常 规 治 理 何 以 替 代 运 动 式 治 理 考 察 国 家 治 理 ( 包 括 运 动 式 治 理 和 常 规 治 理 ), 但 他 未 指 出 不 同 国 家 治 理 模 式 的 转 化 条 件 徐 岩 等 认 为, 合 法 性 承 载 及 其 引 起 的 注 意 力 分 配 是 运 动

常 规 治 理 何 以 替 代 运 动 式 治 理 基 于 一 个 县 计 划 生 育 史 的 考 察 陈 恩 内 容 提 要 : 本 文 旨 在 通 过 海 南 省 一 个 县 30 年 计 划 生 育 史 来 考 察 运 动 式 治 理 为 何 及 如 何 转 向 常 规 治 理 在 中 国 社 会 体 制 结 构 下, 治 理 目 标 和 治 理 能 力 不 匹 配 是 运 动 式 治 理 的 充 分 条 件 但 解 决 治 理 的 有 效 性 和 合 法 性 问 题 只 是 常 规 治 理 取 代 运 动 式 治 理 的 必 要 条 件 基 层 政 府 缺 乏 将 运 动 式 治 理 转 向 常 规 治 理 的 内 源 动 力, 治 理 模 式 转 型 是 来 自 国 家 顶 层 的 外 在 动 力 驱 动, 是 一 种 外 生 逻 辑 所 致 ; 生 育 控 制 成 效 显 著 节 育 对 象 减 少 等 出 生 人 口 控 制 目 标 变 得 不 再 紧 迫 为 常 规 治 理 解 决 治 理 有 效 性 奠 定 基 础 国 家 顶 层 通 过 改 变 目 标 管 理 责 任 制 考 核 指 标 来 推 动 基 层 政 府 建 设 系 统 性 治 理 能 力, 从 而 为 治 理 模 式 转 型 奠 定 基 础 而 长 期 计 划 生 育 宣 传 节 育 对 象 服 从 使 常 规 治 理 解 决 了 合 法 性 问 题 在 常 规 治 理 具 备 解 决 计 划 生 育 的 有 效 性 和 合 法 性 问 题 前 提 下, 基 层 政 府 在 上 级 考 核 压 力 之 下 才 将 运 动 式 治 理 转 向 常 规 治 理 关 键 词 : 运 动 式 治 理 ; 常 规 治 理 ; 计 划 生 育 一 问 题 的 提 出 在 日 常 生 活 中, 我 们 时 常 见 证 轰 轰 烈 烈 的 国 家 治 理 行 动, 严 打 整 治 等 各 种 专 项 治 理 都 以 运 动 形 式 开 展 甚 至 基 层 政 府 对 上 级 政 府 的 每 项 中 心 工 作 都 习 惯 以 运 动 形 式 推 进 ( 欧 阳 静,2014) 运 动 式 治 理 一 词 于 2004 年 首 次 出 现 在 公 开 文 献 里 ( 刘 效 仁,2004), 随 后 运 动 式 治 理 及 其 对 应 治 理 方 式 常 规 治 理 成 为 学 界 研 究 的 热 点 运 动 式 治 理 是 国 家 治 理 对 革 命 时 代 政 治 动 员 方 式 的 路 径 依 赖 ( 曹 龙 虎,2014) 运 动 式 治 理 以 政 治 动 员 方 式 集 中 社 会 资 源 来 弥 补 国 家 治 理 能 力 的 不 足, 实 现 国 家 治 理 的 目 标 (White, 2006; 唐 皇 凤,2007) 运 动 式 治 理 的 突 出 特 点 是 中 止 科 层 机 构 的 常 规 运 作, 代 之 以 自 上 而 下 的 政 治 动 员 方 式 调 动 资 源 集 中 力 量 和 精 力 完 成 特 定 任 务 ( 周 雪 光,2012) 这 些 研 究 从 治 理 资 源 和 行 政 有 效 性 考 察 运 动 式 治 理 产 生 的 原 因 冯 仕 政 (2011) 根 据 曼 (Michael Mann) 关 于 国 家 权 力 理 论 的 分 析 总 结 了 运 动 式 治 理 发 生 的 三 个 条 件 : 一 是 国 家 对 社 会 改 造 的 态 度 比 较 激 进 ; 二 是 国 家 能 力 严 重 滞 后, 致 使 国 家 无 法 通 过 制 度 化 办 法 实 现 社 会 改 造 目 标 ; 三 是 国 家 权 力 很 大, 在 采 用 激 进 手 段 时 无 须 经 过 社 会 同 意, 社 会 也 无 法 制 约 除 了 国 家 能 力, 冯 仕 政 还 从 专 制 性 权 力 角 度 讨 论 运 动 式 治 理 产 生 的 结 构 条 件 蔡 禾 从 有 效 性 和 合 法 性 角 度 作 者 简 介 : 陈 恩, 中 共 海 南 省 委 党 校 助 理 研 究 员, 社 会 学 博 士, 主 要 研 究 方 向 为 农 村 社 会 学 社 会 治 理 - 63 -

常 规 治 理 何 以 替 代 运 动 式 治 理 考 察 国 家 治 理 ( 包 括 运 动 式 治 理 和 常 规 治 理 ), 但 他 未 指 出 不 同 国 家 治 理 模 式 的 转 化 条 件 徐 岩 等 认 为, 合 法 性 承 载 及 其 引 起 的 注 意 力 分 配 是 运 动 式 治 理 产 生 的 核 心 变 量, 治 理 对 象 的 合 法 性 承 载 越 强, 其 在 基 层 政 府 注 意 力 分 配 中 占 比 例 越 大, 越 有 可 能 引 发 运 动 式 治 理 ( 徐 岩 范 娜 娜 陈 那 波,2015) 以 上 研 究 将 合 法 性 界 定 为 政 权 ( 政 府 ) 合 法 性, 即 认 为 通 过 运 动 式 治 理 快 速 取 得 治 理 效 果 以 提 高 政 权 合 法 性, 而 忽 视 很 多 运 动 式 治 理 并 未 涉 及 政 权 合 法 性 的 事 实, 如 运 动 式 计 划 生 育 政 府 通 过 运 动 式 计 划 生 育 不 是 为 了 获 得 政 权 合 法 性, 而 是 为 了 压 制 政 策 合 法 性 不 足 引 起 的 不 服 从 行 政 有 效 性 和 政 策 合 法 性 ( 即 对 政 策 的 接 受 程 度 ) 是 考 察 计 划 生 育 中 运 动 式 治 理 和 常 规 治 理 的 两 个 重 要 视 角 学 术 界 对 运 动 式 治 理 以 否 定 的 价 值 取 向 为 主 ( 杨 志 军 彭 勃,2013), 也 有 一 些 研 究 认 为 运 动 式 治 理 具 有 政 策 合 理 性, 是 常 规 国 家 治 理 资 源 不 足 的 产 物 ( 唐 贤 兴,2009; 唐 皇 凤,2007) 有 研 究 认 为, 常 规 治 理 并 未 取 代 运 动 式 治 理 成 为 国 家 治 理 的 主 要 形 式, 运 动 式 治 理 仍 然 作 为 某 些 领 域 的 政 策 执 行 工 具 ( 倪 星 原 超, 2014) 因 此, 我 国 出 现 运 动 式 治 理 的 常 规 化 和 常 规 治 理 的 运 动 化 的 有 趣 现 象 ( 冯 仕 政,2011; 倪 星 原 超,2014) 虽 然 暴 风 骤 雨 般 的 运 动 式 治 理 的 短 期 效 果 明 显, 但 长 期 治 理 绩 效 差 治 理 成 本 高 也 是 其 不 可 回 避 的 缺 陷 ( 王 洛 忠 刘 金 发,2007) 既 有 研 究 主 要 关 注 运 动 式 治 理 或 常 规 治 理, 运 动 式 治 理 转 化 为 常 规 治 理 的 过 程 机 制 是 个 有 意 思 的 研 究 问 题 中 共 中 央 十 八 届 三 中 全 会 提 出 推 进 国 家 治 理 体 系 和 治 理 能 力 现 代 化, 治 理 能 力 现 代 化 的 典 型 特 征 是 常 规 治 理 因 此, 研 究 运 动 式 治 理 如 何 转 向 常 规 治 理 对 考 察 国 家 治 理 能 力 具 有 非 常 重 要 的 理 论 价 值 和 现 实 意 义 实 际 上, 在 计 划 生 育 领 域 中 运 动 式 治 理 已 经 被 常 规 治 理 取 代, 这 为 我 们 研 究 这 一 问 题 提 供 了 很 好 的 案 例 本 文 通 过 H 县 计 划 生 育 30 年 的 历 史 变 迁 考 察 运 动 式 治 理 和 常 规 治 理 的 转 换 机 制 和 运 行 逻 辑 本 文 要 回 答 的 问 题 是 : 运 动 式 治 理 为 何 及 如 何 转 化 为 常 规 治 理? 本 文 资 料 来 源 于 笔 者 2012 年 和 2013 年 在 海 南 省 H 县 做 计 划 生 育 史 田 野 调 查, 分 别 对 H 县 2 个 镇 ( 即 DA 镇 和 SG 镇 ) 2 村 ( 即 DA 镇 A 村 和 SG 镇 B 村 ) 三 级 计 划 生 育 干 部 进 行 深 度 访 谈, 并 在 2 个 村 庄 对 村 民 进 行 深 度 访 谈 二 计 划 生 育 : 运 动 式 治 理 的 典 范 1 1973 年 以 来,H 县 计 划 生 育 一 直 以 行 动 高 潮 的 形 式 执 行, 但 是 直 到 1983 年 的 全 国 性 行 动 高 潮 掀 起, 之 前 还 没 有 组 织 过 一 次 像 样 的 高 潮 2 1978 年, 中 央 将 群 众 运 动 确 立 为 计 划 生 育 工 作 的 36 字 方 针 之 一 3 之 后, 行 动 高 潮 小 突 击 突 击 行 动 集 中 服 务 活 动 等 都 是 不 同 时 期 群 众 运 动 式 计 划 生 育 的 叫 法 当 时 代 表 国 家 的 省 委 常 委 杜 瑞 芝 在 全 省 计 划 生 育 先 进 集 体 / 先 进 个 人 代 表 大 会 上 讲 话 对 运 动 式 计 划 生 育 的 表 述 是, 就 是 集 中 时 间, 集 中 力 量, 集 中 领 导 来 搞 ( 广 东 省 计 划 生 育 委 员 会,1983:36) H 县 计 生 服 务 站 站 长 说 : ( 计 划 生 育 ) 都 是 以 高 潮 形 式 做, 一 年 几 次 高 潮 除 了 人 口 生 育 高 峰 期 的 运 动 式 治 理 是 由 国 家 或 省 里 自 上 而 下 地 统 一 部 署 的, 其 他 运 动 式 治 理 多 是 由 县 里 发 起 1 官 方 文 件 将 运 动 式 治 理 称 为 高 潮 行 动 高 潮, 本 文 的 高 潮 行 动 高 潮 集 中 行 动 运 动 突 击 等 即 计 划 生 育 运 动 式 治 理 的 代 名 词 2 引 自 中 共 H 县 委 书 记 LYG 同 志 在 县 计 划 生 育 行 动 高 潮 动 员 大 会 上 的 讲 话 (1983 年 6 月 6 日 ) 31978 年 10 月 26 日, 中 共 中 央 国 务 院 批 转 国 务 院 计 划 生 育 领 导 小 组 第 一 次 会 议 的 报 告, 其 中 陈 慕 华 副 总 理 提 出 的 计 划 生 育 36 字 方 针 为 书 记 挂 帅, 全 党 动 手, 宣 传 教 育, 典 型 引 路, 加 强 科 研, 提 高 技 术, 措 施 落 实, 群 众 运 动, 持 之 以 恒 - 64 -

1979 年 9 月 和 10 月,H 县 分 别 发 起 为 期 7 天 的 以 人 流 引 产 为 重 点 的 计 划 生 育 行 动 高 潮 1983 年 6 月 发 起 为 期 5 个 月 的 以 结 扎 为 重 点 的 两 次 行 动 高 潮 ;1984 年 9 月 发 起 为 期 3 个 月 的 计 划 生 育 行 动 高 潮 ;1985 年 6 月 发 起 两 次 计 划 生 育 小 突 击 行 动 ;1986 年 5 月 发 起 3 次 行 动 高 潮 ;1987 年 发 起 为 期 3 个 月 的 两 次 计 划 生 育 行 动 高 潮 ;1988 年 9 月 发 起 秋 季 计 划 生 育 突 击 行 动 ;1989 年 发 起 夏 秋 两 次 计 划 生 育 行 动 高 潮 ;1990 年 发 起 4 次 计 划 生 育 行 动 高 潮 1983-1990 年 全 县 先 后 发 动 15 次 计 划 生 育 工 作 大 高 潮 (H 县 地 方 志 编 纂 委 员 会,1993:118) 1991 年 至 2000 年 制 度 化 为 一 年 发 起 春 季 秋 季 两 次 行 动 高 潮,2001 年 起 改 称 计 划 生 育 集 中 服 务 活 动, 1 每 次 持 续 1-2 个 月 ( 一 ) 大 造 声 势 : 营 造 不 可 违 抗 的 大 气 候 2 计 划 生 育 政 策 限 制 农 民 生 育 和 强 制 结 扎 绝 育 等 手 术 会 冲 击 农 民 的 生 育 底 线 ( 陈 恩,2013), 农 民 卧 土 不 怕 跌 死 猪 不 怕 开 水 烫 的 违 抗 行 动 使 常 规 治 理 不 能 实 现 控 制 出 生 的 国 家 目 标 所 以, 国 家 以 行 动 高 潮 的 形 式 来 推 动 计 划 生 育 是 为 了 对 群 众 形 成 一 个 大 兵 压 境, 势 不 可 挡 之 状 态, 3 解 决 计 生 政 策 执 行 中 遭 到 常 见 抗 拒 的 合 法 性 困 境 运 动 式 治 理 以 暴 风 骤 雨 的 政 治 动 员 来 压 制 节 育 对 象 的 违 抗 在 B 村, 村 民 通 常 以 这 是 一 次 运 动 这 是 一 次 高 潮 来 表 达 运 动 式 治 理 期 间 不 能 直 接 抗 拒 基 层 政 府 的 节 育 要 求, 否 则 会 吃 亏 此 外, 运 动 式 治 理 还 可 以 压 制 来 自 基 层 干 部 的 异 议 或 不 情 愿 在 开 始 的 时 候 要 大 造 舆 论, 进 行 大 宣 传 大 发 动, 形 成 一 种 势 不 可 挡 的 氛 围 4 为 了 营 造 一 种 计 划 生 育 不 可 违 抗 的 大 气 候, 基 层 政 府 通 过 一 系 列 的 宣 传 手 段 进 行 大 造 声 势 县 工 作 队 公 社 工 作 队 进 驻 各 大 队, 组 织 大 队 干 部 发 放 计 划 生 育 宣 传 资 料, 在 村 庄 入 口 村 部 挂 起 计 划 生 育 动 员 横 额, 电 影 队 巡 回 放 映 电 影 并 在 电 影 放 映 前 或 中 间 宣 传 计 划 生 育, 在 显 眼 的 墙 壁 上 刷 计 划 生 育 标 语 口 号, 县 公 社 派 出 宣 传 车 游 走 广 播, 宣 传 画 黑 板 报 墙 报 等 出 现 在 村 庄 的 公 共 场 所 工 作 队 接 送 对 象 的 汽 车 是 真 实 的 国 家 权 力 在 场, 而 宣 传 车 标 语 横 额 等 宣 传 工 具 在 不 断 地 制 造 和 加 强 一 种 国 家 在 场 的 意 象 在 区 政 府 大 院 内 和 手 术 点 的 周 边, 红 旗 飘 飘, 墙 上 刷 着 鲜 红 的 标 语 口 号, 到 处 张 贴 宣 传 画, 门 口 挂 着 计 划 生 育 的 宣 传 动 员 横 额, 干 部 对 象 对 象 家 属 挤 满 了 手 术 点 H 县 计 生 服 务 站 站 长 在 回 忆 1990 年 代 初 期 的 手 术 点 场 景 时 说 : ( 一 天 )83 个 ( 结 扎 对 象 ) 什 么 概 念?83 个 意 味 着 服 务 站 那 条 街 人 山 人 海, 那 时 做 结 扎 手 术 不 像 现 在, 一 个 对 象 做 结 扎, 往 往 老 公 还 有 父 母 甚 至 姐 妹 等 亲 人 都 来, 还 有 村 里 干 部 镇 里 干 部 陪 着 来,80 多 个 ( 对 象 ) 意 味 着 有 300-400 人 在 服 务 站 前 聚 集, 那 块 地 挤 满 人 (20120509-CZZ) 1980 年 代 女 性 结 扎 手 术 后 要 住 院 观 察 7 天, 结 扎 对 象 集 中 手 术 形 成 了 很 大 的 规 模, 政 府 往 往 在 大 礼 堂 大 会 议 室 等 空 旷 的 地 方, 用 板 凳 和 床 铺 板 搭 起 通 铺 安 置 手 术 对 象 住 院 大 礼 堂 里 上 方 用 竹 竿 或 铁 丝 架 起 吊 杆, 挂 满 了 婴 儿 的 摇 篮 ( 因 为 节 育 手 术 对 象 处 于 哺 乳 期 ), 屋 子 的 外 面 堆 砌 一 排 排 简 易 的 炉 灶, 供 对 象 在 住 院 期 间 陪 同 家 属 做 饭 A 村 的 结 扎 对 象 对 此 种 情 景 记 忆 犹 新 国 家 的 宣 传 动 员 对 手 术 现 场 的 布 置 和 对 象 集 中 手 术 所 形 成 的 高 潮 一 起 塑 造 围 绕 每 一 个 人 的 不 可 违 抗 的 大 气 候 正 是 这 种 大 气 候 克 服 了 政 策 合 法 性 不 足 引 起 的 违 抗 1 计 划 生 育 集 中 服 务 活 动 与 之 前 的 计 划 生 育 行 动 高 潮 突 击 的 最 大 差 异 是 专 职 人 员 取 代 兼 职 人 员 和 经 常 性 工 作 主 导 2 生 育 底 线 是 指 农 民 生 育 数 量 和 性 别 结 构 的 最 低 水 平,H 县 多 数 农 民 的 生 育 底 线 是 指 至 少 有 一 个 男 孩 存 活 3 引 自 H 县 计 划 生 育 行 动 高 潮 办 公 室 H 县 计 划 生 育 第 一 次 行 动 高 潮 情 况 综 合 (1983 年 9 月 13 日 ) 4 引 自 中 共 H 县 委 县 人 民 政 府 关 于 组 织 计 划 生 育 行 动 高 潮 的 决 定 (1983 年 5 月 28 日 ) - 65 -

常 规 治 理 何 以 替 代 运 动 式 治 理 ( 二 ) 集 中 力 量 办 大 事 : 治 理 资 源 的 整 合 运 动 式 治 理 是 要 打 破 治 理 资 源 不 足 的 限 制, 通 过 政 治 动 员 的 方 式 在 特 定 时 间 内 征 调 各 种 治 理 资 源 用 于 完 成 特 定 任 务 1983 年 开 展 行 动 高 潮 的 时 候,H 县 计 划 生 育 办 公 室 只 有 10 个 干 部, 各 区 镇 只 有 1 名 计 划 生 育 专 职 人 员 (H 县 地 方 志 编 纂 委 员 会,1993:117) 1983 年 海 南 行 政 区 下 达 给 H 县 的 任 务 仅 结 扎 手 术 就 高 达 1.2 万 例 要 在 3 个 月 内 完 成 如 此 大 规 模 的 节 育 手 术 任 务, 常 规 的 科 层 机 构 运 作 是 不 可 能 实 现 的, 动 员 对 象 的 干 部 队 伍 实 施 手 术 的 医 疗 队 伍 经 费 床 位 车 辆 等 后 勤 供 应 规 模 之 庞 大 要 求 对 全 县 的 治 理 资 源 进 行 整 合, 以 集 中 力 量 办 大 事 为 了 打 破 治 理 资 源 分 布 于 体 制 内 条 条 块 块 的 格 局,H 县 委 县 政 府 将 行 动 高 潮 的 决 定 以 体 制 内 最 有 权 威 的 红 头 文 件 颁 布, 自 上 而 下 地 成 立 整 合 资 源 的 临 时 指 挥 机 构 计 划 生 育 行 动 高 潮 办 公 室 ( 简 称 高 潮 办 ), 将 全 县 治 理 资 源 集 中 用 于 计 划 生 育 行 动 高 潮 在 高 潮 期 间, 高 潮 办 被 授 权 征 调 和 支 配 县 域 内 的 相 关 治 理 资 源 1983 年 9 月 24 日, 针 对 农 村 的 第 二 次 行 动 高 潮 开 始 后, 县 委 县 政 府 从 县 级 机 关 等 体 制 内 单 位 抽 调 干 部 职 工 组 成 若 干 个 县 计 划 生 育 工 作 队 ( 以 下 简 称 工 作 队 ), 向 各 公 社 镇 派 出 工 作 队 共 158 人, 副 局 长 以 上 领 导 68 人 1 在 高 潮 接 近 尾 声 的 时 候, 为 了 完 成 任 务, 再 从 县 一 级 机 关 抽 调 240 名 干 部 职 工 下 乡 ( 见 表 1), 要 求 指 定 单 位 自 带 小 车 下 到 包 干 点, 接 送 结 扎 人 员 2 除 了 县 里 从 各 机 关 抽 调 干 部 组 成 县 工 作 队 外, 区 镇 一 级 也 将 其 全 部 在 岗 干 部 组 成 区 计 划 生 育 工 作 队 与 县 工 作 队 一 起 下 乡 动 员 表 1 1983 年 计 划 生 育 行 动 高 潮 中 H 县 机 关 干 部 车 辆 征 调 情 况 战 线 包 干 单 位 抽 调 人 数 车 辆 供 应 单 位 党 群 战 线 农 村 部 BP 区 30 组 织 部 农 村 部 统 战 战 线 WC 镇 5 民 委 侨 办 财 贸 战 线 LJ 区 CF 区 DA 区 60 商 业 局 税 务 局 供 销 局 财 政 局 粮 食 局 工 商 局 计 委 战 线 DM 区 20 计 委 基 建 局 物 资 局 经 委 战 线 HC 区 20 矿 物 站 交 通 局 监 理 所 宣 传 战 线 老 区 办 民 政 局 SG 区 15 老 区 办 农 村 水 战 线 HA 区 HL 区 50 农 办 农 业 局 林 业 局 水 利 局 热 作 局 文 教 外 经 战 线 LG 区 30 教 育 局 外 贸 局 政 府 办 科 委 战 线 LL 区 10 政 府 办 资 料 来 源 : 中 共 H 县 委 县 人 民 政 府 关 于 抽 调 干 部 下 乡 抓 计 划 生 育 和 秋 粮 征 购 工 作 的 通 知 (1983 年 11 月 8 日 ) 在 1990 年 代 每 次 计 划 生 育 行 动 高 潮 中, 全 镇 各 村 两 委 干 部 都 被 集 中 起 来, 与 镇 干 部 混 编 组 成 若 干 计 生 行 动 小 组, 由 镇 里 统 一 指 挥 到 各 村 执 行 计 划 生 育 任 务, 进 行 大 兵 团 集 中 作 业 B 村 的 村 支 书 回 忆 : 全 部 集 中 ( 干 部 ) 调 去 大 造 ( 村 ) 比 如 你 做 不 上 去, 可 以 在 夜 里, 都 是 在 夜 里 集 中 行 动 的, 过 去 都 是 下 半 夜 三 四 点 钟, 在 镇 里 集 中 后, 开 几 辆 车 去, 都 是 这 样 的 (20120506-CDX) A 村 的 村 干 部 也 经 常 被 抽 调 组 成 镇 计 生 工 作 队 去 其 他 村 抓 节 育 对 象 高 潮 期 间 要 完 成 的 任 务 指 标 是 1 引 自 H 县 计 划 生 育 行 动 高 潮 办 公 室 简 报 1983 年 第 29 期 (1983 年 9 月 28 日 ) 2 引 自 中 共 H 县 委 县 人 民 政 府 关 于 抽 调 干 部 下 乡 抓 计 划 生 育 和 秋 粮 征 购 工 作 的 通 知 (1983 年 11 月 8 日 ) - 66 -

节 育 手 术, 除 了 上 环 手 术 比 较 简 单 外, 结 扎 人 流 引 产 等 手 术 对 医 疗 条 件 技 术 要 求 都 比 较 高, 并 且 要 求 在 短 时 间 内 完 成 大 规 模 的 节 育 手 术 只 有 6 个 人 员 编 制 的 县 计 划 生 育 服 务 站 在 1983 年 计 划 生 育 行 动 高 潮 中 才 成 立, 至 1990 年 服 务 站 才 有 5 名 医 生 能 够 做 节 育 手 术 (H 县 地 方 志 编 纂 委 员 会,1993:117) 而 区 镇 卫 生 院 1984 年 之 后 才 有 医 生 会 做 结 扎 手 术 高 潮 期 间 巨 量 的 计 划 生 育 手 术 需 要 大 量 懂 外 科 手 术 的 医 务 人 员 H 县 解 决 手 术 医 务 人 员 途 径 : 一 是 请 求 上 级 支 援, 包 括 从 部 队 医 院 借 用 ; 二 是 从 县 域 内 的 国 营 农 场 医 院 借 调 ; 三 是 县 属 医 院 的 外 科 医 生 县 里 派 出 节 育 手 术 医 疗 队 在 各 乡 镇 手 术 点 轮 流 巡 回 作 业 A 村 的 对 象 一 般 都 记 得 给 自 己 做 结 扎 的 医 生 来 自 部 队 或 农 场, 而 B 村 妇 女 的 结 扎 医 生 多 从 农 场 调 来 高 潮 期 间, 大 规 模 的 集 中 结 扎 人 流 引 产 需 要 更 多 手 术 室 病 床 病 房 等 场 地 和 资 源 大 礼 堂 会 议 室 等 空 间 较 大 的 房 子 成 为 征 用 的 对 象, 在 高 潮 中 将 会 议 室 或 礼 堂 改 造 成 临 时 医 院 有 些 地 方 甚 至 搭 建 简 易 帐 篷 作 为 临 时 住 院 部 比 如 在 1980 年 代 末 1990 年 代 初 的 几 次 高 潮 中,SG 镇 征 用 了 房 子 较 多 的 镇 农 科 所 作 为 临 时 住 院 部, 从 镇 卫 生 院 手 术 点 将 做 完 手 术 的 对 象 用 车 拉 到 临 时 住 院 部 住 院 A 村 的 对 象 对 此 记 忆 犹 新 高 潮 期 间, 接 送 对 象 的 车 辆 主 要 来 自 社 会 上 的 私 人 拖 拉 机 等 农 用 车 和 县 机 关 区 镇 政 府 等 的 公 务 车 辆 通 过 征 集 治 理 资 源, 以 集 中 力 量, 从 技 术 上 和 后 勤 上 保 证 在 短 时 间 内 完 成 平 时 不 可 能 完 成 的 巨 量 任 务 ( 三 ) 斧 子 打 柴, 柴 打 柴 : 压 力 型 体 制 的 激 励 行 动 高 潮 之 前, 国 家 将 生 育 控 制 指 标 逐 级 层 层 分 解 运 动 式 计 划 生 育 要 求 在 短 时 间 内 完 成 数 倍 数 十 倍 甚 至 上 百 倍 于 平 时 的 任 务 指 标, 任 务 压 力 也 是 沿 着 国 家 权 力 层 级 自 上 而 下 地 逐 级 传 递 省 里 对 县 里 施 加 压 力, 县 里 组 织 高 潮 向 下 逐 级 传 递 压 力, 层 层 订 军 令 状, 论 功 行 赏, 表 现 好 的 表 扬 鼓 励, 表 现 坏 的 撤 职 查 办 1 除 按 照 行 政 单 位 进 行 指 标 分 解 外, 计 划 生 育 行 动 高 潮 所 产 生 的 压 力 也 通 过 新 建 的 临 时 责 任 体 系 传 递 县 四 套 领 导 班 子 成 员 实 行 分 片 包 干 ( 见 表 2);1983 年, 高 潮 办 由 县 委 县 政 府 统 一 领 导, 县 委 代 书 记 县 长 副 县 长 兼 高 潮 办 主 任 3 人 坐 镇 指 挥 指 定 县 直 机 关 部 门 包 干 区 镇 层 层 实 行 任 务 包 干, 在 区 镇 一 级 和 村 一 级 实 行 包 干 到 人 行 动 高 潮 的 任 务 压 力 通 过 这 种 临 时 责 任 体 系 传 递 给 每 个 干 部 表 2 1983 年 第 二 次 行 动 高 潮 H 县 四 套 班 子 成 员 包 干 表 四 套 领 导 班 子 成 员 人 大 副 主 任 ZSY 副 县 长 CMF 县 委 常 委 HWY 县 委 常 委 GHL 政 协 主 席 CPB 政 协 副 主 席 HHS 县 委 副 书 记 人 大 主 任 MZQ 人 大 副 主 任 CDB 副 县 长 WRX 县 委 副 书 记 县 长 LCK 包 干 单 位 LG 区 SG 区 HL 区 GB 区 LL 区 LM 区 BD 区 DM 区 HA 区 HC 区 WC 镇 县 直 机 关 BP 区 SGL 区 NL 区 LJ 区 DA 区 资 料 来 源 :H 县 计 划 生 育 行 动 高 潮 办 公 室 编 简 报, 第 29 期,1983 年 9 月 28 日 很 多 研 究 发 现, 基 层 政 府 及 其 官 员 在 锦 标 赛 体 制 的 考 核 压 力 之 下 会 不 惜 代 价 地 追 求 政 绩, 超 额 完 1 引 自 XXL 同 志 在 三 级 干 部 会 议 上 的 讲 话 全 县 人 民 动 员 起 来 切 实 搞 好 第 二 次 计 划 生 育 行 动 高 潮 (1983 年 9 月 19 日 ) - 67 -

常 规 治 理 何 以 替 代 运 动 式 治 理 成 行 政 发 包 任 务 ( 周 飞 舟,2009; 陈 潭 刘 兴 云,2011; 李 永 刚 管 玥,2012) 高 潮 的 任 务 压 力 通 过 不 同 途 径 传 递 给 临 时 责 任 体 系 中 的 领 导 干 部, 其 中 公 布 各 责 任 单 位 任 务 完 成 进 度 是 最 常 见 的 办 法 一 般 来 说, 公 布 进 度 的 对 象 是 所 有 在 高 潮 中 参 与 竞 赛 的 单 位 和 掌 握 其 政 治 前 途 的 县 高 层 领 导 公 布 渠 道 : 一 是 在 公 共 场 所 设 立 展 示 栏 ; 二 是 通 过 有 线 广 播 简 报 等 通 报 ; 三 是 将 进 度 汇 总 定 期 报 送 县 领 导 层 1983 年 行 动 高 潮 期 间, 县 高 潮 办 检 查 组 和 县 四 套 领 导 班 子 带 领 的 计 划 生 育 检 查 组 对 各 区 镇 的 行 动 高 潮 进 度 进 行 密 集 的 检 查 督 战 1987 年 行 动 高 潮, 在 县 委 门 口 立 起 两 块 黑 板 专 门 做 进 度 公 布, 将 全 县 任 务 进 度 表 公 布, 每 天 公 布 各 单 位 完 成 任 务 的 数 字 名 次 包 干 单 位 包 干 领 导, 给 各 单 位 造 成 强 大 压 力 1 1988 年 行 动 高 潮 中, 要 求 各 乡 镇 将 突 击 行 动 情 况 和 四 术 进 度, 每 逢 双 日, 上 报 县 计 划 生 育 突 击 行 动 办 公 室 2 最 后, 制 度 化 为 每 个 月 全 县 各 乡 镇 的 计 划 生 育 工 作 进 度 排 名 都 送 到 县 委 县 政 府 领 导 手 中 区 镇 一 级 作 为 国 家 权 力 体 制 的 正 式 系 列, 压 力 传 递 的 有 效 性 来 自 行 政 体 制 内 的 激 励 机 制 而 在 国 家 行 政 系 列 之 外 的 村 一 级, 上 面 下 达 的 指 令 在 村 一 级 形 成 压 力 在 于 镇 一 级 对 村 干 部 的 制 裁 措 施 有 效 性 在 计 划 生 育 行 动 高 潮 中, 撤 换 村 干 部 是 很 少 发 生 的 在 A 村 和 B 村 未 曾 发 生 过 因 计 划 生 育 撤 换 村 干 部 的 事 对 村 干 部 的 压 力,B 村 的 村 支 书 说 : 过 去 是 每 几 天 开 一 次 ( 动 员 会 ), 一 个 星 期 开 一 次 大 会 总 结 表 彰 批 评, 看 谁 这 个 星 期 的 进 度 上 去 了, 谁 的 落 后, 都 是 有 对 比 的 它 ( 镇 里 ) 把 任 务 分 配 给 村 里, 给 你 多 少 个 对 象 指 标 你 必 须 完 成, 不 完 成 的 就 让 你 上 ( 台 ) 去 做 检 讨 将 你 做 不 完 的 原 因 说 出 来, 为 什 么 不 完 成, 要 提 出 理 由 那 时 候 不 讲 理 由 和 条 件, 只 讲 结 果, 只 要 说 得 你 结 果 做 检 讨 后 要 争 取 完 成, 一 定 要 争 取 完 成 (20120506-CDX) 镇 里 将 各 村 委 会 完 成 进 度 情 况 公 布 在 镇 政 府 大 院 的 黑 板 上, 每 天 公 布 进 度 和 上 台 检 讨 结 合 使 用 除 了 评 比 检 讨 外, 进 度 也 关 系 到 村 干 部 与 镇 领 导 之 间 私 人 关 系 的 维 护 A 村 原 村 支 书 也 感 到 评 比 带 来 的 压 力 : 为 什 么 别 人 可 以 做, 你 做 不 了 呢 就 像 学 生 一 样, 人 家 考 试 每 次 得 七 十 分, 你 只 得 五 十 分, 你 也 会 觉 得 难 堪 的, 你 也 得 努 力, 对 照 就 是 这 样 的 (20120426-ZSQ) 这 种 来 自 上 面 的 压 力 逼 着 村 干 部 必 须 认 真 执 行 国 家 的 生 育 政 策, 从 而 使 计 划 生 育 政 策 落 实 到 农 民 的 身 上 在 A 村 和 B 村, 村 干 部 们 都 感 受 到 计 划 生 育 行 动 高 潮 带 来 的 强 大 压 力 三 运 动 式 治 理 的 有 效 性 与 局 限 性 在 面 临 被 界 定 为 紧 急 而 严 重 的 危 机 时, 国 家 意 欲 迅 速 达 到 治 理 目 标, 而 常 规 治 理 能 力 不 足, 运 动 式 治 理 便 成 为 1949 年 后 中 国 政 府 偏 好 的 治 理 模 式 通 过 运 动 式 治 理, 国 家 可 以 克 服 治 理 资 源 限 制 官 僚 惰 性, 向 不 愿 执 行 政 策 的 基 层 干 部 施 压, 压 制 群 众 反 抗 (Huang & Yang,2003;White,2006) 国 家 精 英 们 首 先 建 构 一 种 危 及 民 族 存 亡 的 人 口 危 机, 然 后 提 出 控 制 人 口 增 长 的 激 进 计 划 生 育 政 策 ( 陈 恩,2012) 运 动 制 度 化 为 计 划 生 育 执 行 手 段, 究 其 原 因 是, 对 国 家 来 说 运 动 式 治 理 具 有 常 规 治 理 所 缺 少 的 优 点, 有 利 于 克 服 计 划 生 育 引 起 的 农 民 抗 拒, 快 速 动 员 紧 急 执 行 巨 量 任 务 所 缺 少 的 常 规 治 理 资 源, 短 期 内 实 现 治 理 目 标 H 县 1983 年 的 第 一 次 行 动 高 潮 在 三 个 月 时 间 内 完 成 结 扎 2317 例 人 流 引 产 1408 例 上 环 1342 例, 三 个 月 所 完 1 引 自 H 县 计 划 生 育 委 员 会 1987 年 工 作 总 结 2 引 自 中 共 H 县 委 县 人 民 政 府 关 于 组 织 今 年 夏 季 计 划 生 育 突 击 行 动 的 通 知 (1988 年 4 月 15 日 ) - 68 -

成 的 结 扎 手 术 例 数 超 过 了 1949-1982 年 的 结 扎 手 术 例 数 总 和 1 加 上 此 后 的 另 一 次 高 潮,1983 年 的 5 个 月 时 间 全 县 完 成 了 13538 例 女 扎 542 例 男 扎 人 流 引 产 4803 例 上 环 4827 例 (H 县 地 方 志 编 纂 委 员 会,1993: 119) 当 地 政 府 对 1984 年 运 动 式 计 划 生 育 的 优 点 表 述 为 高 潮 期 间 上 下 一 致 各 方 配 合, 势 如 破 竹, 仅 三 个 月 时 间 就 做 节 育 手 术 8673 例, 其 中 结 扎 7310 例, 人 流 429 例, 引 产 83 例, 上 环 907 例 2 并 且 多 次 强 调 组 织 突 击 行 动, 是 计 划 生 育 落 后 地 区 落 实 节 育 措 施 的 有 效 办 法 3 运 动 能 在 短 时 间 内 取 得 显 著 的 治 理 绩 效, 但 同 时 也 暴 露 了 运 动 式 治 理 的 短 暂 性 周 期 性 不 稳 定 性 等 缺 点 1983-1984 年 高 潮 过 后,1985 年 县 计 生 委 在 调 查 后 发 现, 有 些 区 人 口 计 划 基 本 没 有 落 实, 领 导 不 重 视, 仅 发 个 通 知 或 开 会 布 置 就 不 了 了 之, 过 后 也 不 检 查 落 实 4 DM CF SG 等 几 个 区 在 历 年 的 行 动 高 潮 中 都 取 得 较 大 成 绩,1985 年 又 放 松 了 于 是 在 1985 年 下 半 年 县 里 提 出 狠 抓 人 流 引 产 2000 例, 结 合 结 扎 上 环 的 小 突 击 行 动 运 动 成 效 立 竿 见 影, 基 层 政 府 发 现 问 题 后 仍 然 诉 诸 运 动 式 治 理 而 且, 主 要 领 导 任 期 短 暂, 加 剧 了 各 级 政 府 对 短 期 见 效 的 行 动 高 潮 的 偏 好 在 计 划 生 育 运 动 高 潮 中, 外 来 的 国 家 干 部 在 农 村 执 行 限 制 生 育 政 策 时 表 现 得 超 脱 乡 土 由 县 级 机 关 干 部 组 成 的 工 作 队 和 由 乡 镇 干 部 组 成 的 专 业 队, 专 门 做 难 通 户 钉 子 户 外 逃 户 的 工 作, 成 为 哪 里 工 作 难 度 大 就 出 现 在 哪 里 的 救 火 队 这 些 来 自 村 外 的 国 家 干 部 代 表 国 家 监 督 执 行 计 划 生 育, 避 免 村 干 部 所 顾 虑 的 乡 里 乡 亲 感 情 然 而, 正 是 这 些 外 来 干 部 忠 诚 地 执 行 计 划 生 育 政 策, 才 使 得 国 家 与 农 民 关 系 变 得 高 度 紧 张, 这 点 在 以 往 研 究 和 民 间 记 忆 里 都 能 得 到 印 证 ( 陈 心 想,2004; 郭 亮,2010) 每 次 计 划 生 育 行 动 高 潮 都 会 引 来 镇 里 和 县 里 的 计 生 工 作 队, 工 作 队 的 干 部 不 像 村 干 部 一 样 顾 及 面 子,B 村 唯 一 的 1 例 纯 女 户 结 扎 就 是 在 县 工 作 队 干 部 鼓 动 下 做 的, 而 之 前 村 干 部 不 敢 动 员 未 生 育 男 孩 的 夫 妇 做 结 扎 绝 育 手 术 计 划 生 育 治 理 目 标 是 控 制 人 口 出 生 率, 作 为 年 度 统 计 指 标 的 出 生 率 在 持 续 时 间 较 短 的 运 动 式 治 理 中 无 法 考 核, 控 制 人 口 出 生 的 治 理 目 标 在 运 动 中 被 分 解 为 控 制 出 生 和 身 体 管 制 的 上 环 结 扎 人 流 引 产 等 数 量 指 标 测 量, 虽 然 运 动 式 治 理 以 高 指 标 逐 级 向 下 施 加 高 强 度 压 力, 但 作 为 目 标 的 出 生 率 和 作 为 手 段 的 节 育 手 术 指 标 并 非 等 同 下 达 指 标 任 务 的 运 动 式 计 划 生 育 使 各 级 干 部 存 在 单 纯 任 务 观 念, 重 视 四 术 例 数, 忽 视 了 计 划 指 标 的 落 实 5 几 年 来, 从 来 没 有 一 个 领 导 知 道 H 县 有 多 少 人 违 反 计 划 生 育, 年 年 抓 计 划 生 育, 年 年 抓 那 些 已 经 不 想 再 生 育 的 妇 女 搞 结 扎, 没 有 解 决 问 题 6 在 1988 年 夏 季 计 划 生 育 突 击 行 动 中, 不 少 单 位 为 了 早 日 收 兵, 图 省 事, 不 是 下 大 力 气 去 抓 对 当 年 人 口 计 划 起 举 足 轻 重 的 人 流 引 产, 而 是 把 主 要 精 力 放 在 比 较 容 易 做 工 作 的 多 胎 结 扎 上, 结 果 是 结 扎 做 了 不 少, 单 项 任 务 也 完 成 得 较 好, 但 是 出 生 率 降 不 下 来, 多 胎 率 反 而 升 高 7 对 运 动 式 治 理 效 果 的 异 化,DA 镇 计 生 办 的 干 部 回 忆 1980 年 代 运 动 式 计 划 生 育 : 先 从 生 孩 子 多 的 开 始 做, 轮 到 生 两 个 ( 孩 子 ) 的 ( 对 象 ) 时 候, 任 务 基 本 已 经 完 成, 那 时 候 都 是 定 任 务 做 的 做 ( 结 扎 ) 的 都 是 三 胎 及 以 上 的 (20120424-FQL) 可 见, 高 指 标 的 运 动 式 治 理 在 计 划 生 育 中 很 难 完 全 达 到 控 制 出 生 的 预 期 目 标, 运 动 式 治 理 的 考 核 指 标 1 引 自 XXL 同 志 在 三 级 干 部 会 议 上 的 讲 话 全 县 人 民 动 员 起 来 切 实 搞 好 第 二 次 计 划 生 育 行 动 高 潮 (1983 年 9 月 19 日 ) 2 引 自 H 县 计 划 生 育 委 员 会 1984 年 工 作 总 结 3 引 自 H 县 计 划 生 育 委 员 会 1986 年 工 作 总 结 4 引 自 H 县 计 划 生 育 委 员 会 关 于 当 前 我 县 计 划 生 育 工 作 情 况 的 调 查 (1985 年 7 月 12 日 ) 5 引 自 H 县 计 划 生 育 委 员 会 1985 年 工 作 总 结 6 引 自 H 县 计 划 生 育 委 员 会 1987 年 工 作 总 结 7 引 自 H 县 计 划 生 育 委 员 会 关 于 组 织 秋 季 计 划 生 育 突 击 行 动 的 报 告 (1988 年 8 月 17 日 ) - 69 -

常 规 治 理 何 以 替 代 运 动 式 治 理 和 计 划 生 育 的 治 理 目 标 转 化 存 在 不 确 定 性 基 层 政 府 在 运 动 式 治 理 中 为 了 完 成 考 核 指 标 而 采 取 先 易 后 难 的 治 理 策 略, 不 愿 再 生 的 多 孩 夫 妇 成 为 完 成 任 务 的 优 先 安 排, 而 可 能 超 生 的 两 孩 夫 妇 则 延 后 运 动 式 治 理 的 短 暂 性 周 期 性 的 弱 点 导 致 个 别 对 象 能 有 效 逃 避 政 策 规 制, 突 击 一 阵 风, 平 时 一 身 松, 在 H 县 搞 突 击 行 动 才 有 人 抓 计 划 生 育, 平 时 很 少 人 过 问, 突 击 时 不 惜 财 力 物 力 四 处 追 查 四 术 对 象, 突 击 过 后, 在 身 边 走 过 挺 着 大 肚 皮 的 妇 女 没 人 问 查 1 A 村 B 村 的 对 象 都 熟 悉 政 府 每 年 发 起 的 结 扎 季 节, 个 别 对 象 就 在 此 时 逃 回 娘 家 运 动 式 治 理 的 一 个 核 心 是, 决 策 者 和 管 理 者 过 分 相 信 强 制 和 暴 力 的 惩 罚 在 诱 导 或 驱 使 人 们 遵 守 规 则 方 面 的 重 要 性, 希 望 通 过 高 潮 大 气 候 所 产 生 的 威 慑 效 果 以 达 到 治 理 目 标 ( 唐 贤 兴,2009) 行 动 高 潮 中, 各 级 领 导 干 部 在 强 大 的 体 制 压 力 下 默 许 纵 容 甚 至 鼓 励 强 迫 命 令 和 暴 力 强 制 四 计 划 生 育 的 范 式 转 换 : 常 规 治 理 ( 一 ) 常 规 治 理 的 外 生 逻 辑 蔡 禾 (2012) 认 为, 任 何 国 家 治 理 都 要 解 决 治 理 的 有 效 性 和 合 法 性 问 题 他 指 出 运 动 式 治 理 解 决 了 治 理 的 有 效 性 和 合 法 性, 但 未 指 出 常 规 治 理 出 现 的 条 件 运 动 式 治 理 是 国 家 在 治 理 资 源 不 足 情 况 下 做 出 的 政 策 工 具 选 择 以 解 决 有 效 性 问 题, 同 时 运 动 式 治 理 还 可 以 消 解 政 策 合 法 性 较 低 引 起 的 违 抗 压 力 ; 所 以 运 动 式 治 理 解 决 了 计 划 生 育 政 策 执 行 的 有 效 性 和 合 法 性 难 题 既 有 研 究 认 为, 在 当 代 中 国 社 会 体 制 结 构 下, 治 理 目 标 和 治 理 能 力 不 匹 配 是 运 动 式 治 理 的 充 分 条 件 ( 唐 皇 凤,2007; 唐 贤 兴,2009; 冯 仕 政,2011) 一 些 地 方 和 领 域 出 现 常 规 治 理 退 回 到 运 动 式 治 理 都 是 发 生 在 突 然 剧 增 的 治 理 任 务 ( 即 过 激 治 理 目 标 ) 和 既 有 常 规 治 理 能 力 不 匹 配, 这 再 次 说 明 治 理 目 标 和 治 理 能 力 不 匹 配 是 运 动 式 治 理 的 充 分 条 件 命 题 成 立 而 常 规 治 理 解 决 治 理 的 有 效 性 和 合 法 性 问 题 只 是 取 代 运 动 式 治 理 的 必 要 条 件 治 理 目 标 和 治 理 能 力 匹 配 只 是 常 规 治 理 的 必 要 条 件 常 规 治 理 取 代 运 动 式 治 理 还 须 克 服 基 层 政 府 对 运 动 式 治 理 的 路 径 依 赖, 基 层 政 府 建 构 常 规 治 理 所 需 的 系 统 性 治 理 能 力 和 治 理 模 式 转 型 的 动 力 从 何 而 来? 这 必 须 考 证 计 划 生 育 常 规 治 理 的 发 展 历 程 1982 年, 国 家 提 出 计 划 生 育 工 作 必 须 坚 持 经 常 工 作 与 突 击 活 动, 以 经 常 工 作 为 主 ( 国 家 人 口 和 计 划 生 育 委 员 会,2007) 这 表 明 此 时 国 家 在 强 调 常 规 治 理 的 同 时, 并 未 否 定 运 动 式 治 理 的 必 要 性 H 县 计 划 生 育 在 20 多 年 后, 运 动 式 计 划 生 育 才 逐 渐 地 消 退, 常 规 治 理 才 取 代 运 动 式 治 理 2001 年 初,H 县 计 生 局 报 告 : 以 往 计 划 生 育 工 作 靠 一 年 两 次 集 中 突 击 来 解 决 人 口 问 题, 造 成 工 作 一 阵 热 一 阵 冷, 节 育 对 象 也 掌 握 了 规 律, 行 动 一 来 就 逃, 突 击 行 动 一 过 又 回 来 而 人 口 的 变 化 是 个 连 续 不 断 的 动 态 的 过 程, 不 能 长 期 靠 突 击 行 动, 而 应 稳 定 队 伍, 长 期 开 展 经 常 性 工 作 ( 引 自 H 县 计 划 生 育 局 关 于 近 期 我 县 计 划 生 育 工 作 的 情 况 通 报 (2001 年 5 月 17 日 )) 由 上 可 知, 基 层 政 府 清 楚 地 知 道 集 中 突 击 的 运 动 式 治 理 缺 陷 和 经 常 性 工 作 的 常 规 治 理 优 点, 常 规 治 理 取 代 运 动 式 治 理 看 似 是 基 层 政 府 的 内 生 逻 辑 所 致 然 而, 时 任 H 县 计 生 局 长 在 讲 话 中 提 到, 我 们 县 计 生 工 作 之 所 以 落 后 和 被 动 但 基 础 不 牢 是 个 主 要 原 因 去 年, 我 们 按 照 省 计 生 局 的 要 求, 下 决 心 从 队 伍 建 设 入 手, 加 强 基 础 工 作 2 另 外,1999 年 起 省 计 生 局 在 对 市 县 的 目 标 管 理 责 任 制 考 核 指 标 体 系 中 加 重 1 引 自 H 县 计 划 生 育 委 员 会 关 于 组 织 秋 季 计 划 生 育 突 击 行 动 的 报 告 (1988 年 8 月 17 日 ) 2 引 自 H 县 计 生 局 局 长 有 所 作 为 不 辱 使 命 ( 全 省 计 划 生 育 工 作 会 议 发 言 材 料 )(2002 年 2 月 18 日 ) - 70 -

经 常 性 工 作 的 权 重 其 实, 从 1998 年 起 原 国 家 计 生 委 将 原 来 强 调 三 为 主 的 常 规 治 理 纳 入 各 级 党 委 政 府 计 划 生 育 目 标 管 理 责 任 制 考 核 的 主 要 内 容, 并 要 求 各 省 要 在 2000 年 实 现 计 划 生 育 工 作 三 为 主 常 规 治 理 由 此 可 见, 计 划 生 育 的 常 规 治 理 取 代 运 动 式 治 理 是 国 家 自 上 而 下 地 从 外 部 输 入 的 替 代 逻 辑, 属 于 外 生 逻 辑 基 层 政 府 对 常 规 治 理 的 系 统 性 治 理 能 力 建 设 并 非 主 动 而 为, 而 是 由 国 家 上 层 机 构 的 外 源 型 压 力 推 动 正 是 这 些 外 生 压 力 才 促 使 对 运 动 式 治 理 产 生 路 径 依 赖 的 基 层 政 府 转 向 常 规 治 理 为 什 么 国 家 上 层 此 时 要 推 动 基 层 政 府 转 向 常 规 治 理? 而 基 层 政 府 为 什 么 此 时 才 建 构 常 规 治 理 所 需 的 系 统 性 治 理 能 力? 常 规 治 理 解 决 合 法 性 和 有 效 性 只 是 其 取 代 运 动 式 治 理 的 必 要 条 件, 常 规 治 理 取 代 运 动 式 治 理 的 动 力 源 头 是 追 求 多 元 目 标 的 国 家 上 层 2000 年 前 后, 国 家 对 社 会 稳 定 更 加 重 视, 不 同 于 其 它 领 域, 计 划 生 育 涉 及 对 人 的 直 接 生 育 控 制 和 身 体 管 制, 更 容 易 引 发 社 会 秩 序 的 不 稳 定 1998 年 国 家 对 基 层 政 府 重 申 了 1995 年 下 发 的 关 于 计 划 生 育 运 动 式 治 理 中 常 见 七 种 强 迫 命 令 行 为 禁 令, 强 调 依 法 行 政 2000 年 起, 计 划 生 育 法 和 计 划 生 育 技 术 服 务 条 例 进 一 步 约 束 基 层 干 部 此 后, 常 见 基 层 干 部 抱 怨 硬 办 法 不 敢 用 老 办 法 不 能 用 2002 年,H 县 计 生 局 长 承 认 新 法 规 的 出 台, 对 我 们 的 工 作 提 出 了 更 高 的 要 求, 依 法 行 政, 依 法 管 理, 将 逐 步 走 上 正 轨 1 从 以 上 可 以 看 出, 国 家 对 运 动 式 治 理 可 能 引 发 社 会 不 稳 定 的 忧 虑 但 真 正 促 使 国 家 推 动 基 层 政 府 转 向 运 动 式 治 理 的 另 一 个 背 景 是 控 制 人 口 增 长 目 标 已 经 不 再 紧 迫 1992 年, 我 国 人 口 的 总 和 生 育 率 降 到 低 于 代 替 水 平 的 2.1, 之 后 一 直 处 于 下 降 趋 势 ( 郭 志 刚,2000) 生 育 控 制 成 效 显 著 节 育 对 象 减 少 运 动 式 治 理 的 弊 端 等 为 常 规 治 理 解 决 治 理 有 效 性 奠 定 基 础 ; 而 长 期 计 划 生 育 宣 传 经 济 社 会 变 革 降 低 了 生 育 意 愿 节 育 对 象 服 从 使 常 规 治 理 解 决 了 合 法 性 问 题 在 常 规 治 理 解 决 治 理 有 效 性 和 合 法 性 问 题 的 条 件 下, 基 层 政 府 在 上 级 考 核 压 力 之 下 才 有 可 能 将 运 动 式 治 理 转 向 常 规 治 理 运 动 式 治 理 违 背 法 治 和 危 害 个 人 权 利 与 依 法 治 国 冲 突 群 众 维 权 意 识 觉 醒 和 谐 社 会 维 稳 要 求 等 排 斥 运 动 式 计 划 生 育, 七 不 准 行 政 禁 令 依 法 行 政 计 生 法 规 等 与 运 动 式 治 理 格 格 不 入 因 此, 常 规 治 理 成 为 基 层 计 划 生 育 锦 标 赛 中 行 政 发 包 主 要 考 核 指 标 而 常 规 治 理 所 需 要 的 系 统 性 治 理 能 力 建 设 也 是 外 生 逻 辑 所 致 从 H 县 计 生 考 核 指 标 权 重 变 化 过 程 看, 系 统 性 治 理 能 力 指 标 分 值 与 总 分 值 比 在 1991 年 1996 年 2004 年 分 别 为 0/100 30/100 350/850, 系 统 性 治 理 能 力 所 占 比 重 越 来 越 大 可 见, 常 规 治 理 的 系 统 性 治 理 能 力 建 设 受 到 来 自 国 家 上 层 的 压 力 越 来 越 大 1990 年 代 后 期 常 设 计 划 生 育 技 术 服 务 力 量 能 提 供 日 常 治 理 所 需 的 避 孕 节 育 服 务 ;2000 年 之 后 将 计 算 机 引 入 H 县 基 层 计 生 管 理, 建 立 信 息 系 统 使 上 级 对 下 级 的 监 控 实 时 准 确, 对 象 信 息 一 旦 录 入 信 息 系 统 无 法 随 意 更 改, 杜 绝 了 纸 质 时 代 对 计 划 生 育 卡 册 档 案 的 随 意 改 动 更 换 等 ; 长 期 的 无 处 不 在 的 宣 传 教 育, 配 以 诱 导 服 从 的 激 励 机 制, 群 众 的 生 育 意 愿 与 生 育 政 策 张 力 减 小 这 些 外 源 型 压 力 推 动 H 县 建 设 计 划 生 育 系 统 性 治 理 能 力, 解 决 常 规 治 理 的 有 效 性 和 合 法 性 问 题 ( 二 ) 常 规 治 理 的 必 要 前 提 : 职 业 化 不 同 于 其 他 专 项 治 理, 计 划 生 育 的 运 动 式 治 理 一 直 由 非 职 业 化 的 兼 职 干 部 参 与 和 动 员 其 他 部 门 加 入, 以 此 整 合 治 理 资 源, 弥 补 治 理 能 力 不 足 运 动 式 计 划 生 育 是 由 县 里 临 时 从 政 府 各 部 门 抽 调 干 部 组 成 计 划 生 育 工 作 队 配 合 区 镇 工 作 队 下 乡 执 行, 期 间 的 科 层 化 专 门 机 构 临 时 中 止 常 规 运 作 1983 年 的 县 高 潮 办 取 代 县 计 生 办 成 为 计 划 生 育 的 临 时 组 织 机 构, 乡 镇 ( 区 ) 也 成 立 高 潮 办 ;1989 年 的 高 潮 中 成 立 的 临 时 机 构 1 引 自 H 县 计 生 局 局 长 有 所 作 为 不 辱 使 命 ( 全 省 计 划 生 育 工 作 会 议 发 言 材 料 )(2002 年 2 月 18 日 ) - 71 -

常 规 治 理 何 以 替 代 运 动 式 治 理 H 县 计 划 生 育 行 动 高 潮 指 挥 部 及 其 办 公 室 取 代 计 生 委, 1 之 后 历 次 行 动 高 潮 以 县 计 生 委 为 基 础 建 立 临 时 指 挥 机 构, 但 期 间 作 为 计 划 生 育 专 门 机 构 的 县 计 生 委 镇 计 生 办 在 结 构 和 功 能 上 停 止 运 转 运 动 中, 各 单 位 必 须 服 从 上 升 为 政 治 任 务 的 治 理 目 标, 在 党 政 领 导 统 一 指 挥 之 下 参 与 运 动 式 治 理 如 政 法 部 门 直 接 参 与 威 慑 违 抗 计 生 的 对 象, 中 小 学 校 等 教 育 部 门 配 合 将 入 学 与 征 收 超 生 罚 款 挂 钩 2001 年 之 后, 计 划 生 育 集 中 服 务 活 动 取 代 计 划 生 育 行 动 高 潮, 经 常 性 工 作 的 常 规 治 理 成 为 H 县 计 生 工 作 模 式, 最 显 著 的 特 征 是 兼 职 干 部 介 入 减 少 乃 至 消 失, 专 职 人 员 全 面 取 代 兼 职 队 伍, 其 他 部 门 很 少 乃 至 不 再 直 接 介 入 计 划 生 育 中 国 体 制 背 景 下, 健 全 组 织 网 络 和 充 实 职 业 队 伍 只 是 常 规 治 理 的 必 要 条 件 很 多 运 动 式 专 项 治 理 是 在 职 业 化 队 伍 较 为 健 全 的 情 况 下 发 生 的, 而 所 有 常 规 治 理 都 是 由 职 业 化 队 伍 执 行 的, 这 说 明 职 业 化 是 常 规 治 理 的 必 要 条 件 而 非 充 分 条 件 在 加 强 镇 一 级 计 划 生 育 机 构 的 同 时, 将 计 划 生 育 的 组 织 网 络 继 续 向 村 一 级 延 伸 2001 年 之 前 由 村 干 部 ( 一 般 为 妇 女 主 任 ) 兼 任 的 计 划 生 育 管 理 员 随 着 村 民 选 举 等 原 因, 很 难 完 全 作 为 上 级 计 划 生 育 机 构 的 延 伸 对 此, 县 计 生 局 报 告 说, 目 前 我 县 基 层 队 伍 非 常 薄 弱, 人 数 偏 少, 素 质 偏 低 村 级 计 生 信 息 员 绝 大 多 数 是 妇 女 主 任 兼, 年 龄 老 化, 家 务 繁 重, 工 作 缺 乏 积 极 性 和 创 造 性, 影 响 计 生 工 作 开 展 2 另 一 方 面, 省 里 提 出 三 年 打 基 础 五 年 上 水 平 的 目 标, 实 施 了 分 类 管 理 晋 级 达 标 的 新 考 核 办 法 3 依 靠 突 击 的 运 动 式 治 理 使 H 县 计 生 工 作 长 期 处 于 倒 数 三 名 的 重 点 管 理 单 位, 考 核 晋 级 必 须 从 健 全 机 构 人 员 队 伍 等 基 础 工 作 开 始 2001 年,H 县 招 聘 大 专 以 上 学 历 的 乡 镇 计 生 专 职 人 员 ( 即 计 生 专 干 )46 名, 高 中 教 育 程 度 的 村 级 计 生 专 职 人 员 ( 即 信 息 员 )228 人 ( 每 个 行 政 村 一 名 ) 4 A 村 和 B 村 的 专 职 信 息 员 都 是 从 2001 年 开 始 上 岗 的 这 些 专 职 干 部 属 于 县 计 生 委 的 派 出 人 员, 其 薪 酬 和 任 命 都 由 县 计 生 委 决 定, 县 里 真 正 实 现 计 划 生 育 日 常 治 理 网 络 向 村 里 延 伸, 标 志 着 国 家 搭 建 起 了 国 家 计 生 委 省 计 生 委 县 计 生 委 镇 计 生 办 村 信 息 员 的 专 门 组 织 网 络 2004 年, 县 计 生 委 派 出 镇 计 生 专 干 增 加 到 56 名 而 之 前 乡 镇 一 级 计 生 办 仅 配 2 名 专 干, 只 能 做 一 些 计 生 办 的 资 料 统 计 工 作, 大 量 服 务 工 作 靠 乡 镇 全 体 干 部 阶 段 性 来 抓 5 作 为 计 划 生 育 专 门 机 构 组 成 部 分 的 计 生 专 干 和 计 生 信 息 员 开 始 分 别 取 代 原 来 兼 职 的 镇 干 部 和 村 干 部, 进 行 农 村 计 划 生 育 的 日 常 工 作, 与 计 生 无 关 的 其 他 村 镇 干 部 逐 渐 退 出 计 划 生 育 工 作 DA 镇 计 生 办 一 干 部 说 : 到 2000 年 后, 镇 里 领 导 不 重 视, 只 有 分 管 领 导 和 计 生 办 的 下 村, 镇 里 没 有 一 个 干 部 协 助 抓 计 生, 即 使 难 做 也 不 调 动 镇 里 干 部, 都 是 计 生 办 的 这 十 个 人, 由 分 管 领 导 带 队, 只 是 这 样 下 面 ( 村 ) 宣 传 和 发 动 都 是 信 息 员 说 句 实 话, 现 在 村 委 会 干 部 不 集 中, 像 以 前 那 样 去 做 思 想 ( 工 作 ), 思 想 不 通 再 去 抓 现 在 只 有 信 息 员 一 个 人 去, 个 别 的 还 有 妇 女 主 任 配 合, 都 是 信 息 员 一 个 人 (20120516-ZZQ) 2000 年 以 后, 镇 村 的 计 划 生 育 工 作 逐 渐 由 专 门 的 机 构 和 人 员 执 行, 以 县 派 驻 镇 计 生 办 的 计 生 专 干 分 片 负 责 镇 内 的 计 划 生 育 宣 传 动 员 等 工 作, 之 后 县 里 很 少 向 镇 村 派 出 专 门 的 计 划 生 育 工 作 队, 镇 里 的 其 他 1 根 据 中 共 H 县 委 办 公 室 县 人 民 政 府 办 公 室 关 于 成 立 H 县 计 划 生 育 行 动 高 潮 指 挥 部 的 通 知 (1989 年 5 月 2 日 ),1989 年 的 计 划 生 育 行 动 高 潮 指 挥 部 由 县 委 书 记 任 总 指 挥, 县 长 分 管 副 县 长 任 副 总 指 挥, 计 生 委 主 任 担 任 指 挥 部 办 公 室 主 任, 办 公 室 工 作 人 员 从 计 生 委 宣 传 部 政 府 办 卫 生 局 等 单 位 抽 调 2 引 自 H 县 计 生 局 关 于 近 期 我 县 计 划 生 育 工 作 的 情 况 通 报 (2001 年 5 月 17 日 ) 3 引 自 H 县 计 生 局 局 长 有 所 作 为 不 辱 使 命 ( 全 省 计 划 生 育 工 作 会 议 发 言 材 料 )(2002 年 2 月 18 日 ) 4 引 自 H 县 计 划 生 育 委 员 会 2001 年 工 作 总 结 5 引 自 H 县 计 生 局 关 于 近 期 我 县 计 划 生 育 工 作 的 情 况 通 报 (2001 年 5 月 17 日 ) - 72 -

干 部 也 很 少 介 入 计 划 生 育 工 作 ; 而 县 聘 村 级 信 息 员 负 责 所 在 村 的 计 划 生 育 工 作, 以 前 的 妇 女 主 任 变 成 了 配 合 协 助 的 角 色 B 村 的 村 支 书 说 : 到 现 在 这 个 阶 段, 我 很 少 管 的, 有 一 个 信 息 员 和 一 个 妇 女 主 任 管 了, 并 且 现 在 不 像 过 去 一 样 去 抓 你 有 两 胎 的, 他 就 跟 你 做 思 想 工 作, 开 导 你, 去 签 订 合 同, 带 去 上 环, 再 订 合 同, 这 些 都 是 由 分 内 的 领 导 去 做 只 是 再 有 些 难 度 的, 就 向 我 请 示, 我 召 集 大 家 坐 下 来 讨 论, 看 怎 么 办 (20120506-CDX) 运 动 式 计 划 生 育 转 变 为 常 规 治 理 后, 村 里 的 两 委 干 部 很 少 像 以 前 一 样 参 与 计 生, 平 时 的 计 划 生 育 工 作 主 要 由 信 息 员 做 从 2001 年 开 始 上 岗 的 A 村 信 息 员 说 : 她 管 她 的 妇 女 工 作, 我 负 责 计 生, 也 参 与 村 委 会, 跟 书 记 一 起 做 ( 妇 女 主 任 说,( 我 ) 参 与 的, 每 次 她 都 叫 我 一 起 去 ) 比 如 新 婚 怀 孕 等, 是 我 自 己 去 的 ( 妇 女 主 任 说, 如 果 需 要 上 门 让 她 ( 对 象 ) 上 环 结 扎 呀, 就 我 们 一 起 去, 如 果 登 记 出 生 等 什 么 的, 她 就 汇 报 给 我, 发 证 什 么 的, 是 她 自 己 去 发 的 ) 对 象 该 什 么 的, 作 为 村 委 会 干 部, 你 不 去 接 触 那 些 育 龄 妇 女, 如 果 生 第 二 胎 的, 她 们 在 叶 酸 方 面 也 要 给 对 象 发 的 ( 妇 女 主 任 说, 我 兼 保 健 员 的, 保 健 员 是 没 有 工 资 的 ), 这 是 她 的 工 作 职 责, 她 需 要 这 方 面 的, 我 也 需 要 像 育 龄 妇 女 了 解 点 情 况, 两 人 工 作 一 起 做 (20120423-CGF) 信 息 员 和 妇 女 主 任 的 职 责 分 离, 信 息 员 专 门 负 责 村 里 的 计 划 生 育 工 作, 妇 女 主 任 从 计 划 生 育 中 淡 出, 职 业 化 使 信 息 员 比 原 先 兼 职 的 妇 女 主 任 投 入 更 多 精 力 和 时 间, 才 可 能 实 现 计 划 生 育 的 常 规 治 理 兼 职 的 妇 女 主 任 家 务 繁 重, 平 时 很 难 集 中 精 力 参 与 常 规 治 理 所 需 要 的 更 细 致 工 作, 兼 职 干 部 只 适 合 短 时 间 集 中 突 击 的 运 动 式 治 理 ; 而 县 聘 专 职 信 息 员 精 力 集 中 且 独 立, 更 适 合 常 规 治 理 ( 三 ) 成 规 例 和 上 轨 道 : 常 规 治 理 的 运 作 逻 辑 在 H 县 实 地 调 查 中, 计 划 生 育 工 作 已 经 成 规 例 上 轨 道 是 笔 者 听 到 最 多 的 反 映 集 中 突 击 的 运 动 式 治 理 是 非 制 度 化 的 运 作, 参 与 治 理 的 人 员 工 作 方 法 程 序 往 往 是 自 由 发 挥 和 目 的 导 向 的 ; 而 常 规 治 理 是 规 范 化 的 可 预 期 的, 所 有 专 职 人 员 的 工 作 内 容 程 序 方 法 都 是 自 上 而 下 地 成 文 规 定 的 为 将 已 经 搭 建 起 来 的 县 镇 村 计 划 生 育 职 业 化 组 织 网 络 整 合 为 功 能 协 调 的 日 常 治 理 机 构,2002 年 H 县 推 行 三 级 例 会 制 度, 县 镇 村 每 月 召 开 一 次 工 作 例 会, 全 面 小 结 上 月 工 作 情 况, 汇 总 填 报 计 生 工 作 各 类 信 息, 安 排 本 月 的 工 作 任 务 1 三 级 例 会 使 县 镇 村 的 计 生 工 作 相 互 衔 接, 产 生 对 县 镇 村 三 级 计 生 工 作 流 程 制 度 化 的 要 求 每 月 例 会 将 镇 村 两 级 计 生 干 部 工 作 都 纳 入 制 度 轨 道, 计 生 干 部 不 仅 要 参 加 本 级 例 会, 还 要 参 加 上 一 级 召 开 的 例 会, 例 会 制 度 化 迫 使 计 生 干 部 在 计 生 日 常 工 作 中 必 须 根 据 一 定 的 规 则, 才 能 消 解 每 个 月 参 加 上 一 级 例 会 的 压 力 县 聘 的 村 信 息 员 将 村 庄 的 计 划 生 育 工 作 真 正 纳 入 了 国 家 的 范 畴 通 过 三 级 例 会, 国 家 可 以 形 成 逐 级 监 控 的 权 力 运 作, 例 会 记 录 簿 的 书 写 为 国 家 权 力 运 作 提 供 了 信 息 编 整 的 功 能 这 种 制 度 化 的 工 作 程 序 保 证 了 国 家 权 力 自 上 而 下 的 有 效 控 制 B 村 的 信 息 员 说 : 从 我 们 开 始 做 ( 信 息 员 ) 起, 一 直 有 例 会 的, 有 一 本 例 会 记 录 簿 比 如 你 这 个 月 做 什 么, 全 部 登 记 在 例 会 ( 记 录 本 ) 上 比 如, 你 ( 信 息 员 ) 下 村 多 少 次, 带 谁 去 上 环, 全 部 记 录 的 我 们 ( 开 的 ) 是 村 一 级 例 会,( 计 生 办 ) 主 任 开 镇 一 级 例 会 ( 村 一 级 例 会 ) 一 般 是 村 委 会 的 那 些 干 部, 汇 报 讨 论, 本 月 谁 做 结 扎 呀, 怎 么 抓 ( 计 生 工 作 ), 等 等 一 直 在 做 的, 每 个 月 开 一 次 这 种 东 西, 我 实 话 告 诉 你, 实 际 是 让 村 里 书 记 要 经 常 开 会 讨 论 布 置, 现 在 一 般 不 是 书 记 开 会 了, 都 是 我 自 己 做 到 的, 填 写 登 1 引 自 H 县 计 划 生 育 委 员 会 2002 年 工 作 总 结 - 73 -

常 规 治 理 何 以 替 代 运 动 式 治 理 记 簿 是 的, 例 会 已 经 没 有, 但 是 例 会 记 录 本 还 有, 还 得 填 写 比 如, 登 记 这 个 月 带 谁 去 上 环 做 结 扎, 下 村 叫 谁 做 什 么 啦 镇 里 的 例 会 是 ( 计 生 办 ) 主 任 开 的, 其 实 主 任 不 开 ( 例 会 ), 我 也 得 每 个 月 去 镇 里 向 计 生 办 汇 报 村 里 的 计 划 生 育 情 况 我 们 会 在 例 会 上 汇 报, 这 个 月 村 里 有 多 少 个 怀 孕 的, 计 生 办 会 登 记 的 现 在 我 们 每 个 月 2 号 参 加 镇 例 会 ( 镇 例 会 上 ) 主 要 问 你 ( 信 息 员 ) 下 村 工 作 情 况, 检 查 情 况, 比 如, 这 个 月 你 们 村 有 几 个 人 生 孩 子, 你 知 道 吗 ; 多 少 人 新 婚, 你 知 道 吗 ; 多 少 人 死 亡 ; 你 带 多 少 个 ( 对 象 ) 去 做 结 扎 上 环? 也 就 是 调 查 你 ( 信 息 员 ) 这 个 月 情 况 (20120507-CY) 作 为 仪 式 的 村 级 例 会 因 为 计 划 生 育 不 再 是 村 委 会 工 作 的 重 点 和 难 点 而 在 事 实 上 中 止, 但 是 作 为 档 案 记 录 的 村 级 例 会 一 直 在 延 续 县 级 例 会 对 各 镇 的 计 划 生 育 情 况 进 行 逐 月 掌 握, 镇 计 生 办 的 例 会 则 对 村 信 息 员 的 工 作 进 行 有 效 监 控, 这 种 监 控 促 使 信 息 员 对 工 作 流 程 工 作 内 容 实 现 制 度 化 的 运 作 代 表 国 家 的 村 信 息 员 根 据 制 度 化 的 工 作 程 序 对 全 村 的 计 划 生 育 情 况 进 行 掌 握 信 息 员 必 须 及 时 登 记 村 里 的 结 婚 怀 孕 出 生 死 亡 流 动 节 育 等 情 况, 按 月 上 报 B 村 的 信 息 员 介 绍 了 自 己 的 工 作 职 责 和 流 程 : ( 信 息 员 主 要 ) 调 查 初 婚 怀 孕 死 亡 流 入 流 出 情 况, 调 查 之 后 做 登 记, 怀 孕 的 要 直 报, 都 是 向 上 报, 初 婚 怀 孕 死 亡 都 是 向 上 报 我 下 村 调 查, 如 有 人 初 婚, 必 须 登 记, 假 如 怀 孕 的, 要 给 人 家 办 ( 准 生 ) 证 卡 册, 就 要 立 卡, 发 现 ( 有 人 ) 初 婚 后 要 回 去 立 卡 要 下 村, 到 对 象 家 里, 比 如 张 三 的 儿 子 结 婚, 他 叫 什 么 名 字, 拿 户 口 册 出 来, 全 部 登 记 清 楚, 之 后 就 到 计 生 办 立 卡, 立 卡 之 后 再 立 户 要 将 下 面 的 低 向 ( 计 生 办 ) 上 报 平 时 也 做 的, 一 有 发 现, 就 去 上 报 ; 到 月 报 表 的 时 候, 如 果 还 有 ( 其 他 对 象 ), 再 另 报 到 月 报 表 的 时 候, 比 如 说, 这 个 人 ( 对 象 ) 大 概, 你 想 现 在 报 也 可 以, 到 月 报 单 的 时 候 做 也 可 以, 随 时 都 得 做 ( 登 记 工 作 ) 经 常 有 办 证 的, 带 去 上 环 的, 办 证 还 得 告 诉 他 怎 么 办 (20120507-CY) 工 作 流 程 制 度 化 不 仅 体 现 在 例 会 月 报, 信 息 员 还 会 随 时 发 现 随 时 上 报 信 息 员 的 工 作 步 骤 是 调 查 登 记 立 卡 办 证 上 报, 这 种 制 度 化 工 作 流 程, 保 证 了 国 家 及 时 有 效 地 掌 握 村 庄 内 部 计 划 生 育 信 息, 农 村 计 划 生 育 工 作 按 部 就 班 地 进 行 信 息 员 根 据 县 里 预 先 制 定 规 则 安 排 自 己 的 日 常 工 作, 即 有 轨 道 可 循, 而 运 动 式 治 理 期 间 计 生 干 部 的 工 作 具 有 突 发 性 有 固 定 规 则 的 工 作 使 国 家 可 以 有 条 不 紊 地 按 照 计 划 去 实 施 生 育 控 制, 而 不 需 掀 起 运 动 式 治 理 除 了 信 息 登 记 上 报 外, 宣 传 动 员 等 也 是 信 息 员 职 责 B 村 信 息 员 说 : 以 前 需 要 准 生 证, 报 个 名 就 可 拿 到 准 生 证, 现 在 要 证 明, 比 如 从 外 地 娶 老 婆 的, 比 如 你 东 澳 镇 的 男 子, 但 老 婆 是 礼 纪 镇 的, 或 者 是 外 县 的, 都 需 要 证 明 回 来 办 准 生 证, 证 明 齐 全 了,( 计 生 办 ) 主 任 才 会 批 证 另 外, 现 在 什 么 都 实 名 制, 要 复 印 件 户 口 本 复 印 件 身 份 证 复 印 件, 以 前 名 字 随 便 填 个 阿 妹 阿 菊 就 行, 五 婆 ( 妇 女 主 任 ) 那 段 时 间 做 的 时 候, 现 在 的 工 作 越 来 越 细, 越 来 越 多 现 在 录 入 计 算 机 后, 名 字 身 份 证 等 一 律 要 一 致 的, 非 常 详 细, 准 确, 没 有 一 个 人 ( 信 息 ) 错 的 刚 开 始 没 有 这 样 规 范, 不 要 复 印 件, 上 门 问 你 叫 什 么, 就 写 什 么, 然 后 办 证, 办 准 生 证 现 在 全 部 要 复 印 件, 全 部 都 齐 全 了 才 会 批 准 (20120507-CY) 规 则 是 要 减 少 随 意 及 随 意 所 带 来 的 不 确 定 性 以 准 生 证 为 例, 在 制 度 化 之 前, 办 证 具 有 很 大 随 意 性 不 仅 不 需 要 正 式 的 身 份 证 明, 甚 至 连 对 象 姓 名 都 可 以 随 意 化 为 亚 弟 亚 妹, 准 生 证 是 根 据 原 来 负 责 村 里 计 生 的 妇 女 主 任 身 份 担 保 办 理 的, 根 据 个 人 身 份 识 别 而 非 制 度 化 的 文 件 证 明 来 获 得 出 生 许 可 证 办 证 规 范 化 和 制 度 化 也 属 于 工 作 程 序 制 度 化 的 一 部 分 制 度 化 的 手 续 齐 全 取 代 了 随 意 性 的 熟 人 面 子 成 为 - 74 -

办 理 准 生 证 的 制 度 流 程 这 种 制 度 化 的 工 作 流 程 能 保 证 准 生 证 在 控 制 生 育 中 的 有 效 性, 为 农 村 计 划 生 育 常 规 化 奠 定 了 预 期 约 束 的 制 度 基 础 五 有 多 少 做 多 少 : 常 规 治 理 的 绩 效 在 A 村 和 B 村, 计 划 生 育 的 常 规 治 理 是 由 职 业 化 的 信 息 员 负 责, 信 息 员 按 照 规 定 的 程 序 进 行 工 作 在 平 时, 信 息 员 在 村 里 宣 传 采 集 信 息 上 报 信 息 发 证 动 员 回 访 等 而 不 再 像 以 前 那 样, 村 干 部 要 等 到 计 划 生 育 季 节 才 会 按 照 镇 里 的 统 一 布 置 进 行 集 中 工 作 对 于 结 扎 上 环 的 对 象, 时 间 到 一 律 做 的, 只 要 有 ( 对 象 ) 就 全 部 做 (B 村 信 息 员 语 ), 不 再 像 以 前 的 运 动 式 计 划 生 育 那 样, 对 象 做 节 育 手 术 要 等 到 高 潮 集 中 做 运 动 式 计 划 生 育 要 求 村 里 要 在 高 潮 期 间 完 成 下 达 的 任 务 指 标 ; 在 常 规 治 理 中, 动 员 对 象 接 受 节 育 手 术 不 再 按 照 任 务 指 标 去 做, 而 是 有 多 少 做 多 少 B 村 的 妇 女 主 任 说 : 当 时 下 达 任 务 很 重 的, 比 如 上 面 分 配 十 例 给 你, 你 不 全 部 完 成, 即 使 到 洞 里 也 得 找 出 来 现 在 呢, 有 多 少 做 多 少 当 然 你 有 多 少 个 做 多 少 个, 你 要 是 没 有 那 么 多 个, 人 家 也 不 强 迫 你 做 那 么 多 个 现 在 有 多 少 做 多 少, 做 不 完 的, 我 们 心 里 也 有 底, 也 掌 握 了 确 实 有 这 么 多 例, 做 不 完, 该 挨 批 评 就 挨 批 评 吧 但 是 当 时, 无 论 多 少 任 务 都 必 须 完 成 (20120507-FNZR) 运 动 式 治 理 计 划 生 育 通 过 下 达 任 务 指 标 给 干 部 施 加 了 很 大 压 力, 会 迫 使 干 部 采 取 强 迫 命 令 或 弄 虚 作 假 去 消 化 这 些 压 力 而 常 规 治 理 之 后, 这 些 压 力 消 失 了 A 村 的 原 村 支 书 说 : 根 据 指 标, 过 去 有 ( 指 标 ), 上 环 多 少 人, 结 扎 多 少 人, 引 产 多 少 人, 这 三 个 指 标 目 前 来 说 逐 渐 形 成 了 一 个 习 惯, 哪 个 管 区 有 结 扎 对 象, 主 动 带 去 ( 县 里 ) 落 实, 一 般 都 落 实 现 在 给 指 标 都 是 根 据 实 际 情 况, 不 像 过 去 那 样 分 任 务, 一 定 要 完 成 这 些, 没 有 的 必 须 想 其 他 办 法 (20120424FQL) 计 划 生 育 实 行 常 规 治 理 后, 国 家 对 计 划 生 育 对 象 的 监 控 更 加 严 密 生 活 于 村 庄 熟 人 社 会 的 信 息 员 对 村 民 形 成 全 景 式 监 视 B 村 的 村 支 书 说 : 这 个 由 信 息 员 她 都 是 下 村 的, 它 是 分 阶 段 的, 比 如 一 个 月 两 个 月 半 个 月, 下 村 一 次, 一 方 面, 通 过 卡 册 掌 握 那 些 育 龄 妇 女, 谁 未 婚 谁 结 婚 谁 是 没 有 生 育 能 力 的, 全 部 掌 握 的 那 些 有 生 育 能 力 的, 她 就 一 个 月 一 个 月 到 村 里 访 查 一 次, 看 是 否 怀 孕 (20120506-CDX) 全 景 式 监 视 使 对 象 的 怀 孕 生 育 节 育 都 处 于 国 家 的 有 效 监 控 之 下 常 规 治 理 中, 规 范 化 管 理 使 对 象 很 难 隐 瞒 造 假, 逃 避 国 家 的 生 育 规 制 ; 常 规 治 理 后, 对 象 一 旦 怀 孕 躲 避 不 过 信 息 员 的 监 视 和 向 上 报 告, 及 时 动 员 对 象 去 做 人 流, 避 免 大 月 份 引 产 造 成 的 更 大 风 险 常 规 治 理 增 强 了 国 家 对 农 民 的 生 育 控 制 能 力, 可 能 会 造 成 对 农 民 生 育 底 线 的 冲 击 同 时, 常 规 治 理 更 加 规 范 的 工 作, 没 有 政 治 任 务 强 度 的 指 标 压 力 和 铁 面 无 私 的 工 作 队, 农 民 所 面 临 的 强 迫 命 令 可 能 性 就 减 少 在 实 行 常 规 治 理 后 H 县 计 划 生 育 工 作 取 得 了 显 著 绩 效,2001 年 仍 被 省 计 生 局 评 为 后 进 的 重 点 管 理 市 县,2004 年 晋 升 为 先 进 二 类 市 县,2006 年 进 一 步 上 升 为 一 级 达 标 市 县 由 此 可 见, 常 规 治 理 解 决 了 计 划 生 育 治 理 中 的 合 法 性 和 有 效 性 问 题 六 结 语 : 替 代 的 逻 辑 治 理 目 标 和 治 理 能 力 不 匹 配 是 运 动 式 治 理 的 充 分 条 件 计 划 生 育 意 味 着 国 家 权 力 伸 向 农 民 的 生 育 领 - 75 -

常 规 治 理 何 以 替 代 运 动 式 治 理 域, 国 家 的 生 育 规 制 冲 击 农 民 的 生 育 底 线, 引 起 服 从 的 困 境 从 合 法 性 和 有 效 性 来 说, 急 迫 的 国 家 目 标 与 常 规 化 的 国 家 能 力 之 间 的 巨 大 差 距 使 国 家 转 向 依 赖 运 动 式 治 理 在 运 动 式 计 划 生 育 中, 政 府 营 造 不 可 违 抗 的 大 气 候, 打 破 科 层 制 的 常 规 程 序 约 束, 在 特 定 时 间 内 集 中 治 理 资 源 于 特 定 任 务 运 动 式 治 理 计 划 生 育 能 在 短 期 内 克 服 国 家 治 理 资 源 不 足, 取 得 明 显 的 治 理 绩 效 ; 运 动 式 治 理 能 解 决 计 划 生 育 政 策 执 行 的 有 效 性 和 合 法 性 问 题, 长 期 以 来 基 层 政 府 对 运 动 式 治 理 产 生 路 径 依 赖 运 动 式 治 理 的 周 期 性 暂 时 性 等 导 致 可 持 续 性 差, 并 且 运 动 式 治 理 忽 视 规 则, 短 期 内 下 达 巨 量 任 务, 层 层 施 加 强 大 政 治 压 力, 导 致 基 层 干 部 在 运 动 式 治 理 中 往 往 只 讲 结 果 不 讲 手 段, 容 易 走 向 强 迫 命 令 的 粗 暴 行 政 但 运 动 式 治 理 的 短 期 明 显 治 理 绩 效 抵 消 了 基 层 政 府 转 向 常 规 治 理 的 内 源 动 力, 基 层 政 府 对 运 动 式 治 理 形 成 路 径 依 赖 和 制 度 惰 性 治 理 目 标 和 自 理 能 力 匹 配 是 常 规 治 理 的 必 要 条 件, 而 非 充 分 条 件 对 运 动 式 治 理 形 成 路 径 依 赖 之 后, 基 层 政 府 缺 少 转 向 常 规 治 理 的 内 源 动 力 解 决 合 法 性 和 有 效 性 是 国 家 治 理 转 型 的 必 要 条 件, 运 动 式 治 理 转 向 常 规 治 理 并 非 内 源 性 动 力, 而 是 外 生 逻 辑 所 致 治 理 模 式 转 型 的 重 要 前 提 是 人 口 增 长 已 经 得 到 有 效 控 制, 治 理 目 标 变 得 不 再 急 迫, 农 民 的 生 育 意 愿 生 育 行 为 与 国 家 政 策 之 间 张 力 缓 解 ; 宏 观 的 社 会 环 境 对 激 烈 运 动 式 治 理 所 带 来 社 会 秩 序 危 机 的 敏 感, 不 同 于 其 它 治 理 领 域, 计 划 生 育 政 策 执 行 是 直 接 限 制 人 的 生 育 行 为 和 管 制 妇 女 身 体, 更 容 易 引 起 基 层 政 府 和 农 民 之 间 的 冲 突 2000 年 前 后 先 后 出 现 的 七 不 准 禁 令 计 生 相 关 法 规 依 法 行 政 要 求 都 与 运 动 式 治 理 格 格 不 入 转 向 常 规 治 理 并 非 基 层 政 府 主 动 为 之 运 动 式 治 理 的 有 效 性 并 非 如 一 些 研 究 所 认 为 的 那 样 理 想, 在 以 运 动 式 治 理 短 时 间 内 消 化 长 期 累 积 的 任 务 量 后, 运 动 式 治 理 的 缺 陷 暴 露 无 遗 基 层 政 府 转 向 常 规 治 理 主 要 是 因 为 来 自 国 家 顶 层 的 外 生 压 力 国 家 顶 层 通 过 锦 标 赛 体 制 中 的 目 标 管 理 责 任 制 考 核 推 动 基 层 政 府 建 设 常 规 治 理 所 必 需 的 系 统 性 治 理 能 力,H 县 在 2000 年 之 后 才 建 立 起 来 的 系 统 性 治 理 能 力 加 强 了 计 划 生 育 常 规 治 理 的 有 效 性 最 后, 基 层 政 府 才 转 向 常 规 治 理 通 过 系 统 性 治 理 能 力 建 设 形 成 常 规 治 理 之 后, 运 动 式 治 理 仍 然 存 在 再 次 取 代 常 规 治 理 的 可 能 性 常 规 治 理 退 回 运 动 式 治 理 一 般 发 生 在 上 级 对 基 层 治 理 绩 效 的 否 定 之 后 在 计 划 生 育 中, 已 经 实 现 常 规 治 理 的 地 方 在 上 级 的 考 核 检 查 中 受 到 红 牌 等 警 告 时, 意 味 着 其 治 理 绩 效 被 上 级 否 定, 并 且 党 政 领 导 的 前 途 受 到 一 票 否 决 制 的 威 胁, 因 此 急 于 在 短 时 间 内 达 到 治 理 目 标, 即 便 已 经 具 备 常 规 治 理 所 需 要 的 系 统 性 治 理 能 力, 但 是 对 治 理 目 标 的 过 激 追 求 仍 然 会 促 使 常 规 治 理 退 位 于 运 动 式 治 理 比 如 2007 年 5 月, 广 西 博 白 县 等 因 上 年 度 被 自 治 区 计 生 部 门 考 核 红 牌 警 告 后, 县 委 书 记 县 长 等 党 政 领 导 面 临 着 被 一 票 否 决 的 局 面, 因 此 发 起 的 轰 轰 烈 烈 的 运 动 式 治 理, 最 终 引 发 大 规 模 骚 乱 事 件 1 参 考 文 献 : 蔡 禾,2012, 国 家 治 理 的 有 效 性 与 合 法 性 对 周 雪 光 冯 仕 政 二 文 的 再 思 考, 开 放 时 代 第 2 期 曹 龙 虎,2014, 国 家 治 理 中 的 路 径 依 赖 与 范 式 转 换 : 运 动 式 治 理 再 认 识, 学 海 第 3 期 陈 恩,2012, 论 独 生 子 女 政 策 的 社 会 起 源, 中 国 社 会 科 学 院 研 究 生 院 学 报 第 3 期,2013, 国 家 与 农 民 关 系 的 再 建 构 H 县 两 个 村 庄 的 计 划 生 育 史 (1979-2009), 中 国 社 会 科 学 院 研 究 生 院 博 士 学 位 论 文 陈 潭 刘 兴 云,2011, 锦 标 赛 体 制 晋 升 博 弈 与 地 方 剧 场 政 治, 公 共 管 理 学 报 第 2 期 陈 心 想,2004, 从 陈 村 计 划 生 育 中 的 博 弈 看 基 层 社 会 运 作, 社 会 学 研 究 第 3 期 1 广 西 玉 林 官 方 公 布 博 白 乡 镇 政 府 遭 围 堵 事 件 的 经 过, 中 国 新 闻 网,2007 年 5 月 24 日,http://www.chinanews.com/gn/news/2007/05-24/942911.shtml - 76 -

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