2007 年 3 月 第 9 卷 第 3 期 中 国 工 程 科 学 Engineering Science Mar.2007 Vol 畅 9 No 畅 3 工 程 管 理 公 共 基 础 设 施 特 许 经 营 合 约 与 风 险 治 理 研 究 以 南 京 长 江 隧 道 工 程 为 例 1,2 钱 维 1, 龚 向 虎 (1. 南 京 理 工 大 学 经 济 管 理 学 院, 南 京 210094 ;2. 南 京 市 发 展 及 改 革 委 员 会, 南 京 210000) [ 摘 要 ] 结 合 南 京 长 江 隧 道 工 程 特 许 经 营 的 成 功 实 践, 分 析 特 许 经 营 过 程 中 的 风 险 构 成 ; 基 于 公 共 基 础 设 施 项 目 特 许 经 营 的 不 完 全 契 约 本 质, 提 出 恰 当 的 风 险 治 理 结 构 是 公 共 基 础 设 施 特 许 经 营 能 否 成 功 的 关 键 因 素 [ 关 键 词 ] 特 许 经 营 ; 南 京 长 江 隧 道 ; 不 完 全 契 约 ; 风 险 ; 治 理 [ 中 图 分 类 号 ] F123 畅 15 [ 文 献 标 识 码 ] A [ 文 章 编 号 ] 1009-1742 (2007) 03-0062 - 05 公 共 基 础 设 施 项 目 的 特 许 经 营, 是 指 政 府 授 予 企 业 在 一 定 期 限 内 对 某 类 基 础 设 施 项 目 进 行 投 资 建 设 和 经 营, 并 据 此 获 得 相 应 收 益 的 权 利, 是 政 府 为 了 解 决 自 然 垄 断 管 制 而 对 具 有 特 殊 性 质 产 品 ( 服 务 ) 供 给 开 创 的 可 选 择 性 方 法 之 一 南 京 长 江 隧 道 工 程, 在 国 内 率 先 采 用 了 完 全 市 场 化 的 项 目 法 人 招 标 方 式, 将 规 范 政 府 和 企 业 双 方 责 权 利 的 特 许 经 营 实 施 方 案 纳 入 招 标 文 件, 成 功 地 探 索 了 一 套 公 共 基 础 设 施 项 目 特 许 经 营 的 模 式 这 种 模 式 改 变 了 以 往 大 型 基 础 设 施 项 目 由 政 府 投 资 建 设 和 靠 财 政 补 贴 运 营 的 单 一 做 法 ; 广 泛 依 靠 具 有 经 济 实 力 和 核 心 竞 争 力 的 企 业 致 力 于 社 会 公 共 产 品 的 提 供, 是 政 府 投 资 体 制 和 管 理 体 制 的 创 新 这 种 创 新 不 仅 减 轻 了 政 府 财 政 压 力, 提 高 了 公 共 基 础 设 施 项 目 的 投 资 效 益 和 运 营 效 率, 更 为 重 要 的 是, 它 以 新 的 政 府 投 资 体 制 改 革 为 核 心, 加 快 了 [1] 政 府 职 能 的 转 变, 促 进 了 政 府 投 资 体 制 的 转 型 目 前 关 于 公 共 基 础 设 施 特 许 经 营 的 分 析, 大 都 停 留 在 具 体 操 作 模 式 过 程 环 节 的 实 务 性 总 结 与 分 [2,3] 析 上, 缺 乏 具 有 经 济 学 和 管 理 学 意 义 上 一 般 性 的 微 观 机 理 分 析, 尤 其 是 针 对 其 合 约 本 质 及 风 险 特 征 的 分 析 尚 不 多 见 笔 者 结 合 南 京 长 江 隧 道 工 程 项 目 法 人 招 标 的 成 功 实 践, 运 用 信 息 经 济 学 及 合 约 理 论 分 析 公 共 基 础 设 施 特 许 经 营 过 程 中 政 府 部 门 与 社 会 投 资 部 门 之 间 的 关 系, 针 对 公 共 基 础 设 施 项 目 特 许 经 营 的 不 完 全 契 约 本 质, 尝 试 探 讨 能 够 实 现 特 许 经 营 成 功 的 风 险 治 理 结 构 1 完 全 契 约 及 不 完 全 契 约 与 产 权 公 共 基 础 设 施 特 许 经 营, 是 伴 随 国 际 上 政 府 项 目 私 有 化 浪 潮 而 出 现 并 发 展 的 但 现 有 的 研 究 文 献 大 都 采 用 完 全 契 约 分 析 模 式 这 些 研 究 文 献 一 般 认 为, 治 理 问 题 的 出 现 主 要 源 于 道 德 风 险 或 信 息 不 对 称 所 谓 完 全 契 约, 是 指 签 约 各 方 能 够 针 对 未 来 可 能 出 现 的 一 切 情 况, 达 成 一 致 的 明 确 的 第 三 方 可 证 实 的 协 议, 以 详 细 规 定 每 种 状 况 下 的 具 体 行 为 针 对 完 全 契 约 的 分 析 模 式, O 畅 Hart 指 出, 如 果 所 考 察 的 治 理 问 题 单 纯 是 由 于 道 德 风 险 和 桙 或 信 息 不 对 称 造 成 的, 那 么 具 体 的 项 目 组 织 形 式 包 括 所 有 权 结 构 和 企 业 边 界, 都 将 是 无 关 紧 要 的 因 为 如 果 所 有 的 细 节 均 能 够 在 初 始 契 约 中 加 以 详 细 规 定, 那 么 资 产 无 论 是 由 政 府 所 有 还 是 由 私 人 所 有, 所 有 者 都 将 不 具 备 任 何 特 殊 权 利, 也 不 会 对 [4] 运 作 效 率 产 生 影 响 但 现 实 经 济 运 行 显 然 与 此 相 悖 [ 收 稿 日 期 ] 2006-08 - 18 ; 修 回 日 期 2006-11 - 28 [ 作 者 简 介 ] 钱 维 (1970 - ), 女, 江 苏 南 京 人, 南 京 理 工 大 学 博 士 研 究 生 ; 龚 向 虎 (1983 - ), 男, 江 苏 徐 州 人, 南 京 理 工 大 学 博 士 研 究 生
第 3 期 钱 维 等 : 公 共 基 础 设 施 特 许 经 营 合 约 与 风 险 治 理 研 究 以 南 京 长 江 隧 道 工 程 为 例 63 应 用 完 全 契 约 思 想 来 考 察 现 实 是 不 恰 当 的, 现 实 中 的 各 种 契 约 都 或 多 或 少 的 带 有 不 完 全 性, 采 用 不 完 全 契 约 的 分 析 视 角 将 更 为 合 适 不 完 全 契 约, 是 指 签 约 主 体 不 能 够 对 未 来 可 能 出 现 的 所 有 情 况, 达 成 完 全 一 致 的 明 确 的 第 三 方 可 证 实 的 合 约 安 排 其 理 论 框 架 主 要 由 Grossman & Hart, Hart & Moore 和 Hart 的 工 作 构 成, 通 常 被 简 称 为 GHM 模 [5 ~ 8] 型 关 于 不 完 全 契 约 的 原 因, Tirole 给 出 了 全 面 的 [9] 概 括 Tirole 认 为, 不 完 全 契 约 的 原 因 可 以 概 括 为 三 类 : 一 是 不 可 预 见, 即 由 当 事 人 由 于 某 种 程 度 的 有 限 理 性, 不 可 能 预 见 到 所 有 的 或 然 状 态, 当 事 人 不 可 能 就 合 同 签 订 后 可 能 发 生 的 自 然 状 态 做 出 全 部 界 定 ; 二 是 缔 约 成 本, 即 使 当 事 人 可 以 预 见 到 或 然 状 态, 但 以 一 种 双 方 没 有 争 议 的 语 言 写 进 契 约 也 是 很 困 难 的, 或 者 成 本 太 高 对 此, 各 缔 约 方 过 去 [8] 的 经 验 也 提 供 不 了 多 大 帮 助 ; 三 是 证 实 成 本, 即 使 关 于 契 约 的 重 要 信 息 对 双 方 是 可 观 察 的, 但 对 第 三 方 ( 如 法 庭 ) 是 不 可 证 实 的 这 种 可 观 察 但 不 可 证 实 的 信 息 结 构 成 为 不 完 全 契 约 理 论 的 主 要 基 础 由 于 签 约 方 不 可 能 就 契 约 的 每 项 具 体 内 容 达 成 完 全 一 致, 即 不 可 能 针 对 未 来 可 能 出 现 的 每 种 可 能 事 件, 在 契 约 中 均 详 细 规 定 在 各 种 可 能 性 下 的 应 对 措 施 同 时, 虽 然 一 个 不 完 全 契 约 可 以 随 着 时 间 的 推 移 而 由 签 约 方 进 行 修 正 或 重 新 协 商, 但 这 种 修 正 或 协 商 能 够 产 生 的 效 果 有 限, 并 且 将 会 带 来 诸 多 成 本 因 此, 以 Hart 为 代 表 的 学 者 认 为, 契 约 不 完 全 性 将 导 致 事 前 投 资 激 励 的 不 足, 他 们 主 张 通 过 某 种 机 制 来 保 证 事 前 激 励 Hart 及 其 他 产 权 学 派 学 者 强 调 通 过 剩 余 控 制 权 的 安 排 来 进 行 治 理, 因 此 其 理 论 也 被 称 为 产 权 理 论 (PRT) 公 共 基 础 设 施 特 许 经 营, 本 质 上 是 政 府 与 社 会 投 资 部 门 就 基 础 设 施 的 建 设 运 营 收 益 等 权 利 义 务 达 成 的 总 体 合 约 由 于 特 许 经 营 合 约 覆 盖 期 限 较 长, 而 政 府 和 企 业 不 可 能 就 特 许 经 营 期 限 内 的 所 有 问 题 在 合 约 中 完 全 予 以 明 确, 这 就 使 得 公 共 基 础 设 施 特 许 经 营 合 约 必 然 带 有 不 完 全 契 约 特 征 这 种 不 完 全 契 约 的 本 质 将 演 化 为 项 目 的 不 确 定 性 风 险 2 公 共 基 础 设 施 特 许 经 营 合 约 与 风 险 为 直 观 起 见, 笔 者 以 南 京 过 江 隧 道 为 例 对 基 础 设 施 特 许 经 营 合 约 与 风 险 进 行 说 明 南 京 长 江 隧 道 工 程 是 国 务 院 批 准 枟 南 京 市 城 市 总 体 规 划 枠 中 一 条 重 要 的 城 市 过 江 通 道 该 项 目 穿 越 长 江 主 江 段, 总 设 计 长 度 约 6 000 m, 设 计 时 速 80 km 桙 h, 为 双 向 6 车 道 城 市 快 速 路 其 中 隧 道 长 度 3 825 m, 盾 构 直 径 约 15 m, 接 近 世 界 上 盾 构 直 径 之 最 项 目 总 投 资 约 30 亿 元, 项 目 总 工 期 约 48 个 月 该 工 程 由 于 盾 构 直 径 大, 江 底 掩 埋 深, 江 中 水 压 高, 地 质 条 件 复 杂, 成 为 极 具 挑 战 性 的 世 界 级 工 程 南 京 市 政 府 采 用 完 全 市 场 化 的 项 目 法 人 招 标 方 式, 其 目 的 不 仅 是 选 择 具 备 经 济 实 力 的 企 业, 更 为 重 要 的 是, 选 择 富 有 经 验 的 建 设 运 营 和 管 理 队 伍 来 参 与 这 一 世 界 级 工 程 的 建 设 和 管 理, 从 而 确 保 项 目 建 设 质 量, 努 力 提 高 项 目 投 资 效 益 为 切 实 保 障 和 维 护 公 共 利 益, 确 保 中 标 单 位 高 质 量 高 标 准 按 工 期 完 成 项 目 建 设, 以 及 在 项 目 建 成 后, 公 众 能 够 安 全 顺 利 地 使 用 隧 道, 南 京 市 政 府 把 有 效 规 避 风 险 体 现 在 特 许 经 营 实 施 方 案 的 各 个 部 分 例 如, 要 求 在 设 计 阶 段 采 用 设 计 + 咨 询 + 施 工 图 纸 审 查 的 双 院 制 模 式 来 降 低 工 程 设 计 风 险 ; 要 求 采 用 盾 构 机 制 造 + 海 外 专 业 公 司 现 场 监 造 模 式 来 降 低 设 备 采 购 风 险 ; 要 求 中 标 单 位 按 照 招 投 标 法 的 有 关 规 定, 对 工 程 的 勘 察 设 计 设 备 采 购 施 工 监 理 必 须 进 行 再 招 标, 以 降 低 工 程 建 设 风 险 ; 要 求 中 标 单 位 的 法 定 代 表 人 出 任 项 目 公 司 的 法 定 代 表 人, 以 更 好 地 整 合 中 标 单 位 内 部 资 源 ; 对 项 目 公 司 采 用 行 业 主 管 部 门 行 政 管 理 + 政 府 聘 请 专 家 团 队 技 术 指 导 模 式 进 行 监 管, 以 确 保 工 程 的 建 设 质 量 和 工 期 ; 等 等 对 于 全 权 负 责 南 京 长 江 隧 道 工 程 投 资 建 设 运 营 管 理 和 移 交 的 社 会 投 资 主 体 而 言, 能 否 克 服 工 程 建 设 风 险, 顺 利 完 成 项 目 建 设, 能 否 在 日 后 运 营 过 程 中 获 得 最 大 的 收 益 是 其 最 为 关 心 的 虽 然 政 府 授 予 的 特 许 经 营 权 能 够 保 障 社 会 投 资 主 体 一 定 的 权 利, 但 是, 由 于 特 许 经 营 期 限 跨 越 时 间 很 长, 决 定 了 特 许 经 营 合 约 必 然 是 不 完 全 契 约 社 会 投 资 部 门 对 不 完 全 契 约 产 生 的 不 确 定 性 容 易 心 存 疑 虑, 这 种 疑 虑 在 南 京 长 江 隧 道 工 程 项 目 法 人 招 标 过 程 中 的 答 疑 环 节, 得 以 较 为 充 分 的 体 现 为 充 分 体 现 不 完 全 契 约 所 带 来 的 风 险 特 征, 笔 者 以 风 险 可 能 受 到 双 方 利 益 扰 动 的 程 度 作 为 契 约 的 风 险 程 度 度 量 ( 见 图 1)
64 中 国 工 程 科 学 第 9 卷 图 1 南 京 长 江 隧 道 特 许 经 营 风 险 表 征 与 度 量 Fig 畅 1 Risk token and measure of Nanjng Across_River Tunnel 图 中 各 类 风 险, 根 源 于 政 府 不 可 能 与 企 业 签 订 完 备 的 特 许 经 营 合 约 这 些 风 险 产 生 于 以 下 几 个 原 因 : 第 一 有 些 风 险 签 约 主 体 事 前 未 能 预 料 到, 因 此 未 在 合 约 中 规 定 应 对 措 施 ; 第 二 即 使 签 约 方 意 识 到 了 某 些 风 险, 他 们 也 难 以 一 致 同 意 的 准 确 无 误 的 语 言 在 合 约 中 加 以 表 述 ; 第 三 是 证 实 成 本, 在 某 些 情 况 发 生 时, 第 三 方 ( 如 法 院 等 ) 无 法 证 实 哪 一 方 来 承 担 责 任, 这 根 源 于 可 观 测 但 不 可 证 实 性 上 述 风 险 对 投 资 主 体 的 投 资 激 励 将 产 生 重 大 影 响 能 否 有 效 化 解 这 些 风 险, 是 决 定 项 目 法 人 招 标 成 功 与 否 的 关 键 因 素 在 南 京 长 江 隧 道 工 程 项 目 法 人 招 标 的 答 疑 过 程 中, 投 标 人 的 提 问 集 中 反 映 了 对 上 述 风 险 的 担 心 例 如, 由 于 政 府 指 定 两 家 单 位 ( 虽 然 股 比 仅 为 20 % ) 与 中 标 人 一 起 参 与 南 京 长 江 隧 道 工 程 的 建 设 与 运 营, 社 会 投 资 部 门 表 达 了 他 们 对 日 后 同 这 些 指 定 利 益 部 门 之 间 协 调 上 的 疑 虑 : 在 投 标 前, 市 政 府 确 定 的 市 属 国 有 投 资 平 台 是 否 可 以 出 具 承 诺 文 件, 保 证 完 全 无 条 件 支 持 投 标 人 在 投 标 文 件 中 所 拟 定 的 过 江 隧 道 公 司 成 立 方 案 与 投 资 方 案 融 资 方 案 建 设 方 案 运 营 和 维 护 方 案 财 务 分 析 保 险 方 案 移 交 方 案 以 及 对 特 许 经 营 实 施 方 案 的 响 应, 并 对 由 于 未 能 遵 守 有 关 承 诺 给 中 标 的 投 标 人 和 过 江 隧 道 公 司 带 来 的 损 失 进 行 赔 偿? 招 标 人 是 否 可 以 承 诺 对 市 属 国 有 投 资 平 台 由 于 未 能 遵 守 承 诺 给 中 标 的 投 标 人 和 过 江 隧 道 公 司 所 带 来 的 损 失 承 担 无 限 与 不 可 撤 消 连 带 责 任? 可 见, 由 于 社 会 投 资 部 门 担 心 政 府 的 过 多 干 预, 担 心 地 方 部 门 在 工 程 中 存 在 利 益, 因 此 希 望 政 府 以 可 证 实 的 方 式 明 确 这 一 点, 保 证 政 府 指 定 的 机 构 不 会 干 预 社 会 投 资 部 门 的 决 策 和 运 作 再 如, 针 对 特 许 经 营 的 期 限, 社 会 投 资 部 门 亦 希 望 政 府 能 够 以 更 明 确 的 方 式 加 以 规 定 ; 针 对 直 接 决 定 工 程 收 益 情 况 的 交 通 流 量, 社 会 投 资 部 门 担 心 工 程 开 工 建 设 后, 政 府 会 增 加 建 设 其 他 过 江 设 施, 从 而 导 致 其 交 通 流 量 减 少 和 投 资 收 益 降 低, 因 而 希 望 政 府 做 出 保 证 交 通 流 量 的 明 确 承 诺 ; 针 对 建 设 用 地 的 拆 迁, 社 会 投 资 部 门 担 心 在 和 当 地 部 门 协 调 过 程 中 导 致 成 本 的 不 可 控 制 性, 要 求 政 府 提 供 担 保, 甚 至 希 望 由 政 府 包 办 我 们 认 为, 在 公 共 基 础 设 施 建 设 运 营 引 入 市 场 化 运 作 的 过 程 中, 实 质 是 市 场 主 体 与 政 府 之 间 的 一 种 交 易 契 约 双 方 不 可 能 达 成 完 全 契 约, 为 公 共 基 础 设 施 特 许 经 营 留 下 众 多 风 险, 成 为 干 扰 社 会 投 资 部 门 投 资 运 营 基 础 设 施 的 根 本 问 题 这 些 问 题 导 致 的 事 前 激 励 不 足, 事 后 协 调 效 率 差 等 问 题, 必
第 3 期 钱 维 等 : 公 共 基 础 设 施 特 许 经 营 合 约 与 风 险 治 理 研 究 以 南 京 长 江 隧 道 工 程 为 例 65 然 需 要 寻 找 一 套 治 理 机 制 来 进 行 协 调, 这 种 治 理 机 制 安 排 要 求 具 有 相 对 较 高 的 效 率, 来 有 效 解 决 交 易 中 存 在 的 各 种 问 题 3 契 约 风 险 治 理 我 国 正 在 建 设 社 会 主 义 市 场 经 济, 这 一 经 济 转 型 尚 未 完 成, 政 府 部 门 的 权 利 义 务 没 有 得 到 充 分 明 确 的 界 定 政 府 拥 有 许 多 社 会 投 资 部 门 无 法 控 制 的 自 由 行 事 权, 为 他 们 采 取 机 会 主 义 行 为 留 下 空 间 而 不 完 全 契 约 给 投 资 人 带 来 的 不 确 定 性, 会 直 接 影 响 投 资 人 的 投 资 积 极 性 以 及 投 资 效 率 国 内 部 分 城 市 在 试 图 采 取 特 许 经 营 的 方 式 进 行 基 础 设 施 建 设 运 营 时, 有 一 些 不 成 功 的 案 例, 究 其 原 因, 在 于 政 府 部 门 权 利 义 务 的 不 明 确 性 和 契 约 的 不 完 全 性, 对 社 会 投 资 部 门 的 投 资 积 极 性 产 生 了 重 大 影 响 针 对 这 些 导 致 投 资 人 投 资 积 极 性 降 低 的 不 确 定 性, 我 们 需 要 建 立 妥 善 的 风 险 治 理 结 构 安 排 以 保 证 投 资 人 利 益, 提 高 其 确 定 性 预 期, 发 挥 社 会 资 源 的 配 置 效 率 为 此, 尽 量 充 分 界 定 政 府 社 会 投 资 部 门 的 权 力 与 利 益, 以 及 各 自 承 担 的 义 务, 是 建 立 这 些 治 理 结 构 安 排 的 第 一 步 对 于 不 可 契 约 化 的 不 确 定 性, 根 据 不 完 全 契 约 理 论 的 思 想, 应 当 将 剩 余 控 制 权 授 予 对 投 资 产 生 效 率 影 响 最 大 的 一 方, 这 里 即 指 社 会 投 资 部 门 通 过 剩 余 控 制 权 的 授 予, 投 资 者 拥 有 针 对 未 能 包 括 在 初 始 契 约 中 的 那 些 情 况 做 出 决 定 的 权 利, 也 就 是 具 备 剩 余 控 制 权 此 举 可 以 增 强 投 资 者 对 未 来 不 确 定 性 的 掌 控 能 力, 降 低 其 风 险 预 期 产 权 理 论 认 为, 剩 余 控 制 权 的 分 配 会 对 投 资 主 体 产 生 不 同 的 激 励, 进 而 产 生 不 同 的 绩 效 针 对 政 府 与 市 场 参 与 主 体 之 间 的 产 权 特 征 关 系, 为 叙 述 方 [9] 便, 可 区 分 为 三 种 特 征 化 的 治 理 结 构 模 式 : 公 共 企 业 受 规 制 的 社 会 企 业 和 社 会 企 业 三 种 类 型 公 共 企 业 是 指 大 部 分 资 产 由 政 府 所 有 的 企 业 ; 受 规 制 的 社 会 企 业 是 指 所 有 权 属 于 社 会 部 门, 社 会 部 门 享 有 对 企 业 管 理 的 剩 余 控 制 权, 但 其 部 分 重 要 行 为 要 受 到 政 府 规 制 的 企 业 ; 社 会 企 业 是 指 完 全 由 社 会 部 门 控 制 的 企 业 为 了 能 有 恰 当 的 变 量 研 究 政 府 与 企 业 之 间 的 关 系, 并 将 政 府 对 企 业 拥 有 的 权 力 划 分 为 外 部 控 制 和 内 部 控 制 这 两 个 维 度 我 们 假 定, 政 府 获 得 的 权 力 范 围 是 其 行 动 的 基 础 保 证, 这 些 权 力 要 么 是 由 于 政 府 拥 有 企 业 所 有 权 而 获 得 的 ; 要 么 是 由 法 律 规 定 政 府 享 有 的 ; 要 么 根 据 法 律 政 府 不 具 备 该 种 权 力 外 部 控 制 是 指 政 府 对 企 业 与 外 部 人 ( 消 费 者 竞 争 者 纳 税 人 或 者 缴 费 者 等 ) 相 关 联 系 变 量 的 控 制, 这 些 变 量 包 括 价 格 质 量 产 品 选 择 进 入 条 件 等 方 面 内 部 控 制 指 的 是 政 府 对 企 业 的 投 入 和 成 本 最 小 过 程 的 控 制, 包 括 对 经 理 激 励 方 案 的 设 定, 对 雇 用 投 资 水 平 投 资 地 点 投 资 类 型 和 政 策 等 的 干 预 由 此, 可 得 到 以 上 述 几 个 维 度 刻 画 的 三 种 产 权 结 构 特 征 下 的 表 征 ( 见 表 1) 表 1 不 同 治 理 结 构 间 的 差 别 Table 1 Differences between different governance structures 名 称 公 共 企 业 受 规 制 的 社 会 企 业 社 会 企 业 外 部 控 制 有 有 无 内 部 控 制 有 无 无 剩 余 控 制 权 归 属 政 府 社 会 部 门 ( 部 分 残 缺 ) 社 会 部 门 由 于 公 共 基 础 设 施 普 遍 存 在 巨 大 的 外 部 性, 并 带 有 自 然 垄 断 特 征 采 用 完 全 社 会 企 业 的 形 式 将 带 来 社 会 福 利 的 低 下, 这 已 为 经 典 经 济 学 理 论 以 及 一 些 盲 目 私 有 化 的 国 家 实 践 ( 例 如 阿 根 廷 在 20 世 纪 90 年 代 初 的 电 信 改 革 ) 所 证 实 采 用 公 有 企 业 的 形 式, 即 以 国 有 企 业 的 方 式 建 设 运 营 基 础 设 施, 由 于 面 临 多 重 委 托 代 理 问 题, 效 率 也 有 待 提 高, 我 国 的 传 统 实 践 也 证 明 了 这 一 点 为 有 效 规 制 社 会 企 业, 切 实 维 护 公 共 利 益, 同 时 努 力 降 低 由 于 契 约 的 不 完 全 性 可 能 对 社 会 投 资 部 门 造 成 的 风 险, 南 京 市 政 府 在 南 京 长 江 隧 道 工 程 项 目 法 人 招 标 过 程 中 采 取 了 一 些 创 新 的 做 法, 首 次 将 特 许 经 营 实 施 方 案 70 条 内 容 列 入 招 标 文 件 中, 明 确 告 知 投 标 企 业 其 中 反 映 公 共 利 益 的 条 款 不 允 许 更 改 同 时 在 项 目 法 人 招 标 过 程 中, 又 将 投 标 单 位 提 出 的 答 疑 问 题, 形 成 了 27 条 澄 清 条 款 特 许 经 营 实 施 方 案 和 澄 清 条 款 都 具 备 法 律 效 力, 界 定 了 政 府 和 企 业 双 方 的 责 权 利 这 种 做 法 增 加 了 特 许 经 营 合 约 的 透 明 度, 降 低 了 合 约 的 不 确 定 性 风 险, 提 高 了 合 约 谈 判 的 效 率 通 过 公 开 公 平 公 正 的 项 目 法 人 招 标, 最 终, 综 合 实 力 最 强 的 中 国 铁 道 建 筑 总 公 司 一 举 中 标, 与 南 京 市 政 府 确 定 的 南 京 市 交 通 建 设 投 资 控 股 ( 集 团 ) 有 限 责 任 公 司 ( 出 资 10 % ) 南 京 浦 口 区 国 有 资 产 经 营 ( 控 股 ) 有 限 公 司 ( 出 资 10 % ) 共 同 组 建 南 京 长 江 隧 道 有 限 责 任 公 司 南 京
66 中 国 工 程 科 学 第 9 卷 市 政 府 在 保 证 对 南 京 长 江 隧 道 有 限 责 任 公 司 有 效 控 制 权 的 基 础 上, 充 分 授 权 其 负 责 项 目 的 投 资 建 设 运 营 维 护, 在 特 许 经 营 期 满 后 移 交 给 南 京 市 政 府 政 府 仅 保 留 在 可 能 导 致 公 共 利 益 受 损 的 情 况 下 对 企 业 进 行 规 制 的 权 利, 进 而 极 大 降 低 了 社 会 投 资 部 门 的 疑 虑, 提 高 了 投 资 积 极 性 可 见, 政 府 在 维 护 公 共 利 益 的 前 提 下, 授 权 受 规 制 社 会 企 业 建 设 运 营 公 共 基 础 设 施 项 目, 通 过 将 剩 余 控 制 权 授 予 社 会 企 业 的 方 式, 极 大 限 度 地 降 低 了 合 约 风 险, 保 障 了 社 会 企 业 的 投 资 积 极 性, 有 利 于 获 得 相 对 高 的 效 率 4 结 语 以 南 京 长 江 隧 道 工 程 项 目 法 人 招 标 的 成 功 实 践 为 案 例, 深 入 分 析 公 共 基 础 设 施 特 许 经 营 过 程 中 存 在 的 风 险 及 特 征, 表 明 公 共 基 础 设 施 特 许 经 营 合 约 的 不 完 全 性 是 产 生 这 种 风 险 的 重 要 因 素 通 过 几 种 风 险 治 理 结 构 的 比 较, 政 府 在 维 护 公 共 利 益 的 前 提 下, 采 取 受 规 制 社 会 企 业 的 治 理 模 式, 将 剩 余 控 制 权 授 予 社 会 投 资 部 门, 可 以 有 效 降 低 契 约 不 完 全 带 来 的 风 险, 保 证 对 社 会 投 资 部 门 的 激 励, 提 高 社 会 投 资 部 门 的 效 率 致 谢 感 谢 南 京 市 发 展 和 改 革 委 员 会 程 晓 蔚 副 主 任 南 京 理 工 大 学 朱 宪 辰 教 授 对 本 文 的 有 益 意 见 和 帮 助 参 考 文 献 [ 1 ] 钱 维, 尤 伯 军. 政 府 投 资 体 制 的 制 度 创 新 项 目 法 人 招 标 制 [M]. 北 京 : 中 国 财 政 经 济 出 版 社, 2006 [ 2 ] 许 明 杰, 孙 钰. 基 础 设 施 的 特 许 经 营 研 究 [J]. 天 津 商 学 院 学 报,2006,(5) :17 ~ 20 [ 3 ] 张 欣, 王 丹 中. BOT 模 式 与 我 国 基 础 设 施 建 设 [J]. 东 北 财 经 大 学 学 报,2002,(3) :47 ~ 48 [ 4 ] Hart O. Incomplete contracts and public ownership : Remarks, and an application to public 唱 private partnerships,working 唱 paper.2003 [ 5 ] Sanford G,Hart O.The costs and benefits of ownership :A theory of vertical and lateral integration [ J].Journal of Political Economy,1986,(94) :691 ~ 719 [ 6 ] Hart O,Moore J.Property rights and the nature of the firm [J].Journal of Political Economy, 1990,(98) : 1119 ~ 1158 [ 7 ] Hart O,Moore J. Incomplete contracts and renegotiation [J].Econometrics,1988,(56) :755 ~ 786 [ 8 ] Hart O. Firms, contracts and financial structure [ M]. Oxford :Oxford University Press,1995 [ 9 ] ( 法 ) 拉 丰,( 法 ) 梯 若 尔. 政 府 采 购 与 规 制 中 的 激 励 理 论 [M]. 石 磊, 王 永 钦 译. 上 海 : 上 海 人 民 出 版 社,2004 Analysis of Franchising Contracts and Risk Governances in Infrastructure Constructions by the Example of Nanjing Cross 唱 River Tunnel Qian Wei 1,2,Gong Xianghu 1 (1.Nanjing University of Science & Technology, Nanjing 210000, China ; 2.Nanjing Municipal Development and Reform Committee, Nanjing 210000, China) [Abstract] Aiming at the success of the franchise of Nanjing Cioss 唱 River Tunnel, this paper analysis the structure of the risks in the infrastructure franchise and its influences. For it is impossible to get a complete contract between the private sector and the government, the goverment should take some appropriate measures and set up a good governance structure to deal with these risks, which is a key factor to affect the success of franchise. [Key words] franchise ;Nanjing Cross 唱 River Tunnel ; incomplete contract ; risk ; governance