宏观观察 2016 年第 22 期 ( 总第 162 期 ) 我国财税体制改革迈入新阶段简评关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见近日, 国务院发布了关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见 ( 以下简称指导意见 ) 指导意见明确了财政事权和支出责任划分的

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国际金融研究所 2016 年 8 月 31 日 Ω 中银研究产品系列经济金融展望季报中银调研宏观观察银行业观察人民币国际化观察作者 : 李艳中国银行国际金融研究所电话 :010-6659 4620 签发人 : 陈卫东审稿 : 宗良周景彤联系人 : 梁婧李艳电话 :010-6659 4097 我国财税体制改革迈入新阶段简评关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见 *

1 国际金融研究所 2016 年 8 月 31 日 Ω 中银研究产品系列经济金融展望季报中银调研宏观观察银行业观察人民币国际化观察作者 : 李艳中国银行国际金融研究所电话 : 签发人 : 陈卫东审稿 : 宗良周景彤联系人 : 梁婧李艳电话 : 我国财税体制改革迈入新阶段简评关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见 * 近日, 国务院发布了关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见 ( 以下简称指导意见 ) 指导意见明确了财政事权和支出责任划分的指导思想总体要求和划分原则, 对推进中央与地方财政事权划分完善中央与地方支出责任划分以及加快省以下财政事权和支出责任划分等作出了具体部署和路线安排当前, 随着我国预算管理制度改革和税制改革的深入推进, 财政事权和支出责任划分改革的紧迫性日益凸显指导意见的出台, 有助于提高中期财政的稳定性和可持续性, 为理顺政府间财政关系奠定坚实的基础, 引领我国财税体制改革迈入新阶段 * 对外公开 ** 全辖传阅 *** 内参材料

2 宏观观察 2016 年第 22 期 ( 总第 162 期 ) 我国财税体制改革迈入新阶段简评关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见近日, 国务院发布了关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见 ( 以下简称指导意见 ) 指导意见明确了财政事权和支出责任划分的指导思想总体要求和划分原则, 对推进中央与地方财政事权划分完善中央与地方支出责任划分以及加快省以下财政事权和支出责任划分等作出了具体部署和路线安排当前, 随着我国预算管理制度改革和税制改革的深入推进, 财政事权和支出责任划分改革的紧迫性日益凸显指导意见的出台, 有助于提高中期财政的稳定性和可持续性, 为理顺政府间财政关系奠定坚实的基础, 引领我国财税体制改革迈入新阶段一指导意见出台的背景与意义在当前我国经济发展进入新常态, 财政收支压力较大, 财政金融领域相关风险有所凸显, 财税体制改革进入攻坚期等复杂的形势下, 指导意见的出台具有十分重要的意义 ( 一 ) 出台的背景早在 2013 年 11 月, 中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定就明确提出, 必须完善立法明确事权改革税制稳定税负透明预算提高效率, 建立现代财政制度, 发挥中央和地方两个积极性 2014 年 6 月, 中央政治局审议通过深化财税体制改革总体方案 ( 以下简称总体方案 ) 作为十八届三中全会后制定较早的改革方案之一, 总体方案明确了深化财税体制改革的思路原则时间安排和三大重点任务 ( 改进预算管理制度完善税收制度建立事权和支出责任相适应的制度 ) 1

3 2016 年第 22 期 ( 总第 162 期 ) 按照总体方案要求,2016 年要基本完成深化财税体制改革的重点工作和任务, 2020 年各项改革基本到位, 现代财政制度基本建立总体而言, 从总体方案提出到 2020 年, 新一轮财税体制改革的任务重难度大时间紧, 但各项改革基本按照要求有序推开首先, 作为财税体制改革的基础,2014 年以来预算管理制度改革取得实质性进展如预算法正式实施, 预算法实施条例加快修订, 深化预算管理制度改革的决定印发, 全国三年滚动财政规划编制启动以及将地方政府债务分类纳入预算实行限额管理等 ; 其次, 作为承上启下的重要环节, 税制改革深入推进今年 5 月 1 日起营改增试点全面实施,7 月 1 日起资源税从价计征改革全面推开, 综合与分类相结合的个人所得税改革方案研究推进, 消费税征收范围环节和税率研究调整, 环境保护税立法不断推进等 ; 第三, 与上面两项改革相比, 年事权和支出责任划分改革进展略显缓慢, 一直处于研究阶段随着预算管理制度改革和税制改革的深入推进, 事权和支出责任划分改革的紧迫性日益凸显尤其是今年 5 月营改增全面推开后, 中央与地方的收入格局发生变化, 地方的财政平衡受到一定冲击增值税收入划分过渡方案只是暂时地维持中央与地方的财政收入格局为了进一步完善政府间财政关系按照总体方案协调推进财税体制的各项改革实现 2020 年建立现代财政制度的目标, 中央与地方财政事权和支出责任划分改革势在必行在此背景下, 指导意见于近日正式落地 ( 二 ) 重要意义第一, 有助于提高中期财政的稳定性和可持续性 1994 年分税制改革统一了税制明确了中央与地方的收入划分提高了中央的财力和宏观调控能力 1994 年中央财政收入占全国财政收入的比重从上一年的 22% 提高至 55.7%, 近几年也基本保持在 50% 左右 ( 图 1) 但分税制改革并未触动事权和支出责任划分, 且形成了事权不断下放的格局 2015 年中央财政本级支出仅占全国财政支出的 15%, 较 1994 年下降了约 50%, 远低于 OECD 国家 46% 左右的平均水平地方政府财力与事权的不匹配成为土地财政等一系列问题的根源所在同时, 我国经济步入新常态以来, 经济增长由高速转变成中高速, 财政收入也进入低速增长通道, 今年 1-7 月全国财政收入仅增长 6.5% 为发 2

4 宏观观察 2016 年第 22 期 ( 总第 162 期 ) 挥财政的逆周期调控作用, 财政支出仍然保持两位数的增速财政收入放缓和刚性支出增加的矛盾愈加凸显, 预计未来一段时间财政收支缺口仍将呈递增趋势适时调整和解决中央和地方部分事权和支出责任划分不清晰不合理和不规范等问题, 有助于缓解财政收支矛盾, 提高中期财政的稳定性和可持续性图 1: 中央和地方财政收入和支出比重变化情况资料来源 :Wind, 中国银行国际金融研究所第二, 为理顺政府间财政关系奠定坚实基础事权是一级政府应承担的运用财政资金提供基本公共服务的任务和职责, 支出责任是政府履行财政事权的支出义务和保障主要经济体的经验表明, 无论是联邦制还是单一制国家, 收入划分和地方税体系构建都要建立在政府间财政事权和支出责任合理划分的基础之上, 即以支定收因此, 财政事权和支出责任划分是理顺政府间财政关系的前提和基础 1994 年的分税制改革主要沿用了我国市场经济体系建立初期设立的划分办法, 划分范围并不全面随着市场经济的纵深推进和政府事权的不断扩展, 一些未明确涉及的农业教育医疗等方面的事权和支出责任, 多采取一事一议办法, 造成了事权划分不清晰不合理和不规范等问题在新的形势下, 合理划分政府间财政事权和支出责任, 是建立财力和支出责任相匹配的财政体制的迫切要求和重要基础, 是深化财政体制改革的突破口中央财政收入比重 (%) 地方财政收入比重 (%) 中央财政支出比重 (%) 地方财政支出比重 (%) 3

5 2016 年第 22 期 ( 总第 162 期 ) 第三, 有利于推进国家治理体系和治理能力现代化水平的提升科学界定国家公共权力的边界实现国家公共权力的合理配置和规范运行, 是建立现代国家治理体系的客观要求事权和支出责任划分是国家公共权力的纵向配置各级政府的事权划分是一个广义的概念, 不仅涉及行政权划分还涵盖立法司法等广义公共服务部门, 是国家治理体系的核心要素当前我国尚不具备全面推进事权和支出责任划分的条件作为政府事权的重要组成部分, 财政事权划分的规范化和法制化, 有助于加快形成分工合理权责一致法律保障运转高效的国家纵向权力配置体系和运行机制, 提高国家治理体系和治理能力的现代化水平二指导意见的主要亮点指导意见明确了财政事权和支出责任改革的总体要求划分原则和主要内容等, 主要亮点如下 : ( 一 ) 突出强调财政事权和支出责任划分法制化和规范化的重要性我国宪法除少数列举事项外, 主要以部门隶属关系作为中央和地方事权划分的原则, 缺乏有效的法律约束, 制度的可预期性和稳定性不足从成熟市场经济国家的经验来看, 联邦制国家一般都采取联邦权限宪法列举剩余权限由州保有的方式确定各自事权由于修宪条件较为苛刻, 联邦与州的权限划分较为稳定 ; 在单一制下, 地方政府的权利由中央赋予, 地方政府的事权由普通法或个别法律甚至政令加以规定法律的权威性保证了政府间事权划分的稳定性和连续性借鉴国际通行做法, 指导意见提出要将中央与地方财政事权和支出责任划分基本规范以法律和行政法规的形式规定, 将地方各级政府间的财政事权和支出责任划分相关制度以地方性法规政府规章的形式规定, 逐步实现政府间财政事权和支出责任划分法治化规范化, 使行政权力运行在法律和制度的框架内, 加快推进依法治国依法行政 ( 二 ) 重点安排中央上收部分财政事权指导意见明确要求, 要正确处理政府与市场政府与社会的关系, 合理确定政府提供基本公共服务的范围和方式, 将应由市场或社会承担的事务, 交由市场主体 4

6 宏观观察 2016 年第 22 期 ( 总第 162 期 ) 或社会力量承担厘清政府与市场的边界, 充分发挥市场在资源配置中的决定性作用, 有助于改变政府职能的越位和缺位现象, 提高政府有效提供基本公共服务的能力在此基础上, 指导意见重点指出, 要适度加强中央的财政事权成熟市场经济主体的经验显示, 政府间事权基本上都遵循外部性信息复杂性和激励相容三项原则进行划分一般而言, 具有跨境外部性和高度收入分配效应的事务通常由中央或联邦政府提供, 如国防外交货币海关司法和国家安全等事务分税制改革以来, 我国政府间财政事权和支出责任划分不清晰, 造成了上下一般粗的局面, 大量事项由中央和地方共同承担, 效率较低在借鉴国际经验立足国情的基础上, 指导意见提出, 要加强中央在保障国家安全维护全国统一市场体现社会公平正义推动区域协调发展等方面的财政事权 ( 表 1) 同时, 赋予地方政府充分自主权, 保障地方履行其财政事权, 减少中央对微观事务的直接管理, 提高行政效率现阶段还要减少并规范中央与地方共同财政事权, 分解细化各级政府承担的责任, 做到财政事权履行权责明确和全过程覆盖此外, 还要建立财政事权划分动态调整机制, 根据客观条件的变化对财政事权进行调整 ( 三 ) 明确提出区分情况划分中央与地方支出责任指导意见指出, 按照谁的财政事权谁承担支出责任的原则, 确定各级政府的支出责任首先, 中央的财政事权由中央承担支出责任安排经费, 不得要求地方安排配套资金其次, 地方的财政事权原则上由地方通过自有财力安排, 对于存在的收支缺口, 主要通过上级政府给予的一般性转移支付弥补, 发行地方政府债券可用于部分资本性支出第三, 分情况对中央与地方共同财政事权的支出责任进行划分如基本养老保险基本公共卫生服务义务教育等财政事权, 可以研究制定全国统一标准, 并由中央与地方按比例或以中央为主承担支出责任 ; 对跨区域的重大事项, 根据财政事权外溢程度, 由中央和地方按比例或中央给予适当补助方式承担支出责任等总体而言, 指导意见在政府间财政事权划分的基础上, 进一步分情况明确了支出责任的划分原则, 但具体事项的划分比例补助方式等有待进一步细化 5

7 2016 年第 22 期 ( 总第 162 期 ) 表 1: 中央和地方财政事权和支出责任划分情况中央地方中央与地方共同 1994 年分税制改革的安排国家安全外交和中央国家机关运转所需经费, 调整国民经济结构协调地区发展实施宏观调控所必须的支出以及由中央直接管理的事业发展支出地方行政管理与公检法支出, 地方统筹的基本建设投资以及地方文化教育卫生等各项事业费等未明确指导意见的安排国防外交国家安全出入境管理国防公路国界河湖治理全国性重大传染病防治全国性大通道全国性战略性自然资源使用和保护等基本公共服务社会治安市政交通农村公路城乡社区事务等受益范围地域性强信息较为复杂且主要与当地居民密切相关的基本公共服务义务教育高等教育科技研发公共文化基本养老保险基本医疗和公共卫生城乡居民基本医疗保险就业粮食安全跨省 ( 区市 ) 重大基础设施项目建设和环境保护与治理等体现中央战略意图跨省 ( 区市 ) 且具有地域管理信息优势的基本公共服务 ( 明确各承担主体的职责 ) 资料来源 : 财政部, 财政体制简明图解 ( 四 ) 特别指出加快省以下财政事权和支出责任划分我国是一个拥有五级政府的大国, 政府间财政关系改革不仅包括中央与地方层面, 还涉及省以下各级政府 1994 年以来, 省以下政府的分税制改革并不十分彻底, 存在着省以下收入划分不统一财力与事权不匹配等一系列问题公共财政保障范围的拓宽和支出标准的提高, 使得基层财政不断承压为了进一步完善省以下分税制财政管理体制促进省以下各级政府财力与事权相匹配, 指导意见将省以下财政事权和支出责任划分列为改革的主要内容之一, 要求省级政府参照中央做法, 一是将部分适宜由更高一级政府承担的基本公共服务职能上移 ; 二是将有关居民生活社会治安城乡建设公共设施管理等适宜由基层政府发挥优势的职能下移 ; 三是特别强调省级 6

8 宏观观察 2016 年第 22 期 ( 总第 162 期 ) 政府要根据相关情况, 合理确定省以下各级政府的支出责任, 避免将过多支出责任交给基层政府承担 ( 五 ) 首次明确改革的时间表和路线图为了实现 2020 年各项财税体制基本到位的要求, 指导意见首次明确了财政事权和支出责任划分改革的时间表和路线图由于此项改革复杂性和实施难度较大, 指导意见按照先局部再整体, 先中央与地方再省以下的循序渐进原则安排了三个阶段的重点工作第一阶段 (2016 年 ): 研究制定相关基本公共服务改革具体实施方案, 率先启动国防国家安全外交公共安全等领域的改革 ; 第二阶段 ( 年 ): 总结前期的改革经验, 攻坚克难, 将改革扩大至教育医疗卫生环境保护交通运输等领域 ; 第三阶段 ( 年 ): 基本完成主要领域改革, 形成中央与地方省以下财政事权和支出责任划分的清晰框架, 同时修订相关法律行政法规, 研究起草政府间财政关系法清晰明确的时间和路线安排, 有助于更好地部署和督促各项改革按期推进三相关改革展望指导意见是中央与地方财政事权和支出责任划分改革的顶层设计, 指明了改革的方向与举措作为一项复杂的系统工程, 财政事权和支出责任划分涉及诸多改革的深层次问题改革实施过程中, 需要协调推进其与其他财税体制改革相关部门职责调整等工作, 形成合力, 攻克改革难关 ( 一 ) 理顺中央与地方收入划分, 有序完善地方税体系为进一步理顺中央与地方的财政分配关系, 形成财力与事权相匹配的财政体制, 一是在财政事权和支出责任合理划分的基础上, 要结合税制改革, 完善税制框架, 合理划分中央与地方收入如将收入周期性波动较大具有较强再分配作用税基分布不均衡流动性较大易转嫁的税种划为中央税 ( 或中央分成比例大一些 ), 如增值税所得税等 ; 将其余具有明显受益性区域性等特征的税种划分为地方税 ( 或地方分成比例多一些 ) 二是为保障地方政府履行财政事权和支出责任, 更好地发挥积极 7

9 2016 年第 22 期 ( 总第 162 期 ) 性, 要进一步完善地方税体系可从两个层面构建地方税体系, 短期内可通过调整消费税征收范围环节, 提高相关税率等措施扩大税基 ; 从长期看, 可按照先财产保有后财产转移的思路, 赋予地方政府开征地方税的权力, 完善地方政府的财产税体系, 包括加快完成房地产税立法, 合理系统地设置建设交易保有环节税负, 适时启动遗产和赠与税立法等三是在合理划分政府间收入的基础上, 厘清国税和地税两套征管体系的责权, 协调推进税制改革和征管能力提升 ( 二 ) 进一步完善财政转移支付体系, 健全转移支付法律法规制度在明确中央与地方财政事权和支出责任收入划分的基础上, 要顺势进一步完善现行的转移支付体系第一, 强化一般性转移支付通过一般性转移支付弥补地方政府履行财政事权落实支出责任存在的支出缺口, 提高基本公共服务均等化水平同时, 要进一步明确一般性转移支付的资金来源优化资金分配方式, 降低资金分配的随意性等第二, 减少专项转移支付中央的专项转移支付应限定在中央委托地方行使财政事权以及实现中央特定政策目标等情况, 减少中央通过专项转移支付对地方的干预要进一步清理整顿各类专项转移支付, 提高专项转移支付的门槛设定准入机制, 严控专项转移支付规模第三, 完善财政转移支付的监督机制和绩效评价机制, 提高转移支付资金的效用此外, 在提高财政事权和支出责任法制化水平的同时, 也要通过设计转移支付条例等举措, 促进转移支付资金在法制化框架下合规高效运行 ( 三 ) 协调好与其他领域改革的关系与实施节奏, 形成合力财政事权和支出责任划分是建立现代财政体制, 完善国家治理结构的一项复杂的系统性工程改革过程中, 不仅要协调好其与税收制度收入划分以及转移支付制度等财税体系内部相关改革的关系与改革进度安排, 而且要调动中央地方以及各职能部门的积极性, 协调好各方利益, 形成合力, 利用相关试点改革攻坚克难, 最终顺利完成这项艰巨的改革一方面, 财政事权和支出责任划分改革与教育社会保障医疗卫生等改革紧密相连在指导意见的要求下, 财政事权和支出责任划分改革将会倒逼和促进基本公共服务领域的各项改革, 实现两者的良性互动另一方面, 财政事权和支出责任改革还要与相关部门的职责调整协调推进如要解决好跨部门的财政 8

10 宏观观察 2016 年第 22 期 ( 总第 162 期 ) 事权划分与调整, 处理好中央和省级政府垂直管理机构与地方政府的责任关系等同时, 财政事权和支出责任划分还会引发职能人员以及资产划转等事项, 也需要与相关部门配合协作 9

二政府事权划分标准的理论分析一公共物品受益理论

二政府事权划分标准的理论分析一公共物品受益理论董建新李叶兰一问题的提出二政府事权划分标准的理论分析一公共物品受益理论二政府职能分工理论三委托代理理论三政府行政审批事权划分标准的实证分析一分析样本二有哪些标准作用范围标准职能分工层次标准事务性质层次标准事务等级标准数量标准其他标准三如何使用标准部门分析事项分析四结论四对纵向政府间事权划分标准的建议一构建多重标准体系实现事权划分的动态调整