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1 大陆地方政府大文化管理职能与机构整合模式比较研究武汉大学陈世香 [ 内容摘要 ] 迄今为止, 大陆地方政府文化管理体制改革已经由试点改革进入到全面推行阶段本文主要通过结合典型调查法与比较研究方法, 对已经进行了政府文化管理职能与机构改革的典型地方政府改革方案进行分析研究, 探求在文化领域进行政府管理职能定位与组织设置改革的有效实践思路调研结果表明, 这些地方政府在文化管理职能与机构设置领域的改革实施方案存在较大差异, 大致可以归纳为六种模式根据各自职能与机构整合方式的不同, 这些改革可以看成一个文化管理职能与机构整合模式连续体同时, 大陆地方政府文化管理体制改革还面临着一些重要挑战 [ 关键词 ] 文化管理体制 ; 职能整合 ; 机构设置 ; 政府创新作者简介 : 陈世香 (1973,12-), 男, 政治学博士, 湖北鄂州人现任武汉大学政治与公共管理学院公共管理系主任, 公共管理系行政管理教研室副教授主要从事公共 ( 行政 ) 管理专业教学与研究工作, 专长于行政学理论研究近五年来先后在政治学研究武汉大学学报等省级以上专业期刊或文献索引上发表专业研究论文 10 余篇, 出版专著 1 部, 主编专业教材 2 部, 曾经或正在主持包括各级纵向科研课题研究项目 7 项联系方式 : 湖北省武汉大学政治与公共管理学院 (430072); 或者 csxcsx1973@126.com 胡锦涛在中共十七大报告中指出, 文化越来越成为民族凝聚力和创造力的重要源泉越来越成为综合国力竞争的重要因素, 丰富精神文化生活越来越成为我国人民的热切愿望为此, 有必要建设社会主义核心价值体系, 增强社会主义意识形态的吸引力和凝聚力 ; 建设和谐文化, 培育文明风尚 ; 弘扬中华文化, 建设中华民族共有精神家园 ; 推进文化创新, 增强文化发展活力, 从而推动推动社会主义文化大发展大繁荣毫无疑问, 这些目标的实现涉及承担文化监管与服务职能的各个政府部门, 涉及到如何构建协调有效的文化管理与服务体制事实上,2005 年 12 月, 中共中央国务院关于深化文化体制改革的若干意见就已经明确指出, 各级政府要加强和改进文化领域宏观管理, 加快转变政府职能, 明确文化行政管理部门职责, 理顺文化行政管理部门与所属文化企事业单位的关系, 最终建立建立党委领导政府管理行业自律企事业单位自主运营的文化管理体制, 建立职责明确反应灵敏运转有序统一高效的宏观调控体系由此, 文化体制改革将构成当前和今后一段时间大陆政府需要进一步深化改革的重点领域究其中, 政府宏观文化管理体制, 尤其是政府文化管理职能与机构整合模式又占据着文化体制改革的核心地位, 其成败关乎中国文化体制改革全局本文拟在既有研究的基础上, 放眼文化体制改革以来近 10 年的历史视野, 结合具体经验数据, 从比较视角分析大陆地方政府文化管理职能与机构整合模式演进发展的不同路径选择, 透视改革的困难和走势, 以期对进一步深化文化管理体制改革有所裨益一概念内涵与研究现状对于文化的含义, 学术界有着不同层次的界定广义的文化范畴, 包括教育科学文学艺术新闻出版广播影视卫生体育文物图书馆博物馆等各项事业本文所讨论的大文化, 主要指由党委宣传部系统国家文化部系统广播电视总局系统和新闻出版总署系统所管辖的文学艺术新闻出版广播影视文物图书馆博物馆等事 ( 产 ) 业, 1 本文是湖北省 2008 年度社科基金项目大文化背景下党政宣传文化部门的职能定位与机构设置研究 (NO.2008001) 的前期研究成果, 也是国家自然科学基金重点项目基于善治取向的我国地方政府规模与结构优化研究 (No. 70733003) 和国家社科基金项目行政价值理论建构及其在中国应用研究 ( No.08CZZ012) 的阶段性成果之一

不包括教育科学卫生体育等方面在内 2 事实上, 国家统计局国家统计局关于印发文化及相关产业分类的通知 ( 国统字 [2004]24 号 ) 在国民经济行业分类 (GB/T4754-2002) 的基础上, 规定了我国文化及相关产业的范围, 并适用于统计及政策管理中对文化职能活动的分类该分类规定指出, 从广义上讲, 文化是指人类创造的一切物质产品和精神产品的总和 ; 狭义上是指语言文学艺术及一切意识形态在内的精神产品文化产业分类从国家既有相关方针政策出发, 结合实际情况, 将文化概念界定为 : 为社会公众提供文化娱乐产品和服务的活动, 以及与这些活动有关联的活动的集合根据这一界定, 文化及相关产业的范围包括提供文化产品文化传播服务和文化休闲娱乐的活动, 它构成文化产业的主体 ; 同时, 还包括与文化产品文化传播服务文化休闲娱乐活动有直接关联的用品设备的生产和销售以及相关文化产品的生产和销售活动, 它构成文化产业的补充为反映中央关于文化建设和文化体制改革的要求, 文化产业分类还可组合出文化产业核心层文化产业外围层和相关文化产业层其中, 文化产业核心层包括 : 新闻服务, 出版发行和版权服务, 广播电视电影服务, 文化艺术服务 ; 文化产业外围层包括网络文化服务, 文化休闲娱乐服务, 其他文化服务 ; 相关文化产业层包括文化用品设备及相关文化产品的生产与销售相应地, 根据现行政府组织法以及其他相关法律法规的规定, 除了作为中共中央主管意识形态工作综合职能部门的党委宣传部外, 涉及目前大文化领域管理职能的大陆相关政府部门主要包括国家文化部系统广播电视总局系统新闻出版总署 ( 国家版权局 ) 系统等三大政府职能与机构系列这涉及所谓文化体制政府文化管理体制以及文化管理职能与机构整合模式等相关概念内涵胡惠林认为, 文化体制是一个国家关于文化与政治经济关系的制度性体现和反映, 集中体现了一个国家执政主体关于这三者关系的理论主张, 以及在这种理论主张下建立起来的国家文化体制和政策系统 3 陶彦霓则认为, 所谓文化体制是指一定社会经济发展阶段中文化产品的生产管理和传播的具体形式和运行方式, 它包括文化生产组织管理制度管理形式方法及传播方式等文化体制就是文化产品专业化生产的组织构架与制度安排 4 而王晓刚则具体指出, 文化体制主要包括以下几个方面的内容 : 一是经营管理制度, 规定政府企事业单位和劳动者各自的责任, 划分各自的权利, 分配和调节各方面的利益以及规定不同的经营方式 ; 二是管理形式, 包括根据行政区域划分而设立的各级政府文化管理机构以及按照国家文化管理职能与文化生产传播方式内在联系所建立起来的文化行政管理机构 ; 三是文化生产传播方式, 主要包括事业生产方式产业生产方式和事业产业相结合的生产方式, 计划经济的生产方式和市场经济的生产方式, 政府主导的文化传播方式和市场主导的文化传播方式等等 5 笔者认为, 文化体制在内容实际上包括各类社会文化产品与服务的生产管理与资源配置体制就大陆地区而言, 文化体制中起主导作用的是党委系统政府系统文化企事业单位文化市场几个文化主体机构的结构状况和相互关系等方面相关制度规定的集合根据所涉及的内容和性质, 文化管理体制可以划分为两大类体制系统, 即 : 宏观管理体制与微观管理体制当前大陆政府正在进行的所谓文化体制改革, 其核心也正是囊括宏观文化管理体制改革与微观文化管理体制改革在内的文化管理体制改革具体地, 宏观文化管理体制主要是指党委政府文化市场与文化企事业单位的结构状况与相互关系, 微观文化管理体制主要是指文化企事业内部的组织架构和运行机制其中, 本文所谓政府文化管理体制作狭义理解, 等同于宏观文化管理体制这一概念毫无疑问, 在政府宏观文化管理体制领域, 最为核 2 3 4 5 曹普. 20 世纪 70 年代末以来的中国文化体制改革 [J]. 当代中国史研究,2007(5). 胡惠林. 论文化体制改革 [J]. 开发研究. 2005,(4) 陶彦霓. 文化体制改革与文化创新 [J]. 云南社会科学. 2004,(4) 王晓刚. 文化体制改革研究 [D]. 中共中央党校博士论文. 2007: 19

心的是当前分散于不同政府职能部门的各种政府大文化管理职能以及作为这些职能载体的政府机构之间的相互整合方式, 也就是本文所谓的政府大文化管理职能与机构整合模式近年来, 随着中共中央和国家对文化发展给予前所未有的高度重视, 文化体制改革呈现全面深化加速推进的趋势, 也成为理论界关注的热点领域但总的来看, 已有研究大多数关注的是当前文化体制改革所面临的相对浅层实践问题, 进行简单的对策性研究者居多 ; 从政府管理体制改革角度对文化体制改革的不同改革路径进行深入考察和比较分析的成果尚不多见检索中国期刊全文数据库中国博士学位全文数据库以及中国硕士学位全文数据库, 从 2001 年到 2008 年 8 月, 包含有文化体制改革主题的文献有 2670 余篇然而, 其中集中研究政府文化管理体制, 以宏观管理体制或宏观文化管理体制为主题的仅有区区 8 篇, 涉及政府文化职能整合模式研究的极为罕见值得注意的是, 王晓刚在其所撰写的博士学位论文文化体制改革研究中较为系统地分析了大陆文化体制改革的使命与原则, 并从宏观管理体制与微观管理体制两个维度探讨了大陆文化体制改革面临的问题与解决思路该论文着重点之一就是较为系统地分析了大陆文化宏观管理体制存在的问题与出路然而, 综观全文, 其特色在于较为系统地搜集与汇集了各级党政相关政策文件里的有关改革原则使命与政策措施构想, 并较为浅显地分析了有关改革实践的一些经验资料遗憾的是, 这一论文既缺乏对文化宏观管理体制改革不同路径的深入比较分析, 更没有提出有关政府文化管理职能与机构调整方面的具体改革对策与构思另一方面, 一些学者从大部制政府职能调整与机构改革角度间接探讨了中国政府文化宏观管理体制改革的出路有学者指出, 当前由文化广播影视新闻出版 ( 版权 ) 三大职能部门组成的现行政府文化宏观管理体制, 造成了多头管理职责交叉政出多门的不良管理现象, 直接使文化企业增加了很多不必要的交易费用, 而且, 文化企业的经营过程也因此而更容易受到各种因素的干扰, 丧失许多竞争取胜的机会, 从而降低了经济效益 6 学界认为, 根据一般管理经验, 这甚至可能会阻碍中国社会主义文化建设与发展整体目标的顺利实现为此, 建立大文化政府管理体制, 建立协调统一的文化管理与服务政府机构, 既可以避免以前因多头管理而造成无人管理的现象, 加强文化的生产管理, 保证文化产业发展的正确方向, 也可以有效解决五龙治水的问题, 增加文化企业经济效益, 促进文化产业发展, 同时也有助于建立完善有序公平的文化市场体系此外, 在业已成为 WTO 的成员国后, 中国的文化管理政策也需要进行相应调整 WTO 所形成的诸多协定及协议广泛涉及到文化产业各个领域, 自然要给相关国家的文化管理制度和文化产业政策系统带来深刻的制度性影响今后,WTO 也将成为中国政府建构文化管理系统的新的规则力量应该说, 如果不进行政府文化监管与公共服务职能的有效整合, 不仅不利于大陆文化事业与文化产业的健康有序发展, 甚至连统一协调的对外文化交流都成难题实际上, 学界基本共识是, 结合国务院本轮机构改革基本精神与文化管理体制发展现状, 实现党委与政府相关职能部门的恰当职能定位与机构的有机整合, 进而实现文化建设领域公共管理与服务职能的统一化, 构建更为协调高效的文化监管与服务体制, 是实现十七大报告有关推动社会主义文化大发展大繁荣的政策构想和温家宝总理在十届全国人大五次会议上作政府工作报告时所提出的推进文化体制改革等等政策主张的基本路径选择据某报刊于十一届人代会会前的采访资料表明, 多名专家认为, 大文化部门也应在本轮政府机构改革逐步推进之列 7 毛寿龙曾直接指出, 在国务院直属机构的组成方面, 应将国家广播电影电视总局的职能划入文化部, 由文化部负责文化广播电影电视方面的公共管理职能 ; 将国家知识产权局改为文化部管理的国家局 8 而在实践领域, 一些地方政府更是走在中央政府前头, 6 7 8 徐惠. 大文化政府产业管理体制与文化产业发展 [J]. 四川行政学院学报, 2005, (4) 南方周末. 预解大部制改革 :2008 年将选择试点部委.http://news.sohu.com/20080124/n254861140.shtml 王俊秀. 大部制能解决权力制约问题吗? http://news.sohu.com/20080118/n254732208.shtml

已经在这一方面进行了初步探索其中, 海南省设立文化广电出版体育厅, 主管全省文化艺术和文物广播电影电视新闻出版和版权体育运动工作 ; 在文化广播电视新闻出版版权等方面, 深圳只有一个文化局来管理 9 自从 2000 年 8 月起, 湖北省新建制的随州市就把文化局文物局体育局新闻出版局予以合并, 统称为文体局 10 而作为全国文化体制改革试点城市之一的杭州市从 2004 年 9 月起, 将原有的文化局广电局新闻出版局合并, 设立了杭州市文化广电新闻出版局 ; 将原有的文化广电新闻出版三支行政执法队伍合并, 成立了杭州市文化市场行政执法总队 ; 同时分别履行原三个部门的行政管理职能和原三支行政执法队伍的行政执法职能, 改变了三个系统原有的管理体制和结构体系由此, 对于在政府文化监管与公共服务领域实行重大职能整合, 进而实施大部制, 在大陆行政管理理论与实践界都有着较为强烈的要求与动机然而, 正如国务院秘书长华建敏在第十一届全国人大第一次会议上所做的关于国务院机构改革方案的说明所指出的, 改革要坚持积极稳妥的方针, 循序渐进, 不毕其功于一役也有学者指出, 大部制改革不是简单的机构合并, 而是政府组织结构的深刻变革, 涉及到政府管理的方方面面 ; 而且, 大部制改革是在我国现有的政治与行政体制框架内进行的, 涉及到许多复杂的因素, 因而, 要先行试点, 进行系统的实践探索在试点成熟之后, 才可全面推行 11 而汪玉凯同样认为, 中国的大部制改革很难一步到位, 首先应该选择那些职能交叉突出涉及公众服务对象广泛, 外部呼声比较大的部门开始, 然后逐步扩大, 而且一定要把结构调整和功能的定位进行有机的结合 12 尽管如此, 本轮国务院机构改革方案出台之后, 多数专家仍感失望根据该方案, 大部制只是在人力资源与社会保障工业与信息化等少数政府职能领域得以初步实现至于其他部门, 包括事前呼声较高的文化领域, 都没有具体调整方案出台然而, 这是否意味着大文化领域政府管理职能的整合努力将不再纳入政府职能与机构调整的范围? 若非如此, 究竟是哪些因素制约着这一领域的政府职能定位与机构调整? 在今后的行政管理体制改革进程中, 宣传文化等相关党政部门的职能定位与具体机构设置将有哪些发展思路与举措? 这些问题依然是我国政府改革实践与理论研究亟待解决的基本课题之一二不同政府文化管理职能与机构整合改革模式比较改革开放以来, 大陆地区以社会主义市场经济为取向的经济体制改革走出了一条健康有序的道路与之相适应, 文化体制改革也逐步推进但不可否认的是,2002 年以前的文化体制改革尤其是政府宏观文化管理体制改革带有被动性零散性探索性的特点, 既缺乏系统明晰的改革理论支撑, 改革的动力原因和目标也都并不十分明确事实上,1996 年, 中共中央关于加强社会主义精神文明建设若干重要问题的决议首次正式提出了新时期文化体制改革的目标任务和一系列基本方针, 指出改革文化体制是文化事业繁荣和发展的根本出路, 改革的目的在于增强文化事业的活力, 充分调动文化工作者的积极性, 多出优秀作品, 多出优秀人才而到了 2002 年, 中共十六大报告关于文化体制改革的论述则是 : 根据社会主义精神文明建设的特点和规律, 适应社会主义市场经济发展的要求, 推进文化体制改革而改革的目标任务和原则进一步深化为把深化改革同调整结构和促进 9 孙荣飞. 地方大部制不搞一刀切海南深圳先试水. 第一财经日报 2008 年 03 月 13 日. http://news.sohu.com/20080313/n255675845.shtml 10 张志峰. 地方大部制改革 : 湖北随州公务员 1 个顶 4 个使. 人民网 - 人民日报 2008 年 03 月 11 日. http://news.sohu.com/20080311/n255635376.shtml 11 马昌博. 专家 : 大部制改革引领行政管理体制改革. http://news.sohu.com/20080124/n254861148.shtml 12 汪玉凯. 中国推行大部制改革改变政出多门多头管理局面. http://news.sohu.com/20071217/n254130981.shtml

发展结合起来, 理顺政府和文化企事业单位的关系, 加强文化法制建设, 加强宏观管理, 深化文化企事业单位内部改革, 逐步建立有利于调动文化工作者积极性推动文化创新多出精品多出人才的文化管理体制和运行机制按照一手抓繁荣一手抓管理的方针, 健全文化市场体系, 完善文化市场管理机制, 为繁荣社会主义文化创造良好的社会环境毫无疑问, 对于文化体制改革原因的论述, 两者是有较大差别的, 前者认为改革是出于文化事业繁荣和发展的需要, 而后者指出改革是要适应社会主义精神文明建设的特点和规律, 适应社会主义市场经济发展的要求 ; 前者对改革目标的论述是表层的简单的, 后者的论述则是深入的具体的由此可见, 中共十六大报告标志着中央对于文化体制改革的认识达到了一个新的高度在此基础上, 中共十六届三中全会进一步确定了深化文化体制改革的总体思路和目标要求, 提出要逐步建立党委领导政府管理行业自律企事业单位依法运营的文化管理体制中共十六届四中全会把提高建设社会主义先进文化的能力作为加强党的执政能力建设的一项主要任务, 明确提出要深化文化体制改革, 解放和发展文化生产力中共十六届五中全会则强调要构建公共文化服务体系, 积极发展文化事业和文化产业, 创造更多更好适应人民群众需求的优秀文化产品按照中共中央有关政策精神,2003 年 6 月, 全国文化体制改革试点工作会议在北京召开, 决定在 9 个省市和 35 个宣传文化单位进行改革试点根据随后颁发的中共中央宣传部文化部国家广电总局新闻出版总署关于文化体制改革试点工作的意见 ( 中办发 [2003]21 号 ), 试点改革主要在沿海经济较为发达的城市政府展开实施不过, 由于大势所趋, 更由于地方政府机构改革压力推动以及在中央政府的鼓励与支持下, 一些非试点地区政府也纷纷展开自己的改革探索进程由此, 大陆地方政府宏观文化管理体制改革进入试点实施阶段在此基础上, 为贯彻落实中共十六大和十六届三中四中五中全会精神, 进一步深化文化体制改革,2005 年 12 月, 中共中央国务院发布了关于深化文化体制改革的若干意见 ( 中发 [2005]14 号 ) 文件明确提出要深化文化体制改革, 提出改革的目标任务之一就是要以发展为主题, 以改革为动力, 以体制机制创新为重点, 形成科学有效的宏观文化管理体制, 完善文化法律法规体系, 强化政府文化管理和服务职能, 构建覆盖全社会的公共文化服务体系随后, 中央编办发布了关于认真做好文化体制改革中文化事业单位改革机构编制调整工作的通知 ( 中央编办发 [2006]94 号 ) 该文件明确指出, 中发 [2005]14 号文件下发后, 我国文化体制改革从试点进入全面展开阶段文件指出, 要按照中央要求, 加快推进文化行政管理部门对文化事业单位管理职能的转变为此, 该文件重申了中央宣传部中央编办财政部文化部国家广电总局新闻出版总署国务院法制办关于在文化体制改革综合性试点地区建立文化市场综合执法机构的意见 ( 中办发 [2004]24 号 ) 关于试点地区省辖市文化广电新闻出版局合并设置, 统一履行原文化广播影视新闻出版等部门行政管理职能这一对地方政府大文化管理职能与机构进行整合的非强制性改革要求这些政策文件从不同维度持续推动了大陆地方政府文化管理职能与机构整合模式改革进程期间, 尽管仍然存在较多问题, 大陆地方政府文化管理职能与机构整合模式改革也可以视为初步进入普遍实施阶段总体上, 就试点城市以及一些沿海开放城市改革探索情况来说, 十六大以来, 不同地方政府文化管理职能与机构整合模式改革选取了差异性较为明显的不同改革路径根据改革方案推出时间与改革方案中的政府职能与机构整合程度不同, 我们可以把不同地方政府文化管理职能与机构整合模式选择看成是一个类型连续体 ( 一 ) 以改革方案中职能与机构整合程度作为指标形成的改革模式类型连续体若以大文化领域政府职能与机构整合程度, 也就是以本文所限定的包括国家文化部系统广播电视总局系统新闻出版总署 ( 国家版权局 ) 系统等三大系列政府文化管理职能在内的相关政府部门的职能调整与机构设置整合程度为指标, 这个连续体的一端是以深圳市杭州市为典型的深度整合型, 一端是以沈阳市重庆市为典型的初步整合型, 中间则是以上

海市广州市为代表的渐进过渡型 1. 深度整合型根据深圳市委关于印发深圳市市级党政机构改革方案要点的通知 ( 深发 2001 17 号 ), 深圳市政府设置市文化局 ( 挂市广播电影电视局市新闻出版局市文物局的牌子 ), 而文化局是该市政府统管文化艺术广播电影电视新闻出版文物事业等相关文化职能的工作部门相类似地, 根据中共浙江省委办公厅浙江省人民政府办公厅关于印发杭州市深化完善政府机构改革方案的通知 ( 浙委办 [2004]80 号 ) 文件精神, 杭州市政府将原有的文化局广电局新闻出版局合并, 设立了杭州市文化广电新闻出版局 ; 将原有的文化广电新闻出版三支行政执法队伍合并, 成立了杭州市文化市场行政执法总队 ; 同时分别履行原三个部门的行政管理职能和原三支行政执法队伍的行政执法职能, 直接改变了三个系统原有的管理体制和结构体系由此, 深圳市文化局和杭州市文化广电新闻出版局不仅分别成为主管全市文化艺术广播影视新闻出版和著作权工作的市政府工作部门, 而且还都统一行使文化市场行政执法权力可以纳入这一政府文化领域职能定位与机构改革模式的还包括宁波温州珠海汕头等浙江省以及珠三角地区的沿海经济发达城市尽管是西部城市, 作为唯一地级试点城市的丽江市文化管理体制改革也属于这一类型行业当然, 更为激进的海南省人民政府由于在机构设置上更早更深入地实行了大文化管理与体育管理职能的统一, 尽管有其特殊动因, 无疑应算是迄今为止在大文化领域实现政府职能与机构整合力度最大的地方政府 2. 渐进过渡型 2000 年 4 月, 原上海市文化局和原上海市广播电影电视局建制撤销, 成立上海市文化广播影视管理局, 实现文广合流由此而成立的上海市文化广播影视管理局是主管全市文化广播电影电视事业的市政府组成部门, 负责对全市文化广播影视事业实行行业管理, 并且直接或委托有关社会组织对社会公益性文化事业单位实施管理然而, 上海市新闻出版局至今仍然作为市政府直属机构独立行使新闻出版印刷及版权等相关领域的管理职能相类似但又有所不同地, 大连秦皇岛南通等不属于试点改革地区的沿海开放城市则是把新闻出版局与文化局合并, 设置市文化局 ( 挂市新闻出版局版权局的牌子 ) 作为市政府主管文化艺术新闻出版版权文物事业的工作部门, 而广播电视局则作为市政府新闻宣传管理机关和广播电视事业管理机关继续独立存在其实, 据调查, 这种文化管理职能与机构整合模式正是最为典型的地方政府文化宏观管理体制改革过渡模式在作者调研过的 5 个非中央文化体制改革试点但业已进行自主改革尝试的湖北省地方政府中, 有 4 个实施了类似改革方案另外一个作为该省综合改革试点单位的仙桃市政府选择了类似于杭州市的文化管理职能与机构整合模式类似的第三种模式是广州市, 该政府成立了市新闻出版和广播电视局 ( 市版权局 ) 作为政府新闻出版广播电视领域政府管理职能的主管部门, 而市文化局则作为市政府一个职能部门继续维持独立存在, 行使传统文化管理职能 3. 初步整合型属于这类改革模式的政府在大文化领域的职能与机构整合现状或许可以视为是一种程度不同的应付型改革模式的结果本文之所以把它们纳入初步整合改革模式类型, 主要是因为这些政府正式采取了合署办公这一摸棱两可的职能与机构整合模式笔者认为, 尽管程度上有所差别, 这种改革方式还不能算是真正意义上职能与机构整合其中, 根据中央宣传部中央编办财政部文化部国家广电总局新闻出版总署国务院法制办关于在文化体制改革综合性试点地区建立文化市场综合执法机构的意见 ( 中办发 [2004]24 号 ) 以及中央编办关于认真做好文化体制改革中文化事业单位改革机构编制调整工作的通知 ( 中央编办发 [2006]94 号 ) 等相关文件关于试点地区省辖市文化广电新闻出版局合并设置, 统一履行原文化广播影视新闻出版等部门行政管理职能的这一政策精神的要求,2004 年 11 月, 重庆市编制委员会审议决定, 重庆市文化局 ( 重庆市文物局 ) 市广播电视局实行一套班子合署办公 ; 而重庆市新闻出版局则作为市政府一个职能部门独立行使新闻出版版权管理等文化管理职能沈阳市则相反, 该市实现合署办公的是市文化局 ( 市

文物局 ) 与市新闻出版局 ( 版权局 ), 其官方组织图表至今依然保持相互独立地位, 而沈阳市广播电视局继续作为主管全市广播电视事业的政府工作部门维持独立运行在众多改革试点政府序列中, 西安市属于一个极端事例根据现任中共西安市市委宣传部部长的介绍, 自 2003 年 7 月西安市被确定为全国文化体制改革综合试点城市以来, 西安市委市政府按照中央文化体制改革工作的总体要求, 结合该市发展理念中人文化的定位和治市方略中文化名市的目标, 确定了分类指导突出重点有序推进的基本思路, 其在政府文化管理职能与机构整合方面的主要改革工作是建立起了集中统一的文化市场执法机构他认为, 经过两年多来的实践, 我们基本完成了中央交给的改革试点任务, 工作的思路和政策措施也是符合西安实际的 13 然而, 单就以政府文化管理职能与机构设置整合程度而言, 迄今为止, 西安市仍然维持文化局新闻出版局 ( 版权局 ) 广播电视局三个机构独立运行的传统职能与机构设置体制不变甚至在其他城市政府一般都列为文化局管理机构的文物局, 在西安市也是独立设置的政府工作机构 ( 二 ) 以改革方案推出时机作为指标形成的改革模式类型连续体若以改革方案推出时间为指标, 如上文所述, 分别以 2003 年 7 月中共中央宣传部文化部国家广电总局新闻出版总署关于文化体制改革试点工作的意见 ( 中办发 [2003]21 号 ) 2005 年 12 月中共中央国务院关于深化文化体制改革的若干意见 ( 中发 [2005]14 号 ) 这两个标志性文件的颁布实施时间作为间隔时间点, 可以把地方政府大文化管理职能与机构整合模式改革划分为三个阶段 : 初始创新阶段试点推动阶段与普遍推动阶段相应地, 我们也可以把地方政府大文化职能与机构整合模式划分为三种类型 : 初始创新型试点推动型与普遍推动型 1. 初始创新型上海市深圳市属于这一类型, 其改革方案推出时间早于 2003 年中办发 [2003]21 号文件转发的中共中央宣传部文化部国家广电总局新闻出版总局关于文化体制改革试点工作的意见的颁布这一类型改革方案的提出主要是由地方政府基于自身种种考虑而主动提出的一种政府大文化管理职能与机构整合创新方案值得强调的是, 所谓初始创新, 并不意味着改革进程是由改革政府完全自主自愿进行的事实上, 据了解, 被列入初始创新型典型的深圳市与上海市, 其文化管理职能与机构整合方案提出的大背景虽然不是中央政府直接的文化体制改革政策要求, 但却与改革开放以来最大规模的且由中央政府强制推动的 1999 年度地方政府机构改革进程有着密切关系事实上, 由中央政府推动的 1993 年地方政府机构改革就开始要求地方政府精简专业经济部门, 而 1999 年开始的这轮地方政府机构改革更是提出了地方政府进行幅度高达 50% 左右的机构与人员编制精简以及地方政府完全撤销专业经济管理部门等改革要求, 这些都构成了深圳市等地方政府主动进行文化管理职能整合与机构精简的重要制度与动力背景不过, 由于在 2003 年试点改革之前, 中央政府并未明确要求地方政府进行文化职能与机构设置整合改革, 依然可以把在这一阶段实施的政府文化管理职能与机构整合改革视为主动创新式改革 2. 试点推动型各试点单位在中办发 [2003]21 号文件颁布实施至中发 [2005]14 号文件颁布实施期间推出的相关大文化管理职能与机构整合改革方案都纳入这一改革模式类型尽管在不同试点改革地方政府之间尤其是其各自直接牵涉到的各个政府构成部门之间可能存在自主性与自愿性程度上的差别, 这些改革方案都是在中央试点改革政策直接推动下才得以展开实施的 3. 普遍推动型在 2005 年 12 月中发 [2005]14 号文件颁布之后方才出台的各类政府大文化管理职能与机构整合改革方案都纳入普遍推动型系列其中比较典型的是湖北省仙桃市作为湖北省首批文化体制综合试点改革城市, 仙桃市在广泛借鉴沿海先行改革试点城市 13 王军. 在全市文化体制改革和加快发展文化产业工作会议上的讲话. http://www.wmxa.cn/newsview.asp?news_id=383&cat_id=52

改革方案基础上, 采取了类似于杭州市的政府大文化管理职能与机构整合改革方案应该指出的是, 所谓普遍推动, 并不是指由中央政府在全国范围强制性推动某一种具体操作性改革方案的实施事实上, 自从 1999 年地方政府机构改革以来, 中央政府再也没有公开强制规定各级地方政府职能与机构设置改革方面的具体实施方案, 目的在于确保中央政令统一的前提下给予地方政府以足够的改革自主权由此, 尽管中发 [2005]14 号文件指出了地方政府文化体制改革的指导思想原则要求与目标任务, 特别强调实现健全宏观管理体制和加快政府文化管理职能调整改革的必要性, 但也并没有提出具体操作性方案, 而且还要求地方政府在改革过程中充分考虑文化体制改革的特殊性复杂性, 采取区别对待分类指导试点先行逐步推开这一改革的有效途径也正因为如此, 这些所谓改革模式典型实质上仍然带有或多或少的过渡性特征但是, 由于不同典型政府职能与机构整合程度着实存在较大差异, 而且这些差异往往带有重要改革内涵, 故而对这些不同改革方案进行区分和比较分析, 或许能够揭示中国地方政府文化管理体制改革的发展趋势与动力机制此外, 有些地方政府改革方案推出时间早于中发 [2005]14 号文件, 但又不属于中办 [2003]21 号文件所规定试点改革主体范围, 对于这些政府推行的改革, 仍然可以视为属于初始创新型改革理由很简单, 这些也属于地方政府自主创新型改革动机的表现这其中包括海南省人民政府, 以及其他一些地方城市政府, 比如湖北省随州市孝感市黄石市鄂州市等 ( 三 ) 几点结论结合以上两个区分指标, 我们可以对试点改革地方政府以及一些典型地方政府实施的大文化管理职能与机构设置改革模式进行更为复杂的具体类型划分其分类结果参见下表初始创新型试点推动型普遍实施型初步整合型西安沈阳重庆中间过渡型上海广州深度整合型海南深圳杭州丽江仙桃市具体地, 综合以上两类指标, 从理论上讲, 我们可以得到有关地方政府大文化管理职能整合改革的 9 种模式由于篇幅所限, 结合本次调研数据 14, 本文仅就试点改革城市以及部分典型地方政府改革模式进行初步比较分析如表所示, 由此可以得出六种典型模式, 也就是所谓六种改革路径同时, 结合一些调研数据以及这些改革模式典型政府自身经济发展水平地理位置等相关因素, 可以初步得出以下几点结论 1. 经济社会发展程度与政府大文化管理职能与机构整合程度显著相关由上表不难发现, 单就试点改革地区而言, 经济水平越发达, 相对于重庆沈阳西安等内地次发达地区而言, 深圳杭州上海广州等经济社会发展相对发达地方的政府大文化管理职能与机构整合程度更高, 进行改革的意愿相对也更强一些调研数据表明, 一方面, 越是发达地区, 政府财政实力和改革成本承担能力越强, 政府职位吸引力相对递减, 职能与机构整合难度相对越低 ; 反之则越高另一方面, 经济社会发展水平越高, 作为服务业重要组成成分的文化产业发展要求相对也就越高, 进行政府职能转变与机构改革, 创造良好文化发展制度环境的压力与要求也就越强烈 2. 地方政府所处地理位置与政府大文化管理职能与机构整合程度显著相关这与上一点密切相关上述经济社会发达地区往往也是地理位置较为优越的沿海开放地区, 相对于内 14 本次调研是湖北省社科基金大文化背景下党政宣传文化部门职能定位与机构设置研究 (No. 2008001) 项目组于 2008 年 7 月起展开的系列调研之一, 其相关数据分析报告待出本文中凡有调研数据引用地方, 除特殊说明外, 所引用数据皆源自本次调研

地与西部地区而言, 其政府大文化管理职能与机构整合程度更高事实上, 地处西北的西安市政府是唯一没有实现任何重要文化管理职能与机构整合的试点单位而地处内地的重庆和沈阳也被纳入初步整合类型而且, 这些城市改革模式都属于试点推动型序列调研数据也表明, 自东向西, 拥有财政饭碗的政府职位的吸引力与社会地位越高, 而政府职能与机构调整难度越大 3. 政府行政层级与政府大文化管理职能与机构整合程度显著相关试点改革城市中, 同是沿海发达地区, 上海市政府大文化管理职能与机构整合程度低于次一层级的杭州市与深圳市同是改革试点单位, 行政层级最低的丽江市政府是唯一一个采取了类似于杭州市深度整合型改革模式的内陆城市调研数据也表明, 行政层级越低, 政府职能相对越简单, 涉及政府部门人员编制越少, 改革的难度与成本也就越低, 实现政府大文化管理职能与机构充分整合的几率也就越高 4. 领导者改革意愿强弱程度与政府大文化管理职能与机构整合程度显著相关上表表明, 领导者改革意愿较强的沿海开放城市, 尤其是作为中国改革标杆的示范城市, 政府领导人的改革意愿或压力就越大, 政府大文化管理职能与机构整合改革的可能性与改革力度相对也越大毫无疑问, 深圳市与上海市在改革时机与改革力度上的相对领先地位是可以从这一角度进行解释的调研数据还表明, 上级政府以及本级政府主要领导人严格控制行政编制数量意愿的强烈度与持久性, 正是促成类似于湖北省随州市等非试点城市在大文化管理领域主动进行职能与机构整合的关键因素 5. 上级政府的改革要求与推动构成下级政府大文化管理职能与机构整合程度的最重要决定因素近十年来的大陆地方政府大文化管理职能与机构整合模式的历史演化进程以及调研资料明确显示, 作为单一制国家, 上级政府最终是中央政府实施改革的意愿程度与强制性程度从根本上决定了地方政府大文化管理职能与机构整合的模式类型及其改革进程事实上, 调研数据也表明, 没有上级政府最终是中央政府的改革推动, 往往会出现下改上不改, 改了也白改的普遍不良改革负激励现象以及由此而必然带来的地方各级政府的改革观望情绪与氛围 6. 现有各级地方政府大文化管理职能与机构整合模式的实质性职能整合程度普遍不高初步整合型改革模式下采取了合署办公的简单机构整合方式, 传统体制中分立的文化广播电视新闻出版三大职能固然是基本保持独立运作态势, 不同属性的各类大文化管理职能更没有进行有效厘清即使是深度整合型改革模式, 其宏观文化管理职能的调整也基本不过是将原先由三个政府工作部门独立行使的各类大文化管理职能改由同一政府工作部门各个内设机构来单独行使罢了简而言之, 从实质上来讲, 中央政府所着力推动构建的与市场经济体制相适应的政府大文化管理职能体系尚未得以成型三改革面临的困难与挑战根据上述分析, 结合实际调研数据以及相关既有研究成果, 笔者发现, 总体上, 目前正在大力推进的大陆地方政府大文化管理职能与机构整合模式或者说宏观文化管理体制改革面临以下主要困难与挑战 ( 一 ) 厘清政府大文化管理职能的挑战政府大文化管理职能涉及社会精神文明建设这一特殊领域这实质上是一个同物质文明相对应的社会发展与建设领域相对于各级政府在物质文明领域相对鲜明的政治经济与社会管理职能而言, 由于大陆地区社会精神文明发展水平相对不高, 由于精神文明领域与意识形态控制和社会舆论引导这一特殊政治社会职能紧密相关, 更由于大陆独特的社会主义政治体制所决定, 大陆社会精神文明建设领域各种不同属性的政府管理职能尚未实现有效分化

根据国家统计局有关文化及相关产业分类文件 (( 国统字 [2004]24 号 ), 以及其他相关政策文件, 参照国际通行文化产业分类标准与政府职能构成, 笔者认为, 从理论上讲, 可以把当前大陆各级政府正在实际运行的各种大文化管理职能划分为文化政治职能 ( 涉及意识形态灌输与社会舆论控制 ) 文化经济职能 ( 涉及文化产业规划与行业调控文化市场执法文化国有资产监管文化单位微观管理等不同性质职能领域 ) 文化社会职能 ( 涉及文化事业发展规划公共文化产品和服务供给与监管文化事业单位微观管理等不同性质职能领域 ) 三种基本类型然后, 可以再按照这一分类标准对各个地方政府的大文化管理职能构成现状进行具体厘清毫无疑问, 职能现状的有效厘清是进行有效职能整合与改革的基本前提然而, 调研结论表明, 这一具有根本性意义的职能厘清工作似乎尚未真正进入大多数大陆实践改革者的议事日程 ( 二 ) 有效转变与调整各级政府大文化管理职能体系的挑战职能构成现状厘清之后, 确定政府在社会精神文明建设领域所应该承担的角色就成为政府职能转变与调整改革的应有之义具体地, 就是要结合中央政府提出的改革指导思想原则与任务目标, 整体确定各级地方政府在大文化管理领域应该承担的总体职能构成, 解决政府管什么这一基本课题其中, 既要解决政府越位问题, 也要解决政府缺位和错位问题可以说, 目前这一课题难以取得进展, 正是中央政府没有制定更为具体更具有操作性的大文化管理职能与机构改革方案的根源所在 ( 三 ) 理顺各级党政宣传文化管理部门之间职能关系的困境中央政府推动文化体制改革的一个基本任务就是建立党委领导政府管理行业自律企事业单位益发运营的文化管理体制然而, 究竟如何理顺这几种不同性质主体之间职能关系, 却是一个带有决定意义的挑战目前, 作为各级地方政府改革重点的是理顺文化行政管理部门与所属文化企业事业单位的关系, 推进政企分开政资分开政事分开政府与市场中介组织分开, 主要是解决传统计划经济体制下形成的政府办文化问题和确立与市场经济体制相适应的政府与企业政府与社会关系问题然而, 当前最为棘手的恰恰是理顺党政宣传文化工作部门之间关系以及政府内部职能部门之间关系问题对于前者, 主要是要解决作为中共党委意识形态工作主管部门的党委宣传部门与政府文化行政管理职能部门之间的职责关系问题这里面既包含有党政相关职能部门之间在意识形态这一重要政治职责方面的分工协作问题, 更包含了文化领域党委工作部门与政府工作部门在文化领域的其他宏观管理职能, 比如文化经济管理职能和文化社会管理职能之间的分工协作问题毫无疑问, 在当代中国, 在意识形态政治管理职能领域坚持党委宣传部门的核心领导地位是毋容置疑的, 但在文化经济管理和文化社会管理领域是否仍然需要坚持党委宣传部门的直接领导地位却值得考虑另一方面, 即使是在政府内部, 是否所有文化管理职能都要由统一的文化职能部门来行使也是个问题比如说, 作为第三产业重要组成部分的文化产业的行业政策规划职能属于行业管理与宏观经济管理职能范畴, 根据现行政府职能配置原则, 它应该属于国家发改委等综合经济管理部门的职责范围而且, 根据 1993 年以来中央政府有关专业经济部门改革的原则思路, 专业经济管理部门属于要撤销的政府职能与工作部门系列比如,1999 年中共中央国务院关于地方政府机构改革的意见 ( 中发 1999 2 号 ) 就已明确规定, 地方各级政府不再设置工业商业物资管理部门和各种行政性公司, 其政府职能并入经贸部门朱熔基总理 1999 年 7 月 23 日在地方政府机构改革工作会议上的讲话更是直接指出, 各地政府机构改革都要要下决心撤销专业经济管理部门, 对于各级地方政府而言, 行业规划行业政策等经济管理职能完全应该直接改由综合经济管理部门来承担国务院秘书长王忠禹在这次会议上的报告也进一步指出, 在 1998 年国务院机构改革中, 由于专业经济部门制定行业规划和引导行业产品结构调整的任务较重, 加之所属企事业单位的改革事务较多, 撤销这些部

门难以一步到位, 采取了一定的过渡措施省级专业经济部门的情况与国务院有很大不同, 按照朱熔基总理的讲话要求, 在这次改革中应该做到一步到位, 不要再搞过渡简而言之, 根据相关文件的指导思想, 专业经济管理职能应该纳入综合经济职能部门如此, 则新成立的政府文化行政管理职能部门主要在于构建公共文化服务与监管体系, 从事文化社会发展与公共服务职能然而, 毫无疑问, 政府内部相关工作部门之间的这一重要职能调整问题, 总体上尚未正式列入现有各级地方政府大文化管理职能整合方案视阈范围此外, 纵向各级政府之间在大文化管理职能之间的职责分工也是理顺各级党政宣传文化管理部门改革进程不得不考虑又一个基本问题尽管这一问题已经在 1999 年以来的各类政府改革文件中有所体现, 但尚未有较为具体的操作思路与解决方案明确出台 ( 四 ) 职能调整过程中的部门利益控制问题改革进程中部门利益的阻力与挑战是任何政府职能调整不得不面对的老话题在职能尚未厘清的政府大文化管理领域, 政治经济与社会发展等不同公共管理价值目标相交织, 其中又往往混杂有不同层级不同性质的部门利益与个人利益由此, 如何在厘清理顺这一领域党政部门应该加以维护与实现的不同公共管理价值目标的同时, 清理出并制约与防止牵涉其中的各种非公共性价值与利益诉求在改革过程中形成的不当阻力, 就成为各级地方政府在进行大文化管理职能与机构整合过程中不得不面临的重要挑战调查资料表明, 部门利益的存在及其相互竞争确实构成各个地方政府在大文化管理职能改革过程中的重要阻碍与制约因素 ( 五 ) 机构调整与人员分流问题机构是职能的载体, 人员是职能的具体实施者地方各级政府在大文化管理职能领域调整改革方案最终都要通过机构与人员调整方案体现出来然而, 由于本轮政府职能与机构调整的方向是撤销与精简性质的, 如何进行有效的机构撤并和人员精简, 既确保职能调整与公务员队伍结构和素质优化, 又确保改革方案能够得以平稳落实, 是中央对各试点改革单位的基本要求, 最终也是这一改革过程所面临的最重要操作性课题之一无论是在经济发达地区, 还是在较为落后的中西部地区, 所有调研资料都表明, 人到哪里去是各级政府大文化管理职能与机构改革必须解决的最棘手问题之一 ( 六 ) 一些配套措施问题政府文化管理职能与机构整合性改革具有很强的特殊性与复杂性, 牵涉面很广因此, 各级政府大文化管理职能与机构整合方案的有效实施还需要各级政府在财政支持市场与组织培育制度立法等方面出台一些得力的配套措施予以推进和支持调研表明, 沿海发达地区政府在大文化管理职能与机构调整方面之所以往往更为深入与成功, 一个重要原因在于这些地方政府有着雄厚的财政实力, 能够为改革提供必要的财政支持同时, 这些地区较为发达的文化市场体系与发展较为迅速的社会文化中介组织也提供了更为有利的改革经济社会环境此外, 任何牵涉众多政治社会主体权责关系的系统性政治社会改革, 都必须辅之以配套的法律制度建设相支持总言之, 相对于物质文明领域, 我国大陆地区精神文明领域的发展水平相对较低而政治化色彩更为浓厚, 以政府文化管理职能与机构调整为核心的文化体制改革也就面临着比经济体制改革更为复杂的更为艰巨的改革进程这既是大陆地区文化管理体制改革相对滞后, 同时也相对更为困难的根本所在然而, 无论如何, 改革进程业已展开, 发展趋势不可阻挡

Title: On the Different Reform Models of Public Culture Administrative System in PRC Local Governments Abstract: So far, the public culture administrative system reform in PRC s local governments has come into an all-to-all operating period. In order to look for one effective and workable reform plan and with using both the typical research approach and comparative analysis approach, the paper probes into the different typical reform plans of public culture administrative system carried out by different local governments. It shows that there are much great differences among these reform plans and all these plans may be included into 6 typical reform models. However, according to the differences among the integrating approaches to the public culture administrative functions and organizations in different local governments, it appears that all these models can constitute one reform model continuum. At the same time, all these reform models have a great deal of important challenges to meet. Key words: public culture administrative system; function integration; organization establishment; governmental innovation