第二章　2010年歐洲聯盟金融監管法制

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1 東吳大學法學院法律學系碩士班 碩士論文 2011 年歐洲聯盟金融監管法規與制度之研究 A Study on the 2011 European Financial Supervision and Regulation System 指導教授 : 李貴英教授 研究生 : 聶家音 考試委員簽名或蓋章 : 中華民國ㄧ O 二年七月

2 謝詞 本篇論文得以完成, 首先要感謝我的指導教授李貴英老師 從確定論文題目 擬定論文大綱乃至論文內容之撰寫, 都是經過老師的提點與建議才能夠順利進行 同時, 透過跟隨老師修課與擔任研究助理工作的機會下, 有幸參與若干歐盟法的學術討論場域, 亦對論文撰寫啟發有相當助益 其次, 要感謝論文口試委員陳麗娟老師與洪秀芬老師, 對於論文內容的細心指正, 兩位老師均在發表會與口試上提出許多寶貴意見與建議, 惠我良多! 碩一下, 生了一場大病, 進出醫院不斷 在克服這門最艱難的人生課題的同時, 最要感謝的是家人與研究所的師長與同學們 特別謝謝李貴英老師 李子文老師 鄧衍森老師與王煦棋老師每每給予鼓勵與關懷, 也謝謝從大學到研究所的國際法恩師 程家瑞老師與黃居正老師, 是兩位老師啟發我對國際法學門的嚮往 進入研究所後, 修習各類有趣的國際法相關課程, 這趟學習經驗是我一輩子難忘的寶貴回憶, 也是在東吳法律系最快樂的時光 謝謝宅宅欣, 不只經常幫忙我分擔助理工作, 思路清晰豁達而開朗的妳, 更是我欽佩的人生導師 謝謝宅宅盈, 陪伴我經歷論文發表會與口試, 細心紀錄老師們提出的每個建議, 使我沒有後顧之憂 也謝謝宅宅團的腕純 廷佳 崇耀與晉良, 大家一起討論課業補足我國際法知識的不足 常常義不容辭協助我舉辦研討會, 以及分擔其他助理工作, 對你們的感激難以言喻 感謝研究所照顧我最多的旻珊學姐, 優秀而貼心的學姐總是讓人感到十分安心, 凡事都為大家著想, 對任何事都比別人認真的學姐永遠是我景仰的模範生 謝謝學校的行政人員, 尚真學姐 瓊玟學姐 芊諭秘書 虹淑秘書 會計室阿姨對我的包容與協助, 研究助理行政工作多而繁雜, 沒有前人的提點我絕對無法順利完成每樣工作 最後謝謝研究所認識的每位優秀學長姐 學弟妹們, 馥薇學姐 念修學姐 聚享學長 宇衡學長 宥芯學姐 中喆學姐 其樺 炤璇 美儀 宜恩 濬勳 書翩, 不論是曾經一起修課 參與研討會或是執行研究計劃, 你們都是值得我學習的好榜樣, 認識你們真好! 謝謝在研究所期間不斷鞭策論文寫作進度的摯友們, 大巴 大洲 張瑋 映如, 每次開心聚會的天外飛來一筆 : 論文寫完了嗎? 都讓我冷汗直流, 回家又提筆多寫了兩三行 謝謝爸爸 媽媽 薇薇一路對我無怨無悔的支持, 謹以這篇論文獻給我最親愛的你們 家音 2013 年 7 月

3 中文摘要 2008 年金融危機之發生不僅造成全球經濟衰退, 更突顯出舊的歐洲聯盟金融監管法制所面臨之問題 歐盟金融監管體系為其金融服務政策中重要的一環 歐盟的金融服務政策旨在提供一個穩定 安全且有效之金融市場, 確保各金融業部門所制定之政策間之協調與趨同 本文首先介紹歐盟在達成經濟與貨幣統合目標上, 所歷經之各項重要里程碑, 俾對歐盟經濟市場背景有初步了解 其中, 經濟整合所確立之四大自由流通 ( 人員 貨物 服務與資金 ) 與三大立法原則 ( 基本標準之協調 相互承認原則與母國控制原則 ) 為歐盟單一金融市場之發展建構重要基礎 基於單一金融市場之規範乃透過各項規章與指令之頒布所形塑, 本文亦將檢視銀行 保險與證券業之主要立法措施 論文第三章介紹 2011 年 歐洲金融監督系統 (ESFS) 新制 透過分析 2008 年金融危機之成因, 歐盟金融監管舊制之缺失得以顯現, 因此歐盟自 2008 年開始檢討金融業之監督規範 時任歐盟執委會主席 José Manuel Barroso 於 2008 年 10 月, 授權由前 IMF 總裁 Jacques de Larosière 領導歐盟金融監督高級專家小組, 分析當前歐盟金融系統之潛在缺失, 並對於金融監管安排之強化提出建議 本章主要介紹該等專家小組所建議之 歐洲金融監督系統 (ESFS) 內容,ESFS 之下分為兩大支柱, 包括負責總體審慎監督之 歐洲系統風險委員會 (ESRB) 與負責個體審慎監督之 歐洲監督機關 (ESAs), 二者被寄予共同維護歐盟金融體系健全之任務 鑒於歐盟各國目前已從主權債務危機發展為銀行危機, 嚴重影響歐盟金融市場之運作與歐元匯率之穩定 為截斷主權債務危機與銀行危機之惡性循環, 遂有 銀行業聯盟 (Banking Union) 之倡議, 希望強化對歐元區會員國銀行業整體之監督, 完成單一銀行市場 論文第四章主要介紹執委會於 2012 年 9 月所頒布之 單一監管機制 (Single Supervisory Mechanism,SSM) 之相關規章草案內容, 包括由歐元區會員國移轉給歐洲中央銀行 (ECB) 之監督權限的介紹, 以及在可能有權限重複之問題上, 歐洲銀行管理局 (EBA) 功能之協調解決安排 關鍵字 : 歐洲金融監督系統 de Larosière 報告 Lamfalussy 程序 歐洲系統風 險委員會 歐洲金融監督機關 銀行業聯盟 單一監管機制 金融服務 金融監 理

4 Abstract The occurrence of financial cirisis in 2008 has not only resulted in economic recession worldwide but also revealed problems with the old EU financial supervisory and regulatory structure. The EU financial supervision and regulation system is one of the important parts among financial services policy. The purpose of European financial services policy is to provide a stable, safe and efficient financial market, and to ensure policies enacted by every finaincial sector are coordinated and converged. This article first explores every important milestone that EU has gone through in reaching the goal of economic and monetary integration, in order to provide basic understanding of economic markets in the EU. The four freedoms - free movements of people, goods, services and capital as well as the three legislative principlesprinciple of harmonization of essential standards, principle of mutual recognition amongst the regulatory authorities, and principle of home country control jointly providing the important basis for the development of single financial market in the European Union. Since the legal regime of single financial market is constructed of several regulations and directives, this article is also trying to investigate the major legislative measures in the financial sectors of banking, insturance and securities. Chapter three of this article introduces the new legal regime of European System of Financial Supervisors (ESFS). By analyzing resons of 2008 financial crisis, problems with the old European financial supervision and regulation system surfaced; therefore, the EU began to review the supervisory rules of financial sectors since José Manuel Barroso- president of the European Commission has delegated t Jacques de Larosière- former managing director of the IMF, leading the high level group on financial supervision in the EU, to analyze the latent defects existing in the financial system in the EU at the time, and to make suggestions of streghthening the arrangments of financial supervision. This chapter mainly introduces the details of the ESFS that the high level group has suggested. Under the new EU system of financial regulation and supervision are the two pillars, ESRB and ESAs.While the former is responsible for the macro-prud ntial supervision, the latter is consisted of three ESA which are responsible for the micro-prudential supervision. Both of them are to carry out the mission of preserving the stability of the EU financial system. To date, the sovereign debt crisis has developed into the banking crisis in the EU, which severely influenced functioning of the financial markets in the EU and the

5 stability of the exchange rate of euro. In order to terminate the vicious circle of the both crises, the new plan of Banking Union has been initiated, in the hope that the EU strenghthen its supervision to all banking sectors of the member states in the euro zone, and complete the single banking market. Chapter four thus explores the related draft regulation of SSM which were promulgated by the Commission in September, In brief, the draft regulation is to introduce how the member states in the euro zone authorized the ECB of the supervisory power; and in case of repetition of such power possessed by the ECB and the EBA, how the functions of the EBA will be coordinated and arranged. Key words: ESFS, de Larosière Report, Lamfalussy Process, ESRB, ESA, Banking Union. SSM, financial services, financial supervision

6 目錄 專有名詞原文與中文翻譯對照表第一章緒論... 1 第一節研究動機與目的... 1 第二節研究方法與預期結果... 3 第三節研究範圍與限制... 3 第四節文獻探討... 4 第五節本文架構... 5 第二章歐洲聯盟金融監管法制之發展沿革... 6 第一節概述... 6 第二節歐盟經濟整合與單一金融市場之建立... 7 第一項歐盟經濟整合之過程... 7 第二項歐盟單一金融市場之發展 第三節 1999 年 金融服務業行動計畫 (Financial Services Action Plan) 與 2005 年 金融服務政策白皮書 (White Paper on Financial Services Policy) 第一項金融服務業行動計畫 ( 年 ) 第二項金融服務政策白皮書 ( 年 ) 第四節 2000 年 Lamfalussy 程序 第一項建議改革之方向 第二項 Lamfalussy 程序介紹 第三項 Lamfalussy 程序之檢討 第五節小結 第三章 2011 年歐洲聯盟金融監管法制 第一節 de Larosière 報告與 ESFS 架構 第二節 2008 年歐盟金融危機爆發之成因 第三節歐洲系統風險委員會 (ESRB) 第一項 ESRB 之法律地位 第二項 ESRB 之組織結構 第三項 ESRB 之主要使命與職責 第四項 ESRB 職權之檢討 第四節歐洲金融監督機關 (ESAs) 第一項 ESAs 之法律地位 第二項 ESAs 之組織結構... 69

7 第三項 ESAs 之主要使命與職責 第四項救濟制度 第五節各 ESA 之職責與功能分析 第一項歐洲銀行監理局 (EBA) 第二項歐洲保險暨職業年金監理局 (EIOPA) 第三項歐洲證券暨市場監理局 (ESMA) 第六節小結 第四章歐洲聯盟金融業監管之分析 : 以銀行業為例 第一節概述 第二節單一銀行市場之發展 第三節單一監管機制 (SSM) 第一項 SSM 之法源基礎 第二項 ECB 之監督權限介紹 第三項 SSM 與 EBA 之功能協調 第四節歐盟會員國銀行監管架構介紹 : 以法國為例 第一項法國銀行監管法制 第二項法國銀行監管機關 第五節小結 : 兼述 SSM 之未來發展 第五章結論 參考文獻 圖表目錄 Lamfalussy 架構下之主要負責機關 ( 表一 ) EBA 之職責內容與享有職權之依據對照表 ( 表二 ) Lamfalussy 程序 ( 圖一 ) Lamfalussy 架構下各機關之互動流程 ( 圖二 ) ESFS 架構下 ESRB 與三個 ESAs 之互動 : 資訊交換 給予警告和建議 ( 圖三 ).. 52 EBA 採取監管與實施技術標準草案流程圖 ( 圖四 ) EBA 調查違反歐盟法案件流程圖 ( 圖五 ) EBA 針對緊急狀況採取措施流程圖 ( 圖六 ) 關於會員國之保障條款 ( 圖七 ) 救濟制度流程圖 ( 圖八 )... 95

8 專有名詞原文與中文翻譯對照表 ( 依原文字母順序排列 ) 原文 中文翻譯 Banking Union 銀行業聯盟 Basel Capital Accord 巴塞爾資本協定 Basel Committee on Banking 巴塞爾銀行監督委員會 Supervision(BCBS) colleges of supervisors 監督聯繫組織 comitology 委員會程序 Committee of European Banking 歐洲銀行監管委員會 Supervisors(CEBS) Committee of European Insurance and 歐洲保險暨職業年金監管委員會 Occupational Pensions(CEIOPS) Committee of European Securities 歐洲證券監管委員會 Regulators(CESR) Committee of Wise Men 智囊委員會 (Lamfalussy 委員會 ) convergence criteria 趨同標準 Council of the European Union 歐盟理事會 ( 簡稱理事會 ) Court of Justice of the European Union 歐盟法院 Deposit Guarantee Schemes(DGS) 存款保證計畫 Economic and Financial 歐洲經濟暨財政委員會 Committee(EFC) Economic and Monetary Union(EMU) 經濟暨貨幣聯盟 EU Council of Economics and Finance 歐盟經濟暨財政部長理事會 Ministers(Ecofin) European Banking Authority(EBA) 歐洲銀行監理局 European Banking Committee(EBC) 歐洲銀行委員會 European Central Bank(ECB) 歐洲中央銀行 European Commission 歐盟執行委員會 ( 簡稱執委會 ) European Community(EC) 歐洲共同體 ( 簡稱歐體 ) European Council 歐盟高峰會 European Court of Justice(ECJ) 歐洲法院 European Currency Unit(ECU) 歐洲貨幣單位 European Economic Community(EEC) 歐洲經濟共同體 European Insurance and Occupational 歐洲保險暨職業年金監理局 Pensions Authority(EIOPA) European Insurance and Operational 歐洲保險暨職業年金委員會

9 Pensions Committee(EIOPC) European Monetary System(EMS) 歐洲貨幣體系 European Parliament 歐洲議會 European Securities and Markets 歐洲證券暨市場監理局 Authority(ESMA) European Securities Committee(ESC) 歐洲證券委員會 European Stability Mechanism(ESM) 歐洲穩定機制 European Supervisory Authority(ESA) 歐洲金融監督機關 European System of Central 歐洲中央銀行體系 Banks(ESCB) European System of Financial 歐洲金融監督系統 Supervisors(ESFS) European Systemic Risk Board (ESRB) 歐洲系統風險委員會 European Union 歐洲聯盟 ( 簡稱歐盟 ) Exchange Rate Mechanism(ERM) 匯率機制 FIN-NET 金融服務爭議訴訟外處理網絡 Financial Services Action Plan(FSAP) 金融服務業行動計畫 Financial Stability Board(FSB) 金融穩定委員會 Forum of European Securities 歐洲證券委員會論壇 Commissions(FESCO) implementing technical standard 實施技術標準 International Accounting Standards(IAS) 國際會計準則 International Standards on Auditing 國際審計準則 legislative act 立法文件 Maastricht Treaty 馬斯垂克條約 macro-prudential supervision 總體審慎監督 micro-prudential supervision 個體審慎監督 Official Journal of the European Union 歐盟官方公報 peer review 同儕審查 regulatory technical standard 監管技術標準 Single European Act(SEA) 單一歐洲法 Single European Passport 單一歐洲執照制度 Single Supervisory Mechanism(SSM) 單一監管機制 stress test 壓力測試 systemic risks 系統性風險 Treaty Establishing the European 建立歐洲共同體條約 Community(EC Treaty)

10 Treaty Establishing the European Economic Community (EEC Treaty) Treaty of Amsterdam Treaty of Lisbon Treaty of Nice Treaty on European Union(TEU) Treaty on the Functioning of the European Union(TFEU) White Paper for Completing the Internal Market White Paper on Financial Services Policy 歐洲經濟共同體條約阿姆斯特丹條約里斯本條約尼斯條約歐洲聯盟條約歐洲聯盟運作條約完成內部市場白皮書金融服務政策白皮書

11 第一章緒論 第一節研究動機與目的 2007 年美國次貸危機 (subprime mortgage crisis) 不僅造成美國金融體系之崩潰與全球經濟之衰退, 連帶地亦使歐洲各國深受其害 這場金融危機不僅暴露出歐盟金融監管法制的鬆散, 亦凸顯出金融機構之監管單位對於風險認知的不足, 高層政策決定者往往因忽視問題而未能及時採取適當措施予以糾正 甚者, 儘管歐盟在 1992 年底以前已大幅完成單一市場 (single market) 之目標, 金融服務市場之整合亦顯有長足進展, 然而隨著跨國金融交易活動增加與跨國金融機構之設立, 歐盟的金融監管架構依然有欠整合 誠如歐盟內部市場與服務委員會委員 (Internal Market and Services Commissioner) Charlie McCreevy 所言 : 歐洲的金融監督法制並未與歐盟市場整合同步, 這場金融危機反映出現行法制已不足以因應問題, 且已不適於歐盟單一金融服務市場 1 過去歐盟層級並不存在金融監管之共同體制, 而係透過一連串的資本市場規章 (regulation) 與指令 (directive) 之發布, 透過最低協調標準 相互承認與母國控制原則等方式, 調適與整合各會員國之內國法規, 因而形成一相當複雜 碎裂的金融監管法規體系 跨國金融交易活動之頻繁, 母國與地主國之間卻往往缺乏真正與有效之合作監督規範, 顯示出在歐盟層面成立單一專責監督機構乃有其必要 因此在 2009 年, 歐盟開始著手規劃新的金融監理架構, 期能將跨境金融機構的監管問題提升至歐盟層次有效規範, 並強化歐盟會員國之間的協調合作, 使未來在面對類似的金融危機時, 能夠有效防免與處理 2011 年歐盟金融監管架構之緣起為歐盟執委會 (European Commission) 主席 José Manuel Barroso 指定由前 IMF 總裁 Jacques de Larosière 領導歐盟金融監督高級專家小組 (High-Level Group on Financial Supervision in the EU), 分析當前歐盟金融系統之潛在缺失, 並針對設立一個更有效 更統合以及更穩定的監管架構提出建議, 渠等並於 2009 年 2 月 25 日提出研究報告 ( 下稱 de Larosière 報告 ) 2,2010 年 9 月由執委會提案後, 於 2010 年 12 月採為正式之法規, 自 2011 年 1 月 1 日起, 新的金融監管機關即開始運作 此項新興架構乃歐盟在金融監管政策之一項重要改變, 運作至今僅兩年餘, 成效如何仍有待評估 1 Financial Services: Commission proposes stronger financial supervision in Europe, Brussels, 27 May, 2009, IP/09/ Jacques de Larosière et al., The High-Level Group on Financial Supervision in the EU, available at: (Mar. 2009) [hereinafter De Larosière Report]. 1

12 隨著金融業的全球化發展以及衍生性金融商品的不斷創新, 金融監管問題日益重要 金融體系之不穩定可能造成經濟不穩定, 進而產生負面外部經濟效應, 因此 金融體系之穩定 具有公共財之特性 政府基於維持金融體系之穩定所進行之金融監管, 可以彌補市場內部的缺陷並提升資源分配之效率 3 監督 (supervision) 與 管制 (regulation) 事實上為兩相不同的概念, 監督通常與監控 執行有關 ; 而管制則與制定規則有關 另亦有將管制定義為成文的實際硬規則 (hard-law); 而監督為將該等規則適用於特定企業或部分企業群, 確保該等企業遵循規則 例如歐盟 資本要求指令 (Capital Requirements Directive,CRD) 4 即將國際標準 第二個巴塞爾資本協定 (Basel II) 5 規則轉換為歐盟法, 而該等規則則由英國國內的監管單位 金融服務局 (Financial Services Authority,FSA) 為適用,FSA 在此必須確保金融機關遵守 CRD 所制定的資本規則 原則上, 監督之任務除在穩定金融體系外, 尚包括消費者保護 維持市場完整性, 與防止金融欺詐 為此等目的, 遂有管制之出現 管制規則應盡可能簡化且清楚, 以避免混淆與法律漏洞 管制規則也並非越多越好, 對於問題匆促地適用管制規則可能弊多於利, 因此管制的品質較管制的數量更為重要 此外, 對於個別金融機關所適用的規則不一定對整體金融系統均得適用, 例如若有一金融機構面臨危機時, 其通常的對策為減少借貸, 但如果每個金融機構皆如此, 則將對金融系統造成 內爆 (implode) 效應, 進而影響金融系統之穩定 因此管制必須為整體金融系統之利益為運作, 而非僅對個別的金融機構為之 對於歐盟而言, 金融管制之另一項重要目的即在於支持單一市場之發展 倘若管制規則未能在 27 個會員國內一體適用, 則將嚴重影響金融服務在實現單一市場的有效性 監督應確保金融機構正確且一致地適用管制規則 遵循最低標準, 同時必須審視整體金融機構和金融系統以隨時探測金融系統性風險 6 金融穩定委員會 (Financial Stability Board,FSB) 和 巴塞爾銀行監督委員會 (Basel Committee on Banking Supervision,BCBS) 皆曾對於金融監管提出建議, 加上美國於 2010 年 7 月所提出之 Dodd-Frank 華爾街改革和消費者保護法案 (Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act), 金融監管儼然已成為目前之國際趨勢 歐盟作為世界第二大經濟體, 更應追隨潮流, 甚至作為金融監管立法之先驅 自 1958 年 歐洲經濟共同體 (European Economic Community,EEC) 之成立 1999 年啟用單一貨幣 ( 歐元 ), 以至 2009 年 里斯本 3 丁邦開 周仲飛, 金融監管學原理, 頁 12,2004 年, 北京北京 4 Directive 2006/48/EC on the European Parliament and of the Council Relating to the Taking up and Pursuit of the Business of Credit Institutions (Recast) (Text with EEA Relevance), OJ 2006, L 177/1 and Directive 2006/49/EC on the European Parliament and of the Council on the Capital Adequacy of Investment Firms and Credit Institutions (Recast), OJ 2006, L 177/ The Second Basel Capital Accord (Basel II) of 2004, available at: 6 House of Lords: European Union Committee, The Future of EU Financial Regulation and Supervision, 14th Report of Session , at 11 (2009). 2

13 條約 (Treaty of Lisbon) 7 之通過, 不僅代表區域整合之成就, 更使歐盟逐漸佔據主導全球經濟的強勢地位 歐盟在 2011 年所創設之金融監管法制是否能夠解決近年來之歐債問題 協助市場信心之恢復 防止風險擴大與平穩總體金融系統實為一項值得關注的課題 因此本篇論文希望藉由對 2011 年歐盟金融監管法規之介紹與研析, 檢討新的規範措施是否可能達成其規範目的 綜上, 本篇論文研究目的主要有三 : 一 介紹金融危機爆發以前, 歐盟採行之主要金融監管措施 ; 二 詳述歐盟 2011 年提出之金融監管架構, 並檢討其中制度問題 ; 三 展望歐盟 2012 年提出之 單一監管機制 (Single Supervisory Mechanism, SSM) 草案 第二節研究方法與預期結果 本篇論文所採之研究方法為 歷史分析法, 首先闡述過去歐盟在經濟整合與金融服務市場方面之發展與成就, 並介紹歐盟在 2007 至 2008 年之金融危機成因, 以了解歐盟在金融危機發生前後所產生之制度變遷與規範趨勢 其次, 並以 內容分析法 檢視歐盟在金融服務市場與金融監管方面所頒布之各項措施, 於此, 並特別研析 2011 年歐盟金融監管法制與 2012 年單一監管機制之規定內容, 包括新設組織之法律地位 組織架構 主要使命與職責, 以及制度設計之缺失等問題 閱讀資料範圍除以官方公布之規章與指令等法規為主外, 亦包括期刊文獻與時事新聞對於法規內容之評釋 鑒於新制度開始適用迄今僅二年餘, 國內學界甚少對此議題有相關之研究, 因此希望藉由本研究之初步整理, 了解歐盟在金融服務市場上的現行規範, 俾能掌握相關金融法規之內容 關於本篇論文之引註格式, 英文部分 ( 包括專書 期刊論文 ) 原則上採用哈佛法學論叢協會 (The Harvard Law Review Associatio) 所發行之 藍皮書 (Bluebook) 所提供之格式為主 惟有關歐盟所公佈之法規 官方文件或法院判決等資料, 則依照一般歐盟法文獻固有引註格式為標準 第三節研究範圍與限制 本篇論文題為 2011 年歐洲聯盟金融監管法規與制度之研究, 地域範圍僅 7 Treaty of Lisbon Amending the Treaty on European Union and the Treaty Establishing the European Community, OJ 2007, C 306/1 [hereinafter Treaty of Lisbon]. 3

14 限於歐盟所採取之金融監管架構, 並集中於歐盟層級之立法措施 除論文第四章第四節以法國銀行業為例, 簡單介紹歐盟會員國之金融監管趨勢之外, 原則上不再詳加探討各會員國之監管模型與調適措施, 亦不及於我國金融監管法制規定內容 此乃囿於各國所採之金融監管模型十分多樣, 如捷克僅倚賴其央行掌管所有經濟與金融事項 ; 瑞典在其央行外, 另設一專責監管機構 ; 西班牙與瑞士則以金融業部門區分, 在銀行 保險與證券分別有獨立的監管機構 ; 或是如荷蘭為特殊的雙極模式 (twin peaks approach), 既有央行負責審慎監督, 又有獨立的金融市場機關 (Authority for Financial Markets,AFM) 負責實行商業監督行為 本篇論文雖暫不深入討論各國法制, 然日後如有機會必將繼續研究 綜言之, 本文希望在歐盟整合與單一市場的脈絡下, 直接探討歐盟所實施的金融服務與金融監管方面的政策內容 時域範圍方面, 則首重歐盟在 2011 年 1 月開始生效之一系列的金融監管法規, 以及最初提出改革建議之 de Larosière 報告 然為了檢討新舊制度之改革目的, 因此本篇論文亦將溯及介紹 1999 年 金融服務業行動計畫 (Financial Services Action Plan,FSAP) 年 金融服務政策白皮書 (White Paper on Financial Services Policy) 9, 以及 2000 年 Lamfalussy 程序 和過去頒布之各相關指令與規章, 並向後展望 2012 年之 銀行業聯盟 (Banking Union) 下之 單一監管機制 (SSM) 又本篇論文所參考之歐盟官方資料, 雖時有其他歐盟會員國之官方語言版本, 但英文版本仍較為齊備, 故以英文版本為主要參考依據 第四節文獻探討 歐盟之金融監管議題自 2000 年以後始大力發展, 對此國內甚少相關研究或著作 本篇論文原則上以考察歐盟對此議題所頒布之相關規章 指令與函示等內容為主, 甫以其他官方研究報告為論文寫作之主要閱讀參考資料 在歐盟法研究之專書方面,Jean-Claude Piris 所著之 The Lisbon Treaty- A legal and political analysis (2010) 與 Nigel Foster 所著之 EU Law Directions (2010) 對於歐盟法均有詳盡之分析外,Desmond Dinan 所著之 Ever Closer Union- An Introduction to European Integration (2005) 對於歐盟的整合歷史 各級機關以及各項政策則有一概覽性的介紹 至於有關歐盟金融服務市場之介紹者, 則如 Michel Raffen 所著之 A Practitioner s Guide to EU Financial Services Directives (2006) 與陳麗娟所著之 債信風暴 歐洲金融市場分析與因應 (2011) 等書籍 其他深入探討歐盟金融監管議題者, 則仍以外文期刊論文或研究報告為主 8 Commission of the European Union, Implementing the Framework for Financial Markets: Action Plan COM (99) 232 Final (May 1999) [hereinafter FSAP]. 9 Commission of the European Union, White Paper on Financial Services Policy COM (2005) 629 Final (Dec 2005) [hereinafter White Paper on Financial Services Policy]. 4

15 第五節本文架構 本篇論文第二章首先介紹歐洲聯盟金融監管法制之發展沿革, 從歐盟經濟整合之過程開始闡述, 其次延伸至歐盟單一金融市場之發展 單一金融市場發展一節中, 並分別介紹銀行市場 保險市場與證券交易市場過去所頒布之相關法規 接著介紹 1999 年至 2005 年所實施之 金融服務業行動計畫 (Financial Services Action Plan) 2005 年至 2010 年所實施之 金融服務政策白皮書 (White Paper on Financial Services Policy), 以及 2000 年 Lamfalussy 程序 論文第三章首先簡介初步對於歐洲聯盟金融監管法制架構提出建議之 de Larosière 報告, 次述該報告所指出之 2008 年金融危機爆發成因 第三節以下著眼於 2011 年歐洲聯盟金融監管法制之內容 在 歐洲金融監督系統 (European System of Financial Supervisors,ESFS) 之架構下, 主要分為兩大支柱 其一為負責總體審慎監督 (macro-prudential supervision) 之 歐洲系統風險委員會 (European Systemic Risk Board, ESRB), 其二為負責個體審慎監督 (micro-prudential supervision) 之 歐洲金融監督機關 (European Supervisory Authorities,ESAs) 本文將分別介紹各自的法源基礎 組織結構 職責權限及相關制度檢討 關於 ESAs 方面, 歐盟又針對銀行 保險暨職業年金和證券市場三項領域, 分別設置 歐洲銀行監理局 (European Banking Authority,EBA) 歐洲保險暨職業年金監理局 (European Insurance and Occupational Pensions Authority,EIOPA) 與 歐洲證券暨市場監理局 (European Securities and Markets Authority,ESMA) 由於設置規章之內容幾乎相仿, 故以 歐洲銀行監理局 (EBA) 為主合併介紹, 於有特殊規定始另外說明 論文第四章以銀行業為例深入分析 相關法制包括 2012 年歐盟甫提出之 銀行業聯盟 (Banking Union) 倡議, 對於銀行業聯盟設置之第一階段 單一監管機制 (SSM) 詳加敘述 其次, 為了解歐盟會員國如何調適因應歐盟新的金融監管法制, 第四節將以法國銀行業為例, 解析會員國在金融危機前後之監管架構變化 選擇法國作為案例研究對象, 乃因法國金融產業在歐盟中占有舉足輕重之地位, 該國金融法制發展亦相當完善 特別是法國在飽受歐債危機之苦後, 對於銀行業監管更有一番大力作為 對此, 本篇論文將對該國銀行監管制度加以介紹 最後, 論文第五章則為結論 5

16 第一節概述 第二章歐洲聯盟金融監管法制之發展沿革 歐盟金融監管體系為金融服務政策中重要的一環 歐盟的金融服務政策旨在提供一個穩定 安全且有效之金融市場, 確保銀行 保險 證券 投資 金融市場基礎建設 零售金融服務業與支付系統等各政策領域間之協調與趨同 在 2008 年金融危機爆發之後, 金融市場之穩定更成為首要任務 事實上歐盟早在 1999 年開始即致力於金融業之規範與監督, 其中包括填補金融業間之法規漏洞, 以及強化監管各個金融部門 同時, 歐盟的金融服務政策亦擴及至國際合作方面, 藉由在 G20 高峰會議與相關國際性場域 ( 如 IMF WTO) 之積極參與, 期能與各國達成金融監理與危機處理之共識 在政策合作方面, 歐盟特別希望與其主要貿易夥伴 ( 美國 日本 ) 和新興金融服務市場 ( 中國 印度 俄羅斯 巴西 ) 發展共同的法制標準和達成多項高層對話 10 自 1960 年代起, 歐洲各國之財政狀況因逐告穩定, 對於資金流通的限制已不若戰後嚴格 為穩定貨幣匯率並加速經濟整合, 歐洲部分國家開始有設立 經濟暨貨幣聯盟 (Economic and Monetary Union,EMU) 之想法,EMU 日後亦作為實施單一貨幣之理論基礎 另一方面, 透過 1985 年 完成內部市場白皮書 (White Paper for Completing the Internal Market) 11 與 1986 年 單一歐洲法 (Single European Act,SEA) 12 之簽署, 明定於 1992 年底以前完成內部市場 (internal market) 計畫, 其中四大自由流通之概念實際上均導向歐盟單一金融市場之目標 由於金融市場的高度整合可達成經濟的長足發展, 因此亦屬歐洲完成內部市場之重要目標之一 為推動金融服務市場之統合, 歐盟致力於消弭各會員國之間的監管障礙, 希望藉由歐盟理事會 (Council of the European Union) 與歐洲議會 (European Parliament) 之共同決議程序 (co-decision procedure), 制定統一之金融監管規則 本章主要介紹歐盟經濟整合與單一金融市場之形成, 以及過去歐盟金融監管法制之發展沿革 其中重要立法行動如 1999 年之 金融服務業行動計畫 (Financial Services Action Plan,FSAP) 2005 年之 金融服務政策白皮書 (White Paper on Financial Services Policy), 以及 2000 年至 2010 年實施之 Lamfalussy 程序 10 關於歐盟執委會於金融服務之對外合作, 請參見 : 11 Commission of the European Communities, Completing the Internal Market: White Paper from the Commission to the European Council, COM (85) 310 Final (June 1985) [hereinafter White Paper for Completing the Internal Market]. 12 Single European Act, OJ 1987, L 169/1 [hereinafter SEA]. 6

17 第二節歐盟經濟整合與單一金融市場之建立 歐盟單一金融市場的建立為金融監管合作之重要基礎 在探究歐盟金融監管 法制的立法過程之前, 必須先對其金融市場的統合歷程有所了解 廣義而言, 歐 盟金融市場之發展亦屬經濟整合政策之一部分 於 2009 年 12 月 1 日生效之 里斯本條約 (Treaty of Lisbon) 除大幅改革歐盟現行機構組織之外, 並且整併相關的歐盟條約 過去的 歐洲聯盟條約 (Treaty on European Union, 或稱 TEU pre-lisbon) 13 與 建立歐洲共同體條約 (Treaty Establishing the European Community) 14, 在 里斯本條約 之架構下, 前者稱為新的 歐洲聯盟條約 (Treaty on European Union, 或稱 TEU post-lisbon) 15, 後者更名為 歐洲聯盟運作條約 (Treaty on the Functioning of the European Union, TFEU) 16 二者並不合併為單一條約, 而係各自維持其條約內容, 並各具有相同之法律效力 在經濟整合的目標上, 歐洲聯盟運作條約 第 5 條第 1 項即明文規定歐盟會員國應互相協調其經濟政策 17 為達此項目標, 第 119 條更繼續規定歐盟與會員國應該執行之政策方針, 包括實施以會員國經濟政策之緊密協調 內部市場與規定共同目標為基礎的經濟政策, 以及採取自由競爭之開放市場經濟原則 同時, 相關職務亦包括在追求價格穩定 健全的公共財政與持續可支付的收支平衡之目標下, 所實施之單一貨幣與匯率政策 18 以下首先將介紹歐洲聯盟經濟整合之過程, 次述單一金融市場之發展及其相 關政策與措施 第一項歐盟經濟整合之過程 13 Consolidated Version of the Treaty on European Union, OJ 2006, C 321 E/5 [hereinafter TEU pre-lisbon]. 14 Consolidated Version of the Treaty Establishing the European Community, OJ 2006, C 321 E/37 [hereinafter EC Treaty]. 15 Consolidated Version of the Treaty on European Union, OJ 2010, C 83/01 [hereinafter TEU post-lisbon]. 16 Consolidated Version of the Treaty on the Functioning of the European Union, OJ 2008, C 115/47 [hereinafter TFEU]. 17 即原來的 建立歐洲共同體條約 第 2 條 : 歐體應致力於建立一個共同市場與經濟暨貨幣聯盟, 以協調歐體內各會員國間之各項經濟活動發展 追求非通膨性之永續成長 維持高度競爭與經濟表現, 以及社會與經濟之凝聚與團結 18 即原來的 建立歐洲共同體條約 第 4 條第 1 項 : 為緊密協調各會員國之經濟政策 內部市場之建立 共同體目標之追求等目標, 根據開放市場經濟之自由競爭法則採取相關之經濟政策 與第 4 條第 2 項 : 確保貨幣匯率之固定以建構單一貨幣實施之基礎 單一貨幣政策與匯率政策乃維持價格穩定之首要任務, 為此目標, 各會員國應支持共同體之ㄧ般經濟政策 7

18 歐盟歷經五十多年的發展, 其中經濟統合作為趨動政治統合的重要力量, 並且帶動歐盟的深化與廣化, 功不可沒 歐洲於 1950 年代開始分別透過自由貿易區與經濟共同體之嘗試, 最後證明後者的貿易創造效果最佳, 同時也是未來整合歐洲各國經濟 貨幣 財政與金融政策所需的組織型態 自關稅同盟 歐洲經濟共同體 共同市場乃至單一市場 ( 內部市場 ) 19 的發展歷程觀之, 確實歐洲也因為破除各種有形與無形的障礙, 進而創造不凡的經濟效益與建立歐洲人民對於歐洲的政治認同 經濟與貨幣統合並非應該個別獨立追求之目標, 實則二者相輔相成 20, 透過經濟暨貨幣聯盟之建立與單一貨幣之實施, 歐盟最終成功平穩貨幣匯率, 同時也提升就業率與經濟發展 對於經濟與貨幣統合目標之追求, 陸續亦透過 單一歐洲法 (SEA) 狄洛報告 (Delors Report) 21 與 馬斯垂克條約 (Maastricht Treaty) 22 而得以實現, 為各國在經濟政策之協調與合作上之進一步嘗試 以下即分別簡述歐盟經濟整合之各項重要里程碑, 俾對歐盟經濟市場背景有初步之了解 第一款 經濟暨貨幣聯盟 (Economic and Monetary Union,EMU) 與 歐洲貨 幣體系 (European Monetary System,EMS) 之設立 1958 年 歐洲經濟共同體條約 (EEC Treaty) 23 之目標希望將各會員國高度分割的內國市場集聚為單一共同市場, 提升經濟效益, 因而在第 6 條第 1 項即揭櫫各會員國彼此之間有經濟政策之義務 24 其後, 發生美元貶值與布列敦森林體系 (Bretton Woods Agreements) 危機 25, 全球經濟金融秩序陷入恐慌 為穩定對美元之匯率, 執委會於 1964 年首度於各國財長會議上提倡貨幣方面的強化合作, 19 唯有消弭各會員國間之邊界障礙與市場分割現象, 始能進一步從共同市場達到內部單一市場之目標 張亞中, 歐洲統合: 政府間主義與超國家主義的互動, 頁 172,1998 年, 臺北揚智 20 張亞中, 同前註, 頁 Report on Economic and Monetary Union in the European Community, at (1989) [hereinafter Delors Report]. 22 Treaty on European Union (Maastricht text), July 29, 1992, OJ 1992, C 191/1 [hereinafter Maastricht TEU]. 23 Treaty Establishing the European Economic Community, Mar. 25, 1957, 298 U.N.T.S. 11, [hereinafter EEC Treaty]. 24 Id., art. 6(1) Member States shall, in close co-operation with the institutions of the Community, co-ordinate their respective economic policies to the extent necessary to attain the objectives of this Treaty. 25 布列敦森林體系 (Bretton Woods Agreements) 乃指二戰後以美元為中心之國際貨幣體系 1930 年代由於經濟大蕭條, 金本位制度崩潰, 造成國際金融貨幣市場失序 1944 年由 44 個國家在美國新罕布夏州的布列頓森林舉行聯合國之貨幣及金融會議, 最後決定成立世界銀行 (World Bank) 與國際貨幣基金組織 (IMF), 以維持國際收支平衡 並且, 決定以當時的強勢貨幣美元作為國際貨幣的中心, 美元又與黃金掛勾, 實施固定匯率制度 然而 1960 至 1970 年代, 美元發生多次貶值, 對許多以美元作為儲備貨幣的國家造成衝擊, 紛紛出脫美元購買黃金, 造成布列敦森林體系危機, 直至 1973 年 2 月該體系正式宣告瓦解 8

19 包括建立 會員國中央銀行總裁委員會 (Committee of the Governors of the Central Banks), 以及由時任執委會副主席巴爾 (Raymond Barre) 提出關於歐洲貨幣整合之研究報告 巴爾計畫 (Barre Plan) 各國雖在 巴爾計畫 中多次舉行諮詢與協商, 但該份計畫實際上對於長遠的貨幣合作目標並無深入研究而頗受質疑與挑戰, 最後無疾而終 儘管如此, 在其後 1969 年舉行之海牙高峰會上, 會員國基本上仍以 巴爾計畫 為基礎, 針對歐洲經濟暨貨幣聯盟之設立進行討論 至此, 各國大致上同意展開 經濟暨貨幣聯盟 (Economic and Monetary Union,EMU) 之談判 26 EMU 之具體進程於 1972 年由盧森堡總理魏納 (Pierre Werner) 起草, 並於 1972 年巴黎高峰會提出, 受到各國初步支持 魏納計畫 (Werner Plan) 主張經濟暨 貨幣聯盟之設立有三項要件, 包括對外形成固定匯率 對內確保各國貨幣之可兌 換性, 以及要求資本流通完全自由化 27 相對而言, 該份計畫也限縮了各會員國 之貨幣政策與干預外匯市場之權限 此外, 在達成貨幣統合之目標上, 經濟學派 與貨幣學派之間存有歧見 28, 加上 魏納計畫 之專家委員會組成的客觀性問題 29, 種種因素均使 魏納計畫 之進展不如預期 1971 年由歐洲十大工業國財政部長召開之 史密斯松寧會議 (Smithsonian talks) 中, 各國基本上達成對於美元匯率波動之協議 但由於浮動範圍過廣 30, 無法維持匯率之穩定, 遂有 蛇形浮動匯率 (Snake in the Tunnel) 之倡議, 規定歐體各會員國之貨幣對美元之匯率僅能於上下各 2.25% 之範圍內波動, 而各會員國之間彼此匯率波動幅度不得超過上下限各 1.125%, 此種大波幅內的小波幅匯率制度即為 蛇型匯率 31 當時除歐體六個創始會員國之外, 尚包括英國 丹麥 愛爾蘭 瑞典與挪威之加入 然而英國 愛爾蘭與義大利其後因幣值不穩而相繼退出 1973 年歐體宣布對美國不再有上下波幅的限制, 而法國則反覆加入又退出此項機制 32, 是以蛇形浮動體系於 1979 年暫告失敗 綜觀上述歐體針對經濟整合在各方面之努力, 在面臨到國際經濟情勢的巨大 改變之下似乎力有未逮 1971 至 1973 年布列敦森林體系宣告瓦解與第一次石油 危機爆發等因素, 均使歐體各會員國始終難以平穩匯率與降低高通膨率與失業率, 26 JEAN-CLAUDE PIRIS, THE LISBON TREATY: A LEGAL AND POLITICAL ANALYSIS 302 (2010). 27 張亞中, 前揭註 19, 頁 張亞中, 前揭註 19, 頁 鄒忠科等, 歐洲聯盟史, 頁 ,2011 年, 臺北五南 30 史密斯松寧會議 (Smithsonian talks) 達成之匯率波動協議為, 要求歐體各會員國貨幣對美元之匯率波動幅度為上下各 2.25%, 各會員國相互間之匯率波動幅度則容許在上下各 4.5% 之範圍內 張亞中, 前揭註 19, 頁 張亞中, 前揭註 19, 頁 鄒忠科等, 前揭註 29, 頁

20 也迫使原本政治統合即多於經濟統合傾向之 EMU 計畫在當時遭到停擺 33 儘管如此, 經濟整合始終列為歐洲統合目標的重要議程 於 1978 年布萊梅 高峰會提出,1979 年正式生效之 歐洲貨幣體系 (European Monetary System, EMS), 即為對抗不斷波動的匯率環境所設立 以 匯率機制 (Exchange Rate Mechanism,ERM) 34 和 歐洲貨幣單位 (European Currency Unit,ECU) 35 作為核 心,EMS 希望建立一個穩定貨幣的區域 (a zone of increasing monetary stability), 並且協助會員國對抗通貨膨脹與回穩經濟情勢 根據 1985 年 道奇報告 (Dooge Report) 指出 : EMS 使共同市場的一致性得以保留 維持合理的外匯匯率, 並建 立歐體貨幣認同的基礎 甚者,EMS 亦為日後歐洲單一市場計畫提供了重要 基礎 36 EMS 發展直至 1999 年歐元啟用始告終結 根據 EMS 之規定, 唯有歐體會員國始可加入 EMS, 且加入並非其義務, 因 37 為 EMS 之法源並非基於 歐洲經濟共同體條約 而來 愛爾蘭和義大利雖有 意參與 EMS, 但要求歐體提高 區域基金 (regional developing fund) 的數額, 並 對其基礎建設發給補助貸款, 以緩和對匯率波動之衝擊 38 最後在愛爾蘭與義大 利分別獲得每年 0.66 億與 1.33 億歐洲貨幣單位之長期貸款後, 除英國外, 歐體 各會員國全數均加入 EMS 年 EMS 的誕生象徵歐體整合的重要突破, 大 體而言, 對於歐洲經濟整合之貢獻良多 第二款 1985 年 完成內部市場白皮書 (White Paper for Completing Internal Market) 與 1986 年 單一歐洲法 (Single European Act,SEA) 儘管歐洲貨幣體系 (EMS) 暫時穩定住各會員國的貨幣匯率, 但此項機制已不 敷未來歐洲經濟整合發展之需要 為此, 於 1985 年上任之執委會主席狄洛 (Delors) 向歐洲議會提出建立內部市場之建議, 其堅信市場要達到完全整合, 必須由貨幣 33 JEAN-CLAUDE PIRIS, supra note 26, at 匯率機制採行 可調整的固定匯率機制, 於兩國市場匯率波動超過雙邊法定匯率 2.25%, 或達到法定中心匯率 75% 之 乖離指標 (divergence indicator) 時, 有關國家須對外匯市場進行干預 但對於若干經濟體質不佳或甫加入之國家, 則容許其暫時浮動幅度在 6% 上下之範圍內 EMS 的干預機制不僅較 蛇形浮動體系 更完善, 且更具強制性 預警性 蛇形浮動體系 限制會員國之貨幣對美元的波動在上下各 2.25% 的 隧道 內, 但 匯率機制 內任何一種貨幣的匯率變化都會直接影響到其他會員國貨幣匯率和法定中心匯率之變化, 因此任何會員國在調整本國匯率前, 必須經全體會員國一致同意始可變動 張亞中, 前揭註 19, 頁 歐洲貨幣單位 (European Currency Unit,ECU) 係各國央行間之清算工具與記帳單位, 用於表示各國的中心匯率, 其價值依各國幣值加權平均計算, 而各國貨幣在 歐洲貨幣單位 的比重則端視各國之經濟實力而定 張亞中, 前揭註 19, 頁 DESMOND DINAN, EVER CLOSER UNION: AN INTRODUCTION TO EUROPEAN INTEGRATION 77 (2005). 37 Regulation 3181/78/EEC Relating to the European Monetary System, OJ 1978, L 379/2. 38 DESMOND DINAN, supra note 36, at 鄒忠科等, 前揭註 29, 頁

21 聯盟 共同經濟政策與修改決策程序三頭並進 因此狄洛與內部市場的執委會委員卡克菲爾德 (Lord Arthur Cockfield) 於 1985 年初提出 完成內部市場白皮書 草案, 隨後並於同年 6 月發布, 期能於 1992 年底以前完成單一市場計畫 白皮書將當前存在於歐體之各種障礙分別歸納為 實體障礙 (physical barriers) 技術障礙 (technical barriers) 與 財政障礙 (fiscal barriers), 並表示如能解決悉數障礙, 應能為歐體帶來二千億歐洲貨幣單位之經濟效益 40 在執委會於 1985 年提出 完成內部市場白皮書 草案之後, 歐體陸續於 1986 年通過 單一歐洲法 之簽署, 明定於 1992 年底以前完成內部市場之目標, 並將內部市場定義為 : 確立在一無內部邊界的區域內, 使商品 人員 服務與資金的享有完全的自由流通 為實現金融服務自由流通之目標, 完成內部市場白皮書 針對金融市場之整合架構出三項原則, 包括 基本標準之協調 (harmonization of essential standards) 相互承認原則 (mutual recognition amongst the regulatory authorities) 與 母國控制原則 (home country control) ㄧ 基本標準協調原則 / 最低限度協調原則 (harmonization of essential standards / minimum harmonization) 基本標準協調原則係指歐體立法僅針對各會員國金融監管規則的基本要素 (essential requirements) 進行協調, 要求會員國遵守一套最低限度之監管標準, 進而有助於內部金融市場之建立 換言之, 此項原則並不要求會員國金融監管標準之完全統一, 而僅針對關鍵標準 (key standards) 實行必要協調 41 基本標準協調原則乃依據內部市場設立宗旨所確立, 在服務與營業所設立之自由流通的基礎上, 透過一系列的指令予以確定 為了促進公共利益, 會員國在 建立歐洲共同體條約 或相關金融指令所建立之最低標準之上, 有權在一定範圍內依據各國情況自行制訂適當或更嚴格的監管標準 42 二 相互承認原則 (mutual recognition amongst the regulatory authorities) 在此原則之下, 各會員國根據已協調之最低監管標準, 相互共同做出承諾, 對其他會員國之監管規則予以認可 相互承認原則與母國控制原則有相當密切之關聯, 對於已在母國合法設立之外國銀行, 地主國並不禁止該銀行之任何營業行為, 亦即地主國承認母國控制優先原則, 唯監管責任須由其母國承擔 因此外資 40 張亞中, 前揭註 19, 頁 Eleni D. Nikolaou, To What Extent Has the EU Banking Regulation Accomplished a Single Banking Objective Alongside the Protection and Inclusion of Customers?, 27(3) J.I.B.L.R. 144, 145 (2012). Also see 劉軼, 論歐盟金融服務法中的最低限度協調原則, 河北法學, 第 25 卷第 8 期, 頁 ,2007 年 42 Michael Dougan, Minimum Harmonization and the Internal Market, 37(4) C.M.L. Rev. 853, 855 (2000). 11

22 銀行只要遵守其本國之法規者, 即得於其他會員國境內享有金融服務之設立自由 43 然而例外於所欲維護之公共利益為合法正當時, 地主國仍得採取必要措施限 制外資銀行之營業行為 相互承認原則最早乃根據 1979 年歐洲法院 (European Court of Justice,ECJ) 在 Cassis de Dijon 44 一案所確立 該案基本事實為原告欲從法國輸入名為 Cassis de Dijon 之烈酒進入德國, 卻遭德國海關以系爭產品不符其國內酒精含量之規定, 進而拒絕核發許可證 原告不服, 向德國法院起訴, 德國法院待歐洲法院先行裁決 (preliminary ruling) 之前, 暫停其審理程序 歐洲法院之判決理由認為 : 如系爭產品於某一會員國為合法製造, 亦即符合輸出國傳統上和習慣上的產製規則或程序, 且在輸出國內合法銷售之產品, 除受到當時的 歐洲經濟共同體條約 之特別規定限制者外, 其他會員國不得僅因其本國之規定另有不同而限制該等產品之輸入 相互承認原則其後受到 1985 年 完成內部市場白皮書 之明文確認, 並且予以擴展至金融服務之領域 自此為了提升歐體境內金融商品之自由流通, 應鼓勵各會員國相互承認能夠體現公共利益之最低協調標準 ( 包括有關營業設立許可 金融監管 重整 清算等事項 ) 45 三 母國控制原則 (home-country control) 1985 年 完成內部市場白皮書 就此項原則曾明確指出, 母國控制原則係指由金融機構之母國主管機關承擔監管之責, 並接受所有監管必要之資訊 地主國之主管機關之權限並非完全受到剝奪, 而係享有一補充性 (complementary) 之地位 46 對此, 母國控制原則事實上包含兩個層面, 其一為金融機構在提供跨境金融服務或設立分支機構時, 對於母國準據法之遵守 ; 其二為監管責任應由母國負責承擔, 而地主國在必要時, 得行使部分之監管職權 47 上述立法原則不僅作為日後歐盟單一金融服務市場建構之法律基礎, 甚至對四大自由流通權利之運用均極具啟發性 儘管 完成內部市場白皮書 本身並無法律拘束力, 但上述原則對於歐盟日後在金融服務政策之個別領域上所發布之若干指令可謂影響深遠 以 第二號銀行協調指令 48 為例, 在基本標準協調原則 43 Eleni D. Nikolaou, supra note 41, at Rewe-Zentral AG v. Bundesmonopolverwaltung für Branntwein, Case 120/78, [1979] E.C.R 649.ao. 45 White Paper for Completing the Internal Market, supra note 11, para White Paper for Completing the Internal Market, supra note 11, para 劉軼, 論歐盟金融服務法中的母國控制原則, 法學論壇, 第 21 卷 3 期, 頁 132,2007 年 48 Directive 89/646/EEC on the Coordination of Laws, Regulations and Administrative Provisions Relating to the Taking up and Pursuit of the Business of Credit Institutions and Amending Directive 77/780/EEC, OJ 1989, L 386/1 [hereinafter Second Banking Coordination Directive]. 12

23 方面, 第 4 條第 1 項即規定最低銀行資本額之限制, 要求新設銀行之最低資本額為 500 萬歐洲貨幣單位 在相互承認原則方面, 第二號銀行協調指令 附件列舉了 14 項各會員國應相互承認之銀行業務, 地主國除為維護公共利益 (in the interest of the general good) 外, 原則上不得對外資銀行之營業行為加以限制 在母國控制原則方面, 外資銀行於其他會員國設立分行, 或自母國直接提供跨境服務者, 均受其母國監督規範 第二號銀行協調指令 因此責付母國監管之事項包括自有資本及自有資本比例 銀行持有轉投資之比例 流動性 大額融資 市場部位風險 會計及經營作業程序 內部管理結構 銀行大股東持股變動情形等項目 49 歐盟在此階段最大的成就是透過會員國相關主權之部分讓渡, 進一步朝向單一金融服務市場之目標 體認到各國金融服務市場發展水平之不一, 以及金融監管文化之差異, 透過基本標準協調原則, 使各會員國能夠接受一套普遍而合理之規定, 日後不論由母國或地主國實施此等標準, 均能減少法規適用歧異之衝突, 亦使歐盟金融服務政策目標得以盡速實現 第三款 1992 年 馬斯垂克條約 (Maastricht Treaty) 與 1999 年歐元 (Euro) 啟用 馬斯垂克條約 為歐洲統合運動歷程中重要的里程碑 其所確立的三大支柱 (pillar) 對歐洲聯盟具有深遠意義 第一支柱之內容包括對於 羅馬條約 (Treaty of Rome) 之改革, 將原先的 歐洲經濟共同體 (European Economic Community, EEC) 歐洲煤鋼共同體 (European Coal and Steel Community,ECSC) 50 與 歐洲原子能共同體 (European Atomic Energy Community,Euratom) 予以合併, 並將 歐洲經濟共同體 更名為 歐洲共同體 (European Community,EC) 除上述之組織變化, 第一支柱尚包括經濟暨貨幣聯盟 (EMU) 之推動 政策改革 ( 如社會 教育等政策 ), 以及機構改革 ( 如歐洲議會在預算方面的權限擴增 ; 創設歐洲議會與理事會之共同決議程序 ) 之部分 至於第二支柱 共同外交暨安全政策 (Common Foreign and Security Policy,CFSP), 以及第三支柱 司法及內政事務 (Justice and Home Affairs,JHA) 因根本涉及國家主權之事務, 歷經各國長期辯論後, 最終在馬斯垂克會議上暫告確定 該等支柱之內容在後續歐盟所召開之政府間會議仍不斷受到檢視與討論 1986 年 單一歐洲法 儘管已對於經濟暨貨幣整合之目標提供條約規範之 基礎 51, 但在具體運作上未有所規劃 1988 年時任執委會主席狄洛提出以三階段 49 洪德欽, 歐體銀行自由化之研究, 歐美研究, 第 29 卷第 3 期, 頁 ,1999 年 50 ECSC 已於 2002 年 7 月屆期失效 51 EEC Treaty, supra note 23, art. 102a(1) In order to ensure the convergence of economic and monetary policies which is necessary for the further development of the Community, Member States shall cooperate in accordance with the objectives of Article 104. In so doing, they shall take account of the experience acquired in co-operation within the framework of the European Monetary System (EMS) 13

24 時程進行之 狄洛報告, 於 1989 年馬德里高峰會上通過 該報告著眼於貨幣聯 盟之制度性層面與經濟暨貨幣之穩定, 對於未來經濟暨貨幣聯盟 (EMU) 之建立所 設下的三個階段性目標依序為 : 第一階段 : 在歐體內完成資金之自由流通, 以及加強各會員國及其中央銀行 之間貨幣與總體經濟政策之合作 第二階段 : 籌組 歐洲中央銀行體系 (European System of Central Banks, ESCB) 以隨時監督並協調各國之貨幣政策 ; 強化歐體機構之監督權限, 以及 在匯率機制中限制匯率波動範圍 第三階段 : 確保貨幣完全與不可逆轉之可兌換性, 由 歐洲中央銀行 (European Central Bank,ECB) 正式行使經濟暨貨幣聯盟之職權 狄洛報告 對於具體執行時程並無規定, 至多言明第一階段應於 1990 年 7 月以前開始 其後透過多次政府間會議之召開, 就 EMU 之組成事宜進行談判協商, 直到 1992 年 馬斯垂克條約 之簽署終於確定 EMU 之正式運作 馬斯垂克條約 延續 狄洛報告 之內容, 旨在規範由一獨立的中央銀行主導單一貨幣政策之實行, 希望藉由單一貨幣政策與固定匯率制度之實施以維持物價穩定 針對 EMU 的具體實施茲分為以下三項階段進行 52 : 第一階段 (1990 年 7 月 年 12 月 ): 此階段主要延伸 狄洛報告 之目 標, 為能實現資金之完全自由流通, 歐體曾於 1988 年發布 第 361 號指令 53, 要求廢除自然人或法人之間資金流通之全數障礙, 資金流通的意義包括 貨幣與準貨幣 ( 如信用貸款 存款帳戶 有價證券及其他與貨幣市場有關之 支付工具 ) 均開放自由流通 此階段並著重各國經濟政策之協調與各國央行 之密切合作 最後, 馬斯垂克條約 亦在此階段更名為 歐洲聯盟條約 (Treaty on European Union,TEU ), 自 1993 年 11 月開始生效 第二階段 (1994 年 1 月 年 12 月 ): 此階段主要目標為設立 歐洲貨幣機構 (European Monetary Institute,EMI), 為將來設置歐洲中央銀行 (ECB) 之準備工作 在此階段, 馬斯垂克條約 亦要求各會員國應致力於避免過度的公共赤字, 並要求各國央行獨立化, 禁止央行對公共機構放貸, 以確保未來 EMU 僅由經濟發展良好之國家組成 更重要的是, 馬斯垂克條約 and in developing the ECU, and shall respect existing powers in this field. 52 See: and 53 Directive 88/361/EEC for the Implementation of Article 67 of the Treaty, OJ 1988, L

25 明文規定公營事業非基於審慎監督之必要, 不得以特權進入金融機構 54 第三階段 (1999 年 1 月 ~ ):EMU 於此階段開始運作, 為正式達成貨幣統合之目標, 歐洲貨幣單位 (ECU) 自 1999 年 1 月 1 日起停用, 並正式更名為歐元 (Euro) 在本階段前三年, 歐元將作為金融市場上電子交易與銀行間支付移轉之帳面貨幣 (book currency) 在實施單一貨幣之前, 馬斯垂克條約 亦規定四項評估各會員國經濟表現之 趨同標準 (convergence criteria), 以決定各國是否得以加入 EMU 趨同標準包括:(1) 價格穩定 一國之通貨膨脹率不得超過通膨率最低三國之平均值的 1.5%;(2) 政府財政 政府年度預算赤字不得超過其國內生產總額 (GDP) 的 3%, 以及政府債務不得超過其國內生產總額 (GDP) 的 60%;(3) 匯率穩定 一國不得任意實施貨幣貶值, 且其匯率波動必須連續兩年維持在歐洲貨幣體系 (EMS) 下之匯率機制 (ERM) 的中心匯率上下 2.25% 之範圍內 ;(4) 長期利率 一國之長期利率不得超過通膨率最低三國之長期利率平均值的 2% 55 此外, 第三階段之重要目標尚包括建立由各會員國之央行組成之歐洲中央銀行體系 (ESCB) 以及籌設歐洲中央銀行 (ECB) 56 根據 1998 年執委會之公布, 共計有 11 個會員國之經濟表現符合趨同標準, 得自 1999 年 1 月 1 日起實施單一貨幣, 加入歐元區 57 馬斯垂克條約 最大之貢獻除實行貨幣統合, 以及廢除歐盟境內對第三國之資金流通的限制之外, 透過 EMU 之組成, 得以節省各會員國金融服務業間之交易成本, 有利於跨境貿易與投資活動 而歐洲中央銀行體系 (ESCB) 之建立, 負責統籌歐元區各國之貨幣政策, 更有助於價格穩定與歐洲金融市場之整合 歐元啟用改變金融交易模式和金融市場結構 促成金融業之體系集中化, 帶動歐盟金融市場之統合 第四款 1992 年以後其他重要歐盟條約 馬斯垂克條約 之後所進行的條約改革, 雖與歐盟的經濟與金融政策較無 關聯, 但是在整個歐盟整合的歷程上仍然具有重要的政治意義, 因此以下將簡略 介紹之 54 Maastricht TEU, supra note 22, art Maastricht TEU, supra note 22, art.104c. 56 張亞中, 前揭註 19, 頁 第一階段加入歐元區的 11 個會員國包括比利時 德國 西班牙 法國 義大利 愛爾蘭 盧森堡 荷蘭 奧地利 葡萄牙與芬蘭 其他未加入歐元區之會員國則有希臘 瑞典 英國與丹麥 希臘因經濟情況未達到標準, 而未能加入 ; 瑞典則未加入 EMS, 且亦未完成相關之獨立中央銀行法規, 故亦不在歐元區之列 ; 英國與丹麥因國內公投並未通過, 因此採行 opt-out ( 選擇退出 ), 不準備參加 EMU 之第三階段, 亦不加入歐元區 張亞中, 前揭註 19, 頁

26 隨著歐盟第四次擴大, 歐盟成員國已從原先的 6 國擴大到 15 國 58, 成員國數與歐盟機構組織也隨之擴增, 造成決策效率之緩慢 另一方面, 時值南斯拉夫危機爆發, 歐盟對於巴爾幹半島緊張局勢的處理結果不佳, 顯現歐盟對外之共同外交暨安全政策之運作仍有待評估 而司法及內政事務也因南斯拉夫難民潮所展現的庇護與移民問題更為複雜 種種問題促使歐盟不得不進一步召開政府間會議, 進行歐盟條約之改革 首先在 1999 年生效之 阿姆斯特丹條約 (Treaty of Amsterdam) 59 方面, 重要成果包括設置共同外交暨安全政策之高級代表 (the office of High Representative for the CFSP), 以協助理事會進行決策, 推動第二支柱之運行 並且, 將既有的申根協定 (Schengen acquis) 納入歐盟條約規範之下, 以進一步移除內部邊界之人員管制 至於決策程序的改革, 除強化歐洲議會在共同決議程序之地位外, 並小幅擴大理事會運用條件多數決之事項範圍 阿姆斯特丹條約 在機構與決策程序改革方面並無太多進展,2000 年歐盟再度召開政府間會議, 希望對此部分深入討論 2003 年生效之 尼斯條約 (Treaty of Nice) 60 則主要調整機構改革以適應將來歐盟之進一步擴大 在執委會方面, 限制執委會之規模與變動執委會成員之任命方式 在理事會方面, 則調整各會員國之表決權比重 由於條約改革結果依然使大國掌舵歐盟發展的方向, 因此批准結果並不順遂 根據 尼斯條約 (Treaty of Nice) 附錄之 歐洲聯盟未來宣言 (Declaration on the Future of the Union), 歐盟應於 2004 年舉行政府間會議 2001 年雷肯高峰會上, 各國決定就制訂歐洲憲法展開討論 2004 年 歐洲憲法條約草案 (A Draft Treaty Establishing a Constitute for Europe) 經簽署後, 批准過程卻窒礙難行 法國與荷蘭陸續在 2005 年以國內公投拒絕通過該憲法條約草案, 以致必須延後條約批准時程 德國接任輪值主席國後, 在摒除帶有 憲法 等具有超國家意涵的字眼之下, 58 歐盟的六個創始會員國為比利時 荷蘭 盧森堡 西德 法國和義大利 1973 年進行第一次擴大, 包括英國 愛爾蘭和丹麥之加入 1980 年代向地中海地區進行第二次與第三次擴大, 分別為希臘 西班牙與葡萄牙 1990 年代隨著東西德合併, 歐盟人口與領土隨之擴增 1995 年第四次擴大再加入奧地利 芬蘭與瑞典後, 歐盟成員國數目已較原先增加一倍之多 第五次以後的擴大以中東歐國家為主,2004 年第五次的擴大更是史上規模最大的一次, 成員國包括賽普勒斯 愛沙尼亞 拉脫維亞 立陶宛 波蘭 捷克 斯洛伐克 匈牙利 馬爾他和斯洛維尼亞 2007 年第六次擴大則有羅馬尼亞與保加利亞 最後一次的擴大為 2013 年 7 月 1 日, 克羅埃西亞正式加入 59 Treaty of Amsterdam Amending the Treaty on European Union, the Treaties, Establishing the European Communities and Related Acts, OJ 1997, C340/1 [hereinafter Treaty of Amsterdam]. 60 Treaty of Nice Amending the Treaty on European Union, the Treaties, Establishing the European Communities and Certain Related Acts, OJ 2001, C80/1 [hereinafter Treaty of Nice]. 16

27 於 2007 年提出憲法條約草案之改革版本 里斯本條約 (Treaty of Lisbon)( 又稱改革條約 Reform Treaty) 以供簽署, 期使歐盟決策程序更為民主且高效率 其間雖曾遭愛爾蘭國內公投反對, 所幸最終於 2009 年完成所有會員國的批准程序 里斯本條約 的存在並不推翻過去的歐盟條約, 而僅作為該等條約內容之補充 里斯本條約 之條約本文僅有 7 條規定, 最重要的條文為分別修訂過去的 歐洲聯盟條約 與 建立歐洲共同體條約 為新的 歐洲聯盟條約 與 歐洲聯盟運作條約 並且, 該條約對於歐盟機構與決策程序進行大幅改革, 以及展現歐洲憲法的決心, 多方面實現民主與人權等重要價值, 期使帶領歐盟進一步邁向整合之路 61 第二項歐盟單一金融市場之發展 歐盟單一金融市場建基於四大自由流通目標之實現 儘管當時的 歐洲經濟共同體條約 並未明確規定單一金融市場建立之目標, 但是服務與人員自由流通應可包含金融服務之相關概念, 據此引申者, 甚至禁止各會員國對已於其他會員國合法設立之母公司, 在設立分公司或子公司之權利上予以限制, 此即一般所稱之 營業所設立之自由 (the freedom of establishment) 金融市場整合的概念必須包括資金自由流通不受限制, 以及投資服務能夠普遍取得堪稱完善 62 為了充分發揮金融市場之功能, 促進交易市場之效率, 管制金融市場之秩序並對投資大眾提供保護, 因而有金融市場法的制訂 歐盟金融市場法並非一部獨立法典, 其內容主要針對公開金融市場上, 上市公司發行人與投資大眾間之關係, 而就各會員國之公司法 銀行法 保險法與證券交易法等法規進行協調與整合所得之一套規範 金融市場整合的意義, 不在於統一各會員國間之法規, 因為各國金融市場環境 ( 特別是股權結構與銀行制度之差異 ) 歷史背景與社會制度本有不同, 而是希望透過對於各會員國之金融法規達成最大程度之協調與整合, 確保歐盟境內資金自由流通的終極目標, 建立完整而具有競爭力的金融市場, 發揮最大的經濟效益 63 如同前述經濟整合之過程, 歐盟在金融市場之整合上也是隨著時間演變而發展, 不同的是, 後者乃針對個別金融業部門, 透過規章與指令之積累而形塑單一金融市場之規範 根據 歐洲聯盟運作條約 第 288 條之規定, 規章自頒布後得直接適用於每個會員國, 並且對於全部事項具有拘束力, 因此效力事實上超越各國之國內法規定 指令則以其所指稱之會員國為規範對象, 僅針對指令達成的目標具有拘束力, 在與會員國國內法規定有所衝突時, 會員國必須對國內法加以修 61 關於里斯本條約之詳細介紹, 請參陳麗娟, 里斯本條約後歐洲聯盟新面貌,2010 年, 臺北五南 62 EILÍS FERRAN, BUILDING AN EU SECURITIES MARKET 3 (2005). 63 陳麗娟, 債信風暴: 歐洲金融市場分析與因應, 頁 66-73,2011 年, 臺北五南 17

28 正, 但是可以自行選擇立法形式與方法完成指令之內容 規章或指令之頒布乃為 因應多元的資本市場行為所必須選擇不同之立法型態 另外, 在 1985 年 完成內部市場白皮書 創立基本標準協調原則 相互承認原則與母國控制原則之後, 此等概念廣泛運用在歐盟所頒布之各項金融服務法規之中 其中, 相互承認原則與母國控制原則更在某種程度上反映出各會員國對 歐洲經濟共同體條約 下建立內部市場的政治協議 會員國除依據 歐洲經濟共同體條約 明文規定之保留, 或所欲維護之公共利益為合法正當時, 不得任意對四大自由流通權利予以限制 64 以下即以銀行 保險與證券市場為例, 簡述單一金融市場建構所依據之主要歐盟法規範 第一款銀行市場 相互承認原則的具體實現, 最初落實於分支機構之 設立許可制 (firm authorization) 為使銀行得以跨境營運而不須個別於地主國取得設立許可, 歐盟決定採取一系列評估銀行清償能力之共同標準 首先是 1973 年 關於廢除對銀行和其他金融機構的營業所設立自由和服務自由流通限制之指令 65, 該號指令依據國民待遇原則, 要求地主國對於外國金融機構實施與本國金融機構相同之監管方式 儘管指令要求不得對外國金融機構之市場進入予以差別待遇, 但跨境金融服務之提供依然受到資金流通之限制 而銀行監督法規也因未有所協調, 外國銀行必須同時遵守地主國與母國之法規, 耗費額外的營運成本 66 為改善上述缺失,1977 年理事會公布 第一號銀行協調指令 67, 針對金融機構之設立與營業建立一項共同規範, 要求地主國對於外國金融機構所提出之申請設立許可, 必須基於與本國金融機構之相同申請條件予以審核 該號指令創立母國控制原則, 期能將金融機構之監管責任逐漸自地主國集中至母國監管機構 同時, 該號指令也開始嘗試協調各會員國之監管法規 儘管如此, 第一號銀行協調指令 仍未臻完善, 除了外國銀行必須於地主國再次取得設立許可外, 在進入地主國後, 僅能承作該國法規所允許之銀行業務, 地主國如同以另一種形式予以監管, 始終未能貫徹母國控制原則 此外, 在外國銀行以設立分支機構之方式提供金融服務者, 部份地主國甚至要求該等分支機構須如同新設銀行一般提供專 64 Andrea M. Corcoran, Terry L. Hart, The Regulation of Cross-Border Financial Services in the EU Internal Market, 8 Colum. J. Eur. L. 221, 236 (2002). 65 Directive 73/183/EEC on the Abolition of Restrictions on Freedom of Establishment and Freedom to Provide Services in Respect of Self- Employed Activities of Banks and Other Financial Institutions, OJ 1973, L 194/1. 66 Jean Dermine, European Banking: Past, Present and Future, paper presented to the Conference of the Transformation of the European Financial, Frankfurt am Main, at 3 (2002). 67 Directive 77/780/EEC on the Coordination of the Laws, Regulations and Administrative Provisions Relating to the Taking up and Pursuit of the Business of Credit Institutions, OJ 1977, L 322/1 [hereinafter First Banking Coordination Directive]. 18

29 用資金 (earmarked capital) 最後, 資金流通自由依然受到大幅限制, 進而影響國 際性金融服務之提供 68 在執委會於 1985 年提出 完成內部市場白皮書 之後, 大幅廢除四大流通自由之限制, 而基本標準協調原則 相互承認原則與母國控制原則也一併納入 1989 年 第二號銀行協調指令 69 之中 該號指令除針對銀行最低資本額設有限制外, 並且將監管責任大幅轉移至母國監管機構手中, 使單一銀行市場運作更有效率 此外, 透過 單一歐洲執照制度 (Single European Passport) 之創設, 擴張 第一號銀行協調指令 之內容, 允許已在母國合法設立, 並且取得營業執照之金融機構, 於其他會員國設立分支機構或提供跨境金融服務時, 不須再次向地主國申請設立許可, 而得於歐盟境內各會員國經營業務 此項制度被認為有助於促進歐洲銀行業間之良性競爭 70 其後, 為引入國際規範, 歐盟並將 1988 年 第一個巴塞爾資本協定 (Basel Capital Accord,Basel I) 71 轉換適用, 而有 金融機構自有資本指令 72 與 金融 機構資本適足率指令 73, 主要規定最低資本比率 ( 即自有資本占風險性資產之比 率 ) 不得低於 8% 此外, 第一個巴塞爾資本協定 並將資本分為第一支柱 (Tier 1) 的核心資本 (core capital) 與第二支柱 (Tier 2) 的補充性資本 (supplementary capital), 前者主要由股東權益如普通股與各項公積組成, 後者則包括隱含準備 (undisclosed reserves) 資產重估準備 (revaluation reserves) 一般損失準備 (general loan-loss reserves) 混合型債務資本工具 (hybrid debt capital instruments) 及長期次順位債券 (subordinated term debt) 金融機構自有資本指令 金融機構資本適足率指令 銀行合併監督指令 74 大額授信管理監督指令 75 等規定自 2000 年起, 與 1973 年 關於廢除對銀行和其他金融機構的營業所設立自由和服務自由流通限制之指令 1977 年 第一號銀行協調指令 和 1989 年 第二號銀行協調指令 均合併為 關於金融機構設立與營業指令 (Banking Consolidation Directive,BCD) 76, 又稱 最低協調指令 (Minimum Harmonization Directive), 因其主要功能在於對金融監管規 68 Jean Dermine, supra note 66, at Second Banking Coordination Directive, supra note 陳麗娟, 前揭註 63, 頁 Also see: 71 The Basel Capital Accord (Basel I) of 1988, available at: 72 Directive 89/299/EEC on the Own Funds of Credit Institutions, OJ 1989, L 124/ Directive 89/647/EEC on a Solvency Ratio for Credit Institutions, OJ 1989, L 386/ Directive 92/30/EEC on the Supervision of Credit Institutions on a Consolidated Basis, OJ 1992, L 110/ Directive 92/121/EEC on the Monitoring and Control of Large Exposure of Credit Institutions, OJ 1992, L 29/1. 76 Directive 2000/12/EEC of the European Parliament and of the Council Relating to the Taking up and Pursuit of the Business of Credit Institutions, OJ 2000, L 126/1 [hereinafter Banking Consolidation Directive]. 19

30 則之基本要素進行協調, 以確保設立許可標準與審慎監督規則在各會員國間受到 相互承認 年所頒布之 第二個巴塞爾資本協定 (Basel II) 主要擴張 Basel I 之範圍, 分為第一支柱 (Pillar I) 的最低資本需求 (minimum capital requirement) 第二支柱 (Pillar II) 的監督審查程序 (supervisory review process) 與第三支柱 (Pillar III) 的市場制約機能 (market discipline), 亦為歐盟在 2006 年具體實行, 而頒布 關於從事及進行金融機構業務指令 78 與 投資公司與金融機構之資本適足要求指令 79, 二者合稱 資本要求指令 (CRD) 此外, 由於 存款保證計畫 (Deposit Guarantee Schemes,DGS) 迴異於上述 金融服務提供之規定, 歐盟針對金融機構之存款保證計畫及銀行市場退出機制, 另行公布 1994 年之 存款保證計畫指令 80 與 2001 年之 信用機構重組與清算指令 81 82, 此等指令乃因應國際金融弊案之發生, 為避免銀行無預警倒閉而對 存款人之財產損失, 健全金融機構之經營與穩定金融市場信心所建構之監督規範 上述歐盟所頒佈之相關指令內容事實上極為廣泛, 法律體系規範也相當縝 密, 此因銀行對於歐盟經濟發展影響深遠之故 透過單一銀行體系之建置, 不僅 能夠提升銀行設立與營業之自由化, 更有助於銀行業間之良性競爭暨強化對銀行 之監督管制 對於銀行業而言, 監督規範之趨同與協調能夠降低金融服務提供之 成本 ; 對於金融消費者而言, 其將享有更多投資選擇 綜言之, 在金融市場受到 積極拓展的情況下, 金融資源能夠做出最佳分配, 並對總體經濟帶來極大效益 83 第二款保險市場 過去在 1960 至 1970 年代, 歐盟亦採取與銀行業相同的規範原則, 致力於廢 除基於國籍而為之差別待遇與限制措施, 規範重點在於保險業之營業所設立之自 由流通, 例如 1973 年 財產保險協調指令 84 要求保險業廢除有關在他國經營 77 MICHAEL RAFFAN, A PRACTITIONER'S GUIDE TO EU FINANCIAL SERVICES DIRECTIVES 53 (2006). 78 Directive 2006/48/EC, supra note Directive 2006/49/EC, supra note Directive 94/19/EC of the European Parliament and of the Council on Deposit-Guarantee Schemes, OJ 1994, L 135/5. 81 Directive 2001/24/EC of the European Parliament and of the Council on the Reorganization and Winding up of Credit Institutions, OJ 2001, L 125/ 如 盧森堡國際信貸商業銀行 (Bank of Credit and Commerce International,BCCI) 破產案 83 Eleni D. Nikolaou, supra note 41, at Directive 73/240/EEC Abolishing Restrictions on Freedom of Establishment in the Business of Direct Insurance Other Than Life Assurance, OJ 1973, L 228/1. 20

31 非壽險事業之限制 1979 年 人壽保險指令 85 對於各國保險業之清償能力有一 致之規範, 此即理事會公布之 第一代指令 其後, 體認到各國保險事業所涉 風險因素不一, 對於保險業之監督各有不同經濟利益考量 歐盟調適保險法規之 86 進展相當緩慢 直至 1986 年歐洲法院以判決肯認保險業之服務自由流通, 理 事會始陸續公布 第二代指令, 包括 1988 年 第二個財產保險協調指令 87 與 1990 年 人壽保險指令 88, 簡化保險業事實上業務經營之服務自由流通 第二 代指令強調母國控制原則, 亦即已經在母國核准設立之保險公司, 得在其他會員 國境內繼續經營業務而不須經主管機關之許可 ; 技術性準備金亦由母國主管機關 負責 而在 1992 年完成內部市場之後, 為繼續強化母國監管之職權, 則有 1992 年 財產保險指令 89 人壽保險指令 90 與 年度財報指令 91, 合稱 第三 代指令, 以期於 1994 年以前完成單一的保險市場架構 92 在第三代指令之後, 隨著 第一個保險業清償能力制度 (Solvency I) 之生效, 歐盟陸續公布相關指令, 以修訂保險公司清償能力之金額規定, 強化對於保險市 場之監理, 其中包括 2001 年 保險公司重整與清算指令 93 以及 2002 年的兩個 94 保險公司清償能力指令均為重要規定 2002 年 第二個保險業清償能力制度 (Solvency II) 草案之提出, 對於保險公司自有資本之規定則有進一步要求 Solvency II 仿照 第二個巴塞爾資本協定 (Basel II) 三根支柱的架構, 第一支柱 為清償資本要件, 第二支柱為保險公司的監督審查程序, 第三支柱則為保險公司 對監督機關的報告義務 Solvency II 預計於 2014 年正式生效 First Council Directive 79/267/EEC on the Coordination of Laws, Regulations and Administrative Provisions Relating to the Taking up and Pursuit of the Business of Direct Life Assurance, OJ 1979, L 63/1. 86 EuGH Rs. 205/84, Versicherungen, Slg. 1986, S 轉引註自陳麗娟, 前揭註 63, 頁 Second Council Directive 88/357/EEC on the Coordination of Laws, Regulations and Administrative Provisions Relating to Direct Insurance Other Than Life Assurance and Laying Down Provisions to Facilitate the Effective Exercise of Freedom to Provide Services and Amending Directive 73/239/EEC, OJ 1988, L 172/1. 88 Directive 90/619/EEC on the Coordination of Laws, Regulations and Administrative Provisions Relating to Direct Life Assurance, Laying Down Provisions to Facilitate the Effective Exercise of Freedom to Provide Services and Amending Directive 79/267/EEC, OJ 1990, L 330/ Directive 92/49/EEC on the Coordination of Laws, Regulations and Administrative Provisions Relating to Direct Insurance Other Than Life Assurance and Amending Directives 73/239/EEC and 88/357/EEC (third non-life insurance Directive), OJ 1992, L 228/1. 90 Directive 92/96/EEC on the Coordination of Laws, Regulations and Administrative Provisions Relating to Direct Life Assurance and Amending Directives 79/267/EEC and 90/619/EEC (third life assurance Directive), OJ 1992, L 360/1. 91 Directive 91/674/EEC on the Annual Accounts and Consolidated Accounts of Insurance Undertakings, OJ 1991, L 374/7. 92 陳麗娟, 前揭註 63, 頁 Directive 2001/17/EC of the European Parliament and of the Council of 19 March 2001 on the Reorganisation and Winding-up of Insurance Undertakings, OJ 2001, L110/ Directive 2002/13/EC of the European Parliament and of the Council of 5 March 2002 Amending Council Directive 73/239/EEC as Regards the Solvency Margin Requirements for Non-Life Insurance Undertakings, OJ 2002, L077/17 and Directive 2002/83/EC of the European Parliament and of the Council of 5 November 2002 Concerning Life Assurance, OJ 2002, L345/1. 95 其他關於保險集團 再保險公司 退休金制度之指令規範介紹請參陳麗娟, 前揭註 63, 頁 21

32 第三款證券交易市場 歐盟從 1970 年代晚期逐漸開始對於證券交易與投資服務作出規範, 希望促 進證券市場之資本自由流通與營業所設立之自由流通 規範方式原則上與前二款 類似, 且由於歐洲允許 綜合銀行 (universal banking) 96 之設立, 因此銀行亦可 提供諸如證券經紀 證券承銷與衍生性金融商品之櫃檯買賣等投資服務, 而此等 投資公司之設立也同樣必須受到相互承認原則與母國控制原則之拘束 最早相關 規定為 交易所上市條件指令 97, 要求上市公司公開上市細則與相關資訊, 其 後, 則有 可轉讓證券集合投資計畫指令 (Undertakings for Collective Investment in Transferable Securities,UCITS) 98 公司主要股份變化揭露指令 99 關於協調起草 審查 公開說明書之要求指令 100 與 協調內線交易規範指令 101 處 理各項證券交易問題 之後, 歐盟發布 1993 年的 投資服務指令 (Investment Services Directive,ISD) 102 為建構投資市場單一化之重要基礎,ISD 亦採用單一 歐洲執照制度, 廢除投資市場上營業所設立流通自由與服務流通自由之限制, 允 許已在母國合法設立之投資公司, 得於其他會員國境內合法經營業務, 並且在各 會員國監管機關之間建立一套最低審慎監理要求, 以對投資大眾提供保障, 有利 於跨境投資服務之提供, 甚至助長電子化監管市場之建立 103 之後,1993 年 ISD 被認為已不合時宜, 在後續受到 2004 年 金融市場工具指令 (MiFID) 104 所取 代 MiFID 的實施對於歐盟投資市場具有重要影響, 進一步強化投資人保護與減 輕跨國交易阻礙, 使證券市場運作更具效率 綜合銀行 (universal banking) 又稱金融業務百貨化, 係指金融機構除了提供傳統商業銀行業務外, 還兼營票券 期貨 租賃 證券業務 保險業務等金融相關業務, 具有綜合證券商與投資銀行的色彩 謝易宏, 潰敗金融與管制迷思 簡評美國 2008 年金融改革, 繁華落盡 -- 經典財經案例選粹, 頁 2,2009 年, 臺北五南 97 Directive 79/279/EEC Coordinating the Conditions for the Admission of Securities to Official Stock Exchange Listing, OJ 1979, L 66/ Directive 85/611/EEC on the Coordination of Laws, Regulations and Administrative Provisions Relating to Undertakings for Collective Investment in Transferable Securities (UCITS), OJ 1985, L 375/3. 99 Directive 88/627/EEC on the Information to be Published when a Major Holding in a Listed Company is Acquired or Disposed of, OJ 1988, L 348/ Directive 89/298/EEC Coordinating the Requirements for the Drawing-up, Scrutiny and Distribution of the Prospectus to be Published when Transferable Securities are Offered to the Public, OJ 1989, L 124/ Directive 89/592/EEC Coordinating Regulations on Insider Dealing, OJ 1989, L 177/ Directive 93/22/EEC on Investment Services in the Securities Field, OJ 1993, L 141/27 [hereinafter Investment Services Directive]. 103 Andrea M. Corcoran, Terry L. Hart, supra note 64, at Directive 2004/39/EC of the European Parliament and of the Council on Markets in Financial Instruments Amending Council Directives 85/611/EEC and 93/6/EEC and Directive 2000/12/EC of the European Parliament and of the Council and Repealing Council Directive 93/22/EEC, OJ 2004, L 145/1 [hereinafter MiFID]. 22

33 綜上所述, 經濟暨貨幣聯盟之建立為歐盟經濟整合之重要基石, 歐元啟用亦為單一金融市場之完成創造有利條件 同時, 國際性經濟與金融危機之發生所引起之多次貨幣危機, 也加深歐盟各會員國強化貨幣合作與協調經濟政策之決心 單一金融市場之建立有賴於 單一歐洲法 所架構之內部市場原則, 透過各會員國間所協調之最低程度規範標準, 藉由相互承認完成初步監管架構, 最後透過母國與地主國間之合作, 以順利完成對於金融機構之持續監督 然而, 隨著金融商品推陳出新 交易型態之改變, 金融市場架構也因此出現極大變化 為因應市場發展需求, 金融服務與監管法規之提升勢在必行 因此歐盟執委會於 1999 年開始推行 金融服務業行動計畫 (Financial Services Action Plan,FSAP), 期能深化歐盟金融市場之統合, 並且提升歐盟金融產業在全球市場之競爭力 23

34 第三節 1999 年 金融服務業行動計畫 (Financial Services Action Plan) 與 2005 年 金融服務政策白皮書 (White Paper on Financial Services Policy) 隨著 1999 年開始實施單一貨幣, 歐盟在金融市場之統合目標也更為積極 為了進一步開放金融服務與金融市場之自由化, 同時強化對金融業之監督與規範, 執委會依據 1998 年 10 月 28 日名為 金融服務 : 行動框架 (Financial services: building a framework for action) 105 之函示中所取得之共識, 以及由歐盟經濟暨財政 部長理事會 (EU Council of Economics and Finance Ministers,Ecofin) 與歐洲中央銀 行 (ECB) 組成之 金融服務政策小組 (Financial Services Policy Group,FSPG) 所 得之討論, 於 1999 年提出 金融服務業行動計畫 (Financial Services Action Plan, FSAP), 並於 2000 年里斯本高峰會上正式批准通過 FSAP 之設立除為了實現 歐 洲經濟共同體條約 之相關義務外, 並賦予歐盟相關機構享有立法倡議之權限 106 執委會強調, 現行法規對於當前金融服務市場內之消費者欠缺完整保障, 除 各會員國間之行政法規過於繁冗外, 租稅法規之協調不足與資訊透明化問題均有 待改善 因此執委會於 金融服務 : 行動框架 函示中, 提出以下六項呼籲 107 : 1. 簡化立法程序以因應過去與目前所面臨之法規挑戰 ; 2. 消弭現存資本市場之分割現象, 以使資本募集更為容易 ; 3. 完成零售金融服務之單一市場, 提升對消費者之保護 ; 4. 促進各會員國監管機關間之協調合作 ; 5. 在歐盟層面強化金融基礎建設之整合, 以鞏固批發與零售金融交易 ; 6. 移除各會員國間之稅賦差距 繼 1986 年 單一歐洲法 之後,FSAP 為歐盟革新內部市場之重要文件 相較於 單一歐洲法 所提倡之四大自由流通,FSAP 更具體強調跨境金融服務提供之流通自由, 並且針對各會員國間在證券 銀行 保險 貸款 退休金與其他金融交易形式方面之相關規定完成協調整合 FSAP 並未對於現行金融審慎監督規則做成重大變革, 亦未囊括許多新的立法建議, 其目的僅在將當前正在進行之相關立法措施集中討論, 以完成金融服務之內部市場 108 然而, 為了因應歐元 105 Commission of the European Union, Financial Services Building a Framework for Action, COM (98) 625 (Oct 1998) [hereinafter Framework Paper]. 106 Andrea M. Corcoran, Terry L. Hart, supra note 64, at Framework Paper, supra note 105, at Andrea M. Corcoran, Terry L. Hart, supra note 64, at

35 啟用所帶來的金融市場變化,FSAP 仍規劃有以下三大策略目標 : 包括 建立批發金融服務 (wholesale financial services) 之單一市場 開放與穩固零售金融服務市場 (retail markets), 以及 強化審慎監督 (prudential supervision ) 規則, 共計有 42 項立法建議措施 根據研究預期, 完成金融服務之單一市場將為歐盟帶來極大經濟效益 自總體經濟而言, 由於單一市場之創造節省交易成本 促進交易效率, 資本產出與勞動產出將因此大為增加 ; 自個體經濟而言, 除了歐盟境內之企業將更易募集資本外, 有利於初創公司之融資外, 消費者亦有更多金融商品之選擇, 使資金需求與供給達到最佳配置 109 FSAP 訂有時程規劃, 預計在 1999 年至 2005 年間陸續公布立法措施, 期間 則由執委會與 金融服務政策小組 (FSPG) 持續監督會員國的實施程度 第一項 金融服務業行動計畫 (Financial Services Action Plan,FSAP) ( 年 ) FSAP 計畫時程為 1999 至 2005 年, 在此階段必須執行以下三項策略目標 : 1. 建立批發金融服務 (wholesale financial services) 之單一市場 ; 2. 開放與穩固零售金融服務市場 (retail markets); 3. 強化審慎監督 (prudential supervision ) 規則 一 建立批發金融服務之單一市場 執委會強調歐元的使用能夠加速歐盟證券與衍生性金融商品市場的現代化, 從交易關係之改變到支付與證券清算系統之集中化趨勢, 金融市場結構的改變已是顯然而見的事實 110 為使批發金融服務市場能夠順利運作, 執委會希望提升有價證券公開發行人之競爭條件 為投資人與金融仲介機構 (intermediaries) 提供進入歐盟金融市場之單一窗口 允許外國金融機構跨境提供投資服務, 而不遭受額外的法規阻礙 建立一項健全的審慎監督架構, 使補充退休金能夠發揮最大效益, 以及最重要者, 創造一個完善而確定的法規環境, 使證券交易與清算免於受到來自交易對手不必要之風險 111 具體而言, 執委會分別於以下六項領域中訂出相關行動計畫 : 1. 針對有價證券與衍生性金融商品市場之整合建立共同之法律架構 109 MICHAEL RAFFAN, supra note 77, at FSAP, supra note 8, at FSAP, supra note 8, at

36 為有效提供跨境投資服務與統一適用商業規則, 作為建構單一投資市場重要基礎之 投資服務指令 (ISD) 應盡速更新 其次, 須釐清專業投資者 (sophisticated investor) 與家庭投資者 (household investors) 之界線, 前者應以商業行為看待, 並適用商業規範 (conduct of business) 予以監管, 後者則繼續適用地主國規則 此外, 執委會體認到科技發展日新月異, 法律架構確實有其革新必要, 因此對於某些基礎性爭議應有一共同了解, 例如市場 (markets) 與交易所 (exchanges) 之清楚定義, 以確保給予設立許可與後續監督之責任有所區隔 最後, 執委會也要求對於市場操縱 (market manipulation) 問題提出相關建議 降低在全歐盟境內募集資本之成本與其他顯著限制 儘管 1989 年之 公開說明書指令 113 曾要求在各國間相互承認公開說明書, 但是在實踐上, 各會員國之相關規定極為繁瑣 唯有在公開說明書含有特定資訊, 且已獲母國主管機關之同意者始得為相互承認, 而另一方面, 地主國主管機關亦有取得關於其國內市場資訊之權限, 使發行人於其他會員國內發行有價證券之前, 必須重複提出證明文件, 進而耗費更多法規成本 因此執委會要求盡速就財務報告要求與公開發行說明書等指令進行更新 為此, 執委會應與 歐洲證券委員會論壇 (Forum of European Securities Commissions,FESCO) 進行密切合作 新的 公開說明書指令 經過多次修正, 在納入單一歐洲執照制度之概念後, 最後在 2004 年 11 月通過, 並於 2005 年 7 月正式於各會員國間開始實行, 期能使有價證券發行人更易於歐盟境內募集資本 針對上市公司提出財務報告之要求建立單一化的財務報告標準 為鼓勵跨境投資, 上市公司財務資訊之透明化乃一必然要求 財務報表之提出如能基於單一化的財務報告標準, 將有助於企業在歐盟境內募集資本 另一方面, 執委會也承認歐盟內之會計標準必須符合國際最佳慣例, 而 國際會計準則 (International Accounting Standards,IAS) 乃當前有關財務報告提出之普遍標準 此外, 財務報告之公開應符合 國際審計準則 (International Standards on Auditing) 之最低要求以具備相當之可信度 最後, 執委會將特別針對第 4 號與第 7 號公司法指令進行修正 協調 補充退休金 (supplementary pension funds) 之法律規範, 包括退休金之 112 FSAP, supra note 8, at Directive 89/298/EEC, Coordinating the Requirements for the Drawing-up, Scrutiny and Distribution of the Prospectus to be Published When Transferable Securities are Offered to the Public, OJ 1989, L 124/8 [hereinafter Prospectus Directive]. 114 MICHAEL RAFFAN, supra note 77, at FSAP, supra note 8, at 7. 26