宏观观察 2016 年第 7 期 ( 总第 147 期 ) 跨年度预算平衡制度建立的进展难点及政策建议近年来, 随着经济增速的不断放缓, 我国财政政策更加积极主动, 收支压力增大, 财政赤字目标从 2012 年的 1.6% 逐步扩大至 2016 年的 3% 过去年度内预算收支平衡的管理制度约束力

Size: px

Start display at page:

Download "宏观观察 2016 年第 7 期 ( 总第 147 期 ) 跨年度预算平衡制度建立的进展难点及政策建议近年来, 随着经济增速的不断放缓, 我国财政政策更加积极主动, 收支压力增大, 财政赤字目标从 2012 年的 1.6% 逐步扩大至 2016 年的 3% 过去年度内预算收支平衡的管理制度约束力"

卓庸席
7 years ago
Views:

国际金融研究所 2016 年 3 月 21 日 2016 年第 7 期 ( 总第 147 期 ) Ω 中银研究产品系列经济金融展望季报中银调研宏观观察银行业观察人民币国际化观察作者 : 梁婧中国银行国际金融研究所电话 :010-6659 4097 签发人 : 陈卫东审稿 : 宗良周景彤联系人 : 梁婧李艳电话 :010-6659 4097 * 对外公开 ** 全辖传阅 ***

1 国际金融研究所 2016 年 3 月 21 日 2016 年第 7 期 ( 总第 147 期 ) Ω 中银研究产品系列经济金融展望季报中银调研宏观观察银行业观察人民币国际化观察作者 : 梁婧中国银行国际金融研究所电话 : 签发人 : 陈卫东审稿 : 宗良周景彤联系人 : 梁婧李艳电话 : * 对外公开 ** 全辖传阅 *** 内参材料跨年度预算平衡制度建立的进展 * 难点及政策建议预算管理是财政管理的核心随着我国现代市经济的建立和政府规模的扩大, 过去年度内预算收支平衡的财政预算管理制度已经难以适应我国宏观经济管理的需要十八届三中全会首次提出改进预算管理制度, 建立跨年度预算平衡机制, 这是我国预算管理变革的重要标志十三五规划也提出要完善政府预算体系, 实施跨年度预算平衡机制和中期财政规划管理实现预算管理从年度平衡到跨年度平衡的跨越, 对建立现代财政体制实现宏观经济调控目标意义重大近年来, 我国已经在建立跨周期预算平衡方面做了许多有益的探索和尝试, 本文梳理了关键环节的进展, 并讨论了推行过程中需要着重处理的几个问题, 最后给出了相关政策建议

2 宏观观察 2016 年第 7 期 ( 总第 147 期 ) 跨年度预算平衡制度建立的进展难点及政策建议近年来, 随着经济增速的不断放缓, 我国财政政策更加积极主动, 收支压力增大, 财政赤字目标从 2012 年的 1.6% 逐步扩大至 2016 年的 3% 过去年度内预算收支平衡的管理制度约束力大大减弱, 也不利于发挥财政逆周期调节作用, 已经越来越难以适应我国宏观经济管理的需要预算管理是财政管理的核心, 十八届三中全会首次提出改进预算管理制度, 建立跨年度预算平衡机制, 这是我国预算管理变革的重要标志十三五规划也提出要完善政府预算体系, 实施跨年度预算平衡机制和中期财政规划管理实现预算管理从年度平衡到跨年度平衡的跨越, 对建立现代财政体制实现宏观经济调控目标意义重大一实施跨年度预算平衡具有重要的现实意义 ( 一 ) 增强财政的可持续性, 改善财政的逆周期调控效果过去我国实行的年度内预算收支平衡容易带来预算执行的顺周期问题当经济过热时, 财税部门在保证当年预算收入任务的基础上, 会通过税收收入暂不上解国库应征税款少征或不征突击花钱等手段, 保证当年预算收支平衡而当经济下行时, 为完成税收任务可能征收过头税这既不符合依法治税的要求, 也影响政府逆周期调控政策的实施效果此外, 年度收支平衡还容易产生虚列或少列预算支出的问题, 影响预算收支的真实性跨年度预算平衡则将审核的重点由平衡状态赤字规模向支出预算和政策拓展, 有利于将预算重点放在支出, 加强预算的连续性和财政的可持续性, 改善预算收支信息质量, 实现财政的逆周期调节作用 ( 二 ) 提高预算的预见性和协调性, 改进财政资源配置效率跨年度预算平衡下, 政府需要研究规划期内的重大改革重要政策和重大项目基于宏观经济目标和发展框架, 要提前考虑未来 3-5 年财政支出结构和支出优先性排序, 将预算安排与政府近期和中长期工作安排结合起来这既减少了预算的盲目性和 1

3 2016 年第 7 期 ( 总第 147 期 ) 波动性, 又对资源进行跨年度的整合, 提高财政资源的优化配置, 有利于保障国家重点决策的落实 ( 三 ) 提高财政管理水平, 防范财政风险跨年度预算平衡要求合理预测财政收入支出赤字和债务状况, 在筹划政府中期政策目标优先性政策的同时, 也提供了对当前和未来一段时间内财政政策的合理评估和财政风险量化, 有利于政策提前识别潜在风险同时, 它也要求提供未来 3-5 年财政支出安排和预算资源分配状况, 便于公众对后期预算支出和执行情况的监督, 提高财政政策的透明度, 加强财政管理的外部约束二关键环节的进展情况近年来, 为满足现代财政和经济发展的要求, 我国已经在建立跨周期预算平衡方面做了许多有益的探索和尝试, 为预算管理体制的改革奠定了一定的基础 ( 一 ) 启动中期财政规划, 编制三年滚动预算 2008 年起财政部预算司分别选取河北省河南焦作市和安徽芜湖县作为中期预算的省级市级和县级试点单位, 开始了在地方政府的区域性试点工作 2014 年财政部要求启动年三年期滚动预算编制, 各地开始积极探索 2015 年 1 月 21 日国务院办公厅关于进一步做好盘活财政存量资金工作的通知公布, 明确提出从 2015 年起, 在财政部编制全国三年财政规划地方财政部门编制本地区三年财政规划的同时, 对目标比较明确的项目, 各部门必须编制三年滚动预算, 特别是要在水利投资运营义务教育卫生社保就业环保等重点领域开展三年滚动预算试点 2015 年 1 月 23 日, 国务院公布关于实行中期财政规划管理的意见, 明确提出中期财政规划按照三年滚动方式编制, 第一年规划约束对应年度预算, 后两年规划指引对应年度预算年度预算执行结束后, 对后两年规划及时调整, 再添加一个年度规划, 形成新一轮中期财政规划 2

4 宏观观察 2016 年第 7 期 ( 总第 147 期 ) 中期财政规划是中期预算的过渡形态, 是在对总体财政收支情况科学预判的基础上, 重点研究确定财政收支政策, 做到主要财政政策相对稳定未来政府将根据经济社会发展情况适时研究调整, 使中期财政规划渐进过渡到真正的中期预算 ( 二 ) 建立健全预算稳定调节基金机制预算稳定调节基金是连接中期预算与年度预算的重要纽带, 是实现预算平稳运行的重要手段之一 2007 年中央设立预算稳定调节基金地方财政也可根据本级财力状况建立地方各级预算稳定基金 2008 年 1 月, 上海市成为地方第一个实质性建立预算稳定调节基金的地区截至 2012 年, 全国绝大部分地区已出台预算稳定调节基金的管理办法, 并于每年预算报告中加以说明新预算法对预算稳定调节基金的来源和使用进一步规范化和法制化国务院办公厅关于进一步做好盘活财政存量资金工作的通知规定了预算稳定调节基金的规模, 提出预算稳定调节基金编制年度预算调入后的规模一般不超过当年本级一般公共预算支出总额的 5%, 超过 5% 的, 各级政府应加大冲减赤字或化解政府债务支出力度 ( 三 ) 推动政府会计制度改革政府会计工作是预算管理的基础过去政府采用收付实现制的会计处理方式, 只能体现实际发生的现金收入或支出等流量信息, 无法全面反映政府财务状况, 也无法为滚动预算的编制提供详实的基础信息随着我国政府职能转变和公共财政体制的建立和完善, 收付实现制的会计制度已经难以适应新形势的需要为此, 十八届三中全会提出要改革政府会计制度, 建立权责发生制的政府综合财务报告制度新预算法明确提出各级政府财政部门应当按年度编制以权责发生制为基础的政府综合财务报告, 报告政府整体财务状况运行情况和财政中长期可持续性近年来我国也在建立以权责发生制为基础的政府会计核算制度方面做了许多探索和实践 2010 年开始在行政事业单位进行推广 2010 年底选择浙江等 11 个省份进行权责发生制政府综合财务报告的试编工作 2014 年权责发生制政府综合财务报告制 3

5 2016 年第 7 期 ( 总第 147 期 ) 度改革方案公布, 提出力争在 2020 年前建立起具有中国特色的政府会计准则体系和权责发生制政府综合财务报告制度, 同时明确了实施步骤 ( 四 ) 完善相关的立法保障 2014 年审议通过的新预算法将过去各级预算应当做到收支平衡修正为各级政府应当建立跨年度预算平衡机制, 明确预算审核的重点转向支出, 包括预算安排是否贯彻国民经济和社会发展的方针政策重点支出和重大投资项目的预算安排是否适当等等同时明确各级一般公共预算可以设置预算稳定调节基金, 用于弥补以后年度预算资金的不足, 还提出编制以权责发生制为基础的政府综合财务报告这为推动建立跨年度预算平衡奠定了法律基础, 使得相关改革有法可依, 使过去单纯的部门指导性文件变成了具有法律约束力的指导性计划三建立跨年度预算平衡机制的难点与问题跨年度预算平衡机制的建立涉及诸多技术性问题, 需要在相当长的一段时间内不断实践改进和完善在推行的过程中, 还需要着重处理好以下几个问题 ( 一 ) 中期财政规划与国民经济发展规划的有效衔接一是财政与规划期内项目对接中期财政规划要求根据国民经济和社会发展五年规划专项规划区域规划等, 研究确定未来三年涉及财政收支的重大改革和政策重大项目, 对重大项目进行中长期的科学论证, 做好项目储备而当前我国中期财政规划仍处于起步阶段, 部门支出项目库建设落后, 存在编制不规范随意等问题, 发展规划能力还不够二是宏观经济和财政收支预测跨年度预算的编制要求在做好经济预测的基础上, 通过可靠的数据和计量模型分析影响财政收支的各项因素, 预测未来财政收支情况已建立中期预算框架的国家都普遍重视预算收支预测, 如美国国会编制 5 年 10 年 75 年三种中长期预算报告, 每种都在下一个年度更新数据和预测而目前我国在这方面的能力建设还需要进一步提高 4

6 宏观观察 2016 年第 7 期 ( 总第 147 期 ) ( 二 ) 年度预算与跨年度预算的协调跨年度预算平衡实施过程中, 需要在中期预算框架内拟定年度预算, 如果预算编制不准或实施不到位, 年度预算执行进度失衡, 会导致本年内预算难以按照规划保证重点和优先领域的支出, 影响后续年度的预算安排和执行对年度预算约束力的不足, 将影响中期财政规划跨周期调节的效果 ( 三 ) 预算支出的绩效评价绩效管理是规范预算管理的一个重要抓手如何增强预算决策的科学性, 解决预算编制与执行不一致问题, 提高预算资金的使用效益, 需要将预算绩效管理与预算编制执行等环节有机结合, 发挥绩效信息的反馈与指导作用 2011 年政府公布关于推进预算绩效管理的指导意见, 提出把推进预算绩效管理作为当前和今后一个时期深化预算管理改革的一项重要工作来抓预算绩效管理在我国才刚起步, 目前我国绩效评价的制度建设较为滞后, 相关操作细则及绩效评价指标标准方法仍不完善建立科学公正合理的预算绩效管理体系还任重道远 ( 四 ) 各部门的协调配合跨年度预算平衡的建立涉及多个部门, 在收入政策方面, 需要与税务海关发展改革等相关部门就税制改革重大税收政策调整等进行协商, 在支出政策方面也要与相关部门梳理规划期内支出政策和支出项目, 明确政策目标和工作任务有由上而下的确定预算资源总量, 也有由下而上的确定部门支出规划和预算项目而我国管理体制中仍存在不少条块分割政出多门等问题, 同时, 一些部门认识不到位, 参与积极性不高这些都对我国行政管理能力提出了更高要求四政策建议跨年度预算平衡机制的建立是复杂庞大的系统工程, 涉及面广工作量大政策性强, 需要各方共同努力, 加强各配套措施的跟进 ( 一 ) 做好顶层设计 5

7 2016 年第 7 期 ( 总第 147 期 ) 可考虑建立以财政部为核心的跨部门预算管理委员会, 加强财政与各级部门和单位的协调合作, 研究相关行业领域的重大改革和政策措施, 开展对中长期重大事项的科学论证, 确立预算优先性安排财政部要发挥主导作用, 完善中期财政规划和三年滚动预算编制在方法内容技术等方面的修订, 明确预算调整的程序审批权限和责任主体, 加强各项相关政策在各级政府及相关预算单位中的推广实施 ; 开发和完善预算编制会计核算等信息系统, 加强各级部门之间信息的共享和统一 ( 二 ) 加强中期预算与政府中长期规划的对接完善项目库建设和管理搭建统一的项目管理和预算审核系统, 加强预算支出中期规划与财政专项资金项目库的信息对接和同步更新做好项目的分类与清理, 通过筛选论证排序审核支出项目, 提前进行项目储备提高经济与财政预测能力建立完备的经济财政数据库, 包括经济社会财税金融等方面信息, 为预算管理提供数据基础加强数据挖掘能力和现代经济模型分析技术, 提高中长期经济预测和财政收支预测的准确性和可靠性加强相关领域的基础研究, 广泛发挥社会力量, 与高校研究机构及相关领域的专家展开密切合作 ( 三 ) 加强配套制度建设细化预算稳定调节基金预算周转金的建立调入使用以及监管等管理政策根据各地财力状况, 适当调整预算稳定调节基金预算周转金的比例要求, 将预算稳定调节基金预算周转金的设置和调入与地方财力和收支结构挂钩逐步完善和实施预算的绩效管理建立涵盖绩效目标绩效监控绩效评价评价结果应用等各环节的管理制度, 制定具体的工作流程和操作细则, 加强其与预算编制执行监督等的有效衔接完善评价体系建设, 加强财政和预算部门绩效评价主体地位, 探索引入社会中介等第三方力量 ; 系统制定包括综合支出项目支出等的评价指标体系和评价标准 ; 将绩效评价结果与预算资金安排相结合 6

<4D F736F F D20B9FAB1EACEAFD7DBBACF3739BAC5A3A8B9D8D3DAD3A1B7A2A1B6B1EAD7BCBBAFCAC2D2B5B7A2D5B9A1B0CAAEB6FECEE5A1B1B9E6BBAEA1B7B5C4CDA8D6AAA3A9>

<4D F736F F D20B9FAB1EACEAFD7DBBACF3739BAC5A3A8B9D8D3DAD3A1B7A2A1B6B1EAD7BCBBAFCAC2D2B5B7A2D5B9A1B0CAAEB6FECEE5A1B1B9E6BBAEA1B7B5C4CDA8D6AAA3A9> 标准化事业发展十二五规划〇目录一发展环境 1 2 二指导思想和发展目标 ( 一 ) 指导思想 3 ( 二 ) 发展目标 4 三推进现代农业标准化进程 5 6 四提升制造业标准化水平 7 五拓展服务业标准化领域 8 ( 一 ) 生产性服务业 9 10 ( 二 ) 生活性服务业六加强能源资源环境标准化工作 ( 一 ) 能源生产与利用 11 ( 二 ) 资源开发与综合利用 ( 三