兼 论 官 吏 分 途 与 层 级 分 流 现 象 社 会 2016 1 CJS 第 36 卷 周 黎 安 摘 要 : 本 文 重 新 梳 理 了 行 政 发 包 制 理 论 中 行 政 与 发 包 的 关 系, 将 政 治 晋 升 机 制 正 式 引 入 行 政 发 包 关 系, 定 义 了 行 政 内 部 发 包 与 行 政 外 部 发 包 的 组 织 边 界 在 此 基 础 上, 本 文 重 新 诠 释 了 历 史 上 的 官 吏 分 途 以 及 当 今 的 层 级 分 流 现 象 本 文 认 为, 从 秦 汉 到 明 清, 中 国 经 历 了 官 吏 分 途 和 吏 役 合 一 的 双 重 过 程, 这 实 际 上 代 表 了 中 国 官 僚 体 制 组 织 边 界 的 重 大 变 化, 即 从 行 政 内 包 到 行 政 外 包 的 过 程, 而 推 动 整 个 过 程 的 驱 动 力 是 帝 国 所 面 临 的 日 益 严 重 的 财 政 压 力 本 文 还 对 中 国 历 史 上 国 家 与 社 会 的 关 系 特 征 进 行 了 重 新 表 述 相 同 的 历 史 现 象, 不 同 的 解 析 框 架, 本 文 与 周 雪 光 的 帝 国 逻 辑 理 论 进 行 了 一 次 深 入 的 学 术 对 话 关 键 词 : 政 府 组 织 边 界 行 政 发 包 制 行 政 外 包 晋 升 机 制 官 吏 分 途 犗 狉 犵 犪 狀 犻 狕 犪 狋 犻 狅 狀 犪 犾 犅 狅 狌 狀 犱 犪 狉 狔 狅 犳 犃 犱 犿 犻 狀 犻 狊 狋 狉 犪 狋 犻 狏 犲 犛 狌 犫 犮 狅 狀 狋 狉 犪 犮 狋 犻 狀 犵 : 犃 狀 犃 狀 犪 犾 狔 狊 犻 狅 犳 狋 犺 犲 犛 犲 狆 犪 狉 犪 狋 犻 狅 狀 狅 犳 犗 犳 犻 犮 犪 犾 狊 犪 狀 犱 犔 狅 犮 犪 犾 犛 狋 犪 犳 犪 狀 犱 犛 狋 狉 犪 狋 犻 犳 犲 犱 犕 狅 犫 犻 犾 狋 狔 犣 犎 犗 犝 犔 犻 犃 狀 犃 犫 狊 狋 狉 犪 犮 狋 : 犜 犺 犻 狊 狆 犪 狆 犲 狉 犻 狀 狋 狉 狅 犱 狌 犮 犲 狊 犪 狀 犪 狀 犪 犾 狔 狊 犻 狅 犳 犪 犱 犿 犻 狀 犻 狊 狋 狉 犪 狋 犻 狏 犲 狊 狌 犫 犮 狅 狀 狋 狉 犪 犮 狋 犻 狀 犵 犻 狀 狉 犲 犾 犪 狋 犻 狅 狀 狋 狅 狋 犺 犲 狆 狉 狅 犿 狅 狋 犻 狅 狀 犿 犲 犮 犺 犪 狀 犻 狊 犿 犻 狀 犆 犺 犻 狀 犲 狊 犲 犵 狅 狏 犲 狉 狀 犿 犲 狀 狋 犪 犱 犿 犻 狀 犻 狊 狋 狉 犪 狋 犻 狅 狀 犪 狀 犱 狉 犲 犱 犲 犳 犻 狀 犲 狊 狋 犺 犲 狅 狉 犵 犪 狀 犻 狕 犪 狋 犻 狅 狀 犪 犾 犫 狅 狌 狀 犱 犪 狉 狔 犫 犲 狋 狑 犲 狀 犻 狀 狋 犲 狉 狀 犪 犾 犪 狀 犱 狅 狌 狋 狊 狅 狌 狉 犮 犻 狀 犵 犪 犱 犿 犻 狀 犻 狊 狋 狉 犪 狋 犻 狏 犲 狊 狌 犫 犮 狅 狀 狋 狉 犪 犮 狋 犻 狀 犵. 犜 犺 犲 狉 犲 犾 犪 狋 犻 狅 狀 狊 犺 犻 狆 犫 犲 狋 狑 犲 狀 犪 犱 犿 犻 狀 犻 狊 狋 狉 犪 狋 犻 狅 狀 犪 狀 犱 狊 狌 犫 犮 狅 狀 狋 狉 犪 犮 狋 犻 狀 犵 犻 狊 犲 狓 犪 犿 犻 狀 犲 犱 狋 犺 狉 狅 狌 犵 犺 狋 犺 犲 狋 狑 狅 狊 犪 犾 犻 犲 狀 狋 犳 犲 犪 狋 狌 狉 犲 狊 狅 犳 犵 狅 狏 犲 狉 狀 犿 犲 狀 狋, 狀 犪 犿 犲 犾 狔, 犿 狌 犾 狋 犻 犪 狊 犽 犪 狀 犱 犿 狅 狀 狅 狆 狅 犾 狔 狅 犳 狆 狌 犫 犾 犻 犮 狊 犲 狉 狏 犻 犮 犲 狊 犪 狀 犱 狊 狋 犪 狋 犲 狏 犻 狅 犾 犲 狀 犮 犲. 犛 狌 犫 犮 狅 狀 狋 狉 犪 犮 狋 犻 狀 犵 狋 犲 狀 犱 狊 狋 狅 狊 犪 狏 犲 犳 犻 狊 犮 犪 犾 犪 狀 犱 犪 犱 犿 犻 狀 犻 狊 狋 狉 犪 狋 犻 狏 犲 犮 狅 狊 狋 狊 犳 狅 狉 狋 犺 犲 狆 狉 犻 狀 犮 犻 狆 犾 犲 狊 作 者 : 周 黎 安 北 京 大 学 光 华 管 理 学 院 ( 犃 狌 狋 犺 狅 狉 : 犣 犎 犗 犝 犔 犻 犃 狀, 犌 狌 犪 狀 犵 犺 狌 犪 犛 犮 犺 狅 犾 狅 犳 犕 犪 狀 犪 犵 犲 犿 犲 狀 狋, 犘 犲 犽 犻 狀 犵 犝 狀 犻 狏 犲 狉 狊 犻 狋 狔 ) 犈 犿 犪 犻 犾 : 狕 犺 狅 狌 犾 犪 @ 犵 狊 犿. 狆 犽 狌. 犲 犱 狌. 犮 狀 34
犪 狀 犱 狅 犳 犲 狉 犺 犻 犵 犺 狆 狅 狑 犲 狉 犲 犱 犪 狀 犱 犱 犻 犳 犲 狉 犲 狀 狋 犻 犪 狋 犲 犱 犻 狀 犮 犲 狀 狋 犻 狏 犲 狊 狋 狅 狊 狌 犫 犮 狅 狀 狋 狉 犪 犮 狋 狅 狉 狊. 犎 狅 狑 犲 狏 犲 狉, 犻 狋 犮 犪 狀 犪 犾 狊 狅 犾 犲 犪 犱 狋 狅 狆 狅 狑 犲 狉 犪 犫 狌 狊 犲 犪 狀 犱 犿 狌 犾 狋 犻 犪 狊 犽 犱 犻 狊 狋 狅 狉 狋 犻 狅 狀. 犜 狅 狆 狉 犲 狏 犲 狀 狋 狊 狌 犫 犮 狅 狀 狋 狉 犪 犮 狋 狅 狉 狊 犿 犻 狊 犫 犲 犺 犪 狏 犻 狅 狉 狊, 犫 狌 狉 犲 犪 狌 犮 狉 犪 犮 狔 犻 狊 犪 犾 狊 狅 犮 狅 犿 狆 犲 犾 犲 犱 狋 狅 犻 犿 狆 狅 狊 犲 狏 犪 狉 犻 狅 狌 狊 犪 犱 犿 犻 狀 犻 狊 狋 狉 犪 狋 犻 狏 犲 犿 犲 犪 狊 狌 狉 犲 狊 狊 狌 犮 犺 犪 狊 狅 狏 犲 狉 狊 犻 犵 犺 狋 犪 狌 狋 犺 狅 狉 犻 狋 狔, 狏 犲 狋 狅 狆 狅 狑 犲 狉, 狉 狌 犾 犲 狊 犪 狀 犱 狆 狉 狅 犮 犲 犱 狌 狉 犲 狊. 犜 犺 犲 狆 犪 狆 犲 狉 犳 狌 狉 狋 犺 犲 狉 犲 狓 犪 犿 犻 狀 犲 狊 狋 犺 犲 狅 狉 犵 犪 狀 犻 狕 犪 狋 犻 狅 狀 犪 犾 犫 狅 狌 狀 犱 犪 狉 狔 犫 犲 狋 狑 犲 狀 犻 狀 狋 犲 狉 狀 犪 犾 犪 狀 犱 狅 狌 狋 狊 狅 狌 狉 犮 犻 狀 犵 狊 狌 犫 犮 狅 狀 狋 狉 犪 犮 狋 犻 狀 犵 狋 犺 狉 狅 狌 犵 犺 狋 犺 犲 狉 犪 狀 犽 犮 狅 犿 狆 犲 狋 犻 狅 狀 犪 狀 犱 狆 狉 狅 犿 狅 狋 犻 狅 狀 犿 犲 犮 犺 犪 狀 犻 狊 犿. 犐 犳 狊 狌 犫 犮 狅 狀 狋 狉 犪 犮 狋 犻 狀 犵 犻 狊 狆 犪 狉 狋 狅 犳 犮 狅 犿 狆 犲 狋 犻 狅 狀 犪 狀 犱 狆 狉 狅 犿 狅 狋 犻 狅 狀 狆 狉 狅 犮 犲 狊, 犻 狋 犻 狊 狉 犲 犵 犪 狉 犱 犲 犱 犪 狊 犻 狀 狋 犲 狉 狀 犪 犾 狊 狌 犫 犮 狅 狀 狋 狉 犪 犮 狋 犻 狀 犵 狑 犻 狋 犺 犻 狀 狅 狉 犵 犪 狀 犻 狕 犪 狋 犻 狅 狀 ; 狑 犺 犲 狉 犲 犪 狊 狊 狌 犫 犮 狅 狀 狋 狉 犪 犮 狋 犻 狀 犵 狊 犲 狆 犪 狉 犪 狋 犲 犱 犳 狉 狅 犿 狋 犺 犲 犫 狌 狉 犲 犪 狌 犮 狉 犪 狋 犻 犮 犺 犻 犲 狉 犪 狉 犮 犺 犻 犮 犪 犾 犿 狅 犫 犻 犾 狋 狔 犻 狊 犮 狅 狀 狊 犻 犱 犲 狉 犲 犱 犪 狊 狅 狌 狋 狊 狅 狌 狉 犮 犻 狀 犵 狊 狌 犫 犮 狅 狀 狋 狉 犪 犮 狋 犻 狀 犵. 犝 狊 犻 狀 犵 狋 犺 犻 狊 狀 犲 狑 犾 犲 狀 狊 狅 犳 狉 犪 狀 犽 狆 狉 狅 犿 狅 狋 犻 狅 狀 犿 犲 犮 犺 犪 狀 犻 狊 犿, 狑 犲 狉 犲 犻 狀 狋 犲 狉 狆 狉 犲 狋 犺 犲 狊 狅 犮 犪 犾 犲 犱 狋 犺 犲 狊 犲 狆 犪 狉 犪 狋 犻 狅 狀 狅 犳 狅 犳 犻 犮 犪 犾 狊 犪 狀 犱 犾 狅 犮 犪 犾 狊 狋 犪 犳 ( 犵 狌 犪 狀 犾 犻 犳 犲 狀 狋 狌 ) 犻 狀 犻 犿 狆 犲 狉 犻 犪 犾 犆 犺 犻 狀 犪 犪 狀 犱 狋 犺 犲 狊 狋 狉 犪 狋 犻 犳 犲 犱 犿 狅 犫 犻 犾 狋 狔 犻 狀 犿 狅 犱 犲 狉 狀 狋 犻 犿 犲. 犜 犺 犲 狆 犪 狆 犲 狉 犪 狉 犵 狌 犲 狊 狋 犺 犪 狋 狋 犺 犲 狋 狑 狅 犳 狅 犾 犱 狆 狉 狅 犮 犲 狊 狅 犳 狊 犲 狆 犪 狉 犪 狋 犻 狅 狀 狅 犳 狅 犳 犻 犮 犪 犾 狊 犪 狀 犱 狊 狋 犪 犳 犪 狀 犱 犮 狅 狀 狏 犲 狉 犵 犲 狀 犮 犲 狅 犳 狊 狋 犪 犳 犪 狀 犱 犺 犻 狉 犲 犱 犺 犪 狀 犱 狊 犻 狀 犻 犿 狆 犲 狉 犻 犪 犾 犆 犺 犻 狀 犪 犳 狉 狅 犿 犙 犻 狀 犎 犪 狀 狋 狅 犕 犻 狀 犵 犙 犻 狀 犵 犿 犪 狉 犽 犲 犱 犪 狊 犻 犵 狀 犻 犳 犮 犪 狀 狋 犮 犺 犪 狀 犵 犲 犻 狀 狊 狋 犪 狋 犲 犵 狅 狏 犲 狉 狀 犻 狀 犵 犫 狅 狌 狀 犱 犪 狉 狔 犳 狉 狅 犿 犻 狀 狋 犲 狉 狀 犪 犾 狊 狌 犫 犮 狅 狀 狋 狉 犪 犮 狋 犻 狀 犵 狋 狅 狅 狌 狋 狊 狅 狌 狉 犮 犻 狀 犵 狊 狌 犫 犮 狅 狀 狋 狉 犪 犮 狋 犻 狀 犵. 犜 犺 犻 狊 狅 犮 狌 狉 犲 犱 犫 犲 犮 犪 狌 狊 犲 狅 犳 狋 犺 犲 犻 狀 犮 狉 犲 犪 狊 犻 狀 犵 狉 犲 狏 犲 狀 狌 犲 狆 狉 犲 狊 狌 狉 犲. 犐 狋 犻 狊 狅 狌 狉 犺 狅 狆 犲 狋 犺 犪 狋 狋 犺 犻 狊 狊 狋 狌 犱 狔 狅 狆 犲 狀 狊 犳 狌 狉 狋 犺 犲 狉 犱 犻 犪 犾 狅 犵 狌 犲 狊 狅 狀 犡 狌 犲 犵 狌 犪 狀 犵 犣 犺 狅 狌 狊 犪 犱 犿 犻 狀 犻 狊 狋 狉 犪 狋 犻 狏 犲 狊 狌 犫 犮 狅 狀 狋 狉 犪 犮 狋 犻 狀 犵 狋 犺 犲 狅 狉 狔. 犓 犲 狔 狑 狅 狉 犱 狊 : 狅 狉 犵 犪 狀 犻 狕 犪 狋 犻 狅 狀 犪 犾 犫 狅 狌 狀 犱 犪 狉 狔 狅 犳 犵 狅 狏 犲 狉 狀 犿 犲 狀 狋, 犪 犱 犿 犻 狀 狊 狋 狉 犪 狋 犻 狏 犲 狊 狌 犫 犮 狅 狀 狋 狉 犪 犮 狋 犻 狀 犵, 犪 犱 犿 犻 狀 犻 狊 狋 狉 犪 狋 犻 狏 犲 狅 狌 狋 狊 狅 狌 狉 犮 犻 狀 犵, 狆 狉 狅 犿 狅 狋 犻 狅 狀, 狋 犺 犲 狊 犲 狆 犪 狉 犪 狋 犻 狅 狀 狅 犳 狅 犳 犻 犮 犪 犾 狊 犪 狀 犱 犾 狅 犮 犪 犾 狊 狋 犪 犳 一 引 言 中 国 早 在 秦 朝 就 建 立 了 全 国 性 和 职 业 化 的 官 僚 体 制, 历 时 2000 多 年, 是 世 界 范 围 内 建 立 最 早 持 续 时 间 最 长 的 文 官 制 度 伴 随 着 历 史 上 一 次 次 朝 代 更 替, 中 国 的 官 僚 体 制 在 某 些 方 面 如 中 央 集 权 职 业 化 官 僚 择 优 取 士 保 持 了 惊 人 的 稳 定 性, 但 在 另 一 些 方 面 也 历 经 重 大 变 迁 其 中 一 项 人 事 制 度 的 演 变, 即 从 秦 汉 官 吏 相 通 到 明 清 官 吏 分 途, 吸 引 了 不 少 历 史 学 家 的 眼 光 关 于 它 的 演 变 与 成 因 已 经 积 累 了 一 些 很 有 价 值 的 研 究 文 献,1 为 进 一 步 的 研 究 奠 定 了 坚 实 基 础 然 而, 如 何 将 官 吏 分 途 现 象 放 在 帝 国 治 理 这 个 大 背 景 之 下, 解 释 其 形 成 的 逻 1. 关 于 官 吏 分 途 的 具 体 历 史 过 程 及 相 关 文 献, 读 者 可 以 参 考 周 保 明 (2009) 周 雪 光 (2016) 35
社 会 2016 1 辑 与 影 响, 进 而 认 识 中 国 官 僚 体 制 的 独 特 性 质 及 其 变 化, 尚 有 许 多 可 以 探 讨 的 空 间 周 雪 光 (2016) 从 帝 国 逻 辑 的 视 角 解 析 历 史 上 的 官 吏 分 途 以 及 当 今 的 层 级 分 流 现 象, 揭 示 了 两 者 在 中 国 官 僚 体 制 漫 长 的 演 变 过 程 中 所 体 现 的 延 续 性 和 变 异 性 更 重 要 的 是, 他 结 合 早 前 提 出 的 帝 国 逻 辑 理 论 ( 周 雪 光,2014 犪 ), 从 委 托 与 代 理 名 与 实 正 式 与 非 正 式 三 个 维 度 分 析 了 官 吏 分 途 与 层 级 分 流 的 内 在 逻 辑 及 其 影 响 周 雪 光 (2016) 的 开 拓 性 意 义 不 仅 在 于 打 通 了 历 史 上 官 吏 分 途 与 当 今 层 级 分 流 现 象 之 间 的 内 在 联 系, 还 在 于 系 统 地 将 这 些 官 僚 体 制 的 特 征 和 演 变 与 帝 国 治 理 的 逻 辑 联 系 起 来 周 雪 光 认 为, 帝 国 治 理 日 益 加 剧 的 规 模 之 累 是 导 致 官 吏 分 途 的 驱 动 力, 而 官 吏 分 途 使 官 和 吏 这 两 个 群 体 既 相 互 隔 绝 又 鲜 明 对 应 : 一 是 跨 区 域 流 动 的 官 与 固 守 本 地 的 吏, 一 是 作 为 官 僚 制 度 正 式 化 精 细 化 的 官 与 非 正 式 边 缘 化 的 吏 当 今 时 代 虽 然 不 存 在 严 格 意 义 上 的 官 吏 分 途, 但 与 官 吏 分 途 所 呈 现 的 流 动 性 与 地 缘 性 差 异 相 似 的 层 级 分 流 仍 然 存 在 这 种 流 动 性 和 地 缘 性 的 结 构 性 差 异, 正 式 制 度 与 非 正 式 制 度 名 与 实 的 对 应 与 转 换, 正 是 对 帝 国 治 理 中 一 统 体 制 与 有 效 治 理 之 间 矛 盾 的 缓 冲 与 调 适, 从 而 塑 造 了 中 央 一 统 与 地 方 多 样 性 灵 活 性 并 存 的 格 局 针 对 历 史 上 官 吏 分 途 和 当 今 的 层 级 分 流 现 象, 本 文 的 观 察 和 分 析 视 角 与 周 雪 光 (2016) 有 所 不 同 本 文 在 进 一 步 发 展 行 政 发 包 制 理 论 ( 周 黎 安,2008; 周 黎 安 王 娟,2012; 周 黎 安,2014 犪,2014 犫 ) 的 基 础 上, 试 图 重 新 诠 释 官 吏 分 途 和 当 今 的 层 级 分 流 现 象, 揭 示 两 者 的 联 系 与 区 别 本 文 最 重 要 的 发 展 有 两 方 面 : 一 是 从 政 府 的 多 目 标 性 和 垄 断 性 两 个 特 征 出 发, 重 新 梳 理 行 政 发 包 制 中 行 政 与 发 包 的 关 系 ; 二 是 将 政 治 晋 升 机 制 ( 如 政 治 锦 标 赛 或 官 场 竞 争 ) 正 式 引 入 行 政 发 包 关 系, 定 义 了 行 政 内 部 发 包 与 行 政 外 部 发 包 的 组 织 边 界 2 行 政 科 层 制 的 边 界 是 晋 升 链 条 由 上 而 下 所 及 的 边 界, 晋 升 链 条 的 底 部 断 于 何 处, 政 府 边 界 就 止 于 何 处 本 文 认 为, 从 秦 汉 到 明 清, 中 国 经 历 了 官 吏 分 途 和 吏 役 合 一 的 双 重 过 程, 实 际 上 代 表 了 中 国 官 僚 体 制 组 织 边 界 的 重 大 2. 周 黎 安 (2014 犪 ) 讨 论 了 行 政 发 包 制 和 政 治 锦 标 赛 的 互 动 对 国 家 治 理 能 力 的 影 响, 但 政 治 锦 标 赛 是 被 作 为 独 立 于 行 政 发 包 制 的 一 种 激 励 机 制 看 待 的 本 文 则 是 将 政 治 晋 升 机 制 引 入 行 政 发 包 制 内 部, 在 一 个 多 层 级 的 行 政 组 织 内, 承 包 人 可 以 晋 升 到 更 高 的 职 位 36
变 化, 即 从 行 政 内 包 到 行 政 外 包 的 过 程 这 个 拓 展 的 框 架 让 我 们 看 到 官 吏 分 途 和 层 级 分 流 现 象 的 不 同 侧 面 和 问 题, 由 此 可 以 引 发 更 多 的 追 问 和 探 究 明 清 基 层 政 府 事 务 的 外 包 是 一 个 最 糟 糕 的 组 合 : 所 有 政 府 事 务, 包 括 具 备 完 全 垄 断 性 质 的 纳 税 徭 役 和 治 安, 全 部 外 包 给 了 胥 吏, 作 为 缺 乏 仕 途 前 景 的 人, 胥 吏 形 同 市 场 经 纪 人 ; 而 胥 吏 又 全 是 当 地 人, 占 有 绝 对 的 信 息 优 势, 其 职 位 是 世 袭 的, 手 中 握 有 不 受 任 何 约 束 的 政 府 权 力, 背 后 是 国 家 暴 力 机 器 的 支 持 这 解 释 了 为 什 么 胥 吏 成 为 中 国 历 史 上 最 受 人 们 诟 病 的 一 个 职 业 群 体 在 一 个 大 致 相 同 的 历 史 维 度 里, 我 们 不 仅 看 到 从 官 吏 相 通 到 官 吏 分 途 的 转 变, 也 看 到 从 乡 官 制 向 乡 役 制 的 转 变, 这 意 味 着 官 吏 分 途 可 能 是 一 个 大 规 模 的 政 府 外 包 过 程 的 局 部 而 针 对 一 些 相 同 的 历 史 现 象, 本 文 给 出 的 诠 释 与 周 雪 光 (2016) 也 有 显 著 的 不 同 周 雪 光 从 官 吏 分 途 看 到 了 地 方 多 样 性 和 灵 活 性 对 于 一 统 体 制 的 变 通 和 调 适, 我 虽 然 也 部 分 同 意 这 种 说 法, 但 更 强 调 官 吏 分 途 之 后 的 吏 作 为 赢 利 型 经 纪 人 ( 政 府 事 务 的 外 包 者 ) 可 能 造 成 的 诸 多 负 面 效 应 以 及 由 此 折 射 出 的 朝 廷 所 面 临 的 日 益 沉 重 的 财 政 压 力 本 文 还 对 中 国 历 史 上 国 家 与 社 会 的 关 系 特 征 进 行 了 重 新 表 述, 认 为 国 家 与 社 会 不 存 在 任 何 鲜 明 的 边 界, 而 更 多 地 表 现 为 一 种 连 续 的 发 包 序 列 : 从 行 政 内 部 发 包 到 行 政 外 包 化, 再 到 政 府 外 部 发 包 体 系 的 行 政 化 相 同 的 研 究 对 象, 不 同 的 解 析 框 架, 本 文 尝 试 与 周 雪 光 的 帝 国 逻 辑 理 论 进 行 一 次 深 入 的 学 术 对 话, 以 期 丰 富 和 推 进 已 有 的 研 究 二 行 政 发 包 制 下 行 政 与 发 包 的 关 系 韦 伯 (2010) 定 义 了 现 代 官 僚 制 的 一 系 列 特 征, 从 本 文 的 角 度 看, 其 中 有 如 下 几 个 特 征 值 得 强 调 : 第 一, 官 员 有 稳 定 的 职 业 前 景 和 晋 升 机 会 ; 第 二, 科 层 制 内 部 存 在 上 下 级 权 力 关 系, 职 位 的 权 限 ( 管 辖 权 ) 由 法 令 清 晰 规 定 ; 第 三, 官 员 有 可 靠 合 理 的 薪 酬 ; 第 四, 行 政 工 具 的 集 中 化 ; 第 五, 官 员 受 到 纪 律 和 规 则 的 控 制 其 中, 第 四 个 特 征 是 指 官 员 自 己 不 支 付 行 政 所 需 的 设 备 和 费 用, 而 由 科 层 组 织 集 中 提 供 韦 伯 认 为, 官 员 的 管 理 权 与 行 政 工 具 所 有 权 的 分 离 是 现 代 官 僚 制 的 一 个 核 心 特 征, 这 一 点 在 现 有 的 关 于 韦 伯 官 僚 制 的 研 究 中 没 有 得 到 足 够 的 重 视 周 黎 安 (2014 犪 ) 所 定 义 的 划 分 官 僚 制 ( 雇 佣 制 ) 与 行 政 发 包 制 的 三 个 维 度 行 政 权 的 分 配 经 济 激 励 与 内 部 控 制 与 韦 伯 对 官 僚 制 37
社 会 2016 1 特 征 的 描 述 有 着 显 著 的 对 应 关 系 行 政 权 的 分 配 对 应 着 韦 伯 科 层 制 的 第 二 个 特 征 : 行 政 发 包 制 意 味 着 在 上 下 级 的 权 威 关 系 中, 作 为 下 级 的 承 包 人 享 有 大 量 的 自 由 裁 量 权 ( 实 际 控 制 权 ), 这 与 官 僚 制 度 下 由 法 令 严 格 控 制 的 职 权 相 对 应 经 济 激 励 ( 即 财 政 预 算 与 人 员 激 励 ) 对 应 着 韦 伯 所 定 义 的 官 僚 制 的 第 三 和 第 四 个 特 征 : 行 政 发 包 制 意 味 着 财 政 和 预 算 包 干 制, 承 包 人 必 须 全 部 或 局 部 自 我 筹 资, 以 完 成 财 政 上 缴 和 经 费 支 出 的 任 务 ; 人 员 的 报 酬 取 决 于 提 供 服 务 的 收 费 或 收 入 分 成 这 和 官 僚 制 足 额 的 财 政 预 算 及 人 员 可 靠 合 理 的 薪 酬 形 成 对 照 内 部 控 制 对 应 着 第 五 个 特 征 : 行 政 发 包 制 意 味 着 以 结 果 为 导 向 的 考 核 与 监 控, 纪 律 规 则 和 程 序 作 用 有 限, 这 与 官 僚 制 以 规 则 和 程 序 为 主 的 控 制 方 式 相 对 照 3 韦 伯 定 义 的 官 僚 制 既 适 用 于 政 府, 也 适 用 于 企 业 或 类 似 的 科 层 组 织, 而 本 文 所 讨 论 的 行 政 发 包 制 是 指 政 府 内 部 的 发 包 关 系 那 么, 政 府 又 有 哪 些 特 征 使 之 区 别 于 市 场 上 的 企 业? 概 括 地 说, 多 目 标 性 ( 犿 狌 犾 狋 犻 犪 狊 犽 犻 狀 犵, 又 称 多 任 务 性 ) 和 垄 断 性 是 政 府 组 织 区 别 于 企 业 和 其 他 组 织 最 重 要 的 两 个 特 征, 也 是 我 们 思 考 政 府 治 理 问 题 最 重 要 的 出 发 点 4 政 府 的 多 目 标 性 是 指 政 府 需 要 同 时 服 务 于 多 重 任 务 和 职 能, 既 要 提 供 各 式 各 样 的 公 共 服 务 ( 如 基 础 设 施 教 育 环 境 卫 生 司 法 ), 又 要 征 税 发 展 经 济 ( 如 扶 贫 创 造 就 业 ) 维 持 社 会 稳 定 相 比 之 下, 企 业 组 3. 周 雪 光 (2014 犪 ) 提 出 的 帝 国 逻 辑 理 论 的 三 维 机 轴 委 托 与 代 理, 正 式 与 非 正 式, 名 与 实 在 周 黎 安 (2014 犪 ) 行 政 发 包 制 的 三 维 机 轴 上 程 度 不 同 地 有 所 反 映, 虽 然 不 是 一 一 对 应 比 如, 委 托 与 代 理 对 应 着 发 包 人 与 承 包 人 行 政 权 的 分 配, 名 与 实 对 应 着 发 包 人 的 正 式 权 威 与 承 包 人 的 自 由 裁 量 权, 正 式 与 非 正 式 对 应 着 内 部 控 制 当 中 官 僚 规 则 程 序 控 制 与 结 果 导 向 下 的 各 种 变 通 和 应 对 策 略 由 此 可 见, 行 政 发 包 制 并 不 直 接 对 应 着 正 式 制 度, 行 政 内 部 的 权 力 划 分 也 不 一 定 采 取 确 权 形 式 另 外, 本 文 增 加 了 经 济 激 励 ( 财 政 预 算 与 人 员 激 励 ) 这 一 新 维 度 这 其 实 为 行 政 发 包 制 的 形 成 和 演 化 预 留 了 一 个 外 部 冲 击 的 入 口 ( 即 委 托 人 面 临 的 财 政 约 束 的 变 化 ), 加 之 我 们 强 调 行 政 发 包 制 的 三 个 维 度 是 协 同 变 化 和 相 互 维 系 的, 这 就 为 增 强 理 论 的 解 释 力 ( 预 测 力 ) 和 可 证 伪 性 奠 定 了 重 要 基 础 4. 从 政 府 的 多 任 务 性 理 解 政 府 科 层 治 理 的 特 征 始 于 霍 姆 斯 特 姆 和 米 尔 格 罗 姆 ( 犎 狅 犾 犿 狊 狋 狉 狅 犿 犪 狀 犱 犕 犻 犾 犵 狉 狅 犿,1991,1994) 梯 若 尔 ( 犜 犻 狉 狅 犾 犲,1994) 和 迪 克 西 特 ( 犇 犻 狓 犻 狋,2002) 基 于 政 府 的 多 任 务 性 以 及 公 共 服 务 的 垄 断 性 给 出 了 政 府 与 企 业 的 比 较 分 析 哈 特 等 学 者 ( 犎 犪 狉 狋, 犲 狋 犪 犾.,1997) 基 于 多 任 务 性 资 产 专 用 性 和 剩 余 控 制 权 分 析 政 府 的 边 界 阿 西 莫 格 鲁 等 人 ( 犃 犮 犲 犿 狅 犵 犾 狌, 犲 狋 犪 犾.,2008) 结 合 多 任 务 性 公 共 服 务 垄 断 性 和 选 举 的 不 确 定 性 分 析 政 府 弱 激 励 成 因 则 是 一 个 最 新 的 发 展 政 府 对 暴 力 的 垄 断 是 韦 伯 所 强 调 的 一 个 维 度, 为 前 述 经 济 学 家 所 忽 略 在 法 治 不 健 全 的 社 会, 政 府 对 暴 力 的 垄 断 是 极 其 重 要 的 一 个 维 度 本 文 同 时 强 调 政 府 多 目 标 性 与 公 共 服 务 和 暴 力 的 垄 断 性 及 其 与 发 包 制 之 间 的 互 动 对 政 府 治 理 的 影 响 38
织 的 目 标 比 较 单 一, 就 是 追 求 利 润 最 大 化 政 府 的 多 重 目 标 之 间 还 可 能 相 互 冲 突 ( 如 发 展 经 济 与 环 境 治 理 ) 更 重 要 的 是, 在 一 定 的 财 力 约 束 下, 最 终 必 须 对 不 同 目 标 有 所 权 衡 与 取 舍, 如 何 维 持 多 目 标 的 平 衡 并 实 现 目 标 就 成 为 一 个 重 要 挑 战 垄 断 性 是 指 政 府 既 垄 断 了 国 家 暴 力 机 器, 同 时 又 是 公 共 事 务 的 垄 断 提 供 者,5 这 与 企 业 所 面 临 的 竞 争 性 市 场 环 境 很 不 一 样 垄 断 暴 力 意 味 着 政 府 可 能 滥 用 权 力 甚 至 诉 诸 武 力 威 胁 平 民 百 姓 的 生 命 自 由 与 财 产 在 法 治 不 健 全 政 府 权 力 不 受 约 束 的 社 会 里, 暴 力 垄 断 的 威 胁 尤 为 突 出, 是 激 化 社 会 矛 盾 的 重 要 原 因 公 共 事 务 的 垄 断 提 供 则 可 能 导 致 低 效 率 腐 败 与 肆 意 盘 剥, 因 此, 如 何 保 证 政 府 的 权 力 不 被 滥 用 政 府 的 服 务 廉 洁 高 效 ( 即 所 谓 的 有 限 与 有 效 政 府 ) 是 摆 在 所 有 政 府 面 前 的 难 题 给 定 这 两 个 特 征 及 其 潜 在 的 问 题, 要 有 效 发 挥 政 府 组 织 的 治 理 功 能 就 必 须 建 立 一 个 设 计 合 理 的 官 僚 制 度 政 府 的 多 目 标 性 与 公 共 服 务 的 垄 断 性 只 能 与 官 僚 制 的 弱 激 励 特 征 ( 如 收 支 两 条 线 以 及 官 员 收 入 与 提 供 服 务 的 数 量 脱 钩 ) 兼 容, 而 引 入 强 激 励 则 会 带 来 对 单 一 目 标 ( 如 获 取 收 入 ) 的 过 度 追 求, 强 激 励 与 垄 断 供 给 的 结 合 也 很 容 易 诱 发 盘 剥 行 为 暴 力 和 服 务 的 垄 断 性 所 带 来 的 威 胁 要 求 确 立 严 格 的 官 僚 规 则 合 法 性 审 查 与 程 序 控 制, 限 制 官 员 的 自 由 裁 量 权, 阻 止 其 合 法 伤 害 权 的 运 用 发 挥 政 府 组 织 的 效 率 需 要 上 级 的 一 元 化 权 力 和 支 配 性 命 令, 给 予 官 员 稳 定 可 靠 的 薪 酬 和 晋 升 前 景, 给 予 足 够 的 预 算 和 行 政 工 具, 并 要 求 官 员 的 专 业 化 素 质 从 这 些 方 面 看, 政 府 应 该 比 企 业 更 具 弱 激 励 特 征, 实 施 更 集 权 的 管 理, 确 立 更 多 的 规 则 约 束 和 程 序 控 制 然 而, 如 此 严 格 设 计 的 官 僚 制 要 在 现 实 生 活 中 落 地, 最 终 取 决 于 一 系 列 的 成 本 因 素 约 束 条 件 和 外 部 环 境 周 黎 安 (2014 犪 ) 强 调 了 一 些 相 关 因 素, 如 委 托 人 的 管 理 和 监 督 成 本, 财 政 约 束, 激 励 代 理 人 的 成 本, 平 民 百 姓 的 权 利 保 障 和 合 法 性 预 期, 等 等, 使 得 官 僚 制 的 现 实 版 本 偏 离 其 理 想 类 型, 向 行 政 发 包 制 转 型 另 外, 韦 伯 式 官 僚 制 的 强 规 则 和 弱 激 励 对 于 一 个 职 能 有 限 且 受 到 法 治 及 选 民 约 束 的 政 府 是 合 适 的, 但 对 于 5. 有 些 公 共 事 务, 如 审 批 办 证 纳 税 诉 讼 徭 役, 只 有 通 过 政 府 才 能 完 成, 而 有 些 公 共 服 务, 如 养 老 教 育 救 灾 修 路, 则 不 是 政 府 完 全 垄 断 的 服 务 正 是 因 为 政 府 权 力 不 受 法 律 限 制, 以 及 一 些 公 共 事 务 必 须 与 政 府 打 交 道 才 能 完 成, 平 民 百 姓 经 常 受 到 政 府 人 员 的 盘 剥 和 敲 诈 本 文 所 述 的 政 府 事 务 的 垄 断 性 都 是 在 这 个 意 义 上 定 义 的 39
社 会 2016 1 一 个 自 上 而 下 权 力 不 受 约 束 的 无 限 政 府 来 说, 强 规 则 难 以 推 行 ; 同 时, 给 定 一 只 闲 不 住 的 手, 弱 激 励 面 临 的 最 大 挑 战 是 如 何 提 供 差 异 化 的 激 励, 让 权 力 不 受 法 治 约 束 的 政 府 官 员 做 好 事 不 做 坏 事, 让 努 力 干 活 的 人 区 别 于 懒 政 不 作 为 的 人 从 委 托 人 的 角 度 看, 发 包 关 系 相 比 官 僚 制 ( 雇 佣 制 ) 来 说, 最 大 的 好 处 是 节 省 直 接 雇 人 可 能 带 来 的 监 督 和 管 理 成 本, 只 需 界 定 相 对 简 单 和 明 确 的 发 包 目 标 考 核 和 问 责 承 包 人 即 可 ; 同 时, 行 政 发 包 制 也 使 得 ( 属 地 ) 承 包 人 可 以 因 地 制 宜, 对 地 方 性 信 息 做 出 更 灵 活 的 反 应 对 于 像 中 国 这 么 庞 大 的 帝 国 来 说, 维 持 地 方 的 灵 活 性 和 多 样 性 是 极 其 必 要 的 ( 周 黎 安,2008,2014 犪 ; 周 雪 光,2011,2014 犫,2016) 更 重 要 的 是, 行 政 发 包 制 也 意 味 着 一 种 差 异 化 和 灵 活 的 激 励 机 制, 正 式 激 励 与 非 正 式 激 励 并 存, 层 层 分 包 过 程 也 是 层 层 分 利 的 过 程 ( 周 黎 安,2014 犫 ) 然 而, 发 包 制 也 使 得 承 包 人 可 以 更 加 自 由 和 狭 隘 地 实 现 自 己 的 目 标, 损 害 委 托 人 发 包 目 标 之 外 的 其 他 利 益 从 这 个 角 度 看, 发 包 制 更 适 用 于 委 托 人 目 标 相 对 单 一 且 容 易 界 定 的 场 合, 而 如 果 发 包 制 运 用 于 多 目 标 和 垄 断 性 场 合, 发 包 方 则 必 须 施 加 更 多 的 行 政 性 控 制 这 就 是 朝 廷 对 地 方 官 监 控 比 对 负 责 漕 运 驿 站 盐 政 海 关 的 官 员 的 监 控 要 严 厉 地 多 的 原 因 ; 事 实 上, 后 者 经 常 被 委 托 给 地 方 官 员 ( 如 督 抚 ) 代 为 负 责 和 监 管 从 另 一 方 面 来 说, 如 果 在 多 目 标 和 垄 断 性 场 合, 我 们 看 到 政 府 以 发 包 的 形 式 只 聚 焦 于 某 些 核 心 目 标 ( 如 只 关 心 税 赋 和 治 安 ), 那 就 说 明 政 府 在 这 些 方 面 遇 到 了 非 同 寻 常 的 压 力 而 不 得 不 两 害 相 权 取 其 轻, 甚 至 铤 而 走 险 以 企 业 外 包 为 例, 假 定 犃 企 业 从 犅 企 业 订 购 一 组 零 部 件, 双 方 协 商 好 价 格 之 后, 犅 企 业 生 产 供 货 这 里, 犃 企 业 是 发 包 方, 犅 企 业 是 承 包 方 给 定 供 货 价 格, 犅 企 业 生 产 的 成 本 越 低, 其 获 得 的 利 润 就 越 高 因 此, 发 包 关 系 提 供 了 一 种 市 场 化 的 激 励, 在 很 多 情 况 下 比 发 包 方 自 己 雇 人 生 产 更 有 效 率 ( 这 就 是 为 什 么 发 包 方 向 外 部 市 场 购 买 而 非 自 己 生 产 ) 发 包 方 不 仅 关 心 价 格, 也 关 心 零 部 件 的 质 量, 所 以 在 订 购 合 同 里 不 仅 会 写 明 交 货 价 格, 还 会 对 零 部 件 的 规 格 和 质 量 标 准 有 所 要 求 可 以 想 见, 关 于 产 品 质 量 的 维 度 越 容 易 界 定, 发 包 关 系 的 效 率 就 越 高, 反 之 带 来 的 扭 曲 效 应 就 越 大, 承 包 企 业 出 于 压 缩 成 本 的 动 机 会 降 低 产 品 的 那 些 不 易 完 全 界 定 清 楚 的 质 量 维 度 ( 如 产 品 对 人 体 辐 射 的 危 害 效 40
应 ) 现 在, 我 们 进 一 步 假 定 这 个 发 包 方 不 仅 关 注 价 格 质 量, 还 关 心 承 包 企 业 的 生 产 过 程 是 否 履 行 社 会 责 任, 如 是 否 保 护 环 境 和 保 障 劳 工 的 合 法 权 益 ( 禁 止 使 用 童 工 和 虐 待 工 人, 保 证 工 人 如 期 休 假 ) 6 然 而, 企 业 为 了 减 低 成 本 增 加 利 润, 可 能 会 不 惜 污 染 环 境, 暗 地 里 雇 佣 童 工, 强 迫 工 人 加 班 加 点 和 高 强 度 工 作, 等 等 显 然, 发 包 关 系 所 导 致 的 承 包 企 业 成 本 最 小 化 激 励 与 发 包 方 的 多 目 标 之 间 存 在 严 重 冲 突 这 意 味 着 发 包 方 会 把 履 行 社 会 责 任 作 为 供 货 要 求 的 一 部 分 写 进 合 同, 以 约 束 承 包 企 业 这 样, 购 买 方 不 仅 控 制 产 出 结 果 ( 价 格 和 质 量 ), 还 控 制 局 部 的 生 产 过 程 发 包 方 的 多 目 标 直 接 导 致 了 对 发 包 关 系 的 控 制 和 监 管 的 加 强 可 以 想 见, 发 包 方 的 目 标 越 多 元 化, 写 入 合 同 的 限 制 性 条 款 可 能 就 越 多, 甚 至 需 要 对 承 包 企 业 进 行 定 期 和 不 定 期 的 检 查, 以 确 保 合 同 约 定 被 严 格 执 行 这 样, 发 包 关 系 就 越 来 越 偏 离 当 初 纯 粹 的 形 态, 其 中 行 政 性 的 成 分 不 断 增 多,7 行 政 发 包 制 的 色 彩 日 益 浓 厚 此 时, 鉴 别 发 包 制 存 在 的 核 心 标 志 是 企 业 犅 是 否 仍 然 作 为 独 立 的 企 业 存 在, 自 己 控 制 资 产 和 雇 佣 员 工 如 果 最 后 发 包 方 把 犅 企 业 收 购 了, 变 成 自 己 控 制 的 企 业, 这 就 是 彻 底 向 雇 佣 制 ( 官 僚 制 ) 的 转 型 因 此, 发 包 制 当 中 的 行 政 性 设 置 是 发 包 制 与 多 目 标 性 之 间 互 动 的 必 然 结 果 上 面 的 例 子 说 明, 在 委 托 人 多 目 标 背 景 下 引 入 发 包 关 系, 使 承 包 人 有 更 大 的 空 间 追 求 其 狭 隘 的 私 人 利 益, 其 行 为 更 加 难 以 管 束, 更 加 可 能 偏 离 委 托 人 的 多 目 标 原 则 这 是 企 业 的 情 况 如 果 我 们 进 一 步 假 定 发 包 人 是 政 府, 发 包 制 引 入 到 多 目 标 和 垄 断 暴 力 的 政 府 比 引 入 到 自 由 竞 争 的 企 业 会 带 来 更 广 泛 更 严 重 更 复 杂 的 扭 曲 效 应 政 府 不 仅 天 然 有 多 重 治 理 目 标, 还 垄 断 暴 力 机 器 和 公 共 服 务 的 供 给 政 府 发 包 意 味 着 暴 力 和 公 共 事 务 的 垄 断 权 也 随 之 分 包 给 承 包 人 ( 如 下 级 政 府 ) 垄 断 暴 力 赋 予 了 承 包 人 滥 用 权 力 施 加 合 法 伤 害 的 巨 大 空 间, 而 公 共 事 务 的 垄 断 权 意 味 着 平 民 百 姓 被 迫 跟 政 府 打 交 道 ( 如 交 税 服 徭 役 诉 讼 ), 6. 目 前, 越 来 越 多 的 企 业 把 履 行 社 会 责 任 和 社 会 公 民 义 务 作 为 公 司 的 重 要 目 标 国 内 的 国 有 商 业 银 行 已 经 提 出 绿 色 贷 款 的 概 念 和 相 应 的 政 策 苹 果 公 司 曾 经 专 门 针 对 其 代 工 企 业 富 士 康 在 中 国 大 陆 是 否 存 在 侵 犯 劳 工 权 益 的 做 法 展 开 调 查 7. 有 研 究 表 明, 当 企 业 面 临 多 目 标 的 要 求 并 对 多 个 委 托 人 ( 如 股 东 社 区 绿 色 组 织 等 ) 负 责 时, 其 内 部 激 励 合 同 的 激 励 强 度 会 弱 化, 本 来 只 追 求 利 润 最 大 化 的 企 业 也 就 变 得 更 加 政 治 化 了 ( 犇 犻 狓 犻 狋,1997) 41
社 会 2016 1 别 无 选 择, 这 又 给 承 包 人 增 加 了 盘 剥 和 欺 凌 老 百 姓 的 机 会 在 这 种 情 况 下, 发 包 关 系 带 来 的 市 场 化 激 励 和 多 目 标 的 冲 突 被 进 一 步 放 大 明 清 时 期, 州 县 官 承 包 每 年 的 钱 粮 上 缴, 虽 然 钱 粮 上 缴 这 个 目 标 对 于 朝 廷 来 说 更 加 有 保 障, 也 减 少 了 朝 廷 直 接 派 人 组 织 大 规 模 财 政 收 入 的 成 本, 但 这 往 往 会 促 使 州 县 官 为 了 完 成 上 缴 任 务 而 不 择 手 段, 包 括 加 大 农 民 的 税 负, 甚 至 强 行 让 负 责 税 赋 的 里 正 等 吏 役 垫 支, 致 其 倾 家 荡 产 这 些 都 会 导 致 民 怨 沸 腾, 加 剧 社 会 矛 盾, 伤 及 统 治 者 社 会 稳 定 的 目 标 包 税 也 会 促 使 州 县 官 在 征 税 之 外 附 加 各 类 火 耗 杂 费, 弥 补 自 身 公 费 和 薪 酬 之 不 足 州 县 官 及 胥 吏 为 实 现 个 人 私 利 肆 意 欺 凌 鱼 肉 百 姓 的 故 事 屡 见 不 鲜 官 逼 民 反 所 带 来 的 社 会 反 抗 和 动 荡 最 终 危 及 统 治 者 的 政 权 稳 定, 这 就 是 统 治 风 险 行 政 发 包 制 所 带 来 的 扭 曲 效 应 最 后 都 会 直 接 和 间 接 地 转 化 为 统 治 风 险 ( 曹 正 汉,2011; 周 黎 安,2014 犪 ), 它 是 最 终 约 束 政 府 内 部 发 包 程 度 的 重 要 因 素 于 是 我 们 看 到 行 政 发 包 制 当 中 行 政 性 设 置 的 重 大 意 义 : 委 托 人 的 正 式 权 威 和 剩 余 控 制 权 要 用 来 控 制 重 大 决 策, 否 决 制 止 和 监 督 承 包 人 的 决 策 和 行 为 上 级 政 府 对 下 级 政 府 定 期 和 不 定 期 的 指 导 巡 视 和 监 察, 针 对 某 项 规 定 实 施 效 果 的 检 查 等, 都 是 委 托 人 的 防 范 和 纠 偏 行 为 官 僚 规 则 和 程 序 控 制 则 是 约 束 承 包 人 的 常 规 化 制 度 设 置 简 言 之, 行 政 性 就 是 对 发 包 制 在 政 府 内 部 可 能 造 成 和 放 大 的 扭 曲 和 负 面 效 应 的 约 束, 即 发 包 人 试 图 通 过 一 系 列 管 控 机 制 激 励 机 制 ( 如 后 文 涉 及 的 晋 升 机 制 ) 和 官 僚 规 则, 将 承 包 人 狭 隘 自 利 可 能 伤 及 统 治 者 的 行 为 限 制 在 可 以 接 受 的 范 围 从 这 个 意 义 上 说, 政 府 发 包 离 开 了 行 政 性 约 束 就 像 脱 缰 的 野 马 一 样 不 可 控 制 在 政 府 内 部 引 入 发 包 制 其 实 对 行 政 性 设 置 提 出 了 更 多 的 要 求 当 然, 行 政 性 设 置 越 有 效, 承 包 人 所 享 受 的 自 由 空 间 就 越 小, 发 包 制 的 成 分 也 就 越 少 在 这 种 情 况 下, 行 政 与 发 包 是 替 代 关 系 问 题 就 在 于 行 政 性 设 置 能 否 有 效 在 前 文 企 业 发 包 的 例 子 里, 即 使 在 合 同 里 加 上 了 一 系 列 的 社 会 责 任 条 款, 在 合 同 实 施 上 也 可 能 存 在 问 题, 毕 竟 发 包 人 只 能 从 外 部 去 检 查 监 督, 无 法 深 入 企 业 内 部 进 行 直 接 控 制 从 最 高 统 治 者 的 主 观 意 愿 来 说, 发 包 制 盛 行 的 同 时, 上 级 政 府 施 加 于 承 包 人 的 各 种 行 政 约 束 会 随 之 加 强, 至 少 名 义 上 的 规 则 限 制 会 增 加 至 于 这 些 自 上 而 下 颁 布 的 各 项 管 制 规 则 能 否 落 到 实 处, 真 正 起 到 约 束 承 包 人 的 作 用, 则 取 决 于 监 督 的 投 入 技 术 和 制 度 条 件 当 统 治 42
者 发 现 施 加 的 规 则 不 奏 效, 也 许 还 会 继 续 颁 布 更 加 严 厉 和 繁 琐 的 规 定 加 以 管 制 在 一 定 条 件 下, 实 际 上 的 发 包 制 特 征 与 名 义 上 的 官 僚 制 特 征 可 能 共 同 增 长, 出 现 一 种 令 人 迷 惑 而 奇 特 的 制 度 现 象 当 然, 这 种 趋 势 超 过 一 定 限 度 之 后 可 能 引 发 杜 赞 奇 (1995) 所 谓 的 国 家 政 权 内 卷 化 和 治 理 危 机 中 国 国 家 治 理 的 状 态 就 取 决 于 在 行 政 与 发 包 两 者 间 维 持 的 平 衡 状 态 行 政 发 包 制 当 中 行 政 与 发 包 的 内 在 张 力 解 释 了 中 国 帝 国 治 理 的 一 些 悖 论 性 现 象 : 一 方 面 是 发 包 制 色 彩 浓 厚, 州 县 官 像 百 里 侯 一 样 享 有 大 量 实 际 控 制 权 和 自 由 裁 量 权, 地 方 财 政 是 事 实 上 的 包 干 制, 甚 至 有 州 县 官 个 人 承 包 的 性 质, 官 员 个 人 的 收 支 与 政 府 的 收 支 纠 缠 不 清, 公 与 私 边 界 模 糊 这 与 州 县 政 府 为 一 人 政 府 的 特 征 ( 瞿 同 祖, 2003) 相 适 应 另 一 方 面 是 十 足 的 官 僚 化 面 孔 : 皇 帝 拥 有 绝 对 权 力, 财 政 名 义 上 中 央 集 权, 不 存 在 地 方 财 政, 上 级 的 巡 视 监 察 机 构 叠 床 架 屋, 无 所 不 在, 官 僚 规 则 和 法 律 条 文 细 密 繁 复 有 历 史 学 家 感 叹, 清 代 的 行 政 领 域 名 义 上 有 法, 且 法 文 苛 繁, 但 实 际 上 处 于 无 法 状 态, 官 员 为 所 欲 为 ( 魏 光 奇,2010) 中 国 国 家 治 理 广 泛 存 在 的 悖 论 式 对 比 名 与 实 正 式 与 非 正 式 也 是 周 雪 光 帝 国 逻 辑 理 论 所 强 调 的, 说 明 我 们 确 实 都 看 到 了 类 似 的 国 家 治 理 特 征 区 别 在 于, 本 文 基 于 政 府 多 目 标 性 和 垄 断 性 的 双 重 特 征, 从 发 包 的 特 征 和 影 响 解 析 行 政 性 设 置 的 意 义, 进 而 说 明 两 者 之 间 不 是 简 单 的 替 代 关 系, 在 现 实 生 活 中 有 可 能 是 相 互 依 存 甚 至 相 互 激 发 的 互 动 关 系 经 济 学 以 企 业 为 聚 焦 点 讨 论 的 雇 佣 制 和 发 包 制 是 两 个 极 端 的 组 织 形 态, 而 行 政 发 包 制 是 一 个 中 间 混 合 形 态, 它 本 身 就 是 一 个 矛 盾 体, 经 常 以 悖 论 性 的 方 式 存 在 着 8 特 定 的 发 包 形 态 ( 如 发 包 事 务 的 单 一 性 与 综 合 性, 竞 争 性 与 垄 断 性, 发 包 目 标 的 单 一 性 与 多 元 性 ) 要 求 特 定 的 行 政 性 设 置 上 述 分 析 有 助 于 进 一 步 理 解 行 政 与 发 包 的 内 在 联 系 和 组 合 关 系, 从 而 拓 展 周 黎 安 (2014 犪 ) 关 于 行 政 发 包 程 度 和 范 围 的 决 定 因 素 的 分 析 三 行 政 发 包 的 组 织 边 界 行 政 发 包 制 理 论 是 一 个 解 释 官 员 激 励 和 政 府 行 为 的 分 析 概 念 在 8. 如 同 截 然 分 别 的 黑 白 两 色 并 不 多 见, 更 常 态 的 是 灰 色, 只 是 更 接 近 黑 色 还 是 白 色 而 已 在 此 意 义 上, 行 政 发 包 制 是 关 于 政 府 治 理 的 灰 度 理 论 43
社 会 2016 1 厘 清 其 与 市 场 外 包 制 的 区 别 时, 笔 者 反 复 强 调 行 政 发 包 制 是 政 府 内 部 的 发 包 关 系 ( 周 黎 安,2008; 周 黎 安 王 娟,2012; 周 黎 安,2014 犪 ) 9 政 府 内 部 的 一 些 特 征, 如 发 包 人 与 承 包 人 之 间 非 对 称 的 权 力 关 系, 官 僚 规 则 和 程 序 控 制, 构 成 行 政 发 包 制 当 中 行 政 性 的 核 心 维 度, 以 区 别 于 市 场 上 的 发 包 关 系 当 然, 在 这 些 维 度 上, 政 府 内 部 发 包 与 外 部 发 包 之 间 确 实 存 在 差 别, 比 如 政 府 向 市 场 ( 或 社 会 机 构 ) 外 包 公 共 事 务, 不 是 基 于 上 下 级 的 权 力 关 系, 而 是 基 于 契 约 或 平 等 地 位 ; 政 府 内 部 的 官 僚 规 则 和 程 序 也 不 能 简 单 套 用 到 外 包 的 市 场 机 构 但 是, 这 些 差 别 在 现 实 生 活 中 更 多 地 表 现 为 一 种 程 度 上 的 差 别, 一 种 连 续 的 变 化, 有 时 难 以 清 晰 识 别 两 者 的 边 界 和 断 点, 例 如, 强 大 的 政 府 与 相 对 弱 小 的 市 场 机 构 之 间 也 会 存 在 非 对 称 的 权 力 关 系, 政 府 的 外 包 合 同 也 可 以 附 加 许 多 限 制 性 条 款, 类 似 于 官 僚 规 则 和 程 序 控 制 在 这 个 意 义 上, 如 何 清 晰 界 定 政 府 内 包 与 外 包 的 实 质 性 区 别? 从 政 府 内 包 到 外 包 要 经 过 怎 样 的 断 点? 政 府 组 织 的 边 界 在 哪 里? 目 前 的 行 政 发 包 制 理 论 尚 没 有 给 出 令 人 满 意 的 解 答 经 济 学 非 常 重 视 企 业 相 对 于 市 场 的 边 界 问 题, 因 为 这 涉 及 企 业 的 最 优 规 模 问 题 从 科 斯 1937 年 的 经 典 研 究 开 始, 企 业 的 边 界 问 题 就 一 直 是 交 易 费 用 经 济 学 和 契 约 理 论 的 中 心 问 题 ( 犆 狅 犪 狊 犲,1937; 犠 犻 犾 犻 犪 犿 狊 狅 狀, 1975,1985; 犎 狅 犾 犿 狊 狋 狉 狅 犿 犪 狀 犱 犕 犻 犾 犵 狉 狅 犿,1991,1994; 犌 狉 狅 狊 犿 犪 狀 犪 狀 犱 犎 犪 狉 狋, 1986; 犎 犪 狉 狋 犪 狀 犱 犕 狅 狉 犲,1990) 面 对 与 企 业 市 场 相 对 应 的 政 府, 我 们 同 样 可 以 问 : 什 么 是 政 府 组 织 相 对 于 市 场 和 社 会 的 边 界? 如 何 定 义 政 府 组 织 内 外 的 边 界 特 征? 什 么 决 定 政 府 组 织 的 边 界? 回 答 这 些 问 题 势 必 涉 及 政 府 作 为 行 政 科 层 制 或 者 官 僚 制 区 别 于 市 场 和 企 业 的 本 质 特 征 目 前 还 没 有 文 献 对 这 些 问 题 做 出 过 系 统 的 解 答, 但 这 显 然 又 是 极 为 关 键 的 理 论 问 题, 其 重 要 性 可 以 和 企 业 的 边 界 问 题 媲 美 威 廉 姆 森 ( 犠 犻 犾 犻 犪 犿 狊 狅 狀, 1985) 曾 经 强 调, 委 托 代 理 关 系 既 可 以 发 生 在 企 业 内 部, 也 可 以 发 生 在 企 业 之 间, 委 托 代 理 本 身 不 能 解 释 企 业 的 边 界 问 题 威 廉 姆 森 对 委 托 代 理 理 论 的 批 评 在 一 定 程 度 上 也 适 用 于 目 前 定 义 的 行 政 发 包 制 关 于 行 政 内 部 发 包 的 边 界 问 题, 韦 伯 所 定 义 的 官 僚 制 的 特 征 给 出 9. 关 于 笔 者 提 出 的 行 政 发 包 理 论 与 周 雪 光 练 宏 (2012) 基 于 控 制 权 理 论 的 行 政 发 包 制 理 论 之 间 的 区 别, 参 见 周 黎 安 (2014 犫 ) 44
了 解 答 的 线 索 官 僚 制 的 组 织 边 界, 即 政 府 与 市 场 和 社 会 的 组 织 分 界 线 是 由 官 僚 组 织 内 部 上 下 级 职 位 系 列 的 晋 升 链 条 所 决 定 的, 自 下 而 上 的 晋 升 链 条 断 于 何 处, 官 僚 制 就 止 于 何 处, 晋 升 链 条 的 最 顶 端 定 义 了 行 政 组 织 的 最 高 权 威, 晋 升 链 条 的 最 底 端 定 义 了 行 政 组 织 的 边 界 10 如 果 不 同 的 官 员 有 机 会 晋 升 到 更 高 的 同 一 层 级, 则 这 些 官 员 就 同 属 一 个 官 僚 组 织 当 然, 晋 升 链 条 的 高 低 是 由 处 于 不 同 层 级 的 代 理 人 的 权 力 链 条 来 决 定 的, 而 权 力 的 大 小 则 由 否 决 权 来 界 定, 如 果 一 个 人 的 决 定 无 法 被 任 何 人 否 决, 那 此 人 就 是 科 层 制 的 最 高 领 导 和 权 威 人 事 任 免 权 对 于 官 僚 组 织 来 说 非 常 重 要, 它 在 不 同 层 级 间 的 分 配 是 集 权 与 分 权 的 一 个 标 志, 但 不 决 定 组 织 边 界, 而 晋 升 序 列 可 以 定 义 组 织 边 界 比 如 从 新 中 国 成 立 至 1984 年, 中 央 实 行 下 管 两 级 的 人 事 任 命 和 管 理 制 度, 即 中 央 决 定 省 部 级 和 地 厅 级 两 级 干 部 的 任 免, 省 部 级 决 定 县 处 级 干 部 任 免, 以 此 类 推 1984 年 之 后 改 为 下 管 一 级, 中 央 只 决 定 省 部 级 干 部 的 任 免 下 管 一 级 是 人 事 管 理 分 权 化 的 重 大 措 施, 但 它 本 身 不 改 变 国 家 官 僚 体 制 的 边 界 晋 升 序 列 可 以 定 义 官 僚 体 制 的 边 界 : 比 如 村 干 部 一 般 不 在 地 方 干 部 的 晋 升 序 列, 所 以, 村 干 部 不 属 于 国 家 正 式 公 务 员, 行 政 村 也 不 在 正 式 的 官 僚 体 制 之 中 ; 乡 镇 政 府 是 作 为 一 级 地 方 政 府 还 是 县 政 府 的 派 出 机 构, 涉 及 地 方 政 府 不 同 层 级 间 的 集 权 与 分 权 管 理 或 者 发 包 程 度 的 区 别, 但 不 涉 及 地 方 政 府 的 组 织 边 界 在 行 政 发 包 制 当 中 引 入 行 政 晋 升 机 制, 我 们 就 可 以 明 确 定 义 作 为 政 府 内 部 关 系 的 行 政 发 包 制 的 边 界 晋 升 序 列 既 定 义 了 权 力 层 级 的 等 级 结 构, 也 定 义 了 行 政 内 包 与 外 包 的 边 界 一 个 代 理 人 如 果 处 于 某 个 官 僚 组 织 的 晋 升 序 列, 他 就 是 在 这 个 组 织 的 边 界 之 内 ; 如 果 他 与 该 官 僚 组 织 有 交 易 或 合 作 关 系, 但 不 在 官 僚 组 织 的 晋 升 序 列 之 中, 就 说 明 他 处 于 正 式 官 僚 组 织 之 外 区 分 行 政 内 包 与 外 包 的 关 键 是 承 包 人 是 否 在 官 僚 组 织 的 晋 升 序 列 之 中 10. 哈 特 等 人 ( 犎 犪 狉 狋, 犲 狋 犪 犾.,1997) 是 按 照 资 产 所 有 权 ( 及 由 此 衍 生 的 剩 余 控 制 权 ) 所 涵 盖 的 资 产 边 界 定 义 政 府 的 边 界, 本 文 的 定 义 与 此 不 同 当 然, 在 很 多 情 况 下, 资 产 所 有 权 ( 及 剩 余 控 制 权 ) 与 晋 升 序 列 的 定 义 导 致 相 同 的 边 界 划 分, 但 在 有 些 场 合 会 出 现 明 显 的 区 别, 比 如 下 文 将 涉 及 的 乡 镇 政 府 作 为 县 政 府 的 派 出 机 构 和 作 为 一 级 地 方 政 府 显 然 关 系 到 资 产 所 有 权 ( 及 剩 余 控 制 权 ) 的 变 化 : 在 前 一 种 情 况 下, 乡 镇 政 府 的 资 产 属 于 县 政 府 所 有 ; 在 后 一 种 情 况 下, 乡 镇 政 府 是 独 立 的 资 产 所 有 者 这 两 种 情 况 所 对 应 的 行 政 内 包 的 程 度 有 所 不 同, 但 从 晋 升 序 列 看 不 出 影 响 政 府 组 织 边 界 的 变 化 45
社 会 2016 1 引 入 晋 升 机 制 之 后, 我 们 就 可 以 更 好 地 定 义 行 政 发 包 制 的 行 政 性 内 涵 11 它 主 要 体 现 在 以 下 三 个 方 面 : 第 一, 发 包 人 与 承 包 人 同 处 于 一 个 权 威 体 系, 发 包 人 具 有 支 配 性 权 力 ( 所 谓 权 大 一 级 压 死 人 ), 且 双 方 是 不 完 全 契 约 的 关 系, 发 包 人 有 剩 余 控 制 权 12 这 有 别 于 正 常 情 况 下 市 场 外 包 中 双 方 自 由 平 等 的 契 约 关 系 第 二, 承 包 人 具 备 晋 升 到 上 一 级 发 包 人 的 可 能 性, 即 具 有 仕 途 前 景, 如 果 存 在 多 个 相 似 的 承 包 人, 则 承 包 人 之 间 存 在 官 场 竞 争 晋 升 序 列 是 决 定 行 政 内 包 关 系 的 核 心 维 度, 虽 然 不 是 唯 一 维 度 第 三, 承 包 人 面 临 一 定 的 官 僚 规 则 约 束 和 程 序 控 制 晋 升 序 列 与 行 政 性 维 度 的 其 他 两 个 特 征 ( 如 代 表 委 托 人 正 式 权 威 的 剩 余 控 制 权 官 僚 规 则 与 程 序 控 制 ) 相 比, 因 其 鲜 明 的 结 构 性 特 征, 很 自 然 地 定 义 了 行 政 组 织 的 边 界 但 除 此 之 外, 它 有 何 特 殊 之 处, 使 之 成 为 决 定 行 政 内 包 与 外 包 最 重 要 的 分 界 线? 我 们 来 比 较 一 下 晋 升 机 制 与 委 托 人 剩 余 控 制 权 官 僚 规 则 和 程 序 控 制 之 间 的 差 异 13 从 广 义 的 角 度 看, 人 事 任 命 权 是 委 托 人 正 式 权 威 的 一 部 分 为 了 分 析 的 方 便, 这 里 我 们 将 人 事 权 和 晋 升 机 制 独 立 出 来, 与 正 式 权 威 的 其 他 剩 余 控 制 权 进 行 比 较 委 托 人 的 剩 余 控 制 权 主 要 是 指 委 托 人 命 令 否 决 惩 罚 监 察 承 包 人 的 权 力, 以 期 承 包 人 的 决 策 和 行 为 控 制 在 委 托 人 希 望 的 轨 道 上 由 于 信 息 不 对 称, 这 些 权 力 的 有 效 行 使 完 全 取 决 于 委 托 人 所 掌 握 的 关 于 承 包 人 决 策 和 行 为 的 信 息 ( 比 如 地 方 官 员 是 否 遵 守 皇 帝 关 于 安 抚 百 姓 的 手 谕 ), 而 这 些 信 息 在 现 实 中 往 往 是 非 常 难 以 获 取 的, 尤 其 对 于 中 国 这 样 一 个 庞 大 的 帝 国 来 说 换 言 之, 委 11. 周 黎 安 (2014 犪 ) 提 出 行 政 发 包 制 理 论 之 后 受 到 一 些 评 论 者 的 批 评, 认 为 这 个 概 念 对 发 包 制 界 定 清 晰, 但 对 行 政 性 阐 释 不 足 ( 周 雪 光,2014 犫 ; 冯 仕 政,2014) 12. 发 包 人 与 承 包 人 权 力 的 非 对 称 性 和 契 约 的 不 完 全 性 对 于 理 解 行 政 发 包 制 的 一 些 协 同 特 征 ( 与 预 算 包 干 ) 是 极 为 重 要 的 13. 官 场 晋 升 机 制 与 行 政 发 包 制 的 其 他 维 度 可 能 产 生 相 互 作 用 在 行 政 权 的 分 配 方 面, 晋 升 机 制 的 存 在 或 者 晋 升 激 励 强 ( 应 该 是 在 绩 效 更 容 易 测 度 的 情 况 下 ) 可 以 导 致 发 包 人 将 更 多 的 权 力 下 放 给 承 包 人, 或 者 允 许 承 包 人 掌 握 更 多 的 自 由 裁 量 权, 在 这 方 面 晋 升 竞 争 机 制 与 行 政 发 包 制 是 互 补 的 但 是, 在 经 济 激 励 方 面, 两 者 可 能 存 在 替 代 关 系, 这 是 因 为 物 质 报 酬 和 晋 升 激 励 之 间 可 以 存 在 替 代 关 系 晋 升 激 励 的 来 源 包 括 权 力 社 会 身 份 荣 誉 等 非 物 质 报 酬 或 者 未 来 收 入 的 增 加 晋 升 带 来 的 不 管 是 非 物 质 报 酬 还 是 未 来 报 酬 的 提 高, 为 了 达 到 相 同 的 激 励 效 果, 当 期 的 物 质 报 酬 都 可 以 降 低 一 些, 或 者 说 物 质 报 酬 与 工 作 量 的 依 赖 关 系 可 以 降 低 晋 升 竞 争 机 制 与 行 政 发 包 制 在 总 体 上 呈 现 什 么 关 系, 取 决 于 这 两 方 面 的 综 合 作 用 46
托 人 的 正 式 权 威 能 否 变 成 实 际 权 威 取 决 于 信 息 的 获 取 成 本 ( 犃 犵 犺 犻 狅 狀 犪 狀 犱 犜 犻 狉 狅 犾 犲,1997) 与 相 机 决 策 的 剩 余 控 制 权 不 同, 委 托 人 设 立 的 一 套 官 僚 规 则 和 程 序 控 制 是 更 常 态 化 和 固 定 化 的 对 于 承 包 人 的 规 范 和 管 制, 如 果 能 够 获 取 承 包 人 具 体 的 行 为 信 息, 要 判 别 其 行 为 是 否 符 合 官 僚 规 则 和 程 序 一 般 是 容 易 的, 然 而 这 类 信 息 最 难 获 取 比 如 在 清 代, 朝 廷 要 求 每 个 州 县 官 离 任 必 须 完 成 财 务 交 接 手 续, 类 似 于 现 今 官 员 的 离 任 审 计, 只 是 在 古 代 没 有 第 三 方 审 计, 主 要 是 离 任 官 和 继 任 官 之 间 的 事 情 从 制 度 设 计 上 看, 该 项 规 定 对 官 员 的 违 规 违 法 行 为 是 一 种 震 慑, 继 任 官 也 有 一 定 的 激 励 查 清 前 任 的 问 题 然 而, 从 古 到 今, 地 方 官 员 有 形 形 色 色 的 办 法 让 规 则 失 效, 程 序 空 转 也 就 是 说, 这 些 规 则 程 序 的 有 效 性 也 取 决 于 委 托 人 的 信 息 获 取 能 力 ( 承 包 人 不 愿 意 主 动 披 露 ) 那 么, 晋 升 机 制 有 何 不 同 呢? 承 包 人 晋 升 与 否 首 先 需 要 考 核 其 政 绩, 政 绩 好 坏 当 然 也 需 要 收 集 相 关 信 息 不 同 之 处 在 于, 委 托 人 可 以 侧 重 那 些 相 对 容 易 衡 量 同 时 又 很 重 要 的 政 绩 ( 如 钱 粮 上 缴 社 会 治 安 司 法 公 正 ) 14 再 者, 晋 升 机 制 主 要 看 参 与 人 绩 效 的 相 对 排 序, 而 不 是 精 确 的 差 距, 对 于 不 容 易 测 度 的 指 标 也 可 以 进 行 考 评, 决 出 优 胜 者 如 前 所 述, 将 发 包 制 引 入 政 府 内 部 是 一 种 很 强 大 的 激 励 机 制, 只 是 承 包 人 的 强 激 励 与 政 府 的 多 目 标 性 和 垄 断 性 相 结 合 之 后, 一 方 面 有 利 于 发 包 目 标 的 实 现, 但 另 一 方 面 又 会 带 来 多 重 的 扭 曲 效 应 晋 升 几 率 与 承 包 人 可 观 察 的 绩 效 之 间 的 关 联 性 可 强 可 弱, 在 理 论 上 它 既 可 以 将 晋 升 与 单 一 绩 效 挂 钩 ( 如 犌 犇 犘 挂 帅 ), 也 可 以 与 多 个 目 标 挂 钩, 进 行 综 合 评 价 ( 如 兼 顾 犌 犇 犘 增 长 环 境 保 护 保 障 民 生 等 ), 提 拔 那 些 综 合 素 质 强 综 合 表 现 好 的 官 员, 发 挥 指 挥 棒 的 引 导 作 用,15 在 一 定 程 度 上 矫 正 发 包 制 导 致 的 负 面 效 应 绩 效 考 核 是 聚 焦 于 少 数 几 个 核 心 指 标 还 是 看 综 合 表 现 本 身 也 是 一 个 重 要 选 项 更 重 要 的 是, 晋 升 机 制 为 官 员 提 供 了 职 业 前 景 激 励 ( 犮 犪 狉 犲 狉 犮 狅 狀 犮 犲 狉 狀 狊 ), 一 种 面 向 未 来 的 长 期 动 态 激 励, 而 不 依 赖 于 当 期 的 物 质 报 14. 西 汉 时 期, 朝 廷 经 常 派 出 一 些 御 察 史 到 民 间 走 访, 听 取 老 百 姓 对 地 方 衙 门 的 抱 怨 明 清 时 期 朝 廷 规 定, 老 百 姓 进 京 上 访, 地 方 官 员 不 仅 不 能 阻 拦, 还 必 须 解 决 路 途 费 用 这 些 都 是 考 察 政 绩 的 一 种 方 式 15. 如 果 晋 升 与 越 来 越 多 的 绩 效 指 标 挂 钩, 实 际 上 会 使 绩 效 评 价 更 为 主 观 ( 因 而 更 容 易 受 到 人 际 关 系 或 其 他 非 绩 效 因 素 的 干 扰 ), 承 包 人 的 行 为 激 励 也 会 趋 于 弱 化 ( 周 黎 安,2008) 47
社 会 2016 1 酬 对 于 那 些 处 在 仕 途 上 升 期 的 官 员, 这 种 激 励 尤 为 重 要, 可 使 其 行 为 有 所 顾 忌 和 约 束, 更 愿 意 考 虑 委 托 人 所 关 心 的 目 标, 并 在 多 种 目 标 冲 突 的 情 况 下 尽 可 能 地 寻 求 平 衡 晋 升 机 制 和 仕 途 前 景 激 励 如 果 有 效 发 挥 作 用, 也 可 以 减 少 集 权 控 制 和 规 则 约 束 的 必 要 性, 赋 予 承 包 人 更 多 的 自 由 决 策 空 间 当 其 他 行 政 性 设 置 因 为 严 重 的 信 息 不 对 称 而 失 效 时, 晋 升 机 制 的 激 励 与 约 束 作 用 就 会 成 为 最 高 统 治 者 控 制 大 局 的 最 后 武 器 在 这 个 意 义 上, 晋 升 机 制 更 像 是 一 种 底 线 控 制 工 具 由 于 晋 升 机 制 的 这 些 特 殊 作 用, 从 秦 汉 建 立 全 国 性 的 郡 县 制 以 来, 朝 廷 一 直 牢 牢 控 制 着 从 上 到 下 从 院 部 到 地 方 衙 门 所 有 官 员 ( 低 至 县 佐 贰 官 ) 的 任 命 16 委 托 人 控 制 乌 纱 帽 是 比 其 他 行 政 性 限 制 更 为 有 效 的 控 制 和 激 励 机 制 引 入 晋 升 机 制 对 于 克 服 发 包 制 的 弊 端 有 好 处, 但 成 本 也 会 提 高, 主 要 是 将 这 些 承 包 人 纳 入 晋 升 序 列 所 需 支 付 的 薪 酬, 考 察 绩 效 和 监 督 行 为 的 成 本, 其 中 预 算 成 本 的 压 力 最 为 重 要 国 家 治 理 体 系 在 哪 个 层 级 引 入 官 场 竞 争 机 制, 确 定 行 政 发 包 的 组 织 边 界, 不 仅 需 要 考 虑 晋 升 机 制 本 身 的 有 效 性, 还 要 考 虑 将 这 些 参 与 人 变 为 正 式 政 府 雇 员 所 带 来 的 潜 在 成 本 官 场 竞 争 机 制 在 国 家 治 理 体 系 中 的 适 用 范 围 本 身 就 是 涉 及 到 行 政 组 织 边 界 的 内 生 决 定 17 如 前 所 述, 在 多 目 标 和 双 重 垄 断 的 政 府 内 部 引 入 发 包 制 已 属 不 易, 需 要 依 靠 一 系 列 行 政 性 设 置 ( 包 括 晋 升 机 制 ) 来 尽 量 减 少 发 包 制 带 来 的 多 种 扭 曲 效 应 收 缩 政 府 组 织 边 界 推 行 政 府 外 包 制 则 是 一 种 更 加 冒 险 的 制 度 安 排 政 府 外 包 是 指 处 于 政 府 组 织 之 外 ( 即 不 在 政 府 晋 升 序 列 中 ) 的 代 理 人 承 包 政 府 事 务 由 于 失 去 了 晋 升 机 制 这 最 后 一 道 约 束 力, 行 政 内 包 业 已 偏 向 市 场 化 的 激 励, 政 府 外 包 则 完 全 变 成 了 纯 粹 的 赢 利 动 机, 即 所 谓 的 赢 利 型 国 家 经 纪 人 这 些 单 纯 为 了 赢 利 的 代 理 人 16. 晋 升 机 制 要 起 到 激 励 官 员 的 作 用, 必 须 保 证 官 员 在 晋 升 与 不 晋 升 之 间 存 在 足 够 显 著 的 差 别, 如 收 入 ( 包 括 显 性 和 隐 性 收 入 ) 地 位 和 权 力 这 可 以 解 释 为 什 么 明 清 时 期 各 级 地 方 官 员 名 义 收 入 很 低, 但 实 际 各 项 收 入 加 总 可 以 达 到 惊 人 的 数 字, 而 且 沿 着 权 力 阶 梯 上 升, 地 方 官 员 的 预 期 收 入 和 权 力 呈 现 非 线 性 增 长 17. 城 管 队 伍 的 管 理 从 新 中 国 成 立 之 初 就 一 直 存 在 体 制 ( 编 制 ) 内 与 体 制 ( 编 制 ) 外 的 纠 结 与 摇 摆 : 将 城 管 人 员 纳 入 体 制 内 和 正 式 编 制 有 利 于 约 束 其 行 为, 弱 化 其 市 场 牟 利 动 机, 但 这 对 体 制 的 财 政 压 力 较 大 ; 将 他 们 作 为 编 外 人 员, 采 取 行 政 外 包 方 式, 减 少 了 城 市 管 理 的 预 算 成 本, 但 同 时 也 让 这 些 城 管 人 员 的 市 场 化 行 为 难 以 控 制, 导 致 商 贩 怨 声 载 道 具 体 细 节 可 以 参 见 黄 冬 娅 (2009) 的 著 作 48
以 国 家 暴 力 机 器 做 后 盾, 借 政 府 事 务 的 垄 断 性 之 利 滥 用 权 力 鱼 肉 百 姓 从 最 高 统 治 者 来 说, 如 果 不 是 面 临 巨 大 的 无 法 承 受 的 成 本 压 力 ( 如 财 政 压 力 ), 应 该 不 会 轻 易 走 向 政 府 基 层 事 务 外 包 这 一 步 当 然, 给 定 政 府 基 层 事 物 全 面 外 包 不 可 避 免, 最 高 统 治 者 只 能 尽 可 能 施 加 一 些 限 制, 更 重 要 的 是 寄 希 望 于 直 接 雇 佣 外 部 承 包 人 的 官 员 去 制 约 他 们, 让 有 仕 途 前 景 的 官 员 最 终 对 外 部 承 包 人 的 行 为 负 责 然 而 这 经 常 是 不 易 做 到 的, 尤 其 当 官 员 自 身 也 是 行 政 承 包 人 的 时 候 这 就 是 我 们 在 官 吏 分 途 的 历 史 过 程 中 将 要 看 到 的 问 题 四 重 新 解 析 官 吏 分 途 : 行 政 外 包 化 中 国 历 史 上, 从 中 央 到 县 的 中 间 层 级 经 历 过 多 次 变 化 和 调 整, 从 两 级 到 三 级, 有 过 不 同 名 称 ( 如 郡 路 道 节 度 使 行 省 ), 功 能 各 异, 从 监 察 节 制 到 一 级 地 方 政 府 与 此 相 对 应, 从 县 一 级 单 位 的 数 量 ( 大 约 1000 个 左 右 ) 到 无 所 不 包 的 职 权 ( 税 赋 司 法 治 安 教 化 公 共 工 程 等 ) 一 直 处 于 变 化 中, 县 行 政 却 高 度 稳 定 县 正 佐 官 员 均 为 朝 廷 命 官, 但 如 何 治 理 县 政, 县 官 具 有 很 大 的 自 由 裁 量 权 到 明 清 时 期, 州 县 官 作 为 独 任 的 正 印 官 ( 即 一 元 化 领 导 ), 州 县 行 政 变 成 一 人 政 府, 行 政 包 干 色 彩 更 为 浓 厚 名 义 上 留 成 不 是 州 县 官 可 以 自 由 支 配 的 收 入, 他 必 须 按 照 规 定 用 途 支 出, 而 这 部 分 费 用 所 能 覆 盖 的 公 共 支 出 只 是 极 为 有 限 的 一 部 分, 大 量 的 公 费 支 出, 如 修 建 公 共 工 程, 延 聘 幕 僚 和 雇 用 长 随 的 薪 水, 均 需 要 州 县 官 自 己 解 决 火 耗 陋 规 规 费 等 是 弥 补 支 出 缺 口 的 主 要 来 源 州 县 官 对 上 缴 钱 粮 的 亏 欠 也 负 有 直 接 责 任 由 于 州 县 官 是 流 动 的 具 有 晋 升 空 间 的 流 内 官, 所 以 朝 廷 将 州 县 行 政 分 包 给 他 是 属 于 政 府 内 部 的 发 包 关 系 吏 在 中 国 官 僚 体 制 中 的 地 位 和 角 色 则 经 历 了 重 大 的 变 迁 18 秦 汉 时 期 的 吏 被 称 为 斗 食 佐 史 之 吏, 包 括 在 郡 县 诸 曹 管 理 文 书 的 掾 史 书 佐 等, 虽 然 职 位 在 县 正 佐 官 之 下, 但 享 有 正 式 的 职 级 和 俸 食, 而 且 可 以 向 上 晋 升, 汉 初 有 胥 吏 成 为 布 衣 将 相 的 例 子 这 一 时 期 吏 和 官 的 区 别 主 要 是 职 责 分 工 和 职 级 的 差 异 吏 是 百 官 的 总 称, 当 时 有 吏 员 自 18. 如 同 周 雪 光 (2016) 所 界 定 的 那 样, 本 文 所 说 的 吏 主 要 是 指 基 层 地 方 政 府 ( 州 县 ) 雇 佣 的 书 吏 承 差 典 吏 等 外 吏, 与 中 央 部 院 衙 门 所 雇 的 京 吏 相 对 应 49
社 会 2016 1 佐 史 至 丞 相, 十 二 万 二 百 八 十 五 人 之 说 ( 赵 世 瑜,1988) 用 上 文 给 出 的 定 义, 官 吏 相 通 说 明 官 吏 均 位 于 政 府 组 织 的 边 界 之 内, 从 官 到 吏 即 使 事 务 上 有 发 包 关 系 也 是 政 府 内 部 的 关 系 魏 晋 南 北 朝 时 期, 随 着 九 品 官 人 法 的 确 立, 职 官 出 现 品 流 之 分, 官 吏 的 身 份 之 别 日 益 明 显 隋 唐 科 举 制 的 建 立 使 科 举 成 为 做 官 的 正 途, 而 佐 史 掾 吏 落 入 流 外 官 的 序 列, 但 从 流 外 官 到 流 内 官 的 进 阶 仍 然 保 留 了 一 丝 希 望, 胥 吏 经 过 考 核 可 以 成 为 低 级 的 流 内 官 至 宋 代, 官 吏 的 社 会 地 位 进 一 步 分 化 元 代 因 为 是 外 族 政 权, 出 现 了 向 官 吏 相 通 回 归 的 历 史 景 象, 这 一 现 象 一 直 延 续 到 明 初 但 从 明 中 期 之 后, 官 吏 分 途 已 是 不 可 阻 挡 的 历 史 大 势 用 前 述 的 分 析 框 架 看, 随 着 官 吏 分 途, 胥 吏 逐 渐 被 排 除 在 正 式 的 官 僚 体 制 之 外, 由 官 至 吏, 行 政 内 包 走 向 行 政 外 包 州 县 官 将 行 政 事 务 分 包 给 书 吏, 书 吏 如 同 官 衙 事 务 的 承 包 人 ( 宫 崎 市 定,1993), 书 吏 再 分 包 给 衙 役 ( 如 皂 快 捕 壮 四 班 ) 正 役 之 外 的 贴 写 帮 役 以 及 白 役 可 以 看 作 是 官 员 和 书 吏 花 钱 雇 佣 的 私 人 帮 手, 他 们 从 书 吏 手 中 分 包 相 关 的 政 府 事 务, 分 享 由 此 产 生 的 手 续 费 ( 宫 崎 市 定, 1993) 在 宫 崎 市 定 看 来, 清 代 的 胥 吏 以 给 老 百 姓 办 事 收 取 手 续 费 为 生, 如 同 现 代 日 本 的 代 书 人 两 者 的 区 别 在 于, 清 代 胥 吏 提 供 类 似 代 书 的 服 务 是 在 官 衙 之 内, 而 不 是 自 己 摆 一 张 书 桌 在 政 府 大 门 的 外 面 ; 更 关 键 的 是, 胥 吏 的 服 务 是 垄 断 性 的, 而 日 本 代 书 人 则 面 临 同 行 的 竞 争 宫 崎 市 定 看 到 了 胥 吏 作 为 政 府 事 务 承 包 人 的 特 征 以 及 政 府 事 务 的 垄 断 性 特 征, 但 本 文 认 为 这 里 还 存 在 一 个 核 心 特 征, 即 胥 吏 虽 活 动 于 官 衙 之 内, 但 事 实 上 处 在 体 制 之 外, 即 官 场 之 外, 属 于 政 府 事 务 的 外 部 承 包 人 19 行 政 外 包 意 味 着 承 包 者 履 行 政 府 职 责, 但 是 人 在 体 制 外, 没 有 体 制 内 仕 途 前 景 的 激 励 与 约 束, 换 来 的 是 体 制 外 纯 粹 的 市 场 化 激 励 作 为 外 部 承 包 者 的 胥 吏 可 以 更 加 肆 意 地 从 各 项 政 府 事 务 中 收 费, 敲 诈 勒 索, 上 下 其 手, 这 是 所 有 胥 吏 积 弊 的 根 源 经 制 差 役 可 以 获 得 官 府 正 式 的 工 食 银, 但 很 微 薄 ( 每 年 六 两 银 子 ), 经 制 外 的 差 役 则 完 全 没 有 正 式 薪 俸, 两 者 主 要 靠 规 费 和 陋 规 收 入 衙 役 办 事 是 由 各 房 书 吏 差 使 调 度, 公 19. 这 里 再 次 表 明 了 本 文 与 哈 特 等 人 ( 犎 犪 狉 狋, 犲 狋 犪 犾.,1997) 区 分 政 府 边 界 的 差 异 按 照 后 者 的 定 义, 官 衙 内 外 是 政 府 边 界 的 标 志 线, 而 本 文 认 为, 晋 升 序 列 所 对 应 的 体 制 内 外 才 是 区 分 政 府 边 界 的 标 志 50
事 分 应 差 和 办 案 两 类, 差 务 收 费 不 多, 办 案 可 照 章 收 费, 因 此 应 差 和 办 案 必 须 结 合, 应 差 之 后 才 可 能 有 办 案 的 机 会 应 差 以 差 票 为 凭 证, 差 票 的 决 定 权 在 州 县 官, 但 具 体 的 拟 稿 权 在 书 吏 手 里 差 票 成 为 各 班 衙 役 争 夺 的 重 点, 因 为 有 了 差 票 在 手, 就 有 了 办 案 机 会, 就 可 以 向 老 百 姓 照 章 收 取 各 种 规 费 陋 规, 甚 至 敲 诈 勒 索, 横 征 暴 敛 当 然, 书 吏 正 役 差 役 也 要 参 与 应 差 办 案 的 收 入 分 成 这 些 吏 役 已 经 如 同 政 府 事 务 的 市 场 经 纪 人, 牟 利 成 为 首 要 目 标 在 清 代, 依 靠 各 种 收 费, 一 些 州 县 每 吏 年 收 入 可 在 千 两 白 银 以 上, 每 役 在 千 两 左 右 ( 李 荣 忠,1989) 由 于 只 有 经 济 利 益 而 无 仕 途 前 景, 吏 职 吸 引 的 也 是 品 行 低 下 生 活 无 靠 的 市 井 无 赖, 行 政 外 包 也 造 成 了 应 聘 者 劣 币 驱 逐 良 币 的 逆 向 淘 汰 行 政 外 包 伴 随 着 市 场 化 趋 势, 理 论 上 政 府 应 该 花 钱 招 募 的 被 社 会 视 为 歧 途 贱 役 的 胥 吏 职 位, 实 际 上 是 需 要 花 钱 购 得 的, 在 市 场 上 明 码 标 价 明 中 期 以 来 就 开 始 出 现 纳 银 充 吏 制 度, 即 求 充 吏 者 考 试 合 格 之 后 还 必 须 照 例 纳 银, 最 低 者 十 五 两, 高 者 可 达 白 银 数 十 两 为 了 确 保 获 得 吏 役 职 位, 求 充 者 还 要 贿 赂 相 关 官 吏, 支 付 所 谓 的 顶 头 银 或 替 头 钱 到 清 代, 康 熙 二 年 曾 一 度 停 止 援 纳, 要 求 各 衙 门 召 募, 十 四 年 又 提 准 书 吏 承 充 仍 照 旧 例 援 纳, 纳 银 充 吏 得 以 延 续 在 雍 正 朝, 胥 吏 的 平 均 捐 纳 银 数 在 三 百 两 左 右 ( 宫 崎 市 定,1992) 胥 吏 的 捐 纳 最 终 都 进 了 地 方 官 员 的 口 袋, 成 为 他 们 收 入 的 重 要 来 源 清 代 州 县 官 还 有 差 垫 的 积 习 州 县 官 上 任 后, 凡 是 公 私 费 用, 先 让 书 吏 差 役 垫 支, 然 后 让 他 们 从 承 征 的 钱 粮 中 扣 偿 垫 项, 称 为 差 垫 这 使 书 差 作 为 市 场 经 纪 人 的 身 份 体 现 得 淋 漓 尽 致 : 承 包 政 府 事 务 先 垫 支 各 项 费 用, 然 后 再 从 各 项 规 费 收 入 中 扣 偿 垫 支 反 映 了 州 县 官 的 强 势 谈 判 地 位, 吏 役 是 肥 差, 众 人 趋 之 若 鹜, 为 了 谋 得 职 位 必 须 支 付 银 两, 事 后 还 必 须 先 垫 付 政 府 开 支 这 一 切 都 反 映 了 政 府 事 务 承 包 人 的 身 份 可 计 算 的 市 场 价 值, 吏 役 从 入 职 到 履 职 的 成 本 收 益 计 算 昭 然 若 揭 吏 役 的 市 场 化 性 质 是 政 府 外 包 在 当 时 的 情 况 下 所 造 成 的 结 果 道 光 朝 福 建 漳 州 知 府 周 镐 对 此 有 如 下 描 述 和 感 慨 : 书 缺 买 定 也, 某 书 管 某 县, 某 吏 值 某 科, 皆 量 其 出 息 之 多 寡, 以 为 授 受, 州 县 特 其 佃 户 耳 买 定 之 后, 则 以 此 缺 为 传 家 之 宝 官 有 迁 调, 而 吏 无 变 更, 即 或 因 事 革 除 二 恶, 易 名 顶 替 者, 仍 其 人 也 ( 贺 长 龄,1992) 行 政 外 包 不 仅 发 生 在 州 县 官 与 房 科 书 吏 之 间, 也 发 生 在 书 吏 与 乡 51
社 会 2016 1 村 社 会 的 吏 役 之 间 明 清 时 期, 地 方 衙 门 进 一 步 把 钱 粮 催 征 徭 役 分 派 维 护 治 安 等 任 务 发 包 给 了 里 正 书 手 之 类 的 下 层 吏 役, 而 他 们 是 没 有 多 少 工 食 银 可 以 领 取 的, 主 要 依 靠 收 取 费 用 为 生, 社 会 地 位 比 书 吏 还 要 低 下 杜 赞 奇 (1995) 将 这 些 下 层 吏 役 称 为 收 费 经 纪 人, 而 国 家 利 用 以 收 费 为 生 的 下 层 吏 役 治 理 乡 村 的 模 式 被 称 为 赢 利 型 经 纪 体 制 在 赢 利 型 经 纪 体 制 下,20 世 纪 初 中 国 乡 村 的 国 家 政 权 建 设 造 成 了 政 权 内 卷 化 的 结 果 随 着 官 吏 分 途 的 发 展, 明 清 两 朝 的 最 高 统 治 者 对 吏 弊 均 有 警 觉, 试 图 加 以 防 范 朱 元 璋 重 典 治 吏, 设 立 粮 长 制 就 是 想 既 增 加 税 赋 缴 纳 又 绕 开 吏 役 盘 剥 明 清 对 胥 吏 的 召 募 任 期 工 食 银 员 额 等 方 面 均 有 一 些 管 制 措 施 明 代 胥 吏 投 充 要 求 例 于 农 民 身 家 无 过 年 三 十 以 下 能 书 者 选 用 20 清 代 规 定, 载 粮 民 籍, 身 家 清 白, 并 无 重 役 过 犯 违 碍 等 弊 承 充 书 吏 均 以 五 年 为 期, 役 满 可 考 职 从 九 品 以 下 职 衔 各 类 衙 门 的 吏 员 差 役 都 有 定 额, 在 定 额 范 围 内 的 正 身 差 役 ( 简 称 正 役 ) 可 以 领 取 规 定 的 工 食 银 两 ( 如 六 两 银 子 ) 然 而, 在 现 实 当 中, 关 于 胥 吏 的 召 募 编 制 使 用 等 方 面 的 规 定 并 没 有 被 有 效 执 行, 形 同 空 文 吏 的 管 理 权 基 本 掌 握 在 地 方 官 手 中, 地 方 官 决 定 吏 的 实 际 收 入 编 制 和 职 责 州 县 官 支 使 大 量 正 役 之 外 的 帮 役 和 不 入 卯 册 的 白 役, 多 达 几 百 人, 甚 至 上 千 人 从 嘉 庆 八 年 到 清 末, 巴 县 衙 门 差 役 定 额 为 70 人, 而 光 绪 二 十 七 年 巴 县 禀 报 给 四 川 总 督 的 帮 役 和 白 役 数 为 649 人, 这 个 数 字 还 大 大 低 于 实 际 数 字 ( 李 荣 忠,1989) 胥 吏 均 由 当 地 人 担 任, 固 定 的 吏 与 流 动 的 官 相 对 应 对 胥 吏 行 政 性 控 制 最 失 败 的 方 面 体 现 在 胥 吏 职 位 的 世 袭 化, 子 承 父 业 或 一 家 兄 弟 轮 流 占 据 空 缺 的 情 况 比 比 皆 是, 以 至 于 有 官 无 封 建, 吏 有 封 建 之 感 叹 胥 吏 职 位 的 世 袭 化 不 仅 强 化 了 胥 吏 作 为 政 府 事 务 的 外 部 承 包 人 的 身 份, 也 使 得 胥 吏 成 为 外 包 市 场 上 的 卖 方 垄 断 州 县 官 本 来 拥 有 的 选 择 胥 吏 的 权 力 丧 失 殆 尽, 朝 廷 寄 希 望 于 官 制 约 吏 的 美 好 愿 望 也 大 打 折 扣 吏 的 固 定 性 和 世 袭 性 有 两 个 后 果 : 一 是 导 致 官 吏 的 关 系 更 具 行 政 外 包 的 色 彩, 由 于 吏 的 信 息 优 势 和 资 源 优 势, 属 地 分 包 变 成 了 属 吏 分 包 ; 二 是 官 被 胥 吏 反 制, 甚 至 主 宰 胥 吏 以 地 方 性 知 识 和 社 会 网 络 20. 参 见 大 明 会 典 卷 八 52
与 官 的 支 配 性 权 力 相 抗 衡, 获 得 自 己 利 益 的 实 现 和 保 障 胥 吏 职 位 的 世 袭 可 以 看 作 是 胥 吏 强 大 的 谈 判 砝 码 的 结 果 宫 崎 市 定 (1993) 的 文 章 中 也 提 及, 胥 吏 曾 经 以 罢 工 相 威 胁 捍 卫 自 己 的 利 益 诉 求, 并 获 得 成 功 总 而 言 之, 政 府 外 包 使 得 胥 吏 成 为 政 府 事 务 的 市 场 经 纪 人, 而 政 府 事 务 的 垄 断 性 和 对 暴 力 的 垄 断 赋 予 了 承 包 人 职 位 以 较 高 的 市 场 价 值 正 是 胥 吏 职 位 所 内 含 的 市 场 价 值 导 致 一 系 列 看 似 反 常 的 现 象 : 政 府 应 该 出 钱 召 募 的 贱 役 变 成 需 要 花 重 金 购 买 的 职 位, 胥 吏 为 州 县 官 垫 支 公 费 支 出, 胥 吏 职 位 世 袭 化, 等 等 当 然, 政 府 事 物 外 包 的 代 价 也 是 巨 大 的, 导 致 政 府 事 务 性 质 的 异 化 和 社 会 矛 盾 激 化, 胥 吏 成 为 中 国 历 史 上 最 受 人 诟 病 的 一 个 职 业 群 体 由 于 本 文 和 周 雪 光 (2016) 文 章 的 理 论 视 角 不 同, 对 于 官 吏 分 途 现 象 的 解 读 也 存 在 显 著 差 异 首 先, 周 雪 光 认 为, 官 吏 分 途 使 得 中 央 一 统 体 制 得 以 被 地 方 性 知 识 和 多 样 化 实 际 所 缓 冲 和 调 适 流 动 的 官 更 代 表 帝 国 一 统 性, 而 胥 吏 基 于 地 方 性 知 识 灵 活 变 通, 这 是 帝 国 得 以 在 如 此 庞 大 的 规 模 上 进 行 治 理 的 重 要 基 础 然 而, 从 本 文 上 述 的 分 析 可 以 看 出, 吏 作 为 政 府 外 包 者 成 为 政 府 事 务 的 市 场 经 纪 人, 既 不 代 表 地 方 利 益, 也 不 代 表 国 家 ( 虽 然 名 义 上 如 此 ), 他 们 是 一 个 只 代 表 自 己 的 利 益 群 体 如 同 房 地 产 经 纪 人, 他 们 不 管 在 法 律 意 义 上 应 该 代 表 谁, 在 实 际 意 义 上 既 不 代 表 卖 家, 也 不 代 表 买 家, 只 为 自 己 的 利 益 服 务 士 绅 代 表 地 方 性 社 会 和 网 络, 但 吏 不 是, 吏 是 在 政 府 与 地 方 性 网 络 之 间 的 独 立 夹 层 就 地 方 利 益 的 代 表 而 言, 吏 甚 至 不 如 当 今 处 于 正 式 官 僚 体 制 之 外 的 村 干 部, 因 为 大 多 数 村 干 部 长 期 居 住 在 其 所 管 辖 的 村 庄, 与 村 民 有 着 千 丝 万 缕 的 感 情 或 利 益 的 联 系, 在 官 民 冲 突 中 有 可 能 站 在 村 民 一 边 通 过 职 位 的 固 定 化 专 业 化 和 世 袭 化, 胥 吏 与 乡 村 之 间 不 存 在 这 种 联 系 他 们 的 地 方 性 知 识 ( 尤 其 是 关 于 村 民 田 赋 徭 役 等 重 要 信 息 ) 其 实 是 像 传 家 宝 一 样 被 刻 意 隐 藏, 作 为 与 州 县 官 讨 价 还 价 的 工 具, 轻 易 不 会 与 州 县 官 分 享 因 此, 帝 国 治 理 当 中 所 体 现 的 地 方 多 样 性 和 灵 活 性, 更 多 地 应 该 是 各 级 地 方 官 基 于 本 地 情 况 对 中 央 政 策 的 策 略 应 对 和 灵 活 变 化 地 方 官 员 了 解 地 方 情 况 肯 定 有 胥 吏 的 贡 献, 但 是 最 终 的 策 略 选 择 是 由 守 土 有 责 的 地 方 官 ( 尤 其 是 州 县 官 ) 做 出, 或 者 在 官 与 吏 之 间 周 旋 和 策 略 互 动 中 形 成 官 如 何 治 吏 成 为 无 数 官 箴 笔 记 讨 论 53
社 会 2016 1 的 主 题 ( 周 保 明,2009), 其 中 讨 论 的 官 吏 博 弈 并 不 是 中 央 一 统 与 地 方 灵 活 应 对 的 矛 盾, 而 是 官 如 何 尽 量 不 受 胥 吏 摆 弄 和 欺 骗, 避 免 吏 弊 使 局 面 失 控 的 问 题 周 雪 光 (2016:23) 列 举 了 胥 吏 在 县 衙 捕 盗 的 一 个 例 子, 以 此 说 明 胥 吏 在 非 正 式 制 度 中 如 何 灵 活 处 理 政 府 事 务 的 作 用 为 了 便 于 讨 论, 此 处 把 周 雪 光 文 中 的 引 文 全 部 照 抄 过 来 一 位 捕 役 如 是 说 : 捕 役 非 不 爱 赏 畏 比 也, 非 尽 养 贼 纵 贼 也, 但 破 一 案 不 易, 办 一 案 更 不 易 破 一 案 必 多 雇 帮 役, 百 端 踹 踩, 盘 缠 饭 食 其 费 从 何 而 出? 办 一 案 于 审 明 后, 赃 据 确 实, 重 则 拟 死, 轻 则 充 发, 解 府 解 省 等 候 多 时, 花 消 不 少, 费 又 从 何 而 出? 每 结 一 案, 费 至 一 二 百 金 不 等, 穷 役 费 无 所 出, 是 以 宁 受 责 毋 拿 贼 也 ( 周 保 明,2009:78) 面 对 同 一 个 历 史 镜 头, 本 文 的 解 读 截 然 不 同 本 文 认 为 用 这 个 例 子 说 明 胥 吏 如 何 因 地 制 宜 灵 活 处 理 上 面 的 规 定 和 政 策 可 能 失 之 偏 颇, 因 为 它 更 多 反 映 的 是 行 政 外 包 带 来 的 双 重 扭 曲, 即 不 作 为 和 乱 作 为 21 第 一 重 扭 曲 是 作 为 政 府 外 包, 捕 役 自 带 干 粮 去 履 行 政 府 职 责, 这 反 映 了 古 代 政 府 外 包 特 有 的 强 制 性 和 不 平 等 性 在 这 种 情 况 下, 办 案 之 多 少 完 全 取 决 于 承 包 人 自 己 的 财 力 和 奉 献 精 神, 或 者 政 府 背 后 的 潜 台 词 是 让 捕 役 从 缉 拿 或 审 判 盗 贼 的 过 程 中 获 得 补 偿, 这 里 已 有 逼 良 为 娼 的 意 味 了 这 使 得 胥 吏 因 财 力 约 束 或 个 人 觉 悟 有 限 而 不 作 为 第 二 重 扭 曲 是 政 府 外 包 异 化 了 政 府 服 务 本 身 的 性 质 ( 维 护 司 法 正 义 ), 事 务 的 执 行 变 成 了 纯 粹 的 金 钱 计 算, 有 利 可 图 就 做, 无 利 可 图 就 不 做,22 而 这 恰 好 是 行 政 外 包 带 来 的 直 接 后 果, 即 胥 吏 的 乱 作 为 这 两 方 面 的 后 果 结 合 起 来, 使 人 很 难 将 官 吏 分 途 理 解 为 积 极 意 义 上 的 策 略 变 通 和 灵 活 应 对 本 文 与 周 雪 光 (2016) 的 第 二 个 区 别 在 于 如 何 理 解 官 吏 分 途 演 变 的 成 因 周 雪 光 强 调 帝 国 治 理 的 规 模 之 累 毋 庸 置 疑, 帝 国 治 理 规 模 的 扩 大 ( 如 不 断 扩 大 的 疆 域 和 人 口 ) 是 造 成 官 吏 分 途 的 重 要 原 因, 治 理 成 本 ( 如 监 督 成 本 信 息 收 集 成 本 ) 的 提 高 显 然 会 加 大 行 政 发 包 制 出 21. 类 似 的 差 别 也 反 映 在 周 雪 光 (2014 犫 ) 对 周 黎 安 (2014 犪 ) 的 评 论 以 及 周 黎 安 (2014 犫 ) 的 回 应 上 22. 这 个 例 子 说 明 为 什 么 政 府 通 常 是 弱 激 励 的 制 度 安 排, 以 鼓 励 政 府 秉 持 司 法 正 义 而 非 金 钱 原 则 54
现 的 可 能 性 基 于 前 面 的 分 析, 这 里 进 一 步 提 出 一 个 更 可 证 伪 的 猜 想 : 帝 国 僵 硬 的 财 政 体 制 遇 到 的 日 益 加 剧 的 财 政 压 力 是 迫 使 最 高 统 治 者 不 得 不 走 向 政 府 外 包 的 关 键 原 因 23 随 着 帝 国 规 模 的 不 断 扩 大, 政 府 的 公 共 支 出 随 之 增 加 然 而, 中 华 帝 国 解 决 财 政 问 题 一 直 秉 承 量 入 为 出 的 原 则, 且 受 制 于 财 政 原 额 主 义 的 制 约, 使 得 正 式 财 政 规 模 并 没 有 与 帝 国 规 模 同 步 增 长, 甚 至 绝 对 规 模 也 在 下 降 ( 岩 井 茂 树, 2011) 明 朝 财 政 最 大 的 问 题 是 朝 廷 财 政 收 入 减 少 在 明 代 二 百 七 十 余 年 中, 额 田 减 少, 税 粮 额 减, 危 及 朝 廷 财 政, 度 支 户 部 入 不 敷 出, 于 是 各 种 改 革 均 不 涉 及 减 收 而 只 是 在 均 粮 上 做 文 章, 而 实 际 则 种 种 额 外 增 收 ( 朱 伯 康 施 正 康,2005:165) 清 朝 面 临 类 似 的 问 题, 朝 廷 正 额 财 政 缩 减, 增 加 的 是 地 方 政 府 的 非 正 式 财 政 收 入 ( 岩 井 茂 树, 2011) 军 事 支 出 的 份 额 经 常 占 据 朝 廷 支 出 的 一 半 以 上, 加 之 物 价 上 涨 的 压 力, 使 保 守 僵 化 的 财 政 体 制 无 法 应 对 帝 国 规 模 的 变 化 与 明 清 官 吏 分 途 相 伴 随 的 是 明 清 官 员 相 比 前 朝 官 员 的 低 薪 制, 正 式 薪 俸 连 维 持 正 常 生 活 都 有 困 难, 遑 论 官 员 庞 大 的 人 员 费 用 和 各 项 应 酬 支 出 清 朝 绿 营 军 同 样 采 取 低 饷 制, 官 兵 以 兼 营 第 二 职 业 为 生, 无 心 训 练, 战 斗 力 严 重 丧 失 清 朝 经 历 了 严 重 的 通 货 膨 胀, 然 而 财 政 原 额 主 义 让 朝 廷 实 际 财 政 收 入 锐 减, 也 让 清 初 制 定 的 官 员 薪 俸 标 准 捉 襟 见 肘 决 定 政 府 外 包 边 界 的 是 朝 廷 的 正 额 财 政 正 额 财 政 的 僵 化 及 其 萎 缩 与 不 断 扩 大 的 帝 国 规 模 之 间 的 关 系 日 益 失 衡 正 是 不 断 加 剧 的 财 政 压 力 迫 使 统 治 者 将 基 层 政 府 所 有 的 公 共 事 务, 包 括 以 暴 力 机 器 作 为 基 础, 具 有 天 然 垄 断 性 的 政 府 事 务 ( 纳 税 徭 役 诉 讼 ), 全 面 外 包 给 受 高 度 市 场 化 激 励 支 配 的 胥 吏 群 体, 即 使 胥 吏 积 弊 已 经 严 重 威 胁 到 帝 国 治 理 也 无 可 奈 何 伴 随 着 官 吏 分 途 的 演 化, 中 国 基 层 乡 里 制 度 也 经 历 了 由 乡 官 制 向 乡 役 制 的 转 型 24 秦 汉 时 期 县 以 下 有 乡 亭 里 三 级, 乡 置 三 老, 有 秩 啬 夫 游 徼, 属 于 享 受 正 式 薪 俸 和 品 位 的 政 府 官 员 序 列 三 老 权 力 很 大, 掌 管 乡 里 各 项 事 务, 从 教 化 百 姓 维 护 治 安 到 征 收 税 赋 听 23. 这 个 猜 想 要 变 成 严 格 扎 实 的 学 术 观 点 当 然 需 要 基 于 大 量 数 据 和 历 史 资 料 的 实 证 分 析, 这 不 是 笔 者 目 前 所 能 完 成 的 工 作, 但 可 以 作 为 未 来 的 一 个 研 究 课 题 24. 关 于 中 国 乡 里 制 度 的 历 史 沿 革, 可 参 阅 赵 秀 玲 (1998) 的 著 作 55
社 会 2016 1 讼 案 件, 无 所 不 包, 上 可 影 响 皇 帝 的 决 策, 下 可 与 县 令 丞 尉 分 庭 抗 礼, 俨 然 是 一 级 地 方 政 府 的 架 构 乡 官 向 上 晋 升 的 通 道 也 是 开 放 的, 汉 代 曾 有 三 老 升 为 公 卿 大 夫 的 例 子 从 魏 晋 南 北 朝 开 始, 乡 里 组 织 的 首 领 ( 如 里 正 里 吏 ) 显 露 出 向 职 役 转 化 的 迹 象 ; 乡 官 的 权 力 变 小, 由 秦 汉 时 期 全 面 管 理 乡 村 事 务 逐 渐 集 中 于 户 籍 管 理 和 催 征 租 税 到 了 隋 唐, 这 一 趋 势 不 断 加 强 县 以 下 有 乡 里 村 三 级, 乡 一 级 的 功 能 进 一 步 弱 化, 而 里 村 的 重 要 性 上 升 选 拔 乡 官 的 标 准 从 秦 汉 时 期 的 品 德 才 能 过 渡 到 财 富, 以 承 担 繁 重 的 差 役 和 费 用 摊 派 到 宋 代 则 正 式 完 成 了 这 个 转 型, 里 正 乡 书 地 位 低 下, 差 役 繁 重, 经 常 因 为 完 不 成 催 征 而 垫 支, 以 至 倾 家 荡 产 明 清 时 期 里 正 等 职 役 成 为 贱 役, 比 胥 吏 的 社 会 地 位 更 低, 有 身 份 的 人 避 之 唯 恐 不 及 在 这 个 过 程 中, 有 几 点 值 得 关 注 : 第 一, 原 属 于 政 府 序 列 的 乡 官 变 成 了 体 制 外 地 位 卑 贱 的 职 役, 这 是 行 政 内 包 向 行 政 外 包 的 转 化, 类 似 于 官 吏 分 途 过 程 第 二, 乡 里 基 层 行 政 从 一 个 较 为 完 整 的 政 权 层 级 变 成 了 户 籍 管 理 和 催 征 奔 走 的 基 层 单 位, 乡 一 级 的 综 合 性 承 包 功 能 弱 化, 与 户 籍 管 理 和 催 征 钱 粮 相 关 的 专 业 性 需 求 增 加, 因 此 与 这 些 需 求 相 对 应 的 里 村 组 织 得 以 强 化, 乡 组 织 行 政 事 务 由 多 任 务 向 单 一 任 务 转 型,25 帝 国 治 理 对 乡 里 组 织 的 定 位 发 生 了 重 要 变 化, 而 这 个 定 位 直 接 与 财 政 压 力 的 解 释 相 一 致 财 政 压 力 让 朝 廷 不 得 不 牺 牲 乡 村 治 理 的 其 他 维 度 而 聚 焦 于 财 政 汲 取 第 三, 与 乡 组 织 的 定 位 变 化 相 一 致, 乡 组 织 首 领 的 选 拔 标 准 从 才 德 兼 备 变 为 单 纯 依 靠 经 济 实 力, 征 收 钱 粮 和 摊 派 徭 役 成 为 乡 里 组 织 最 重 要 的 功 能, 最 后 往 往 落 到 贫 户 头 上 从 本 文 的 视 角 看, 乡 官 制 向 职 役 制 的 演 变 与 官 吏 分 途 有 着 相 似 的 历 史 轨 迹, 两 者 之 间 也 许 还 有 深 刻 的 内 在 关 联 朝 延 将 基 层 政 府 事 务 不 断 外 包 给 体 制 外 的 胥 吏 和 职 役, 这 意 味 着 中 国 在 秦 汉 时 期 建 立 的 官 僚 体 制, 经 过 魏 晋 南 北 朝 之 后, 就 其 组 织 边 界 看, 在 不 断 朝 着 行 政 外 包 的 方 向 发 展, 至 明 清 发 展 到 最 高 峰 从 唐 宋 的 两 税 法, 到 明 代 的 一 条 鞭 法, 再 到 清 朝 摊 丁 入 亩, 整 个 发 展 线 索 是 国 家 财 政 收 支 的 货 25. 北 宋 发 展 起 来 的 保 甲 制 在 后 世 得 以 延 续 保 甲 制 侧 重 维 护 治 安, 里 甲 制 侧 重 徭 役 派 征 清 代 摊 丁 入 亩 改 革 之 后, 里 甲 制 名 存 实 亡, 它 的 许 多 功 能 逐 渐 转 移 到 保 甲 制 56
币 化 过 程, 然 而 这 些 改 革 没 有 解 决 朝 廷 面 临 的 财 政 压 力 问 题, 甚 至 还 引 发 了 物 价 上 涨 带 来 的 实 际 正 额 收 入 下 降 的 问 题 官 吏 分 途 只 是 一 场 大 规 模 的 政 府 基 层 事 务 外 包 过 程 的 冰 山 一 角 从 行 政 发 包 制 的 角 度 入 手, 关 注 政 府 组 织 边 界 的 变 化, 可 以 看 到 比 官 吏 分 途 现 象 更 广 泛 更 深 刻 的 国 家 治 理 体 制 的 变 迁 五 国 家 与 社 会 : 政 府 外 包 体 系 的 行 政 化 关 注 古 代 官 吏 制 度 的 变 化, 我 们 看 到 的 是 官 吏 役 地 方 性 社 会 网 络 四 个 层 面 的 治 理 体 系, 这 构 成 了 从 朝 廷 到 老 百 姓 的 发 包 治 理 的 一 个 链 条, 也 是 政 府 内 部 的 发 包 逐 渐 过 渡 到 政 府 外 部 发 包 的 一 个 过 程 从 秦 汉 到 明 清, 史 学 家 认 为 存 在 一 个 官 吏 分 途 和 吏 役 合 一 的 过 程 在 这 个 逐 级 分 包 的 过 程 中, 官 僚 制 的 特 征 ( 正 式 晋 升 机 制 职 业 化 雇 员 预 算 官 僚 规 则 管 制 ) 在 逐 渐 减 少 士 绅 作 为 乡 村 社 会 的 精 英 人 士, 既 有 财 富 和 地 位, 又 有 领 导 力 和 影 响 力, 官 府 明 确 赋 予 这 个 群 体 教 化 和 管 理 社 会 的 职 责 在 这 个 意 义 上, 绅 士 也 是 公 共 事 务 ( 如 教 化 举 办 公 共 工 程 协 调 邻 里 纠 纷 调 停 官 府 与 乡 村 矛 盾 ) 的 外 部 承 包 人 士 绅 需 要 自 筹 资 金, 利 用 自 己 的 影 响 力 实 现 乡 村 社 会 的 有 序 管 理, 当 然, 他 们 也 在 所 提 供 的 这 些 公 共 服 务 中 获 取 一 些 收 入 ( 张 仲 礼,1991) 士 绅 整 体 来 说 是 在 为 乡 里 百 姓 谋 利, 享 有 较 好 的 社 会 声 誉, 并 没 有 获 得 像 胥 吏 那 样 的 恶 名 26 同 处 于 政 府 的 外 包 体 系 之 中, 士 绅 为 什 么 不 同 于 吏? 因 为 大 多 数 士 绅 家 境 殷 实, 拥 有 较 高 的 社 会 声 誉 和 地 位, 比 吏 更 关 注 自 身 言 行 的 社 会 影 响, 而 非 只 为 经 济 利 益 此 外, 士 绅 身 居 乡 间, 也 容 易 与 当 地 百 姓 形 成 情 感 和 利 益 的 联 系 这 些 因 素 都 对 士 绅 的 行 为 产 生 约 束 和 激 励 关 于 胥 吏 与 士 绅 的 区 别, 丁 日 昌 的 评 论 最 为 贴 切 : 绅 董 若 有 侵 渔 尚 惧 清 议 之 持 其 后, 差 役 则 唯 利 是 图, 非 清 议 所 能 动 心 弟 里 居 时, 每 见 孤 贫 育 婴 恤 嫠 诸 善 举, 由 绅 董 经 营 者, 虽 不 能 滴 滴 归 源, 尚 有 七 八 成 可 归 实 济 ; 由 书 差 经 营 者, 则 账 房 分 十 之 二 三, 杂 务 门 上 分 十 之 二 三, 书 差 又 复 侵 渔 十 之 三 四, 穷 民 所 占 实 惠, 不 过 一 二 而 已 27 26. 当 然, 并 非 所 有 的 士 绅 都 是 如 此, 关 于 劣 绅 豪 绅 的 抱 怨 和 控 诉 也 时 有 记 载 27. 参 见 丁 日 昌, 抚 吴 公 牍 卷 十 八, 第 2-3 页 转 引 自 张 仲 礼 (1991:60) 57
社 会 2016 1 胥 吏 处 于 官 与 士 绅 之 间, 三 者 都 是 政 府 事 务 的 承 包 人, 后 两 者 面 临 仕 途 或 声 誉 的 约 束, 胥 吏 则 完 全 不 受 这 些 约 束 胥 吏 与 官 和 士 绅 相 比, 市 场 化 激 励 最 强, 社 会 地 位 最 低, 面 临 的 内 在 与 外 在 约 束 ( 仕 途 声 誉 官 僚 规 则 等 ) 最 少, 因 而 在 朝 廷 地 方 官 胥 吏 士 绅 乡 村 社 会 的 治 理 链 条 中 是 最 黑 暗 最 腐 败 的 一 环 从 国 家 治 理 来 说, 所 幸 胥 吏 只 是 夹 在 行 为 有 所 约 束 的 官 与 士 绅 之 间, 不 至 于 无 法 无 天 到 让 帝 国 迅 速 崩 溃 从 这 个 意 义 上 说, 帝 国 治 理 的 命 运 就 取 决 于 这 三 者 间 关 系 的 平 衡 吏 和 士 绅 无 法 在 官 僚 体 制 内 晋 升, 但 政 府 仍 然 可 以 对 吏 和 士 绅 的 身 份 地 位 和 职 位 进 行 控 制 和 影 响, 吏 和 士 绅 依 然 需 要 保 住 位 子 或 者 社 会 荣 誉, 横 向 竞 争 机 制 还 可 能 起 作 用, 从 而 使 得 吏 和 士 绅 的 行 为 最 终 受 到 官 员 的 制 约 ( 因 此, 官 如 何 治 吏, 如 何 对 待 士 绅 就 变 成 非 常 重 要 的 问 题 ) 当 然, 吏 的 固 定 化 和 世 袭 化 已 经 表 明 官 员 制 约 吏 的 手 段 所 剩 无 几 28 但 是, 官 府 可 以 决 定 士 绅 的 社 会 地 位 和 政 府 荣 誉, 将 社 会 精 英 纳 入 到 官 本 位 的 体 系 之 中, 即 所 谓 的 吸 纳 过 程 处 于 正 式 官 僚 体 制 之 外 的 承 担 各 种 政 府 事 务 的 社 会 精 英 虽 然 不 可 能 进 入 官 僚 体 制 的 职 位 晋 升 序 列, 但 被 推 进 了 由 政 府 掌 控 的 非 政 府 头 衔 ( 荣 誉 ) 体 系 的 晋 升 序 列 士 绅 享 有 政 府 给 予 的 政 治 经 济 司 法 等 各 种 特 权 ( 张 仲 礼,1991), 比 如 可 以 获 得 官 府 的 礼 遇 和 尊 重, 免 除 丁 税 和 各 种 徭 役, 犯 法 不 与 庶 民 同 罪 但 是 特 权 和 荣 誉 可 以 给 予, 也 可 以 剥 夺, 操 控 权 在 政 府 手 里 在 国 家 社 会 关 系 当 中, 中 国 是 行 政 内 部 体 系 的 发 包 与 外 包 体 系 的 行 政 化 的 结 合 在 西 方 学 者 眼 里 清 晰 的 国 家 与 社 会 的 边 界 在 中 国 变 得 相 对 模 糊 了, 从 国 家 到 社 会 更 多 地 是 一 个 连 续 变 化 的 治 理 体 系 如 果 要 寻 找 这 个 连 续 体 系 的 断 点, 那 它 就 是 从 政 府 职 位 晋 升 序 列 到 非 政 府 头 衔 晋 升 序 列 的 跳 跃 外 包 体 系 的 行 政 化 表 现 在 外 包 者 处 于 由 政 府 控 制 的 头 衔 ( 荣 誉 ) 体 系 的 晋 升 序 列, 政 府 对 外 包 者 进 行 监 管 和 限 制, 外 包 者 高 度 依 赖 于 政 府 28. 明 清 官 箴 书 给 官 员 提 供 的 忠 告 多 是 尽 量 自 己 直 接 处 理 政 府 事 务, 不 让 或 少 让 胥 吏 参 与 政 府 事 务 ( 周 保 明,2009) 58
的 资 源 支 持 前 文 论 及 行 政 性 要 素 包 括 权 力 的 支 配 性 晋 升 机 制 和 官 僚 规 则, 这 些 方 面 在 政 府 外 包 体 系 之 中 也 不 同 形 式 不 同 程 度 地 有 所 体 现 中 国 历 史 上 不 受 约 束 的 皇 权 对 民 间 社 会 的 渗 透 力 和 支 配 力 极 其 强 大, 朝 廷 从 来 都 是 资 源 的 掌 控 者 和 规 则 的 制 定 者, 政 府 与 社 会 间 是 非 对 称 的 权 力 关 系 普 天 之 下, 莫 非 王 土 ; 率 土 之 滨, 莫 非 王 臣, 在 资 源 所 有 和 晋 升 序 列 两 个 维 度 上, 中 国 社 会 长 期 以 来 存 在 行 政 化 倾 向, 官 府 对 民 间 行 为 方 式 的 各 种 管 制 和 规 定 也 一 直 存 在 中 国 社 会 所 存 在 的 泛 行 政 化 泛 国 家 化, 或 者 说 国 家 与 社 会 边 界 模 糊, 在 政 府 外 包 体 系 的 行 政 化 特 征 中 得 到 充 分 体 现 六 关 于 层 级 分 流 周 雪 光 (2016) 对 新 中 国 之 后 人 事 制 度 中 的 层 级 分 流 进 行 了 深 入 的 分 析 他 发 现, 对 于 特 定 行 政 区 域 里 的 绝 大 多 数 干 部 来 说, 其 终 身 仕 途 都 固 定 在 本 地 区 域, 只 有 少 数 幸 运 儿 能 够 跨 地 区 流 动 这 虽 然 不 完 全 等 同 于 古 代 的 官 吏 分 流, 但 是, 从 空 间 流 动 性 来 说, 仍 然 可 以 分 出 流 动 的 官 与 固 守 的 官, 因 而 与 古 代 的 官 吏 分 途 又 有 相 似 性 而 且, 层 级 分 流 还 具 有 官 吏 相 对 谱 系 的 特 征 : 对 某 一 特 定 行 政 层 级 的 官 员, 其 上 层 的 官 员 的 空 间 流 动 性 更 像 是 流 动 的 官, 而 其 下 层 的 官 员 则 更 像 固 守 的 吏 从 国 家 治 理 的 角 度 来 说, 当 今 流 动 的 官 与 固 守 的 吏 这 一 制 度 设 计 也 具 有 中 央 一 统 和 地 方 多 样 性 的 缓 冲 与 调 适, 中 央 政 策 与 地 方 利 益 之 间 的 冲 突 与 妥 协 的 功 能 本 文 认 为, 揭 示 中 国 人 事 制 度 的 这 个 结 构 性 特 征 非 常 重 要, 其 治 理 后 果 和 影 响 值 得 学 界 进 一 步 研 究 29 关 于 层 级 分 流 现 象, 本 文 有 以 下 几 点 补 充 观 察 第 一, 历 史 上 的 官 吏 分 途 在 新 中 国 仍 然 有 直 接 的 沿 袭, 比 如 长 期 以 来 干 部 编 制 与 工 人 编 制 的 隔 离, 工 人 身 份 很 难 晋 升 到 干 部 身 份, 甚 至 存 在 以 工 代 干 : 临 时 担 任 干 部 职 位, 但 仍 然 是 工 人 身 份 干 部 与 工 人 身 份 的 差 别 不 仅 在 晋 升 序 列, 而 且 也 体 现 在 工 资 待 遇 退 休 福 利 等 方 面 ( 王 爱 云,2011) 决 定 干 部 与 工 人 编 制 规 29. 周 黎 安 (2014 犪 ) 关 于 地 区 主 政 官 与 职 能 部 门 分 别 扮 演 帮 助 之 手 与 掠 夺 之 手 的 角 色 的 区 分, 可 以 视 为 官 吏 分 途 的 一 个 现 代 版 本 59
社 会 2016 1 模 的 一 个 决 定 性 因 素 是 国 家 当 时 的 财 政 实 力, 这 就 是 为 什 么 长 期 以 来 国 家 严 格 控 制 干 部 编 制 规 模 的 原 因 但 是, 必 须 强 调,1949 年 之 后 干 部 与 工 人 的 事 务 分 工 并 不 存 在 像 明 清 时 期 那 样 鲜 明 的 由 官 至 吏 的 行 政 外 包 关 系 第 二, 周 雪 光 (2016) 所 发 现 的 层 级 分 流 现 象 主 要 是 1984 年 国 家 干 部 管 理 制 度 改 革 的 产 物, 即 从 下 管 两 级 变 为 下 管 一 级 下 管 一 级 之 后, 每 个 省 地 级 市 ( 地 区 ) 县 都 变 成 了 相 对 独 立 的 官 场, 即 同 一 个 省 内 的 地 级 市 官 员 30 在 一 个 官 场 竞 争, 而 分 属 两 个 省 的 相 邻 的 两 个 地 级 市 官 员 却 不 在 一 个 官 场 竞 争 ; 同 理, 一 个 地 级 市 内 的 区 县 官 员 在 一 个 官 场 竞 争 31 这 就 出 现 了 政 府 官 员 空 间 流 动 的 层 级 分 流 和 相 对 谱 系 的 现 象 这 是 中 央 人 事 权 下 放 改 革 的 结 果 在 改 革 之 前 下 管 两 级 的 体 制 下, 层 级 分 流 和 相 对 谱 系 的 特 征 要 弱 很 多 在 古 代, 所 有 县 官 及 以 上 的 官 员 都 是 朝 廷 命 官, 人 事 权 集 中 在 朝 廷 尤 其 到 明 清 时 期, 吏 部 直 接 任 命, 地 方 官 员 在 全 国 范 围 里 频 繁 地 跨 地 区 流 动, 彼 时 不 存 在 当 今 如 此 分 明 的 层 级 分 流 和 相 对 谱 系 现 象 学 界 经 常 不 加 区 别 地 使 用 横 向 竞 争 晋 升 竞 争 ( 锦 标 赛 ) 和 政 治 锦 标 赛 这 些 概 念, 从 组 织 边 界 的 角 度 看, 区 分 三 者 是 重 要 的 32 在 政 府 组 织 内 考 虑 晋 升 竞 争 ( 即 所 谓 的 官 场 竞 争 ) 的 时 候, 不 仅 涉 及 官 员 30. 这 里 所 指 的 官 员 都 是 在 对 应 的 行 政 层 级 的 主 要 官 员, 如 地 级 市 官 员 是 指 地 级 市 担 任 实 职 的 厅 级 主 要 领 导 ( 如 书 记 市 长 副 书 记 副 市 长 等 ) 31. 虞 吉 海 等 人 ( 犢 狌, 犲 狋 犪 犾.,2013) 利 用 中 国 2000-2005 年 地 级 市 的 数 据 发 现, 地 级 市 之 间 固 定 资 产 投 资 的 空 间 相 关 效 应 更 可 能 是 在 省 内 地 级 市 之 间, 而 非 跨 省 的 两 个 相 邻 地 级 市 之 间, 而 同 省 之 内 则 更 可 能 是 在 人 均 国 内 生 产 总 值 规 模 相 似 的 地 级 市 之 间 这 说 明 中 国 地 级 市 层 面 是 以 省 作 为 官 场 竞 争 的 组 织 边 界 32. 从 经 济 学 的 角 度 看, 这 三 个 概 念 的 含 义 并 不 完 全 相 同 横 向 竞 争 对 应 着 经 济 学 上 的 标 尺 竞 争 ( 狔 犪 狉 犱 狊 狋 犻 犮 犽 犮 狅 犿 狆 犲 狋 犻 狅 狀 ) 两 个 承 包 人 做 相 似 的 任 务, 委 托 人 可 以 对 两 者 进 行 相 对 绩 效 评 估, 优 胜 者 获 得 更 多 的 奖 励 和 报 酬 ( 包 括 晋 升 奖 金 或 收 入 ) 在 标 尺 竞 争 中, 竞 争 者 主 要 提 供 了 绩 效 比 较 的 基 准, 更 好 地 解 决 了 委 托 人 面 临 的 信 息 不 对 称 问 题 晋 升 竞 争 对 应 着 我 们 通 常 所 说 的 职 位 竞 争, 两 个 承 包 人 相 互 竞 争, 两 人 的 绩 效 相 互 比 较, 优 胜 者 可 以 获 得 职 位 的 晋 升 晋 升 竞 争 既 可 以 发 生 在 行 政 组 织 内 部, 也 可 以 发 生 在 企 业 内 部 或 其 他 组 织 内 部 横 向 竞 争 是 更 具 一 般 性 的 竞 争 形 式, 可 以 涉 及 职 位 ( 职 级 ) 晋 升, 也 可 以 不 涉 及 跨 省 的 两 个 相 邻 地 级 市 之 间 可 以 发 生 标 尺 竞 争, 但 不 在 同 一 个 官 场 竞 争 在 这 个 意 义 上, 锦 标 赛 也 不 必 然 是 职 位 晋 升 的 机 制 晋 升 锦 标 赛 涉 及 职 位 的 变 化, 但 不 限 于 政 府 内 部 只 有 政 治 晋 升 锦 标 赛 ( 简 称 为 政 治 锦 标 赛 ) 才 是 我 们 所 说 的 官 场 竞 争, 涉 及 行 政 组 织 内 部 的 职 位 ( 职 级 ) 晋 升 60