RDEC-RES-099-010( 委 託 研 究 報 告 ) 強 化 警 民 合 作 機 制 之 研 究 行 政 院 研 究 發 展 考 核 委 員 會 編 印 中 華 民 國 100 年 5 月 ( 本 報 告 內 容 及 建 議, 純 屬 研 究 小 組 意 見, 不 代 表 本 會 意 見 )
強 化 警 民 合 作 機 制
RDEC-RES-099-010( 委 託 研 究 報 告 ) 強 化 警 民 合 作 機 制 之 研 究 受 委 託 單 位 : 財 團 法 人 國 家 政 策 研 究 基 金 會 研 究 主 持 人 : 朱 教 授 新 民 協 同 主 持 人 : 蕭 教 授 全 政 章 教 授 光 明 研 究 員 : 馬 助 理 教 授 中 慧 黃 助 理 教 授 啟 賓 研 究 助 理 : 張 淵 崧 曾 兆 延 謝 宇 程 行 政 院 研 究 發 展 考 核 委 員 會 編 印 中 華 民 國 100 年 5 月 ( 本 報 告 內 容 及 建 議, 純 屬 研 究 小 組 意 見, 不 代 表 本 會 意 見 )
提 要 提 要 一 研 究 緣 起 在 強 調 公 共 治 理 的 時 代, 政 府 事 務 之 完 成, 有 賴 市 場 與 社 會 之 協 力 在 此, 若 以 治 安 而 言, 代 表 政 府 維 護 秩 序 的 部 門 是 警 察 組 織, 市 場 與 社 會 則 為 民 間 警 民 要 能 合 作, 治 安 才 得 以 改 善 鑑 於 犯 罪 問 題 常 受 社 會 經 濟 等 因 素 所 影 響, 早 期 透 過 增 加 警 力 投 入 設 備 建 構 專 業 化 科 學 化 的 警 政, 進 行 預 防 式 的 巡 邏 及 接 獲 報 案 時 快 速 反 應 的 作 法, 研 究 顯 示 這 些 作 法 對 於 降 低 犯 罪 及 民 眾 恐 懼 的 效 果 有 限, 警 政 研 究 者 乃 提 出 以 警 力 有 限, 民 力 無 窮 警 民 合 作 協 力 解 決 社 區 問 題 為 主 的 思 維, 導 向 社 區 警 政 ( community policing) 及 問 題 導 向 警 政 (problem-oriented policing) 等 警 民 合 作 模 式 發 展, 例 如 義 警 保 全 業 者 社 區 管 理 委 員 會 社 區 巡 守 隊 等 機 構 團 體 協 助 維 護 社 會 治 安 社 區 警 政 雖 強 調 社 區 經 營 及 警 民 合 作 協 力, 共 同 投 入 維 護 社 會 治 安 工 作, 但 對 不 配 合 之 相 關 民 眾 機 構 或 團 體 亦 無 法 課 責, 故 有 論 者 倡 議 採 行 第 三 造 警 力 ( 第 三 者 警 政 第 三 造 協 力 警 政, third party policing), 將 現 行 社 區 警 政 警 民 合 作 的 模 式 賦 予 法 律 依 據, 運 用 刑 法 民 法 地 方 政 府 單 行 法 規 等 法 令 明 文 規 範, 課 予 市 民 及 相 關 機 關 ( 構 ) 團 體 等 第 三 者 共 同 維 護 社 會 安 寧 及 秩 序 的 責 任, 以 強 化 社 區 參 與 凝 聚 社 區 里 鄰 向 心 力, 進 而 增 進 警 察 社 區 及 其 他 政 府 機 關 間 之 互 動 關 係, 擴 大 犯 罪 控 制 與 預 防 之 實 質 效 率 第 三 造 警 力, 是 促 進 警 民 合 作 的 策 略 性 作 為 警 察, 要 能 結 合 犯 罪 者 以 外 的 所 有 人, 即 第 三 造, 治 安 工 作 才 有 做 好 的 可 能 如 何 結 合 第 三 造? 法 令 規 範, 是 一 個 重 要 的 政 策 工 具 透 過 法 令, 結 合 警 察 與 民 間 資 源, 形 成 警 民 合 作 的 網 絡 關 係, 以 預 防 或 偵 查 相 關 犯 罪 I
強 化 警 民 合 作 機 制 之 研 究 惟 是 項 作 法 對 涉 入 之 人 民 社 區 團 體 機 構 其 他 政 府 機 關 有 何 影 響? 誰 應 主 導 及 如 何 課 責? 監 督 機 制 為 何? 合 法 使 用 武 力 的 範 圍? 有 無 實 務 推 動 之 案 例? 如 何 納 入 並 強 化 我 國 現 有 警 民 合 作 機 制 等 問 題, 亦 值 得 進 一 步 探 究 本 研 究 期 能 對 我 國 現 行 警 民 合 作 模 式 及 實 際 情 況 進 行 全 面 的 檢 討, 並 參 考 國 外 警 民 合 作 的 相 關 案 例 及 策 略, 為 我 國 警 民 合 作 提 出 具 體 的 政 策 建 議 及 更 精 進 之 作 法 二 研 究 方 法 本 研 究 之 實 施, 共 分 為 : 焦 點 團 體 座 談 訪 談 以 及 比 較 研 究 法 等 三 種 研 究 方 法 ( 一 ) 焦 點 團 體 座 談 依 據 本 研 究 實 際 需 要, 係 以 法 律 學 家 公 共 行 政 學 者 警 察 政 策 及 實 務 界 之 專 家 學 者 以 及 社 會 意 見 領 袖 等 4 大 類 型 人 員, 作 為 本 研 究 焦 點 團 體 之 對 象 本 研 究 實 施 焦 點 團 體 訪 談, 共 計 5 個 場 次 33 人 參 與 座 談 ( 二 ) 訪 談 法 本 研 究 所 進 行 之 訪 談 對 象, 係 以 基 層 實 際 從 事 義 勇 警 察 保 全 業 者 駐 衛 警 社 區 管 理 委 員 會 幹 部 委 員 以 及 巡 守 隊 幹 部 及 隊 員 等 人, 義 勇 警 察 計 20 人 保 全 業 暨 從 業 人 員 計 12 人 社 區 管 理 委 員 會 幹 部 委 員 計 11 人 以 及 巡 守 隊 幹 部 及 隊 員 計 17 人 ( 三 ) 比 較 研 究 法 本 研 究 以 比 較 研 究 法, 比 較 國 內 外 警 民 合 作 之 相 關 法 制, 以 及 各 國 警 民 合 作 類 型 與 概 述 三 重 要 發 現 ( 一 ) 我 國 警 民 合 作 現 況 與 法 制 之 發 現 本 研 究 對 於 國 內 警 民 合 作 機 制 之 重 要 啟 示 為 : 應 就 重 要 處 所, 引 進 第 三 造 警 力 之 構 想, 同 時 賦 予 民 眾 及 企 業 主 社 會 責 任 與 社 會 義 務 II
提 要 1 人 民 作 為 被 課 予 義 務 的 客 體 : 對 於 治 安 相 關 行 業 課 予 協 力 義 務, 如 保 全 業 法 當 鋪 業 法 社 會 秩 序 維 護 法 災 害 防 救 法 等, 在 各 該 法 令 中 均 課 予 民 眾 或 業 者 有 協 助 治 安 防 救 災 害 通 報 等 義 務 2 人 民 作 為 協 助 行 使 公 權 力 的 主 體 : 如 於 民 防 法 中 對 於 義 勇 警 察 民 防 人 員 等, 均 賦 予 渠 等 協 助 公 權 力 措 施, 且 賦 予 接 受 教 育 訓 練 等 義 務 另 根 據 公 寓 大 廈 管 理 條 例 第 36 條 規 定, 管 理 委 員 會 有 維 護 公 寓 大 廈 及 其 周 圍 之 安 全 的 責 任 等 是 ( 二 ) 焦 點 團 體 座 談 及 訪 談 發 現 1 警 民 合 作 以 犯 罪 預 防 為 主 要 目 的 2 第 三 造 警 力 之 運 用, 以 有 助 犯 罪 預 防 之 民 力 為 優 先 3 第 三 造 警 力, 應 有 適 合 我 國 之 意 涵 ( 本 土 化 ) 4 警 察 可 要 求 各 學 校 封 閉 式 社 區 公 司 行 號 園 區 商 圈 等, 自 負 保 全 或 維 護 週 邊 設 施 安 全 之 義 務, 防 制 犯 罪 5 可 參 考 消 防 局 檢 查 消 防 設 備 之 法 令 規 範, 即 未 及 格 或 未 能 發 揮 消 防 效 果 者, 均 可 處 罰 ; 若 實 施 於 警 察 機 關, 則 可 學 習 金 融 機 構 檢 測, 金 融 機 構 應 負 擔 一 定 防 制 犯 罪 之 義 務 ( 三 ) 各 國 警 民 合 作 法 制 發 現 國 外 警 民 合 作 法 制 之 分 析 中, 對 於 本 研 究 有 所 助 益 者, 係 國 外 法 制 要 求 民 眾 或 私 人 機 構, 必 須 對 於 有 犯 罪 事 實 或 有 犯 罪 之 虞 時, 負 有 通 報 警 察 機 關 之 義 務, 否 則 亦 課 責 以 不 予 通 報 之 處 罰 且 國 外 警 民 合 作 法 制, 對 於 犯 罪 毒 品 人 口 販 運 竊 盜 案 件 及 詐 欺 案 件 等, 民 眾 均 應 負 舉 報 責 任 大 體 而 言, 國 外 警 民 合 作 法 制 均 以 犯 罪 預 防 為 主 軸, 與 本 研 究 透 過 焦 點 團 體 方 法 所 得 之 發 現 一 致 ( 四 ) 綜 上 啟 發 1 第 三 造 警 力 的 推 行, 首 重 建 立 各 社 群 團 體 乃 至 民 眾 溝 通 的 網 絡 平 臺 讓 民 眾 團 體 企 業 政 府 機 構 等 明 瞭 治 安 責 任 分 攤 的 重 III
強 化 警 民 合 作 機 制 之 研 究 要 性, 並 能 夠 接 受 加 諸 其 上 之 警 政 負 擔 2 由 警 察 機 關 居 於 主 導 地 位, 聯 合 相 關 政 府 部 分 企 業 第 三 部 門 建 立 合 作 關 係, 共 同 防 制 犯 罪 3 不 另 立 專 法, 透 過 民 事 刑 罰 行 政 法 令 規 定, 建 立 治 安 防 護 機 制 4 考 量 正 當 性, 以 治 安 相 關 團 體 ( 銀 行 當 鋪 便 利 商 店 等 ) 為 範 圍, 使 民 眾 接 受, 避 免 警 察 擴 權 疑 慮 5 要 求 特 定 賣 場 百 貨 醫 院 園 區 專 區 等, 擔 負 保 全 設 施 保 全 人 員 保 險 責 任 等 成 本, 建 立 受 益 者 付 費 觀 念 並 負 維 護 週 邊 設 施 及 安 全 之 義 務, 防 制 犯 罪 四 建 議 ( 一 ) 立 即 可 行 建 議 建 議 一 建 置 預 防 各 項 特 定 犯 罪 第 三 造 警 力 網 絡 平 臺, 以 落 實 該 等 犯 罪 之 預 防 主 辦 機 關 : 內 政 部 經 濟 部 交 通 部 協 辦 機 關 : 國 家 通 訊 傳 播 委 員 會 金 融 監 督 管 理 委 員 會 財 政 部 衛 生 署 行 政 院 勞 工 委 員 會 ( 一 ) 詐 欺 案 具 體 建 議 : 1 網 路 通 訊 業 有 報 告 產 品 發 展 弊 端 的 義 務 2 網 站 負 有 交 易 安 全 的 責 任 3 加 強 金 融 行 庫 等 機 構 行 員 教 育 訓 練, 並 律 定 反 詐 騙 標 準 作 業 程 序 4 人 頭 帳 戶 的 防 杜 5 申 請 電 信 電 話 者 之 身 分 查 證 IV
提 要 6 與 國 外 金 融 機 構 簽 署 合 作 打 擊 犯 罪 協 議 7 網 路 詐 欺 慣 犯 的 管 制 ( 二 ) 竊 盜 案 具 體 建 議 : 1 理 性 多 元 運 用 民 力, 增 加 見 警 率 2 典 當 業 舊 貨 業 資 源 回 收 業 金 銀 珠 寶 業 應 負 通 報 義 務 3 警 察 機 關 消 防 機 關 深 入 查 察 汽 車 修 配 業 爆 竹 煙 火 業 有 無 違 法 情 事 ( 三 ) 搶 奪 案 具 體 建 議 : 金 融 機 構 周 邊 30 公 尺 範 圍 內 之 重 要 街 道 設 置 監 視 器 ( 四 ) 毒 品 案 具 體 建 議 : 1 企 業 應 要 求 其 員 工 實 施 健 康 檢 查, 防 止 員 工 吸 毒 行 為, 並 擔 負 起 社 會 責 任 2 政 府 部 門 對 大 型 舞 廳 酒 吧 等 之 聯 合 查 察 建 議 二 可 學 習 美 國 反 毒 DARE 專 案, 預 防 霸 凌 與 毒 品 犯 罪, 以 解 決 校 園 安 全 與 治 安 問 題 主 辦 機 關 : 教 育 部 內 政 部 協 辦 機 關 : 各 級 學 校 具 體 建 議 : ( 一 ) 允 應 設 計 包 括 毒 品 介 紹 反 毒 態 度 面 對 毒 品 價 值 觀 及 毒 品 處 理 方 式 等 課 程, 每 學 期 可 分 為 若 干 次, 每 次 50 分 鐘 課 程, 由 警 察 人 員 到 各 班 授 課, 並 由 大 學 教 育 推 廣 至 小 學 ( 二 ) 由 警 勤 區 員 警 配 合 少 年 隊 及 婦 幼 隊 人 員, 至 各 學 校 進 行 課 V
強 化 警 民 合 作 機 制 之 研 究 程 教 育, 同 時 與 學 生 互 動, 並 結 合 社 區 各 項 資 源 團 體 強 化 犯 罪 宣 導 ( 三 ) 落 實 校 園 安 全, 應 將 校 長 責 任 列 入, 即 校 長 之 升 遷 任 免, 以 校 園 安 全 為 重 大 考 核 依 據 建 議 三 設 置 警 民 協 調 會 及 投 訴 委 員 會, 作 為 警 民 合 作 機 制, 鼓 勵 民 眾 參 與, 以 促 進 民 眾 對 警 察 之 信 賴 主 辦 機 關 : 內 政 部 協 辦 機 關 : 各 直 轄 市 政 府 縣 市 政 府 具 體 建 議 : ( 一 ) 設 置 警 民 協 調 會, 其 具 有 在 民 主 社 會 中, 使 督 察 機 制 透 明 化 的 功 能 ( 二 ) 設 置 警 民 協 調 會 及 投 訴 委 員 會, 作 為 警 民 合 作 機 制, 藉 由 各 界 參 與 民 眾 投 訴 警 察 之 透 明 處 置 過 程, 促 進 民 眾 對 警 察 之 信 賴 ( 三 ) 設 立 警 民 協 調 會 及 各 式 委 員 會 統 一 發 言 機 制, 澈 底 執 行 決 議 事 項, 亦 即 會 中 暢 所 欲 言, 會 後 統 一 口 徑 ( 四 ) 新 北 市 政 府 刻 正 規 劃 成 立 之 市 民 投 訴 委 員 會 作 法, 允 應 加 以 追 蹤, 若 能 成 功 推 動, 建 議 推 廣 至 全 國 建 議 四 警 察 機 關 允 應 將 其 工 作, 區 分 為 無 涉 強 制 力 之 服 務 面 向 低 度 強 制 之 秩 序 面 向 以 及 高 度 強 制 之 執 法 面 向, 分 由 志 工 相 關 企 業 主 民 間 團 體 及 警 察 分 予 執 行, 透 過 警 察 告 知 可 加 以 協 助 之 事 項, 落 實 第 三 造 共 治 犯 罪 預 防 之 工 作 主 辦 機 關 : 內 政 部 協 辦 機 關 : 內 政 部 警 政 署 經 濟 部 各 直 轄 市 縣 市 政 府 環 保 署 具 體 建 議 : ( 一 ) 從 服 務 面 向 而 言, 我 國 志 工 服 務 已 臻 成 熟, 警 察 機 關 可 將 較 為 服 務 層 面 ( 無 涉 強 制 力 之 行 使 ), 交 付 志 工 推 動 ( 二 ) 秩 序 面 向, 建 立 企 業 主 自 己 財 產 自 己 保 護 的 觀 念 VI
提 要 ( 三 ) 執 法 面 向, 因 涉 核 心 公 權 力 行 使, 須 由 政 府 自 負 責 任 ( 四 ) 落 實 法 令 所 規 範 之 當 舖 業 者 之 通 報 義 務, 以 維 社 會 秩 序 ( 五 ) 透 過 社 區 管 理 委 員 會 作 為 警 民 協 調 橋 樑, 健 全 住 戶 自 治 管 理 體 制, 凝 聚 社 區 共 同 意 識 建 議 五 擴 大 民 眾 參 與 民 力 的 意 願, 永 續 經 營 主 辦 機 關 : 內 政 部 協 辦 機 關 : 國 防 部 具 體 建 議 : ( 一 ) 確 立 義 警 巡 守 隊 係 協 助 警 察 機 關 預 防 犯 罪 之 定 位 ( 二 ) 經 費 的 募 集 ( 三 ) 修 改 民 防 法 服 勤 津 貼 規 定 ( 四 ) 義 警 民 防 守 望 相 助 隊 保 險 措 施 ( 五 ) 守 望 相 助 隊 應 勤 裝 備 提 供 ( 六 ) 警 察 機 關 輔 導 成 立 巡 守 組 織 ( 七 ) 警 政 署 訂 定 民 力 協 勤 獎 勵 辦 法 ( 八 ) 民 力 之 督 考 建 議 六 強 化 民 力 與 警 察 機 關 協 調 聯 繫 機 制 主 辦 機 關 : 內 政 部 國 防 部 協 辦 機 關 : 直 轄 市 政 府 縣 市 政 府 具 體 建 議 : ( 一 ) 探 詢 地 方 治 安 狀 況 ( 二 ) 勤 務 會 哨 制 度 ( 三 ) 民 力 全 面 施 訓 VII
強 化 警 民 合 作 機 制 之 研 究 ( 四 ) 建 構 民 力 通 訊 系 統 ( 五 ) 建 立 警 察 機 關 與 保 全 業 之 情 資 交 換 平 臺 ( 六 ) 義 警 民 防 整 編 建 議 七 加 強 第 三 造 警 力 的 觀 念 溝 通 與 建 立 共 識 主 辦 機 關 : 內 政 部 協 辦 機 關 : 直 轄 市 政 府 縣 市 政 府 具 體 建 議 : ( 一 ) 強 化 第 三 造 警 力 概 念 之 宣 導 ( 二 ) 辦 理 涉 及 第 三 造 參 與 治 安 事 務 之 修 法 聽 證 ( 三 ) 深 化 治 安 協 調 平 臺 功 能 ( 二 ) 中 長 期 建 議 建 議 一 累 積 社 會 資 本, 賦 予 民 眾 及 企 業 主 之 社 會 責 任, 並 課 予 以 維 護 社 會 治 安 義 務 主 辦 機 關 : 內 政 部 協 辦 機 關 : 經 濟 部 國 防 部 具 體 建 議 : ( 一 ) 於 各 項 有 關 民 力 法 令 規 範, 課 予 民 眾 及 企 業 主 共 維 社 會 治 安 義 務 與 責 任, 並 明 定 罰 則, 以 作 為 懲 罰 不 願 或 消 極 配 合 之 民 眾 及 企 業 主 之 依 據 內 政 部 及 國 防 部 可 就 民 防 法 妥 為 研 議 改 善 ( 二 ) 推 廣 及 引 進 民 眾 及 企 業 主 之 參 與 及 介 入, 彌 補 政 府 力 有 未 逮 或 不 能 全 由 政 府 出 力 之 治 安 事 務 經 濟 部 可 就 此 項 工 作, 審 慎 修 正 加 強 企 業 主 社 會 責 任 之 法 令 要 求 ( 三 ) 擴 大 民 眾 參 與 之 力 度 與 強 度, 以 增 進 人 際 信 任 程 度, 重 拾 社 會 學 習 過 程 ( 四 ) 推 動 第 三 造 警 力, 自 應 致 力 於 提 升 民 眾 的 公 民 意 識 及 公 共 VIII
提 要 精 神, 可 助 於 公 民 互 信 機 制 的 建 立 建 議 二 研 修 相 關 法 規, 事 前 的 課 予 犯 罪 預 防 義 務 及 事 後 之 行 政 監 督 與 檢 查 ( 課 責 ) 並 重, 使 第 三 造 警 力 之 推 動 有 所 依 憑 主 辦 機 關 : 內 政 部 協 辦 機 關 : 國 防 部 經 濟 建 設 委 員 會 行 政 院 金 融 監 督 管 理 委 員 會 各 直 轄 市 政 府 縣 市 政 府 具 體 建 議 : ( 一 ) 以 個 別 立 法 的 方 式, 針 對 民 眾 對 治 安 的 期 望 程 度, 撿 選 影 響 公 益 較 為 重 大, 危 害 社 會 安 全 較 鉅 者, 透 過 中 央 立 法 ; 或 是 針 對 區 域 性 的 治 安 議 題 以 地 方 法 規 ; 或 是 運 用 行 政 指 導 採 取 無 強 制 性 的 勸 導 方 式, 促 使 第 三 造 配 合 行 政 措 施, 預 防 治 安 事 故 發 生 ( 二 ) 針 對 容 易 遭 受 危 害 之 企 業 體 及 提 供 公 共 活 動 空 間 的 私 人 行 業, 應 由 政 府 立 法 課 予 義 務, 要 求 業 主 建 置 安 全 管 理 系 統, 以 確 保 建 築 物 及 人 員 安 全, 使 安 全 管 理 的 知 識 和 觀 念 推 廣 到 一 般 大 眾, 促 使 民 眾 更 重 視 個 人 和 居 家 安 全 設 施 ( 三 ) 應 比 照 該 三 法 之 模 式, 將 全 民 治 安 之 概 念 融 入, 將 犯 罪 預 防 法 制 化 在 不 另 定 專 法 之 前 提 下, 本 研 究 建 議 將 全 民 治 安 概 念 納 入 社 會 秩 序 維 護 法 中, 並 與 保 全 業 法 相 連 結 建 議 三 逐 步 將 各 公 私 部 門 之 安 全 管 理 責 任 納 入 法 令 規 範, 藉 以 建 構 社 會 之 安 全 管 理 網 絡 主 辦 機 關 : 內 政 部 經 濟 部 協 辦 機 關 : 各 直 轄 市 政 府 縣 市 政 府 具 體 建 議 : 在 所 有 公 私 部 門 學 校 機 構 公 寓 社 區 內, 建 置 安 全 部 門 與 負 責 人, 賦 予 相 關 治 安 義 務, 警 察 僅 需 與 這 些 負 責 人 或 安 全 單 位 保 持 密 切 聯 繫, 便 能 做 好 治 安 工 作 建 議 四 政 府 機 關 允 宜 整 合 警 民 合 作 機 制 並 予 以 法 制 化 IX
強 化 警 民 合 作 機 制 之 研 究 主 辦 機 關 : 內 政 部 協 辦 機 關 : 法 務 部 交 通 部 教 育 部 環 保 署 衛 生 署 具 體 建 議 : 須 從 過 去 感 性 單 一 制 式 化 之 模 式, 轉 向 跨 政 府 機 關 跨 民 間 團 體 機 構 及 個 人 的 法 制 化 理 性 整 合 關 鍵 字 : 警 民 合 作 第 三 造 警 力 信 任 課 責 X
提 要 Abatract In the era of governance, public affairs can not be done without a network among institutions of government, market and society. Accordingly, for public security, police organizations, responsible for order maintenance within government, have to become partnership with related institutions of private security agencies and Non-Government Organizations (NGO) to fulfill the mission. Third-party policing is defined as police efforts to persuade or coerce organizations or non-offending persons to take some responsibility for preventing crime or reducing crime problems. In third-party policing, laws and legal mechanisms are directed at willing or unwilling nonoffending third-parties, with the object of facilitating or coercing them into helping to control the behavior of offending ultimate targets. The purpose of the research is to comprehensively examine current situations regarding police-community cooperation, to take related regulations and models of other countries for references, and to recommend feasible policy alternatives. Methods of focus groups and indepth interviews are used to collect empirical data. Findings of the research include: 1. To establish a network for crime prevention, current domestic regulations can be divided into two types: 1) being helpers of police to implement coercion power; and 2 ) being required to follow relative government policies. 2. More requirements can be put on businesses creating social cost ( XI
強 化 警 民 合 作 機 制 之 研 究 externality). 3. Crime prevention is the objective of the third-party policing and other police-community cooperation mechanisms. 4. From comparative perspective, the idea of the third party policing by regulations can be used in specific crimes such as: drug, human trafficking, larceny, and fraud. 5. Potential domestic partners of third party policing include: banks, pawn companies, drug stores, hospitals, supermarkets, parks Recommendations of the research are: 1. for short term 1) To prevent crimes, the government has to establish a policing network for specific crime. 2) To control crimes, the government can take programs such as DARE. 3) To promote citizens participation and win citizens trust, the police agencies can establish independent review board. 4) To make good governance, the government can assign order maintenance work to private securities, service work to NGOs, and law enforcement work to police itself. 5) To create synthetic power, the government has to establish a platform between police and third-parties. 6) To strengthen the auxiliary police, the government has to be beneficial to them. 7) To advocate the idea of third-party policing, the police agencies has to strengthen policy communication and policy marketing. 2. for long term 1) To require citizens, NGOs or private entrepreneurs to assume the responsibility for crime prevention, the government should try to XII
提 要 accumulate the social capital, trust between citizens and government. 2) To amend related laws to implement third-party policing, require third-party to prevent crime and punish them if failing to assume the responsibility. 3) To encourages all institutions to set security office to promote the idea of security management. 4) To legalize police-community cooperation mechanism. Key Word: Police cooperation; Third Party Policing; Trust; Accountability XIII
強 化 警 民 合 作 機 制 之 研 究 XIV
目 次 目 次 提 要 目 次 表 次 圖 次 第 一 章... I... XV... XIX... XXIII 前 言...1 第 一 節 研 究 緣 起...1 第 二 節 研 究 背 景...5 第 三 節 研 究 目 的...8 第 四 節 研 究 方 法...9 第 二 章 研 究 架 構 與 研 究 設 計...17 第 一 節 研 究 架 構...19 第 二 節 研 究 流 程...20 第 三 節 研 究 實 施...21 第 四 節 資 料 處 理 與 分 析...30 第 三 章 文 獻 探 討...31 第 一 節 治 理 概 念 意 涵...32 第 二 節 警 民 合 作 之 理 論...37 XV
強 化 警 民 合 作 機 制 之 研 究 第 三 節 社 區 警 政...47 第 四 節 問 題 導 向 警 政...54 第 五 節 第 三 造 警 力...57 第 四 章 我 國 警 民 合 作 之 概 況...71 第 一 節 警 民 合 作 之 意 義...71 第 二 節 義 勇 警 察 之 警 民 合 作 機 制...73 第 三 節 保 全 業 之 警 民 合 作 機 制...84 第 四 節 社 區 管 理 委 員 會 之 警 民 合 作 機 制...90 第 五 節 社 區 守 望 相 助 隊 之 警 民 合 作 機 制...93 第 五 章 國 外 警 民 合 作 之 概 況...99 第 一 節 美 國 警 民 合 作... 100 第 二 節 日 本 警 民 合 作... 112 第 三 節 英 國 警 民 合 作... 119 第 四 節 德 國 警 民 合 作... 125 第 五 節 中 國 大 陸 警 民 合 作... 128 第 六 節 澳 洲 警 民 合 作... 131 第 七 節 小 結... 134 第 六 章 資 料 分 析... 141 第 一 節 我 國 警 民 合 作 現 況 分 析... 141 第 二 節 焦 點 團 體 座 談 分 析... 159 XVI
目 次 第 三 節 訪 談 之 分 析... 172 第 四 節 各 國 警 民 合 作 法 制 之 分 析... 197 第 五 節 我 國 警 民 合 作 法 制 之 分 析... 204 第 七 章 研 究 發 現 結 論 與 建 議... 221 第 一 節 研 究 發 現... 221 第 二 節 結 論... 241 第 三 節 建 議... 243 參 考 書 目... 267 附 錄... 283 附 錄 一 焦 點 團 體 座 談 題 綱... 283 附 錄 二 訪 談 題 綱... 284 附 錄 三 焦 點 座 談 紀 錄... 288 附 錄 四 期 中 報 告 審 查 意 見 回 覆 表... 375 附 錄 五 期 末 報 告 審 查 會 紀 錄... 380 附 錄 六 期 末 報 告 審 查 意 見 回 覆 表... 400 XVII
強 化 警 民 合 作 機 制 之 研 究 XVIII
表 次 表 次 表 2-1 本 研 究 焦 點 團 體 座 談 對 象 數...21 表 2-2 本 研 究 焦 點 團 體 座 談 人 員 一 覽 表...22 表 2-3 本 研 究 訪 談 之 義 勇 警 察 人 員 基 本 資 料...25 表 2-4 本 研 究 訪 談 之 巡 守 隊 人 員 基 本 資 料...26 表 2-5 本 研 究 訪 談 之 管 理 委 員 會 人 員 基 本 資 料...27 表 2-6 本 研 究 訪 談 之 保 全 業 者 人 員 基 本 資 料...28 表 3-1 美 國 警 察 與 社 區 關 係 演 進 表...53 表 4-1 義 勇 警 察 運 用 之 現 況 與 相 關 內 容...80 表 5-1 全 美 警 察 機 關 實 施 社 區 警 政 曾 經 採 用 之 活 動 項 目... 108 表 5-2 各 國 警 民 合 作 之 比 較 分 析... 135 表 6-1 焦 點 團 體 座 談 摘 要... 164 表 6-2 民 力 組 織 成 員 來 源 及 召 募 方 式... 173 表 6-3 民 力 組 織 與 轄 區 警 察 機 關 平 時 之 聯 繫... 175 表 6-4 警 民 合 作 應 行 改 善 之 處... 177 表 6-5 警 察 與 民 力 組 織 間 之 來 往... 179 表 6-6 民 力 組 織 是 否 與 地 方 警 察 機 關 定 期 舉 辦 聯 繫 協 調 會... 180 表 6-7 民 力 對 犯 罪 最 具 效 果 之 類 型... 182 XIX
強 化 警 民 合 作 機 制 之 研 究 表 6-8 民 力 組 織 運 作 成 效... 183 表 6-9 城 鄉 不 同 地 區, 在 警 民 合 作 之 實 際 作 法 區 別... 185 表 6-10 民 眾 之 課 責... 187 表 6-11 警 察 民 政 或 社 政 之 主 導... 188 表 6-12 課 責 內 容 監 督 機 制 及 合 法 使 用 武 力 之 範 圍... 189 表 6-13 執 行 第 三 造 警 力 之 具 體 建 議... 190 表 6-14 法 令 導 入 並 強 化 我 國 現 有 警 民 合 作 機 制 之 可 行 性... 192 表 6-15 警 民 合 作 關 係 與 治 安 風 險 分 擔 中 的 定 位 與 角 色... 193 表 6-16 分 權 治 理 網 絡 如 何 形 成... 194 表 6-17 強 化 警 民 合 作 機 制 之 具 體 建 議... 196 表 6-18 警 民 合 作 法 制 之 主 管 機 關... 205 表 6-19 任 務 區 分... 206 表 6-20 民 眾 納 入 第 三 造 之 保 障... 207 表 6-21 政 府 在 法 令 上 之 責 任... 208 表 6-22 民 眾 或 機 構 在 法 令 上 之 義 務... 210 表 6-23 法 令 之 課 責... 211 表 6-24 經 費 來 源... 212 表 6-25 我 國 警 民 合 作 法 制 綜 合 分 析... 217 表 6-26 國 內 與 第 三 造 警 力 相 關 之 警 察 常 用 法 規 彙 整 表... 219 表 7-1 各 國 第 三 造 警 力 相 關 法 令... 228 XX
表 次 表 7-2 警 察 機 關 之 民 力 任 務 成 效 評 估 概 況 表... 231 表 7-3 金 融 機 構 因 臨 櫃 關 懷 提 問 通 報 警 察 機 關 防 止 民 眾 受 騙 表... 238 表 7-4 警 察 機 關 金 融 機 構 安 全 檢 測 數... 239 XXI
強 化 警 民 合 作 機 制 之 研 究 XXII
圖 次 圖 次 圖 2-1 研 究 架 構...19 圖 2-2 研 究 流 程...20 圖 3-1 案 件 取 向 警 政...55 圖 3-2 問 題 導 向 警 政 ( 問 題 導 向 警 察 工 作 之 模 式 )...57 圖 4-1 義 勇 警 察 之 運 用 及 訓 練 教 育 環 節...84 圖 6-1 目 前 民 間 及 政 府 共 同 推 動 之 各 項 標 章... 215 圖 6-2 英 國 安 全 認 證 標 章... 217 XXIII
強 化 警 民 合 作 機 制 之 研 究 XXIV
第 一 章 前 言 第 一 章 前 言 隨 著 經 濟 繁 榮, 社 會 變 遷, 人 民 的 生 活 型 態 改 變, 人 口 集 中 的 都 市 化 社 會 已 然 成 型, 人 與 人 之 間 毗 鄰 而 居 卻 不 相 識 者 比 比 皆 是, 促 使 宵 小 歹 徒 利 用 治 安 的 死 角 危 害 社 會 秩 序, 原 本 依 賴 政 府 能 打 擊 罪 犯 維 護 社 會 治 安 的 善 良 百 姓, 在 面 對 社 會 發 生 幾 起 重 大 社 會 案 件, 而 政 府 束 手 無 策 的 同 時, 社 會 上 的 小 老 百 姓 面 臨 了 生 命 財 產 的 威 脅, 只 能 以 傳 統 的 自 力 救 濟 方 式 - 守 望 相 助 來 保 護 自 己 另 一 方 面, 政 府 也 體 認 警 力 有 限 民 力 無 窮, 欲 透 過 警 民 合 作 的 力 量, 積 極 推 動 守 望 相 助 的 政 策, 期 望 藉 由 人 民 本 身 的 警 覺 性 來 預 防 犯 罪 及 災 害 的 發 生, 俗 話 說 的 好 : 預 防 重 於 治 療, 預 防 工 作 如 果 做 的 好, 不 僅 僅 節 省 社 會 成 本, 更 能 在 經 濟 不 景 氣 的 當 下 替 政 府 節 省 支 出, 運 用 民 力 守 望 相 助, 預 防 犯 罪 的 發 生, 即 可 避 免 悲 劇 的 遺 憾, 減 少 社 會 成 本 的 損 失 以 下 就 本 研 究 之 緣 起 背 景 與 研 究 目 的 等, 詳 敘 如 下 : 第 一 節 研 究 緣 起 人 類 之 所 以 要 組 成 國 家, 安 全 與 秩 序 的 目 的 自 然 是 最 重 要 的 原 因 蓋 無 秩 序 及 安 全, 自 然 也 就 談 不 上 福 利 或 自 由, 而 國 家 常 是 保 障 個 人 安 全 與 生 存 的 最 大 力 量 安 全 的 目 的, 也 就 是 國 家 的 保 護 功 能, 對 外 要 抵 抗 強 權 捍 衛 國 家, 保 持 國 家 領 土 權 的 完 整, 對 內 要 排 除 一 切 對 人 民 生 存 的 障 礙 而 國 家 之 功 能 無 時 不 在 進 化 之 中, 而 隨 著 國 家 功 能 的 變 遷, 防 止 國 家 遭 受 危 害 之 任 務 亦 隨 之 而 有 不 同 古 代 封 建 制 度 時 期, 警 察 權 是 為 增 進 國 民 幸 福, 保 持 公 共 安 寧 的 國 家 權 力 警 察 制 度 自 14 世 紀 肇 端 於 歐 洲, 但 至 18 世 紀 方 才 普 遍 仿 行 ( 王 1
強 化 警 民 合 作 機 制 之 研 究 家 儉,1984:19) 由 於 其 具 有 肅 奸 防 諜 緝 私 捕 盜 消 防 衛 生 稽 查 人 口 整 理 戶 籍 維 護 交 通 賑 卹 救 災 等 多 項 功 能, 故 自 19 世 紀 以 來, 幾 為 世 界 各 國 政 府 視 為 富 強 之 第 一 要 政 我 國 警 察 法 係 於 1953 年 6 月 15 日 公 布 施 行, 依 該 法 規 定 警 察 任 務 為 : 依 法 維 持 公 共 秩 序 保 護 社 會 安 全 防 止 一 切 危 害 促 進 人 民 福 利 1956 年 訂 定 警 察 法 施 行 細 則, 更 確 定 警 察 任 務, 明 定 警 察 職 權 此 一 階 段 警 察 任 務 與 職 權 由 於 主 政 者 對 警 察 功 能 期 盼 至 殷, 因 此 除 了 消 極 之 禁 止 與 干 涉 外, 更 擴 張 到 積 極 之 社 會 服 務 範 圍 實 質 上, 警 政 工 作 即 是 一 項 安 內 的 工 作, 是 在 提 供 人 民 一 個 良 好 的 治 安 環 境, 因 此 警 察 也 往 往 被 定 位 為 法 律 的 執 行 者, 以 及 社 會 安 全 與 公 共 秩 序 維 護 者 的 角 色, 此 種 角 色 定 位 與 工 作 本 質, 直 至 今 日 仍 賡 續 存 在 而 近 年 來, 世 界 各 國 內 部 政 治 經 濟 社 會 不 斷 的 變 遷, 治 安 的 維 護 單 靠 警 察 來 維 護 的 時 候, 已 經 過 去 了 換 言 之, 警 察 是 維 繫 社 會 治 安 的 有 形 力 量, 而 社 群 性 的 預 防 組 織, 則 是 維 護 治 安 的 另 一 股 潛 在 力 量, 警 察 要 做 好 治 安 工 作, 需 要 將 有 形 與 無 形 的 力 量, 交 互 整 合 運 用, 才 能 事 半 功 倍 此 外, 警 政 工 作 亦 具 有 全 時 性 無 地 域 性 之 特 性 由 於 警 察 的 勤 務 時 間 與 處 所, 具 有 高 度 的 機 動 性, 因 此 警 察 的 勤 務 作 為, 常 依 工 作 特 性 而 設 計 在 工 作 時 間 方 面, 警 察 受 理 民 眾 報 案 是 全 天 候 24 小 時, 可 謂 日 以 繼 夜 隨 時 機 動, 例 如 透 過 110 的 民 眾 報 案 系 統 及 勤 務 指 揮 中 心 管 制 系 統, 迅 速 為 民 眾 服 務 在 任 務 設 計 上, 使 其 勤 務 中 願 意 主 動 與 民 眾 接 近, 且 正 面 及 頻 繁 的 互 動, 以 接 觸 爭 取 民 眾 的 信 賴, 並 讓 民 眾 容 易 地 接 近 警 察, 而 且 喜 歡 接 近, 進 而 從 他 們 良 好 的 服 務 態 度, 增 加 對 警 察 人 員 的 信 賴 例 如 我 國 內 政 部 警 政 署 近 年 來 宣 導 舉 家 外 出, 民 眾 可 以 向 當 地 派 出 所 登 記, 要 求 基 層 員 警 加 強 家 宅 巡 邏, 另 護 送 夜 歸 婦 女 返 家 對 犯 罪 或 車 禍 被 害 人 的 協 助 關 懷 弱 勢 族 群 等 作 為, 均 納 入 警 政 工 作 的 要 項, 希 冀 獲 得 民 眾 的 支 持 與 信 任, 從 而 建 立 良 好 的 警 民 關 係 簡 言 之, 警 政 工 作 的 內 涵, 對 照 警 察 的 任 務, 就 是 服 務 人 民 保 護 人 民 民 眾 的 小 事 就 是 警 察 的 大 事, 現 代 警 政 管 理 要 融 入 企 業 管 理 2
第 一 章 前 言 的 精 神, 建 立 以 顧 客 為 尊 的 理 念, 並 將 每 一 位 與 警 察 接 觸 的 民 眾, 不 論 是 電 話 報 案 或 進 入 警 察 機 關 大 門 的 民 眾, 都 視 之 為 顧 客, 且 提 供 最 讓 顧 客 滿 意 的 服 務, 如 同 企 業 中 輸 入 到 產 出 過 程 的 品 質 管 理, 服 務 就 是 警 察 的 產 出, 有 了 良 好 的 服 務 品 質, 最 終 才 能 得 到 顧 客 滿 意 的 回 饋, 方 可 真 正 凸 顯 出 警 政 工 作 的 實 質 內 涵 及 目 的 依 據 Samuel Walker(1996:27-28) 觀 察, 過 去 100 年, 美 國 警 政 歷 史 歷 經 激 烈 改 變, 主 要 係 受 到 科 技 及 警 政 服 務 理 念 的 影 響, 最 明 顯 的 改 變 在 科 技, 如 巡 邏 警 車 及 打 擊 犯 罪 設 備 的 精 進 其 次 則 是 警 政 服 務 的 理 念, 公 眾 不 僅 是 對 警 察 期 待 與 前 大 不 同, 警 察 人 員 對 其 工 作 的 態 度 也 面 臨 鉅 大 地 改 變, 從 19 世 紀 中 葉 至 1930 年 代, 美 國 警 政 改 革 理 念 環 繞 在 專 業 化 直 至 1930 年 代 末 期, 現 代 美 國 警 政 的 主 流 特 徵 成 形, 即 警 察 組 織 形 成 單 一 模 式 : 階 級 及 半 軍 事 化 路 線 構 成 的 大 型 官 僚 組 織 在 1940 至 1960 年 間, 幾 乎 無 新 的 理 念 及 技 術 引 進 警 察 行 政, 由 於 1960 年 警 察 角 色 所 爆 發 的 危 機, 直 接 導 致 數 十 年 的 警 政 改 革 觀 察 Walker 所 描 述 的 美 國 警 政 發 展 趨 勢, 警 政 係 處 於 公 共 行 政 思 潮 變 革 中, 也 深 受 其 影 響,1930 年 代, 公 共 行 政 刻 在 建 立 原 則 時 期, 設 法 建 立 放 諸 四 海 皆 準 的 行 政 原 則, 以 達 成 組 織 目 標, 美 國 警 政 這 時 在 形 塑 專 業 化 1960 年 代 因 社 會 變 遷 及 管 理 科 學 的 精 進, 美 國 警 政 面 臨 角 色 及 改 革 的 衝 擊 在 1930 年 以 前 是 傳 統 理 論 擅 揚 時 期, 以 科 學 管 理 為 立 論 基 礎, 警 政 專 業 化 為 當 代 的 主 流 惟 警 政 於 1930 至 1960 年 代 末 期, 為 科 學 發 展 時 期, 引 入 修 正 理 論 的 充 實, 不 重 視 人 群 關 係, 猶 重 機 械 階 級 價 值, 以 致 於 無 法 適 應 社 會 的 變 遷 而 1960 年 代 發 生 角 色 危 機 時, 正 是 公 共 行 政 整 合 理 論 時 期, 權 變 適 應 環 境 的 轉 機 美 國 警 政 發 展 的 第 三 個 階 段, 主 要 是 在 1960 年 代 末 期, 美 國 社 會 大 眾 不 滿 政 府 的 投 入 越 戰, 而 走 上 街 頭 示 威 遊 行, 製 造 事 端 ; 且 由 於 當 時 警 察 只 強 調 專 業 執 法 的 角 色, 卻 忽 略 了 良 好 警 民 關 係 的 重 要 性, 於 是 經 常 爆 發 嚴 重 的 警 民 衝 突 事 件, 造 成 治 安 持 續 惡 化, 人 心 惶 惶, 這 種 強 調 專 業 執 法 的 警 政, 稱 為 標 準 警 政 模 式 3
強 化 警 民 合 作 機 制 之 研 究 (standard of model of policing), 此 模 式 通 常 用 一 套 機 制 回 應 所 有 狀 況 (one size fits all), 以 被 動 策 略 來 鎮 壓 犯 罪, 忽 略 了 犯 罪 層 次 及 其 本 質 或 其 他 不 同 情 境 (Weisbur and Braga, 2006:5) 當 時 美 國 政 府 為 解 決 這 種 治 安 的 困 境, 遂 成 立 了 幾 個 直 屬 於 總 統 的 治 安 諮 詢 委 員 會, 力 圖 研 擬 對 策 及 至 1970 年 代 起, 警 政 管 理 者 逐 漸 意 識 到, 民 眾 具 有 正 面 與 支 援 警 政 的 價 值, 警 政 管 理 者 發 現 主 動 積 極 與 民 眾 接 觸, 以 及 警 察 的 友 善 態 度, 均 會 影 響 到 民 眾 對 於 警 察 的 觀 感, 因 此, 警 察 便 致 力 發 展 各 類 方 案 及 策 略, 儘 可 能 培 養 警 察 主 動 與 民 眾 接 觸, 是 以, 強 調 警 察 與 社 區 應 建 立 夥 伴 關 係, 共 同 致 力 於 犯 罪 預 防, 才 是 改 善 社 會 治 安 根 本 之 道, 於 是 社 區 警 政 思 維, 逐 成 為 當 時 重 要 之 警 政 策 略 模 式 然 而 在 強 調 警 民 關 係 的 同 時, 亦 導 致 民 眾 對 於 警 察 更 多 的 課 責 與 要 求, 警 察 的 角 色 逐 漸 愈 趨 複 雜, 同 時 民 眾 對 於 警 察 的 角 色 期 待, 也 愈 來 愈 廣 泛, 雖 然 警 察 在 亟 思 改 善 犯 罪 控 制 及 犯 罪 預 防 的 過 程 中, 仍 有 許 多 待 改 善 之 處, 然 而 民 眾 對 於 警 察 態 度 及 警 察 工 作 上 的 表 現, 一 般 而 言, 仍 持 肯 定 態 度, 這 是 值 得 吾 人 注 意 的 Huang 和 Vaughn(1996) 經 由 廣 泛 調 查 研 究 發 現, 在 解 釋 民 眾 與 警 察 態 度 方 面, 警 察 與 民 眾 接 觸 的 變 項, 比 人 口 變 項 更 為 重 要, 此 即 呼 應 了 警 民 關 係 建 立 之 重 要 性 此 種 警 民 關 係 之 建 立 思 維, 正 符 合 了 1970 年 代 新 公 共 行 政 所 強 調 民 主 行 政 之 理 念, 同 時 亦 符 合 1980 年 代 興 起 之 公 共 管 理 所 強 調 顧 客 導 向 精 神 所 以 美 國 倡 導 的 社 區 警 政 思 想, 迄 今 不 僅 仍 為 美 國 多 數 警 察 組 織 所 採 行, 甚 且 廣 泛 影 響 到 世 界 其 他 民 主 國 家 的 警 政 作 為, 包 括 我 國 在 內 ( 朱 金 池,2007) 在 強 調 公 共 治 理 的 時 代, 政 府 事 務 之 完 成, 有 賴 市 場 與 社 會 之 協 力 在 此, 若 以 治 安 而 言, 代 表 政 府 維 護 秩 序 的 部 門 是 警 察 組 織, 市 場 與 社 會 則 為 民 間 警 民 要 能 合 作, 治 安 才 得 以 改 善 鑑 於 犯 罪 問 題 常 受 社 會 經 濟 等 因 素 所 影 響, 早 期 透 過 增 加 警 力 4
第 一 章 前 言 投 入 設 備 建 構 專 業 化 科 學 化 的 警 政, 進 行 預 防 式 的 巡 邏 及 接 獲 報 案 時 快 速 反 應 的 作 法, 研 究 顯 示 這 些 作 法 對 於 降 低 犯 罪 及 民 眾 恐 懼 的 效 果 有 限, 警 政 研 究 者 乃 提 出 以 警 力 有 限, 民 力 無 窮 警 民 合 作 協 力 解 決 社 區 問 題 為 主 的 思 維, 導 向 社 區 警 政 ( community policing) 及 問 題 導 向 警 政 (problem-oriented policing) 等 警 民 合 作 模 式 發 展, 例 如 義 警 保 全 業 者 社 區 管 理 委 員 會 社 區 巡 守 隊 等 機 構 團 體 協 助 維 護 社 會 治 安 社 區 警 政 雖 強 調 社 區 經 營 及 警 民 合 作 協 力, 共 同 投 入 維 護 社 會 治 安 工 作, 但 對 不 配 合 之 相 關 民 眾 機 構 或 團 體 亦 無 法 課 責, 故 有 論 者 倡 議 採 行 第 三 造 警 力 ( 第 三 者 警 政 第 三 造 協 力 警 政, third party policing), 將 現 行 社 區 警 政 警 民 合 作 的 模 式 賦 予 法 律 依 據, 運 用 刑 法 民 法 地 方 政 府 單 行 法 規 等 法 令 明 文 規 範, 課 予 市 民 及 相 關 機 關 ( 構 ) 團 體 等 第 三 者 共 同 維 護 社 會 安 寧 及 秩 序 的 責 任, 以 強 化 社 區 參 與 凝 聚 社 區 里 鄰 向 心 力, 進 而 增 進 警 察 社 區 及 其 他 政 府 機 關 間 之 互 動 關 係, 擴 大 犯 罪 控 制 與 預 防 之 實 質 效 率 惟 是 項 作 法 對 涉 入 之 人 民 社 區 團 體 機 構 其 他 政 府 機 關 有 何 影 響? 誰 應 主 導 及 如 何 課 責? 監 督 機 制 為 何? 合 法 使 用 武 力 的 範 圍? 有 無 實 務 推 動 之 案 例? 如 何 納 入 並 強 化 我 國 現 有 警 民 合 作 機 制 等 問 題, 亦 值 得 進 一 步 探 究 第 三 造 警 力, 是 促 進 警 民 合 作 的 策 略 性 作 為 警 察, 要 能 結 合 犯 罪 者 以 外 的 所 有 人, 即 第 三 造, 治 安 工 作 才 有 做 好 的 可 能 如 何 結 合 第 三 造? 法 令 規 範, 是 一 個 重 要 的 政 策 工 具 透 過 法 令, 結 合 警 察 與 民 間 資 源, 形 成 警 民 合 作 的 網 絡 關 係, 以 預 防 或 偵 查 相 關 犯 罪 本 研 究 期 能 對 我 國 現 行 警 民 合 作 模 式 及 實 際 情 況 進 行 全 面 的 檢 討, 並 參 考 國 外 警 民 合 作 的 相 關 案 例 及 策 略, 為 我 國 警 民 合 作 提 出 具 體 的 政 策 建 議 及 更 精 進 之 作 法 第 二 節 研 究 背 景 近 年 以 來, 臺 灣 地 區 因 為 經 濟 急 遽 發 展, 導 致 政 治 文 化 的 快 速 5
強 化 警 民 合 作 機 制 之 研 究 變 遷 在 邁 向 自 由 化 的 過 程 中, 發 生 了 若 干 的 文 化 失 調, 諸 多 的 問 題 中, 最 使 民 眾 不 安 者, 莫 過 於 恐 懼 犯 罪 (fear of crimes) 可 由 青 少 年 偏 差 行 為 情 形 之 發 生, 發 現 其 改 變, 自 1987 年 起, 飆 車 族 與 公 權 力 公 然 對 抗, 以 至 於 1994 年 以 來, 青 少 年 多 次 之 襲 警 案 件, 青 少 年 問 題 有 潛 在 的 嚴 重 性, 以 及 彼 此 互 相 學 習 之 特 性 我 國 的 經 濟 發 展 提 供 了 更 多 的 犯 罪 機 會 與 誘 因, 而 社 會 進 步, 使 都 市 型 的 城 市 及 社 區 不 斷 增 長, 傳 統 規 範 束 縛 力 之 喪 失, 加 上 相 關 的 法 令 規 章 無 法 即 時 訂 定, 使 犯 罪 者 有 機 可 乘, 犯 罪 當 然 隨 之 增 加 因 此, 生 活 在 同 一 社 區 的 居 民, 為 求 自 我 防 衛 與 互 相 協 助, 自 然 會 產 生 守 望 相 助 互 相 關 懷 之 需 求 一 旦 民 眾 感 受 到 犯 罪 被 害 的 恐 懼, 擔 心 自 己 或 家 人 的 生 命 身 體 財 產 遭 受 損 失, 必 然 會 相 互 傳 遞 訊 息, 蔚 然 形 成 一 股 力 量, 要 求 政 府 要 有 所 作 為, 來 改 善 治 安 問 題 在 身 負 治 安 重 責 的 刑 事 司 法 體 系 之 中, 警 察 位 處 第 一 線, 透 過 勤 業 務 的 運 作, 對 犯 罪 嫌 疑 者, 蒐 集 犯 罪 證 據, 移 送 法 院 偵 查 審 判, 判 決 有 罪 之 罪 犯 受 到 刑 事 處 分, 較 嚴 重 者, 經 過 監 獄 的 監 禁, 希 望 能 矯 治 成 功, 使 受 刑 人 刑 期 期 滿 後, 重 新 步 入 社 會 改 過 遷 善, 成 為 一 位 有 用 的 人 由 此 可 知, 犯 罪 問 題 不 只 是 警 察 之 責, 若 刑 事 司 法 體 系 中 的 任 何 一 環 功 能 發 揮 不 彰, 便 無 法 改 善 犯 罪 問 題 即 使 警 察 法 院 監 獄 體 系 的 運 作 良 好, 沒 有 民 眾 支 持 配 合 與 協 助, 犯 罪 問 題 還 是 無 法 改 善 社 會 大 眾 對 改 善 治 安 的 貢 獻, 是 一 種 築 根 打 地 基 的 工 作, 刑 事 司 法 體 系 的 努 力, 是 一 種 治 標 工 作, 最 理 想 的, 當 然 是 標 本 兼 治, 並 尋 求 根 本 之 對 策, 使 社 會 治 安 淨 化, 犯 罪 率 降 低 到 民 眾 能 忍 受 的 程 度 之 下 當 前 媒 體 泛 濫, 各 個 新 聞 頻 道 為 求 得 高 收 視 率, 莫 不 針 對 暴 力 血 腥 色 情 的 社 會 新 聞 擴 大 報 導, 其 中 不 乏 駭 人 聽 聞 的 新 聞, 使 民 眾 深 覺 治 安 大 幅 惡 化, 不 少 的 青 少 年 朋 友 模 仿 犯 罪 手 法, 而 手 段 卻 更 加 兇 殘 尤 其 治 安 惡 化 以 來, 政 府 機 關 學 者 專 家 與 民 間 團 體 無 不 提 出 各 種 意 見, 希 望 改 善 治 安 義 務 社 區 警 察 巡 守 隊 即 在 此 種 社 會 條 件 下 應 景 而 生, 在 1996 年 12 月, 全 國 治 安 會 議 決 議 研 擬 以 村 里 鄰 社 區 6
第 一 章 前 言 公 寓 大 廈 為 主, 組 織 家 戶 與 社 區 推 展 守 望 相 助 與 警 民 聯 防 成 立 巡 守 隊, 針 對 治 安 顧 慮 地 區, 結 合 保 全 義 警 ( 消 ) 民 防 村 里 鄰 人 員 後 備 軍 人 社 區 義 工 等 來 推 動 本 項 工 作 民 眾 要 協 助 治 安 單 位, 做 好 治 安 維 護 工 作, 必 須 考 量 兩 大 工 作 方 針 : 一 治 標 工 作 協 助 警 察 勤 務 推 行, 避 免 少 年 兒 童 淪 為 犯 罪 被 害 者, 並 發 揮 守 望 相 助 精 神, 協 助 逮 捕 犯 罪 現 行 犯, 及 主 動 向 警 察 提 供 犯 罪 線 索, 使 犯 罪 者 無 所 遁 形 二 治 本 工 作 家 長 應 加 強 管 教 子 女, 嚴 防 其 行 為 偏 差 或 涉 足 不 妥 當 場 所 學 校 則 要 教 育 學 生 使 其 成 為 循 規 蹈 矩 正 常 有 用 之 人, 社 會 大 眾 更 應 同 心 協 力, 敦 促 輿 論, 改 變 以 收 視 率 為 導 向 的 不 當 新 聞 處 理 方 式, 進 而 消 除 不 良 犯 罪 誘 因, 達 到 預 防 犯 罪 的 目 的 同 時, 結 合 民 眾 與 治 安 單 位, 加 強 犯 罪 預 防 宣 導, 使 社 會 上 的 力 量 統 合 作 用, 重 視 犯 罪 問 題 與 徵 結, 使 民 眾 做 好 預 防 犯 罪 工 作 因 此, 要 處 理 及 預 防 青 少 年 偏 差 行 為, 必 須 大 家 一 起 來 才 能 發 揮 功 效 就 社 區 層 次 而 言, 民 眾 必 須 配 合 及 協 助 警 察, 一 起 防 治 犯 罪 案 件 發 生 就 目 前 治 安 情 況 而 言, 警 民 聯 防 的 立 意 固 然 不 錯, 但 治 本 的 各 種 措 施 則 更 為 重 要 事 實 上, 社 區 警 政 是 一 種 警 政 哲 學, 亦 是 警 政 的 策 略 作 為, 策 略 需 要 具 體 的 方 案 來 實 踐, 無 論 是 公 眾 諮 詢 組 織 調 適 社 區 動 員 及 問 題 解 決 等 理 念, 必 須 透 過 第 三 造 的 協 助 方 得 以 達 成 目 標 這 些 實 踐 策 略 的 作 為, 涉 及 第 三 造 協 力 者, 有 些 是 任 意 性 作 為, 有 些 是 指 導 性 作 為, 有 些 甚 至 是 強 制 性 的 作 為 然 而 批 判 者 認 為 社 區 警 政 立 意 雖 佳, 但 實 際 上 警 察 有 如 無 牙 之 虎, 無 法 對 不 合 作 之 相 關 市 民 及 單 位 課 責, 為 解 決 此 困 境, 遂 發 展 第 三 造 警 力 模 式, 其 可 謂 社 區 警 政 及 問 題 導 向 警 政 之 改 良 版, 將 治 安 定 調 為 安 全 社 區, 以 法 律 規 範, 將 各 權 責 單 位 及 人 員 之 共 同 維 護 社 會 安 寧 秩 序 之 社 會 責 任 法 定 化, 將 警 察 權 回 歸 到 各 權 責 單 位, 落 實 各 有 所 司, 而 此 一 警 政 模 式, 與 近 年 來 公 7
強 化 警 民 合 作 機 制 之 研 究 共 行 政 所 強 調 之 治 理 概 念 亦 相 符 第 三 節 研 究 目 的 西 方 警 政 學 者 曾 經 指 出, 過 去 30 年 來, 治 安 維 護 工 作 由 警 察 所 獨 攬 之 形 象, 已 在 私 人 警 衛 及 社 區 防 範 組 織 逐 漸 茁 壯 下 受 到 挑 戰, 這 些 以 私 人 或 社 區 為 基 礎 的 團 體, 致 力 於 預 防 犯 罪 抗 制 犯 罪 逮 捕 違 法 者 偵 查 罪 犯 以 及 制 止 衝 突 等 活 動, 警 察 已 不 再 等 同 於 治 安, 此 稱 為 警 政 單 一 紀 元 的 結 束 或 警 政 的 複 數 化 這 種 以 社 區 自 覺 及 犯 罪 預 防 為 導 向 的 治 安 策 略 觀 念 的 轉 變, 在 今 日 臺 灣 社 會 亟 須 推 展, 其 體 現 方 法 之 一 則 有 賴 社 區 守 望 相 助 的 推 動 臺 灣 地 區 守 望 相 助 之 萌 芽, 始 於 1965 年 臺 灣 省 辦 理 推 行 守 望 相 助 發 展 工 作 時, 將 之 納 入 社 區 倫 理 精 神 建 設 之 一, 是 現 稱 守 望 相 助 工 作 之 始, 可 見 其 發 展 甚 早, 不 過 成 效 則 尚 不 明 顯 及 至 1995 1996 年 間, 國 內 相 繼 發 生 多 起 嚴 重 影 響 社 會 的 刑 案 之 後, 政 府 於 1996 年 12 月 間, 乃 由 行 政 院 召 開 全 國 治 安 會 議, 會 後 重 要 決 議 之 一 便 是 將 社 區 守 望 相 助 列 為 犯 罪 預 防 對 策 之 一, 並 獲 得 積 極 推 行 社 區 守 望 相 助 普 遍 推 廣 家 戶 聯 防 警 報 連 線 系 統 之 結 論 為 落 實 該 會 議 結 論, 內 政 部 乃 於 1998 年 3 月 10 日 依 (87) 內 警 字 第 8702078 號 函 頒 內 政 部 建 立 全 國 治 安 維 護 體 系 - 守 望 相 助 再 出 發 推 行 方 案 函 發 省 ( 市 ) 及 縣 ( 市 ) 政 府 實 施, 期 能 結 合 社 區 資 源, 落 實 治 安 全 民 化, 建 立 全 國 治 安 維 護 體 系 在 警 察 實 務 單 位 中, 刻 板 之 印 象, 是 在 於 吾 人 所 認 知 之 民 力, 目 前 均 著 重 於 義 警 保 全 業 者 社 區 管 理 委 員 會 巡 守 隊 等 協 助 社 會 治 安 維 護 之 發 展, 目 前 的 社 會 大 眾, 每 個 人 都 是 努 力 在 為 自 己 的 前 途 生 計 而 認 真 工 作, 對 於 生 活 周 遭 有 關 的 公 共 議 題, 較 少 有 額 外 的 體 力 來 共 同 分 擔 承 受 社 區 安 全 之 維 護 工 作, 而 義 警 保 全 業 者 社 區 管 理 委 員 會 巡 守 隊 等 組 織 之 成 立, 早 期 均 由 一 群 熱 心 公 益 之 人 士 極 力 倡 導, 當 然 與 基 層 派 出 所 積 極 的 鼓 勵, 也 有 很 大 關 係, 但 從 實 際 的 執 行 層 面 來 看, 義 警 保 全 業 者 社 區 管 理 委 員 會 巡 守 隊 等 協 助 社 會 8
第 一 章 前 言 治 安 維 護 之 功 能, 確 能 對 於 少 數 治 安 事 件 之 發 生, 產 生 嚇 阻 作 用, 但 長 期 執 行 的 結 果, 則 可 能 牽 涉 到 參 與 民 眾 態 度 之 轉 變 工 作 關 係 等 而 產 生 變 化, 甚 至 變 了 質, 對 於 民 力 的 運 用 而 言, 必 然 會 產 生 負 面 的 刻 板 效 果 ; 因 此, 自 發 性 組 織 與 成 員 處 理 緊 急 事 件 能 力 之 培 養, 以 及 雞 婆 不 是 抓 耙 子 觀 念 之 釐 清, 喚 醒 社 會 大 眾 共 同 注 意 到 社 會 變 遷 之 影 響, 唯 有 如 此, 才 能 夠 有 具 體 之 成 效 ; 期 望 透 過 民 力 ( 義 警 保 全 業 者 社 區 管 理 委 員 會 巡 守 隊 等 ) 與 警 察 合 作 之 警 民 關 係 省 思 後, 具 體 釐 清 概 念, 以 為 警 察 於 警 民 協 力 夥 伴 關 係 之 角 色 與 定 位 定 調, 提 供 未 來 警 民 合 作 機 制 發 展 之 基 礎 因 此, 本 研 究 之 目 的, 可 進 行 : 一 檢 視 我 國 現 行 警 民 合 作 現 況 ( 例 如 義 警 保 全 業 者 社 區 管 理 委 員 會 巡 守 隊 等 協 助 社 會 治 安 維 護 情 形 ) 及 問 題 檢 討 二 蒐 集 國 外 ( 例 如 : 美 國 日 本 英 國 德 國 中 國 大 陸 澳 洲 等 國 家 ) 警 民 合 作 的 理 念 策 略 與 實 務 經 驗 三 探 討 引 進 第 三 造 警 力 等 模 式 成 為 警 民 合 作 之 可 行 性 及 作 法 四 探 討 個 人 及 企 業 主 之 社 會 責 任 五 提 出 強 化 我 國 警 民 合 作 之 具 體 政 策 建 議 及 配 套 措 施 第 四 節 研 究 方 法 本 研 究 所 運 用 之 研 究 方 法, 係 包 括 有 : 焦 點 團 體 座 訪 談 訪 談 比 較 研 究 以 及 文 件 分 析 等, 分 述 如 下 一 焦 點 團 體 座 談 Krueger(1986) 把 焦 點 團 體 訪 談 (focus group interviews) 稱 為 將 探 討 焦 點 環 繞 在 單 一 論 題, 進 行 有 組 織 的 團 體 式 討 論 焦 點 團 體 訪 談 的 目 的, 在 於 塑 造 一 種 坦 誠 的 常 態 的 會 談, 以 更 深 入 探 討 研 究 的 主 題 吳 淑 瓊 (1992) 則 提 及, 焦 點 團 體 是 一 種 蒐 集 民 眾 對 某 些 研 究 主 題 的 認 知 態 度 與 行 為 的 研 究 方 法 9
強 化 警 民 合 作 機 制 之 研 究 綜 上 所 述, 可 以 瞭 解 焦 點 團 體 訪 談 是 藉 由 團 體 互 動 的 方 式 討 論, 針 對 某 些 特 定 主 題 進 行 訪 談, 以 擷 取 參 與 者 對 某 些 主 題 的 看 法 態 度 與 經 驗 這 類 內 隱 性 的 知 識, 如 : 資 訊 知 識 ( 李 仁 芳 賴 建 男 賴 威 龍,1997) 吳 淑 瓊 (1992) 指 出 焦 點 團 體 法 訪 談 最 大 的 功 能, 是 能 蒐 集 探 索 性 的 資 料, 在 研 究 的 每 一 個 階 段, 均 可 發 揮 功 能 周 雅 容 ( 1997) 則 指 出, 焦 點 團 體 法 的 特 色, 在 於 明 確 的 善 用 團 體 中 成 員 互 動 過 程, 來 促 使 成 員 們 表 達 他 們 個 人 豐 富 的 經 驗 及 想 法 換 句 話 說, 是 藉 由 團 體 互 動 過 程, 來 刺 激 思 考 及 想 法, 使 成 員 能 在 不 同 意 見 交 流 激 盪 下, 多 層 面 表 達 各 種 與 研 究 議 題 相 關 的 經 驗 情 感 態 度 及 看 法 在 受 訪 者 的 特 性 上, 以 參 與 者 人 口 變 項 以 及 社 會 文 化 特 徵 有 關 的 因 素, 來 選 擇 同 質 的 研 究 對 象 (Stewart and Shamdasani, 1990) 一 個 焦 點 團 體 內 的 成 員 最 好 能 具 有 相 同 職 業 社 會 階 層 教 育 水 準 年 齡 或 家 庭 特 性 等, 因 相 同 特 質 與 生 活 型 態 的 人 才 有 話 講, 才 能 無 拘 無 束 的 發 言 互 相 討 論 ( 吳 淑 瓊,1992) 本 研 究 針 對 法 律 學 者 公 共 行 政 學 者 警 察 政 策 與 實 務 之 專 家 與 學 者 以 及 社 會 意 見 領 袖 等 領 域 之 專 家 學 者, 進 行 5 個 場 次 之 焦 點 團 體 座 談, 以 瞭 解 警 民 合 作 機 制 之 實 際 作 為 運 作 及 面 臨 之 相 關 問 題 等 議 題 ; 並 針 對 第 三 造 警 力 模 式 做 一 評 估, 內 容 包 括 那 些 人 員 團 體 可 能 成 為 第 三 造 者 未 來 可 用 以 要 求 第 三 造 分 擔 責 任 以 預 防 犯 罪 及 降 低 犯 罪 的 機 制 與 槓 捍 ( 法 令 規 範 合 作 徵 詢 等 ) 以 及 分 權 的 治 理 網 絡 形 成 等 二 訪 談 法 訪 談 是 指 二 個 人 以 上 的 交 談, 其 要 件 是 至 少 有 一 位 以 上 的 訪 談 人, 以 及 一 位 以 上 的 受 訪 者 訪 談 人 透 過 語 言 溝 通 來 獲 取 受 訪 者 的 某 些 訊 息, 即 如 同 對 話 一 樣, 在 提 話 與 回 答 的 互 動 過 程 中, 用 來 收 集 訪 談 人 所 需 要 的 資 訊 實 際 上, 訪 談 是 一 種 收 集 資 訊 的 工 具, 如 果 能 經 由 適 當 的 控 制 與 安 排, 訪 談 人 就 能 夠 探 詢 對 方 的 想 法, 得 到 所 想 要 的 答 案 此 外, 訪 談 可 以 是 正 式 的, 也 可 以 是 非 正 式 的, 可 以 經 由 非 標 準 非 結 構 化 或 開 放 式 問 題 的 探 索, 由 外 圍 逐 步 切 入 主 題 的 核 心, 也 可 10
第 一 章 前 言 以 透 過 標 準 結 構 化 或 封 閉 式 的 問 題, 來 探 討 比 較 成 熟 的 議 題 希 望 透 過 訪 談 取 得 一 些 重 要 因 素, 而 這 些 重 要 因 素 並 非 單 純 用 面 對 面 式 的 普 通 訪 談 就 能 得 到 結 果 (Tayor and Bogdan, 1984) 訪 談 有 別 於 單 純 訪 談, 訪 談 目 的 在 於 透 析 訪 談 的 真 正 內 幕 真 實 意 涵 衝 擊 影 響 未 來 發 展 以 及 解 決 之 道 一 般 而 言, 訪 談 能 比 一 般 訪 談 要 花 費 更 多 的 時 間, 但 是 其 所 得 到 的 結 果 更 具 能 深 入 描 述 事 物 的 本 質, 以 做 為 進 一 步 分 析 的 依 據 訪 談 法, 又 稱 質 性 訪 談, 是 一 種 帶 有 目 的 的 對 話 (convers-ations with a purpose)(burgess, 1984) 此 類 訪 談 法 往 往 沒 有 預 設 問 題 的 答 案, 問 題 是 採 用 開 放 式 的 又 可 區 分 為 半 結 構 式 和 非 結 構 式 的 訪 談 半 結 構 式 訪 談 的 研 究 者 會 訂 出 訪 談 大 綱 ; 談 話 的 內 容 沒 有 嚴 格 限 制, 大 多 根 據 談 話 的 進 度, 適 時 的 追 問 和 修 正 問 題 非 結 構 式 訪 談 則 是 完 全 去 除 訪 談 問 題 的 順 序, 沒 有 標 準 化 程 序, 大 多 以 一 種 日 常 生 活 對 話 進 行 訪 談 資 訊 係 透 過 訪 談 者 與 受 訪 者 間 的 互 動 而 獲 得 本 研 究 之 評 估 方 法, 亦 採 用 質 化 政 策 評 估, 所 謂 質 化 評 估 方 法, Taylor 與 Bodgan(1984) 曾 界 定 為 : 產 生 描 述 性 資 料 的 研 究 過 程, 包 括 人 類 自 我 的 書 面 或 會 話 的 文 字 與 可 觀 察 的 行 為 由 此 可 知, 質 化 評 估 包 含 下 列 要 素 : ( 一 ) 資 料 來 源 是 多 元 的, 可 能 來 自 深 度 訪 問 與 行 為 觀 察, 也 可 能 來 自 官 方 文 獻 與 會 議 紀 錄 ( 二 ) 必 須 要 有 建 立 理 論 或 獲 取 發 現 的 分 析 或 詮 釋 程 序, 這 些 程 序 如 資 料 登 錄 備 忘 錄 撰 寫 非 統 計 抽 樣 構 念 架 構 的 繪 圖 ( 三 ) 根 據 不 同 的 讀 者 需 要, 可 以 撰 寫 成 不 同 的 學 術 性 書 面 報 告 或 簡 報 性 的 口 頭 報 告 質 化 評 估 者 不 會 迷 信 數 字, 但 亦 不 至 於 完 全 排 斥 數 字 的 運 用, 一 般 而 言, 其 質 化 評 估 者 的 研 究 態 度 必 須 相 當 嚴 謹, 一 方 面, 他 必 須 退 後 一 步, 批 判 性 地 分 析 問 題 情 境, 認 知 並 避 免 偏 誤 的 存 在, 以 獲 取 有 效 與 可 信 賴 的 資 料, 進 行 抽 象 的 思 考 另 一 方 面, 其 亦 需 具 理 論 與 社 11
強 化 警 民 合 作 機 制 之 研 究 會 的 敏 感 性, 一 則 以 過 去 經 驗 詮 釋 所 觀 察 的 社 會 人 文 現 象, 一 則 以 理 論 知 識 詮 釋 所 觀 察 的 情 境, 這 兩 者 之 間 都 能 把 握 相 當 的 分 析 距 離 因 此, 不 少 學 者 認 為 質 化 評 估 的 最 大 益 處, 是 :1 它 可 以 揭 發 與 瞭 解 社 會 現 象 背 後 更 多 不 為 人 知 的 事 實 2 它 可 以 彌 補 量 化 評 估 所 無 法 說 明 的 有 關 社 會 現 象 之 細 節 本 研 究 透 過 訪 談 對 於 民 力 組 織 等 事 務 相 當 熟 悉 之 專 家 學 者, 來 印 證 及 實 際 落 實 執 行, 具 有 代 表 性, 期 能 蒐 集 更 多 資 料 以 為 佐 證, 而 使 研 究 結 果 能 更 為 可 靠 周 延 另 本 研 究 進 行 訪 談 時, 側 重 於 臺 灣 城 鄉 地 區 警 民 合 作 之 實 況, 並 從 中 分 析 不 同 樣 態 社 區 的 警 民 合 作 歷 史 現 況 機 制, 提 出 因 地 制 宜 之 政 策 建 議 三 比 較 研 究 法 由 於 臺 灣 社 會 之 價 值 相 當 多 元, 文 化 和 政 治 認 同 也 相 當 分 歧 和 複 雜, 進 行 警 民 合 作 機 制 及 相 關 組 織 之 分 析, 要 獲 得 一 致 性 的 評 價 標 準 幾 乎 不 可 能 透 過 跨 國 性 的 研 究 和 比 較, 可 以 讓 我 們 獲 得 相 對 客 觀 之 評 價 標 準 因 此, 本 研 究 進 行 若 干 主 要 國 家 的 跨 國 比 較, 包 括 : 美 國 日 本 英 國 德 國 中 國 大 陸 澳 洲 本 研 究 參 考 George Bereday ( 貝 瑞 德 ) 1 所 提 出 的 比 較 教 育 研 究 法 ( 王 家 通, 1979: 113-138), 1 Denzin( 1978) 將 複 雜 的 資 料 收 集 方 法 理 論 研 究 者 方 法 論 視 為 四 種 類 型 的 三 角 測 量 : 1 資 料 三 角 測 定 : 研 究 中 利 用 不 同 來 源 的 資 料 ; 2 研 究 者 三 角 測 定 : 使 用 不 同 研 究 者 從 事 同 一 個 研 究 ; 3 理 論 的 三 角 測 量 : 使 用 多 種 理 論 來 解 釋 同 一 組 資 料 ; 4 方 法 論 的 三 角 測 量 : 運 用 多 種 方 法 研 究 一 個 問 題 本 研 究 擬 採 用 資 料 的 三 角 測 量 : 焦 點 團 體 座 談 訪 談 資 料 以 及 比 較 分 析 所 得 實 況 之 引 用 Patton( 1990) 亦 提 出 藉 由 三 角 交 叉 法 ( Triangulation) 作 為 評 量 質 化 研 究 品 質 的 方 法, 三 角 檢 定 可 分 為 四 個 類 型 : 1 方 法 三 角 檢 定 - 使 用 不 同 方 法 來 蒐 集 資 料 ; 2 資 料 三 角 檢 定 - 使 用 不 同 來 源 的 資 料 ; 3 研 究 者 三 角 檢 定 - 由 不 同 的 研 究 人 員 來 分 析 資 料 ; 4 理 論 三 角 檢 定 - 使 用 多 重 觀 點 或 理 論 來 詮 釋 一 組 資 料 本 研 究 採 用 方 法 三 角 檢 定 資 料 三 角 檢 定 及 理 論 三 角 檢 定 來 確 保 資 料 的 嚴 謹 度 就 方 法 而 言, 採 用 比 較 分 析 專 人 訪 談 及 焦 點 團 體 訪 談 等, 來 增 加 資 料 之 深 度 及 廣 度 就 資 料 來 源, 不 僅 訪 問 警 民 合 作 機 制 人 員 本 身, 亦 可 訪 問 意 見 領 袖 之 民 眾 等, 以 確 保 資 料 的 可 靠 性 ; 亦 可 同 時 周 詳 地 關 照 不 同 個 體, 對 研 究 問 題 意 涵 之 認 知 就 理 論 觀 點 而 言, 不 僅 從 供 給 ( 警 察 機 關 中 之 警 察 人 員 等 ) 需 求 ( 民 眾 ) 之 觀 點 出 發, 亦 參 照 警 民 合 作 機 制 參 與 其 中 之 人 員 之 觀 點 研 究 問 題, 期 能 12
第 一 章 前 言 並 依 研 究 需 求 修 正 部 分 的 研 究 步 驟 之 所 以 採 貝 瑞 德 比 較 研 究 方 法 的 原 因, 是 因 為 其 所 提 出 的 四 步 驟 : 描 述 解 釋 併 排 比 較 模 式, 目 的 在 於 發 展 一 個 可 供 分 析 與 比 較 的 邏 輯 型 式, 依 此 步 驟 進 行 比 較 研 究, 可 以 減 少 因 文 化 偏 見 或 我 族 中 心 主 義 所 帶 來 的 誤 解, 以 期 獲 得 更 客 觀 正 確 的 結 論 Bereday 指 出 : 在 描 述 與 解 釋 的 階 段, 應 廣 泛 蒐 集 與 整 理 有 關 該 國 教 育 事 實 的 第 一 手 資 料, 以 瞭 解 其 教 育 特 徵 ( 王 家 通,1979:116-120) 然 而, 本 研 究 限 於 時 間 與 人 力 的 種 種 因 素, 在 進 行 跨 國 比 較 時, 透 過 蒐 集 有 關 各 國 之 相 關 資 料, 以 分 析 其 警 民 合 作 機 制 之 內 容, 作 為 警 民 合 作 機 制 及 組 織 運 作 本 土 化 比 較 之 切 入 點 其 次,Bereday 的 模 式 在 併 排 與 比 較 的 階 段, 如 果 蒐 集 的 各 國 資 料 出 現 不 齊 全 或 不 對 稱 的 現 象 時, 會 導 致 判 斷 的 不 均 衡 ( 王 家 通, 1979:134) 資 料 不 對 稱 的 原 因, 往 往 是 因 為 各 國 的 資 料 本 來 就 很 難 對 稱, 再 者, 研 究 期 間 可 能 無 法 將 相 關 資 料 完 全 蒐 集 齊 全 因 此, 本 研 究 就 第 四 步 驟 的 比 較 部 分 加 以 修 正, 於 併 排 後 並 不 形 成 假 設, 而 是 直 接 找 出 相 似 相 異 點, 進 行 說 明 式 的 比 較, 將 各 國 的 資 料 隨 時 穿 插 引 入, 藉 以 加 深 深 度 與 充 實 內 容 四 文 件 分 析 法 文 件 分 析 法 (document analysis) 意 指 研 究 者 透 過 挖 掘 一 些 歷 史 文 件 或 日 常 生 活 的 紀 錄 筆 記 圖 片 印 刷 品 報 紙 雜 誌 等, 勾 勒 及 傳 遞 研 究 者 內 心 圖 像 ( image ) 與 文 件 本 身 所 賦 予 的 深 層 意 義 ( Altheide, 1966) Altheide( 1996) 認 為 文 件 分 析 法 即 是 一 種 重 視 概 念 發 展 結 合 尋 找 ( locating) 確 認 (identifying) 恢 復 (retrieving ) 和 分 析 文 件 的 關 連 性 重 要 性 及 其 意 義 的 方 法 程 序 及 技 巧 文 件 分 析 法 乃 屬 於 社 會 科 學 的 研 究 方 法, 許 多 質 性 研 究 者 將 它 視 為 其 研 究 策 略 中 極 具 意 義 與 適 合 的 研 究 方 法, 其 質 化 分 析 可 以 彌 補 內 容 分 析 法 定 量 分 析 之 不 足 雖 然 在 定 量 分 析 中, 細 目 ( items) 的 有 不 同 之 思 考 角 度 13
強 化 警 民 合 作 機 制 之 研 究 計 算 與 類 目 (categories) 的 歸 併 提 供 了 重 要 的 訊 息, 然 而, 使 用 結 構 化 規 則, 僅 檢 討 細 目 出 現 的 次 數 與 類 目 分 佈 的 情 形, 易 忽 略 文 件 內 容 的 脈 絡 性 (context), 即 現 象 所 存 在 的 社 會 結 構, 導 致 具 批 判 性 爭 議 性 複 雜 性 的 問 題 流 於 簡 化, 分 析 結 果 流 於 表 面, 無 法 深 入 探 討 文 件 所 賦 予 的 深 層 意 義 (Altheide, 1966; 歐 用 生,1991) 因 此, 為 深 入 瞭 解 教 科 書 所 處 脈 絡 與 其 交 互 作 用 所 產 生 之 深 層 意 義, 本 研 究 採 質 化 的 文 件 分 析 法 透 過 質 性 的 資 料 收 集 與 分 析 的 原 則, 重 視 研 究 者 的 反 省 及 其 文 件 兩 者 的 交 互 作 用, 對 文 件 內 容 進 行 深 入 分 析, 以 發 現 證 明 該 文 件 內 容 的 環 境 背 景 及 其 意 義 文 件 分 析 法 ( document analysis) 又 稱 內 容 分 析 法, 發 展 於 20 世 紀 初, 早 期 的 研 究 對 象, 僅 限 於 傳 播 媒 介 和 報 章 雜 誌, 到 了 1930 年 代, 這 種 研 究 方 法 逐 漸 為 社 會 學 歷 史 學 和 政 治 學 的 研 究 所 採 用 ( Holsti, 1969, 轉 引 自 歐 用 生,1991) 由 於 當 時 只 針 對 明 顯 的 傳 播 內 容 作 分 析, 所 以 早 期 Berelson, et al,(1954)( 歐 用 生,1991) 將 內 容 分 析 定 義 為 : 客 觀 系 統 及 定 量 的 敘 述 明 顯 傳 播 內 容 之 一 種 研 究 法 Dane( 1990)( 歐 用 生, 1991), 內 容 分 析 發 展 至 今, 已 擴 展 至 分 析 其 潛 在 內 容, 即 為 構 成 文 件 材 料 中 推 論 的 蘊 含 的 及 潛 在 的 意 義 之 質 性 研 究 因 此 重 新 定 義 為 : 將 相 關 理 論 的 訊 息 作 系 統 性 及 客 觀 性 的 推 理 之 一 種 研 究 方 法 歐 用 生 (1991) 認 為, 內 容 分 析 法 是 透 過 量 化 的 技 巧 以 及 質 化 的 分 析, 以 客 觀 且 系 統 的 態 度, 對 文 件 內 容 進 行 分 析, 藉 以 推 論 該 文 件 內 容 的 環 境 背 景 及 意 義 ( 一 ) 在 方 法 上 : 注 重 客 觀 系 統 及 量 化 的 研 究 ( 二 ) 在 範 圍 上 : 分 析 各 種 不 同 溝 通 形 式 內 容 的 信 息 及 整 個 過 程 ( 三 ) 在 價 值 上 : 對 溝 通 內 容 作 敘 述 性 的 解 說 及 其 對 整 個 溝 通 過 程 所 發 生 的 影 響 14
第 一 章 前 言 ( 四 ) 分 析 單 位 上 : 溝 通 內 容 的 各 種 特 性 如 字 主 題 人 物 項 目 等 因 此, 藉 由 本 研 究, 深 入 瞭 解 美 國 日 本 英 國 德 國 中 國 大 陸 澳 洲 以 及 我 國 等 各 國, 目 前 警 民 合 作 機 制 之 運 作 及 實 際 情 況 等 所 處 脈 絡, 以 及 各 該 國 家 民 力 組 織 與 警 察 組 織 互 動 之 情 形, 以 及 警 民 合 作 運 作 過 程 中, 交 互 作 用 所 產 生 之 深 層 意 義, 本 研 究 採 質 化 的 文 件 分 析 法, 透 過 質 性 的 資 料 收 集 與 分 析 的 原 則, 重 視 研 究 者 的 反 省 及 其 文 件 兩 者 的 交 互 作 用, 對 文 件 內 容 進 行 深 入 分 析, 以 發 現 證 明 該 文 件 內 容 的 環 境 背 景 及 其 意 義 15
強 化 警 民 合 作 機 制 之 研 究 16
第 二 章 研 究 架 構 與 研 究 設 計 第 二 章 研 究 架 構 與 研 究 設 計 警 民 合 作 與 夥 伴 關 係 之 建 立, 是 現 代 警 政 推 動 社 會 治 安 工 作 的 一 大 利 器, 是 有 效 的 社 會 風 險 分 擔 的 一 環 ; 而 警 察 機 關 為 能 持 續 促 成 此 類 的 預 防 工 作 推 動, 減 少 未 來 社 會 治 安 所 必 須 花 費 的 成 本 而 言, 應 是 值 得 肯 定, 並 加 以 深 耕 之 警 察 作 為 警 民 合 作 空 間 之 主 要 架 構, 在 於 要 能 產 生 對 話 有 效 設 計 並 能 符 合 民 主 的 精 神, 探 討 其 中 應 努 力 之 脈 絡 與 方 向 (Skelcher and Smith, 2005) 本 研 究 企 盼 藉 由 警 民 合 作 機 制 執 行 情 形 之 觀 察 面 著 手, 期 彙 整 出 其 輪 廓, 進 而 分 析 問 題, 將 所 得 發 現 與 結 論, 作 為 未 來 警 政 單 位 與 民 力 組 織 在 推 展 社 區 警 政 工 作 之 建 議 參 考 架 構 警 力 是 真 的 有 限, 而 民 力 是 否 真 的 無 窮? 在 現 實 的 社 會 情 況 下, 吾 人 以 為, 民 力 是 無 窮 的 是 散 佈 於 整 個 社 會 當 中 的, 但 若 缺 乏 有 效 的 管 理 運 用, 其 實 質 的 效 用 等 於 零 ; 從 現 今 社 會 觀 之, 人 們 都 是 忙 於 個 人 的 事 務, 如 果 沒 有 遇 上 與 切 身 利 害 相 關 的 狀 況, 絕 大 多 數 的 人 都 是 抱 持 著 自 掃 門 前 雪 的 心 態, 也 就 是 說, 這 個 工 商 業 發 達 的 社 會, 雞 婆 心 態 的 人 是 少 見 的 再 者, 在 功 利 主 義 下, 人 們 為 追 求 個 人 生 活 品 味 的 提 升, 汲 汲 營 營 於 開 創 個 人 事 業 生 涯, 至 少 對 於 社 會 而 言, 雖 不 致 有 危 害 產 生 ; 但 若 是 每 個 人 都 是 此 種 心 態, 人 與 人 之 間 必 然 日 漸 冷 漠 相 待, 無 法 整 合 共 識 的 ; 在 對 於 整 體 的 公 共 事 務 上, 個 體 是 無 法 獨 立 生 存 的, 在 此 要 強 調 的 是 互 助 合 作, 也 就 是 警 民 合 作 夥 伴 之 關 係, 因 此, 構 築 公 部 門 與 私 部 門 私 部 門 與 私 部 門 人 與 人 之 間 的 信 任 基 礎 後, 再 由 彼 此 互 動 當 中 的 對 話 過 程, 產 生 共 識, 進 而 共 同 去 完 全 參 與 政 策 策 略 的 制 定 過 程, 如 此 的 共 識 才 能 夠 共 受 支 持, 共 同 分 擔 風 險 本 研 究 係 針 對 我 警 察 機 關 在 新 時 代 裡, 警 民 合 作 夥 伴 關 係 之 建 立, 正 亟 待 警 察 機 關 踏 出 與 公 私 部 門 進 一 步 構 築 資 源 整 合 運 用 平 臺 之 腳 步, 捨 棄 本 位 主 義 的 迷 思 ; 本 研 究 躬 逢 此 一 重 要 轉 型 過 程 的 關 17
強 化 警 民 合 作 機 制 之 研 究 鍵 時 刻, 在 訪 談 焦 點 團 體 座 體 等 之 觀 察 歸 納 與 分 析 當 中, 對 於 警 民 合 作 關 係 與 治 安 風 險 分 擔 中 的 定 位 與 角 色 ( 策 略 聯 盟 者 中 間 地 帶 者 共 同 參 與 者 搭 起 橋 樑 之 中 介 者 ), 能 予 以 有 效 釐 清 界 定, 以 期 有 所 貢 獻 於 實 務 界 本 節 首 先 提 出 本 研 究 之 研 究 架 構 與 研 究 方 法, 茲 簡 述 如 後 18
第 二 章 研 究 架 構 與 研 究 設 計 第 一 節 研 究 架 構 1 本 研 究 運 用 文 獻 探 討 中 所 操 作 之 各 項 定 義, 研 究 架 構 如 下 圖 2- 我 國 現 行 警 民 合 作 現 況 及 問 題 探 討 焦 訪 文 1 義 警 警 民 合 作 機 制 1 義 警 2 保 全 業 3 社 區 管 理 委 員 會 4 巡 守 隊 5 其 他 點 件 團 分 體 談 析 比 文 較 獻 分 探 析 討 2 保 全 業 3 社 區 管 理 委 員 會 4 巡 守 隊 5 其 他 國 外 警 民 合 作 理 念 策 略 與 實 務 經 驗 1 美 國 2 日 本 3 英 國 4 德 國 5 中 國 大 陸 強 化 我 國 警 民 合 作 1 具 體 政 策 建 議 2 配 套 措 施 6 澳 洲 焦 點 第 三 造 警 力 模 式 之 效 能 評 估 團 體 1 可 能 的 第 三 造 2 法 令 規 範 合 作 徵 詢 等 3 分 權 治 理 網 絡 的 形 成 圖 2-1 研 究 架 構 ( 資 料 來 源 : 研 究 團 隊 繪 製 ) 19
強 化 警 民 合 作 機 制 之 研 究 第 二 節 研 究 流 程 本 研 究 之 研 究 流 程, 詳 如 下 圖 2-2 研 究 動 機 研 究 目 的 研 究 區 選 定 文 獻 回 顧 研 究 架 構 研 究 方 法 資 料 蒐 集 ( 網 路 ) 焦 點 團 體 座 談 訪 談 資 料 分 析 與 整 理 結 論 與 建 議 圖 2-2 研 究 流 程 20
第 二 章 研 究 架 構 與 研 究 設 計 第 三 節 研 究 實 施 本 研 究 之 實 施, 共 分 為 : 焦 點 團 體 座 談 訪 談, 以 及 比 較 研 究 法 等 三 種 類 型, 惟 本 處 僅 論 述 焦 點 團 體 座 談 及 訪 談 之 研 究 實 施, 以 下 分 別 敘 述 之 一 焦 點 團 體 座 談 ( 一 ) 焦 點 團 體 訪 談 對 象 依 據 本 研 究 實 際 需 要, 係 以 法 律 學 家 公 共 行 政 學 者 警 察 政 策 及 實 務 界 之 專 家 學 者 以 及 社 會 意 見 領 袖 等 4 大 類 型 人 員, 作 為 本 研 究 焦 點 團 體 之 對 象, 實 施 焦 點 訪 談, 共 計 進 行 5 個 場 次 學 者 共 計 33 人 次 所 以, 本 研 究 焦 點 團 體 座 談 對 象 數, 詳 如 下 表 2-1 : 表 2-1 本 研 究 焦 點 團 體 座 談 對 象 數 類 型 對 象 數 備 註 法 律 學 家 8 公 共 行 政 學 者 6 警 察 政 策 及 實 務 界 之 專 家 學 者 15 社 會 意 見 領 袖 4 合 計 33 人 次 ( 二 ) 焦 點 團 體 訪 談 對 象 本 研 究 團 隊 共 計 進 行 五 個 場 次 焦 點 團 體 座 談, 邀 請 之 專 家 學 者, 其 詳 細 名 單 及 其 經 歷 現 職, 詳 如 下 表 2-2 21
強 化 警 民 合 作 機 制 之 研 究 場 次 別 表 2-2 本 研 究 焦 點 團 體 座 談 人 員 一 覽 表 姓 名 學 經 歷 現 職 王 宏 文 印 地 安 那 大 學 公 共 事 務 博 士 臺 灣 大 學 政 治 系 助 理 教 授 第 一 場 次 2010 06 14 彭 錦 鵬 高 永 光 鄭 善 印 美 國 喬 治 亞 大 學 公 共 行 政 博 士 國 立 政 治 大 學 政 治 研 究 博 士 國 立 政 治 大 學 中 山 人 文 社 會 科 學 研 究 所 所 長 日 本 明 治 大 學 法 學 碩 士 國 立 中 興 大 學 法 學 碩 士 中 央 警 察 大 學 教 授 國 立 臺 灣 大 學 政 治 學 系 副 教 授 中 研 院 歐 美 所 副 研 究 員 國 立 政 治 大 學 國 家 發 展 研 究 所 專 任 教 授 開 南 大 學 法 律 學 系 教 授 系 主 任 暨 研 究 所 所 長 官 政 哲 內 政 部 警 政 署 秘 書 室 主 任 臺 北 縣 警 察 局 副 局 長 第 二 場 次 2010 08 02 葉 毓 蘭 美 國 伊 利 諾 大 學 公 共 政 策 分 析 博 士 中 央 警 察 大 學 外 事 警 察 學 系 主 任 暨 外 事 警 察 研 究 所 所 長 中 央 警 察 大 學 外 事 警 察 學 系 專 任 副 教 授 黃 錦 堂 德 國 杜 賓 根 大 學 法 學 博 士 臺 灣 大 學 政 治 系 教 授 蔣 基 萍 馬 振 華 洪 文 玲 朱 金 池 中 央 警 察 大 學 警 政 研 究 所 碩 士 保 安 警 察 第 二 總 隊 分 隊 長 組 員 ; 中 央 警 察 大 學 中 隊 長 組 員 講 師 美 國 明 尼 蘇 打 大 學 社 會 學 博 士, 曾 任 該 局 預 防 科 科 長 國 際 刑 警 科 科 長 偵 查 科 科 長 國 立 政 治 大 學 法 律 研 究 所 博 士 中 央 警 察 大 學 行 政 警 察 學 系 系 主 任 國 立 政 治 大 學 公 共 行 政 研 究 所 ( 公 共 行 政 學 博 士 ) 苗 栗 縣 警 察 局 ( 頭 份 分 局 分 局 長 ) 中 央 警 察 大 學 行 政 警 察 學 系 暨 警 察 政 策 研 究 所 專 任 副 教 授 內 政 部 警 政 署 刑 事 警 察 局 警 政 監 中 央 警 察 大 學 行 政 警 察 學 系 暨 警 察 政 策 研 究 所 教 授 中 央 警 察 大 學 行 政 警 察 系 暨 警 察 政 策 研 究 所 專 任 副 教 授 黃 富 源 美 國 Sam Houston State 考 試 委 員 22
第 二 章 研 究 架 構 與 研 究 設 計 黃 朝 盟 University 大 學 刑 事 司 法 博 士 中 央 警 察 大 學 犯 罪 防 治 系 教 授 兼 教 務 長 美 國 佛 羅 里 達 州 立 大 學 公 共 行 政 學 博 士 國 立 臺 北 大 學 公 共 行 政 暨 政 策 學 系 的 專 任 教 授 中 華 國 家 競 爭 力 研 究 學 會 理 事 長 林 明 鏘 德 國 海 德 堡 大 學 法 學 博 士 臺 灣 大 學 法 律 學 系 教 授 第 三 場 次 2010 09 10 第 四 場 次 2010 10 15 李 湧 清 洪 文 玲 中 央 警 察 大 學 教 授 兼 外 事 警 察 學 系 系 主 任 國 立 政 治 大 學 法 律 研 究 所 博 士 中 央 警 察 大 學 行 政 警 察 學 系 系 主 任 中 央 警 察 大 學 專 任 教 授 中 央 警 察 大 學 行 政 警 察 學 系 暨 警 察 政 策 研 究 所 教 授 陳 永 杉 桃 園 市 忠 義 里 里 長 桃 園 市 忠 義 里 巡 守 隊 長 陳 隆 祥 龍 生 聯 合 診 所 院 長 中 正 第 二 分 局 民 防 大 隊 長 楊 永 基 黃 宗 仁 中 央 警 察 大 學 學 士 臺 北 大 學 公 共 行 政 暨 政 策 研 究 所 中 央 警 察 大 學 警 政 研 究 所 博 士 班 研 究 生 新 竹 市 警 察 局 局 長 警 政 署 保 安 組 專 員 內 政 部 警 政 署 行 政 組 組 長 劉 少 民 中 央 警 察 大 學 警 政 研 究 所 碩 士 臺 中 縣 警 察 局 副 局 長 陳 慶 甫 中 央 警 察 大 學 專 修 科 雲 林 縣 警 察 局 保 安 民 防 課 課 長 張 舜 南 中 央 警 察 大 學 警 政 研 究 所 碩 士 內 政 部 警 政 署 戶 口 組 警 務 正 第 五 場 次 2011 01 27 余 永 廉 李 文 章 洪 文 玲 中 央 警 察 大 學 刑 事 研 究 所 碩 士 政 治 大 學 公 共 行 政 研 究 所 博 士 生 中 央 警 察 大 學 碩 士 臺 北 市 政 府 警 察 局 刑 事 警 察 大 隊 副 大 隊 長 國 立 政 治 大 學 法 律 研 究 所 博 士 中 央 警 察 大 學 行 政 警 察 學 系 系 刑 事 局 犯 罪 偵 查 科 組 長 刑 事 局 預 防 科 科 長 中 央 警 察 大 學 行 政 警 察 學 系 暨 警 察 政 策 研 究 所 教 授 23
強 化 警 民 合 作 機 制 之 研 究 林 信 睿 主 任 中 央 警 察 大 學 警 政 研 究 所 博 士 班 研 究 生 宜 蘭 縣 警 察 局 保 防 室 股 長 陳 鏡 華 中 央 警 察 大 學 碩 士 苗 栗 縣 警 察 局 戶 口 課 警 務 員 陳 明 傳 許 福 生 楊 源 明 黃 明 昭 李 政 峰 二 訪 談 Sam Houston State University 大 學 刑 事 司 法 博 士 中 央 警 察 大 學 總 隊 長 國 境 系 系 主 任 中 央 警 察 大 學 犯 罪 防 治 研 究 所 博 士 公 關 室 主 任 中 央 警 察 大 學 碩 士 嘉 義 市 警 察 局 局 長 中 央 警 察 大 學 碩 士 臺 北 縣 政 府 警 察 局 刑 警 大 隊 大 隊 長 中 央 警 察 大 學 警 政 研 究 所 博 士 班 研 究 生 中 央 警 察 大 學 國 境 系 教 授 中 央 警 察 大 學 警 察 政 策 研 究 所 所 長 刑 事 警 察 局 副 局 長 臺 北 市 政 府 警 察 局 刑 事 警 察 大 隊 大 隊 長 中 央 警 察 大 學 隊 長 本 研 究 所 進 行 之 訪 談 對 象, 係 以 基 層 實 際 從 事 義 勇 警 察 保 全 業 者 駐 衛 警 社 區 管 理 委 員 會 幹 部 委 員 以 及 巡 守 隊 幹 部 及 隊 員 等 人, 茲 將 相 關 資 料 分 析 如 後 ( 一 ) 訪 談 對 象 本 研 究 除 透 過 焦 點 團 體 座 談 之 方 式, 來 獲 取 資 訊 外, 另 亦 針 對 我 國 警 民 合 作 機 制 中 之 義 勇 警 察 保 全 業 者 社 區 管 理 委 員 會 以 及 巡 守 隊 等 之 有 關 人 員 進 行 訪 談, 訪 談 之 受 訪 人 員, 如 下 表 2-3 至 表 2-6 所 示, 訪 談 對 象 的 選 擇 方 面, 主 要 係 以 滾 雪 球 之 方 式 進 行, 並 願 意 接 受 訪 談 者 為 主, 以 廣 徵 意 見 加 以 整 合 分 析, 並 納 入 研 究 報 告 本 研 究 進 行 訪 談 時, 側 重 於 臺 灣 城 鄉 地 區 警 民 合 作 之 實 況, 分 析 不 同 樣 態 社 區 的 警 民 合 作 歷 史 現 況 機 制, 並 提 出 因 地 制 宜 之 政 策 建 議 本 研 究 訪 談 對 象, 義 勇 警 察 計 20 人 保 全 業 暨 從 業 人 員 計 12 人 社 區 管 理 委 員 會 幹 部 委 員 計 11 人 以 及 巡 守 隊 幹 部 及 隊 員 計 17 人 24
第 二 章 研 究 架 構 與 研 究 設 計 ( 二 ) 訪 談 樣 本 範 圍 強 化 我 國 警 民 合 作 機 制 係 本 研 究 所 欲 探 討 之 主 要 議 題 鑑 於 轄 區 特 性 不 同, 警 民 合 作 機 制 與 運 作 方 式 亦 可 能 有 所 差 異 因 此 本 研 究 的 範 圍 及 於 全 臺, 故 受 訪 對 象, 依 臺 灣 地 理 狀 況 區 分 為 : 北 部 地 區 中 部 地 區 南 部 地 區 及 東 部 地 區 等 四 個 轄 域, 以 維 周 全 ( 三 ) 訪 談 樣 本 選 取 方 式 除 研 究 範 圍 為 全 臺 外, 同 時 考 量 城 鄉 發 展 程 度 的 差 異, 影 響 警 民 合 作 的 表 現, 所 以 在 四 個 區 域 中, 以 隨 機 選 取 方 式, 分 別 挑 選 位 處 都 會 ( 或 城 市 ) 及 鄉 村 之 民 力 組 織 成 員 ( 職 務 為 隊 長 幹 事 外 勤 之 人 員 ) 做 為 訪 談 對 象, 並 依 此 進 行 城 鄉 的 差 異 性 比 較 ( 四 ) 本 研 究 訪 談 對 象 之 分 析 茲 將 本 研 究 所 訪 談 之 對 象, 其 基 本 資 料 與 其 社 區 淵 源 與 脈 絡, 分 析 如 下 各 表 表 2-3 基 本 資 料 1 義 勇 警 察 : 本 研 究 所 訪 談 義 勇 警 察 人 員 基 本 資 料, 詳 如 下 表 2-3 本 研 究 訪 談 之 義 勇 警 察 人 員 基 本 資 料 地 區 別 南 投 埔 里 南 投 信 義 屏 東 東 港 臺 東 臺 東 桃 園 蘆 竹 合 計 中 隊 長 2 0 0 0 0 2 分 隊 長 0 1 2 2 1 6 職 稱 小 隊 長 0 2 0 0 1 3 隊 員 2 1 2 2 2 9 總 計 4 4 4 4 4 20 擔 任 現 職 里 長 0 0 1 0 0 1 性 別 男 4 4 4 4 4 20 年 齡 31~40 0 1 1 2 1 5 41~50 1 3 2 1 1 8 51~60 2 0 1 1 2 6 25
強 化 警 民 合 作 機 制 之 研 究 服 務 義 警 年 資 居 住 社 區 時 間 擔 任 義 警 目 的 義 警 角 色 義 警 組 織 人 數 基 本 資 料 60 以 上 1 0 0 0 0 1 1~5 0 0 2 0 2 4 6~10 0 1 2 1 0 4 11~15 0 2 0 2 0 4 16~20 0 0 0 1 1 2 21 以 上 4 1 0 0 1 6 六 年 以 上 九 年 以 下 0 0 1 0 1 2 十 年 以 上 二 十 年 以 下 0 0 2 0 1 3 二 十 年 以 上 4 0 0 0 2 6 世 居 0 4 1 4 0 9 可 以 為 地 方 服 務 4 4 3 2 2 15 為 了 社 區 安 全 3 2 1 1 1 8 有 多 餘 時 間 2 0 0 0 1 3 村 里 民 間 之 互 動 增 加 0 2 1 1 0 4 像 社 區 警 察 2 0 3 2 2 9 像 社 區 急 難 救 助 隊 0 4 0 1 2 7 像 社 區 義 工 協 助 社 區 交 通 維 護 4 2 1 1 0 8 像 婦 幼 安 全 守 護 者 0 2 0 0 0 2 像 村 里 ( 社 區 ) 政 令 宣 導 員 2 0 1 0 0 3 11 人 以 上,20 人 以 下 0 4 3 3 4 14 31 人 以 上,40 人 以 下 0 0 0 1 0 1 41 人 以 上,50 人 以 下 2 0 0 0 0 2 51 人 以 上 2 0 1 0 0 3 2 守 望 相 助 巡 守 隊 人 員 : 本 研 究 所 訪 談 之 守 望 相 助 隊 人 員 基 本 資 料, 詳 如 下 表 2-4 表 2-4 本 研 究 訪 談 之 巡 守 隊 人 員 基 本 資 料 地 區 別 南 投 埔 里 南 投 信 義 屏 東 東 港 臺 東 臺 東 桃 園 蘆 竹 中 隊 長 3 0 0 0 2 5 分 隊 長 0 1 1 2 0 4 職 稱 小 隊 長 0 0 0 0 1 1 隊 員 1 0 3 2 1 7 總 計 4 1 4 4 4 17 性 別 男 4 1 4 4 4 17 年 齡 31~40 0 1 1 2 0 4 合 計 26
第 二 章 研 究 架 構 與 研 究 設 計 41~50 0 0 1 2 2 5 51~60 4 0 1 0 2 7 服 務 1~5 2 1 1 2 0 6 巡 守 隊 年 6~10 2 0 3 2 3 10 資 11~15 0 0 0 0 1 1 居 住 社 區 時 間 擔 任 巡 守 隊 目 的 巡 守 隊 角 色 巡 守 隊 組 織 人 三 年 以 上 五 年 以 下 2 0 0 0 0 2 六 年 以 上 九 年 以 下 0 0 1 0 0 1 二 十 年 以 上 2 0 1 2 4 9 世 居 0 1 2 2 2 7 可 以 為 地 方 服 務 2 1 4 3 4 14 曾 親 身 經 歷 受 害 過 0 0 1 0 0 1 為 了 社 區 安 全 4 1 4 4 4 17 有 多 餘 時 間 3 0 1 2 0 6 村 里 民 間 之 互 動 增 加 0 0 1 2 0 3 像 社 區 警 察 4 0 4 2 2 12 可 做 為 環 境 保 護 義 工 0 0 1 0 0 1 像 社 區 急 難 救 助 隊 3 1 0 4 2 10 像 社 區 義 工 協 助 社 區 交 通 維 護 0 1 2 4 4 11 像 婦 幼 安 全 守 護 者 0 1 0 3 0 4 像 村 里 ( 社 區 ) 政 令 宣 導 員 0 0 0 1 1 2 角 色 模 糊 不 清 楚 0 0 0 1 0 1 21 人 以 上,30 人 以 下 4 1 2 2 0 9 31 人 以 上,40 人 以 下 0 0 2 0 0 2 41 人 以 上,50 人 以 下 0 0 0 2 0 2 數 51 人 以 上 0 0 0 0 4 4 3 社 區 管 理 委 員 會 人 員 : 本 研 究 所 訪 談 之 社 區 管 理 委 員 會 人 員 基 本 資 料, 詳 如 下 表 2-5 基 本 資 料 職 稱 表 2-5 本 研 究 訪 談 之 管 理 委 員 會 人 員 基 本 資 料 地 區 別 屏 東 東 港 臺 東 臺 東 桃 園 蘆 竹 合 計 主 任 委 員 1 2 1 4 副 主 任 委 員 1 0 0 1 財 務 委 員 0 0 1 1 27
強 化 警 民 合 作 機 制 之 研 究 監 委 1 0 0 1 一 般 委 員 0 0 2 2 其 他 0 2 0 2 總 計 3 4 4 11 性 別 男 3 3 3 9 女 0 1 1 2 21~30 0 0 0 0 年 齡 31~40 0 1 1 2 41~50 3 0 1 4 51~60 0 3 1 4 服 務 管 委 會 1~5 3 1 4 8 年 資 6~10 0 3 0 3 居 住 社 區 時 間 擔 任 管 委 會 目 的 管 委 會 角 色 管 委 會 人 數 三 年 以 上 五 年 以 下 0 0 1 1 六 年 以 上 九 年 以 下 0 3 3 6 十 年 以 上 二 十 年 以 下 2 1 0 3 二 十 年 以 上 1 0 0 1 可 以 為 地 方 服 務 3 0 1 4 為 了 社 區 安 全 1 3 4 8 村 里 民 間 之 互 動 增 加 1 2 1 4 像 社 區 警 察 0 1 4 5 可 做 為 環 境 保 護 義 工 1 1 1 3 像 社 區 急 難 救 助 隊 1 2 3 6 像 社 區 義 工 協 助 社 區 交 通 維 護 2 0 1 3 像 婦 幼 安 全 守 護 者 0 0 1 1 像 村 里 ( 社 區 ) 政 令 宣 導 員 0 1 1 2 10 人 以 下 1 4 0 5 11 人 以 上,20 人 以 下 2 0 4 6 4 保 全 業 者 人 員 : 本 研 究 所 訪 談 之 保 全 業 者 人 員 基 本 資 料, 詳 如 下 表 2-6 基 本 資 料 職 稱 表 2-6 本 研 究 訪 談 之 保 全 業 者 人 員 基 本 資 料 地 區 別 南 投 埔 里 臺 東 臺 東 桃 園 蘆 竹 合 計 案 場 主 管 1 2 1 4 總 幹 事 0 0 5 5 駐 衛 警 1 2 0 3 總 計 2 4 6 12 28
第 二 章 研 究 架 構 與 研 究 設 計 性 別 年 齡 服 務 保 全 業 年 資 居 住 社 區 年 資 擔 任 保 全 業 之 目 的 保 全 業 所 擔 任 之 角 色 保 全 業 人 數 男 2 4 4 10 女 0 0 2 2 21~30 0 2 0 2 31~40 2 0 1 3 41~50 0 2 2 4 51~60 0 0 3 3 1~5 0 3 4 7 6~10 2 1 1 4 11~15 0 0 1 1 不 到 一 年 0 0 1 1 一 年 以 上 三 年 以 下 0 2 0 2 三 年 以 上 五 年 以 下 0 1 3 4 六 年 以 上 九 年 以 下 0 1 2 3 二 十 年 以 上 2 0 0 2 可 以 為 地 方 服 務 0 2 3 5 為 了 社 區 安 全 2 0 3 5 作 生 意 可 多 認 識 人 2 0 0 2 村 里 民 間 之 互 動 增 加 0 2 1 3 其 他 0 0 2 2 像 社 區 警 察 2 2 3 7 可 做 為 環 境 保 護 義 工 0 0 1 1 像 社 區 急 難 救 助 隊 2 0 4 6 像 社 區 義 工 協 助 社 區 交 通 維 護 0 0 6 6 像 婦 幼 安 全 守 護 者 0 1 4 5 像 村 里 ( 社 區 ) 政 令 宣 導 員 0 1 4 5 其 他 2 0 1 3 10 人 以 下 2 0 2 4 11 人 以 上,20 人 以 下 0 2 2 4 21 人 以 上,30 人 以 下 0 1 1 2 31 人 以 上,40 人 以 下 0 0 1 1 41 人 以 上,50 人 以 下 0 1 0 1 29
強 化 警 民 合 作 機 制 之 研 究 第 四 節 資 料 處 理 與 分 析 在 質 的 資 料 處 理 與 分 析 方 面 : 一 內 容 分 析 本 研 究 係 針 對 警 民 合 作 機 制 之 實 際 現 況 與 相 關 問 題 發 掘 為 主, 除 透 過 焦 點 團 體 座 談 外, 亦 藉 由 訪 談 之 資 料, 予 以 相 互 分 析 印 證 二 分 析 步 驟 質 性 分 析 者 很 重 要 的 任 務 是 發 展 新 的 概 念, 以 及 呈 現 成 果, 質 化 最 後 的 過 程, 研 究 者 綜 合 以 上 客 觀 資 料, 再 根 據 自 己 所 學 經 驗 和 判 斷, 將 研 究 資 料 發 展 成 新 的 概 念 並 呈 現 具 體 成 果 為 使 本 研 究 更 臻 客 觀 真 實, 研 究 團 隊 將 使 用 三 角 測 量 法 ( triangulation), 期 能 得 到 一 個 較 完 整 的 事 實 全 貌 以 下 便 是 本 研 究 分 析 之 步 驟 : ( 一 ) 訪 談 札 記, 錄 音 機 與 錄 音 帶 ( 二 ) 訪 談 紀 錄 整 理 ( 三 ) 資 料 分 類 ( 四 ) 形 成 主 題 與 編 碼 (open coding) ( 五 ) 現 象 的 歸 納 ( 六 ) 文 獻 印 證 ( 七 ) 概 念 的 發 展 與 呈 現 成 果 30
第 三 章 文 獻 探 討 第 三 章 文 獻 探 討 學 理 上 所 謂 社 區 犯 罪 預 防 (Community Crime Prevention) 的 目 的, 在 重 組 社 區, 強 化 非 正 式 社 會 控 制 其 方 式 包 括 改 進 社 區 的 物 理 環 境, 自 組 守 望 相 助 組 織 或 巡 邏 隊 等, 以 提 升 社 區 意 識 和 歸 屬 感, 促 進 社 區 發 展 而 減 低 犯 罪 機 會 在 都 會 區 中 最 常 見 的 就 是 高 樓 大 廈 之 管 理 委 員 會 或 守 望 相 助 組 織 等 守 望 相 助 的 目 的, 亦 即 以 整 合 發 揮 民 間 力 量, 協 助 警 察 機 關 維 護 社 會 治 安, 同 時 達 到 敦 親 睦 鄰 1981 年 7 月 內 政 部 警 政 署 及 民 政 單 位 訂 頒 警 察 機 關 推 行 高 樓 及 社 區 治 安 維 護 實 施 要 點 及 守 望 相 助 推 行 要 點, 及 函 各 警 察 及 民 政 單 位 全 面 推 展 臺 北 市 與 高 雄 市 因 各 里 及 社 區 較 集 中, 推 行 守 望 相 助 工 作 較 為 容 易, 成 效 亦 為 顯 見 故 有 效 推 行 守 望 相 助 工 作 喚 起 居 民 社 區 意 識 結 合 相 關 單 位 人 員 團 體 組 織, 發 揮 眾 人 力 量, 配 合 政 府 全 力 推 展, 恢 復 此 一 傳 統 美 德, 發 揮 互 助 互 愛 之 精 神, 協 助 維 護 社 區 安 寧 秩 序, 並 使 其 與 警 察 勤 務 相 結 合, 構 成 社 會 的 安 全 面, 以 發 揮 防 制 犯 罪 功 能, 保 障 居 民 生 命 財 產 安 全, 建 立 和 諧 安 詳 之 生 活 環 境 隨 著 環 境 的 日 益 複 雜 與 多 元, 政 府 機 關 必 須 採 取 新 的 治 理 模 式 : 一 方 面 強 調 社 會 政 治 體 系 的 管 理 需 求 功 能, 另 一 方 面 同 時 重 視 國 家 機 關 本 身 的 治 理 能 力 (Kooiman, 1993) 詳 言 之, 政 府 機 關 若 能 結 合 民 間 社 會 豐 沛 的 力 量, 維 持 治 理 需 求 與 治 理 能 力 之 間 的 動 態 平 衡, 將 可 有 效 處 理 治 理 危 機 ( 包 括 不 可 治 理 與 不 當 治 理 ) 的 問 題 基 此, 在 公 私 部 門 之 間, 建 立 夥 伴 關 係 之 觀 點 日 漸 被 接 受, 且 被 視 為 一 種 新 的 治 理 模 式 ( Osborne, 2000) 未 來 政 府 組 織 之 角 色, 必 須 放 在 網 絡 觀 點 來 看, 並 應 強 調 其 治 理 之 能 力, 亦 即 複 雜 網 絡 管 理 之 能 力 政 府 將 成 為 網 絡 社 會 中 核 心 的 知 識 管 理 者 總 之, 網 絡 式 組 織 的 出 現, 主 要 是 因 為 社 會 環 境 發 生 了 無 形 的 變 化 ( unseen transformation) - 網 絡 社 會 景 況 的 出 現 因 此, 組 織 必 31
強 化 警 民 合 作 機 制 之 研 究 須 要 具 備 比 傳 統 官 僚 組 織 更 快 速 的 行 動 能 力 更 富 創 意 的 策 略 更 有 彈 性 以 及 在 顧 客 與 工 作 人 員 之 間 形 成 更 密 切 的 夥 伴 關 係 對 臺 灣 的 社 區 環 境 來 說, 最 大 的 優 勢 是 結 構 面, 也 就 是 廣 泛 而 建 構 完 整 的 溝 通 管 道, 這 些 溝 通 管 道 將 警 察 民 眾 與 其 他 利 害 關 係 人 ( Stakeholders ) 聚 在 一 起 處 理 問 題 所 謂 結 構 包 括 了 政 府 組 織 與 非 政 府 組 織 在 內, 譬 如 : 基 層 警 察 系 統 ( 分 局 派 出 所 管 區 系 統 ) 杜 區 發 展 協 會 巡 守 隊 民 代 ( 議 員 村 長 等 ) 警 友 會 民 間 團 體 ( 廟 會 的 管 理 委 員 慈 濟 志 工 等 ) 會 議 ( 治 安 座 談 會 村 民 大 會 等 ) 線 民 及 其 他 非 正 式 的 人 際 關 係 網 這 些 網 絡 各 自 的 動 員 能 力 都 很 強, 但 各 系 統 獨 立 存 在 與 運 作, 彼 此 缺 乏 整 合, 造 成 溝 通 障 礙 也 就 是 說, 網 絡 結 構 雖 然 存 在, 實 際 功 能 卻 未 能 彰 顯 公 民 社 會 社 區 意 識 與 信 任 關 係, 均 是 連 結 網 絡 間 的 各 個 節 點, 並 使 其 發 揮 應 有 功 能 的 重 要 條 件 而 警 察 則 能 藉 由 警 民 之 間 實 際 接 觸 的 各 種 活 動, 幫 助 建 構 網 絡 間 的 公 民 社 會 社 區 意 識 與 信 任 關 係 ( 章 光 明,2008:57) 以 下 就 警 民 合 作 機 制 之 文 獻 探 討 之 第 一 節 治 理 概 念 意 涵 21 世 紀 以 來, 各 國 公 共 行 政 所 面 臨 的 主 要 議 題 是 : 政 府 與 人 民 的 關 係 日 趨 複 雜 ; 中 央 政 府 權 責 日 漸 分 權 或 下 授 給 下 級 政 府 及 民 間 社 會 ; 管 理 者 必 須 更 具 管 理 此 種 複 雜 網 絡 關 係 的 能 力 於 是 促 使 傳 統 的 統 治 理 念 逐 漸 轉 型 為 治 理 的 理 念 治 理 ( governance) 乃 是 共 同 統 治 與 管 理 的 意 思, 其 核 心 概 念 之 一 為 網 絡 治 理 ( network governance), 其 意 思 可 解 釋 : 由 多 元 利 害 關 係 人 構 成 的 網 絡, 共 同 遵 循 一 定 規 則, 管 理 並 回 應 彼 此 的 需 求, 在 重 視 政 府 原 有 權 威 體 系 及 民 間 網 絡 關 係 下, 透 過 透 明 誠 信 課 責 協 商 的 共 同 管 理 方 式, 處 理 相 關 問 題, 達 成 共 同 的 目 標, 目 前 此 種 治 理 的 理 念, 大 致 上 已 普 遍 被 行 政 社 群 所 接 受 治 理, 廣 義 言 之, 舉 凡 國 家 對 公 民 社 會 所 進 行 所 有 干 預 行 動 ( interventional actions) 均 屬 之, 另 有 研 究 者 認 為 是 政 府 意 義 的 變 遷 32