<4D F736F F D20ABCAADB1A4BAADB6A4CEAED1AD492E646F6378>

Transcription

1 大 規 模 震 災 災 前 都 市 重 建 計 畫 之 規 劃 內 ( 本 政 報 告 部 內 容 及 建 築 議, 研 純 屬 研 究 所 小 組 委 意 見, 託 不 研 代 表 本 究 機 關 報 意 見 告 ) 中 華 民 國 99 年 12 月

2 PG G1019 大 規 模 震 災 災 前 都 市 重 建 計 畫 之 規 劃 受 委 託 者 : 長 榮 大 學 研 究 主 持 人 : 李 泳 龍 教 授 研 究 員 : 戴 政 安 研 究 助 理 : 李 馥 潔 研 究 助 理 : 葛 華 恩 內 ( 本 政 報 告 部 內 容 及 建 築 議, 研 純 屬 研 究 所 小 組 委 意 見, 託 不 研 代 表 本 究 機 關 報 意 見 告 ) 中 華 民 國 99 年 12 月

3 ISBN:

4 大 規 模 震 災 災 前 都 市 重 建 計 畫 之 規 劃 內 政 部 建 築 研 究 所 委 託 研 究 報 告 年 度 99

5 目 次 目 次 表 次... III 圖 次... V 摘 要... VII 第 一 章 緒 論... 1 第 一 節 研 究 緣 起 與 背 景... 1 第 二 節 研 究 方 法 與 流 程... 3 第 二 章 文 獻 回 顧... 7 第 一 節 災 後 重 建 理 論 與 政 策 原 則... 7 第 二 節 台 灣 921 震 災 與 莫 拉 克 風 災 災 後 重 建 回 顧 第 三 節 台 灣 大 規 模 災 害 重 建 經 驗 與 個 案 探 討 第 四 節 災 前 重 建 計 畫 之 相 關 論 述 第 三 章 災 前 重 建 準 備 計 畫 規 劃 議 題 研 擬 第 一 節 住 宅 重 建 之 災 前 對 策 - 從 阪 神 淡 路 大 震 災 到 台 灣 災 後 住 宅 重 建 經 驗 談 起.. 81 第 二 節 民 間 組 織 協 助 災 後 社 區 重 建 之 探 討 第 三 節 自 力 更 新 之 實 踐 與 展 望 第 四 節 受 災 都 市 地 區 之 重 建 過 程 分 析 - 以 阪 神 淡 路 大 震 災 重 建 10 年 回 顧 為 例 第 四 章 由 921 震 災 經 驗 建 構 災 前 重 建 準 備 計 畫 深 度 訪 談 第 一 節 訪 談 問 卷 設 計 第 二 節 深 度 訪 談 分 析 第 三 節 相 關 課 題 與 對 策 第 五 章 災 前 重 建 準 備 工 作 規 劃 手 冊 第 一 節 規 劃 流 程 I

6 大 規 模 震 災 災 前 都 市 重 建 計 畫 之 規 劃 第 二 節 工 作 項 目 第 三 節 專 有 名 詞 定 義 手 冊 第 六 章 結 論 與 建 議 第 一 節 結 論 第 二 節 建 議 第 三 節 後 續 研 究 建 議 附 錄 一 期 初 簡 報 會 議 紀 錄 附 錄 二 期 中 簡 報 會 議 紀 錄 附 錄 三 期 末 簡 報 會 議 紀 錄 附 錄 四 第 一 次 專 家 學 者 座 談 會 會 議 紀 錄 附 錄 五 第 二 次 專 家 學 者 座 談 會 會 議 紀 錄 附 錄 六 訪 談 問 卷 調 查 表 附 錄 七 國 外 災 後 都 市 重 建 計 畫 之 文 獻 整 理 手 冊 參 考 書 目 II

7 表 次 表 次 表 表 表 表 表 表 表 表 表 表 表 表 表 表 災 後 重 建 階 段 劃 分 與 工 作 重 點 大 地 震 重 建 工 作 重 要 歷 程 表 莫 拉 克 風 災 重 建 工 作 重 要 歷 程 表 莫 拉 克 颱 風 災 後 重 建 特 別 條 例 與 相 關 事 項 對 照 表 震 災 與 風 災 災 後 復 原 重 建 防 救 業 務 權 責 差 異 表 組 合 屋 配 住 資 格 四 階 段 演 變 時 程 表 莫 拉 克 風 災 三 擇 一 安 家 計 畫 震 災 臨 時 住 宅 住 戶 優 惠 及 相 關 補 助 措 施 表 莫 拉 克 風 災 臨 時 住 宅 住 戶 優 惠 措 施 表 震 災 大 丘 園 社 區 重 建 過 程 都 市 更 新 程 序 異 同 表 政 府 部 門 遷 住 戶 認 養 單 位 與 九 二 一 基 金 會 之 權 責 區 隔 表 遷 村 計 畫 相 關 資 料 彙 整 表 非 營 利 組 織 團 隊 型 態 之 展 現 彙 整 表 表 非 營 利 組 織 團 體 彙 整 表 表 表 表 表 表 表 災 害 影 響 不 同 階 層 居 民 內 容 彙 整 表 政 府 與 私 部 門 災 後 重 建 執 行 工 作 對 照 表 都 市 更 新 歷 程 表 訪 談 對 象 列 表 深 度 訪 談 交 叉 分 析 志 工 名 冊 分 類 表 III

8 大 規 模 震 災 災 前 都 市 重 建 計 畫 之 規 劃 表 專 有 名 詞 定 義 手 冊 表 表 課 題 與 對 策 彙 整 表 災 前 重 建 準 備 計 畫 項 目 權 責 表 IV

9 圖 次 圖 次 圖 圖 圖 圖 圖 圖 圖 圖 圖 圖 圖 圖 圖 圖 圖 圖 圖 圖 圖 圖 圖 研 究 流 程 圖... 6 災 後 重 建 模 型... 8 災 後 重 建 三 階 段 災 害 管 理 四 階 段 推 動 災 後 重 建 工 作 鐵 三 角 示 意 圖 災 後 重 建 計 畫 工 作 綱 領 體 系 流 程 圖 莫 拉 克 風 災 災 後 重 建 計 畫 架 構 圖 災 後 重 建 相 關 法 令 時 間 軸 示 意 圖 災 害 防 救 法 各 行 政 部 門 分 工 與 執 掌 示 意 圖 政 府 與 非 政 府 組 織 關 係 示 意 圖 重 建 住 宅 政 策 與 實 施 方 案 示 意 圖 非 營 利 組 織 的 定 位 與 角 色 示 意 圖 重 建 區 民 間 團 隊 關 係 圖 災 前 重 建 計 畫 內 容 示 意 圖 災 前 重 建 計 畫 居 民 參 與 示 意 圖 神 戸 市 公 營 住 宅 建 設 年 次 別 管 理 戸 數 災 害 社 區 重 建 要 素 架 構 圖 社 區 重 建 與 組 織 關 係 圖 名 流 藝 術 世 家 之 協 助 組 織 圖 名 流 藝 術 世 家 社 區 組 織 執 行 圖 永 平 村 之 協 助 組 織 圖 V

10 大 規 模 震 災 災 前 都 市 重 建 計 畫 之 規 劃 圖 三 叉 坑 之 協 助 組 織 圖 圖 圖 圖 圖 圖 圖 圖 圖 圖 三 叉 坑 部 落 之 組 織 網 絡 圖 災 後 重 建 多 方 協 力 示 意 圖 南 投 縣 災 後 重 建 推 動 委 員 會 組 織 架 構 圖 災 害 管 理 循 環 示 意 圖 災 前 重 建 準 備 計 畫 示 意 圖 地 震 易 受 災 區 劃 分 示 意 圖 在 地 長 期 培 力 三 階 段 示 意 圖 TELES 分 析 流 程 與 架 構 國 際 重 建 平 台 之 災 害 經 驗 累 積 示 意 圖 VI

11 摘 要 摘 要 關 鍵 詞 : 大 規 模 震 災 災 後 重 建 災 前 重 建 準 備 一 研 究 緣 起 現 行 災 害 防 救 法 第 18 條 規 定, 有 關 災 後 復 原 重 建 相 關 事 項, 各 級 政 府 必 須 納 入 災 害 防 救 計 畫 災 害 防 救 業 務 計 畫 地 區 災 害 防 救 計 畫 然 而 人 口 與 建 物 稠 密 的 都 市 地 區 若 遭 遇 大 規 模 震 災, 往 往 導 致 重 大 災 損, 同 時 規 模 龐 大 的 都 市 重 建 工 作 曠 日 廢 時 由 於 災 後 重 建 啟 動 階 段 ( 約 災 後 1-3 個 月 ) 的 政 策 需 同 時 整 合 各 項 減 災 措 施, 為 達 減 災 目 標, 需 事 前 研 擬 一 套 完 善 的 災 前 重 建 準 備 計 畫, 本 研 究 主 要 目 的 在 平 常 時 即 建 構 完 整 重 建 規 劃 機 制 ( 災 前 復 原 重 建 準 備 ), 以 利 公 私 部 門 規 劃 單 位 能 夠 在 災 後 重 建 啟 動 階 段 即 時 啟 動 重 建 機 制, 確 保 事 後 重 建 工 作 啟 動 的 迅 速 性 與 即 時 性, 達 到 各 項 重 建 政 策 的 綜 合 性, 同 時 在 重 建 營 造 實 施 期 ( 約 災 後 6-12 個 月 ) 達 成 居 民 的 有 效 參 與 災 前 重 建 準 備 計 畫 之 重 要 工 作, 應 包 括 釐 清 重 建 工 作 之 權 責 歸 屬 彙 整 災 民 慰 助 金 與 救 助 機 制 建 立 重 建 協 調 整 合 機 制 等 面 向 其 次, 災 前 重 建 準 備 計 畫 觀 點 之 重 要 性, 需 要 克 服 短 期 與 長 期 重 建 目 標 相 衝 突 的 問 題, 並 能 加 快 重 建 的 速 度, 同 時 整 合 重 建 計 畫 中 減 災 整 備 的 精 神, 使 重 大 災 害 災 後 復 原 重 建 工 作 更 加 完 善 二 研 究 方 法 及 過 程 本 研 究 回 顧 國 內 外 相 關 文 獻 ( 彙 整 災 前 重 建 理 論 與 政 策 原 則 台 灣 921 震 災 與 莫 拉 克 風 災 台 灣 大 規 模 災 害 重 建 經 驗 與 個 案 研 討 災 前 重 建 計 畫 之 相 關 論 述 ), 藉 由 大 規 模 災 害 災 前 都 市 重 建 計 畫 研 討 會 國 際 交 流 研 討, 引 入 國 外 災 前 都 市 重 建 計 畫 之 精 神, 透 過 專 家 學 者 座 談 會 確 認 921 震 災 經 驗 訪 談 名 單, 運 用 深 度 訪 談 瞭 解 震 災 災 前 都 市 重 建 計 畫 課 題, 並 擬 訂 震 災 災 前 重 建 準 備 計 畫 操 作 手 冊 ( 規 劃 流 程 規 劃 內 容 專 有 名 詞 定 義 手 冊 ), 以 災 前 管 理 角 度 研 提 適 用 我 國 震 災 災 前 重 建 準 備 計 畫 規 劃 程 序 三 重 要 發 現 ( 一 ) 藉 由 大 規 模 災 害 災 前 都 市 重 建 計 畫 研 討 會 國 際 交 流 研 討, 引 入 國 外 重 建 準 備 計 畫 之 精 神 :1. 針 對 政 策 層 面, 政 府 應 考 量 目 前 行 政 制 度 災 害 管 理 體 系 下 可 支 援 的 VII

12 大 規 模 震 災 災 前 都 市 重 建 計 畫 之 規 劃 極 限 到 達 什 麼 位 置, 從 不 同 受 災 議 題 去 模 擬 並 衡 量 本 身 能 力, 透 過 這 些 極 限 的 檢 討 提 出 合 適 的 方 案, 並 瞭 解 災 民 的 需 求, 做 出 更 完 善 的 對 策, 以 降 低 受 災 後 的 危 險 ;2. 自 力 更 新 方 式 的 推 動, 是 未 來 災 前 準 備 與 災 後 重 建 計 畫 的 一 個 有 利 手 段, 自 力 更 新 需 要 由 下 而 上, 從 社 區 營 造 之 鄰 里 關 係 建 立 出 發, 循 序 漸 進 在 推 動 上 也 更 為 順 利, 自 力 更 新 不 是 當 下 經 濟 發 展 的 一 種 手 段, 而 是 為 災 前 重 建 的 一 種 準 備 ;3. 欲 做 災 前 準 備, 社 區 關 係 維 持 很 重 要, 牽 連 著 政 策 的 實 行 推 動, 因 為 社 區 關 係 瓦 解, 很 多 事 情 無 法 推 動, 居 民 也 沒 辦 法 達 成 共 識 當 面 臨 災 害 發 生 時, 將 會 無 法 互 助 互 信, 透 過 社 區 營 造 來 建 立 居 民 情 感, 使 之 相 互 達 成 共 識, 於 災 害 發 生 時, 較 容 易 推 動 重 建 的 進 行 ( 二 ) 藉 由 921 震 災 經 驗 建 構 災 前 重 建 準 備 計 畫 深 度 訪 談 的 基 礎, 彙 整 11 項 重 建 課 題, 包 括 1. 災 害 發 生 後, 災 民 安 全 生 活 及 心 靈 問 題 ;2. 社 區 居 民 凝 聚 共 識 不 易 之 問 題 ;3. 防 災 教 育 演 練 落 實 問 題 ;4. 組 合 屋 進 住 後 續 管 理 問 題 ;5. 集 合 住 宅 重 建, 土 地 將 會 涉 及 公 同 共 有 問 題 ;6. 明 星 災 區 與 邊 緣 災 區 的 差 別 待 遇 ;7. 住 宅 重 建 過 程 中, 資 金 方 面 處 理 遭 遇 問 題 ;8. 補 助 應 區 分 經 濟 條 件 問 題 ;9. 天 然 災 害 分 門 別 類, 處 理 部 門 不 同, 缺 少 共 同 對 外 窗 口 問 題 ;10. 社 區 重 建 業 務 部 分 私 部 門 於 執 行 上 沒 有 徹 底 反 映 到 地 方 需 求, 沒 有 實 質 達 到 政 府 部 門 要 求 的 工 作 標 準 問 題 ;11. 資 訊 的 不 對 稱 讓 居 民 不 瞭 解 關 於 災 害 防 救 方 面 的 內 容, 而 導 致 在 面 對 災 害 發 生 或 災 前 準 備 時, 居 民 的 能 力 無 法 因 應 問 題, 並 提 出 解 決 對 策 ( 三 ) 災 前 重 建 計 畫 的 目 的 是 支 持 災 後 重 建 行 動, 重 建 計 畫 整 合 在 救 濟 層 面 ( 減 災 安 置 重 建 ), 對 於 因 應 災 後 復 原 的 運 作 能 減 少 遭 遇 困 難, 使 其 順 利 推 動, 其 內 容 包 括 地 區 資 源 列 冊 管 理 土 地 資 源 管 理 計 畫 民 間 協 力 平 台 架 構 瞭 解 地 區 災 害 特 性 社 區 資 源 整 合 交 流 地 震 災 害 境 況 模 擬 國 外 災 害 經 驗 學 習 防 災 資 訊 系 統 整 合 VIII

13 四 主 要 建 議 事 項 立 即 可 行 之 建 議 摘 要 建 議 一 : 地 區 資 源 列 冊 管 理 主 辦 機 關 : 各 縣 市 政 府 協 辦 機 關 : 各 鄉 鎮 公 所 將 地 區 之 志 工 物 資 基 礎 設 施 及 避 難 據 點 等 項 目, 調 查 位 置 數 量 狀 態, 並 建 檔 造 冊 管 理, 與 地 區 防 救 計 畫 相 互 整 合, 當 災 害 發 生 時 可 以 立 即 掌 握 各 項 救 災 資 源, 並 可 馬 上 啟 動 救 災 行 動 計 畫, 並 進 行 災 後 復 原 重 建 建 議 二 : 地 震 災 害 境 況 模 擬 主 辦 機 關 : 各 縣 市 政 府 協 辦 機 關 : 各 鄉 鎮 公 所 依 地 區 進 行 地 震 災 害 潛 勢 分 析, 運 用 TELES 系 統 進 行 震 災 境 況 模 擬 (1. 提 供 震 災 早 期 評 估 的 功 能 ;2. 地 震 災 害 境 況 模 擬 功 能 ;3. 地 震 風 險 評 估 的 功 能 ), 得 知 各 地 區 在 不 同 地 震 事 件 下 的 境 況 模 擬 結 果, 其 結 果 可 作 為 減 災 整 備 應 變 及 復 原 四 階 段 防 救 災 計 畫 的 重 要 依 據, 並 可 減 低 地 震 災 害 對 社 會 與 經 濟 的 衝 擊 建 議 三 : 社 區 資 源 整 合 交 流 主 辦 機 關 : 各 縣 市 政 府 協 辦 機 關 : 各 鄉 鎮 公 所 災 前 重 建 準 備 地 區 防 救 等 計 畫, 可 建 立 居 民 互 助 網 絡, 包 括 內 部 資 源 整 合 ( 社 區 組 織 社 區 活 動 ) 外 部 資 源 提 供 ( 防 災 衛 生 教 育 心 靈 ), 平 時 建 立 社 區 之 情 感, 定 期 舉 辦 社 區 活 動 聯 絡 感 情, 若 發 生 災 害 才 可 以 在 短 時 間 內 得 到 居 民 共 識, 加 速 災 後 社 區 重 建 速 度 IX

14 大 規 模 震 災 災 前 都 市 重 建 計 畫 之 規 劃 建 議 四 : 防 災 資 訊 系 統 整 合 主 辦 機 關 : 內 政 部 營 建 署 各 縣 市 政 府 協 辦 機 關 : 各 鄉 鎮 公 所 防 災 資 訊 系 統 會 有 資 料 格 式 作 業 系 統 不 同 之 問 題, 因 此 需 統 一 做 系 統 性 的 整 合, 才 能 便 於 提 供 地 區 各 類 型 災 害 的 資 訊, 並 將 地 區 內 各 項 防 救 災 相 關 資 訊 民 間 相 關 災 害 防 救 單 位 之 相 關 資 訊 ( 都 市 防 災 六 大 空 間 系 統 ), 以 防 災 地 圖 方 式 提 供 給 居 民 查 閱, 加 強 居 民 防 災 生 活 環 境 認 知 建 議 五 : 瞭 解 地 區 災 害 特 性 主 辦 機 關 : 各 縣 市 政 府 協 辦 機 關 : 各 鄉 鎮 公 所 地 方 政 府 彙 整 各 地 區 提 供 的 災 害 資 訊, 讓 各 地 區 居 民 瞭 解 所 居 住 的 環 境 特 性 與 災 害 潛 勢 問 題, 讓 居 民 瞭 解 地 區 潛 在 災 害, 針 對 此 災 害 做 防 範 對 策, 並 培 養 居 民 防 災 能 力 及 防 災 知 識, 讓 居 民 面 對 災 害 發 生 能 即 時 因 應, 而 避 免 重 大 損 害 中 長 期 建 議 建 議 一 : 國 外 災 害 經 驗 學 習 主 辦 機 關 : 各 縣 市 政 府 協 辦 機 關 : 各 鄉 鎮 公 所 藉 由 國 外 災 害 經 驗 學 習, 防 災 教 育 宣 導, 並 引 入 國 外 重 建 準 備 計 畫 之 精 神, 事 先 規 劃 若 發 生 災 害 時, 應 變 之 措 施, 將 災 害 損 失 程 度 降 到 最 低, 建 構 震 災 災 前 重 建 準 備 計 畫 初 步 程 序 建 議 二 : 指 揮 體 制 功 能 之 維 持 主 辦 機 關 : 中 央 政 府 協 辦 機 關 : 各 縣 市 政 府 中 央 政 府 應 建 立 一 套 完 整 防 災 體 系, 各 種 災 害 主 管 機 關 成 立 運 作 中 央 災 害 應 變 中 X

15 摘 要 心 發 生 重 大 災 害 事 故 時, 常 非 政 府 單 一 機 關 可 獨 自 處 理, 災 民 需 要 政 府 單 一 窗 口 解 決 問 題 緣 此, 災 害 發 生 時, 主 管 機 關 應 成 立 災 害 應 變 中 心, 召 集 相 關 單 位 分 工 運 作, 由 指 揮 官 指 揮 督 導 協 調 防 救 災, 以 免 喪 失 救 災 機 會 建 議 三 : 民 間 協 力 平 台 架 構 主 辦 機 關 : 各 縣 市 政 府 協 辦 機 關 : 各 鄉 鎮 公 所 災 前 重 建 準 備 地 區 防 救 等 計 畫, 可 藉 由 政 府 與 民 間 團 隊 合 作 組 成, 成 立 民 間 協 力 平 台, 於 災 前 成 立 運 作, 災 害 發 生 後, 民 間 協 力 平 台 即 刻 整 備 協 助 重 建 相 關 事 務, 並 成 為 資 金 的 借 貸 管 道 之 一 其 平 台 內 容 包 括 專 業 團 隊 諮 詢 融 資 撥 貸 機 制 法 律 服 務 及 地 震 保 險 制 度 等 建 議 四 : 土 地 資 源 管 理 計 畫 主 辦 機 關 : 中 央 政 府 協 辦 機 關 : 各 縣 市 政 府 中 央 政 府 應 彙 整 土 地 儲 備 規 劃 圖 冊 ( 成 果 圖 基 礎 數 據 圖 研 究 分 析 圖 單 項 規 劃 圖 及 專 項 規 劃 圖 等 ), 擬 訂 國 土 相 關 計 畫, 並 保 存 維 護 國 有 土 地, 以 利 於 因 應 災 害 發 生 時, 國 有 土 地 資 源 可 以 統 合 運 用, 並 可 列 入 地 區 防 救 計 畫 XI

16 大 規 模 震 災 災 前 都 市 重 建 計 畫 之 規 劃 XII

17 ABSTRACT 摘 要 Keywords: Large scale earthquake disaster, Disaster reconstruction, Reconstruction preparedness before disaster. 1. Introduction According to the Law of Disaster Prevention and Protection article 18: The Disaster Prevention and Protection Basic Plan shall include:(1) Overall long-term disaster prevention and protection plan; (2) Essential items of disaster prevention and protection operation plan and regional disaster prevention and protection plan; and (3) Any other items deemed as necessary by the Central Disaster Prevention and Protection Council. However a large scale earthquake often caused tremendous damages in populated and congested urban area. In the mean time reconstruction works will be complicated and time consuming. Considering the initial stage of reconstruction after disaster (about 1~3 month after disaster) all the disaster reduction measures should be integrated immediately and reconstruction preparedness before disaster is expected. This study aims to establish a comprehensive reconstruction planning mechanism (reconstruction preparedness before disaster) in normal time for reacting to the real time response to disaster occurrence and resources integration of several reconstruction policies. Especially the residents participation in the reconstruction stage (about 6~12 months) will be effective. The mains contents of reconstruction preparedness planning include responsible obligation of reconstruction, console help cash to victims of disaster and assistance mechanism, cooperation and integration mechanism and so on. Besides it is important to overcome the short term and long term objective conflicts to speed up the process and integrate disaster reduction and preparedness into reconstruction plan. 2. Methodology Firstly the complete literature are reviewed including reconstruction theory and policy principle before disaster, Taiwan 921 great earthquake, Morak typhoon disaster, several disaster reconstruction case study and related articles of reconstruction planning before disaster. Next an VII

18 大 規 模 震 災 災 前 都 市 重 建 計 畫 之 規 劃 international workshop is applied to exchange the reconstruction experiences and introduce the valuable ones. Thirdly an in-depth interviewing method is applied to recall the memories from the verified name list by twice professional meetings in 921 earthquake reconstruction works. Finally the earthquake reconstruction planning menu (planning procedure, contents, terminology) is proposed in terms of management angle before disaster. 3. Main findings 3.1 International workshop introduced the spirit of reconstruction experiences and showed (1) Pressure test of existing disaster prevention organization and to which extend for different scenario and propose the proper programs. Besides demand after disaster of residents should be considered in the decision making process for damage loss reducing. (2) Residents initiating renovation is critical for preparedness plan before and reconstruction after disaster. The bottom up renewal is embedded in community empowerment and neighborhood relationship. It is not only a local economic development but also a good preparation before disaster. (3)A strong neighborhood relationship can link the residents emotion and make consensus efficient after disaster. 3.2 The 921 great earthquake reconstruction cases is selected for in-depth interviewing in terms of (1) Safety, life and mental problems, (2) Difficulty of residents consensus, (3) Disaster prevention exercise execution, (4) Temporary house supply and management, (5) Housing reconstruction and management, (6) Star and Edge disaster area differential support, (7) Reconstruction financial support, (8) Subsidy condition by income level, (9) One stop service for disaster, (10) Private sector involvement should communicate with public sector requirement. (11) Asymmetric information caused the incapability of residents to disaster. 3.3 The purpose of reconstruction plan before disaster is to support the work after. The reconstruction work focus on relief (mitigation, rehabilitation and reconstruction) and avoid the obstacles. The contents include local resources management, land resources management, private partnership platform, local disaster characteristics realization, community resources integration, earthquake simulation scenario, international experiences learning, and disaster information system integration. VIII

19 4. Suggestions 4.1 Short term Local resources management Responsible: Local government 摘 要 Assistance: Township Related volunteers, goods, infrastructure and shelters quantity, location, condition survey are filed and managed to support the immediate information for the rescue Earthquake scenario simulation Responsible: Local government Assistance: Township TELES is applied to simulate the disaster potential impact including damage evaluation and loss estimation. The results can be considered in disaster rescue and prevention plan and reduce the impact for social and economic Community resources integration Responsible: Local government Assistance: Township The cooperation network of residents include internal resources integration (community organization and activity) and external resources provision (disaster prevention, sanitation, education and mental). The periodic communication can improve the emotions of residents and make consensus when disaster occur Disaster information system integration Responsible: Construction and Planning Agency Ministry of Interior, Local government Assistance: Township All kinds of disaster information provision include public and private, urban disaster prevention spatial system. Hazard map is provided for the convenience of residents perception and inquiry for environmental safety. IX

20 大 規 模 震 災 災 前 都 市 重 建 計 畫 之 規 劃 Local disaster characteristics realization Responsible: Local government Assistance: Township The proper collection and disclosure of disaster information can improve the perception of environmental risk and disaster potential. The preventive strategy and disaster prevention ability can make residents react to disaster more efficiently. 4.2 Mid and long term International experiences learning Responsible: Local government Assistance: Township The international experience learning and disaster prevention promotion can introduce foreign reconstruction experiences to improve the reaction and response measures for loss reduction Commanding system maintenance Responsible: Central government Assistance: Local government A comprehensive disaster prevention system should be established by central government. All the responsible bureaus have to set up a central disaster contingent center. One stop service and single windows are required to organize all the needs after disaster and the common collaboration platform is necessary for commanding and monitoring for all support resources Private partnership platform Responsible: Local government Assistance: Township The private partnership has to be set up before disaster for the sake of immediate response to the disaster occurrence. Besides the private funds rising is helpful for residents reconstruction. The functions include professional counseling, financing and mortgage system, and law consultation. X

21 4.2.4 Land resource management Responsible: Central government 摘 要 Assistance: Local government Land banking system should be considered by central government including public land surveying results and national planning consolidation. The reservation of public land will be useful for disaster emergent needs. XI

22 大 規 模 震 災 災 前 都 市 重 建 計 畫 之 規 劃 XII

23 論 第 一 章 緒 論 第 一 節 研 究 緣 起 與 背 景 第 一 章 緒 壹 研 究 緣 起 1999 年 台 灣 發 生 芮 氏 規 模 7.3 之 921 大 地 震, 並 造 成 重 大 災 害, 全 球 各 地 近 10 年 來 重 大 震 災 仍 然 不 斷 發 生, 例 如 2008 年 5 月 12 日 發 生 於 中 國 四 川 之 汶 川 大 地 震, 芮 氏 地 震 規 模 高 達 8.0, 造 成 約 超 過 7 萬 人 死 亡,22 萬 間 房 屋 倒 塌, 其 中 包 括 約 7 千 間 校 舍, 罹 難 之 學 生 不 計 其 數 2008 年 7 月 24 日, 日 本 本 州 東 北 地 區 發 生 芮 氏 地 震 規 模 6.8 強 震, 震 央 位 於 岩 手 縣 沿 岸 北 部, 強 震 造 成 至 少 131 人 受 傷, 其 中 16 人 傷 勢 嚴 重, 除 了 震 碎 窗 戶 玻 璃, 還 引 發 山 崩 民 宅 火 災 及 太 平 洋 沿 岸 一 帶 主 要 道 路 交 通 中 斷 2010 年 3 月 4 日, 高 雄 縣 發 生 芮 氏 規 模 6.4 之 強 震, 震 央 位 於 高 雄 縣 甲 仙 鄉, 地 震 深 度 5 公 里, 災 後 雖 無 重 大 災 情, 但 仍 是 高 雄 地 區 自 西 元 1900 年 以 來 最 大 地 震, 初 步 預 估 為 東 西 向 斷 層 錯 動 ( 潮 州 斷 層 北 邊 傾 角 三 十 度, 一 處 西 北 - 東 南 向 長 約 30 至 50 公 里 ) 之 結 果 現 行 災 害 防 救 法 第 18 條 規 定, 有 關 災 後 復 原 重 建 相 關 事 項, 各 級 政 府 必 須 納 入 災 害 防 救 計 畫 災 害 防 救 業 務 計 畫 地 區 災 害 防 救 計 畫 然 而 人 口 與 建 物 稠 密 的 都 市 地 區 若 遭 遇 大 規 模 震 災, 往 往 導 致 重 大 災 損, 同 時 規 模 龐 大 的 都 市 重 建 工 作 曠 日 廢 時 由 於 災 後 重 建 啟 動 階 段 ( 約 災 後 1-3 個 月 ) 的 政 策 需 同 時 整 合 各 項 減 災 措 施, 為 達 減 災 目 標, 需 事 前 研 擬 一 套 完 善 的 災 前 重 建 準 備 計 畫, 本 研 究 主 要 目 的 在 平 常 時 即 建 構 完 整 重 建 規 劃 機 制 ( 災 前 復 原 重 建 準 備 ), 以 利 公 私 部 門 規 劃 單 位 能 夠 在 災 後 重 建 啟 動 階 段 即 時 啟 動 重 建 機 制, 確 保 事 後 重 建 工 作 啟 動 的 迅 速 性 與 即 時 性, 達 到 各 項 重 建 政 策 的 綜 合 性, 同 時 在 重 建 營 造 實 施 期 ( 約 災 後 6-12 個 月 ) 達 成 居 民 的 有 效 參 與 災 前 重 建 準 備 計 畫 之 重 要 工 作, 應 包 括 釐 清 重 建 工 作 之 權 責 歸 屬 彙 整 災 民 慰 助 金 與 救 助 機 制 建 立 重 建 協 調 整 合 機 制 等 面 向 其 次, 災 前 重 建 準 備 計 畫 觀 點 之 重 要 性, 需 要 克 服 短 期 與 長 期 重 建 目 標 相 衝 突 的 問 題, 並 能 加 快 重 建 的 速 度, 同 時 整 合 重 建 計 畫 中 減 災 整 備 的 精 神, 使 重 大 災 害 災 後 復 原 重 建 工 作 更 加 完 善 緣 此, 本 研 究 回 顧 國 內 外 相 關 文 獻 ( 彙 整 災 前 重 建 理 論 與 政 策 原 則 台 灣 921 震 災 與 莫 拉 克 風 災 台 灣 大 規 模 災 害 重 建 經 驗 與 個 案 研 討 災 前 重 建 計 畫 之 相 關 論 述 ), 藉 1

24 大 規 模 震 災 災 前 都 市 重 建 計 畫 之 規 劃 由 大 規 模 災 害 災 前 都 市 重 建 計 畫 研 討 會, 引 入 國 外 災 前 都 市 重 建 計 畫 之 精 神, 透 過 專 家 學 者 座 談 會 確 認 921 震 災 經 驗 訪 談 名 單, 運 用 深 度 訪 談 瞭 解 震 災 災 前 都 市 重 建 計 畫 課 題, 並 擬 訂 震 災 災 前 重 建 準 備 計 畫 操 作 手 冊 ( 規 劃 流 程 規 劃 內 容 專 有 名 詞 定 義 手 冊 ), 藉 由 災 前 管 理 角 度 研 提 適 用 我 國 震 災 災 前 重 建 準 備 計 畫 規 劃 程 序 貳 研 究 目 的 一 回 顧 國 內 外 相 關 文 獻 ( 彙 整 災 前 重 建 理 論 與 政 策 原 則 台 灣 921 震 災 與 莫 拉 克 風 災 台 灣 大 規 模 災 害 重 建 經 驗 與 個 案 研 討 災 前 重 建 計 畫 之 相 關 論 述 ), 擬 訂 震 災 災 前 重 建 準 備 計 畫 之 規 劃 流 程 規 劃 內 容 專 及 有 名 詞 定 義 之 整 理 二 舉 辦 大 規 模 災 害 災 前 都 市 重 建 計 畫 研 討 會, 藉 由 1999 年 921 大 地 震 2009 年 莫 拉 克 風 災 及 日 本 阪 神 淡 路 震 災 後 都 市 重 建 經 驗, 透 過 國 際 交 流 研 討 ( 住 宅 重 建 基 金 民 間 組 織 運 作 都 市 更 新 手 段 等 ), 引 入 國 外 重 建 準 備 計 畫 之 精 神, 建 構 震 災 災 前 重 建 準 備 計 畫 初 步 程 序 三 由 921 震 災 經 驗 建 構 災 前 重 建 準 備 計 畫 深 度 訪 談, 訪 談 內 容 包 括 建 立 重 建 協 調 整 合 機 制 ( 合 作 關 係 協 調 關 係 ) 彙 整 災 民 慰 助 金 與 救 助 機 制 ( 居 民 參 與 土 地 權 屬 經 費 援 助 ) 釐 清 重 建 工 作 之 權 責 歸 屬 ( 公 私 協 力 觀 點 ) 等 面 向, 透 過 深 度 訪 談 研 擬 災 前 重 建 準 備 計 畫 相 關 課 題 與 對 策 四 將 災 前 重 建 準 備 計 畫 整 合 落 實 於 都 市 防 災 規 劃 程 序, 並 擬 訂 震 災 災 前 重 建 準 備 計 畫 規 劃 手 冊, 提 供 公 私 部 門 規 劃 單 位 與 救 災 機 構 參 考, 同 時 提 供 政 府 部 門 都 市 計 畫 防 災 規 劃 之 考 量 2

25 論 第 二 節 研 究 方 法 與 流 程 第 一 章 緒 壹 研 究 方 法 本 研 究 運 用 文 獻 回 顧 大 規 模 災 害 災 前 都 市 重 建 計 畫 研 討 會 由 921 震 災 經 驗 建 構 災 前 重 建 準 備 計 畫 深 度 訪 談 等 方 法, 回 顧 國 內 外 相 關 文 獻, 整 理 國 內 重 建 案 例 與 重 建 法 令 制 度, 編 製 震 災 災 前 重 建 準 備 計 畫 之 規 劃 流 程 規 劃 內 容 及 專 有 名 詞 定 義 手 冊, 其 詳 細 說 明 分 述 如 下 : 一 文 獻 回 顧 回 顧 國 內 外 相 關 文 獻, 包 括 災 後 重 建 理 論 與 政 策 原 則 台 灣 921 震 災 與 莫 拉 克 風 災 災 後 重 建 回 顧 台 灣 大 規 模 災 害 重 建 經 驗 與 個 案 探 討 災 前 重 建 計 畫 之 相 關 論 述 等, 初 步 分 析 震 災 後 重 建 社 區 營 造 之 問 題 國 內 重 建 案 例 與 重 建 法 令 制 度 等, 進 行 檢 討 分 析 並 提 出 改 善 建 議, 透 過 文 獻 回 顧, 掌 握 921 震 災 後 重 建 規 劃 機 制 之 問 題, 彙 整 震 災 災 前 重 建 準 備 計 畫 之 規 劃 機 制 二 大 規 模 災 害 災 前 都 市 重 建 計 畫 研 討 會 邀 請 日 本 學 者 垂 水 英 司 教 授 小 谷 通 泰 教 授 與 本 國 學 者 謝 志 誠 教 授 邵 珮 君 教 授, 參 加 本 研 究 舉 辦 的 大 規 模 災 害 災 前 都 市 重 建 計 畫 研 討 會 (2010 年 6 月 21 日 ), 其 目 的 為 :1. 國 外 災 前 重 建 準 備 計 畫 之 經 驗 引 入 ( 住 宅 重 建 基 金 民 間 組 織 運 作 都 市 更 新 手 段 等 ); 年 921 大 地 震 2009 年 莫 拉 克 風 災 及 日 本 阪 神 淡 路 震 災 後 都 市 重 建 經 驗 之 討 論 ;3. 激 發 與 會 者 的 想 像 力 與 創 造 力, 並 整 合 不 同 意 見 形 成 共 識 透 過 研 討 會 的 國 際 交 流 研 討, 本 研 究 成 功 引 入 國 外 災 前 重 建 準 備 計 畫 之 精 神, 並 參 考 日 本 阪 神 淡 路 震 災 重 建 經 驗, 建 構 震 災 災 前 重 建 準 備 計 畫 初 步 程 序 三 由 921 震 災 經 驗 建 構 災 前 重 建 準 備 計 畫 深 度 訪 談 深 度 訪 談 主 要 瞭 解 1999 年 921 震 災 後, 公 部 門 私 部 門 在 社 區 重 建 過 程 ( 合 作 關 係 協 調 關 係 居 民 參 與 土 地 權 屬 經 費 援 助 ) 成 果 改 善 ( 公 私 協 力 模 型 ) 未 來 建 議 ( 災 前 重 建 機 制 ) 等 面 向 之 遭 遇 困 難 與 處 理 方 式, 以 作 為 日 後 震 災 災 前 重 建 準 備 計 畫 之 規 劃 的 借 鏡 其 對 象 主 要 可 分 為 公 私 部 門 等 兩 大 類, 分 述 如 下 : 3

26 大 規 模 震 災 災 前 都 市 重 建 計 畫 之 規 劃 ( 一 ) 公 部 門 :921 重 建 推 動 委 員 會 內 政 部 營 建 署 企 劃 組 南 投 縣 政 府 建 設 處 城 鄉 發 展 科 ( 二 ) 私 部 門 : 台 灣 社 區 重 建 協 會 921 震 災 重 建 基 金 會 財 團 法 人 都 市 更 新 研 究 發 展 基 金 會 全 國 受 災 聯 盟 中 原 大 學 建 築 系 新 故 鄉 文 教 基 金 會 透 過 深 度 訪 談 瞭 解 震 災 災 前 重 建 準 備 計 畫 的 相 關 課 題, 藉 此 闡 明 震 災 災 前 重 建 準 備 計 畫 的 重 要 性, 以 提 出 震 災 災 前 重 建 準 備 計 畫 規 劃 流 程 與 內 容 之 相 關 建 議 與 內 容 貳 研 究 流 程 本 研 究 之 研 究 流 程, 參 見 圖 1-2-1, 各 步 驟 研 究 內 容 說 明 如 下 : 一 研 究 緣 起 與 目 的 由 於 災 後 重 建 啟 動 階 段 ( 約 災 後 1-3 個 月 ) 的 政 策 需 同 時 整 合 各 項 減 災 措 施, 為 達 減 災 目 標, 需 事 前 研 擬 一 套 完 善 的 災 前 重 建 準 備 計 畫, 在 平 常 時 即 建 構 完 整 重 建 規 劃 機 制 ( 災 前 復 原 重 建 準 備 ), 以 利 公 私 部 門 規 劃 單 位 能 夠 在 災 後 重 建 啟 動 階 段 即 時 啟 動 重 建 機 制, 提 昇 重 建 的 決 策 品 質 與 協 調 效 率, 調 和 重 建 長 期 目 標 與 短 期 目 標 相 衝 突 的 問 題 災 前 重 建 準 備 計 畫 觀 點 之 重 要 性, 是 能 克 服 短 期 與 長 期 重 建 目 標 相 衝 突 的 問 題, 並 能 加 快 重 建 的 速 度, 同 時 整 合 重 建 中 減 災 的 精 神, 使 重 大 災 害 災 後 復 原 重 建 工 作 更 加 完 善 緣 此, 本 研 究 主 要 目 的, 藉 由 災 前 管 理 角 度, 研 提 適 用 我 國 於 震 災 災 前 準 備 重 建 計 畫 規 劃 程 序 二 相 關 文 獻 回 顧 整 理 國 內 外 相 關 文 獻 資 料, 包 括 災 後 重 建 理 論 與 政 策 原 則 台 灣 921 震 災 與 莫 拉 克 風 災 災 後 重 建 回 顧 台 灣 大 規 模 災 害 重 建 經 驗 與 個 案 探 討 災 前 重 建 計 畫 之 相 關 論 述 等, 並 進 一 步 彙 整 震 災 災 前 重 建 準 備 計 畫 規 劃 流 程 規 劃 內 容 及 專 有 名 詞 之 整 理 三 大 規 模 災 害 災 前 都 市 計 畫 研 討 會 以 大 規 模 震 災 與 莫 拉 克 風 災 重 建 經 驗 為 主 要 議 題, 藉 由 國 內 1999 年 921 大 地 震 2009 年 莫 拉 克 風 災 及 日 本 阪 神 淡 路 震 災 後 都 市 重 建 經 驗, 透 過 國 際 交 流 研 討 ( 住 宅 重 建 基 金 民 間 組 織 運 作 都 市 更 新 手 段 等 ), 引 入 國 外 重 建 準 備 計 畫 之 精 神, 建 構 震 災 4

27 論 災 前 重 建 準 備 計 畫 初 步 程 序 第 一 章 緒 四 由 921 震 災 經 驗 建 構 災 前 重 建 準 備 計 畫 深 度 訪 談 921 震 災 後 參 與 重 建 之 公 部 門 ( 行 政 院 921 重 建 推 動 委 員 會 執 行 長 行 政 院 921 重 建 推 動 委 員 會 副 執 行 長 行 政 院 921 重 建 推 動 委 員 會 企 劃 處 處 長 內 政 部 營 建 署 企 劃 組 組 長 南 投 縣 政 府 建 設 處 城 鄉 發 展 科 科 長 ) 私 部 門 ( 台 灣 社 區 重 建 協 會 理 事 長 九 二 一 震 災 重 建 基 金 會 執 行 長 財 團 法 人 都 市 更 新 研 究 發 展 基 金 會 執 行 長 全 國 受 災 聯 盟 理 事 長 ( 東 勢 王 朝 第 一 期 社 區 重 建 推 動 委 員 會 ) 中 原 大 學 建 築 系 教 授 新 故 鄉 文 教 基 金 會 董 事 長 新 故 鄉 文 教 基 金 會 執 行 長 ) 進 行 深 度 訪 談 與 調 查, 掌 握 重 建 社 區 營 造 之 過 程 遭 遇 問 題 等 相 關 資 訊, 並 將 所 得 訪 談 內 容 與 相 關 文 獻 內 容 彙 整, 瞭 解 災 前 重 建 準 備 計 畫 工 作 項 目, 進 而 釐 清 災 前 重 建 準 備 的 操 作 模 式 與 問 題 關 鍵, 藉 此 闡 明 災 前 重 建 準 備 計 畫 的 重 要 性, 以 提 出 震 災 災 前 重 建 準 備 計 畫 規 劃 流 程 與 內 容 之 相 關 建 議 五 震 災 災 前 重 建 準 備 計 畫 相 關 課 題 針 對 震 災 災 前 重 建 準 備 計 畫 過 程, 透 過 課 題 討 論 有 關 生 活 重 建 住 宅 重 建 資 金 共 同 窗 口 凝 聚 共 識 等 問 題 進 行 分 析, 彙 整 災 前 重 建 準 備 計 畫 之 重 要 工 作 內 容, 使 重 建 能 更 有 效 率 進 行, 克 服 短 期 與 長 期 重 建 目 標 相 衝 突 的 問 題, 加 快 都 市 重 建 的 速 度, 瞭 解 中 央 地 方 政 府 對 於 都 市 重 建 過 程 的 影 響, 並 提 出 震 災 災 前 重 建 準 備 計 畫 改 善 的 策 略 與 建 議 六 擬 定 震 災 災 前 重 建 計 畫 之 操 作 手 冊 彙 整 國 內 外 重 建 案 例 與 重 建 法 令 制 度, 編 製 震 災 災 前 重 建 準 備 計 畫 專 有 名 詞 定 義 手 冊, 藉 由 災 前 管 理 角 度 研 提 適 用 我 國 於 震 災 災 前 重 建 準 備 計 畫 規 劃 程 序 七 結 論 與 建 議 根 據 本 研 究 的 研 究 成 果, 提 出 結 論 與 建 議, 落 實 都 市 防 災 規 劃 永 續 發 展 之 理 念 5

28 大 規 模 震 災 災 前 都 市 重 建 計 畫 之 規 劃 圖 研 究 流 程 圖 資 料 來 源 : 本 研 究 繪 製 6

29 顧 第 二 章 文 獻 回 顧 第 一 節 災 後 重 建 理 論 與 政 策 原 則 第 二 章 文 獻 回 壹 災 後 重 建 基 本 概 念 美 國 聯 邦 緊 急 事 務 管 理 總 署 (Federal Emergency Management Agency, FEMA) 定 義 重 建 內 涵, 為 災 後 危 急 期 與 緊 急 應 變 期 過 後 的 一 段 長 期 活 動, 目 的 是 回 復 社 區 各 項 建 置, 使 其 達 正 常 服 務 水 平 或 重 新 組 構 各 項 建 置 做 為 危 機 因 應 廣 義 的 重 建 除 強 調 災 區 之 實 質 設 施 與 建 物 的 修 復 外, 亦 隱 含 須 將 災 後 受 損 的 實 質 與 社 會 經 濟 情 境, 恢 復 至 可 接 受 的 水 準, 此 水 準 不 必 然 與 災 前 的 水 準 相 同 (Wu and Lindell, 2004) 地 方 政 府 在 巨 災 後 的 重 建 階 段, 主 要 目 標 除 恢 復 社 區 原 有 的 生 活 機 能 外, 亦 希 望 能 強 化 地 方 政 府 的 組 織 功 能, 以 協 助 推 動 災 後 的 經 濟 社 會 與 實 質 設 施 的 發 展 與 重 建 (Berke et al., 1993) 但 社 區 間 可 能 因 自 然 與 社 經 條 件 政 治 環 境 及 災 害 受 損 狀 況 等 的 差 異, 而 有 不 同 的 重 建 模 式 ( 洪 鴻 智,2007) 災 後 重 建 模 型 的 建 置, 除 透 過 災 害 風 險 演 進 的 理 論 外, 為 達 到 安 全 環 境 與 永 續 發 展 的 目 標, 至 少 需 考 慮 下 列 三 項 之 建 置 為 前 提 (Blaikie et al., 1994): 一 不 管 降 低 災 感 度 與 災 後 重 建 工 作 的 研 擬 或 執 行, 需 以 更 綜 合 性 或 廣 泛 的 基 本 計 畫 為 基 礎 二 需 擬 定 系 統 性 的 災 害 風 險 降 低 與 災 後 重 建 原 則 三 需 建 立 減 災 整 備 應 變 及 重 建 的 連 貫 性 與 進 行 原 則, 以 達 永 續 發 展 的 目 標 災 後 重 建 模 型 的 建 置, 主 要 目 的 須 同 時 達 成 災 後 復 原 與 降 低 災 害 作 用 為 目 標, 以 確 保 災 區 之 各 種 機 能 可 正 常 運 作, 並 降 低 未 來 可 能 的 災 害 侵 襲 風 險 故 災 後 重 建 目 標, 除 恢 復 生 活 機 能 與 協 助 社 區 自 立 外, 尚 需 進 行 城 鄉 重 建 產 業 復 興 社 會 救 助 都 市 更 新 及 達 到 永 續 發 展 的 目 標 ( 參 見 圖 2-1-1) 欲 達 到 此 目 標, 透 過 災 害 風 險 演 進 模 型 的 邏 輯, 需 從 兩 個 向 度 著 手 第 一 個 向 度 為 降 低 災 感 度, 內 容 包 括 :1. 基 本 條 件 改 善 ;2. 降 低 危 險 條 件 ;3. 災 後 重 建 與 改 善 暴 露 條 件 第 二 個 向 度 為 提 昇 抗 災 能 力, 內 容 主 要 為 降 低 災 害 風 險 與 建 立 災 後 復 原 機 制 7

30 大規模震災災前都市重建計畫之規劃 其中 基本條件改善 為改善當地資源分配 政治與社會經濟條件 內容包括 1.基本條件增強 強化資源取得的管道與能力 增加決策與政策參與管道 2.挑戰與重 整 需調整當地政治參與系統與改善社會經濟結構 圖 災後重建模型 資料來源 資料來源 來源 Blaikie et al., 1994 降低危險條件 意指在重建過程可透過不同的重建措施 同時進行災後復原與改 善危險條件 以降低災感度與防止災感度的提昇 達到災後重建的目標 危險條件的降 低 包括實質與非實質環境改善兩個層面 實質環境的改善 可藉由自然環境改善 技 術支援 基盤與公共設施提供 建物補強及土地使用管制 改善實質環境條件 非實質 環境的改善 則可透過生活條件改善 發展地方組織 教育訓練 人力資源培育及培養 環境道德與美學價值 以同時降低地區災感度與重建目標 重建與改善暴露條件 意指災後重建的推動 應在恢復災區功能的過程中 同時 改善災區的危險暴露條件 以使災後重建的推動 能在達到既有復原的目標外 亦可降 低未來受災的災感度 推動的工作包括 1.社區重建 2.生活重建 3.產業重建 4.文化 資產重建 5.土地重建 6.財政與金融補助措施 7.行政配合與簡化 8.重建經費的籌措 這些工作的主要目標 應針對受災地區 缺乏的地方性組織 人力資源 技術條件 產 8

31 第 二 章 文 獻 回 顧 業 環 境 道 德 與 美 學 規 範 迅 速 擴 張 的 人 口 與 土 地 開 發, 進 行 實 質 與 非 實 質 的 改 善 與 管 理, 再 配 合 前 述 的 危 險 條 件 改 善 工 作, 以 達 到 災 後 重 建 的 目 標 另 外 在 提 昇 抗 災 能 力 層 面, 主 要 工 作 內 涵 為 透 過 災 後 重 建 降 低 災 害 風 險 與 建 立 復 原 機 制 此 層 面 之 工 作, 包 括 四 個 向 度 : 一 瞭 解 危 險 源 特 性 : 亦 即 透 過 災 害 潛 勢 災 害 風 險 分 析 與 風 險 評 估, 瞭 解 災 害 危 險 源 的 特 質 強 度 與 分 布 特 質 與 相 關 的 影 響 因 素, 以 作 為 災 害 管 理 整 備 及 災 害 防 救 工 作 推 動 的 基 礎 二 危 險 源 管 理 : 主 要 透 過 危 險 控 制 論 與 災 害 風 險 管 理 的 風 險 免 除 風 險 降 低 風 險 轉 移 及 風 險 分 攤 工 作 的 推 動, 達 到 災 害 風 險 降 低 與 永 續 發 展 的 目 標 三 風 險 溝 通 : 透 過 不 同 的 溝 通 居 民 參 與 及 互 動 方 式, 傳 播 災 害 風 險 資 訊 與 進 行 防 救 災 與 重 建 技 術 的 宣 導 四 建 立 彈 性 化 與 在 地 化 的 災 後 重 建 機 制 : 以 滿 足 不 同 社 區 的 災 後 重 建 需 求, 及 達 到 災 後 重 建 之 目 標 災 後 重 建 工 作 涵 蓋 的 層 面 廣 泛, 過 程 繁 複 而 漫 長, 需 要 投 入 龐 大 的 人 力 財 力 與 物 力, 非 政 府 單 一 部 門 所 能 承 擔, 政 府 部 門 在 災 後 重 建 階 段 面 對 資 源 的 限 制 資 源 配 置 公 平 及 效 率 的 問 題 下, 往 往 需 要 民 間 組 織 支 援 重 建 所 需 的 專 業 人 力 財 力 或 物 力, 減 輕 政 府 部 門 負 擔, 及 作 為 政 府 與 居 民 的 溝 通 橋 樑 貳 災 後 重 建 理 論 Hass et al.,(1977) 指 出 災 後 復 原 重 建 四 階 段 分 述 如 下 :1. 緊 急 應 變, 包 括 廢 棄 物 清 理 短 期 住 宅 ( 避 難 所 ) 提 供 傷 亡 搜 尋 與 救 助 ;2. 公 共 服 務 的 恢 復, 例 如 水 電 瓦 斯 等 維 生 系 統 通 訊 與 物 資 系 統 ;3. 重 建 或 改 建 資 本 財 或 建 物, 至 少 恢 復 至 災 前 水 準 ; 4. 改 善 重 建 或 促 進 地 方 之 發 展 與 經 濟 成 長 FEMA 則 認 為 災 害 危 機 管 理 是 預 期 或 防 範 可 能 發 生 的 災 害 危 機, 以 有 計 畫 有 系 統 有 組 織 的 作 為, 整 合 政 府 與 民 間 的 資 源, 循 減 災 整 備 應 變 復 原 的 步 驟, 防 止 災 害 的 發 生 抑 制 災 害 擴 大 減 輕 災 害 的 損 失, 適 時 有 效 率 的 應 變 處 理 與 善 後 復 原 重 建, 化 危 機 為 轉 機 的 機 制 9

32 大 規 模 震 災 災 前 都 市 重 建 計 畫 之 規 劃 Sinha(2008) 則 把 災 後 重 建 階 段 分 為 以 下 三 個 步 驟 ( 參 見 圖 2-1-2): 一 短 期 重 建 階 段 緊 急 事 件 發 生 後 第 一 個 小 時 至 幾 天 ( 短 期 恢 復 階 段 ), 主 要 目 的 恢 復 主 要 公 共 設 施 與 軟 體 設 施 ( 電 力 供 水 衛 生 電 信 ) 二 中 期 重 建 階 段 發 生 重 大 事 故 後 之 最 初 幾 週 內 ( 中 期 恢 復 階 段 ) 主 要 目 標 是 確 保 恢 復 了 所 有 預 先 確 定 的 業 務 功 能 被 認 為 是 至 關 重 要 的 正 常 生 活 行 動 三 長 期 重 建 階 段 長 期 災 後 恢 復 階 段, 主 要 目 標 恢 復 長 遠 發 展 的 正 常 運 作, 在 重 建 階 段 期 間, 停 用 緊 急 階 段, 災 前 管 理 組 織 立 即 生 效 圖 災 後 重 建 三 階 段 資 料 來 源 : 本 研 究 繪 製 921 地 震 發 生 後, 其 災 後 重 建 亦 可 分 為 三 個 階 段, 首 先 為 救 援 時 期 ( 地 震 發 生 後 至 1999 年 9 月 底 ), 工 作 內 容 為 災 民 安 置, 由 政 府 提 供 公 共 設 施, 收 容 需 要 暫 時 安 置 的 災 民 ; 其 二 為 安 置 時 期 (1999 年 9 月 底 至 2000 年 1 月 ), 政 府 則 以 發 放 租 金 提 供 臨 時 住 宅 及 優 惠 承 購 國 宅 等 方 式 供 災 民 擇 一 進 行 後 續 的 安 置 ; 復 興 時 期 (2000 年 1 月 底 之 後 ) 之 措 施 包 括 有 個 別 住 宅 重 建 社 區 重 建 及 建 設 公 共 住 宅 ( 邵 珮 君,2003) 發 生 災 害 時, 林 英 彥 (2009) 則 認 為 應 依 救 災 安 置 重 建 復 興 的 步 驟 逐 步 展 開, 而 救 災 時 間 不 宜 超 過 三 天, 接 續 必 須 在 十 天 內 將 災 民 妥 善 安 置, 接 著 展 開 重 建 工 作, 這 約 需 三 到 五 年, 從 此 以 後 才 進 入 復 興 階 段 10

33 第 二 章 文 獻 回 顧 經 由 上 述 相 關 學 者 之 研 究, 得 出 災 後 重 建 階 段 可 分 為 應 變 階 段 安 置 階 段 復 原 階 段 及 重 建 階 段, 各 階 段 之 重 點 工 作, 參 見 表 表 災 後 重 建 階 段 劃 分 與 工 作 重 點 階 段 時 間 劃 分 工 作 重 點 短 期 應 變 階 段 災 害 發 生 後 24 小 時 至 數 週 緊 急 救 援 人 員 疏 散 搶 救 交 通 搶 通 醫 療 及 物 資 救 援 發 佈 緊 急 命 令 避 免 二 次 受 害 等 中 期 安 置 階 段 復 原 階 段 災 害 發 生 後 數 週 至 數 個 月 災 害 發 生 後 數 個 月 提 供 避 難 場 所 確 認 受 災 情 況 恢 復 公 共 服 務 等 重 建 計 畫 提 出 提 供 臨 時 住 宅 公 共 事 業 醫 院 社 區 功 能 恢 復 等 長 期 重 建 階 段 災 害 發 生 後 數 個 月 至 數 年 減 少 災 民 損 失 的 各 項 建 設 與 相 關 教 育 永 久 住 宅 之 興 建 生 活 重 建 等 資 料 來 源 : 本 研 究 整 理 丘 昌 泰 (2000) 歸 納 眾 多 災 害 管 理 文 獻, 皆 提 到 災 害 管 理 可 分 為 四 個 階 段 : 一 災 前 預 防 階 段 緊 急 災 難 發 生 之 前, 管 理 者 從 長 期 與 宏 觀 角 度 對 於 災 害 所 採 取 的 事 前 防 範 策 略, 以 地 震 災 害 的 預 防 階 段 而 論, 預 防 階 段 工 作 的 點 在 於 :1. 震 災 性 質 分 析 ;2. 震 災 風 險 分 析 : 3. 震 災 預 警 系 統 ;4. 震 災 政 策 規 劃 二 災 前 準 備 階 段 災 前 準 備 階 段 是 指 管 理 者 基 於 災 害 的 急 切 性 所 建 立 的 因 應 緊 急 災 害 之 任 務 小 組 作 業 計 畫 與 行 動 措 施, 該 準 備 階 段 之 工 作 重 點 為 : 發 展 災 害 因 應 計 畫 與 災 害 準 備 的 訓 練 關 鍵 性 救 援 資 源 的 認 定 應 變 機 關 間 的 協 議 與 溝 通 等, 使 災 害 因 應 行 動 得 以 協 同 一 致 三 災 後 應 變 階 段 災 害 緊 急 發 生, 管 理 者 迅 速 回 應 災 害 的 作 業 程 序 與 方 法 ; 主 要 任 務 為 如 何 整 合 救 災 資 源 與 人 力 如 何 提 供 緊 急 的 救 援 設 備 與 協 助, 以 儘 速 降 低 災 害 衝 擊, 減 少 二 度 傷 害 11

34 大 規 模 震 災 災 前 都 市 重 建 計 畫 之 規 劃 四 災 後 回 復 階 段 災 後 回 復 階 段 係 指 災 害 發 生 之 後, 如 何 進 行 重 建 與 修 復 工 作, 使 災 區 儘 速 回 復 到 平 常 的 狀 態 ; 重 建 的 活 動 為 受 災 者 提 供 適 切 的 支 援 系 統 與 策 略, 以 免 再 度 遭 受 二 度 傷 害 Alexander(2002), 則 將 災 害 管 理 階 段 分 為 四 部 分, 其 整 理 如 圖 2-1-3: 圖 災 害 管 理 四 階 段 資 料 來 源 :Alexander,2002 参 災 後 重 建 原 則 洪 鴻 智 等 (2004) 依 據 災 後 重 建 模 型 的 精 神 與 相 關 文 獻, 將 災 後 重 建 原 則 分 述 如 下 : 原 則 1: 確 認 與 整 合 可 支 援 重 建 的 地 方 團 體 與 相 關 機 制 在 災 後 重 建 過 程, 除 需 要 政 府 部 門 的 財 政 與 資 源 支 援 外, 重 要 的 資 源 應 來 自 草 根 (Grass-Root) 的 自 主 與 集 體 力 量 的 投 入, 包 括 鄰 里 親 友 家 族 與 非 政 府 組 織 (Non-Governmental Organization, NGO) 的 協 助 彈 性 與 即 時 性 的 災 後 重 建 策 略 是 降 低 損 害 與 面 對 巨 災 的 最 有 效 策 略, 故 以 社 區 及 地 方 為 主 體, 藉 由 社 區 參 與 的 災 後 重 建 體 系, 取 代 部 分 政 府 功 能, 建 立 防 災 社 區, 而 以 彈 性 化 與 在 地 化 方 式 抵 抗 12

35 顧 災 難 接 踵 而 至 的 方 式, 為 重 要 的 災 後 重 建 模 式 原 則 2: 避 免 無 系 統 的 重 建 支 援 第 二 章 文 獻 回 巨 災 發 生 後, 因 資 訊 的 缺 乏 與 取 得 的 困 難, 而 常 無 法 在 短 期 內 精 確 估 計 重 建 與 救 災 的 資 源 需 求 故 實 際 的 支 援 狀 況, 多 視 傷 亡 災 區 的 可 及 性 政 治 運 作 與 媒 體 的 報 導 而 定, 因 而 可 能 在 短 期 之 內 湧 入 過 多 的 資 源 ( 或 不 適 合 的 資 源 ) 或 捐 獻 者, 或 根 本 孤 立 無 援, 而 這 些 狀 況 對 於 災 區 的 資 源 取 得 或 分 配 條 件 的 改 善, 並 無 具 體 幫 助 尤 其 災 後 的 救 災 期 間, 第 一 線 的 地 方 政 府 為 面 對 大 量 湧 入 的 資 源 與 捐 助 品, 且 在 不 瞭 解 在 地 組 織 居 民 需 求 與 分 布 的 情 況 下 ( 王 鴻 楷 賴 美 如,1999), 便 會 產 生 資 源 浪 費 與 無 效 率 之 情 況 故 如 何 建 立 有 系 統 的 重 建 支 援 體 系, 不 但 是 提 昇 重 建 效 率 的 重 要 工 作, 亦 可 幫 助 地 方 或 社 區 有 效 取 得 資 源, 以 降 低 地 區 之 災 感 度 原 則 3: 避 免 長 期 依 賴 災 後 重 建 的 資 源 與 資 金 支 助, 如 果 缺 乏 良 好 的 管 理 機 制, 可 能 會 造 成 災 區 的 長 期 依 賴 或 形 成 不 正 常 的 期 待, 而 造 成 政 府 的 財 政 壓 力 資 源 匱 乏 資 源 使 用 效 率 與 公 平 性 之 問 題, 甚 至 會 造 成 地 區 重 建 與 發 展 的 困 難 重 建 工 作 推 動 的 重 心, 主 要 是 透 過 重 建 資 源 的 投 入, 短 期 內 協 助 災 區 恢 復 生 活 機 能, 中 長 期 則 仍 希 望 災 區 或 社 區 提 昇 自 立 的 能 力 使 災 民 能 在 重 建 過 程 主 動 參 與, 甚 至 進 而 改 善 災 感 度 條 件, 而 降 低 未 來 再 次 遭 受 災 害 侵 襲 的 災 害 風 險 原 則 4: 儘 可 能 授 權 由 於 災 難 發 生 後, 地 方 政 府 常 會 遭 到 破 壞, 而 部 分 喪 失 原 有 的 組 織 機 能 另 因 來 自 中 央 之 災 後 重 建 大 量 資 源 的 湧 入 與 政 治 原 因, 中 央 政 府 常 扮 演 重 要 的 決 策 角 色 惟 重 建 過 程, 如 過 於 中 央 集 權, 則 不 但 難 滿 足 地 方 重 建 需 求 的 特 殊 性, 亦 會 因 缺 乏 彈 性, 而 難 面 對 來 自 不 同 社 區 之 層 出 不 窮 的 重 建 課 題 另 外, 例 如 缺 乏 授 權, 亦 會 造 成 地 方 政 府 凡 事 請 示 與 競 爭 重 建 資 源 之 狀 況, 而 犧 牲 重 建 之 效 率 喪 失 培 養 地 方 自 我 發 展 能 力 的 機 會 原 則 5: 確 認 與 瞭 解 重 建 的 限 制 地 區 的 災 後 重 建 進 度 績 效 與 內 容, 會 深 受 當 地 的 技 術 社 會 經 濟 自 然 環 境 政 治 與 行 政 條 件 與 災 害 受 損 情 況 的 影 響 ( 邵 珮 君,2003), 故 不 同 的 地 區 的 重 建 特 質 與 限 13

36 大 規 模 震 災 災 前 都 市 重 建 計 畫 之 規 劃 制 會 產 生 差 異 災 後 重 建 進 行 過 程 中, 需 先 確 認 與 瞭 解 重 建 區 的 條 件 限 制 與 地 方 特 質, 配 合 原 則 4, 設 定 重 建 目 標 重 建 方 式 及 評 估 可 應 用 的 資 源, 以 利 於 瞭 解 重 建 工 作 推 動 可 能 面 臨 的 困 難 原 則 6: 保 存 與 更 新 的 平 衡 災 後 重 建 過 程 難 免 會 更 新 或 破 壞 原 有 的 生 活 機 制 土 地 使 用 與 社 區 開 發 模 式, 而 造 成 原 有 的 社 會 地 區 文 化 經 濟 條 件 與 實 質 環 境 的 轉 變 甚 至 為 改 善 重 建 區 的 災 感 度 土 地 使 用 的 偏 差 發 展 模 式 及 資 源 分 配 模 式, 勢 必 會 衝 擊 該 地 固 有 的 習 慣 模 式 為 使 重 建 的 推 動, 對 當 地 原 有 機 能 的 衝 擊 最 小 化, 及 易 於 推 動 重 建 的 相 關 工 作, 如 何 取 得 保 留 原 有 機 能 與 引 入 新 的 重 建 開 發 策 略 間 的 平 衡, 乃 災 後 重 建 機 制 建 立 不 容 忽 視 的 課 題 原 則 7: 追 求 公 平 的 資 源 分 配 模 式 災 後 重 建 在 資 源 分 配 上 的 機 能, 除 會 分 配 重 建 的 資 本 與 資 源 外, 亦 會 對 重 建 社 區 的 原 有 資 源 分 配 政 治 與 社 會 經 濟 條 件 進 行 重 分 配 此 兩 種 資 源 分 配 的 機 制, 如 運 作 良 好 或 能 藉 之 建 立 較 完 善 的 管 理 方 式, 則 有 利 於 改 善 社 區 的 災 感 度 條 件, 甚 至 改 善 重 建 區 的 生 活 機 能 如 無 法 建 立 公 平 的 分 配 機 制, 則 可 能 會 更 深 化 不 平 衡 或 依 賴 發 展 的 模 式, 不 但 無 法 改 善 災 感 度 條 件, 更 可 能 在 下 次 災 害 侵 襲 時, 引 發 損 害 或 損 失 原 則 8: 培 養 責 任 感 與 主 動 精 神 災 後 重 建 的 首 要 工 作 在 滿 足 災 民 或 受 影 響 者 的 基 本 需 求, 紓 解 災 民 的 損 害 或 損 失, 特 別 是 聆 聽 與 瞭 解 受 災 者 的 訴 求 與 面 臨 的 困 境 故 災 後 重 建 的 機 制 或 集 體 行 為, 應 奠 基 在 重 建 區 居 民 的 評 估 與 觀 點 上 但 是, 政 府 不 一 定 需 要 滿 足 災 民 所 有 的 請 求, 而 需 配 合 原 則 7, 建 立 公 平 與 有 效 率 的 資 源 配 置 模 式 其 中 最 重 要 者, 乃 需 培 育 重 建 參 與 者 的 責 任 感 與 主 動 精 神 的 誘 因 機 制, 方 有 利 於 重 建 推 動, 而 不 淪 為 資 源 搜 刮 的 過 程 原 則 9: 從 災 後 損 害 的 緩 解 轉 為 積 極 與 永 續 災 後 重 建 的 工 作, 對 於 災 害 損 失 或 損 害 的 緩 解 只 是 短 期 措 施, 重 要 的 目 標 應 在 於 受 災 地 區 的 災 感 度 降 低, 及 培 養 災 區 再 發 展 能 力 與 潛 能 災 區 在 災 害 發 生 前, 應 有 原 有 的 生 活 與 發 展 機 能, 然 災 後 重 建 的 目 標, 並 非 完 全 回 復 到 災 前 的 狀 況, 而 是 應 改 善 原 有 的 災 感 度 條 件 與 提 供 永 續 的 生 活 條 件 換 言 之, 有 些 地 區 因 災 感 度 過 高 或 面 臨 強 烈 危 險 源 14

37 第 二 章 文 獻 回 顧 威 脅, 導 致 災 損 特 別 嚴 重 例 如 災 後 重 建 只 是 單 純 的 恢 復 原 狀 或 災 損 的 緩 解, 在 原 有 災 感 度 與 危 險 條 件 無 法 獲 得 改 善 的 情 況 下, 再 進 行 原 地 重 建, 則 在 災 害 風 險 並 無 降 低 的 情 況 下, 可 能 反 而 成 為 下 次 災 害 衝 擊 高 的 災 害 潛 勢 地 區, 而 陷 入 災 害 與 重 建 的 惡 性 循 環 中 故 積 極 的 重 建 模 式, 應 協 助 重 建 區 改 善 災 感 度 演 進 條 件, 降 低 風 險 與 災 害 潛 勢, 協 助 重 建 區 走 出 災 害 的 惡 性 循 環, 以 使 社 區 能 永 續 發 展 災 後 重 建 計 畫 工 作 綱 領 則 將 災 後 重 建 工 作 分 為 以 下 八 個 基 本 原 則 : 一 以 人 為 本, 以 生 活 為 核 心, 重 建 新 家 園 二 考 量 地 區 及 都 市 長 遠 發 展, 因 地 制 宜, 整 體 規 劃 農 地 與 建 地 使 用 三 建 設 與 生 態 環 保 並 重, 都 市 與 農 村 兼 顧 ; 營 造 不 同 特 色 之 都 市 與 農 村 風 貌, 建 造 景 觀 優 美 之 城 鄉 環 境 四 強 化 建 物 設 施 與 社 區 防 災 功 能, 建 立 迅 速 確 實 及 具 應 變 功 能 的 運 輸 通 訊 網, 強 化 維 生 系 統 五 結 合 地 方 文 化 特 色 與 產 業 型 態, 推 動 傳 統 產 業 復 興, 獎 勵 企 業 再 造 六 明 確 劃 分 中 央 與 地 方 權 責, 加 強 政 府 部 門 橫 向 縱 向 分 工 合 作 ; 採 彈 性 靈 活 做 法, 縮 短 行 政 程 序 加 速 重 建 家 園 七 考 慮 各 級 政 府 財 政 能 力, 善 用 民 間 資 源, 鼓 勵 民 間 積 極 參 與, 建 立 居 民 專 家 企 業 政 府 四 合 一 工 作 團 隊 八 公 共 建 設 產 業 生 活 重 建 計 畫, 由 中 央 主 導, 民 間 支 援, 地 方 配 合 ; 社 區 重 建 計 畫 由 地 方 主 導, 民 間 參 與, 中 央 支 援 ; 各 項 計 畫 依 完 成 時 序 分 別 執 行 15

38 大規模震災災前都市重建計畫之規劃 第二節 台灣 921 震災與莫拉克風災災後重建回顧 1999 年 9 月 21 日台灣地區發生芮氏規模 7.3 的 921 大地震 造成各地人員傷亡 建築物倒塌及道路損壞中斷等災情 尤其以台灣中部地區 台中縣 南投縣 災情最為 慘重 經過 921 大地震後 政府才開始重視災後重建之相關政策 然而 2009 年 8 月 6 日至 8 月 10 日莫拉克颱風侵襲全台 中南部多處降下刷新歷史紀錄的降雨量 造成 643 人死亡 60 人失蹤 農業損失約新台幣 164 億 6,863 萬元1 重創台灣中南部 嘉義 高雄 屏東等地區 莫拉克颱風是台灣氣象史上傷亡最慘重的颱風 陳如琳等 2010 緣此 本研究透過 921 震災與莫拉克風災瞭解台灣災後重建回顧 壹 921 震災 921 大地震至今 各項重建計畫在積極的進行下 重建工作於 2005 年陸續的完成 回顧當時政府在災後的緊急應變政策 總統於 1999 年 9 月 25 日頒布緊急命令 11 月 9 日行政院頒布 災後重建計畫工作綱領 2000 年 2 月間立法通過 九二一震災重建暫 行條例 作為銜接緊急命令 推動災後重建計畫工作綱領 實現災後重建白皮書的重 要法律 行政院經建會並於 2000 年 5 月完成 災後重建政策白皮書 震災重建工作相 關重要歷程 參見表 內政部消防署全球資訊網 16

39 第二章 文獻回顧 表 大地震重建工作重要歷程表 時間 內容 1999 年 09 月 21 日 地震發生 1999 年 09 月 25 日 總統頒布緊急命令 1999 年 09 月 27 日 行政院成立 九二一震災災後重建推動委員會 1999 年 11 月 09 日 行政院頒布 災後重建計畫工作綱領 2000 年 02 月 03 日 立法院通過 九二一震災重建暫行條例 2000 年 03 月 24 日 緊急命令因有效期六個月屆滿而結束 2000 年 05 月 15 日 行政院制定 災後重建政策白皮書 2000 年 06 月 01 日 新政府成立後 恢復 行政院九二一震災災後重建推動委員 會 正式掛牌運作 2005 年 02 月 04 日 九二一震災災後重建推動委員會 九二一震災重建暫行條例 延長 1 年 2006 年 02 月 04 日 九二一震災災後重建推動委員會卸牌 九二一震災重建暫行 條例廢止 宣告重建工作完成階段性任務 資料來源 資料來源 研究整理 來源 本研究整理 依據憲法第四十三條 國家面臨重大災害時 應依規定發佈緊急命令 921 地震發 生四天後 總統於 1999 年 9 月 25 日發佈緊急命令 施行期限為六個月 並作為災後各 項重建急救措施之根據 政府在最短時間內迅速推動災後重建工作 重建政策是基於 災 後重建計畫工作綱領 與 災後重建政策白皮書 為指導原則 依據 九二一震災重建 暫行條例 規定 使用特別預算等經費推動重建工作 至此 九二一震災重建暫行條例 災後重建計畫工作綱領及災後重建政策白皮書成為推動重建工作的鐵三角 參見圖 圖 推動災後重建工作鐵三角示意圖 資料來源 資料來源 鍾起岱 2003 來源 鍾起岱 17

40 大 規 模 震 災 災 前 都 市 重 建 計 畫 之 規 劃 一 九 二 一 重 建 暫 行 條 例 2000 年 2 月 3 日 制 定 九 二 一 震 災 重 建 暫 行 條 例, 施 行 期 限 為 五 年, 亦 即 至 2005 年 2 月 4 日 止, 但 由 於 921 重 建 工 作 尚 未 全 部 完 成, 因 此 將 實 施 期 限 延 長 一 年 九 二 一 震 災 重 建 暫 行 條 例 為 重 建 工 作 之 重 要 法 律 依 據, 其 訂 定 依 據 是 由 災 後 重 建 計 畫 工 作 綱 領 之 配 合 措 施 內 容, 制 訂 的 目 的 是 為 了 有 效 迅 速 推 動 震 災 災 後 重 建 工 作, 以 重 建 城 鄉 復 興 產 業 恢 復 家 園 其 內 容 包 括 總 則 災 區 社 區 重 建 租 稅 與 融 資 之 配 合 措 施 行 政 程 序 之 執 行 與 簡 化 重 建 經 費 籌 措 及 附 則 ( 一 ) 總 則 : 說 明 立 法 目 的 適 用 性 及 名 詞 定 義 ( 二 ) 災 區 社 區 重 建 : 災 區 地 籍 與 地 權 處 理 都 市 地 區 之 重 建 非 都 市 地 區 之 重 建 協 助 居 民 生 活 重 建 文 化 資 產 之 重 建 重 建 用 地 配 合 措 施 鼓 勵 民 間 參 與 建 設 等 ( 三 ) 租 稅 與 融 資 之 配 合 措 施 : 租 稅 減 免 融 資 優 惠 之 規 定 ( 四 ) 行 政 程 序 之 執 行 與 簡 化 : 地 政 營 建 與 經 濟 業 務 水 土 保 持 與 環 境 影 響 評 估 簡 化 程 序 ( 五 ) 重 建 經 費 籌 措 : 重 建 經 費 籌 措 等 細 項 ( 六 ) 附 則 : 附 帶 規 定 及 5 年 之 有 效 期 二 災 後 重 建 計 畫 工 作 綱 領 災 後 重 建 計 畫 工 作 綱 領 主 要 內 涵 除 揭 櫫 重 建 目 標 與 基 本 原 則 外, 並 訂 定 重 建 的 架 構 確 定 各 重 建 計 畫 範 圍 編 制 內 容 格 式 編 報 流 程 及 時 程 各 部 會 的 分 工 計 畫 審 議 核 定 的 程 序 及 配 合 措 施 等, 以 建 立 共 識, 利 於 重 建 計 畫 之 研 擬 與 推 動 ( 參 見 圖 2-2-2), 其 相 關 內 容 分 述 如 下 ( 張 隆 盛,2000): 18

41 第二章 文獻回顧 一 計畫體系 圖 災後重建計畫工作綱領體系流程圖 資料來源 資料來源 來源 災後重建計畫工作綱領 災後重建計畫工作綱領 前置作業 包括提昇耐震設計標準 地質及災情調查 土地基本測量 禁限建地區劃設及公告 人才及災情資料庫的建立等五個部分 1 提昇耐震設計標準 由國科會進行震區劃分之調整 並由營建署於建築技術規則 及設計規範未修訂前 提昇震區水平加速度係數 並由教育部研訂學校建築規劃 設計規範 做為學校建築復建工程的依據 最後由營建署於 1999 年 12 月 31 日前 修訂建築物耐震設計規範 提高建築物耐震安全性 保障國人生命財產安全 2 地質及災情調查 主要在瞭解災區受損情形及相關資料 進行地質及災情調查 於 1999 年 12 月 31 日前完成 研擬重建計畫之依據 其調查重點概略如下 震災 調查 國科會 地質環境調查 中央地調所 災區公共建物資料調查 營建署 都市計畫及鄉村區損毀初步調查 營建署市鄉局 原住民部落地質及安全調查 原 19

42 大 規 模 震 災 災 前 都 市 重 建 計 畫 之 規 劃 民 會 ) 紀 念 性 文 化 價 值 建 物 調 查 ( 文 建 會 ) 古 蹟 受 損 調 查 ( 內 政 部 ) 等 (3) 土 地 基 本 測 量 : 由 內 政 部 委 託 農 林 航 測 所 辦 理, 提 供 災 區 正 確 大 地 基 準 位 置 與 災 區 地 圖 資 料, 作 為 重 建 基 本 資 料 (4) 禁 限 建 地 區 劃 設 及 公 告 : 包 括 保 存 重 要 地 震 遺 跡 劃 設, 並 公 告 震 災 紀 念 地 區 及 建 物 ; 劃 設 活 動 斷 層 禁 限 建 地 區, 做 為 建 築 管 理 之 依 據 ; 為 重 塑 日 月 潭 風 貌, 帶 動 整 體 觀 光 事 業 發 展, 劃 設 日 月 潭 國 家 風 景 區 ; 並 進 行 中 興 新 村 之 整 體 規 劃 (5) 人 才 及 災 情 資 料 庫 建 立 : 由 經 建 會 建 立 規 劃 人 才 資 料 庫, 及 研 考 會 蒐 集 國 土 資 訊 系 統 基 本 資 料, 運 用 地 理 資 訊 系 統 技 術, 建 立 災 情 資 料 庫, 以 設 立 重 建 決 策 支 援 系 統 2. 整 體 重 建 計 畫 整 體 重 建 計 畫 分 為 公 共 建 設 計 畫 產 業 重 建 計 畫 生 活 重 建 計 畫 社 區 重 建 計 畫 等 四 大 項, 以 5 年 為 期 進 行,2000 年 1 月 1 日 至 2004 年 12 月 31 日 實 施, 並 以 行 政 院 九 二 一 震 災 災 後 重 建 推 動 委 員 會 作 為 推 動 重 建 工 作 之 統 籌 整 合 機 關 ( 黃 榮 村,2000) 考 量 政 府 財 政 能 力 重 建 執 行 能 力 及 符 合 災 民 實 際 需 求 的 問 題, 重 建 計 畫 之 公 共 建 設 計 畫 產 業 重 建 計 畫 生 活 重 建 計 畫 多 數 由 中 央 政 府 為 主 導, 納 入 民 間 團 體 的 支 援, 配 合 地 方 政 府 有 效 的 運 作, 形 成 民 間 團 體 專 家 企 業 政 府 相 互 配 合, 並 結 合 為 災 害 後 重 建 工 作 組 織 的 效 率 團 隊 整 體 重 建 計 畫 之 內 容 分 述 如 下 : (1) 公 共 建 設 計 畫 : 由 公 共 工 程 委 員 會 辦 理, 包 括 災 後 公 共 設 施 復 建 計 畫 中 長 程 公 共 建 設 計 畫 其 規 劃 應 重 視 防 災 耐 震, 並 進 行 舊 建 築 勘 查 補 強 防 震, 復 建 工 程 之 規 劃 設 計 以 符 合 之 前 的 使 用 功 能 為 原 則, 並 加 強 結 構 之 專 業 審 查 施 工 監 造 之 品 管 整 體 重 建 以 優 先 鼓 勵 民 間 參 與 為 原 則, 擴 大 民 間 參 與 類 別, 範 圍 比 照 促 進 民 間 參 與 公 共 建 設 法 草 案 之 類 別, 參 與 之 方 式 多 元 化, 包 括 民 間 興 建 營 運 後 移 轉 政 府 (Build Operate Transfer, BOT), 民 間 興 建 租 予 政 府 及 企 業 認 捐 與 認 養 等 (2) 產 業 重 建 計 畫 : 主 要 在 協 助 產 業 恢 復 產 銷 機 能, 促 進 地 方 產 業 升 級, 鼓 勵 企 業 再 造, 吸 引 新 產 業 投 資, 並 創 造 更 多 就 業 機 會 其 規 劃 之 主 要 原 則 分 述 如 下 : A. 提 供 復 建 優 惠, 包 括 協 助 企 業 紓 困 提 供 租 稅 減 免 提 供 重 建 與 營 運 貸 款 20

43 第 二 章 文 獻 回 顧 B. 簡 化 復 建 行 政 作 業 流 程, 包 括 營 業 場 所 及 廠 房 之 重 建 復 建 土 地 使 用 計 畫 變 更 與 取 得 及 其 他 災 後 重 建 各 項 手 續 C. 提 供 必 要 之 公 共 設 施 D. 增 修 訂 相 關 法 令 規 章 E. 成 立 服 務 團 提 供 復 建 諮 詢 及 技 術 服 務 (3) 生 活 重 建 計 畫 : 生 活 重 建 計 畫 規 劃 要 領, 強 調 官 民 合 作, 培 養 災 民 自 立 自 強, 其 項 目 分 述 如 下 : A. 心 靈 重 建 : 結 合 宗 教 及 其 他 民 間 團 體 力 量, 透 過 文 化 宣 導 活 動 心 理 諮 商 講 習 訓 練 課 程 等, 辦 理 災 民 救 災 人 員 及 社 會 大 眾 心 靈 重 建 工 作, 撫 慰 社 會 大 眾 之 心 靈 創 傷 B. 學 校 教 學 及 學 生 輔 導 : 結 合 大 專 院 校 及 民 間 團 體 力 量, 協 助 災 區 學 校 復 課 與 學 生 就 學, 辦 理 學 校 師 生 心 理 輔 導 與 心 靈 重 建, 並 協 助 私 立 學 校 修 復 重 建 學 校 建 築 及 教 學 設 施 C. 社 會 救 助 與 福 利 服 務 : 針 對 受 災 對 象 之 不 同 需 求, 結 合 宗 教 及 其 他 民 間 團 體 力 量, 訂 定 各 類 救 助 措 施, 分 工 合 作, 提 供 災 區 失 依 老 人 孤 兒 身 心 障 礙 者 及 生 活 扶 助 戶 之 後 續 協 助 與 照 顧, 並 協 助 組 合 屋 臨 時 社 區 住 戶 建 立 社 區 意 識, 協 助 災 民 重 建 生 活 D. 就 業 服 務 : 配 合 災 後 工 作 之 推 動, 妥 善 調 配 重 建 所 需 人 力 輔 導 原 住 民 投 入 重 建 工 作 ; 加 強 失 業 輔 助 就 業 服 務 及 職 業 訓 練 等 措 施, 協 助 災 區 失 業 災 民 就 業 E. 醫 療 服 務 與 公 共 衛 生 : 協 助 災 民 免 除 就 醫 障 礙, 維 持 正 常 健 保 醫 療 服 務, 加 強 災 區 防 疫 與 環 境 維 護, 避 免 發 生 傳 染 疾 病 與 重 建 災 區 醫 療 體 系 (4) 社 區 重 建 計 畫 : 社 區 重 建 工 作 的 重 點 在 鼓 勵 居 民 積 極 參 與, 確 保 重 建 工 作 順 利 進 行 ; 重 視 原 住 民 文 化, 保 存 地 區 人 文 特 色, 並 規 劃 利 用 災 變 形 成 之 特 殊 地 形 及 地 物 ; 鼓 勵 節 約 能 源, 發 展 綠 色 建 築, 提 倡 資 源 再 生, 並 強 化 維 生 系 統 ; 最 後 建 造 機 能 完 善 之 優 質 生 活 環 境, 並 規 劃 防 災 避 難 安 全 地 帶 為 縮 短 推 動 時 程, 相 關 之 審 議 流 程 並 得 以 簡 化 社 區 重 建 的 類 型 包 括 : 21

44 大 規 模 震 災 災 前 都 市 重 建 計 畫 之 規 劃 A. 個 別 建 物 重 建, 獨 棟 且 非 位 於 整 體 重 建 計 畫 地 區 之 建 物 B. 整 體 重 建, 包 括 都 市 更 新 地 區 鄉 村 更 新 地 區 農 村 聚 落 重 建 地 區 原 住 民 聚 落 重 建 地 區 及 配 合 遷 村 及 政 府 安 置 災 民 之 需 要, 災 區 周 邊 之 農 業 區 公 有 或 公 營 事 業 土 地 開 發 為 新 社 區 C. 中 央 統 籌 規 劃 建 設 日 月 潭 國 家 風 景 區 及 中 興 新 村 特 定 區 社 區 重 建 計 畫 之 推 動 組 織 架 構 包 括 : A. 縣 市 政 府 成 立 縣 ( 市 ) 重 建 推 動 委 員 會, 負 責 核 定 該 部 分 地 區 重 建 綱 要 計 畫 及 社 區 重 建 計 畫 B. 鄉 ( 鎮 市 ) 公 所 成 立 鄉 ( 鎮 市 ) 重 建 推 動 委 員 會, 負 責 核 轉 鄉 ( 鎮 市 ) 重 建 綱 要 計 畫 及 技 術 更 新 區 鄉 村 區 新 社 區 之 社 區 重 建 計 畫 C. 視 需 要 成 立 社 區 重 建 推 動 委 員 會, 負 責 協 調 整 合 居 民 及 各 機 關 意 見, 並 參 與 社 區 重 建 計 畫 之 規 劃 D. 民 間 諮 詢 機 構, 各 級 政 府 視 需 要 成 立, 提 供 社 區 重 建 諮 詢 3. 配 合 措 施 (1) 制 定 特 別 法 及 增 修 現 行 法 律 A. 震 災 重 建 暫 行 條 例, 為 執 行 災 後 重 建 與 銜 接 緊 急 命 令 效 力 之 任 務 性 與 限 時 性 之 特 別 法 B. 制 定 新 法 律 及 增 修 訂 法 律, 建 構 完 備 之 災 害 防 治 災 害 救 助 及 重 建 機 制 等 相 關 法 令, 包 括 電 業 法 建 築 法 社 會 救 助 法 租 稅 法 規 農 村 計 畫 法 等 (2) 防 救 災 體 系 制 度 強 化 A. 建 立 完 善 的 防 救 災 通 訊 網 路, 加 強 相 關 防 災 機 關 縱 向 與 橫 向 的 整 合 B. 加 強 空 間 偵 搜 能 力 C. 加 強 醫 療 運 送 能 力 D. 強 化 各 級 災 害 防 救 中 心 之 結 構 設 施 軟 硬 體 設 施 22

45 顧 E. 設 置 災 害 防 救 專 責 F. 強 化 政 府 及 民 間 專 業 救 災 能 力 第 二 章 文 獻 回 G. 加 強 規 劃 實 施 地 震 與 義 工 保 險 (3) 財 源 籌 措 A. 政 府 預 算, 以 各 部 會 移 緩 救 急 年 度 歲 入 或 收 入 發 行 公 債 或 借 款 及 配 合 中 長 程 公 共 建 設 編 列 預 算 B. 民 間 捐 款 C. 鼓 勵 民 間 參 與 或 優 惠 貸 款 等 (4) 祭 祀 公 業 土 地 處 理 立 法 明 定 祭 祀 公 業 土 地, 經 一 定 比 例 之 派 下 員 同 意, 可 逕 行 土 地 開 發, 開 發 利 益 仍 歸 全 體 共 享 (5) 地 籍 測 量 與 土 地 複 丈 問 題 處 理 界 址 發 生 爭 議 者, 於 特 別 法 中 研 擬 適 當 辦 法 解 決 (6) 人 力 辦 理 災 後 重 建 之 各 機 關, 可 視 業 務 實 際 需 要 聘 雇 人 員 辦 理, 不 受 相 關 法 令 限 制 ( 二 ) 計 畫 目 標 1. 塑 造 關 懷 互 助 的 新 社 會 2. 建 立 社 區 營 造 的 新 意 識 3. 創 造 永 續 發 展 的 新 環 境 4. 營 造 防 災 抗 震 的 新 城 鄉 5. 發 展 多 元 化 的 地 方 產 業 6. 建 設 農 村 風 貌 的 生 活 圈 23

46 大 規 模 震 災 災 前 都 市 重 建 計 畫 之 規 劃 ( 三 ) 基 本 原 則 1. 以 人 為 本, 以 生 活 為 核 心, 重 建 新 家 園 2. 考 量 地 區 及 都 市 長 遠 發 展, 因 地 制 宜, 整 體 規 劃 農 地 與 建 地 使 用 3. 建 設 與 生 態 環 保 並 重, 都 市 與 農 村 兼 顧 ; 營 造 不 同 特 色 之 都 市 與 農 村 風 貌, 建 造 景 觀 優 美 之 城 鄉 環 境 4. 強 化 建 物 設 施 與 社 區 防 災 功 能, 建 立 迅 速 確 實 及 具 應 變 功 能 的 運 輸 通 訊 網, 強 化 維 生 系 統 5. 結 合 地 方 文 化 特 產 與 產 業 型 態, 推 動 傳 統 產 業 復 興, 獎 勵 企 業 再 造 6. 明 確 劃 分 中 央 與 地 方 權 責, 加 強 政 府 部 門 橫 向 縱 向 分 工 合 採 彈 性 靈 活 做 法, 縮 短 行 政 程 序 加 速 重 建 家 園 7. 考 慮 各 級 政 府 能 力, 善 用 民 間 資 源, 鼓 勵 民 間 積 極 參 與, 建 立 居 民 專 家 企 業 政 府 四 合 一 工 作 團 隊 8. 公 共 建 設 產 業 生 活 重 建 計 畫, 由 中 央 主 導, 民 間 支 援, 地 方 配 合 ; 社 區 重 建 計 畫 由 地 方 主 導, 民 間 參 與, 中 央 支 援 ; 各 項 計 畫 依 完 成 時 序 分 別 執 行 三 災 後 重 建 政 策 白 皮 書 研 訂 災 後 重 建 政 策 白 皮 書 以 增 進 全 國 居 民 對 重 建 工 作 的 瞭 解 積 極 參 與, 共 塑 重 建 願 景, 建 立 永 續 發 展 的 新 家 園 災 後 重 建 政 策 白 皮 書 中 將 重 建 願 景 分 為 六 大 部 分, 以 下 依 序 說 明 : ( 一 ) 生 活 重 建 災 後 重 建 最 基 本 的 原 則, 就 是 以 人 為 本 以 生 活 為 核 心, 重 建 新 家 園 因 此, 生 活 重 建 實 為 首 要 工 作, 孤 兒 失 依 老 人 皆 能 獲 得 照 顧, 失 業 者 ( 尤 其 是 原 住 民 ) 都 能 及 早 投 入 工 作, 受 創 者 都 能 獲 得 足 夠 的 心 理 復 健 與 醫 療 照 顧, 使 早 日 走 出 悲 傷, 重 建 積 極 的 生 活 態 度 ( 二 ) 教 育 重 建 災 後 學 校 教 育 重 建 最 能 展 現 新 生 命 與 新 活 力 教 育 重 建 是 當 前 政 府 施 政 重 點, 如 24

47 第 二 章 文 獻 回 顧 何 保 障 災 區 學 生 學 習 機 會 教 育 品 質 與 資 源, 重 建 安 全 與 健 康 的 教 學 環 境, 發 展 學 校 特 色, 達 成 適 性 教 學 理 念, 是 教 育 重 建 的 重 點 同 時, 如 何 加 強 校 園 整 體 規 劃 強 化 校 舍 建 築 導 入 綠 建 築 及 綠 色 學 校 觀 念, 建 立 新 教 育 新 環 境 與 新 學 校, 為 努 力 的 目 標 ( 三 ) 城 鄉 景 觀 重 建 後 的 城 鄉, 不 但 要 具 備 健 康 安 全 美 觀 與 整 齊 的 環 境, 也 要 配 合 既 有 富 庶 的 經 濟 基 礎, 發 展 現 代 化 又 兼 具 濃 厚 文 化 氣 息 的 生 活 空 間 公 共 建 築 與 公 共 空 間 的 安 全, 是 都 市 景 觀 設 計 的 最 基 本 考 量 ; 都 市 景 觀 規 劃, 應 充 分 考 慮 地 方 特 色 居 民 需 求 與 尊 重 傳 統 文 化, 針 對 不 同 都 市, 可 設 計 特 有 的 形 象 商 圈 視 覺 景 觀 街 道 家 具 及 公 共 空 間 在 私 有 建 築 物 方 面, 則 藉 著 對 個 別 建 築 物 重 建 的 獎 勵, 構 建 新 穎 美 觀 整 齊 有 秩 序 具 特 色 的 住 宅 區 農 村 景 觀 方 面, 農 村 建 築 應 具 鄉 村 特 色, 例 如 : 採 用 斜 屋 頂 設 計, 以 綠 籬 取 代 生 硬 的 水 泥 建 材 等 農 村 公 共 設 施 儘 量 以 竹 木 材 等 天 然 材 料 進 行 施 工 及 綠 美 化, 道 路 運 用 滲 透 水 舖 裝, 野 溪 保 留 野 趣 或 截 直 取 彎, 使 人 為 建 設 融 入 自 然 環 境 中 原 住 民 聚 落 重 建 方 面, 則 加 強 防 災 抗 震 設 計, 並 結 合 部 落 文 化 及 產 業 特 色, 建 立 生 態 農 村, 使 人 與 自 然 和 諧 共 處 重 建 之 後, 城 鄉 將 在 防 災 安 全 的 基 礎 上, 呈 現 新 的 風 貌 ( 四 ) 國 土 規 劃 與 管 理 國 土 規 劃 與 管 理 願 景 是 立 基 於 生 態 生 活 及 生 產 三 生 並 重 的 永 續 發 展 上 就 生 態 而 言 : 要 明 確 劃 設 斷 層 帶 土 石 流 等 環 境 敏 感 地 區, 嚴 格 禁 止 土 地 超 限 利 用, 以 調 和 經 濟 發 展 與 環 境 保 護, 使 人 與 自 然 環 境 共 生 共 榮 就 生 活 而 言 : 要 提 供 完 備 的 公 共 設 施 與 合 宜 價 格 的 住 宅, 凝 聚 社 區 部 落 意 識, 改 善 城 鄉 景 觀, 以 創 造 優 美 舒 適 安 全 豐 富 多 元 的 生 活 環 境 就 生 產 而 言 : 要 提 昇 政 府 土 地 利 用 計 畫 審 議 效 率, 提 供 合 理 價 格 的 產 業 用 地, 改 善 投 資 生 產 環 境 ( 五 ) 產 業 發 展 產 業 重 建 的 願 景 在 發 展 多 元 化 具 地 方 特 色 產 業 災 區 農 業 發 達, 重 建 將 超 越 復 舊 的 範 疇, 擴 大 發 展 觀 光 業 重 建 除 恢 復 原 有 景 點 之 外, 更 要 利 用 災 區 中 央 山 脈 豐 富 的 自 然 生 態 資 源 特 有 的 人 文 藝 術 色 彩, 以 及 地 震 所 造 成 的 自 然 新 景 觀 商 業 重 建 則 以 滿 足 25

48 大 規 模 震 災 災 前 都 市 重 建 計 畫 之 規 劃 城 鄉 生 活 需 求 及 未 來 商 業 發 展 為 出 發 點, 結 合 當 地 觀 光 農 業 人 文 自 然 等 資 源 及 城 鄉 新 風 貌, 規 劃 商 圈 ( 六 ) 防 災 安 全 防 災 安 全 的 願 景, 是 人 人 具 防 災 意 識 及 知 識, 成 為 生 活 的 一 部 分, 並 落 實 於 各 項 實 質 規 劃 及 建 設 上 例 如 : 透 過 土 地 使 用 合 理 規 劃 及 管 理, 避 免 災 害 的 發 生 ; 提 昇 建 築 物 耐 震 標 準, 尤 其 是 公 共 建 築 物, 強 化 建 物 設 施 防 災 功 能 ; 保 留 公 園 綠 地 等 開 放 空 間, 作 為 避 難 場 所 ; 建 立 迅 速 確 實 的 防 救 災 體 系 等, 以 期 達 到 平 時 減 災, 災 害 時 發 揮 迅 速 相 互 互 援 的 功 能 此 外, 要 建 立 住 宅 地 震 保 險 制 度, 減 輕 政 府 負 擔, 保 障 居 民 財 產 安 全 貳 莫 拉 克 風 災 2009 年 8 月 6 日 莫 拉 克 颱 風 侵 襲 台 灣, 造 成 之 災 情 比 51 年 前 八 七 水 災 更 加 嚴 重, 各 項 氣 象 水 文 觀 測 資 料 皆 打 破 過 去 最 高 紀 錄 由 於 此 颱 風 事 件 帶 來 之 災 害 規 模 相 當 廣 泛, 已 可 列 入 台 灣 災 害 史 的 重 大 事 件 ( 陳 亮 全 等,2010) 為 加 速 重 建 工 作 推 動, 行 政 院 擬 具 莫 拉 克 颱 風 災 後 重 建 特 別 條 例, 經 立 法 院 於 2009 年 8 月 27 日 三 讀 通 過, 並 經 總 統 於 8 月 28 日 公 布, 依 據 條 例 第 5 條 : 中 央 各 目 的 事 業 主 管 機 關 應 於 本 條 例 施 行 後 提 出 災 後 重 建 計 畫, 重 建 計 畫 內 容 應 包 括 家 園 重 建 設 施 重 建 產 業 重 建 生 活 重 建 文 化 重 建, 並 應 遵 循 國 土 保 育 與 復 育 原 則 辦 理 重 建 會 分 別 於 9 月 6 日 第 3 次 委 員 會 通 過 經 建 會 研 提 以 國 土 保 育 為 先 之 區 域 重 建 綱 要 計 畫,11 月 25 日 第 8 次 委 員 會 通 過 莫 拉 克 颱 風 災 後 基 礎 建 設 重 建 方 案, 最 後 在 2009 年 12 月 30 日 第 9 次 委 員 會 通 過 經 建 會 彙 整 的 莫 拉 克 颱 風 災 後 重 建 區 產 業 重 建 計 畫 以 及 內 政 部 彙 整 的 莫 拉 克 颱 風 災 後 家 園 重 建 計 畫, 至 此, 災 後 重 建 四 大 計 畫 皆 已 完 成 莫 拉 克 風 災 重 建 工 作 之 重 要 歷 程, 參 見 表

49 第二章 文獻回顧 表 莫拉克風災重建工作重要歷程表 時間 內容 2009 年 08 月 08 日 中央災害應變中心依據中央氣象局預報累積雨量上修達 2500 公 厘 通報南部各縣市 南投縣 台東縣政府對高危險潛勢地區執 行疏散撤離 2009 年 08 月 09 日 成立莫拉克颱風救災中心 2009 年 08 月 15 日 行政院依據 災害防救法 成立 行政院莫拉克颱風災後重建推 動委員會 2009 年 08 月 27 日 立法院通過莫拉克颱風災後重建特別條例 重組重建推動委員會 2009 年 09 月 06 日 經建會研提 以國土保育為先之區域重建綱要計畫 2009 年 09 月 07 日 發佈 莫拉克颱風災區生活重建服務中心實施辦法 2009 年 09 月 12 日 行政院莫拉克颱風災後重建推動委員會掛牌成立 2009 年 09 月 15 日 行政院頒布 行政院莫拉克颱風災後重建推動委員會暫行組織規 程 及其辦事細則 編組表 2009 年 11 月 25 日 行政院莫拉克颱風災後重建推動委員會通過 莫拉克颱風災後基 礎建設重建方案 2009 年 12 月 30 日 行政院莫拉克颱風災後重建推動委員會通過 莫拉克颱風災後重 建區產業重建計畫 莫拉克颱風災後家園重建計畫 資料來源 資料來源 來源 本研究整理 研究整理 莫拉克風災後 總統於 2009 年 8 月 28 日公布 莫拉克颱風災後重建特別條例 其適用期間為三年 莫拉克颱風災後重建特別條例與相關事項整理 參見表 表 莫拉克颱風災後重建特別條例與相關事項對照表 特別條例 特別條例法條 事項 第三條 災區範圍公告 第四條第一項 中央重建組織 第四條第二項 地方重建組織 第七條第二項 毀損自用住宅貸款餘額利息補貼 第七條第四項 災民債務展延利息補貼 第九條第二項 設立生活重建服務中心 第十條第十項 健保費用補助 第十一條 農保與國保保費補助 第十二條第三項 勞工保險及就業保險權益 第十三條第三項 災區臨時工作津貼之發給 第十五條第三項 僱用災區失業者之獎勵 27

50 大 規 模 震 災 災 前 都 市 重 建 計 畫 之 規 劃 特 別 條 例 法 條 第 十 六 條 第 二 項 第 十 七 條 第 三 項 第 十 八 條 第 二 項 第 十 九 條 第 八 項 第 二 十 條 第 七 項 第 二 十 條 第 八 項 第 二 十 一 條 第 一 項 第 二 十 二 條 第 二 項 第 二 十 三 條 第 二 項 事 項 企 業 紓 困 地 價 稅 與 房 屋 稅 之 減 免 毀 損 滅 失 土 地 貸 款 餘 額 補 助 產 業 融 資 信 用 保 證 之 補 助 配 合 遷 居 或 拆 遷 之 補 助 劃 定 特 定 區 安 置 用 地 勘 選 等 安 置 用 地 變 更 及 開 發 管 制 洪 氾 區 土 地 使 用 及 補 償 跨 越 或 穿 越 河 川 建 造 物 之 簡 化 程 序 資 料 來 源 : 莫 拉 克 颱 風 災 後 重 建 特 別 條 例 及 相 關 子 法,2009 一 災 後 重 建 組 織 與 架 構 ( 一 ) 莫 拉 克 颱 風 災 後 重 建 推 動 委 員 會 1. 莫 拉 克 颱 風 災 後 重 建 工 作 依 據 災 害 防 救 法 第 37 條 第 1 項 規 定, 於 2009 年 8 月 15 日 成 立 行 政 院 莫 拉 克 颱 風 災 後 重 建 推 動 委 員 會,9 月 15 日 行 政 院 莫 拉 克 颱 風 災 後 重 建 推 動 委 員 會 暫 行 組 織 規 程 及 其 施 行 細 則 編 組 表 發 佈 施 行 2. 莫 拉 克 颱 風 災 後 重 建 推 動 委 員 會 下 設 綜 合 規 劃 處 基 礎 建 設 處 家 園 重 建 處 產 業 重 建 處 及 行 政 管 理 處 等 5 處, 全 力 推 動 災 後 重 建 工 作 ( 二 ) 重 建 計 畫 架 構 重 建 計 畫 分 三 層 次 為 區 域 重 建 綱 要 計 畫 部 門 重 建 計 畫 及 地 區 重 建 計 畫, 其 災 後 重 建 計 畫 架 構 示 意 圖 ( 參 見 圖 2-2-3), 內 容 說 明 如 下 : 1. 為 使 國 土 保 安 及 復 育 理 念 確 實 落 實 於 重 建 工 作, 針 對 重 建 地 區 進 行 環 境 敏 感 適 宜 性 分 析 後, 提 出 重 建 策 略 分 區 與 重 建 原 則, 以 區 域 重 建 綱 要 計 畫 為 主, 做 為 相 關 部 會 及 縣 ( 市 ) 政 府 擬 訂 部 門 重 建 計 畫 與 地 區 重 建 計 畫 之 上 位 政 策 指 導 計 畫 2. 相 關 部 會 依 循 區 域 重 建 綱 要 計 畫 之 政 策 指 導, 就 基 礎 設 施 重 建 家 園 重 建 產 業 重 建 3 大 部 門, 提 出 重 建 作 法 與 具 體 執 行 計 畫, 且 各 部 門 重 建 計 畫 應 互 相 搭 配 擬 訂 外, 家 園 重 建 計 畫 必 須 將 文 化 與 生 活 重 建 需 求 一 併 納 入 計 畫 3. 考 量 大 規 模 災 害 致 災 因 子 流 域 地 形 及 實 際 重 建 工 作 的 多 元 化 等 因 素, 縣 ( 市 ) 28

51 第二章 文獻回顧 政府可將災區劃為數個重建單元區 協調整合跨部門重建工作 就各災區實際重建 需要 防災避難功能等事項 依據區域重建綱要計畫與部門重建計畫 分區擬訂地 區重建計畫落實執行 實際規劃作業過程 區域重建與部門重建是同步進行 部門重建應與地區重建一起 推動 彼此互相溝通討論 凝聚共識 確實提出可執行之重建計畫 並由行政院莫拉克 颱風災後重建推動委員會為協調機關 除此之外 莫拉克颱風較 921 震災多了 Web 2.0 網路資訊技術來傳遞災情 各地許多民眾藉由網路技術的發達 運用 Web 2.0 技術建立 網路分享機制 來發佈災情和傳遞救助資訊 將各地之災情輸入到 Google Map 的地圖 資訊中 供民眾查詢使用 受災者亦可透過這個網站發佈求救資訊 或者發佈物資調度 與籌募的訊息 另一方面也讓想要了解災區親友情況的民眾 不用一再打電話到防災中 心 就能透過網路掌握最新的救災情況 因此 Web 2.0 技術彌補了民眾對於官方資訊即 時性不足的需求 Web 2.0 平台在社會與網路間互相流通訊息已發生了相互作用 可以 改變政府和社區 在災害期間還可帶來正面的效益 Huang et al., 2010 區域重建綱要計畫 主辦機關 經建會 基礎設施重建計畫 協調機關 重建會 主辦機關 交通部 內政部 經濟部 農委會等 家園重建計畫 (含生活及文化重建) 協調機關 重建會 主辦機關 內政部 教育部 農委會 文建會 原民會 勞委會等 產業重建計畫 協調機關 重建會 主辦機關 經濟部 交通部 農委會 原民會 文建會等 地區重建計畫 協調機關 縣市之災後重建推動委員會 主辦機關 各災區之縣(市)政府 圖 莫拉克風災災後重建計畫架構圖 資料來源 資料來源 土保育為先之區域 重建綱要計畫 2009 來源 以國土保育為先之區 之區域重建綱要計畫 29

52 大規模震災災前都市重建計畫之規劃 参 小結 綜合上述 921 大地震 莫拉克風災的重建相關政策 參見圖 可歸納出 921 大地震重建之政策主要以災後重建計畫工作綱領 九二一震災重建暫行條例及災後重建 政策白皮書為主 而莫拉克風災重建政策則以國土保育為先之區域重建綱要計畫 基礎 建設重建方案 重建區產業重建計畫及家園重建計畫 此四大計畫為重建主要之政策 災害防救法中所規劃之中央政府各部門之權責與分工為內政部 風災 震災 重大火災 及爆炸災害 經濟部 水災 旱災 公用氣體與油料管線 輸電線路災害 農業委員會 寒害 土石流災害 交通部 空難 海難及陸上交通事故 行政院環境保護署 毒性化 學物質災害 參見圖 圖 災後重建相關法令時間軸示意圖 資料來源 資料來源 來源 本研究繪製 研究繪製 繪製 30

53 第二章 文獻回顧 圖 災害防救法各行政部門分工與執掌示意圖 資料來源 資料來源 李維森 2007 來源 李維森 關於震災 風災之災後復原重建之防救業務權責 其中 1.財政 金融措施之支援 2.毀損設施之迅速修復 3.交通中斷災區緊急疏散措施 4.稅捐之減免或緩徵 5.災民之 低利貸款 6.財源之籌措 此六項分工之權責於震災 風災等不同災害時 各級政府復 原重建防救業務相關權責有所差異 參見表

54 大規模震災災前都市重建計畫之規劃 表 震災與風災災後復原重建防救業務權責差異表 項目 震災 風災 1.財政 金融措施之支援 行政院金融監督管理委員 財政部 行政院主計處 會 財政部 行政院主計處 地方政府 地方政府 2.毀損設施之迅速修復 內政部 經濟部 交通部 行 內政部 經濟部 交通部 政院農業委員會 行政院環境 行政院農業委員會 行政 保護署 行政院文化建設委員 院環境保護署 行政院公 會 行政院公共工程委員會 共工程委員會 地方政府 地方政府 3.交通中斷災區緊急疏散 措施 地方政府 4.稅捐之減免或緩徵 行政院金融監督管理委員 行 政 院 金 融 監 督 管 理 委 員 會 財政部 地方政府 會 財政部 5.災民之低利貸款 內政部 地方政府 6.財源之籌措 內政部 經濟部 交通部 內政部 經濟部 交通部 行 行政院農業委員會 行政 政院農業委員會 行政院主計 院衛生署 教育部 行政 處 地方政府 院主計處 地方政府 資料來源 資料來源 來源 本研究整理 研究整理 32 行政院金融監督管理委員會