淺 析 美 國 博 彩 業 監 管 制 度 The Analysis of United States Casino Gaming Regulation 摘 要 隨 著 賭 牌 增 發 和 國 際 博 彩 集 團 的 進 入, 澳 門 博 彩 業 蓬 勃 發 展, 成 為 區 內 增 長 速 度 最 快 的 城 市 截 至 2007 年 底, 澳 門 博 彩 收 入 創 下 830 億 的 新 紀 錄, 一 舉 超 越 拉 斯 維 加 斯 成 為 全 球 博 彩 收 入 最 高 的 城 市 但 是, 當 前 的 發 展 速 度 和 規 模 早 已 超 出 當 初 開 放 賭 權 競 爭 的 預 期, 由 於 監 管 不 足 所 衍 生 出 各 種 問 題 和 矛 盾 也 更 加 凸 現, 引 起 澳 門 本 地 社 會 和 中 央 政 府 的 高 度 關 注 本 文 通 過 對 美 國 博 彩 業 發 展 歷 史 的 總 結, 探 討 其 監 管 制 度 的 可 取 之 處, 希 望 從 中 能 找 到 緩 解 社 會 矛 盾 的 方 法, 從 而 推 動 澳 門 博 彩 業 更 健 康 的 持 續 發 展 關 鍵 詞 : 博 彩 業 ; 發 展 ; 監 管 Abstract Since the Government issuing three new casino licenses and international gaming company entry, Macao s gaming industry showed great business potential and experienced the strongest growth in Asia. At the end of 2007, Macao s gaming gross revenue has reached record high - 83 billion patacas (about $10.6 billion), surpassing Las Vegas Strip as the world s biggest casino market. But, such rapid development and huge market scale was beyond people s expectation before the market opening. Lot of controversies and conflicts were engendered under the less sufficient regulation condition, which aroused Macao and Mainland central government high attention. This article summarized the history of United States casino industry and discussed the principle of the regulation mechanism. It tried to find the conflict solution and prompted the Macao casino industry in a more healthy development. Key Words: casino gaming; development; regulation 通 訊 作 者 : 呂 開 顏 澳 門 理 工 學 院 社 會 經 濟 與 公 共 政 策 研 究 所 研 究 員 hnloi@ipm.edu.mo 劉 丁 己 澳 門 大 學 工 商 管 理 學 院 助 理 教 授 1
一 美 國 博 彩 業 的 發 展 歷 史 研 究 美 國 的 博 彩 業, 就 必 須 從 世 界 賭 城 " 內 華 達 州 的 拉 斯 維 加 斯 入 手 拉 斯 維 加 斯 始 建 於 1854 年, 屬 於 內 華 達 州 的 克 拉 克 郡 當 時, 西 部 的 淘 金 熱 " 吸 引 了 很 多 狂 熱 的 人 們 到 內 華 達 州 從 事 賭 博 和 其 他 附 屬 服 務 二 戰 以 前, 內 華 達 州 的 另 一 個 城 市 雷 諾 (Reno) 的 賭 博 活 動 比 拉 斯 維 加 斯 還 要 發 達 1 拉 斯 維 加 斯 在 1905 年, 通 過 將 鐵 路 資 產 出 售 給 私 人 逐 漸 建 立 起 來 的 1911 年 又 經 過 合 併, 直 到 30 年 代 才 開 始 形 成 現 在 的 規 模 這 些 發 展 和 拉 斯 維 加 斯 30 英 里 外 的 胡 佛 水 庫 有 密 切 的 關 係 水 庫 的 建 成 不 但 給 該 地 區 帶 來 發 展 所 必 需 的 水 源 和 電 力, 也 刺 激 了 當 地 的 經 濟 發 展, 使 得 人 們 紛 紛 移 居 到 拉 斯 維 加 斯 由 於 1931 年 的 經 濟 大 蕭 條, 內 華 達 州 議 會 通 過 了 博 彩 合 法 化 的 議 案 在 1931 年 以 前 的 半 個 多 世 紀 裏 面, 賭 場 遍 地 開 花, 所 以, 如 何 約 束 非 法 賭 博 一 直 是 內 華 達 州 政 府 的 心 病 因 此, 所 以, 與 其 說 是 為 求 度 過 經 濟 衰 退 而 將 博 彩 合 法 化, 倒 不 如 說 博 彩 合 法 化 的 法 案 給 政 府 找 到 了 正 當 理 由, 把 原 本 無 法 控 制 的 賭 博 業 納 入 到 監 管 體 制 下 而 已 二 次 大 戰 後, 高 速 的 人 口 增 長 和 廉 價 的 航 空 旅 遊 使 拉 斯 維 加 斯 真 正 成 為 了 舉 世 聞 名 的 娛 樂 中 心 加 上 各 大 賭 業 集 團 不 斷 競 爭 創 新, 將 拉 斯 維 加 斯 打 造 成 為 豪 華 舒 適 的 娛 樂 中 心 從 此, 大 量 遊 客 紛 紛 慕 名 而 來, 趨 之 若 鶩, 使 得 拉 斯 維 加 斯 長 年 穩 坐 世 界 賭 城 的 頭 把 交 椅 位 於 美 國 東 岸 的 賭 城 大 西 洋 城, 和 拉 斯 維 加 斯 相 比, 其 發 展 博 彩 業 的 背 景 又 有 所 不 同 大 西 洋 城 原 來 是 美 國 東 岸 的 一 個 海 濱 度 假 城 市, 二 戰 後 經 濟 長 期 處 於 衰 退, 失 業 率 居 高 不 下, 從 原 來 的 度 假 勝 地 變 成 人 皆 避 之 的 貧 民 窟 於 是, 新 澤 西 州 政 府 希 望 通 過 發 展 博 彩 業 來 重 振 當 地 的 旅 遊 經 濟 1974 年, 新 澤 西 州 首 次 就 是 否 博 彩 合 法 化 舉 行 了 全 民 公 投, 結 果 大 部 分 人 反 對 在 該 州 建 設 賭 場 而 在 1976 年 第 二 次 公 投 中, 終 於 以 微 弱 的 票 數 通 過, 要 有 限 制 的 在 大 西 洋 城 開 放 博 彩 業 1978 年, 大 西 洋 城 第 一 家 賭 場 開 幕 因 為 大 西 洋 城 鄰 近 紐 約 費 城 底 特 律 等 超 大 型 城 市, 賭 場 開 業 以 後 迅 速 的 吸 引 了 周 邊 城 市 的 大 量 遊 客 前 往 賭 場 為 了 改 變 當 時 博 彩 業 在 普 通 人 們 心 目 中 充 滿 罪 惡 的 形 象, 新 澤 西 州 政 府 在 清 除 黑 社 會 操 控 賭 場 這 個 問 題 上 投 放 大 量 資 源, 執 行 極 其 嚴 苛 的 賭 場 執 照 的 審 批 制 度 由 於 政 府 嚴 格 審 批, 只 有 極 少 數 符 合 規 定 的 博 彩 集 團 才 能 夠 進 駐 大 西 洋 城, 獲 得 經 營 賭 場 的 執 照 但 是, 這 並 不 妨 礙 1 哈 罗 德.L. 瓦 格 尔 : 旅 游 经 济 学 114 页 2
大 西 洋 城 博 彩 業 的 迅 速 發 展 目 前, 大 西 洋 城 每 年 吸 引 超 過 3000 萬 人 次 的 遊 客, 已 經 成 為 美 國 東 岸 的 賭 業 中 心, 與 拉 斯 維 加 斯 遙 相 呼 應, 並 駕 齊 驅 由 於 看 到 大 西 洋 城 這 個 成 功 的 案 例,90 年 代 美 國 各 州 也 紛 紛 仿 效 立 法 推 動 發 展 博 彩 業 美 國 的 博 彩 業 是 一 個 龐 大 的 產 業 據 2004 年 統 計, 美 國 博 彩 業 整 體 收 入 為 786 億 美 元 2, 其 中, 賭 場 收 入 為 287 億 美 元, 占 總 收 入 36.5%; 彩 票 收 入 為 199 億 美 元, 占 25.4%; 印 地 安 部 落 賭 場 收 入 為 168 億, 占 21.4%; 網 路 賭 博 收 入 為 57 億, 占 7.2% 在 美 國 14 個 州 共 開 設 445 家 商 業 賭 場, 繳 稅 47.4 億 美 元, 直 接 聘 用 的 雇 員 達 到 35 萬 此 外, 還 有 405 家 印 第 安 部 落 賭 場,24 個 賽 馬 場,446 家 牌 室 和 9040 台 老 虎 機 此 外, 經 過 多 年 商 業 化 運 作, 博 彩 業 已 經 成 為 龐 大 的 產 業 鏈 在 紐 約 的 證 交 所 裏, 不 但 湧 現 諸 如 MGM,Harrahs,Sands 等 大 型 賭 業 集 團, 還 出 現 了 高 科 技 的 賭 具 製 造 企 業 和 網 路 公 司 作 為 綜 合 的 娛 樂 產 業, 博 彩 業 得 到 了 美 國 資 本 市 場 的 承 認, 其 高 額 利 潤 回 報 率 也 吸 引 了 全 球 投 資 者 的 關 注 目 光 和 熱 烈 追 捧 所 以, 無 論 是 市 場 規 模 還 是 企 業 實 力, 美 國 的 博 彩 業 都 是 當 之 無 愧 的 世 界 第 一 二 美 國 博 彩 業 監 管 制 度 簡 介 內 華 達 州 博 彩 監 管 制 度 目 前, 內 華 達 州 設 有 州 博 彩 委 員 會 (Nevada Gaming Commission) 和 博 彩 監 管 局 (Gaming Control Board) 兩 個 監 管 機 構, 屬 於 兩 層 式 監 管 架 構 博 彩 委 員 會 由 州 長 委 任, 負 責 重 大 決 策 和 經 營 執 照 審 批, 並 不 受 薪 ; 博 彩 監 管 局 為 日 常 行 政 機 構, 負 責 執 照 申 請 者 的 調 查, 賭 場 日 常 運 營 監 管, 對 博 彩 委 員 會 負 責 另 外, 內 華 達 州 還 設 置 博 彩 政 策 委 員 會 " 作 為 諮 詢 機 構, 對 內 華 達 州 的 博 彩 監 管 機 構 提 供 相 關 的 政 策 規 範 建 議 由 於 該 委 員 會 性 質 簡 單, 並 不 具 備 實 際 的 行 政 效 力, 所 以 州 長 很 少 召 開 會 議 博 彩 委 員 會 和 博 彩 監 管 局 的 共 同 職 權 如 下 : (a) 檢 查 相 關 人 員 是 否 符 合 經 營 條 件 ; (b) 檢 查 各 項 設 備 是 否 符 合 經 營 條 件 ; (c) 查 閱 經 營 者 有 關 經 營 條 件 的 記 錄 和 檔 案, 注 意 其 所 得 之 收 入 以 及 其 他 政 策 上 強 制 措 施 的 2 Kearney Melissa.S (2005) The Economic Winners and Losers of Legalized Gambling National Tax Journal, Vol LVIII, No.2 pp282 3
執 行 ; (d) 查 閱 經 營 者 財 務, 管 理 有 關 的 分 支 機 構 以 及 其 經 營 條 件 的 記 錄 和 檔 案 ; (e) 對 相 關 證 人 發 出 傳 票 並 強 制 其 出 席, 但 應 付 予 適 當 費 用 ; (f) 原 則 : 拒 絕 公 開 行 政 或 司 法 程 式 中 的 任 何 事 項 屬 於 博 彩 監 管 局 的 職 權 : (a) 調 查 權 : 調 查 執 照 請 求 人 所 出 具 之 證 明 文 件, 監 督 執 照 持 有 人 的 運 營 ; (b) 初 步 審 查 權 : 可 建 議 對 其 認 為 不 適 當 的 申 請 人 士 否 決 申 請, 或 建 議 對 經 濟 調 查 認 為 有 違 規 的 執 照 持 有 人 予 以 處 罰 (c) 訴 訟 權 : 對 於 一 切 罰 金 賦 稅 或 相 關 檔 的 搜 集 須 於 請 求 日 起 5 年 內 以 訴 訟 方 式 請 求 屬 於 博 彩 委 員 會 的 職 權 : (a) 最 終 決 定 權 : 擁 有 審 批 執 照 的 最 後 決 定 權, 並 對 已 審 批 執 照 決 定 有 加 以 限 制 或 吊 銷, 及 有 關 違 反 規 定 的 處 罰 權 (b) 相 關 資 料 保 留 請 求 權 : 須 要 求 執 照 持 有 人 年 收 入 在 100 萬 美 金 以 上 者, 報 告 或 留 存 其 一 切 有 關 先 進 的 處 理 記 錄 (c) 概 括 權 利 : 可 發 動 任 何 其 他 必 要 執 行 唯 以 實 踐 立 法 者 的 立 法 目 的 (d) 緊 急 命 令 權 : 委 員 會 可 以 作 緊 急 命 令 新 澤 西 州 博 彩 監 管 制 度 新 澤 西 州 根 據 1976 年 州 憲 法 增 修 條 款 複 決 的 投 票 結 果, 於 1977 年 4 月 18 日 立 法 通 過 新 澤 西 州 第 2366 號 法 案 " 即 新 澤 西 州 賭 場 監 管 法 " 為 避 免 重 蹈 內 華 達 州 當 年 發 展 初 期 的 覆 轍, 新 澤 西 州 特 別 嚴 格 監 管 條 例, 充 分 確 保 該 州 的 賭 場 運 營 和 全 體 從 業 人 員 符 合 法 律 要 求 根 據 法 律 規 定, 政 府 成 立 兩 個 監 管 架 構 賭 場 監 管 委 員 會 " 和 博 彩 調 查 局 " 監 管 委 員 會 是 獨 立 機 關, 不 屬 於 新 澤 西 州 財 政 部, 而 且 具 有 行 政 管 理 " 和 准 司 法 " 的 雙 重 性 質 法 律 賦 予 該 委 員 會 有 權 頒 佈 博 彩 業 相 關 的 監 管 規 定, 解 釋 並 執 行 該 法 律 ; 此 外, 該 委 員 會 還 可 以 核 發 駁 回 撤 銷 暫 停 或 限 制 任 何 相 關 博 彩 業 許 可 執 照, 聆 聽 及 裁 決 所 有 違 反 賭 場 管 理 法 的 案 件 " 該 委 會 員 下 設 四 部 門 負 責 對 監 管 賭 場 的 職 權, 分 別 為 : 4
(a) 管 理 處 " 包 括 人 力 資 源 組 " 運 營 管 理 組 " 與 資 訊 系 統 組 " 三 個 單 位 人 力 資 源 組 " 負 責 整 個 委 員 會 的 人 員 招 募 員 工 的 福 利 和 薪 酬 制 定 運 營 管 理 組 " 負 責 整 個 委 員 會 的 財 產, 通 訊 傳 送 等 綜 合 事 務 資 訊 系 統 組 " 則 負 責 委 員 會 的 各 項 電 子 設 備 的 維 修 和 裝 配 (b) 合 規 處 " 是 委 員 會 最 龐 大 的 組 織, 負 責 全 天 24 小 時 監 督 賭 場 的 運 營 狀 態, 以 確 保 新 澤 西 州 合 法 徵 收 的 各 項 稅 費 正 確 無 誤 (c) 許 可 申 請 處 " 負 責 受 理 及 審 查 所 有 賭 場 經 營 的 申 請 從 業 人 員 的 執 照 申 請 等 事 項, 如 果 有 必 要 還 負 責 召 開 聽 證 會 以 篩 選 出 合 格 的 申 請 者 (d) 財 務 評 估 處 " 該 處 負 責 評 估 所 有 賭 場 的 財 務 狀 況 當 中, 審 計 組 " 詳 細 審 查 賭 場 提 供 的 財 務 報 告, 而 稽 征 組 " 則 負 責 向 各 賭 場 及 各 項 許 可 執 照 申 請 者 徵 收 法 定 稅 費 " 博 彩 調 查 局 則 隸 屬 新 澤 西 州 檢 察 長 辦 公 室 ", 主 要 調 查 所 有 博 彩 業 執 照 申 請 者 " 起 訴 違 反 該 州 賭 場 管 制 法 者 " 與 監 督 合 法 賭 場 的 設 施 和 運 營 " 該 局 依 法 負 責 調 查 所 有 博 彩 企 業 董 事 經 理 員 工 及 相 關 服 務 業 等 等 許 可 執 照 的 申 請 案 件 ", 並 向 該 州 合 法 賭 場 監 管 委 員 會 提 出 其 所 發 現 情 況 和 建 議 而 且 還 有 權 力 召 開 公 開 聽 證 會, 決 定 是 否 派 發 執 照, 希 望 獲 得 合 法 執 照 的 申 請 人 必 須 符 合 品 行 端 正 人 格 善 良 與 財 務 狀 況 穩 健 " 等 必 要 條 件 三 美 國 博 彩 業 發 展 歷 史 對 澳 門 的 啟 示 拉 斯 維 加 斯 和 大 西 洋 城 都 是 非 常 成 功 的 發 展 模 式, 值 得 學 習 和 總 結 成 功 的 經 驗 拉 城 模 式 投 資 巨 大 但 回 報 豐 厚, 是 當 今 世 界 博 彩 業 的 發 展 主 流 但 是, 拉 城 在 土 地 資 源 和 人 力 資 源 具 有 明 顯 的 優 勢, 這 一 點 是 澳 門 所 欠 缺, 也 是 長 期 制 約 澳 門 博 彩 業 發 展 的 重 要 因 素 相 反, 澳 門 與 大 西 洋 城 的 相 似 度 更 高, 位 於 人 口 密 集 和 消 費 水 準 較 高 的 珠 三 角 地 區, 以 陸 路 交 通 方 式 為 主, 而 且 遊 客 的 逗 留 時 間 較 短 大 西 洋 城 政 府 嚴 格 控 制 賭 場 數 目 和 規 模, 主 要 有 三 方 面 的 考 量 首 先, 博 彩 業 不 能 被 一 家 公 司 壟 斷, 應 促 進 該 產 業 健 康 競 爭, 保 證 企 業 為 爭 奪 市 場 份 額 而 不 斷 創 新, 並 且 保 證 提 供 優 質 服 務, 令 消 費 者 福 利 得 到 提 高 其 次, 限 制 賭 場 數 目 能 夠 保 證 企 業 利 潤, 平 均 利 潤 不 會 因 競 爭 者 過 多 而 下 降, 並 能 避 免 過 度 競 爭 所 帶 來 的 社 會 矛 盾 最 後, 對 於 政 府 而 言, 較 少 的 監 管 對 象 也 意 味 著 監 管 成 本 的 降 低 所 以, 大 西 洋 城 的 博 5
彩 業 發 展 模 式 對 澳 門 更 具 借 鑒 意 義 但 是, 大 西 洋 城 沒 有 歷 史 包 袱, 所 以 在 博 彩 業 開 放 之 初, 政 府 可 以 加 強 監 管 以 規 範 博 彩 公 司 的 運 作, 為 博 彩 市 場 的 健 康 發 展 打 下 堅 實 基 礎, 通 過 完 善 監 管 制 度 彌 補 缺 乏 經 驗 的 劣 勢 反 觀 澳 門, 本 地 博 彩 業 擁 有 超 過 150 年 的 歷 史, 加 上 中 國 傳 統 習 俗 的 影 響, 已 經 形 成 本 地 獨 特 的 企 業 管 理 文 化 在 澳 門 這 個 相 對 成 熟 和 發 達 的 博 彩 業 市 場 上, 要 完 全 重 新 構 建 博 彩 業 的 監 管 體 制 是 一 項 艱 巨 的 挑 戰 若 遵 循 以 往 過 於 寬 鬆 的 監 管 條 例, 博 彩 企 業 的 違 規 行 為 無 法 收 到 約 束 和 懲 罰, 公 平 競 爭 的 市 場 環 境 會 遭 到 破 壞 若 貿 然 照 抄 國 外 的 監 管 條 例, 恐 怕 會 造 成 負 面 效 應, 造 成 社 會 動 盪 所 以, 澳 門 並 不 具 備 模 仿 大 西 洋 城 監 管 制 度 的 基 礎 美 國 博 彩 業 長 期 處 於 世 界 領 先 地 位, 其 發 展 模 式 具 有 很 強 的 借 鑒 意 義 不 過, 澳 門 應 注 意 總 結 美 國 博 彩 業 發 展 歷 史 中 出 現 的 問 題, 切 不 可 盲 目 照 搬 照 抄 國 外 的 制 度, 避 免 重 韜 覆 轍 澳 門 既 要 面 對 缺 乏 自 然 資 源 的 現 實 約 束 條 件, 也 要 考 慮 博 彩 業 對 內 地 的 負 面 衝 擊, 所 以, 我 們 要 實 事 求 是, 有 條 件 有 針 對 性 地 吸 收 國 外 經 驗, 只 有 這 樣 才 能 夠 制 定 出 符 合 澳 門 和 國 內 社 會 整 體 利 益 的 博 彩 業 發 展 政 策 四 完 善 澳 門 博 彩 監 管 制 度 的 建 議 (1) 檢 討 專 營 合 同 博 彩 業 是 澳 門 的 主 導 產 業, 但 是, 澳 門 政 府 對 博 彩 業 監 管 的 法 律 歷 來 都 不 健 全, 缺 乏 系 統 準 確 的 闡 述 尤 其 當 博 彩 業 市 場 開 放 競 爭 後, 世 界 頂 尖 博 彩 公 司 相 繼 進 入 澳 門 市 場, 改 變 原 有 的 產 業 格 局 和 遊 戲 規 則, 許 多 監 管 法 規 已 經 與 博 彩 業 的 發 展 現 狀 嚴 重 脫 節 所 以, 特 區 政 府 應 該 完 善 博 彩 業 監 管 法 規, 包 括 企 業 的 經 營 資 格 審 批, 內 控 制 度 審 核 規 範 仲 介 人 信 貸 制 度 公 益 事 業 投 入 等 等 只 有 完 善 博 彩 業 監 管 法 規, 監 管 部 門 在 執 法 時 才 能 夠 有 法 可 依, 充 分 貫 徹 監 管 政 策, 保 障 澳 門 的 經 濟 利 益 在 美 國, 賭 場 經 營 執 照 被 視 為 特 權, 政 府 有 權 對 賭 場 執 照 的 申 請 人 及 企 業 制 定 嚴 格 的 審 批 標 準 即 使 公 司 通 過 審 批 獲 得 執 照, 若 一 旦 被 發 現 違 反 有 關 規 定, 監 管 部 門 可 以 提 出 警 告, 有 權 暫 停 其 日 常 經 營, 直 到 賭 場 作 出 調 整 符 合 政 府 規 定 為 止 若 有 嚴 重 違 規 者, 政 府 有 權 吊 銷 其 營 業 執 照 此 外, 政 府 可 規 定 最 低 投 資 金 額, 酒 店 房 間 數 目 和 娛 樂 設 施 總 面 積 等 等, 提 高 博 彩 企 業 為 獲 得 經 營 執 照 的 市 場 進 入 成 本 6
2002 年 本 澳 開 放 賭 權 發 出 三 張 賭 牌, 可 見 政 府 原 意 是 希 望 實 行 專 營 制 度 但 是, 其 他 博 彩 公 司 可 利 用 管 理 公 司 的 身 份 進 入 本 澳 博 彩 市 場 因 為 管 理 公 司 處 於 賭 牌 公 司 和 仲 介 人 之 間, 於 是 成 為 博 彩 監 管 的 灰 色 地 帶 以 目 前 賭 台 和 賭 場 規 模 不 受 節 制 的 發 展 趨 勢, 澳 門 社 會 的 整 體 利 益 將 受 到 嚴 重 威 脅 但 是, 若 以 賭 場 為 單 位 審 批 經 營 執 照, 並 不 能 解 決 欠 缺 監 管 的 現 狀 澳 門 現 有 28 家 賭 場, 賭 牌 一 夜 之 間 將 變 成 28 張, 等 於 宣 佈 全 面 開 放 澳 門 的 博 彩 市 場 這 樣 的 劇 烈 變 化, 不 但 對 現 持 有 賭 牌 的 公 司 有 欠 公 允, 而 且 對 澳 門 法 制 也 有 負 面 衝 擊 所 以, 我 們 有 必 要 檢 討 目 前 專 營 合 同 的 漏 洞 和 不 足, 就 如 何 監 管 賭 場 管 理 公 司 做 出 研 究 和 分 析 (2) 稅 制 可 作 為 博 彩 市 場 調 控 手 段 稅 項 以 及 稅 率 的 調 整 對 於 賭 場 的 整 體 利 潤 有 極 關 鍵 的 影 響 力 博 彩 稅 率 全 世 界 都 不 相 同, 歐 洲 博 彩 稅 率 較 高, 德 國 稅 率 為 93%, 法 國 稅 率 為 80%, 奧 地 利 稅 率 則 是 60%, 美 國 稅 率 較 低, 拉 斯 維 加 斯 的 累 進 稅 率 最 高 為 6.75%, 大 西 洋 城 為 8% 歐 洲 國 家 希 望 減 少 賭 場 所 帶 來 的 負 面 影 響, 提 高 稅 率 可 以 降 低 賭 場 的 盈 利 空 間, 能 夠 減 少 賭 場 的 數 目, 降 低 博 彩 業 對 社 會 的 負 面 衝 擊 加 上 歐 洲 博 彩 業 市 場 大 多 屬 於 政 府 經 營, 或 壟 斷 的 特 許 經 營, 所 以, 政 府 有 理 由 徵 收 較 高 的 博 彩 稅 率 而 像 拉 城 和 大 西 洋 城 以 博 彩 業 為 支 柱 產 業 的 城 市, 政 府 徵 收 的 博 彩 稅 率 較 低, 避 免 削 弱 當 地 博 彩 企 業 的 競 爭 力 以 保 障 本 地 稅 收 本 澳 博 彩 市 場 結 構 已 發 生 變 化, 隨 著 競 爭 的 激 烈 程 度 不 斷 加 劇, 賭 場 面 臨 的 經 營 風 險 也 在 增 加 如 果 市 場 開 放 競 爭, 博 彩 市 場 的 壟 斷 利 潤 將 被 越 來 越 多 的 競 爭 者 所 分 薄 在 競 爭 市 場 下, 政 府 需 考 慮 調 整 以 往 專 營 制 度 下 的 稅 率 博 彩 稅 率 下 降 並 不 意 味 著 博 彩 稅 收 減 少 政 府 應 加 強 監 管, 杜 絕 賭 場 內 部 和 貴 賓 廳 的 違 規 操 作, 將 台 底 交 易 變 成 臺 面 交 易 打 一 個 比 方, 博 彩 收 入 為 600 億,35% 的 博 彩 特 別 稅 為 210 億, 如 果 博 彩 收 入 為 1000 億, 博 彩 特 別 稅 降 到 25%, 稅 收 依 然 有 250 億, 較 35% 的 稅 收 有 增 加 但 是, 政 府 首 先 必 須 全 面 提 高 監 管 水 準 ( 包 括 提 高 監 管 人 員 素 質 賭 場 稅 收 審 計 適 度 反 腐 敗 制 度 建 設 ) 如 果 政 府 希 望 將 稅 收 政 策 作 為 市 場 調 節 的 有 力 工 具, 就 必 須 打 擊 台 底 交 易 " 非 法 投 注 " 偷 漏 報 稅 " 等 問 題, 從 制 度 上 堵 塞 偷 稅 的 漏 洞, 避 免 因 減 稅 收 而 造 成 政 府 財 政 收 入 下 滑 除 了 固 定 的 博 彩 特 別 稅, 政 府 還 可 調 整 溢 價 金 的 比 例, 採 取 累 進 稅 制 根 據 法 律 規 定, 溢 價 金 由 固 定 部 分 和 可 變 動 部 分 組 成, 固 定 部 分 相 同, 可 變 動 部 分 根 據 下 列 所 定 條 例 訂 定 7
( 一 ) 每 一 承 批 公 司 獲 許 可 經 營 的 娛 樂 場 數 目 ;( 二 ) 獲 許 可 經 營 的 博 彩 桌 數 目 ;( 三 ) 獲 許 可 經 營 的 博 彩 種 類 ;( 四 ) 娛 樂 場 所 在 地 點 若 賭 場 和 賭 台 數 目 過 多, 或 者 賭 場 所 在 地 點 靠 近 居 民 生 活 區, 都 加 重 了 社 會 承 擔 博 彩 業 發 展 的 成 本, 政 府 完 全 有 理 由 增 收 溢 價 金, 以 調 整 博 彩 業 的 健 康 發 展 (3) 增 加 監 管 主 體 雖 然 博 彩 監 管 局 在 法 律 上 是 最 主 要 的 監 管 機 構, 但 是, 受 到 種 種 客 觀 因 素 的 限 制, 博 監 局 並 沒 有 全 面 體 現 法 律 所 賦 予 的 權 力 所 以, 政 府 應 該 考 慮 增 加 監 管 主 體 和 層 次 首 先, 可 借 鑒 大 西 洋 城 的 監 管 制 度, 在 檢 查 院 下 設 置 博 彩 業 調 查 局, 加 強 對 博 彩 經 營 執 照 的 監 管 調 查 內 容 包 括 : 公 司 和 主 要 股 東 的 經 營 資 格 ( 有 無 刑 事 記 錄, 財 務 狀 況 良 好, 具 備 營 運 經 驗, 擁 有 良 好 的 社 會 聲 譽 ), 續 約 申 請, 以 及 對 違 規 操 作 的 賭 場 停 止 和 吊 銷 執 照 的 處 罰 (4) 擴 大 監 管 範 圍 和 層 次 政 府 可 從 博 彩 企 業 的 公 司 治 理 結 構 入 手, 如 附 設 各 種 委 員 會 參 與 決 策 機 制, 並 設 置 獨 立 董 事 制 度 博 彩 企 業 可 提 名 本 澳 知 名 人 士 或 學 者 擔 當 獨 立 董 事, 經 過 博 彩 監 管 當 局 委 任, 在 法 律 明 確 賦 予 其 職 能 責 任 和 利 益 後, 就 能 協 助 政 府 監 督 博 彩 企 業 的 決 策 和 管 理 這 些 制 度 有 利 於 各 種 專 業 知 識 搭 配, 拓 寬 資 訊 管 道, 從 而 使 博 彩 企 業 的 董 事 會 決 策 更 加 透 明 和 公 開 一 旦 博 彩 公 司 出 現 重 大 投 資 決 策 或 管 理 層 的 變 動, 政 府 可 及 時 瞭 解 情 況 並 制 定 相 應 措 施 擴 大 監 管 對 象 到 博 彩 業 的 利 益 相 關 者 (interest stakeholder) 第 16/2001 號 法 律 制 定 了 娛 樂 場 幸 運 博 彩 經 營 法 律 制 度, 第 26/2002 號 行 政 法 規 對 控 股 股 東 管 理 公 司 及 與 參 與 競 投 公 司 或 承 批 公 司 有 密 切 聯 繫 的 實 體 做 出 嚴 格 規 定, 第 6/2002 號 行 政 法 規 也 規 定 從 事 博 彩 仲 介 業 務 的 資 格 和 規 則, 這 些 措 施 法 律 和 行 政 法 規 是 本 澳 博 彩 監 管 的 基 本 框 架 但 是, 現 有 的 法 律 和 行 政 法 規 與 本 澳 博 彩 業 的 發 展 現 狀 嚴 重 脫 節, 被 博 彩 公 司 鑽 了 空 子, 如 博 彩 企 業 的 股 權 變 動, 賭 場 的 數 目 和 規 模, 管 理 公 司 不 受 監 管 等 問 題, 都 迫 切 需 要 在 監 管 條 例 上 作 出 調 整 和 更 新 所 以, 除 賭 牌 持 有 公 司 外, 政 府 可 考 慮 擴 大 監 管 範 圍, 如 賭 場 管 理 公 司 仲 介 人 博 彩 設 備 供 應 商 及 與 博 彩 公 司 有 密 切 聯 繫 的 實 體 等 博 彩 業 是 澳 門 一 大 重 要 而 又 特 殊 的 支 柱 產 業 雖 然, 它 在 澳 門 特 殊 歷 史 條 件 下 產 生 並 發 展 起 來, 但 是 直 接 影 響 著 澳 門 和 國 內 社 會 的 安 定 所 以, 我 們 必 須 關 注 博 彩 業 及 其 相 關 的 利 益 相 關 者, 不 能 過 分 依 賴 博 彩 稅 收 而 給 予 政 策 8
優 惠, 損 害 澳 門 社 會 及 居 民 的 整 體 利 益 (5) 督 促 博 彩 企 業 承 擔 社 會 責 任 2001 年 9 月 19 日 頒 佈 的 16/2001 號 法 律 ( 娛 樂 場 幸 運 博 彩 經 營 法 律 制 度 ) 第 二 章 批 給 制 度 " 中 第 二 十 二 條 承 批 公 司 之 其 他 義 務 " 規 定 :( 七 ) 每 年 撥 出 不 超 過 其 博 彩 經 營 毛 收 入 2% 之 款 項 予 一 個 以 促 進 發 展 或 研 究 文 化 社 會 經 濟 教 育 科 學 學 術 及 慈 善 活 動 為 宗 旨 之 公 共 基 金 會 ;( 八 ) 每 年 撥 出 不 超 過 其 博 彩 經 營 毛 收 入 3% 之 款 項, 用 以 發 展 城 市 建 設 推 廣 旅 遊 及 提 供 社 會 保 障 根 據 法 律 規 定, 承 批 的 博 彩 公 司 對 澳 門 社 會 要 承 擔 一 定 的 社 會 責 任 自 賭 權 開 放 5 年 以 來, 儘 管 博 彩 公 司 履 行 承 批 合 同 的 要 求, 每 年 都 撥 出 經 費 支 持 澳 門 的 社 會 文 化 活 動 但 是, 從 執 行 層 面 來 看, 博 彩 公 司 對 社 會 事 務 的 投 入 帶 有 各 自 發 揮 的 隨 意 性 建 議 政 府 統 籌 3-4 個 符 合 澳 門 社 會 發 展 需 求 的 項 目, 例 如 預 防 病 態 賭 徒 家 庭 輔 導 服 務 青 少 年 教 育 城 市 建 設 環 境 保 護 等 和 市 民 利 益 密 切 相 關 的 問 題, 指 導 博 彩 公 司 在 這 些 領 域 內 承 擔 起 社 會 責 任, 為 澳 門 社 會 的 和 諧 發 展 做 出 更 大 的 貢 獻 從 國 外 博 彩 業 的 發 展 經 驗 來 看, 政 府 會 設 置 多 個 非 政 府 組 織 負 責 監 督 博 彩 稅 收 的 使 用, 用 於 教 育 醫 療 城 市 重 建 或 者 指 定 的 公 益 事 業 以 大 西 洋 城 為 例, 每 一 家 賭 場 可 以 將 總 收 入 的 1.5% 用 於 賭 場 再 投 資 發 展 委 員 會 " 獲 批 准 的 城 市 發 展 計 畫, 不 然 就 將 上 繳 總 收 入 的 2.5% 給 基 金 會 賭 場 再 投 資 發 展 委 員 會 " 是 獨 立 的 非 官 方 組 織, 負 責 監 督 和 管 理 賭 場 再 投 資 發 展 基 金 的 運 用, 用 於 改 善 城 市 的 基 礎 建 設, 例 如 市 容 的 整 潔 和 美 化, 停 車 場 的 維 修, 舊 區 的 重 建 和 搬 遷, 以 及 歷 史 文 物 保 留 等 等 比 方 說, 如 果 大 西 洋 城 的 警 員 和 消 防 員 購 買 再 投 資 委 員 會 興 建 的 房 屋, 就 能 夠 享 受 優 惠 的 放 貸 利 率 這 些 福 利 措 施 既 能 解 決 警 員 的 後 顧 之 憂, 又 能 夠 吸 引 更 多 的 人 投 身 紀 律 部 隊, 緩 解 大 西 洋 城 警 力 不 足 的 問 題 從 大 西 洋 城 的 例 子 看, 非 政 府 組 織 承 擔 起 監 督 和 分 配 博 彩 稅 收 的 責 任, 加 強 在 社 會 公 益 事 業 的 主 導 作 用, 協 助 政 府 解 決 城 市 基 礎 建 設 和 公 益 事 業 投 入 不 足 的 問 題, 改 善 和 提 高 當 地 居 民 的 生 活 素 質 參 考 文 獻 (1) New Jersey Casino Control Commission (1998) Casino Gambling in New Jersey: A Report to the National Gambling Impacts Study Commission, (2) State Gaming control Board and Nevada Gaming Commission (2006) Gaming Regulation in Nevada 9
(3) Thompson, William N. (1998) Casino de Juegos del Mundo:A survey of world gambling, Annals of the American Academy of Political and Social Sciences, Vol. 556, pp 11-21. (4) US Department of Treasury Report (1999) A study of the Interaction of the gambling and bankruptcy. (5) 李 治 洪, 澳 門 博 彩 業 的 發 展 與 管 理 研 究, 廣 州 中 山 大 學 管 理 所 碩 士 論 文,1999 年 (6) 呂 開 顏, 完 善 博 彩 監 管 制 度, 紓 緩 發 展 矛 盾, 澳 門 日 報,2007 年 11 月 25 日 (7) 呂 開 顏, 加 強 博 彩 監 管, 降 低 社 會 成 本, 澳 門 日 報,2007 年 12 月 23 日 (8) 呂 開 顏, 澳 門 企 業 的 社 會 責 任 和 公 司 治 理 結 構, 澳 門 研 究 40 期,2007 年 6 月 (9) 呂 開 顏, 劉 丁 己 監 管 的 經 濟 學 理 論 分 析, 澳 門 理 工 學 報 27 期,2007 年 9 月 (10) 呂 開 顏, 劉 丁 己 國 際 博 彩 業 監 管 制 度 對 澳 門 的 啟 示, 澳 門 研 究 47 期,2008 年 8 月 (11) 呂 開 顏, 劉 丁 己 澳 門 青 少 年 對 博 彩 業 衝 擊 的 認 知 調 查, 第 三 屆 中 國 青 少 年 發 展 論 壇, 廣 州, 2007 年 9 月 10