表年深圳房屋竣工建筑面积 ( 单位 : 万平方米 ) 项目年份合计基本建设更新改造房地产开发其它

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堀阅董
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1 深圳市住房保障体系的发展现状及主要问题研究韩一嘉摘要 : 随着城市化程度的日益加深及城市房地产价格的不断高涨, 中国中低收入家庭的住房保障问题日益凸现目前, 我国部分城市通过多年实践已初步建立起住房保障体系本文对深圳市住房保障体系进行调查, 研究深圳住房保障体系的现状及存在的主要问题, 提出其存在的主要问题包括 : 一建设选址偏远 ; 二保障面过于狭窄 ; 三保障体系不完善 ; 四住房保障资金不充裕 ; 五住房保障层次不清晰并借鉴国外相关经验, 探讨改进完善的方向, 针对以上问题提出了相关的对策建议关键字 : 住房保障政策保障性住房经济适用房廉租房深圳市在我国经济体制改革不断深化经济不断发展的进程中, 居民的收入水平呈现出分化的趋势, 同时, 随着住房制度改革不断深入, 我国逐渐出现了真正针对中低收入家庭的住房保障 1994 年国务院发布的关于深化城镇住房制度改革的决定, 标志着我国开始逐步建立和完善用以解决住房资源配置效率方面问题的市场机制, 不断满足居民日益增长的住房需求从 2004 年开始, 全国房价加速上涨, 以深圳为例, 截止 2010 年, 深圳市一手房成交均价已达元 / 平米 2006 年国务院办公厅转发建设部等部门关于调整住房供应结构稳定住房价格意见的通知提出要调整住房供应结构, 重点发展中低价位中小套型普通商品住房和经济适用房廉租房 2006 年国务院办公厅转发建设部等部门关于调整住房供应结构稳定住房价格意见的通知提出要调整住房供应结构, 重点发展中低价位中小套型普通商品住房和经济适用房廉租房一深圳市住房总体发展状况截止 2010 年末, 深圳市住房总建筑面积 4.09 亿平方米, 约 810 万套其中商品住房建筑面积 1.02 亿平方米, 约 110 万套 2010 年末, 深圳市已建成保障性住房总建筑面积约 0.27 亿平方米, 占深圳市住房总建筑面积的 6.6%, 占深圳市商品住房建筑面积的 26.5%; 深圳市保障性住房已建成总套数约 27 万套 ( 其中市本级财政安排投资建设 7.8 万套区级财政安排投资建设 2.6 万套单位房改房等其他保障性住房 16.6 万套 ), 占深圳市住房总套数的 3%, 占深圳市商品住房总套数的 25% 下表列示了年深圳房屋竣工建筑面积 :

2 表年深圳房屋竣工建筑面积 ( 单位 : 万平方米 ) 项目年份合计基本建设更新改造房地产开发其它资料来源 : 深圳市统计局 : 2010 深圳统计年鉴近几年来, 由于土地供应日益紧张, 新建商品住房量减少, 受住房需求刚性增长以及城市基础设施建设不断完善特区外城市化进程提速等多方面影响, 住房供求关系日趋紧张这一方面促使空置住房的逐步被市场消化, 二手住宅交易旺盛, 表 1-2 列示了年深圳商品住宅空置面积的变化情况 ; 另一方面引致深圳房价持续增长, 其中罗湖福田南山等繁华地段二手普通高层住宅价格涨幅最大, 如表 1-3 所示根据统计数字显示,2009 年深圳城市居民人均可支配收入为元, 而深圳商品住宅平均交易价格已达元 /m2 根据世界银行测算结果表明 : 一户家庭拿 3-6 年的收入来购买住房是最合适的, 住房价格与家庭年收入比保持在 3:1 至 6:1 之间, 居民才有足够的购房支付能力, 这在发达国家也是最普遍的目前, 深圳市房价收入比已到, 低收入家庭甚至高达以上不难看出, 中低收入者直接从市场购买商品房显得相当困难表年深圳商品住宅空置面积情况汇总 ( 单位 : 万平方米 ) 地区年份空置面积罗湖区福田区南山区宝安区龙岗区盐田区

3 资料来源 : 深圳市统计局 : 2010 深圳统计年鉴表年深圳商品房二级市场平均交易价格 ( 单位 : 元 / 平方米 ) 商品房二年份级市场平地区均交易价格罗湖区福田区南山区宝安区龙岗区盐田区资料来源 : 深圳市统计局 : 2010 深圳统计年鉴保障住房由于供应不足和保障对象受到严格控制, 使得保障的力度和范围过于狭小, 没有全面发挥保障住房的保障作用, 没有起到缓解商品住房市场供应压力, 平抑商品住房价格上涨的作用按照目前深圳商品住房房价标准, 低收入人群完全按市场化方式购租住房的难度越来越大, 是低收入人群改善住房的一大障碍并且低收入人群租住农民房居多, 居住质量整体偏低由于农民房环境卫生差, 生活配套和物业管理不到位, 且治安管理较为混乱, 使得低收入人群的基本生活质量低下随着城中村改造的逐步推进, 价格的上升造成了挤出效应, 大量低收入人群将被动迁移, 面临住房难问题二深圳市住房保障体系的发展及其现状 ( 一 ) 深圳市住房保障体系的发展过程随着我国市场经济体系的不断完善, 相应深圳市的住房保障工作经历了以下五个发展阶段 : 第一阶段 (1987 年以前 ): 福利住房制度, 计提建设的住房按照分配计划, 几乎是无偿提供给职工租住第二阶段 (1988 一 1998 年 ): 出台深圳经济特区住房制度改革方案及九项配套细则, 其基本思路是停止住房实物分配补贴提租鼓励买房建立基金执行新房新政策以及倡导住宅区管理的社会化企业化和分四步实现商品化等具体做法包括 : 加强安居房建设, 构建住房保障体系建立双轨三类多价制的住房供求和保障体系 : 政府建房为第一轨, 实

4 行两种价格, 一是对党政事业单位职工福利价 ; 二是对需要扶持的企业及社会缺房阶段微利价 ; 第二轨是专业房地产公司建房, 实行市场商品房价 (2) 建立住房基金通过卖房来筹措建立住房基金, 以实现住房建设资金的良胜循环 (3) 住房小型化提出职工的居住水平要与城市的经济发展相适应, 在改革后的一定时期内, 新建住房要坚持小型合理实用多类型的原则, 严格控制大面积高装饰的住房建设第三阶段 (1999 一 2001 年 ): 出台深圳市国家机关事业单位住房制度改革若干规定, 进一步推进住房分配由福利制向商品化的转变, 推动住房出售由准成本房价全成本房价向全成本微利价社会微利价过渡, 并解除产权约束, 全面实现安居房产权, 真正体现了住房商品化的特征第四阶段 (2002 一 2005 年 ): 出台深圳市机关事业单位住房分配货币化改革实施方案, 形成以较高收入职工家庭直接购买市场商品房低收入家庭申请购买经济适用房生活和住房困难家庭租住房廉租房的以市场配置为主导的住房供应体系, 启动了从为广大机关事业单位和部分企业职工建设和分配安居房, 转化为建立和完善面向全社会低收入家庭的住房保障体系的新一轮住房制度改革在此期间, 将社会微利房政策调整为经济适用房并全面启动了特困家庭的廉租住房保障工作第五阶段 (2006 年至今 ): 编制深圳市住房建设规划 (2006 一 2010) ( ) 以及出台关于进一步促进深圳市住房保障工作的若干意见深圳市廉租住房管理办法深圳市经济适用房管理办法深圳市住房保障条例等一系列规范性文件, 深化住房保障体系建设, 提出要实现住房保障方式根本转变, 增设公共租赁住房, 形成以廉租房公共租赁住房和经济适用房的三种保障层次解决户籍低收入家庭的住房问题, 并加强非户籍低收入人口和社会经济文化发展所需专门人才的住房保障 ( 二 ) 深圳市保障性住房的现状 2010 年末, 深圳市已建成保障性住房总建筑面积约 0.27 亿平方米, 占深圳市住房总建筑面积的 6.6%, 占深圳市商品住房建筑面积的 26.5%; 深圳市保障性住房已建成总套数约 27 万套 ( 其中市本级财政安排投资建设 7.8 万套区级财政安排投资建设 2.6 万套单位房改房等其他保障性住房 16.6 万套 ), 占深圳市住房总套数的 3%, 占深圳市商品住房总套数的 25% 十一五期间, 深圳市新增安排筹集建设保障性住房共计 16.9 万套, 分布在 151 个项目, 建筑面积约 1267 万平方米至 2010 年末, 深圳市已竣工保障性住房约 2 万套, 分布在 40 个项目 ; 已开工在建保障性住房约 7.9 万套, 分布在 36 个项目 ; 处于前期阶段保障性住房约 7 万套, 分布在 75 个项目深圳市新增安排供应保障性住房建设用地 2.13 平方公里 2006 年 ~2009 年, 深圳市已安排的保障性住房项目计划总投资约 343 亿元其中, 计划政府投资 104 亿元, 目前累计完成投资 50 亿元 ( 市财政 35 亿元, 区财政 15 亿元 ); 计划引

5 入社会投资 239 亿元, 目前累计完成投资 61 亿元 2010 年新增安排的筹集建设 5 万套保障性住房分布在 51 个项目, 计划总投资约 152 亿元至 2009 年末, 深圳市对符合条件的户籍双困低保家庭实现连续 5 年应保尽保, 累计已安排资金 0.5 亿元 2010 年, 在原安排货币补贴的基础上, 补贴范围由户籍双困低保家庭扩大到户籍低收入家庭, 计划为 5000 户家庭提供货币补贴, 发放资金 0.6 亿元十一五期间, 深圳市出台了一系列政策法规, 健全了保障性住房建设分配及管理机制, 对准入条件资格审查定期复核退出机制等方面进行了严格规定包括 2007 年以来出台的关于进一步促进深圳市住房保障工作的若干意见 ( 深府号 ) 和深圳市经济适用住房管理暂行办法 ( 深国房号 ) 深圳市公共租赁住房管理暂行办法 ( 深国房号 ) 深圳市廉租住房保障管理办法 ( 深国房号 ), 以及 2010 年出台的深圳市保障性住房条例中共深圳市委深圳市人民政府关于实施人才安居工程的决定 ( 深发号 ) 三深圳市住房保障体系发展过程中存在的问题及面临的困难 ( 一 ) 深圳市住房保障体系发展过程中存在的问题 1. 建设选址偏远根据深圳近期保障住房发展规划, 深圳将大幅提高住房保障建设力度, 其中由政府直接建设的比例最高, 且大部分用地选取宝安龙岗两区, 交通不方便, 各项成本较高, 即使解决了住房问题, 也给低收入家庭带来了其它诸多问题 2. 保障面过于狭窄虽然非户籍低收入群体将一定条件逐步纳入保障范围, 但从目前的落实情况来看, 对非户籍低收入群体的保障仍然是捉襟见肘 3. 保障体系不完善虽然保障住房的相关条例已经出台, 但与之配套的准入轮候退出等运作机制房源供给机制多部门协调联动的管理机制等都处于协调发展中, 与发达国家成熟的保障体系体制相比还有待进一步完善 4. 住房保障资金不充裕深圳住房公积金与上海相比, 明显呈现出覆盖面窄缴交率低规模小等特征另外, 为避免信贷风险, 目前商业银行对中低收入群体的房贷政策持消极态度 5. 住房保障层次不清晰深圳的住房保障方式主要有经济适用房廉租房配套商品房等几种方式由于保障对象的住房支付能力千差万别, 因此住房保障的水平也必须有层次性, 能够灵活地适应不

6 同保障对象的具体需求, 提供不同保障水平的保障方式, 以体现每一个居民的公平 ( 二 ) 深圳市住房保障体系发展过程中面临的困难 1. 土地资源稀缺深圳土地面积平方公里, 可建设用地仅 900 平方公里, 而多年的经济快速发展对土地的大量需求以及粗放式利用, 今后 10 年深圳市可新增建设用地仅为 58 平方公里为了保障经济社会的可持续发展, 今后深圳每年新增房地产用地供应仅为 1 平方公里, 而关内基本停止新批房地产用地因此土地资源稀缺是深圳住房保障发展面临的首要困难 2. 无法准确核实居民情况目前, 包括深圳在内的大部分城市还没有建立界定家庭收入的相应体系, 更谈不上有健全的个人收入监管体系城市人口流动性较强, 个人及家庭收入的透明度很差, 同时由于户籍关系较为混乱, 准确核算家庭的真实收入情况变得异常复杂四国外住房保障政策对我国的启示对比国外住房保障体系发展的不同阶段, 以及不同国家所采取的各自住房保障政策, 结合我国当前的实际情况, 我们应当在准确定位住房保障体系阶段的基础上, 选择适合我国国情的住房政策, 确保住房适度保障规模的实现 ( 一 ) 选择是让住房保障政策类型, 建立分层次的住房适度保障体系结合国外住房保障发展经验, 可以清楚的得出 : 住房保障政策类型的选择没有绝对的衡量标准, 只有综合考虑国家的经济政策经济发展程度及其政府保障能力住房发展阶段低收入居民的住房保障需求等各方面因素, 从而选择适当住房保障政策类型住房保障是政府承担住房市场价格与居民支付能力的差距, 由于保障对象的住房支付能力是千差万别的, 住房保障水平也必须就有层次性与之相适应, 为灵活地使用不同保障对象的具体需求和保障待遇, 就应当建立分层次的住房保障体系, 并提供不同的保障手段除此之外, 政府作为构建住房保障体系的主体, 还应注意以下两个问题 : 首先, 政府不能过度干预住房市场, 干扰市场配置资源的基础性作用其次, 住房保障体系的设计要考虑政府的财政支付能力 ( 二 ) 加快住房法制建设, 规范住房保障制度从国外住房保障政策发展的规律可以发现 : 完备的法律制度市住房保障政策实施的有力保证, 没有配套的法律制度, 住房保障政策很难落到实处, 甚至可能会引发新的矛盾西方国家普遍制定了一套规范严谨可行的住房法律体系, 从而保证了住房产业政策的贯彻和实施如美国的住房法国民住宅法住房贷款法等不仅从法律上保证了住房保障政策贯彻落实, 而且通过法律来引导和规范其他经济主体的行为, 鼓励其服务于住房保障,

7 从而成功地解决了中低收入者住房问题住房保障相关法律法规的建立, 将给经济适用房政策廉租房供应政策及货币化补贴政策等提供重要的法律支持, 也将成为我国住房适度保障体系顺利建立和实施的重要保证五完善深圳市住房保障体系的对策建议在选择了适当的住房保障政策后, 需要有配套的住房保障制度及相应的配套措施才能确保住房保障政策的目标得以实现对此提出以下几点建议 : ( 一 ) 多渠道筹措建设资金按照国家和政府的相关规定, 住房公积金增值净收益全部用于廉租住房建设 ; 土地出让净收益用于廉租住房保障的资金比例不得低于 10%; 房地产开放相关的税收中, 如营业税房产税城镇土地使用税等, 每年拿出不得低于 10% 的资金用于廉租住房建设除了以上建设资金来源以及其他国家与政府规定的用于保障性住房建设的资金外, 市房管部门应与金融机构协商, 在风险可控保本微利的原则下支持保障性住房建设, 并在项目贷款利率期限等方面给予优惠 ; 建立保障性住房风险回购机制, 促进银行对个人购买保障性住房加大信贷支持力度 ( 二 ) 多渠道筹措廉租住房房源通过集中新建政企共建和企业自建, 实施城中村改造和城镇工矿企业棚户区改造配建等方式筹措廉租住房, 也可以通过收购方式购买一定数量价格和功能上符合廉租住房条件的小套商品住房作为廉租住房房源 ( 三 ) 做好住房保障对象界定的基础性工作建立信用制度和收入申报制度用于界定和划分保障对象而目前为止, 深圳市, 甚至全国范围内还未建立这两项制度, 但在此之前, 相关的一些基础性工作是必须着手进行的, 包括通过住房普查登记, 摸清每个居民家庭的住房情况 ( 包括住房面积套数购买或租赁实际情况 ), 通过调差研究抽样调查, 分析深圳市内不同职业不同年龄层次下显性收入和隐性收入的基本情况, 分批建立居民个人住房和收入的档案信息系统, 同时通过企业税收银行等联动加强收入监管制度建设, 防止产生因保障对象界定失控而导致的种种问题 ( 四 ) 摸清现有房源, 借鉴国外过渡理论创新实物型住房保障政策保障性住房的来源无非两个方面, 即新建保障性住房和利用原有住房目前, 深圳市主要以开发廉租房和经济适用房为主, 即实物型住房保障这种模式见效快, 但投资巨大利用现有住房是另一个提供保障性住房的方式, 深圳市市场上也确实存在着一定数量的旧住房, 这些旧住房的房主有些已经购买了新房, 改善了住房条件因此, 可以把这些旧住房列入保障住房的房源中供低收入者选择不论是政府租赁 ( 或购买 ) 还是对中低收入家庭提供金融

8 支持的方式, 国外已有这方面成熟的经验, 国内也已有城市在试点和贪多, 其成功经验可供深圳借鉴参考文献 [1] 孙光德, 等. 社会保障概论 [M], 北京 : 中国人民大学出版社 [2] 林卡, 高红, 中国经济适用房制度发展动力和制度背景分析 [J], 中国软科学,2007(1) [3] 贲成龙, 中国城镇住房保障研究述评 [J], 江苏广播电视大学学报,2007(4) [4] 崔桂芳, 关胜学. 完善我国住房保障制度的思考 [J], 建筑管理现代化,2005 年第 3 期. [5] 杨琳, 何芳 : 进一步健全我国住房保障体系 [J], 中国房地产,2006 [6] 李薇辉等. 各国政府住房保障比较研究田 ], 上海师范大学学报,2005,(5) [7] 杜文. 发达国家住房保障制度建设的基本经验 [J], 经济体制改革,2005 年第 3 期作者简介韩一嘉, 女, 上海财经大学金融学院

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,,, (, ),, ( ),,, :,,,,,,.,.,, (, ),., : (, ),,.. ( ),.,,,, ;,,,,,, 陈星内容提要 : 本文通过对住房商品和住房市场的分析, 剖析了住房市场构架以及市场主体的行为特点, 并进一步分析了政府干预行为对住房市场的影响及作用作者认为住房商品的特殊性决定了住房市场的特点为有限开放性地域性层次性和价格的差别性, 市场交易的非物流性以及住房市场上的投机性和投资性住房商品的社会属性表明人们对住房的需求不仅与收入相关, 低收入家庭人群的住房需求需要政府的支持和帮助

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