中欧环境治理项目 政策综合报告 中欧环境治理项目 网 址 : 迈向环境治理体系和治理能力现代化 本报告内容不代表欧盟观点

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1 中欧环境治理项目 政策综合报告 151 尾注 迈向环境治理体系 和治理能力现代化

2 中欧环境治理项目 政策综合报告 中欧环境治理项目 网 址 : 迈向环境治理体系和治理能力现代化 本报告内容不代表欧盟观点

3 中 欧 环 境 治 理 项 目 政 策 综 合 报 告 迈 向 环 境 治 理 体 系 和 治 理 能 力 现 代 化 中 欧 环 境 治 理 项 目 二 O 一 五 年 十 月

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5 项目组成员 指导组 组长 原庆丹 环境保护部环境与经济政策研究中心 成员 涂瑞和 环境保护部国际合作司 别涛 环境保护部政策法规司 罗煜 商务部国际经贸司 陈红英 商务部国际经贸司 俞海 环境保护部环境与经济政策研究中心 Lars Groenvald 欧盟驻华代表处 黄雪菊 欧盟驻华代表处 禚壮 环境保护部国际合作司 李静云 环境保护部政策法规司 编写组 阳平坚 北京大学环境科学与工程学院 协调人 严厚福 北京师范大学法学院 成员 郭培源 商道纵横企业社会责任咨询公司 Richard Hardiman 中欧环境治理项目办公室 杨柯 环境保护部宣传教育中心 咨询专家 张世秋 北京大学环境科学与工程学院 贾峰 环境保护部宣传教育中心 王灿发 中国政法大学环境资源法研究和服务中心 常纪文 国务院发展研究中心资源与环境政策研究所 马军 公众环境研究中心 赵莹 环境保护部宣传教育司 张天柱 清华大学环境学院 汪劲 北京大学法学院 梅凤乔 北京大学环境科学与工程学院 组长 Dimitri de Boer 中欧环境治理项目办公室 成员 张会君 中欧环境治理项目办公室 李华蕾 中欧环境治理项目办公室 刘梦星 中欧环境治理项目办公室 支持组 * 本研究项目组执笔专家和咨询专家以其个人身份参加研究工作 3

6 前 言 环 境 治 理 是 生 态 文 明 建 设 的 主 阵 地 近 年 中 国 在 环 境 治 理 领 域 取 得 长 足 进 展 十 八 大 首 次 提 出 建 设 美 丽 中 国 的 目 标, 并 把 生 态 文 明 建 设 上 升 至 中 国 特 色 社 会 主 义 总 体 布 局 的 战 略 高 度 习 近 平 同 志 提 出 良 好 的 生 态 环 境 是 最 公 平 的 公 共 产 品, 是 最 普 惠 的 民 生 福 祉 生 态 环 境 保 护 是 功 在 当 代 利 在 千 秋 的 事 业 绿 色 青 山 就 是 金 山 银 山 宁 要 绿 水 青 山, 不 要 金 山 银 山 等 一 系 列 事 关 生 态 文 明 建 设 和 环 境 治 理 的 论 断 中 共 十 八 届 三 中 全 会 决 定 提 出, 要 紧 紧 围 绕 建 设 美 丽 中 国 深 化 生 态 文 明 体 制 改 革, 加 快 建 设 生 态 文 明 制 度 ; 十 八 届 四 中 全 会 决 定 提 出, 要 用 严 格 的 法 律 制 度 保 护 生 态 环 境 2015 年 5 月, 中 共 中 央 国 务 院 印 发 关 于 加 快 推 进 生 态 文 明 建 设 的 意 见 ;8 月 中 共 中 央 办 公 厅 国 务 院 办 公 厅 印 发 了 党 政 领 导 干 部 生 态 环 境 损 害 责 任 追 究 办 法 ( 试 行 ) ;9 月, 中 央 政 治 局 审 议 通 过 了 生 态 文 明 体 制 改 革 总 体 方 案, 初 步 完 成 了 我 国 生 态 文 明 建 设 的 顶 层 设 计 以 山 东 浙 江 重 庆 贵 州 等 为 代 表 的 地 方 环 保 部 门 也 结 合 自 身 情 况, 探 索 出 了 符 合 实 际 需 求 的 环 境 治 理 模 式 在 看 到 各 方 努 力 和 所 取 得 的 喜 人 进 展 的 同 时, 我 们 也 不 难 发 现, 我 国 的 环 境 治 理 整 体 依 然 薄 弱, 环 境 治 理 体 系 难 以 适 应 当 前 生 态 环 境 形 势 发 展, 环 境 治 理 能 力 无 法 满 足 广 大 公 众 对 环 境 改 善 的 迫 切 需 求 在 中 央 和 地 方 大 力 推 动 环 境 治 理 体 系 和 治 理 能 力 现 代 化 的 进 程 中, 由 欧 盟 出 资 1500 万 欧 元, 以 环 境 保 护 部 作 为 项 目 主 管 单 位, 商 务 部 为 支 持 单 位, 旨 在 通 过 一 系 列 政 策 研 究 及 项 目 实 践 来 改 善 中 国 的 环 境 治 理 的 中 欧 环 境 治 理 项 目 ( 以 下 简 称 项 目 ) 有 幸 见 证 和 参 与 了 这 个 意 义 非 凡 的 过 程 我 们 认 为, 面 对 中 国 当 前 形 势, 要 想 在 千 头 万 绪 中 找 到 迈 向 环 境 治 理 体 系 和 治 理 能 力 现 代 化 的 捷 径, 必 须 抓 住 环 境 治 理 领 域 的 主 要 矛 盾 和 矛 盾 的 主 要 方 面 基 于 此, 项 目 选 择 了 公 众 获 取 环 境 信 息 公 众 参 与 环 境 规 划 和 决 策 环 境 司 法 和 企 业 环 境 责 任 四 个 主 题 作 为 优 先 研 究 领 域, 希 望 藉 此 解 决 中 国 公 众 环 境 需 求 旺 盛 与 环 境 公 共 产 品 供 给 不 足 的 主 要 矛 盾 项 目 实 施 分 为 地 方 和 国 家 两 个 层 面, 其 中 地 方 层 面 分 别 由 15 个 地 方 伙 伴 关 系 项 目 在 选 定 的 18 个 省 级 行 政 区, 借 鉴 欧 盟 经 验 并 结 合 当 地 情 况 实 施 有 关 环 境 治 理 的 理 念 和 实 践 ; 国 家 层 面 则 通 过 短 期 咨 询 专 家 对 选 定 主 题 进 行 调 研 和 分 析, 为 中 国 的 环 境 治 理 政 策 提 供 借 鉴 和 支 持 项 目 自 2010 年 12 月 完 成 有 关 工 作 计 划 的 制 定 后,2011 年 进 入 全 面 实 施 阶 段,2015 年 下 半 年 陆 续 结 题 在 此 报 告 中, 我 们 在 综 合 项 目 研 究 成 果 的 基 础 上, 识 别 中 国 环 境 治 理 的 关 键 问 题, 分 析 地 方 实 践 和 欧 盟 先 进 经 验, 提 出 了 改 善 中 国 环 境 治 理 的 整 体 政 策 建 议 和 针 对 4 个 优 先 领 域 的 政 策 建 议 报 告 的 潜 在 面 向 对 象 是 中 国 环 境 治 理 中 的 利 益 相 关 者, 包 括 政 府 企 业 社 会 组 织 公 众 科 研 人 员 等 在 此, 我 们 诚 挚 地 向 您 呈 送 报 告 并 期 待 能 对 您 的 工 作 有 所 裨 益 中 欧 环 境 治 理 项 目 二 0 一 五 年 九 月 4

7 目 录 前 言...4 执 行 摘 要...9 第 1 章 绪 论 报 告 由 来 及 目 的 逻 辑 框 架 及 结 构 关 键 问 题 的 界 定 第 2 章 环 境 治 理 体 系 和 治 理 能 力 现 代 化 的 进 展 与 挑 战 国 家 治 理 体 系 与 治 理 能 力 现 代 化 环 境 治 理 体 系 与 治 理 能 力 现 状 环 境 治 理 体 系 和 治 理 能 力 现 代 化 的 面 临 问 题 推 进 环 境 治 理 体 系 与 治 理 能 力 现 代 化 的 关 键 各 主 题 之 间 的 逻 辑 关 系 第 3 章 环 境 信 息 公 开 环 境 信 息 公 开 的 发 展 及 现 状 环 境 信 息 公 开 的 国 际 经 验 与 国 内 实 践 我 国 环 境 信 息 公 开 的 问 题 识 别 第 4 章 环 境 公 众 参 与 公 众 参 与 的 历 史 发 展 及 现 状 公 众 参 与 国 际 经 验 及 我 国 地 方 探 索 中 国 环 境 保 护 公 众 参 与 问 题 识 别 第 5 章 环 境 司 法 救 济 环 境 司 法 的 概 念 界 定 中 国 环 境 司 法 的 新 进 展 环 境 司 法 救 济 国 际 经 验 与 地 方 实 践 我 国 环 境 司 法 救 济 的 问 题 识 别... 80

8 第 6 章 企 业 环 境 责 任 企 业 环 境 责 任 原 理 中 国 企 业 环 境 责 任 的 现 状 欧 盟 促 进 企 业 履 责 的 经 验 中 国 企 业 履 责 的 地 方 实 践 阻 碍 中 国 企 业 履 责 的 因 素 第 7 章 改 进 中 国 环 境 治 理 的 政 策 建 议 改 善 环 境 治 理 的 整 体 性 建 议 完 善 我 国 环 境 信 息 公 开 制 度 的 政 策 建 议 促 进 我 国 环 境 保 护 公 众 参 与 的 政 策 建 议 完 善 中 国 环 境 司 法 的 政 策 建 议 促 进 企 业 履 行 环 境 责 任 的 政 策 建 议 尾 注

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11 执 行 摘 要 一. 背 景 治 理 是 各 种 公 共 的 或 私 人 的 机 构 管 理 其 共 同 事 务 的 诸 多 方 式 的 总 和 国 家 治 理, 顾 名 思 义, 就 是 公 共 机 构 ( 包 括 立 法 行 政 和 司 法 各 类 国 家 机 关 ) 和 私 人 机 构 ( 包 括 企 业 社 会 组 织 和 公 众 团 体 ) 共 同 管 理 国 家 事 务, 使 相 互 冲 突 的 或 不 同 的 利 益 得 以 调 和 并 且 采 取 联 合 行 动 的 持 续 过 程 国 家 治 理 体 系 是 一 个 国 家 制 度 和 制 度 执 行 能 力 的 集 中 体 现, 治 理 能 力 则 包 括 治 理 主 体 的 能 力 和 治 理 过 程 的 制 度 能 力 两 个 方 面 ( 一 ) 国 家 治 理 现 状 当 前 国 家 治 理 体 系 脱 胎 于 计 划 经 济 体 制, 舟 已 行 矣, 而 剑 不 行, 不 能 完 全 适 应 社 会 主 义 市 场 经 济 体 制, 治 理 能 力 也 无 法 满 足 现 实 形 势 的 迫 切 需 求 在 我 国 已 经 建 立 了 基 本 的 社 会 主 义 市 场 经 济 体 制 的 背 景 下, 应 该 建 立 与 之 相 适 应 的 国 家 治 理 体 系 和 治 理 能 力 党 中 央 顺 势 提 出 大 力 推 进 国 家 治 理 体 系 和 治 理 能 力 现 代 化, 作 为 国 家 治 理 的 重 要 组 成 部 分, 环 境 治 理 体 系 和 治 理 能 力 是 国 家 治 理 体 系 和 治 理 能 力 现 代 化 的 最 短 板, 加 强 环 境 治 理 体 系 和 能 力 建 设 极 具 必 要 性 和 紧 迫 性 政 府 ( 也 有 学 者 称 之 为 政 治 力 量, 包 括 立 法 行 政 司 法 机 关 ) 市 场 ( 企 业 及 相 关 配 套 制 度 ) 和 社 会 ( 公 众 及 其 组 成 的 社 会 组 织 ) 是 国 家 治 理 体 系 中 的 三 大 治 理 主 体 当 前, 我 国 政 府 治 理 一 支 独 大, 市 场 治 理 处 于 初 级 发 展 阶 段, 积 极 性 尚 未 完 全 发 挥, 社 会 治 理 处 于 压 抑 待 发 展 状 态 要 想 真 正 实 现 国 家 治 理 体 系 和 治 理 能 力 现 代 化, 必 须 三 大 治 理 主 体 协 同 发 展, 实 现 多 元 治 理, 系 统 提 升 在 推 进 环 境 治 理 这 种 事 关 全 体 公 众 的 事 务 时, 更 不 能 缺 乏 社 会 主 体 和 市 场 主 体 的 参 与 ( 二 ) 环 境 治 理 现 状 环 境 治 理 与 生 态 文 明 建 设 密 切 相 关 在 当 前 生 态 环 境 形 势 严 峻 环 境 公 共 产 品 供 给 不 足 的 阶 段, 环 境 治 理 是 生 态 文 明 建 设 的 主 阵 地 ; 迈 向 环 境 治 理 体 系 和 治 理 能 力 现 代 化 也 是 实 现 生 态 文 明 必 由 之 路 一 般 认 为, 环 境 治 理 体 系 是 指 环 境 治 理 相 关 制 度 及 其 执 行 能 力, 环 境 治 理 能 力 则 是 环 境 治 理 主 体 本 身 的 能 力 和 发 挥 环 境 制 度 治 理 功 能 的 能 力 实 现 环 境 治 理 体 系 和 治 理 能 力 现 代 化 要 求 充 分 发 挥 政 府 企 业 公 众 的 主 观 能 动 性, 以 环 境 质 量 改 善 9

12 摘 要 报 告 摘 要 报 告 为 导 向, 协 同 发 挥 作 用 纵 观 当 前 环 境 治 理, 一 方 面, 中 央 政 府 及 领 导 对 环 境 问 题 高 度 关 切, 在 国 家 层 面 制 订 了 大 量 的 政 策 法 律 法 规, 并 建 立 了 自 上 而 下 的 环 境 行 政 管 理 体 系 ; 在 国 民 经 济 和 社 会 发 展 的 五 年 规 划 中 设 置 了 雄 心 勃 勃 的 环 境 和 能 源 目 标, 鼓 励 环 保 和 新 能 源 产 业 的 发 展 ; 积 极 参 加 国 际 环 境 合 作, 试 图 向 国 际 社 会 展 示 出 高 度 重 视 环 境 的 形 象 但 另 一 方 面, 生 态 环 境 持 续 恶 化, 政 府 在 环 保 问 题 上 的 公 信 力 持 续 下 降 ; 各 级 政 府 对 社 会 组 织 的 态 度 复 杂 而 谨 慎 ; 处 置 由 环 境 问 题 引 发 的 群 体 性 事 件 和 民 众 抗 争 时 明 显 失 当 以 上 情 形 彰 显 出 国 家 环 境 治 理 体 系 和 治 理 能 力 的 缺 陷 和 乏 力 环 境 治 理 能 力 分 为 硬 实 力 和 软 实 力 硬 实 力 包 括 污 染 监 测 和 控 制 设 备 环 卫 设 施 环 境 技 术 等 ; 软 实 力 包 括 法 律 政 策 制 度 公 众 满 意 度 国 际 影 响 力, 以 及 环 保 部 干 部 的 专 业 素 质 和 能 力 等 经 过 数 十 年 的 发 展, 我 国 经 济 社 会 的 主 要 矛 盾 发 生 了 巨 大 变 化, 其 中 与 环 境 治 理 有 关 的 主 要 矛 盾 包 括 : 部 分 行 业 产 能 过 剩 与 消 费 能 力 不 足 之 间 的 矛 盾 ( 造 成 生 产 浪 费 性 污 染 ); 人 民 群 众 日 益 增 长 的 环 境 服 务 需 求 与 环 境 公 共 服 务 能 力 不 足 之 间 的 矛 盾 ( 民 生 重 点 从 温 饱 转 向 追 求 美 好 环 境 ); 最 近 几 年, 环 境 治 理 资 金 投 入 快 速 增 长, 监 测 设 备 污 控 设 施 等 硬 件 得 到 极 大 改 善, 而 环 境 软 实 力 发 展 却 相 对 滞 后, 二 者 之 间 的 矛 盾 更 加 剧 了 公 众 对 环 境 保 护 工 作 的 不 满 此 外, 人 民 群 众 生 活 水 平 的 提 高, 消 费 行 为 的 改 变, 带 给 生 态 环 境 的 巨 大 压 力, 也 成 为 当 前 人 与 自 然 矛 盾 的 主 要 体 现 当 前 的 环 境 治 理 可 以 定 性 为 以 政 府 为 主 导 的 单 一 化 的 管 制 型 环 境 治 理, 它 强 调 政 府 通 过 法 律 手 段 对 污 染 企 业 进 行 严 格 规 制, 并 且 这 种 环 境 管 制 在 策 略 和 工 具 选 择 上 逐 渐 从 命 令 - 控 制 型 管 制 发 展 到 与 市 场 型 管 制 相 结 合 的 混 合 模 式 环 境 治 理 效 果 受 到 对 环 保 负 有 主 体 责 任 的 地 方 政 府 的 认 知 意 愿 激 励 和 能 力 等 多 方 面 因 素 的 影 响 尽 管 环 境 管 制 的 策 略 和 功 能 逐 步 通 过 市 场 手 段 公 众 参 与 得 以 改 善 并 更 有 效 率, 但 不 可 否 认 的 是, 它 仍 是 以 政 府 单 维 主 导 为 核 心 的 环 境 治 理 模 式 正 是 这 种 单 维 治 理 模 式 使 得 我 国 环 境 治 理 能 力 全 面 落 后 于 社 会 经 济 发 展 和 生 态 环 境 恶 化 所 激 发 出 来 的 迫 切 的 现 实 需 求, 生 态 环 境 保 护 存 在 系 统 性 的 治 理 能 力 不 足 10

13 背景 摘要报告 摘要报告 三 环境治理亟需迈向现代化 在新一届中央政府大力推进简政放权 多元治理的背景下 仅通过加强政府治理来满足公众日益增 长的环境需求 既与中央简政放权的施政方针相违背 也根本无法真正实现环境治理体系和治理能力的 现代化 未来可行的选择是 在完善政府治理体系和巩固政府治理能力的基础上 通过合理的机制/制度 设计 大力发挥市场治理的作用 让市场在资源配置中起决定性作用 让企业真正成为污染治理的积极 行动者 让广大公众对事关自身利益和健康的环境行为能做到知情并予以监督 让公众在专业 独立的 环保社会组织的帮助下 作为公众受托人代理公众行使权利 有能力和合法渠道参与环境决策 改善 环境决策 并在自身环境权益受到侵害时 能得到有效的环境司法救济 基于以上背景 我们认为 要想真正实现环境治理体系和治理能力的现代化 就必须从当前的政府 单维治理转向政府 市场 社会多元共治 使企业和公众也像政府一样 真正成为环境治理中不可或缺 的主体 在环境保护中发挥政府无法替代的作用 要想实现这个目标 首先 必须让企业和公众充分理 解政府的目标 政策 行动等 公开 其次 必须在所有可能产生环境影响的公共决策中将企业和公 众视为伙伴关系 既使其在决策中贡献智慧 优化决策方案设计 也能提高公众对决策的接受度 减少 落实决策时的消极抵触 参与 再次 政府要设计出合理的激励机制 使企业自觉将环境外部性内部 化 让其感受到争当环保先锋和利润快速增长具有协同作用 激励 最后 所有的环境治理主体 包 括政府 当其认为自己法定的环境权益受到侵害时 必须有一个独立公正的司法系统进行纠正 救济 由此 环境信息公开 公众参与环境决策和环境司法救济构成了加强环境社会治理的三把钥匙 通过 合理的机制激励企业履行环境责任 则被认为是促进市场主体在环境治理领域有所作为的发动机 以上 四个主题 构成了中欧环境治理项目的重点关注领域 本报告也将从上述四个领域 分别阐述进展 挑 战 国际经验 地方实践 并围绕环境治理体系和治理能力现代化提出相应的政策建议 二 进展与实践 回顾过去五年 中央和地方在推进国家治理体系和治理能力现代化方面做出了巨大的努力 取得了 许多进展 首先 党的施政纲领和中央领导多次明确提出要将推进国家治理体系和治理能力现代化作为 重要的施政目标 并且提出了一系列具体的要求 其次 党的十八届历次全会为国家治理体系和治理能 力现代化作出了一系列的制度安排 例如 将生态文明建设写入党章 提出全面深化改革战略部署 成 立六个深化改革领导专项小组 并且将生态文明体制和经济体制合并在一个专项小组当中 再次 提出 了从 政府大包大揽 到 多元协同共治 的新型国家治理模式 为突出社会治理的作用和地位做出顶 层设计上的安排 最后 提出提出了让市场在资源配置中起决定性作用的改革目标 这将对产业转型升 级和经济发展方式转变起到决定性作用 继而影响生态环境保护的大局 具体到环境治理领域 从施政 纲领 法律法规 行动方案 地方实践等也取得了一系列的进展 11

14 摘要报告 摘要报告 一 顶层设计取得突破性进展 中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见 提出要尊重自然 顺应自然 保护自然的理 念 坚持绿水青山就是金山银山的生态理念 意见特别强调 要健全价格 财税 金融等政策 激励 引导各类主体积极投身生态文明建设 要完善公众参与制度 及时准确披露各类环境信息 扩大公开范 围 保障公众知情权 维护公众环境权益 健全举报 听证 舆论和公众监督等制度 构建全民参与的 社会行动体系 建立环境公益诉讼制度 对污染环境 破坏生态的行为 有关组织可提起公益诉讼 在 建设项目立项 实施 后评价等环节 有序增强公众参与程度 引导生态文明建设领域各类社会组织健 康有序发展 发挥民间组织和志愿者的积极作用 以上各项都是中央层面的政策指导方针中与本报告主 题密切相关的内容 中央政治局审议通过了 生态文明体制改革总体方案 提出必须遵循6大理念 尊重自然 顺应 自然 保护自然 发展和保护统一 绿水青山就是金山银山 自然价值和自然资本 空间均衡 山水林 田湖是生命共同体 需要坚持6项原则 坚持正确方向 自然资源公有 城乡环境治理体系统一 激励 和约束并举 主动作为和国际合作结合 试点先行与整体推进结合 以及建立8类制度 归属清晰 权 责明确 监管有效的自然资源资产产权制度 以空间规划为基础 以用途管制为主要手段的国土空间开 发保护制度 以空间治理和空间结构优化为主要内容 全国统一 相互衔接 分级管理的空间规划体 系 覆盖全面 科学规范 管理严格的资源总量管理和全面节约制度 反映市场供求和资源稀缺程度 体现自然价值和代际补偿的资源有偿使用和生态补偿制度 以改善环境质量为导向 监管统一 执法严 明 多方参与的环境治理体系 更多运用经济杠杆进行环境治理和生态保护的市场体系 充分反映资源 消耗 环境损害 生态效益的生态文明绩效评价考核和责任追究制度 二 基本的生态环境制度保护配套制度业已出台 2014年4月25日 历经四次审议全国人大常委会通过了新修订的 环境保护法 大气污染防 治 水污染防治法 大气十条 水十条以及 土壤污染防治法 和土十条也已经修改完成或正处 于制定过程之中 新 环保法 第五章专章规定了环境信息公开和公众参与 为社会主体参与环境治理 打开了法律之门 伴随新环保法出台的还有环境保护部 最高人民法院 最高人民检察院 以及其他国 家关机颁布或修订的与环境保护相关的规章制度 尤其是为落实新 环保法 而制定的与信息公开 公 众参与 环境司法 企业环境违法等方面的配套制度 与本报告主题密切相关的相关的规章制度包括但 不限于 环境信息公开办法(试行) 的修订 环境影响评价公众参与暂行办法 的修改 企业事 业单位环境信息公开办法 环境保护公众参与办法 最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼 案件适用法律若干问题的解释 最高人民法院关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的 解释 等 以上制度体系为公众获取环境信息和环境司法救济 参与环境决策 监督环境违法行为等提 供了基本的保障 12

15 摘要报告 背景 摘要报告 三 相关部门已经开始实施行动 为落实 生态文明体制改革总体方案 中央经济体制和生态文明体制改革专项小组会同有关部门 和单位 出台了6项配套重点改革措施 环境保护督察方案 试行 生态环境监测网络建设方 案 开展领导干部自然资源资产离任审计的试点方案 党政领导干部生态环境损害责任追究办 法 试行 编制自然资源资产负债表试点方案 和 生态环境损害赔偿制度改革试点方案 为 贯彻落实国家节能减排低碳发展行动方案 国家发展改革委 财政部 工业和信息化部 国管局 国家 能源局 国家质检总局和国家标准委等7部委于2014年颁发了 能效领跑者制度实施方案 2015年 为贯彻落实 环境保护法 大气污染防治行动计划 国发 号 中共中央国务院 关于加快推进生态文明建设的意见 中发 号 和 水污染防治行动计划 国发 号 财政部 国家发展改革委 工业和信息化部和环境保护部四部委研究制定了 环保 领跑 者 制度实施方案 环保领跑者计划提出 以企业自愿为前提 通过表彰先进 政策鼓励 提升标 准 推动环境管理模式从 底线约束 向 底线约束 与 先进带动 并重转变 制定环保 领跑者 指标 发布环保 领跑者 名单 树立先进典型 并对环保 领跑者 给予适当政策激励 引导全社会 向环保 领跑者 学习 倡导绿色生产和绿色消费 以上行动方案将会为企业在自觉自主履行环境责任 方面发挥重要作用 13

16 摘要报告 摘要报告 四 部分先进地区的探索 实践取得良好效果 我国部分环境保护先进地区所开展的 治理体系和治理能力现代化实践也为国家 层面的制度建设提供了有益借鉴 例如 浙江省 嘉兴模式 所开展的促进公众参 与环境保护工作的实践获得了广泛赞誉 宁波市和温州市在环境信息披露方面所做 的努力也得到了社会组织和公众的广泛认 可 山东省利用三级政务微博系统公开环 境信息和收集公众环境举报的实践 不仅 有力地促进了该省环保工作的顺利开展 而且使得过去严重对立的政府和民众关系 得到了极大改善 重庆市通过多种手段促 进企业履行环境责任 理顺政府和社会组 织之间关系的实践 也获得了环保部和多 地环保部门的肯定并前去取经 河北省人大常委会出台的 河北省环境保护公众参与条例 是我国十八 届四中全会提出探索第三方起草法律法规后通过的首部地方性法规 也填补了我国地方环保公众参与领 域的立法空白 辽宁省沈阳市 贵州省贵阳市等在环境保护机构改革 环境司法机构改革等领域所做的 探索 也能为国家环境治理体系和治理能力现代化的探索提供有益参考 五 社会层面的环境治理 出现新动向 环境社会治理层面也出现了新的动向和进展 最近几年社交媒体异军突起并快速普及 极大引发了 公众参与环境保护的热情和对环境质量快速改善的热切期盼 广大民众通过微博 微信进行随手拍等环 境参与活动 举报环境违法 督促政府作为 当然也有诸多的网民在论坛 贴吧 微博 微信 QQ群 等网络空间 对环境污染 环境决策 环境群体事件或突发事故等 进行调侃 吐槽 尤其在发生大范 围的雾霾时期 众多网友通过社交媒体发泄不满情绪和表达对美好环境质量的热切向往 多个环保社会 组织利用互联网 智能手机 实时定位等新技术 通过手机应用 APP 等新模式 积极介入环境治理 领域 比如公众环境中心的蔚蓝地图APP在短时间内就获得了三百余万的用户量 阿拉善 SEE 广泛 资助个人或组织开展环保活动 推动更多企业家关注环保 中华环保联合会和自然之友等社会组织积极 提起环境公益诉讼等 还有越来越多的媒体加入到曝光企业环境违法和政府环境不作为的行列当中 尤 其前不久通过 新京报 记者曝光的腾格里沙漠排污更是引起中央领导的高度关注 六 国际经验有望获得更多的关注和重视 尽管发展阶段迥异 既有国际经验依然能为中国提供有益借鉴 在国际经验方面 1972年 斯德哥 尔摩人类环境宣言 提出 人类享有自由 平等 舒适的生活条件 有在尊严和舒适的环境中生活的基 14

17 摘要报告 背景 摘要报告 本权利 同时 负有为当代人类及其子孙后代保护和改善环境的庄严义务 1992年 里约环境与发展 宣言 原则十指出 环境问题最好在所有有关公民在有关一级的参加下加以处理 在国家一级 每个人 应有适当的途径获得有关公共机构掌握的环境问题的信息 其中包括关于他们的社区内有害物质和活动 的信息 而且每个人应有机会参加决策过程 各国应广泛地提供信息 从而促进和鼓励公众的了解和参 与 应提供采用司法和行政程序的有效途径 其中包括赔偿和补救措施 1998年 欧洲经济委员会在环 境问题上获得信息公众参与决策和诉诸法律的公约 简称 奥胡斯公约 宣称 为促进保护今世后 代人人得在适合其健康和福祉的环境中生活的权利 每个缔约方应按照本公约的规定保障在环境问题上 获得信息 公众参与决策和诉诸法律的权利 奥胡斯公约 的三大支柱 获取环境信息 参与环境 决策 诉诸司法救济 是本报告关注的四大主题中的三个 构成了环境社会治理的主体框架 三 问题与挑战 实现国家环境治理体系和治理能力现代化的挑战是全方面和系统性的 环境治理体系的完善和环境 治理能力的整体提升需要一个长期的过程 不可能一蹴而就 而在此过程中 我国的生态环境形势严 峻 环境突发事故和环境群体事件高发 公众环境需求旺盛 改善环境质量的心情急切 所有因素叠加 到一起 使得实现环境治理体系和治理能力现代化的任务非常艰巨 一 体制层面的挑战 在体制层面 国家环境治理体系和治理能力现代化的挑战主要在于体制改革的顶层设计滞后于现实 需求 以及已经开展的顶层设计如何落实的问题 国家环境治理体系是从属于国家治理体系的 中央深化改革领导小组将生态文明体制和经济体制改 革设置在同一个小组里 就是深刻认识到了我国当前的生态环境问题实质是经济问题 其产生的根源是 不合理的社会经济发展体制 例如 长期以来我国自然资源资产归属不清晰 权责不明确 导致资源自 然浪费和滥用现象严重 极大损害了生态环境的健康发展 又如 我国的自然资源价值在生产过程中没 有得到有效体现 资源和环境监管出现多龙治水 责权交叉 相互矛盾等现象 使得许多环境问题无法 得到根本治理 所幸最近出台的 生态文明总体改革方案 对上述问题均有涉及 未来存在的最大挑战 在于如何落实总体方案的顶层设计 尤其是打破部门利益 真正构建以环境质量改善为导向的环境治理 体系和治理能力 整体来说 我国环境治理存在系统性不足 各大治理主体畸形发展 社会治理存在先天不足 市场 治理依然弱小 国家环境治理能力整体羸弱 在体制层面虽然存在诸多的内生矛盾和障碍 但是这些问 题已经远远超出本报告所能详尽探讨的范围 只能寄希望于国家长远规划的政治体制改革和近期深化改 革措施的落实 二 制度层面的挑战 在制度层面 环境治理的挑战主要如下几个方面 一是环境相关的立法不能打破部门立法的窠臼 各个法律起草部门为了维护本部门利益 或者为了 15

18 摘 要 报 告 摘 要 报 告 16

19 摘要报告 背景 摘要报告 不招致相关部门反对和确保法律顺利通过 在法律起草中过多的妥协或使用模糊性语句 造成执法困 难 许多条款成为一纸空文 二是许多法律为立法而立法 不为真正执法和解决问题而立法 立法前问题识别和认识不足 没有 考虑广袤国土上的发展不均衡 法律通过后更没有相配套的一揽子计划确保法律实施 执法过程中人 才 物力 财力 智力相当缺乏 三是为落实法律而制定的规章制度不接地气 作为法律实施的操作性规定 许多规章制度不具备可 操作性 地方实施部门不知从何入手 调研发现 此现象在公众参与领域尤其突出 多个地方环保部门 反映 面对环保部颁发的相关办法或指导意见 无所适从 有的甚至直接不予印发 四是涉及企业的环境标准制定不科学 环保部门为了免责 忽略了社会经济发展水平 市场技术设 施及服务配套能力和标准可达能力 一味追求高标准 严要求 导致许多标准或规定形同虚设 有些地 方和企业认为 不管尽多大努力都做不到 还不如不做 这种状况为企业环境守法和履行环境责任造成 很多的困难 三 行动层面的挑战 在行动层面 环境治理的最大挑战在于地方党政领导的考核机制 由于长期以来奉行以GDP增长 作为主要发展目标的考核机制 环境治理在很大程度上成了地方经济发展的遮羞布 只要不出大的环 境事故或环境群体事件 环保就可以糊弄过去 实践中 地方行政权力干预环保执法 环境执法能力不 足 企业缺乏环境守法的主动性和积极性等问题屡见不鲜 实践中 虽然环保部门很努力 环保工作者很苦很累 辞职 被处理的数量远高于其他政府部门 但环境保护工作在公众心目中的满意度持续降低 导致地方环保工作者满腹委屈 士气低落 社会各界 无法形成齐心协力共同向污染宣战的良好舆论氛围 这也在一定程度上影响了环境治理的效果 在国际上 环境保护软实力已经成为重要的国家影响力 然而 当下的环境问题已经成为许多国家 和组织 媒体 批评和指责中国的主要理由之一 在某种程度上甚至超过了 人权 和 腐败 两个理 由 如何通过公开 参与 诉诸司法救济等手段 提升中国的环保软实力 也是重大挑战之一 有专家 认为 中国解决自身的环境问题可能是21世纪中国能为世界所作的最大贡献 因为 以中国之大 没有 中国的生态安全就不可能实现世界的生态安全 作为最大的发展中国家 中国的环境改善和绿色化能为 其他广大发展中国家做出表率 带领正在致力于脱贫致富的发展中国家共同走绿色发展之路 四 具体领域所存在的问题 具体到本报告关注的环境信息公开 公众参与决策 环境司法救济和企业环境责任 也是存在诸多 真实而又具体的问题 1 环境信息公开 在环境信息披露方面 有效的主动公开不足 依申请公开得不到有效的回应 是现实中普遍存在的 问题 不管是政府部门还是企业 过去许多主动公开的环境信息仅仅是出于满足 政府信息公开条例 和 环境信息公开办法 试行 而做出的一种姿态 至于公众真正关心什么样的信息 所公开的信息 对公众的生产 生活有何影响 则不是主动公开者的考虑范围 公开数据的平台 规范性 真实性 便 17

20 摘要报告 摘要报告 利性 时效性等 也在实践中存在很多问题 依申请公开方面 则常常以不属于公开范围 国家秘密 商业秘密等作为挡箭牌 让公众或社会组织无法获得所需信息 此外 科学的环境决策必须依赖于高质 量的环境科学研究成果 而高质量的环境科研成果则必须要有海量的环境数据作支撑 现实中 科研工 作者获取环境数据的难度一直很大 常常出现有经费也买不到数据的情形 2 公众参与决策 公众参与环境决策方面 公众参与为什么一直不足 遇上可能的环境损害 公众为何宁愿上街 堵 路 也不愿意通过正常的渠道表达诉求 公众有环境诉求 不知如何表达 无法形成谈判和议价能力 需要专业的社会组织和自由而负责任的媒体 因此必须加强公众对于环境信息的正确理解 让他们知 道所获得的信息对他们未来的生活和健康有什么影响 目前各级政府部门也尝试开辟各种渠道 引导公 众参与决策 但是 1 决策机构往往认为公众参与耗费时间并且实际上会妨碍项目的有效实施 2 决 策者倾向于信任专家提出的意见和建议 认为普通大众不了解且不具备相关专业知识 3 决策机构担 心失去权力和丢面子 或者担心公众参与决策会使自身希望隐瞒的细节被曝光 4 决策机构本身是项 目开发者 而不是公共利益的中立捍卫者 5 缺乏民主政治文化和公众参与的传统 政府部门缺乏公 信力 对参与权的法律救济不足等多方面的原因 使得实践中公众参与挑战重重 信息公开是公众参与的基础 如果没有相关信息的公开 公众都不知道发生了什么 参与无从说起 毫无意外 我们发现现实中公众参与演变成了一种官僚主义行为 公众参与成为一种形式 看似给公众提 供充足的响应机会 但其实此时主要的决策已经决定了 政府部门亦不能为公众的建设性批评创造一个安 全的环境 因此挫伤了公众就所关注问题和议题发表意见的积极性 有有限的参与环节中 掌握权力者人 18

21 摘要报告 背景 摘要报告 为操纵时间安排和反应时间 以减少反馈量 相关公众不能及时知情并且信息获取存在困难 3 环境司法救济 在环境司法领域 过去环境民事诉讼结案率极低 原因何在 环境权益受到损害 获取公正的环境 司法救济障碍何在 新 环保法 实施之后 环境公益诉讼并没有像想象中的那样井喷 原因何在 环 境行政公益诉讼何时破冰 怎样的环境司法支持 能最大限度地保障环境破坏的最坏情形能得到有效改 善 更具体一些 环境司法实践中无过错责任和举证责任倒置等规定的适用往往难以得到落实 众多法 律条文中明确规定的公众程序性权利缺乏司法救济 各地如雨后春笋般兴起的基层人民法院环保法庭存 在 于法无据 的尴尬局面 等等 这些问题都是本报告需要回应的环境司法救济领域的挑战 4 企业环境履责 企业是市场经济的主体 也是环境污染的主要产生者和治理者 企业环境守法是企业履行环境责任 的最低要求 但是现实 为何这个底线要求往往无法保障 更进一步 为什么企业自愿开展环境信息公 开的动力不足 为何企业不愿将环境愿景纳入自身的价值追求体系 为什么企业不愿意与周边公众形成 良好的互动关系 与此相关的 为了让企业更好地履行环境责任 需要怎样的制度设计 能使企业更具 有积极性 这些问题既是挑战 也是本报告的政策建议试图破解的难题 五 天津8 12是环境治理挑战的集中体现 天津8 12爆炸案例 全面展现了我国环境治理所存在的挑战 不管是事故发生前的信息披露 还是事 故之后有关危险物质的信息公开 不管是环评过程的公众参与 还是爆炸之后的诉求表达 都反应出难以 言说的无力感 涉事企业在履行环境责任方面的表现 更是令人感到窒息般的绝望 事故后续处置的环境 司法救济 不管是受损民众的私益诉讼 还是生态环境恢复原状的公益诉讼 料想也是前路漫漫 四 政策建议 一 整体政策建议 1 推进政府 市场 社会三大治理主体共同参与环境治理 中央办公厅 国务院办公厅 政府力量 市场力量 社会力量三大治理主体如何理顺关系 是事关环境治理体系和治理能力能否 实现现代化的最核心问题 党的十八届三中全会决定中提出的 多元共治 理念 就是要让政府 市场 和社会三股力量共同发展 协同作用 形成多元共治的局面 环境治理工作 市场是污染治理的主体 政府是监管市场 企业 的主体 社会 公众 是监督政府的主体 三者相辅相成 缺一不可 在市场 失灵的污染治理领域通过政府来调节 当环境公共产品无法满足公众需求 也就是政府失灵时 通过社 会治理来补充 2 加强基层环境执法能力建设 重塑政府环境治理公信力 国务院 环保部 对于公共服务产品明显不能满足公众需求的环境保护领域 尤其在市场治理和社会组织还没能有效 发展起来的当前 一刀切式的简政放权危害很大 是一种对广大人民群众极端的不负责任 基层环保部 19

22 摘要报告 摘要报告 门是第一线的执法力量 基层环境执法能力 无论硬件还是软件 长期缺乏 导致环境问题积重难返 政府执政能力和公信力严重受损 要想真正解决环境问题 重塑环境治理公信力 加强基层环境执法能 力是必由之路 3 建立严格的自然资源资产损害追责和诉讼制度 全国人大 国务院法制办 我国是社会主义公有制国家 自然资源资产归国家所有 过去自然资源资产名义上是全民所有 但 实质中缺乏明确而负责的受托人 自然资源资产遭受破坏或损害时 无法追责或补偿 生态文明改革 总体方案 再次确认了自然资源的国有性质 明确了产权归属 下一步应该建立严格的自然资源资产损 害追责和诉讼制度 以确保自然资源资产得到有效保护 追责制度可赋予地方党政领导作为当地自然资 源资产受托人 对资源资产的保护保值负责 同时建立自然资源资产损害诉讼制度 赋予社会组织和公 众对损害自然资源的行为和受托人保护无作为的行为提起公益诉讼 4 进一步深化改革地方党政领导考核机制 中组部 环保部 监察部 长期的唯GDP考核机制是我国环境问题多发的根源 目前的党政同责 领导约谈等依然是探索性 的行政手段 没有形成常态化和法制化 有可能出现 一管就紧一放就松 的状况 建议环保部与中组 部 监察部进一步加强协同合作 在部分地区已有探索的基础上 继续深化考核机制绿色化 扩大一票 否决范围 将党政同责 领导约谈等探索性制度推向常态化 真正化解唯GDP论英雄的局面 5 开展环境保护相关法律第三方大评估 全国人大 国务院法制办 现实中 由于部门利益或矛盾 许多法律的可实施性不强 为了减少法律通过的障碍 立法者往往 将法条中凡是涉及到机构 人员 资金等方面的内容都一律删除或做模糊化处理 使得法律出台后没有 相应的实施配套保障 最终导致法律沦为一纸空文 此外 许多法律条款明显已经滞后于现实需求 以 上种种情形都需引入独立的第三方评估 识别和扫除环境保护相关法律实施障碍 6 加大环境治理软性能力建设的投入 环保部 财政部 自 十五 计划以来 我国环保硬实力得到极大加强 但法律 政策 环境教育 意识提升 环境 传播 政府公共关系 对外合作交流等环保软实力 soft power 却全面滞后于硬实力的增长 导致公 众对环保部门的非议和指责也越来越多 社会各界不能形成合力共同向污染宣战 长此以往 最终伤害 的还是环保工作的大局 有鉴于此 建议高度重视环境软实力的建设工作 从机构设置 人员编制 经 费预算 专业能力等各个方面 全面加强法律 政策制定 信息公开 媒体宣传 公共关系维护等领域 的工作 二 加强环境信息公开的建议 1 充分利用大数据技术 建立一个便于公众知悉和进行有效环境风险沟通的全国环境信息网络 公开平台 环保部牵头 2 建立并有效运行社交媒体平台 及时发布相关环境信息并回应公众的诉求 环保部牵头 省 市 县级环保部门参与 3 明确不得将应当主动公开的环境信息确定为国家秘密或商业秘密 全国人大常委会或国务院 牵头 4 取消对于申请信息公开的 生产 生活 科研 目的限制 全国人大常委会或国务院牵头 5 允许并规范公众自测和发布环境信息的行为 全国人大常委会或国务院牵头 20

23 摘要报告 背景 摘要报告 6 进一步加大对企业信息公开违法行为的处罚力度 全国人大常委会牵头 7 将企业环境信息公开违法行为纳入环境公益诉讼的范围 全国人大常委会牵头 三 促进公众参与环境决策的建议 1 出台全国范围内的环保公众参与条例 将政策 规划 选址 立项 可研 建设 验收 运 营后评估所有过程 全部纳入公众参与的法制渠道 国务院法制办 2 整合环保部门内部维护公众关系的机构 成立环保社会服务机构 为更好地做好公众参与服 务提供基础条件 环保部 中编办 3 加大对环保社会组织的扶持力度 建立促进环保社会组织健康发展的长效机制 为其创造良 好成长环境 环保部 民政部 4 推进国家环境教育立法 促进社会各界对保护与发展之间的科学认识 制定前瞻 主动 综 合的环境传播战略 全国人大 环保部 5 开通环保部官方微博 形成覆盖全国的中央-省-市-区 县 的政务微博体系 打通公众与政 府沟通屏障 缓解官民对立情绪 重塑政府公信力 环保部 国家网信办 6 建立和完善的环境突发事故与环境群体事件的预警和应急响应机制 环保部 四 实现环境司法正义的建议 1 推动独立公正行使环境司法权 最高人民法院牵头 财政部 中组部参与 2 建立环境行政公益诉讼制度 全国人大常委会牵头 3 加强对公众知情权 参与权的司法救济 最高人民法院牵头 4 健全生态环境污染损害鉴定制度 环保部牵头 最高人民法院 司法部参与 5 依法及时受理 审查和执行环保部门和其他负有环境监督管理职责的部门提交的申请强制执 行案件 最高人民法院牵头 6 完善环境行政执法与刑事司法衔接制度 加大对环保部门移送涉嫌构成犯罪的案件监督 切 实避免环保部门 以罚代刑 环保部牵头 公安部参与 五 提升企业环境责任的建议 1 严格环境执法 促进企业环境信息公开 增加企业违规成本 环保部 2 通过绿色消费链 供应链 金融链等的管理和交互作用 推动企业履行环境责任 环保 部 3 培养具有可持续发展意识的未来商业领袖 环保部 教育部 4 实施企业履行环境责任先锋计划 完善环保领跑者计划 环保部 工信部 5 开展中小企业环境守法协助计划 环保部 工信部 21

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25 第 1 章 绪 论 1.1 报 告 由 来 及 目 的 本 报 告 是 中 欧 环 境 治 理 项 目 ( 以 下 简 称 项 目 ) 实 施 4 年 多 来 的 综 合 政 策 建 议 报 告 所 依 托 项 目 的 总 额 度 为 1875 万 欧 元, 其 中 欧 盟 出 资 1500 万 欧 元, 环 境 保 护 部 作 为 项 目 主 管 单 位, 商 务 部 为 支 持 单 位 项 目 总 体 目 标 是 通 过 一 系 列 政 策 实 践 研 究 及 政 策 对 话 会 来 支 持 环 保 部 的 相 关 工 作, 通 过 借 鉴 欧 盟 环 境 治 理 政 策 及 经 验, 结 合 项 目 实 施 中 的 成 果, 从 而 改 善 中 国 的 环 境 治 理, 加 强 公 众 参 与 及 企 业 的 责 任 心, 以 减 少 因 损 害 环 境 及 对 环 境 管 理 不 善 而 对 社 会 和 薄 弱 群 体 造 成 的 危 害 项 目 包 括 4 个 核 心 主 题 : 公 众 获 取 环 境 信 息 公 众 参 与 环 境 规 划 和 决 策 环 境 司 法 和 企 业 环 境 责 任 项 目 实 施 分 为 地 方 和 国 家 两 个 层 面, 其 中 地 方 层 面 结 合 以 上 4 个 主 题, 分 别 由 15 个 地 方 伙 伴 关 系 项 目 在 选 定 的 18 个 省 级 行 政 区, 借 鉴 欧 盟 经 验 并 结 合 当 地 情 况 实 施 有 关 环 境 治 理 的 理 念 和 实 践, 最 后 提 交 相 政 策 报 告 及 产 出 ; 国 家 层 面 的 专 家 团 队 除 了 对 项 目 四 个 主 题 进 行 调 研 培 训, 还 将 结 合 地 方 层 面 的 产 出 总 结 政 策 建 议 及 报 告 分 析, 为 环 保 部 政 策 调 整 及 项 目 经 验 在 中 国 其 他 地 区 复 制 提 供 借 鉴 和 支 持 项 目 自 2010 年 12 月 完 成 有 关 工 作 计 划 的 制 定 后,2011 年 进 入 全 面 实 施 阶 段,2015 年 下 半 年 陆 续 结 题 报 告 在 综 合 结 题 项 目 研 究 成 果 的 基 础 上, 识 别 中 国 环 境 治 理 的 关 键 问 题, 分 析 地 方 实 践 和 欧 盟 先 进 经 验, 并 针 对 4 个 主 题 提 出 相 应 的 政 策 建 议 报 告 的 潜 在 面 向 对 象 是 中 国 环 境 治 理 中 的 利 益 相 关 者, 包 括 政 府 企 业 社 会 组 织 公 众 科 研 人 员 等 报 告 的 研 究 方 法 主 要 基 于 地 方 项 目 成 果 短 期 研 究 专 家 以 及 咨 询 专 家 的 智 慧 输 入 23

26 第一章 绪论 1.2逻辑框架及结构 第一章 实现环境治理体系现代化 不是否定国家作为治理主体的地位和作用 而是将公众的自组织治理和 政府的控制 引导 服务相结合 同时强制 督促 激励企业在污染控制方面发挥主体作用 倡导三者 之间的良性互动与合作 然而 当下环境治理中 国家 地方与公众三者之间的紧张关系构成了影响环 境治理进程的基本矛盾 不论是 中央法令压制地方治权 导致的地方积极性问题 还是 地方治权排 斥中央法令 蕴含的法治困境 抑或是 公众被国家和地方治权排除 导致的民主难题 都给当下中国 的环境治理造成了诸多体制性困局 目前的命令控制型治理模式是与计划经济体制相配套的 经济体制转型为社会主义市场经济体制 后 国家治理体制没有发生相应的转型 依然实行的是政府主导 大政府 小社会 的治理模式 在政 府 市场和社会三大治理主体中 社会环节薄弱 广大公众没有机会参与到影响其健康安全的环境决策 中来 也没有渠道对政府和企业的污染防控进行监督 污染的主要产生者 企业游离在治理体系之 外 市场的主体作用没有得到发挥 治理的终极力量和治理成果的享有者 公众 没有组织起来发挥 应有的作用 本报告的逻辑主线就在于构建政府 市场 社会三大治理主体协同发挥作用的现代环境治 理体系和治理能力 基于上述逻辑 本报告从梳理国家治理体系与治理能力现代化入手 指出环境治理是国家治理的重 要组成部分 是事关国家治理体系和治理能力能否走向现代化的关键内容 进而分析我国当前环境治理 体系与治理能力所存在的主要弊端 并探讨解决此类弊端所应该重点关注的方向和领域 在此基础上 引出信息公开 公众参与 环境司法 企业责任四个主题 作为中国环境治理体系和治理能力实现现代 化的关键领域 在后续的章节中 分别阐述各个主题的现状 挑战 地方实践以及国际先进经验 最后 一章给出针对性的政策建议 24

27 报告由来及目的 绪论 第一章 1.3关键问题的界定 由于当前学术界对治理体系和治理能力现代化的研究和探讨依然处于方兴未艾之中 各方观点众说 纷纭 为了确保报告逻辑和内容上的统一性 拟对几个影响全局的关键问题和概念予以界定 一是治理概念的界定 本报告采纳全球治理委员会在1995年发布的 我们的全球伙伴关系 对 治 理 所做的定义 治理是各种公共的或私人的机构管理其共同事务的诸多方式的总和 它是使相互冲突 的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程 它既包括有权迫使公众服从的正式制度和规 则 也包括公众和机构同意的或以为符合其利益的各种非正式的制度安排 二是对国家治理体系和治理能力的界定 本报告认为 国家治理体系是一个国家制度和制度执行能 力的集中体现 从范围看包括政府治理体系 社会治理体系 市场治理体系 治理能力则包括治理主体 的能力和治理过程的制度能力两个方面 治理体系现代化 是指处理好政府 市场 社会的关系 使 其朝着同一个目标协同合作 治理能力现代化 是指把治理体系的体制和机制转化为一种能力 发挥 其功能 提高公共治理能力 三是当前治理形势的判断 三大治理主体由政府 包括立法和司法 市场 社会构成 当前正由 过去政府主导的命令控制型 西方国家早期方式 治理手段 转向命令控制 市场手段和自愿行动相互 结合 基本的形势是 依然以命令控制为主 辅以初级市场手段 自愿行动 契约层面 还很缺乏 四是对治理失灵的诊断 此报告基于一个基本判断 即当前的治理在某种程度上是失灵的 要深入 分析治理失灵的原因 理应从体制 政策和行动三个层面依次展开 但考虑现实情形 报告不讨论体制 层面的问题 而是重点关注政策层面 如环境立法 行政政策和经济手段等 行动层面以地方项目中揭 示的问题为主 25

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29 第 2 章 环 境 治 理 体 系 和 治 理 能 力 现 代 化 的 进 展 与 挑 战 本 章 的 意 义 在 于, 阐 述 中 国 环 境 治 理 的 制 度 逻 辑 及 其 模 式, 使 其 既 有 利 于 厘 清 当 下 中 国 环 境 治 理 运 行 的 基 本 逻 辑 制 度 约 束 和 体 制 性 困 局, 又 有 利 于 厘 清 未 来 中 国 的 环 境 事 务 治 理 之 道 应 走 向 何 处 2.1 国 家 治 理 体 系 与 治 理 能 力 现 代 化 完 善 和 发 展 中 国 特 色 社 会 主 义 制 度, 推 进 国 家 治 理 体 系 和 治 理 能 力 现 代 化, 是 中 共 中 央 关 于 全 面 深 化 改 革 若 干 重 大 问 题 的 决 定 ( 以 下 简 称 决 定 ) 确 定 的 全 面 深 化 改 革 的 总 目 标 学 界 从 不 同 的 角 度 对 推 进 国 家 治 理 体 系 和 治 理 能 力 现 代 化 进 行 了 探 讨, 比 如 治 理 的 含 义, 治 理 和 管 理 的 区 别, 治 理 体 系 的 内 涵, 现 代 化 的 含 义 等 习 近 平 同 志 指 出, 国 家 治 理 体 系 和 治 理 能 力 是 一 个 国 家 制 度 和 制 度 执 行 能 力 的 集 中 体 现 国 家 治 理 体 系 是 在 党 领 导 下 管 理 国 家 的 制 度 体 系, 包 括 经 济 政 治 文 化 社 会 生 态 文 明 和 党 的 建 设 等 各 领 域 体 制 机 制 法 律 法 规 安 排, 也 就 是 一 整 套 紧 密 连 相 互 协 作 的 国 家 制 度 ; 国 家 治 理 能 力 则 是 运 用 国 家 制 度 管 理 社 会 各 方 面 事 务 的 能 力, 包 括 改 革 发 展 稳 定 内 政 外 交 国 防 治 党 治 国 治 军 各 个 方 面 国 家 治 理 体 系 和 治 理 能 力 是 一 个 有 机 整 体, 相 辅 相 成, 有 了 好 的 国 家 治 理 体 系 才 能 提 高 治 理 能 力, 提 高 国 家 治 理 能 力 才 能 充 分 发 挥 国 家 治 理 体 系 的 效 能 本 报 告 认 为, 决 定 提 出 推 进 国 家 治 理 体 系 和 治 理 能 力 现 代 化, 是 建 国 以 来 特 别 是 改 革 开 放 以 来 我 国 社 会 经 济 文 化 政 治 生 态 环 境 发 展 状 况 发 生 了 重 大 变 化 的 结 果 作 为 一 项 全 面 推 进 我 国 现 代 化 建 设 的 重 大 战 略 决 策, 其 提 出 的 背 景 有 如 下 几 个 方 面 尤 其 值 得 关 注 首 先, 我 国 已 经 基 本 实 现 了 由 计 划 经 济 向 社 会 主 义 市 场 经 济 的 重 大 转 型, 社 会 主 义 市 场 经 济 体 制 基 本 确 立 ; 其 次, 我 国 国 民 经 济 取 得 长 足 发 展, 产 业 结 构 发 生 了 巨 大 变 化, 第 三 产 业 增 加 值 已 经 超 过 第 二 产 业 ; 再 次, 国 家 整 体 的 科 学 技 术 和 广 大 民 众 的 文 化 27

30 第二章 环境治理的紧张与挑战 教育水平全面提升 互联网和移动通讯技术飞速发展 使得广大民众表达意见 争取权利的愿望和便利 获得空前加强 最后 历经数十年的高速发展 我国积累了大量的生态环境问题 解决温饱之后的民众 已将美好环境质量上升为普遍的民生诉求 在此背景下 国家治理体系和治理能力现代化的提出恰逢其 时 也正当其需 要想构建与当前发展形势相适应的国家治理体系和治理能力 关键在于理顺国家治理三大主体之间 的关系 在计划经济时代 我国的社会治理以管控型统治为主 政府在治理体系中一支独大 代表市场 主体的企业在某种程度上与政府职能纠缠不清 而代表社会主体的公众及其组织者社会组织则完全处于 压抑状态 无法承担起相应的治理角色 建立社会主义市场经济体制之后 国家治理的形态必须发生相 应的改变 即承认市场和社会的治理主体地位 将三者之间的关系发展成相互合作 各司其职 多元治 理的关系 在三个治理主体中 政府必须转变职能 放弃大包大揽的一贯做法 将其重点放在提供公共 服务和监管上面 企业作为市场的主体 应该使其不仅在资源配置中发挥决定性作用 而且需要其作为 独立的法人承担起相应的社会责任 比如在污染控制方面 作为排污者的企业也应该发挥决定性作用 第二章 社会层面 民众作为一个个独立个体 必须有机会在国家治理事务中表达意见和发挥作用 尤其在与民 众个体私利密切相关的领域 比如环境保护 社区治理 基层自治等 则更需要公众的参与和公共治理 网络的形成 特别值得一提的是 在一个成熟的 参与式 社会里 公众的意见收集 意愿表达 谈判 和议价能力的提升 一般都依靠专业的社会组织得以实现 因此 要想让社会主体在国家治理体系中发 挥作用 培育和壮大社会组织是必由之路 图1展示了国家治理体系中三个参与主体的关系 由图可见 三者之间的基本关系是合作 不同主 体在国家治理中发挥不同的作用 但是治理的对象和目标则是一致的 图1 国家治理体系中各主体的关系 28

31 国家治理体系与治理能力现代化 第二张 2.2 环境治理体系与治理能力现状 改革开放以来 我国经济发展取得瞩目成就 综合国力不断提升 然而 过去三十多年的历史区间 内的强劲崛起和超常发展是以巨大的生态环境破坏为代价的 上世纪90 年代以来中国开始了以政府为主 导的环境治理模式 在这种治理模式下 对环境问题的认知以及环境危机的缓解几乎完全仰赖于政府组 织的调试 然而 囿于政绩考核标准的经济化以及区域现代化发展的压力 当地方政府面临经济发展 政治指标与环境治理的矛盾时 往往采取 底线竞争 的策略来规避环境治理的压力 因此 中国的环 境治理不容乐观 局部好转 整体恶化 的环境形势相当严峻 可以说 当前中国社会经济发展的主 要矛盾已经发生转变 由过去人民群众日益增长的物质文化需要与生产能力不足之间矛盾 转化为以下 三对矛盾 一是物质生产过剩与人民群众购买力不足之间的矛盾 二是民众日益增长的环境公共产品与 第二章 环境公共服务能力不足之间的矛盾 三是环境保护部门快速增长的硬实力与滞后发展的软实力之间的矛 盾 图2 中国环境治理体系中的约束和信息共享关系 如图2所示 中国环境治理体系中的主要参与者如下 政府 企业 市场主体 和公众 社会主 体 其中政府主体又可以细分为中央政府 地方政府 中央环保部门 地方环保部门 公众则主要 由普通的民众个体 社会组织 科研人员以及媒体等 在各参与者之间 政府处于强势地位 对其他主 体拥有较大的约束力 但这种约束是单向的 即其他主体对政府缺乏相应的约束或制约 在政府内部 中央政府和地方政府 中央环保部门和地方环保部门 彼此之间的约束和信息共享又有不同 例如中央 环保部门对地方环保部门就没有太多的约束力 相反由于财权和人权受制于地方政府 因此地方环保部 门在很大程度上是受制于地方政府 在信息共享方面 各参与者之间的关系则更为复杂 比如 作为环 29

32 第二章 环境治理的紧张与挑战 境污染的最大受害群体公众 就很难从排污者那里获取到足够的环境信息 以采取对自身健康合适的措 施 再如 为了制定出科学的环境公共政策 研究机构必须从政府或企业那里获取到足够的信息 但现 实中 科研人员要获得科研数据的难度一直很大 作为环境治理的重要参与者 社会组织不管在约束排 污者还是约束政府部门方面都显得力不从心 而且也很难从企业和政府那里获得足够的信息 以便更好 地参与环境治理活动 此外 最近开始实施的环保部约谈地方政府领导 在某种程度上让中央环保部门 有了约束地方政府的可能 但是这种约束仅在道德羞辱层面起作用 不具有法律上的强制作用 其他各 类约束和信息共享关系请参见上图 此处不再一一赘述 此外 根据项目组所开展的 国家 环境保护治理体系和治理能力现代化 现状与问题调查问卷 结果 1903名 参与调查的人员对 请选择您最认同 第二章 的环境治理主体 单选 的回答 如下 57.65%的人认为环境治理的主 体应该是 政府 企业 公众 包括 NGO 由此可以看出 改变当前 完全由政府主导 企业和公众参与治理 图3 环境治理主体的问卷调查结果 严重不足的局面已经取得共识 当务之 急在于拿出妥善的方案 切实将企业和 公众纳入到环境治理体系中来 在对 未来环境治理的行政管理 市场调节和社会参与等三大机制的发 展方向 单选 的调查中 如图4所示 1903名参与调查人员中89.7%的人认为 社会治理手段需 要加强 还有86.65%的被调查者认为市场调节手段也需要加强 鉴于以上分析 本报告认为 环境 保护作为国家治理体系的重要内容 正 面临着深刻的治理危机 现有的政府完 全主导而将市场和社会排除在治理体系 之外的治理模式 无法缓解当前所面临 的严峻的生态环境危机 再加上中国当 前处于转型时期 由 相对剥夺感 和 共同的愤怒 所引发的诸多环境 群体事件 远远超出现有环境治理模式 图4 三种主要治理手段调查结果 的能力范围 更无法解决当前所面临的 新的社会矛盾 要想达成环境治理的 良政善治 必须调整以政府为唯一主导的环境治理模式 由过多地依赖政府治理转向更多地实施社会治 理 将企业 市场 和公众 社会 纳入环境治理体系中 构建环境治理的多元治理体系 这对于改变 目前环境保护手段软弱 力不从心的局面将会起到很大作用 30

33 国 家 治 理 体 系 与 治 理 能 力 现 代 化 第 二 张 2.3 环 境 治 理 体 系 和 治 理 能 力 现 代 化 面 临 的 问 题 环 境 治 理 作 为 一 个 世 界 性 难 题, 在 与 中 国 的 特 殊 国 情 相 遇 时 呈 现 出 更 为 复 杂 的 特 性 当 下 中 国 正 处 于 经 济 与 社 会 文 化 与 政 治 的 全 面 转 型 之 中, 传 统 的 社 会 形 态 与 秩 序 规 则 正 在 瓦 解 或 遭 受 现 代 化 的 巨 大 冲 击, 新 的 规 则 和 生 活 样 式 却 仍 未 成 形 这 使 中 国 的 环 境 治 理 处 于 社 会 转 型 观 念 转 型 和 制 度 转 型 的 三 重 变 奏 之 中 在 制 度 层 面, 环 境 治 理 体 系 和 治 理 能 力 现 代 化 面 临 的 最 大 问 题 在 于, 目 前 还 没 有 建 立 起 与 社 会 主 义 市 场 经 济 体 制 相 适 应 的 环 境 治 理 体 制 当 下 的 命 令 控 制 型 治 理 是 与 计 划 经 济 体 制 相 配 套 的, 经 济 体 制 转 型 为 社 会 主 义 市 场 经 济 体 制 后, 国 家 治 理 体 制 没 有 发 生 相 应 的 转 型 政 府 主 导 的 国 家 治 理 体 系 中, 市 场 主 体 在 资 源 配 置 中 没 有 发 挥 决 定 性 作 用, 社 会 主 体 没 有 有 效 组 织 起 来, 社 会 治 理 环 节 极 其 薄 弱 尤 其 环 境 污 染 治 理 方 面, 污 染 的 主 要 产 生 者, 企 业 游 离 在 治 理 体 系 之 外, 市 场 的 主 体 作 用 没 有 得 到 发 挥 ; 治 理 的 终 极 力 量 和 治 理 成 果 的 享 有 者 公 众, 没 有 组 织 起 来 发 挥 应 有 的 作 用 在 治 理 行 动 层 面, 权 法 矛 盾 与 法 律 隐 匿 普 遍 存 在 在 统 一 性 环 境 法 令 自 上 而 下 的 运 行 中, 地 方 政 府 也 会 通 过 自 下 而 上 的 变 通 来 应 对, 以 GDP 增 长 取 代 环 境 保 护 以 经 济 发 展 限 制 环 境 利 益 诉 求 等 以 权 代 法 的 行 为 成 为 了 环 境 保 护 领 域 的 常 态 地 方 治 权 在 很 大 程 度 上 侵 蚀 并 弱 化 了 环 境 法 治 的 基 础 和 社 会 普 遍 的 环 境 保 护 观 念, 最 终 使 环 境 法 治 流 于 形 式 化 和 空 洞 化 长 期 以 来, 地 方 政 府 很 大 程 度 上 在 环 境 治 理 中 秉 持 不 求 无 功, 但 求 无 过 行 为 取 向, 环 境 法 律 与 行 政 权 力 陷 入 了 权 法 矛 盾 的 困 局, 环 境 法 律 也 随 之 隐 匿 在 这 个 逻 辑 下, 只 要 政 府 的 决 策 和 行 为 没 有 诱 发 大 规 模 环 境 事 件 的 风 险, 经 济 发 展 就 可 以 凌 驾 于 环 境 保 护 之 上 运 动 式 执 法 是 目 前 环 境 治 理 中 最 为 依 赖 的 一 种 手 段, 它 通 常 源 于 一 些 重 大 环 境 污 染 事 件 的 发 生 或 者 国 家 新 一 轮 环 境 治 理 政 策 出 台, 有 时 候 甚 至 源 于 某 位 省 级 领 导 的 偏 好 上 任 或 者 重 视 运 动 发 起 后, 各 级 政 府 领 导 就 此 作 出 层 层 批 示, 相 关 的 政 府 部 门 召 开 会 议 部 署 专 项 整 治 行 动, 然 后 由 执 法 部 门 对 重 点 地 区 和 行 业 展 开 检 查, 在 规 定 期 限 之 后 总 结 专 项 行 动 的 成 绩 并 予 以 表 彰 这 种 治 理 方 式 的 症 结 显 而 易 见 间 断 性 集 中 性 的 强 力 执 法 尽 管 可 以 对 污 染 行 为 产 生 威 胁 作 用, 提 升 污 染 企 业 的 排 污 成 本, 但 是, 也 会 导 致 如 下 诸 多 方 面 的 问 题 一 是 运 动 式 环 境 治 理 所 达 到 的 成 果 只 是 政 府 针 对 此 次 行 动 设 定 的 目 标 的 实 现, 并 不 等 同 于 环 境 问 题 的 系 统 解 决 ; 二 是 运 动 式 执 法 具 有 强 烈 的 人 治 色 彩, 有 悖 于 法 治 精 神, 损 害 法 律 的 权 威, 尤 其 在 中 央 提 出 依 法 治 国 的 大 背 景 下 危 害 更 甚 ; 三 是 运 动 式 执 法 同 时 还 会 助 长 权 力 的 随 意 性, 损 害 政 府 的 公 信 力 ; 四 是 运 动 式 执 法 追 求 效 率, 是 一 种 工 具 主 义 和 形 式 主 义 取 向 的 执 法 行 为, 加 之 一 些 污 染 企 业 对 地 方 财 政 收 税 有 重 大 贡 献, 一 些 污 染 企 业 就 会 成 为 运 动 式 环 境 执 法 的 漏 网 之 鱼, 导 致 环 境 执 法 的 公 正 性 缺 失 当 前 环 境 治 理 存 在 着 严 重 的 内 在 逻 辑 悖 论 在 既 有 的 制 度 框 架 下, 环 境 治 理 的 所 有 参 与 者, 应 当 共 同 遵 行 普 遍 认 可 的 合 作 规 范 是 : 如 果 治 理 过 程 的 参 与 者 中 有 一 方 ( 在 当 前 的 情 形 下, 尤 其 是 强 势 的 公 权 力 一 方 ) 不 能 遵 守 共 同 制 定 或 其 他 应 予 遵 行 的 合 作 规 范 法 律 制 度, 那 么, 即 使 再 完 美 的 共 治 设 计, 其 功 能 也 难 以 实 现, 甚 至 可 能 制 造 更 大 的 混 乱 此 外, 在 经 济 主 义 盛 行 的 全 球 化 背 景 之 下, 以 为 经 济 保 驾 护 航 为 目 的 逻 辑, 以 自 然 和 人 类 社 会 的 绝 对 分 野 为 基 本 前 提, 其 价 值 取 向 在 于 环 境 污 染 背 后 的 财 产 和 人 身 权 益 保 障 现 代 社 会 的 风 险 特 征 与 环 境 风 险 的 特 殊 性 决 定 了, 以 污 染 治 理 和 生 态 修 复 为 主 要 手 段 的 环 境 法 显 然 无 法 识 别 和 消 解 现 代 环 境 风 险 第 二 章 31

34 第二章 环境治理的紧张与挑战 2.4推进环境治理体系与治理能力现代化的关键 如何促进环境治理体系和治理能力现代化 众说纷纭 莫衷一是 国家环境保护治理体系和治理 能力现代化现状与问题调查问卷 中关于主要社会治理手段的调查结果显示 全民环境教育 环境征信 体系和信息公开制度是被认为很重要占比最高的三种治理手段 三者的比例分别高达69.94% 59.06% 和58.7% 第二章 图5 环境治理手段认知调查结果 在对环境治理体系改革方向的调查中 如图6所示 有70.73%的被调查者认为 扩大社会公众参与 和市场的资源配置作用 政府只在市场机制和社会机制失灵的领域发挥作用 这种高度集中的比例在某 种程度上反映了社会整体对环境治理体系的呼声 即在三大环境治理的主体中 社会机制和市场机制亟 需得到重视 政府需要给后两者发挥积极作用提供必要的便利和条件 该结果也在很大程度上代表了中 欧环境治理项目开展过程中的研究发现 图6 环境治理体系改革的调查结果 面对严峻的环境治理体系和治理能力全面落后于当前生态环境和社会治理需求的挑战 必须抓住主 要矛盾和矛盾的主要方面 有选择有重点地突破 否则 眉毛胡子一把抓 最后还是解决不了实质问 题 那么在众多的环境治理体系和治理能力问题中 到底哪些问题或者领域是需要特别关注的呢 尤其 在前文论述的背景下 以及当前中央政府提出依法治国 加强多元协同治理 政府简政放权的现实形势 下 优先领域的选择颇为关键 32

35 国 家 治 理 体 系 与 治 理 能 力 现 代 化 第 二 张 通 过 文 献 综 述 专 家 研 讨 实 地 调 查 等 多 种 方 式 了 解 到 的 信 息, 本 报 告 认 为, 提 升 当 前 环 境 治 理 体 系 和 治 理 能 力 的 关 键 在 于 大 力 发 挥 政 府 之 外 的 两 大 治 理 主 体 的 作 用 要 想 发 挥 这 两 大 主 体 的 作 用, 首 先 信 息 公 开 是 基 础 如 果 所 有 的 环 境 活 动 信 息 都 无 法 充 分 获 取, 那 么 不 管 是 社 会 主 体 中 的 公 众 社 会 组 织 还 是 科 研 工 作 者, 都 没 法 判 断 该 环 境 活 动 是 否 与 自 己 有 关, 甚 至 都 无 法 获 知 活 动 是 否 存 在, 那 么 参 与 环 境 治 理 也 就 无 从 谈 起 因 此, 环 境 信 息 披 露 应 该 视 为 改 善 环 境 治 理 的 第 一 个 关 键 其 次, 环 境 污 染 的 最 大 受 害 者 是 数 量 庞 大 的 普 通 公 众, 环 境 质 量 改 善 的 最 大 受 益 者 也 是 广 大 公 众, 因 此 作 为 最 直 接 的 利 益 相 关 人, 公 众 理 应 参 与 到 与 他 们 生 命 健 康 息 息 相 关 的 环 境 决 策 当 中 来 此 外, 随 着 社 会 分 工 的 日 益 复 杂, 公 众 由 于 对 环 境 活 动 发 生 地 的 情 况 非 常 熟 悉, 引 导 他 们 的 参 与, 能 大 大 改 善 环 境 决 策 的 质 量 因 此, 促 进 公 众 参 与 环 境 决 策 可 视 为 关 键 改 善 环 境 治 理 的 第 二 个 关 键 再 次, 当 公 众 的 环 境 权 益 受 到 侵 害 时, 是 迫 使 公 众 上 街 上 访 还 是 依 法 拿 起 法 律 武 器 捍 卫 自 己 的 权 利, 其 中 最 关 键 的 因 素 在 于 是 否 有 一 个 运 转 正 常 的 环 境 司 法 救 济 机 制 当 前 中 国 多 地 爆 发 环 境 群 体 事 件, 公 众 迫 不 得 已 选 择 非 理 性 方 式 维 权, 甚 至 一 度 势 态 失 控 引 发 社 会 动 荡, 很 大 程 度 上 是 因 为 正 常 的 维 权 途 径 不 通 因 此, 确 保 环 境 权 益 受 损 时 获 得 司 法 救 济 可 视 为 第 三 个 关 键 最 后, 企 业 是 市 场 治 理 机 制 的 主 体, 也 是 生 产 过 程 中 的 污 染 排 放 者 如 果 不 能 充 分 调 动 企 业 发 挥 主 观 积 极 作 用, 自 主 地 加 大 污 染 控 制 力 度, 那 么 环 境 污 染 治 理 永 远 都 只 能 不 断 重 复 上 演 猫 抓 耗 子 的 游 戏 再 加 上 中 国 环 境 监 管 的 能 力 还 很 落 后, 人 力 和 物 力 无 法 满 足 污 染 企 业 监 管 的 实 际 需 求, 因 此, 只 有 设 计 出 合 理 的 市 场 治 理 机 制, 促 使 企 业 自 主 履 行 环 境 责 任, 才 能 从 根 本 上 控 制 住 环 境 污 染 毋 容 置 疑 的 是, 在 法 治 作 为 现 代 社 会 的 基 础 的 大 时 代 背 景 下, 通 过 立 法 将 环 境 公 共 治 理 逐 步 制 度 化 法 治 化, 形 成 与 权 威 治 理 相 对 的 新 模 式 已 然 成 为 未 来 环 境 治 理 的 必 然 选 择 因 为, 只 有 将 这 种 社 会 治 理 模 式 变 迁 及 其 背 后 的 政 制 演 进 及 时 制 度 化, 才 不 会 导 致 大 规 模 的 社 会 冲 突 和 分 裂 在 规 范 意 义 上, 现 代 化 的 环 境 治 理 体 系 强 调 的 是 包 括 法 治 信 任 改 进 政 府 管 理 网 络 化 互 动 善 治 等 关 键 词, 强 调 对 社 会 组 织 的 培 养 和 支 持, 以 及 它 们 对 政 府 权 力 的 全 面 控 制 提 出 挑 战 的 可 能 和 能 力 在 根 本 上, 规 范 意 义 上 的 治 理 过 程 是 在 推 动 政 府 权 力 行 为 合 法 性 透 明 度 责 任 化 的 基 础 上, 将 治 理 权 力 回 归 社 会, 通 过 公 众 参 与 实 现 国 家 与 政 府 的 良 性 互 动 换 言 之, 对 于 政 府 的 作 用 而 言, 当 前 的 治 理 强 调 的 是 小 政 府 掌 舵 的 政 府 ; 对 于 社 会 而 言, 当 前 的 治 理 强 调 的 是 大 社 会 参 与 的 公 众 同 时, 改 变 企 业 被 动 参 与 环 境 治 理 的 状 况, 使 其 成 为 治 理 主 体 之 一, 在 污 染 控 制 和 环 境 改 善 领 域 能 动 发 挥 重 要 作 用 第 二 章 33

36 第 二 章 环 境 治 理 的 紧 张 与 挑 战 第 二 章 34

37 国 家 治 理 体 系 与 治 理 能 力 现 代 化 第 二 张 2.5 各 主 题 之 间 的 逻 辑 关 系 当 前 的 环 境 治 理 可 以 定 性 为 以 政 府 为 主 导 的 单 一 化 的 管 制 型 环 境 治 理, 它 强 调 政 府 通 过 法 律 手 段 对 污 染 企 业 进 行 严 格 规 制, 并 且 这 种 环 境 管 制 在 策 略 和 工 具 选 择 上 逐 渐 从 命 令 - 控 制 型 管 制 发 展 到 与 市 场 型 管 制 相 结 合 的 混 合 模 式 尽 管 环 境 管 制 的 策 略 和 功 能 逐 步 通 过 市 场 手 段 公 众 参 与 得 以 分 化 并 更 有 效 率, 但 不 可 否 认 的 是, 它 仍 是 以 政 府 单 维 主 导 为 核 心 的 环 境 治 理 模 式 在 当 下 环 境 治 理 体 系 中, 国 家 地 方 与 公 众 三 者 之 间 的 紧 张 关 系 构 成 了 影 响 环 境 法 治 进 程 的 基 本 矛 盾 不 论 是 中 央 法 令 压 制 地 方 治 权 导 致 的 地 方 积 极 性 问 题, 还 是 地 方 治 权 排 斥 中 央 法 令 蕴 含 的 法 治 困 境, 抑 或 是 公 众 被 国 家 和 地 方 治 权 排 除 导 致 的 民 主 难 题, 都 给 当 下 中 国 的 环 境 治 理 造 成 了 诸 多 体 制 性 困 局 理 想 中 的 环 境 治 理, 不 是 否 定 国 家 作 为 治 理 主 体 的 地 位 和 作 用, 而 是 将 公 众 的 自 组 织 治 理 和 政 府 的 控 制 引 导 服 务 相 结 合, 同 时 强 制 督 促 激 励 企 业 在 污 染 控 制 方 面 发 挥 主 体 作 用, 倡 导 三 者 之 间 的 良 性 互 动 与 合 作 中 欧 环 境 治 理 项 目 关 注 的 领 域 就 是 为 了 达 成 上 述 理 想 治 理 体 系 而 选 择 的, 四 个 主 题 之 间 有 着 严 密 的 逻 辑 关 系 环 境 信 息 公 开 被 视 为 公 众 参 与 的 前 提 条 件, 因 为 没 有 信 息 披 露, 公 众 就 无 从 参 与 同 时 环 境 信 息 披 露 也 是 企 业 履 行 环 境 社 会 责 任 的 主 要 任 务 之 一 如 果 监 管 机 构 和 公 众 无 法 获 取 企 业 的 环 境 信 息, 那 么 对 其 生 产 行 为 是 否 环 境 合 规 就 无 从 了 解, 也 就 无 从 谈 起 公 众 监 督 环 境 司 法 救 济 了 环 境 司 法 救 济 是 环 境 公 众 参 与 的 最 终 保 障, 当 公 众 环 境 权 益 或 生 态 环 境 受 到 损 害 时, 公 众 或 社 会 组 织 通 过 该 途 径 进 行 环 境 维 权, 可 以 避 免 恶 性 群 体 事 件 的 发 生 当 然, 一 般 认 为, 环 境 司 法 救 济 应 该 被 视 为 环 境 公 众 参 与 最 终 迫 不 得 已 的 手 段 如 果 信 息 披 露 和 公 众 参 与 足 够 充 分, 那 么 诉 诸 司 法 救 济 的 可 能 性 就 会 大 大 降 低, 这 也 是 信 息 公 开 和 环 境 公 众 参 与 未 来 努 力 的 最 终 目 标 至 于 企 业 环 境 社 会 责 任, 则 是 市 场 治 理 主 体 中 的 执 行 者, 一 方 面, 企 业 要 遵 守 国 家 相 关 法 律 法 规, 及 时 披 露 与 公 众 息 息 相 关 的 环 境 信 息, 另 一 方 面, 要 按 照 排 污 许 可 证 的 规 定, 合 法 达 标 排 污 企 业 还 要 在 生 产 经 营 过 程 中, 主 动 承 担 社 会 责 任, 积 极 改 进 工 艺 和 技 术, 做 到 比 国 家 要 求 更 高 的 标 准 此 类 企 业 在 未 来 的 发 展 中, 将 获 得 更 大 的 公 众 美 誉 度 和 可 持 续 发 展 能 力 企 业 也 是 公 众 参 与 环 境 保 护 的 主 要 对 象 之 一, 例 如 公 众 举 报, 很 大 程 度 上 就 是 针 对 企 业 第 二 章 35

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39 第3章 环境信息公开 3.1环境信息公开的发展及现状 环境信息公开的定义和类别 环境信息 包括政府环境信息和企业环境信息 政府环境信息 是指环保部门在履行环 境保护职责中制作或者获取的 以一定形式记录 保存的信息 企业环境信息 是指企业以 一定形式记录 保存的 与企业经营活动产生的环境影响和企业环境行为有关的信息 环境信息公开是指依据和尊重公众知情权 政府和企业以及其他社会行为主体向公众 通报和公开各自的环境行为以利于公众参与和监督 因此环境信息公开既要公开环境质量信 息 也要公开政府和企业的环境行为 为公众了解和监督环保工作提供必要条件 这对于加 强政府 企业 公众的沟通和协商 形成政府 企业和公众的良性互动关系有重要的促进作 用 有利于社会各方共同参与环境保护 政府环境信息公开可分为主动公开和依申请公开 主动公开一般是指根据 政府信息公 开目录 及相关规定 通过网站 政务公开栏 行政许可受理大厅公告 触摸电子屏 新闻 发布会 媒体 电话 发放宣传材料等形式向群众公示的环境信息 依申请公开是指行政机 关根据公民 法人或者其他组织的申请 依照法律规定和本机关的职权 向申请人公开政府 信息的行政行为 主动公开政府信息是为了满足社会对政府信息的一般需求 而依申请公开 政府信息是为了满足社会对政府信息的特殊需求 一般需求可以通过政府主动公开的政府信 息获得 特殊需求可以通过依法申请来获得 也可以说 主动公开是行政机关想让人民群众 知道什么 而依申请公开则是人民群众自己想知道什么 从某种意义上说 环境信息知情权是公众其他程序性环境权利 尤其是参与权的前提 公众只有获得足够全面且准确的环境信息 才能清楚知悉政府即将采取的各项决策行动 才 能做出正确的反应 良好的信息沟通可以使公众更有效地参与到决策过程中 同时 也可以 促进公众 政府 企业之间的沟通和理解 减少或避免由于信息不透明而引发的社会冲突 环境信息公开的制度建设 党中央 国务院一贯高度重视保障公众的知情权 坚定不移地推动建设 阳光政府 自2003年的 清洁生产促进法 要求省 自治区 直辖市人民政府环境保护行政主管部 37

40 第三章 环境信息公开 门 在当地主要媒体上定期公布污染物超标排放或者污染物排放总量超过规定限额的污染严重企业的名 单 以来 中国在政府环境信息公开和企业环境信息公开方面的制度建设不断完善 国务院及环境保护 部相继发布了 关于企业环境信息公开的公告 政府信息公开条例 环境信息公开办法 试 行 关于加强污染源环境监管信息公开工作的通知 污染源环境监管信息公开目录 第一 批 建设项目环境影响评价政府信息公开指南 试行 国家重点监控企业自行监测及信息公 开办法 试行 国家重点监控企业污染源监督性监测及信息公开办法 试行 企业信息公 示暂行条例 企业事业单位环境信息公开办法 等法规 规章和规范性文件 此外 在 规划环境 影响评价条例 环境保护行政许可听证暂行办法 环境影响评价公众参与暂行办法 等法规 规章中 也有一些关于环境信息公开的内容 特别需要指出的是 2015年1月1日起施行的 环境保护法 专门增加了一章 信息公开和公众参 与 对政府和企业的环境信息公开义务作了明确的规定 堪称中国环境信息公开领域最高的法律依 据 可以说 中国环境信息公开领域的制度建设已经处在信息公开领域制度建设的领先水平 政府部门环境信息公开 根据中国 政府信息公开条例 和 环境信息公开办法 试行 的规定 政府环境信息公开范围实 行 公开为原则 不公开为例外 原则 公开的途径包括强制公开和依申请公开 公开的主要内容包括环 境质量 环境监测 突发环境事件以及环境行政许可 行政处罚 排污费的征收和使用情况等信息 第三章 随着制度的逐渐完善 中国政府环境信息公开的实践也取得了巨大的进展 自2009年开始 公众环境 研究中心 IPE 和美国自然资源保护协会 NRDC 每年发布 环保重点城市污染源监管信息公开指数 PITI 报告 对中国113个环保重点城市 后扩展到120个城市 的环境信息公开情况进行评价 结果表 明 2009年以来 总体上 尽管这些环保重点城市环境信息公开情况表现较差 多数城市得分未能及格 但无论是得分及格的城市数量 还是所有城市的平均分均在稳步提升 年度的报告采用新的PITI 标准 多数指标已经基本与国际接轨 大幅升级的新标准 使得多数城市得分明显下降 平均得分仅为 28.5分 但能够将中国城市的污染源信息公开放到国际标准下度量 本身就显示了中国环境信息公开的进 展 而且评价结果显示 环保重点城市的污染源信息实时公开已经走在世界前列 年度 平均 得分大幅提高到44分 120个评价城市中 除本溪 克拉玛依 大庆三市得分略有下降外 其余城市得分 均提升 提升幅度在10分以上的城市 占总评价城市78.3% 从近年来中国各地政府环境信息公开的进展来看 上至环保部领导 下至部分省市环保部门 已经不 限于把环境信息公开视为达成上级部门的工作要求 甚至已经超越满足公众知情权的需要 而是把环境信 息公开看作动员社会各界广泛参与 合力推动污染减排的重要手段 信息公开在某些地区已经从被动公开 转向主动公开 形成一系列创新举措 达到一个新的高度 企业的环境信息公开 企业环境信息公开分为强制公开和自愿公开两种类型 负有强制公开义务的企业主要是 重点排污 单位 非 重点排污单位 实行自愿公开 根据 企业事业单位环境信息公开办法 第八条的规定 具 备下列条件之一的企业事业单位 应当列入重点排污单位名录 一 被设区的市级以上人民政府环境保 护主管部门确定为重点监控企业的 二 具有试验 分析 检测等功能的化学 医药 生物类省级重点 38

41 环 境 信 息 公 开 的 发 展 及 现 状 第 三 章 以 上 实 验 室 二 级 以 上 医 院 污 染 物 集 中 处 置 单 位 等 污 染 物 排 放 行 为 引 起 社 会 广 泛 关 注 的 或 者 可 能 对 环 境 敏 感 区 造 成 较 大 影 响 的 ;( 三 ) 三 年 内 发 生 较 大 以 上 突 发 环 境 事 件 或 者 因 环 境 污 染 问 题 造 成 重 大 社 会 影 响 的 ;( 四 ) 其 他 有 必 要 列 入 的 情 形 重 点 排 污 单 位 应 当 强 制 公 开 的 环 境 信 息 主 要 包 括 主 要 污 染 物 的 名 称 排 放 方 式 排 放 浓 度 和 总 量 超 标 排 放 情 况, 以 及 防 治 污 染 设 施 的 建 设 和 运 行 情 况 2012 年 10 月, 环 保 部 发 布 了 危 险 化 学 品 环 境 管 理 登 记 办 法 ( 试 行 ), 要 求 重 点 环 境 管 理 危 险 化 学 品 生 产 使 用 企 业, 应 当 于 每 年 的 1 月 31 日 前, 向 县 级 环 境 保 护 主 管 部 门 填 报 重 点 环 境 管 理 危 险 化 学 品 释 放 与 转 移 报 告 表 环 境 风 险 防 控 管 理 计 划 重 点 环 境 管 理 危 险 化 学 品 释 放 与 转 移 报 告 表 应 当 包 括 重 点 环 境 管 理 危 险 化 学 品 及 其 特 征 污 染 物 向 环 境 排 放 处 置 和 回 收 利 用 的 情 况, 以 及 相 关 的 核 算 数 据 等 内 容 环 境 风 险 防 控 管 理 计 划 应 当 包 括 减 少 重 点 环 境 管 理 危 险 化 学 品 及 其 特 征 污 染 物 排 放 的 重 大 工 艺 调 整 措 施 污 染 防 治 计 划 环 境 风 险 防 控 措 施 能 力 建 设 方 案 等 内 容 危 险 化 学 品 生 产 使 用 企 业 应 当 于 每 年 1 月 发 布 危 险 化 学 品 环 境 管 理 年 度 报 告, 向 公 众 公 布 上 一 年 度 生 产 使 用 的 危 险 化 学 品 品 种 危 害 特 性 相 关 污 染 物 排 放 及 事 故 信 息 污 染 防 控 措 施 等 情 况 ; 重 点 环 境 管 理 危 险 化 学 品 生 产 使 用 企 业 还 应 当 公 布 重 点 环 境 管 理 危 险 化 学 品 及 其 特 征 污 染 物 的 释 放 与 转 移 信 息 和 监 测 结 果 这 些 要 求 已 经 很 接 近 发 达 国 家 和 地 区 的 污 染 物 排 放 和 转 移 登 记 制 度 (PRTR) 企 业 环 境 信 息 公 开 虽 然 推 行 已 久, 但 在 实 践 中 效 果 一 般 究 其 原 因, 则 是 多 方 面 的 如 表 1 所 示, 天 津 滨 海 新 区 企 业 环 境 信 息 公 开 试 点 项 目 所 做 的 关 于 天 津 开 发 区 企 业 开 展 企 业 环 境 信 息 披 露 的 动 力 以 及 面 临 的 障 碍 问 卷 调 查 结 果 显 示, 出 了 企 业 自 认 为 自 身 不 产 生 负 面 的 环 境 影 响 之 外, 避 免 向 竞 争 对 手 泄 露 信 息 担 心 媒 体 或 其 他 用 户 对 所 披 露 的 环 境 信 息 产 生 歧 义 两 个 因 素 都 位 列 制 约 企 业 披 露 环 境 信 息 障 碍 的 前 三 表 1 天 津 开 发 区 企 业 开 展 环 境 信 息 披 露 的 动 力 及 障 碍 调 查 结 果 第 三 章 问 题 Questions 前 三 位 影 响 因 素 Top 3 Influential Factors 一 未 来 可 能 促 进 你 企 业 开 展 环 境 信 息 披 露 的 主 要 因 素 (Promotion Factor) 满 足 国 家 环 境 法 规 的 要 求 Meet the requirements of the National Environmental regulations 响 应 环 保 部 门 的 政 策 号 召 Response to the policy call of environmental protection authorities 企 业 领 导 具 有 的 环 境 意 识 与 责 任 Environmental awareness and responsibility of business leadership 企 业 自 身 不 产 生 负 面 的 环 境 影 响 No negative environmental impact 二 制 约 你 企 业 开 展 环 境 信 息 披 露 的 主 要 因 素 (Constraints) 避 免 向 竞 争 对 手 泄 露 信 息 Avoid leaking information to competitors 担 心 媒 体 或 其 他 用 户 对 所 披 露 的 环 境 信 息 产 生 歧 义 Worry about the environmental information disclosed might be misinterpreted by media or the public 三 未 来 企 业 开 展 环 境 信 息 披 露 所 需 的 帮 助 措 施 (Assistance Needed) 泰 达 管 委 会 对 企 业 环 境 信 息 披 露 的 资 金 支 持 Financial support from TEDA Administrative Committee 泰 达 环 保 协 会 组 织 的 专 门 培 训 Specialized training from TEDA EPA 泰 达 企 业 环 境 信 息 公 开 报 告 编 制 指 南 等 技 术 指 导 Technical assistant for TEDA industrial enterprises environmental information disclosure standard and guideline 39

42 第三章 环境信息公开 社会组织在环境信息公开中的作用 迅速成长的各类民间环保组织也在更努力地推动包括空气质量 企业排污数据 污染源数据等在内 的环境信息公开 例如 公众环境研究中心自2006年开始 收集整理官方信息开发制作水污染地图 大 气污染地图 固废污染地图数据库 评估企业绿色供应链表现 发布上市公司承担环境社会责任状况的 报告 开发制作 污染地图 蔚蓝地图 手机App等 公众可以随时通过这款App查看安装了在线 监测设备的企业的排放数据和违法排污记录 环保志愿者们也可以利用这些 证据 和地方政府沟通 促进企业守法 此外 环保社会组织还通过积极申请政府信息公开 制作公众获取环境信息指南 对专业的环境信 息进行通俗化解读等途径 为实现和保障公众的环境知情权作出了积极贡献 一些地方性立法也鼓励社会组织在环境信息公开中发挥更大的作用 例如2015年1月1日起施行的 河北省环境保护公众参与条例 第十九条规定 鼓励从事环境保护公益活动的社会组织依法监督信息公 开情况 收集整理已经公开的环境信息 开展调查评估活动 社交媒体时代的信息公开 社交媒体时代 环境信息的一个突出特点是 多向性 不但政府 企业可以发布环境信息 公众也 可以发布一些环境信息 这对政府和企业环境信息的真实性和及时性提出了很大的挑战 如果公众发现政 第三章 府或者企业发布的环境信息与实际状况不符 就可以很方便地利用社交媒体进行质疑 同样 在发生某些 突发环境事件时 如果政府和企业未能及时发布环境信息 那么一些小道消息就会非常容易通过社交媒体 进行扩散 在这些情形下 如果发布环境信息的政府部门或企业应对不当 就可能引发群体性事件 此外 公众还充分利用社交媒体开展 随手拍 网上举报等监督活动 这也对政府的反馈能力提 出了挑战 当然 在某种程度上 信息公开和公众参与是没有清晰的边界的 公众在通过社交媒体接 收 发布或者质疑环境信息的同时 其实也在参与环境保护工作 以重庆市为例 过去政府的环境信息 往往通过几种传统的方式进行例行发布 根本无法满足公众日益高涨的信息需求和参与热情 重庆市环 保局通过建立环保政务微博圈之后 信息的发布与反馈得到极大改善 过去政府和公众之间的紧张关系 得到全面缓解 社交媒体的普及和应用 给了中国在环境信息公开和公众参与方面 弯道超车 西方国 家的机会 3.2环境信息公开的国际经验与国内实践 3.2.1奥胡斯公约的环境信息公开 信息公开是 奥胡斯公约 的三大支柱之一 奥胡斯公约 针对公众申请政府信息公开和政府主 动公开信息作出了规定 要求缔约方建立一个体系 使得公众能够向公共当局提出环境信息请求 并在 合理的时间内 以合理的费用和合理的形式获得该信息 此外 奥胡斯公约 还要求缔约方采取步 骤 逐步建立全国范围的污染物排放与转移登记制度 为此 奥胡斯公约 的缔约方于2003年5月21 日在乌克兰基辅签订了 污染物排放和转移登记制度议定书 40

43 环境信息公开的发展及现状 第三章 欧盟的污染物排放与转移登记 E-PRTR 系统于2009年正式运行 是全欧盟范围的污染物排放信 息公开平台 也是落实 基辅议定书 的具体举措 在该制度下 强制公开环境信息的主体是满足排放 量限制标准或行业要求的企业 即直接污染破坏环境的企业 包括 能源部门 生产和加工金属部门 采矿业 化学工业 废物和废水管理 纸张和木材生产加工 集约化畜牧生产和水产养殖 食品和饮 料部门中的动物和蔬菜加工 其他部门 强制公开的范围较广 包括大气 水体 土壤及其他转移 包 括 ①名称 街道地址 地理位置 设施的运转活动 设施的所有人或者运营商 ②排放污染物的名称 或者数字标识码 ③污染物的数量 包括集中排放与分散进入环境系统的 ④在报告年度内为回收或 者为废弃而转移排放的污染物数量 同时应报告接受该转移排放污染物的地址 ⑤在报告年度内转移 排放的危险废物或者其他废物的污染物排放量 同时还应报告这些废物是被回收还是被废弃 并分别 以 R D 进行标示 以及废弃或者回收危险废物的转移地址 接收者的名称 ⑥转移排放中在 废水中的污染物数量 ⑦信息采集与记录的方法 注明排放与转移的信息是测量 计算还是估算的 ⑧ 涉及第③ ⑥项的信息报告还应包括产生排放和转移的污染物的日常或者特别事件下的信息 以上总共涵盖了91种不同类别的主要污染物 其中包括持久性生物累积性有毒污染物 越境空气 污染物以及可致癌化学物质等 豁免公开的内容包括涉及国家安全的物质 噪音以及核工业所需放射元 素 公开的形式上使用编码等手段使公开标准化 内容详细 要求严格 并有统一的污染物指标 其公 开方式比较灵活 可以对特定需求的主体 如研究者 环保组织等提供一对一的服务 公众获取企业环 境信息十分便利 在一些国家 只要在政府提供的数据库中输入邮编 即可查询到当地工厂的污染情 第三章 况 包括总类 数量 浓度等情况 基辅议定书 将公开的频率从三年一次提高到每年一次 对于违 反制度 可能承担包括民事赔偿 行政处罚或刑事责任在内的多种形式 严苛程度差异化的责任 3.2.2美国的有毒物质信息披露制度 近年来 污染物排放与转移登记制度系统 PRTR systems 已经成为了保护环境和吸引公众 参与的重要工具 这些制度能够促进信息公开 并在信息公开的情况下更广泛地推动社会参与环境决 策 在美国其表现形式则是 有毒物质排放清单 Toxic Release Inventory 简称TRI 制度 这是一 个收集工业设施使用和对外排放的有毒化学品和污染物的数据库 由美国联邦环保局 EPA 管理 并 且可以免费访问 它已成为公开有毒化学物质排放和处置信息的关键机制 1984年印度博帕尔毒气泄漏惨案令人震惊的电视影像对美国民众产生了巨大的冲击 也使美国公众 对环境污染和对化学物质的使用及排放的危害意识大大提高 最终促成了1986年美国 应急计划与社区 知情权法 Emergency Planning and Community Right-to-Know Act 简称EPCRA 的颁布 1990 年 EPCRA被修改成为美国 污染预防法 Pollution Prevention Act 简称PPA 它有两个具体的 目标 1 推动化学事故应急预案的制定 2 向公众提供其社区所使用的有毒和危险化学品的相关 信息 为了达到这两个目标 EPCRA和PPA建立了TRI 在TRI的要求下 美国EPA每年需要收集各个工业设施当年排放的有毒化学物质以及废弃物管理的 相关数据 并通过TRI的数据库向公众公开 目前 TRI数据库包含有来自美国20,000个工业设施的超过 600种有毒化学品的处理和排放数据 以及这些设施如何通过循环使用进行能源再生和对有毒物质的最 终处置的信息 TRI要求 雇佣10个或以上全职员工规模的工厂每年需要将上一年度的有毒物信息在当 年的7月1日前报给EPA 除了工厂规模 TRI还限定了生产活动的报告阈值 在一年内工厂若生产/加工/ 41

44 第三章 环境信息公开 排放了超过25,000磅的有毒化学品或是在 其他使用过程中使用了超过10,000磅的有 毒化学品 就必须申报 EPA也对某些特 定的化学物质降低了报告阈值 例如汞的 报告阈值是每年10磅 为保障披露制度的有效实施 TRI最 终引入了一系列的强制性条款 即EPA可 以在企业违反报告要求时对企业处以高达 每天2.5万美元的罚款 此外 与美国其 他环境法律一样 TRI也适用公民诉讼条 款 即允许公民或社会组织对违反TRI报 告要求或违反EPA规定的企业提起公民诉 讼 TRI制度实施多年 在多个方面发挥 了重要作用 1 为当地社区提供了可能对他们 产生直接影响的污染物的重要信息 社区 第三章 使用这些信息可以帮助自己了解环境中存 在的危害 从而能够将环境的风险降到最 低 也可以围绕共同关注的问题进行更好 的组织 2 被工业企业或污染者用于监管 减少污染排放 这一做法能够减少污染的 机会 企业的高层管理者会因为已经向公 众披露这些信息而更加重视日常的排污报 告 他们通常有权利在企业内部实施降低污染的调整计划 例如更高效的物料管理或识别可供选择的更 为 绿色 的生产方法 3 公众使用环境排放数据可以用于了解公众的态度和消费行为 并且利用竞争压力和市场激励 企业减少污染 即使这些信息没有使企业产生压力或者促使企业采取环保行动 在没有其他积极干预的 情况下 仅仅环境信息披露本身也能够让污染者对公众舆论和压力做出反应 4 污染物排放与转移登记制度可以提示政府对环境保护的优先顺序做出决策 从而改善环境的 问题 因此污染物排放与转移登记制度自然而然就成为了政府官员重要的信息补充来源 然而值得一提 的是这个目标与公众参与密切关联 好的环境治理和政府决策需要考虑到受污染影响的周边社区的价值 观和利益诉求 而这种价值观和利益诉求正是通过社区的积极参与表现出来 天津8 12危险化学品爆炸事故损失惨重 教训深刻 可见PRTR和TRI制度的建立和实施极为关键 不管是欧盟还是美国的做法 都值得借鉴 42

45 环境信息公开的发展及现状 第三章 3.2.3城市空气质量信息公开 比利时法兰德斯技术研究院 (VITO) 和北京博众科环境工程技术有限公司 中国环境保护部环境规 划院 荷兰 Rijnmond 环保局 北京立博威拓环境技术有限公司 乌鲁木齐市环境监测中心站 山西省 环境规划院 扬州市环境监测中心站等单位共同开展的城市空气质量信息项目 在扬州 乌鲁木齐 太 原三个城市实施 旨在改进试点城市空气质量信息系统公开方式及渠道 方便公众理解 并鼓励其参与 解决环境问题 该项目认为AQI不仅是一种技术表征 也是一种交流工具 他们对 中国环境空气质量指数 AQI HJ , 试行 进行了评价 并提出了空气质量指数 AQI 从沟通和技术角度改进 的具体建议 还开发了在线互动教育性AQI比较工具 帮助人们了解各种AQI 项目建立了经济高效的空气质量监测和短期预报系统 OPAQ OPAQ是基于欧盟创新统计模型 而开发的适用于中国的用户友好工具 该系统经济 可靠 易于使用 不依赖于排放数据 而是利用现 有的监测数据 以帮助相关部门制定足够的空气质量改善的政策 提高公众的生活质量 该系统现已在 扬州 济南 成都 天津 南通运行 实践效果良好 此外 该项目在提高公众意识也做出了诸多实践 如发放1000份空气质量调查问卷 制作3个空气 质量信息小动画 在当地报纸刊登多篇报道 在扬州电视台播放多条有关Air INFORM OPAQ预报系统 新闻 还邀请市民到试点城市的环境监测中心参观 能力建设方面 项目合作伙伴和利益相关者共享欧 盟空气质量管理措施 促进了在空气质量评估 预测和规划方面的技术交流 3.2.4天津滨海新区企业环境信息公开 天津泰达低碳经济促进中心和泰达环保协会 TEPA 瑞典隆德大学国际工业环境经济研究所 IIIEE 公众环境研究中心 IPE 在天津市滨海新区开展了天津滨海新区企业环境信息公开试点项 目 ECO TEDA 其目标是通过借鉴欧盟实施污染物排放与转移登记制度等有关环境信息公开管理 模式 在天津滨海新区落实 环境信息公开办法 试行 及 清洁生产促进法 等国家及天津市关于 环境信息公开有关法规要求 研究建立符合中国国情的企业环境信息公开指南 推动区内企业自愿开展 环境信息公开工作 履行信息公开的义务 及时 准确地公开企业环境信息 同时提升企业环境管理能 力 降低区域内污染物的排放 该项目编制了天津滨海新区企业环境信息公开编制指南与PRTR企业申报填写表 对欧盟已有 PRTR制度做了深入研究 并就中国现有环境信息公开制度进行对比分析 根据调研结果以及专家的反 复论证 项目组开发了符合天津滨海新区产业结构的企业环境信息公开编制指南和PRTR企业申报填写 表 编制指南为企业提供了环境信息披露的思路与要求 并鼓励企业披露更多能够彰显企业环境保护与 社会责任的举措 企业申报填写表则为企业提供了最有效的环境信息上报途径 便于企业填写与政府监 管 为提高政府与企业的环境信息公开意识 帮助企业更好的理解与使用企业环境信息公开编制指南与 PRTR企业申报填写表 项目组先后开展了5场企业CEO恳谈会 5场企业环境负责人培训以及1场政府 监管人员培训 项目还组织了企业环境信息公开报告发布活动 于每年的六五环境日通过报告发布会 当地环保局网站 专有项目网站 泰达低碳 手机客户端同时发布 2014年 天津滨海新区129家企

46 第三章 环境信息公开 业自愿发布企业环境信息公开报告 较2013年增加62% 其中有95家企业上交了PRTR申报填写表 较 2013年增加74% 报告与申请表数量的大幅增加体现出越来越多的企业愿意通过发布环境信息让民众加 深对企业的了解 消除由于信息不对称导致的误解 遗憾的是 此次8 12天津大爆炸中的涉事企业不属 于滨海新区管理 但爆炸危害却直接施加于滨海新区 未来 此类跨界危险化学品的信息共享和监管机 制建设应该得到高度重视 此外 项目还积极利用新媒体技术进行环境信息披露 例如 网站与手机客户端的上线极大地便利 了民众获取企业环境信息 同时也为企业开创了一个展示其环保举措 社会责任的窗口 3.2.5湖北空气质量信息公开试点 湖北省环境监测中心站和挪威大气研究所共同开展了 建设湖北空气质量信息及预警系统 完善武 汉 1+8 城市圈雾霾监测 的试点项目 项目实施周期两年 最终目标是在湖北9个城市建立起即时更 新空气质量信息系统 向公众发布更准确有效的空气质量信息 提高公众对空气质量的认识 保障公众 健康 该试点项目的主要产出包括 建设湖北9个城市空气质量信息系统 完善武汉 1+8 城市圈灰霾监 测项目 在湖北省 1+8 城市环境空气监测的基础上 利用挪威大气研究所空气质量模型 共同制定 和建立湖北省武汉市先进的城市环境空气质量预警体系和预报发布系统 此外 项目还专门制定方案 向公众发布更准确有效的空气质量信息 提高公众对空气质量的认识 保障公众健康 并开展了相关领 第三章 域的培训和能力建设 3.2.6通过社交媒体公开环境信息的 山东模式 山东省自2014年3月起每月发布17个设区城市落实 山东省区域性大气污染物综合排放标准 执行 情况清单 详细罗列了每一家涉气企业的治污设施基本信息 达标排放情况 提标改造计划安排及完成 时限 还标注了当地环保部门对超标行为的监管和处理措施等信息 一晒企业治污情况 二晒环保监管 情况 谓之 双晒 双晒企业数量亦不断增长 自去年开始的800多家增加到了2015年7月的8000余 家 山东的双晒模式 开创了污染源监管信息发布新模式 由省级环保部门统一信息发布格式要求 要 求各地市进行相关信息定期梳理及汇总 再汇集于省级环保部门官方网站统一平台按月 规律发布 便 于公众纵向跟踪了解各污染源达标情况 也便于公众横向比较本地区各污染源污染治理设施配套情况及 排放达标情况 3.2.7国华电力环境信息公开发布系统 2015年6月4日 在新 环保法 实施后的第一个 世界环境日 来临之际 国华电力公司环境信息 公开发布系统正式上线 实现该公司国内18家发电厂环境指标实时公开,成为国内首家电力企业总部集 中公开全公司环境信息的发电企业 环境信息公开发布系统上线后 公众可以通过该平台了解到包括企 业介绍 环境自行监测方案 突发环境事件应急预案和大气污染物(烟尘 二氧化硫 氮氧化物)排放实 时监测数据 其中监测数据整点小时平均值 滚动更新 机组运行状态和污染物排放标准也一目了然 44

47 第三章 环境信息公开的发展及现状 第三章 同时还可对各发电机组大气污染物排放的历史数据进行查阅 神华国华电力公司表示希望通过环保信息主动公开的方式 接受社会公众监督 这既是国华电力满 足社会和行业环境保护刚性要求的必须举措 也是实现自身可持续发展的主动选择 作为国有电力企业 的代表 国华电力为中国重点企业的重点污染减排信息公开做出了表率 这将成为中国其他行业和企业 开展环境信息公开工作的标杆 3.3中国环境信息公开的问题识别 尽管中国在环境信息公开方面已经取得了重大进步 但与欧盟 美国 日本等发达国家以及中国的 台湾地区 香港地区的环境信息公开相比 中国环境信息公开的制度和实践还存在较大的差距 与中国 环境保护的实际需求和公众的期待之间也存在不小的差距 例如对于不予公开的环境信息的范围不够明 确 对申请环境信息公开的主体使用该信息的目的的限制过于严格 各地执行环境信息公开的尺度不 一 对企业违法环境信息公开义务的处罚力度较低等等 需要进一步在立法和执行层面进行完善 45

48 第三章 环境信息公开 环境信息公开立法不足 关于国家秘密 商业秘密的范围不够明确 为了平衡公众知情权和其他公共利益之间的关系 所有国家和地区有关信息公开的法律都规定了一 些不予公开的情形 主要是涉及国家秘密 商业秘密或者个人隐私的情形 中国 政府信息公开条例 第十四条规定 行政机关不得公开涉及国家秘密 商业秘密 个人隐私的政府信息 但是 经权利人 同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密 个人隐私的政府信 息 可以予以公开 这条规定的问题在于 没有明确界定何种信息属于国家秘密或者商业秘密 导致 实践中 经常出现行政机关以涉及国家秘密 商业秘密为由 拒绝公开相关环境信息的情形 对于 国家秘密 中华人民共和国保守国家秘密法 第九条规定 下列涉及国家安全和利益 的事项 泄露后可能损害国家在政治 经济 国防 外交等领域的安全和利益的 应当确定为国家秘 密 一 国家事务重大决策中的秘密事项 二 国防建设和武装力量活动中的秘密事项 三 外交和外事活动中的秘密事项以及对外承担保密义务的秘密事项 四 国民经济和社会发展中的秘密事项 五 科学技术中的秘密事项 六 维护国家安全活动和追查刑事犯罪中的秘密事项 第三章 七 经国家保密行政管理部门确 定的其他秘密事项 政党的秘密事项中符合前款规定 的 属于国家秘密 从上述条款来看 一般情况下环境 信息很难被列入国家秘密的范围 曾经 有学者指出 环境没有秘密 当然 这种论断可能过于绝对 但无论如何 有关环境信息公开的法律应当尽量明确 在何种情形下环境信息属于国家秘密 这个范围应当越具体越好 以减少行政 机关裁量的余地 对于 商业秘密 法律应当明确 商业秘密必须属于 正当经济利益 换言之 就是公开之后 企业合法的经 济利益可能会受到严重影响的那些事 项 如果该信息公布之后 不会影响企 业的经济利益 那么这个信息就不应当 被视为 商业秘密 例如 如果某个 46

49 环 境 信 息 公 开 的 发 展 及 现 状 第 三 章 企 业 是 垄 断 的, 例 如 某 些 国 有 企 业, 那 么 很 难 证 明 这 些 信 息 是 商 业 秘 密, 因 为 没 有 任 何 竞 争 者 能 够 从 公 开 的 信 息 中 获 益 对 于 依 法 不 予 公 开 的 环 境 信 息 以 及 应 当 主 动 公 开 的 环 境 信 息 之 外 的 其 他 环 境 信 息, 公 众 可 以 申 请 有 关 国 家 机 关 公 开 对 于 阳 光 政 府 而 言, 环 境 信 息 公 开 应 当 秉 承 公 开 为 原 则, 不 公 开 为 例 外 的 理 念, 严 格 限 制 不 予 公 开 的 涉 及 国 家 秘 密 或 者 商 业 秘 密 的 环 境 信 息 的 范 围 对 申 请 公 开 政 府 环 境 信 息 的 目 的 进 行 了 严 格 限 制 ( 政 府 信 息 公 开 条 例 第 十 三 条 规 定 : 除 本 条 例 第 九 条 第 十 条 第 十 一 条 第 十 二 条 规 定 的 行 政 机 关 主 动 公 开 的 政 府 信 息 外, 公 民 法 人 或 者 其 他 组 织 还 可 以 根 据 自 身 生 产 生 活 科 研 等 特 殊 需 要, 向 国 务 院 部 门 地 方 各 级 人 民 政 府 及 县 级 以 上 地 方 人 民 政 府 部 门 申 请 获 取 相 关 政 府 信 息 最 高 人 民 法 院 关 于 审 理 政 府 信 息 公 开 行 政 案 件 若 干 问 题 的 规 定 第 十 二 条 据 此 规 定 : 原 告 不 能 合 理 说 明 申 请 获 取 政 府 信 息 系 根 据 自 身 生 产 生 活 科 研 等 特 殊 需 要, 且 被 告 据 此 不 予 提 供 的, 人 民 法 院 应 当 判 决 驳 回 原 告 的 诉 讼 请 求 对 于 何 谓 自 身 生 产 生 活 科 研 等 特 殊 需 要, 目 前 的 法 律 界 定 不 清 楚 实 践 中, 经 常 出 现 行 政 机 关 工 作 人 员 以 申 请 人 不 能 合 理 说 明 申 请 获 取 政 府 信 息 系 根 据 自 身 生 产 生 活 科 研 等 特 殊 需 要 为 由, 拒 绝 提 供 相 关 信 息 对 于 申 请 人 出 于 科 研 需 要 申 请 公 开 的, 行 政 机 关 一 般 不 予 回 复, 或 者 要 求 申 请 人 提 供 相 关 证 明 才 予 以 回 复 规 定 自 身 生 产 生 活 科 研 等 特 殊 需 要, 初 衷 应 当 是 为 了 减 轻 行 政 机 关 信 息 公 开 的 工 作 压 力 但 政 府 信 息 公 开 的 首 要 目 标 是 满 足 公 众 的 知 情 权, 因 此, 除 了 依 法 应 当 不 予 公 开 的 信 息 之 外, 其 他 的 信 息, 只 要 公 众 申 请 公 开, 就 应 当 公 开, 而 不 能 对 公 众 申 请 信 息 公 开 的 目 的 进 行 限 制 实 践 中, 申 请 环 境 信 息 公 开 的 主 体 主 要 是 环 保 NGO, 环 保 NGO 要 证 明 申 请 信 息 公 开 是 出 于 生 产 生 活 的 特 殊 需 要 显 然 很 难, 即 便 要 证 明 其 出 于 科 研 需 要 也 不 太 容 易, 因 为 很 多 的 NGO 并 不 以 科 研 作 为 主 要 活 动 之 一 第 三 章 负 有 强 制 性 信 息 公 开 义 务 的 企 业 范 围 仍 然 比 较 狭 窄 根 据 环 境 保 护 法 的 规 定, 只 有 重 点 排 污 单 位 才 负 有 强 制 性 的 信 息 公 开 义 务 根 据 企 业 事 业 单 位 环 境 信 息 公 开 办 法 第 八 条 的 规 定, 具 备 下 列 条 件 之 一 的 企 业 事 业 单 位, 应 当 列 入 重 点 排 污 单 位 名 录 :( 一 ) 被 设 区 的 市 级 以 上 人 民 政 府 环 境 保 护 主 管 部 门 确 定 为 重 点 监 控 企 业 的 ;( 二 ) 具 有 试 验 分 析 检 测 等 功 能 的 化 学 医 药 生 物 类 省 级 重 点 以 上 实 验 室 二 级 以 上 医 院 污 染 物 集 中 处 置 单 位 等 污 染 物 排 放 行 为 引 起 社 会 广 泛 关 注 的 或 者 可 能 对 环 境 敏 感 区 造 成 较 大 影 响 的 ;( 三 ) 三 年 内 发 生 较 大 以 上 突 发 环 境 事 件 或 者 因 环 境 污 染 问 题 造 成 重 大 社 会 影 响 的 ;( 四 ) 其 他 有 必 要 列 入 的 情 形 根 据 上 述 规 定, 主 要 从 事 第 三 产 业 的 企 业, 例 如 阿 里 巴 巴 腾 讯 百 度 京 东 这 样 的 大 企 业, 由 于 排 污 量 不 大, 很 可 能 不 会 被 列 入 重 点 排 污 单 位 的 名 单, 依 照 法 律 规 定 无 需 强 制 公 布 环 境 信 息 但 本 报 告 认 为, 这 些 社 会 关 注 度 较 大 的 企 业, 在 日 常 的 经 营 中 也 会 对 环 境 造 成 影 响, 它 们 的 一 些 环 境 信 息, 例 如 用 电 量 用 水 量 其 他 资 源 能 源 消 耗 量 承 担 社 会 责 任 的 状 况 等 等, 也 应 当 向 社 会 公 布 环 评 过 程 中 信 息 公 开 的 方 式 不 便 于 公 众 知 悉 环 评 是 最 重 要 的 公 众 参 与 途 径 之 一 环 评 中 的 信 息 公 开 是 否 便 于 公 众 知 悉, 直 接 决 定 了 其 后 公 众 参 与 的 效 果 环 境 影 响 评 价 公 众 参 与 暂 行 办 法 第 10 条 规 定 的 便 于 公 众 知 悉 的 方 式 包 括 :(1) 在 47

50 第三章 环境信息公开 建设项目所在地的公共媒体上发布公告 2 公开免费发放包含有关公告信息的印刷品 3 其他便 利公众知情的信息公告方式 实践中 信息公开的主要问题就是公开的方式不便于公众知悉 以京沈高铁环评争议案为例 建设单位 环评单位采取的公告方式包括 1 在环境影响评价公 众参与平台 发布公示材料 2 在 中国环境报 上刊登公示材料 3 在环评单位的网站上发布环 评报告书简本 4 在 北京晚报 和 新京报 上刊登公示信息 很显然 前三种公开方式 只有 很少的专业人士才会关注 这样的公示基本上起不到 公示 的效果 第四种公示方式的受众相对要广 泛一些 但也不能保证大多数京沈高铁沿线居民就一定能知悉 实际证明 正是因为环评信息公开的途 径不便于公众知悉 往往引发公众对于 暗箱操作 的担忧 甚至成为诸多群体性事件的导火索 对企业信息公开弄虚作假行为的处罚力度偏轻 现代环境管制在很大程度上依赖于企业提供的环境信息 这些信息的真实性 准确性 完整性直接 影响环境管制的效果 因此 对于企业环境信息造假的行为 法治发达国家和地区普遍予以严厉的惩 罚 包括追究违法者的刑事责任 新修订的 环境保护法 第六十三条规定 通过篡改 伪造监测数据的方式违法排放污染物的 除依 照有关法律法规规定予以处罚外 由县级以上人民政府环境保护主管部门或者其他有关部门将案件移送公 安机关 对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员 处十日以上十五日以下拘留 情节较轻的 处五 日以上十日以下拘留 相对于之前对虚报 谎报 瞒报环境信息仅处以罚款的处罚力度而言 显然在威慑 力方面有很大的提升 但本报告认为 这种处罚力度仍然不够 篡改 伪造监测数据 属于信息公开违 第三章 法行为中最严重的一种 可能对环境质量 公众健康和国家环境监管秩序带来严重的影响 在很多发达国 家和地区 对于此种行为 都动用刑罚进行制裁 中国也应当考虑将其纳入刑法规制的范围 环境信息公开规定未能严格执行 未能严格执行中国版的 污染物排放和转移登记制度 污染物排放和转移登记制度 Pollutant Release and Transfer Register, PRTR 是被发达国家 和地区广泛采纳的一种环境信息公开制度 PRTR制度在各个国家的名称和具体实施形式有所不同 但 通常都包含一个有毒化学物质清单 企业根据国家出台的清单 把工厂等各类污染源向环境排放与转移 这些有毒物质的信息向政府上报 包括工厂信息 污染物毒性 健康风险 年排放量等 政府可以通过 建立网络信息平台向公众公开这些信息 使公众能够了解自己生活周边的企业排污情况 实践证明 污 染物排放与转移登记制度在有毒污染物的控制以及重大化学事故防范方面成效显著 实际上 我们已经建立了中国版的污染物排放和转移登记制度 但执行情况堪忧 2012年10月环保 部制定了 危险化学品环境管理登记办法 试行 要求重点环节管理危险化学品生产使用企业报告 危险化学品排放 处置和转移等情况 该 办法 自2013年3月1日起施行 至今已经两年有余 但无论 是企业还是环保部门 似乎都没有认真对待这个 办法 全国统一的PRTR平台也尚未建立起来 未能按时公布重点排污单位名录 2014年底环保部发布的 企业事业单位环境信息公开办法 详细规定了何为 重点排污单位 也 规定了重点排污单位应当公布哪些环境信息以及通过何种途径公布环境信息 但重点排污单位公开环境 信息的前提是环保部门依法公开了 重点排污单位名录 但实践中 大量的市级环保部门并未按时公 48

51 环境信息公开的发展及现状 第三章 布重点排污单位名录 致使重点 排污单位环境信息公开的程序无 法启动 对相关环境信息有了解 需求的公众和社会组织 也因为 无法获得重点排污单位的名录而 无从着手进行信息公开的申请或 监督 未能做好发生突发 环境事件时的信息公开工作 在发生突发环境事件时 官 方发布的信息往往存在发布时间 滞后 发布渠道单一 发布方式 和语言过于专业和严肃 不便于 公众知悉 单向发布 缺乏互 动 面对质疑 缺乏回应等问 题 常常摆出一副 你质疑你的 我发布我的 你爱信不信 的高冷姿态 而不是把信息公开当场 释疑和凝聚共识的机会 导致公众宁可相信小道消息也不愿相信官方的信息 第三章 此外 还存在多个政府部门之间信息不共享 发布信息互不通气的情况 以此次天津8 12爆炸事故 为例 尽管天津市滨海区的几个小区处于天津港危险化学品仓库的威胁之下 但是掌握危化品转移和存 储信息的政府部门并没有将相关的信息告知滨海新区有关部门 以至酿成巨大灾难并延误救援 信息公开行政和司法救济不完善 无救济则无权利 当公众认为政府在申请信息公开中存在违法行为而申请行政或者司法救济时 上 级部门或者司法机关应当给予公正的救济 尤其是对于司法机关而言 应当切实贯彻 立案登记制度 依法受理申请人提起的政府信息公开行政诉讼案件 实践中 对公众申请政府信息公开的司法和行政救济方式的使用率和纠错率非常低 根据2014年5 月1日公益组织广州众一行发布的 政府信息公开条例执行情况民间观察报告 指出 救济程序的专 业性在很大程度上构成了对公众的使用门槛 并不能有效地保障公众的知情权 2013年各省市的政府信 息公开年报的数据显示 有登记数据的省市中 有22个省市的行政复议数量均在100件以内 另一方面 现有的救济程序纠错率低 在2013年各省市区人民政府的信息公开年报统计中 有15个 相关统计项的地区中 行政复议纠错率最高的是山东省达28% 有8个省的行政复议纠错率仅在10%以 下 此外 北京大学公众参与研究与支持中心2013年10月发布了 中国政府信息公开案件司法审查调研 报告 报告显示政府信息公开案件中 法院裁定驳回起诉多 北京地区法院2012年该比例是39% 司 法实践中原告胜诉的比例也较小 北京是2012年336件中59件支持原判 占总数17.6% 49