國 立 中 山 大 學 公 共 事 務 管 理 研 究 所 碩 士 在 職 專 班 碩 士 論 文 我 國 鄉 鎮 市 行 政 區 劃 調 整 之 研 究 - 以 屏 東 縣 為 例 研 究 生 : 吳 英 磊 撰 指 導 教 授 : 吳 濟 華 博 士 鄭 博 文 博 士 中 華 民 國 九 十 九 年 八 月
摘 要 世 界 各 國 政 府 為 應 因 全 球 化 的 趨 勢 紛 紛 推 動 政 府 組 織 再 造 企 圖 建 構 一 個 高 效 能 且 理 想 型 的 政 府, 以 提 昇 行 政 效 率 ; 台 灣 亦 在 不 同 時 期 因 應 國 內 外 情 勢 變 化, 也 從 事 不 同 階 段 的 政 府 改 造 工 作 台 灣 地 區 行 政 區 域 自 民 國 39 年 來 實 施 地 方 自 治 迄 今 未 曾 作 大 幅 度 調 整, 經 近 60 年 的 發 展, 台 灣 地 區 人 口 分 佈 與 都 市 型 態 亦 大 大 不 同, 由 於 行 政 區 域 未 能 重 整, 使 得 人 力 資 源 無 法 做 有 效 合 理 的 配 置, 造 成 資 源 浪 費 區 域 發 展 差 距 擴 大, 嚴 重 影 響 國 家 整 體 發 展 如 何 面 對 行 政 區 劃 問 題, 以 及 謹 慎 調 整 行 政 區 域, 是 目 前 刻 不 容 緩 的 政 治 課 題 組 織 的 再 造 多 年 來 一 直 是 政 府 施 政 努 力 的 重 點, 而 行 政 區 劃 的 調 整 意 見 長 期 紛 歧, 難 以 達 成 共 識 推 動 行 政 區 域 調 整 就 是 希 望 能 提 高 政 府 的 行 政 效 率, 目 前 台 灣 現 有 319 個 鄉 鎮, 如 何 實 施 行 政 區 整 併 的 確 是 一 個 非 常 宏 觀 巨 大 的 工 程, 本 研 究 嚐 試 從 微 觀 角 度, 就 屏 東 縣 轄 內 鄉 鎮 市 整 併 方 案 為 例, 規 劃 以 一 區 域 立 法 委 員 選 區 ; 二 縣 市 議 員 選 區 ; 三 地 政 事 務 所 轄 區 ; 四 警 察 分 局 轄 區 為 基 礎 等 四 個 調 整 方 案 ; 藉 由 相 關 文 獻 回 顧, 探 討 屏 東 縣 行 政 區 域 調 整 前 後 之 行 政 政 治 法 制 及 財 政 等 面 向 分 析 比 較, 並 針 對 行 政 區 劃 調 整 過 程 中, 可 能 遭 遇 的 問 題 提 出 探 討, 期 能 提 供 未 來 政 府 部 門 在 推 動 行 政 區 劃 調 整 之 參 考 關 鍵 詞 : 行 政 區 劃, 行 政 效 率, 屏 東 縣
Abstract In the response to the globalization trend, governments around the world manage to establish high effective and ideal-typed governments by promoting reinventing government projects to enhance administrative efficiency. Taiwan government, meanwhile, moves on to different phases of government reform plans. Since local governments in Taiwan were given the power of self governance in 1950, the administrative divisions haven t been readjusted. After 60-year development, the population distribution and urban modes have totally changed. Without readjustment of the administrative divisions, human resource could not be reasonably deployed, resources wasted, regional development gaps widened and the entire country development was severely influenced. How face with and readjust the issue of administrative divisions is urgent. Governmental organization reform has been a crucial policy for years, yet opinions on administrative divisions has been differentiated and a general consensus on this matter was hard to be reached. The objective of promoting the adjustment of administrative divisions is to boost the government administrative effectiveness. However, there are 319 urban and rural townships in Taiwan and to adjust and merge these administrative divisions is indeed a huge task. The author adopted a microcosm perspective and took the program of merging and adjustment of rural and urban townships in Pingtung county as a case. The program includes four phases of adjustment: 1) electoral divisions of regional legislatives, 2) electoral divisions of county councilmen, 3) divisions of land administration, and 4) divisions of police administration. With related literature review, the author analyzed and compared about administrative, political, legislative and fiscal factors before and after the adjustment of administrative divisions in Pintung county, and also proposed and discussed possible problems in the process of implementing the program. It is hoped that the study can be the reference to the future promotion of the adjustment of administrative divisions. Keyword: administrative division, administrative efficiency, Pingtung county
目 錄 第 一 章 緒 論... 1 第 一 節 研 究 動 機... 1 第 二 節 研 究 目 的... 2 第 三 節 研 究 方 法 與 流 程... 2 第 四 節 研 究 範 圍 與 限 制... 8 第 五 節 論 文 章 節 結 構... 8 第 二 章 相 關 理 論 及 文 獻 回 顧... 11 第 一 節 地 方 自 治 團 體 之 意 涵 及 性 質... 11 第 二 節 行 政 區 域 重 劃 之 探 討... 13 第 三 節 地 方 自 治 團 體 規 模 理 論... 17 第 四 節 我 國 鄉 鎮 市 合 併 相 關 文 獻... 26 第 五 節 各 國 鄉 鎮 市 合 併 探 討 與 分 析... 30 第 三 章 屏 東 縣 行 政 區 域 劃 分 概 況 與 現 狀 課 題 探 討... 55 第 一 節 屏 東 縣 概 況 簡 介 及 行 政 區 域 演 變 沿 革... 55 第 二 節 屏 東 縣 鄉 鎮 市 現 況 分 析 及 問 題 探 討... 61 第 三 節 行 政 區 劃 調 整 分 析 與 規 劃 方 案... 76 第 四 章 研 究 設 計 與 問 卷... 93 第 一 節 研 究 設 計... 93 第 二 節 德 菲 (DELPHI) 問 卷 設 計... 93 第 三 節 抽 樣 調 與 專 家 遴 選... 95 第 五 章 實 證 結 果 分 析... 97 第 一 節 第 一 回 合 屏 東 縣 行 政 區 劃 調 整 方 案 執 行 資 料 分 析... 97 第 二 節 專 家 意 見 分 析... 102 第 三 節 第 二 回 合 屏 東 縣 行 政 區 劃 調 整 方 案 執 行 資 料 分 析... 104 第 四 節 綜 合 討 論 與 分 析... 107 第 六 章 結 論 與 建 議... 115 第 一 節 研 究 結 論 與 建 議... 116 第 二 節 後 續 研 究 方 向... 119 參 考 文 獻... 123 附 錄 一 屏 東 縣 行 政 區 劃 調 整 問 卷 ( 第 一 回 合 )... 127 附 錄 二 屏 東 縣 行 政 區 劃 調 整 問 卷 ( 第 二 回 合 )... 129 I
附 錄 三 財 政 收 支 劃 分 法... 136 附 錄 四 行 政 區 劃 法 草 案... 148 II
表 目 錄 表 2.2-1 地 方 制 度 法 修 法 內 容...13 表 2.3-1 日 本 市 町 村 面 積 與 每 人 最 低 歲 出 額 關 係 分 析 表...20 表 2.3-2 日 本 めきるの 市 合 併 前 後 職 員 數 ( 一 般 職 ) 與 人 事 費 統 計 表...22 表 2.4-1 我 國 鄉 鎮 市 合 併 相 關 文 獻 彙 整 表 :...28 表 2.5-1 市 町 村 合 併 法 律 上 相 關 用 語...31 表 2.5-2 日 本 市 町 村 合 併 的 歷 程...34 表 2.5-3 德 西 地 區 各 邦 鄉 鎮 市 行 政 區 域 改 革...42 表 2.5-4 德 東 地 區 鄉 鎮 市 層 級 的 行 政 區 域 改 革...43 表 2.5-5 布 蘭 登 堡 邦 的 行 政 區 域 改 革 (1990.12.31-2005.12.31)...43 表 2.5-6 比 較 日 韓 英 德 法 行 政 區 域 改 革...50 表 3.1-1 屏 東 縣 歷 代 沿 革 表...60 表 3.2-1 屏 東 縣 各 鄉 鎮 市 面 積 及 人 口 變 化...62 表 3.2-2 屏 東 縣 各 鄉 鎮 市 歲 出 入 財 源 決 算 數...63 表 3.2-3 屏 東 縣 各 鄉 鎮 市 2008-2010 三 年 平 均 歲 出 人 事 費 預 算 數...64 表 3.2-4 屏 東 縣 民 選 首 長 民 意 代 表 員 額 現 概 況 表...66 表 3.2-5 屏 東 縣 各 鄉 鎮 市 行 政 機 關 規 模 概 況 表...67 表 3.2-6 屏 東 縣 各 鄉 鎮 市 民 意 機 關 規 模 表...68 表 3.2-7 臺 灣 省 各 縣 所 轄 鄉 鎮 市 數 量 統 計...71 表 3.3-1 屏 東 縣 鄉 鎮 市 行 政 區 劃 調 整 方 案 選 項...78 表 3.3-2 屏 東 縣 以 立 法 委 員 選 區 調 整 新 區 劃 之 鄉 鎮 市 規 模...81 表 3.3-3 屏 東 縣 以 立 法 委 員 選 區 調 整 新 區 劃 之 民 意 代 表 人 數 及 行 政 機 關 對 照 表...81 表 3.3-4 屏 東 縣 以 立 法 委 員 選 區 調 整 新 區 劃 之 歲 出 與 政 權 行 使 一 般 政 務 支 出 對 照 表...82 表 3.3-5 屏 東 縣 以 縣 議 員 選 區 調 整 新 區 劃 之 鄉 鎮 市 規 模...84 表 3.3-6 屏 東 縣 以 縣 議 員 選 區 調 整 新 區 劃 民 意 代 表 人 數 及 行 政 機 關 對 照 表...84 表 3.3-7 屏 東 縣 以 縣 議 員 選 區 調 整 新 區 劃 之 歲 出 與 政 權 行 使 一 般 政 務 支 出 對 照 表..85 表 3.3-8 屏 東 縣 以 各 地 政 事 務 所 調 整 新 區 劃 之 鄉 鎮 市 規 模...87 表 3.3-9 屏 東 縣 以 各 地 政 事 務 所 調 整 新 區 劃 之 民 意 代 表 人 數 及 行 政 機 關 對 照 表...87 表 3.3-10 屏 東 縣 以 各 地 政 事 務 所 調 整 新 區 劃 之 歲 出 與 政 權 行 使 一 般 政 務 支 出 對 照 表...88 表 3.3-11 屏 東 縣 以 屏 東 縣 政 府 警 察 局 所 屬 各 分 局 調 整 新 區 劃 之 鄉 鎮 市 規 模...90 表 3.3-12 屏 東 縣 以 屏 東 縣 政 府 警 察 局 所 屬 各 分 局 調 整 新 區 劃 之 民 意 代 表 人 數 及 行 政 機 關 對 照 表...90 表 3.3-13 屏 東 縣 以 屏 東 縣 政 府 警 察 局 所 屬 各 分 局 調 整 新 區 劃 之 歲 出 與 政 權 行 使 一 般 政 務 支 出 對 照 表...91 III
表 4.2-1 德 菲 法 專 家 基 本 資 料 表...95 表 5.1-1 第 一 回 合 態 度 問 卷 結 果...97 表 5.1-2 第 一 回 合 方 案 問 卷 專 家 類 別 意 見 選 項 分 數 表...99 表 5.1-3 第 一 回 合 方 案 問 卷 結 果...101 表 5.3-1 成 對 樣 本 平 均 數 差 之 T 檢 定 結 果...106 表 5.4-1 第 二 回 合 態 度 問 卷 結 果... 111 表 5.4-2 第 二 回 合 方 案 問 卷 專 家 類 別 意 見 選 項 分 數 表...113 表 6.1-1 警 察 局 分 局 轄 區 區 劃 所 轄 範 圍 規 模...118 IV
圖 目 錄 圖 1.3-1 研 究 流 程 圖...7 圖 2.3-1 都 市 經 濟 規 模 U 字 型 理 論...19 圖 2.3-2 都 市 經 濟 規 模 L 型 理 論...20 圖 2.3-3 日 本 市 町 村 規 模 與 財 政 力 關 係 表...22 圖 2.4-1 鄉 鎮 市 行 政 區 域 合 併 調 整 計 畫 流 程 圖...27 圖 2.5-1 韓 國 行 政 層 級 圖...49 圖 3.1-1 屏 東 縣 人 口 成 長 狀 況 示 意 圖...56 圖 3.1-2 屏 東 縣 整 體 發 展 構 想 圖...58 圖 3.1-3 屏 東 縣 鄉 鎮 市 行 政 區 域 圖...59 圖 3.3-1 方 案 一 以 區 域 立 委 選 區 區 劃...80 圖 3.3-2 方 案 二 以 縣 議 員 選 區 區 劃...83 圖 3.3-3 方 案 三 以 地 政 事 務 所 轄 區 區 劃...86 圖 3.3-4 方 案 四 以 警 察 分 局 轄 區 區 劃...89 V
第 一 章 緒 論 第 一 節 研 究 動 機 由 於 上 一 世 紀 歐 洲 共 同 體 (EU) 的 誕 生, 再 加 上 東 西 德 統 一, 全 球 化 浪 潮 正 襲 捲 全 世 界, 各 國 政 府 為 因 應 此 一 潮 流, 提 昇 國 家 競 爭 力, 也 如 火 如 荼 地 推 動 行 政 區 整 併, 因 此, 合 併 已 成 為 全 球 化 中 提 昇 競 爭 力 的 重 要 發 展 途 徑 面 對 未 來 人 口 高 齡 化 及 少 子 化 地 方 分 權 等 時 代 趨 勢, 世 界 各 國 政 府 紛 紛 推 動 政 府 組 織 再 造, 企 圖 建 構 一 個 高 效 能 的 理 想 型 政 府, 最 終 目 標 即 為 提 升 行 政 效 率 ; 而 國 家 和 地 方 發 展 在 全 球 化 的 衝 擊 下, 各 國 政 府 為 因 應 政 治 經 濟 社 會 及 空 間 發 展 等 新 形 勢, 必 須 重 新 界 定 政 府 結 構 功 能, 並 對 行 政 區 劃 及 組 織 結 構 作 必 要 的 調 整 台 灣 地 區 行 政 區 域 自 民 國 39 年 實 施 地 方 自 治 以 來 未 曾 作 大 幅 度 調 整, 然 以 今 日 條 件 而 言, 台 灣 資 訊 科 技 傳 播 媒 體 發 展 迅 速 交 通 發 達 行 政 管 理 技 術 日 益 精 進, 地 方 政 府 行 政 控 制 幅 度 也 大 為 擴 大, 並 能 以 科 技 管 理 提 昇 行 政 服 務 效 率, 因 此, 實 已 無 必 要 規 劃 如 此 眾 多 的 鄉 鎮 市, 目 前 台 灣 地 區 縣 轄 鄉 鎮 市 計 319 個, 過 度 零 碎 細 分 化, 在 經 歷 科 技 化 資 訊 化 民 主 化 的 時 空 演 繹 中, 反 而 顯 露 財 政 困 難 城 鄉 失 衡 跛 腳 自 治 與 區 域 乖 離 等 窘 態, 前 內 政 部 廖 了 以 部 長 亦 曾 經 表 示, 未 來 我 國 的 鄉 鎮 市, 期 盼 能 夠 整 併 到 100 到 150 個, 以 有 效 減 低 各 自 的 基 本 行 政 支 出, 使 得 鄉 鎮 市 有 合 併 之 正 當 性 ; 再 者, 區 域 規 模 擴 大, 其 地 方 施 政 方 有 經 濟 規 模 效 益 故 宜 合 理 調 整 現 行 鄉 鎮 市 行 政 轄 區, 將 319 個 鄉 鎮 市 進 行 整 併 縱 觀 地 方 區 域 之 間 的 經 濟 發 展 恆 有 不 均 衡 的 現 象, 須 透 過 地 方 政 府 之 間 的 通 力 合 作, 共 同 解 決 居 民 就 業 交 通 與 垃 圾 處 理 等 問 題, 由 於 人 民 對 於 服 務 品 質 的 重 視 政 府 應 尊 重 市 場 機 制 的 強 調, 以 及 賦 予 地 方 或 社 區 更 大 的 活 力 使 然, 往 往 促 成 諸 多 政 府 機 關 部 門 之 間 合 作 關 係 的 成 長, 尤 其 是 地 方 與 地 方 之 間 的 合 作 聯 盟 關 係, 跨 域 治 理 跨 域 合 作 更 形 重 要 基 於 國 土 規 劃 理 念, 區 域 平 衡 發 展 之 立 場, 期 望 透 過 鄉 鎮 市 合 併, 整 合 區 域 性 資 源 均 衡 區 域 生 活 條 件 等 策 略, 並 透 過 國 土 空 間 改 造 帶 動 國 家 競 爭 力 提 升, 有 效 的 區 域 性 資 源 整 合, 帶 動 區 域 整 體 發 展, 以 強 化 區 域 經 濟 實 力 促 進 區 域 地 方 共 同 繁 榮, 並 將 有 助 於 促 進 區 域 整 合 與 均 衡 發 展, 縮 短 城 鄉 和 區 域 發 展 落 差, 創 造 台 灣 成 長 新 動 能 - 1 -
第 二 節 研 究 目 的 推 動 行 政 區 域 調 整 就 是 希 望 能 提 高 政 府 行 政 效 率, 目 前 台 灣 有 319 個 鄉 鎮 如 何 實 施 行 政 區 整 併 的 確 是 一 個 非 常 宏 觀 巨 大 的 政 治 工 程, 然 而 目 前 各 界 及 媒 體 均 關 注 於 今 (2010) 年 底 即 將 升 格 的 新 北 市 台 中 縣 市 台 南 縣 市 及 高 雄 縣 市 等 行 政 區 劃 調 整 合 併 議 題, 縣 市 合 併 是 一 項 複 雜 的 政 治 工 程, 其 間 所 牽 涉 的 每 一 項 都 是 非 常 棘 手 且 涉 及 各 方 面 利 益 之 整 合, 需 要 非 常 細 膩 複 雜 的 協 調 且 耗 時 費 日, 而 且 就 算 縣 市 合 併 完 成, 期 間 也 會 涉 及 轄 內 鄉 鎮 市 因 改 制 而 產 生 的 整 併 問 題 屏 東 縣 不 比 前 述 四 縣 市 規 模 之 大 足 以 升 格 直 轄 市, 但 現 轄 33 鄉 鎮 市 之 區 劃 於 現 今 之 時 空 環 境 是 否 仍 適 用 不 無 疑 問! 因 此, 本 研 究 嘗 試 從 屏 東 縣 之 範 圍 內, 探 討 鄉 鎮 市 行 政 區 劃 調 整 之 相 關 議 題, 期 能 對 未 來 有 關 部 門 之 相 關 規 劃 有 所 助 益 本 研 究 定 位 為 未 來 行 政 區 劃 調 整 之 前 置 研 究, 以 鄉 鎮 市 區 劃 調 整 可 提 高 區 域 競 爭 力 為 假 設, 採 用 德 菲 法 (Delphi Method) 從 專 家 的 觀 點, 來 驗 證 屏 東 縣 鄉 鎮 市 行 政 區 劃 調 整 之 最 適 方 案 本 研 究 目 的 如 下 : 一 就 各 項 資 料 分 析, 探 討 屏 東 縣 鄉 鎮 市 行 政 區 劃 調 整 之 正 當 性 及 必 要 性 二 以 目 前 學 者 提 出 以 各 類 選 區 及 機 關 轄 區 為 方 案 選 項, 以 各 方 案 區 劃 後 之 基 本 人 口 面 積 族 群 資 料 分 析 其 合 理 與 可 行 性, 選 擇 以 ( 一 ) 區 域 立 法 委 員 選 區 ;( 二 ) 縣 議 員 選 區 ;( 三 ) 地 政 事 務 所 轄 區 ;( 四 ) 警 察 分 局 轄 區 為 基 礎 等 四 個 整 併 方 案 ; 藉 由 相 關 文 獻 回 顧, 探 討 屏 東 縣 行 政 區 域 整 併 前 後 之 行 政 政 治 法 制 及 財 政 等 面 向 之 分 析 比 較, 三 提 出 建 言 期 能 提 供 未 來 政 府 部 門 在 推 動 行 政 區 劃 調 整 之 參 考 第 三 節 研 究 方 法 與 流 程 壹 研 究 方 法 一 文 獻 研 究 法 本 研 究 係 先 參 考 國 內 各 大 學 圖 書 館 等 相 關 研 究 報 告 學 術 論 文 期 刊 書 籍 與 政 府 機 關 相 關 文 件 資 料 庫, 加 以 蒐 集 整 理, 並 瞭 解 目 前 國 內 外 研 究 情 形 與 成 果 資 料, 引 用 作 為 本 文 之 研 究 理 論 基 礎 本 文 蒐 集 之 資 料 包 括 :( 一 ) 政 府 資 料 ( 專 題 研 究 報 告 會 議 紀 錄 業 務 文 件 法 令 規 章 及 官 方 網 路 上 的 所 公 佈 的 資 料 等 );( 二 ) 專 書 ;( 三 ) 期 刊 雜 誌 文 章 ;( 四 ) 學 位 論 文 ;( 五 ) 其 他 ( 新 聞 - 2 -
報 導 網 路 資 訊 等 ) 二 德 菲 法 (Delphi Method) ( 一 )Delphi 發 展 目 的 Delphi 過 去 發 表 之 論 文 研 究 中, 中 文 譯 名 不 一, 包 括 有 稱 -- 德 爾 菲 法 德 懷 數 德 慧 法 達 非 法 德 爾 斐 法 畳 慧 法 等 ( 宋 文 娟,2001; 邱 淑 芬 等,1996; 吳 雅 玲,2001; 林 振 春,1992; 蔡 炳 坤,1992) 本 研 究 採 用 德 菲 法 (Delphi Method) 譯 名, 其 名 稱 源 自 古 希 臘 阿 波 羅 神 廟 址 Delphi ( 其 地 點 在 今 日 雅 典 北 方 百 餘 公 里 處 ), 乃 取 其 信 望 與 權 威 之 意, 該 典 故 乃 古 希 臘 時 代 有 位 名 為 Apollo 的 人 在 Delphi 聲 稱 能 預 測 未 來 而 揚 名, 而 後 演 變 成 為 預 測 未 來 技 術 的 一 支 派 德 菲 法 起 源 於 1948 年, 發 展 在 1960 年 代, 乃 是 由 美 國 藍 德 公 司 (Rand corporation) 率 先 採 用 在 美 國 空 軍 贊 助 之 下 一 項 國 防 研 究, 其 主 題 是 由 前 蘇 聯 戰 略 計 畫 設 計 者 的 觀 點, 衡 量 癱 瘓 美 國 軍 需 工 業 的 最 佳 攻 擊 目 標 群 以 及 攻 擊 所 需 的 原 子 彈 數 量, 此 項 研 究 期 望 能 獲 得 專 家 們 一 致 的 意 見 ( 張 金 輝,2000), 是 故 其 由 軍 事 策 略 問 題 的 預 測 設 計, 其 後 再 擴 及 運 輸 研 究 發 展 及 生 活 品 質 等 方 面 之 研 究, 是 一 種 政 策 方 案 的 預 測 技 術 德 菲 法 是 一 種 專 家 預 測 法, 也 是 一 種 群 體 決 策 方 法, 藉 由 專 家 的 智 慧 經 驗 經 由 多 回 合 的 問 卷 去 進 行 一 次 次 的 調 查, 綜 合 各 類 種 專 家 之 間 的 意 見 逐 漸 取 得 共 識 並 歸 納 整 理 出 結 論 與 建 議 其 主 要 目 的 乃 在 於 獲 取 專 家 群 體 共 識, 尋 求 對 特 定 預 測 對 象 的 一 致 性 意 見, 可 收 集 思 廣 益 之 效, 亦 可 兼 顧 專 家 獨 立 判 斷 的 品 質 德 菲 法 主 要 原 則 有 三 : (1) 匿 名 原 則 (anonymous response): 進 行 過 程 中 對 訪 者 之 姓 名 背 景 絕 對 保 密, 以 減 少 不 必 要 之 困 擾 與 顧 慮 (2) 複 述 與 控 制 回 饋 原 則 (iteration and control feeback): 進 行 重 複 循 環 問 卷, 每 一 次 均 將 參 與 者 填 答 資 料 加 以 收 集 整 理 後 研 擬 下 一 次 之 問 卷 內 容 (3) 團 體 回 答 統 計 (statistical group response): 針 對 參 與 者 之 意 見 予 以 綜 合 判 斷 並 加 以 統 計, 最 後 形 成 共 識, 以 獲 致 結 果 德 菲 法 可 應 用 於 決 策 過 程 中 之 預 測 分 析 評 估 與 高 階 層 決 策 之 目 標 建 立, 尤 其 可 適 用 於 下 列 諸 情 況 ( 林 素 貞,1990): (1) 缺 乏 足 夠 的 資 料 與 數 據 等 - 3 -
(2) 當 理 論 模 式 定 量 方 法 有 所 欠 缺, 難 以 分 析 或 解 釋 現 象 等 (3) 疑 難 之 問 題, 須 訴 諸 專 家 群 之 腦 力 激 盪 (brain storming) 以 謀 求 解 決 之 道 (4) 當 意 見 紛 歧, 為 避 免 權 威 人 士 影 響 其 他 參 與 者 之 心 理, 或 論 點 爭 執 不 休 等 (5) 可 藉 此 法 以 匿 名 方 式 進 行, 反 映 不 同 觀 點, 以 達 多 元 化 之 整 合 思 考 效 果 (6) 非 計 量 (intangible) 之 效 益 分 析, 以 評 估 或 選 擇 不 同 方 案 ( 二 )Delphi 基 本 假 設 Delphi 是 一 種 結 構 化 的 溝 通 過 程, 整 個 過 程 的 合 理 與 否, 主 要 包 含 以 下 5 個 假 設 ( 徐 文 遠,1996): (1) 團 體 的 判 斷 優 於 個 人 的 判 斷 Dalkey 做 過 此 類 研 究, 結 果 認 為 團 體 要 比 個 人 具 有 更 多 的 資 訊 團 體 間 的 互 動 能 引 發 動 機 與 產 生 激 盪 的 氣 氛 (2) 匿 名 的 作 業 方 式 使 參 與 專 家 的 答 案 更 為 理 性, 並 且 可 以 消 除 面 對 面 所 產 生 的 心 理 因 素 由 於 各 人 表 達 能 力 的 強 弱 職 位 的 高 低 個 人 保 守 或 善 變 等 差 異 存 在, 使 得 公 開 場 合 的 論 點, 有 時 無 法 代 表 每 位 參 與 者 的 真 正 意 見, 因 此 匿 名 方 式 有 其 必 要 透 過 適 當 的 問 卷 設 計, 仍 可 發 生 與 公 開 場 合 下 相 似 的 潛 在 互 動 效 果 (3) 團 體 的 壓 力 使 各 參 與 者 的 意 見 趨 於 統 合 為 降 低 個 人 間 的 差 異 以 獲 取 團 體 的 共 識,Delphi 在 這 方 面 的 效 果 與 公 開 場 合 的 會 議 最 大 的 不 同 是 在 團 體 壓 力 的 不 同 上,Delphi 在 匿 名 的 原 則 下 所 產 生 的 團 體 壓 力 是 理 性 的 溫 和 的 與 自 然 的, 並 且 在 團 體 共 識 下, 仍 尊 重 少 數 意 見 的 立 場 (4) 重 複 進 行 的 回 饋, 使 參 與 者 能 夠 更 正 原 始 意 見, 並 可 查 證 一 些 極 端 的 意 見 (5) 使 用 機 率 百 分 比 或 態 度 量 值 來 表 達 結 果, 可 以 消 除 結 果 傾 向 一 致 的 壓 力 Delphi 不 同 於 一 般 的 問 卷 意 見 調 查, 從 Delphi 分 析 得 到 的 意 見, 可 回 饋 至 每 一 原 作 答 者, 給 予 修 正 答 案 及 提 出 理 由 的 機 會, 並 保 持 某 種 程 度 的 匿 名 過 程, 與 一 般 的 問 卷 調 查 不 同 Delphi 對 於 研 究 者 與 專 家 們 的 要 求, 應 符 合 以 下 八 個 假 設 ( 陸 早 行,1984): (1) 居 間 協 調 者 的 態 度 是 公 正 客 觀 的 (2) 研 究 者 與 專 家 們 之 間 彼 此 無 語 言 溝 通 上 的 障 礙 (3) 研 究 者 與 專 家 們 在 溝 通 的 過 程 中 保 持 原 有 結 構 化 的 正 當 關 係 (4) 專 家 們 所 表 達 的 內 容 真 實 而 符 合 外 界 的 實 際 狀 況 - 4 -
(5) 專 家 們 的 態 度 誠 懇 而 願 為 他 人 所 瞭 解 (6) 專 家 們 有 相 同 的 機 會, 自 由 地 表 達 意 見 (7) 專 家 們 有 值 得 信 賴 的 足 夠 知 識 (8) 專 家 們 的 品 德 可 靠 而 無 洩 密 或 作 偽 之 虞 ( 三 )Delphi 特 色 與 原 則 (1) 多 元 化 之 遴 選 參 與 者, 以 包 容 不 同 專 業 觀 點 或 利 益 分 歧 之 代 表 人 士, 以 達 到 群 體 決 策 之 整 體 性 與 客 觀 性 ( 唐 研 理, 1999) (2) 參 與 者 之 匿 名 性 在 使 用 問 卷 或 其 它 溝 通 管 道 時, 可 以 避 免 少 數 人 具 有 支 配 權 力 的 參 與 而 影 響 到 他 人 的 決 定 (3) 有 系 統 之 統 計 分 析, 可 以 減 少 參 與 者 為 了 達 到 一 致 性 所 形 成 的 群 體 壓 力 (4) 分 析 結 果 為 一 種 保 證 在 最 後 回 答 中, 群 內 成 員 的 意 見 皆 能 被 表 達 出 來 方 法 (5) 德 菲 法 技 巧 可 應 用 於 決 策 過 程 中 之 預 測 分 析 評 估 與 高 階 層 決 策 之 目 標 建 立 ( 四 ) Delphi 的 優 缺 點 德 爾 菲 法 的 優 點 (Duffield,1988; 引 自 宋 文 娟,2001): (1) 達 到 集 思 廣 益 之 效 (2) 維 持 專 家 獨 立 判 斷 的 能 力 (3) 打 破 時 空 隔 離 的 困 境, 利 於 研 究 進 行 (4) 不 需 利 用 複 雜 的 統 計 德 爾 菲 法 的 缺 點 ( 吳 雅 玲,2001): (1) 以 郵 寄 方 法 進 行 問 卷 調 查, 費 時 且 不 易 控 制 進 度 (2) 專 家 選 擇 不 易 (3) 雖 有 文 字 的 理 由 敘 述, 但 缺 乏 對 回 饋 意 見 之 口 頭 上 的 溝 通 與 澄 清, 仍 易 導 致 專 家 之 間 詮 釋 及 溝 通 的 困 難 (4) 參 與 專 家 的 流 失 (5) 研 究 小 組 處 理 分 歧 意 見 的 能 力 常 受 質 疑 - 5 -
( 五 )Delphi 執 行 步 驟 德 菲 法 通 常 有 如 下 六 個 實 施 步 驟 ( 林 振 春,1992) ( 林 俊 光, 1997): (1) 就 相 關 文 獻 探 討 出 問 題 (2) 針 對 所 定 義 的 問 題, 決 定 參 與 成 員 (3) 針 對 問 題 設 計 問 卷 並 將 問 卷 送 至 參 與 人 員, 以 不 具 名 方 式 獨 自 成 第 一 次 的 問 卷 調 查 (4) 將 第 一 次 問 卷 調 查 的 結 果 加 以 分 析 (5) 判 斷 群 體 作 答 的 結 果 是 否 一 致 若 不 一 致, 重 覆 步 驟 三, 直 到 一 致 性 為 止 (6) 將 結 果 呈 現 給 適 當 的 決 策 者 德 菲 法 依 照 上 述 研 究 步 驟, 反 覆 運 用 書 面 溝 通 與 意 見 表 達, 以 獲 得 一 致 性 的 看 法 貳 研 究 流 程 : 根 據 前 述 使 用 德 菲 法 以 及 本 研 究 之 目 的, 所 整 理 出 研 究 流 程 如 下 圖 1.3-1: - 6 -
確 立 研 究 動 機 與 目 的 界 定 研 究 範 圍 與 內 容 文 獻 回 顧 建 立 研 究 架 構 擬 定 問 卷 內 容 並 發 放 問 卷 回 收 問 卷 整 理 意 見 資 料 分 析 專 家 學 者 意 見 是 否 一 致 否 是 綜 合 分 析 結 論 與 建 議 圖 1.3-1 研 究 流 程 圖 資 料 來 源 : 本 研 究 整 理 - 7 -
第 四 節 研 究 範 圍 與 限 制 壹 研 究 範 圍 本 研 究 係 以 屏 東 縣 轄 內 33 鄉 鎮 市 為 研 究 對 象, 為 研 究 結 果 之 分 析, 並 廣 泛 蒐 集 各 項 資 料 及 數 據, 加 以 整 理 製 表 後 舖 陳 於 本 研 究 各 章 節 中, 作 為 各 項 論 述 之 佐 證 資 料 各 項 資 料 蒐 集 自 行 政 院 主 計 處 屏 東 縣 政 府 主 計 處 及 屏 東 縣 各 鄉 鎮 市 公 所 發 布 最 近 3 年 各 項 統 計 資 料, 時 間 構 面 橫 跨 2008-2010 年 貳 研 究 限 制 本 研 究 在 文 獻 整 理 資 料 蒐 集 希 望 能 充 分 詳 實, 然 由 於 人 力 時 間 上 有 許 多 限 制, 以 至 難 以 周 詳 縝 密, 以 下 說 明 本 研 究 之 限 制 : 一 研 究 方 法 之 限 制 德 菲 法 (Delphi) 的 限 制 在 於 專 家 選 擇 不 易, 且 雖 有 文 字 的 理 由 敘 述, 但 缺 乏 對 回 饋 意 見 之 口 頭 上 的 溝 通 與 澄 清, 仍 易 導 致 專 家 之 間 詮 釋 及 溝 通 的 困 難, 而 研 究 小 組 處 理 分 歧 意 見 的 能 力 常 受 質 疑 等, 均 是 本 研 究 方 法 面 的 限 制 二 研 究 範 圍 之 限 制 ( 一 ) 本 研 究 係 以 屏 東 縣 33 個 鄉 鎮 市 對 象, 規 劃 為 :1. 區 域 立 法 委 員 選 區 ;2. 縣 議 員 選 區 ;3. 地 政 事 務 所 管 轄 地 區 ;4. 警 察 分 局 轄 區 四 個 選 項, 探 討 屏 東 縣 鄉 鎮 市 行 政 區 劃 調 整 之 可 行 性 上 述 方 案 係 以 現 行 屏 東 縣 之 地 理 環 境 人 文 特 性 人 口 分 布 交 通 條 件 經 濟 活 動 及 治 安 等 面 向 所 規 劃 之 選 舉 區 及 政 府 服 務 區 劃 本 研 究 僅 就 該 四 方 案 討 論 相 關 問 題 及 專 家 意 見 之 彙 整 分 析, 驗 證 其 結 果 之 可 行 性 及 合 理 性 其 他 諸 如 生 活 圈 次 生 圈 稅 務 分 局 轄 區 因 素 規 劃 之 方 案 不 在 本 研 究 研 討 範 圍, 此 為 本 研 究 範 圍 之 限 制 ( 二 ) 本 研 究 對 象 僅 為 屏 東 縣 轄 之 行 政 區 劃, 係 以 屏 東 縣 獨 特 之 相 關 條 件 為 評 估 範 圍, 實 無 法 完 全 適 用 在 全 國 其 他 縣 份 之 鄉 鎮 市 合 併 之 考 量 第 五 節 論 文 章 節 結 構 本 章 已 說 明 研 究 背 景 研 究 動 機 研 究 目 的 與 研 究 流 程 及 研 究 範 圍 與 限 制 等 ; 接 著 第 二 章 為 相 關 理 論 與 文 獻 回 顧, 首 先 論 述 地 方 自 治 團 體 規 模 及 其 相 關 文 獻 回 顧, 緊 接 著 對 於 行 政 區 域 重 劃 之 探 討, 然 後 回 顧 各 國 鄉 鎮 市 合 併 之 案 例, 續 - 8 -
而 說 明 我 國 鄉 鎮 市 合 併 之 正 當 性 ; 第 三 章 研 究 問 題 與 設 計, 先 對 屏 東 縣 鄉 鎮 市 行 政 區 域 發 展 歷 程 概 述, 介 紹 目 前 33 鄉 鎮 市 之 發 展 現 況, 而 後 綜 合 分 析 歸 納 出 屏 東 縣 所 面 臨 之 瓶 頸 問 題, 然 後 探 討 以 ( 一 ) 區 域 立 法 委 員 選 區 ;( 二 ) 縣 議 員 選 區 ; ( 三 ) 地 政 事 務 所 管 轄 地 區 ;( 四 ) 警 察 分 局 轄 區 為 基 礎 等 四 個 行 政 區 劃 調 整 方 案, 實 施 行 政 區 域 調 整 前 及 調 整 後 之 行 政 政 治 法 制 財 政 等 面 向 分 析, 並 針 對 行 政 區 劃 調 整 過 程 中, 可 能 遭 遇 的 問 題 提 出 探 討 ; 第 四 章 實 證 結 果 分 析, 藉 由 德 菲 法 之 專 家 問 卷 調 查 方 法 獲 得 相 關 意 見 結 果, 再 採 用 SPSS12.0 中 文 版 統 計 軟 體 做 為 統 計 分 析 工 具, 進 行 屏 東 縣 行 政 區 劃 調 整 方 案 執 行 的 現 況 及 結 果 分 析 ; 第 五 章 結 論 與 建 議, 提 出 本 研 究 之 結 論, 及 相 關 後 續 研 究 之 建 議 - 9 -
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第 二 章 相 關 理 論 及 文 獻 回 顧 在 全 球 化 趨 勢 下, 城 市 競 爭 力 已 經 逐 漸 取 代 國 家 競 爭 力, 如 何 與 時 俱 進 的 更 新 或 創 新 以 及 提 升 城 市 的 發 展 規 模 與 競 爭 力, 無 論 從 較 容 易 的 非 正 式 合 作 (informal cooperation) 到 較 高 難 度 的 整 併 (consolidation) 合 併 (merger) 等 皆 是 各 國 政 府 考 慮 選 擇 的 方 案, 本 章 首 先 從 相 關 理 論 說 明 地 方 自 治 團 體 的 意 義 及 性 質, 之 後 藉 由 參 考 各 國 基 礎 自 治 體 合 併 之 不 同 面 向, 以 探 討 行 政 區 域 重 劃 及 鄉 鎮 市 合 併 的 正 當 性 和 必 要 性, 建 構 第 三 章 將 對 各 個 鄉 鎮 市 調 整 後 的 規 模 進 行 各 方 面 比 較 的 基 礎 第 一 節 地 方 自 治 團 體 之 意 涵 及 性 質 地 方 自 治 團 體, 係 指 以 國 家 領 土 之 一 部 分 的 區 域 為 基 礎, 依 其 區 域 內 住 民 的 自 治 意 思 而 處 理 區 域 內 公 共 事 務 之 統 治 團 體 ( 蔡 秀 卿,2009) 日 本 憲 法 及 地 方 自 治 法 上 稱 為 地 方 公 共 團 體 ; 在 行 政 學 或 政 治 學 上 通 常 稱 為 地 方 政 府 ; 而 我 國 憲 法 上 並 沒 有 明 文 規 定 團 體 之 名 稱, 地 方 制 度 法 上 則 使 用 地 方 自 治 團 體 一 地 方 自 治 團 體 意 義 : 學 理 上 意 義 : 在 學 理 上, 地 方 自 治 團 體 之 基 本 要 素, 至 少 有 三 項, 即 地 域 或 區 域 住 民 自 治 權 1. 地 域 或 區 域 : (1) 地 域 或 區 域 概 念 : 地 方 自 治 團 體 是 以 地 域 或 區 域 為 基 礎, 地 域 或 區 域 自 為 地 方 自 治 團 體 之 構 成 要 素, 與 其 他 不 以 地 域 或 區 域 為 基 本 要 素 之 公 私 法 性 質 的 團 體 不 同 ; 地 域 或 區 域 係 指 地 方 自 治 團 體 理 公 共 事 務 之 統 治 權 所 及 範 圍 而 言, 廣 義 來 說, 除 了 區 域 內 陸 地 以 外, 尚 包 括 區 域 內 的 水 面 鄰 接 陸 地 的 海 面 上 空 及 地 下, 而 且 通 常 僅 是 國 家 領 土 內 一 小 部 分 而 已 (2) 地 域 或 區 域 之 形 成 劃 分 及 決 定 : 地 域 或 區 域 的 形 成, 劃 分 及 考 量 因 素 大 致 有 兩 種 類 型, 一 種 是 以 河 川 湖 泊 山 脈 丘 陵 等 自 然 條 件 地 理 條 件 及 歷 史 文 化 等 為 劃 分 界 線 另 一 種 是 除 了 考 量 上 述 條 件 外, 透 過 國 家 權 力 之 立 法, 考 量 政 治 經 濟 社 會 等 因 素 劃 分 而 成 (3) 地 域 或 區 域 之 變 更 : 不 論 是 以 那 一 種 方 式 劃 分, 經 過 數 十 年 後, 通 常 自 然 或 人 文 環 境 都 - 11 -
會 產 生 大 小 不 同 的 改 變, 致 使 原 來 所 形 成 的 地 域 或 區 域 可 能 產 生 更 多 問 題, 因 此 必 須 重 新 劃 分, 此 即 為 地 方 自 治 團 體 之 地 域 或 區 域 變 更 地 域 或 區 域 變 更, 可 分 成 兩 種 情 形 : 1 置 廢 分 合 : 所 謂 置 廢 分 合, 係 指 因 地 方 自 治 團 體 之 設 置 廢 止 致 使 法 人 人 格 產 生 變 動 而 牽 動 其 地 域 或 區 域 之 變 更 而 言 常 見 有 四 種 類 型 - 分 割 分 立 合 併 編 入 分 割 係 指 廢 止 一 地 方 自 治 團 體, 將 其 分 割 創 設 新 的 兩 個 或 以 上 的 地 方 自 治 團 體, 例 如 A B+C; 分 立 係 指 地 方 自 治 團 體 之 一 部 分 分 立 出 去 創 設 一 新 的 地 方 自 治 團 體, 例 如 A A+B; 合 併 係 指 廢 止 兩 個 或 以 上 自 治 團 體, 將 其 合 併 為 一 個 新 的 地 方 自 治 團 體, 例 如 A+B C; 編 入 係 止 廢 止 一 自 治 團 體, 將 其 編 入 成 為 他 地 方 自 治 團 體 之 區 域 (A +B A) 2 境 界 變 更 : 係 指 地 方 自 治 團 體 內 之 區 域 變 更 而 已, 地 方 自 治 團 體 法 人 人 格 並 不 產 生 變 化 2. 住 民 : 住 民 之 意 義 為 何? 我 國 憲 法 未 有 規 定, 只 要 依 一 定 事 實 足 認 有 久 住 之 意 思, 住 於 地 方 自 治 團 體 之 區 域 者, 均 可 認 為 係 該 地 方 自 治 團 體 之 住 民, 不 論 其 國 籍 種 族 年 齡 性 別 為 何, 也 不 以 設 有 戶 籍 為 必 要 要 件, 均 可 為 該 地 方 自 治 團 體 之 住 民, 即 便 是 外 國 人 或 未 達 民 法 上 之 成 年 年 齡, 或 是 未 設 籍, 亦 可 稱 為 該 自 治 團 體 之 住 民 3. 自 治 權 : 簡 單 來 說, 係 指 具 有 處 理 公 共 事 務 之 概 括 權 能, 與 其 他 公 法 人 ( 如 農 田 水 利 會 等 ) 通 常 只 有 特 定 限 定 或 具 體 的 權 限 者 不 同 我 國 地 方 制 度 法 之 定 義 : 我 國 地 方 制 度 法 第 2 條 第 1 款 關 於 地 方 自 治 團 體 之 規 定 為 係 指 依 本 法 實 施 地 方 自 治, 具 有 公 法 人 地 位 之 團 體 其 中 已 賦 予 地 方 自 治 團 體 公 法 人 之 地 位, 不 過 這 樣 的 定 義 太 過 狹 隘, 不 利 地 方 自 治 發 展, 與 學 理 上 意 義 相 較, 顯 不 充 分 - 12 -
二 地 方 自 治 團 體 之 性 質 地 方 自 治 團 體 被 賦 予 公 法 人 資 格 者, 即 為 一 獨 立 之 權 利 義 務 主 體, 又 有 概 括 的 統 治 權 能 及 自 治 權, 即 非 中 央 之 派 出 機 關, 其 與 中 央 之 關 係, 係 對 等 關 係, 並 非 上 下 優 劣 支 配 服 從 關 係, 自 不 須 受 中 央 之 指 揮 監 督, 中 央 對 地 方 自 治 團 體 之 關 係, 是 一 種 自 治 干 預 或 介 入, 不 能 說 是 指 揮 監 督 地 方 自 治 團 體 總 而 言 之, 我 國 自 83 年 制 定 公 布 省 縣 自 治 法 ( 省 縣 自 治 法 與 直 轄 市 自 治 法 已 於 地 方 制 度 法 公 布 後 於 88 年 4 月 14 日 廢 止 ) 與 直 轄 市 自 治 法 以 來, 可 以 說 是 臺 灣 地 方 自 治 史 上 最 早 的 地 方 自 治 基 本 法, 並 且 按 省 縣 自 治 法 條 文 內 容 觀 之, 可 以 推 知 鄉 ( 鎮 市 ) 為 地 方 自 治 團 體, 而 且 自 地 方 制 度 法 公 布 實 行 後, 更 加 確 立 了 鄉 ( 鎮 市 ) 為 地 方 自 治 團 體, 然 我 國 憲 法 上 所 明 定 的 地 方 治 團 體 種 類 僅 有 直 轄 市 及 縣 ( 市 ) 屬 之, 使 得 鄉 ( 鎮 市 ) 之 地 位 只 是 法 律 上 之 地 方 自 治 團 體, 受 法 律 保 障, 但 卻 不 受 憲 法 保 護, 乃 美 中 不 足 之 處 第 二 節 行 政 區 域 重 劃 之 探 討 所 謂 行 政 區 劃 (Administrative Divisions) 係 指 國 家 機 關 為 統 治 上 的 必 要, 或 實 施 地 方 自 治 的 便 利, 將 全 國 劃 分 為 許 多 政 府 層 級 與 行 政 區 域 ( 薄 慶 玖, 1997:p45) 在 面 對 全 球 政 經 社 文 大 環 境 的 激 烈 變 遷, 世 界 各 國 經 常 積 極 進 行 有 關 地 方 政 府 行 政 區 劃 體 制 的 改 革 與 調 整, 藉 以 消 除 或 緩 和 因 經 濟 成 長 環 境 變 遷 區 域 合 作 都 會 發 展 等 發 展 問 題 ( 江 大 樹,2006) 而 我 國 地 方 法 地 方 制 度 法 修 正 案 歷 經 審 議, 全 案 終 在 民 國 98 年 4 月 3 日, 透 過 協 商 的 方 式, 修 正 通 過, 修 正 與 增 列 內 容 摘 要 整 理 如 表 2.2-1 對 於 我 國 行 政 區 域 新 一 波 的 重 新 劃 分, 終 於 有 了 最 基 本 的 法 源 依 據 表 2.2-1 地 方 制 度 法 修 法 內 容 內 容 法 條 內 容 條 文 第 七 條 省 直 轄 市 縣 ( 市 ) 鄉 ( 鎮 市 ) 及 區 以 下 簡 稱 鄉 ( 鎮 市 區 ) 之 新 設 廢 止 或 調 整, 依 法 律 規 定 行 之 縣 ( 市 ) 改 制 或 與 其 他 直 轄 市 縣 ( 市 ) 行 政 區 域 合 併 改 制 為 直 轄 市 者, 依 本 法 之 規 定 村 ( 里 ) 鄰 之 編 組 及 調 整 辦 法, 由 直 轄 市 縣 ( 市 ) 另 定 之 - 13 -
第 七 條 之 一 ( 新 增 ) 第 七 條 之 二 ( 新 增 ) 第 八 十 七 條 之 一 ( 新 增 ) 內 政 部 基 於 全 國 國 土 合 理 規 劃 及 區 域 均 衡 發 展 之 需 要, 擬 將 縣 ( 市 ) 改 制 或 與 其 他 直 轄 市 縣 ( 市 ) 合 併 改 制 為 直 轄 市 者, 應 擬 訂 改 制 計 畫, 徵 詢 相 關 直 轄 市 政 府 縣 ( 市 ) 政 府 意 見 後, 報 請 行 政 院 核 定 之 縣 ( 市 ) 擬 改 制 為 直 轄 市 者, 縣 ( 市 ) 政 府 得 擬 訂 改 制 計 畫, 經 縣 ( 市 ) 議 會 同 意 後, 由 內 政 部 報 請 行 政 院 核 定 之 縣 ( 市 ) 擬 與 其 他 直 轄 市 縣 ( 市 ) 合 併 改 制 為 直 轄 市 者, 相 關 直 轄 市 政 府 縣 ( 市 ) 政 府 得 共 同 擬 訂 改 制 計 畫, 經 各 該 直 轄 市 議 會 縣 ( 市 ) 議 會 同 意 後, 由 內 政 部 報 請 行 政 院 核 定 之 行 政 院 收 到 內 政 部 陳 報 改 制 計 畫, 應 於 六 個 月 內 決 定 之 前 條 改 制 計 畫 應 載 明 下 列 事 項 : 一 改 制 後 之 名 稱 二 歷 史 沿 革 三 改 制 前 後 行 政 區 域 範 圍 人 口 及 面 積 四 縣 原 轄 鄉 ( 鎮 市 ) 及 村 改 制 為 區 里, 其 改 制 前 後 之 名 稱 及 其 人 口 面 積 五 標 註 改 制 前 後 行 政 界 線 之 地 形 圖 及 界 線 會 勘 情 形 六 改 制 後 對 於 地 方 政 治 財 政 經 濟 文 化 都 會 發 展 交 通 之 影 響 分 析 七 改 制 後 之 直 轄 市 議 會 及 直 轄 市 政 府 所 在 地 八 原 直 轄 市 縣 ( 市 ) 鄉 ( 鎮 市 區 ) 相 關 機 關 ( 構 ) 學 校, 於 改 制 後 組 織 變 更 業 務 調 整 人 員 移 撥 財 產 移 轉 及 自 治 法 規 處 理 之 規 劃 九 原 直 轄 市 縣 ( 市 ) 鄉 ( 鎮 市 區 ) 相 關 機 關 ( 構 ) 學 校, 於 改 制 後 預 算 編 製 及 執 行 等 事 項 之 規 劃 原 則 十 其 他 有 關 改 制 之 事 項 縣 ( 市 ) 改 制 或 與 其 他 直 轄 市 縣 ( 市 ) 合 併 改 制 為 直 轄 市, 應 以 當 屆 直 轄 市 長 任 期 屆 滿 之 日 為 改 制 日 縣 ( 市 ) 議 員 縣 ( 市 ) 長 鄉 ( 鎮 市 ) 民 代 表 鄉 ( 鎮 市 ) 長 及 村 ( 里 ) 長 之 任 期 均 調 整 至 改 制 日 止, 不 辦 理 改 選 改 制 後 第 一 屆 直 轄 市 議 員 直 轄 市 長 及 里 長 之 選 舉, 應 依 核 定 後 改 制 計 畫 所 定 之 行 政 區 域 為 選 舉 區, 於 改 制 日 十 日 前 完 成 選 舉 投 票 前 項 直 轄 市 議 員 選 舉, 得 在 其 行 政 區 域 內 劃 分 選 舉 區 ; 其 由 原 住 民 選 出 者, 以 其 行 政 區 域 內 之 原 住 民 為 選 舉 區 ; 直 轄 市 議 員 選 舉 區 之 劃 分, 應 於 改 制 日 六 個 月 前 公 告, 不 受 公 職 人 員 選 舉 罷 免 法 第 三 十 七 條 第 一 項 但 書 規 定 之 限 制 改 制 後 第 一 屆 直 轄 市 議 員 直 轄 市 長 及 里 長, 應 於 改 制 日 就 職 - 14 -
第 八 十 七 條 之 二 ( 新 增 ) 縣 ( 市 ) 改 制 或 與 其 他 直 轄 市 縣 ( 市 ) 合 併 改 制 為 直 轄 市, 原 直 轄 市 縣 ( 市 ) 及 鄉 ( 鎮 市 ) 自 治 法 規 應 由 改 制 後 之 直 轄 市 政 府 廢 止 之 ; 其 有 繼 續 適 用 之 必 要 者, 得 經 改 制 後 之 直 轄 市 政 府 核 定 公 告 後, 繼 續 適 用 二 年 資 料 來 源 : 本 研 究 摘 要 整 理 行 政 區 域 的 劃 分, 是 國 家 結 構 體 系 的 一 種 安 排, 國 家 或 地 區 根 據 政 治 體 制 經 濟 發 展 和 行 政 管 理 的 需 要, 遵 循 有 關 法 律 的 規 定, 充 分 考 慮 政 治 經 濟 歷 史 傳 統 地 理 人 口 民 族 文 化 風 俗 習 慣 等 因 素, 按 照 一 定 的 原 則, 將 一 個 國 家 的 領 土 劃 分 成 若 干 層 次 大 小 不 同 的 行 政 區 域, 並 在 各 級 行 政 區 域 設 置 對 應 的 地 方 國 家 機 關, 實 施 行 政 管 理 而 行 政 區 劃 的 理 由, 大 抵 可 區 分 為 幾 個 部 分 :( 薄 慶 玖,1996) ( 一 ) 歷 史 因 素 : 今 日 的 行 政 區 劃, 大 多 繼 承 前 代 之 行 政 區 劃, 只 是 會 作 或 大 或 小 幅 度 的 調 整 ( 二 ) 行 政 上 的 理 由 : 國 家 往 往 為 了 治 理 上 的 方 便, 將 全 國 領 土 劃 分 為 若 干 行 政 區 域, 並 各 設 地 方 政 府 分 層 負 責, 以 提 高 效 能 ( 三 ) 範 圍 的 釐 定 : 地 方 政 府 權 力 的 行 使 必 需 有 明 確 之 轄 境 區 域, 以 為 其 行 政 措 施 的 目 標 與 範 圍 ( 四 ) 責 任 之 確 定 : 地 方 政 府 區 域 之 劃 定, 不 但 使 其 權 力 行 使 範 圍 確 定, 也 使 地 方 各 級 機 關 之 責 任 確 定 ( 五 ) 居 民 之 確 定 : 劃 分 地 方 行 政 區 域, 即 可 確 定 居 民 的 歸 屬 及 地 方 政 府 服 務 的 對 象 ( 六 ) 財 源 之 確 定 : 劃 分 地 方 政 府 區 域 後, 可 確 定 地 方 政 府 取 得 財 源 及 分 配 財 源 的 範 圍 以 此 檢 視 我 國 現 行 之 行 政 區 域 劃 分, 劃 分 的 依 據 主 要 就 是 政 府 遷 台 之 後, 沿 襲 原 有 中 國 大 陸 之 制 度, 長 期 採 用 中 央 省 ( 直 轄 市 ) 縣 ( 省 轄 市 ) 鄉 鎮 區 ( 縣 轄 市 ) 的 四 級 運 作 模 式, 直 到 凍 省 以 及 地 制 法 制 訂 之 後, 我 國 地 方 政 府 的 層 級 才 獲 得 明 確 定 位 與 規 範 然 而, 凍 省 雖 名 為 調 整 地 方 政 府 三 級 制 的 疊 床 架 屋, 但 卻 產 生 中 央 收 編 地 方 權 利 直 轄 市 與 縣 市 不 同 級 地 方 政 府 間 協 調 機 制 失 靈 等 問 題, 顯 見 台 灣 的 地 方 自 治 體 規 模 仍 有 調 整 之 必 要 性 ( 陳 建 仁,2007) 為 此, 社 會 各 界 基 於 不 同 的 理 由, 也 都 有 行 政 區 域 重 劃 的 呼 籲 - 15 -
事 實 上, 就 台 灣 的 人 口 與 面 積 而 言, 若 維 持 當 前 25 縣 市 的 行 政 區 劃, 恐 怕 許 多 縣 市 都 將 面 臨 轄 區 人 口 規 模 過 大 的 有 效 治 理 問 題 只 是, 地 方 政 府 行 政 區 劃 的 考 量 與 依 據, 還 需 視 各 都 會 區 或 地 方 生 活 圈 的 實 際 政 經 發 展 狀 況 而 定 ( 江 大 樹,2006) 而 基 於 此 種 理 念, 即 有 學 者 從 提 升 政 府 競 爭 力 來 探 討 行 政 區 域 重 劃 的 必 要 性, 認 為 一 國 經 濟 的 穩 定 成 長, 必 須 仰 賴 國 家 競 爭 力 之 提 升, 而 國 家 競 爭 力 之 提 升 成 敗 關 鍵 在 於 是 否 能 體 察 政 經 環 境 變 遷, 迅 速 調 整 政 府 行 政 體 質 ( 席 代 麟,2005) 此 外, 若 從 地 方 永 續 發 展 的 角 度 來 看, 台 灣 現 階 段 的 行 政 區 劃, 由 於 久 未 調 整, 但 生 態 已 變 化 太 大 久 未 整 併 使 得 資 源 分 配 不 均 久 未 重 劃 區 域 自 主 失 真 久 未 新 構 人 口 分 佈 失 衡, 行 政 區 域 實 有 必 要 重 新 劃 分, 而 劃 分 的 依 據 應 以 如 何 提 升 服 務 品 質 為 最 高 原 則 ; 劃 定 之 考 量 因 子, 則 在 於 如 何 符 合 生 態 之 變 化, 因 應 資 源 的 合 理 分 配 ; 尤 其 對 於 實 施 地 方 自 治 的 國 家, 更 應 落 實 區 域 自 主 的 本 質, 排 除 人 口 分 佈 之 失 衡 現 象 ( 紀 俊 臣,2004) 另 外, 也 有 學 者 從 台 灣 現 代 交 通 工 具 和 通 訊 器 材 的 使 用 ; 地 方 政 府 的 財 政 能 力 均 明 顯 薄 弱 ; 城 鄉 差 距 大 ; 資 訊 量 和 業 務 量 激 增, 需 要 專 業 人 才 以 及 足 夠 的 公 務 人 力 ; 人 口 明 顯 的 增 加 或 減 少 ; 新 科 技 在 行 政 管 理 上 的 使 用 ; 比 鄰 地 方 政 府 間 該 合 作 而 沒 有 合 作 的 難 題 ; 有 些 投 資 計 畫 或 重 大 建 設 可 能 涉 及 兩 個 地 方 政 府 等, 認 為 實 有 必 要 趕 緊 進 行 行 政 區 域 改 革 並 強 調 行 政 區 域 合 併 對 台 灣 而 言, 具 有 提 升 政 府 的 效 率 與 效 能 解 決 目 前 跨 縣 市 的 問 題 縮 小 區 域 間 的 不 均 衡 發 展 大 幅 節 省 行 政 支 出 與 突 破 地 方 財 政 困 境 的 效 益, 更 能 提 升 台 灣 的 地 方 政 府 在 國 際 上 的 競 爭 力 使 國 土 利 用 更 為 經 濟 有 效 及 早 因 應 台 灣 人 口 結 構 的 改 變 以 及 消 除 或 減 緩 內 部 政 治 對 立 的 情 形 ( 劉 明 德 趙 永 茂,2008) 總 之, 台 灣 現 行 行 政 區 劃 架 構 是 沿 用 行 憲 以 來 的 四 級 政 府 組 織 架 構, 隨 著 經 濟 的 成 長, 行 政 區 劃 不 合 理 所 造 成 的 城 鄉 落 差 現 象 已 經 愈 來 愈 明 顯, 加 上 過 去 因 單 純 考 量 人 口 數 而 割 裂 縣 市 關 係, 如 新 竹 縣 市 嘉 義 縣 市 台 南 縣 市 等 等, 使 得 地 方 治 理 上 領 域 片 斷 化 的 難 題 愈 發 嚴 重 ( 夏 鑄 九,1999, 新 竹 縣 綜 合 發 展 計 劃 ) 全 台 446 個 都 市 計 劃 地 區, 其 中 80% 的 地 方 人 口 外 流, 都 市 計 劃 的 公 共 設 施 徒 然 成 為 形 式 化 的 負 擔, 而 5 兆 多 的 預 算 又 造 成 公 共 設 施 保 留 地 徵 收 的 巨 大 財 務 危 機 因 此, 若 二 到 三 鄉 鎮 ( 或 是 區 ) 合 併, 以 都 市 化 程 度 較 高 者 為 市, 都 市 化 程 度 較 低 者 為 縣, 就 取 得 了 新 機 會 各 自 重 新 定 位, 進 行 都 市 功 能 調 整 和 都 市 設 計, 這 也 是 以 合 併 過 程, 檢 討 不 切 實 際 的 形 式 化 的 公 共 設 施, 並 落 實 廢 除 鄉 鎮 市 級 自 治 選 舉 而 又 不 致 於 傷 害 可 貴 的 草 根 民 主 自 治 的 改 革 過 程 ( 蘇 永 欽 主 編, 2002) 綜 上 所 述, 若 從 組 織 運 作 原 理 來 看, 透 過 行 政 區 劃 調 整 為 了 提 高 行 政 效 率, 利 益 考 量 係 在 降 低 交 易 成 本, 例 如 台 灣 在 討 論 地 方 政 府 層 級 組 織 合 併 等 都 是 從 這 個 角 度 出 發 若 從 垂 直 府 際 關 係 而 言, 行 政 區 劃 調 整 牽 涉 到 上 級 政 府 權 限 代 理 - 16 -
關 係 的 結 構 轉 變, 進 而 影 響 彼 此 權 力 的 互 動 機 制 ( 江 大 樹,2006) 第 三 節 地 方 自 治 團 體 規 模 理 論 一 地 方 自 治 團 體 之 最 適 規 模 : 地 方 自 治 團 體 之 最 適 規 模 為 何? 是 一 個 相 當 複 雜 的 問 題, 若 從 不 同 的 角 度 去 解 讀, 就 會 產 生 不 同 的 答 案 例 如 : 若 地 方 自 治 團 體 之 形 成 是 來 自 於 歷 史 文 化 地 理 等 自 然 及 人 文 環 境 且 具 有 生 活 共 同 體 意 義 者, 係 屬 自 然 形 成, 因 此 無 法 論 斷 規 模 之 適 當 與 否 其 次, 從 法 學 觀 點 而 言, 規 模 大 之 自 治 體, 對 住 民 之 距 離 過 遠, 住 民 參 與 公 共 事 務 之 意 願 及 關 心 則 降 低, 較 不 利 住 民 自 治 之 實 現 規 模 小 之 自 治 體, 對 住 民 而 言, 易 於 接 觸 及 參 與 公 共 事 務, 住 民 意 見 較 容 易 反 應 在 共 政 策 上 若 從 經 濟 學 及 財 政 學 之 觀 點, 檢 討 地 方 自 治 團 體 之 最 適 規 模, 基 本 上 是 站 在 地 方 自 治 團 體 為 財 貨 之 供 給 者 之 立 場, 以 經 濟 學 之 觀 點, 檢 討 歲 出 負 擔 及 平 均 一 人 歲 出 額 為 若 干 時, 得 產 生 高 效 率 之 服 務 但 人 口 規 模 與 平 均 一 人 歲 出 額, 兩 者 並 無 必 然 關 係, 若 自 治 體 規 模 沒 有 擴 大 到 一 定 範 圍, 其 平 均 一 人 歲 出 額 難 以 降 低, 即 難 產 生 高 效 率 服 務 此 外, 會 影 響 地 方 自 治 團 體 之 歲 出 結 構 因 素, 主 要 有 二 項, 一 為 地 方 自 治 團 體 提 供 何 種 服 務? 處 理 何 種 事 務? 處 理 事 務 之 調 整, 會 影 響 到 歲 出 結 構 及 平 均 一 人 歲 出 額, 自 為 影 響 地 方 自 治 團 體 之 最 適 規 模 另 一 項 為 地 方 自 治 團 體 之 服 務 提 供 體 制, 即 如 何 提 供 服 務, 亦 會 影 響 到 歲 出 結 構 及 平 均 一 人 歲 出 額, 自 為 影 響 地 方 自 治 團 體 之 最 適 規 模 若 以 世 界 各 國 基 礎 自 治 體 個 數 與 平 均 人 口 數 的 角 度 來 看, 基 礎 自 治 體 規 模 各 分 成 四 大 類 型 :( 蔡 秀 卿,2009) 1. 多 元 多 樣 之 地 方 制 度 下, 基 礎 自 治 體 規 模 大 而 個 數 少, 屬 於 多 元 地 方 制 度 之 大 規 模 統 合 型 基 礎 自 治 體, 以 英 國 為 代 表 2. 單 一 地 方 制 度 下, 基 礎 自 治 體 規 模 大 而 個 數 少, 屬 於 單 一 地 方 制 度 之 大 規 模 統 合 型 基 礎 自 治 體, 以 北 歐 國 家 為 代 表 3. 多 元 多 樣 之 地 方 制 度 下, 基 礎 自 治 體 規 模 小 而 個 數 多, 屬 於 多 元 地 方 制 度 之 小 規 模 分 立 型 基 礎 自 治 體, 以 美 國 為 代 表 4. 單 一 地 方 制 度 下, 基 礎 自 治 體 規 模 小 而 個 數 多, 屬 於 單 一 地 方 制 度 之 小 規 模 - 17 -
分 立 型 基 礎 自 治 體, 以 法 國 為 代 表 二 城 市 經 濟 規 模 理 論 財 政 效 率 化 正 本 清 原 之 道, 通 常 有 二 個 方 向, 一 是 追 求 組 織 內 部 歲 出 削 減 的 行 財 政 改 革, 一 是 擴 大 組 織 規 圍 以 追 求 經 濟 規 模 ( 丸 山 康 人, 2002 ) 國 內 學 者 鑒 於 政 治 腐 化 及 制 度 失 靈, 導 致 各 鄉 鎮 市 自 治 空 轉, 在 人 力 財 力 各 項 資 源 上, 難 以 應 付 日 益 複 雜 化 的 地 方 需 求, 且 過 多 的 鄉 鎮 市 組 織 不 符 合 組 織 規 模 經 濟 效 益, 逐 漸 倡 導 透 過 地 方 行 政 區 域 合 併 方 式, 亦 即 適 度 地 減 少 鄉 鎮 市 數 目 並 擴 大 各 鄉 鎮 市 的 轄 區, 以 均 衡 區 域 發 展, 健 全 地 方 財 政, 提 升 行 政 效 能 ( 一 ) 經 濟 規 模 的 定 義 經 濟 學 者 在 研 究 長 期 成 本 曲 線 (LAC) 時, 咸 認 為 長 期 平 均 成 本 有 三 種 可 能 的 形 狀, 隨 著 產 量 增 加 而 遞 減 不 變 或 遞 增 若 長 期 平 均 成 本 隨 著 產 量 的 增 加 而 有 遞 減 的 趨 勢, 則 該 廠 商 在 生 產 上 有 規 模 經 濟 ( economics of scale ), 此 乃 表 示 廠 商 在 生 產 上 有 規 模 報 酬 遞 增 ( increasing returns to scale ), 其 原 因 大 部 分 來 自 企 業 內 部 有 利 的 因 素, 例 如 : 要 素 的 專 業 與 分 工 固 定 設 備 的 不 可 分 割 性 及 大 規 模 的 採 購 與 副 產 品 的 利 用 等, 故 又 稱 為 內 部 經 濟. ( internal economics ) 反 之, 若 長 期 平 均 成 本 隨 產 量 的 增 加 而 遞 增, 則 生 產 上 有 規 模 不 經 濟 ( diseconomics of scale ) 的 現 象, 或 稱 規 模 報 酬 遞 減 ( decreasing returns to scale ) ( 羅 正 忠, 2005 ), 此 運 用 於 空 間, 即 形 成 都 市 經 濟 規 模 ( 二 ) 經 濟 規 模 的 模 式 吉 村 弘 (1999) 對 於 地 方 財 政 與 都 市 規 模 之 迴 歸 模 型 的 建 立, 以 二 個 模 型 說 明 (1)U 字 型 理 論 住 民 數 與 財 政 支 出 的 關 係, 以 人 口 數 為 橫 軸, 以 經 費 額 為 縱 軸, 會 形 成 U 字 型 曲 線, 曲 線 的 底 部, 即 是 經 費 最 低 的 人 口 帶 不 過 住 民 數 與 組 織 支 出 額 的 關 係, 住 民 數 ( 自 治 體 的 規 模 ) 增 多, 平 均 每 人 支 出 額 就 減 少 ( 財 政 的 效 率 性 提 高 ), 超 出 一 定 規 模 的 話, 又 會 轉 多, 也 就 是 說, 過 小 或 過 大 人 口 規 模 的 自 治 體, 經 費 成 本 都 高, 中 間 區 位 才 是 符 合 經 濟 效 益 的 最 適 規 模 是 故, 自 治 體 最 適 規 模 的 調 整, 其 實 有 二 個 方 向 : 一 是 合 併 小 規 模 自 治 體, 擴 大 成 為 最 適 規 模 : 一 是 割 裂 過 大 規 模 的 自 治 體, 以 成 為 經 濟 規 模 的 複 數 自 治 體 - 18 -
圖 2.3-1 都 市 經 濟 規 模 U 字 型 理 論 資 料 來 源 : 黃 淑 華 (2006) 轉 引 自 吉 村 弘 (1999),P171 (2)L 型 理 論 對 應 U 字 型 理 論 的 L 型 理 論, 以 平 均 每 人 行 政 經 費 來 看, 到 達 一 定 的 人 口 規 模 後, 平 均 每 人 的 行 政 經 費 仍 維 持 相 同, 此 人 口 規 模, 稱 為 L 型 最 適 規 模 例 如, 斉 藤 精 一 郎 等 在 日 本 再 編 計 畫 (PHP 研 究 所,1996) 中, 以 人 口 規 模 可 住 地 面 積 與 每 人 歲 出 額 的 關 係 圖 表 變 化, 導 出 效 率 的 行 政 經 營 人 口 規 模 下 限 為 15 萬 人 - 19 -
( 三 ) 都 市 經 濟 規 模 指 標 圖 2.3-2 都 市 經 濟 規 模 L 型 理 論 資 料 來 源 : 黃 淑 華 (2006) 轉 引 自 斉 藤 精 一 郎 (1996),P125 都 市 規 模 指 標 通 常 有 二, 通 常 以 人 口 為 主 要 基 準, 以 面 積 作 為 次 要 基 準 ( 岩 田,2000), 另 外 也 可 以 加 上 財 政 力 ( 山 本 庸 平,2003) 來 計 算, 分 別 述 如 下 : (1) 人 口 (2) 面 積 支 持 人 口 規 模 的 理 由, 最 常 是 組 織 規 模 幹 部 愈 多 (staff 的 數 目 ), 認 為 人 口 愈 多, 團 體 幹 部 愈 多, 相 對 會 產 生 較 多 的 人 才 專 家, 組 織 規 模 愈 大, 能 力 會 愈 高 同 時 具 有 規 模 經 濟 效 率, 但 是 人 口 超 出 某 個 標 準, 又 會 產 生 不 經 濟 現 象 英 國 是 追 求 大 規 模 走 向, 英 國 自 治 體 委 員 會 曾 具 體 指 出, 自 治 體 要 成 為 具 多 元 機 能 的 地 方 政 府, 人 口 最 小 規 模 應 為 15 萬 至 25 萬 人 北 歐 國 家 則 以 基 礎 自 冶 體 為 福 利 政 策 施 政 的 主 體, 普 遍 以 8000 人 為 最 小 規 模 但 是, 法 國 義 大 利 及 德 國, 並 不 以 人 口 規 模 大 小 為 區 劃 的 價 值 觀, 而 是 講 求 小 鎮 特 色 個 性 的 存 續 探 視 基 礎 規 模 時, 面 積 被 重 視 的 程 度 不 若 人 口 因 素, 但 是 公 務 機 關 是 以 境 界 區 域 為 其 責 任 轄 區, 故 面 積 也 是 重 要 的 一 環, 自 古 以 來 許 多 戰 爭 即 是 導 源 於 領 土 的 糾 紛, 面 積 反 映 自 治 體 存 在 的 地 理 環 境, 對 自 治 體 影 響 重 大 由 許 多 都 市 發 展 腹 地 受 限 來 看, 面 積 也 是 自 治 體 能 力 提 昇 的 重 要 關 鍵 一 般 而 言, 行 政 區 域 的 面 積 愈 大, 提 供 服 務 所 需 要 移 動 的 交 通 時 間 愈 長, 效 率 也 會 變 差, 但 面 積 相 同 的 話, 會 有 人 口 最 適 規 模 存 在 以 日 本 町 村 分 析, 面 積 之 影 響 較 小, 人 口 規 模 以 1 萬 人 為 界 線, 若 未 滿 1 萬 人, 平 均 每 人 歲 出 額 會 顯 著 的 增 加 如 下 表 2.3-1 以 面 積 計 算 出 每 人 最 低 平 均 歲 出 額 之 人 口 規 模 表 2.3-1 日 本 市 町 村 面 積 與 每 人 最 低 歲 出 額 關 係 分 析 表 面 積 ( 平 方 公 里 ) 最 低 平 均 每 人 歲 出 額 之 人 口 規 模 ( 人 ) 面 積 ( 平 方 公 里 ) 最 低 平 均 每 人 歲 出 額 之 人 口 規 模 ( 人 ) 10 90,641 200 154,130 25 106,622 300 165,612 50 120,557 500 181,304 100 136,314 1000 205,000-20 -
資 料 來 源 :: 黃 淑 華 (2006) 轉 引 自 橫 道 清 孝 沖 野 浩 之 (1996) 規 模 指 標 未 必 全 在 求 得 面 積 與 人 口 之 間 的 平 衡, 對 於 自 治 體 而 言, 重 要 的 是 人 與 人 間 的 距 離 空 間 的 間 隙, 不 單 僅 是 人 口 密 度, 而 要 兼 顧 人 所 居 住 的 場 所 與 場 所 之 間 的 物 理 距 離 ( 環 境 地 形 距 離 ) 與 時 間 距 離 自 治 體 的 能 力 與 規 模 大 小 關 係, 是 與 人 口 與 面 積 之 移 動 時 間 相 互 關 連 在 資 訊 化 網 絡 時 代, 距 離 與 時 間 障 礙 因 素 可 能 消 失, 但 是 人 類 的 存 在 還 是 需 要 在 實 體 空 間 移 動 不 可, 自 治 體 規 模 的 重 要 性 中, 面 積 的 比 重 將 逐 漸 增 大 (3) 財 政 力 自 治 體 規 模 與 財 政 力 的 關 係, 以 顯 示 財 政 力 的 財 政 力 指 數 ( 基 準 財 政 收 入 額 基 準 財 政 需 額 ) 顯 示 由 日 本 東 海 地 區 圖 表 為 例 ( 圖 2.3-3) 為 例, 財 政 力 指 數 大 者, 如 三 重 縣 的 川 越 町 ( 財 政 力 指 數 2.05) 及 愛 知 縣 的 碧 南 市 (1.38) 飛 島 村 (1.95) 東 海 市 (1.26) 三 好 町 (1.52) 豊 田 市 (1.44) 刈 谷 市 (1.28), 相 對 之 人 口 規 模 均 較 大, 集 中 在 圖 表 之 右 上 區 塊 ; 反 之, 小 規 模 市 町 村 之 財 政 力 普 遍 弱 - 21 -
圖 2.3-3 日 本 市 町 村 規 模 與 財 政 力 關 係 表 資 料 來 源 : 黃 淑 華 (2006) 轉 引 自 山 本 庸 平 (2003) ( 四 ) 經 濟 規 模 與 財 政 效 率 化 丸 山 康 人 (2002) 以 日 本 市 町 合 併 經 驗, 歸 納 行 政 區 域 合 併 促 成 財 政 效 率 化 的 三 個 理 由 : (1) 管 理 部 門 的 效 率 化 人 口 規 模 愈 大, 組 織 的 職 員 數 相 對 較 多, 管 理 部 所 謂 的 固 定 費 用 比 率 相 對 降 低, 住 民 每 人 歲 出 額 也 會 跟 著 減 少 以 組 織 規 模 與 職 員 的 關 係 而 言, 市 町 村 的 職 員 數, 在 一 定 的 人 口 規 模 以 上, 大 致 與 人 口 規 模 成 比 例, 例 如, 三 重 縣 內 的 市 町 村, 每 千 人 的 一 般 行 政 職 員 數, 大 致 為 6 人 左 右 但 是 人 口 數 1000 人 的 村, 不 可 能 只 配 置 6 個 人, 通 常 規 模 愈 小, 每 千 人 的 一 般 行 政 職 員 數 就 愈 多, 所 以 有 必 要 達 到 一 定 規 模 人 口 規 模 愈 小 者, 人 事 成 本 愈 高,, 此 乃 在 某 程 度 規 模 內, 其 固 定 管 理 費 用 相 當, 有 其 經 濟 規 模 不 過, 合 併 後 職 員 數 與 人 事 費 用 削 減, 因 合 併 後 未 必 有 立 竿 見 影 的 效 果 ( 詳 見 表 2.3-2), 主 要 是 因 為 規 模 擴 大, 業 務 範 疇 增 加, 但 一 般 認 為 規 模 擴 大 將 有 助 於 專 業 人 才 的 引 進 和 培 埴, 更 可 增 加 施 政 品 質, 促 進 管 理 更 加 有 效 率 表 2.3-2 日 本 めきるの 市 合 併 前 後 職 員 數 ( 一 般 職 ) 與 人 事 費 統 計 表 ( 單 位 : 人 百 萬 日 圓 ) 年 度 市 別 94 95 96 97 98 項 目 秋 川 市 五 日 市 町 合 計 めきるの 市 職 員 數 355 177 532 539 535 533 527 人 事 費 2,858 1,417 4,275 4,546 4,731 4,728 4,792 資 料 來 源 : 黃 淑 華 (2006) 引 自 三 橋 良 士 明 (2000),p23 (2) 地 方 首 長 民 意 代 表 總 數 的 削 減 為 合 併 後 費 用 降 低 的 重 要 因 素, 以 日 本 ひたちなか 市 為 例, 合 併 前 兩 市 議 員 共 52 人, 合 併 後 減 為 30 人, 議 會 費 用 由 決 算 額 5 億 2000 萬 日 圓, 減 為 4 億 200 萬 日 圓 ( 減 少 22.8%)( 丸 山,2002), 其 實, 此 乃 直 接 節 省 費 用, 各 級 民 意 代 表 為 選 舉 考 量, 所 虛 擲 之 建 設 經 費 更 是 不 可 數 (3) 避 免 重 複 投 資 而 浪 費 緊 臨 鄉 鎮 市, 用 途 幾 乎 相 同 的 設 施, 其 後 的 維 修 管 理 費 也 是 二 倍 之 多, 若 能 集 中 投 資, 建 設 規 模 及 品 質 都 會 提 升 - 22 -
綜 合 以 上 所 述, 基 層 自 治 體 合 併, 有 以 下 三 項 優 點 ( 丸 山,2000): 1. 擴 大 投 資 效 果 2. 增 加 地 方 稅 收 以 及 3. 行 政 服 務 高 度 化 及 專 業 化 三 都 會 治 理 理 論 模 式 由 於 工 業 化 及 快 速 的 經 濟 發 展 下, 人 們 不 斷 遷 居 於 以 工 業 商 業 為 中 心 的 都 市, 而 不 斷 發 展 的 都 市 逐 漸 造 成 都 市 中 心 及 其 相 關 週 遭 環 境 的 變 遷 及 成 長 壓 力 當 都 市 不 斷 向 外 擴 張, 整 個 都 會 區 域 的 地 方 政 府 就 面 臨 應 如 何 有 效 成 長 (smart growth) 及 適 應 變 遷 的 問 題 都 會 區 係 屬 一 種 功 能 區 域, 其 所 產 生 的 問 題 超 過 單 一 地 方 政 府 的 管 轄 範 圍 因 此 解 決 都 會 區 問 題 的 直 接 責 任 和 主 要 責 任, 應 由 有 關 的 地 方 政 府 負 擔 為 了 解 決 都 會 區 各 種 利 益 的 衝 突, 國 外 已 經 實 行 過 一 系 列 的 方 法 其 中 有 的 方 法 需 要 變 更 地 方 政 府 的 疆 域 或 結 構, 有 的 方 法 不 需 要 改 變 地 方 政 府 的 疆 域 或 結 構, 僅 僅 在 政 府 之 間 移 轉 某 些 職 能, 或 進 行 某 些 合 作 後 者 這 類 方 法 對 現 存 的 地 方 政 府 改 變 不 大, 容 易 為 地 方 政 府 所 接 受, 使 用 時 機 較 多 然 而 不 論 採 取 何 種 方 法, 都 不 能 夠 完 全 解 決 都 會 區 地 方 政 府 之 間 的 矛 盾 長 久 以 來 都 市 管 理 研 究 學 者 在 從 事 都 會 區 問 題 研 究 時, 大 致 上 強 調 三 種 不 同 的 途 徑 : 即 傳 統 改 革 主 義 者 (traditional reformist) 和 公 共 選 擇 理 論 (public choice) (Hamilton,1999,), 及 另 一 種 發 展 用 來 調 和 前 述 兩 種 理 論 之 新 區 域 主 義 (new regionalism) 以 下 茲 就 上 述 三 種 都 會 治 理 途 徑 論 述 如 下 ( 陳 立 剛 李 長 晏 2002; 林 水 波 李 長 晏 2005): ( 一 ) 傳 統 改 革 主 義 者 觀 點 (traditional reformist) 此 一 理 論 主 要 從 結 構 途 徑 研 究 區 域 政 府, 它 涉 及 整 個 都 市 區 域 的 政 府 變 革, 企 圖 去 除 所 有 或 大 部 分 都 會 區 裡 面 的 小 政 府, 並 以 單 一 全 功 能 普 及 整 個 都 會 區 政 府 取 而 代 之 此 種 觀 點 又 稱 之 為 合 併 主 義 者 (consolidator) 或 大 型 都 會 區 政 府, 其 主 張 管 轄 區 域 的 合 併 能 有 助 於 政 府 規 模 的 合 理 化, 促 使 資 源 不 足 的 地 方 政 府 獲 得 發 展, 准 許 公 民 充 分 參 與 公 共 事 務 的 決 定, 同 時 更 能 夠 有 效 地 促 進 經 濟 發 展 均 衡 地 方 財 政 及 提 供 跨 域 服 務 供 應 等 至 於 在 都 會 治 理 體 制 上, 傳 統 改 革 主 義 觀 點 具 體 呈 現 在 三 種 結 構 性 的 政 府 改 革 :(1) 市 縣 合 併 (2) 兼 併 (3) 聯 盟 制 ( 二 ) 公 共 選 擇 理 論 (public choice theory)( 江 岷 欽 劉 坤 億,1999) 此 理 論 的 創 始 人 為 布 坎 南 和 圖 洛 克 (James M. Buchanan and G. Tullock) 係 以 經 濟 理 性 的 觀 點 來 剖 析 政 府 職 權 的 擴 張 現 象 論 者 認 為, 基 於 制 度 歷 史 政 治 需 求 面 供 給 面, 以 及 政 策 取 向 等 因 素 的 交 互 作 用, 官 僚 體 制 成 員 極 力 爭 取 最 高 預 算 的 行 為 成 為 必 然 (Dunleavy,1991:218;Peters,1989:23) 當 市 場 失 靈 (market failure) 導 致 經 濟 蕭 條 時, 會 造 成 嚴 重 的 失 業 問 題 和 其 他 相 關 連 的 弊 端, 政 府 為 了 挽 救 經 濟 而 積 極 介 入 市 場, 期 以 擴 大 政 府 支 出 來 刺 激 景 氣 - 23 -
復 甦 ( 莫 凱,1994:202) 但 在 此 過 程, 基 於 政 府 官 僚 也 是 自 利 (self-interest) 之 個 人, 因 此, 由 官 僚 所 組 成 的 政 府 部 門, 將 利 用 提 供 公 共 財 排 除 外 部 不 經 濟 進 行 財 富 重 分 配 制 定 並 執 行 管 制 措 施 機 關 重 組 與 利 益 團 體 接 觸, 以 及 運 用 財 政 幻 覺 (fiscal illusions) 等 時 機 進 行 預 算 規 模 的 擴 張 (Mueller,1989) 這 當 中 又 以 財 政 幻 覺 最 不 易 被 發 現 而 所 謂 財 政 上 的 幻 覺, 係 假 設 選 民 是 以 納 稅 之 多 寡 來 掌 握 政 府 規 模, 那 麼 政 府 便 採 取 其 他 讓 選 民 意 識 不 到 的 稅 收 負 擔 增 加 的 辦 法, 來 擴 充 政 府 的 支 出 面 (Dye,1992:41) 例 如, 利 用 銀 根 易 放 鬆 難 緊 縮 的 特 性, 在 政 府 通 過 放 鬆 銀 根 以 刺 激 經 濟 成 長 之 際, 行 政 部 門 和 公 營 事 業 單 位 便 趁 機 吸 收, 所 持 理 由 雖 是 在 提 供 公 共 利 益, 但 成 本 最 終 還 是 由 全 國 人 民 負 擔 因 此, 公 共 選 擇 理 論 的 基 本 利 場 是 反 對 政 府 過 度 干 預 市 場, 並 以 政 府 失 靈 官 僚 失 靈 (bureau failure) 為 研 究 焦 點, 但 其 對 政 府 部 門 的 擴 張, 卻 也 提 供 了 獨 到 理 性 的 觀 點 ; 它 是 反 對 凱 因 斯 學 派 的 論 點, 信 仰 經 濟 自 由 主 義, 認 為 當 代 西 方 社 會 的 問 題, 來 自 市 場 失 靈 的 因 素 較 少, 源 自 於 政 治 機 制 較 大 公 共 選 擇 理 論 理 論 乃 將 政 治 經 濟 學 運 用 於 都 會 區 政 府 的 研 究 上, 主 張 多 中 心 或 多 核 心 的 政 治 體 系, 最 能 回 應 公 民 的 需 求 其 論 點 是 將 都 會 區 視 為 一 公 共 市 場, 容 許 公 民 在 競 爭 性 的 公 共 服 務 提 供 者 之 間 做 一 選 擇, 此 種 說 法 乃 立 基 於 在 都 會 區 內 若 有 許 多 不 同 的 地 方 政 府 存 在 且 管 轄 區 彼 此 重 疊, 將 可 透 過 相 互 競 爭 以 最 有 效 率 有 效 能 有 回 應 性 地 滿 足 不 同 公 民 的 需 求 而 公 共 選 擇 理 論 者 支 持 的 地 方 政 府 結 構, 基 本 上 是 結 合 市 場 自 由 化, 並 依 循 個 人 主 義 的 選 擇 來 提 公 共 服 務 稅 捐 與 其 他 的 公 共 政 策 其 中 效 率 (Efficiency) 依 然 是 重 要 的 指 標 這 一 點 是 從 官 僚 體 系 與 自 我 利 益 最 大 化 的 主 要 考 量, 效 率 也 是 在 個 人 與 社 群 (communities) 之 間, 經 由 競 爭 的 方 式 找 出 最 佳 公 共 服 務 重 要 的 主 題 至 於 發 展 (Development), 是 經 由 空 間 (places) 與 資 本 (capital) 的 競 爭 去 發 現 最 有 利 可 圖, 而 且 是 最 不 積 極 的 政 府 管 制 措 施 ( 換 言 之, 地 方 的 發 展 策 略, 還 是 要 在 自 由 經 濟 市 場 機 制 的 引 導 之 下 進 行 規 劃, 而 且 過 程 中, 來 自 政 府 的 管 制 性 措 施, 應 該 要 最 小 幅 度 的 程 度, 以 免 限 制 發 展 ) 公 共 選 擇 理 論 在 都 會 治 理 體 制 上 提 供 公 民 或 消 費 者 有 更 多 的 選 擇 權 以 處 理 轄 區 內 共 同 事 務, 這 些 體 制 的 選 擇 乃 鑲 嵌 於 地 方 政 府 間 的 協 議 公 私 夥 伴 關 係 區 域 聯 合 會 及 職 能 移 轉 等 ( 三 ) 新 區 域 主 義 (new regionalism) 上 述 兩 種 都 會 治 理 理 論 均 重 視 效 率 成 本 服 務 運 送 經 濟 成 長 和 社 會 改 革 等 議 題 之 爭 辯 其 中 公 共 選 擇 理 論 將 焦 點 放 在 效 率 效 能 與 回 應 的 達 成, 認 為 若 無 許 多 政 府 企 業 與 組 織 之 間 的 競 爭 與 合 作, 都 會 區 的 治 理 將 會 無 效 率 無 效 能 與 無 回 應 力 由 此, 公 共 選 擇 理 論 認 為 競 爭 而 非 合 作 是 促 進 都 會 區 之 效 能 效 率 - 24 -
與 回 應 的 選 擇 機 會 安 排 至 於 傳 統 改 革 主 義 者 則 關 懷 於 公 民 文 化 健 全 及 社 會 公 平, 認 為 若 無 相 對 的 集 中 統 合 與 規 劃 式 的 都 會 政 府, 則 將 面 臨 更 多 貧 窮 不 平 等 與 城 市 無 能 力 處 理 經 濟 挑 戰 等 問 題 因 此 傳 統 改 革 主 義 者 主 張 合 作 ( 而 非 競 爭 ) 才 能 有 助 於 統 合 以 都 會 區 為 範 圍 的 政 府, 且 在 單 一 都 會 政 府 的 巨 大 安 排 架 構 下, 更 容 易 達 成 合 作 的 結 果 由 以 上 兩 種 都 會 治 理 理 論 擁 護 者 的 各 自 所 堅 持 的 論 證 理 由, 各 有 其 優 劣, 兩 者 之 間 並 非 完 全 無 法 相 容 且 不 可 調 和, 若 能 透 過 更 多 的 對 話 應 可 超 越 彼 此 的 歧 見 近 年 來 在 都 會 治 理 上 所 興 起 的 一 種 新 區 域 主 義 (new regionalism) 就 是 傳 統 改 革 主 義 者 與 公 共 選 擇 理 論 者 相 互 對 話 下 的 產 物, 認 為 在 解 決 都 會 區 問 題 時 競 爭 與 合 作 兩 種 體 制 應 同 兼 顧 運 用, 才 能 有 效 達 成 治 理 都 會 區 的 效 果 所 謂 新 區 域 主 義 就 是 要 在 地 方 政 府 社 區 組 織 企 業 組 織 及 非 營 利 組 織 等 間, 建 立 一 都 會 區 治 理 策 略 性 夥 伴 關 係 (local strategic partnerships) ( 陳 立 剛, 2006.05) 新 區 域 主 義 (the new regionalism) 在 開 放 區 域 主 義 之 風 潮 下 應 運 而 生, 但 較 強 調 競 爭 合 作 之 交 相 運 用, 以 建 立 地 方 治 理 的 策 略 性 合 夥 關 係, 多 用 於 地 方 政 府 營 利 及 非 營 利 組 織 社 區 組 織 等 系 絡 間, 亦 可 運 用 於 國 際 間 其 展 現 之 方 式 可 經 共 同 參 與 的 協 議 協 定 (agreement) 或 契 約 外 包 (contract) 等 方 式 進 行 其 地 方 治 理 的 組 織 型 態 多 呈 現 在 功 能 性 之 跨 域 合 作 (transfrontier cooperation), 亦 以 經 濟 功 能 居 多, 甚 或 都 市 間 (intermunicipal) 之 合 作 更 為 頻 繁 新 區 域 主 義 的 模 型 著 重 現 代 商 業 生 活 及 基 礎 結 構, 尤 在 跨 域 之 運 輸 系 統 水 或 能 源 之 供 給 教 育 網 絡 等 之 建 立 在 全 球 化 過 程 中, 其 功 能 區 域 之 概 念 重 構 益 形 重 要, 而 其 功 能 區 實 植 基 於 自 願 的 都 市 間 活 動 (Gidlund, 2000:167) 透 過 部 門 間 府 際 間 公 私 部 門 間 之 合 作 合 夥 的 協 力 關 係 以 為 推 動 故 區 域 治 理 下 之 鄉 鎮 市 功 能 轉 型, 首 須 解 決 鄉 鎮 財 政 窘 迫 問 題, 提 升 產 業 實 力, 以 治 理 取 代 統 治, 催 化 聯 盟 組 織 之 運 作, 跨 域 組 織 尤 為 重 要 而 產 業 實 力 的 提 升 除 跨 域 組 織 外, 投 資 與 建 設 主 體 間 經 市 場 化 之 招 標 與 投 標, 形 成 法 律 約 束 之 委 託 代 理 關 係 此 外, 投 資 者 尚 須 委 託 優 質 獨 立 的 第 三 方 擔 任 投 資 實 質 監 督, 通 過 監 理 公 司 對 建 設 者 之 投 資 形 成 就 質 量 進 度 與 預 算 之 監 督 管 理 對 於 投 資 者, 即 使 由 政 府 完 全 出 資 實 施 基 礎 設 施 之 投 資, 其 主 體 亦 可 以 法 人 實 體 之 組 織 形 式 以 業 主 身 份 完 成 投 資 具 體 實 施 即 在 投 資 過 程 中 全 面 推 動 建 制 化 之 招 標 投 標 制 ( 丁 向 陽, 2005:21) 尤 應 著 重 在 基 礎 設 施 之 強 化, 解 決 地 方 造 產 在 地 方 始 終 無 起 色 的 問 題 重 新 形 塑 區 域 治 理 下 之 鄉 鎮 市 轉 型 之 功 能, 在 資 源 有 限 之 情 況 下, 選 取 重 點 發 展 項 目 已 勢 不 可 免 ( 仉 桂 美,2007.05) - 25 -
第 四 節 我 國 鄉 鎮 市 合 併 相 關 文 獻 我 國 鄉 鎮 市 尚 無 合 併 案 例, 僅 見 零 星 之 區 合 併 的 案 例 :1 台 北 市 政 府 為 健 全 基 層 組 織, 增 進 區 里 行 政 功 能,1990 年 3 月 實 施 第 4 期 區 里 行 政 區 調 整, 將 景 美 與 木 柵 兩 區 合 併 為 文 山 區, 將 大 同 延 平 建 成 3 區, 合 併 編 成 新 的 大 同 區 2 台 南 市 鑒 於 中 區 與 西 區 二 舊 社 區 人 口 逐 年 減 少, 繼 續 維 持 兩 個 行 政 區 域, 在 行 政 及 人 力 上 形 成 浪 費, 於 2004 年 1 月 1 日 合 併 成 一 區, 名 為 中 西 區, 中 西 區 之 合 併 分 為 兩 段, 前 期 主 要 先 行 里 鄰 整 編, 後 期 則 為 機 關 組 織 整 併 但 區 非 屬 自 治 法 人, 其 合 併 只 憑 一 份 行 政 命 令 就 可 以 決 定 了 對 於 鄉 鎮 市 合 併 改 革 政 策 方 面 的 構 想 紀 俊 臣 教 授 (2004) 提 出 四 大 原 則 :1. 由 民 主 至 專 業 2. 由 地 方 再 中 央 3. 採 總 體 復 個 體 4. 先 行 政 後 立 法 ; 而 對 於 鄉 鎮 市 合 併 程 序 方 面 構 想 研 擬 出 鄉 ( 鎮 市 ) 行 政 區 域 調 整 條 例 草 案 供 參 考, 其 主 要 內 容 分 述 如 下 : 一 鄉 鎮 市 合 併 之 步 驟 及 權 責 機 關 : 1 由 地 方 主 管 機 關 組 成 鄉 鎮 市 行 政 區 域 調 整 工 作 小 組, 於 本 法 施 行 後 六 個 月 內 提 出 鄉 鎮 市 調 整 規 劃 方 案, 送 請 中 央 主 管 機 關 審 議 之 2 中 央 主 管 機 關 組 成 中 央 審 議 各 鄉 鎮 市 調 整 委 員 會, 於 本 法 施 行 一 年 後 完 成 各 鄉 鎮 市 區 域 調 整 計 畫 之 審 議, 並 提 報 行 政 院 核 定 3 各 鄉 鎮 市 調 整 計 畫, 經 行 政 院 院 會 議 決 通 過, 於 公 告 六 個 月 後 施 行 4 中 央 主 管 機 關 為 審 議 地 方 提 出 調 整 計 畫, 必 要 時 得 請 地 方 主 管 機 關 限 期 提 出 修 正 方 案, 或 逕 予 修 正 調 整 二 鄉 鎮 市 合 併 之 審 查 機 制 : 各 縣 設 立 行 政 區 域 調 整 工 作 小 組 及 中 央 主 管 機 關 設 立 審 議 委 員 會, 依 中 央 主 管 機 關 訂 定 之 辦 法 組 成 之 前 項 中 央 主 管 機 關 之 審 議 委 員 會, 應 包 括 專 家 中 央 相 關 部 會 副 首 長 縣 政 府 與 縣 議 會 代 表 和 社 會 公 正 人 士 三 各 鄉 鎮 市 行 政 區 域 調 整 計 畫 內 容 : 1 調 整 前 後 行 政 區 域 人 口 及 面 積 之 對 照 2 調 整 前 後 之 鄉 鎮 市 名 稱 3 調 整 之 利 弊 得 失 分 析 4 調 整 前 後 界 線 界 標 會 勘 情 形 及 位 置 圖 5 聽 證 或 民 意 調 查 之 分 析 報 告 6 其 他 有 關 調 整 之 事 項 - 26 -
四 鄉 鎮 市 行 政 區 域 合 併 調 整 計 畫 流 程 圖 ( 圖 2.4-1) 圖 2.4-1 鄉 鎮 市 行 政 區 域 合 併 調 整 計 畫 流 程 圖 資 料 來 源 : 轉 引 自 紀 俊 臣 (2004) 地 方 政 府 與 地 方 制 度 法 p217-27 -
台 灣 目 前 支 持 鄉 鎮 市 合 併 政 策 者 很 多, 也 提 出 多 元 看 法 與 討 論, 相 關 論 述 整 理 如 下 表 2.4-1: 表 2.4-1 我 國 鄉 鎮 市 合 併 相 關 文 獻 彙 整 表 : 作 者 黃 錦 堂 (1995) 劉 道 義 (1999) 江 大 樹 (2000) 張 元 旭 (2000) 周 志 龍 (2001) 相 關 建 議 內 容 對 於 內 政 部 政 府 行 政 層 級 調 整 方 案 (1990), 曾 考 慮 將 若 干 轄 區 較 小 財 政 困 難 的 鄉 鎮 市 加 以 合 併, 認 為 台 灣 地 區 鄉 鎮 市 合 併 的 幅 度 應 該 擴 大, 主 張 原 則 上 除 了 都 會 區 周 邊 巨 型 鄉 鎮 市 ( 如 板 橋 三 重 新 莊 等 ) 之 外, 應 該 以 現 有 二 至 四 個 鄉 鎮 市 合 併 為 一 個 新 的 鄉 鎮 市 台 灣 合 理 的 行 政 區 劃 : 一 個 管 轄 台 灣 全 島 及 附 屬 島 嶼, 總 共 二 千 多 萬 人 的 行 政 區 與 政 府, 下 轄 平 均 百 萬 人 ; 22 個 左 右 的 中 級 行 政 區 與 政 府 ; 每 個 中 級 行 政 區 之 下, 平 均 為 6 萬 人,17 個 左 右 的 最 小 行 政 區 與 政 府 在 3 都 15 縣 版 本 架 構 下, 先 廢 除 鄉 鎮 市 自 治 體 選 舉, 將 現 有 三 百 多 個 鄉 鎮 市 合 併 為 80 到 100 個 左 右 之 生 活 圈, 平 均 一 個 縣 下 轄 鄉 鎮 市 數 目 以 5 6 個 為 宜 先 以 人 口 均 衡 的 手 段 歸 併 高 雄 縣 市 台 南 縣 市 台 中 縣 市 新 竹 縣 市 等 幾 個 生 活 圈 成 立 直 轄 縣 市, 再 歸 併 其 轄 境 的 次 級 生 活 圈 成 立 虛 級 的 鄉 鎮 其 直 轄 市 不 應 多 於 16 個, 次 級 生 活 圈 ( 鄉 鎮 市 ) 每 縣 市 不 超 過 20 個, 面 積 盡 可 能 平 能, 但 無 須 勉 強, 因 為 網 路 時 代 必 將 逐 漸 消 除 距 離 隔 閡, 行 政 效 率 提 高 指 日 可 待 因 鄉 鎮 市 過 度 零 碎 細 分 化, 以 致 行 政 財 政 規 模 過 小 觀 點, 建 議 適 度 合 併 毗 連 的 鄉 鎮 市, 強 化 其 自 治 能 力 : 一 同 一 生 活 圈, 地 方 發 展 屬 性 與 課 題 類 似, 在 地 理 上 相 毗 連 又 無 明 顯 區 隔 之 市 鄉 鎮 的 合 併 ; 二 基 於 族 群 文 化 傳 承 發 展 為 基 礎 的 市 鄉 鎮 合 併 ; 三 都 市 化 程 度 高 毗 連, 又 屬 於 同 一 產 業 圈 的 市 鄉 鎮 合 併 ; 四 根 據 環 境 生 態 圈 與 物 種 多 樣 性 保 育 需 要, 將 中 央 山 脈 相 鄰 山 地 鄉 鎮 予 以 合 併 - 28 -
廖 麗 玉 (2001) 夏 鑄 九 (2002) 陳 重 廷 (2002) 王 榮 仁 (2003) 徐 貞 華 (2004) 紀 俊 臣 (2004) 依 人 口 規 模 將 鄉 鎮 市 區 分 為 四 類 型 及 建 議 合 併 模 式 : 一 山 地 原 住 民 (1 萬 人 以 下 ) 朝 民 族 自 決 或 自 治 之 方 向 ; 二 典 型 農 村 鄉 鎮 (1 萬 人 至 5 萬 人 間 ) 與 鄰 近 地 理 經 社 環 境 條 件 相 近 者 合 併, 或 以 鄰 近 市 鎮 為 中 心 合 併 ; 三 工 商 鄉 鎮 市 (5 萬 人 至 15 萬 人 間 ), 長 期 以 併 入 都 會 區 及 與 取 消 省 轄 市 制 度 之 都 市 合 併, 短 期 宜 先 以 鄰 近 市 鎮 為 中 心 進 行 合 併 ; 四 衛 星 都 市 與 中 心 都 市 型 縣 轄 市 (15 萬 人 以 上 ), 長 期 宜 併 入 都 會 區, 短 期 則 宜 先 與 鄰 近 鄉 鎮 市 合 併 自 城 市 - 區 域 經 濟 發 展 角 度, 提 出 中 央 區 域 地 方 三 層 次 的 全 球 都 會 治 理 的 主 要 架 構, 地 方 政 府 部 分, 鄉 鎮 合 併 後 升 級 為 縣 市 將 目 前 全 臺 灣 省 309 個 鄉 鎮, 合 併 為 100 左 右 的 市 與 縣, 都 市 化 程 度 高 者 為 市, 都 市 化 程 度 低 者 為 縣, 此 規 模 適 合 草 根 社 區 之 參 與, 以 及 在 政 治 上 代 表 不 同 的 地 域 文 化 差 異 以 官 派 為 前 提, 將 全 台 309 個 鄉 鎮 市 整 併 至 200 個 以 下, 被 裁 撤 之 鄉 公 所 改 為 併 入 後 之 公 所 的 分 支 機 構 高 雄 縣 市 合 併 理 由 : 1. 事 權 統 一 ; 2. 水 資 源 有 效 利 用 ; 3. 捷 運 系 統 整 合 ; 4. 垃 圾 焚 化 廠 之 興 建 ; 5. 落 實 大 高 雄 區 域 整 體 開 發 之 構 想 ; 6. 縣 市 間 財 政 分 配 不 均 可 以 有 效 舒 緩 ; 7. 縣 市 教 育 資 源 共 享 ; 8. 有 效 化 解 都 市 外 溢 不 經 濟 現 象 ; 9. 城 鄉 差 距 可 以 有 效 控 制 以 都 會 區 或 生 活 圈 為 原 則 之 整 併 方 式, 由 城 鄉 共 治 帶 動 整 體 區 域 的 繁 榮 建 議 行 政 區 重 劃 必 須 由 上 而 下, 即 先 行 進 行 縣 市 層 級 的 行 政 區 劃 調 整 後, 才 能 進 行 鄉 鎮 市 層 級 的 行 政 區 劃 以 下 列 規 模 標 準 進 行 合 併 : 一 每 一 鄉 鎮 在 6 萬 人 以 上 縣 轄 市 在 20 萬 人 以 上 二 鄉 鎮 面 積 至 少 在 100 平 方 公 里 以 上, 縣 轄 市 在 20 平 方 公 里 以 上 三 低 於 50 萬 人 口 或 少 於 1000 平 方 公 里 的 小 縣, 所 設 置 之 鄉 鎮 市 不 得 超 過 6 個 - 29 -
四 原 住 民 之 山 地 鄉 人 口 不 得 低 於 5000 人, 如 此, 原 有 鄉 鎮 市 可 合 併 為 127 個 黃 淑 華 (2006) 歐 忠 賢 (2008) 黃 建 銘 (2009) 一 鄉 鎮 市 合 併 之 原 則, 規 模 大 小 不 是 絶 對 目 的, 機 能 互 補 更 為 重 要 ; 二 偏 遠 離 島 鄉 鎮 可 以 縣 市 政 府 支 援 方 式 取 代 合 併 ; 三 鄉 鎮 市 合 併 型 態 各 異, 法 令 規 範 切 勿 過 於 簡 化 或 一 體 適 用 ; 四 民 眾 認 同 參 與 是 構 築 城 市 願 景 之 驅 動 力 量, 多 元 政 策 宣 導 公 開 透 明 資 訊 雙 向 之 互 動 平 台 建 構 是 為 重 點 ; 五 村 里 層 級 應 隨 鄉 鎮 市 合 併 整 合 併 定 位 從 組 織 發 展 為 前 提 下, 構 思 組 織 應 隨 著 時 空 的 變 遷 而 調 整, 配 合 行 政 區 域 劃 分 而 設 置, 檢 討 小 型 機 關 發 展 的 困 境 與 挑 戰, 倡 議 高 雄 縣 市 政 府 合 併, 高 雄 縣 各 戶 政 事 務 所 衛 生 所 應 先 行 合 併 朝 向 區 域 化, 鄉 鎮 市 公 所 應 配 合 行 政 區 域 劃 分 朝 向 直 轄 市 區 公 所 化, 並 且 鄉 鎮 市 長 改 為 官 派, 廢 止 鄉 鎮 市 民 代 表 會 組 織 功 能, 為 組 織 再 造 的 思 考 方 向 1. 賦 予 直 轄 市 新 的 內 涵 與 意 象, 建 構 多 中 心 都 會 網 絡 ; 2. 在 臺 中 縣 市 合 併 過 程 中, 應 以 生 活 圈 為 核 心 進 行 鄉 鎮 市 以 及 區 的 行 政 區 域 重 劃 ; 3. 跳 脫 臺 中 縣 市 的 行 政 區 域 框 架 之 侷 限, 重 新 進 行 解 構 與 建 構 ; 4. 新 臺 中 直 轄 市 行 政 區 域 調 整 之 議 題, 應 使 企 業 部 門 與 政 府 部 門 協 調 合 作, 建 構 公 私 合 夥 的 模 式 共 同 推 動 行 政 區 域 調 整 ; 5. 新 臺 中 直 轄 市 的 行 政 區 域 調 整 議 題, 必 須 透 過 審 議 民 主 方 式, 以 成 為 建 構 公 民 社 會 及 社 群 自 主 意 識 的 重 要 基 礎 資 料 來 源 : 本 研 究 部 分 整 理 自 黃 淑 華 (2006) 第 五 節 各 國 鄉 鎮 市 合 併 探 討 與 分 析 壹 日 本 一 日 本 地 方 政 府 概 況 : 日 本 地 方 公 共 團 體 可 分 為 普 通 地 方 公 共 團 體 與 特 別 地 方 公 共 團 體 ; 其 中, 普 通 地 方 公 共 團 體, 除 具 有 地 域 或 區 域 住 民 及 自 治 權 之 要 素 外, 其 設 置 目 的 組 織 權 能 等, 具 有 一 般 性, 且 於 全 國 普 遍 存 在 在 現 行 法 制 下, 主 要 分 成 市 町 村 與 都 道 府 縣 二 層, 計 七 種 類, 均 有 法 人 資 格 - 30 -
( 一 ) 市 町 村 市 町 村 是 基 礎 自 治 體, 是 地 方 自 治 之 基 礎, 處 理 與 住 民 生 活 具 密 切 關 係 之 事 務, 而 規 模 較 大 之 市, 另 外 設 置 指 定 都 市 中 核 市 及 特 例 市 市 為 人 口 5 萬 以 上 且 具 有 城 市 形 態 者, 其 住 戶 有 六 成 住 在 市 區, 經 營 工 商 業 之 人 口 佔 總 數 的 六 成 以 上 ; 町 村 通 常 屬 於 被 稱 為 郡 的 區 域, 町 比 村 具 有 城 市 性, 從 事 工 商 業 之 類 的 城 市 工 作 者 較 多, 町 村 源 於 江 戶 時 代 自 然 形 成 的 聚 落, 因 持 續 的 合 併 及 區 域 的 發 展, 規 模 逐 漸 壯 大 ( 二 ) 都 道 府 縣 都 道 府 縣 是 廣 域 自 治 體, 所 有 都 道 府 縣 包 含 市 町 村 ( 東 京 都 亦 包 含 特 別 區 ) 其 屬 於 第 一 級 地 方 公 共 團 體 ( 相 當 於 我 國 之 地 方 自 治 團 體 ), 其 規 模 大 約 介 於 我 國 的 省 與 縣 市 之 間 都, 是 指 東 京 都 ; 道, 是 指 北 海 道 ; 其 地 位 與 府 或 縣 相 等 府, 是 指 大 阪 及 京 都 兩 個 府 ; 縣, 是 日 本 地 方 自 治 中 的 普 通 地 方 公 共 團 體, 全 國 共 劃 分 為 47 個 都 道 府 縣, 東 京 都 人 口 超 過 一 千 萬 人, 而 鳥 取 縣 人 口 僅 70 多 萬 人 其 屬 於 第 二 級 地 方 自 治 團 體 之 市 町 村, 其 規 模 大 約 介 於 我 國 的 鄉 ( 鎮 市 ) 與 村 ( 里 ) 之 間 北 海 道 面 積 超 過 8 萬 平 方 公 里, 而 香 川 縣 面 積 還 不 到 2000 平 方 公 里 ( 三 ) 市 町 村 合 併 法 律 上 相 關 用 語 : 如 表 2.5-1 表 2.5-1 市 町 村 合 併 法 律 上 相 關 用 語 用 語 法 律 名 稱 適 用 對 象 町 村 合 併 1. 町 村 合 併 促 進 法 2. 新 市 町 村 建 設 促 進 法 町 村, 人 口 未 滿 五 萬 之 市 以 及 特 例 中 五 萬 以 上 未 滿 十 五 萬 之 市 市 町 村 合 併 1. 新 產 業 都 市 建 設 促 進 法 2. 工 業 整 備 特 別 地 域 整 備 促 進 法 1. 將 新 產 業 都 市 區 域 之 部 分 納 入 其 範 圍 之 市 町 村 2. 將 工 業 整 備 特 別 地 域 之 部 分 納 入 其 範 圍 之 市 町 村 市 之 合 併 1. 市 合 併 特 例 法 政 令 指 定 都 市 以 外 之 兩 市 以 上 之 市 町 村 市 町 村 之 合 併 1. 市 町 村 合 併 特 例 法 政 令 指 定 都 市 以 外 之 合 部 市 町 村 ( 昭 和 60 年 沿 用 後, 亦 包 括 政 令 指 定 都 市 ) 資 料 來 源 : 游 慶 忠,2000 二 日 本 市 町 村 合 併 的 情 形 ( 橫 道 清 孝, 日 本 市 鎮 村 合 併 的 進 展 ) - 31 -
日 本 市 町 村 主 要 是 歷 經 明 治 大 合 併 (1888 年 至 1889 年 ) 昭 和 大 合 併 (1953 年 至 1956 年 ) 及 平 成 大 合 併 (1999 年 至 今 持 續 進 行 ) 三 波 大 規 模 合 併, 整 理 如 下 表 2.5-2 2-1 明 治 大 合 併 1867 年 明 治 維 新 以 後 在 日 本 近 代 化 的 過 程 中, 也 進 行 了 關 於 地 方 制 度 的 各 種 各 樣 的 摸 索 和 探 討 其 結 果 是 在 1888 年 制 定 了 近 代 市 鎮 村 法 ( 市 制 鎮 村 制 ), 在 第 二 年 的 1889 年 開 始 實 施 在 近 代 市 鎮 村 法 實 施 之 前, 為 了 創 造 作 為 近 代 的 地 方 自 治 體 行 政 單 位 的 市 鎮 村, 進 行 了 這 次 明 治 大 合 併 之 前 的 鎮 村 ( 當 時 沒 有 市 ) 基 本 上 是 江 戶 時 代 的 村 落 共 同 體,100 戶 以 下 的 小 規 模 鎮 村 占 將 近 7 成 在 戶 籍 和 征 稅 等 工 作 中, 不 能 設 置 義 務 教 育 的 小 學 校 的 設 置 和 管 理 因 此, 作 為 300 戶 到 500 戶 的 標 準 規 模, 進 行 了 全 國 的 鎮 村 合 併 其 結 果 如 前 述 一 樣,1888 年 有 71314 個 市 鎮 村, 到 第 二 年 的 1889 年 急 劇 減 少 為 15859 個 這 次 明 治 大 合 併 不 是 依 靠 法 律 的 強 制 合 併 而 是 採 用 了 依 賴 於 各 府 縣 的 計 劃 和 判 斷 的 形 式 也 就 是 說 根 據 內 務 大 臣 的 命 令, 各 府 縣 的 地 方 長 官 ( 當 時 的 知 事 是 內 務 府 官 吏 ) 做 成 了 以 居 民 意 見 為 基 礎 的 提 案, 獲 得 內 務 大 臣 的 認 可 而 進 行 的 只 是, 在 僅 僅 1 年 的 時 間 裏, 如 果 進 行 這 麼 大 規 模 的 合 併 的 話, 不 是 和 實 質 的 強 制 合 併 一 樣 了 嗎? 2-2 明 治 大 合 併 和 昭 和 大 合 併 之 間 的 合 併 從 明 治 大 合 併 進 行 的 1889 年 到 昭 和 大 合 併 開 始 之 前 的 1953 間 的 64 年 的 時 間 裏, 市 鎮 村 數 從 15859 減 少 到 9868, 大 約 是 原 來 的 2/3. 在 這 期 間 雖 然 沒 有 進 行 大 規 模 合 併, 但 是 也 能 看 出 各 地 的 合 併 也 在 進 行 整 理 為 以 下 的 3 個 類 型 第 一 伴 隨 鎮 村 消 失 的 合 併 在 明 治 大 合 併 中, 因 為 地 理 條 件 和 歷 史 對 立 等 特 別 的 事 情 而 導 致 合 併 非 常 困 難 的 情 況 下, 數 個 鎮 村 作 為 聯 合 鎮 村 而 合 併 得 到 了 認 可 這 樣 的 組 合 鎮 村 隨 著 時 間 的 經 過 逐 漸 解 消, 構 成 組 合 的 鎮 村 合 併 成 為 了 一 個 市 鎮 村 第 二 是 伴 隨 都 市 化 發 展 的 合 併 在 伴 隨 戰 前 經 濟 社 會 的 發 展 城 市 化 進 一 步 發 展 的 過 程 中, 進 行 了 旨 在 擴 大 都 市 區 域 的 合 併, 特 別 是 東 京 市 ( 當 時 東 京 市 在 東 京 都 特 別 區 域 中 ) 大 阪 市 名 古 屋 市 橫 濱 市 京 都 市 等 大 城 市 進 行 了 這 樣 的 合 併 第 三 是 強 化 戰 時 體 制 的 合 併 為 了 進 行 戰 爭 和 強 化 國 防 體 制, 進 行 了 強 制 性 的 市 區 區 域 擴 大 典 型 的 案 例 是 在 國 防 上 很 重 要 的 海 軍 基 地 佐 世 保 市 橫 須 賀 市 德 山 市 以 及 舞 鶴 市 等 2-3 昭 和 大 合 併 - 32 -
第 二 次 世 界 大 戰 以 後, 日 本 在 1946 年 制 定 新 憲 法, 並 在 1947 年 實 施 制 定 的 地 方 自 治 法 的 條 件 下 開 始 了 新 的 地 方 制 度 在 戰 後 的 地 方 制 度 中, 強 化 了 市 鎮 村 的 作 用, 由 市 鎮 村 承 擔 中 學 校 的 設 置 管 理, 消 防 和 社 會 福 利 等 昭 和 大 合 併 是 為 了 創 造 出 能 夠 適 應 新 作 用 的 市 鎮 村 而 進 行 的 合 併 特 別 是 中 學 的 營 運 負 擔 對 市 鎮 來 說 是 最 大 的 負 擔 因 此, 為 了 有 效 率 的 設 置 和 管 理 中 學, 以 必 要 的 人 口 規 模 8000 人 以 上 為 目 標, 在 全 國 進 行 了 市 鎮 村 的 合 併 如 果 明 治 大 合 併 的 小 學 校 作 為 創 造 能 夠 營 運 市 鎮 村 的 合 併, 那 麼 昭 和 大 合 併 就 是 創 造 能 夠 營 運 新 義 務 教 育 學 校 的 市 鎮 村 明 治 大 合 併 制 定 了 特 別 法 並 付 諸 實 施 也 就 是 在 1953 年 制 定 了 鎮 村 合 併 促 進 法, 從 1953 到 1956 年 的 3 年 時 間 裏 進 行 了 集 中 式 的 合 併 而 且, 對 在 這 一 期 間 沒 能 夠 合 併 的 鎮 村, 以 1956 年 制 定 的 新 市 鎮 村 建 設 促 進 法 為 基 礎, 在 1956 到 1961 年 進 行 了 合 併 這 次 的 昭 和 大 合 併 也 不 是 以 法 律 為 基 礎 的 強 制 合 併 這 次 合 併 尊 重 了 市 鎮 村 的 自 主 性, 以 市 鎮 村 議 會 的 決 議 為 基 礎, 由 都 道 府 縣 知 事 來 下 決 定 但 是, 國 家 在 實 施 以 鎮 村 數 為 原 來 1/3 為 目 標 的 鎮 村 合 併 基 本 促 進 計 劃 的 基 礎 上, 和 都 道 府 縣 一 起 強 力 推 進 了 市 鎮 村 合 併 因 此, 即 使 沒 有 到 達 明 治 大 合 併 那 種 程 度, 也 可 以 說 是 明 治 大 合 併 是 在 國 家 的 強 力 主 導 下 進 行 的 合 併 結 果 是 1953 年 9868 個 市 鎮 村 在 鎮 村 合 併 促 進 法 失 效 的 1956 年 變 成 了 3975, 更 進 一 步, 新 市 鎮 村 建 設 促 進 法 中 的 合 併 促 進 規 定 失 效 的 1961 年 市 鎮 村 數 變 成 了 3472, 大 約 是 原 來 的 1/3 國 家 達 到 了 把 市 鎮 村 數 減 少 到 原 來 的 1/3 的 目 標 2-4 昭 和 大 合 併 和 平 成 大 合 併 之 間 的 合 併 從 昭 和 大 合 併 結 束 的 1961 年 到 平 成 大 合 併 開 始 前 的 1999 年 的 38 年 時 間 裏, 市 鎮 村 是 從 3472 變 成 3229, 將 近 減 少 了 250 個 即 使 在 這 個 期 間, 這 雖 然 沒 有 明 治 大 合 併 和 昭 和 大 合 併 那 樣 劇 烈, 但 是 早 某 種 程 度 上 也 是 進 行 了 合 併 這 個 時 期 的 合 併 隨 著 戰 後 高 度 經 濟 增 長 在 城 市 化 發 展 的 過 程 中, 成 長 城 市 吞 併 周 邊 鎮 村 進 一 步 擴 大 區 域 是 這 一 時 期 合 併 的 主 要 形 態 特 別 是 在 有 著 縣 廳 所 在 地 等 有 某 種 大 規 模 人 口 的 地 方 城 市, 進 行 了 這 樣 的 合 併 2-5 平 成 大 合 併 的 開 始 平 成 大 合 併 開 始 於 1999 年, 經 過 了 昭 和 二 十 年 代 間 (1945 年 ~1954 年 ) 的 反 覆 改 革, 地 方 自 治 制 度 得 以 完 善, 地 方 自 治 法 並 在 平 成 六 年 (1994 年 ) 的 修 改 中 建 立 了 兩 項 新 的 制 度, - 33 -