Microsoft Word 建置科技發展支援系統先期研究計畫-期末報告v2

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1 一 中 文 摘 要 一 國 科 技 發 展 其 目 標 在 於 藉 由 科 技 發 展 促 成 經 濟 與 社 會 發 展, 而 展 現 在 產 業 面 上 則 主 要 在 於 創 立 新 興 產 業 與 提 升 產 業 競 爭 力 而 科 技 政 策 則 是 為 促 成 一 國 科 技 發 展 所 採 取 的 各 項 措 施, 我 國 科 技 政 策 體 系 經 過 近 三 十 年 的 運 行, 確 實 為 我 國 帶 來 一 定 程 度 的 貢 獻, 然 而, 知 識 經 濟 的 發 展 與 國 際 化 的 興 起, 各 國 已 逐 漸 朝 向 競 爭 優 勢 發 展, 整 合 資 源 與 聚 焦 發 展 為 重 要 議 題, 而 我 國 科 技 資 源 相 較 先 進 國 家 本 屬 於 較 小 規 模, 同 時, 在 現 有 科 技 行 政 體 系 主 要 特 點 在 於 分 工, 整 合 功 能 較 不 易 發 揮 功 能 此 外, 各 科 技 行 政 體 系 之 權 責 單 位 各 擁 有 其 委 託 單 位 或 智 庫 協 助 政 策 擬 定 與 推 動, 為 使 我 國 科 技 政 策 更 能 提 昇 我 國 整 體 科 學 技 發 展 能 力, 對 於 科 技 政 之 研 究 規 劃 推 動 與 評 估 實 需 具 有 系 統 性 專 業 性 之 支 援 系 統 本 計 畫 主 要 目 的 在 於 規 劃 科 技 發 展 支 援 系 統, 該 系 統 具 有 整 合 聚 焦 資 訊 化 之 三 個 特 性, 該 系 統 目 的 在 於 成 立 科 技 決 策 支 援 辦 公 室 並 對 於 科 技 行 政 體 系 之 智 庫 的 連 結, 並 聚 焦 我 國 科 技 發 展, 且 達 到 資 訊 化 的 政 策 措 施 分 享 與 整 合 功 能 科 技 發 展 支 援 系 統 科 技 政 策 科 技 決 策 支 援 辦 公 室 二 英 文 摘 要 A country s goal of science and technological (S&T) development is to contribute to the social prosperity. The S&T development can be demonstrated by initiating emerging industries and enhancing the industrial competitiveness. In Taiwan the S&T policies, which regulate the measures firms should take, have contributed to the economic growth for 30 years. However, since the progression of knowledge economy and the emerging of internationalization, the S&T policies of other countries have been re-directed to development of competitive advantage as well as the integration and the focus of resources. The technological resources in Taiwan are relatively scarce while compared to those in other countries. Additionally, each of administrative authorities has its own affiliated commissions or think tanks to make policies. Over-decentralization makes resource integration less feasible. Therefore, a professional and supportive S&T system is needed to raise the holistic ability of S&T development in Taiwan. The purpose of this project is to establish S&T Decision- Supportive Office & this supportive system and to have each of commissions or think tanks associated with one another, making the S&T policies integrated, shared, and informative. 關 鍵 詞 (keywords) Science and technological (S&T) development, Office. S&T policy, S&T Decision- Supportive

2 目 錄 第 一 章 前 言... 1 第 二 章 文 獻 探 討... 2 壹 行 政 院 第 27 次 科 技 顧 問 會 議... 2 貳 國 際 趨 勢 - 國 家 創 新 系 統... 3 叁 國 家 創 新 系 統... 4 肆 政 策 分 析 的 理 論 第 三 章 研 究 方 法 第 四 章 國 外 科 技 發 展 支 援 系 統 之 經 驗 分 析 第 一 節 整 體 說 明 第 二 節 美 國 科 技 發 展 支 援 系 統 第 三 節 英 國 科 技 發 展 支 援 系 統 第 四 節 日 本 科 技 發 展 支 援 系 統 第 五 節 韓 國 科 技 發 展 支 援 系 統 第 六 節 科 技 發 展 支 援 系 統 之 比 較 分 析 與 建 議 第 五 章 我 國 科 技 政 策 循 環 所 需 之 決 策 支 援 第 一 節 調 查 方 法 壹 專 家 名 單 貳 問 卷 設 計 第 二 節 結 論 與 共 識 壹 科 技 政 策 循 環 缺 口 貳 科 技 行 政 體 系 運 作 瓶 頸 叁 科 技 發 展 支 援 系 統 建 置 建 議 第 六 章 建 置 科 技 發 展 支 援 系 統 政 策 先 期 研 究 之 討 論 與 建 議 第 一 節 建 置 科 技 發 展 支 援 系 統 先 期 研 究 之 討 論 壹 標 竿 國 外 的 經 驗 貳 政 府 首 長 與 學 者 專 家 訪 談 叁 專 家 論 壇 肆 關 鍵 因 素 II

3 第 二 節 建 置 科 技 發 展 支 援 系 統 先 期 研 究 之 建 議 壹 科 技 發 展 支 援 系 統 成 立 與 工 作 任 務 貳 規 劃 成 立 科 技 決 策 支 援 辦 公 室 参 科 技 決 策 支 援 辦 公 室 之 組 織 與 人 力 運 用 肆 科 技 決 策 支 援 辦 公 室 之 運 作 機 制 肆 科 技 決 策 支 援 辦 公 室 之 經 費 運 用 概 況 伍 整 體 架 構 結 論 參 考 文 獻 壹 國 家 創 新 系 統 貳 國 際 標 竿 参 公 共 政 策 及 分 析 方 法 附 錄 一 訪 談 紀 錄 附 錄 二 專 家 論 壇 會 議 記 錄 III

4 第 一 章 前 言 一 國 科 技 發 展 涉 及 層 面 廣 且 深, 在 組 織 上 含 括 產 學 研 政 府 等 單 位 的 科 技 發 展, 在 技 術 發 展 上 含 括 基 礎 研 究 應 用 研 究 技 術 開 發, 其 目 標 在 於 藉 由 科 技 發 展 促 成 經 濟 與 社 會 發 展, 而 展 現 在 產 業 面 上 則 主 要 在 於 創 立 新 興 產 業 與 提 升 產 業 競 爭 力 而 科 技 政 策 則 是 為 促 成 一 國 科 技 發 展 所 採 取 的 各 項 措 施, 如 研 發 租 稅 優 惠 資 助 或 委 託 研 發 單 位 投 入 研 發 並 落 實 業 界 投 入 高 風 險 科 技 發 展 建 立 健 全 智 財 制 度 引 進 高 科 技 人 才 科 學 園 區 建 置 等 我 國 科 技 政 策 自 民 國 68 年 第 一 次 全 國 科 技 會 議 之 科 學 技 術 發 展 方 案 迄 今, 在 一 個 既 定 的 科 技 行 政 體 系 中, 隨 著 產 業 經 濟 環 境 的 變 化, 各 權 責 單 位 就 其 權 責 擬 定 適 切 政 策 措 施, 如 為 加 強 產 學 合 作, 國 科 會 推 動 產 學 合 作 計 畫 教 育 部 部 推 動 區 域 產 學 合 作 中 心 經 濟 部 技 術 處 推 動 學 界 科 專, 亦 要 求 法 人 加 強 與 學 界 合 作 ; 若 科 技 人 才 不 足, 則 教 育 部 培 育 相 關 人 才 經 濟 部 工 業 局 提 供 相 關 人 才 培 訓 計 畫 等 這 樣 政 策 體 系 經 過 近 三 十 年 的 運 行, 確 實 為 我 國 帶 來 一 定 程 度 的 貢 獻 然 而, 知 識 經 濟 的 發 展 與 國 際 化 的 興 起, 各 國 已 逐 漸 朝 向 競 爭 優 勢 發 展, 整 合 資 源 與 聚 焦 發 展 為 重 要 議 題, 而 我 國 科 技 資 源 相 較 先 進 國 家 本 屬 於 較 小 規 模, 整 合 與 聚 焦 更 是 我 國 應 更 加 關 注 議 題 同 時, 在 現 有 科 技 行 政 體 系 主 要 特 點 在 於 分 工, 整 合 功 能 較 不 易 發 揮 功 能 此 外, 各 科 技 行 政 體 系 之 權 責 單 位 各 擁 有 其 委 託 單 位 或 智 庫 協 助 政 策 擬 定 與 推 動, 為 使 我 國 科 技 政 策 更 能 提 昇 我 國 整 體 科 學 技 術 發 展 能 力, 對 於 科 技 政 策 之 研 究 規 劃 推 動 與 評 估 實 需 具 有 系 統 性 專 業 性 之 支 援 系 統 本 計 畫 主 要 目 的 在 於 規 劃 科 技 發 展 支 援 系 統, 該 系 統 具 有 整 合 聚 焦 資 訊 化 之 三 個 特 性, 該 系 統 目 的 在 於 對 於 科 技 行 政 體 系 之 智 庫 的 連 結, 並 聚 焦 我 國 科 技 發 展, 且 達 到 資 訊 化 的 政 策 措 施 分 享 與 整 合 功 能 現 行 我 國 具 有 多 元 之 科 技 政 策 及 工 具, 然 政 策 運 作 與 執 行 多 分 散 於 相 關 之 院 層 級 及 部 會, 同 時, 各 科 技 行 政 部 門 自 有 其 合 作 之 支 援 研 究 單 位 或 是 智 庫, 形 成 政 策 研 究 與 分 析 主 要 以 協 助 規 劃 政 策 內 容, 上 下 單 位 之 間 形 成 科 技 政 策 的 落 差, 難 有 整 合 及 聚 焦 之 效, 因 此, 於 科 技 顧 問 會 議 中 達 成 規 劃 規 劃 科 技 支 援 系 統 之 共 識, 以 期 能 統 合 各 項 資 源 及 研 究 能 量, 形 成 具 系 統 性 之 科 技 政 策 的 支 援 系 統 1

5 第 二 章 文 獻 探 討 近 來 各 國 創 新 政 策 的 發 展, 在 於 強 調 透 過 平 行 協 調 的 機 制 來 整 合 各 項 策 略 性 的 行 動 計 畫, 形 成 緊 密 的 政 策 性 架 構 從 而 引 導 創 新 的 形 成 與 經 濟 社 會 結 構 性 的 變 化 政 府 形 成 的 政 策 架 構 所 扮 演 的 引 導 角 色 至 為 重 要, 從 政 策 研 究 政 策 規 劃 執 行 到 評 估, 每 個 階 段 都 需 良 好 的 建 構 與 鏈 結, 同 時 也 發 現 更 需 要 專 業 的 政 策 支 援 機 制 協 助 政 府 決 策, 以 使 科 技 政 策 內 容 品 質 更 為 良 善 以 下 就 重 要 會 議 結 論, 國 際 趨 勢 以 及 國 家 個 案 說 明, 以 顯 示 科 技 發 展 支 援 系 統 之 必 要 性 壹 行 政 院 第 27 次 科 技 顧 問 會 議 資 料 來 源 :2007 行 政 院 第 27 次 科 技 顧 問 會 議 圖 2-1 科 技 發 展 支 援 系 統 成 立 之 背 景 依 據 行 政 院 第 27 次 科 技 顧 問 會 議 之 會 議 結 論, 主 要 為 : 一 強 化 科 技 決 策 支 援 體 系 ( 一 ) 部 會 署 間 應 就 同 一 政 策 主 軸 之 科 技 計 畫 進 行 協 調 與 溝 通, 鼓 勵 部 會 署 間 進 行 政 策 提 案 的 競 爭, 或 主 動 整 合 其 他 部 會 的 政 策 提 案, 提 出 整 合 性 的 科 技 計 畫 方 案 或 套 案 ( 二 ) 政 府 科 技 計 畫 之 通 過 比 率 應 有 所 限 制, 以 落 實 競 爭 機 制 ( 三 ) 建 立 科 技 政 策 與 計 畫 成 效 評 估 之 回 饋 機 制, 強 化 科 技 政 策 與 資 源 配 置 的 連 結 2

6 ( 四 ) 前 瞻 結 果 應 落 實 於 政 府 科 技 計 畫, 以 聚 焦 重 點 研 發 領 域 二 成 立 科 技 決 策 支 援 辦 公 室 應 成 立 科 技 決 策 支 援 辦 公 室, 提 供 系 統 性 專 業 性 支 援 能 量, 以 提 升 科 技 政 策 循 環 效 能 相 關 建 議 如 下 : ( 一 ) 以 任 務 導 向 型 計 畫 形 式 設 立 科 技 決 策 支 援 辦 公 室, 作 為 跨 部 會 科 技 政 策 議 題 設 定 與 整 合 的 單 位 辦 公 室 應 設 置 足 額 之 專 職 研 究 人 力 與 兼 任 研 究 人 員, 並 邀 請 各 智 庫 學 研 機 構 資 深 人 才 參 與 支 援 辦 公 室 與 各 部 會 署 之 科 技 幕 僚 單 位 應 定 期 互 相 流 動, 各 部 會 亦 應 指 派 專 人 參 與 決 策 支 援 辦 公 室 的 運 作, 形 成 溝 通 交 流 社 群 網 絡 ( 二 ) 參 考 先 進 國 家 投 入 科 技 政 策 研 究 資 源, 適 度 設 定 政 府 科 技 計 畫 用 於 科 技 政 策 研 究 規 劃 與 評 估 之 預 算 比 例 ( 三 ) 未 來 科 顧 組 與 國 科 會 之 政 策 研 究 與 規 劃 功 能 應 朝 整 合 方 向 思 考 ( 四 ) 邀 請 資 深 專 家 成 立 團 隊, 並 蒐 集 關 鍵 利 害 關 係 人 意 見, 針 對 特 定 科 技 政 策 議 題 長 期 從 事 研 究, 作 為 科 技 決 策 參 考 文 件, 以 解 決 人 才 晉 用 與 借 調 的 問 題 ( 五 ) 透 過 支 援 辦 公 室 扮 演 科 技 政 策 研 究 社 群 的 平 台, 各 相 關 智 庫 法 人 與 大 學 研 究 中 心, 可 依 據 各 自 之 專 長 與 特 色, 在 此 平 台 下 發 展 長 期 合 作 網 絡 政 府 幕 僚 人 員 亦 可 由 參 與 社 群 的 研 究 與 活 動, 提 昇 其 專 業 能 力 科 技 決 策 支 援 辦 公 室 之 成 功 關 鍵, 在 於 人 才 延 攬 與 研 究 能 量 累 積 人 才 薪 資 報 酬 結 構 的 合 理 化, 才 可 吸 引 學 校 教 授 智 庫 人 才 與 各 部 會 官 員 參 與 ; 政 策 研 究 社 群 的 經 營, 應 著 重 知 識 與 經 驗 的 累 積 傳 承, 整 合 分 散 於 智 庫 與 學 研 單 位 之 能 量 由 上 述 結 論, 可 見 基 於 我 國 科 技 發 展 需 要, 卻 有 必 要 建 構 台 灣 科 技 發 展 支 援 系 統 貳 國 際 趨 勢 - 國 家 創 新 系 統 科 技 發 展 支 援 系 統 係 指 政 府 各 部 門 進 行 與 科 技 相 關 政 策 之 研 究 規 劃 推 動 協 調 與 績 效 評 估 時 所 需 之 專 業 諮 詢 智 庫 行 政 組 織 人 力 與 資 訊 系 統 等 ( 行 政 院 第 27 次 科 技 顧 問 會 議 ) 各 國 政 府 的 主 要 作 法 包 括 有 :(1) 設 置 專 責 部 長 期 從 事 創 新 政 策 研 究 ;(2) 中 央 政 策 部 會 強 化 長 期 規 劃 整 合 與 績 效 評 估 能 力 ;(3) 強 化 跨 部 門 協 調 整 合 ;(4) 運 用 科 技 前 瞻 與 長 程 規 劃, 這 些 發 展 都 使 得 日 益 重 視 政 府 部 門 及 民 間 專 業 化 科 技 政 策 支 援 機 構, 並 依 據 學 術 機 構 或 是 各 智 庫 的 不 同 研 究 能 量 與 實 務 經 驗 的 發 展, 由 政 府 予 以 扶 植 或 補 助 ( 行 政 院 第 27 次 科 技 顧 問 會 議 ) 3

7 叁 國 家 創 新 系 統 一 定 義 ( 一 )Chris. Freeman 的 國 家 創 新 系 統 1. 意 義 日 本 的 技 術 創 新 主 要 並 非 來 自 於 正 式 的 研 究 開 發, 其 創 新 以 漸 進 的 創 新 為 主, 創 新 者 主 要 是 來 自 生 產 部 門 的 工 程 師 技 術 工 人, 他 們 以 技 術 創 新 為 主 導, 輔 以 組 織 創 新 和 制 度 創 新 ; 日 本 的 通 產 省 也 在 技 術 的 追 趕 中 發 揮 重 要 作 用, 推 動 產 業 和 企 業 的 技 術 創 新, 這 使 日 本 只 用 了 幾 十 年 的 時 間, 便 成 為 工 業 化 大 國 正 是 在 對 日 本 考 察 分 析 的 基 礎 上,Chris Freeman 首 先 藉 由 國 家 創 新 系 統 的 概 念, 描 述 並 解 釋 日 本 為 何 能 成 為 戰 後 經 濟 最 成 功 的 國 家 國 家 創 新 體 系 (NIS) 是 由 公 私 部 門 中 各 種 機 構 所 構 成 的 網 路 結 構, 而 這 些 機 構 的 活 動 與 相 互 關 係 的 影 響 促 進 了 新 技 術 的 開 發 改 良 與 擴 散 (Freeman,1987) 經 濟 發 展 並 非 單 純 只 源 自 於 技 術 創 新, 還 深 受 許 多 制 度 組 織 的 創 新 所 影 響 強 調 國 家 創 新 系 統 的 基 本 含 意 是 由 公 私 部 門 中 各 種 機 構 所 構 成 的 網 路 結 構, 而 這 些 機 構 的 活 動 與 相 互 關 係 的 影 響 促 進 了 新 技 術 的 開 發 改 良 與 擴 散 ( 洪 世 章 和 林 于 婷,2003) 2. 模 型 英 國 學 者 Freeman 在 1987 年 出 版 技 術 政 策 與 管 理 績 效 : 日 本 的 經 驗 一 書 中, 首 先 提 出 國 家 創 新 系 統 概 念 他 在 研 究 日 本 企 業 創 新 時 發 現, 日 本 在 技 術 落 後 的 情 況 下, 以 技 術 創 新 為 主 導, 只 用 了 幾 十 年 的 時 間, 便 使 國 家 的 經 濟 出 現 強 勁 的 成 長 他 表 示 所 謂 國 家 創 新 系 統 是 由 公 共 部 門 和 私 部 門 中 各 種 機 構 組 成 的 網 絡, 這 些 機 構 的 活 動 相 互 影 響 促 進 了 新 技 術 的 開 發 引 進 和 擴 散 他 並 特 別 強 調 政 府 政 策 企 業 及 其 研 究 開 發 工 作 教 育 和 培 訓 以 及 產 業 結 構 等 四 個 因 素 的 重 要 作 用 ( 如 圖 2-2) 在 技 術 劇 烈 變 革 的 情 況 下, 將 技 術 創 新 與 組 織 創 新 以 及 社 會 創 新 結 合 起 來 具 有 特 別 重 要 的 意 義 4

8 政 府 政 策 企 業 R&D 教 育 訓 練 產 業 結 構 3. 特 色 圖 2-2 Freeman 的 國 家 創 新 系 由 公 部 門 與 私 部 門 構 成 的 國 家 創 新 系 統 制 度 架 構, 來 探 討 其 中 的 技 術 創 新 活 動 與 組 織 之 間 的 互 動 (Freeman, 1987) 4. 優 缺 點 人 們 關 於 創 新 問 題 的 研 究 已 經 不 再 侷 限 於 創 新 的 某 一 個 方 面, 更 加 強 調 創 新 是 一 個 系 統, 是 各 種 要 素 相 互 關 聯 相 互 作 用 的 整 體 國 家 創 新 系 統 理 論 研 究 了 創 新 的 生 態 系 統 性, 但 並 沒 有 進 一 步 研 究 生 態 系 統 的 形 成 和 創 新 優 勢 的 機 理 問 題 5. 對 於 台 灣 的 適 用 性 適 用 台 灣 地 區 近 幾 年 來 面 臨 工 資 上 漲 新 台 幣 大 幅 升 值 及 國 際 貿 易 保 護 主 義 興 起 等 壓 力, 致 使 既 有 競 爭 優 勢 漸 失 部 份 產 業 外 移 經 濟 成 長 及 出 口 減 緩, 為 突 破 這 些 高 度 成 長 後 的 瓶 頸, 開 拓 新 的 成 長 空 間, 則 必 須 積 極 調 整 產 業 結 構 提 升 技 術 層 次 發 展 高 科 技 新 興 產 業, 以 促 進 產 業 升 級 ( 二 )Lundvall 的 國 家 創 新 系 統 1. 意 義 : 強 調 普 用 性 之 國 家 創 新 系 統 觀 念 此 系 統 之 組 成 包 括 廠 商 之 內 部 組 織 廠 商 間 關 5

9 係 公 共 部 門 財 務 部 門 與 研 發 組 織 凡 是 影 響 生 產 系 統 行 銷 系 統 財 務 系 統 子 系 統 的 學 習 搜 尋 及 探 索 有 關 的 經 濟 結 構 制 度 環 境 (Institutional Set-up) 之 所 有 系 統 皆 謂 之 因 此 要 讓 一 個 國 家 更 有 創 新 的 能 力, 通 常 必 須 整 個 產 學 研 充 分 的 合 作 2. 模 型 : 法 國 學 者 Lundvall 從 微 觀 的 角 度 來 從 事 相 關 研 究, 他 自 1987 年 就 開 始 展 開 對 技 術 創 新 的 研 究, 認 為 一 國 的 經 濟 發 展 最 核 心 的 問 題 就 是 廠 商 與 使 用 者 之 間 的 關 係 其 指 出 在 一 個 技 術 基 礎 迅 速 變 化 的 時 代, 已 經 建 立 起 來 有 組 織 制 度 化 的 現 狀 可 能 對 完 全 潛 在 的 新 技 術 開 發 是 最 大 的 障 礙, 在 這 種 時 期 內, 社 會 創 新 對 國 家 財 富 的 創 造 可 能 比 技 術 創 新 更 為 重 要 在 1992 年 Lundvall 更 進 一 步 將 國 家 創 新 體 系 作 出 定 義 : 在 生 產 擴 散 和 使 用 新 的 和 經 濟 上 有 用 的 知 識 過 程 中, 各 種 成 分 和 關 係 的 相 互 作 用, 並 根 植 於 一 國 的 疆 界 之 內 在 他 看 來, 技 術 創 新 就 是 一 個 使 用 者 與 生 產 者 之 間 的 相 互 作 用 過 程, 國 家 創 新 系 統 就 是 一 個 社 會 系 統, 其 中 心 活 動 就 是 學 習 ( 圖 2-3) 創 新 產 品 使 用 者 公 共 部 門 相 互 作 用 行 學 習 者 制 度 結 構 創 新 產 品 生 產 者 圖 2-3 Lundvall 的 國 家 創 新 系 統 概 念 圖 3. 特 色 : Lundvall(1992) 進 行 Freeman 的 後 續 研 究, 其 中 最 重 要 的 是 區 別 了 狹 義 與 廣 義 的 國 家 創 新 系 統, 認 為 前 者 包 括 參 與 其 中 研 究 的 機 構 及 組 織, 例 如 : 研 究 使 6

10 用 者 公 共 部 門 與 財 務 機 構 等 ; 後 者 則 是 指 凡 與 生 產 行 銷 財 務 系 統 間 發 生 影 響 的 學 習 搜 索 有 關 的 經 濟 結 構 制 度 環 境 的 所 有 相 關 系 統 因 此,Lundvall 的 國 家 創 新 系 統 概 念 可 運 用 於 整 個 創 新 過 程 任 何 階 段, 甚 至 是 基 礎 研 究 和 應 用 研 究 階 段 的 相 互 作 用 4. 國 家 創 新 系 統 的 優 缺 點 : 優 點 : 是 在 於 從 微 觀 的 角 度 分 析 創 新 過 程 這 是 一 種 更 深 層 次 的 研 究 缺 點 : 但 問 題 是 研 究 過 於 抽 象, 缺 乏 對 具 體 問 題 有 價 值 的 分 析 5. 對 於 台 灣 的 適 用 性 由 於 台 灣 在 科 技 政 策 上 欠 缺 基 礎 方 面 的 研 究, 只 是 一 昧 的 追 求 國 外 研 究 出 的 基 礎 研 究 拿 來 在 商 業 上 應 用 因 此 台 灣 可 以 利 用 Lundvall 的 國 家 創 新 系 統 的 概 念 運 用 於 整 個 創 新 過 程 任 何 階 段, 甚 至 是 基 礎 研 究 和 應 用 研 究 階 段 的 相 互 作 用, 來 幫 助 提 升 台 灣 在 基 礎 研 究 方 面 的 成 效 ( 三 )Nelson 的 國 家 創 新 系 統 1. 意 義 : Nelson(1993) 主 編 的 國 家 創 新 系 統 一 書, 是 以 個 案 描 述 的 方 式, 進 行 高 中 及 低 所 得 國 家 的 國 家 創 新 系 統 特 質, 指 出 : 國 家 創 新 系 統 的 型 態 深 受 各 國 不 同 產 業 組 合 的 影 響, 每 個 國 家 都 有 自 己 公 司 部 門 所 組 成 的 機 構 與 結 構, 這 些 機 構 的 組 織 所 發 揮 的 作 用 與 要 解 決 的 問 題 以 及 幫 助 國 內 企 業 的 程 度 等 方 面 都 不 相 同 為 有 企 業 政 府 大 學 及 研 究 發 展 部 門 之 間 彼 此 交 互 作 用, 才 能 決 定 了 一 國 企 業 的 創 新 能 力 2. 模 型 : 其 中 將 技 術 變 革 的 存 在 及 其 演 進 特 點 當 作 是 研 究 的 起 點, 把 重 點 放 在 知 識 和 創 新 的 生 產 對 於 國 家 創 新 體 系 的 影 響 上, 他 們 的 貢 獻 主 要 在 於 將 國 家 創 新 體 系 與 高 技 術 產 業 的 發 展 聯 繫 了 起 來, 並 且 將 企 業 大 學 體 系 與 國 家 技 術 政 策 之 間 的 相 互 作 用 置 於 國 家 創 新 體 系 分 析 的 核 心 地 位, 在 他 看 來 每 個 國 家 都 有 其 自 己 的 國 家 創 新 體 系 結 構, 國 家 創 新 體 系 中 這 些 機 構 所 發 揮 的 作 用, 所 要 解 決 的 問 題 資 助 國 內 企 業 的 程 度 以 及 所 提 供 的 資 助 是 公 共 性 的 還 是 私 人 性 的 等 各 不 相 同 在 著 作 中 進 一 步 7

11 將 國 家 創 新 體 系 定 義 為 其 相 互 作 用 決 定 著 一 國 企 業 的 創 新 實 績 的 一 整 套 制 度 而 這 種 企 業 的 創 新 實 績 又 直 接 地 與 一 國 的 國 際 競 爭 能 力 聯 繫 了 起 來, 因 此 國 家 創 新 體 系 就 是 一 種 將 制 度 按 排 與 一 國 的 技 術 經 濟 實 績 相 聯 繫 的 分 析 框 架 3. 特 色 : 其 中 著 重 在 制 度 的 概 念, 並 把 焦 點 放 在 生 產 系 統 與 創 新 系 統 之 間 的 互 動, 強 調 制 度 行 為 者 影 響 創 新 績 效 與 支 援 技 術 創 新 的 績 效, 與 企 業 與 制 度 環 境 之 間 的 關 係 創 新 系 統 本 身 即 具 有 經 濟 成 長 演 化 理 論 與 制 度 學 派 之 根 源, 以 演 化 觀 點 來 進 行 貫 時 性 研 究, 不 論 在 理 論 概 念 連 結 或 提 昇 實 證 驗 證 效 果 上, 皆 為 可 行 的 有 效 方 法 4. 優 缺 點 : 而 Nelson 也 承 認, 創 新 系 統 的 範 圍 未 必 依 據 國 家 的 範 圍 演 化, 可 能 受 區 域 性 產 業 別, 亦 或 國 際 層 級 之 結 構 組 織 之 影 響 如 何 適 當 的 界 定 配 合 技 術 演 化 之 支 持 性 技 術 環 境, 是 個 重 要 但 卻 有 爭 論 且 難 以 解 決 之 問 題 在 2002 年 Nelson 說 到 : 就 產 業 研 發 部 門 之 興 起 條 件 而 論, 支 援 創 造 新 實 體 技 術 活 動 的 新 社 會 技 術 是 不 可 或 缺 的 也 許, 在 檢 視 上 述 互 依 關 係 時 的 有 效 方 法, 就 是 去 確 認 實 體 與 社 會 技 術 的 共 演, 而 此 共 演 過 程, 正 是 經 濟 成 長 背 後 的 趨 動 力 ( 四 ) Patel&Pavitt 的 國 家 創 新 系 統 1. 意 義 : Patel 和 Pavitt(1994) 兩 人 提 出 : 國 家 創 新 系 統 的 重 要 性 在 於, 它 可 以 幫 助 一 國 針 對 國 內 所 需 求 的 技 術 來 進 行 投 資 因 為 傳 統 的 技 術 進 步 理 論 是 強 調 自 由 貿 易 將 有 助 於 技 術 在 國 際 上 的 擴 散 開 來, 進 而 使 後 進 國 家 可 追 趕 上 先 進 國 家, 但 事 實 並 非 如 此, 自 由 貿 易 反 而 促 使 彼 此 間 差 距 加 大, 所 以 他 們 對 國 家 創 新 系 統 下 了 如 此 的 定 義 : 決 定 一 個 國 家 內 技 術 學 習 的 方 向 和 速 度 的 國 家 制 度 獎 勵 結 構 和 競 爭 力 2. 模 型 : 1950 年 末 與 1960 年 初 期, 衡 量 創 新 活 動 的 指 標 主 要 是 以 研 發 費 用 支 出 專 利 權 (patent) 的 數 目 為 主 (Patel & Pavitt) 針 對 研 發 費 用 支 出 專 利 權 缺 點, 不 同 學 者 提 出 不 同 的 改 良 方 法, 例 如 以 新 產 品 佔 銷 售 百 分 比 LBIOs 及 多 重 指 標 8

12 (composite indicator) 3. 特 色 資 訊 社 會 的 形 成 主 要 是 立 基 於 資 訊 科 技 與 網 際 網 路 的 發 展 與 擴 散, 國 家 機 關 因 應 之 道 也 應 該 著 眼 於 如 何 透 過 制 度 性 的 設 計, 掌 握 並 主 導 相 關 高 科 技 的 發 展 趨 勢 4. 優 缺 點 優 點 : 首 度 以 量 化 數 字 衡 量 創 新 指 標 缺 點 : 只 針 對 研 發 費 用 與 專 利 權 衡 量 創 新 5. 對 於 台 灣 適 用 性 不 適 用 只 考 慮 研 發 費 用 與 專 利 權 的 數 目 來 衡 量 創 新 是 不 足 的, 創 新 程 度 不 只 是 這 兩 項 產 生, 因 此 對 於 Patel 和 Pavitt 所 提 出 的 國 家 創 新 系 統 不 適 用 於 台 灣 ( 五 )Etzkowitz&Leydesdorff 的 國 家 創 新 系 統 1. 意 義 : Etzkowitz 和 Leydesdorff 在 1995 年 提 出, 它 是 指 大 學 產 業 政 府 之 間 透 過 組 織 的 結 構 安 排 制 度 設 計 等, 以 加 強 三 者 資 源 與 訊 息 的 分 享 溝 通, 達 到 科 技 資 源 運 用 效 率 與 效 能 它 是 指 有 別 于 傳 統 線 形 模 型 的 一 種 螺 線 形 創 新 模 型, 在 知 識 資 本 化 不 同 階 段 捕 捉 包 含 公 共 私 人 以 及 學 術 層 面 的 制 度 設 置 中 的 多 元 重 疊 關 係 2. 模 型 : 從 微 觀 層 次 上 著 重 於 內 在 運 作 構 成 機 理 來 看,Leydesdorff & Etzkowitz 將 其 分 為 三 種 模 型 :α 三 重 螺 旋 模 型 裏, 三 個 層 面 是 由 大 學 產 業 政 府 等 以 機 構 樣 式 確 立 的 其 中 的 跨 介 面 交 互 作 用 媒 介 組 織 有 產 業 聯 絡 技 術 轉 移 合 同 辦 公 室 ; 在 β 三 重 螺 旋 模 型 裏, 其 輪 軸 是 由 三 種 不 同 的 通 聯 系 統 所 定 義 的, 諸 如 市 場 運 作 技 術 創 新 位 於 這 些 不 同 功 能 的 介 面 以 一 種 分 散 式 模 式 運 作 的, 該 分 散 式 模 式 產 生 了 作 為 一 種 持 續 的 技 術 轉 移 介 面 或 者 在 專 利 立 法 情 況 下 的 潛 在 的 新 聯 絡 樣 式 γ 三 重 螺 旋 模 型 是 指 大 學 產 業 政 府 的 組 織 交 互 介 面, 他 們 除 了 執 行 其 自 身 的 傳 統 功 能 外 還 每 一 者 都 承 擔 了 另 一 些 的 功 能, 像 大 學 就 創 造 了 一 個 產 業 的 邊 9

13 緣 地 帶 或 者 作 為 一 個 區 域 或 地 區 創 新 的 組 織 者 而 起 到 了 准 政 府 的 角 色 產 業 研 發 實 驗 室 可 被 認 為 是 這 種 組 織 複 雜 性 內 化 的 一 個 歷 史 性 案 例 一 些 仲 介 機 構 和 小 的 創 新 型 企 業 是 這 種 後 現 代 研 究 體 系 的 典 型 代 表 正 因 為 β 三 重 螺 旋 傾 向 於 在 α 三 重 螺 旋 可 制 度 化 的 組 織 機 構 中 產 生 出 一 個 通 聯 交 迭 的 內 在 核, 所 以 該 模 型 是 迴 圈 遞 迴 的 然 而, 帶 有 對 理 論 和 實 踐 的 顯 著 蘊 涵, 三 重 螺 旋 的 不 同 變 型 假 定 了 組 織 層 面 交 接 點 的 不 同 類 型 γ 三 重 螺 旋 則 是 基 於 在 不 斷 重 疊 的 或 日 益 消 逝 的 有 形 介 面 間 的 一 套 複 雜 的 跨 邊 界 組 織, 比 如 : 大 學 在 涉 足 一 些 問 題 導 向 型 的 公 共 領 域 從 而 引 致 與 諮 詢 公 司 的 激 烈 競 爭, 並 且 大 學 逐 漸 承 擔 起 市 場 化 知 識 生 產 企 業 創 生 等 創 新 職 能 ; 公 司 則 通 過 創 辦 摩 托 羅 拉 大 學 鳳 凰 大 學 橫 店 大 學 杉 達 學 院 等 公 司 大 學, 由 此 共 用 知 識 提 供 實 惠 的 不 帶 飾 邊 的 學 位 和 培 訓 高 水 準 雇 員 以 向 學 術 維 度 發 展 ( 圖 2-4) 政 府 政 府 大 學 產 大 學 產 (α) (β) (1) 極 權 鉗 制 模 式 (Etatistic Model) (2). 自 由 放 任 模 式 (laissez-faire Model) 三 邊 網 絡 與 混 生 組 織 大 學 政 府 產 業 (3). 三 重 螺 旋 模 式 (Triple Helix (γ) Model) 圖 2-4 Etzkowitz 和 Leydesdorff 國 家 創 新 系 統 模 型 3. 特 色 : 大 學 企 業 政 府 關 係 的 三 重 螺 旋 體 模 式 提 供 了 一 個 很 好 的 方 法 論 意 義 上 的 研 究 10

14 工 具, 可 借 助 它 來 分 析 知 識 在 社 會 中 的 作 用 以 及 大 學 在 經 濟 中 的 作 用 的 擴 張 現 象, 並 借 助 這 些 現 象 表 徵 指 標 進 一 步 反 映 或 揭 示 出 各 國 家 / 區 域 之 間 的 差 異 比 較 和 協 同 狀 況 三 重 螺 旋 模 型 理 論 告 訴 我 們, 隨 著 網 路 的 發 達 和 合 作 的 加 深, 大 學 產 業 之 間 的 知 識 流 向 已 發 生 了 一 系 列 微 妙 而 複 雜 的 變 化 這 些 來 自 于 對 研 究 思 路 的 核 對 總 和 回 饋, 從 市 場 結 構 中 所 獲 取 的 資 訊 等 再 者, 作 為 政 策 經 費 支 持 諮 詢 顧 問 人 才 需 求 的 政 府 也 會 加 入 到 這 個 知 識 之 流 中 4. 優 缺 點 : 知 識 型 經 濟 其 原 動 力 的 錯 綜 複 雜 以 至 於 幾 乎 不 可 能 含 有 中 心 協 調 機 制, 從 而 在 全 球 範 圍 內, 出 現 了 知 識 經 濟 形 態 的 去 中 心 化 或 泛 中 心 化 趨 勢 正 如 政 治 型 經 濟 被 知 識 的 流 向 和 發 展 所 推 翻 和 重 塑, 也 即 三 重 螺 旋 協 同 模 式 下 的 知 識 洪 流 形 成 了 知 識 型 經 濟 隨 著 知 識 洪 流 的 逐 漸 增 強, 大 學 政 府 產 業 各 系 統 的 邊 界 也 變 得 越 加 不 確 定 了, 因 此 一 些 類 似 於 基 因 工 程 生 物 技 術 納 米 材 料 等 新 問 題 新 科 目 新 方 法 也 便 會 在 這 些 領 域 內 開 始 滋 生 在 這 樣 一 個 演 化 著 的 模 型 中, 持 續 不 斷 的 創 新 和 變 換 所 導 致 的 資 訊 編 碼 與 整 理 可 以 逐 漸 強 化 為 三 重 螺 旋 協 同 模 式 的 新 的 功 能 三 重 螺 旋 關 係 是 一 種 動 態 研 究 環 境 下 的 非 穩 態 系 統, 它 涵 蓋 要 素 相 互 作 用 知 識 體 系 下 的 三 種 實 體 或 要 素 之 間 的 聯 繫 ( 六 )Edquist 的 國 家 創 新 系 統 1. 意 義 : 將 關 於 創 新 活 動 的 系 統 描 述 為 要 素 間 相 互 制 約 的 複 雜 行 為 從 而 構 築 整 個 系 統 的 複 雜 性,Edquist 指 出 一 般 普 遍 的 創 新 系 統 則 是 包 含 所 有 會 影 響 創 新 的 發 展 擴 散 和 使 用 的 重 要 經 濟 社 會 政 治 組 織 制 度 和 其 他 種 種 因 素 (Edquist,1997) 2. 模 型 Edquist 指 出 系 統 應 包 含 兩 個 組 成 要 素 : 數 種 成 分 以 及 它 們 之 間 的 關 係 這 些 成 分 和 關 係 應 該 來 自 一 個 具 有 協 調 性 的 整 體 且 此 種 系 統 具 有 一 項 重 要 功 能 : 執 行 和 達 成 某 件 事 Edquist 甚 至 指 出 系 統 是 可 以 與 世 界 中 非 屬 該 系 統 的 剩 餘 部 分 做 區 隔 其 意 指 他 必 須 具 有 可 鑑 定 的 分 界 線, 因 為 畫 出 分 界 線 可 助 於 某 特 定 系 統 的 實 證 研 究 分 析 Edquist 進 一 步 定 義 上 述 兩 者 要 素 可 視 為 : 組 織 (organizations) 和 制 度 11

15 (institutions) 組 織 是 正 式 結 構 他 們 可 以 自 覺 地 創 造 和 擁 有 明 確 的 目 的, 可 稱 之 為 玩 家 (player) 或 行 動 者 (actor), 例 如 廠 商 學 校 創 業 投 資 組 織, 以 及 與 創 新 和 競 爭 政 策 有 關 的 公 共 單 位 都 是 重 要 的 組 織 制 度 是 可 以 共 同 習 慣 規 範 例 行 公 事 已 制 訂 的 常 規 或 法 律, 這 些 制 度 可 以 規 則 化 個 體 團 體 和 組 織 之 間 的 關 係 和 互 動, 可 稱 之 為 遊 戲 的 規 則, 例 如 政 府 制 訂 的 專 利 法 又 或 是 廠 商 和 學 校 之 間 的 合 作 關 係 等, 皆 可 能 影 響 創 新 系 統 的 運 作 模 式 ( 如 圖 2-5 所 示 ) 資 料 來 源 :( 陳 玉 鈴,2008) 圖 2-5 Edquis 創 新 系 統 的 運 作 模 式 3. 特 色 Edquist 建 議 創 新 系 統 應 著 重 於 學 習 系 統, 例 如 知 識 的 吸 收 移 轉 和 應 用 等 ; 透 過 活 動 的 分 析 可 使 得 創 新 系 統 中 個 體 之 間 複 雜 的 互 動 關 係 更 加 具 體 且 清 晰 4. 優 缺 點 Edquis 的 創 新 系 統 既 包 含 技 術 創 新 包 含 組 織 創 新 傳 統 的 創 新 模 型 一 般 只 考 慮 技 術 創 新, 而 要 理 解 創 新 與 經 濟 增 長 就 業 之 間 的 關 係, 必 然 要 考 慮 組 織 創 新 問 題 傳 統 創 新 系 統 尚 停 留 在 概 念 上, 而 且 概 念 也 不 很 明 晰 Edquist 創 新 系 統 的 研 究 主 要 著 重 於 經 驗 分 析, 並 向 建 立 理 論 體 系 邁 進 12

16 將 創 新 系 統 作 為 一 個 進 化 系 統 來 處 理, 把 制 度 因 素 和 學 習 過 程 擺 在 突 出 的 地 位 加 以 考 慮, 這 種 研 究 對 於 企 業 策 略 和 公 共 政 策 的 開 發 具 有 重 要 的 意 義 從 創 新 系 統 的 角 度 看, 創 新 政 策 的 重 點 應 該 是 支 持 創 新 系 統 中 各 要 素 之 間 的 良 性 互 動, 促 使 創 新 主 體 抓 住 技 術 上 的 和 經 濟 上 的 發 展 機 會, 或 促 使 它 們 創 造 新 的 機 會 ( 中 國 科 技 論 壇,2001 年 第 5 期, 第 頁 ) 5. 對 於 台 灣 的 適 用 性 適 用 創 新 系 統 的 方 法 逐 漸 增 加 運 用 在 國 家 和 區 域 環 境 脈 絡 兩 者 的 創 新 活 動 分 析, 藉 由 台 灣 產 業 特 色 現 行 創 新 研 發 政 策, 以 及 推 動 創 新 研 發 的 瓶 頸 與 問 題, 對 台 灣 地 區 所 存 在 的 區 域 創 新 系 統, 進 行 初 步 的 瞭 解 ( 七 )OECD 的 國 家 創 新 系 統 1. 意 義 : 經 濟 合 作 與 發 展 組 織 (OECD) 於 1997 年 發 表 國 家 創 新 系 統 的 研 究 報 告, 將 國 家 創 新 系 統 定 位 為 由 公 共 部 門 和 私 部 門 的 各 種 機 構 組 成 的 網 絡, 這 些 機 構 的 活 動 和 相 互 作 用 決 定 了 一 個 國 家 擴 散 知 識 和 技 術 能 力, 並 影 響 國 家 的 創 新 表 現 並 成 為 許 多 國 家 制 訂 本 國 創 新 系 統 的 重 要 依 據 根 據 OECD(1997) 明 確 的 定 義 指 出, 技 術 與 創 新 發 展 的 成 果 是 國 家 創 新 體 系 中 複 雜 關 係 的 交 互 作 用 所 創 造 出 來 的 OECD(1997) 認 為 整 個 國 家 創 新 體 系 的 形 成 之 後, 其 發 展 指 標 衡 量 與 評 估 可 以 四 種 型 態 的 知 識 流 或 技 術 流 之 型 式 表 示 (1) 企 業 間 的 互 動 (Interacting among enterprises): 主 要 的 合 作 在 研 發 活 動 及 技 術 開 發 的 合 作 關 係 (2) 企 業 大 學 及 公 共 研 究 機 構 間 的 互 動 (Interacting among enterprises, universities,and other public research institutes): 包 含 了 合 作 研 發 申 請 專 利 共 同 發 表 及 更 多 的 非 正 式 連 結 (3) 對 企 業 的 知 識 及 技 術 擴 散 (Diffusion of knowledge and technology to enterprises): 諸 如 產 業 界 經 由 機 器 與 設 備 對 於 新 技 術 的 適 應 程 度 與 擴 散 13

17 (4) 人 員 流 動 (Personnel mobility): 主 要 指 的 是 技 術 人 員 在 公 共 部 門 與 私 人 部 門 之 間 的 移 動 根 據 OECD 的 觀 念, 國 家 創 新 體 系 的 建 立 關 係 著 一 個 國 家 的 經 濟 與 科 技 發 展 的 程 度, 而 該 體 系 的 運 作 績 效 則 需 要 個 體 系 間 密 切 的 交 互 作 用 表 2-1 國 家 創 新 系 統 知 識 流 量 之 相 關 研 究 知 識 流 通 介 面 說 明 產 業 聯 盟 國 內 外 產 業 內 廠 商 的 研 發 合 作 活 動 國 內 外 產 業 間 廠 商 的 研 發 合 作 活 動 產 學 互 動 國 內 外 產 學 合 作 研 發 ( 契 約 ) 國 內 外 產 學 聯 合 專 利 國 內 外 產 學 聯 合 出 版 產 業 使 用 國 內 外 大 學 專 利 產 學 資 訊 共 享 產 研 互 動 國 內 外 產 研 合 作 研 發 ( 契 約 ) 國 內 外 產 研 聯 合 專 利 國 內 外 產 研 聯 合 出 版 產 業 使 用 國 內 外 研 究 機 構 專 利 產 研 資 訊 共 享 技 術 擴 散 技 術 貿 易 技 術 買 賣 技 術 授 權 機 器 廠 房 設 備 之 國 內 外 交 易 科 技 人 員 流 動 產 學 研 間 人 員 之 國 內 流 動 產 學 研 間 人 員 之 國 外 流 動 其 他 支 援 創 新 活 動 人 才 培 訓 技 術 訓 練 實 驗 室 與 研 究 機 器 設 備 的 提 供 市 場 相 關 資 訊 的 服 務 資 料 來 源 : 台 灣 經 研 院 生 科 產 研 中 心 整 理 自 OECD(1997) 2. 模 型 該 研 究 引 進 網 絡 和 系 統 的 概 念, 進 一 步 闡 述 Lundvall 的 構 想, 促 使 國 家 創 新 體 系 的 研 究 更 具 政 策 意 義, 將 抽 象 的 互 動 具 體 為 企 業 之 間 的 互 動, 公 私 部 門 之 間 的 互 動 和 人 員 之 間 的 互 動 此 外,OECD 對 國 家 創 新 系 統 的 研 究, 不 僅 關 注 技 術 創 新, 而 且 更 關 注 知 識 在 經 濟 中 的 作 用, 重 視 知 識 的 生 產 傳 播 和 應 用 這 種 結 構 是 由 產 業 界 政 府 科 學 界 在 發 展 科 學 和 技 術 中 互 相 聯 繫 與 交 往 而 形 成 14

18 的 如 圖 2-6 所 示 圖 2-6 OECD 的 國 家 創 新 系 統 概 念 3. 特 色 (1) 科 學 基 礎 的 改 革 與 支 援 : 這 包 括 活 絡 大 學 研 究 與 訓 練 系 統 的 改 革, 建 立 卓 越 中 心 (center of excellence) 以 進 一 步 發 展 創 新 網 絡, 加 強 公 共 研 究 經 費 與 改 變 補 助 原 則 以 落 實 成 果 與 創 新, 和 利 用 科 技 前 瞻 (Technology Foresight) 等 計 畫 擴 大 決 策 之 參 與 對 象 等 整 體 來 看, 雖 然 一 些 OECD 會 員 國 近 年 來 強 調 以 資 金 挹 注 於 大 學 的 基 礎 研 究, 以 期 強 化 長 期 的 研 發 潛 能 或 使 創 新 能 更 根 植 於 根 本 的 科 學 突 破, 但 是 這 必 須 伴 隨 著 大 學 體 制 改 革 重 塑 產 學 互 動 網 絡 連 結 和 提 升 公 部 門 資 金 使 用 效 益 方 能 湊 效 因 此, 以 挪 威 為 例, 大 學 的 經 費 補 助 決 策 原 則, 轉 而 偏 重 於 研 究 策 略 而 減 少 以 學 生 人 數 為 標 準 的 權 重 而 且, 主 要 國 家 在 政 策 上 都 鼓 勵 產 學 合 作 研 究, 且 偏 向 於 產 業 相 關 研 究 (2) 強 化 產 學 網 絡 連 結 : 這 包 括 調 整 智 慧 財 產 權 規 範 以 促 進 技 術 移 轉 與 研 究 合 作, 強 化 對 公 私 部 門 互 動 之 融 資 以 促 進 跨 界 合 作, 放 寬 公 共 研 發 設 施 的 利 用 以 協 助 民 間 廠 商 進 行 研 發, 加 強 對 中 小 企 業 的 優 惠 以 發 展 新 科 技 與 新 創 企 業 這 部 分 的 政 策 是 由 科 學 基 礎 的 改 革 與 支 援 部 分 加 以 延 伸 出 來, 透 過 建 立 誘 因 ( 如 智 15

19 財 權 分 配 入 股 投 資 ) 機 制 ( 如 研 究 設 施 共 享 合 作 計 畫 ), 以 強 化 產 學 創 新 網 絡 (3) 強 化 對 研 發 之 支 援 與 誘 因 : 這 包 括 稅 制 直 接 補 助 和 建 立 公 私 部 門 聯 盟 關 係, 以 提 昇 研 發 水 準 和 相 關 組 織 間 的 互 動 與 合 作 甚 且, 有 加 強 對 新 技 術 商 業 化 支 援 的 趨 勢 而 且, 這 方 面 的 政 策 雖 然 仍 有 傳 統 的 租 稅 誘 因 政 策 成 份, 但 是 補 助 對 象 已 由 過 去 以 個 別 廠 商 為 主 的 情 形, 轉 趨 向 於 以 產 學 研 合 作, 甚 至 於 與 國 外 機 構 合 作 和 特 定 的 部 門 ( 如 科 技 型 新 創 企 業 ) 為 主 尤 其 值 得 注 意 的 是, 在 創 新 概 念 的 驅 使 下, 政 府 政 策 對 技 術 商 品 化 著 力 甚 深 (4) 技 術 擴 散 與 網 絡 連 結 之 強 化 : 主 要 趨 勢 在 於 加 強 公 部 門 研 究 之 商 業 新 政 策 的 完 備 程 度 與 化 技 術 擴 散 群 集 (cluster) 與 網 絡 連 結 (networking) 等 政 策, 以 促 進 創 新 互 動 和 體 現 創 新 成 效 同 樣 地,OECD 會 員 國 政 府 對 於 技 術 擴 散 的 概 念 也 產 生 了 質 變, 不 再 如 過 去 只 強 調 技 術 移 轉, 而 趨 向 於 延 伸 到 商 業 化 階 段 或 產 業 層 面 效 益, 而 且 合 作 創 新 網 絡 群 集 ( 區 域 部 門 ) 成 為 政 策 基 調 5. 優 缺 點 優 點 : 強 調 因 應 社 會 需 求 導 向 網 絡 運 作 開 放 式 創 新 環 境 以 及 創 新 應 用, 改 善 研 發 創 新 環 境 與 強 化 創 新 系 統 功 能 的 政 策 工 具, 促 進 國 家 創 新 系 統 中 創 新 主 要 參 與 者 間 有 效 的 互 動, 並 建 立 共 同 合 作 的 機 制, 發 展 新 興 的 科 學 基 礎 產 業 與 加 速 公 部 門 研 發 成 果 的 移 轉 與 商 業 化 加 值 支 援 企 業 缺 點 : 有 效 的 推 動 該 理 想, 存 在 其 困 難 度 6. 對 於 台 灣 的 適 用 性 當 前 先 進 國 家 創 新 體 系 方 面 的 改 革, 除 了 傳 統 的 供 需 型 誘 因 政 策 外, 大 多 著 重 於 進 行 管 制 鬆 綁, 以 相 當 程 度 地 消 弭 科 技 創 新 相 關 組 織 ( 如 研 究 機 構 大 學 ) 產 業 間 之 組 織 藩 籬, 強 化 彼 此 間 之 互 動 進 而 提 升 創 新 之 效 率 這 對 我 國 有 相 當 多 的 政 策 啟 示, 而 且 可 從 下 列 幾 個 方 向 來 看 (1) 循 管 制 鬆 綁 原 則 活 絡 產 學 關 係 : 目 前 幾 個 值 得 深 入 討 論 的 方 向 包 括 : 研 究 機 構 大 學 與 產 業 間 人 才 流 動 機 制 之 建 立, 例 如 : 容 許 研 究 機 構 大 學 之 研 究 人 員 以 借 調 或 進 修 名 義 在 短 期 內 前 往 產 業 界 從 事 研 發 創 新 相 關 16

20 工 作 擴 大 研 究 機 構 大 學 研 究 人 員 直 接 參 與 產 業 界 研 發 創 新 活 動 的 方 式 與 管 道, 並 研 擬 較 平 衡 的 誘 因 機 制 (2) 利 用 配 套 措 施 促 成 廠 商 間 的 網 絡 連 結 : 例 如 政 府 推 動 知 識 經 濟 視 研 發 聯 盟 為 重 要 的 機 制, 在 行 政 院 院 會 通 過 的 知 識 經 濟 發 展 方 案, 六 大 措 施 之 一 為 建 立 蓬 勃 的 創 新 與 創 業 機 制, 以 扶 植 創 新 的 企 業 其 中 便 提 出 了 輔 導 業 界 成 立 研 發 聯 盟, 並 建 立 參 與 聯 盟 者 可 適 用 研 發 租 稅 及 獎 勵 措 施 之 機 制, 以 加 速 大 型 研 發 活 動 之 進 行 但 是 若 參 考 OECD 的 政 策 建 議, 政 府 在 推 動 研 發 聯 盟 的 著 力 點 其 實 不 只 是 研 發 租 稅 和 獎 勵 措 施 而 已 (3) 平 衡 重 視 服 務 業 創 新, 且 政 策 設 計 應 考 量 其 特 性 : 我 國 的 產 業 發 展 政 策 向 來 重 硬 輕 軟, 忽 略 服 務 ( 尤 其 是 知 識 密 集 者 ) 與 製 造 業 也 形 成 緊 密 的 創 新 加 值 網 絡 a. 政 策 應 避 免 對 服 務 業 發 展 產 生 潛 藏 的 偏 頗 基 本 上, 我 國 過 去 的 產 業 政 策 是 重 硬 輕 軟, 而 且 很 多 政 策 設 計 是 以 硬 體 或 製 造 的 角 度 當 作 出 發 點, 對 服 務 業 可 能 會 有 適 用 上 的 困 難 例 如 產 業 升 級 條 例 提 供 人 才 培 訓 研 發 租 稅 抵 減 誘 因, 但 係 以 製 造 業 為 主 若 考 慮 知 識 密 集 服 務 業 的 發 展, 未 來 可 能 產 生 受 補 助 產 業 對 象 應 否 擴 大 研 發 支 出 定 義 是 否 須 參 考 服 務 業 特 質 加 以 修 正 等 問 題 b. 政 府 對 知 識 密 集 產 業 的 發 展 應 跳 脫 保 護 本 土 產 業 的 思 維 模 式, 積 極 開 放 引 進 外 資 發 展 知 識 密 集 產 業 的 積 極 意 義 在 於 促 使 他 們 與 其 他 產 業 形 成 緊 密 的 創 新 價 值 網 絡, 而 且 服 務 業 貿 易 雖 然 有 不 同 的 型 式, 但 先 進 國 家 的 經 驗 顯 示 仍 以 外 人 直 接 投 資 為 主 考 慮 我 國 知 識 密 集 服 務 業 的 質 仍 有 待 提 升 這 個 因 素, 我 國 事 實 上 須 考 慮 如 何 借 用 外 力, 以 激 發 知 識 密 集 服 務 業 的 發 展 c. 政 府 政 策 應 致 力 於 促 成 知 識 密 集 產 業 與 其 他 部 門 的 創 新 網 絡 由 於, 服 務 創 新 相 當 依 賴 合 作 與 網 絡 連 結, 因 此 他 們 的 發 展 不 能 以 單 一 部 門 的 角 度 來 看 即 便 政 府 要 發 展 個 別 的 製 造 部 門, 也 不 能 忽 視 相 關 知 識 密 集 服 務 業 所 能 扮 演 的 角 色 這 意 味 著 在 產 業 發 展 決 策 過 程 中, 政 府 首 先 須 破 除 硬 體 與 軟 體 製 造 與 服 務 分 立 與 壁 壘 分 明 的 格 局, 而 且 政 府 在 這 方 面 的 作 為, 包 括 上 從 跨 工 商 服 務 部 會 的 協 調 整 合, 下 至 單 一 政 府 政 策 須 多 方 考 量 相 關 產 業 部 門 的 角 色 等 ( 八 )janszen&degenaars 的 國 家 創 新 系 統 1. 意 義 : 17

21 Janszen 和 Degenaars(1998) 試 圖 以 電 腦 模 擬 的 方 式 來 分 析 國 家 創 新 系 統 內 各 結 構 和 要 素 間 的 動 態 調 查 過 程, 並 且 利 用 荷 蘭 國 家 創 新 系 統 在 生 物 科 技 部 門 的 創 新 過 程 為 實 例, 用 以 驗 證 其 所 建 立 模 型 的 有 效 性 2. 模 型 : 圖 2-7 Janszen 和 Degenaars 國 家 創 新 系 統 模 型 Janszen 和 Degenaars 兩 位 學 者 利 用 基 本 的 經 濟 學 和 管 理 學 的 直 覺 觀 念, 簡 單 的 定 義 出 模 擬 國 家 創 新 系 統 的 模 型 : 假 設 在 國 家 創 新 體 系 中, 只 存 在 兩 家 公 司 ( 公 司 I 和 公 司 II) 兩 家 公 司 均 擁 有 科 技 研 發 部 門 產 品 發 展 部 門 和 市 場 行 銷 部 門 兩 家 公 司 在 國 家 創 新 體 系 內, 發 展 屬 於 自 己 的 科 技, 並 嘗 試 把 發 展 出 來 的 科 技 技 術 加 以 商 業 化 成 為 新 的 商 品, 最 後 彼 此 的 新 產 品 在 市 場 上 互 相 銷 售 競 爭, 以 獲 得 最 大 的 利 潤 3. 特 色 : 當 產 品 的 銷 售 額 越 好, 就 代 表 著 該 公 司 的 市 占 率 越 高, 而 隨 著 銷 售 額 增 加, 公 司 的 獲 利 就 能 更 好 在 企 業 追 求 最 大 利 潤 的 前 提 之 下, 兩 位 學 者 認 為 公 司 之 間 的 競 爭 優 劣, 一 切 取 決 於 相 對 產 品 的 價 格 高 低 品 質 優 劣 及 上 市 時 間 的 快 慢 因 此, 這 三 大 因 素, 產 品 價 格 品 質 和 上 市 時 間, 對 企 業 間 的 競 爭 優 勢 有 著 決 定 性 的 影 響 力 若 任 有 一 家 公 司 可 以 在 這 三 個 因 素 中, 都 取 得 領 先 的 優 勢, 則 全 市 場 終 將 歸 於 其 所 有 4. 優 缺 點 : 利 用 公 司 內 部 的 科 技 技 術 產 品 發 展 和 市 場 行 銷 三 部 門 之 間, 會 產 生 互 相 影 響 進 步 的 交 互 作 用, 共 同 推 動 創 新 產 品 的 出 現 並 朝 在 競 爭 三 大 因 素 中 取 得 優 勢 而 努 力 根 據 這 些 觀 念 和 定 義, 作 者 就 創 造 出 一 個 基 本 的 國 家 創 新 系 統 ; 接 著 並 依 生 18

22 命 週 期 曲 線 (S 型 曲 線 ) 的 觀 念 為 基 礎, 也 就 是 利 用 Logistic curve 的 程 式 概 念 描 繪 出 科 技 技 術 產 品 品 質 市 場 占 有 率 等 創 新 系 統 內 關 鍵 要 素 的 模 型 設 計, 但 只 有 這 三 大 因 素 也 是 本 模 型 的 缺 失 所 在 ( 九 ) 徐 作 聖 的 國 家 創 新 系 統 1. 意 義 : 徐 作 聖 認 為 國 家 創 新 系 統 (NIS) 之 基 本 定 義 為 國 家 之 組 織 或 制 度, 其 功 能 在 於 加 速 技 術 發 展 與 擴 散, 其 基 本 構 面 包 括 政 府 政 策 工 具 科 技 系 統 與 國 家 環 境 構 面 等 三 部 份 2. 模 型 : 交 通 大 學 科 學 管 理 研 究 所 徐 作 聖 教 授 整 合 各 家 說 法 提 出 : 開 發 中 國 家 的 國 家 創 新 系 統 是 整 合 政 府 產 業 及 企 業 等 三 方 面 的 創 新 能 力, 也 就 是 說 國 家 創 新 系 統 的 組 成 要 素 包 括 了 國 家 產 業 創 新 政 策 及 產 業 創 新 系 統, 而 產 業 創 新 系 統 又 包 含 了 國 家 整 體 的 科 技 系 統 及 環 境 構 面 等 兩 者 ( 如 圖 2-8), 敘 述 分 別 如 下 : 資 料 來 源 : 徐 作 聖,1999:8 圖 2-8 國 家 創 新 系 統 理 論 基 本 架 構 (1) 國 家 產 業 創 新 政 策 創 新 政 策 包 含 科 技 政 策 及 產 業 政 策, 前 者 是 指 政 府 為 促 進 科 技 有 效 發 展, 以 達 成 國 家 整 體 建 設 目 標, 而 所 採 行 的 各 種 重 要 制 度 及 施 政 方 針 ; 19

23 後 者 乃 是 指 透 過 政 策 性 工 具 ( 見 下 表 ) 將 資 源 引 導 入 政 府 所 欲 發 展 的 產 業 或 經 濟 活 動 上 此 外, 對 科 技 活 動 有 影 響 的 政 策 可 分 三 類 : a. 供 給 面 政 策 : 政 府 直 接 投 入 技 術 供 給 的 財 務 人 力 及 技 術 支 援 等 三 個 因 素 b. 需 求 面 政 策 : 政 府 以 市 場 對 技 術 的 需 求 來 訂 定 科 技 政 策, 如 中 央 或 地 方 政 府 對 科 技 產 品 的 採 購, 以 及 合 約 研 究 等 c. 環 境 面 政 策 : 間 接 影 響 科 技 發 展 的 環 境, 如 專 利 及 租 稅 等 表 2-2 政 府 的 創 新 政 策 及 政 策 工 具 20

24 資 料 來 源 : 整 理 自 ( 孫 家 麟,1997:6-12; 賴 士 葆 等 人,1999: ) (2) 科 技 系 統 科 技 系 統 是 由 國 家 教 育 與 訓 練 系 統 企 業 內 部 組 織 企 業 間 關 係 與 產 業 結 構 公 共 研 發 組 織 財 務 金 融 體 系 及 國 家 機 構 等 六 大 構 面 構 成 ( 見 下 圖 2-9), 其 內 容 如 下 : 21

25 資 料 來 源 :( 徐 作 聖,1999:45) 圖 2-9 科 技 系 統 的 六 大 構 面 a. 國 家 教 育 與 訓 練 系 統 : 主 要 的 目 的 不 只 是 培 養 人 力 資 源, 更 重 要 的 是 創 造 教 育 訓 練 的 基 礎 結 構, 這 將 有 助 改 善 員 工 的 素 質, 進 而 提 升 產 業 的 產 出 效 率 b. 企 業 內 部 組 織 : 企 業 從 事 創 新 時, 不 同 專 技 人 員 必 須 在 組 織 內 部 與 外 部 之 間 做 有 效 的 交 互 聯 繫 c. 企 業 間 關 係 與 產 業 結 構 : 企 業 間 的 關 係 可 以 分 成 合 作 與 競 爭 的 型 態 以 採 外 包 這 種 合 作 的 企 業 間 關 係 為 例, 雖 然 外 包 會 減 少 自 身 的 產 出, 但 也 有 助 於 製 造 成 本 降 低, 因 而, 企 業 間 彼 此 合 作 可 減 少 創 新 所 帶 來 的 風 險 及 成 本, 降 低 環 境 的 不 確 定 性 d. 公 共 研 發 組 織 : 是 由 學 校 及 其 他 公 眾 的 研 發 單 位 所 組 成, 所 擁 有 的 資 訊 及 資 料 多 屬 於 公 共 財, 一 般 研 究 是 以 基 礎 科 學 為 主 e. 財 務 金 融 體 系 : 為 組 織 聯 繫 資 本 家 與 提 升 產 品 價 值 能 力 的 網 絡 f. 國 家 機 構 : 協 助 企 業 創 新 政 策 執 行 與 推 動 的 單 位, 如 各 級 政 府 稅 政 經 貿 等 單 位 (3) 國 家 環 境 構 面 Porter 所 提 出 的 鑽 石 理 論 模 型, 可 以 說 明 良 好 的 國 家 環 境 如 何 形 成, 以 及 國 家 的 競 爭 優 勢 為 何 如 下 圖

26 資 料 來 源 :Porter,1996:186 圖 2-10 Porter 的 鑽 石 理 論 模 型 3. 特 色 : 國 家 科 技 政 策 產 業 影 響 力 分 析 模 式 整 合 了 Porter 所 發 展 的 競 爭 策 略 矩 陣 模 型 國 家 競 爭 優 勢 鑽 石 理 論 模 型 Free 等 人 提 出 的 國 家 創 新 系 統 Carlsson 等 人 提 出 的 科 技 系 統 的 概 念, 以 及 Rothwell 等 人 所 歸 納 的 主 要 先 進 國 家 之 產 業 政 策 工 具, 並 加 入 產 業 關 鍵 成 功 因 素 的 觀 點 藉 著 此 一 模 式, 可 有 效 說 明 科 技 政 策 及 產 業 競 爭 力 之 間 複 雜 之 關 係 4. 優 缺 點 : 優 點 : 一 般 評 估 政 府 政 策 工 具 的 分 析 模 式, 偏 重 於 個 別 政 策 工 具 對 經 濟 產 出 的 效 果, 國 家 科 技 政 策 產 業 影 響 力 分 析 模 式 則 重 視 國 家 創 新 系 統 之 建 立 為 了 解 國 家 政 策 與 環 境 對 創 新 之 影 響, 此 分 析 模 式 融 合 國 家 總 體 及 組 織 個 體 兩 大 構 面 的 重 要 分 析 項 目 及 要 點, 提 出 一 套 整 合 性 及 創 新 性 的 科 技 政 策 影 響 力 分 析 程 序, 其 中 總 體 面 為 國 家 創 新 系 統, 而 個 體 面 為 產 業 構 面 之 分 類 及 其 關 鍵 成 功 因 素 等 5. 對 於 台 灣 的 適 用 性 徐 作 聖 在 科 技 政 策 與 國 家 創 新 系 統 一 書 中, 為 分 析 政 府 政 策 對 產 業 創 新 的 影 23

27 響, 提 出 國 家 科 技 政 策 產 業 影 響 力 分 析 模 式 國 家 科 技 政 策 產 業 影 響 力 分 析 模 式 認 為 在 全 球 之 競 爭 環 境 下, 政 府 藉 適 當 之 政 策, 可 建 立 適 合 產 業 發 展 之 條 件 其 基 本 架 構 包 括, 全 球 產 業 技 術 結 構 國 家 創 新 系 統 國 內 產 業 及 經 濟 產 出 等 四 大 構 面 : 如 下 圖 2-11 ( 資 料 來 源 :[14] 徐 作 聖,1999) 圖 2-11 國 家 科 技 政 策 產 業 影 響 力 分 析 模 式 台 灣 的 政 府 政 策 可 根 據 政 策 對 科 技 活 動 之 作 用 層 面, 可 分 為 供 給 面 需 求 面 及 環 境 面 三 類 而 這 三 個 面 向 也 可 以 根 據 技 術 性 基 礎 結 構 之 特 性, 分 為 科 技 型 基 礎 結 構 (Advanced TI: AI) 市 場 型 基 礎 結 構 (Basic TI: BI) 與 傳 統 基 礎 結 構 (Conventional TI: CI) 三 大 類 藉 著 此 一 架 構, 政 府 及 組 織 可 探 討 各 政 策 工 具 對 科 技 系 統 與 產 業 環 境 構 面 之 影 響, 以 及 對 產 業 發 展 與 經 濟 成 效 的 直 接 或 間 接 影 響, 進 而 可 進 行 以 組 織 需 求 面 為 導 向 的 政 策 規 劃 24

28 ( 十 ) 行 政 院 第 25 次 科 技 顧 問 會 議 1. 國 家 創 新 系 統 的 意 義 : 是 不 同 部 門 成 員 ( 企 業 研 究 機 構 高 等 院 校 與 海 外 系 統 ) 所 成 的 組 織 和 制 度 網 路, 透 由 個 別 或 合 作 形 式 進 行 知 識 創 造 擴 散 與 加 值 活 動, 在 此 一 架 構 中, 政 府 可 制 定 與 執 行 政 策 來 影 響 創 新 過 程 ; 簡 言 之, 國 家 新 系 統 是 一 個 結 合 不 同 成 員 來 創 造 累 積 轉 換 與 加 值 知 識 與 新 技 術 的 系 統 2. 國 家 創 新 系 統 的 模 型 : 根 據 OECD 秘 書 處 於 1997 年 提 出 較 具 體 的 國 家 創 新 系 統 的 架 構 ( 見 下 圖 ), 除 了 科 技 / 創 新 系 統, 架 構 中 還 涵 蓋 總 體 經 濟 與 其 他 政 策 因 素 ( 如 管 制 教 育 與 訓 練 通 訊 基 礎 建 設 等 ), 也 與 產 業 市 場 ( 要 素 市 場 產 品 市 場 ) 與 產 業 間 與 產 學 研 間 的 創 新 聚 落 形 成 息 息 相 關 資 料 來 源 : 行 政 院 第 25 次 科 技 顧 問 會 議 簡 報 資 料 圖 2-12 OECD1997 年 提 出 的 國 家 創 新 系 統 架 構 25

29 資 料 來 源 : 行 政 院 第 25 次 科 技 顧 問 會 議 簡 報 資 料 圖 2-13 競 爭 力 - 投 入 - 過 程 - 產 出 (C-I-O-P) 架 構 3. 國 家 創 新 系 統 的 特 色 : 國 家 創 新 系 統 的 最 終 目 的 在 追 求 整 體 經 濟 的 表 現, 而 創 新 系 統 的 運 作 正 是 落 實 目 的 之 機 制, 為 能 使 政 府 掌 握 創 新 系 統 的 運 作 是 否 確 實 朝 政 策 目 標 方 向 前 進, 有 必 要 建 立 台 灣 創 新 系 統 的 檢 視 架 構 4. 台 灣 創 新 系 統 之 現 況 問 題 與 改 革 方 向 我 國 科 技 與 經 濟 發 展 指 標 所 呈 現 的 差 異 表 現, 顯 示 台 灣 整 體 創 新 系 統 可 能 存 在 以 下 的 創 新 缺 口 (Innovation Gaps): 整 體 研 發 資 源 的 分 配 及 成 長 動 能 必 須 調 整 與 加 強 國 家 創 新 系 統 產 學 研 各 部 門 的 聯 結 互 動 及 國 際 化 程 度 不 足 高 階 科 技 人 才 的 質 量 亟 待 持 續 的 提 昇 研 發 成 果 與 產 業 化 發 展 的 落 差 有 待 體 制 法 規 與 誘 因 機 制 的 提 昇 因 此, 在 強 化 國 家 創 新 系 統 的 方 向 上, 必 須 進 行 整 體 發 展 規 劃 整 合 並 有 效 利 用 政 府 預 算 資 源, 引 導 產 學 創 新 聯 結 互 動, 以 及 強 化 企 業 在 創 新 系 統 中 的 角 色 5. 對 台 灣 之 建 議 (1) 台 灣 透 過 技 術 前 瞻 的 運 作, 對 於 國 家 科 技 發 展 方 向 與 願 景 的 釐 清, 並 建 立 共 識, 確 有 其 必 要 但 是, 未 來 實 際 進 行 技 術 前 瞻 時, 有 必 要 避 免 下 列 潛 在 的 風 26

30 險 : (a) 技 術 前 瞻, 對 於 未 來 發 展 前 景 較 為 清 楚 的 議 題 確 有 幫 助, 對 於 發 展 前 景 變 動 性 大 之 議 題, 仍 須 提 供 自 發 創 新 的 空 間 ; 例 如 Internet 的 出 現 與 高 速 成 長, 超 乎 諸 多 技 術 前 瞻 的 研 究 (b) 由 於 技 術 前 瞻 的 結 果, 可 能 與 現 行 的 政 策 方 向 不 同, 如 何 降 低 政 策 執 行 時 的 困 難, 並 將 技 術 前 瞻 成 果 落 實 於 政 策 中, 必 須 有 漸 進 與 配 套 做 法 ; 例 如 : 技 術 前 瞻 結 果 不 具 強 制 力, 僅 作 為 政 策 執 行 時 的 參 考 (2) 現 階 段 台 灣 進 行 技 術 前 瞻 能 量 及 經 驗 不 足 的 情 形 下 : (a) 在 準 備 進 行 技 術 前 瞻 時, 由 於 專 家 及 經 驗 的 不 足, 建 議 進 一 步 汲 取 國 外 的 經 驗, 逐 步 建 立 相 關 的 能 量 例 如 : 透 過 邀 請 國 外 專 家 聘 請 海 外 顧 問 群 ( 團 隊 ) 或 者 是 召 開 國 際 研 討 會 的 方 式, 先 期 建 立 國 內 相 關 的 能 力 (b) 對 於 技 術 前 瞻, 務 必 建 立 觀 測 (monitoring) 機 制 透 明 化 評 估 機 制, 以 提 升 技 術 前 瞻 運 作 執 行 的 效 益 27

31 表 2-3 國 家 創 新 系 統 學 說 整 理 國 家 創 新 系 統 作 者 意 義 模 型 ( 要 點 ) 特 色 優 缺 點 對 於 台 灣 的 適 用 性 Chris. Freeman(1987) Lundvall(1992) Nelson(1993) 國 家 創 新 體 系 (NIS) 是 由 公 私 部 門 中 各 強 調 政 府 政 由 公 部 門 與 私 部 門 構 成 的 國 種 機 構 所 構 成 的 網 策 企 業 及 其 家 創 新 系 統 制 路 結 構, 而 這 些 機 構 研 究 開 發 工 的 活 動 與 相 互 關 係 的 作 教 育 和 培 影 響 促 進 了 新 技 術 的 訓 以 及 產 業 結 度 架 構, 來 探 討 其 中 的 技 術 創 新 活 動 與 組 優 點 : 不 再 侷 限 於 創 新 的 某 一 個 方 面, 更 加 強 調 創 新 是 一 個 系 統, 是 各 種 要 素 相 互 關 聯 相 互 作 用 的 整 體 缺 點 : 國 家 創 新 系 統 理 論 研 究 了 創 新 的 生 態 系 統 性, 但 並 開 發 改 良 與 擴 散 構 等 四 個 因 素 的 重 要 作 用 織 之 間 的 互 動 沒 有 進 一 步 研 究 生 態 系 統 的 形 成 和 創 新 優 勢 的 機 理 問 題 適 用 台 灣 可 以 利 用 Lundvall 的 國 家 創 新 系 統 的 概 念 運 用 於 整 個 強 調 普 用 性 之 國 家 創 創 新 過 程 任 新 系 統 觀 念 此 系 統 優 點 : 是 在 於 從 微 觀 的 角 度 分 析 創 新 過 程 這 是 一 種 更 何 階 段, 來 之 組 成 包 括 廠 商 之 內 國 家 創 新 系 統 深 層 次 的 研 究 幫 助 提 升 台 部 組 織 廠 商 間 關 就 是 一 個 社 會 區 別 了 狹 義 與 缺 點 : 但 問 題 是 研 究 過 於 抽 象, 缺 乏 對 具 體 問 題 有 價 值 灣 在 基 礎 研 係 公 共 部 門 財 務 系 統, 其 中 心 廣 義 的 國 家 創 的 分 析 究 方 面 的 成 部 門 與 研 發 組 織 活 動 就 是 學 習 新 系 統 效 著 重 在 制 度 的 概 念, 國 家 創 新 體 系 確 認 實 體 與 社 優 點 : 創 新 系 統 本 身 即 具 有 經 濟 成 長 演 化 理 論 與 制 度 學 28

32 並 把 焦 點 放 在 生 產 系 與 高 技 術 產 業 會 技 術 的 共 演 派 之 根 源, 不 論 在 理 論 概 念 連 結 或 提 昇 實 證 驗 證 效 果 統 與 創 新 系 統 之 間 的 的 發 展 聯 繫 了 正 是 經 濟 成 長 上, 皆 為 可 行 的 有 效 方 法 缺 點 : 可 能 受 區 域 性 產 業 別, 互 動, 強 調 制 度 行 為 起 來, 相 互 作 背 後 的 趨 動 亦 或 國 際 層 級 之 結 構 組 織 之 影 響 者 影 響 創 新 績 效 與 支 用 決 定 著 一 國 力 援 技 術 創 新 的 績 效, 企 業 的 創 新 實 與 企 業 與 制 度 環 境 之 績 的 一 整 套 制 間 的 關 係 度 1950 年 末 與 1960 年 初 期, 衡 量 創 新 活 動 的 指 標 主 要 是 著 眼 於 如 何 透 決 定 一 個 國 家 內 技 術 以 研 發 費 用 支 過 制 度 性 的 設 學 習 的 方 向 和 速 度 的 出 專 利 權 計, 掌 握 並 主 國 家 制 度 獎 勵 結 構 (patent) 的 數 導 相 關 高 科 技 優 點 : 提 出 以 量 化 數 字 來 衡 量 創 新 程 度 Patel&Pavitt(1994) 和 競 爭 力 目 為 主 的 發 展 趨 勢 缺 點 : 只 針 對 研 發 費 用 與 專 利 權 數 目 不 適 合 隨 著 網 路 的 發 它 有 別 于 傳 統 達 和 合 作 的 加 線 形 模 型 的 一 深, 大 學 產 種 螺 線 形 創 新 業 之 間 的 知 識 大 學 產 業 政 府 之 模 型, 在 知 識 流 向 已 發 生 了 間 透 過 組 織 的 結 構 安 資 本 化 不 同 階 一 系 列 微 妙 而 排 制 度 設 計 等, 以 段 捕 捉 包 含 公 複 雜 的 變 化 加 強 三 者 資 源 與 訊 息 共 私 人 以 及 這 些 來 自 于 對 優 點 : 在 一 個 演 化 著 的 模 型 中, 持 續 不 斷 的 創 新 和 變 換 所 的 分 享 溝 通, 達 到 科 學 術 層 面 的 制 研 究 思 路 的 核 導 致 的 資 訊 編 碼 與 整 理 可 以 逐 漸 強 化 為 三 重 螺 旋 協 同 Etzkowitz 和 技 資 源 運 用 效 率 與 效 度 設 置 中 的 多 對 總 和 回 饋, 模 式 的 新 的 功 能 缺 點 : 三 重 螺 旋 關 係 是 一 種 動 態 研 究 環 Leydesdorff(1995) 能 元 重 疊 關 係 從 市 場 結 構 中 境 下 的 非 穩 態 系 統 29

33 Edquist(1997) OECD(1997) Janszen&Degenaars(1 998) 包 含 所 有 會 影 響 創 新 的 發 展 擴 散 和 使 用 的 重 要 經 濟 社 會 政 治 組 織 制 度 和 其 他 種 種 因 素 由 公 共 部 門 和 私 部 門 的 各 種 機 構 組 成 的 網 絡, 這 些 機 構 的 活 動 和 相 互 作 用 決 定 了 一 個 國 家 擴 散 知 識 和 技 術 能 力, 並 影 響 國 家 的 創 新 表 現 假 設 在 國 家 創 新 體 系 中, 只 存 在 兩 家 公 司 所 獲 取 的 資 訊 等 Edquist 指 出 系 統 應 包 含 兩 個 組 成 要 素 : 數 種 成 分 以 及 它 們 之 間 的 關 係 這 些 成 分 和 關 係 應 該 來 自 一 個 具 有 協 調 性 的 整 體 且 此 種 系 統 具 有 一 項 重 要 功 能 : 執 行 和 達 成 某 件 事 由 產 業 界 政 府 科 學 界 在 發 展 科 學 和 技 術 中 互 相 聯 繫 與 交 往 而 形 成 的 結 構 以 電 腦 模 擬 的 方 式 來 分 析 國 Edquist 建 議 創 新 系 統 應 著 重 於 學 習 系 統, 例 如 知 識 的 吸 收 移 轉 和 應 優 點 :1.Edquis 的 創 新 系 統 既 包 含 技 術 創 新 又 包 含 組 織 創 新 2. 將 創 新 系 統 作 為 一 個 進 化 系 統 來 處 理, 把 制 度 因 適 用 等 ; 素 和 學 習 過 程 擺 在 突 出 的 地 位 加 以 考 慮 用 1. 科 學 基 礎 改 革 2. 強 化 產 學 網 絡 連 結 3. 強 化 對 研 發 支 援 與 誘 因 4 技 術 擴 散 與 網 絡 連 結 之 強 化 利 用 生 命 週 期 曲 線 (S 型 曲 優 點 : 改 善 研 發 創 新 環 境 與 強 化 創 新 系 統 功 能 的 政 策 工 具 缺 點 : 有 效 推 動 存 在 困 難 度 極 高 適 合 優 點 : 利 用 公 司 內 部 的 科 技 技 術 產 品 發 展 和 市 場 行 銷 三 部 門 之 間, 產 生 進 步 的 交 互 作 用, 共 同 推 動 創 新 產 品 的 30

34 均 擁 有 科 技 研 發 部 家 創 新 系 統 內 線 ) 的 觀 念 為 出 現 進 而 創 造 新 的 國 家 創 新 系 統 門 產 品 發 展 部 門 和 各 結 構 和 要 素 基 礎, 也 就 是 市 場 行 銷 部 門 發 展 間 的 動 態 調 查 Logistic curve 屬 於 自 己 的 科 技, 並 過 程, 並 且 利 的 程 式 概 念 描 嘗 試 把 發 展 出 來 的 科 用 荷 蘭 國 家 創 繪 出 科 技 技 技 技 術 加 以 商 業 化 成 新 系 統 在 生 物 術 產 品 品 為 新 的 商 品, 最 後 彼 科 技 部 門 的 創 質 市 場 占 有 此 的 新 產 品 在 市 場 上 新 過 程 為 實 率 等 創 新 系 統 互 相 銷 售 競 爭, 以 獲 例, 用 以 驗 證 內 關 鍵 要 素 的 得 最 大 的 利 潤 其 所 建 立 模 型 模 型 設 計 的 有 效 性 整 合 了 各 家 的 概 念, 並 加 入 產 業 關 鍵 成 功 因 素 的 觀 點, 可 有 效 說 提 出 國 家 組 成 要 素 包 括 明 科 技 政 策 及 科 技 政 策 國 家 之 組 織 或 制 度, 國 家 產 業 創 產 業 競 爭 力 之 優 點 : 分 析 模 式 融 合 國 家 總 體 及 組 織 個 體 兩 大 構 面 的 重 產 業 影 響 其 功 能 在 於 加 速 技 術 新 政 策 及 產 間 複 雜 之 關 要 分 析 項 目, 提 出 一 套 整 合 性 及 創 新 性 的 科 技 政 策 影 響 力 分 析 模 徐 作 聖 發 展 與 擴 散 業 創 新 系 統 係 力 分 析 程 序 式 來 說 明 資 料 來 源 : 本 研 究 整 31

35 肆 政 策 分 析 的 理 論 一 政 策 規 劃 政 策 分 析 理 論 問 題 建 構 理 論 傳 統 政 策 科 學 理 論 客 觀 論 - 政 策 問 題 存 在 於 人 類 心 靈 之 外 透 過 事 實 認 定 程 序 加 以 掌 握 政 策 問 題 有 明 確 界 限 決 策 者 偏 好 可 以 排 序 視 為 結 構 良 好 的 政 策 問 題 ( 人 數 少, 方 案 有 限, 目 標 共 識 ) 以 手 段 目 標 為 基 礎 的 工 具 理 性 規 範 性 決 策 論 ( 統 計 分 析 理 論 ) 與 描 述 性 決 策 理 論 方 法 : 界 定 問 題, 找 尋 方 案, 評 估 方 案, 選 擇 方 案, 執 行 方 案 當 代 政 策 科 學 理 論 人 類 思 想 對 於 環 境 行 動 的 產 物 政 策 問 題 是 基 於 社 會 需 要 而 建 構, 維 持 與 改 變 政 策 問 題 具 有 互 賴 性, 主 觀 性, 人 為 性, 動 態 性 政 策 問 題 系 統 是 有 目 的 的 系 統 面 臨 結 構 不 良 的 政 策 問 題 ( 多 元 決 策 者, 多 元 方 案, 目 標 不 具 共 識, 方 案 後 果 無 法 預 估, 發 生 機 率 無 法 計 算 ) 政 策 問 題 建 構 是 實 質 理 性 的 選 擇, 不 能 受 限 於 效 率 與 效 果 方 法 : 以 問 題 感 知 體 悟 問 題 情 境, 問 題 搜 索 認 定 後 設 問 題, 問 題 界 定 發 現 實 質 問 題, 問 題 陳 述 建 立 形 式 問 題 二 決 策 政 策 分 傳 統 政 策 科 學 理 論 析 理 論 政 策 過 政 策 制 定 過 程 模 式 : 分 析 單 元 為 政 策 程 理 論 或 一 組 複 雜 的 決 策 組 合, 強 調 公 共 部 門 制 定 的 公 共 計 畫, 政 治 因 素 為 主 要 分 析 因 素 公 共 決 策 制 定 過 程 模 式 : 著 重 攻 政 策 的 分 析, 多 以 技 術 理 性 的 考 慮 為 主 政 策 研 究 過 程 模 式 : 從 學 術 面 出 發, 主 要 以 政 策 研 究 的 方 法 論 模 式 為 主, 以 政 策 科 學 研 究 為 主 要 旨 趣 政 策 分 析 過 程 模 式 : 以 理 性 分 析 政 策 過 程, 以 改 進 公 共 政 策 品 質, 政 策 分 析 家 御 用 方 法 論 重 建 決 策 者 決 策 過 程 當 代 政 策 科 學 理 論 垃 圾 桶 決 策 模 式 : 政 策 過 程 是 問 題 流 程, 政 策 流 程 與 政 治 流 程, 在 機 會 之 窗 相 互 激 盪 之 結 果, 並 無 系 統 關 聯 性 新 制 度 論 : 制 度 是 人 類 互 動 的 人 為 限 制, 並 形 成 法 則 與 規 範, 能 預 期 他 人 行 動 之 結 果, 公 共 政 策 的 活 動 不 能 脫 離 政 治 因 素 解 釋 漸 進 主 義 : 根 據 過 去 經 驗 集 中 注 意 力 於 少 數 方 案,, 關 心 新 舊 方 案 之 間 是 否 有 邊 際 性 的 改 變, 獲 取 價 值 的 共 識 能 成 為 最 重 要 的 任 務, 好 政 策 是 當 目 標 無 法 取 得 共 識, 每 個 人 仍 能 同 意 其 手 段 的 政 策 32

36 三 規 劃 與 執 行 政 策 分 傳 統 政 策 科 學 理 論 析 理 論 政 策 規 發 展 規 劃 模 式 : 一 種 對 於 政 策 目 標 的 長 期 劃 理 論 性 承 諾, 完 成 該 目 標 的 特 定 手 段 必 須 透 過 規 劃 程 序 予 以 選 擇, 決 定 政 策 目 標 的 政 治 過 程 與 方 法, 可 透 過 理 性 選 擇 手 段 完 成 政 策 目 標 架 構 :1. 政 策 相 關 資 訊 ( 政 策 問 題, 政 策 行 動, 政 策 結 果, 政 策 績 效, 政 策 未 來 )2. 政 策 分 析 方 法 ( 問 題 建 構, 推 薦, 追 蹤, 評 估, 預 測 ) 政 策 執 第 一 代 : 由 上 而 下, 強 調 政 策 制 定 與 政 策 執 行 理 論 行 的 分 立 性, 政 策 制 定 者 決 定 政 策 目 標, 政 策 執 行 者 執 行 目 標, 形 成 上 令 下 行 的 指 揮 命 令 關 係 基 本 命 題 : 政 策 制 定 與 執 行 是 有 界 線, 分 離 及 連 續 的 ; 政 策 執 行 是 非 政 治 性 與 技 術 性 清 楚 一 致 的 目 標, 明 確 的 因 果 理 論, 執 行 過 程 的 合 法 建 構 以 強 化 執 行 官 員 與 標 的 團 體 的 服 從, 認 同 感 與 技 巧 性 的 執 行 官 員, 利 益 團 體 與 主 權 的 支 持, 足 以 獲 取 政 治 支 持 或 因 果 理 論 的 社 經 條 件 第 二 代 : 由 下 而 上 ( 執 行 結 構 ), 強 調 政 策 制 定 與 政 策 執 行 功 能 的 互 動 性, 政 策 執 行 者 與 政 策 制 定 者 共 同 協 商 政 策 目 標 的 達 成, 形 成 平 行 互 動 的 合 作 關 係 基 本 命 題 : 有 效 政 策 執 行 在 於 包 含 多 元 組 織 的 執 行 機 構, 執 行 結 構 是 有 共 識 的 自 我 選 擇 過 程, 以 計 畫 理 性 為 基 處, 有 效 的 執 行 取 決 於 執 行 機 關 間 的 過 程 與 產 出, 多 元 行 動 者 複 雜 互 動 的 結 果, 基 層 官 僚 或 行 政 機 關 的 裁 量 權 執 行 結 構 為 政 策 執 行 的 核 心, 以 計 畫 理 性 為 取 向, 包 含 多 元 的 目 標 與 動 機, 非 以 階 層 命 令 體 系 為 主 體, 地 方 自 主 性, 內 部 包 含 許 多 次 級 結 構 第 三 代 : 整 合 性 政 策 執 行 之 可 能 性 ( 以 政 治 變 遷 代 替 政 策 執 行 ) 當 代 政 策 科 學 理 論 政 策 設 計 理 論 政 策 設 計 是 結 合 政 策 問 題 與 政 策 方 案 政 策 過 程 的 連 鎖, 以 有 效 的 設 計 可 行 的 政 策 方 案 政 策 設 計 為 公 共 政 策 適 應 政 治 環 境 的 過 程 ( 過 程 理 論 為 重 點, 政 治 因 素 影 響 ) 政 策 設 計 為 分 析 政 策 方 案 的 系 統 思 考 過 程 ( 抉 擇 理 論 為 主, 規 範 性, 效 用 函 數, 成 本 利 益 分 析 ) 政 策 設 計 為 發 明 政 策 方 案 的 過 程 ( 企 業 精 神 理 論 為 主, 企 業 精 神 與 人 格 特 質, 企 業 型 組 織, 等 待 進 入 政 策 櫥 窗 ) 政 策 設 計 為 考 驗 可 行 性 的 過 程 ( 學 習 理 論 為 主, 從 政 策 環 境 中 學 習 強 化 政 策 執 行 力 的 知 識 與 技 巧 ) 政 策 設 計 的 結 構 邏 輯 : PD=E(O,T,A,S)+L(t, r, s),e 為 政 策 設 計 要 素, O 結 果, T 標 的 團 體, A 執 行 機 構, S 法 令, L 不 同 的 連 鎖, t 工 具, r 規 則, a 假 定 政 策 工 具 : 將 實 質 政 策 目 標 轉 化 為 具 體 政 策 行 動 的 工 具 或 機 制 作 用 政 策 工 具 分 類 政 策 工 作 法 具 類 型 自 願 型 私 人 市 場 自 願 型 組 織 家 庭 與 社 區 混 合 型 資 訊 與 勸 誡 補 貼 產 權 拍 賣 稅 收 與 使 用 費 強 制 型 直 接 作 為 公 營 事 業 管 制 政 策 工 具 的 選 擇 : 注 重 標 的 團 體 的 政 策 參 與 程 度 ( 可 參 考 工 具 所 有 權, 影 響 力 性 質, 管 制 性 質, 工 具 自 主 性 ) 33

37 四 評 估 政 策 分 傳 統 政 策 科 學 理 論 當 代 政 策 科 學 理 論 析 理 論 政 策 評 估 政 策 評 估 : 以 價 值 為 焦 點, 價 值 與 事 實 的 互 賴 性, 目 前 與 過 去 取 向, 價 值 的 雙 重 性 政 策 評 估 的 類 型 : 形 成 評 估 與 總 和 評 估, 過 程 評 估 與 影 響 評 估 政 策 評 估 的 模 式 : 目 標 取 向 模 式, 系 絡 - 投 入 - 過 程 - 產 出 模 式 ( 預 期 目 標 手 段 實 際 目 標 手 段 ), 目 標 中 立 模 式 ( 真 正 效 果 政 策 需 求 ), 多 元 目 標 與 理 論 取 向 模 式 ( 官 方 設 定 目 標, 社 會 科 學 理 論 與 知 識 ) 政 策 評 估 的 方 法 : 社 會 指 標 測 量 方 法 ( 面 訪, 文 件, 資 料 庫 ) 政 策 實 驗 設 計 : 實 驗 室 觀 察 與 實 地 實 驗 類 型 ( 分 實 驗 設 計, 真 實 驗 設 計, 準 實 驗 設 計 ) 政 策 評 估 的 典 範 當 代 政 策 科 學 吸 納 後 實 證 哲 學 思 維 方 式, 運 用 定 質 分 析 工 具, 針 對 計 畫 中 弱 勢 團 體 的 受 益 情 形 進 行 更 為 人 性 化 的 評 估 服 務 對 象 : 主 要 為 計 畫 受 益 者 社 區 或 無 權 無 勢 的 族 群 研 究 方 法 : 主 張 採 用 個 案 研 究 參 與 觀 察 文 獻 檢 視, 歷 史 分 析 等 回 應 性 評 估 : 前 三 代 評 估 之 問 題 為, 管 理 主 義 傾 向 無 法 調 和 價 值 的 多 元 主 義 過 份 承 諾 科 學 調 查 的 典 範, 故 應 重 視 政 策 利 害 關 係 人 的 反 應 態 度 與 意 見 方 法 論 則 強 調 建 構 論 為 主, 主 張 詮 釋 論 的 方 法 論, 認 為 必 須 透 過 不 斷 重 複 的 辯 第 一 代 - 評 估 研 究 及 效 率 的 評 估 : 焦 點 為 政 府 的 社 會 計 畫 對 社 會 的 衝 擊 生 產 力 與 工 作 效 率, 方 法 以 實 驗 室 實 驗 最 為 普 遍 證 批 判 與 分 析 的 過 程, 直 到 出 現 共 識 為 止 自 然 調 查 學 派 : 現 實 是 多 元 離 散 切 交 互 依 賴, 調 查 者 與 研 究 對 象 是 互 動, 以 亦 是 第 二 代 - 評 估 研 究 即 是 實 地 實 驗 : 在 現 實 生 活 環 境 中 進 行 調 查, 焦 點 為 個 人 人 格 與 態 度 議 題, 方 法 為 應 用 田 野 的 實 驗 方 法 描 繪 的 方 式 詮 釋 現 象 著 重 差 異 性 技 術 偏 好 以 質 化 為 主, 理 論 來 源 以 實 地 調 查 為 主, 知 識 型 態 主 張 命 題 式 與 隱 含 式 的 陳 述, 目 的 方 面 為 發 現, 工 具 方 面 強 第 三 代 - 評 估 研 究 即 是 社 會 實 踐 : 因 發 現 社 會 病 態 的 嚴 重 性, 大 量 增 加 公 共 計 畫 的 經 費, 地 點 以 政 府 部 門 為 主, 焦 點 為 用 來 解 決 社 會 不 平 等 問 題 的 社 會 行 動 計 畫, 方 法 則 以 社 會 實 驗 為 主 調 自 然 調 查 者 本 身 就 是 工 具 等 重 要 特 徵 第 四 代 - 評 估 研 究 即 是 公 共 政 策 的 制 定 : 評 估 研 究 成 為 聯 邦 政 府 政 策 制 定 過 程 的 核 心 部 份, 焦 點 主 要 放 在 國 會 監 督 權 與 政 策 評 估 之 關 係, 研 究 方 法 則 是 走 向 多 元 ( 計 畫 圖 形, 預 算 檢 視, 管 理 分 析 等 ) 資 料 來 源 : 整 理 自 丘 昌 泰, 公 共 政 策 - 當 代 政 策 科 學 理 論 之 研 究,

38 五 行 政 院 第 27 次 科 技 顧 問 會 議 - 我 國 科 技 決 策 與 管 理 的 檢 視 根 據 行 政 院 第 27 次 顧 問 會 的 報 告 檢 討 我 國 科 技 決 策 的 特 色 : 1. 議 題 設 定 方 面 : 在 願 景 方 向 政 策 議 題 的 形 成 機 制 相 當 多 元 涵 蓋 由 上 而 下 由 下 而 上 及 專 家 意 見 等 各 種 不 同 管 道 2. 政 策 規 劃 方 面 : 採 中 長 期 中 綱 及 年 度 施 政 規 劃 相 互 扣 合, 並 作 滾 動 式 檢 討 係 由 各 部 會 依 願 景 及 政 策 議 題 所 設 之 方 向, 參 酌 實 際 需 求 及 部 會 規 劃 訂 定 而 成 預 算 審 議 透 過 群 組 委 員 及 專 家 合 作, 兼 顧 政 策 及 專 業 兩 方 面 的 審 查 3. 執 行 與 評 估 : 政 策 執 行 採 補 助 獎 勵 委 託 等 多 元 的 模 式, 兼 顧 科 技 研 發 能 量 建 立 及 具 體 科 技 發 展 目 標 的 需 求 政 策 評 估 涵 蓋 計 畫 層 次 研 究 機 構 及 部 會 施 政 成 果 等 各 種 層 次 然 而, 報 告 中 也 指 出, 我 國 現 行 科 技 政 策 循 環 依 然 存 在 可 以 精 進 的 空 間 例 如 ( 請 參 考 圖 2-14): 1. 在 議 題 設 定 方 面 : 固 然 在 現 有 的 機 制 底 下, 這 樣 多 元 的 政 策 依 據 機 制 隱 約 也 存 在 不 容 易 整 合 出 聚 焦 的 政 策 方 向 及 願 景 其 實 相 當 需 要 一 套 有 效 的 機 制 及 專 業 化 的 決 策 支 援 體 系 或 團 隊 進 行 協 助 2. 在 規 劃 方 面 : 目 前 各 部 會 署 所 進 行 的 規 劃 工 作, 主 要 還 是 由 部 會 署 各 自 完 成 然 而, 如 前 所 述, 規 劃 工 作 最 為 重 要 的 在 於 如 何 銜 接 議 題 內 容 及 後 續 落 實 計 畫 經 由 專 業 的 決 策 支 援 體 系 或 團 隊, 協 助 銜 接 議 題 設 定, 並 作 各 方 案 之 成 本 效 益 與 風 險 評 估 分 析, 應 可 進 一 步 強 化 政 策 規 劃 的 品 質 3. 在 執 行 與 評 估 方 面 : 目 前 的 政 策 績 效 評 估, 固 然 涵 蓋 了 計 畫 組 織 及 政 策 三 個 層 面, 但 評 估 結 果 尚 無 法 回 饋 到 議 題 設 定 35

39 資 料 來 源 : 行 政 院 第 27 次 科 技 顧 問 會 議 圖 2-14 我 國 現 行 科 技 政 策 循 環 的 精 進 方 向 根 據 前 述 國 家 創 新 系 統 以 及 政 策 理 論 的 回 顧, 我 國 經 由 科 技 政 策 的 制 定 規 劃 執 行 與 評 估, 需 要 一 套 有 效 的 機 制 及 專 業 化 的 決 策 支 援 體 系 或 團 隊, 因 此 本 計 畫 認 為 科 技 發 展 支 援 系 統 由 其 必 要 性, 以 精 進 我 國 科 技 政 策 決 策 與 管 理 的 品 質 圖 2-15 科 技 發 展 支 援 系 統 的 可 能 支 援 36

40 第 三 章 研 究 方 法 先 期 會 議 - 分 工 盤 點 聚 焦 分 析 第 一 階 段 學 者 專 家 訪 談 標 竿 國 際 經 驗 第 二 階 段 政 府 首 長 訪 談 初 步 規 劃 內 容 專 家 論 壇 提 出 建 議 方 案 1. 首 先 盤 點 現 行 各 行 政 體 系 之 協 助 政 策 擬 定 單 位 或 智 庫 提 供 政 策 服 務 內 容 人 力 經 費 與 部 會 溝 通 方 式 圖 3-1 先 期 研 究 計 畫 時 程 37

41 為 求 有 所 聚 焦, 本 計 畫 將 首 先 盤 點 目 前 政 府 科 技 發 展 行 政 體 系 的 組 織 與 架 構 業 務 推 動 內 容 運 作 機 制 的 等 開 始, 對 象 則 包 含 政 府 正 式 編 組 的 局 與 處 非 正 式 編 組 的 智 庫 機 構 以 及 跨 部 會 的 機 構 之 合 作 關 係 角 色 等, 當 對 全 國 政 府 機 關 以 及 各 智 庫 運 作 過 程 及 內 容 均 有 明 確 的 概 念 後, 可 進 一 步 思 考 是 否 以 及 如 何 加 以 整 合, 進 而 考 慮 籌 劃 科 技 發 展 支 援 系 統 的 運 作 模 式, 以 及 相 關 行 政 機 構 的 設 置, 以 達 成 科 技 支 援 系 統 的 整 合 或 是 橫 向 之 聯 繫 功 能 2. 為 能 建 構 具 整 合 聚 焦 資 訊 化 之 科 技 發 展 支 援 系 統, 由 中 分 析 其 缺 口 或 應 強 化 之 項 目 上 述 盤 點 的 過 程, 除 通 盤 明 瞭 政 府 機 構 的 組 織 與 運 作 以 及 與 各 智 庫 之 關 係 及 角 色, 同 時 可 藉 由 訪 談 各 機 構 之 負 責 人 士, 以 求 更 為 明 瞭 目 前 運 作 的 現 況 及 困 難 之 處, 分 析 科 技 政 策 循 環 的 運 作 過 程 之 中, 各 階 段 運 作 所 產 生 的 缺 口 或 是 應 予 以 強 化 的 運 作 過 程, 作 為 構 想 以 達 成 整 合 系 統 與 聚 焦 之 目 的 的 解 決 方 案 3. 標 竿 國 際 經 驗 科 技 政 策 的 制 定 可 藉 由 該 國 之 科 技 行 政 體 系 科 技 政 策 形 成 機 制 以 及 科 技 政 策 研 究, 加 以 檢 視, 若 三 者 之 間 得 以 有 效 運 作, 產 出 具 競 爭 性 之 科 技 政 策 的 規 劃 制 定 執 行 評 估, 將 使 其 科 技 發 展 支 援 系 統 具 效 能 與 效 益 4. 諮 詢 權 責 單 位 ( 如 科 顧 組 國 科 會 經 濟 部 ) 意 見 圖 3-2 行 政 首 長 與 學 者 專 家 訪 談 科 技 政 策 之 權 責 單 位 如 科 技 顧 問 組 及 國 科 會, 於 過 往 提 出 許 多 相 關 政 策, 但 限 於 人 力 以 及 缺 乏 資 源 分 配 的 主 導 權 等 因 素, 使 得 政 策 制 定 與 執 行 缺 少 足 夠 接 續 性, 為 推 動 科 技 政 策 具 有 連 貫 性, 且 尊 重 現 有 科 技 政 策 體 制 的 運 作, 使 得 科 技 支 援 系 統 除 作 為 上 位 層 級 的 科 技 政 策 分 析 建 議 與 管 考 之 重 要 專 責 幕 僚 單 位, 同 時 也 將 協 助 部 會 規 劃 如 何 對 於 整 體 科 技 38

42 政 策 的 落 實, 本 計 畫 將 採 個 案 訪 談 模 式, 諮 詢 相 關 權 責 單 位 的 主 管 意 見, 並 予 以 彙 集, 以 作 為 籌 劃 構 想 順 利 推 動 科 技 支 援 系 統 運 作 的 可 能 性 方 案, 從 系 統 性 的 政 策 角 度 協 助 相 關 權 責 單 位 如 科 顧 組 國 科 會 經 濟 部, 對 於 落 實 科 技 政 策 所 需 要 的 協 助 與 政 策 建 議 5. 舉 辦 專 家 座 談 會 本 計 畫 也 將 採 用 公 開 座 談 的 方 式, 邀 集 學 者 專 家 以 及 各 方 意 見 領 袖, 針 對 本 計 畫 的 構 想 及 作 法, 於 事 前 以 及 事 後 舉 辦 多 次 座 談 會, 並 蒐 集 並 綜 合 整 理 相 關 意 見, 作 為 籌 劃 計 畫 草 案 的 重 要 參 考 依 據 6. 提 出 可 能 方 案 本 計 畫 建 議 可 以 在 後 續 執 行 過 程 中, 探 討 必 須 加 以 考 量 的 關 鍵 因 素, 進 而 規 劃 出 幾 個 候 選 方 案, 提 供 國 科 會 參 考 採 納 39

43 第 四 章 國 外 科 技 發 展 支 援 系 統 之 經 驗 分 析 第 一 節 整 體 說 明 科 技 發 展 是 一 國 重 要 的 發 展 要 素, 尤 其 是 知 識 經 濟 的 興 起, 各 國 政 府 對 於 科 技 發 展 以 促 成 創 新 更 是 重 要 的 施 政 目 標 科 技 發 展 就 發 展 階 段 而 言, 可 概 分 為 基 礎 研 究 應 用 研 究 技 術 開 發, 並 進 而 進 入 商 品 化 階 段, 透 過 商 品 化 階 段 將 科 技 成 果 轉 化 成 產 業 經 濟 的 發 展 基 於 科 技 發 展 整 個 過 程 含 括 產 學 研 之 不 同 參 與 者, 而 且 在 基 礎 研 究 應 用 研 究 常 存 在 各 種 技 術 發 展 之 風 險 與 轉 化 市 場 需 求 之 風 險, 故 各 國 政 府 在 科 技 發 展 之 銜 接 或 整 合 科 技 資 源 投 入 成 為 重 要 角 色 亦 即 國 家 創 新 系 統 觀 念 之 興 起, 認 為 創 新 的 產 生, 政 府 扮 演 關 鍵 角 色, 如 何 使 產 官 學 研 在 創 新 活 動 互 動 或 整 合 中, 讓 科 技 發 展 得 以 促 成 產 業 經 濟 發 展 之 目 的 故 政 府 在 支 援 科 技 發 展 功 能 上, 常 藉 由 制 定 科 技 政 策, 以 促 成 科 技 發 展, 而 科 技 政 策 的 制 定 可 藉 由 該 國 之 科 技 行 政 體 系 科 技 政 策 形 成 機 制 以 及 科 技 政 策 研 究, 加 以 檢 視, 若 三 者 之 間 得 以 有 效 運 作, 產 出 具 競 爭 性 之 科 技 政 策 的 規 劃 制 定 執 行 評 估, 將 使 其 科 技 發 展 支 援 系 統 具 效 能 與 效 益 故 本 研 究 將 科 技 發 展 支 援 系 統 定 義 為 科 技 政 策 決 策 支 援 系 統, 亦 即 一 國 科 技 行 政 體 系 科 技 政 策 形 成 機 制, 以 及 支 援 其 政 策 制 定 與 執 行, 達 到 科 技 發 展 之 目 標 因 此 本 研 究 標 竿 國 際 以 圖 4-1 為 架 構 分 析 科 技 發 展 科 技 政 策 科 技 政 策 行 政 體 系 科 技 政 策 形 成 機 制 科 技 政 策 研 究 單 位 智 庫 產 生 議 題 形 成 共 識 促 成 整 合 知 識 分 享 科 技 發 展 支 援 系 統 圖 4-1: 科 技 發 展 支 援 系 統 研 究 架 構 各 國 科 技 發 展 支 援 系 統 受 到 其 科 技 發 展 體 制 影 響 各 自 演 進 到 目 前 皆 有 一 定 的 成 因 與 形 態, 鑒 於 美 國 科 技 發 展 為 國 際 領 導 國, 而 日 本 亦 已 形 成 對 美 國 具 有 相 較 的 意 味, 自

44 年 代 起 急 起 直 追, 政 府 以 有 計 畫 的 方 式 協 助 科 技 與 產 業 的 發 展, 其 科 技 發 展 支 援 系 統 已 漸 成 系 統 化 的 運 作, 另 韓 國 自 1997 年 亞 洲 金 融 風 暴 重 新 改 組 後, 近 年 在 科 技 發 展 系 統 上 已 有 長 足 的 進 展, 其 主 要 標 竿 對 象 以 標 竿 日 本 為 主, 此 外, 另 一 個 工 業 革 命 的 發 生 國 英 國, 近 年 亦 針 對 科 技 應 對 產 業 經 濟 有 所 貢 獻 而 調 整 對 科 技 政 策 的 形 成 與 體 制, 故 本 研 究 特 選 定 美 國 英 國 日 本 韓 國 等 四 國 就 其 科 技 發 展 支 援 系 統 中 之 關 鍵 組 成 : 科 技 行 政 體 系 科 技 政 策 形 成 系 統 科 技 政 策 研 究 機 構 等 三 構 面 分 別 加 以 探 討 最 後 與 我 國 做 一 比 較, 並 提 出 建 議 41

45 第 二 節 美 國 科 技 發 展 支 援 系 統 1990 年 代 是 美 國 政 府 介 入 科 技 發 展 最 盛 時 期, 主 要 是 美 國 實 際 工 資 的 惡 化 經 濟 衰 退 的 壓 力, 以 及 競 爭 國 政 府 協 助 科 技 產 業 的 發 展 帶 來 強 大 威 脅, 促 使 美 國 政 策 制 定 者 重 新 思 考 政 策 方 向 於 是 柯 林 頓 在 1993 年 2 月 22 日 上 台 時, 即 公 布 一 份 新 技 術 政 策 報 告 發 展 美 國 經 濟 的 新 方 向 : 技 術 為 美 國 經 濟 成 長 之 原 動 力, 列 出 聯 邦 政 府 在 科 學 技 術 面 準 備 採 取 一 系 列 新 的 重 大 措 施, 利 用 科 技 優 勢 提 昇 經 濟 力 量, 並 以 政 府 力 量 介 入 民 間 工 業 技 術 創 新 帶 動 經 濟 發 展 小 布 希 總 統 於 2001 年 1 月 20 日 宣 誓 就 職 迄 今, 其 高 科 技 政 策 乃 延 續 其 競 選 期 間 所 提 出 的 高 科 技 政 策 綱 要 (High-Tech Agenda) 為 主 軸, 宣 示 高 科 技 將 成 為 建 構 美 國 新 經 濟 的 來 源, 並 透 過 技 術 移 轉 機 制, 讓 國 防 科 技 商 用 化, 以 提 升 美 國 高 科 技 產 業 的 競 爭 力 茲 就 美 國 的 科 技 行 政 與 政 策 運 作 體 系 說 明, 並 就 主 要 的 支 援 機 構 進 行 標 竿 研 究 一 美 國 科 技 行 政 體 系 美 國 科 技 行 政 體 系 主 要 由 前 總 統 柯 林 頓 為 整 合 科 技 資 源 在 1993 年 11 月 成 立 國 家 科 學 技 術 會 議 (National Science & Technology Council, NSTC), 取 代 原 先 的 聯 邦 科 學 工 程 與 技 術 協 調 委 員 會 (The Federal Coordinating Council on Science, Engineering and Technology, FCCSET),NSTC 由 美 國 總 統 擔 任 主 席, 成 員 包 括 : 副 總 統 總 統 之 科 技 顧 問 相 關 之 聯 邦 部 會 首 長, 其 主 要 任 務 在 於 科 技 政 策 制 定 過 程 與 科 技 預 算 管 理 之 協 調 或 調 整, 並 由 白 宮 科 技 政 策 辦 公 室 (Office of Science and Technology Policy, OSTP) 支 援 NSTC 之 運 作, 共 同 為 美 國 科 技 政 策 之 最 高 協 調 機 構 成 立 NSTC 之 同 時 並 成 立 總 統 民 間 科 學 技 術 顧 問 委 員 會 (The President s Committee of Advisors on Science &Technology, PCAST), 以 增 加 民 間 各 界 提 供 建 議 之 管 道, 提 升 產 業 界 對 科 技 政 策 之 參 與 程 度, 協 助 NSTC 更 周 詳 地 將 全 國 需 求 納 入 科 技 政 策 PCAST 成 員 來 自 產 業 界 教 育 界 研 究 機 構 及 其 他 政 府 部 門, 並 由 總 統 直 接 指 派 NSTC 與 PCAST 保 持 良 好 互 動, 民 間 單 位 之 意 見 可 透 過 PCAST 傳 達 給 NSTC 42

46 總 統 白 宮 預 算 管 理 局 OMB 科 技 諮 詢 科 學 技 術 政 策 局 (OSTP) 國 家 科 學 技 術 會 議 (NSTC) 總 統 民 間 科 技 顧 問 委 員 會 ( PCAST) 其 他 委 員 會 議 等 主 要 的 部 門 農 業 部 DOA 商 業 部 DOC 國 防 部 DOD 能 源 部 DOE 衛 生 部 DHHS 內 政 部 DOI 運 輸 部 DOT 獨 立 的 專 業 行 政 機 構 環 境 保 護 署 EPA 國 家 太 空 總 署 NASA 原 子 能 管 制 委 員 會 NRC 國 家 科 學 基 金 會 NSF 其 他 機 構 圖 4-2: 美 國 科 技 行 政 體 系 美 國 科 技 發 展 工 作 除 依 據 各 部 會 任 務 所 需 而 納 入 各 部 會 中 外, 另 有 設 有 國 家 科 學 基 金 會 (National Science Foundation, NSF) 支 援 有 關 基 礎 研 究 及 科 學 教 育,NSF 係 美 國 聯 邦 政 府 下 之 獨 立 科 技 行 政 單 位, 其 主 要 任 務 在 於 促 使 美 國 在 各 項 科 學 數 學 工 程 領 域 保 持 世 界 領 先 級 的 地 位, 暨 促 進 知 識 的 發 現 整 合 傳 送 運 用 以 服 務 社 會, 並 且 確 保 美 國 在 科 學 數 學 工 程 或 技 術 教 育 的 各 層 面 均 能 達 到 領 域 頂 尖 成 就, 直 接 提 供 學 術 界 之 科 學 和 教 育 方 面 的 研 究 經 費 之 支 援 以 達 成 其 任 務 ; 航 空 太 空 總 署 (NASA) 以 掌 握 有 關 除 國 防 外 之 航 空 與 太 空 開 發 之 業 務, 且 具 有 與 行 政 部 會 同 等 之 地 位 與 性 質 NSF 及 NASA 可 說 是 專 責 主 管 科 技 發 展 之 機 構, 而 其 他 各 部 會 均 擁 有 專 門 主 管 科 技 發 展 之 所 屬 研 究 所, 致 力 於 有 關 該 部 會 業 務 所 需 之 技 術 發 展 國 防 部 商 務 部 及 能 源 部 等 部 會 因 應 較 多 的 科 技 發 展 需 求, 均 設 置 專 責 研 究 發 展 業 務 之 次 長, 以 致 力 於 科 技 發 展 國 防 部 設 置 國 防 研 究 技 術 次 長 及 研 究 開 發 企 處 廳 ; 商 務 部 設 置 專 利 商 標 局 技 術 暨 標 準 局 技 術 情 報 局 環 境 局 通 信 局 等, 掌 管 研 究 機 構 ; 能 源 部 設 置 部 長 顧 問, 掌 管 各 種 能 源 研 究 發 展 事 業 ; 保 健 教 育 福 利 部 亦 從 事 對 各 種 生 命 科 學 之 研 究 發 展 的 支 援, 且 運 輸 部 內 政 部 農 業 部 等 亦 有 很 多 機 構 從 事 研 究 發 展 活 動, 另 以 對 科 技 發 展 有 密 切 關 聯 之 政 府 機 構 而 言, 有 環 境 保 護 廳 美 國 之 科 技 分 配 中, 國 防 部 是 美 國 聯 邦 政 府 科 技 預 算 之 最 大 使 用 者, 與 產 業 科 技 較 有 直 接 相 關 的 商 務 部 科 技 預 算 科 技 預 算 主 要 由 聯 邦 政 府 主 導 投 入 屬 於 應 用 研 究 及 技 術 開 發 的 部 份, 衛 生 部 NASA 能 源 部 及 農 業 等 部 會 各 有 其 科 技 預 算 科 技 預 算 依 據 各 部 會 需 求 而 分 別 編 列, 政 府 聯 邦 負 責 協 調 與 整 合 科 技 預 算, 再 呈 送 美 國 國 會 審 查 預 算 43

47 美 國 科 技 機 構 中 有 關 產 業 科 技 投 入 的 經 費, 主 要 以 商 務 部 的 國 家 技 術 暨 標 準 局 (National Institute of Standard & Technology, NIST) 為 主,NIST 係 依 據 1988 年 的 綜 合 貿 易 與 競 爭 力 法 案 而 由 國 家 標 準 局 (National Bureau of Standard, NBS) 改 組 而 成, 被 賦 予 提 升 產 業 競 爭 力 及 技 術 水 準 之 明 確 的 組 織 任 務, 受 商 務 部 主 管 技 術 管 理 (Technology Administration) 業 務 的 部 長 顧 問 所 監 督 NIST 的 主 要 任 務 在 於 開 發 與 量 測 有 關 技 術, 以 及 為 提 升 美 國 產 業 在 世 界 市 場 的 競 爭 力, 透 過 技 術 移 轉 將 公 共 部 門 的 研 發 成 果 移 轉 到 商 業 化 生 產 ; 依 據 綜 合 貿 易 及 競 爭 力 法 案 為 強 化 美 國 產 業 的 競 爭 力, 從 事 顧 客 導 向 的 研 究 計 畫, 依 組 織 任 務,NIST 的 預 算 主 要 分 配 在 四 個 領 域 : 尖 端 技 術 計 畫 (ATP) 製 造 技 術 推 廣 夥 伴 計 畫 (MEP) 實 驗 室 研 究 與 服 務 (Laboratory Research and Services) 巴 德 里 治 國 家 品 質 獎 (Malcolm Baldrige National Quality Award) 二 美 國 科 技 政 策 運 作 體 系 美 國 聯 邦 政 府 的 科 技 政 策 運 作 主 要 機 構 有 總 統 白 宮 科 技 政 策 辦 公 室 (OSTP) 國 家 科 學 技 術 會 議 (NSTC) 總 統 科 學 技 術 顧 問 會 議 (PCAST) 以 及 管 理 暨 預 算 局 (OMB) 組 成 美 國 科 技 發 展 主 要 由 白 宮 科 技 政 策 辦 公 室 (OSTP) 負 責 協 調, 成 立 於 1976 年, 為 總 統 直 屬 下 的 機 構, 且 由 總 統 科 學 技 術 顧 問 兼 任 主 任 職 務, 綜 合 處 理 有 關 科 學 整 體 政 策 及 擬 訂 研 究 發 展 計 畫 其 主 要 提 供 相 關 經 濟 國 家 安 全 健 康 能 源 環 境 資 源 及 其 他 之 科 技 建 議 給 總 統, 評 估 聯 邦 科 技 結 果 及 提 出 適 當 的 建 議 措 施, 以 及 提 供 聯 邦 科 技 預 算 意 見 給 總 統, 同 時, 與 預 算 管 理 局 (Office of Management and Budget, OMB) 複 審 和 分 析 聯 邦 所 有 機 關 研 發 項 目 之 預 算 亦 即 美 國 科 技 預 算 每 年 由 管 理 暨 預 算 局 (OMB) 和 白 宮 科 技 政 策 辦 公 室 (OSTP) 共 同 制 定 國 家 科 技 會 議 (NSTC) 由 總 統 擔 任 主 席, 其 餘 成 員 由 各 部 會 首 長 組 成, 設 有 健 康 資 訊 國 家 安 全 民 用 技 術 基 礎 科 學 國 家 科 學 工 程 自 然 環 境 交 通 教 育 與 培 訓 等 九 大 專 門 委 員 會, 各 委 員 會 設 有 兩 位 主 席 ; 而 總 統 科 技 顧 問 會 議 (PCAST) 與 國 家 科 技 會 議 同 時 建 立, 這 兩 單 位 之 職 掌 為 : 制 定 國 家 科 技 發 展 目 標 與 規 劃 ; 促 進 聯 邦 政 府 與 企 業 地 方 政 府 大 學 之 間 建 立 良 好 的 科 技 合 作 關 係 ; 並 通 過 委 員 會 成 員 工 作, 使 民 眾 對 國 家 政 策 有 所 了 解 而 支 持 ; 加 強 國 際 合 作 白 宮 科 技 政 策 辦 公 室 (OSTP) 除 了 經 由 本 身 內 部 運 作 提 供 總 統 各 項 科 學 技 術 與 預 算 之 政 策 建 議 之 外, 也 代 表 總 統 指 導 國 家 科 學 技 術 會 議 (NSTC) 的 運 作, 擔 任 總 統 科 學 技 術 顧 問 會 議 (PCAST) 的 共 同 主 席, 並 與 行 政 管 理 與 預 算 局 共 同 向 政 府 各 單 位 發 佈 國 家 重 點 發 展 領 域, 以 作 為 各 單 位 提 交 預 算 草 案 的 參 考 方 向, 同 時 負 責 作 為 各 政 府 單 位 之 協 調 機 構 政 府 各 單 位 在 提 出 相 關 科 技 發 展 需 求 時, 有 時 候 會 自 動 或 被 要 求 透 過 國 家 科 學 研 究 院 (NAS) 進 行 評 量, 此 時 NAS 會 組 成 評 論 委 員 會 進 行 審 查, 並 將 相 關 報 告 提 供 給 NAS,NAS 再 將 結 論 向 OSTP 報 告, 之 後 由 OSTP 與 OMB 研 討 與 協 調 相 關 預 算 後 向 總 統 提 出 建 議, 44