宏观观察 2015 年第 26 期 ( 总第 134 期 ) 2015 年地方政府债务限额的意义影响及建议近日, 全国人大审议批准了 2015 年地方政府债务限额, 总限额为 16 万亿元设置债务限额在我国地方政府债务管理过程中尚属首次, 是与国际经验做法的接轨, 更是对新预算法相关要求的

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魁殷
5 years ago
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国际金融研究所 2015 年 9 月 2 日 2015 年第 26 期 ( 总第 134 期 ) Ω 中银研究产品系列经济金融展望季报中银调研宏观观察银行业观察人民币国际化观察作者 : 李艳中国银行国际金融研究所电话 :010-6659 4620 签发人 : 陈卫东审稿 : 宗良周景彤联系人 : 梁婧李艳电话 :010-6659 4097 2015 年地方政府债务限额的意义 *

1 国际金融研究所 2015 年 9 月 2 日 2015 年第 26 期 ( 总第 134 期 ) Ω 中银研究产品系列经济金融展望季报中银调研宏观观察银行业观察人民币国际化观察作者 : 李艳中国银行国际金融研究所电话 : 签发人 : 陈卫东审稿 : 宗良周景彤联系人 : 梁婧李艳电话 : 年地方政府债务限额的意义 * 影响及建议近日, 全国人大审议批准了 2015 年地方政府债务限额, 总限额为 16 万亿元设置债务限额在我国地方政府债务管理过程中尚属首次, 是与国际经验做法的接轨, 更是对新预算法相关要求的积极落实, 对进一步规范我国地方政府债务管理具有重要意义, 有助于推进债务管理的规范透明防范债务风险以及更好地发挥积极财政政策的作用但当前我国尚未建立全方位的地方政府债务管理框架, 未来需加快建立和完善地方政府债务管理的相关制度, 重点督促和监测局部地区债务风险化解等, 并处理好防风险与稳增长的关系 * 对外公开 ** 全辖传阅 *** 内参材料

2 宏观观察 2015 年第 26 期 ( 总第 134 期 ) 2015 年地方政府债务限额的意义影响及建议近日, 全国人大审议批准了 2015 年地方政府债务限额, 总限额为 16 万亿元设置债务限额在我国地方政府债务管理过程中尚属首次, 是与国际经验做法的接轨, 更是对新预算法相关要求的积极落实, 对进一步规范我国地方政府债务管理具有重要意义, 有助于推进债务管理的规范透明防范债务风险以及更好地发挥积极财政政策的作用但当前我国尚未建立全方位的地方政府债务管理框架, 未来需加快建立和完善地方政府债务管理的相关制度, 重点督促和监测局部地区债务风险化解等, 并处理好防风险与稳增长的关系一 2015 年地方政府债务限额获批 2015 年 8 月 29 日, 第十二届全国人大常委会第十六次会议表决通过了全国人大常委会关于批准国务院关于提请审议批准 2015 年地方政府债务限额的议案 ( 以下简称议案 ) 的决议根据议案,2015 年地方政府债务限额为 16 万亿元其中, 包括截至 2014 年底的全国地方政府债务余额 15.4 万亿和 2015 年地方政府债务新增限额 6000 亿议案同时公布, 截至 2014 年底地方政府或有债务规模为 8.6 万亿存量债务数据是此次议案公布的焦点 2014 年 8 月全国人大常委会表决通过新的预算法后,10 月财政部下发地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法, 要求地方各级政府清理存量债务甄别政府债务, 做好将地方政府债务纳入预算管理的前期工作, 并要求省级财政部门于 2015 年 1 月 5 日前上报相关数据但由于年初地方政府的上报数据存在一定的虚高, 财政部要求各地自查清理结果并重新申报, 后财政部发改委央行银监会四部委对上报数据分类进行审核, 因此, 议案公布的存量债务数据是历尽周折并经相关部委最终核定的结果值得一提的是, 与审计署发布的截至 2013 年 6 月底的 10.8 万亿地方政府债务和 7.0 万亿或有债务余额相比, 一年半的时间里这两项数据分别增长了约 41% 和 23%, 增速仍然较快 1

3 2015 年第 26 期 ( 总第 134 期 ) 二地方政府债务限额管理的意义与影响 ( 一 ) 重要意义设置债务限额在我国地方政府债务管理过程中尚属首次, 是与国际经验做法的接轨, 更是对新预算法相关要求的积极落实, 对进一步规范我国地方政府债务管理而言意义重大在缺乏有效监管的情况下, 地方政府具有过度举债的倾向国际上通常将规模控制作为地方政府债务管理的重要手段, 通过负债率债务率偿债率资产负债率和利息支出率等指标对地方政府举债的存量和增量进行需求端的约束例如, 美国北卡罗来纳州规定该州及州以下地方政府的资产负债率要小于 8%, 马赛诸塞州规定州政府一般责任债券的还本付息支出不得超过财政支出的 10% 等此次议案明确 2015 年我国地方政府债务限额, 并将债务率不超过 100% 作为地方政府债务的整体风险警戒线, 对于更好地依法规范监督和管理地方政府举债规模具有十分重要的意义 ( 二 ) 主要影响议案明确了截至 2014 年底的地方政府存量债务 2015 年新增债务规模以及债务警戒线等情况, 对于进一步推进地方政府债务公开透明防范债务风险以及当前形势下稳增长等具有积极影响, 主要体现在 : 第一, 明确存量债务规模有助于推进债务管理的规范透明我国地方政府债务是在特殊的历史背景下形成的, 在加快基础设施建设改善民生和生态环保等经济社会领域发挥了重要作用公布清理甄别后的地方政府存量债务规模, 将其分门别类纳入预算管理, 安排好偿债资金来源, 是规范我国地方政府债务管理的重要环节此次将 2014 年末地方政府债务余额全部纳入 2015 年债务限额, 划清了政府债务与企业债务的边界, 明确了政府的责任, 实现了借用还的统一同时, 将地方政府债务这个账本向全国人大常委会汇报并向民众公布, 有利于进一步提高地方政府债务的透明度并且, 由于这部分存量债务的还本付息压力较大, 财政部今年下达总计 3.2 万亿的存量债务置换额度, 以妥善解决新预算法实施之前的存量债务 2

4 宏观观察 2015 年第 26 期 ( 总第 134 期 ) 第二, 合理的新增债务限额有助于更好地发挥积极财政政策的作用年初公布的 2015 年预算草案中已明确今年新增地方政府债务规模为 6000 亿元其中, 包括 5000 亿元的地方政府一般债券和 1000 亿元的专项债券新增债务全部由省级地方政府自发自还政府债券实现, 其规模较 2014 年自发自还的 1092 亿元增长了 4 倍多地方政府可以根据自身财政收支情况市场利率水平债务偿还计划等合理安排政府债券发行期限规模和节奏新增债务可以用于弥补地方政府赤字和公益性项目支出在当前我国经济下行压力依然较大的背景下, 给予地方政府合理的新增债务限额, 有助于提高地方政府的投资能力, 增加公共产品和服务供给, 是积极财政政策加力增效的应有之义第三, 规定债务率警戒线有助于更好地防范地方政府债务风险从国际做法来看, 建立量化的风险指标, 对债务风险进行评估和预警, 是控制地方政府债务风险的核心此次议案的一大亮点就是将债务率 ( 年末债务余额 / 当年政府综合财力 ) 不超过 100% 作为我国地方政府债务的整体风险警戒线, 并建立地方政府债务风险预警机制, 这将有助于更好地监测防范和化解债务风险隐患预计 2015 年我国地方政府债务的债务率为 86% 左右, 政府债务 ( 包括中央和地方政府债务 ) 的总体负债率约为 40%, 分别低于国际上全部政府债务 % 60% 的控制标准参考值三进一步规范地方政府债务管理的相关建议地方政府债务限额管理标志着我国地方政府债务管理水平的提升, 但当前我国尚未建立全方位的地方政府债务管理框架, 局部地区仍存在一定的风险隐患未来应从建立健全地方政府债务管理的相关制度, 重点督促和监测局部地区债务风险化解等方面继续规范和加强地方政府债务管理, 并在经济下行压力较大的背景下处理好防风险与稳增长的关系一是加快建立健全地方政府债务管理的相关制度未来应进一步借鉴国际经验, 建立健全事前 - 事中 - 事后的全方位债务管理框架事前管理方面, 在规定举债限额举债程序举债资金用途等基础上, 建立向人大报告地方政府债务制度, 推动中期财政规划管理等 ; 事中管理方面, 要加快建立健全地方政府债务风险预警机制, 推 3

5 2015 年第 26 期 ( 总第 134 期 ) 进建设地方政府债券评级制度和建立公开完善的地方政府债务考核制度等 ; 事后管理方面, 要做好完备的事后应急处置预案, 包括债务违约处置机制和违约举债责任追究制度等同时, 还应加快推进财政体制改革, 为建立科学规范的地方政府债务管理制度奠定制度基础二是重点督促和监测局部地区债务风险化解当前, 我国地方政府债务的整体债务率负债率和逾期债务率等指标均低于国际通常使用的控制标准值, 总体风险可控但在当前经济下行压力较大地方财政收支矛盾加大的背景下, 局部地区债务率等指标的水平较高为此, 需要重点监测这些地区的债务风险情况, 督促其制定中长期债务风险化解计划, 通过项目规模控制公共经费压缩债务展期重组社会资本引入等方式积极控制和化解债务风险此外, 还要安排好 2015 年各地区地方政府债务限额分配问题, 要尽快制定和公布各级地方政府债务限额的核算标准和公式, 防止各地跑部债进三是积极推进和支持融资平台公司转型发展根据议案, 截至 2014 年末地方政府或有债务规模达 8.6 万亿元这部分债务虽未纳入地方政府债务, 但地方政府负有担保责任和可能承担一定的救助责任政府需要给予必要的支持, 积极稳妥推进融资平台公司向市场化转型例如, 通过财政补贴等形式, 帮助部分融资平台公司化解其为公益性项目建设形成的存量债务, 推动资质较好的融资平台公司通过第三方担保抵押债贷组合等多种方式增信, 为融资平台公司兼并重组等提供专业性人才和指导等四是平衡和处理好防风险与稳增长的关系在当前经济下行压力较大和经济结构调整的情况下, 地方政府土地出让收入和相关税收收入增速放缓, 地方财力捉襟见肘为此, 在规范地方政府举债方式和举债规模的基础上, 要积极稳妥地推进 3.2 万亿元的地方政府债务置换, 缓解地方政府的偿债压力, 为其腾挪出更多的资金用于公共产品和公共服务供给同时, 加快盘活财政存量资金, 加大力度推进重大项目建设, 更好地发挥积极财政政策的稳增长效果此外, 还要继续稳妥解决在建项目后续融资问题, 避免因资金链断裂引发财政金融风险 4

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AA+ AA % % 1.5 9 2014 14 01 124753 2014 6 23 AA+ AA+ 2013 12 31 376.60 231.36 227.85 38.57% 2013 4.36 4.75 4.67 2011-2013 9.18 6.54 4.67 6.80 12 56.64% 1.5 9 2013 12 31 376.60 231.36 227.85 38.57% 2013 4.36 4.75 4.67 2013