完 善 中 的 中 国 中 央 对 地 方 转 移 支 付 制 度 Improve the Central to Local Transfer in China 张 志 华 (Zhang Zhihua)* 1994 年 分 税 制 改 革 及 其 近 年 来 的 调 整 与 完 善, 大 大 增 强 了 中 央 的 宏 观 调 控 能 力, 中 央 财 政 收 入 占 全 国 财 政 收 入 比 重 从 1993 年 的 22% 提 高 到 2004 年 的 54.9% 在 中 央 调 整 体 制 适 度 集 中 财 力 的 同 时, 逐 步 建 立 和 完 善 了 税 收 返 还 及 其 转 移 支 付 制 度, 为 增 强 中 西 部 地 区 基 层 财 政 保 障 能 力 促 进 公 共 服 务 均 等 化, 维 护 民 族 团 结 和 国 家 的 长 治 久 安 发 挥 了 十 分 重 要 的 作 用 现 将 有 情 况 介 绍 如 下 : 一 总 量 及 结 构 1994 年 分 税 制 财 政 管 理 体 制 改 革 以 来, 中 央 财 政 在 保 留 原 体 制 补 助 上 解 专 项 拨 款 和 结 算 补 助 ( 含 企 事 业 上 下 划 补 助 ) 的 基 础 上, 逐 步 建 立 和 完 善 了 税 收 返 还 及 财 力 性 转 移 支 付 制 度, 形 成 了 现 行 中 央 对 地 方 数 额 庞 大 种 类 繁 多 的 补 助 体 系 2004 年 中 央 对 地 方 的 税 收 返 还 和 转 移 支 付 合 计 10177 亿 元 0, 比 1994 年 2390 亿 元 增 加 7787 亿 元, 中 央 对 地 方 补 助 占 地 方 财 政 支 出 总 额 的 49.7% 按 照 资 金 性 质 划 分, 中 央 对 地 方 补 助 大 体 可 分 为 两 类 : ( 一 ) 税 收 返 还 及 体 制 性 补 助 包 括 消 费 税 和 增 值 税 返 还, 所 得 税 基 数 返 还, 出 口 退 税 基 数 返 还 原 体 制 补 助 以 及 企 事 业 单 位 划 转 补 助 这 些 项 目 是 按 照 保 既 得 利 益 原 则, 对 中 央 与 地 方 的 收 支 关 系 变 动 * 财 政 部 预 算 司 1
作 出 调 整 后 的 既 得 利 益 补 偿 税 收 返 还 作 为 中 央 与 地 方 政 府 间 收 入 分 享 的 特 殊 形 式, 中 央 政 府 不 能 安 排 和 调 剂 使 用, 不 宜 视 为 转 移 支 付 一 般 说 来, 上 划 中 央 的 基 数 越 大, 中 央 返 还 越 多 各 地 获 得 中 央 返 还 数 额 越 大, 中 央 集 中 增 量 越 多, 说 明 其 对 中 央 的 贡 献 越 大 除 消 费 税 和 增 值 税 税 收 返 还 有 一 部 分 增 量 外, 其 他 税 收 返 还 年 度 之 间 数 额 相 对 固 定 2004 年 中 央 对 地 方 税 收 返 还 总 额 为 4335 亿 元, 占 当 年 中 央 对 地 方 税 收 返 还 及 转 移 支 付 总 额 的 42.6% 其 中, 始 于 1994 年 分 税 制 改 革 的 消 费 税 和 增 值 税 返 还 2711 亿 元,2002 年 所 得 税 收 入 分 享 改 革 所 得 税 基 数 返 还 2003 年 调 整 为 898 亿 元 2004 年 出 口 退 税 机 制 改 革 的 出 口 退 税 基 数 返 还 440 亿 元 ( 二 ) 转 移 支 付 按 照 政 策 目 标 不 同, 中 央 对 地 方 的 转 移 支 付 分 为 财 力 性 转 移 支 付 和 专 项 转 移 支 付 两 类 财 力 性 转 移 支 付 是 对 地 方 的 财 力 性 补 助, 主 要 包 括 一 般 性 转 移 支 付 民 族 地 区 转 移 支 付 调 整 工 资 转 移 支 付 农 村 税 费 改 革 转 移 支 付 县 乡 财 政 奖 补 转 移 支 付 以 及 年 终 结 算 财 力 补 助 等 尽 管 调 整 工 资 转 移 支 付 和 农 村 税 费 改 革 转 移 支 付 具 有 特 定 政 策 目 标, 但 由 于 资 金 分 配 下 达 地 方 后, 实 际 上 成 为 地 方 财 力 的 一 部 分, 由 地 方 政 府 统 筹 安 排, 具 有 明 显 的 财 力 性 质, 也 纳 入 财 力 性 转 移 支 付 范 围 专 项 转 移 支 付 具 有 特 定 政 策 目 标, 遵 循 专 款 专 用 原 则, 地 方 政 府 不 能 调 剂 使 用 2004 年 中 央 对 地 方 转 移 支 付 总 额 为 5841 亿 元, 占 中 央 对 地 方 返 还 及 补 助 地 方 总 额 的 57.4%, 其 中 财 力 性 转 移 支 付 2618 亿 元, 占 44.8%, 专 项 转 移 支 付 3223 亿 元 ( 含 国 债 补 助 699 亿 元, 不 含 基 金 专 款 113.8 亿 元 ), 占 55.2% 二 各 类 转 移 支 付 方 案 出 台 背 景 及 分 配 方 法 ( 一 ) 财 力 性 转 移 支 付 2
1 一 般 性 转 移 支 付 一 般 性 转 移 支 付 是 实 现 地 区 间 公 共 服 务 均 等 化 的 有 效 手 段 作 为 分 税 制 财 政 管 理 体 制 改 革 的 配 套 措 施, 从 1995 年 起 中 央 对 财 力 薄 弱 地 区 实 施 一 般 性 转 移 支 付 基 本 思 路 是, 按 照 规 范 和 公 正 的 原 则, 根 据 客 观 因 素 计 算 确 定 各 地 区 的 标 准 财 政 收 入 和 标 准 财 政 支 出, 以 各 地 标 准 财 政 收 支 的 差 额 作 为 分 配 依 据 财 政 越 困 难 的 地 区, 补 助 程 度 越 高 近 年 来, 一 般 性 转 移 支 付 资 金 分 配 办 法 不 断 完 善, 资 金 规 模 已 从 1995 年 的 21 亿 元 增 加 到 2004 年 的 745 亿 元 从 地 区 分 布 看,2004 年 东 中 西 部 分 配 比 例 分 别 为 4% 46% 和 50% 由 于 所 得 税 收 入 分 享 改 革 建 立 了 一 般 性 转 移 支 付 资 金 总 量 增 长 机 制, 今 后, 随 着 所 得 税 收 入 的 不 断 增 长, 一 般 性 转 移 支 付 资 金 规 模 会 逐 年 加 大 2 民 族 地 区 转 移 支 付 为 配 合 西 部 大 开 发 战 略, 支 持 民 族 地 区 发 展, 国 务 院 决 定, 从 2000 年 起 实 施 民 族 地 区 转 移 支 付 其 总 量 来 源 有 二 : 一 是 2000 年 专 项 增 加 对 民 族 地 区 政 策 性 转 移 支 付 10 亿 元, 今 后 每 年 按 上 年 中 央 分 享 的 增 值 税 收 入 增 长 率 递 增 ; 二 是 对 8 个 民 族 省 区 及 非 民 族 省 区 的 民 族 自 治 州 的 增 值 税 收 入, 采 用 环 比 办 法, 将 每 年 增 值 税 收 入 比 上 年 增 长 部 分 的 80% 转 移 支 付 给 民 族 地 区 其 中, 这 部 分 增 量 的 一 半 按 来 源 地 返 还, 以 调 动 地 方 增 加 收 入 的 积 极 性 ; 同 时, 考 虑 到 民 族 地 区 经 济 发 展 水 平 客 观 上 存 在 差 异 及 地 区 之 间 财 力 不 均 衡 等 情 况, 为 体 现 公 平 原 则, 将 另 外 一 半 按 照 因 素 法 通 过 转 移 支 付 方 式 分 配 给 地 方 ( 含 西 藏 自 治 区 ) 增 值 税 增 量 的 其 余 20% 部 分 为 中 央 收 入, 不 再 参 与 中 央 对 地 方 按 1:0.3 系 数 计 算 的 税 收 返 还 消 费 税 继 续 按 现 行 体 制 办 法 实 行 税 收 返 还 民 族 地 区 转 移 支 付 的 对 象 为 民 族 省 区 和 非 民 族 省 区 的 民 族 自 治 州 2000-2004 年 民 族 地 区 转 移 支 付 额 3
由 25.53 亿 元 增 加 到 76.87 亿 元 由 于 我 国 民 族 地 区 主 要 分 布 在 西 部 及 中 部 的 个 别 地 区, 从 分 配 结 果 的 地 区 分 布 看,2004 年 西 部 95%, 中 部 5% 3 调 整 工 资 转 移 支 付 1998 年 以 来, 为 了 应 对 亚 洲 金 融 危 机, 缓 解 国 内 有 效 需 求 不 足 的 矛 盾, 促 进 国 民 经 济 持 续 发 展, 党 中 央 国 务 院 决 定 实 施 积 极 财 政 政 策 在 加 大 政 府 投 资 的 同 时, 出 台 了 提 高 中 低 收 入 者 收 入 水 平 的 一 系 列 政 策, 从 1999-2003 年, 四 次 增 加 机 关 事 业 单 位 职 工 工 资 和 离 退 休 人 员 离 退 休 费, 出 台 发 放 一 次 性 年 终 奖 金 和 实 施 艰 苦 边 远 地 区 津 贴 政 策 考 虑 到 地 区 之 间 财 政 状 况 相 差 较 大, 各 地 对 增 加 支 出 的 承 受 能 力 不 一, 中 央 决 定, 实 施 这 些 政 策 增 加 的 支 出, 北 京 上 海 江 苏 浙 江 广 东 福 建 等 沿 海 经 济 发 达 地 区 由 当 地 政 府 自 行 解 决, 财 政 困 难 的 老 工 业 基 地 和 中 西 部 地 区 由 中 央 财 政 给 予 适 当 补 助 1999-2004 年 中 央 财 政 共 安 排 地 方 调 整 工 资 转 移 支 付 资 金 3671 亿 元 从 分 配 结 果 看,2004 年 东 中 西 部 地 区 比 重 分 别 为 4% 49% 和 47% 调 整 工 资 转 移 支 付 采 用 客 观 公 正 规 范 的 分 配 办 法, 既 体 现 了 均 等 化 原 则, 又 促 进 了 积 极 财 政 政 策 的 实 施 4 农 村 税 费 改 革 转 移 支 付 为 推 动 农 村 税 费 改 革 顺 利 实 施, 中 央 财 政 统 筹 考 虑 各 地 区 提 高 农 业 税 率 增 收 因 素 和 取 消 乡 镇 统 筹 降 低 农 业 特 产 税 税 率 取 消 屠 宰 税 减 收 调 整 村 提 留 提 取 办 法 等 因 素, 对 地 方 净 减 收 部 分, 通 过 转 移 支 付 给 予 适 当 补 助 据 统 计,2001-2004 年 中 央 财 政 分 配 下 达 的 农 村 税 费 改 革 转 移 支 付 资 金 由 80 亿 元 增 加 到 307 亿 元 转 移 支 付 资 金 全 部 按 照 统 一 规 范 公 正 合 理 公 开 透 明 的 原 则 分 配, 重 点 向 农 业 大 省 粮 食 主 产 区 以 及 民 族 地 区 和 财 政 困 难 地 区 倾 斜 如 2004 年, 转 移 支 付 资 金 分 配 的 地 区 结 构 为 : 东 部 14%, 4
中 部 47%, 西 部 39% 5 取 消 农 业 特 产 税 降 低 农 业 税 税 率 转 移 支 付 为 从 源 头 上 减 轻 农 民 负 担, 鼓 励 粮 食 生 产, 国 务 院 决 定,2004 年 取 消 除 烟 叶 外 的 农 业 特 产 税 ; 吉 林 黑 龙 江 两 省 全 面 取 消 农 业 税 ( 含 牧 业 税 农 业 税 附 加, 下 同 ), 河 北 等 11 个 粮 食 主 产 区 农 业 税 税 率 总 体 降 低 3 个 百 分 点 ( 农 业 税 附 加 同 比 例 降 低 ), 其 余 非 粮 食 主 产 区 农 业 税 税 率 总 体 降 低 1 个 百 分 点 由 此 减 少 的 地 方 财 政 收 入, 沿 海 发 达 地 区 原 则 上 自 行 消 化, 粮 食 主 产 区 和 中 西 部 地 区 由 中 央 财 政 适 当 给 予 转 移 支 付 地 方 财 政 减 收 额 原 则 上 以 2002 年 为 基 期, 按 农 业 特 产 税 和 农 业 税 实 收 数 ( 含 附 加 ) 计 算 确 定 中 央 财 政 补 助 比 例 分 别 为 中 西 部 粮 食 主 产 区 100% 非 粮 食 主 产 区 80%, 东 部 粮 食 主 产 区 ( 含 福 建 )50% 2004 年 中 央 财 政 安 排 取 消 农 业 特 产 税 降 低 农 业 税 税 率 转 移 支 付 217 亿 元 地 区 分 配 结 构 为 : 东 部 18% 中 部 63% 西 部 19% 根 据 国 务 院 关 于 农 村 税 费 改 革 统 一 部 署,2005 年 进 一 步 扩 大 农 业 税 免 征 范 围, 加 大 农 业 税 减 征 力 度 592 个 国 家 扶 贫 开 发 工 作 重 点 县 一 律 实 行 免 征 农 业 税 试 点 ;2004 年 农 业 税 税 率 降 低 1 个 百 分 点 的 省 份 再 降 低 4 个 百 分 点,2004 年 农 业 税 税 率 降 低 3 个 百 分 点 的 省 份 再 降 低 2 个 百 分 点 ; 在 全 国 范 围 内 免 征 牧 业 税 由 此 减 少 的 地 方 财 政 收 入, 仍 然 按 照 上 年 政 策 处 理, 即 沿 海 发 达 地 区 原 则 上 自 行 消 化, 粮 食 主 产 区 和 中 西 部 地 区 由 中 央 财 政 适 当 给 予 转 移 支 付 转 移 支 付 系 数 基 本 维 持 上 年 办 法 不 变 6 县 乡 财 政 奖 补 转 移 支 付 针 对 县 乡 财 政 困 难,2005 年 中 央 财 政 下 达 了 关 于 切 实 缓 解 县 乡 财 政 困 难 的 意 见, 从 完 善 体 制 创 新 机 制 加 强 管 理 等 方 面 提 出 了 缓 解 县 乡 财 政 困 难 的 综 合 性 措 施, 争 取 5
用 三 年 左 右 的 时 间, 使 县 乡 财 政 困 难 状 况 得 到 较 大 缓 解 作 为 缓 解 县 乡 财 政 困 难 的 核 心 措 施, 中 央 财 政 在 2005 年 安 排 150 亿 元 资 金, 建 立 三 奖 一 补 县 乡 财 政 困 难 激 励 约 束 机 制, 旨 在 进 一 步 缓 解 县 乡 财 政 困 难 所 谓 三 奖, 一 是 指 对 财 政 困 难 县 政 府 增 加 税 收 收 入 和 省 市 级 政 府 增 加 对 财 政 困 难 县 财 力 性 转 移 支 付 给 予 奖 励 ; 二 是 对 县 乡 政 府 精 简 机 构 和 人 员 给 予 奖 励 ; 三 是 对 产 粮 大 县 给 予 奖 励 一 补 是 对 以 前 缓 解 县 乡 财 政 困 难 工 作 做 得 好 的 地 区 给 予 补 助 7 年 终 结 算 财 力 补 助 是 指 在 办 理 年 终 结 算 时 分 配 下 达 的 财 力 补 助 资 金 包 括 固 定 资 产 投 资 方 向 调 节 税 暂 停 征 收 财 政 减 收 补 助 实 施 天 然 林 保 护 工 程 地 方 减 收 补 助 退 耕 还 林 还 草 减 收 补 助 及 其 他 补 助 等 财 力 性 补 助 项 目 ( 二 ) 专 项 转 移 支 付 在 专 项 转 移 支 付 方 面, 一 是 为 配 合 实 现 中 央 宏 观 政 策 目 标, 新 增 了 一 些 专 项 转 移 支 付 项 目 如 对 基 础 设 施 建 设 天 然 林 保 护 工 程 退 耕 还 林 还 草 工 程 贫 困 地 区 义 务 教 育 工 程 社 会 保 障 制 度 建 设 公 共 卫 生 体 系 建 设 等 经 济 社 会 事 业 发 展 项 目, 中 央 对 地 方 主 要 是 中 西 部 地 区 实 施 专 项 补 助 专 项 转 移 支 付 规 模 从 1993 年 的 361 亿 元 增 加 到 2004 年 的 2700 多 亿 元 ( 不 含 国 债 项 目 资 金 ), 其 中,80% 以 上 分 配 到 中 西 部 地 区 1998--2004 年 7 年 间, 通 过 增 发 国 债 增 加 对 中 西 部 的 专 项 拨 款 3400 亿 元 左 右, 占 该 项 补 助 的 85%; 转 贷 1200 多 亿 元, 占 转 贷 总 额 的 60% 左 右 二 是 改 进 专 项 转 移 支 付 资 金 分 配 办 法, 加 强 资 金 监 管 大 多 数 专 项 转 移 支 付 资 金 都 已 采 用 客 观 因 素 分 配, 有 专 门 的 管 理 办 法, 不 仅 提 高 了 资 金 使 用 效 率, 还 有 利 于 从 源 头 上 防 止 腐 败 三 转 移 支 付 资 金 分 配 效 果 及 评 述 6
( 一 ) 地 区 分 布 2004 年 中 央 对 地 方 返 还 及 补 助 总 额 中, 东 中 西 部 比 重 分 别 为 31% 35% 和 34% 东 部 税 收 返 还 比 重 较 大, 约 占 77%; 中 西 部 转 移 支 付 比 重 较 大, 约 占 73% 由 于 税 收 返 还 与 转 移 支 付 性 质 不 一, 因 此, 总 体 上 分 析 中 央 对 地 方 补 助 在 地 区 间 的 分 布 意 义 不 大, 需 要 分 类 分 析 1 税 收 返 还 及 体 制 性 补 助 类 东 部 份 额 较 大 2004 年 全 部 税 收 返 还 中, 东 部 占 56.9%, 中 西 部 分 别 为 22.7% 和 20.4% 东 部 所 占 份 额 较 大, 主 要 原 因 是 历 次 财 政 体 制 改 革 都 是 保 存 量, 调 增 量 虽 然 中 央 保 留 了 地 方 既 得 利 益, 但 在 增 量 分 配 中 中 央 集 中 增 量 较 多 2004 年 享 受 税 收 返 还 较 大 的 地 区 分 别 为 : 广 东 398 亿 元 上 海 370 亿 元 江 苏 356 亿 元 浙 江 251 亿 元, 说 明 这 些 地 区 对 中 央 贡 献 较 大 2 转 移 支 付 主 要 面 向 中 西 部 无 论 是 财 力 性 转 移 支 付 还 是 专 项 转 移 支 付, 分 配 中 大 多 遵 循 均 等 化 原 则, 体 现 了 对 中 西 部 地 区 和 财 政 困 难 的 老 工 业 基 地 的 照 顾 从 区 域 分 布 看,2004 年 全 部 转 移 支 付 中, 中 西 部 为 88.2%, 东 部 为 11.8% 其 中, 财 力 性 转 移 支 付 中, 中 西 部 占 91%, 专 项 转 移 支 付 中, 中 西 部 占 86% 2004 年 享 受 转 移 支 付 额 度 较 大 的 地 区 分 别 为 : 四 川 黑 龙 江 河 南 湖 南 自 1995-2003 年, 中 央 对 地 方 转 移 支 付 中 财 力 性 转 移 支 付 所 占 比 重 由 19.5% 提 高 到 42.4% ( 二 ) 人 均 补 助 情 况 按 总 人 口 计 算,2004 年 中 央 对 地 方 税 收 返 还 及 转 移 支 付 总 额 人 均 793 元, 其 中, 东 部 768 元 中 部 713 元 西 部 928 元 享 受 人 均 中 央 返 还 及 补 助 较 多 的 分 别 是 深 圳 西 藏 厦 门 青 海 上 海 除 7
西 藏 外, 人 均 数 较 大 的 大 多 为 发 达 地 区, 其 原 因 在 于 这 些 地 区 税 收 返 还 而 非 转 移 支 付 数 额 较 大 1 税 收 返 还 及 体 制 性 补 助 类 东 部 总 人 口 人 均 数 较 高, 中 西 部 较 低 2004 年 中 央 对 地 方 人 均 税 收 返 还 额 为 338 元, 其 中, 东 部 601 元 中 部 195 元 西 部 240 元 享 受 人 均 返 还 较 高 的 地 区 分 别 为 : 深 圳 厦 门 上 海 西 藏 宁 波 ; 较 低 的 地 区 分 别 为 : 江 西 河 南 安 徽 四 川 贵 州 2 转 移 支 付 中 西 部 总 人 口 人 均 数 远 高 于 东 部 2004 年 中 央 对 地 方 人 均 转 移 支 付 455 元, 其 中, 东 部 167 元 中 部 518 元 西 部 689 元 享 受 人 均 转 移 支 付 较 高 的 地 区 分 别 为 : 西 藏 青 海 宁 夏 内 蒙 ; 较 低 的 地 区 分 别 为 : 广 东 浙 江 上 海 江 苏 ( 三 ) 地 方 对 中 央 的 依 赖 程 度 分 税 制 财 政 体 制 充 分 调 动 了 各 级 政 府 依 法 组 织 收 入 的 积 极 性, 随 着 地 方 一 般 预 算 收 入 的 快 速 增 长,1994-2004 年 中 央 对 地 方 补 助 额 占 地 方 财 政 支 出 总 额 的 比 重 从 60.8% 下 降 到 49.4% 主 要 原 因 是 两 税 返 还 年 度 间 增 长 缓 慢,2002 年 2004 年 比 重 有 所 提 高, 主 要 是 所 得 税 收 入 分 享 和 出 口 退 税 改 革 所 致 2004 年 对 中 央 补 助 依 赖 程 度 较 高 的 地 区 分 别 是 : 西 藏 99.7% 青 海 91.3% 宁 夏 83% 甘 肃 78% 内 蒙 69% 扣 除 税 收 返 还 和 体 制 性 补 助 后, 地 方 对 中 央 转 移 支 付 资 金 的 依 赖 程 度 逐 步 提 高 1994-2004 年 中 央 对 地 方 转 移 支 付 占 地 方 财 政 支 出 总 额 的 比 重 从 12% 提 高 到 28.4% 2004 年 对 中 央 转 移 支 付 依 赖 程 度 较 高 的 地 区 分 别 是 : 青 海 75.3% 西 藏 68.3% 宁 夏 68% 甘 肃 60% 内 蒙 55% 新 疆 54% ( 四 ) 评 述 8
以 上 分 析 可 以 得 出 几 点 结 论 : 一 是 从 资 金 流 向 上 看, 目 前 地 方 政 府 尤 其 是 中 西 部 越 来 越 依 靠 中 央 的 转 移 支 付 资 金, 充 分 体 现 了 中 央 财 政 在 政 府 间 财 政 收 入 分 配 中 的 主 导 地 位, 这 种 状 况 有 利 于 增 强 国 家 的 凝 聚 力, 实 现 长 治 久 安 二 是 转 移 支 付 制 度 的 均 等 化 效 果 十 分 明 显 目 前 中 央 对 地 方 全 部 补 助 中, 东 部 地 区 仍 然 占 有 较 大 比 重, 主 要 是 税 收 返 还 数 额 较 大 所 致, 剔 除 这 一 因 素 后, 目 前 中 央 对 地 方 的 转 移 支 付 主 要 面 对 中 西 部 财 力 薄 弱 地 区, 均 等 化 效 果 十 分 显 著, 应 当 予 以 充 分 肯 定 三 是 转 移 支 付 资 金 的 分 配 方 式 日 趋 规 范, 几 乎 所 有 种 类 的 转 移 支 付 资 金 都 选 取 客 观 因 素, 按 公 式 分 配 与 此 同 时, 也 存 在 一 些 问 题 : 一 是 总 体 设 计 不 尽 合 理 无 论 是 财 力 性 还 是 专 项 转 移 支 付, 除 一 般 性 和 民 族 地 区 转 移 支 付 外, 大 多 起 因 于 推 动 中 央 特 定 政 策 的 出 台 由 于 近 年 来 中 央 出 台 的 宏 观 政 策 较 多, 与 之 配 套 的 转 移 支 付 种 类 不 断 增 加 种 类 多, 选 取 因 素 自 然 增 加, 有 的 因 素 之 间 效 果 互 相 抵 消, 有 的 重 复 计 算, 难 以 最 大 限 度 地 体 现 转 移 支 付 的 总 体 效 果 二 是 执 行 中 容 易 出 现 异 化 倾 向 第 一, 专 项 转 移 支 付 规 模 较 大, 覆 盖 面 广, 在 地 方 财 力 紧 张 的 情 况 下, 执 行 中 被 挤 占 和 挪 用 的 现 象 十 分 严 重, 部 分 资 金 成 了 地 方 政 府 的 吃 饭 钱, 出 现 了 专 项 转 移 支 付 财 力 化 倾 向 第 二, 现 行 财 力 性 转 移 支 付 中, 除 一 般 性 和 民 族 地 区 转 移 支 付 以 外, 调 整 工 资 转 移 支 付 农 村 税 费 改 革 转 移 支 付 项 目 虽 具 有 均 等 化 性 质, 但 大 多 具 有 专 项 用 途 这 些 转 移 支 付 资 金 下 达 地 方 后, 不 仅 不 能 增 加 地 方 政 府 的 可 支 配 财 力, 地 方 政 府 还 需 要 额 外 增 加 配 套 资 金 这 种 财 力 性 转 移 支 付 专 项 化 的 倾 向, 不 利 于 地 方 政 府 统 筹 安 排 资 金, 切 实 缓 解 县 乡 财 政 困 难 三 是 由 于 缺 乏 有 效 约 束 和 效 益 评 估, 转 移 支 付 资 金 的 使 用 效 率 不 高, 有 的 地 方 甚 至 将 转 移 支 付 9
资 金 用 于 形 象 工 程 建 设, 致 使 一 些 基 层 政 府 的 基 本 支 出 需 求 难 以 保 证 四 是 省 对 下 转 移 支 付 不 尽 完 善, 省 以 下 纵 向 财 力 差 距 及 省 内 地 区 间 横 向 财 力 差 距 不 断 扩 大, 基 层 财 政 运 行 困 难 四 进 一 步 完 善 我 国 转 移 支 付 制 度 的 思 考 ( 一 ) 优 化 外 部 制 度 环 境 科 学 规 范 的 转 移 支 付 制 度 设 计, 必 须 解 决 以 下 问 题 : 1 明 确 划 分 各 级 政 府 的 职 责 成 熟 市 场 经 济 国 家 一 般 都 通 过 宪 法 或 其 他 法 律 形 式, 对 各 级 政 府 应 承 担 的 事 务 进 行 明 确 划 分, 有 的 国 家 还 通 过 单 项 法 对 各 级 政 府 应 承 担 的 共 同 事 务 筹 资 责 任 也 进 行 了 明 确 规 定 我 国 目 前 的 政 府 间 职 责 划 分 的 状 况 是 : 宪 法 有 一 个 原 则 性 规 定, 一 些 事 务 的 支 出 责 任 在 具 体 操 作 中 不 易 把 握 省 以 下 支 出 责 任 不 是 十 分 明 了, 各 地 的 做 法 不 统 一 如 粮 食 风 险 基 金, 地 方 负 担 部 分 有 的 全 由 省 级 安 排, 有 的 省 市 各 负 担 50% 改 革 的 目 标 是, 按 照 中 央 统 一 领 导 充 分 发 挥 地 方 主 动 性 积 极 性 的 原 则, 明 确 中 央 和 地 方 对 经 济 调 节 市 场 监 管 社 会 管 理 公 共 服 务 方 面 的 管 理 责 权 属 于 全 国 性 和 跨 省 ( 自 治 区 直 辖 市 ) 的 事 务, 由 中 央 管 理, 以 保 证 国 家 法 制 统 一 政 令 统 一 和 市 场 统 一 属 于 面 向 本 行 政 区 域 的 地 方 性 事 务, 由 地 方 管 理, 以 提 高 工 作 效 率 降 低 管 理 成 本 增 强 行 政 活 力 属 于 中 央 和 地 方 共 同 管 理 的 事 务, 要 区 别 不 同 情 况, 明 确 各 自 的 管 理 范 围, 分 清 主 次 责 任 实 现 上 述 目 标, 近 期 内 有 大 量 工 作 要 做, 并 且 有 一 定 难 度, 需 要 一 个 相 当 长 的 过 程 另 外, 省 以 下 各 级 政 府 间 的 支 出 责 任 划 分 仍 然 是 一 个 尚 待 解 决 的 课 题 2 合 理 划 分 各 级 政 府 的 收 入 我 国 目 前 政 府 间 财 政 收 入 划 分 的 现 状 是 : 第 一, 中 央 与 以 省 级 政 府 为 代 表 的 地 方 政 府 间 收 入 划 分 基 本 10
统 一, 并 较 为 清 楚, 但 省 以 下 五 花 八 门, 不 尽 一 致 由 于 地 区 间 经 济 发 展 水 平 差 距 较 为 悬 殊, 加 上 税 收 体 系 有 待 进 一 步 完 善, 政 府 级 次 较 多, 省 以 下 要 明 确 划 分 各 级 次 政 府 的 收 入 确 实 有 一 定 难 度 ; 第 二, 一 些 收 入 划 分 没 有 完 全 考 虑 税 收 的 特 性, 一 些 税 基 流 动 性 较 强 地 区 间 分 布 不 均 衡 的 税 种 应 作 为 中 央 收 入, 但 目 前 还 是 作 为 中 央 与 地 方 共 享 收 入, 如 增 值 税 个 人 所 得 税 企 业 所 得 税 及 资 源 税 等 ; 第 三, 政 府 间 收 入 划 分 覆 盖 面 窄, 仅 局 限 于 预 算 内 收 入 中 的 税 收 部 分, 影 响 了 政 府 间 收 入 划 分 的 效 果 2003 年 我 国 政 府 性 基 金 收 入 3561 亿 元, 预 算 外 收 入 4675 亿 元, 社 会 保 障 基 金 收 入 3492 亿 元, 三 项 合 计 11728 亿 元, 相 当 于 预 算 内 收 入 的 54% 但 这 些 项 目 中 央 份 额 比 较 小, 仅 为 12.3%, 其 中, 政 府 性 基 金 40% 预 算 外 收 入 9% 社 会 保 障 基 金 1% 这 些 项 目 中 的 中 央 收 入 大 多 按 隶 属 关 系 确 定, 中 央 基 本 上 没 有 参 与 地 方 收 入 分 享 如 果 将 预 算 内 收 入 与 上 述 三 项 收 入 统 算, 目 前 政 府 收 入 中, 中 央 比 重 为 39.8%, 如 果 扣 除 预 算 内 收 入 中 的 消 费 税 增 值 税 返 还 和 所 得 税 基 数 返 还, 政 府 收 入 中 中 央 可 支 配 的 比 重 要 低 得 多 对 我 国 这 样 一 个 地 区 间 社 会 经 济 差 异 较 大 的 大 国 来 说, 中 央 财 政 的 再 分 配 功 能 应 当 比 较 强, 中 央 财 政 收 入 所 占 比 重 仍 然 需 要 进 一 步 提 高 3 优 化 机 构 设 置 在 各 级 政 府 的 支 出 责 任 划 分 清 楚 后, 中 央 政 府 除 了 按 照 支 出 有 效 性 原 则 将 一 部 分 事 务 委 托 地 方 政 府 具 体 承 办 外, 主 要 应 通 过 中 央 本 身 的 机 构 来 组 织 实 施 目 前 的 情 况 是, 无 论 是 从 中 央 与 地 方 支 出 比 例 来 看, 还 是 用 中 央 政 府 公 务 员 比 重 来 衡 量, 中 国 是 一 个 过 度 分 权 的 国 家 就 中 央 地 方 支 出 比 例 看, 世 界 平 均 为 65/35, 发 展 中 国 家 为 85/15, 中 国 为 30/70; 从 中 央 公 务 员 占 全 国 的 比 重 来 11
看, 世 界 平 均 水 平 在 1/3 左 右 就 是 相 对 比 较 分 权 的 美 国, 在 1800 万 的 公 务 员 队 伍 中, 联 邦 政 府 也 占 15% 左 右 中 国 不 到 10%, 从 而 导 致 : 一 方 面, 很 多 应 当 由 中 央 来 承 担 的 事 务 都 交 给 地 方 政 府 来 做 ; 另 一 方 面 中 央 对 地 方 的 各 项 专 款 以 及 对 政 府 行 为 的 干 预 又 几 乎 涵 盖 经 济 社 会 各 个 领 域 经 过 一 系 列 改 革, 各 种 制 度 矛 盾 依 然 存 在, 体 制 不 顺 仍 然 没 有 消 除 除 了 上 述 领 域 的 改 革 必 须 到 位 外, 转 移 支 付 制 度 的 完 善 还 存 在 如 下 一 些 约 束 :(1) 政 府 级 次 较 多 市 场 经 济 国 家 一 般 是 三 级 政 府 架 构, 我 国 是 五 级, 有 的 地 区 是 五 级 半 如 新 疆 的 伊 犁, 本 来 是 一 个 州, 但 下 面 还 辖 有 三 个 地 区, 享 受 副 省 级 待 遇 政 府 级 次 过 多, 不 仅 统 一 划 分 收 支 比 较 困 难, 而 且, 类 似 于 日 本 的 中 央 直 接 对 所 有 地 方 政 府 的 转 移 支 付 制 度 也 难 以 实 施 (2) 地 区 差 异 悬 殊 不 仅 经 济 差 距 大, 而 且 社 会 差 异 大, 如 民 族 构 成 各 地 差 别 较 大, 人 口 密 度 不 一 等 另 外, 自 然 条 件 差 异 大, 有 高 原 平 原, 有 沙 漠 有 海 岛, 有 高 寒 地 带 有 炎 热 地 区 地 区 差 异 大, 尤 其 是 经 济 发 展 不 平 衡, 推 行 公 共 服 务 均 等 化 将 是 一 个 漫 长 的 过 程 (3) 政 府 统 计 体 系 不 完 备 一 般 性 转 移 支 付 的 测 算 分 配, 政 府 统 计 数 据 的 完 整 性 真 实 性 是 重 要 基 础, 但 目 前, 很 多 数 据 无 法 取 得, 有 的 数 据 质 量 较 差 这 些 数 据 的 可 靠 性 与 可 获 得 性, 在 一 定 程 度 上 对 转 移 支 付 测 算 的 合 理 性 产 生 重 大 影 响 (4) 缺 乏 一 套 相 对 合 理 的 公 共 支 出 标 准 体 系 过 去 我 们 有 一 套 工 资 标 准 体 系, 差 旅 费 取 暖 费 等 支 出 标 准 也 有 一 个 标 准, 但 实 际 上 这 些 标 准 已 经 名 存 实 亡 特 别 是 没 有 建 立 起 一 套 能 够 反 映 各 地 支 出 成 本 差 异 的 指 标 体 系, 在 实 际 操 作 中, 往 往 只 能 通 过 定 性 分 析, 通 过 加 系 数 的 办 法 处 理 最 有 代 表 性 的 就 是 对 民 族 地 区 的 照 顾 12
( 二 ) 近 期 对 策 根 据 上 述 分 析, 按 照 全 面 建 设 小 康 社 会 的 要 求, 结 合 转 移 支 付 制 度 本 身 存 在 的 问 题, 完 善 转 移 支 付 制 度 的 近 期 目 标 是 建 立 激 励 约 束 机 制, 优 化 转 移 支 付 结 构, 完 善 省 以 下 转 移 支 付 制 度, 缓 解 县 乡 财 政 困 难 改 革 措 施 是 : 1 优 化 转 移 支 付 结 构 优 化 转 移 支 付 结 构, 发 挥 转 移 支 付 调 节 地 区 间 财 力 差 距 的 作 用, 重 点 是 严 把 专 项 拨 款 立 项 关, 建 立 严 格 的 专 项 拨 款 项 目 准 入 机 制 中 央 财 政 新 增 财 力 除 了 安 排 本 级 支 出 正 常 增 长 外, 主 要 用 于 增 加 一 般 性 转 移 支 付, 重 点 帮 助 中 西 部 地 区 解 决 财 力 不 足 问 题 2 清 理 整 合 专 项 转 移 支 付 根 据 政 府 间 支 出 责 任 划 分, 清 理 和 压 缩 现 有 的 专 项 转 移 支 付 项 目 属 于 地 方 支 出 责 任 范 围 内 的 事 务, 中 央 不 安 排 专 款 ; 取 消 现 有 专 款 中 名 不 符 实 和 过 时 的 项 目, 归 并 重 复 交 叉 的 项 目, 严 格 控 制 专 项 转 移 支 付 规 模 归 并 现 行 具 有 特 定 政 策 目 标 的 工 资 性 转 移 支 付 等 财 力 性 转 移 支 付 项 目, 对 年 度 之 间 变 化 不 大, 且 将 永 久 存 在 的 项 目 列 入 体 制 补 助, 冲 减 地 方 上 解 3 实 行 以 奖 代 补 政 策, 建 立 激 励 约 束 机 制 中 央 财 政 继 续 增 加 对 地 方 转 移 支 付 力 度, 对 一 般 性 转 移 支 付 的 分 配 因 素 继 续 做 合 理 化 调 整, 同 时, 安 排 一 部 分 资 金 作 为 奖 励 和 补 助, 与 省 对 下 转 移 支 付 工 作 实 绩 挂 钩, 引 导 省 级 政 府 尽 量 多 地 将 中 央 转 移 支 付 资 金 及 自 身 财 力 分 配 落 实 到 基 层 财 政, 完 善 省 对 下 转 移 支 付 制 度 4 建 立 监 督 评 价 体 系 进 行 专 项 转 移 支 付 资 金 的 国 库 集 中 支 付 和 政 府 采 购 试 点, 加 强 专 项 转 移 支 付 的 监 管, 注 重 跟 踪 问 效 对 于 财 力 性 转 移 支 付, 由 于 难 以 单 独 进 行 监 管, 可 以 对 接 受 转 移 支 付 的 地 方 13
政 府 进 行 整 体 监 管 和 考 核 研 究 建 立 地 方 政 府 支 出 安 排 的 绩 效 评 价 体 系, 确 保 转 移 支 付 资 金 用 于 基 础 教 育 等 基 本 公 共 服 务 领 域 14