 實 施 公 共 造 產 的 績 效 能 力 不 一, 造 成 各 地 方 政 府 經 營 公 共 造 產 成 果 好 壞 差 異 很 大, 另 曾 明 深 等 (2003) 亦 發 現 地 方 政 府 財 政 自 主 能 力 並 不 代 表 其 財 政 努 力 程 度, 極 大 部 份 仍 各 地 方 政 府 自 有 先 天 條 件 的 限 制 有 關 獎 勵 地 方 財 政 自 我 努 力 方 面, 其 指 出 中 央 政 府 可 以 專 案 補 助 款 分 配 獎 懲 機 制 促 使 地 方 政 府 努 力 開 拓 財 源 曾 巨 威 (2001) 於 如 何 透 過 中 央 統 籌 分 配 稅 款 及 補 助 款 之 分 配 激 勵 地 方 政 府 開 闢 財 源 一 文 中 指 出 幾 點 重 要 方 向, 包 括 ( 一 ) 許 多 國 家 移 轉 支 付 制 度 設 計 為 赤 字 愈 大 所 能 獲 得 的 補 助 款 愈 多, 如 此 將 鼓 勵 地 方 政 府 降 低 租 稅 自 我 努 力, 甚 至 不 當 擴 張 其 公 共 支 出, 造 成 赤 字 問 題 加 重 ( 二 ) 即 使 未 來 賦 予 地 方 更 多 賦 稅 自 主 權, 地 方 政 府 在 不 願 負 責 或 耽 心 地 方 民 眾 反 彈 情 況 下, 仍 會 優 先 選 擇 爭 取 補 助 款 及 中 央 統 籌 分 配 稅 款 ( 三 ) 現 行 財 劃 法 雖 已 將 地 方 政 府 努 力 績 效 羅 列 清 楚, 但 仍 欠 缺 具 體 細 部 可 執 行 方 案 本 文 與 上 開 參 考 歷 史 文 獻 不 同 之 處, 在 於 擬 就 目 前 我 國 成 為 五 都 直 轄 市 後 對 直 轄 市 地 方 財 政 版 圖 的 影 響 以 及 其 對 各 縣 市 政 府 及 各 鄉 鎮 地 方 財 政 收 支 的 利 弊, 以 現 有 最 新 統 計 資 料 加 以 歸 納 分 析 整 理 並 得 出 結 論 以 作 為 改 進 我 國 地 方 財 政 赤 字 之 方 向 與 建 議 37
德 明 學 報 第 三 十 七 卷 第 一 期 參 當 前 我 國 地 方 歲 入 歲 出 現 況 分 析 本 文 擬 先 就 近 年 來 我 國 各 地 方 政 府 淨 收 支 與 地 方 舉 債 面 向 探 討 我 國 地 方 財 政 問 題 : 3.1 各 地 方 政 府 實 質 收 支 出 與 地 方 債 務 餘 額 占 GDP 比 率 分 析 根 據 行 政 院 主 計 總 處 統 計 手 冊 (100 年 度 ) 資 料 分 析, 我 國 地 方 財 政 在 開 源 節 流 方 面, 多 年 來 均 存 在 支 出 大 於 收 入 的 現 象, 先 以 我 國 近 三 年 來 各 地 方 政 府 實 質 收 入 占 GDP 的 比 率 加 以 分 析, 2009 2010 與 2011 年, 我 國 地 方 政 府 實 質 收 入 占 GDP 的 比 率 分 別 為 4.5% 4.5% 與 4.7%, 變 動 幅 度 不 大 2009 2010 與 2011 年 這 三 年 我 國 地 方 政 府 實 質 支 出 占 GDP 的 比 率 分 別 為 5.4% 4.8% 與 5.4%, 亦 無 明 顯 變 動 但 是 若 以 2009 2010 與 2011 年 這 三 年, 我 國 各 級 地 方 政 府 實 質 收 入 減 實 質 支 出 後 的 不 足 數 占 各 該 年 度 GDP 的 比 率 觀 察, 分 別 為 -0.9% -0.3% 與 -0.7% 3, 即 可 發 現 雖 然 短 絀 數 占 GDP 的 比 率 變 動 不 大, 但 這 三 年 來 均 為 負 數, 此 顯 示 我 國 近 年 來 地 方 政 府 實 質 支 出 大 於 實 質 收 入 的 短 絀 問 題 並 未 見 顯 著 改 善 ( 詳 如 表 1) 表 1: 我 國 近 三 年 來 各 地 方 政 府 實 質 收 入 占 GDP 的 比 率 單 位 :% 年 度 地 方 政 府 實 質 收 入 占 GDP 百 分 比 地 方 政 府 實 質 支 出 占 GDP 百 分 比 地 方 政 府 實 質 收 入 減 實 質 支 出 後 不 足 數 占 各 該 年 度 GDP 百 分 比 2009 4.5 5.4-0.9 2010 4.5 4.8-0.3 2011 4.7 5.4-0.7 資 料 來 源 : 本 表 由 作 者 自 行 整 理 編 製 若 以 我 國 各 地 方 政 府 債 務 餘 額 占 GDP 比 率 加 以 分 析,2009 2010 與 2011 年 我 國 各 地 方 政 府 債 務 餘 額 占 GDP 比 率 分 析, 分 別 為 4.9% 4.8% 與 5.3%, 相 較 於 2000 年 的 2.5%, 以 及 2001 年 的 2.9%, 可 知 近 三 年 來 我 國 各 級 地 方 政 府 債 務 餘 額 占 GDP 比 率 有 相 對 逐 年 偏 高 的 趨 勢 雖 然 我 國 各 地 方 政 府 債 務 餘 額 占 GDP 比 率 屬 於 相 對 變 動, 其 可 能 因 GDP 的 提 高 而 造 成 低 估, 惟 以 近 2 倍 比 率 的 增 加, 突 顯 我 國 各 級 地 方 政 府 以 發 行 地 方 公 債 來 解 決 地 方 財 政 赤 字 的 問 題, 由 於 舉 債 與 經 濟 成 長 之 間 的 關 係 受 制 於 許 多 內 外 生 變 數 的 影 響, 假 設 舉 債 能 促 進 經 濟 成 長, 進 而 增 加 更 多 稅 收, 地 方 政 府 赤 字 自 然 可 望 縮 減, 唯 假 設 舉 債 無 法 帶 動 經 濟 成 長, 可 能 會 導 致 未 來 我 國 各 級 地 方 政 府 落 入 以 債 養 債, 最 後 終 須 以 租 稅 支 付 公 債 本 息 的 破 產 學 說 3 根 據 行 政 院 主 計 處 100 年 7 月 出 版 的 財 政 統 計 年 報 分 析,2009 與 2010 為 決 算 數,2011 年 為 法 並 預 算 數 38
我 國 當 前 地 方 政 府 財 政 赤 字 之 研 究 3.2 各 地 方 政 府 淨 收 支 比 較 若 以 各 地 方 政 府 收 支 作 一 比 較, 先 觀 察 直 轄 市 政 府,2009 年 淨 收 入 為 1,627 億 元, 淨 支 出 為 2,457 億 元, 淨 收 入 減 淨 支 出 的 不 足 數 為 830 億 元 2010 年 的 淨 收 入 為 1,883 億 元, 淨 支 出 為 2,489 億 元, 淨 收 入 減 淨 支 出 的 不 足 數 為 606 億 元 2011 年 成 為 五 都 直 轄 市 後, 地 方 政 府 的 淨 收 入 雖 增 加 為 3,983 億 元, 但 淨 支 出 亦 同 步 增 加 至 6,589 億 元, 淨 收 入 減 淨 支 出 的 不 足 數 大 幅 增 加 至 2,606 億 元 若 觀 察 各 縣 市 政 府 ( 含 鄉 鎮 市 )2010 年 的 淨 收 入 4,273 億 元, 淨 支 出 為 7,392 億 元, 淨 收 入 減 淨 支 出 的 不 足 數 為 3,119 億 元, 而 各 縣 市 政 府 ( 含 鄉 鎮 市 )2011 年 的 淨 收 入 2,449 億 元, 淨 支 出 為 4,491 億 元, 淨 收 入 減 淨 支 出 的 不 足 數 為 2,043 億 元, 較 2010 年 減 少 1,076 億 元, 主 要 原 因 是 由 於 部 分 縣 市 因 合 併 升 格 為 新 直 轄 市 後, 導 致 各 縣 市 政 府 ( 含 鄉 鎮 市 ) 原 有 的 淨 收 入 減 淨 支 出 之 不 足 數 移 轉 至 新 直 轄 市 地 方 政 府 所 致 ( 詳 如 表 2) 若 以 實 例 分 析 ; 由 於 我 國 大 數 地 方 政 府 多 年 來 普 遍 發 生 財 政 收 入 不 敷 財 政 支 出 的 現 象, 以 合 併 升 格 為 直 轄 市 前 的 台 南 市 政 府 為 例, 台 南 市 政 府 所 編 定 之 2010 年 歲 入 歲 出 性 質 及 餘 絀 簡 明 比 較 分 析 表 分 析 4,2010 年 歲 入 減 歲 出 不 足 數 ( 歲 入 歲 出 餘 絀 ) 高 達 35 億 元, 與 2008 表 2: 我 國 近 三 年 來 各 地 方 政 府 淨 收 支 比 較 單 位 : 億 元 年 度 直 轄 市 政 府 縣 市 政 府 ( 含 鄉 鎮 市 ) 淨 收 入 (1) 淨 支 出 (2) (1)-(2) 不 足 數 淨 收 入 (1) 淨 支 出 (2) (1)-(2) 不 足 數 2009 1,627 2,457 830 3,910 7,344 3,434 2010 1,883 2,489 606 4,273 7,392 3,119 2011 3,983 6,589 2,606 2,449 4,491 2,043 資 料 來 源 : 本 表 由 作 者 自 行 整 理 編 製 年 的 歲 入 減 歲 出 不 足 數 ( 歲 入 歲 出 餘 絀 ) 20 億 元 相 較, 共 增 加 了 15 億 元 的 短 絀 數, 顯 示 台 南 市 政 府 在 2011 年 12 月 底 與 台 南 縣 合 併 升 格 為 直 轄 市 的 前 一 年, 歲 入 ( 不 含 舉 債 ) 減 歲 出, 不 足 的 財 政 資 金 缺 口 高 達 15 億 元 進 一 步 若 以 台 南 市 政 府 所 編 定 之 2010 年 總 預 算 收 支 簡 明 比 較 分 析 表 分 析 5, 收 入 包 括 歲 入 與 債 務 之 舉 借, 其 中 歲 入 245 億 元, 加 上 當 年 度 債 務 之 舉 借 122 億 元, 共 計 367 億 元 ; 至 於 支 出 包 括 歲 出 與 債 務 之 償 還, 其 中 歲 出 280 億 元, 加 上 當 年 度 債 務 償 還 116 億 元, 共 計 396 4 台 南 市 政 府 所 編 定 之 2010 年 總 預 算 收 支 簡 明 比 較 分 析 表 經 常 門 歲 入 共 包 括 直 接 稅 收 入 間 接 稅 收 入 與 賦 稅 外 收 入 經 常 門 歲 出 包 括 一 般 經 常 支 出 債 務 利 息 及 事 務 支 出 預 備 金 ; 資 本 門 歲 入 包 括 減 少 資 產 與 收 回 投 資, 資 本 門 歲 出 包 括 增 置 或 擴 充 改 良 資 產 增 加 投 資 與 預 備 金 5 台 南 市 政 府 所 編 定 之 2010 年 總 預 算 收 支 簡 明 比 較 分 析 表 之 預 計 移 用 以 前 年 度 歲 計 賸 餘 調 節 因 應 數 為 0 39
德 明 學 報 第 三 十 七 卷 第 一 期 億 元 ; 顯 示 台 南 市 政 府 在 合 併 升 格 為 直 轄 市 的 前 一 年, 收 入 ( 含 舉 債 ) 減 支 出 ( 含 債 務 償 還 ), 不 足 的 財 政 資 金 缺 口 高 達 31 億 元 由 於 台 南 縣 政 府 的 財 政 狀 況 亦 不 是 十 分 理 想,2010 年 台 南 縣 歲 入 為 341 億 元, 歲 出 367 億 元, 歲 入 減 歲 出 不 足 數 達 26 億 元, 因 此 合 併 升 格 後 的 台 南 市 直 轄 市 政 府, 於 新 修 訂 之 財 政 收 支 劃 分 法 與 公 共 債 務 法 尚 未 獲 立 法 院 修 正 通 過 前, 仍 需 節 省 不 必 要 的 經 常 門 或 資 本 門 支 出, 並 設 法 提 升 財 政 自 我 努 力 度 ; 包 括 積 極 辦 理 地 方 欠 稅 清 理 與 設 法 增 加 地 方 賦 稅 外 收 入, 以 充 裕 地 方 歲 入, 減 少 地 方 歲 出, 改 善 財 政 不 足 資 金 缺 口 肆 當 前 我 國 各 級 地 方 政 府 舉 債 情 形 分 析 本 文 進 一 步 就 當 前 我 國 各 級 地 方 政 府 舉 債 情 形 加 以 剖 析 : 4.1 我 國 各 地 方 政 府 發 行 公 債 及 賒 借 情 形 依 行 政 院 主 計 總 處 2010 年 統 計 手 冊 資 料 分 析,2009 2010 與 2011 年 我 國 各 地 方 政 府 發 行 公 債 及 賒 借 情 形 為,2009 年 各 地 方 政 府 發 行 公 債 及 賒 借 金 額 計 1,538 億 元 6, 其 中 高 雄 166 億 元 各 縣 市 ( 含 鄉 鎮 )1,372 億 元,2010 年 各 地 方 政 府 發 行 公 債 及 賒 借 金 額 計 1,904 億 元, 其 中 高 雄 161 億 元 各 縣 市 ( 含 鄉 鎮 )1,743 億 元, 到 了 2011 年 各 地 方 政 府 發 行 公 債 及 賒 借 金 額 已 增 加 至 2,532 億 元, 其 中 五 都 直 轄 市 共 計 1,495 億 元 各 縣 市 ( 含 鄉 鎮 )1,037 億 元, 若 將 直 轄 市 與 各 縣 市 ( 含 鄉 鎮 ) 加 總, 可 知 我 國 各 級 地 方 政 府 2011 年 較 2010 年 共 增 加 了 628 億 元 的 債 務 及 賒 借, 顯 示 合 併 升 格 為 五 都 直 轄 市 後, 我 國 地 方 政 府 舉 債 及 賒 借 總 金 額 反 而 較 合 併 升 格 為 五 都 直 轄 市 之 前 增 加 值 得 中 央 與 各 級 地 方 政 府 正 視 ( 詳 如 表 3) 表 3: 我 國 近 三 年 來 各 地 方 政 府 舉 債 及 賒 借 情 形 單 位 : 億 元 年 度 直 轄 市 政 府 舉 債 及 賒 借 金 額 (1) 各 縣 市 ( 含 鄉 鎮 ) 舉 債 及 賒 借 金 額 (2) 地 方 政 府 舉 債 及 賒 借 總 計 金 額 (1)+(2) 2009 166 1,372 1,538 2010 161 1,743 1,904 2011 1,495 1,037 2,532 資 料 來 源 : 本 表 由 作 者 自 行 整 理 編 製 4.2 我 國 各 級 地 方 政 府 一 年 期 以 上 債 務 逐 年 增 加 依 中 華 民 國 財 政 統 計 資 料 分 析, 我 國 地 方 政 府 一 年 期 以 上 債 務 ( 分 普 通 基 金 債 務 與 非 營 業 基 金 債 務 ) 7, 近 年 來 呈 現 逐 年 遞 增 的 趨 勢 ; 其 中 2008 2009 與 2010 年 之 一 年 期 以 上 債 務 普 通 基 金 6 7 台 北 政 府 2009 2010 與 2011 年 公 債 與 賒 借 金 額 為 0 只 有 1 年 以 上 的 自 償 性 債 務, 是 以 特 定 財 源 來 償 債, 依 公 共 債 務 法 規 定 不 計 入 債 限 40
我 國 當 前 地 方 政 府 財 政 赤 字 之 研 究 債 務 餘 額 分 別 為 5,866 億 元 6,102 億 元 與 6,449 億 元, 若 以 較 早 期 的 前 四 年 資 料 觀 察,2004 2005 2006 與 2007 年, 一 年 期 以 上 債 務 普 通 基 金 債 務 餘 額 較 少, 分 別 為 5,129 億 元 5,481 億 元 與 5,711 億 元 與 5,621 億 元 若 以 2008 2009 與 2010 年 分 析 一 年 期 以 上 非 營 業 基 金 債 務 餘 額, 則 分 別 為 1,016 億 元 1,025 億 元 與 961 億 元, 若 以 較 早 期 的 前 四 年 資 料 觀 察,2004 2005 2006 與 2007 年, 一 年 期 以 上 非 營 業 基 金 債 務 餘 額 較 少, 分 別 為 901 億 元 857 億 元 768 億 元 與 1,009 億 元 惟 若 考 量 我 國 2004 至 2010 年 地 方 政 府 一 年 期 以 上 債 務 餘 額 ( 普 通 基 金 債 務 ) 占 GDP 比 例 以 及 2004 至 2010 年 地 方 政 府 一 年 期 以 上 債 務 餘 額 (( 非 營 業 基 金 債 務 ) 占 GDP 比 例 分 析, 可 發 現 我 國 一 年 以 上 舉 債 金 額 對 國 內 生 產 毛 額 的 影 響 並 不 顯 著 ( 詳 如 表 4) 整 體 而 言, 地 方 政 府 一 年 期 以 上 債 務 ( 含 普 通 基 金 債 務 與 非 營 業 基 金 債 務 ) 有 逐 年 增 加 的 現 象 地 方 政 府 為 調 節 庫 款 收 支, 透 過 發 行 地 方 公 債 方 式 籌 措 財 源, 無 可 厚 非, 但 若 債 務 餘 額 一 直 增 加, 最 終 以 新 債 還 舊 債, 以 債 養 債 最 終 仍 需 以 增 加 稅 賦 或 仰 賴 中 央 補 助 款 來 挹 注 財 政 缺 口, 仍 非 健 全 地 方 財 政 正 本 之 道 4.3 我 國 各 級 地 方 政 府 未 滿 一 年 債 務 逐 年 增 加 再 依 財 政 統 計 資 料 分 析, 我 國 地 方 政 府 未 滿 一 年 債 務 ( 分 普 通 基 金 債 務 與 非 營 業 基 金 債 務 ) 8, 近 年 來 亦 呈 現 逐 年 遞 增 的 趨 勢 ; 其 中 2008 2009 與 2010 年 之 未 滿 一 年 普 通 基 金 債 務 餘 額 分 別 為 5,793 億 元 6,002 億 元 與 6,342 億 元, 若 以 較 早 期 的 2004 2005 2006 與 2007 年 觀 察, 未 滿 一 年 普 通 基 金 債 務 餘 額 較 少, 分 別 為 5,074 億 元 5,406 億 元 與 5,544 億 元 與 5,636 表 4: 我 國 近 年 來 地 方 政 府 一 年 期 以 上 債 務 餘 額 單 位 : 億 元 年 度 我 國 近 年 來 地 我 國 近 年 來 地 我 國 近 年 來 地 我 國 近 年 來 地 方 我 國 國 內 生 產 方 政 府 一 年 期 方 政 府 一 年 期 方 政 府 一 年 期 政 府 一 年 期 以 上 毛 額 (GDP) 以 上 債 務 餘 額 以 上 債 務 餘 額 以 上 債 務 餘 額 債 務 餘 額 ( 非 營 ( 普 通 基 金 債 ( 普 通 基 金 債 務 ( 非 營 業 基 金 債 業 基 金 債 務 ) 占 務 ) 占 GDP 比 例 務 ) GDP 比 例 2004 5,129 4.51 901 0.79 113,653 2005 5,481 4.66 857 0.73 117,403 2006 5,711 4.66 768 0.63 122,435 2007 5,621 4.35 1,009 0.78 129,105 2008 5,866 4.65 1,016 0.80 126,202 2009 6,102 4.89 1,025 0.82 124,811 2010 6,449 4.76 961 0.71 135,521 資 料 來 源 : 本 表 由 作 者 自 行 整 理 編 製 8 未 滿 1 年 的 債 務, 係 地 方 政 府 調 節 庫 款 收 支 所 舉 借 之 短 期 債 務, 其 中 普 通 基 金 受 公 共 債 務 法 之 債 限 管 制 41
德 明 學 報 第 三 十 七 卷 第 一 期 億 元 若 以 2008 2009 與 2010 年 分 析 未 滿 一 年 之 非 營 業 基 金 債 務 餘 額, 則 分 別 為 169 億 元 164 億 元 與 161 億 元, 若 以 較 早 期 的 2004 2005 2006 與 2007 年 觀 察, 未 滿 一 年 之 非 營 業 基 金 債 務 餘 額, 分 別 為 89 億 元 105 億 元 93 億 元 與 180 億 元 若 以 我 國 近 年 來 地 方 政 府 未 滿 一 年 債 務 餘 額 ( 普 通 基 金 債 務 ) 占 GDP 比 例, 與 我 國 近 年 來 地 方 政 府 未 滿 一 年 債 務 餘 額 ( 非 營 業 基 金 債 務 ) 占 GDP 比 例 分 析, 可 發 現 我 國 未 滿 一 年 舉 債 金 額 對 國 內 生 產 毛 額 的 影 響 並 不 顯 著 ( 詳 如 表 5) 由 上 資 料 分 析 可 知 整 體 而 言, 我 國 地 方 政 府 未 滿 一 年 債 務 尚 非 呈 現 逐 年 增 加 趨 勢 4.4 各 地 方 政 府 債 務 未 償 累 計 餘 額 逐 年 增 加 進 一 步 觀 察 我 國 近 年 來 各 地 方 政 府 一 年 以 上 非 自 償 性 債 務 餘 額 可 知, 台 北 市 政 府 2008 2009 與 2010 年 之 一 年 以 上 非 自 償 性 債 務 餘 額 分 別 為 1,671 億 元 1,604 億 元 與 1,538 億 元, 顯 示 台 北 市 政 府 近 三 年 來 債 務 未 償 餘 額 略 有 降 低 之 外, 其 餘 包 括 高 雄 市 政 府 各 縣 市 政 府 ( 不 含 鄉 鎮 市 公 所 ) 之 一 年 以 上 非 自 償 性 債 務 餘 額, 仍 呈 現 逐 年 增 加 的 趨 勢 其 中 高 雄 市 政 府 2008 2009 與 2010 年 之 一 年 以 上 非 自 償 性 債 務 餘 額 分 別 為 1,429 億 元 1,524 億 元 與 1,617 億 元, 每 年 新 增 加 的 未 償 債 務 金 額 達 100 億 元 至 於 各 縣 市 政 府 2008 2009 與 2010 年 之 一 年 以 上 非 自 償 性 債 務 餘 額 分 別 為 2,798 億 元 2,975 億 元 與 3,306 億 元,2010 年 新 增 加 的 未 償 債 務 金 額 更 高 達 331 億 元, 顯 示 縣 市 政 府 還 債 能 力 下 降 至 於 各 鄉 鎮 市 2008 2009 與 2010 年 之 一 年 以 上 非 自 償 性 債 務 餘 額 分 別 為 62 億 元 62 億 元 與 42 億 元, 顯 示 各 鄉 鎮 市 近 三 年 來 債 務 未 償 餘 額 略 有 降 低 整 體 而 言, 近 三 年 來 我 國 地 方 政 府 未 償 債 務 餘 額 仍 是 呈 現 逐 年 上 升 趨 勢 9, 更 突 顯 我 國 地 方 政 府 還 債 能 力 確 實 有 逐 年 下 降 的 趨 勢 ( 詳 如 表 6) 若 以 實 際 案 例 加 以 分 析 ; 綜 前 所 述, 可 知 我 國 各 縣 市 地 方 政 府 舉 債 情 形 逐 年 增 加, 以 合 併 表 5: 我 國 近 年 來 地 方 政 府 未 滿 一 年 債 務 餘 額 單 位 : 億 元 年 度 我 國 近 年 來 地 我 國 近 年 來 地 我 國 近 年 來 地 我 國 近 年 來 地 方 我 國 國 內 生 產 方 政 府 未 滿 一 方 政 府 未 滿 一 方 政 府 未 滿 一 政 府 未 滿 一 年 債 毛 額 (GDP) 年 債 務 餘 額 年 債 務 餘 額 ( 普 年 債 務 餘 額 ( 非 務 餘 額 ( 非 營 業 基 ( 普 通 基 金 債 通 基 金 債 務 ) 占 營 業 基 金 債 務 ) 占 GDP 務 ) GDP 比 例 金 債 務 ) 比 例 2004 5,074 4.46 89 0.08 113,653 2005 5,406 4.60 105 0.09 117,403 2006 5,544 4.53 93 0.07 122,435 2007 5,636 4.36 180 0.14 129,105 2008 5,793 4.59 169 0.13 126,202 2009 6,002 4.81 164 0.13 124,811 2010 6,342 4.68 161 0.12 135,521 資 料 來 源 : 本 表 由 作 者 自 行 整 理 編 製 9 地 方 政 府 2009 年 以 前 為 決 算 審 定 數,2010 年 為 決 算 數,100 年 1 月 1 日 起 配 合 縣 市 改 制 直 轄 市 修 正 42
我 國 當 前 地 方 政 府 財 政 赤 字 之 研 究 升 格 為 直 轄 市 前 的 台 中 縣 政 府 為 例 ; 依 2010 年 台 中 縣 總 決 算 審 核 報 告 分 析 10,2010 年 台 中 縣 公 共 債 務 未 償 餘 額 約 402 億 元, 較 上 年 度 之 375 億 元, 增 加 27 億 元, 如 以 2006 年 之 306 億 元 為 基 期, 至 2010 年 為 止 共 五 年 期 間, 台 中 縣 政 府 公 共 債 務 未 償 餘 額 增 加 幅 度 達 31.57% 11, 顯 示 台 中 縣 政 府 的 財 政 負 荷 確 實 沉 重 若 以 台 中 縣 政 府 2010 年 經 常 支 出 用 以 償 還 債 務 利 息 約 4 億 元, 連 同 債 務 還 本 105 億 餘 元, 合 計 高 達 109 億 餘 元, 占 2010 年 台 中 縣 歲 出 決 算 審 定 數 加 債 務 還 本 數 508 億 餘 元 之 21.52%, 此 顯 示 台 中 縣 政 府 每 100 元 支 出, 有 21.52 元 是 用 來 償 還 債 務 的 本 息 是 故, 如 何 落 實 開 源 節 流 政 策, 減 少 不 經 濟 支 出, 有 效 分 配 財 政 資 源, 增 進 地 方 財 政 管 理 效 能 及 加 強 地 方 財 政 紀 律, 以 紓 解 地 方 財 政 負 擔, 刻 不 容 緩 再 以 一 年 期 以 上 與 未 滿 一 年 期 之 長 短 期 債 務 分 析,2010 年 台 中 縣 政 府 舉 借 一 年 期 以 上 公 共 債 務 未 償 餘 額 為 285 億 餘 元,2010 年 未 滿 一 年 公 共 債 務 為 117 億 餘 元, 合 計 2010 年 公 共 債 務 未 償 餘 額 高 達 402 億 餘 元, 與 2009 年 的 375 億 餘 元 比 較, 共 增 加 27 億 餘 元, 增 加 幅 度 達 7.29% 12, 這 還 不 括 若 台 中 縣 政 府 2011 年 向 中 央 政 府 調 借 款 76 億 餘 元 的 實 質 債 務 事 實 上, 台 中 市 政 府 近 年 來 亦 有 舉 債 調 度 財 政 缺 口 情 形, 其 中 2008 2009 與 2010 年 分 別 發 行 公 債 及 賒 借 金 額 24 億 元 39 億 元 與 19 億 元, 尤 其 台 中 市 2010 年 歲 入 356 億 元, 歲 出 373 億 元, 歲 入 減 歲 出 不 足 數 仍 有 17 億 元 的 收 支 短 差 由 此 吾 人 進 一 步 體 認 到 2010 年 12 月 25 日 台 中 縣 合 併 升 格 之 後 的 台 中 市 政 府 仍 須 厲 行 開 源 節 流, 加 強 債 務 管 理 與 債 務 之 成 本 效 益 分 析, 始 能 減 輕 地 方 財 政 入 不 敷 出 的 後 候 續 沉 重 壓 力 表 6: 我 國 近 三 年 來 各 地 方 政 府 一 年 以 上 非 自 償 性 未 償 債 務 餘 額 單 位 : 億 元 年 度 台 北 市 政 府 未 台 北 市 政 府 未 高 雄 市 政 府 未 高 雄 市 政 府 未 各 縣 市 未 償 債 各 縣 市 未 償 債 各 鄉 鎮 市 未 償 各 鄉 鎮 市 未 償 我 國 GDP 償 債 務 餘 額 償 債 務 餘 額 占 GDP 比 例 償 債 務 餘 額 償 債 務 餘 額 占 GDP 比 例 務 餘 額 務 餘 額 占 GDP 比 例 債 務 餘 額 債 務 餘 額 占 GDP 比 例 2009 1,671 1.34 1,429 1.14 2,798 2.24 62 0.05 124,811 2010 1,604 1.18 1,524 1.12 2,975 2.20 62 0.05 135,521 2011 1,538 1.12 1,617 1.18 3,306 2.41 42 0.03 136,743 資 料 來 源 : 本 表 由 作 者 自 行 整 理 編 製 10 11 12 依 地 方 制 度 法 第 42 條 規 定, 本 資 料 係 由 台 中 縣 政 府 於 2011 年 4 月 函 送 並 經 審 計 部 於 同 年 7 月 完 成 審 核, 由 審 計 處 編 造 最 終 審 定 數 額 表 並 提 出 總 決 算 審 核 報 告 資 料 來 源 同 註 8 資 料 來 源 同 註 8 43
德 明 學 報 第 三 十 七 卷 第 一 期 伍 我 國 當 前 地 方 財 政 亟 待 檢 討 改 善 之 處 及 解 決 之 道 由 以 財 政 統 計 資 料 分 析 可 知 我 國 近 年 來 地 方 財 政 主 要 現 象 為 : ( 一 ) 歲 入 ( 淨 收 入 ) 成 長 率 不 及 歲 出 ( 淨 支 出 ) 成 長 率 ( 二 ) 一 年 期 以 上 與 未 滿 一 年 之 公 共 債 務 未 償 餘 額 逐 年 增 加, 公 共 債 務 的 流 量 與 存 量 數 均 不 斷 攀 升 事 實 上 除 了 上 述 顯 示 我 國 地 方 財 政 並 未 因 五 都 升 格 直 轄 市 之 後 有 明 顯 改 善 之 外 多 數 地 方 政 府, 尤 其 是 縣 市 政 府 ( 含 鄉 鎮 市 ) 財 政 主 計 或 審 計 單 位 仍 並 未 嚴 格 要 求 各 地 方 局 處 執 行 單 位 落 實 健 全 財 政 之 成 本 效 益 分 析 與 長 短 期 債 務 風 險 管 控, 本 文 擬 就 當 前 我 國 地 方 財 政 其 它 問 題 進 一 步 研 究 並 提 出 改 進 建 議 : 5.1 以 財 政 努 力 作 為 中 央 統 籌 分 配 地 方 政 府 財 源 指 標 定 義 依 據 目 前 (101 年 12 月 立 法 院 尚 未 修 訂 通 過 前 ) 之 財 政 收 支 劃 分 法 內 容, 我 國 中 央 統 籌 分 配 稅 款 的 來 源 包 括 以 下 : ( 一 ) 財 劃 法 第 八 條 第 二 項 所 規 定 下 列 款 項 : (a) 所 得 稅 總 收 入 10% (b) 營 業 稅 總 收 入 減 除 依 法 提 撥 之 統 一 發 票 給 獎 獎 金 後 之 40% (c) 貨 物 稅 總 收 入 10% ( 二 ) 財 劃 法 第 十 二 條 第 二 項 規 定 之 土 地 增 值 稅 在 縣 ( 市 ) 徵 起 收 入 之 20% 我 國 目 前 財 劃 法 明 定 - 中 央 的 統 籌 分 配 款 中, 各 直 轄 市 固 定 分 配 43%; 各 縣 市 政 府 合 計 占 39%; 各 鄉 鎮 市 合 計 占 12%; 中 央 政 府 保 有 剩 餘 的 6% 以 作 為 特 別 統 籌 分 配 稅 款 支 應 各 地 方 緊 急 及 其 它 重 大 事 項 所 需 經 費 行 政 院 送 立 法 院 審 議 中 之 財 政 收 支 劃 分 法 修 正 版 本, 為 能 擴 大 中 央 統 籌 分 配 稅 款 規 模, 將 營 業 稅 全 數 移 做 中 央 統 籌 分 配 稅 款 財 源, 菸 酒 稅 收 入 減 除 稽 徵 與 查 緝 費 用 後 全 數 列 入 中 央 統 籌, 由 於 中 央 挹 注 地 方 的 財 源 為 地 方 政 府 之 非 自 籌 財 源, 中 央 挹 注 地 方 的 財 源 主 要 包 括 (a) 中 央 補 助 款 與 (b) 中 央 統 籌 分 配 稅 款 地 方 分 配 額 新 修 訂 之 中 央 統 籌 分 配 稅 款 規 模 的 擴 大, 可 能 顯 示 在 中 央 挹 注 地 方 的 財 源 不 變 的 情 況 下, 未 來 財 劃 法 修 正 通 過 後, 由 於 中 央 統 籌 分 配 稅 款 這 塊 餅 的 規 模 已 經 變 大, 各 地 方 可 分 得 的 統 籌 分 配 稅 的 餅 也 相 對 較 修 法 以 前 為 多, 因 此, 未 來 中 央 對 地 方 之 ㄧ 般 性 補 助 款 便 不 會 像 以 往 那 麼 多, 會 相 對 地 減 少 對 地 方 政 府 一 般 性 補 助 款, 以 免 因 中 央 挹 注 地 方 的 財 源 增 加, 導 致 中 央 政 府 本 身 財 政 收 支 的 短 差 擴 大 行 政 院 提 出 之 財 政 收 支 劃 分 法 修 正 版 本 明 訂 中 央 統 籌 分 配 稅 款 分 配 率 100% 計 算, 其 中 : (1) 中 央 統 籌 分 配 稅 款 總 額 的 90% 是 依 各 地 方 政 府 財 政 需 要 (75%) 與 財 政 努 力 (25%) 兩 項 指 標, 計 算 出 各 別 直 轄 市 與 縣 市 應 分 得 的 統 籌 比 率, 直 轄 市 或 縣 市 皆 站 在 同 一 個 基 礎, 依 財 政 能 力 與 財 政 努 力 兩 項 指 標 計 算 應 分 配 比 率 (2) 中 央 統 籌 分 配 稅 款 總 額 的 6% 是 用 來 彌 補 分 配 年 度 由 於 各 別 直 轄 市 或 縣 市 因 為 修 訂 財 劃 法 ( 採 用 劃 一 標 準 分 配 ) 與 基 準 年 期 比 較, 因 此 而 減 少 的 收 入 數 (3) 中 央 統 籌 分 配 稅 款 總 額 的 4% 列 為 地 方 財 政 調 節 數, 以 因 應 緊 急 重 大 事 項 所 需 支 出 44
我 國 當 前 地 方 政 府 財 政 赤 字 之 研 究 由 上 可 知, 依 新 修 訂 的 財 劃 法, 未 來 各 地 方 政 府 財 政 需 要 與 財 政 努 力 是 地 方 獲 得 中 央 統 籌 分 配 稅 款 多 寡 的 重 要 關 鍵, 不 過 地 方 財 政 努 力 程 度 與 各 地 方 城 鄉 發 展 落 差 工 商 家 數 地 理 經 濟 人 口 條 件 等 因 素 較 有 關 與 地 方 政 府 財 政 努 力 並 無 一 定 因 果 關 係 進 一 步 來 說, 以 財 政 努 力 (25%) 作 為 地 方 獲 得 中 央 統 籌 分 配 稅 款 多 寡 的 考 慮 因 素 恐 有 疑 義, 例 如 臺 東 縣 南 投 縣 屏 東 縣 等 地 方 縣 市 之 工 商 經 濟 發 展 程 度 與 台 北 市 高 雄 市 等 直 轄 市 之 工 商 經 濟 地 方 建 設 發 展 程 度 有 明 顯 差 距, 包 括 兩 地 的 土 地 公 告 地 價 土 地 公 告 現 值 房 屋 評 定 現 值 娛 樂 業 家 數 地 方 設 籍 公 司 行 號 家 數 汽 機 車 登 記 數 等 均 有 明 顯 差 距 結 果 是 台 北 市 高 雄 市 等 直 轄 市, 輕 易 便 能 課 到 鉅 額 的 土 地 增 值 稅 地 價 稅 房 屋 稅 與 使 用 牌 照 稅 等 重 要 地 方 稅 收, 充 裕 市 庫 財 源, 而 南 投 縣 台 東 縣 屏 東 縣 等 縣 市, 由 於 工 商 經 濟 地 方 建 設 發 展 程 度 較 不 繁 榮 富 裕, 稽 徵 單 位 儘 管 費 盡 全 力 對 地 方 課 稅, 加 強 對 欠 稅 清 理 與 查 緝 逃 漏 稅, 由 於 地 方 稅 稅 源 本 身 就 不 若 台 北 市 高 雄 市 或 新 北 市 等 直 轄 市 來 的 大, 結 果 常 常 是 巧 婦 難 為 無 米 之 炊, 徒 增 人 力 成 本 卻 課 不 到 多 少 稅, 以 致 長 年 以 來 南 投 縣 台 東 縣 屏 東 縣 等 縣 市 無 法 彌 補 地 方 財 政 缺 口, 未 來 新 修 訂 的 財 劃 法 於 立 法 院 三 讀 通 過 之 後, 部 份 自 有 財 源 不 足 的 地 方 縣 市 政 府 可 能 仍 須 仰 賴 中 央 政 府 以 中 央 統 籌 分 配 稅 款 總 額 剩 餘 的 10%(4% 加 6%) 來 挹 注, 或 是 走 回 頭 路 由 中 央 政 府 以 專 案 補 助 款 方 式 替 代 因 為 擴 大 中 央 統 籌 分 配 稅 款 而 減 少 的 中 央 對 地 方 之 一 般 性 補 助 款, 最 後 自 籌 財 源 不 足 的 地 方 縣 市 還 是 以 劫 中 央 補 助 款 濟 地 方 財 政 赤 字 收 場 以 南 投 縣 為 例, 南 投 縣 政 府 2011 年 歲 入 規 模 199 億 元, 其 中 中 央 補 助 收 入 98 億 元, 占 歲 入 規 模 49.2%, 稅 課 收 入 63 億 元, 占 歲 入 規 模 31.76%, 營 業 盈 餘 及 事 業 收 入 31 億 元, 占 歲 入 規 模 15.71% 13, 顯 示 南 投 縣 政 府 自 有 財 源 不 足, 有 近 二 分 之 一 收 入 是 仰 賴 中 央 補 助 款, 但 這 不 一 定 表 示 南 投 縣 政 府 稅 捐 單 位 不 努 力 徵 稅 查 稅 或 催 繳 地 方 欠 稅, 而 是 南 投 縣 地 方 稅 的 稅 源 本 來 就 不 大, 所 以 再 怎 樣 財 政 努 力 還 是 只 能 課 到 很 有 限 的 地 方 稅 賦 尤 其 為 了 籌 措 續 辦 的 中 小 學 免 費 營 養 午 餐 學 校 老 舊 校 舍 整 建 污 水 下 水 道 整 建 汰 換 垃 圾 車 與 警 消 車 輛 等 必 要 政 事 支 出, 2011 年 南 投 縣 政 府 大 幅 舉 債 38.45 億 元, 來 補 足 當 年 度 歲 入 減 歲 出 不 足 的 財 政 缺 口 以 澎 湖 縣 為 例, 澎 湖 縣 政 府 近 10 年 來 的 地 價 稅 實 徵 數 土 地 增 值 稅 實 徵 數 與 房 屋 稅 實 徵 數, 均 未 超 過 9 千 萬 元, 稅 源 更 少 2011 年 澎 湖 縣 政 府 的 地 價 稅 實 徵 數 土 地 增 值 稅 實 徵 數 與 房 屋 稅 實 徵 數, 僅 分 別 為 7,588 萬 元 6,857 萬 元 與 8,748 萬 元 14, 顯 示 部 份 地 方 縣 市 的 地 方 徵 稅 對 於 充 裕 縣 庫 的 俾 益 不 大 若 以 歲 入 歲 出 與 舉 債 情 形 分 析,2010 年 澎 湖 縣 政 府 歲 入 74 億 元, 歲 出 76 億 元, 歲 入 減 歲 出 不 足 數 2 億 元, 但 2010 年 澎 湖 縣 政 府 舉 債 及 賒 借 竟 高 達 14 億 元 15, 顯 示 澎 湖 縣 政 府 財 政 收 支 亦 有 短 差 且 舉 債 流 量 14 億 元 過 高 如 果 已 經 租 稅 努 力 但 還 是 不 能 縮 短 財 政 收 支 短 絀 的 話, 地 方 政 府 最 後 可 能 選 擇 仰 賴 非 自 籌 財 源 的 中 央 政 府 中 央 補 助 款 一 途, 這 也 是 為 什 麼 我 國 部 份 城 鄉 發 展 差 異 較 大 的 地 方 縣 市 財 政 收 支 長 期 出 現 收 支 短 差 的 主 要 原 因 是 故, 為 解 決 上 開 問 題, 建 議 地 方 財 政 努 力 指 標 可 考 慮 以 地 方 政 府 加 強 欠 稅 清 理 與 加 強 查 緝 逃 漏 稅 執 行 績 效 等 因 素 來 衡 量 較 為 客 觀 公 允, 依 行 政 院 送 立 法 院 審 議 中 之 財 政 收 支 劃 分 法 修 正 版 本, 對 於 直 轄 市 與 縣 市 皆 站 在 同 一 個 基 礎, 按 中 央 統 籌 分 配 稅 款 總 額 的 90%, 依 各 地 方 13 14 15 根 據 南 投 縣 政 府 所 編 定 之 2011 年 總 預 算 歲 入 歲 出 簡 明 比 較 分 析 表 可 知 歲 入 不 敷 歲 出 的 短 絀 20 億 元 以 100 年 6 月 澎 湖 縣 稅 捐 處 出 版 之 統 計 數 據 計 算 國 庫 署 近 五 年 來 各 地 方 政 府 收 支 短 差 資 料 顯 示 澎 湖 縣 2010 年 收 支 短 差 2 億 加 債 務 還 9 億, 融 資 需 求 共 11 億 45
德 明 學 報 第 三 十 七 卷 第 一 期 政 府 財 政 需 要 (75%) 與 財 政 努 力 (25%) 兩 項 指 標 計 算 出 各 別 直 轄 市 與 縣 市 應 分 得 之 統 籌 分 配 比 率 一 節, 建 議 就 財 政 收 支 劃 分 法 修 正 版 本 之 財 政 努 力 (25%) 指 標 計 算 改 採 以 欠 稅 清 理 執 行 成 效 地 方 稅 各 稅 目 之 稽 徵 成 效 地 方 公 共 債 務 未 償 餘 額 控 管 成 效 地 方 一 般 性 支 出 開 源 節 流 執 行 成 效 地 方 應 收 未 收 行 政 罰 鍰 清 理 執 行 成 效 與 地 方 拓 展 自 籌 財 源 執 行 成 效 等 明 確 指 標 來 定 義, 較 能 明 確 並 客 觀 反 應 各 地 方 租 稅 努 力 或 財 政 努 力 程 度 若 改 以 上 開 指 標 定 義 作 為 衡 量 地 方 租 稅 努 力 或 財 政 努 力 的 績 效, 租 稅 努 力 或 財 政 努 力 度 愈 高 的 地 方 政 府, 依 中 央 統 籌 分 配 稅 款 公 式, 便 可 獲 得 中 央 較 多 的 統 籌 分 配 稅 款, 如 此 一 來 便 較 能 激 勵 各 地 方 政 府 達 到 開 源 並 節 流 之 目 的 例 如 台 中 縣 政 府 依 據 已 立 法 通 過 之 地 方 稅 法 通 則, 自 訂 台 中 縣 特 殊 消 費 特 別 稅 徵 收 自 治 條 例, 並 於 2009 年 5 月 依 此 對 轄 內 舞 廳 酒 家 網 咖 業 等 特 定 行 業 課 徵 台 中 縣 特 殊 消 費 特 別 稅 16, 將 自 治 稅 捐 收 入 列 為 該 縣 之 年 度 歲 入, 即 為 地 方 拓 展 自 籌 財 源 執 行 成 效 成 功 範 例 惟 可 惜 的 是 台 中 縣 市 正 式 合 併 之 後, 上 開 特 殊 消 費 特 別 稅 也 在 2010 年 12 月 25 廢 止 建 議 合 併 升 格 後 的 台 中 市 政 府 可 考 慮 自 訂 類 似 台 中 市 特 殊 消 費 特 別 稅 徵 收 自 治 條 例, 對 轄 內 舞 廳 酒 家 網 咖 業 等 特 定 行 業 課 徵 台 中 市 特 殊 消 費 特 別 稅, 以 充 分 發 揮 地 方 稅 法 通 則 賦 予 地 方 政 府 課 徵 地 方 稅 的 權 力, 最 重 要 的 還 是 可 以 改 善 各 地 方 政 府 歲 入 歲 出 不 足 的 收 支 短 差 與 避 免 財 政 持 續 惡 化 5.2 我 國 各 級 地 方 政 府 財 政 支 出 浮 濫 成 為 地 方 首 長 與 民 代 的 競 選 籌 碼 針 對 目 前 行 政 院 新 修 訂 送 立 法 院 審 議 中 之 公 共 債 務 法, 有 關 中 央 與 地 方 政 府 舉 借 一 年 期 以 上 的 公 共 債 務 存 量 限 制 修 正 為 : 中 央 政 府 舉 債 不 得 超 過 行 政 院 主 計 處 預 估 之 前 三 年 度 名 目 GNP 平 均 數 的 40%, 五 都 直 轄 市 政 府 舉 債 各 不 得 超 過 其 當 年 度 總 預 算 及 特 別 預 算 歲 出 總 額 的 250%, 各 縣 市 政 府 舉 債 各 不 得 超 過 其 當 年 度 總 預 算 及 特 別 預 算 歲 出 總 額 的 70%, 各 鄉 鎮 市 舉 債 各 不 得 超 過 其 當 年 度 總 預 算 及 特 別 預 算 歲 出 總 額 的 25% 立 法 修 正 通 過 後, 未 來 我 國 各 級 地 方 政 府 舉 借 公 共 債 務 數 額 將 大 幅 增 加, 若 地 方 民 選 首 長 與 民 代 欠 缺 公 債 成 本 效 益 分 析 與 資 金 調 度 管 理 能 力, 頻 舉 新 債 還 舊 債, 以 債 養 債, 使 公 共 債 務 未 償 餘 額 不 斷 累 積 增 加, 特 別 是 其 目 前 或 是 立 院 審 議 中 之 公 共 債 務 法 以 及 現 行 國 庫 券 及 短 期 借 款 條 例 均 允 許 地 方 政 府 舉 新 債 還 舊 債 不 列 入 舉 債 範 圍, 更 增 加 地 方 政 府 舉 債 空 間 未 來 恐 導 致 地 方 政 府 頻 頻 舉 債, 再 度 陷 入 財 政 支 出 不 斷 膨 脹 的 惡 性 循 環 上 開 行 政 院 新 修 訂 送 立 法 院 審 議 中 的 公 共 債 務 法 重 大 變 革, 除 了 大 幅 放 寬 了 直 轄 市 政 府 與 縣 市 政 府 舉 債 上 限 之 外, 一 方 面 亦 適 度 減 輕 中 央 政 府 對 六 都 直 轄 市 與 縣 市 政 府 龐 大 人 事 警 消 健 保 教 育 退 休 撫 卹 等 大 額 支 出 負 擔, 另 一 方 面 則 揭 櫫 並 間 接 使 六 都 直 轄 市 與 縣 市 政 府 必 要 時 得 以 舉 債 方 式 來 籌 措 地 方 收 支 短 差 之 財 源 囿 於 我 國 目 前 直 轄 市 與 縣 市 政 府 地 方 首 長 均 為 民 選, 一 任 四 年, 地 方 首 長 與 地 方 民 意 代 表, 為 能 爭 取 連 任 ( 議 員 沒 有 不 得 再 連 任 的 限 制 ), 往 往 以 爭 取 地 方 建 設 經 費 以 作 為 其 續 任 之 競 選 諾 言 與 政 見, 不 斷 浮 濫 增 加 短 期 見 效 之 非 必 要 經 常 性 支 出, 對 於 中 長 期 始 能 見 到 成 效 或 是 不 為 地 方 選 民 所 喜 愛 之 中 長 期 地 方 建 設, 例 如 焚 化 場 火 葬 場 或 是 污 水 下 水 道 捷 運 等 中 長 期 公 共 財 之 新 建 等, 較 不 重 視, 事 實 上 許 多 地 方 縣 市 政 府 16 台 中 縣 2009 與 2010 年 課 徵 台 中 縣 特 殊 消 費 特 別 稅 收 入 分 別 為 1,332 萬 元 與 1,811 萬 元 46
我 國 當 前 地 方 政 府 財 政 赤 字 之 研 究 所 興 建 的 焚 化 場 火 葬 場 或 是 下 水 道 整 建 等 地 方 公 共 設 施, 不 是 過 於 老 舊, 便 是 以 人 口 數 計 算 供 需 數 量 明 顯 不 足 而 造 成 民 怨 5.3 我 國 現 行 土 地 增 值 稅 課 稅 方 式 不 符 合 租 稅 公 平 正 義 精 神 我 國 土 地 增 值 稅 是 直 轄 市 及 縣 市 稅, 長 久 以 來 一 直 是 地 方 政 府 主 要 歲 入 來 源, 目 前 土 地 增 值 稅 稅 率 係 採 超 額 累 進 稅 率 17 雖 然 各 地 方 政 府 之 地 方 稅 目 實 徵 淨 額 排 序 不 盡 相 同, 例 如 高 雄 市 政 府 2010 年 地 價 稅 收 60 億 元, 占 全 部 地 方 稅 收 實 徵 淨 額 30.6%, 排 序 第 一, 房 屋 稅 收 53 億 元, 占 全 部 地 方 稅 收 實 徵 淨 額 27.1% 居 次, 使 用 牌 照 稅 收 34 億 元, 占 全 部 地 方 稅 收 實 徵 淨 額 17.5%, 位 居 第 三, 土 地 增 值 稅 收 29 億 元, 占 全 部 地 方 稅 收 實 徵 淨 額 14.8%, 位 居 第 四 18 台 北 市 2010 年 地 方 稅 目 之 實 徵 淨 額, 以 地 價 稅 203 億 元 居 冠, 占 全 部 地 方 稅 收 實 徵 淨 額 33.3%, 土 地 增 值 稅 169 億 元 居 次, 占 全 部 地 方 稅 收 實 徵 淨 額 27.7%, 房 屋 稅 105 億 元 居 第 三, 占 全 部 地 方 稅 收 實 徵 淨 額 17.2%, 使 用 牌 照 稅 65 億 元 為 第 四 19, 占 全 部 地 方 稅 收 實 徵 淨 額 10.7% 至 於 新 北 市 政 府 2010 年 地 方 稅 目 之 實 徵 淨 額, 以 土 地 增 值 稅 135 億 元 居 冠, 第 二 是 地 價 稅 93.95 億 元, 第 三 是 房 屋 稅 86 億 元, 第 四 是 使 用 牌 照 稅 76 億 元 20 顯 見 土 地 增 值 稅 為 我 國 地 方 政 府 非 常 重 要 之 自 籌 財 源 21 ( 詳 如 表 7) 我 國 於 2002 年 2 月 正 式 調 降 土 增 稅 率, 自 用 住 宅 用 用 地 之 土 增 稅 按 公 告 現 值 10% 課 稅, 一 般 土 地 按 漲 價 倍 數 累 進 並 按 公 告 現 值 分 別 依 倍 數 大 小 課 徵 20% 30% 40%, 即 外 界 統 稱 之 土 增 稅 減 半 課 稅 稅 率 降 低, 局 部 紓 解 土 地 因 規 避 稅 負 不 出 售 所 產 生 的 閉 鎖 效 果 (Lock in 表 7:2010 年 地 方 稅 實 徵 淨 額 排 序 情 形 單 位 : 億 元 台 北 市 高 雄 市 新 北 市 地 價 稅 203 地 價 稅 60 土 地 增 值 稅 135 土 地 增 值 稅 169 房 屋 稅 53 地 價 稅 94 房 屋 稅 105 使 用 牌 照 稅 34 房 屋 稅 86 使 用 牌 照 稅 65 土 地 增 值 稅 29 使 用 牌 照 稅 76 資 料 來 源 : 本 表 由 作 者 自 行 整 理 編 製 17 18 19 20 21 依 漲 價 倍 數 分 成 20% 30% 及 40% 三 個 級 距, 對 於 自 用 住 宅 用 地 優 惠 稅 率 為 按 公 告 現 值 10% 課 稅, 為 獎 勵 擴 大 農 場 經 營 規 模, 對 於 農 業 用 地 依 法 農 使 用, 移 轉 與 自 行 耕 作 之 農 民 繼 續 耕 作 者, 免 繳 土 地 增 值 稅 資 料 來 源 係 參 考 2010 年 度 台 北 市 稅 捐 統 計 年 報 計 算 資 料 來 源 乃 參 考 2010 年 度 高 雄 市 稅 捐 統 計 年 報 計 算 資 料 來 源 乃 參 考 2010 年 度 新 北 市 政 府 稅 捐 統 計 要 覽 計 算 依 財 劃 法 第 四 條 第 5 款 定 義 自 有 財 源 是 指 歲 入 決 算 數 扣 除 中 央 統 籌 分 配 稅 款 及 補 助 收 入 之 數, 自 有 財 源 比 率 為 ( 歲 入 決 算 數 扣 除 中 央 統 籌 分 配 稅 款 及 補 助 收 入 ) 占 ( 歲 入 決 算 數 ) 之 百 分 比 47
德 明 學 報 第 三 十 七 卷 第 一 期 Effect) 22 結 果 使 得 稅 基 擴 大, 致 使 2002 年 土 增 稅 收 479 億, 較 2001 年 的 422 億, 增 加 了 57 億 以 2011 年 財 政 統 計 年 報 分 析, 我 國 2005 2006 2007 2008 2009 與 2010 年 土 地 增 值 稅 收 分 別 為 816 億 765 億 746 億 569 億 533 億 與 733 億 元, 其 中 2008 與 2009 年 受 全 球 金 融 風 暴 影 響, 土 增 稅 收 較 2007 年 劇 減 177 億 元,2010 年 隨 全 球 景 氣 復 甦 與 國 內 經 濟 成 長 率 提 高, 土 地 增 值 稅 收 較 2009 年 大 幅 增 加 200 億, 顯 見 土 增 稅 多 寡 與 稅 率 減 半 無 關, 與 市 場 景 氣 關 係 密 切, 但 此 亦 反 應 出 以 土 增 稅 作 為 地 方 政 府 每 年 主 要 歲 入 來 源 之 不 穩 定 性 另 一 個 值 得 探 討 的 議 題 為 依 財 政 理 論, 土 地 增 值 屬 於 資 本 利 得, 理 應 課 徵 資 本 利 得 稅 或 納 入 個 人 所 得 累 進 課 稅 較 符 合 租 稅 量 能 原 則, 惟 目 前 我 國 並 無 資 本 利 得 稅 此 一 稅 目, 對 土 地 或 不 動 產 出 售 利 得 係 採 與 所 得 分 離 方 式 課 徵 土 地 增 值 稅, 未 併 入 個 人 綜 合 所 得 累 進 計 算 繳 納 所 得 稅, 導 致 個 人 所 得 稅 制 的 累 進 性 完 整 性 與 量 能 公 平 原 則 受 到 嚴 重 破 壞 尤 其 我 國 目 前 土 地 增 值 稅 的 課 稅 方 式 依 現 行 土 地 稅 法 規 定 是 採 漲 價 倍 數 累 進 課 稅 而 非 漲 價 金 額 累 進 課 稅, 分 離 課 稅 已 違 反 資 本 利 得 應 量 能 課 稅 的 原 則, 再 加 採 漲 價 倍 數 累 進 課 稅 而 非 漲 價 金 額 累 進 課 稅, 將 更 無 法 實 現 資 本 利 得 愈 多 者 繳 納 較 多 稅 賦 的 租 稅 公 平 正 義 原 則 在 我 國 目 前 稅 法 尚 無 資 本 利 得 稅 稅 目 之 情 況 下, 比 照 美 英 日 等 國 作 法 併 入 個 人 所 得 納 稅, 將 不 勞 而 獲 的 鉅 額 資 本 利 得 及 其 衍 生 收 益 併 入 個 人 所 得 累 進 課 稅 再 依 現 行 財 政 收 支 劃 分 法 第 八 條 規 定 將 所 得 稅 總 收 入 10% 由 中 央 統 籌 分 配 各 地 方 政 府, 是 不 改 變 地 方 稅 收 且 維 繫 我 國 個 人 所 得 稅 制 公 平 合 理 的 思 考 方 向 此 外, 為 落 實 居 住 正 義,2011 年 內 政 部 已 規 劃 建 立 不 動 產 實 價 登 錄 制 度, 並 將 相 關 法 案 送 立 法 院 審 議, 將 於 今 年 7 月 正 式 完 成 不 動 產 實 價 登 錄 之 建 置, 屆 時 各 地 方 地 政 機 關 依 據 平 均 地 權 條 例 規 定 每 年 調 整 之 土 地 公 告 現 值, 將 可 參 考 登 錄 價 格, 已 達 到 土 地 公 告 現 值 接 近 市 價 之 實 價 課 稅 目 標 惟 囿 於 我 國 各 級 地 方 政 府 地 價 評 議 委 員 會 對 於 一 年 調 整 一 次 的 公 告 現 值 與 每 二 年 調 整 一 次 的 公 告 地 價, 長 久 以 來 多 飽 受 地 方 利 益 團 體 公 會 施 壓, 導 致 地 方 民 選 首 長 或 民 代 為 選 票 考 量, 不 願 調 高 土 地 公 告 現 值 或 土 地 市 價, 以 致 無 法 落 實 地 方 土 地 不 勞 而 獲 的 資 本 利 得 漲 價 歸 公 的 精 神 此 外, 今 年 正 式 實 施 的 證 券 交 易 所 得 稅, 重 點 為 課 稅 門 檻 400 萬, 稅 率 為 15% 至 20%, 採 分 離 課 稅, 政 府 可 以 完 全 掌 握 每 位 開 戶 投 資 人 股 市 進 出 狀 況, 按 理 應 納 入 個 人 綜 合 所 得 稅, 採 累 進 方 式 課 稅, 才 符 合 租 稅 公 平 ; 但 目 前 狀 況 卻 是 股 票 賺 500 萬 的 人 卻 只 須 按 15% 至 20% 的 稅 率, 與 其 個 人 綜 合 所 得 分 離 課 稅, 而 且 還 有 400 萬 元 的 免 稅 優 惠 ; 但 同 樣 是 收 入 而 500 萬 元 的 薪 資 所 得 者, 卻 必 須 繳 最 高 級 距 40% 的 所 得 稅, 且 薪 資 所 得 只 有 10 萬 元 的 扣 除 額, 可 見 我 國 財 政 仍 有 許 多 不 盡 合 理 之 處 尚 待 改 進 最 後 值 得 一 提 的 是, 眾 人 皆 知, 政 府 課 徵 奢 侈 稅 主 要 目 的 在 於 打 擊 房 地 產 的 投 機 客, 以 避 免 投 機 客 或 房 仲 業 者 不 斷 炒 作 房 價, 國 內 房 價 過 高, 造 成 一 般 老 百 姓 買 不 起 房 子, 但 目 前 財 政 部 所 訂 定 的 奢 侈 稅 主 要 針 對 持 有 未 滿 一 年 而 出 售 不 動 產 的 賣 方 依 售 價 的 15% 課 徵 奢 侈 稅, 未 滿 二 年 而 出 售 不 動 產 的 賣 方 依 售 價 的 10% 課 徵 奢 侈 稅, 而 不 是 就 所 持 有 的 不 動 產 之 賣 價 與 當 初 購 入 的 買 價 的 差 額 課 稅, 比 較 像 是 間 接 稅 的 概 念, 但 由 稅 收 狀 況 不 理 想 來 看, 宣 示 意 義 大 於 稅 收 效 果, 奢 侈 稅 對 我 國 財 政 改 善 效 果 恐 屬 有 限 22 財 產 一 經 移 轉 即 需 繳 納 租 稅, 投 資 者 為 節 省 或 逃 避 租 稅, 延 遲 出 售 或 不 願 意 出 售 資 產, 而 阻 礙 資 產 流 通, 尤 以 土 地 最 容 易 產 生 閉 瑣 效 果 48
我 國 當 前 地 方 政 府 財 政 赤 字 之 研 究 陸 提 高 自 籌 財 源 比 例 為 健 全 地 方 財 政 治 本 之 道 我 國 各 級 地 方 政 府 長 期 以 來 面 臨 自 籌 財 源 比 例 偏 低 的 現 象, 依 財 政 部 定 義 所 謂 自 籌 財 源 = 自 有 財 源 - 中 央 統 籌 分 配 稅 款 ; 而 自 有 財 源 = 歲 入 - 補 助 及 協 助 收 入 以 我 國 2008 2009 2010 年 資 料 作 比 較 分 析, 可 知 近 年 來 各 級 地 方 政 府 不 論 是 自 籌 財 源 占 歲 出 比 例 或 是 自 有 財 源 占 歲 出 比 例, 仍 以 台 北 市 的 狀 況 最 好, 台 北 市 政 府 2008 2009 2010 年 自 籌 財 源 占 歲 出 比 例 分 別 為 58% 55% 64% 2008 2009 2010 年 自 有 財 源 占 歲 出 比 例 分 別 為 87% 78% 88% 高 雄 市 居 次, 高 雄 市 政 府 2008 2009 2010 年 自 籌 財 源 占 歲 出 比 例 分 別 為 44% 37% 43% 2008 2009 2010 年 自 有 財 源 占 歲 出 比 例 分 別 為 62% 50% 59% 可 見 同 為 直 轄 市 的 台 北 市 與 高 雄 市, 加 計 中 央 統 籌 分 配 稅 款 後 的 自 有 財 源 占 歲 出 比 例, 遠 不 及 台 北 市 政 府 ( 詳 如 表 8 表 9 表 10) 至 於 各 縣 市 政 府 ( 不 含 鄉 鎮 市 ) 不 論 是 自 籌 財 源 占 歲 出 比 例 或 是 自 有 財 源 占 歲 出 比 例 均 較 直 轄 市 為 低, 以 2010 年 為 例, 各 縣 市 自 籌 財 源 比 例 不 到 25% 的 縣 市 依 次 為 連 江 縣 7% 台 東 縣 9% 澎 湖 縣 10% 嘉 義 縣 11% 屏 東 縣 14% 花 蓮 縣 16% 南 投 縣 19% 苗 栗 縣 20% 宜 蘭 縣 21% 彰 化 縣 24% 23 顯 示 全 國 有 近 一 半 的 縣 市 政 府 自 行 籌 措 財 源 以 支 應 其 各 該 縣 市 地 方 歲 出 所 需 之 能 力 尚 不 及 25% 比 較 特 別 的 是 金 門 縣 由 於 金 門 高 粱 酒 營 業 盈 餘 及 事 業 收 入 豐 厚 24, 金 門 縣 多 年 來 不 論 自 籌 財 源 占 歲 出 比 例 或 是 自 有 財 源 占 歲 出 比 例 多 居 全 國 之 冠 金 門 縣 政 府 2008 2009 2010 年 自 籌 財 源 占 歲 出 比 例 分 別 為 65% 47% 71% 2008 2009 2010 年 自 有 財 源 占 歲 出 比 例 分 別 為 78% 56% 82% 金 門 縣 利 用 地 方 特 色 ( 高 粱 酒 ) 創 造 營 業 盈 餘 及 事 業 收 入 以 增 加 地 方 自 籌 財 源 的 成 功 範 例, 值 得 其 它 地 方 政 府 學 習 效 法 整 體 而 言, 以 2010 年 為 例, 我 國 各 級 地 方 政 府 自 有 財 源 占 歲 出 的 比 例 只 有 59%, 此 表 示 就 算 將 中 央 統 籌 分 配 稅 款 算 入, 地 方 自 有 財 源 只 能 支 應 地 方 歲 出 的 59%, 剩 餘 的 41% 收 支 短 差 數, 各 地 方 政 府 仍 須 以 舉 債 或 賒 借 等 方 式 來 彌 補 支 大 於 收 的 不 足 數, 由 此 可 知 我 國 地 方 財 政 赤 字 問 題 仍 普 遍 存 在, 如 何 開 源 節 流, 充 分 利 用 地 方 稅 法 通 則 增 加 地 方 稅 收 與 創 造 地 方 特 產 的 商 業 利 潤, 落 實 地 方 自 我 負 責 精 神 與 責 任, 積 極 提 高 地 方 自 籌 財 源 比 例, 才 是 治 本 之 道 23 24 參 考 行 政 院 主 計 處 與 財 政 部 國 庫 署 地 方 財 政 統 計 資 料 自 行 整 理 金 門 縣 政 府 2010 年 的 歲 入 120 億 元, 歲 出 101 億 元, 歲 入 減 去 歲 出 後, 當 年 度 歲 計 剩 餘 18 億 元 49
德 明 學 報 第 三 十 七 卷 第 一 期 表 8:2008 年 我 國 地 方 政 府 自 籌 財 源 比 例 單 位 : 億 元 自 有 財 源 自 籌 財 源 占 自 有 財 源 占 縣 市 別 歲 出 (a) 自 籌 財 中 央 統 合 計 歲 出 % 歲 出 % 源 (b) 籌 (c) (d)=(b)+(c) (e)=(b)/(a) (f)=(d)/(a) 台 北 市 1,482 865 419 1,284 58% 87% 高 雄 市 686 299 124 423 44% 62% 各 縣 市 政 府 5,907 1,981 1,176 3,157 34% 53% 鄉 鎮 市 1,181 657 243 900 56% 76% 總 計 9,256 3,803 1,962 5,764 41% 62% 資 料 來 源 : 審 計 部 網 站 與 作 者 自 行 整 理 編 製 表 9:2009 年 我 國 地 方 政 府 自 籌 財 源 比 例 單 位 : 億 元 自 有 財 源 自 籌 財 源 占 自 有 財 源 占 縣 市 別 歲 出 (a) 自 籌 財 中 央 統 合 計 歲 出 % 歲 出 % 源 (b) 籌 (c) (d)=(b)+(c) (e)=(b)/(a) (f)=(d)/(a) 台 北 市 1,555 853 357 1,211 55 78 高 雄 市 788 288 106 394 37 50 各 縣 市 政 府 6,336 2,008 998 3,006 32 47 鄉 鎮 市 1,181 657 243 900 56% 76% 總 計 10,034 3,817 1,667 5,485 38 55 資 料 來 源 : 財 政 部 國 庫 署 與 作 者 自 行 整 理 編 製 50
我 國 當 前 地 方 政 府 財 政 赤 字 之 研 究 表 10:2010 年 我 國 地 方 政 府 自 籌 財 源 比 例 單 位 : 億 元 自 有 財 源 自 籌 財 源 占 自 有 財 源 占 縣 市 別 歲 出 (a) 自 籌 財 中 央 統 合 計 歲 出 % 歲 出 % 源 (b) 籌 (c) (d)=(b)+(c) (e)=(b)/(a) (f)=(d)/(a) 台 北 市 1,623 1,037 384 1,421 64 88 高 雄 市 722 308 118 427 43 59 各 縣 市 政 府 6,484 2,113 1,102 3,215 33 50 總 計 10,167 1,827 6,000 5,764 41 59 資 料 來 源 : 審 計 部 網 站 與 作 者 自 行 整 理 編 製 柒 結 論 綜 言 之, 由 本 文 以 上 分 析 比 較 可 知, 儘 管 升 格 成 為 六 都 直 轄 市 ( 桃 園 縣 政 府 於 101 年 12 月 政 式 升 格 為 我 國 第 六 直 轄 市 ), 惟 截 至 2011 年 底 止 (2012 年 官 方 統 計 資 料 尚 未 完 成 ), 我 國 地 方 政 府 財 政 惡 化 現 象 不 但 沒 有 改 善 反 而 更 加 嚴 重, 行 政 組 織 升 格, 但 六 都 直 轄 市 自 籌 財 源 收 入 能 力 薄 弱 及 中 央 統 籌 款 並 未 因 升 格 而 有 因 應 配 套 措 施 ; 綜 觀 將 來 我 國 各 級 地 方 政 府 欲 落 實 馬 總 統 所 揭 櫫 黃 金 十 年 財 力 資 源 多 元 化 政 府 理 財 企 業 化 租 稅 負 擔 正 義 化 地 方 財 政 最 適 化 及 公 共 債 務 極 小 化 五 大 策 略 與 達 成 財 政 健 全 與 賦 稅 更 公 平 的 目 標 中 央, 地 方 與 中 央 補 助 款 間 的 角 色 功 能 應 有 所 約 制, 除 了 補 助 制 度 與 財 政 透 明 化 外, 為 避 免 地 方 支 出 浮 濫, 除 加 強 各 級 政 府 駐 地 審 計 單 位 的 功 能 落 實 與 會 計 監 督 功 能 強 化 之 外 未 來 實 不 宜 再 回 到 以 往 我 國 各 縣 市 鄉 鎮 地 方 政 府 對 於 中 央 或 上 級 移 轉 過 度 依 賴 的 惡 性 循 環 之 中, 以 致 弱 化 或 喪 失 我 國 各 級 地 方 政 府 自 籌 財 源 的 能 力 ; 節 流 開 源 並 行 此 外, 為 避 免 財 政 赤 字 惡 化, 在 財 政 紀 律 方 面 各 地 方 政 府 應 25 嚴 格 遵 守 財 政 收 支 劃 分 法 第 三 十 八 條 之 一 規 定 ; 對 於 各 級 政 府 立 法 機 關 制 ( 訂 ) 定 或 修 正 法 律 或 自 治 法 規, 有 減 少 收 入 者, 應 同 時 籌 妥 替 代 財 源 ; 需 增 加 財 政 負 擔 者, 應 事 先 籌 妥 經 費 或 於 立 法 時 明 文 規 定 相 對 收 入 來 源, 此 外 各 地 方 政 府 亦 應 加 強 追 討 歷 年 欠 稅, 積 極 檢 討 各 地 方 公 有 財 產 公 有 土 地 以 及 各 項 地 方 公 共 財 的 使 用 閒 置 及 投 資 效 益, 基 於 道 德 冒 險 (Moral Hazard) 對 於 非 基 準 公 共 財 (Non-Basic Needs) 採 取 使 用 者 付 費 原 則 (User Charge) 或 提 高 使 用 者 自 付 比 率, 另 參 考 曾 明 深 等 (2003) 意 見, 於 我 國 升 格 為 五 都 直 轄 市 後, 重 新 檢 討 我 國 財 政 收 支 劃 分 法 有 關 統 籌 分 配 的 規 定, 包 括 租 稅 努 力 與 非 租 稅 努 力 的 權 數 比 重, 以 兼 顧 地 方 政 府 租 稅 水 平 公 平 ; 以 及 未 來 中 央 政 府 刪 除 部 份 地 方 稅 基 ( 例 如 刪 除 契 稅 相 關 條 規 致 使 地 方 政 府 監 證 費 及 買 賣 契 稅 減 少 ) 或 修 改 25 目 前 行 政 院 送 立 法 院 審 議 中 之 財 劃 法 就 本 條 僅 將 條 次 變 更 為 第 四 十 二 條, 內 容 未 作 任 何 修 正 51
德 明 學 報 第 三 十 七 卷 第 一 期 地 方 稅 ( 例 如 修 正 使 用 牌 照 稅, 致 減 收 身 心 障 礙 者 車 輛 使 用 牌 照 稅 ), 應 考 量 地 方 稅 基 減 少 對 地 方 財 政 的 衝 擊 另 一 方 面 地 方 政 府 應 加 強 審 計 查 核, 對 於 公 務 交 通 車 輛 或 高 額 積 器 設 備 盡 量 改 採 租 用 以 替 代 購 置, 節 省 支 出, 此 外, 對 於 部 份 不 具 生 產 效 率 的 地 方 產 業 可 考 慮 採 取 外 包 方 式 (Contracting Out) 委 外 經 營, 並 由 地 方 首 長 及 上 級 政 府 定 期 追 蹤 檢 討 收 支 改 善 情 形, 相 信 我 國 升 格 為 六 都 直 轄 市 後, 不 久 將 來 必 可 因 地 方 自 我 努 力 逐 年 縮 減 其 自 身 的 財 政 缺 口, 以 使 地 方 政 府 財 政 收 支 達 成 或 接 近 平 衡 參 考 文 獻 行 政 院 主 計 處 (2011) 統 計 手 冊 財 政 部 (2010) 中 華 民 國 財 政 統 計 年 報 財 政 部 (2011) 中 華 民 國 統 計 月 報 財 政 部 (2011) 地 方 政 府 自 有 ( 籌 ) 財 源 概 況 表 財 政 部 (2011) 近 五 年 地 方 政 府 收 支 差 短 情 形 (95 至 99 年 度 ) 財 政 部 (2010) 99 年 度 地 方 政 府 財 政 收 支 狀 況 ( 自 編 決 算 數 ) 審 計 部 台 中 審 計 處 (2010) 台 中 縣 總 決 算 審 核 報 告 ( 含 附 屬 單 位 決 算 ) 台 南 市 (2010) 台 南 市 總 預 算 ( 歲 入 歲 出 性 質 及 餘 絀 簡 明 比 較 分 析 表 與 收 支 簡 明 比 較 分 析 表 ) 楊 國 忠 (2004) 地 方 制 度 法 實 施 對 地 方 政 府 職 權 之 影 響 - 以 台 南 市 個 案 研 究, 國 立 中 山 大 學 政 治 學 研 究 所, 高 雄 : 未 出 版 廖 素 娟 (2005) 中 央 對 地 方 補 助 之 研 究, 世 新 大 學 經 濟 學 研 究 所, 台 北 市 : 未 出 版 余 守 章 (2001) 統 籌 分 配 稅 制 度 改 進 之 研 究 : 基 於 促 進 財 政 努 力 之 觀 點, 國 立 中 山 大 學 公 共 事 務 管 理 研 究 所, 高 雄 : 未 出 版,2001 馬 英 九 (2000) 中 央 統 籌 分 配 稅 款 與 地 方 財 政 之 省 思, 主 計 月 報, 第 537 期 曾 巨 威 (2001) 如 何 透 過 中 央 統 籌 分 配 稅 款 及 補 助 款 之 分 配 激 勵 地 方 政 府 開 闢 財 源, 行 政 院 研 考 會 委 託 研 究 報 告 曾 明 深 曾 巨 威 李 顯 峰 (2003) 地 方 政 府 開 闢 自 主 財 源 之 研 究, 行 政 院 研 考 會 委 託 研 究 報 告 曾 巨 威 (2010) 公 共 債 務 法 的 債 限 應 該 怎 麼 修?, 工 商 時 報 社 論 http://www.cdnews.com.tw/cdnews_site/docdetail.jsp?coluid=110&docid=101250525 瀏 覽 日 期 2012 年 11 月 10 日 Alm, James and Sennoga, Edward B (2010).Mobility, Competition, and the Distributional Effects of Tax Evasion, National Tax Journal, Vol.62, No. 4,pp..1055-1084. Bayar, Ali and Max Frank (1987). The Erosion of Different Tax Bases, Public Finance, Vol 42, No.3, pp.341-356. Cowell, F. A. and J. P. F. Gordon (1988) Unwillingness to pay: Tax evasion and public good provision, Journal of Public Economics, 36,pp. 305-21. Von Hagen, J., 2002, Fiscal Rules, Fiscal Institutions and Fiscal Performance, The Economic and Social Review, 33 (3), pp. 263-284. 52