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甘经
7 years ago
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1 中国保障性住房现状文林峰住房与城乡建设部研究中心研究员本文从五个方面阐述了中国保障性住房的现状首先简要回顾了中国住房保障发展的历程和相关的政策制度 ; 其次总结了中国住房保障发展的成就和实施效果 ; 第三, 归纳了住房保障在各地的有益探索和实践 ; 第四, 总结当前住房保障存在的突出和紧迫的问题 ; 最后探讨如何破解当前中国住房保障的难题一中国住房保障的发展历程与政策制度中国政府历来非常重视住房保障工作邓小平同志在 1980 年就提出 : 关于住宅问题, 要考虑城市建筑住宅分配房屋和一系列政策城镇居民个人可以购买房屋, 也可以自己盖不但新房子可以出售, 老房子也可以出售住宅出售后, 房租恐怕要调整, 要联系房价调整房租, 使人觉得买房合算将来房租提高了, 对低工资的职工给予补贴邓小平的想法与目前的制度设计是完全一致的 2008 年, 温总理在政府工作报告里强调指出要抓紧建立住房保障体系, 提出要健全廉租住房制度, 加快廉租住房建设, 增加房源供给, 加强经济适用住房的建设和管理, 积极解决城市低收入群众住房困难等具体举措从温总理的讲话开始, 各城市大规模进行新一轮的住房保障建设十七大报告还首次提出廉租房的资金来源问题, 包括三个大部分 : 公共财政资金住房公积金的增值收益以及一定比例的土地出让净收益从上个世纪末提出的居者有其屋, 到十七大报告提出的住有所居, 表明中央和各级政府越来越重视人民群众的住房问题, 一系列政策措施越来越符合实际情况, 促进了各地住房保障工作的发展过去由于经验不足, 追求居者有其屋, 更多考虑通过出售的方式让低收入家庭拥有产权 ; 目前的政策目标是住有所居, 即只要让低收入家庭有房子住通过多年各级政府的努力和重视, 中国住房保障的成效显著城镇人均住房面积从改革开放初期 1978 年的 6.7m 2, 提高到 2008 年底的 29 m 2 人均面积增加的同时, 城镇化率逐渐提高, 城镇人口快速增长也就是说, 不仅人均住房面积有所改善, 住房质量居住区配套等都得到了全面的改善基于住房保障的发展历程和政策制定, 本文将中国的住房保障分成四个发展阶段第一个阶段是 1978 年以前, 以全社会低水平广覆盖的福利分房制度为特点, 这是极具中国特色的住房保障形式福利分房制度包括两种方式, 即城镇居民职工从单位获得的分房, 以及农民在政府分配的宅基地上自建房屋这两种方式解决了广大城乡居民的住房问题, 同时也存在一些弊端最重要的是资金问题, 只有投入没有产出, 不能形成良性的循环机制个人和企业都没有积极性, 等着国家投资拨款, 导致住房问题解决的进程非常缓慢, 住房拥挤危旧房等等问题很多很多城镇职工, 解放以后 30 年中住房条件并没有得到改善上世纪八十年代末九十年代初, 住房保障进入第二个发展阶段政府在全国开始进行住房制度改革的试点, 也就是开始于上世纪九十年代的经济和适 1

2 用住房与现在的经济适用住房不同, 当时的经济的是指价格便宜, 适用的是指面积适度能满足基本居住需求的住房这一阶段住房形式主要体现为集资合作建房和安居工程两种方式, 同时实物分房还没有完全取消因此在第二阶段, 各种保障形式是同时存在的我国在这个阶段进行了一系列的住房改革, 可以概括为三改四建三改指投资方式的改革, 从过去国家统一的投资改为国家单位个人三方共同负担 ; 管理方式的改革, 从由居民所在单位和房管所进行房屋管理改为由物业管理公司进行管理, 使得政府和单位摆脱住房管理的包袱 ; 分配方式的改革, 从实物分配改为货币补贴, 逐步走向市场化货币化四建指的是逐步建立新型的公用体系, 建立住房公积金, 建立与住房消费相适应的住房金融, 以及建立规范有序的房产交易市场第三个发展阶段以 1998 年国务院的 23 号文为标志, 正式确立了我国的住房保障体系新的住房保障体系分三个方面 : 一是面对最低收入家庭的廉租住房这是救济性的, 基本不需要贫困家庭出钱, 完全依靠政府救济廉租住房的核定标准是双困标准, 即收入和现有住房面积的双困二是为中低收入家庭提供的经济适用住房这是援助性的, 即政府贴一部分, 个人掏一部分三是面向中高收入阶层的商品房, 是完全市场化的住房制度建设之后, 全国各地开始大规模建设经济适用住房和廉租住房, 最高峰的时候经济适用住房投资额占到全部投资额的 17% 一些城市像包头, 由于结合灾后重建, 住房保障投资额占到了全部投资额的 60% 这一时期的住房发展非常迅速, 但随后有些城市提出了经营城市的理念, 以出让土地来赚钱, 导致建设经济适用住房的积极性逐步减弱从年开始, 经济适用住房投资比例大幅下降,2005 年更达到了历史最低点 4.5%, 一些城市甚至停止经济适用住房的建设从表 1 的数据可以看出, 年的经济适用房建设水平与 2003 年相比是非常低的表 ~2008 年度经济适用住房建设情况单位 : 亿元, 万 m 2, 套年份完成投资新开工面积施工面积竣工面积竣工套数第四个发展阶段始于 2007 年 2007 年以前我国政府不断进行宏观调控, 每次宏观调控虽然都强调住房保障, 但是并没有深入全面系统地进行调控 2007 年国务院发布 24 号文, 明确提出全面推进廉租住房发展的若干意见, 要求各地方政府编制住房保障的发展规划, 2008 年底对所有双困家庭实现应保尽保因此,, 各地方政府 2008 年到 2009 年加快了住房保障力度和步伐即以 2007 年为界, 之前的住房保障发展非常缓慢, 之后则呈现大幅度飞跃式的发展中央政府 2007 年以后更加重视住房保障工作, 尤其体现在支持方面过去都是地方政府向中央财政申请专项补贴, 但往往难以到位 ; 而年的专项转移支持已经直接拨付给东中西部地区当然, 不同地区的补贴标准是不一样的东部个别的贫困地区也能获得补助, 补助的标准为实物建设住房的地方每平方米补助 200 元 ; 中部地区每平方米补助 300 元, 西部地区每平方米则补助 400 块钱这种直接补贴给地方的方式是发改委专门的方式财政部也有自己的方式, 即各地方报人数和金额, 由财政部直接发给地方 2

3 二中国住房保障发展情况通过各级政府十几年来的努力, 中国的住房保障成效十分显著不仅解决了广大中低收入家庭的住房问题, 而且对平抑房价扩大消费和拉动经济增长起到了突出的作用在北京上海这样的大城市, 凡是经济适用房密集的区域, 商品房价格只在经济适用房卖光之后才会上涨, 所以经济适用房对平抑房价起到了一定作用在拉动经济增长方面, 无论在 1998 年经济危机的时候, 还是当前全球经济危机的时候, 比如这一轮四万亿的救市计划, 还有九千亿的住房保障投入, 都对拉动经济起了重大作用在廉租住房资金投入方面,2006 年以前的投入比较少, 累计只有 70 亿左右, 而 2007 年当年的廉租房投资就达到 80 亿,2008 年更达到了历史性的 354 亿, 是 2007 年的 3.7 倍 2008 年, 地方政府和中央政府在加大对廉租住房投入的同时, 继续致力于解决城镇广大工薪阶层住房方面 2008 年末, 公积金缴存总额达到两万亿, 缴存余额 1.2 万亿, 总共提取 8500 亿 2008 年一年, 中国一共为一千万户家庭发放了一万亿的住房贷款, 现在贷款余额是 6000 亿元 2008 年底, 公积金提留的风险准备金占贷款余额的 7%, 达到 290 亿, 说明我国政府对公积金的风险管理比较好住房公积金的另一个作用是将其增值收益用于廉租房的建设, 包括建房和发放补贴 2007 年以前, 土地出让金的一定比例还没有用于住房建设, 有些地方的公积金增值收益从表面上看是财政收入, 但也实施收支两条线管理, 即增值收益交到财政之后再拨下来, 所以这段时间主要是依靠公积金增值收益来解决住房家庭的困难三中国住房保障在各地的实践与效果中国各城市因地制宜, 提出了很多卓有成效的住房保障方式第一种形式是上海最先提出的租金补贴了解改革初期实物建房的弊端之后, 上海提出租金补贴租金补贴的弊端在于低收入家庭拿到补贴后, 难以在市场上找到合适的房屋, 因此现在又大规模建设廉租住房另外, 很多中西部地区的城市居民拿到补贴之后, 由于没有房子可租, 于是把钱作为改善生活的补助资金, 而不是改善居住问题第二种形式是实物配租, 这也是最早设计的直接建设廉租住房的做法比如在昆明等城市, 实物配租比非常高第三种形式是将住房保障与城市危旧房改造拆迁等方式相结合北京在这方面做的比较好, 住房保障跟房改危改紧密结合, 很好地解决了这部分群体的住房问题第四种形式是以长春为代表的租金核减, 即将租金大幅度提高, 同时对中低收入家庭直接核减租金第五种形式是公共租赁房公共租赁房最早在天津试点, 目前深圳的实施效果不错, 公共租赁房的规模远远大于经济适用房的规模, 规划建设八万套, 而经济适用房的建设规划只有 1.7 万套第六种形式是以厦门为代表的无缝对接形式厦门提出了非低收入家庭这个概念, 即除了低收入家庭之外, 所有的非低收入家庭, 只要住房困难都可以租或买政府的保障性住房厦门在 2007 年房价特别高的时候推出保障性住房, 当时的销售价格达 5000 和 7000 元每平方米 2008 年由于房价调整, 保障性住房的 3

4 销售价格没有优势, 因此大部分居民选择了租住而非购买政府的保障住房这种模式的好处是在一个小区里既有廉租房, 也有经济适用房, 和保障性商品房, 因此居民可以根据家庭支付能力的不同选择不同类型的房子第七种形式是成都刚刚提出的城乡统筹这种方式还在讨论中, 没有具体的实施方案这也是第一次将农民的住房保障和城市的住房保障进行统筹考虑第八种形式是北京正在实施的面对特殊人群的一系列做法, 包括面向中央国家机关北京市公务员的定向安置房, 面对军队系统教师和重大工程拆迁的安置房四住房保障中存在的主要问题住房保障发展过程面临的问题和挑战总结起来有六个方面 : 1 公共财政支出严重缺位目前住房保障资金以土地收入为主或者以公共收益为主的方式, 其资金规模都会随着房地产的变化而产生很大的波动, 从而不利于形成长期稳定的资金来源比如 2008 年, 房地产市场不稳定, 很多政府土地流拍, 厦门市依然按照 2007 年的发展趋势制订发展规划 2007 年厦门的土地出让收益是 300 亿, 而 2008 年为 50 亿,2009 年第一季度只有 300 万这样住房保障的资金就面临很大的困境, 所以住房保障资金的来源应该以公共财政为主要渠道 2 保障手段比较单一住房保障领域的各种配套金融税收政策还没有跟进, 也没有鼓励企业参与社会化的相关措施, 因此还是以政府投入为主 3 现有住房保障体系还不完整城镇夹心层的住房问题没有得到解决, 也没有覆盖外来务工人员 4 缺乏住房档案和收入征信系统相关部门不知道有多少人口需要住房保障, 也不知道需要多少廉租房公共租赁房和经济适用房兰州建设了 500 多套经济适用房, 但申请者只有 400 人, 究其原因是制度本身标准设定过低, 兰州要求收入低于人均收入 60% 的家庭才能申请, 但是这些人根本没有能力来购买经济适用房此外, 城市在制定发展规划时面临着许多不确定的问题, 比如由于缺乏征信系统, 与收入实现无缝对接的时候, 政府很难去审核 5 住房公积金没有对低收入家庭倾斜 6 运作不规范, 制度存在漏洞, 法律滞后, 机构和人员严重不足比如在抽签过程中一个家庭连中几号等等这些问题, 说明保障性住房还是作为投机投资的产品, 在制度上没有形成封闭循环的机制同时, 中国住房保障的机构和人员严重不足本课题组 2008 年的调查显示, 全国有 5.4 亿城镇人口, 而提供服务的住房保障人员只有三千多人, 其中还有很多人员是跟房改结合在一起, 所以纯粹属于住房保障的人员只有三百多人香港住房保障的人员是八千到一万人五完善住房保障制度的对策措施中国的住房保障任重道远, 是一项长期艰巨的任务因此有些城市提出三年解决住房保障问题的口号是不现实的中国的城市化率从 18% 增长到目前的 45%, 预计到 2020 年会达到 55% 或 60%, 每年大量的农村人口进入到城市, 需要解决他们的住房问题 ; 同时城镇居民的住房短缺问题依然严峻大城市的房价 4

5 不断上涨, 削弱了中低收入家庭的购买能力, 这些群体又沦为住房保障的对象这些问题都是对中国住房保障制度的巨大挑战针对这些问题和挑战, 本文提出了以下几点政策措施 : 1 建立健全法律制度从法律制度层面来保障住房, 包括资金投入土地供应政策机构和人员配备等中国现在的土地供应非常随意, 政府不愿意拿出土地来建设保障性住房如果在法律制度中予以明确, 保障性住房的土地供应就有了明确的保障机制 2 制定科学合理的长期发展规划现在各地方都制定了住房发展规划, 但缺乏科学的调查, 没有详细摸底数据, 所以很多发展规划很难落实 3 建立城乡统筹的住房保障体系, 而非单一的城镇住房制度 4 建立个人收入征信系统, 完善住房档案这是建立住房保障最基础的工作 5 完善相关的配套制度, 包括金融税收土地的等等支持政策 5

6 点评 : 汪丽娜中国社科院金融研究所研究员作为一个大国, 中国的住房保障情况较为复杂, 未来的住房保障制度应该选择什么样的制度设计和制度安排, 是解决中低收入住房问题的关键所在如今的住房市场环境跟改革初相比, 发生了很大变化首先,2005 年以后的房价飞速上涨, 很多中等收入群体无法依靠自己的能力来购房, 这是市场环境变化非常突出的问题其次,2008 年全球爆发金融危机, 作为世界第一大经济体的美国, 经济遭受重创, 势必也影响到了中国的出口贸易, 使中国遇到前所未有的困难目前, 中国的经济增长只能靠拉动内需, 内需无非就是消费, 消费的提升关键又取决于住房消费, 但是房价快速升涨又抑制了老百姓的支付能力去年底, 中央政府推出四万亿刺激经济计划, 将其中的九千亿用于保障性住房建设, 但是这能不能恢复我国住房市场的活力, 以带动经济发展, 改善老百姓住房需求, 促进国家第三拨的消费高峰, 值得关注虽然我国政府掌握了大量的公共资源, 拥有高储蓄率, 财力相比其他一些国家政府来说, 还是比较充足的然而, 简单地依靠政府投资以期望中国的经济走出困境, 可能会有一定的困难, 这就需要依靠政府投资为主, 广泛的动员社会资本共同参与, 振兴经济当前市场环境下, 如果要达到这个目的, 就需要对住房保障制度有一个好的设计, 需要对住房保障政策的对象和目标进行调整, 使更多的社会力量介入与民生相关的住房问题目前的住房保障仅限于低收入人群, 但住房市场面临更多的问题是夹心层中等收入人群所以, 对象住房保障如果能扩大范围, 通过政府投入资金的指引, 土地政策税收金融政策的扶持, 吸引更多社会资金进入与住房消费相关的领域, 将对启动当前的消费有很大的帮助受国家改革路径的依赖, 以前的住房制度改革往往就是政府卸包袱, 让大家到市场上购买住房, 对所有的经济适用房采取只售不租的政策, 结果造成了整个住房市场结构的扭曲, 供需不对称这是由于我国多年来政策导向的失误, 把人民推向了购房市场, 势必会引起房价的扭曲如今保障制度的政策目标, 定义为居者有其屋, 就是满足老百姓基本的住房需求, 因此, 后需保障方式融资方式等都需要跟着调整从世界各国的情况来看, 住房保障的方式多种多样香港有公屋和居屋, 新加坡由政府建设住房, 然后有偿出售给国民 ; 日本也是由政府建设大量的住房, 解决人民住房短缺的问题国外的住房保障, 在不同的发展阶段有不同的任务和不同的切入点目前中国政府动用大量的金融工具降低利息减免税费, 以刺激房地产市场, 力求中等收入家庭通过这些政策的扶持, 进入到住房市场美国的税收支出远远大于政府直接财政的支出, 实际上也是在提升人民的可支付能力所以, 不应该把这些有利因素盲目地排除在中国的住房保障之外现今, 我国对低收入住房保障以政府为出资主体, 但是实际上政府推出的保障性住房与市场的商品房, 并不是泾渭分明的所以, 中国加大政府财政支持的 6

7 力度, 在财政支出里一定要明确, 同时需要考虑如何具体来分配这些资金, 例如给私人企业更多的税费优惠, 通过政府的资金杠杆来引导社会资金流入我国住房金融市场不够发达, 比如说房地产信托基金很少, 地方债券仍在考虑中, 还没有形成以住房为主的地方债, 但是国外有很多基金方式值得考虑以香港为例, 地方政府将所持有的物业打包上市, 在市场上融通资金, 这是一种值得参考的融资方式实际上, 我国地方政府掌握很多物业, 包括各种停车位公共的服务设施租赁性的住房等, 这些都可成为地方政府融通资金的渠道公积金作为国家强制性的储蓄, 资金额突破了 1.2 万亿, 其金融功能也非常的突出, 包括发放个人贷款, 经济适用房的开发贷款, 同时很多地方已经签署了资金跨区域经营合同由于中国的制度安排延续了政府主导经济的思路, 认为公积金放在地方政府的事业单位来管, 实际上并不是真正意义上的政策性金融, 它是政府官员行政化地分配资金, 而不是利用金融的经营方式来进行资产负债管理依靠行政管理来安排资金, 肯定会出现流动性风险和坏帐风险例如, 很多地方因为盲目扩大资金的使用率, 已经出现资金缺口, 这是金融监管缺位形成的同时, 公积金缺少储蓄转化投资机制, 很多被动性储蓄强制性储蓄的资金并没有利用好因此, 需要对这种制度进行改革, 使其真正成为政策性的金融, 为改善居民住房来服务 7

8 中国保障性住房的体系设计林家彬国务院发展研究中心社会部副部长研究员一基本概念公共住房政策是政府为帮助依靠自身力量难以从市场上获得住房的居民而出台的各类援助政策的总称公共住房政策包括建造公共住宅并以低廉的价格向低收入阶层出租, 为低收入家庭提供住房资金补贴, 对购房者实行减税政策, 为购房者提供政策性长期贷款, 对房价和租金进行管制等等从发达国家的国际经验来看, 这些措施都是在住房保障的不同阶段实施的住房保障制度是公共住房政策的组成部分在一定的范围内, 住宅是生活必需品居住条件是基本生存条件的重要组成部分, 居住需求属于人类的基本需求因此居住权也是基本人权的组成部分经过多年的研究讨论, 本文认为可以从以下几个方面来认识公共住房政策的必要性首先, 在一定范围内, 住宅是最昂贵的生活必需品很多国家居民住房消费支出占消费总支出的 20% 因此, 低收入阶层难以靠自身力量解决住房问题第二, 住宅具有外部性, 具有一定的准公共物品特性, 具有消费的非竞争性和排他性的特点住宅总体上属于私人产品, 但贫民窟棚户区的存在会使区域环境和卫生状况恶化, 不利于社会稳定因此合理的公共政策选择, 可以对低收入阶层的居住问题给予某种形式的援助, 并使其居住条件和环境得到改善第三, 公共住房政策的组成部分已经得到国际的公认 1948 年的世界人权宣言指出, 拥有适当住房是享有适当生活标准的权利 1981 年 4 月伦敦城市住宅问题国际研讨会通过住宅人权宣言, 指出拥有一个环境良好适宜于人的住所是所有居民的基本人权 1996 年 6 月的联合国第二次人类住区大会通过伊斯坦布尔宣言, 承诺人人有适当的住宅二住房保障制度的覆盖范围英国是最早实施住宅政策的国家, 公共住房政策以政府直接大量建造公共住宅并对其进行管理为特征英国将解决住房问题作为地方政府的法定职责, 由中央财政对地方政府的财力不足进行补贴, 补贴的最高比例可达到资金总额的 75% 1979 年公营廉租住宅的比重达高峰按照户数统计, 当年公营廉租住宅的比重达到了 32.1%, 可以说英国的住房保障范围是非常广的现在英国的住房消费结构中,70% 的居民拥有自有房产权,10% 的居民租住私人房屋,20% 的居民居住在公营廉租住宅里, 也就是说, 成为政府住房保障对象的低收入家庭占总人口的 20% 瑞典是典型的北欧国家, 住房政策包括了多种多样的政策手段, 大致有五种类型, 包括对租金水平进行管制对租金提供补贴对建房者的贷款提供贴息对房屋所有者改造房屋提供政策性融资对建房者实行税收优惠瑞典享受资金补贴的人群范围非常广, 七十年代中期,60% 的领取养老金者人群和 50% 的城市有儿童家庭都能够享受政府的资金补贴 8

9 日本的公营住宅是住房保障基本法律中规定的法律颁布实施后, 日本不间断地建设公营住宅, 特别农村劳动力大量涌入城市的经济高速增长时期上世纪六七十年代, 公营住宅建设规模达到高峰, 最多达每年 10 万套以上截至 2000 年底, 日本一共建造 217 万套公营住宅, 为解决低收入群体住房难问题起到了积极作用公营住宅以社会低收入阶层为保障对象, 对承租人有明确的收入上限规定, 保障对象是收入水平处于最低 25% 的人群韩国解决低收入家庭住房的最基本政策是由政府出资或者自主建设的, 并以低廉价格出租给低收入家庭的公租房根据建设资金来源租赁者资格条件及租金水平, 韩国的公租房可以分为两大类第一类是由政府资金支持建设的永久性公租房, 开始于上个世纪 90 年代初期, 政府投资占房屋建筑成本的 85% 这种公租房是永久性出租房屋, 不能出售, 租金水平低于每月韩元, 主要面向 10% 的最低收入家庭租用第二类是由韩国国民住宅基金提供低息贷款支持建设的可出售公租房该类公租房由公营的大韩住房公社开发建设, 由韩国国民住宅基金提供占总建筑面积的 40% 到 50% 的低息贷款, 租赁营业期最低 5 年住在这类房屋的低收入家庭, 在租期内通过住房储蓄和政府其他的支持来偿还贷款因此这类房屋也是政府提供的低价房美国住房保障包括货币保障和实物保障两种形式如果住房支出超过家庭收入的 30%, 则被认定为过度消费负担, 并以此为参考对住房需求者进行补贴目前采用比较多的方式是住房券和现金补贴前者是由政府向低收入家庭发行用以领取住房补助的凭证, 持券人根据自己的职业特点, 自由选择居住地, 只需交纳不超过自己收入 30% 的房租, 不足部分由政府负责支付现金补贴是政府对低收入家庭直接提供现金补贴, 补贴额为市场租金的 70% 实物补贴是由政府提供公共住房公共住房主要用于出租, 其租金标准根据家庭收入而定, 一般为家庭收入的 1/3, 约为市场价的 20% 到 50% 各国的经验显示, 住房保障制度在不同国家之间同一国家不同的发展阶段有很多不同的形式住房保障制度的覆盖范围受到各种因素的影响, 如政府的政策取向瑞典是福利国家理念, 国家一半的人都可以享受政府的住房补贴英国由两个党轮流执政, 工党上台之后可能要扩大范围, 而保守党上台后极可能缩小范围覆盖范围同时还取决于政府的财政能力以及保障标准保障标准越高, 覆盖范围就越小无论保障制度采取什么样的手段, 都是以公共资金的投入作为根本保障的所以, 财政能力的充裕与否, 直接影响住房保障覆盖范围的宽窄保障范围还与住房紧缺程度有关, 住房紧缺程度高, 需要覆盖的人群范围就大当住房紧缺程度严重时, 住房问题就成为全社会关注的重大社会问题, 需要政府投入较大的力量加以解决, 此时住房保障制度的覆盖范围相对较宽当普遍的住房短缺基本解决之后, 住宅政策在公共政策体系中的重要性相对下降, 同时居民从市场上获取住宅的能力也有所提高, 此时住房保障制度的覆盖范围可以适当缩小, 但同时应重视是福利刚性的存在对于政府而言, 保障制度一旦建立, 要缩小它的覆盖范围就比较困难, 必须要冒一定的政治风险三中国的保障性住房的体系设计住房保障体系的设计应遵循三条原则, 第一是保障基本居住需求住房保障制度应该保障居民的基本居住需求应当指出, 社会的基本需求不是一成不变的, 9

10 而是随着社会平均收入水平的提高而相应提高第二, 注重社会公平住房保障属于政策范畴, 是实现社会公平的重要手段之一, 因此制度本身必须充分注重公平原则如仍然只把城市户籍人口作为保障对象, 而将为城市创造财富的农民工和家属排除在外, 就违背了公平原则第三, 要量力而行, 循序渐进住房保障制度的覆盖范围要和政府的财政能力和行政能力相匹配刚开始的时候覆盖范围可以定的稍微小一点, 等财政能力提高之后再相应提高保障标准的设定也应当做这样的考虑首先应尽快解决房租的问题, 等房租的问题得到解决以后, 再适当提高标准本文将保障性住房分为基本保障性住房和延伸保障性住房两大类前者由政府补贴租金, 面向低收入住房困难家庭 ; 后者以成本价出租, 面向中等以下收入住房困难家庭基本保障性住房大体相当于目前的廉租房对承租人的家庭收入水平设定明确的上限标准, 入住者限定在城镇低收入困难家庭以及城市非户籍常住人口中的低收入阶层租金水平控制在低收入家庭平均收入的 20% 左右, 以免影响低收入家庭其他方面的基本生活需求或者可以在实行市场租金的基础上, 改暗补为明补, 即对低收入家庭按不同收入水平给予不同比例的补助管理部门应对承租户的入住资格实行定期复审如果收入水平发生变化, 不再符合入住标准, 则应在一定的期限内退出对于暂时无法退出的住户, 可以考虑取消租金补助, 收取市场租金延伸保障性住房以政府为开发建设主体, 以成本价 ( 包括建造成本和管理成本 ) 向符合标准的家庭和个人出租主要目标群体是城市中低收入阶层里不符合保障性住房的入住标准, 但又有住房困难的家庭和个人户型以中小户型为主, 对承租人收入水平的资格审核既有上限要求又有下限要求, 以保证承租人具有必要的租金支付能力承租人在一定期限之后, 例如 5 年, 可以申请购买该套房屋, 但将来转让房屋时, 管理机构有优先回购权本文建议当前规划和建设中的经济适用房都应当转为延伸保障性住房, 或者保留经济适用房的名称, 但运作机制改为延伸保障性住房, 以规避经济适用房的诸多弊端最近关于经济适用房的负面报道很多, 最典型的就是武汉的六连号虽然加强管理可以避免这种弊端的出现, 马克思早就说过, 如果有 300% 的利润, 任何人都会敢冒风险若允许经济适用房上市流通, 其利润远不止 300%, 所以当然有人敢愿冒这样的风险对于延伸保障性住房的建设规模, 城市政府可以根据当地房地产市场情况进行调节当房地产市场价格上涨过快的时候, 可以适当加大建设和投放规模 ; 当房地产市场低迷的时候, 可以减少建设规模和放缓投放这样就使得城市政府对于本地的房地产市场有了一个强有力的调控手段, 有利于保障房地产市场的健康平稳发展我国住房保障制度覆盖范围的探讨, 首先应当是对我国基本背景的判断对城镇户籍人口而言, 大面积的住房短缺已经不存在, 人均住房面积已达 27m 2 我国现在基本住房需求的压力主要是来自于城市化, 来自于大量从农村进入城市的农民工同时需要认识到, 我国政府财政能力相对充裕, 这些年我国的财政收入一直以 20% 的速度增加当然在金融危机的影响下, 状况有所改变 10

11 本文对住房保障的覆盖范围提出一定的构想建设部已经提出保障性住房建设的规划, 规划建设 447 万套本文认为, 从 2012 年开始, 应将城市非户籍常住人口中的住房困难家庭逐步纳入住房保障对象, 并且循序渐进, 逐步扩大保障范围开始时可以将保障对象限定为有稳定的工作岗位用人单位可以出具在职证明或提供责任担保未成年子女需求非常迫切的家庭, 时机成熟以后再相应扩大覆盖范围粗略估算我国现有 1.47 亿城市流动人口, 有些农民工用工单位提供集体宿舍, 自己租房子, 所以本文大胆假设其中 40% 有住房保障需要, 即为六千万人我国现在平均家庭人口是三人, 即为两千万户如果每年解决其中的 20%, 也就是四百万户若全部新建廉租房, 按照现在的成本估计约为 3200 亿, 占 2008 年我国 GDP 的 1.06% 国际上很多国家的住房保障支出都占 GDP 的 1% 以上由于有相当一部分保障对象可以采用租金补贴的方式加以解决, 实际所需资金量将小于上述估算因此按照上述设想, 可以在政府财力可负担的范围内, 逐步解决全部城市人口的住房保障问题, 包括户籍人口和非户籍常住人口 11

12 点评 : 刘志林清华大学公共管理学院助理教授第一, 为什么需要研究住房或者公共住房政策我认为这是因为住房具有外部性, 特别是低收入家庭的住房困难会导致一系列问题, 如生活卫生状况等等我看待住房问题重视区间问题住房空间性问题, 以及住房所代表的社会地位和经济自立能力等, 这些问题都影响如何看待住房政策我的博士论文选择研究经济适用房的问题, 当时花了很多时间让导师明白, 为什么中国的经济适用房会出现问题当时对于中国住房经济的理解就是房地产经济, 而今天越来越多的学者认识到, 住房问题是公共政策, 或者是公共政策里社会政策的重要部分所以讨论低收入住房政策设计的时候要意识到, 住房是社会政策的一部分第二, 我认为各国的住房政策之间确实有共同点, 但是并没有一种统一的公共住房或低收入住房的模式这就意味着中国必须根据自己的实际情况来设计自己的模式, 需要重视我们特有的一些问题, 包括中国城市化的趋势, 流动人口的住房问题, 中国复杂的层级关系从英国来看, 这几年确实出现了社会住宅供应不足的情况所以 2008 年英国专门提出了新的政策国家可支付住房项目, 提出从 2008 年到 2011 年, 中央政府投入 84 亿英镑, 建设 18.4 万套的新建的低收入住宅英国政府在 2009 年的刺激财政预中, 有一亿英镑的单独财政预算建设新的政府住宅我认为这仅仅是短期的政策, 目的就是扩大内需由此可见, 各国政府在选择住房政策和政策工具的时候, 是实用主义的, 即根据人口住房状况等等来进行选择第三, 关于政策设计低收入住房的设计是宏大的工程, 除了保障方式和工具的选择, 还有很多制度设计需要解决, 包括中央地方关系问题, 特别在中央地方财政分摊原则上虽然中央专项补贴越来越大, 但我认为需要在财政预算上有制度化的规定我的体会是, 中央在廉租房的资金上应该有规定, 地方政府必须有储备金净收益的 10% 用于投入刚才提到公积金的收益作为廉租房的建设资金, 根据我的调研, 我认为这对于地方政府来说是不确定性的收入作为政府在实施政策的时候, 要根据财力来确定地方保障标准和范围, 这样就会面临许多不确定的问题所以在中央地方财政分摊和财政资金保障的问题上, 需要继续讨论制度化的设计另外, 各个地方实施同一种政策的行政成本是不一样的各地方政府管理水平不同, 因此应该把执行成本和行政成本考虑进来, 而个人征信系统是无论采取任何一种保障方式都会面临的问题 ( 编审 : 景娟北大 - 林肯中心研究员 ) 12

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,,, (, ),, ( ),,, :,,,,,,.,.,, (, ),., : (, ),,.. ( ),.,,,, ;,,,,,, 陈星内容提要 : 本文通过对住房商品和住房市场的分析, 剖析了住房市场构架以及市场主体的行为特点, 并进一步分析了政府干预行为对住房市场的影响及作用作者认为住房商品的特殊性决定了住房市场的特点为有限开放性地域性层次性和价格的差别性, 市场交易的非物流性以及住房市场上的投机性和投资性住房商品的社会属性表明人们对住房的需求不仅与收入相关, 低收入家庭人群的住房需求需要政府的支持和帮助