Microsoft Word - z-u142-王信賢、涂秀玲

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1 多 層 次 競 爭 : 天 津 濱 海 新 區 的 發 展 與 挑 戰 33 多 層 次 競 爭 : 天 津 濱 海 新 區 的 發 展 與 挑 戰 王 信 賢 ( 國 立 政 治 大 學 東 亞 研 究 所 教 授 ) 涂 秀 玲 ( 國 立 政 治 大 學 東 亞 研 究 所 博 士 候 選 人 ) 摘 要 2005 年 10 月 中 國 將 加 快 濱 海 新 區 發 展 寫 進 十 一 五 規 劃 建 議 中, 天 津 濱 海 新 區 正 式 納 入 中 國 國 家 整 體 發 展 戰 略, 再 一 次 被 定 位 為 帶 動 環 渤 海 經 濟 圈 經 濟 發 展 的 引 擎 歸 納 2005 年 底 至 今 的 改 革 實 驗 區, 以 及 諸 多 中 央 政 策 利 基, 主 要 是 讓 天 津 濱 海 新 區 可 在 多 項 管 理 體 制 上, 直 接 報 准 國 務 院 後 先 試 先 行, 包 括 金 融 土 地 與 行 政 等 三 方 面 管 理 體 制 就 此 看 來, 天 津 市 與 濱 海 新 區 的 發 展, 似 乎 擺 脫 之 前 的 沉 潛 命 運, 進 入 加 速 發 展 階 段 然 而, 論 地 理 位 置 人 文 環 境 與 行 政 層 級, 天 津 並 不 亞 於 上 海, 但 天 津 新 區 發 展 遠 遠 落 後 於 浦 東 新 區 因 此, 本 文 試 圖 透 過 各 種 關 於 中 國 經 濟 運 作 與 區 域 發 展 中 的 地 方 政 府 角 色 與 競 爭 觀 點, 說 明 天 津 濱 海 新 區 的 發 展 機 會 與 困 境 本 文 認 為, 天 津 濱 海 新 區 的 成 立 沉 寂 和 蓬 勃 發 展, 與 中 國 經 濟 體 制 改 革 模 式 息 息 相 關 中 國 經 濟 體 制 改 革 模 式 在 宏 觀 層 次 上, 運 用 全 球 化 機 制, 採 取 內 外 聯 結 邏 輯, 在 微 觀 層 次 上, 中 央 為 最 終 仲 裁 者, 開 放 各 大 大 小 小 區 域 / 行 政 區 競 爭 ; 然 而, 區 域 間 失 序 的 競 爭 將 是 此 種 區 域 創 新 機 制 的 危 機 所 在 本 文 以 天 津 濱 海 新 區 為 例, 說 明 中 國 區 域 競 爭 不 僅 出 現 在 同 級 政 府 間, 也 出 現 在 不 同 級 別 的 政 府 間, 形 成 多 層 次 的 競 爭 關 係 此 種 多 層 次 競 爭 的 唯 一 解 套 機 會 是 中 央 政 府 的 強 勢 介 入 關 鍵 詞 : 天 津 濱 海 新 區 地 方 政 府 區 域 發 展 多 層 次 競 爭 * * * * 本 文 初 稿 曾 發 表 於 第 三 屆 發 展 研 究 年 會 ( 桃 園 : 元 智 大 學 社 會 暨 政 策 科 學 學 系 主 辦,2011 年 10 月 日 ) 作 者 感 謝 兩 位 匿 名 審 查 人 之 悉 心 指 教, 並 感 謝 國 立 政 治 大 學 邁 向 頂 尖 大 學 計 畫 的 部 分 經 費 支 持, 使 本 研 究 得 以 順 利 進 行

2 34 中 國 大 陸 研 究 第 57 卷 第 1 期 民 國 103 年 3 月 壹 前 言 就 歷 史 結 構 面 向 (historical-structural perspective) 觀 察 中 國 大 陸 區 域 發 展, 可 發 現 其 具 有 明 顯 的 特 徵, 一 方 面 是 幅 員 廣 闊 人 口 眾 多 的 發 展 中 國 家, 另 一 方 面 又 歷 經 過 社 會 主 義 實 踐, 且 目 前 正 處 市 場 轉 型 的 過 渡 時 期 正 是 此 種 歷 經 社 會 主 義 實 踐 的 發 展 中 大 國 特 質, 再 加 上 面 臨 內 部 市 場 改 革 與 外 部 開 放 競 爭 的 狀 況, 使 中 國 大 陸 區 域 發 展, 不 論 在 理 論 或 實 踐 上 都 引 人 注 目 從 改 革 開 放 伊 始, 沿 海 出 現 珠 江 三 角 洲 長 江 三 角 洲 與 環 渤 海 經 濟 圈 等 三 大 區 塊, 而 在 具 體 政 策 上,20 世 紀 90 年 代 末 期 起, 中 國 陸 續 出 台 了 西 部 大 開 發 促 進 中 部 崛 起 和 東 北 等 老 工 業 基 地 振 興 等 區 域 發 展 戰 略, 近 年 來 中 國 政 府 又 先 後 批 覆 涉 及 天 津 濱 海 新 區 福 建 省 海 峽 西 岸 經 濟 區 包 括 陜 西 甘 肅 兩 省 部 分 地 區 的 關 中 - 天 水 經 濟 區 中 國 圖 們 江 區 域 黃 河 三 角 洲 等 橫 琴 新 區 安 徽 皖 江 城 市 帶 鄱 陽 湖 生 態 經 濟 區 等 十 多 處 區 域 規 劃 而 由 於 中 央 的 大 力 支 持, 以 及 位 居 首 都 經 濟 圈, 天 津 濱 海 新 區 的 發 展 頗 受 人 矚 目 2005 年 10 月 中 國 將 加 快 濱 海 新 區 發 展 寫 進 十 一 五 規 劃 建 議 中, 天 津 濱 海 新 區 正 式 納 入 中 國 國 家 整 體 發 展 戰 略, 再 一 次 被 定 位 為 帶 動 環 渤 海 經 濟 圈 經 濟 發 展 的 引 擎 歸 納 2005 年 底 至 今 的 改 革 實 驗 區, 以 及 諸 多 中 央 政 策 利 基, 主 要 是 讓 天 津 濱 海 新 區 可 在 多 項 管 理 體 制 上, 直 接 報 准 國 務 院 後 先 試 先 行, 包 括 金 融 土 地 與 行 政 等 三 方 面 管 理 體 制 就 此 看 來, 天 津 市 與 濱 海 新 區 的 發 展, 似 乎 擺 脫 之 前 的 沉 潛 命 運, 進 入 加 速 發 展 階 段 然 而, 論 地 理 位 置 人 文 環 境 與 行 政 層 級, 天 津 並 不 亞 於 上 海, 但 天 津 新 區 發 展 遠 遠 落 後 於 浦 東 新 區 如 前 所 述, 中 國 是 個 經 濟 分 權 的 發 展 中 大 國, 各 地 發 展 的 競 爭 態 勢 極 為 激 烈, 再 加 上 在 黨 國 體 制 下, 區 域 發 展 依 然 離 不 開 政 治 邏 輯 天 津 濱 海 新 區 的 成 立 沉 寂 和 蓬 勃 發 展, 與 中 國 經 濟 體 制 改 革 模 式, 以 及 政 經 互 動 息 息 相 關 中 國 區 域 發 展 可 區 分 為 兩 個 層 次, 在 宏 觀 層 次 上, 其 運 用 全 球 化 機 制, 採 取 內 外 聯 結 (inward and outward linkage) 戰 略, 在 中 國 經 濟 轉 型 過 程 中, 對 內 改 革 與 對 外 開 放 往 往 是 互 為 表 裡 相 輔 相 成 的 其 一 方 面 藉 由 內 部 經 濟 體 制 改 革 與 經 營 環 境 的 形 塑 以 吸 引 外 資, 另 一 方 面, 則 又 透 過 加 入 國 際 經 貿 組 織 與 引 進 外 部 力 量, 深 化 其 內 部 的 改 革 泝 在 東 部 沿 海 三 個 經 濟 區 中, 深 圳 特 區 和 浦 東 新 區 成 功 扮 演 對 內 改 革 與 對 外 開 放 聯 結 的 角 色, 成 為 帶 動 珠 三 角 與 長 三 角 經 濟 發 展 的 火 車 頭 就 目 前 發 展 看 來, 環 渤 海 地 區 顯 然 並 無 一 帶 動 內 外 聯 結 的 火 車 頭, 天 津 濱 海 新 區 正 是 在 此 戰 略 下 出 現 在 區 域 發 展 的 微 觀 層 次 上, 則 是 開 放 各 大 大 小 小 區 域 / 行 政 區 競 爭, 中 央 作 為 註 泝 王 信 賢, 中 國 區 域 發 展 戰 略 與 影 響 : 內 外 聯 結 的 觀 點, 中 華 歐 亞 基 金 會 世 界 和 平 研 究 所 主 編, 中 國 的 發 展 與 今 後 之 亞 洲 : 台 日 論 壇 2006 年 台 北 會 議 論 文 集 ( 台 北 : 中 華 歐 亞 基 金 會,2006 年 ), 頁 93~109

3 多 層 次 競 爭 : 天 津 濱 海 新 區 的 發 展 與 挑 戰 35 最 終 的 仲 裁 者 以 地 理 位 置 和 經 濟 結 構 觀 之, 環 渤 海 經 濟 圈 包 括 遼 東 半 島 山 東 半 島 京 津 冀 等 環 渤 海 地 區, 同 時 可 輻 射 到 山 西 省 與 內 蒙 古 中 東 部 沴 但 是, 遼 東 半 島 山 東 半 島 與 京 津 冀 除 了 行 政 區 隔 絕 外, 各 個 經 濟 體 相 對 獨 立 完 整 且 產 業 結 構 相 似, 彼 此 競 爭 大 於 融 合, 且 國 有 經 濟 比 例 相 對 仍 多 的 環 渤 海 地 區, 各 級 地 方 政 府 干 預 市 場 更 是 常 態, 平 添 區 域 整 合 的 困 難 度 天 津 濱 海 新 區 在 此 區 域 中 想 成 為 領 頭 羊 難 度 不 低 本 文 認 為, 當 前 中 國 在 對 外 開 放 上 的 成 就, 優 於 對 內 開 放 與 區 域 協 調 此 種 區 域 協 調 的 困 境, 不 僅 在 於 同 級 政 府 ( 包 含 條 與 塊 ) 間 的 競 爭, 也 存 在 於 區 域 內 的 不 同 層 級 間 以 天 津 濱 海 新 區 為 例, 吾 人 可 找 出 三 層 的 競 爭 :( 一 ) 第 一 層 為 環 渤 海 區 域 ( 特 別 是 北 京 市 ) 與 天 津 市 之 間 ;( 二 ) 第 二 層 為 天 津 市 與 天 津 濱 海 新 區 之 間 ;( 三 ) 第 三 層 為 濱 海 新 區 管 委 會 與 各 行 政 區 ( 塘 沽 區 漢 沽 區 大 港 區 ) 之 間 就 行 政 級 別 而 言, 每 個 層 級 間 差 了 半 個 級 別, 沊 三 個 層 次 間 形 成 了 向 右 下 傾 斜 的 英 文 字 母 Z 間 競 爭 關 係, 由 於 此 種 競 爭 已 超 乎 行 政 體 制 中 的 層 級 節 制 (hierarchy), 本 文 稱 之 為 多 層 次 競 爭 天 津 濱 海 新 區 行 政 管 理 體 制 在 不 同 的 歷 史 發 展 階 段, 做 過 幾 次 調 整 沝 此 些 調 整 均 是 針 對 前 述 多 層 次 競 爭 而 來, 本 文 認 為 此 種 關 係 唯 一 解 套 機 會 是 中 央 政 府 的 強 勢 介 入 因 此, 本 文 試 圖 透 過 各 種 關 於 中 國 經 濟 運 作 與 區 域 發 展 中 的 地 方 政 府 角 色 與 競 爭 觀 點, 說 明 天 津 濱 海 新 區 的 發 展, 並 指 出 此 種 多 層 次 競 爭 的 現 象 與 困 境 貳 中 國 經 濟 發 展 中 的 地 方 政 府 角 色 近 二 三 十 年 來, 中 國 的 改 革 開 放 過 程 與 日 益 緊 密 的 經 濟 全 球 化 高 度 重 疊, 其 一 方 面 致 力 於 自 身 的 制 度 轉 型, 另 一 方 面 則 是 要 迎 接 全 球 化 的 挑 戰, 正 是 在 此 種 情 況 下, 中 國 大 陸 各 地 陸 續 創 建 了 經 濟 特 區 經 濟 技 術 開 發 區 高 新 技 術 產 業 開 發 區 邊 境 經 濟 合 作 區 保 稅 區 等 不 同 層 次 與 類 型 的 開 發 區 然 而, 由 於 受 計 劃 經 濟 制 度 遺 產 黨 國 體 制 以 及 中 央 地 方 關 係 的 制 約, 其 各 式 開 發 區 的 建 構 與 發 展, 就 不 可 能 是 新 產 業 區 (New Industrial District) 與 學 習 型 區 域 (learning region) 等 相 關 概 念 註 沴 中 國 區 域 經 濟 發 展 格 局, 新 華 網, /02/content_ _2.htm 註 沊 北 京 與 天 津 雖 同 屬 直 轄 市, 但 北 京 市 為 首 都, 相 較 於 其 他 省 市 自 然 高 人 一 等 註 沝 1994 年 天 津 市 決 定 開 發 濱 海 新 區 並 設 立 濱 海 新 區 領 導 小 組,1995 年 天 津 市 成 立 了 濱 海 新 區 領 導 小 組 專 職 辦 公 室,2000 年 天 津 市 在 領 導 小 組 辦 公 室 的 基 礎 上 成 立 了 濱 海 新 區 工 委 和 管 委 會, 作 為 天 津 市 市 委 市 政 府 的 派 出 機 構,2006 年 國 務 院 關 於 推 進 天 津 濱 海 新 區 開 發 開 放 有 關 問 題 的 意 見 明 確 天 津 濱 海 新 區 為 國 家 綜 合 配 套 改 革 試 驗 區, 天 津 在 2007 年 成 立 了 加 快 濱 海 新 區 開 發 開 放 領 導 小 組, 最 終 在 2009 年 底 濱 海 新 區 獲 准 升 格 成 立 一 級 政 府 關 於 此 過 程, 後 文 將 會 詳 述 請 參 閱 : 我 想 瞭 解 新 區 _ 大 事 記, 濱 海 新 區 網,

4 36 中 國 大 陸 研 究 第 57 卷 第 1 期 民 國 103 年 3 月 所 能 解 釋 沀 主 因 有 二 : 一 是 上 述 概 念 多 主 張 區 域 的 學 習 與 創 新 或 是 產 業 群 聚 等 市 場 與 企 業 的 角 色, 是 區 域 或 開 發 區 能 否 成 功 發 展 的 關 鍵 ; 二 是 縱 使 強 調 國 家 在 區 域 創 新 的 重 要 角 色, 但 運 用 在 中 國 上 即 會 面 臨 其 為 政 治 集 權 但 經 濟 分 權 的 政 體, 各 地 方 政 府 均 以 經 濟 發 展 為 職 志, 既 然 如 此, 地 方 發 展 主 義 與 地 方 競 爭 將 會 是 關 鍵 一 分 裂 威 權 主 義 與 地 方 分 權 傳 統 研 究 共 黨 國 家, 往 往 研 究 者 會 將 黨 國 機 器 視 為 一 個 有 機 的 整 體, 組 織 內 部 高 度 整 合, 利 益 一 致, 且 上 下 級 之 間 存 在 著 命 令 與 服 從 的 關 係 事 實 上 則 是, 國 家 由 許 多 擁 有 不 同 程 度 自 主 權 的 機 構 所 組 成, 為 一 種 分 立 結 構 因 此, 就 如 同 公 共 選 擇 (public choice) 學 派 所 言, 沒 有 必 要 將 國 家 視 為 超 凡 至 聖 的 機 器, 也 沒 有 理 由 認 為 政 府 總 是 集 體 利 益 的 代 表 與 反 映, 政 府 也 會 不 顧 公 益 地 追 求 政 府 自 身 的 利 益 泞 在 此 邏 輯 下, 官 僚 本 身 即 是 一 大 型 的 逐 利 團 體, 亟 力 爭 奪 政 府 預 算, 以 及 各 種 市 場 與 社 會 利 益 就 此 觀 察 中 國 大 陸, 長 久 以 來 一 方 面 國 家 掌 控 各 種 資 源, 另 一 方 面, 條 條 塊 塊 與 條 塊 間 張 力 所 導 致 的 分 裂 式 威 權 主 義 (fragmented authoritarianism), 泀 導 致 各 部 門 為 爭 取 市 場 利 益 所 出 現 的 競 爭 行 為 故 官 僚 部 門 基 於 自 利 的 動 機, 會 透 過 各 種 管 道 爭 取 自 身 利 益 的 最 大 化, 而 分 化 的 官 僚 部 門 所 形 成 的 結 果, 是 在 不 同 部 門 各 自 牟 利 的 過 程 中 所 出 現 的 競 爭 行 為 洰 中 國 改 革 以 放 權 讓 利 為 核 心, 特 別 是 財 政 改 革 誘 因 下 的 地 方 政 府, 其 不 僅 是 一 級 行 政 體 也 是 經 濟 體 在 諸 多 經 典 文 獻 中 均 論 及 中 國 地 方 政 府 於 經 濟 發 展 中 的 重 要 角 色, 其 中,Jean Oi 提 出 地 方 政 府 經 濟 法 人 主 義 (local state corporatism) 強 調 由 於 毛 澤 東 時 期 所 留 下 的 制 度 遺 產 ( 官 僚 網 絡 與 強 勢 的 政 治 權 威 ) 使 得 改 革 以 來 地 方 政 府 能 積 極 介 入 企 業 的 發 展, 地 方 政 府 提 供 集 體 企 業 原 始 資 本, 協 助 企 業 發 展, 運 用 政 治 權 威 動 員 資 金 投 資 信 用 擔 保 以 及 提 供 市 場 訊 息 與 技 術 泍 與 此 類 似 地,Andrew 註 沀 Ash Amin and Nigel Thrift, Neo-Marshallian Nodes in Global Networks, International Journal of Urban and Regional Research, Vol. 16, No. 4(December 1992), pp. 571~587; Kevin Morgan, The Learning Region: Institutions, Innovation and Regional Renewal, Regional Studies, Vol. 31, No. 5(July 1997), pp. 491~503. 註 泞 James M. Buchanan, A Contractarian Paradigm for Applying Economic Theory, American Economic Review, Vol. 65, No. 2(May 1975), pp. 225~230; William A. Niskanen, Bureaucracy and Representative Government(Chicago: Aldine-Atherton Inc., 1971). 註 泀 Kenneth Lieberthal, Introduction: The Fragmented Authoritarianism Model and Its Limitations, in Kenneth Lieberthal and Michel Oksengerg eds., Policy Making in China: Leaders, Structures, and Processes (New Jersey: Princeton University Press, 1988), pp. 1~30. 註 洰 關 於 中 國 政 府 部 門 的 條 條 競 爭, 可 參 閱 : 王 信 賢, 誰 統 治? 論 中 國 的 政 策 制 定 過 程 : 以 反 壟 斷 法 為 例, 中 國 大 陸 研 究, 第 53 卷 第 1 期 (2010 年 3 月 ), 頁 35~62 註 泍 Jean C. Oi, Fiscal Reform and the Economic Foundations of Local State Corporatism in China, World Politics, Vol. 45, No. 1(October 1992), pp. 99~126; Jean C. Oi, The Evolution Local State Corporatism, in Andrew G. Walder ed., Zouping in Transition: The Process of Reform in Rural North China(Cambridge: Harvard University Press, 1998), pp. 62~85; Jean C. Oi, Rural China Takes Off(California: University of California Press,1999).

5 多 層 次 競 爭 : 天 津 濱 海 新 區 的 發 展 與 挑 戰 37 Walder 甚 至 提 出 地 方 政 府 即 廠 商 的 觀 點 泇 而 其 他 學 者 縱 使 觀 點 稍 有 差 異, 也 紛 紛 支 持 地 方 政 府 是 支 持 地 方 經 濟 發 展 的 關 鍵, 如 林 南 的 地 方 市 場 社 會 主 義 (local market socialism) 沰 與 彭 玉 生 的 村 鎮 政 府 即 企 業 泹 等 而 地 方 政 府 之 所 以 對 經 濟 發 展 如 此 熱 衷, 除 了 地 方 幹 部 的 機 會 主 義 外, 就 制 度 的 設 計 而 言, 與 中 央 所 提 供 的 誘 因 有 關 : 一 是 財 政 誘 因, 另 一 則 是 政 治 誘 因 就 前 者 而 言, 學 界 提 出 的 包 括 財 政 聯 邦 主 義 ( fiscal Federalism ) 經 濟 聯 邦 主 義 ( economic Federalism ) 或 市 場 保 護 型 聯 邦 主 義 模 型 ( market-preserving Federalism) 等 均 持 此 種 觀 點, 泏 其 強 調 儘 管 中 國 不 是 一 個 聯 邦 制 國 家, 但 政 府 是 分 層 級 的, 每 一 級 政 府 的 權 力 範 圍 都 有 明 確 的 劃 分, 中 央 政 府 專 司 共 同 市 場, 而 地 方 政 府 在 各 自 的 轄 區 內 擁 有 經 濟 管 理 的 權 力, 中 央 政 府 將 財 政 權 力 下 放, 釋 放 了 地 方 政 府 增 加 財 政 收 入 的 動 力, 也 誘 發 了 地 方 政 府 發 展 經 濟 的 持 續 作 為 泩 就 政 治 誘 因 而 言,1978 年 以 來, 中 國 幹 部 人 事 管 理 制 度 經 歷 了 一 系 列 的 調 整 和 改 革, 從 而 地 方 官 員 致 力 於 轄 區 經 濟 發 展, 不 僅 會 帶 來 地 區 財 政 上 的 收 益, 而 且 也 會 對 其 職 業 生 涯 產 生 顯 著 的 甚 至 是 決 定 性 的 影 響 而 正 是 財 政 與 政 治 晉 升 的 誘 因, 導 致 地 方 政 府 間 出 現 激 烈 競 爭 二 地 方 政 府 競 爭 ( 一 ) 晉 升 錦 標 賽 造 成 政 府 間 競 爭 最 重 要 的 動 力, 是 來 自 地 方 幹 部 功 績 以 及 錦 標 賽 體 制 根 據 周 黎 安 的 看 法, 中 國 高 速 經 濟 增 長 與 地 方 官 員 治 理 模 式 高 度 相 關, 即 晉 升 錦 標 賽, 其 為 一 種 行 政 治 理 的 模 式, 是 指 上 級 政 府 對 多 個 下 級 政 府 部 門 的 行 政 長 官 設 計 的 一 種 晉 升 競 賽, 競 賽 優 勝 者 將 獲 得 晉 升, 而 競 賽 標 準 由 上 級 政 府 決 定, 可 以 是 GDP 增 長 率, 也 可 以 是 其 他 可 度 量 的 指 標 而 晉 升 錦 標 賽 不 僅 在 各 級 地 方 政 府 被 複 製, 同 時 也 在 一 些 準 行 政 單 位 被 複 製, 如 國 有 企 事 業 單 位 泑 周 飛 舟 認 為 這 是 中 國 從 大 躍 註 泇 Andrew G. Walder, Local Governments as Industrial Firms: An Organizational Analysis of China s Transitional Economy, The American Journal of Sociology, Vol. 101, No. 2(September 1995), pp. 263~301. 註 沰 Nan Lin, Local Market Socialism:Local Corporation in Action in Rural China, Theory and Society, Vol. 24, No. 3(June 1995), pp. 301~354. 註 泹 Yusheng Peng, Chinese Villages and Townships as Industrial Corporations: Ownership, Governance, and Competition, American Journal of Sociology,Vol. 106, No. 5(March 2001), pp. 1338~1770. 註 泏 Barry R. Weingast, The Economic Role of Political Institutions: Market-Preserving Federalism and Economic Growth, Journal of Law, Economics, and Organization, Vol. 11, No. 1(April 1995), pp. 1~31; Yingyi Qian and Barry Weingast, Federalism as a Commitment to Market Incentives, Journal of Economic Perspectives, Vol. 11, No. 4(Fall 1997), pp. 83~92. 註 泩 關 於 地 方 發 展 中 的 財 政 誘 因 可 參 閱 : 楊 其 靜 聶 輝 華, 保 護 市 場 的 聯 邦 主 義 及 其 批 判, 經 濟 研 究 ( 北 京 ),2008 年 第 3 期, 頁 99~114 註 泑 周 黎 安, 中 國 地 方 官 員 的 晉 升 錦 標 賽 模 式 研 究, 經 濟 研 究 ( 北 京 ),2007 年 第 7 期, 頁 36~50; 周 黎 安, 轉 型 中 的 地 方 政 府 : 官 員 激 勵 與 治 理 ( 上 海 : 格 致 出 版 社,2008 年 ); 張 軍 周 黎 安, 為 增 長 而 競 爭 : 中 國 增 長 的 政 治 經 濟 學 ( 上 海 : 上 海 人 民 出 版 社,2007 年 )

6 38 中 國 大 陸 研 究 第 57 卷 第 1 期 民 國 103 年 3 月 進 開 始, 在 高 度 中 央 集 權 下, 行 政 體 制 本 身 所 產 生 的 現 象 在 錦 標 賽 中, 中 央 會 在 經 濟 上 向 地 方 政 府 大 規 模 放 權, 並 通 過 各 種 方 式 鼓 勵 和 促 使 地 方 政 府 在 主 要 的 經 濟 指 標 上 展 開 競 賽 由 於 中 央 政 府 全 面 控 制 了 政 治 經 濟 思 想 領 域, 所 以 這 種 競 賽 在 嚴 格 的 設 計 下 展 開, 各 級 政 府 乃 至 普 通 民 眾 都 被 動 員 起 來, 類 似 於 競 技 比 賽 炔 ( 二 ) 地 方 競 爭 的 後 果 地 方 政 府 為 了 強 化 自 身 的 優 勢 而 採 取 一 系 列 的 競 爭 策 略 ( 如 制 度 環 境 政 策 區 位 行 銷 ), 旨 在 吸 引 更 多 的 外 部 資 金 技 術 人 力 資 本 等 生 產 要 素 進 入 本 地 炘 在 財 政 與 政 治 誘 因 下, 地 區 間 的 競 爭 包 括 致 力 於 招 商 引 資 爭 取 基 礎 建 設 大 力 發 展 第 二 產 業 合 法 或 違 法 供 給 土 地 以 及 放 鬆 環 境 規 制 市 場 分 割 等, 導 致 重 複 建 設 諸 侯 經 濟 與 地 方 保 護 等 大 陸 學 者 吳 旬 則 認 為, 地 方 政 府 之 間 的 競 爭 很 大 程 度 上 體 現 在 開 發 區 之 間 的 競 爭 上 作 為 吸 引 外 資 的 主 要 載 體, 各 種 類 型 的 開 發 區 園 區 特 區 等 自 上 世 紀 90 年 代 開 始 在 全 國 迅 速 蔓 延 因 為 這 樣 的 區 域 能 夠 獲 得 國 家 賦 予 的 某 些 優 惠 政 策, 符 合 地 方 政 府 官 員 的 意 志, 他 們 藉 此 吸 引 外 資 來 此 建 廠 或 者 建 立 合 資 企 業 炅 因 此, 相 對 於 前 述 關 於 地 方 財 政 聯 邦 主 義 的 觀 點, 蔡 欣 怡 (Kellee Tsai) 認 為, 中 國 經 濟 已 經 歷 了 分 權 和 快 速 工 業 化 的 過 程, 但 隨 著 地 方 經 濟 自 治 能 力 的 增 強, 地 方 政 府 非 正 式 的 應 對 策 略 應 運 而 生, 這 就 弱 化 了 中 央 政 府 的 國 家 能 力, 阻 礙 了 市 場 發 展, 故 反 市 場 的 聯 邦 主 義 (market-thwarting federalism) 似 乎 更 能 描 述 當 代 中 國 的 政 經 邏 輯 炓 根 據 前 述, 本 文 同 意 中 國 經 濟 快 速 成 長 與 地 方 政 府 間 的 競 爭 有 絕 對 關 係, 而 探 討 中 國 開 發 區 與 區 域 發 展, 絕 不 能 忽 略 地 方 政 府 間 的 競 爭 然 而, 當 前 探 討 中 國 大 陸 府 際 關 係 的 文 獻, 不 論 是 條 條 塊 塊 或 條 塊 關 係, 多 將 焦 點 集 中 於 同 級 政 府 之 間 ; 炆 但 我 們 在 天 津 濱 海 新 區 的 個 案 中 發 現, 即 便 是 同 一 區 域 內, 不 同 層 級 政 府 間 亦 存 在 激 烈 的 競 爭 關 係 以 下 將 對 天 津 濱 海 新 區 的 發 展 進 行 簡 介, 並 論 證 註 炔 周 飛 舟, 錦 標 賽 體 制, 社 會 學 研 究 ( 北 京 ),2009 年 第 3 期, 頁 54~77 關 於 經 濟 成 長 與 政 治 晉 升 目 前 已 有 不 少 研 究 成 果, 且 存 在 極 為 嚴 重 的 爭 辯, 主 要 是 經 濟 成 長 對 包 括 任 期 級 別 ( 省 與 省 以 下 區 域 ) 或 職 務 ( 省 委 書 記 與 省 長 ) 等 影 響 的 差 異, 但 皆 同 意 地 方 政 府 間 為 晉 升 而 競 爭 是 存 在 的 可 參 閱 : 徐 現 祥 王 賢 彬, 晉 升 激 勵 與 經 濟 增 長 : 來 自 中 國 省 級 官 員 的 證 據, 世 界 經 濟 ( 北 京 ), 2010 年 第 2 期, 頁 15~36; 王 賢 彬 徐 現 祥, 中 國 地 方 官 員 經 濟 增 長 軌 跡 及 其 機 制 研 究, 經 濟 學 家 ( 四 川 ),2010 年 第 11 期, 頁 34~43; 陶 然 蘇 福 兵 陸 曦 朱 昱 銘, 經 濟 增 長 能 否 帶 來 晉 升 : 對 晉 升 錦 標 賽 理 論 的 邏 輯 挑 戰 與 省 級 實 證 重 估, 管 理 世 界 ( 北 京 ),2010 年 第 12 期, 頁 13~26 註 炘 馮 興 元, 地 方 政 府 競 爭 : 理 論 範 式 分 析 框 架 與 實 證 研 究 ( 江 蘇 : 譯 林 出 版 社,2010 年 ) 註 炅 吳 旬, 土 地 價 格 地 方 政 府 競 爭 與 政 府 失 靈, 中 國 土 地 科 學 ( 北 京 ),2004 年 第 2 期, 頁 10~14 註 炓 Kellee S. Tsai, Off Balance: The Unintended Consequences of Fiscal Federalism in China, Journal of Chinese Political Science, Vol. 9, No. 2(Fall 2004), pp. 1~26. 註 炆 林 尚 立, 國 內 政 府 間 關 係 ( 浙 江 : 浙 江 人 民 出 版 社,1998 年 ); 張 志 紅, 當 代 中 國 政 府 間 縱 向 關 係 研 究 ( 天 津 : 天 津 人 民 出 版 社,2005 年 ); 張 緊 跟, 當 代 中 國 政 府 間 關 係 導 論 ( 北 京 : 社 會 科 學 文 獻 出 版 社,2009 年 ); 周 振 超, 當 代 中 國 政 府 條 塊 關 係 研 究 ( 天 津 : 天 津 人 民 出 版 社,2009 年 )

7 多 層 次 競 爭 : 天 津 濱 海 新 區 的 發 展 與 挑 戰 39 本 研 究 的 觀 察 參 天 津 新 區 的 發 展 歷 程 鑒 於 1980 年 代 東 南 沿 海 地 區 的 改 革 開 放, 推 動 了 華 南 經 濟 快 速 成 長,1990 年 代 長 江 三 角 洲 全 面 崛 起 同 樣 也 帶 動 華 東 地 區 的 發 展, 中 共 意 圖 以 行 政 力 量 推 動 經 濟 發 展 滯 後 的 環 渤 海 灣 經 濟 圈, 使 其 肩 負 起 促 進 華 北 與 東 北 經 濟 發 展 的 重 要 使 命, 成 為 中 國 經 濟 起 飛 的 第 三 引 擎 炄 因 此,2006 年 以 來 為 了 加 快 環 渤 海 地 區 一 體 化 發 展, 中 共 強 力 打 造 天 津 濱 海 新 區 成 為 研 發 基 地 北 方 國 際 航 運 中 心 與 國 際 物 流 中 心, 以 作 為 帶 動 整 個 環 渤 海 地 區 經 濟 成 長, 以 及 輻 射 華 北 東 北 與 西 北 地 區 的 新 增 長 極 炑 其 實, 觀 察 歷 史 縱 深, 濱 海 新 區 開 發 歷 史 可 以 追 溯 到 1984 年 天 津 開 發 區, 為 當 時 第 一 批 十 四 個 沿 海 開 放 城 市 之 一, 但 是 在 中 央 財 政 困 頓 下, 所 謂 的 開 放 僅 只 是 給 予 不 同 於 其 他 地 區 的 政 策 管 制 鬆 綁, 這 些 開 放 城 市 只 能 各 憑 本 事 招 商 引 資, 天 津 開 發 區 也 不 例 外 而 天 津 雖 然 先 後 成 立 了 天 津 港 保 稅 區 高 新 開 發 區, 但 成 效 有 限 仿 效 1992 年 浦 東 新 區 的 發 展 經 驗, 天 津 市 於 1994 年 提 出 建 構 濱 海 新 區 的 構 想, 開 發 市 區 與 港 口 間 荒 蕪 的 鹽 鹼 地, 以 及 海 岸 線, 預 計 十 年 時 間 建 成, 炖 初 期 階 段 成 立 新 區 領 導 小 組, 作 為 新 區 管 理 機 構 雖 然 天 津 濱 海 新 區 與 上 海 浦 東 新 區 僅 有 兩 年 時 間 落 差, 但 浦 東 新 區 除 了 是 中 央 與 地 方 政 府 合 作 之 重 點 發 展 地 區 外, 改 革 開 放 後 上 海 地 區 所 蓄 積 的 市 場 力 量 較 為 成 熟, 相 較 下 濱 海 新 區 顯 得 先 天 不 足, 後 天 失 調, 發 展 明 顯 滯 後 相 較 於 珠 三 角 與 長 三 角 地 區 在 上 述 改 革 模 式 下, 城 市 群 從 點 線 到 面 的 蓬 勃 發 展 ; 身 為 首 都 北 京 衛 星 城 市, 以 及 與 上 海 市 同 樣 具 有 直 轄 市 位 階 的 天 津 市 其 所 屬 的 環 渤 海 地 區, 發 展 卻 相 對 緩 慢 1999 年 中 共 開 始 注 意 到 區 域 發 展 不 均 的 問 題, 除 了 宣 示 西 部 大 開 發 政 策 外, 亦 關 切 環 渤 海 地 區 發 展 情 況, 同 年 國 務 院 明 訂 天 津 為 環 渤 海 經 濟 區 中 心, 賦 予 天 津 更 高 之 戰 略 地 位 炂 而 天 津 新 區 於 隔 年 成 立 管 理 委 員 會 取 代 領 導 小 組, 強 化 新 區 管 理 制 度, 但 此 時 中 央 政 策 仍 然 口 惠 居 多, 缺 乏 實 際 財 政 支 持 與 資 金 投 入, 而 環 渤 海 地 區 其 他 行 政 區 經 濟 體 各 有 各 的 盤 算, 尤 其 是 北 京 的 態 度, 天 津 要 成 為 註 炄 厲 以 寧, 區 域 發 展 新 思 路 ( 北 京 : 經 濟 日 報 出 版 社,2000 年 ), 頁 285 註 炑 2006 年 5 月 26 日 中 國 國 務 院 發 出 國 務 院 關 於 推 進 天 津 濱 海 新 區 開 發 開 放 有 關 問 題 的 意 見, 對 於 濱 海 新 區 的 開 發 提 出 了 具 體 的 指 導 意 見 : 依 託 京 津 冀 服 務 環 渤 海 輻 射 三 北 面 向 東 北 亞, 努 力 建 設 成 為 我 國 北 方 對 外 開 放 的 門 戶 高 水 準 的 現 代 製 造 業 和 研 發 轉 化 基 地 北 方 國 際 航 運 中 心 和 國 際 物 流 中 心, 請 參 見 國 務 院 推 進 天 津 濱 海 新 區 開 發 開 放 有 關 問 題 的 意 見, 中 國 政 府 網, 註 炖 1994 年 濱 海 新 區 大 事 記, 濱 海 新 區 網, 29/Detail_ htm 註 炂 曾 志 超, 台 商 進 駐 天 津 濱 海 新 區 開 拓 華 北 市 場, 國 政 研 究 報 告,

8 40 中 國 大 陸 研 究 第 57 卷 第 1 期 民 國 103 年 3 月 中 心 地 位, 有 其 困 難 度 整 體 而 言, 縱 使 有 天 津 濱 海 新 區 的 建 構, 但 是 對 比 於 浦 東 新 區 耀 眼 光 芒, 濱 海 新 區 卻 在 環 渤 海 經 濟 圈 各 級 行 動 者 的 競 爭 中 載 浮 載 沉 直 到 2005 年 10 月 召 開 的 中 共 十 六 屆 五 中 全 會 將 加 快 濱 海 新 區 發 展 寫 進 中 國 十 一 五 規 劃 建 議, 濱 海 新 區 正 式 納 入 全 國 整 體 發 展 戰 略, 再 一 次 被 定 位 為 帶 動 環 渤 海 經 濟 圈 經 濟 發 展 的 引 擎, 期 待 它 發 揮 如 浦 東 新 區 之 於 長 三 角 經 濟 區 之 作 用 至 此, 天 津 濱 海 新 區 似 乎 擺 脫 十 餘 年 的 沉 潛 命 運, 進 入 加 速 發 展 階 段 首 先, 國 務 院 在 2006 年 5 月 先 批 准 濱 海 新 區 為 繼 浦 東 新 區 之 後 第 二 個 國 家 綜 合 配 套 改 革 試 驗 區, 允 許 新 區 在 行 政 管 理 體 制 等 十 個 方 面 的 管 理 體 制, 先 行 試 驗 重 大 的 改 革 開 放 措 施, 炚 隨 後 發 出 國 務 院 關 於 推 進 天 津 濱 海 新 區 開 發 開 放 有 關 問 題 的 意 見, 明 確 指 導 新 區 四 項 近 期 工 作 重 點, 特 別 是 金 融 業 務 管 理 市 場 與 開 放 四 方 面 的 重 大 制 度 改 革 可 先 試 先 行,8 月 又 發 布 國 務 院 關 於 天 津 市 城 市 總 體 規 劃 的 批 覆, 將 天 津 市 定 位 為 北 方 經 濟 中 心 國 際 港 口 城 市 和 生 態 城 市 炃 一 時 之 間 天 津 的 開 發 工 作 如 火 如 荼 展 開, 濱 海 新 區 成 為 熱 門 議 題 2008 年 3 月, 國 務 院 正 式 批 覆 濱 海 新 區 綜 合 配 套 改 革 試 驗 方 案, 方 案 中, 最 重 要 的 是 在 天 津 設 立 全 國 性 非 上 市 公 眾 公 司 股 權 交 易 市 場 (Over-the-Counter, 我 方 稱 證 券 櫃 臺 買 賣 市 場 ), 這 將 在 中 國 形 成 深 圳 上 海 證 券 交 易 市 場 之 外 又 一 個 新 的 資 本 市 場, 同 時 在 濱 海 新 區 綜 合 配 套 改 革 試 驗 方 案 中, 要 求 推 進 行 政 管 理 體 制 改 革 牪 整 體 而 言, 歸 納 2005 年 底 開 始 啟 動 的 改 革 實 驗 區 與 諸 多 中 央 政 策 利 基, 主 要 是 讓 新 區 可 以 在 多 項 管 理 體 制 上, 報 准 國 務 院 後 先 試 先 行, 側 重 金 融 土 地 與 行 政 三 方 面 管 理 體 制 其 中, 行 政 管 理 體 制 的 變 革 是 最 困 難 的 環 節, 檢 視 新 區 行 政 管 理 制 度 演 變, 直 至 2009 年 中 之 前 可 大 致 分 為 三 個 階 段, 狖 說 明 如 下 : 一 創 建 初 期, 新 區 領 導 小 組 階 段 (1994~1999) 1994 年 天 津 市 決 定 開 發 濱 海 新 區, 劃 定 包 括 天 津 港 天 津 經 濟 技 術 開 發 區 天 津 保 稅 區 三 個 功 能 區 ; 塘 沽 區 漢 沽 區 和 大 港 區 三 個 完 整 的 行 政 區, 以 及 東 麗 區 和 津 南 區 的 部 分 區 域 為 新 區 範 圍, 總 面 積 廣 達 2,270 平 方 公 里, 海 岸 線 長 153 公 里 由 於 濱 海 新 區 的 構 想 是 天 津 市 單 方 面 的 提 案, 當 時 並 未 受 到 中 央 積 極 的 財 政 支 持, 是 故 天 津 市 預 計 以 十 年 的 時 間 建 成 因 此 在 創 建 階 段, 資 金 與 設 備 匱 乏 的 情 況 下, 新 區 拓 展 緩 慢, 業 務 規 模 不 大 是 故, 在 行 政 管 理 體 制 方 面,1994 年 設 立 新 區 領 導 小 組, 並 於 隔 年 成 立 新 區 領 導 小 組 辦 公 室, 整 個 面 積 龐 大 的 新 區, 由 此 寥 寥 數 人 之 領 導 註 炚 包 括 企 業 改 革 科 技 體 制 涉 外 經 濟 體 制 金 融 創 新 土 地 管 理 體 制 城 鄉 規 劃 管 理 體 制 農 村 體 制 社 會 領 域 資 源 節 約 和 環 境 保 護 等 管 理 制 度, 以 及 行 政 管 理 體 制 等 十 個 方 面, 先 行 試 驗 重 大 的 改 革 開 放 措 施 註 炃 天 津, 北 方 經 濟 中 心, 大 陸 台 商 簡 訊, 註 牪 國 務 院 批 覆 的 天 津 濱 海 新 區 綜 合 配 套 改 革 試 驗 總 體 方 案 ( 全 文 ), 人 民 網, com/2008/4-1/ html 註 狖 行 政 體 制 改 革 的 最 終 階 段 將 於 本 文 第 五 部 分 說 明

9 多 層 次 競 爭 : 天 津 濱 海 新 區 的 發 展 與 挑 戰 41 小 組 負 責 統 籌 而 小 組 成 立 之 前, 新 區 規 劃 範 圍 內 的 功 能 區 與 行 政 區, 已 有 各 自 的 行 政 管 理 機 構, 如 開 發 區 的 管 委 會 行 政 區 的 區 政 府 因 此, 作 為 天 津 市 政 府 規 劃 新 區 開 發 建 設 與 經 濟 發 展 的 組 織, 新 區 領 導 小 組 的 功 能 在 於 經 濟 建 設 相 關 工 作 方 面, 進 行 統 籌 指 導 與 協 調 新 區 內 原 有 之 行 政 管 理 機 構 創 建 初 期 之 制 度 設 計, 保 留 既 有 功 能 區 與 行 政 區 的 管 理 體 制 與 人 員 編 制 成 本, 在 其 上 設 立 代 表 天 津 市 政 府 的 統 籌 小 組, 負 責 規 劃 與 協 調 新 區 經 濟 建 設 業 務, 其 立 意 在 於 降 低 體 制 調 整 成 本 與 衝 擊, 增 加 決 策 與 運 作 效 率 從 法 制 面 檢 視, 這 樣 的 制 度 設 計 也 在 於 原 行 政 區 存 在 已 久, 負 責 政 治 經 濟 與 社 會 各 項 業 務, 而 功 能 區 有 天 津 市 人 大 制 定 之 保 稅 區 管 理 條 例 與 天 津 新 技 術 產 業 園 區 管 理 條 例 等 法 源 規 範, 但 新 區 領 導 小 組 並 無 法 源 基 礎, 使 得 領 導 小 組 的 位 階 與 權 力 並 不 明 確, 辦 公 室 主 任 一 職 多 為 兼 任, 過 渡 性 質 意 味 濃 厚 二 組 織 調 整, 管 理 委 員 會 階 段 (2000~2005) 隨 著 新 區 逐 步 開 展, 經 濟 建 設 工 作 陸 續 投 入, 新 區 業 務 逐 漸 繁 雜, 原 新 區 領 導 小 組 管 理 體 制 不 能 應 付 日 益 龐 雜 的 業 務 ; 再 加 上,1999 年 國 務 院 將 天 津 定 位 為 環 渤 海 經 濟 區 中 心, 賦 予 天 津 更 高 之 戰 略 地 位, 天 津 濱 海 新 區 重 要 性 增 加 2000 年 成 立 新 區 管 理 委 員 會, 由 原 兼 任 辦 公 室 主 任 之 皮 黔 生 接 任 新 區 管 委 會 主 任, 組 織 編 制 上 設 有 三 局 兩 室, 即 經 濟 計 畫 發 展 局 規 劃 建 設 發 展 局 等 三 局, 與 辦 公 室 政 策 法 規 研 究 室 等 二 室, 人 數 編 制 數 十 餘 人, 至 此, 新 區 始 有 組 織 編 制 之 權 狋 2002 年 10 月 天 津 市 人 大 常 委 會 頒 布 天 津 濱 海 新 區 條 例 作 為 正 式 規 範 新 區 制 度 法 源 基 礎, 條 例 中 第 五 條 明 確 定 位 濱 海 新 區 管 理 委 員 會 是 市 人 民 政 府 的 派 出 機 構, 代 表 市 人 民 政 府 行 使 有 關 濱 海 新 區 建 設 的 管 理 權, 對 濱 海 新 區 開 發 建 設 和 經 濟 發 展 履 行 以 下 職 責, 狘 而 第 六 條 則 規 範 新 區 管 委 會 與 新 區 內 各 區 人 民 政 府 各 功 能 經 濟 區 管 理 機 構 的 關 係, 根 據 各 自 職 責 負 責 各 自 轄 區 的 行 政 管 理 工 作, 接 受 濱 海 新 區 管 理 委 員 會 對 經 濟 建 設 工 作 的 指 導 與 協 調 涉 及 濱 海 新 區 整 體 長 遠 發 展 的 土 地 利 用 產 業 布 局 重 點 投 資 專 案 和 結 構 調 整 等 重 要 經 濟 事 項, 應 當 向 濱 海 新 區 管 理 委 員 會 報 告, 並 且 對 於 濱 海 新 區 內 各 區 人 民 政 府 各 功 能 經 濟 區 管 理 機 構 決 定 的 事 項, 不 符 註 狋 註 狘 後 設 置 科 技 發 展 局, 變 成 四 局 兩 室, 可 參 見 : 韓 志 紅 吳 量 福 史 月 紅, 天 津 濱 海 新 區 政 府 機 構 設 置 的 初 步 研 究, 天 津 經 濟 ( 天 津 ),2007 年 第 6 期, 頁 52~55; 破 除 行 政 痼 疾 濱 海 新 區 管 委 會 收 權, 人 民 網, 職 責 包 括 :1. 組 織 草 擬 濱 海 新 區 經 濟 發 展 規 劃, 經 市 人 民 政 府 批 准 後, 組 織 實 施 ;2. 組 織 編 制 濱 海 新 區 區 域 性 城 市 發 展 規 劃 國 土 利 用 規 劃, 經 市 人 民 政 府 批 准 後, 組 織 實 施 ;3. 審 批 濱 海 新 區 各 功 能 經 濟 區 的 發 展 計 畫 和 產 業 布 局 ;4. 協 調 或 者 批 准 建 在 濱 海 新 區 內 屬 於 市 級 審 批 的 各 類 建 設 專 案, 協 調 組 織 濱 海 新 區 內 跨 行 政 區 和 功 能 經 濟 區 建 設 專 案 的 實 施 ;5. 籌 集 管 理 和 使 用 濱 海 新 區 建 設 發 展 專 項 資 金 ;6. 協 調 市 人 民 政 府 有 關 部 門 和 國 家 有 關 部 委 駐 濱 海 新 區 機 構 的 工 作 ;7. 市 人 民 政 府 賦 予 的 其 他 職 責 請 參 見 : 天 津 濱 海 新 區 條 例, 貿 易 促 進 網, shtml

10 42 中 國 大 陸 研 究 第 57 卷 第 1 期 民 國 103 年 3 月 合 本 市 總 體 規 劃 和 濱 海 新 區 規 劃 的, 濱 海 新 區 管 理 委 員 會 應 當 予 以 糾 正, 並 向 市 人 民 政 府 報 告 檢 視 條 例 相 關 規 定, 賦 予 濱 海 新 區 管 委 會 相 當 大 的 責 任 其 一 是 組 織 編 制 權, 負 責 草 擬 組 織 編 制 新 區 城 市 規 劃 經 濟 發 展 與 產 業 布 局, 但 必 須 經 市 人 民 政 府 批 准 後, 方 能 實 施 ; 其 二 是 部 份 審 批 權, 主 要 是 審 批 新 區 內 發 展 計 畫 與 產 業 布 局, 非 實 質 投 資 案 審 批 ; 其 三 是 自 籌 財 源, 自 行 籌 集 管 理 和 使 用 濱 海 新 區 建 設 發 展 專 項 資 金 ; 其 四 是 協 調 功 能, 協 調 組 織 濱 海 新 區 內 跨 行 政 區 和 功 能 經 濟 區 建 設 專 案 的 實 施 ; 其 五 為 糾 正 權, 對 新 區 範 圍 內 原 管 理 機 構 不 符 合 規 劃 之 事 項 提 出 糾 正, 僅 能 上 報 天 津 市 政 府, 沒 有 處 分 權 法 律 上 雖 然 明 確 定 位 新 區 管 委 會 市 人 民 代 表 派 出 機 構, 行 使 濱 海 新 區 的 經 濟 建 設 管 理 權, 但 實 務 運 行 上, 管 委 會 一 方 面 受 制 於 天 津 市 政 府, 另 一 方 面 其 權 力 完 全 無 法 凌 駕 於 各 行 政 區 之 上 三 改 制 摸 索, 管 理 委 員 會 集 權 階 段 (2006~2009) 2005 年 底 十 六 屆 人 大 五 中 全 會, 正 式 將 天 津 濱 海 新 區 納 入 國 家 整 體 發 展 戰 略, 國 務 院 陸 續 頒 布 或 批 覆 各 項 優 惠 政 策 與 指 示, 其 中 以 2006 年 批 准 天 津 濱 海 新 區 為 第 二 個 國 家 綜 合 配 套 改 革 試 驗 區 影 響 最 大 中 央 讓 新 區 在 企 業 改 革 科 技 體 制 涉 外 經 濟 體 制 金 融 創 新 土 地 管 理 體 制 城 鄉 規 劃 管 理 體 制 農 村 體 制 社 會 領 域 資 源 節 約 和 環 境 保 護 等 管 理 制 度, 以 及 行 政 管 理 體 制 等 十 個 方 面 先 試 先 行 重 大 的 改 革 開 放 措 施 濱 海 新 區 成 為 熱 門 議 題, 資 金 資 源 陸 續 湧 進, 然 而 此 時, 從 新 區 成 立 即 擔 任 管 委 會 主 任 的 皮 黔 生 因 涉 及 重 大 貪 污 案,2007 年 6 月 被 免 職, 由 苟 利 軍 接 任, 貪 污 事 件 暴 露 新 區 管 理 制 度 監 管 漏 洞, 更 強 化 呼 籲 改 革 的 聲 浪 2008 年 3 月 國 務 院 批 覆 的 天 津 濱 海 新 區 綜 合 配 套 改 革 試 驗 總 體 方 案, 要 求 推 進 行 政 管 理 體 制 改 革, 轉 變 政 府 職 能, 建 立 既 集 中 統 一 領 導 又 發 揮 各 方 優 勢 充 滿 生 機 與 活 力 的 管 理 體 制 狉 批 覆 不 久 之 後,4 月 3 日 一 項 重 要 人 事 案 公 告, 由 濱 海 新 區 工 委 書 記 管 委 會 主 任 苟 利 軍 兼 任 塘 沽 區 委 書 記, 這 項 人 事 案 公 告 被 視 為 濱 海 新 區 權 力 結 構 轉 變 重 要 訊 息 : 新 區 行 政 管 理 制 度 向 管 委 會 集 權, 以 新 區 管 委 會 和 所 在 地 塘 沽 區 黨 委 人 事 合 一 的 方 式, 讓 管 委 會 權 力 實 質 化 因 此, 天 津 濱 海 新 區 最 終 形 成 包 括 天 津 港 天 津 經 濟 技 術 開 發 區 天 津 保 稅 區 等 九 個 功 能 區, 以 及 塘 沽 區 漢 沽 區 和 大 港 區 三 個 完 整 的 行 政 區, 再 加 上 東 麗 區 和 津 南 區 的 部 分 區 域 為 新 區 範 圍 ( 見 圖 1) 註 狉 同 註 牪

11 多 層 次 競 爭 : 天 津 濱 海 新 區 的 發 展 與 挑 戰 43 圖 1 天 津 濱 海 新 區 與 天 津 市 各 行 政 區 功 能 區 關 係 圖 資 料 來 源 : 作 者 自 行 整 理 綜 觀 天 津 濱 海 新 區 的 成 立, 以 及 行 政 管 理 體 制 演 革, 從 新 區 領 導 小 組, 歷 經 虛 權 與 集 權 之 管 理 委 員 會 階 段, 儼 然 是 一 場 環 渤 海 經 濟 圈 各 省 市 天 津 市 新 區 管 委 會 與 各 行 政 區 和 功 能 區 之 間 的 算 計 競 賽, 以 下 將 說 明 此 種 多 層 次 的 競 爭 關 係 肆 濱 海 新 區 發 展 中 的 多 層 次 競 爭 本 文 認 為 影 響 當 前 區 域 發 展 與 開 發 區 運 作 的 因 素 中, 縱 然 市 場 資 金 與 技 術 等 經 濟 邏 輯 很 重 要 ; 但 在 中 國, 由 於 黨 國 體 制 的 慣 性 與 制 度 約 束, 政 治 邏 輯 不 僅 無 法 忽 視, 且 極 具 關 鍵 而 在 前 述 分 裂 權 威 主 義 與 市 場 保 護 型 聯 邦 主 義 等 概 念 所 衍 生 的 地 方 政 府 間 競 爭, 將 是 本 文 論 證 的 出 發 點 一 般 而 言, 多 數 文 獻 僅 描 繪 同 級 別 政 府 間 的 競 爭, 然 而 從 本 研 究 看 來, 上 下 級 別 間 的 競 爭 亦 是 影 響 天 津 濱 海 新 區 運 作 以 及 制 度 變 遷 的 主 因 就 中 國 行 政 級 別 而 言, 在 統 制 經 濟 時 期, 為 確 保 計 畫 經 濟 的 運 行, 強 化 行 政 管 理 體 制 為 其 中 重 要 的 手 段, 實 行 條 塊 結 合 的 分 級 管 理, 透 過 政 企 合 一 來 彌 補 國 家 對 國 有 資 產 管 理, 及 滲 透 社 會 經 濟 能 力 的 不 足, 故 中 央 政 府 透 過 條 條 的 鎖 鍊 控 制 地 方 企 業 事 業, 於 是 不 僅 政 府 部 門, 連 企 業 事 業 單 位 學 校 醫 院 科 研 機 構 都 有 級 別 鄉 科 級 縣 處 級 廳 局 級 省 部 級 國 家 級 之 分 ( 見 圖 2)

12 44 中 國 大 陸 研 究 第 57 卷 第 1 期 民 國 103 年 3 月 圖 2 中 國 大 陸 行 政 級 別 國 家 級 省 級 部 級 軍 級 地 級 廳 局 級 師 級 縣 級 處 級 團 級 鄉 級 科 級 營 級 資 料 來 源 : 作 者 自 行 繪 製 就 本 文 而 言, 天 津 為 直 轄 市 ( 省 部 級 ), 其 一 方 面 在 環 渤 海 地 區 面 臨 其 他 省 市 的 競 爭, 另 一 方 面 作 為 副 省 級 的 濱 海 新 區 也 是 競 爭 對 象 此 外, 包 括 塘 沽 漢 沽 與 大 港 等 各 行 政 區 ( 廳 局 級 ), 亦 與 濱 海 新 區 間 多 所 競 爭 就 此 而 言, 吾 人 可 找 出 三 層 的 競 爭 關 係, 第 一 層 為 環 渤 海 區 域 ( 特 別 是 北 京 市 ) 與 天 津 市 之 間, 第 二 層 為 天 津 市 與 天 津 濱 海 新 區 之 間, 第 三 層 為 濱 海 新 區 管 委 會 與 各 行 政 區 之 間 ( 見 圖 3) 圖 3 天 津 濱 海 新 區 發 展 的 多 層 次 競 爭 環 渤 海 經 濟 圈 ( 特 別 是 北 京 市 ) 天 津 市 天 津 濱 海 新 區 各 行 政 區 ( 塘 沽 漢 沽 大 港 ) 代 表 其 間 的 競 爭 關 係 資 料 來 源 : 作 者 自 行 繪 製 一 環 渤 海 各 省 市 與 天 津 市 就 中 國 區 域 經 濟 發 展 看 來, 環 渤 海 地 區 包 括 遼 東 半 島 山 東 半 島 京 津 冀 等 環 渤 海 地 區, 同 時 可 輻 射 到 山 西 省 與 內 蒙 古 中 東 部, 陸 地 面 積 為 51.4 萬 平 方 公 里, 渤 海 海 域 面 積 7.7 萬 平 方 公 里, 人 口 約 2.15 億, 約 佔 中 國 國 土 面 積 12% 與 人 口 的 20% 其 一 方 面 位 於 中 國 華 北 東 北 與 華 東 三 區 域 的 結 合 部, 具 有 優 異 的 地 理 區 位 ( 見 圖 4), 另 一 方 面 此 區 域 自 然 資 源 豐 富, 具 雄 厚 的 工 業 基 礎 以 及 科 技 教 育 資 源, 理 應 有 很 好 的 發

13 多 層 次 競 爭 : 天 津 濱 海 新 區 的 發 展 與 挑 戰 45 圖 4 環 渤 海 經 濟 圈 資 料 來 源 : 轉 引 自 環 渤 海 區 域 示 意 圖, 天 津 圖 書 館, 展 但 是, 由 於 體 制 與 行 政 區 劃 的 制 約, 特 別 是 北 京 與 天 津 的 關 係, 導 致 對 周 邊 地 區 的 帶 動 與 輻 射 作 用 均 不 明 顯, 成 為 中 國 沿 海 三 大 經 濟 區 塊 中 相 對 落 後 的 地 區 狜 環 渤 海 經 濟 圈 之 所 以 發 展 滯 後, 其 主 因 在 於 此 區 域 並 無 強 大 中 心 一 位 受 訪 者 提 及 : 這 個 區 域 至 少 有 三 個 板 塊, 一 是 以 大 連 為 中 心 的 遼 寧, 二 是 以 青 島 為 中 心 的 山 東, 三 則 是 京 津 冀, 這 區 域 完 全 沒 有 等 級 的 序 列 (TS01 訪 談 記 錄,2008/08/26) 而 此 區 域 內 各 省 市 間 的 競 爭 極 為 激 烈, 雖 說 中 央 以 天 津 作 為 此 區 域 的 發 展 核 心, 但 區 域 內 多 省 市 對 此 多 不 表 認 同 一 位 青 島 開 發 區 的 書 記 便 提 及 : 天 津 有 國 家 給 的 政 策, 國 家 領 導 人 也 常 常 去, 但 咱 們 這 兒 沒 有 青 島 港 比 天 津 港 不 僅 有 水 深 的 優 勢, 距 離 國 際 主 航 道 也 近, 青 島 的 條 件 實 際 上 比 天 津 優 越 太 多 了 (QG01 訪 談 記 錄, 2008/08/28) 言 下 之 意 似 乎 就 是 認 為, 中 央 實 在 沒 有 太 多 理 由 把 資 源 都 集 中 在 天 津 註 狜 張 子 云 于 武 楊 柏, 橫 向 佈 局 中 國 : 泛 流 域 經 濟 帶 崛 起 思 考 ( 上 海 : 上 海 人 民 出 版 社,2007 年 ), 頁 70

14 46 中 國 大 陸 研 究 第 57 卷 第 1 期 民 國 103 年 3 月 相 對 於 上 海 在 長 三 角 廣 東 在 珠 三 角, 天 津 確 實 在 此 區 域 並 無 太 大 優 勢 一 位 專 研 環 保 議 題 的 學 者 即 提 到 : 泛 珠 三 角 的 環 境 合 作 最 有 成 效, 因 為 廣 東 在 主 導 而 環 渤 海 地 區 的 環 境 問 題 最 嚴 重, 除 了 地 形 的 原 因 外, 跨 行 政 區 的 合 作 是 關 鍵, 天 津 實 在 太 弱 了, 無 法 像 廣 東 那 樣 主 導, 如 海 河 流 域 整 治 以 及 碧 海 行 動 等, 多 是 由 天 津 牽 頭, 但 實 際 上 效 果 不 彰 (TS02 訪 談 記 錄,2008/08/25) 此 外, 環 渤 海 地 區 缺 乏 超 區 域 協 調 機 構 也 是 重 點, 一 位 受 訪 者 提 及 :(TG01 訪 談 記 錄,2008/07/11) 不 像 西 部 大 開 發 有 國 務 院 西 部 地 區 開 發 領 導 小 組 辦 公 室 振 興 東 北 有 國 務 院 振 興 東 北 地 區 等 老 工 業 基 地 領 導 小 組 辦 公 室, 環 渤 海 經 濟 圈 並 沒 有 宏 觀 協 調 機 制, 所 以 協 調 起 來 極 為 困 難 而 這 種 競 爭, 最 多 還 是 在 北 京 與 天 津 間, 更 嚴 格 來 說, 應 該 說 是 北 京 對 天 津 的 壓 制 多 位 受 訪 學 者 均 提 及 天 津 的 命 運 與 北 京 緊 緊 相 連, 研 究 天 津 不 能 只 看 天 津, 還 得 看 北 京 天 津 的 發 展 取 決 於 北 京 對 天 津 的 態 度 ( TS01 訪 談 記 錄, 2009/08/03;TS03 訪 談 記 錄,2009/08/04) 天 津 自 開 埠 以 來, 一 直 是 中 國 北 方 商 埠 重 鎮, 但 一 直 受 制 於 北 京, 致 使 其 經 貿 中 心 的 作 用 並 未 發 揮 中 共 建 政 後, 北 京 是 首 都, 在 全 國 一 盤 棋 的 思 維 下, 天 津 最 重 要 的 任 務 就 是 支 持 北 京 一 位 受 訪 者 提 及 : 解 放 後 天 津 幾 乎 都 沒 有 投 資 項 目, 天 津 人 一 來 靠 技 術, 二 來 靠 咬 緊 牙 關, 終 於 自 己 搞 出 電 視 機, 但 這 電 視 機 卻 叫 北 京 牌 (TR01 訪 談 記 錄,2009/08/03) 根 據 中 央 政 府 的 規 劃, 兩 個 直 轄 市 是 有 不 同 定 位 的 北 京 要 發 展 成 全 國 的 政 治 文 化 與 國 際 國 內 交 往 中 心 ; 天 津 市 是 環 渤 海 的 經 濟 中 心 與 中 國 北 方 的 重 要 港 口 城 市, 兩 市 的 發 展 各 有 側 重, 具 備 合 理 分 工 的 基 礎 然 而 實 際 的 狀 況 是, 兩 個 城 市 都 具 有 直 轄 市 的 政 治 地 位, 距 離 僅 有 137 公 里, 彼 此 競 爭 激 烈 合 作 不 足 利 益 衝 突 不 斷, 從 而 形 成 典 型 以 鄰 為 壑 的 局 面 狒 在 產 業 方 面, 北 京 在 鋼 鐵 石 化 汽 車, 甚 至 包 括 港 口 建 設 等 方 面 無 不 與 天 津 爭 項 目 爭 投 資, 造 成 兩 地 許 多 重 複 建 設 北 京 壓 抑 天 津 的 實 例 甚 多, 如 : 天 津 產 石 油 且 與 華 北 油 田 勝 利 油 田 相 鄰, 還 有 進 口 原 油 的 優 勢, 但 產 值 卻 不 如 不 產 原 油 的 北 京 燕 山 石 化 ; 此 外 北 京 不 瀕 海, 但 卻 捨 天 津 港 不 用, 而 投 鉅 資 與 河 北 省 唐 山 市 合 建 京 唐 港, 不 僅 不 合 情 理, 也 破 壞 湙 河 入 海 口 的 濕 地 資 源 狔 事 實 上, 北 京 為 避 免 受 制 於 天 津, 其 態 度 為 : 北 京 因 為 沒 有 港 口 而 耿 耿 於 懷, 進 出 口 走 天 津 港 處 處 受 制, 人 家 經 常 卡 它, 現 在 和 唐 山 曹 妃 甸 搞 了 個 京 唐 港, 想 走 這 個 小 港 口, 不 再 經 過 天 津 狚 關 於 北 京 與 天 津 間 的 競 爭, 不 少 受 訪 者 亦 提 及 :(TS04 訪 談 記 錄,2008/08/25;TS05 訪 談 記 錄,2008/08/25;TG02 訪 談 記 錄,2008/08/26) 註 狒 趙 宏, 環 渤 海 經 濟 圈 產 業 發 展 研 究 ( 北 京 : 中 國 經 濟 出 版 社,2008 年 ), 頁 16 註 狔 張 子 云 于 武 楊 柏, 橫 向 佈 局 中 國 : 泛 流 域 經 濟 帶 崛 起 思 考, 頁 88 註 狚 李 博 雲 軍, 楊 連 雲 : 河 北 正 因 為 靠 著 京 津 才 發 展 落 後,21 世 紀 經 濟 報 導, 21cbh.com/HTML/ /2MMDY5XzM4MzE2Mg.html

15 多 層 次 競 爭 : 天 津 濱 海 新 區 的 發 展 與 挑 戰 47 天 津 原 本 積 極 爭 取 首 鋼, 但 北 京 絕 對 不 會 給, 若 給 了, 天 津 就 上 去 了, 所 以 才 會 給 唐 山, 這 是 違 背 自 然 經 濟 規 律 的 另 外, 在 汽 車 產 業, 天 津 一 汽 一 直 與 日 本 豐 田 有 合 作, 但 北 京 在 2002 年 時 與 韓 國 現 代 合 作 生 產, 北 京 就 是 不 放 棄 製 造 業, 就 算 放 棄 了, 也 不 願 給 天 津 北 京 除 了 火 葬 場 外, 其 他 項 目 都 不 在 天 津 從 比 較 的 角 度 來 看, 三 大 經 濟 區 域 內 各 主 要 城 市 的 地 區 生 產 總 值,2010 年 長 三 角 經 濟 圈 的 首 位 城 市 上 海 (16, 人 民 幣 ) 與 第 二 位 的 蘇 州 市 ( 約 9,000 億 人 民 幣 ) 的 比 值 為 1.875, 珠 三 角 的 首 位 城 市 廣 州 (10,604 億 人 民 幣 ) 與 第 二 位 深 圳 ( 約 9,500 億 人 民 幣 ) 的 比 值 為 1.17, 環 渤 海 的 首 位 城 市 北 京 (13,777.9 億 人 民 幣 ) 與 第 二 位 城 市 天 津 (9, 億 人 民 幣 ) 間 的 比 值 為 1.51 狌 此 種 雙 城 競 爭 看 似 廣 州 與 深 圳 間 較 為 明 顯, 但 由 於 其 同 屬 廣 東 省, 協 調 較 為 容 易 北 京 與 天 津 間 同 屬 直 轄 市, 產 業 結 構 類 似, 協 調 不 易, 除 非 中 央 政 府 介 入, 否 則 雙 城 競 爭 的 戲 碼 仍 會 持 續 二 天 津 市 與 濱 海 新 區 時 序 進 入 21 世 紀 之 前, 天 津 作 為 直 轄 市, 其 發 展 甚 至 遠 不 如 南 方 的 地 級 市 究 其 原 因, 首 先, 領 導 多 是 本 地 人, 與 地 方 利 益 較 多 糾 葛 ; 其 次, 政 治 文 化 較 為 保 守 ; 再 者, 前 述 的 北 京 因 素 ; 最 後, 就 中 央 的 角 度 看 來, 天 津 最 重 要 的 功 能 是 攘 衛 京 畿, 經 濟 可 以 發 展 不 好, 但 一 定 要 穩 定 (TS01 訪 談 記 錄,2009/08/03;TS03 訪 談 記 錄,2009/08/04;TS04 訪 談 記 錄,2008/08/25) 然 而, 濱 海 新 區 的 發 展 確 實 給 了 天 津 機 會, 但 也 帶 給 天 津 難 題 根 據 中 國 社 科 院 出 版 的 2009 年 中 國 城 市 競 爭 力 藍 皮 書 顯 示, 天 津 的 經 濟 規 模 競 爭 力 在 中 國 城 市 中 排 名 第 六 天 津 經 濟 能 夠 出 現 高 增 長 的 主 要 原 因 在 於 : 中 國 政 府 批 准 推 進 天 津 濱 海 新 區 開 發 開 放 後, 在 天 津 布 置 和 引 導 了 大 批 重 大 工 業 專 案, 對 天 津 經 濟 帶 來 了 顯 著 的 拉 動 作 用 ( 詳 見 圖 5) 1994 年 天 津 市 固 定 資 產 投 資 總 額 為 億 元 人 民 幣, 天 津 濱 海 新 區 的 固 定 資 產 投 資 總 額 為 億 元 人 民 幣, 佔 天 津 市 固 定 資 產 投 資 總 額 的 32.49% 到 2009 年 時, 天 津 市 的 固 定 資 產 投 資 總 額 為 5, 億 元 人 民 幣, 天 津 濱 海 新 區 的 固 定 資 產 投 資 總 額 則 達 到 2, 億 元 人 民 幣, 幾 乎 佔 了 天 津 市 一 半 的 固 定 資 產 投 資 總 額 固 定 資 產 投 資 的 快 速 增 長 也 反 映 在 地 區 生 產 總 值 (GDP) 方 面 1994 年 天 津 市 GDP 為 億 元 人 民 幣, 天 津 濱 海 新 區 的 GDP 為 億 元 人 民 幣, 只 佔 天 津 市 的 23.01% 然 而,2009 年 天 津 濱 海 新 區 的 GDP 高 達 3, 億 元 人 民 幣, 已 經 佔 天 津 市 GDP 的 50.8%( 詳 見 圖 6) 註 狌 中 國 統 計 年 鑒 ( 2010), 中 華 人 民 共 和 國 國 家 統 計 局, indexch.htm

16 48 中 國 大 陸 研 究 第 57 卷 第 1 期 民 國 103 年 3 月 圖 5 天 津 市 天 津 濱 海 新 區 歷 年 固 定 資 產 投 資 總 額 及 占 比 % 50.00% 天 津 市 億 元 人 民 幣 億 元 人 民 幣 % 時 間 40.00% 30.00% 20.00% 10.00% % 時 間 60.00% 50.00% 40.00% 30.00% 20.00% 10.00% 天 津 濱 海 新 區 天 津 濱 海 新 區 占 天 津 市 比 重 資 料 來 源 : 天 津 市 統 計 局, 天 津 市 統 計 年 鑑 ( 北 京 : 中 國 統 計 出 版 社, 年 ) 引 自 張 弘 遠 林 雅 鈴, 中 國 特 區 經 濟 發 展 誘 因 機 制 轉 變 的 政 經 意 涵 : 天 津 濱 海 新 區 的 個 案 分 析, 中 國 大 陸 研 究, 第 54 卷 第 2 期 (2011 年 6 月 ), 頁 35~62 圖 6 天 津 市 天 津 濱 海 新 區 歷 年 地 區 生 產 總 值 (GDP) 及 占 比 天 津 市 天 津 濱 海 新 區 天 津 濱 海 新 區 占 天 津 市 比 重 資 料 來 源 : 同 圖 5

17 多 層 次 競 爭 : 天 津 濱 海 新 區 的 發 展 與 挑 戰 49 就 此 而 言, 近 年 來 天 津 市 的 迅 猛 發 展 與 濱 海 新 區 脫 離 不 了 關 係 但 我 們 也 看 得 出 天 津 市 的 焦 慮, 一 位 受 訪 者 提 及 : 濱 海 新 區 基 礎 建 設 7,000 億 人 民 幣, 規 劃 面 積 2,270 平 方 公 里, 佔 天 津 工 業 總 產 值 超 過 60%, 若 新 區 獨 立 成 一 行 政 區, 天 津 肯 定 怕 他 會 跑 掉 (TS04 訪 談 記 錄,2008/08/25) 狑 而 這 也 影 響 到 天 津 市 站 在 市 的 高 度 看 待 天 津 的 發 展, 一 位 受 訪 者 提 到 : 據 說 若 有 大 項 目 到 了 天 津, 天 津 市 常 委 也 常 爭 論 到 底 這 項 目 要 放 進 新 區 還 是 放 哪 (TS06 訪 談 記 錄,2009/08/03) 而 天 津 與 濱 海 新 區 的 緊 張 關 係, 也 多 體 現 在 新 區 管 委 會 與 各 行 政 區 間 的 關 係, 其 中 也 包 括 利 益 衝 突 一 位 受 訪 者 提 到 : 行 政 區 的 財 政 給 天 津 市 政 府 建 設 基 金 給 濱 海 新 區 管 委 會, 這 中 間 有 些 利 益 衝 突 也 是 難 免 的 (TG04 訪 談 記 錄,2008/08/26) 就 此 看 來, 為 釐 清 天 津 市 與 濱 海 新 區 的 關 係, 有 必 要 探 討 各 行 政 區 功 能 區 間 與 濱 海 新 區 管 委 會 間 的 競 爭 關 係 三 管 委 會 與 各 行 政 區 在 2009 年 底 改 制 前, 濱 海 新 區 的 範 圍 原 本 包 括 天 津 港 天 津 經 濟 技 術 開 發 區 天 津 保 稅 區 等 九 個 功 能 區, 以 及 塘 沽 區 漢 沽 區 和 大 港 區 三 個 完 整 的 行 政 區, 再 加 上 東 麗 區 和 津 南 區 的 部 分 區 域 但 自 從 濱 海 新 區 成 為 熱 門 議 題 後, 資 金 資 源 陸 續 湧 進, 新 區 管 委 會 與 各 區 政 府 和 管 理 機 構 之 間, 以 及 各 區 政 府 與 管 理 機 構 之 間 爭 相 競 爭, 造 成 資 源 浪 費 與 錯 置, 管 委 會 形 同 虛 設, 新 區 行 政 管 理 制 度 問 題 日 益 白 熱 化 玤 幾 位 受 訪 者 提 到 :(TS04 訪 談 記 錄,2008/08/25;TR02 訪 談 記 錄,2009/08/05) DELL 想 到 新 區, 各 功 能 區 行 政 區 都 在 爭 奪 中 央 撥 一 筆 經 費 下 來, 各 功 能 區 行 政 區 也 都 在 爭 奪 空 客 ( 空 中 巴 士 ) 到 天 津, 開 發 區 爭 保 稅 區 爭, 各 行 政 區 也 都 在 爭 現 在 就 是 有 利 的 爭 來 爭 去, 不 利 的 推 來 推 去, 相 互 間 打 來 打 去 相 較 於 上 海, 一 位 受 訪 者 認 為 上 海 是 行 政 區 管 功 能 區, 而 天 津 是 誰 也 不 管 誰, 各 自 發 展 (TS06 訪 談 記 錄,2009/08/03) 而 當 時 為 解 決 行 政 區 的 不 聽 話, 則 出 現 塘 沽 區 委 書 記 由 區 工 委 書 記 兼 任 的 現 象 因 此, 回 歸 到 天 津 市 濱 海 新 區 與 各 行 政 區 間 的 三 層 關 係 來 看, 原 本 法 律 上 明 確 定 位 新 區 管 委 會 是 人 民 代 表 派 出 機 構, 行 使 濱 海 新 區 的 經 濟 建 設 管 理 權, 但 實 務 運 行 上, 管 委 會 卻 是 左 右 受 制, 難 以 施 展 我 們 可 清 楚 看 到 在 土 地 管 理 整 體 規 劃 人 事 權 與 財 政 權 等 四 方 面 的 衝 突 首 先 是 土 地 管 理 問 題, 由 於 管 委 會 是 疊 架 在 原 有 行 政 區 和 功 能 區 之 上, 土 地 管 理 註 狑 關 於 此, 也 有 黨 工 委 的 幹 部 提 出 不 同 看 法 : 天 津 市 政 府 是 可 以 管 得 住 濱 海 新 區 的, 方 法 有 很 多, 最 重 要 的 是, 濱 海 新 區 工 委 書 記 也 是 天 津 市 委, 且 要 調 動 資 源 也 得 依 賴 天 津 市 政 府 (TG03 訪 談 記 錄,2008/08/27) 註 玤 孟 廣 文 杜 英 傑, 天 津 濱 海 新 區 建 設 成 就 與 發 展 前 景, 經 濟 地 理 ( 湖 南 ), 第 29 卷 第 2 期 (2009 年 2 月 ), 頁 193~199

18 50 中 國 大 陸 研 究 第 57 卷 第 1 期 民 國 103 年 3 月 權 實 際 掌 握 在 各 區 手 上, 建 立 工 業 園 區 公 共 建 設 地 產 開 發 分 別 是 由 各 區 政 府 或 管 理 機 構 負 責, 造 成 布 局 分 散, 導 致 新 區 內 跨 區 投 資 案 的 運 作, 常 常 是 各 區 政 府 或 管 理 機 構 依 各 自 利 益 決 定 執 行 程 度, 阻 力 重 重 其 次, 新 區 整 體 規 劃 難 以 落 實, 產 業 布 局 分 散, 各 區 政 府 與 管 理 機 構 惡 性 競 爭 情 形 嚴 重 : 重 複 投 資 削 價 招 商 引 資 與 盲 目 開 發 以 塘 沽 區 和 坐 落 於 區 內 之 天 津 經 濟 技 術 園 區 為 例, 兩 者 本 應 是 相 輔 相 成, 但 塘 沽 區 政 府 與 園 區 管 委 會 卻 各 行 其 是, 均 投 入 服 務 業 基 礎 設 施 競 賽, 使 得 寶 貴 的 資 金 難 以 發 揮 最 大 效 益, 這 種 惡 性 競 爭 情 況 其 實 也 常 見 於 新 區 管 委 會 和 各 區 政 府 與 管 理 機 構 之 間 第 三 為 人 事 權, 各 行 政 區 與 功 能 區 可 直 接 向 市 委 組 織 推 薦 幹 部, 新 區 工 委 會 無 推 薦 權, 更 別 說 任 命 權, 即 所 謂 的 管 人 的 不 管 事, 管 事 的 不 管 人, 一 位 受 訪 者 提 到 原 本 區 處 長 由 區 工 委 決 定, 現 在 變 成 天 津 市 黨 委 決 定 了 (TG05 訪 談 記 錄, 2009/08/05) 若 濱 海 新 區 連 下 屬 的 人 事 都 無 法 掌 握, 更 遑 論 統 一 指 揮 運 作 了 最 後, 在 財 政 權 方 面, 新 區 管 委 會 只 管 建 設 發 展 專 項 資 金, 各 行 政 區 與 功 能 區 財 政 部 門 直 接 對 口, 經 費 預 算 各 憑 本 事, 嚴 重 影 響 新 區 統 一 規 劃 能 力 因 此, 新 區 管 委 會 缺 少 人 事 權 與 財 政 權, 等 於 沒 有 行 走 的 雙 腿, 如 何 能 推 動 新 區 建 設 與 經 濟 發 展 更 上 層 樓 再 加 上, 管 委 會 只 有 協 調 指 導 與 糾 正 權, 各 行 政 區 與 功 能 區 要 不 要 接 受, 端 視 各 區 政 府 與 各 管 委 會 利 益 而 定, 原 本 設 想 以 調 度 靈 活 與 決 策 效 率 為 優 勢 的 制 度 設 計 反 而 適 得 其 反, 不 僅 效 率 低 弱, 同 時 也 增 加 制 度 運 行 的 成 本 也 因 此, 濱 海 新 區 在 體 制 改 革 上 勢 在 必 行 一 位 受 訪 者 強 調 : 就 濱 海 新 區 的 狀 況 來 看, 若 不 進 行 徹 底 的 整 合 是 不 行 的, 還 是 要 成 立 一 級 政 府, 要 有 四 套 班 子 才 行 (TG06 訪 談 記 錄,2008/08/26) 正 因 如 此, 才 有 下 述 的 體 制 改 革 伍 濱 海 新 區 體 制 改 革 的 結 果 回 顧 天 津 濱 海 新 區 的 發 展 歷 程, 自 濱 海 新 區 正 式 納 入 中 國 國 家 整 體 發 展 戰 略, 中 央 政 策 大 力 做 多 與 給 予 先 試 先 行 特 權 的 情 況 下, 理 應 大 步 邁 開, 勇 往 直 前, 但 面 對 龐 大 資 源 湧 入, 反 而 發 展 躊 躇 不 前 不 論 是 民 間 或 是 官 方 研 究 單 位 均 將 問 題 指 向 行 政 管 理 體 制 上, 認 為 只 有 經 濟 事 務 管 轄 權 之 管 委 會 的 運 行 模 式, 已 不 符 合 新 區 目 前 發 展 態 勢, 必 須 進 行 調 整 就 此 而 言, 一 如 前 文 所 述, 單 從 經 濟 邏 輯 並 無 法 解 決 濱 海 新 區 所 遭 遇 的 困 境, 而 行 政 管 理 體 制 所 產 生 的 問 題 核 心 便 是 本 文 所 強 調 的 多 層 次 競 爭 以 下 將 介 紹 濱 海 新 區 行 政 體 制 改 革 的 方 案 與 政 治 邏 輯 一 體 制 改 革 方 案 與 結 果 按 本 文 歸 納, 我 們 可 找 出 三 個 關 於 濱 海 新 區 制 度 改 革 的 方 案 : 一 是 維 持 管 委 會 統 籌 形 式, 但 強 化 管 委 會 功 能 ; 二 為 縮 小 濱 海 新 區 面 積, 並 讓 新 區 分 成 南 北 兩 區, 各 設 立 政 府 ; 三 是 直 接 改 制, 合 併 三 行 政 區 為 濱 海 新 區 人 民 政 府 ( 詳 見 表 1) 從 幾 個 方 案 可 看 出, 多 層 次 競 爭 的 第 一 層 ( 環 渤 海 各 省 市 與 天 津 市 ), 由 於 涉 及 各 省 市 間 的 競

19 多 層 次 競 爭 : 天 津 濱 海 新 區 的 發 展 與 挑 戰 51 表 1 濱 海 新 區 行 政 體 制 改 革 方 案 方 案 內 容 優 缺 點 改 革 啟 動 者 一 二 三 資 料 來 源 : 作 者 自 製 維 持 原 有 管 委 會 形 式, 但 強 化 管 委 會 功 能 縮 小 濱 海 新 區 面 積, 並 讓 新 區 分 成 南 北 兩 區 合 併 三 行 政 區 為 濱 海 新 區 人 民 政 府 1. 優 點 : 改 革 成 本 最 低 2. 缺 點 : 難 以 擺 脫 現 存 困 局 1. 優 點 : 新 區 一 分 為 二, 讓 天 津 市 較 易 掌 控, 解 決 多 層 次 競 爭 的 第 二 層 ( 天 津 市 與 濱 海 新 區 ) 2. 缺 點 : 改 革 成 本 高, 開 發 區 效 益 分 散 1. 優 點 : 解 決 多 層 次 競 爭 的 第 三 層 ( 管 委 會 與 各 行 政 區 ) 2. 缺 點 : 增 加 多 層 次 競 爭 第 二 層 ( 天 津 市 與 濱 海 新 區 ) 的 可 能 性, 且 增 加 行 政 成 本 天 津 市 天 津 市 中 央 爭 關 係, 光 靠 濱 海 新 區 的 行 政 體 制 改 革 是 無 法 解 決 的, 得 靠 中 央 政 府 的 強 力 介 入, 但 以 目 前 中 國 各 地 方 政 府 的 自 主 性 與 自 利 動 機 看 來, 若 中 央 政 府 介 入 能 否 有 成 效 不 無 疑 問 : 更 何 況, 中 央 政 府 是 否 有 意 願 讓 各 省 市 區 間 真 正 的 整 合 仍 是 個 大 問 號, 因 為 一 旦 地 方 間 整 合 成 功, 中 央 得 面 對 更 強 大 的 地 方 聯 盟, 其 在 中 央 與 地 方 關 係 的 絕 對 權 威 將 會 受 損 玡 其 中, 在 第 一 個 方 案 中, 由 於 僅 是 強 化 現 存 管 委 會 的 功 能, 牽 動 到 的 行 政 層 級 較 少, 成 本 也 最 低, 但 卻 難 以 擺 脫 目 前 新 區 的 行 政 僵 局 與 經 濟 困 局 在 第 二 方 案 中, 新 區 被 一 分 為 二, 其 削 弱 了 濱 海 新 區 的 力 量, 解 決 多 層 次 競 爭 的 第 二 層 ( 天 津 市 與 濱 海 新 區 ), 但 一 方 面 涉 及 如 何 將 原 本 新 區 拆 成 南 北 兩 區, 且 又 涉 及 原 本 三 個 行 政 區 的 重 劃, 成 本 極 高, 另 一 方 面, 由 於 新 區 一 拆 為 二, 也 將 使 開 發 區 的 效 益 分 散 而 在 第 三 方 案 中, 合 併 三 行 政 區 使 濱 海 新 區 成 為 一 級 人 民 政 府, 其 可 解 決 多 層 次 競 爭 第 三 層 ( 管 委 會 與 各 行 政 區 ) 的 問 題, 但 卻 可 能 埋 下 增 加 多 層 次 競 爭 第 二 層 ( 天 津 市 與 濱 海 新 區 ) 的 可 能 性, 此 一 方 案 需 要 更 高 層 級 的 行 政 權 力 介 入, 否 則 無 異 是 緣 木 求 魚 2008 年 春, 天 津 市 發 出 的 人 事 命 令, 顯 示 當 時 改 制 有 朝 向 第 一 種 方 案 的 趨 勢, 以 加 強 管 委 會 實 質 權 力 方 式, 迴 避 行 政 區 大 幅 度 變 動 的 成 本, 試 圖 解 決 濱 海 新 區 管 理 體 制 的 問 題, 同 時 新 區 排 除 被 切 割 成 兩 區 的 第 二 種 方 案 這 樣 的 安 排, 是 天 津 市 濱 海 新 區 與 新 區 內 各 行 政 區 利 益 間 暫 時 性 均 衡 點, 然 而, 如 前 所 述, 各 行 政 單 位 惡 性 競 爭 與 整 體 經 濟 效 益 不 彰 的 問 題 並 沒 有 解 決, 隨 著 各 項 大 型 投 資 案 的 進 駐, 問 題 只 會 愈 演 愈 烈 然 而 到 了 2009 年, 情 勢 有 了 新 的 變 化, 改 革 方 向 變 成 撤 行 政 區, 成 立 新 區 政 府, 亦 即 前 述 第 三 個 方 案 2009 年 5 月 8 日 原 擔 任 福 建 省 委 與 廈 門 市 委 書 記 的 何 立 峰 被 宣 布 解 除 職 務, 轉 任 天 津 市 委 副 書 記,5 月 12 日 天 津 市 委 宣 布 由 剛 北 上 履 新 的 何 註 玡 徐 現 祥 王 賢 彬 高 元 驊, 中 國 區 域 發 展 的 政 治 經 濟 學, 陸 銘 陳 釗 朱 希 偉 徐 現 祥 主 編, 中 國 區 域 經 濟 發 展 : 回 顧 與 展 望 ( 上 海 : 上 海 人 民 出 版 社,2011 年 ), 頁 71~123

20 52 中 國 大 陸 研 究 第 57 卷 第 1 期 民 國 103 年 3 月 立 峰 接 替 苟 利 軍 職 務, 兼 任 市 委 濱 海 新 區 工 委 書 記 塘 沽 區 委 書 記 何 立 峰 上 任 半 年, 使 爭 議 甚 久 的 行 政 管 理 體 制 問 題 終 於 在 2009 年 10 月 底 獲 得 解 決, 玭 並 在 2009 年 12 月 17 日 至 2010 年 1 月 10 日, 短 短 半 個 月 內, 濱 海 新 區 相 繼 召 開 了 黨 代 會 政 協 會 議 人 代 會, 四 大 領 導 班 子 全 部 產 生 原 本 濱 海 新 區 廣 達 2,270 平 方 公 里 範 圍 內, 有 三 個 行 政 區 與 九 個 功 能 區, 大 區 套 小 區 區 中 有 區 複 雜 的 行 政 層 級 結 構, 以 及 有 七 個 公 安 分 局 五 個 工 商 局 六 個 國 稅 局 和 五 個 地 稅 局 六 個 法 院 機 構 五 個 檢 察 院 機 構 等 這 樣 重 疊 的 組 織 機 關, 改 制 後 撤 銷 新 區 管 委 會, 以 及 塘 沽 區 漢 沽 區 與 大 港 區, 設 立 天 津 市 濱 海 新 區, 以 原 塘 沽 區 漢 沽 區 大 港 區 的 行 政 區 域 為 濱 海 新 區 的 行 政 區 域 ( 見 圖 7) 而 東 麗 區 和 津 南 區 的 部 分 區 域, 不 劃 入 濱 海 新 區 行 政 區 範 圍, 但 仍 為 濱 海 新 區 產 業 規 劃 區 域 因 此, 從 2006 年 濱 海 新 區 成 為 全 國 綜 合 配 套 改 革 試 驗 區 以 來, 行 政 管 理 體 制 爭 議 初 步 落 幕 圖 7 天 津 市 與 劃 歸 濱 海 新 區 的 塘 沽 漢 沽 與 大 港 區 資 料 來 源 : 天 津 濱 海 新 區 方 案 明 年 1 月 公 布 調 整 涉 近 千 幹 部, 鳳 凰 網, shtml 註 玭 轉 發 國 務 院 關 於 同 意 天 津 市 調 整 部 分 行 政 區 劃 批 覆 的 通 知, 天 津 市 人 民 政 府 文 件, tj.gov.cn/zwgk/wjgz/szfwj/200911/t _ htm

21 多 層 次 競 爭 : 天 津 濱 海 新 區 的 發 展 與 挑 戰 53 二 體 制 改 革 的 政 治 經 濟 學 就 改 制 前 後 的 比 較 而 言, 首 先, 在 新 區 組 織 機 構 方 面, 建 立 濱 海 新 區 區 委 區 人 大 區 政 府 區 政 協, 但 是 要 求 同 級 機 構 比 原 有 三 個 行 政 區 應 大 幅 度 精 簡 ; 其 次, 在 行 政 層 級 方 面, 原 各 行 政 區 與 功 能 區 則 改 制 為 新 區 政 府 的 派 出 機 構, 行 政 區 轉 化 為 城 區 管 理 機 構, 成 立 塘 沽 漢 沽 大 港 三 個 工 委 和 管 委 會, 行 使 社 會 管 理 功 能, 保 留 經 濟 管 理 功 能 ; 功 能 區 則 是 成 立 九 個 功 能 區 黨 組 和 管 委 會, 主 要 行 使 經 濟 發 展 職 能 第 三, 在 運 行 機 制 與 權 責 方 面, 原 新 區 管 委 會 為 天 津 市 派 出 機 構, 對 各 行 政 區 僅 具 協 調 功 能, 改 制 後 則 成 為 一 級 政 府, 與 各 區 間 成 上 下 隸 屬 關 係 ( 詳 見 表 2) 表 2 天 津 濱 海 新 區 改 制 前 後 對 照 表 項 目 改 制 前 改 制 後 行 政 區 劃 組 織 機 構 運 行 機 制 權 限 範 圍 天 津 港 天 津 經 濟 技 術 開 發 區 天 津 保 稅 區 等 以 原 塘 沽 區 漢 沽 區 大 港 區 的 行 政 區 域 為 濱 九 個 功 能 區 ; 塘 沽 區 漢 沽 區 和 大 港 區 三 個 完 海 新 區 的 行 政 區 域 而 東 麗 區 和 津 南 區 的 部 分 整 的 行 政 區, 以 及 東 麗 區 和 津 南 區 的 部 分 區 域 區 域, 不 劃 入 濱 海 新 區 行 政 區 範 圍, 但 仍 為 濱 為 新 區 範 圍, 總 面 積 廣 達 2,270 平 方 公 里, 海 岸 海 新 區 產 業 規 劃 區 域 線 長 153 公 里 1. 濱 海 新 區 : 工 委 與 管 理 委 員 會 2. 功 能 區 : 工 委 與 管 理 委 員 會 3. 行 政 區 : 區 委 / 區 政 府 / 區 人 大 1. 濱 海 新 區 政 府 / 區 人 大 2. 功 能 區 管 理 機 構 : 黨 組 與 管 委 會 3. 城 區 管 理 機 構 : 成 立 塘 沽 漢 沽 和 大 港 三 個 工 委 與 管 理 委 員 會 管 理 委 員 會 為 市 政 府 派 出 機 構, 與 各 區 及 各 管 新 區 政 府 主 導 之 垂 直 隸 屬 關 係, 其 中 城 區 管 理 委 會 為 指 導 與 協 調 的 橫 向 關 係, 而 非 隸 屬 之 垂 機 構 主 要 為 社 會 功 能, 但 仍 保 有 經 濟 管 理 功 能 直 關 係 ; 功 能 區 管 理 機 構 主 要 執 行 經 濟 發 展 功 能 新 區 管 委 會 只 是 一 個 綜 合 協 調 機 構, 僅 具 有 規 新 區 政 府 對 轄 區 內 有 完 整 的 管 轄 權 此 外, 新 劃 新 區 經 濟 建 設 與 產 業 布 局 之 經 濟 管 理 權, 以 區 雖 然 隸 屬 天 津 市 政 府, 但 新 區 的 事 情 在 新 及 針 對 新 區 整 體 發 展 之 協 調 指 導 與 糾 正 權 區 辦, 擁 有 部 分 直 接 向 中 央 負 責 的 權 限, 天 津 市 不 能 審 批, 按 程 序 報 送 資 料 來 源 : 作 者 自 製 整 體 而 言, 在 黨 國 體 制 下, 開 發 區 並 無 法 單 純 由 強 調 效 率 與 技 術 的 經 濟 邏 輯 解 決 問 題, 在 本 文 的 分 析 中, 濱 海 新 區 仍 得 成 立 一 級 政 府 才 能 解 決 原 本 所 轄 各 行 政 區 的 干 擾, 且 在 天 津 市 與 濱 海 新 區 的 關 係 中, 中 央 直 接 介 入, 賦 予 新 區 更 大 的 自 主 發 展 權 自 主 改 革 權 自 主 創 新 權, 即 新 區 的 事 在 新 區 辦 的 運 行 機 制, 且 新 區 擁 有 部 分 直 接 向 中 央 負 責 的 權 限, 天 津 市 不 能 審 批, 按 程 序 報 送 我 們 從 天 津 濱 海 新 區 的 體 制 改 革, 可 看 出 其 中 的 黨 國 體 制 邏 輯 讓 完 全 與 天 津 市 沒 有 淵 源 的 何 立 峰 被 中 央 空 降 至 天 津 市, 玦 這 樣 的 人 事 安 排, 透 露 出 中 央 對 於 天 津 市 自 家 人 處 理 濱 海 新 區 行 政 管 理 體 制 之 速 度 與 方 式 的 不 耐, 同 時 也 顯 示 濱 海 新 區 行 註 玦 具 大 陸 官 方 媒 體 指 出, 天 津 市 委 組 織 部 部 長 史 蓮 喜 公 開 表 示 何 立 峰 同 志 是 中 央 在 全 國 選 拔 來 的 年 輕 優 秀 幹 部, 這 次 到 天 津 任 市 委 副 書 記, 同 時 主 要 負 責 濱 海 新 區 工 作, 是 中 央 從 加 快 濱 海 新 區 開 發 開 放 的 全 域, 推 進 幹 部 交 流, 加 強 領 導 班 子 建 設 所 做 出 的 重 要 決 策 請 參 見, 新 天 津 市 委 副 書 記 何 立 峰 接 替 苟 利 軍 掌 舵 濱 海 新 區, 人 民 網,

22 54 中 國 大 陸 研 究 第 57 卷 第 1 期 民 國 103 年 3 月 政 管 理 體 制 的 僵 局, 在 地 方 政 府 各 方 角 力 無 解 的 情 況 下, 唯 有 扮 演 最 終 仲 裁 者 的 中 央 介 入, 方 能 打 開 僵 局 而 且, 在 改 革 的 時 間 點 也 多 有 政 治 考 量, 當 作 者 於 2009 年 8 月 進 行 訪 談 時, 一 位 受 訪 者 提 及 : 原 本 8 月 要 動, 但 因 為 國 慶 的 關 係, 會 延 到 國 慶 後 (TG07 訪 談 記 錄,2009/08/05) 值 得 注 意 的 是, 與 浦 東 新 區 相 同 的 大 功 能 區 行 政 化 的 制 度 設 計 : 改 制 後 原 各 行 政 區 改 為 城 區 管 理 機 構, 成 立 工 委 與 管 委 會, 除 執 行 社 會 功 能 外, 保 有 經 濟 管 理 職 能, 而 原 功 能 區 改 制 之 功 能 區 管 理 機 構, 依 然 行 使 經 濟 管 理 職 能 但 是 不 同 於 浦 東 新 區 設 立 之 功 能 區, 雖 然 是 浦 東 新 區 刻 意 設 立, 但 是 發 展 過 程 中, 在 市 場 機 制 催 化 下, 逐 漸 形 成 整 合 的 經 濟 區 域 ; 濱 海 新 區 則 是 直 接 將 原 行 政 區 改 為 類 功 能 區, 保 有 經 濟 管 理 權, 原 先 區 中 有 區 大 區 包 小 區 的 結 構 並 未 改 變 此 點 無 疑 是 保 留 各 級 行 政 部 門 干 預 市 場 的 空 間, 以 及 各 管 委 會 相 互 競 爭 的 可 能 顯 然, 改 制 後 的 濱 海 新 區 與 天 津 市 形 成 雙 核 心 發 展 格 局, 雖 然 新 區 在 行 政 層 級 上 歸 屬 於 天 津 市, 但 在 綜 合 配 套 改 革 試 驗 區 保 護 傘 下, 凡 屬 於 天 津 市 權 限 範 圍 內 的, 新 區 可 以 自 行 決 定 的 事 情, 原 則 上 都 下 放 給 新 區 凡 新 區 能 辦 的 事, 支 持 先 行 先 試 凡 新 區 需 要 報 送 國 家 審 批 的 事 項, 市 有 關 職 能 部 門 不 再 審 批, 按 程 序 報 送 玢 這 意 味 著 天 津 市 的 權 力 被 縮 減, 濱 海 新 區 擁 有 直 接 向 中 央 負 責 的 部 分 權 力, 某 種 程 度 上, 濱 海 新 區 與 天 津 市 實 質 上 可 謂 進 入 新 夥 伴 的 關 係, 濱 海 新 區 未 來 能 否 與 天 津 市 共 榮, 抑 或 新 區 演 變 成 尾 大 不 掉 的 局 勢? 未 來 發 展 態 勢 值 得 觀 察 陸 結 論 中 國 改 革 開 放 後 經 濟 的 持 續 成 長 一 直 是 學 界 感 興 趣 的 話 題, 在 中 央 放 權 讓 利 並 提 供 財 政 與 政 治 晉 升 誘 因 下, 地 方 政 府 的 發 展 主 義 在 其 中 所 扮 演 的 角 色 至 為 關 鍵, 然 而, 這 也 導 致 地 區 間 的 競 爭 白 熱 化 然 而, 當 前 探 討 部 門 或 地 方 競 爭 的 文 獻, 多 將 焦 點 集 中 於 同 級 政 府 之 間, 但 我 們 在 天 津 濱 海 新 區 的 個 案 中 也 發 現, 即 便 是 同 一 區 域 內, 不 同 層 級 政 府 間 亦 存 在 競 爭 關 係 本 文 在 天 津 新 區 的 個 案 上 找 出 三 層 的 競 爭 關 係 :( 一 ) 第 一 層 為 環 渤 海 區 域 ( 特 別 是 北 京 市 )vs 天 津 市 ;( 二 ) 第 二 層 為 天 津 市 vs 天 津 濱 海 新 區 ;( 三 ) 第 三 層 為 濱 海 新 區 管 委 會 vs 各 行 政 區 ( 塘 沽 區 漢 沽 區 大 港 區 ) 就 行 政 級 別 而 言, 三 個 層 次 間 形 成 了 向 右 下 傾 斜 的 英 文 字 母 Z 間 競 爭 關 係 而 此 種 多 層 次 競 爭 的 唯 一 解 套 機 會 是 中 央 政 府 的 強 勢 介 入 從 現 實 的 發 展 看 來, 撤 行 政 區, 成 立 新 區 政 府 確 實 緩 解 了 多 層 次 競 爭 的 困 境 且 在 成 立 一 級 政 府 後, 根 據 濱 海 新 區 官 方 統 計, 經 濟 表 現 依 舊 不 凡,2010 年 濱 海 新 區 生 產 總 值 突 破 5,000 億 元, 比 上 年 增 長 25% 以 上 ; 工 業 總 產 值 10,603.5 億 元, 增 註 玢 天 津 濱 海 換 裝 新 引 擎 調 整 行 政 區 域 統 一 行 政 架 構, 人 民 日 報 網, BIG5/64093/64387/ html

23 多 層 次 競 爭 : 天 津 濱 海 新 區 的 發 展 與 挑 戰 55 長 33.2%; 財 政 收 入 1,006 億 元, 增 長 36.9%, 外 貿 出 口 244 億 美 元, 增 長 24%, 玠 就 目 前 看 來,2011 年 前 三 季 的 表 現 仍 然 相 當 亮 眼 玬 然 而, 此 種 經 濟 問 題 透 過 政 治 手 段 解 決, 實 則 潛 藏 了 一 個 大 問 題 濱 海 新 區 召 開 了 黨 代 會 政 協 會 議 人 代 會, 四 大 領 導 班 子 也 全 部 俱 全, 成 為 實 質 的 一 級 政 府 此 種 結 果 代 表 兩 種 意 義, 第 一, 無 論 區 域 競 爭 如 何 激 烈, 中 央 掌 握 人 事 權 或 晉 升 規 則 成 為 關 鍵, 第 二, 中 國 的 各 級 開 發 區 在 當 前 制 度 環 境 下, 要 成 為 真 正 意 義 的 經 濟 實 體 有 其 難 度, 最 終 仍 得 回 歸 擁 有 四 大 領 導 班 子 的 行 政 實 體 而 此 兩 者 是 否 有 助 於 實 際 問 題 的 解 決 則 有 待 觀 察 如 前 所 述, 本 文 最 主 要 的 觀 點 即 在 描 繪 不 同 級 別 政 府 間 的 競 爭 關 係, 此 種 超 越 官 僚 體 系 層 級 節 制 的 競 爭 現 象, 發 生 於 依 然 堅 守 黨 國 體 制 的 中 國 而 言, 更 能 凸 顯 其 意 義 改 革 開 放 迄 今, 中 國 各 級 政 府 利 益 主 體 化 愈 加 明 顯, 彼 此 間 的 競 爭 也 愈 來 愈 激 烈, 中 央 政 府 近 年 來 不 斷 提 倡 促 進 區 域 協 調 發 展, 並 鼓 勵 大 則 如 長 三 角 珠 三 角 以 及 環 渤 海, 小 則 各 省 市 縣 內 區 域 發 展 協 調 機 制 的 建 構 但 在 現 有 地 方 發 展 模 式 與 政 治 晉 升 規 則 下, 對 地 方 幹 部 而 言, 轄 區 內 發 展 與 跨 區 間 協 調 該 如 何 權 衡 ; 且 更 重 要 的 是, 在 當 前 中 央 地 方 關 係 下, 中 央 是 否 當 真 希 望 各 區 域 自 行 協 調 仍 有 待 商 榷, 一 旦 區 域 協 調 成 功 是 否 將 損 及 中 央 的 絕 對 權 威, 此 亦 是 我 們 觀 察 中 國 區 域 發 展 不 可 忽 略 的 視 角 * * * ( 收 件 :101 年 3 月 3 日, 接 受 :103 年 2 月 24 日 ) 註 玠 註 玬 2010 年 濱 海 經 濟 總 量 超 5000 億 淨 增 GDP1200 億, 濱 海 新 區 信 息 資 源 網, detail.jsp?id= 天 津 濱 海 新 區 前 三 季 GDP 同 比 增 23.7% 經 濟 平 穩 快 速 發 展, 中 華 人 民 共 和 國 國 家 發 展 和 改 革 委 員 會 地 區 經 濟 司,

24 56 中 國 大 陸 研 究 第 57 卷 第 1 期 民 國 103 年 3 月 Multi-Level Competition: The Development and Challenge of Tianjin Binhai New Area Hsin Hsien Wang Professor Graduate Institute of East Asian Studies National Chengchi University Hsiu Ling Tu Ph.D. Candidate Graduate Institute of East Asian Studies National Chengchi University Abstract To accelerate the development of Binhai New Area was written into the 11th Five-Year Plan which officially brought the Tianjin Binhai New Area (TBNA) into the PRC s overall national developmental strategy in October The TBNA was once again positioned to be the leading force for the development of Bohai Economic Rim, which accompanied a number of preferential policies. Having summarized the reform experimental zone since the end of 2005, various central policies have deregulated management systems of TBNA, implementing early and pilot measures on financial, land and administrative systems. It seems that the development of TBNA had gotten rid of past depressed situation and come to an accelerating developmental phase. In terms of geographical location, human environment and administration level, Tianjin is no less than Shanghai. Nevertheless, TBAN is far less developed than the Pudong New Area. Consequently, this article explores the opportunities and dilemmas that TBNA is facing by adopting the political logic of Chinese regional development.

25 多 層 次 競 爭 : 天 津 濱 海 新 區 的 發 展 與 挑 戰 57 This article argues that TBNA s establishment, stillness and prosperity are closely related to the model of Chinese economic reforms. At macro level, the reformed model makes use of globalization mechanism and adopts the logic of inward and outward linkage. At micro level, the power lies with the central government to open various regional/administrative districts game competition. However, the disordered inter-regional competitions will be the crisis of the aforesaid regional innovation mechanism. Using the TBNA as a case study, this paper uses the example of Chinese regional competitions in that they exist not only between same-level governments, but also between different levels of governments. The solution for this multi-level competition relies on the central government s strong intervention, which also illustrates that the present Chinese economic reform is adhered to the logic of the partystate system. Keywords: TBNA, local government, regional development, multi-level competition

26 58 中 國 大 陸 研 究 第 57 卷 第 1 期 民 國 103 年 3 月 參 考 文 獻 1994 年 濱 海 新 區 大 事 記, 濱 海 新 區 網, DSJ22362/ /Detail_ htm 2010 年 濱 海 經 濟 總 量 超 5000 億 淨 增 GDP1200 億, 濱 海 新 區 信 息 資 源 網, tjbhxx.cn/detail.jsp?id= 中 國 區 域 經 濟 發 展 格 局, 新 華 網, com/ziliao/ /02/content_ _2.htm 中 國 統 計 年 鑒 (2010), 中 華 人 民 共 和 國 國 家 統 計 局, ndsj/2010/indexch.htm 天 津, 北 方 經 濟 中 心, 大 陸 台 商 簡 訊, htm 天 津 濱 海 換 裝 新 引 擎 調 整 行 政 區 域 統 一 行 政 架 構, 人 民 日 報 網, people.com.cn/big5/64093/64387/ html 天 津 濱 海 新 區 方 案 明 年 1 月 公 布 調 整 涉 近 千 幹 部, 鳳 凰 網, com/news/ / shtml 天 津 濱 海 新 區 前 三 季 GDP 同 比 增 23.7% 經 濟 平 穩 快 速 發 展, 中 華 人 民 共 和 國 國 家 發 展 和 改 革 委 員 會 地 區 經 濟 司, 天 津 濱 海 新 區 條 例, 貿 易 促 進 網, shtml 我 想 瞭 解 新 區 _ 大 事 記, 濱 海 新 區 網, DSJ22362/List/list_0.htm 破 除 行 政 痼 疾 濱 海 新 區 管 委 會 收 權, 人 民 網, 國 務 院 批 覆 的 天 津 濱 海 新 區 綜 合 配 套 改 革 試 驗 總 體 方 案 ( 全 文 ), 人 民 網, 國 務 院 推 進 天 津 濱 海 新 區 開 發 開 放 有 關 問 題 的 意 見, 中 國 政 府 網, cn/zwgk/ /05/content_ htm 新 天 津 市 委 副 書 記 何 立 峰 接 替 苟 利 軍 掌 舵 濱 海 新 區, 人 民 網, com.cn/gb/ html 環 渤 海 區 域 示 意 圖, 天 津 圖 書 館, 轉 發 國 務 院 關 於 同 意 天 津 市 調 整 部 分 行 政 區 劃 批 覆 的 通 知, 天 津 市 人 民 政 府 文 件, 天 津 市 統 計 局, 天 津 市 統 計 年 鑑 ( 北 京 : 中 國 統 計 出 版 社, 年 ) 王 信 賢, 中 國 區 域 發 展 戰 略 與 影 響 : 內 外 聯 結 的 觀 點, 中 華 歐 亞 基 金 會 世 界 和 平 研 究 所 主 編, 中 國 的 發 展 與 今 後 之 亞 洲 : 台 日 論 壇 2006 年 台 北 會 議 論 文 集 ( 台 北 : 中 華 歐 亞 基 金 會,2006 年 ), 頁 93~109

27 多 層 次 競 爭 : 天 津 濱 海 新 區 的 發 展 與 挑 戰 59 王 信 賢, 誰 統 治? 論 中 國 的 政 策 制 定 過 程 : 以 反 壟 斷 法 為 例, 中 國 大 陸 研 究, 第 53 卷 第 1 期 (2010 年 3 月 ), 頁 35~62 王 賢 彬 徐 現 祥, 中 國 地 方 官 員 經 濟 增 長 軌 跡 及 其 機 制 研 究, 經 濟 學 家 ( 四 川 ),2010 年 第 11 期, 頁 34~43 吳 旬, 土 地 價 格 地 方 政 府 競 爭 與 政 府 失 靈, 中 國 土 地 科 學 ( 北 京 ),2004 年 第 2 期, 頁 10~14 李 博 雲 軍, 楊 連 雲 : 河 北 正 因 為 靠 著 京 津 才 發 展 落 後, 21 世 紀 經 濟 報 導, 周 飛 舟, 錦 標 賽 體 制, 社 會 學 研 究 ( 北 京 ),2009 年 第 3 期, 頁 54~77 周 振 超, 當 代 中 國 政 府 條 塊 關 係 研 究 ( 天 津 : 天 津 人 民 出 版 社,2009 年 ) 周 黎 安, 中 國 地 方 官 員 的 晉 升 錦 標 賽 模 式 研 究, 經 濟 研 究 ( 北 京 ),2007 年 第 7 期, 頁 36~50 周 黎 安, 轉 型 中 的 地 方 政 府 : 官 員 激 勵 與 治 理 ( 上 海 : 格 致 出 版 社,2008 年 ) 孟 廣 文 杜 英 傑, 天 津 濱 海 新 區 建 設 成 就 與 發 展 前 景, 經 濟 地 理 ( 湖 南 ), 第 29 卷 第 2 期 (2009 年 2 月 ), 頁 193~199 林 尚 立, 國 內 政 府 間 關 係 ( 浙 江 : 浙 江 人 民 出 版 社,1998 年 ) 徐 現 祥 王 賢 彬, 晉 升 激 勵 與 經 濟 增 長 : 來 自 中 國 省 級 官 員 的 證 據, 世 界 經 濟 ( 北 京 ),2010 年 第 2 期, 頁 15~36 徐 現 祥 王 賢 彬 高 元 驊, 中 國 區 域 發 展 的 政 治 經 濟 學, 陸 銘 陳 釗 朱 希 偉 徐 現 祥 主 編, 中 國 區 域 經 濟 發 展 : 回 顧 與 展 望 ( 上 海 : 上 海 人 民 出 版 社,2011 年 ), 頁 71~123 張 子 云 于 武 楊 柏, 橫 向 佈 局 中 國 : 泛 流 域 經 濟 帶 崛 起 思 考 ( 上 海 : 上 海 人 民 出 版 社,2007 年 ) 張 弘 遠 林 雅 鈴, 中 國 特 區 經 濟 發 展 誘 因 機 制 轉 變 的 政 經 意 涵 : 天 津 濱 海 新 區 的 個 案 分 析, 中 國 大 陸 研 究, 第 54 卷 第 2 期 (2011 年 6 月 ), 頁 35~62 張 志 紅, 當 代 中 國 政 府 間 縱 向 關 係 研 究 ( 天 津 : 天 津 人 民 出 版 社,2005 年 ) 張 軍 周 黎 安, 為 增 長 而 競 爭 : 中 國 增 長 的 政 治 經 濟 學 ( 上 海 : 上 海 人 民 出 版 社, 2007 年 ) 張 緊 跟, 當 代 中 國 政 府 間 關 係 導 論 ( 北 京 : 社 會 科 學 文 獻 出 版 社,2009 年 ) 陶 然 蘇 福 兵 陸 曦 朱 昱 銘, 經 濟 增 長 能 否 帶 來 晉 升 : 對 晉 升 錦 標 賽 理 論 的 邏 輯 挑 戰 與 省 級 實 證 重 估, 管 理 世 界 ( 北 京 ),2010 年 第 12 期, 頁 13~26 曾 志 超, 台 商 進 駐 天 津 濱 海 新 區 開 拓 華 北 市 場, 國 政 研 究 報 告, org.tw/post/2/5293 馮 興 元, 地 方 政 府 競 爭 : 理 論 範 式 分 析 框 架 與 實 證 研 究 ( 江 蘇 : 譯 林 出 版 社,2010 年 ) 楊 其 靜 聶 輝 華, 保 護 市 場 的 聯 邦 主 義 及 其 批 判, 經 濟 研 究 ( 北 京 ),2008 年 第 3 期, 頁 99~114

28 60 中 國 大 陸 研 究 第 57 卷 第 1 期 民 國 103 年 3 月 趙 宏, 環 渤 海 經 濟 圈 產 業 發 展 研 究 ( 北 京 : 中 國 經 濟 出 版 社,2008 年 ) 厲 以 寧, 區 域 發 展 新 思 路 ( 北 京 : 經 濟 日 報 出 版 社,2000 年 ) 韓 志 紅 吳 量 福 史 月 紅, 天 津 濱 海 新 區 政 府 機 構 設 置 的 初 步 研 究, 天 津 經 濟 ( 天 津 ),2007 年 第 6 期, 頁 52~55 Amin, Ash and Nigel Thrift, Neo-Marshallian Nodes in Global Networks, International Journal of Urban and Regional Research, Vol. 16, No. 4(December 1992), pp. 571~587. Buchanan, James M., A Contractarian Paradigm for Applying Economic Theory, American Economic Review, Vol. 65, No. 2(May 1975), pp. 225~230. Lieberthal, Kenneth, Introduction: The Fragmented Authoritarianism Model and Its Limitations, in Kenneth Lieberthal and Michel Oksengerg eds., Policy Making in China: Leaders, Structures, and Processes(New Jersey: Princeton University Press, 1988), pp. 1~30. Lin, Nan, Local Market Socialism:Local Corporation in Action in Rural China, Theory and Society, Vol. 24, No. 3(June 1995), pp. 301~354. Morgan, Kevin, The Learning Region: Institutions, Innovation and Regional Renewal, Regional Studies, Vol. 31, No. 5(July 1997), pp. 491~503. Niskanen, William A., Bureaucracy and Representative Government(Chicago: Aldine- Atherton Inc., 1971). Oi, Jean C., The Evolution Local State Corporatism, in Andrew G. Walder ed., Zouping in Transition: The Process of Reform in Rural North China ( Cambridge: Harvard University Press,1998), pp. 62~85. Oi, Jean C., Fiscal Reform and the Economic Foundations of Local State Corporatism in China, World Politics, Vol. 45, No. 1(October 1992), pp. 99~126. Oi, Jean C., Rural China Takes Off(California: University of California Press,1999). Peng, Yusheng, Chinese Villages and Townships as Industrial Corporations: Ownership, Governance, and Competition, American Journal of Sociology,Vol. 106, No. 5(March 2001), pp. 1338~1770. Qian, Yingyi and Barry Weingast, Federalism as a Commitment to Market Incentives, Journal of Economic Perspectives, Vol. 11, No. 4(Fall 1997), pp. 83~92. Tsai, Kellee S., Off Balance: The Unintended Consequences of Fiscal Federalism in China, Journal of Chinese Political Science, Vol. 9, No. 2(Fall 2004), pp. 1~26. Walder, Andrew G., Local Governments as Industrial Firms: An Organizational Analysis of China s Transitional Economy, The American Journal of Sociology, Vol. 101, No. 2 (September 1995), pp. 263~301. Weingast, Barry R., The Economic Role of Political Institutions: Market-Preserving Federalism and Economic Growth, Journal of Law, Economics, and Organization, Vol. 11, No. 1(April 1995), pp. 1~31.

29 多 層 次 競 爭 : 天 津 濱 海 新 區 的 發 展 與 挑 戰 61 附 錄 受 訪 者 編 號 編 號 受 訪 者 訪 談 日 期 TS01 天 津 師 範 大 學 教 授 2008 年 8 月 日 2009 年 8 月 3 日 TS02 天 津 南 開 大 學 教 授 2008 年 8 月 25 日 TS03 天 津 南 開 大 學 教 授 2009 年 8 月 4 日 TS04 天 津 南 開 大 學 教 授 2008 年 8 月 25 日 TS05 天 津 南 開 大 學 教 授 2008 年 8 月 25 日 TS06 天 津 師 範 大 學 教 授 2009 年 8 月 3 日 TG01 天 津 濱 海 新 區 管 委 會 幹 部 2008 年 7 月 11 日 TG02 中 新 天 津 生 態 城 管 委 會 辦 公 室 幹 部 2008 年 8 月 26 日 TG03 天 津 市 委 濱 海 新 區 工 作 委 員 會 幹 部 2008 年 8 月 27 日 TG04 天 津 市 漢 沽 區 委 辦 公 室 幹 部 2008 年 8 月 26 日 TG05 天 津 濱 海 新 區 幹 部 2009 年 8 月 5 日 TG06 天 津 濱 海 新 區 管 委 會 幹 部 2008 年 8 月 26 日 TG07 天 津 市 發 改 委 幹 部 2009 年 8 月 5 日 TR01 天 津 市 經 濟 發 展 研 究 所 研 究 員 2009 年 8 月 3 日 TR02 濱 海 新 區 研 究 院 教 授 2009 年 8 月 5 日 QG01 青 島 某 開 發 區 書 記 2008 年 8 月 28 日 資 料 來 源 : 作 者 製 表

30 62 中 國 大 陸 研 究 第 57 卷 第 1 期 民 國 103 年 3 月