戶 口 的 政 治 : 中 國 與 台 灣 戶 籍 制 度 之 歷 史 比 較 本 文 以 中 國 1949 年 後 戶 籍 制 度 的 演 變 與 台 灣 的 戶 籍 制 度 歷 史 發 展 過 程 為 例, 探 討 現 代 國 家 建 構 下 人 口 治 理 變 遷 的 動 力 我 們 發 現,

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1 戶 口 的 政 治 : 中 國 與 台 灣 戶 籍 制 度 之 歷 史 比 較 ( 本 文 為 未 完 成 之 草 稿, 請 暫 勿 引 用 ) 曾 惠 君 台 灣 大 學 地 理 環 境 資 源 學 系 r @ntu.edu.tw 聯 絡 地 址 : 104 台 北 市 大 安 區 羅 斯 福 路 四 段 1 號, 地 理 環 境 資 源 學 系 研 究 所 電 話 :(02) 林 宗 弘 中 央 研 究 院 社 會 學 研 究 所 zoo42@gate.sinica.edu.tw 聯 絡 地 址 :11529 台 北 市 南 港 區 研 究 院 路 二 段 128 號, 社 會 學 研 究 所 電 話 :(02) 傳 真 :(02)

2 戶 口 的 政 治 : 中 國 與 台 灣 戶 籍 制 度 之 歷 史 比 較 本 文 以 中 國 1949 年 後 戶 籍 制 度 的 演 變 與 台 灣 的 戶 籍 制 度 歷 史 發 展 過 程 為 例, 探 討 現 代 國 家 建 構 下 人 口 治 理 變 遷 的 動 力 我 們 發 現, 政 治 經 濟 體 制 的 轉 型 對 人 口 治 理 的 變 遷 有 極 大 的 影 響, 前 資 本 主 義 時 期 例 如 大 清 帝 國 經 常 以 戶 甚 至 以 村 為 單 位, 根 據 土 地 來 進 行 收 稅 與 管 理, 對 人 口 的 登 記 與 流 動 不 感 興 趣 ; 在 資 本 主 義 的 發 展 下, 現 代 國 家 迫 於 財 政 需 要, 將 人 口 與 稅 收 納 入 官 僚 化 治 理 並 且 使 之 逐 漸 個 人 化, 但 是 威 權 體 制 或 殖 民 體 制 更 傾 向 建 構 並 且 維 持 種 種 戶 籍 分 類 例 如 殖 民 地 與 母 國 人 民 或 農 業 與 非 農 業 戶 口 之 分, 直 到 民 主 轉 型 才 會 逐 漸 取 消 人 口 治 理 中 對 於 公 民 資 格 的 分 類 差 異 1949 年 以 來 中 國 的 戶 籍 規 範 具 有 以 戶 為 主 事 前 審 批 城 鄉 二 元 母 系 血 統 繼 承 與 公 安 管 理 的 特 徵,1978 年 開 放 市 場 經 濟 後, 國 家 難 以 掌 控 個 人 化 的 人 口 遷 徙 與 收 入 資 訊, 使 得 以 戶 為 主 的 治 理 方 式 遭 受 衝 擊, 然 而 中 國 政 府 基 於 威 權 統 治 的 穩 定, 遲 遲 不 肯 放 棄 警 政 管 理 需 事 前 審 批 的 戶 籍 制 度, 農 業 與 非 農 業 二 元 的 戶 籍 分 類 ; 另 一 方 面, 台 灣 的 戶 籍 制 度 經 歷 殖 民 時 期 的 警 政 治 理 族 群 區 隔 與 保 甲 制 度, 轉 變 為 1949 年 後 威 權 統 治 下 的 戶 警 合 一 省 籍 區 隔 血 統 繼 承 軍 民 分 立 的 人 口 治 理 方 式, 卻 在 資 本 主 義 發 展 與 民 主 轉 型 過 程 中 逐 漸 消 除 類 似 中 國 戶 籍 制 度 的 特 徵 台 灣 在 90 年 代 取 消 警 政 管 理 廢 除 省 籍 的 血 統 繼 承, 行 業 職 業 教 育 與 戶 籍 脫 勾, 使 得 人 口 管 理 與 公 民 權 利 走 向 個 人 化 與 普 世 化 台 灣 與 中 國 大 陸 戶 籍 制 度 的 比 較, 突 顯 了 政 治 轉 型 對 人 口 治 理 方 式 的 重 大 影 響 關 鍵 字 : 治 理 性 民 主 政 治 轉 型 戶 口 中 國 台 灣

3 一 前 言 1.1 研 究 旨 趣 人 口 是 現 代 國 家 治 理 性 (governmentality) 的 基 礎 之 一 (Foucault 2009), 然 而 至 今 為 止, 鮮 有 研 究 曾 經 探 討 過 政 治 體 制 如 何 影 響 人 口 治 理 體 制 的 特 徵 究 竟 現 代 國 家 如 何 建 立 起 人 口 治 理 機 制, 而 人 口 治 理 體 制 變 遷 的 動 力 又 從 何 而 來? 本 文 以 台 灣 與 中 國 戶 籍 制 度 的 歷 史 演 變 為 例, 試 圖 說 明 前 現 代 中 華 帝 國 的 人 口 治 理 體 制 如 何 轉 變 成 現 代 國 家 的 人 口 治 理 體 制, 而 台 灣 與 中 國 兩 地 的 現 代 人 口 治 理 機 制 又 有 何 相 似 性 與 差 異 性, 並 試 圖 解 釋 兩 地 制 度 分 流 的 原 因 1895 年 以 前, 台 灣 與 中 國 的 人 口 治 理 體 制 都 屬 於 前 現 代 的 帝 國 統 治 型 態, 具 有 間 接 統 治 與 保 甲 制 度 這 兩 大 特 徵, 然 而, 馬 關 條 約 簽 訂 之 後, 台 灣 在 日 本 殖 民 統 治 之 下 首 先 展 開 了 人 口 治 理 機 制 的 轉 型, 包 括 由 警 察 執 行 的 戶 口 普 查, 直 接 掌 握 家 戶 與 個 人 資 訊, 以 及 對 殖 民 母 國 與 殖 民 地 人 民 的 分 類 登 記 等 1949 年 後, 國 民 黨 政 府 廢 除 了 保 甲 制 度, 重 新 發 放 國 民 身 分 證 與 戶 口 名 簿, 卻 建 立 了 與 日 本 殖 民 時 期 類 似 的 籍 貫 分 類 登 記 方 式, 成 為 台 灣 族 群 分 類 的 制 度 基 礎 ( 王 甫 昌 2003), 此 外, 國 民 黨 政 府 也 恢 復 了 殖 民 前 期 戶 警 合 一 的 人 口 管 理 權 力 另 一 方 面, 中 國 在 清 帝 國 末 期 與 國 民 政 府 雖 然 曾 經 試 圖 推 行 現 代 國 家 的 戶 籍 法 令, 其 國 家 建 構 卻 不 足 以 穿 透 社 會 底 層, 直 到 1949 年 中 國 共 產 黨 政 權 才 較 成 功 地 建 立 起 新 的 人 口 治 理 體 制 為 了 因 應 社 會 主 義 計 畫 經 濟 的 需 要, 中 國 共 產 黨 同 樣 採 行 了 戶 警 合 一 體 制, 由 公 安 部 門 管 理 人 口 登 記, 錄 有 農 業 戶 籍 類 型 與 戶 籍 所 在 地 的 分 類, 並 且 嚴 格 限 制 國 內 人 口 流 動, 逐 漸 構 成 了 城 鄉 二 分 的 政 治 經 濟 壁 壘, 導 致 城 市 對 農 村 生 產 剩 餘 的 長 期 剝 削 與 對 城 鄉 遷 徙 人 口 的 長 期 歧 視 1990 年 代, 在 民 主 轉 型 與 族 群 政 治 動 員 的 發 展 之 下, 台 灣 政 府 逐 漸 廢 除 了 籍 貫 與 自 耕 農 身 分 登 記 等 不 平 等 的 身 分 分 類, 成 年 人 的 公 民 權 利 普 世 化, 個 人 化 的 身 分 證 件 例 如 身 分 證 與 全 民 健 康 保 險 卡 的 用 途 越 來 越 重 要 反 觀 中 國 戶 籍 制 度 所 造 成 的 城 鄉 二 元 分 化 遲 遲 無 法 改 變, 戶 籍 制 度 改 革 成 效 有 限 兩 岸 戶 籍 制 度 的

4 變 遷 經 驗, 突 顯 了 民 主 轉 型 對 戶 口 治 理 體 制 的 重 大 影 響 1.2 理 論 回 顧 現 代 國 家 建 構 (state building) 的 要 素 為 領 土 人 民 與 主 權, 主 權 的 維 持 仰 賴 壟 斷 性 的 武 裝 力 量 ( 主 要 是 軍 隊, 但 也 包 括 警 察 與 司 法 體 系 ) 與 財 政 收 入, 軍 隊 對 統 治 者 的 忠 誠 依 賴 的 是 穩 定 的 財 政 供 養, 財 政 通 常 直 接 或 間 接 地 來 自 領 土 內 的 人 口 (Weber 1964; Tilly 1990) 換 句 話 說, 人 口 或 戶 口 登 記 是 所 有 現 代 國 家 與 人 民, 或 者 說 統 治 者 與 被 統 治 者 之 間 建 立 權 力 與 利 益 關 係 的 重 要 步 驟, 一 國 是 否 具 備 完 整 的 人 口 或 戶 口 登 記 如 何 登 記 與 管 理, 就 涉 及 到 統 治 者 的 治 理 目 標, 包 括 由 領 土 內 所 屬 的 人 口 取 得 財 政 剩 餘 與 政 治 合 法 性 等 (Levy 1988), 因 此, 人 口 自 始 至 終 都 是 個 政 治 經 濟 議 題 (Foucault 2008, 2009), 台 灣 與 中 國 的 戶 籍 制 度 與 其 他 相 關 的 人 口 治 理 政 策 也 不 例 外 (Greenhalgh and Winckler 2005) 在 進 入 台 灣 與 中 國 的 歷 史 比 較 之 前, 我 們 有 必 要 釐 清 本 文 所 謂 的 人 口 治 理 體 制 (population regime) 的 定 義 與 其 基 本 要 件 我 們 所 稱 的 人 口 治 理 體 制 指 的 是 對 國 家 領 土 空 間 內 人 口 的 登 記 與 管 理 機 制 在 前 現 代 的 帝 國, 由 於 統 治 者 的 意 圖 不 同 與 科 技 能 力 的 限 制, 人 口 治 理 體 制 往 往 多 樣 化 且 十 分 脆 弱, 無 法 正 確 估 計 境 內 人 口 數 量 與 其 地 理 或 政 治 經 濟 的 分 布 狀 態, 前 現 代 帝 國 的 稅 收 來 源 往 往 依 賴 土 地 或 礦 產 等 容 易 衡 量 的 自 然 資 源 (Levy 1988), 並 且 經 常 將 稅 收 外 包 給 某 些 中 間 人 來 索 取 (Tilly 1990) 反 之, 現 代 國 家 會 發 明 一 套 直 接 估 計 人 口 數 量 的 統 計 方 法 計 算 其 境 內 人 口 之 出 生 死 亡 性 別 婚 姻 與 其 他 人 口 特 徵 的 空 間 分 布 與 時 間 變 化 趨 勢 進 一 步 建 立 境 內 人 口 的 收 入 或 財 產 登 記 方 式, 以 便 於 確 立 產 權 與 獲 得 稅 收 (Foucault 2009), 因 此 現 代 國 家 的 人 口 治 理 體 制 就 涉 及 到 誰 來 負 責 登 記 與 管 理 人 口 如 何 分 類 以 及 家 庭 世 系 登 記 與 財 產 如 何 延 續 等 問 題 雖 然 馬 爾 薩 斯 為 前 現 代 各 種 帝 國 與 部 落 的 人 口 趨 勢 奠 定 了 分 析 的 基 礎, 其 人 口 學 卻 無 法 探 討 現 代 人 口 轉 型 (demographic transition) 與 國 家 對 人 口 的 掌 握

5 過 程 現 代 國 家 建 構 官 僚 化 與 理 性 化 的 探 討 多 半 追 溯 自 韋 伯 (Max Weber) 的 相 關 著 作, 然 而 韋 伯 對 人 口 治 理 體 制 的 著 墨 卻 不 多 在 傅 柯 (Foucault 2008, 2009) 生 涯 晚 期 的 著 作 與 演 講 稿 中, 已 經 留 意 到 人 口 治 理 體 制 在 現 代 國 家 治 理 性 中 的 關 鍵 角 色, 探 討 了 現 代 國 家 人 口 統 計 與 管 理 機 制 的 歷 史 起 源, 成 為 許 多 研 究 的 靈 感 來 源 James C. Scott(1997) 在 國 家 的 視 角 (Seeing Like a State) 書 中 認 為, 許 多 現 代 國 家 建 構 的 基 本 理 念 就 是 清 晰 化 與 簡 單 化, 以 滿 足 稅 收 徵 兵 與 鎮 壓 社 會 中 的 反 叛 勢 力 等 基 本 要 求, 人 口 治 理 體 制 也 不 例 外 另 一 方 面,Charles Tilly(2004, 2007) 回 顧 歐 洲 政 體 發 展 的 歷 史, 結 合 抗 爭 政 治 理 論 與 民 主 化 理 論, 尋 找 歐 洲 國 家 從 封 建 主 義 走 向 現 代 國 家 的 轉 變 過 程 中 促 成 國 家 民 主 化 或 去 民 主 化 的 條 件 Tilly (1998) 檢 視 了 分 類 不 平 等 (categorical inequality) 信 任 網 絡 與 公 共 政 治 之 間 的 互 動 與 因 果 關 係, 認 為 社 會 中 的 分 類 不 平 等 包 括 族 群 與 階 級 等 因 素, 往 往 是 建 構 不 同 信 任 網 絡 中 民 眾 的 敵 我 意 識 推 動 抗 爭 政 治 與 民 主 化 背 後 的 動 力, 若 是 在 抗 爭 過 程 中, 統 治 集 團 與 抗 爭 群 眾 之 間 的 信 任 網 絡 與 公 共 政 治 的 範 圍 超 越 了 分 類 不 平 等 的 界 線, 則 有 助 於 政 體 的 民 主 化, 反 之 若 是 公 共 政 治 信 任 網 絡 與 分 類 不 平 等 重 合, 則 會 導 致 政 體 的 去 民 主 化 總 之, 分 類 不 平 等 雖 然 是 社 會 不 滿 與 政 治 轉 型 的 動 力 來 源, 政 治 民 主 化 卻 意 味 著 普 世 而 平 等 的 公 民 權 利 將 會 跨 越 甚 至 削 弱 原 有 的 分 類 不 平 等 (Tilly 2004) 韋 伯 傅 柯 Scott 與 Tilly 對 現 代 國 家 建 構 的 理 解, 對 我 們 分 析 當 代 華 人 國 家 建 構 中 人 口 治 理 體 制 的 變 遷 非 常 重 要 首 先, 如 韋 伯 派 學 者 與 國 家 財 政 汲 取 理 論 所 隱 含 的, 人 口 治 理 體 制 是 現 代 國 家 估 計 人 口 與 稅 收 來 源 的 政 治 經 濟 基 礎 建 設 之 一, 其 行 政 管 理 機 制 應 朝 向 直 接 統 治, 也 就 是 紀 錄 個 人 化 的 多 種 資 訊 來 發 展 ; 其 次, 如 Tilly 所 言, 由 於 統 治 菁 英 所 採 取 的 經 濟 發 展 策 略 或 是 出 於 政 治 上 分 而 治 之 的 目 的, 我 們 認 為 各 種 極 權 主 義 或 威 權 體 制 ( 包 括 殖 民 體 制 ) 下 現 代 國 家 的 人 口 登 記 與 管 理 方 式 經 常 建 立 或 是 強 化 了 社 會 分 類 不 平 等 最 後, 這 種 制 度 化 的 社 會 分 類 不 平 等 往 往 到 了 民 主 轉 型 之 際 才 會 被 逐 步 廢 除 以 下 我 們 將 以 台 灣 與 中 國 戶 籍 制 度 的 建 立 與 變 遷 為 例, 說 明 上 述 三 個 理 論 命 題

6 1.3 跨 國 比 較 中 的 戶 籍 制 度 在 跨 國 比 較 中, 我 們 發 現 現 代 國 家 對 人 口 治 理 主 要 依 賴 兩 種 登 記 系 統, 第 一 種 是 以 戶 為 單 位, 將 個 人 紀 錄 於 家 戶 文 件 中 的 戶 籍 系 統, 以 及 以 人 為 單 位, 有 時 將 家 戶 成 員 紀 錄 於 個 人 文 件 中 的 身 分 證 件 系 統 包 括 國 民 身 分 證 綠 卡 或 社 會 安 全 號 碼 或 甚 至 各 種 社 會 保 險 卡 等 等, 為 了 國 家 治 理 而 印 製 與 發 放 的 這 兩 類 人 口 證 件 戶 口 與 人 口 證 件, 往 往 與 各 種 政 治 與 社 會 權 利 的 分 配 掛 鉤 我 們 也 可 以 經 常 發 現 同 一 國 家 或 地 區 同 時 使 用 人 口 與 戶 口 兩 類 登 記 與 管 理 系 統, 在 制 度 上 有 兩 者 統 一 管 理 平 行 管 理 甚 至 彼 此 競 爭 或 消 長 的 可 能 性 過 去 兩 個 多 世 紀 以 來, 多 數 歐 美 資 本 主 義 國 家 的 人 口 治 理 體 制 逐 漸 發 展 出 下 列 五 項 特 徵 :( 一 ) 由 內 政 民 政 或 者 社 會 福 利 單 位 負 責 管 理 國 內 人 口 證 件 ( 二 ) 主 要 以 人 為 單 位 進 行 身 分 登 記 與 識 別 ;( 三 ) 不 限 制 個 人 遷 徙 自 由, 採 取 遷 徙 後 向 當 地 政 府 登 記 ;( 四 ) 偶 有 對 人 口 或 戶 口 的 分 類, 但 是 這 些 分 類 通 常 不 涉 及 主 要 政 治 與 經 濟 權 利 的 差 異 ;( 五 ) 人 口 或 戶 口 分 類 不 會 由 子 女 透 過 血 緣 繼 承 與 世 界 各 國 相 比, 中 國 戶 籍 制 度 有 下 列 幾 個 特 殊 之 處 :( 一 ) 由 公 安 部 門 管 理 戶 口 登 記 與 證 件 的 發 放 ( 二 ) 主 要 仍 然 以 戶 為 單 位 ;( 三 ) 限 制 個 人 遷 徙 自 由, 採 取 遷 徙 前 由 遷 入 ( 及 遷 出 ) 地 審 批 ;( 四 ) 採 取 農 業 戶 口 與 非 農 業 戶 口 的 二 分 法, 配 合 戶 口 所 在 地 的 登 載, 這 種 二 分 法 有 政 治 與 經 濟 權 利 的 差 異 ;( 五 ) 對 戶 籍 的 分 類 方 式 採 取 母 系 血 緣 繼 承 ( 相 關 討 論 見 Wu 2010; Wang 2005; Solinger 1999; 陸 益 龍 2003) 直 到 1990 年 代, 上 述 的 五 大 特 徵 仍 然 非 常 明 顯, 最 近 十 餘 年 來 也 只 進 行 了 非 常 有 限 的 改 革 如 中 國 學 者 秦 暉 等 人 (Wang 2005; 秦 暉 2008) 所 指 出 的, 中 國 大 陸 戶 籍 制 度 與 前 南 非 白 人 統 治 時 期 的 種 族 隔 離 (Apartheid) 制 度 有 其 類 似 性, 例 如 以 血 緣 來 繼 承 戶 籍 分 類, 而 且 在 種 族 分 類 之 間 有 公 民 權 利 尤 其 是 土 地 產 權 的 差 異 等 等 然 而, 從 戶 籍 所 在 地 的 角 度 來 看, 南 非 的 種 族 隔 離 制 度 比 中 國 大 陸 戶 籍 管 理 還 要 鬆 散, 因 為 前 者 仍 由 特 殊 的 非 裔 民 政 部 門 管 理, 在 非 裔 區 域 採 取 事 後 遷 徙 登

7 記, 有 種 族 選 舉 名 額 上 受 限 的 政 治 權 利 反 之, 秦 暉 等 人 認 為 在 改 革 開 放 以 前, 中 國 地 方 政 府 尤 其 是 北 京 天 津 上 海 深 圳 等 幾 大 城 市 對 於 戶 籍 所 在 地 遷 入 的 管 理, 比 前 南 非 的 地 方 政 府 還 來 得 嚴 格 ( 秦 暉 2008) 表 1.1 世 界 各 國 的 人 口 治 理 制 度 基 本 要 素 之 比 較 中 國 歐 美 各 國 東 亞 : 台 日 韓 前 南 非 ( 馬 來 西 亞 ) 種 族 隔 離 登 記 單 位 以 戶 為 主 以 人 為 主 以 人 為 主 以 戶 為 輔 以 人 為 主 以 戶 為 輔 遷 徙 登 記 事 前 審 批 總 事 後 登 記 事 後 登 記 居 僅 可 在 同 族 區 額 與 條 件 式 管 住 地 事 實 認 定 域, 事 後 登 記 理 戶 口 分 類 農 與 非 農, 有 除 移 民 外 無 分 有 分 類 但 無 公 有 種 族 分 類, 公 民 權 利 差 異 類 權 利 差 異 民 權 利 差 異 有 公 民 權 利 差 異 戶 口 繼 承 子 女 由 母 系 繼 屬 地 主 義 子 屬 人 主 義 但 子 種 族 分 類 由 血 承 戶 口 差 異 女 無 繼 承 女 無 繼 承 緣 或 膚 色 繼 承 主 管 單 位 公 安 部 門 內 政 或 社 會 安 全 部 門 內 政 部 門 ( 殖 民 時 期 警 政 ) 特 殊 種 族 戶 籍 管 理 部 門 資 料 來 源 : 本 研 究 自 行 整 理, 參 考 Wang (2005) 與 秦 暉 (2008) 從 跨 國 比 較 中 不 難 發 現, 中 國 大 陸 戶 籍 制 度 的 特 殊 之 處 多 半 來 自 社 會 主 義 時 期 的 計 畫 經 濟 體 制, 而 非 習 自 資 本 主 義 國 家 或 南 非 等 種 族 隔 離 國 家 的 政 策, 是 故 中 國 大 陸 戶 籍 制 度 更 接 近 於 前 蘇 聯 社 會 主 義 時 期 的 內 部 通 行 證 (Wu 2010), 其 嚴 格 控 制 程 度 甚 至 有 過 之 而 無 不 及, 直 到 資 本 主 義 市 場 轉 型 展 開 之 後 才 逐 步 改 革 因 此, 我 們 必 須 回 溯 中 國 戶 籍 制 度 的 起 源 : 毛 澤 東 時 代 的 社 會 主 義 計 畫 經 濟

8 與 國 家 建 構 的 過 程, 才 能 夠 說 明 1949 年 後 中 國 大 陸 戶 籍 制 度 發 展 的 特 點 與 東 亞 鄰 近 各 國 以 及 南 非 ( 或 馬 來 西 亞 ) 等 國 的 比 較, 更 突 顯 中 國 戶 籍 制 度 的 特 色 確 實, 東 亞 各 國 或 南 非 種 族 隔 離 制 度 下 也 存 在 以 戶 為 單 位 的 人 口 登 記 與 管 理 體 制, 特 別 在 前 日 本 殖 民 地 的 台 灣 與 南 韓, 戶 籍 一 直 存 在 於 官 方 的 人 口 治 理 體 制 內 以 台 灣 為 例, 戶 籍 制 度 雖 沿 襲 自 清 代 的 保 甲, 為 日 本 殖 民 時 期 政 治 控 制 與 治 安 體 系 的 延 續, 但 日 後 逐 漸 移 交 給 內 政 部 門 所 屬 的 戶 政 單 位 負 責 登 記 與 管 理 與 其 他 帝 國 主 義 殖 民 地 類 似, 日 本 殖 民 母 國 的 移 民 與 台 灣 本 島 人 民 之 人 口 登 記 也 有 分 類, 而 且 有 政 治 經 濟 權 利 差 異, 戰 後 在 自 耕 農 與 其 他 類 別 軍 籍 與 民 籍 乃 至 於 省 籍 之 間 也 曾 經 存 在 各 種 公 民 權 利 的 差 異 然 而, 台 灣 的 戶 籍 制 度 一 開 始 就 採 取 遷 徙 後 追 認 登 記, 在 工 業 化 與 民 主 化 的 過 程 中, 逐 漸 廢 除 了 軍 籍 / 民 籍 分 類 與 省 籍 的 血 統 繼 承 制 度, 自 耕 農 登 記 也 可 以 任 意 轉 換 而 缺 乏 約 束 力 近 年 來, 台 灣 的 戶 籍 登 記 逐 漸 與 個 人 財 產 登 記 稅 收 申 報 與 社 會 保 險 制 度 脫 鉤, 戶 口 名 簿 與 戶 籍 謄 本 的 效 用 下 降, 在 人 口 管 理 上 逐 漸 成 為 輔 助 性 的 證 件, 身 分 證 與 健 保 卡 等 其 他 個 人 化 的 證 件 效 用 上 升, 本 文 稱 之 為 以 戶 為 輔 以 人 為 主 的 制 度 以 下 兩 節 將 分 別 介 紹 台 灣 與 中 國 戶 籍 制 度 建 立 與 變 革 的 過 程, 第 二 節 我 們 將 說 明 台 灣 人 口 治 理 體 制 建 立 過 程 中 幾 個 與 中 國 類 似 的 特 徵, 例 如 其 警 政 管 理 制 度 化 分 類 不 平 等, 並 將 討 論 台 灣 戶 籍 制 度 變 革 的 過 程 第 三 節 我 們 將 描 述 中 國 戶 籍 制 度 建 立 的 過 程, 以 及 少 數 改 革 的 效 果 第 四 節 我 們 將 比 較 台 灣 與 中 國 戶 籍 法 令 的 異 同, 最 後 討 論 台 灣 與 中 國 比 較 研 究 帶 給 我 們 的 啟 示 二 台 灣 戶 籍 制 度 歷 史 發 展 2.1 日 治 時 期 : 保 甲 制 度 作 為 殖 民 地 治 理 方 案 / 民 政 與 警 政 連 結 在 日 治 時 期 (1895 到 1945 年 ) 台 灣 的 戶 籍 在 制 度 與 殖 民 治 理 政 策 上 有 階 段 性 的 轉 變 ( 阿 部 由 里 香,2001; 蔡 慧 玉,1996; 洪 秋 芬,1992) 1895 年 5 月, 日 本 占 據 台 灣, 一 開 始 地 方 官 制 暫 時 沿 續 清 朝 舊 制, 設 有 總 理 保 正, 以 傳

9 達 官 府 命 令 報 告 民 間 狀 況 與 戶 口 調 查 由 於 台 灣 民 眾 抵 抗 日 本 統 治 與 治 安 敗 壞, 台 灣 總 督 府 在 詳 查 雲 林 大 屠 殺 事 件 後, 開 始 恢 復 清 朝 聯 庄 自 衛 的 保 甲 制 度 1, 1898 年 8 月 31 日 台 灣 總 督 府 頒 布 保 甲 條 例 與 保 甲 條 例 施 行 規 則 : 保 甲 條 令 第 一 條 明 定 台 灣 民 眾 ( 不 含 日 本 人 外 國 人 與 清 國 人 ) 十 戶 為 一 甲 十 甲 為 一 保, 甲 設 有 甲 長 保 設 有 保 正, 均 為 無 給 職, 保 正 甲 長 接 受 該 地 區 郡 守 警 察 署 長 支 廳 長 之 補 助 機 關 監 督 與 指 揮 2 ; 第 二 條 規 範 保 甲 內 民 眾 對 於 保 甲 內 他 人 的 犯 罪 行 為 需 負 連 坐 責 任 並 被 科 以 罰 金 ; 保 甲 的 任 務 包 含 調 查 戶 口 警 戒 風 水 災 搜 查 土 匪 戒 除 鴉 片 預 防 傳 染 病 禁 止 賭 博 等 此 時 日 本 殖 民 者 透 過 警 察 保 甲 控 制 社 會 秩 序 消 除 抗 日 軍, 改 變 先 前 的 軍 政 統 治, 改 由 警 察 網 絡 控 制 的 民 政 統 治, 並 借 用 地 方 的 領 導 階 層 設 立 保 甲 局, 實 施 以 台 治 台 治 理 方 式 隨 著 保 甲 制 度 逐 漸 發 揮 消 減 土 匪 強 盜 與 抗 日 者 的 功 效 後, 日 本 殖 民 政 府 認 為 保 甲 局 形 式 下 的 地 方 紳 商 與 土 著 的 舊 勢 力 與 組 織 會 妨 礙 日 本 殖 民 政 權 的 發 展, 因 此 於 1901 年 成 立 警 察 官 吏 派 出 所, 並 於 1903 年 3 月 廢 止 保 甲 局, 建 立 總 督 府 直 屬 的 人 口 治 理 體 制, 為 了 延 續 保 甲 制 度 對 人 口 的 掌 握 跟 控 制 的 功 能, 總 督 府 於 1903 年 公 佈 戶 口 調 查 令,1905 年 5 月 依 據 敕 令 第 175 號 組 織 臨 時 台 灣 戶 口 調 查 官 制, 同 年 10 月 在 各 地 實 行 戶 口 普 查, 當 時 戶 口 普 查 的 工 作 以 街 庄 為 最 小 調 查 單 位, 統 計 資 料 匯 整 至 各 里 堡 鄉 澳, 再 到 廳 完 成 統 計, 並 於 1905 年 12 月 正 式 頒 布 戶 口 調 查 規 則 3, 其 中 第 一 條 規 範 戶 口 調 查 以 明 瞭 戶 口 狀 態 供 警 察 上 之 資 料 為 目 的 ; 第 三 條 規 範 戶 口 實 查 由 巡 查 執 行, 其 擔 任 區 域 依 照 廳 警 察 年 6 月 雲 林 發 生 日 軍 殘 殺 人 民 的 事 件, 日 本 當 局 經 過 訪 查 地 方 與 調 查 戶 口, 認 為 原 因 在 於 當 時 台 灣 的 土 匪 強 盜 橫 行, 故 採 用 恢 復 舊 制 保 甲 制 度 作 爲 因 應 對 策 洪 邱 芬 (1992) 認 為 當 時 日 本 宣 稱 土 匪 強 盜 橫 行 只 是 治 安 問 題 的 一 小 部 份, 很 大 一 部 份 是 當 時 日 軍 警 憲 的 暴 行 或 殖 民 當 局 的 失 政 所 造 成 的, 保 甲 制 度 恢 復 其 實 是 為 了 控 制 殖 民 地 民 眾 與 消 滅 反 日 勢 力 而 實 施 的 保 甲 條 例 一 開 始 並 不 透 徹, 後 來 由 於 地 方 紳 商 等 領 導 階 層 爲 保 有 原 來 的 社 經 地 位, 乃 向 殖 民 當 局 申 請 設 置 保 甲 局 2 新 華 網 (2005/10/24) 在 中 外 軍 史 文 章 中 指 出 1895 年 日 本 殖 民 者 進 入 台 灣 後 即 建 立 遍 及 全 島 的 警 察 網 絡, 當 時 的 台 灣 總 督 府 警 察 費 用 就 佔 當 時 民 政 費 的 44.8%, 警 察 內 部 的 構 成 以 日 本 人 為 主 體, 當 地 人 僅 佔 1/6, 而 上 尉 以 上 則 沒 有 台 灣 人 ( 資 料 來 源 : 新 華 網 (2005/10/24)< 台 海 觀 察 : 日 本 佔 據 臺 灣 50 年 帶 給 臺 灣 什 麼 > 取 自 (2011/10/1 瀏 覽 ) 3 戶 口 調 查 規 則 ( 明 治 三 十 八 年 訓 令 第 二 五 五 號 ) 規 則 內 文 資 料 來 源 為 台 灣 新 北 市 三 峽 區 戶 政 事 務 所 歷 史 法 規 資 料 取 自 ( 2011/10/03 瀏 覽 )

10 職 務 之 規 定 ; 第 十 七 條 規 範 戶 口 調 查 簿 在 廳 直 轄 者 置 於 廳, 在 支 廳 直 轄 者 置 於 支 廳, 戶 口 調 查 簿 之 編 製 以 廳 或 支 廳 直 轄 及 每 一 警 察 派 出 所 為 單 位 編 成 一 冊, 由 戶 口 調 查 規 則 條 文 可 見 戶 口 管 制 屬 於 警 察 職 權, 並 且 此 次 調 查 確 立 了 台 灣 戶 口 調 查 體 制 ( 阿 部 由 里 香,2001) 到 了 1911 年, 成 立 保 甲 聯 合 會, 設 有 保 甲 事 務 所 設 置 專 職 的 保 甲 書 記, 執 行 地 方 行 政 事 務, 其 中 重 要 的 職 務 即 為 戶 口 行 政 ( 內 政 部 戶 政 司 編,2007) 日 治 初 期 台 灣 民 政 附 屬 於 警 政 之 下, 戶 籍 可 協 助 國 家 機 構 武 裝 壟 斷 林 封 良 (2002) 認 為 日 治 初 期 戶 口 調 查 的 目 的 是 在 維 持 治 安, 是 警 察 的 行 政 資 料, 當 時 分 為 本 籍 人 口 與 寄 留 人 口, 設 有 戶 口 調 查 簿 及 正 副 簿, 由 警 察 辦 理 戶 口 調 查, 鄉 鎮 保 甲 事 務 所 書 記 辦 理 戶 籍 登 記 吳 勇 正 (2006) 認 為 日 治 時 期 的 戶 政 制 度 全 由 總 督 府 警 務 局 戶 政 部 規 劃 處 理, 雖 然 經 過 地 方 行 政 制 度 改 革, 但 仍 由 警 察 機 關 負 責 與 擁 有 處 理 行 政 事 物 的 權 力 姚 人 多 (2008) 則 提 出 日 本 殖 民 政 府 重 啟 保 甲 制 度 是 警 察 機 構 的 輔 助 工 具, 是 殖 民 政 府 治 理 性 的 極 大 化 監 視 與 透 過 家 庭 來 治 理, 日 治 時 期 的 保 甲 制 度 是 與 國 家 機 器 之 間 的 連 結 在 六 三 法 體 制 下 台 灣 總 都 府 公 佈 台 灣 籍 者 適 用 的 戶 口 調 查 規 則, 但 戶 口 調 查 規 則 屬 於 警 察 法 規, 與 日 本 所 施 行 的 戶 籍 法 不 相 同, 因 此, 日 本 殖 民 母 國 的 移 民 與 台 灣 人 民 之 戶 口 需 分 別 登 記, 台 灣 籍 者 不 適 用 日 本 戶 籍 法, 被 剝 奪 各 種 公 民 權 利 ( 在 1923 年 以 前 也 包 括 經 濟 權 利 ), 日 本 人 與 台 灣 籍 者 之 間 的 婚 姻 收 養 認 領 等 手 續 也 不 能 合 法 化 到 了 1933 年, 總 督 府 發 布 律 令 第 二 號 有 關 本 島 人 戶 籍 之 要 件, 使 台 灣 戶 口 調 查 簿 也 可 視 為 戶 籍 簿, 也 就 是 警 察 法 規 逐 漸 具 有 民 法 親 屬 規 定 的 性 質 ( 蔡 慧 玉,1996), 使 得 日 本 人 與 台 灣 人 間 的 身 分 行 為 可 有 限 度 的 得 到 承 認, 但 並 未 處 理 移 民 問 題 日 治 末 期, 日 本 政 府 由 於 需 要 利 用 台 灣 的 人 力 資 源, 曾 經 試 圖 讓 台 灣 人 到 日 本 內 地 的 戶 籍 移 動 合 法 化, 但 不 久 即 戰 爭 結 束, 相 關 措 施 並 未 實 現 ( 阿 部 由 里 香,2001)

11 2.2 黨 國 威 權 主 義 下 的 戶 口 : 戶 警 合 一 軍 民 分 立 與 祖 籍 類 屬 與 總 督 府 在 台 灣 的 改 革 平 行, 南 京 國 民 政 府 的 戶 籍 法 4 於 1931 年 ( 民 國 20 年 )12 月 公 布, 其 中 規 定 地 方 戶 政 由 縣 市 負 責, 戶 政 登 記 等 行 政 工 作 則 由 鄉 鎮 公 所 辦 理, 施 行 細 則 於 1934 年 6 月 公 布, 期 間 經 過 兩 次 修 改, 卻 因 為 國 共 內 戰 等 內 外 政 經 因 素 未 立 即 實 施 1945 年 國 民 政 府 接 收 台 灣, 在 戶 政 上 是 由 行 政 長 官 公 署 民 政 處 第 一 科 接 管 台 灣 總 督 府 警 務 局 戶 政 部 門, 各 州 廳 的 戶 政 工 作 則 是 由 民 政 處 與 警 務 處 共 同 負 責 行 政 長 官 公 署 接 收 戶 政 後, 認 為 日 治 時 期 的 保 甲 制 度 與 戶 籍 法 中 所 稱 的 保 甲 性 質 不 同, 在 1945 年 6 月 廢 除 了 保 甲 制 度 ( 吳 勇 正,2006) 1946 年 1 月 3 日 中 華 民 國 戶 籍 法 正 式 在 台 灣 實 施, 次 年 國 民 政 府 根 據 戶 籍 法 頒 布 戶 口 普 查 法, 同 時 廢 止 戶 口 普 查 條 例, 規 定 每 十 年 舉 辦 一 次 戶 口 普 查, 當 時 戶 籍 登 記 業 務 由 民 政 機 關 負 責, 而 戶 口 查 察 業 務 則 由 警 察 機 構 依 警 察 勤 務 定 期 辦 理, 戶 籍 登 記 ( 警 政 ) 與 戶 口 管 理 ( 民 政 ) 雙 軌 並 行 國 民 政 府 在 中 國 內 戰 中 失 利, 大 量 的 外 省 民 眾 隨 之 移 民 來 台, 台 灣 省 政 府 於 1949 年 5 月 1 日 起 實 施 台 灣 省 各 縣 市 戶 口 總 檢 查 做 為 戶 政 管 理 的 防 線, 以 維 持 台 灣 政 權 穩 定 ( 吳 勇 正,2006),1949 年 10 月 1 日 辦 理 初 次 設 籍 登 記, 同 年 年 底 進 行 換 發 國 民 身 分 證 工 作, 被 認 為 奠 定 了 台 灣 省 戶 政 之 基 礎 1949 年 的 戶 口 總 檢 查 與 後 續 相 關 的 管 理 措 施, 建 立 了 國 民 黨 威 權 統 治 時 期 的 基 本 人 口 治 理 體 制 省 籍 分 類 與 軍 民 分 流, 以 及 戶 警 合 一 的 行 政 管 理 權 力 王 甫 昌 (2005) 在 討 論 台 灣 戶 口 普 查 中 籍 別 類 屬 形 成 與 轉 變 的 歷 史 過 程 時 指 出, 戰 後 每 十 年 的 戶 口 普 查 ( 第 一 次 出 版 是 1956 年 的 中 華 民 國 戶 口 普 查 ) 的 統 計 資 料 詳 盡 且 複 雜, 省 籍 分 類 受 到 大 陸 時 期 的 戶 口 統 計 經 驗 台 灣 在 日 本 統 治 時 期 的 戶 口 統 計 經 驗 和 戰 後 過 渡 時 期 兩 個 系 統 的 遭 遇 的 三 項 歷 史 經 驗 影 響, 成 為 戰 後 族 群 分 類 與 民 主 化 之 後 朝 野 各 黨 政 治 動 員 的 主 要 制 度 基 礎 1956 年 的 戶 口 普 查 以 各 省 份 為 單 位 的 籍 貫 區 分, 在 國 民 政 府 所 建 構 的 過 渡 性 政 治 制 度 中 扮 4 在 清 末 的 鴉 片 戰 爭 後, 清 朝 政 府 認 為 憲 政 的 進 行 需 要 以 戶 籍 為 依 據, 戶 籍 的 編 定 必 與 民 法 和 習 俗 而 成, 故 於 1911 年 制 定 第 一 部 戶 籍 法, 但 由 於 晚 清 政 府 滅 亡 而 停 用 姚 秀 嵐 (2005) 認 為 1931 年 南 京 政 府 重 啟 戶 籍 法 是 確 立 當 初 戶 籍 為 保 障 私 權 與 作 為 地 方 自 治 依 據 的 立 法 理 念

12 演 重 要 角 色 國 民 黨 政 權 在 1954 年 凍 結 了 中 央 級 民 意 代 表 的 改 選, 改 以 遷 台 各 省 代 表 行 使 職 權, 使 中 央 政 治 精 英 在 威 權 體 制 中 獲 得 絕 對 優 勢 除 了 省 籍 分 類 登 記 與 管 理 制 度 的 建 立 之 外,1960 年 代 末 期 前 值 得 注 意 的 還 有 軍 籍 不 入 民 籍 的 特 殊 措 施 1945 年 到 1953 年 間 大 量 的 外 省 軍 民 來 台, 因 為 軍 事 人 口 不 納 入 由 民 政 與 警 政 體 系 掌 理 的 戶 籍 管 理 機 制, 導 致 大 部 分 國 軍 僅 設 有 兵 籍 而 沒 有 戶 籍 林 勝 偉 (2004) 指 出 在 1969 年 以 前, 軍 人 只 有 在 以 下 幾 種 特 別 狀 況 下 要 申 報 戶 籍 : 首 先 是 有 眷 軍 官 1949 年 7 月 的 駐 防 部 隊 戶 口 查 記 辦 法 5 與 1950 年 修 訂 後 的 軍 人 戶 口 查 記 辦 法 規 定 凡 有 眷 軍 官 得 以 設 立 戶 籍, 考 慮 國 家 透 過 地 方 行 政 體 系 對 中 高 階 軍 官 實 施 實 物 配 給, 故 大 陸 來 台 的 有 眷 現 職 軍 官 都 要 申 報 戶 口 ;1957 年 6 月 後 規 定 有 居 住 營 外 之 必 要, 且 在 民 間 有 一 定 之 居 所 者 亦 可 由 軍 中 高 階 主 管 證 明, 可 遷 出 營 區 同 時 申 報 戶 口 也 就 是 說, 國 民 政 府 來 台 後 有 大 批 低 階 職 業 士 兵 並 未 納 入 台 灣 戶 籍 楊 孟 軒 ( 2010) 整 理 當 時 相 關 資 料, 論 證 大 遷 徙 的 外 省 軍 民 總 人 數 在 109 萬 人 以 下, 做 為 在 政 治 與 文 化 上 強 勢 的 少 數 群 體, 其 中 的 軍 人 卻 遲 遲 未 列 入 戶 籍 到 了 1968 年 11 月 22 日 行 政 院 發 佈 陸 海 空 軍 現 役 軍 人 戶 口 查 記 辦 法 和 1969 年 4 月 1 日 設 立 國 防 共 同 事 業 戶 後, 軍 民 分 立 的 戶 籍 分 類 正 式 終 止, 其 中 規 定 凡 在 台 無 眷 現 役 軍 人 應 設 立 戶 籍, 發 給 國 民 身 分 證, 在 台 原 有 戶 籍 徵 召 之 常 備 兵, 戶 籍 不 再 代 辦 遷 出 登 記, 註 記 行 職 業 變 更 為 國 防 現 役 軍 人, 這 才 讓 大 批 僅 有 兵 籍 沒 有 戶 籍 的 人 口 納 入 戶 口 管 理 國 共 內 戰 與 台 灣 地 方 選 舉 的 發 展 也 影 響 了 戶 籍 管 理 的 權 責 1950 年 台 灣 實 施 地 方 選 舉, 台 北 市 出 現 大 量 空 戶, 戶 政 管 理 遭 到 檢 討, 蔣 介 石 遂 於 1951 年 與 1952 年 提 出 改 善 戶 政 與 加 強 戶 警 合 一 的 指 示, 構 成 了 威 權 統 治 下 有 限 的 戶 警 合 一 之 戶 政 管 理 制 度 ( 陳 純 瑩,2007) 或 許 由 於 國 民 黨 威 權 統 治 對 國 內 治 安 與 國 際 局 勢 的 不 安 全 感, 在 1968 年 3 月 2 日, 蔣 介 石 於 主 持 國 家 安 全 會 議 時 要 求 : 鑒 於 韓 越 兩 共 黨 國 家 在 鄉 里 間 5 該 法 令 規 定 在 軍 事 機 關 學 校 工 廠 倉 庫 醫 院 及 少 數 特 定 駐 防 單 位 等 固 定 設 置 機 構 服 役 的 官 兵, 須 向 所 在 地 戶 政 機 關 申 報 戶 口, 並 接 受 戶 口 查 記 林 勝 偉 (2004) 認 為 出 由 於 當 時 軍 事 整 編 人 員 調 動 頻 繁 之 狀 態, 符 合 上 述 條 件 的 極 其 有 限

13 滲 透 與 窩 藏 的 實 例, 對 於 我 國 的 治 安 與 戶 警 合 一 之 加 強, 以 及 鄉 里 連 坐 之 推 行, 限 期 六 個 月 內 施 行 此 會 議 在 政 治 宣 示 朝 向 戶 警 合 一 進 行 人 口 治 理 1969 年 7 月 1 日 試 辦 戡 亂 時 期 臺 灣 地 區 戶 政 改 進 辦 法, 將 省 ( 直 轄 市 ) 以 下 戶 政 機 關 及 其 業 務 人 員 經 費 設 備 等, 由 鄉 鎮 公 所 及 省 縣 民 政 廳 ( 局 ) 改 隸 直 轄 市 警 察 局 及 省 警 務 處 與 縣 市 警 察 機 關 管 理, 以 統 一 戶 籍 登 記 與 戶 口 調 查 事 權, 改 進 戶 籍 行 政 嚴 密 戶 口 管 理 確 保 國 家 社 會 安 全 1973 年 7 月 17 修 正 公 布 戶 籍 法, 正 式 實 施 戶 警 合 一 ( 戶 籍 登 記 與 戶 口 查 察 合 而 為 一 )(1969/07/01~1992/12) 的 制 度, 新 修 定 的 戶 籍 法 規 第 二 章 第 十 六 條 將 籍 別 登 記 修 正 為 本 籍 登 記, 其 中 規 定 中 華 民 國 人 民 初 次 申 請 戶 籍 登 記 時 : 子 女 除 別 有 本 籍 者 外, 以 其 父 母 之 本 籍 為 本 籍 ; 父 母 本 籍 不 同 者, 以 其 父 之 本 籍 為 本 籍 ; 父 為 贅 夫 者, 以 其 母 之 本 籍 為 本 籍 僑 居 國 外 人 民, 以 未 出 國 時 之 本 籍 為 本 籍 ; 其 在 國 外 出 生 者, 以 其 父 母 之 本 籍 為 本 籍 6 王 甫 昌 (2005) 指 出 雖 然 修 訂 戶 籍 法 是 為 了 符 合 當 時 的 社 會 狀 態, 但 為 維 持 中 國 法 統 的 政 治 正 當 性 根 基, 依 然 維 持 繼 承 父 系 的 本 籍 血 統 主 義, 並 且 當 時 的 政 府 與 中 央 民 意 代 表 依 舊 以 收 復 大 陸 為 前 提 與 主 要 政 治 目 標 同 時, 修 訂 戶 籍 法 第 五 章 也 正 式 將 教 育 程 度 行 業 職 業 由 過 去 的 查 察 項 目 改 為 登 記 事 件, 以 及 增 列 終 止 收 養 及 住 址 變 更 登 記 繼 承 登 記 修 正 為 指 定 繼 承 登 記 此 外, 修 改 的 戶 籍 法 規 也 延 續 1968 年 11 月 22 日 發 佈 的 陸 海 空 軍 現 役 軍 人 戶 口 查 記 辦 法 要 求 無 眷 軍 人 也 列 入 戶 籍 的 規 定, 明 確 地 在 戶 籍 法 規 終 結 了 軍 民 分 立, 軍 事 人 口 改 隸 於 一 般 戶 籍, 這 時 台 灣 人 口 的 統 計 數 據 才 被 認 為 是 真 正 完 備 ( 林 勝 偉,2004) 林 封 良 (2002) 認 為 戶 警 合 一 的 目 的 是 為 了 確 保 當 時 國 家 安 全 與 社 會 治 安, 使 得 人 民 的 日 常 生 活, 開 始 藉 由 一 套 專 制 化 合 理 化 的 法 律 程 序 監 控, 比 日 治 時 期 還 要 滲 入 與 廣 泛 6 中 華 民 國 法 律 < 戶 籍 法 > 內 文 取 自 %8B62%E5%B9%B4) ( 2011/11/1 瀏 覽 )

14 表 2.1 國 民 政 府 來 台 前 二 十 年 ( ) 人 口 普 查 狀 況 與 有 關 資 料 軍 民 區 分 普 查 年 度 1956 年 1966 年 民 眾 : 分 為 台 灣 省 與 福 建 省 區 分 祖 籍 族 系 軍 人 : 兵 籍 1. 名 稱 : 中 華 民 國 戶 口 普 查 軍 方 為 了 配 合 人 口 2. 按 省 份 分 冊 報 告 ; 每 一 省 中 將 本 省 籍 普 查, 頒 訂 中 華 民 外 省 籍 人 口 完 全 分 開 統 計 國 國 軍 戶 口 普 查 實 3. 台 灣 省 本 省 籍 人 口 按 祖 籍 ( 大 陸 的 34 行 施 辦 法 國 軍 官 兵 省 12 院 轄 市 ) 族 系 ( 泰 雅 族 賽 夏 接 受 戶 口 普 查 範 族 布 農 族 曹 族 排 灣 族 魯 凱 族 雅 例, 規 定 由 軍 方 自 美 族 阿 美 族 卑 南 族 ) 區 分, 在 台 灣 359 行 設 置 國 軍 戶 口 普 個 鄉 鎮 市 區 人 口 分 佈 查 組, 依 據 軍 事 組 4. 台 灣 省 的 外 省 籍 人 口 按 本 籍 省 市 的 49 織 單 位 劃 分 普 查 個 單 位 ( 大 陸 的 34 行 省 12 院 轄 市 海 區 由 各 單 位 人 事 主 南 特 別 行 政 區 蒙 古 地 方 西 藏 地 方 ), 在 管 負 責 執 行, 並 且 特 359 個 鄉 鎮 市 區 人 口 分 佈 別 要 求 與 駐 地 之 一 5. 福 建 省 ( 金 馬 地 區 ) 本 省 籍 人 口 按 本 籍 ( 福 般 戶 口 普 查 機 構 協 建 省 69 縣 ) 在 金 門 縣 連 江 縣 12 鄉 的 分 調 聯 繫, 相 互 配 合, 佈 情 況 外 省 籍 人 口 按 本 籍 省 市 的 49 單 以 免 重 複 及 遺 漏 位 ( 大 陸 的 33 行 省 台 灣 省 12 院 轄 市 有 眷 軍 人 可 能 同 時 海 南 特 別 行 政 區 蒙 古 地 方 西 藏 地 方 ) 擁 有 兵 籍 與 戶 籍 在 金 門 縣 及 連 江 縣 12 鄉 的 人 口 分 佈 1. 名 稱 : 中 華 民 國 五 十 五 年 臺 閩 地 區 戶 口 及 住 宅 普 查 2. 按 省 份 分 冊, 台 灣 省 福 建 省 分 別 統 計 各 省 有 一 個 總 表 報 告 並 區 分 本 省 籍 他 省 籍 外 國 籍, 在 台 灣 省 359 個 鄉 鎮 市 區 及 福 建 省 10 個 鄉 鎮 的 人 口 數 量 3. 台 灣 省 本 省 籍 : 本 省 出 生 者 再 分 本 籍 ( 台 灣 省 21 縣 市 ) 祖 籍 ( 福 建 省 廣 東 省 其 他 ) 族 系 ( 泰 雅 族 賽 夏 族 布 農 族 曹 族 排 灣 族 魯 凱 族 雅 美 族 阿 美 族 卑 南 族 ), 在 359 個 鄉 鎮 市 區 的 人 口 數 量 他 省 籍 : 他 省 出 生 者 依 本 籍 分 為 49 單 位 ( 大 陸 34 行 省 12 院 轄 市 海 南 特 別 行 政 區 蒙 古 地 方 西 藏 地 方 ), 在 台 灣 省 21 縣 市 的 人 口 分 佈

15 4. 福 建 省 ( 金 馬 地 區 ): 本 省 出 生 者 再 按 本 縣 市 ( 金 門 縣 連 江 縣 ) 他 縣 市 ( 福 建 其 他 各 縣 ) 他 省 市 出 生, 在 兩 縣 10 鄉 鎮 的 人 口 分 佈 資 料 來 源 : 本 研 究 整 理 自 王 甫 昌 (2005) 與 林 勝 偉 (2004) 相 關 論 文 2.3 威 權 統 治 到 民 主 轉 型 : 戶 警 分 隸 與 省 籍 分 類 的 廢 除 1992 年 7 月 1 日, 動 員 勘 亂 時 期 終 止 而 恢 復 戶 籍 法 裡 的 戶 警 分 隸, 戶 政 業 務 由 警 政 單 位 回 歸 民 政 單 位, 戶 政 業 務 回 歸 民 政, 由 鄉 鎮 戶 政 事 務 所 為 基 礎 管 理 單 位, 並 於 1992 年 6 月 23 日 修 正 戶 籍 法, 其 中 原 本 法 規 中 第 六 條 : 中 華 民 國 人 民 之 本 籍, 以 其 所 屬 之 省 及 縣 為 依 據 廢 止, 也 不 再 進 行 省 籍 登 記, 修 正 為 出 生 地 登 記 王 甫 昌 (2005) 認 為 1992 年 修 訂 戶 籍 法, 由 父 親 之 本 籍 改 為 本 人 出 生 地 的 關 鍵 是 1979 年 美 麗 島 事 件, 由 於 威 權 體 制 鎮 壓 反 對 陣 營, 導 致 許 多 民 眾 有 機 會 理 解 民 主 運 動 的 政 治 訴 求, 進 而 在 選 舉 中 支 持 代 替 這 些 政 治 犯 參 選 的 家 屬 ; 國 民 黨 政 府 為 平 撫 民 怨 與 回 應 民 眾 對 於 政 治 參 與 要 求, 開 放 愈 來 愈 多 的 中 央 民 意 代 表 增 額 席 次, 使 反 對 勢 力 進 入 立 法 院 ; 再 者, 美 麗 島 事 件 後 促 成 比 較 激 進 的 台 灣 民 族 主 義 論 述, 成 為 民 進 黨 建 黨 後 的 政 治 動 員 基 礎 威 權 體 制 的 民 主 轉 型 促 使 1992 年 順 利 廢 除 本 籍 登 記 制 度 1997 年 5 月 21 日 戶 籍 法 再 次 修 正, 廢 止 指 定 繼 承 行 職 業 及 教 育 程 度 登 記, 增 列 初 設 戶 籍 及 註 銷 登 記 十 五 歲 以 上 人 口 教 育 程 度 查 記 十 四 歲 以 上 人 口 申 領 國 民 身 分 證 應 捺 指 紋 等 戶 籍 登 記 申 報 期 限 由 15 日 修 正 為 30 天 以 內, 並 廢 止 遷 出 登 記 應 於 事 前 申 請 的 規 定 年 2 月 9 日 戶 籍 法 再 次 修 訂, 同 時 全 面 修 正 國 籍 法, 新 法 之 親 屬 關 係 採 用 父 母 雙 系 認 定 ( 姚 秀 嵐 2005) 由 以 上 所 述, 台 灣 經 歷 日 本 殖 民 時 期 國 民 黨 威 權 統 治 到 邁 向 民 主 化 的 過 7 本 段 落 中 華 民 國 戶 籍 法 修 正 內 容 整 理, 資 料 來 源 : 桃 園 縣 中 壢 市 戶 政 事 務 所 (2003) 戶 政 業 務 發 展 沿 革, 桃 園 縣 中 壢 市 戶 政 事 務 網 頁 取 自 (2011/04/19 瀏 覽 )

16 程, 戶 籍 制 度 也 從 保 甲 制 度 台 日 區 隔 軍 民 分 立 省 籍 區 隔 以 及 血 統 繼 承 等 人 口 治 理 體 制, 轉 變 為 承 認 普 世 公 民 權 利 的 人 口 治 理 體 制 表 2.2 台 灣 戶 口 制 度 歷 次 戶 口 與 住 宅 普 查 資 料 時 期 普 查 名 稱 普 查 日 期 主 辦 機 關 常 住 人 口 總 計 男 女 日 治 時 期 中 華 民 國 政 府 1 第 一 次 臨 時 臺 灣 戶 口 調 查 2 第 二 次 臨 時 臺 灣 戶 口 調 查 3 第 一 次 國 勢 調 查 4 第 二 次 國 勢 調 查 5 第 三 次 國 勢 調 查 6 第 四 次 國 勢 調 查 7 第 五 次 國 勢 調 查 資 料 來 源 : 內 政 部 戶 政 司 (2011) 編 制 民 國 前 七 年 (1905) 總 督 府 3,047,391 1,616,256 1,431,135 民 國 四 年 總 督 府 3,498,210 1,823,472 1,674,738 (1915) 民 國 九 年 總 督 府 3,697,208 1,916,607 1,780,601 (1920) 民 國 十 四 年 總 督 府 4,036,133 2,075,415 1,960,718 (1925) 民 國 十 九 年 (1930) 總 督 府 4,640,820 2,377,268 2,263,552 民 國 廿 四 年 總 督 府 5,249,728 2,677,665 2,572,063 (1935) 民 國 廿 九 年 總 督 府 5,872,084 2,970,655 2,901,429 (1940) 1 戶 口 普 查 民 國 四 十 五 內 政 部 9,367,661 4,772,136 4,595,525 年 (1956) 2 戶 口 及 住 宅 普 查 3 戶 口 及 住 宅 普 查 抽 樣 調 查 4 戶 口 及 住 宅 普 查 抽 樣 調 查 5 戶 口 及 住 宅 普 查 6 戶 口 及 住 宅 普 查 7 戶 口 及 住 宅 普 查 民 國 五 十 五 年 (1966) 內 政 部 13,505,463 7,152,974 6,352,489 民 國 五 十 九 內 政 部 14,769,725 7,723,067 7,046,658 年 (1970) 民 國 六 十 四 內 政 部 16,279,356 8,438,978 7,840,378 年 (1975) 民 國 六 十 九 內 政 部 18,029,798 9,405,376 8,624,422 年 (1980) 民 國 七 十 九 年 (1990) 內 政 部 20,393,628 10,618,217 9,775,411 民 國 八 十 九 行 政 院 主 計 22,300,929 11,386,084 10,914,84 年 (2000) 處 5

17 三 中 國 戶 籍 制 度 演 變 中 國 地 廣 人 多, 經 過 各 地 軍 閥 割 據 與 長 期 戰 爭,1949 年 成 立 的 中 國 共 產 黨 新 政 權 所 面 對 的 最 大 問 題 之 一, 就 是 要 在 缺 乏 有 效 的 官 僚 行 政 與 財 政 能 力 的 情 況 下, 對 超 過 美 國 與 歐 洲 等 先 進 資 本 主 義 國 家 人 口 總 和 的 區 域 進 行 治 理, 對 中 共 統 治 菁 英 來 說, 這 顯 然 是 個 非 常 艱 鉅 的 工 作 中 共 依 據 列 寧 式 政 黨 的 組 織 原 則, 採 取 了 一 套 相 當 清 晰 化 與 簡 單 化 的 組 織 手 段, 這 套 組 織 手 段 包 括 了 幾 項 基 本 要 素, 首 先 建 立 的 是 國 家 幹 部 體 制, 其 次 是 城 市 單 位 體 制, 最 後 是 農 村 的 人 民 公 社, 由 於 單 位 與 人 民 公 社 是 依 據 戶 籍 上 互 斥 的 非 農 業 戶 口 與 農 業 戶 口 來 劃 分 組 織 範 圍, 戶 籍 也 就 與 城 市 單 位 職 工 以 及 人 民 公 社 社 員 的 權 利 與 義 務 相 結 合, 形 成 了 日 後 的 城 鄉 社 會 屏 障 ( 林 宗 弘 與 吳 介 民,2011) 3.1 毛 澤 東 時 代 : 戶 警 一 體 ( 公 安 管 理 ) 城 鄉 隔 離 母 系 繼 承 為 了 具 體 地 統 治 與 管 理 人 口, 中 華 人 民 共 和 國 中 央 人 民 政 府 逐 步 建 立 了 今 日 被 成 為 戶 籍 或 者 戶 口 制 度 的 人 口 治 理 體 制 1950 年 11 月 中 華 人 民 共 和 國 中 央 人 民 政 府 擬 定 城 市 戶 口 管 理 暫 行 條 例, 並 於 隔 年 由 公 安 部 公 布 施 行, 以 重 建 公 共 秩 序 並 恢 復 城 市 的 經 濟 建 設, 使 城 市 戶 籍 管 理 制 度 統 一, 從 縣 城 到 鄉 村 也 開 始 試 行 戶 口 調 查 登 記 ( 陸 益 龍,2003) 由 於 農 村 剩 餘 勞 動 力 大 量 流 入 城 市,1953 年 4 月 17 日, 中 央 人 民 政 府 下 達 關 於 勸 止 農 民 盲 目 流 入 城 市 的 指 示, 是 以 政 府 名 義 下 達 的 第 一 個 阻 止 農 民 進 城 的 指 示 ( 張 效 直,2005), 這 份 文 件 要 求 各 城 市 幹 部 對 從 農 村 流 入 城 市 的 農 村 勞 動 力 實 行 計 畫 管 理 中 國 第 一 個 五 年 計 劃 期 間, 中 央 人 民 政 府 政 務 院 公 佈 全 國 人 口 調 查 登 記 辦 法, 首 次 對 全 國 人 口 進 行 普 查 與 登 記, 並 在 農 村 地 區 初 步 建 立 戶 口 登 記 制 度 年 的 人 口 普 查 後,1955 年 6 月 9 日 國 務 院 針 對 農 村 戶 口 管 理 較 弱 的 情 況 發 布 建 立 經 常 戶 口 登 記 制 度 之 指 示, 規 定 統 一 由 公 安 機 關 派 出 所 辦 理 戶 口 登 8 資 料 來 源 : 中 華 人 民 共 和 國 國 家 統 計 局 (2001/11/2) 關 於 第 一 次 全 國 人 口 調 查 登 記 結 果 的 公 報 取 自 ( 2011/11/08 瀏 覽 )

18 記, 確 定 中 國 大 陸 戶 籍 管 理 採 取 戶 警 一 體 ( 張 雷,2009) 1956 年 3 月 中 央 人 民 政 府 召 開 全 國 戶 口 工 作 會 議, 總 結 了 1949 年 以 來 之 戶 籍 管 理 經 驗, 討 論 修 改 中 華 人 民 共 和 國 戶 口 登 記 條 例 ( 草 案 ) 與 戶 口 登 記 管 理 工 作 內 務 細 則, 確 定 統 一 的 戶 口 簿 冊 證 件 樣 式, 並 於 全 國 各 大 中 城 市 建 立 人 口 卡 片 直 到 1957 年, 城 市 與 農 村 的 戶 口 登 記 與 管 理 辦 法 初 步 定 型, 但 尚 未 形 成 對 個 人 的 遷 徙 自 由 的 嚴 格 管 控 ( 陸 益 龍,2003) 1957 年 年 底, 在 毛 澤 東 的 領 導 下, 中 共 的 經 濟 政 策 激 進 化, 9, 中 央 人 民 政 府 於 1958 年 1 月 9 日 正 式 頒 布 中 華 人 民 共 和 國 戶 口 登 記 條 例, 使 城 鄉 有 別 的 戶 口 登 記 與 遷 移 限 制 制 度 化, 並 提 出 隨 母 落 戶 原 則, 公 民 由 農 村 遷 往 城 市, 必 須 持 有 城 市 勞 動 部 門 的 錄 用 證 明 學 校 的 錄 取 證 明 或 城 市 戶 口 登 記 證 明 以 及 城 市 戶 口 登 記 機 關 的 准 予 遷 入 證 明, 向 常 住 地 戶 口 登 記 機 關 申 請 辦 理 遷 出 手 續, 雖 然 目 標 是 建 立 全 國 統 一 的 出 生 死 亡 遷 移 和 暫 住 人 口 變 動 登 記 制 度, 卻 逐 步 成 為 限 制 人 口 流 動 的 計 畫 經 濟 輔 助 工 具 ( 陸 益 龍,2003) 戶 口 登 記 條 例 頒 布 後, 中 國 超 過 六 億 人 口, 依 據 28 個 省 級 行 政 單 位 與 大 約 三 千 個 縣 的 統 治 機 構, 被 編 入 了 平 均 大 約 五 萬 個 人 民 公 社 與 為 數 約 七 到 八 萬 個 國 有 單 位 或 萬 個 集 體 單 位 之 下, 以 利 於 推 動 社 會 主 義 工 業 化 的 相 關 政 策 在 大 躍 進 時 期, 各 級 農 業 幹 部 浮 誇 風 盛 行, 以 放 衛 星 為 名 義 浮 報 各 公 社 的 農 作 物 產 量, 導 致 對 農 村 生 產 剩 餘 與 勞 動 力 的 過 度 榨 取, 造 成 後 續 超 過 三 千 萬 人 死 亡 的 大 飢 荒 (Yang 1996) 農 業 戶 口 和 非 農 業 戶 口 在 1958 年 後 逐 漸 穩 固, 並 在 大 躍 進 造 成 危 機 之 後 變 得 更 為 僵 化 1964 年 公 安 部 門 主 辦 了 全 國 第 二 次 人 口 普 查 工 作, 同 年 8 月 14 日 國 務 院 批 轉 公 安 部 關 於 戶 口 遷 移 政 策 的 規 定 草 案, 此 文 件 呈 現 政 府 治 理 戶 口 遷 移 的 精 神, 即 是 嚴 格 限 制 農 村 遷 移 往 城 市 集 鎮, 與 集 鎮 遷 移 往 城 市 的 條 件, 這 項 規 定 9 新 華 網 (2000) 指 出 1957 年 9 月, 在 中 共 八 屆 三 中 全 會 上 通 過 農 業 發 展 綱 要 十 四 條 ( 修 正 草 案 ), 實 際 是 農 業 大 躍 進 的 綱 領, 掀 起 工 農 產 業 生 產 的 高 潮,1957 年 11 月 13 日, 人 民 日 報 社 論 正 式 提 出 大 躍 進 口 號 1958 年 5 月 召 開 的 中 共 八 大 二 次 會 議 通 過 第 二 個 五 年 計 劃, 為 大 躍 進 正 式 制 定 任 務 和 目 標 資 料 來 源 : 新 華 網 (2000) 大 躍 進 運 動 取 自 ( 2011/11/10 瀏 覽 )

19 堵 住 農 村 人 口 遷 往 城 鎮 的 大 門 ( 張 雷,2009) 1966 年 到 1976 年 文 化 大 革 命 期 間, 城 鎮 就 業 困 難, 部 分 幹 部 與 家 屬 下 放 和 知 識 青 年 上 山 下 鄉 插 隊 落 戶 帶 來 了 大 規 模 的 人 口 流 動, 估 計 超 過 1600 萬 城 鎮 知 青 下 鄉, 近 千 萬 職 工 與 家 屬 下 放, 與 530 萬 城 鎮 居 民 下 鄉 勞 動 ( 萬 川,2009), 戶 口 治 理 機 制 部 份 遭 到 破 壞, 但 並 沒 有 影 響 國 家 對 戶 籍 管 制 的 主 要 政 策 方 向 1977 年 11 月, 國 務 院 批 轉 公 安 部 關 於 處 理 戶 口 遷 移 的 規 定, 再 次 強 調 嚴 格 控 制 農 村 人 口 進 入 城 鎮, 並 且 正 式 提 出 對 農 轉 非 指 標 的 嚴 格 規 定 10 總 之, 1958 年 到 1979 年 是 中 國 戶 籍 制 度 的 強 化 與 鞏 固 期 ( 張 雷 2009) 3.2 改 革 開 放 時 期 : 人 口 流 動 先 於 制 度 改 革 1978 年 底 開 始 包 產 到 戶 改 革 使 人 民 公 社 逐 步 解 體, 迫 使 國 家 採 取 計 劃 與 市 場 價 格 雙 軌 制, 也 使 得 農 村 剩 餘 勞 動 力 得 以 從 土 地 上 鬆 綁, 部 分 農 民 ( 多 半 是 基 層 幹 部 ) 與 城 鎮 失 業 者 ( 多 數 是 返 鄉 知 青 ) 一 同 成 為 首 先 投 入 非 農 業 的 市 場 經 濟 活 動, 各 種 以 個 體 戶 專 業 戶 或 鄉 鎮 企 業 為 名 義 的 中 小 企 業 快 速 成 長, 農 業 就 業 人 口 大 量 向 非 農 業 部 門 的 就 業 機 會 流 動, 在 空 間 上 則 是 從 農 村 向 城 鎮 流 動, 此 時 中 國 政 府 才 開 始 出 台 有 關 戶 口 遷 移 的 政 策 ( 張 雷,2009), 並 且 在 1982 年 中 國 進 行 全 國 第 三 次 人 口 普 查, 恢 復 文 革 期 間 混 亂 的 戶 籍 管 理 中 國 的 戶 籍 制 度 調 整 往 往 晚 於 經 濟 改 革 五 到 六 年 左 右 1984 年 中 國 政 府 在 關 於 1984 年 農 村 工 作 通 知 中, 要 求 各 省 自 治 區 直 轄 市 選 擇 若 干 集 鎮 試 點, 允 許 務 工 經 商 與 服 務 業 的 農 民 自 理 口 糧 入 集 鎮 落 戶 1984 年 10 月 13 日, 國 務 院 發 佈 關 於 農 民 進 入 集 鎮 落 戶 問 題 的 通 知, 規 定 凡 在 集 鎮 務 工 經 商 辦 服 務 業 的 農 民 和 家 屬, 在 集 鎮 有 固 定 住 所, 有 經 營 能 力, 或 在 鄉 鎮 企 事 業 單 位 長 期 務 工, 可 發 給 自 理 口 糧 戶 口 簿, 為 非 農 業 人 口, 除 口 糧 自 理 以 外, 他 們 與 集 鎮 居 民 享 有 同 樣 權 力 履 行 同 等 義 務, 這 項 通 知 是 中 國 戶 籍 制 度 改 革 的 第 一 個 政 10 資 料 來 源 : 蔡 鎮 貞 (2009/3/3) 中 國 戶 籍 制 度 的 前 世 今 生, 奧 一 大 近 視 取 自 (2011/04/12 瀏 覽 )

20 策 規 定, 並 首 次 由 指 標 控 制 轉 向 准 入 條 件 控 制 當 國 有 企 業 逐 漸 讓 位 給 私 營 個 體 戶 與 鄉 鎮 企 業, 利 潤 上 繳 改 為 企 業 稅 收 之 後, 中 國 隨 即 面 臨 勞 動 力 相 關 的 人 口 與 稅 收 資 訊 個 體 化 的 衝 擊 1985 年 7 月 國 務 院 公 布 了 對 城 鎮 暫 住 人 口 管 理 的 暫 行 規 定, 對 流 動 人 口 施 行 暫 住 證 寄 住 證 與 旅 客 住 宿 登 記 證 做 了 較 為 具 體 與 詳 細 的 規 範, 形 成 統 一 的 暫 住 證 制 度 1985 年 9 月 公 布 了 中 華 人 民 共 和 國 居 民 身 分 證 條 例, 訂 定 中 國 實 行 居 民 身 份 證 制 度, 這 是 中 國 在 全 境 之 內 首 次 建 立 以 成 年 個 人 為 單 位 的 有 效 身 分 證 件 1992 年 中 國 全 面 取 消 糧 食 計 畫 供 應 制 城 市 非 正 規 部 門 勞 動 就 業 制 度 改 革 與 農 村 家 庭 連 產 承 包 責 任 實 行, 解 除 土 地 對 農 民 的 行 政 性 束 縛 ( 張 雷,2009) 鄧 南 巡 之 後, 關 於 勞 動 與 資 本 市 場 及 私 有 產 權 的 法 令 規 範 逐 漸 完 備, 國 企 大 規 模 私 有 化 與 農 民 工 大 量 被 私 營 部 門 僱 用, 進 一 步 衝 擊 了 戶 籍 與 單 位 區 別 ( 林 宗 弘 2007) 1992 年 8 月 公 安 部 發 出 關 於 實 行 當 地 有 效 城 鎮 居 民 戶 口 制 度 的 通 知 規 定, 對 在 城 鎮 有 穩 定 住 所 和 職 業 的 移 民, 允 許 以 藍 印 戶 口 在 城 鎮 入 戶 1994 年 中 國 前 總 理 朱 鎔 基 進 行 了 名 為 財 政 分 稅 制 的 中 央 集 權 改 革, 中 央 政 府 獲 得 預 算 內 財 政 收 入 比 例 由 1993 年 的 22 %, 一 舉 提 高 到 次 年 的 56 % 分 稅 制 改 變 了 地 方 政 府 的 財 政 收 支 結 構, 使 得 地 方 幹 部 汲 租 的 方 式, 逐 漸 由 鄉 鎮 企 業 利 潤 與 官 倒 轉 向 招 商 引 資 與 圈 地 ( 林 宗 弘 2009) 1995 年 7 月 1 日 出 台 小 城 鎮 戶 籍 管 理 制 度 改 革 試 點 方 案 1997 年 6 月, 國 務 院 批 轉 公 安 部 關 於 小 城 鎮 戶 籍 管 理 制 度 改 革 的 試 點 方 案, 此 方 案 針 對 已 在 小 城 鎮 就 業 居 住 並 符 合 一 定 條 件 的 農 村 人 口, 可 以 在 小 城 鎮 辦 理 城 鎮 常 住 戶 口 1998 年 十 五 大 三 中 全 會 審 議 通 過 了 中 共 中 央 關 於 農 業 和 農 村 工 作 若 干 重 大 問 題 的 決 定, 提 出 大 力 發 展 鄉 鎮 企 業, 多 渠 道 轉 移 農 業 富 餘 勞 動 力, 決 定 了 城 鄉 一 體 化 的 發 展 路 線 1998 年 8 月, 國 務 院 批 轉 公 安 部 關 於 當 前 戶 籍 管 理 中 幾 個 突 出 問 題 的 意 見, 戶 籍 制 度 進 一 步 鬆 動 2000 年 6 月, 國 務 院 發 佈 關 於 促 進 小 城 鎮 健 康 發 展 的 若 干 意 見, 其 中 規 定 凡 在 縣 級 市 區 縣 級 人 民 政 府 駐 地 鎮 與 縣 以 下 小 城 鎮 有 合 法 固 定 住 所 固 定 職

21 業 或 生 活 來 源 的 農 民 均 可 依 據 個 人 意 願 轉 為 城 鎮 戶 口, 並 在 子 女 入 學 參 軍 與 就 業 方 面 享 有 與 城 鎮 居 民 同 等 待 遇 2001 年 3 月, 國 務 院 批 轉 公 安 部 關 於 推 進 小 城 鎮 戶 籍 管 理 制 度 改 革 的 意 見, 已 經 在 小 城 鎮 辦 理 的 藍 印 戶 口 地 方 城 鎮 居 民 戶 口 自 理 口 糧 戶 口 者 將 統 一 登 記 為 城 鎮 常 住 戶 口 截 至 2007 年, 已 有 河 北 遼 寧 江 蘇 浙 江 福 建 山 東 湖 北 湖 南 廣 西 重 慶 四 川 與 陝 西 12 省 與 自 治 區 直 轄 市 相 繼 統 一 城 鄉 戶 口 登 記 制 度, 統 稱 為 居 民 戶 口 ( 張 雷,2009) 3.3 中 國 戶 籍 改 革 的 限 制 至 今 為 止, 中 國 的 戶 籍 制 度 雖 然 有 很 多 的 改 革 方 案 城 鎮 城 鄉 一 體 化 試 點 與 其 他 有 關 制 度 鬆 脫 戶 籍 區 隔 11, 但 1958 年 頒 布 的 中 華 人 民 共 和 國 戶 口 登 記 條 例 和 1985 年 的 中 華 人 民 共 和 國 居 民 身 分 證 條 例 仍 是 目 前 中 國 人 口 治 理 的 基 本 法 規, 建 構 出 中 國 獨 特 的 二 元 戶 籍 制 度 與 城 鎮 差 別 的 制 度 直 到 目 前 為 止, 全 面 性 的 戶 籍 改 革 依 舊 是 停 滯 與 處 於 呼 籲 的 階 段 林 宗 弘 與 吳 介 民 (2011) 曾 指 出 中 國 戶 籍 制 度 變 革 有 三 項 原 則, 第 一 是 戶 籍 改 革 摸 著 石 頭 過 河 ( 或 稱 之 為 被 動 漸 進 原 則 Reactive gradualist principle): 在 改 革 開 放 時 期 各 種 社 會 與 政 治 制 度 的 調 整 晚 於 市 場 轉 型 ; 第 二 是 黨 國 中 央 穩 定 壓 倒 一 切 ( 或 稱 之 為 政 治 穩 定 原 則 Political stabilization principle): 中 央 政 府 以 政 治 穩 定 與 經 濟 發 展 為 優 先 目 標 ( 儘 管 兩 者 時 有 衝 突 ), 社 會 與 政 治 改 革 為 前 者 的 工 具, 戶 籍 制 度 的 改 革 也 不 例 外 ; 第 三 是 地 方 幹 部 追 求 升 官 發 財 ( 或 稱 之 為 地 方 汲 租 原 則 Local rent-seeking principle): 在 中 央 缺 乏 一 貫 政 策 下, 地 方 幹 部 以 仕 途 與 財 政 掠 奪 為 優 先, 地 方 戶 籍 改 革 往 往 只 是 升 官 發 財 的 工 具 林 宗 弘 與 吳 介 民 (2011) 認 為 戶 籍 制 度 改 革 缺 乏 清 晰 的 方 向 與 藍 圖, 是 被 經 濟 改 革 的 社 會 後 果 牽 著 鼻 子 走, 危 機 管 理 多 過 有 意 圖 的 設 計 ; 其 次, 與 其 他 政 治 11 例 如 2006 年 中 國 人 事 部 公 務 員 管 理 司 規 定, 國 家 公 務 員 考 試 在 中 央 國 家 機 關 的 招 考 職 位 不 設 戶 籍 限 制, 張 雷 (2009) 認 為 其 是 考 試 制 度 的 重 大 進 步, 實 現 所 有 公 民 都 有 公 平 的 資 格 為 國 家 服 務

22 改 革 類 似, 黨 國 中 央 對 戶 籍 制 度 改 革 所 可 能 造 成 的 政 治 或 社 會 不 穩 定 深 感 疑 慮, 使 其 裹 足 不 前, 因 此 僅 有 政 策 宣 示 而 無 實 質 法 令 出 台 ; 最 後, 地 方 幹 部 依 據 升 官 發 財 的 原 則, 自 行 解 釋 或 扭 曲 中 央 政 府 的 改 革 方 向, 實 際 上 往 往 是 為 了 達 到 累 積 稅 收 與 土 地 資 源 的 目 的 結 果, 上 述 三 原 則 使 得 中 國 大 陸 戶 籍 制 度 改 革 的 發 展 出 現 兩 個 特 徵 : 戶 籍 治 理 的 地 方 化 與 財 政 化 戶 籍 治 理 地 方 化, 指 的 是 在 中 央 僅 僅 呼 籲 戶 籍 制 度 改 革 而 無 具 體 法 令 與 政 策 出 台 的 情 況 下, 各 地 方 政 府 依 據 自 身 的 政 治 經 濟 目 標 對 現 行 的 戶 籍 制 度 進 行 調 整 在 大 多 數 情 況 下, 遷 入 地 政 府 的 戶 籍 治 理 主 要 採 取 兩 種 不 同 的 策 略, 第 一 種 策 略 是 防 堵 (exclusion), 也 就 是 地 方 政 府 沿 襲 過 去 的 戶 口 管 制 手 段, 出 於 其 他 政 策 目 標 ( 例 如 減 少 外 來 農 民 工 的 競 爭 以 降 低 城 鎮 地 區 國 有 單 位 下 崗 職 工 的 失 業 率 防 止 大 都 會 區 人 口 爆 炸 所 導 致 的 水 資 源 不 足 或 減 少 車 輛 排 放 的 空 氣 污 染 ) 或 行 政 考 慮 ( 擔 心 組 織 犯 罪 ), 以 各 種 管 理 手 段 提 高 遷 徙 的 成 本 或 對 遷 徙 者 加 以 懲 罰, 以 減 少 其 數 量, 並 可 能 間 接 地 減 少 遷 入 地 政 府 的 行 政 管 理 業 務 與 財 政 負 擔 甚 至 增 加 財 政 收 入 如 過 去 研 究 顯 示 的, 在 1990 年 代 價 格 雙 軌 制 廢 除 之 前, 地 方 幹 部 通 常 對 遷 入 者 採 取 敵 視 的 態 度, 主 要 的 原 因 是 城 市 單 位 仍 然 補 貼 市 民 的 食 衣 住 行, 這 些 生 活 物 資 經 常 流 入 黑 市 但 是 在 1990 年 代 之 後, 城 市 幹 部 擔 憂 的 主 要 是 失 業 與 治 安 不 過, 由 於 廉 價 勞 力 已 經 成 為 沿 海 城 市 經 濟 成 長 的 動 力, 地 方 幹 部 與 公 安 部 門 經 常 不 得 不 對 非 法 民 工 睜 一 隻 眼 閉 一 隻 眼 ((Solinger 1999: 78-80) 防 堵 策 略 中 最 為 惡 名 昭 彰 的 就 是 所 謂 流 動 人 口 收 容 遣 送 制 度 不 過, 防 堵 策 略 不 僅 執 行 起 來 行 政 成 本 高 昂 ( 規 費 入 不 敷 出 ) 容 易 引 發 民 憤 ( 例 如 城 管 打 人 造 成 群 眾 焚 燒 派 出 所 ), 而 且 收 效 甚 微 第 二 種 策 略 是 遷 入 地 政 府 可 以 採 取 選 擇 性 吸 納 (selective inclusion), 篩 選 部 份 遷 入 人 口 賦 予 公 民 身 份, 也 就 是 所 謂 的 戶 籍 制 度 改 革 與 世 界 各 國 的 移 民 政 策 類 似, 這 種 策 略 多 半 設 定 了 某 些 遷 入 條 件 例 如 城 鄉 之 間 的 投 資 移 民 或 者 技 術 移 民 等 條 件, 由 遷 入 地 的 公 安 與 相 關 部 門 審 批 ; 由 於 各 地 方 政 府 經 常

23 採 取 防 堵 與 選 擇 性 公 民 化 的 混 合 策 略, 將 公 民 權 利 分 為 好 幾 個 不 同 的 類 型 與 層 次 例 如 藍 印 戶 口 ( 投 資 移 民 ) 與 工 作 證 ( 技 術 移 民 ) 之 分, 或 是 暫 住 證 ( 臨 時 員 工 ) 與 居 住 證 ( 穩 定 員 工 ) 之 分, 對 各 類 遷 入 者 實 施 不 同 的 入 戶 條 件 管 制, 因 此 造 成 了 吳 介 民 (2000) 所 謂 的 公 民 權 的 差 序 格 局 (differential citizenship) 這 種 權 利 分 類 與 階 層 化 的 現 象 地 方 政 府 以 何 種 條 件 來 篩 選 遷 入 者 呢? 在 分 析 各 地 的 戶 籍 政 策 改 革 之 後, 林 宗 弘 等 (2011) 發 現 地 方 政 府 通 常 引 進 三 種 遷 入 者, 這 三 種 新 移 民 代 表 了 不 同 的 經 濟 資 產 擁 有 者 他 們 對 城 市 的 稅 收 帶 來 貢 獻 第 一 種 遷 入 者 是 帶 來 經 濟 資 本 的 投 資 移 民, 早 期 以 藍 印 戶 口 為 代 表, 後 來 則 融 入 於 各 種 記 分 制 的 規 範 中 ; 第 二 種 遷 入 者 是 帶 來 技 術 資 產 或 者 說 是 人 力 資 本 的 技 術 移 民, 例 如 各 種 專 業 人 才 或 高 學 歷 者 這 種 渠 道 原 先 就 存 在 於 戶 籍 制 度 之 中, 只 不 過 隨 著 單 位 工 作 分 配 制 度 的 廢 除 而 改 頭 換 面 ; 第 三 種 是 主 要 居 住 於 城 市 擴 張 區 域, 即 所 謂 城 鄉 交 接 部, 原 來 擁 有 土 地 資 產 的 農 民, 也 就 是 被 徵 地 的 農 民 ( 失 地 移 民 ) 通 常, 地 方 政 府 在 徵 地 的 同 時, 會 給 予 農 民 相 關 的 市 民 權 利 例 如 社 會 保 險 農 村 宅 基 地 與 城 市 商 品 房 置 換 等 等, 作 為 土 地 或 宅 基 地 損 失 之 補 償 條 件 的 一 部 分 這 種 策 略 是 地 方 政 府 圈 地 運 動 的 新 版 本 ( 周 飛 舟 2006), 在 中 共 政 策 文 件 上 通 常 稱 之 為 城 鄉 一 體 化 或 者 城 鄉 統 籌 發 展, 近 年 來 則 被 中 國 大 陸 媒 體 俗 稱 為 農 民 上 樓 或 者 被 農 轉 非 ( 意 即 被 地 方 政 府 強 迫 轉 為 非 農 業 戶 口 ) 近 年 來, 各 遷 入 地 政 府 對 於 本 地 戶 口 准 入 的 條 件, 通 常 設 定 為 投 資 置 產 依 法 繳 稅 並 且 繳 納 社 會 保 險 達 一 定 時 期 ( 通 常 是 七 年 ), 也 就 是 以 財 政 收 入 為 主 的 規 範 對 遷 入 地 的 地 方 幹 部 而 言, 無 論 是 防 堵 政 策 或 是 選 擇 性 引 進 前 述 的 三 種 遷 入 者, 都 有 積 極 的 財 政 動 機 ( 但 偶 爾 也 有 仕 途 上 的 考 量 ) 防 堵 策 略 通 常 可 以 從 非 法 移 民 的 取 締 過 程 中 榨 取 無 酬 勞 動 或 是 行 政 規 費, 選 擇 性 吸 納 則 是 可 以 幫 助 招 商 引 資 或 是 引 進 高 薪 的 技 術 勞 動 力, 從 而 獲 得 工 廠 與 房 地 產 相 關 的 稅 費, 以 及 個 人 所 得 稅 或 社 會 保 險 基 金 收 入 等 而 徵 地 則 有 更 強 的 財 政 驅 動 力 地 方 政 府 可 以 從 土 地 剝 奪 的 過 程 中 獲 得 預 算 內 的 營 業 稅 與 城 市 建 設 費 等 合 法 收

24 入, 與 預 算 外 的 第 二 財 政 土 地 出 讓 金 ( 周 飛 舟 2007) 當 然, 財 政 掠 奪 的 過 程 也 會 造 成 被 統 治 者 的 抵 抗, 這 就 是 上 述 策 略 隱 含 的 成 本 首 先, 防 堵 的 行 政 成 本 不 斷 升 高, 而 且 經 常 造 成 輿 論 不 滿 與 官 民 衝 突 ; 其 次, 選 擇 性 吸 納 事 實 上 是 將 遷 入 者 分 為 兩 個 主 要 的 社 會 階 層 投 資 者 與 技 術 管 理 階 層, 以 及 無 法 符 合 准 入 條 件 的 農 民 工, 後 者 進 城 落 戶 的 希 望 渺 茫, 因 此, 這 種 分 類 方 式 也 可 能 激 化 工 作 現 場 內 勞 資 ( 外 地 農 民 工 與 管 理 方 ) 之 間 潛 在 的 階 級 衝 突 同 時 也 造 成 工 作 現 場 外 的 居 住 空 間 區 隔 例 如 宿 舍 勞 動 體 制 與 城 中 村 等, 這 種 城 市 區 隔 亦 可 能 觸 發 外 來 工 人 與 當 地 居 民 之 間 的 社 會 衝 突 (Castells 1978); 在 以 徵 地 換 取 公 民 權 利 的 方 式 上, 即 使 採 用 較 高 的 補 償 標 準, 城 鄉 一 體 化 的 本 質 就 是 幹 部 與 房 地 產 集 團 圈 地 牟 利, 仍 然 有 可 能 持 續 引 起 幹 部 與 失 地 農 民 的 對 抗 由 於 地 方 幹 部 的 仕 途 與 財 政 算 計 包 括 了 採 取 上 述 策 略 的 效 益 與 成 本, 因 此, 遷 入 地 政 府 所 實 施 的 戶 籍 改 革 策 略, 往 往 是 防 堵 與 選 擇 性 吸 納 的 混 合 在 地 方 幹 部 與 財 團 圈 地 汲 租 的 動 機 下, 仍 有 部 份 城 市 訂 定 對 外 來 落 戶 者 與 不 願 放 棄 土 地 的 農 民 較 為 開 放 與 友 善 的 戶 籍 改 革 措 施, 其 中 以 2001 年 在 河 南 省 會 鄭 州 市 ( 下 稱 鄭 州 實 驗 ) 2004 年 起 在 四 川 省 會 成 都 市 以 及 直 轄 的 重 慶 市 ( 下 稱 成 渝 試 點 ) 所 進 行 的 改 革 試 驗 最 引 人 注 目 鄭 州 市 是 中 國 省 會 大 城 當 中 最 早 嘗 試 拆 除 外 來 人 口 入 戶 壁 壘 的 城 市, 但 由 於 大 量 學 童 移 入 導 致 教 育 預 算 不 足, 最 後 以 叫 停 告 終 ; 成 渝 試 點 的 改 革 實 驗 則 是 以 境 內 戶 籍 統 一 管 理 為 主, 在 外 來 人 口 政 策 的 衝 擊 方 面 不 及 鄭 州 實 驗, 但 是 對 農 民 土 地 所 有 權 延 長 的 突 破 卻 造 成 相 當 大 的 爭 議 迄 今 為 止, 鄭 州 實 驗 與 城 渝 試 點 都 面 對 了 很 大 的 政 治 阻 力 四 台 灣 與 中 國 戶 籍 法 令 比 較 1931 年 12 月 12 日 國 民 政 府 制 定 公 布 的 戶 籍 法 全 文 132 條, 經 過 13 次 的 修 改, 目 前 現 行 是 2011 年 5 月 6 日 修 改 後 的 全 文 83 條 從 1950 年 代 開 始, 台 灣 的 戶 籍 登 記 與 管 理 走 向 個 人 化, 加 上 1992 年 廢 止 動 員 戡 亂, 已 逐 漸 改 為 以

25 戶 為 輔 事 後 登 記 身 份 統 一 與 戶 政 管 理 除 了 戶 籍 管 理 規 定, 台 灣 的 國 民 身 份 證 制 度 並 沒 有 專 法 規 範, 而 是 在 戶 籍 法 中 的 一 環, 戶 籍 法 先 規 範 中 華 民 國 人 民 之 戶 籍 登 記, 而 戶 籍 是 取 得 國 民 身 份 證 的 前 提 要 件, 若 具 有 國 籍 但 未 設 有 戶 籍 者, 也 無 法 完 全 享 有 完 整 國 民 待 遇 ( 內 政 部,2007) 戶 籍 法 中 第 五 章 規 範 國 民 身 分 證 及 戶 口 名 簿 相 關 內 容, 第 五 十 一 條 國 民 身 分 證 及 戶 口 名 簿 規 定 : 國 民 身 分 證 用 以 辨 識 個 人 身 分, 其 效 用 及 於 全 國 戶 口 名 簿 用 以 證 明 該 戶 戶 內 之 各 成 員, 並 以 戶 長 列 為 首 欄 中 國 大 陸 的 戶 籍 制 度 與 人 口 管 理 法 規 是 1958 年 的 中 華 人 民 共 和 國 戶 口 登 記 條 例, 目 前 尚 未 對 法 令 本 身 進 行 修 改, 並 且 直 到 1985 年 才 以 新 法 建 立 身 份 證 制 度, 近 年 來 為 了 換 發 晶 片 身 份 證, 中 華 人 民 共 和 國 居 民 身 分 證 條 例 在 2003 年 6 月 28 日 由 全 國 人 大 十 一 屆 三 中 全 會 修 正 通 過,2004 年 1 月 1 日 實 施 在 中 央 政 府 之 戶 口 登 記 條 例 尚 未 修 訂 之 前, 中 國 大 陸 戶 籍 仍 然 是 以 戶 為 主 事 前 審 批 城 鄉 二 元 公 安 管 理 為 其 特 徵, 僅 在 1998 年 廢 除 了 母 系 繼 承 原 則 下 表 針 對 台 灣 與 中 國 的 戶 籍 法 規 就 總 則 概 要 主 管 機 關 出 生 死 亡 遷 出 遷 入 進 行 整 理 與 比 較

26 表 4.1 中 華 民 國 戶 籍 法 與 中 華 人 民 共 和 國 戶 口 登 記 條 例 的 重 要 條 文 比 較 類 別 中 華 民 國 戶 籍 法 1931/12/12 公 布 2011/05/06 修 改 第 一 條 規 範 : 中 華 民 國 人 民 戶 籍 之 登 記, 依 本 法 之 規 定 第 三 條 規 範 : 戶 籍 登 記, 以 戶 為 單 位 在 一 家, 或 同 一 處 所 同 一 主 管 人 之 下 共 同 生 活, 或 經 營 共 同 事 業 者 為 一 戶, 以 家 長 或 主 總 則 管 人 為 戶 長 ; 單 獨 生 活 者, 得 為 概 要 一 戶 並 為 戶 長 一 人 同 時 不 得 有 二 戶 籍 第 五 條 規 範 : 戶 籍 登 記, 由 直 轄 市 縣 ( 市 ) 主 管 機 關 於 其 轄 區 內 分 設 戶 政 事 務 所 辦 理 主 管 機 關 概 第 四 條 規 範 : 戶 籍 登 記 指 包 含 要 身 分 登 記 的 出 生 登 記, 以 及 出 生 出 地 登 記 生 第 六 條 規 範 : 在 國 內 出 生 十 二 歲 以 下 之 國 民, 應 為 出 生 登 記 中 華 人 民 共 和 國 戶 口 登 記 條 例 1958/1/9 通 過 施 行 第 一 條 規 範 : 為 了 維 持 社 會 秩 序, 保 護 公 民 的 權 利 和 利 益, 服 務 於 社 會 主 義 建 設, 製 定 本 條 例 第 二 條 規 範 : 中 華 民 眾 共 和 國 公 民, 都 應 當 依 照 本 條 例 的 規 定 履 行 戶 口 登 記 現 役 軍 人 的 戶 口 登 記, 由 軍 事 機 關 按 照 管 理 現 役 軍 人 的 有 關 規 定 辦 理 居 留 在 中 華 民 眾 共 和 國 境 內 的 外 國 人 和 無 國 籍 的 人 的 戶 口 登 記, 除 法 令 另 有 規 定 外, 適 用 本 條 例 第 五 條 規 範 : 戶 口 登 記 以 戶 為 單 位 同 主 管 人 共 同 居 住 一 處 的 立 為 一 戶, 以 主 管 人 為 戶 主 單 身 居 住 的 自 立 一 戶, 以 本 人 為 戶 主 居 住 在 機 關 團 契 學 校 企 業 事 業 等 單 位 內 部 和 公 共 宿 舍 的 戶 口 共 立 一 戶 或 者 分 別 立 戶 戶 主 負 責 按 照 本 條 例 的 規 定 申 報 戶 口 登 記 第 三 條 規 範 : 戶 口 登 記 工 作, 由 各 級 公 安 機 關 主 管 城 市 和 設 有 公 安 派 出 所 的 鎮, 以 公 安 派 出 所 管 轄 區 為 戶 口 管 轄 區 ; 鄉 和 不 設 公 安 派 出 所 的 鎮, 以 鄉 鎮 管 轄 區 為 戶 口 管 轄 區 鄉 鎮 民 眾 委 會 員 和 公 安 派 出 所 為 戶 口 登 記 機 關 居 住 在 機 關 團 契 學 校 企 業 事 業 等 單 位 內 部 和 公 共 宿 舍 的 戶 口, 由 各 單 位 指 定 專 人, 協 助 戶 口 登 記 機 關 辦 理 戶 口 登 記 ; 分 散 居 住 的 戶 口, 由 戶 口 登 記 機 關 直 接 辦 理 戶 口 登 記 居 住 在 軍 事 機 關 和 軍 人 宿 舍 的 非 現 役 軍 人 的 戶 口, 由 各 單 位 指 定 專 人, 協 助 戶 口 登 記 機 關 辦 理 戶 口 登 記 農 業 漁 業 鹽 業 林 業 牧 畜 業 手 工 業 等 生 產 合 作 社 的 戶 口, 由 合 作 社 指 定 專 人, 協 助 戶 口 登 記 機 關 辦 理 戶 口 登 記 合 作 社 以 外 的 戶 口, 由 戶 口 登 記 機 關 直 接 辦 理 戶 口 登 記

27 死 亡 申 請 地 申 請 者 申 請 期 間 概 要 無 依 兒 童 尚 未 辦 理 戶 籍 登 記 者, 亦 同 第 二 十 條 規 範 : 中 華 民 國 人 民 初 次 申 請 戶 籍 登 記 時, 其 出 生 地 依 下 列 規 定 : 一 申 請 戶 籍 登 記, 以 其 出 生 地 所 屬 之 省 ( 市 ) 及 縣 ( 市 ) 為 出 生 地 二 無 依 兒 童 之 出 生 地 無 可 考 者, 以 發 現 地 為 出 生 地 三 在 船 機 上 出 生 而 無 法 確 定 其 出 生 地 者, 以 其 出 生 時 該 船 機 之 船 籍 港 註 冊 地 或 國 籍 登 記 地 為 出 生 地 四 在 兒 童 及 少 年 福 利 機 構 收 容 教 養, 其 出 生 地 或 發 現 地 不 明 者, 以 該 機 構 所 在 地 為 出 生 地 五 在 國 外 出 生 者, 以 其 出 生 所 在 地 之 國 家 或 地 區 為 出 生 地 六 不 能 依 前 五 款 規 定 確 定 其 出 生 地 者, 以 其 居 住 處 所 地 為 出 生 地 第 二 十 九 條 規 範 : 出 生 登 記 指 出 以 父 母 祖 父 母 戶 長 同 居 人 或 撫 養 人 為 申 請 人 前 項 出 生 登 記, 如 係 無 依 兒 童, 並 得 以 兒 童 及 少 年 福 利 機 構 為 申 請 人 第 四 十 八 條 規 範 : 戶 籍 登 記 之 申 請, 應 於 事 件 發 生 或 確 定 後 三 十 日 內 為 之 但 出 生 登 記 至 遲 應 於 六 十 日 內 為 之 第 四 條 規 範 : 戶 籍 登 記, 指 下 列 登 記 : 一 身 分 登 記 :( 八 ) 死 亡 死 亡 宣 告 登 記 第 十 四 條 規 範 : 死 亡 或 受 死 亡 宣 告, 應 為 死 亡 或 死 亡 宣 告 登 記 檢 察 機 關 軍 事 檢 察 機 關 醫 療 機 構 於 出 具 相 驗 屍 體 證 明 書 死 亡 證 明 書 或 法 院 為 死 亡 宣 告 之 判 決 後, 應 將 該 證 明 書 或 判 決 要 旨 送 當 事 人 戶 籍 地 直 轄 市 縣 第 六 條 規 範 : 公 民 應 當 在 經 常 居 住 的 地 方 登 記 為 常 住 人 口, 一 個 公 民 只 能 在 一 個 地 方 登 記 為 常 住 人 口 第 七 條 規 範 : 嬰 兒 出 生 後 一 個 月 以 內, 由 戶 主 親 屬 撫 養 人 或 者 鄰 居 向 嬰 兒 常 住 地 戶 口 登 記 機 關 申 報 出 生 登 記 棄 嬰, 由 收 養 人 或 者 育 嬰 機 關 向 戶 口 登 記 機 關 申 報 出 生 登 記 第 九 條 規 範 : 嬰 兒 出 生 後, 在 申 報 出 生 登 記 前 死 亡 的, 應 當 同 時 申 報 出 生 死 亡 兩 項 登 記

28 申 請 者 申 請 期 間 遷 出 ( 市 ) 主 管 機 關 第 三 十 六 條 規 範 : 死 亡 登 記, 以 配 偶 親 屬 戶 長 同 居 人 經 理 殮 葬 之 人 死 亡 者 死 亡 時 之 房 屋 或 土 地 管 理 人 為 申 請 人 第 三 十 七 條 規 範 : 在 矯 正 機 關 內 被 執 行 死 刑 或 其 他 原 因 死 亡, 無 人 承 領 者, 由 各 該 矯 正 機 關 通 知 其 戶 籍 地 戶 政 事 務 所 為 死 亡 登 記 第 三 十 八 條 規 範 : 因 災 難 死 亡 或 死 亡 者 身 分 不 明, 經 警 察 機 關 查 明 而 無 人 承 領 時, 由 警 察 機 關 通 知 其 戶 籍 地 戶 政 事 務 所 為 死 亡 登 記 第 三 十 九 條 規 範 : 死 亡 宣 告 登 記, 以 申 請 死 亡 宣 告 者 或 利 害 關 係 人 為 申 請 人 第 四 十 八 條 規 範 : 戶 籍 登 記 之 申 請, 應 於 事 件 發 生 或 確 定 後 三 十 日 內 為 之 第 四 條 規 範 : 戶 籍 登 記, 指 下 列 登 記 : 三 遷 徙 登 記 :( 一 ) 遷 出 登 記 第 十 六 條 ( 遷 出 登 記 義 務 ): 規 範 : 遷 出 原 鄉 ( 鎮 市 區 ) 三 個 月 以 上, 應 為 遷 出 登 記 但 因 服 兵 役 國 內 就 學 或 入 矯 正 機 關 收 容 者, 得 不 為 遷 出 登 記 全 戶 遷 徙 時, 矯 正 機 關 收 容 人 應 隨 同 遷 徙 出 境 二 年 以 上, 應 為 遷 出 登 記 但 有 下 列 情 形 之 一 者, 不 適 用 之 : 一 因 公 派 駐 境 外 之 人 員 及 其 眷 屬 二 隨 我 國 籍 遠 洋 漁 船 出 海 作 業 我 國 國 民 出 境 後, 未 持 我 國 護 照 或 入 國 證 明 文 件 入 境 者, 其 入 境 之 期 間, 仍 列 第 八 條 規 範 : 公 民 死 亡, 城 市 在 葬 前, 農 村 在 一 個 月 以 內, 由 戶 主 親 屬 撫 養 人 或 者 鄰 居 向 戶 口 登 記 機 關 申 報 死 亡 登 記, 註 銷 戶 口 公 民 如 果 在 暫 住 地 死 亡, 由 暫 住 地 戶 口 登 記 機 關 通 知 常 住 地 戶 口 登 記 機 關 註 銷 戶 口 公 民 因 意 外 事 故 致 死 或 者 死 因 不 明, 戶 主 發 現 人 應 當 立 即 報 告 當 地 公 安 派 出 所 或 者 鄉 鎮 民 眾 委 員 會 第 十 條 規 範 : 公 民 遷 出 本 戶 口 管 轄 區, 由 本 人 或 者 戶 主 在 遷 出 前 向 戶 口 登 記 機 關 申 報 遷 出 登 記, 領 取 遷 移 信 任 狀, 註 銷 戶 口 公 民 由 農 村 遷 往 城 市, 必 須 持 有 城 市 勞 動 部 門 的 錄 用 證 明, 學 校 的 錄 取 證 明, 或 者 城 市 戶 口 登 記 機 關 的 準 予 遷 入 的 證 明, 向 常 住 地 戶 口 登 記 機 關 申 請 辦 理 遷 出 手 續 公 民 遷 往 邊 防 地 區, 必 須 經 過 常 住 地 縣 市 市 轄 區 公 安 機 關 批 准 第 十 一 條 規 範 : 被 徵 集 服 現 役 的 公 民, 在 入 伍 前, 由 本 人 或 者 戶 主 持 應 徵 公 民 人 伍 通 知 書 向 常 住 地 戶 口 登 記 機 關 申 報 遷 出 登 記, 註 銷 戶 口, 不 發 遷 移 信 任 狀 第 十 四 條 規 範 : 被 假 釋 緩 刑 的 犯 人, 被 管 制 分 子 和 其 他 依 法 被 剝 奪 政 治 權 利 的 人, 在 遷 移 的 時 候, 必 須 經 過 戶 口 登 記 機 關 轉 報 縣 市 市 轄 區 民 眾 法 院 或 者 公 安 機 關 批 准, 才 可 以 辦 理 遷 出 登 記 ; 到

29 遷 入 入 出 境 二 年 應 為 遷 出 登 記 期 間 之 計 算 第 四 條 規 範 : 戶 籍 登 記, 指 下 列 登 記 : 三 遷 徙 登 記 :( 二 ) 遷 入 登 記 第 十 七 條 規 範 ( 遷 入 登 記 義 務 ): 由 他 鄉 ( 鎮 市 區 ) 遷 入 三 個 月 以 上, 應 為 遷 入 登 記 原 有 戶 籍 國 民 遷 出 國 外, 持 我 國 護 照 或 入 國 許 可 證 入 境 三 個 月 以 上 者, 應 為 遷 入 登 記 原 有 戶 籍 國 民 喪 失 國 籍 後, 經 核 准 回 復 國 籍 者, 亦 同 達 遷 入 地 後, 應 當 立 即 向 戶 口 登 記 機 關 申 報 遷 入 登 記 第 十 三 條 規 範 : 公 民 遷 移, 從 到 達 遷 入 地 的 時 候 起, 城 市 在 三 日 以 內, 農 村 在 十 日 以 內, 由 本 人 或 者 戶 主 持 遷 移 信 任 狀 向 戶 口 登 記 機 關 申 報 遷 入 登 記, 繳 銷 遷 移 信 任 狀 沒 有 遷 移 信 任 狀 的 公 民, 憑 下 列 信 任 狀 到 遷 入 地 的 戶 口 登 記 機 關 申 報 遷 入 登 記 : 一 復 員 轉 業 和 退 伍 的 軍 人, 憑 縣 市 兵 役 機 關 或 者 團 以 上 軍 事 機 關 發 給 的 信 任 狀 ; 二 從 國 外 回 來 的 華 僑 和 遊 學 生, 憑 中 華 民 眾 共 和 國 護 照 或 者 入 境 信 任 狀 ; 三 被 民 眾 法 院 民 眾 檢 察 院 或 者 公 安 機 關 釋 放 的 人, 憑 釋 放 機 關 發 給 的 信 任 狀 第 十 四 條 規 範 : 被 假 釋 緩 刑 的 犯 人, 被 管 制 分 子 和 其 他 依 法 被 剝 奪 政 治 權 利 的 人, 在 遷 移 的 時 候, 必 須 經 過 戶 口 登 記 機 關 轉 報 縣 市 市 轄 區 民 眾 法 院 或 者 公 安 機 關 批 准, 才 可 以 辦 理 遷 出 登 記 ; 到 達 遷 入 地 後, 應 當 立 即 向 戶 口 登 記 機 關 申 報 遷 入 登 記 資 料 來 源 : 本 研 究 整 理 五 結 論 : 政 治 體 制 與 人 口 治 理 本 文 以 台 灣 的 戶 籍 制 度 歷 史 發 展 過 程 與 中 國 1949 年 後 戶 籍 制 度 的 演 變 為 例, 探 討 現 代 國 家 建 構 下 人 口 治 理 變 遷 的 動 力 台 灣 的 戶 籍 制 度 從 日 治 時 期 的 日 本 殖 民 者 採 用 保 甲 制 度 民 政 與 警 政 連 結 作 為 殖 民 地 人 口 統 治 的 方 式, 接 著 到 國 民 政 府 成 立 與 來 台 二 十 年 期 間 運 用 有 限 度 的 戶 警 合 一 軍 民 分 立 與 祖 籍 類 屬, 之 後 經 歷 國 民 黨 威 權 政 府 的 戶 警 合 一 省 籍 區 隔 血 統 繼 承, 最 後 在 民 主 化 的 轉 型 過 程 中 轉 變 為 戶 警 分 隸, 並 廢 除 省 籍 的 血 統 繼 承 登 記, 戶 籍 也 不 再 與 行 業 職 業 與 教 育 程 度 掛 勾, 也 就 是 民 主 化 後 戶 籍 制 度 不 再 以 警 察 單 位 作 為 主 管 單 位, 以 及 戶 籍 與 公 民 的 經 濟 政 治 權 利 也 是 脫 鉤 的 反 觀 1949 年 以 來 中 國 的 戶 籍 規 範 具 有 以 戶 為 主 事 前 審 批 城 鄉 二 元 母

30 系 血 統 繼 承 與 戶 警 一 體 ( 公 安 管 理 ) 的 特 徵, 經 歷 改 革 開 放 的 市 場 化 時 期, 為 了 發 展 社 會 主 義 現 代 化 的 經 濟 改 革 跟 對 外 開 放, 與 價 格 雙 軌 制 與 中 央 與 地 方 分 灶 吃 飯, 戶 籍 制 度 開 始 打 開 缺 口, 農 轉 非 由 指 標 控 制 轉 為 准 入 條 件, 並 且 公 佈 中 華 人 民 共 和 國 居 民 身 分 證 條 例 以 更 適 應 轉 向 市 場 經 濟 的 需 要, 並 加 強 對 流 動 人 口 的 管 理, 但 是 全 面 的 戶 籍 改 革 仍 處 於 呼 籲 的 階 段, 在 中 華 人 民 共 和 國 戶 口 登 記 條 例 未 正 式 修 改 前, 中 國 戶 籍 制 度 的 特 徵 仍 是 以 戶 為 主 事 前 審 批 城 鄉 二 元 與 公 安 管 理, 唯 有 母 系 繼 承 在 1998 年 廢 除 從 2004 年 開 始, 以 中 共 總 書 記 胡 錦 濤 與 國 務 院 總 理 溫 家 寶 為 核 心 的 中 共 中 央 第 四 代 領 導 班 子 似 乎 對 戶 籍 改 革 較 為 積 極, 開 始 考 慮 戶 籍 改 革 與 農 地 產 權 改 革 的 可 能 性, 然 而 黨 中 央 所 釋 放 的 訊 息 經 常 不 一 致 例 如 2008 年 一 篇 為 官 方 喉 舌 的 新 華 社 社 論 戶 籍 改 革 單 兵 突 進 後 果 難 料 就 強 烈 批 評 了 全 面 改 革 許 多 類 似 的 報 導 顯 示 : 中 共 中 央 對 財 政 負 擔 與 社 會 穩 定 的 顧 慮, 是 阻 礙 戶 籍 制 度 全 面 調 整 而 採 用 漸 進 與 局 部 改 革 的 主 要 因 素 2011 年 2 月 27 日 中 共 國 務 院 總 理 溫 家 寶 與 網 民 在 線 交 流 的 活 動 中, 再 次 提 到 戶 籍 改 革, 溫 的 態 度 仍 然 是 積 極 穩 妥 地 推 進, 也 就 是 主 張 漸 進 改 革 而 非 激 進 改 造, 其 為 漸 進 改 革 辯 護 的 理 由 有 二, 第 一 是 擔 心 城 市 無 法 容 納 新 移 入 者, 第 二 是 關 注 獲 得 城 市 戶 口 者 的 農 地 流 失, 隨 後 由 國 務 院 內 部 下 發 的 國 務 院 辦 公 廳 關 於 積 極 穩 妥 推 進 戶 籍 制 度 改 革 的 通 知 為 外 界 對 戶 籍 改 革 的 呼 籲 澆 了 一 頭 冷 水, 根 據 媒 體 所 披 露 的 部 分 資 訊 顯 示, 該 文 件 的 內 容 並 無 新 意 財 新 集 團 新 世 紀 在 一 篇 名 為 戶 籍 改 革 降 溫 的 文 章 裡 認 為, 阻 礙 戶 籍 制 度 大 幅 改 革 的 各 項 理 由 裡, 中 央 擔 心 的 主 要 是 農 村 穩 定 與 國 家 財 政 問 題, 在 該 文 中, 國 家 發 展 和 改 革 委 員 會 城 市 和 小 城 鎮 改 革 發 展 中 心 研 究 員 袁 崇 法 說 : 中 央 始 終 不 投 錢, 地 方 只 能 有 多 大 能 力 辦 多 大 事, 現 在 的 戶 籍 改 革, 就 像 地 方 政 府 給 開 的 門, 只 是 門 開 大 開 小 的 問 題, 並 不 能 敞 開 张 艳 玲, 杜 珂, 戶 籍 改 革 降 溫, 新 世 紀 2011 年 第 11 期 取 自

31 此 外, 根 據 國 家 發 展 和 改 革 委 員 會 城 市 和 小 城 鎮 改 革 發 展 中 心 主 任 李 鐵 以 及 中 央 農 村 工 作 領 導 小 組 副 組 長 陳 錫 文 等 參 與 起 草 文 件 的 人 士 向 媒 體 表 示, 進 行 戶 籍 改 革 試 點 的 城 市 地 區 已 經 出 現 以 城 鄉 一 體 化 為 名 義, 強 迫 農 民 上 樓 的 現 象 上 述 人 士 表 示, 農 村 穩 定 是 決 策 層 考 慮 的 頭 等 大 事, 中 央 擔 心 農 民 進 城 缺 乏 就 業 機 會, 一 旦 經 濟 成 長 放 緩, 失 去 土 地 後 的 農 民 將 無 法 再 回 農 村 13 綜 上 所 述, 在 中 國 中 央 政 府 無 法 或 者 不 願 意 負 擔 農 民 工 進 城 的 財 政 成 本 又 擔 憂 失 地 農 民 影 響 社 會 穩 定 之 下, 胡 溫 並 不 急 於 領 導 人 換 屆 之 前 制 定 全 國 一 致 的 戶 籍 改 革 政 策, 這 也 意 味 著 未 來 戶 籍 制 度 改 革 將 會 相 當 緩 慢 與 台 灣 的 比 較 研 究 中 我 們 可 以 發 現, 台 灣 直 到 民 主 化 才 一 舉 改 變 警 政 管 理 與 省 籍 分 化 的 戶 籍 制 度 中 國 大 陸 戶 籍 制 度 漸 進 改 革 已 經 定 調, 以 目 前 中 共 中 央 所 推 動 的 少 數 改 革 方 向 來 看, 主 要 趨 勢 是 將 養 老 保 險 與 工 傷 保 險 這 兩 種 屬 於 勞 工 的 社 會 保 險 與 戶 籍 身 分 脫 鉤, 並 且 加 強 農 村 的 醫 療 保 險 體 制, 在 少 數 城 市 實 施 城 鄉 統 籌 規 劃, 逐 漸 減 少 戶 籍 上 附 加 的 城 鄉 社 會 保 障 不 平 等 然 而, 在 缺 乏 政 治 轉 型 的 動 力 下, 上 述 改 革 恐 怕 至 少 需 要 十 年 以 上 的 時 間, 緩 慢 地 進 行 調 整 13 同 上 文

32 參 考 書 目 Bernstein, Thomas. 1977, Up to the Mountains and Down to the Villages: the Transfer of Youth from Urban to Rural China. New Haven: Yale University Press. Bian, Morris L The Making of the State Enterprise System in Modern China: The Dynamics of Institutional Chan Bian, Yanjie and John R. Logan Market Transition and the Persistence of Power: The Changing Stratification System in Urban China. American Sociological Review 61(5): Bian, Yanjie Work and Inequality in Urban China. NY: State University of New York Press. Castells, Manuel City, Class and Power. London; New York, MacMillan; St. Martins Press. Chan, Anita, Richard Madsen, and Jonathan Unger. 1996[1992]. Chen Village under Mao and Deng (in Chinese), Hong Kong: Oxford University Press. Chan, Chak Kwan, King Lun Ngok and David Phillips Social Policy in China: Development and Well-being, Bristol, UK: Policy Press, University of Bristol. Chan, Kam Wing and Will Buckingham Is China Abolishing the Hukou System? The China Quarterly 195: Chen, Chih-Jou Jay, 2009, Growing Social Unrest and Emergent Protest Groups in China, editor(s): Hsin-Huang Michael Hsiao and Cheng-Yi Lin, Rise of China: Beijing s Strategies and Implications for the Asia-Pacific, pp , London and New York: Routledge. Foucault, Michel The Birth of Biopolitics: Lectures at the College de France, London: Palgrave Macmillan. Foucault, Michel Security, Territory, Population: Lectures at the College de

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