宏观观察 2016 年第 18 期 ( 总第 158 期 ) 投融资体制改革开启综合经营新序曲 评 7 月 18 日国务院 关于深化投融资体制改革的意见 近日, 中共中央国务院发布了 关于深化投融资体制改革的意见 ( 以下简称 意见 ), 意见 共六个方面, 包括指导思想 基本原则和重点任务等十九条

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1 国际金融研究所 2016 年 8 月 9 日 2016 年第 18 期 ( 总第 158 期 ) Ω 中银研究产品系列 经济金融展望季报 中银调研 宏观观察 银行业观察 人民币国际化观察 投融资体制改革开启综合经营新序曲 评 7 月 18 日国务院 关于深化投融资体制改革的意见 * 作者 : 李佩珈中国银行国际金融研究所电话 : 签发人 : 陈卫东审稿 : 宗良周景彤联系人 : 梁婧李艳电话 : 近日, 中共中央国务院发布了 关于深化投融资体制改革的意见 ( 以下简称 意见 ), 意见 共六个方面, 包括指导思想 基本原则和重点任务等十九条内容 它是在经济发展新常态下, 纵深推进投融资体制改革的纲领性文件, 其对未来政府在投资领域的权力边界 投资领域 融资机制创新等进行了明确, 这有利于发挥投资在短期稳增长 长期促供给等方面的积极作用 从金融角度看, 允许金融机构持有企业股权, 是建立与 创新中国 相适应的金融服务模式的新起点, 也给商业银行加快综合经营带来了新契机 * 对外公开 ** 全辖传阅 *** 内参材料

2 宏观观察 2016 年第 18 期 ( 总第 158 期 ) 投融资体制改革开启综合经营新序曲 评 7 月 18 日国务院 关于深化投融资体制改革的意见 近日, 中共中央国务院发布了 关于深化投融资体制改革的意见 ( 以下简称 意见 ), 意见 共六个方面, 包括指导思想 基本原则和重点任务等十九条内容 它是在经济发展新常态下, 纵深推进投融资体制改革的纲领性文件, 其对未来政府在投资领域的权力边界 投资领域 融资机制创新等进行了明确, 这有利于发挥投资在短期稳增长 长期促供给等方面的积极作用 从金融角度看, 允许金融机构持有企业股权, 是建立与 创新中国 相适应的金融服务模式的新起点, 也给商业银行加快综合经营带来了新契机 一 背景及意义 意见 指出, 文件出台的背景主要是当前中国投融资管理体制仍然存在一些问题, 例如企业投资主体地位有待进一步确立, 投资项目融资难融资贵问题较为突出等 笔者认为, 意见 的出台除了上述原因之外, 还有更加深层次的考量 第一, 激发民间投资的潜力和活力, 促进经济稳增长今年上半年, 尽管中国经济运行总体平稳, 实现了 6.7% 的增长, 但是这种增长更多的是由于房地产投资反弹 ( 上半年房地产对经济增长贡献率达到 8.3%, 为历史最高值 ) 和前期 稳增长 政策的支撑, 经济自主增长的内生动力依然不足, 突出表现在民间投资下滑较快 上半年民间投资同比增长 2.8%, 为历史最低值 当前, 民间投资意愿不足既与实体经济低迷 企业盈利能力下降有关, 还与部分投资领域存在准入壁垒 投资过程中管制较多 中介费用较高等相关 意见 允许民营资本进入铁路 市政 能源 社会事业等领域, 有利于激发民间投资潜力和创新活力, 进而促进宏观经济 稳增长 第二, 提高投融资效率, 推进供给侧改革和中美 BIT 投资谈判达成 1

3 2016 年第 18 期 ( 总第 158 期 ) 从中长期看, 投资仍将是未来中国经济发展的重要动力 一方面, 新供给的形成依赖于投资增长 ; 另一方面, 民生 公共服务等领域的短板也需要投资发力 就城镇化水平 资本存量和基础设施饱和度的全球比较来看, 投资仍有较大发展空间 2015 年, 中国城镇化率为 56%, 与发达国家 70% 以上的水平还有相当差距 ; 资本存量方面, 中国约为 14 万亿美元, 日本 18 万亿美元, 美国 31 万亿美元左右 但是, 受投融资转化不畅 产能过剩占用资本等影响, 企业的投融资效率却在不断下降, 每单位 GDP 需要的资本由 2007 年的 4 上升到 2014 年的 7.5 意见 对政府在投资领域的权力边界 投资领域 融资机制创新等进行了明确, 有利于提高投融资效率 与此同时, 意见 还确立了企业投资项目管理的负面清单 权力清单和责任清单三项制度, 在中美双边投资协定 (BIT) 谈判的关键节点 ( 中美投资协定谈判于 7 月 11 日至 17 日举行 ), 这也有利于中美双边投资协定的达成 第三, 建立与 创新中国 相适应的金融发展新模式随着中国加快实施 大众创业 万众创新 等新的增长战略, 科技型创新性企业将成为驱动中国经济增长的重要力量 但是, 由于其具有抵押少 风险高 收益大 现金流不确定的特点, 债务型资金难以适应这类企业的融资要求 国际经验表明多层次股权性资本是解决这一问题的较好途径, 允许银行持股更是各主要经济体的普遍做法 国际银行家协会调查数据显示,2014 年末, 在其 38 个成员中, 除了中国内地 智利 罗马利亚 巴拿马等国家和地区不允许商业银行从事证券 保险 房地产和实业投资外, 其他国家和地区的银行均能在一定限制条件下从事上述经营活动 意见 允许金融机构持有企业股权, 可以更好地与国际主流做法接轨, 创新性地发挥股权类金融工具对经济转型的作用 二 主要亮点 2004 年, 国务院发布了 国务院关于投资体制改革的决定 ( 国发 [2004]20 号 ), 这标志着我国投资体制改革进入市场化的新阶段 对比过去 12 年里出台的关于投融资方面的政策, 此次 意见 的亮点主要有 : 2

4 宏观观察 2016 年第 18 期 ( 总第 158 期 ) 第一, 从国家层面确立投融资发展的总体框架 2004 年国务院第一次在国家层面确立我国投资发展的总体框架, 其核心是确立了市场化的投融资改革方向 此后, 国家对于投融资制度的改革和管理多是针对特定行业领域或者以部门 部委文件形式加以发布 例如,2014 年 11 月, 国务院印发 关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见 ( 国发 2014 年 60 号文 ), 今年 2 月, 人民银行等八部委联合发布 关于金融支持工业稳增长调结构增效益的若干意见,7 月国务院办公厅发布 关于进一步做好民间投资有关工作的通知 与这些文件和意见不同, 此次 意见 从党中央和国务院层面确立了投融资制度发展的总体框架, 更加系统 全面和落地 意见 共六个方面, 包括指导思想 基本原则和重点任务等十九项内容, 解决了政府投资的行业范围 权力边界 服务形式等重大问题, 既提出了投资管理的新制度安排, 又提出了如何创新融资机制安排 ; 既提出了投融资管理的主要思路, 也提出具体任务 第二, 探索 不再审批 管理模式, 让市场决定投什么 此前, 投资领域的调控思路重在通过建立示范项目, 以引导资本流入 例如,2014 年 11 月国务院印发的 关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见, 主要针对生态环保 农业水利等七个重点领域提出了吸引社会投资的政策措施 此次则重在强调 投资核准 范围最小化, 除极少数关系国家安全和生态安全, 涉及全国重大生产力布局 战略性资源开发和重大公共利益等的企业投资项目外, 一律由企业依法依规自主决策, 政府不再审批 这意味着原有对民间投资进入壁垒较高的电信 金融 基础设施建设等行业领域也将加快向民间资本开放, 真正实现还位于市场 第三, 明确政府在投资领域的权力边界, 与国际投资规则更接轨 意见 明确, 将建立投资项目 三个清单 管理制度 即, 企业投资项目管理负面清单制度 ( 除目录范围内的项目外一律实行备案制 ) 企业投资项目管理权力清单制度( 将各级政府部门行使的企业投资项目管理职权以清单形式明确下来 ) 和责任清单制度 ( 厘清各级政府的责任事项, 健全问责机制 ), 这意味着政府在投资领域的权力边界更加清晰, 有利于消除民间投资对政府权力边界不清晰导致的疑虑, 增强投资信心 与此同时, 3

5 2016 年第 18 期 ( 总第 158 期 ) 负面清单 已成为国际投资规则发展的主流趋势, 上述制度的推出也有利于更高规格接轨国际投资规则 第四, 试点金融机构持有企业股权, 加快直接融资市场发展 意见 提出, 将大力发展直接融资, 支持资产证券化 加大项目收益债发展 开展金融机构以适当方式依法持有企业股权的试点 设立政府引导 市场化运作的产业 ( 股权 ) 投资基金, 引导金融机构参与 ; 尤其关注 开展金融机构以适当方式依法持有企业股权的试点 考虑到信托 保险等金融机构持有企业股权并无法律限制, 目前主要是银行机构不能直接持有企业股权 因此, 银行业金融机构持有股权的范围和形式将一步扩大 意见 还就发挥政策性金融的积极作用, 完善保险等机构资金对项目建设的投资提出了意见 第五, 稳步放宽境外融资, 构建更加开放的投融资体制 意见 提出, 稳步放宽境内企业和金融机构赴境外融资, 完善境外发债备案制, 加强与国际金融机构和各国政府等多层次投融资合作 一带一路 战略的推进和企业 走出去 的加快, 要求企业更好地利用好境内外两种资源 当前, 在全球主要经济体 负利率 背景下, 国际融资成本总体仍将处于较低水平, 这为我国 走出去 企业和金融机构利用境外资金提供了窗口期 意见 的出台, 有利于金融机构和企业境外融资更加便利化 第六, 编制三年滚动政府投资计划, 发挥好产业投资基金作用作为 补短板 和 促供给 的重要内容, 未来政府在基建投资和新兴产业领域的投资将继续发力 但基础设施项目投资周期长 资金需求量大, 在财政收入来源放缓 融资来源加快向 地方债和 PPP 转型的背景下, 原有基于年度投资规划方案已不适应新形势的需要, 意见 提出要求编制三年滚动政府投资计划, 这有利于各级政府做好项目配套, 确保项目资金投入一致性和协调性 与此同时, 考虑到当前地方债发行进一步扩容难度不小 ( 目前主要是对存量债务进行置换, 上半年共发行地方债 3.58 万亿元, 是上年同期的 4.1 倍 ),PPP 项目存在 落地难 等情况, 意见 提出, 设立政府引导 市场化运作的产业 ( 股权 ) 投资基金, 鼓励金融机构经批准后 4

6 宏观观察 2016 年第 18 期 ( 总第 158 期 ) 通过认购基金份额等方式有效参与, 这意味着产业引导基金也将成为地方政府融资的重要模式之一 三 对商业银行的影响 意见 将对商业银行服务实体经济的方式和参与金融市场的活动产生方方面面的影响, 主要体现在三个方面 : 第一, 综合经营再添新动力 意见 提出 试点金融机构持有企业股权 考虑到非银行金融机构其实早已较为普遍地持有了股权, 银行可能成为试点的首选行业 今年 4 月, 银监会等部门已联合发布 关于支持银行业金融机构加大创新力度开展科创企业投贷联动试点的指导意见, 未来商业银行持有的股权将不再局限于科技创业企业, 而有可能向更多行业和更多机构扩展, 债转股 等其他股权性融资业务仍在积极探索之中 第二, 跨境融资更加便利 意见 提出, 稳步放宽境内企业和金融机构赴境外融资, 实行备案制 在当前全球主要经济体都实行 负利率 或低利率货币政策背景下, 意见 的提出有利于降低商业银行的负债成本 例如, 我国国内 1 年期人民币 SHIBOR 利率为 3.04%, 而 1 年期美元 LIBOR 利率仅为 1.30%,1 年期欧元 LIBOR 利率甚至低于 0, 为 -0.07% 第三, 政银合作增加新方式 作为地方政府的一种新型融资方式,2014 年以来各类产业基金快速涌现 意见 提出, 鼓励金融机构经批准后通过产业 ( 股权 ) 投资基金份额等方式有效参与 这意味着 地方债 PPP 产业引导基金 将取代原有融资平台成为银行和政府合作的主要方式 银行要充分认识产业引导基金明股实债的特殊性, 不断拓展业务的广度和深度, 由资金供应商向综合服务商转变 5

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