角 度 出 发, 把 近 代 文 官 制 度 作 为 资 本 主 义 民 主 政 治 的 重 要 内 容 加 以 宣 传 和 倡 导, 要 求 建 立 新 的 文 官 制 度 中 国 广 大 旧 文 人 历 来 把 学 忧 登 仕 视 为 功 成 名 就 的 理 想 和 希 望, 把 谋 得 一 官

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1 南 京 政 府 公 务 员 制 度 ( ) 考 析 董 舟 南 京 国 民 政 府 在 学 习 西 方 近 代 文 宫 制 度 和 借 鉴 南 京 临 时 政 府 等 文 官 法 的 基 础 上, 初 步 制 定 和 推 行 了 公 务 员 法 1930 年 至 1937 年, 公 务 员 制 从 无 到 有, 日 趋 完 善, 是 公 务 员 制 度 最 为 典 型 最 为 重 要 的 时 期 本 文 仅 对 此 时 期 进 行 初 步 探 讨 e 一 南 京 政 府 公 务 员 制 度 产 生 的 历 史 条 件 孙 中 山 早 在 辛 亥 革 命 前 就 设 想 建 立 新 的 文 官 秩 序. 中 华 民 国 临 时 政 府 成 立 后, 他 立 即 付 诸 实 践 首 先 F 于 大 总 统 下 设 佳 叙 局, 掌 理 宫 员 任 免 升 迁 等 事 务 其 次, 督 令 法 制 局 编 撰 各 种 文 官 法 草 案 一 个 月 内, << 文 官 考 试 委 员 官 职 令 草 案 文 官 考 试 令 草 案 和 任 官 令 草 案 等 就 被 制 定 出 来 然 而, 这 些 法 案 的 产 生 适 值 南 北 议 和, 未 经 参 议 院 审 议 通 过, 更 未 得 到 实 施 袁 世 凯 任 大 总 统 时 期, 相 继 颁 布 了 文 官 任 职 令 文 官 保 障 法 草 案 文 官 考 试 法 草 案 文 官 惩 戒 条 例 问 初 步 形 成 了 一 套 文 官 法 实 施 却 极 为 有 限, 唯 一 值 得 提 及 的 是 1916 年 的 文 官 考 试 和 1914 年 试 验 性 质 的 县 知 事 考 试 长 期 的 吏 治? 昆 乱 引 起 了 社 会 广 泛 不 满, 来 自 广 大 知 识 分 子 和 中 下 层 官 吏 要 求 建 立 新 的 官 吏 秩 序 的 呼 声 越 来 越 高 先 进 的 知 识 分 子 大 量 汲 取 西 方 资 本 主 义 社 会 政 治 学 说 的 养 料, 从 国 家 进 步 的 167

2 角 度 出 发, 把 近 代 文 官 制 度 作 为 资 本 主 义 民 主 政 治 的 重 要 内 容 加 以 宣 传 和 倡 导, 要 求 建 立 新 的 文 官 制 度 中 国 广 大 旧 文 人 历 来 把 学 忧 登 仕 视 为 功 成 名 就 的 理 想 和 希 望, 把 谋 得 一 官 半 职 视 为 重 要 出 路 科 举 废 除 后, 广 大 旧 文 人 丧 失 了 " 入 仕 " 机 会 他 们 从 利 己 的 角 度 激 烈 抨 击 混 乱 的 吏 治 F 也 要 求 建 立 新 吏 制 3 旧 官 场 每 逢 长 官 撤 换, 总 有 犬 批 官 吏 随 之 更 动, 有 时 如 疾 风 扫 叶, 无 一 幸 兔 这 使 中 下 级 官 吏 缺 乏 稳 定 感, 十 分 羡 慕 西 方 公 务 员 制 度 对 事 务 宫 的 保 障, 希 望 能 凭 借 个 人 才 学, 在 政 府 中 稳 定 升 迁, " 不 问 政 策 之 若 何,- 长 官 之 谁 某 "1 无 论 是 临 时 政 府 的 文 宫 法 还 是 北 洋 政 府 的 文 官 法, 都 是 参 照 西 方 公 务 员 制 度 制 定 的, 在 许 多 方 面 开 始 从 封 建 的 文 官 制 脱 胎, 向 近 代 文 官 制 进 化 首 先, 它 开 始 区 分 政 务 官 与 事 务 官, 将 行 政 官 分 为 总 统 特 令 任 命 和 锤 叙 局 资 格 任 命 两 部 分 F 即 将 文 官 分 为 特 筒 荐 委 四 等 F 特 任 为 政 务 宫, 不 受 资 格 限 制, 由 大 总 统 将 令 任 命, 并 可 随 时 免 职 特 任 以 下 为 事 务 官, 依 任 用 法 由 锤 叙 局 任 命, 并 受 文 官 保 护 法 保 障, 户 不 得 任 意 免 职 其 二 F 结 束 中 国 长 期 以 来 实 物 捧 禄 的 历 史, 官 捧 一 律 以 货 币 支 付, 并 由 年 棒 向 月 棒 过 渡. 其 三, 将 文 官 的 范 围 由 单 纯 的 行 政 扩 展 到 外 交 司 法 技 术 和 警 察 其 四 F 废 除 封 建 的 举 荐 捐 纳 和 荫 } 览 F 规 定 了 事 务 宫 的 任 用 一 律 以 资 格 为 根 据 所 有 这 些 为 南 京 国 民 政 府 制 定 的 公 务 员 法 提 供 了 基 础 考 试 院 的 建 立 为 公 务 员 制 度 的 制 定 和 推 行 提 供 了 组 织 保 证 1928 年 10 月, 国 民 政 府 公 布 了 国 民 政 府 组 织 法 和 考 试 院 组 织 法 们 规 定 考 试 院 为 国 民 政 府 最 高 考 试 机 关, 掌 理 考 选 佳 叙 事 宜 所 有 公 务 员 均 须 依 法 律, 经 考 试 院 考 选 锥 叙 方 得 任 用 经 过 一 年 多 的 筹 备, 考 试 院 于 1930 年 1 月 正 式 成 立, 下 设 考 选 委 员 会 和 佳 叙 部 从 此, 考 试 院 担 负 起 制 定 和 监 督 执 行 考 选 错 叙 的 职, 1 陈 之 迈 ( 中 国 政 府 ), 商 务 印 书 馆, 1942 年, 第 二 册, 第 212 页. 168.

3 责 二 制 定 与 强 制 推 行 1. 淘 汰 庸 劣 F 纯 洁 宫 吏 队 伍. 南 京 政 府 建 立 初 期 F 中 央 和 地 方 机 关 十 分 温 乱 为 统 一 用 人 权 F 建 立 和 推 行 新 的 文 官 制 度 F 必 须 对 旧 吏 进 行 一 次 普 查 和 淘 汰 这 项 工 作 是 由 到 别 审 查 完 成 的 J& 别 审 查 是 对 现 有 公 务 员 的 审 查 F 其 目 的 是 裁 撤 不 合 格 的 官 吏 z 明 了 宫 吏 队 伍 现 状 F 为 制 定 官 规 提 供 参 考, 对 " 具 有 学 识 积 有 劳 绩 者 F 确 定 其 资 格 '1 F 为 日 后 中 央 正 式 任 命 提 供 依 据 班 别 审 查 标 准 分 为 资 格 和 成 绩 两 大 类 资 格 是 公 务 员 的 学 识 d 和 经 验 程 度 成 绩 是 平 日 的 工 作 成 绩 资 格 分 为 四 种 : (-) " 革 命 功 勋 " " 缔 造 党 国 为 民 先 锋 努 力 多 年 气 " 者 为 革 命 功 勋 对 " 党 国 ' 有 特 殊 勋 劳 或 致 力 革 命 十 年 以 上 者, 有 资 格 保 留 简 任 职 p 七 年 以 上 者 保 留 荐 任 职 F 五 年 以 上 者 F 可 保 留 委 任 职 ( 二 ) 学 历 z 简 任 官 须 有 国 内 或 国 外 大 学 学 历, 兼 有 专 门 研 究 成 果 F 或 曾 任 国 立 大 学 教 授, 荐 任 须 有 大 学 学 历, 委 任 须 有 中 学 以 上 学 历 ( 三 经 历 z 公 务 员 如 无 以 上 资 格, 就 须 从 政 多 年 F 熟 悉 所 任 职 务 简 任 须 曾 任 简 任 职 一 年 以 上 或 荐 任 两 年 以 上 ( 四 考 试 及 格 s 荐 任 官 须 经 过 高 等 考 试 并 及 格, 委 任 官 须 经 过 普 通 考 试 并 及 格 成 绩 类 由 各 机 关 首 脑 和 各 级 长 官 根 据 属 撩 属 吏 的 平 时 工 作 成 绩 予 以 评 判, 分 别 等 差 等 差 分 为 甲 乙 丙 ' 丁 四 种 2 按 以 上 标 准 p 审 查 结 果 为 合 格 降 级 降 等 不 及 格 和 不 予 JN. 别 五 种 F 考 试 院 将 审 查 结 果 上 报 国 民 政 府 或 通 知 机 关, 不 及 格 和 l 不 予 JN. 别 者 予 以 免 职 p 合 格 者 按 照 原 官 等 发 给 证 书, 仍 以 原 官 1 国 民 政 府 考 试 院 编 印 4: 考 试 院 总 报 告 书 ), 1934 年, 第 528 页. 2 国 民 政 府 考 试 院 编 4: 中 华 民 国 二 十 - 二 十 二 年 俭 叙 年 鉴 )( 以 下 简 称 锥 叙 年 鉴 >> ), 南 京 大 陆 印 书 馆, 1934 年, 第 256 页. 169

4 任 用, 降 级 降 等 者 按 照 应 降 等 级 发 给 证 书, 以 应 降 之 等 级 任 用 Ji 别 审 查 于 1930 年 6 月 开 始 办 理, 预 计 同 年 12 月 结 束 然 而, 推 行 远 不 象 考 试 院 预 料 的 那 么 容 易 地 方 实 力 派 统 治 的 地 区 " 为 政 令 所 不 及 "1 z 与 共 产 党 领 导 的 根 据 地 毗 连 省 份," 每 忙 于 军 事 之 成 付, 无 从 照 办 "2 截 止 班 别 审 查 结 束 p 仅 审 定 了 5, 427 案, 共 56, 361 人, 而 全 国 应 依 法 进 行 班 审 的 现 任 人 员 为 数, 在 " 十 六 万 上 下 "3 由 于 颤 审 的 " 效 用 未 能 普 及 ", 考 试 院 决 定 于 1934 年 7 月 开 始 办 理 现 有 公 务 员 登 记, " 以 资 救 济, 而 补 班 别 之 遗 '3 所 谓 现 有 公 务 员 登 记, 实 际 是 盟 审 的 继 续, 仍 然 依 照 现 审 资 格 和 成 绩 为 标 准, 对 登 记 人 一 一 审 查, 合 格 者 留 用, 不 合 格 者 不 予 登 记 班 审 和 登 记 是 对 混 乱 的 官 吏 队 伍 采 取 的 第 一 次 强 制 性 措 施, 是 公 务 员 制 度 建 立 不 可 缺 少 的 一 步 它 对 公 务 员 任 用 法 的 制 定 具 有 重 要 意 义 公 务 员 任 用 资 格 规 定 过 宽, 不 足 以 防 仕 途 之 滥, 过 严 不 足 以 网 罗 人 才 现 审 对 公 务 员 素 质 水 平 的 调 查, 为 制 定 资 格 适 当 的 任 用 法 提 供 了 依 据 以 " 不 合 格 " 和 " 不 予 到 别 " 的 形 式 剔 除 了 超 员 和 庸 员 经 过 审 查, 被 淘 汰 的 人 员 高 达 11, 769 人 F 占 参 加 班 审 总 数 的 % 5, 不 仅 减 少 了 大 量 人 员 空 缺 F 为 攻 府 机 构 股 收 新 鲜 血 液 提 供 了 可 能 2. 集 中 人 事 权, 确 立 资 格 任 用 清 末 打 破 了 旧 的 文 官 任 用 秩 序 F 却 没 建 立 起 新 的, 任 用 权 逐 渐 被 各 级 官 吏 分 享 国 民 政 府 建 都 南 京 后, 积 极 准 备 收 画 任 用 权, 制 定 标 准, 确 立 资 格 任 用 F 结 束 无 秩 序 状 态 1930 年 11 月 F 国 民 政 府 下 令 " 嗣 后 任 用 官 吏 均 须 依 照 正 式 程 序 办 理 F 不 得 仍 旧 任 意 变 遇, 以 重 锥 政 将 各 级 人 员 任 用 权. 123 锥 叙 年 鉴 >>, 第 国 民 政 府 行 政 院 新 闻 周 << 俭 叙 制 度 >>, 1947 年, 第 3 页. 5 国 民 政 府 秘 书 ~, << 考 试 院 施 政 成 绩 统 计 >>, 1937 年 << 袭 >> 6 f 锥 叙 年 鉴 >, 第 214 页. 170.

5 . 进 行 了 明 确 划 分 F 歪 于 任 用 人 员 应 具 备 的 资 格 仍 没 有 涉 及, 各 机 关 的 任 用 标 准 不 -, 有 的 过 严 F 有 的 过 宽 1933 年 3 月, 国 民 政 府 公 布 了 公 务 员 任 用 法 川 作 为 任 用 的 统 一 依 据 任 用 法 对 各 级 事 务 宫 的 任 用 资 格 规 定 得 非 常 详 细 官 将 考 试 及 格 作 为 任 用 的 第 4 资 格, 规 定 凡 " 经 高 等 考 试 及 格 或 高 等 考 试 相 当 之 特 种 考 试 及 格 者 " 有 资 格 任 荐 任 官 ; " 凡 经 普 通 考 试 及 格 或 与 普 通 考 试 相 当 之 特 种 考 试 及 格 者 ", 有 资 格 任 委 任 官 各 机 关 在 任 用 荐 委 任 官 员 时," 应 就 分 发 之 考 试 及 格 人 员 优 先 任 用 " 学 历 也 是 任 用 的 资 格 之 -, " 在 学 术 上 有 特 殊 著 作 或 发 明, 经 审 查 合 格 者 ", 可 任 筒 任 宫, 在 " 教 育 部 认 可 的 国 内 外 大 学 毕 业 而 有 专 门 著 作 经 审 查 合 格 " 者 F 可 任 荐 任 官, " 专 科 以 上 学 校 毕 业 " 者 F 可 任 委 任 官 任 宫 经 历 也 属 任 用 资 格 之 歹 tl: 当 荐 任 宫 升 为 简 任 宫 时 F 须 曾 任 最 高 级 荐 任 官 两 年 以 上 F 委 任 官 升 荐 任 宫 时, 须 曾 任 委 任 官 两 年 以 上 F 委 任 的 任 用 须 曾 连 任 雇 员 三 年 以 上 勋 芳 和 工 作 年 限 也 作 为 一 项 任 用 资 格 E " 曾 于 中 华 民 国 有 特 殊 勋 劳, 或 致 力 革 命 十 年 以 上 而 有 勋 劳 " 者 F 可 为 简 任 z " 七 年 以 上 而 有 成 绩 " 者 可 为 荐 1f; " 五 年 以 上 而 有 成 绩 者 " 可 为 委 任 1 任 用 法 还 明 确 了 各 级 官 的 任 用 程 序 它 规 定, 各 机 夫 将 拟 任 筒 荐 职 人 员 呈 报 国 民 政 府 内 政 部 F 内 政 部 转 交 考 试 院 审 查, 合 格 后 由 内 政 部 以 国 民 政 府 名 义 任 命 委 任 职 的 任 用 由 上 级 长 官 委 任 自 1933 年 4 月 至 1936 年 底, 全 国 拟 任 人 员 16, 035 人 F 合 格 者 14, 001 人 F 其 中 简 任 官 613 人 F 荐 任 宫 2, 547 人, 委 任 官 12, 057 人 这 些 人 员 是 经 考 试 院 依 任 用 法 严 格 衡 量 取 得 正 式 任 用 的, 比 起 经 过 现 审 留 用 的 公 务 员 有 更 高 的 素 质 仅 从 学 历 上 看 F 新 任 人 员 受 过 专 科 以 上 教 育 的, 简 任 官 中 有 90% 以 上, 荐 任 官 中 有 1 4 处 叙 年 鉴 ). 第 258 页. 171

6 38 0/0 以 上, 委 任 官 中 有 63 0/0 以 上 而 凭 借 工 作 经 历 取 得 任 用 的 简 任 宫 不 足 10%, 荐 任 宫 不 足 22%, 现 任 人 员 中 受 过 专 科 以 上 教 育 的 简 任 有 78%, 荐 任 有 81 侈, 委 任 有 39%, 其 余 的 或 受 中 小 学 教 育, 或 根 本 没 受 过 教 育 新 任 人 员 大 多 受 过 现 代 教 育 F 有 很 多 还 受 过 西 方 教 育 F 比 l 日 有 人 员 具 有 更 强 的 竞 争 力 F 具 有 逐 步 取 代 旧 有 人 员 的 可 能, 在 客 观 上 起 到 了 带 动 和 促 使 旧 有 公 务 员 自 我 提 高 的 作 用 中 国 传 统 的 文 官 制 是 君 主 恩 赐 制, 官 无 论 大 小, 都 是 君 主 的 奴 仆 p 君 主 可 以 随 意 任 命 臣 民 为 宫, 也 可 以 任 意 贬 官 为 民 任 用 法 将 事 务 宫 的 任 用 权 从 最 高 统 治 者 手 中 转 到 考 试 院 和 内 政 部, 使 文 官 制 完 成 了 由 君 主 恩 赐 向 资 格 任 用 的 转 变, 具 备 了 现 代 文 官 制 度 的 根 本 特 征 另 外,<< 任 用 法 P 是 文 官 制 度 中 的 核 心 法 规, 它 的 制 定 与 推 行 为 今 后 统 一 考 绩, 统 一 捧 禄, 统 一 教 育 培 训 等 一 系 列 公 务 员 法 规 的 制 定 和 实 施, 打 下 了 基 础 3. 确 立 考 试 P 选 拨 人 才 考 试 院 成 立 前, 南 京 国 民 政 府 就 制 寇 和 颁 布 了 考 试 法 川 这 个 考 试 法 所 规 定 的 考 试, 完 全 区 别 于 中 国 古 代 文 官 考 试, 从 形 式 上 看, 它 将 考 试 分 为 三 大 类 z 高 等 考 试 普 通 考 试 特 种 考 试, 并 详 细 规 定 了 各 种 考 试 的 应 考 资 格 举 办 机 关 和 分 配 任 用 高 等 考 试 由 考 试 院 直 接 举 办, 考 试 及 格 者 由 考 试 院 分 发 中 央 和 地 方 以 荐 任 职 任 用 普 通 考 试 由 各 省 举 办 ( 首 都 普 通 考 试 由 考 试 院 举 办 ), 考 试 及 格 者 由 举 办 单 位 以 委 任 职 分 发 到 本 地 各 机 关 任 用 高 考 和 普 考 每 年 或 每 隔 一 年 举 办 一 次 如 中 央 和 地 方 遇 有 特 殊 情 况, 可 举 行 相 当 于 高 等 考 试 和 普 通 考 试 的 临 时 考 试, 即 特 殊 考 试 从 考 试 内 容 上 看, 公 务 员 考 试 摒 弃 了 中 国 古 代 科 举 考 试 的 单 一 性, 综 合 英 美 两 国 考 试 之 长, 采 取 "Ji 才 " 和 " 专 才 " 兼 顾, 知 识 与 经 验 并 重 的 考 试 方 法 考 试 分 一 二 三 试 一 试 注 重 通, 172

7 才 F 是 基 础 知 识 考 试 F 包 括 党 义 国 文 宪 法 等, 二 试 为 专 门 知 识 考 试 P 是 为 不 同 类 别 的 考 试 人 员 设 立 的 专 业 知 识 考 试 F 三 试 为 国 试, 考 察 应 考 人 的 处 理 问 题 的 能 力 1 考 试 任 用 的 全 过 程 包 括 考 试 分 发 和 任 用 三 个 环 节 及 格 人 员 的 如 何 分 发 F 如 何 任 用, 还 需 要 有 相 应 的 法 规 加 以 制 度 化 1931 年 9 月 考 试 院 呈 请 国 民 政 府 公 布 了 4 第 一 届 高 等 考 试 及 格 人 分 友 规 程 所 谓 " 分 发 " 是 指 将 考 试 及 格 人 员 分 配 到 各 机 关 按 照 成 绩 高 低 委 以 不 同 等 级 的 职 位 规 程 规 定, 及 格 排 列 最 优 者 ( 一 般 只 有 一 个 ), 分 配 到 机 关 按 荐 任 官 待 遇 任 用, 遇 有 荐 任 职 空 缺 时 F 优 先 正 式 任 命 为 荐 任 宫 F 考 列 优 等 或 中 等 有 一 年 委 任 经 验 者, 以 荐 任 官 见 习 规 程 还 规 定 F 试 署 和 学 习 期 限 为 一 年 F 成 绩 优 良 ' 者 F 由 所 属 机 关 申 请 考 试 院 和 内 政 部 F 试 署 者 转 为 实 授, 学 习 者 转 为 试 署 1931 年 7 月, 考 试 院 依 照 考 试 法 川 隆 重 举 行 了 第 一 届 高 考, 2177 名 来 自 全 国 各 地 的 考 生, " 济 济 一 堂 F 气 象 严 肃 'p 经 过 一 二 三 试 F 选 拔 出 一 百 名 及 格 人 员 同 年 9 月, 考 试 及 格 人 员 陆 续 被 分 配 到 中 央 和 地 方 机 关 分 支 十 分 顺 利, 任 用 却 是 个 极 敏 感 的 问 题, 人 员 分 发 到 机 关 后 F 立 刻 遭 到 不 同 形 式 的 抵 制. 在 地 方, 荐 任 宫 的 职 位 很 高 F 省 秘 书 长 各 厅 厅 长 各 县 县 长 都 是 由 荐 任 官 充 任 的 这 些 宫 职 的 任 命 历 来 把 持 在 省 主 席 手 里 奉 公 守 法 的 省 主 席 在 许 可 范 围 内 任 用 亲 信 F 大 胆 妄 为 的 则 敲 诈 勒 索 F 实 官 蕾 爵 有 的 省 故 意 压 低 分 发 人 员 薪 棒, 其 薪 停 往 往 不 及 分 支 到 中 央 或 江 苏 浙 江 等 地 同 类 人 员 薪 棒 的 一 半 分 发 到 这 里 的 及 格 人 员 纷 纷 申 请 改 派 它 处 中 央 机 关 不 敢 强 硬 抵 制 F 便 拖 延 试 署 和 学 习 期 限, 即 使 遇 有 荐 任 职 空 缺 也 不 予 以 实 授 或 试 署 截 止 到 1933 年 9 月 第 二 次 高 等 考 试 举 办 前, 100 名 合 格 人 员 只 有 8 人 真 正 被 任 用 2 1 国 民 政 府 考 试 院 秘 带 她 ( 增 订 考 试 院 法 规 汇 刊 >. 第 109 页. 2 李 芦 洲 << 国 民 政 府 的 政 绩 >>. 中 央 书 局 年, 第 79 页. 17~

8 第 一 次 高 等 考 试 和 分 发 任 用 的 成 功 与 否 影 响 很 大," 分 发 之 效 力 如 何 F 实 为 考 试 权 独 立 之 试 金 石 ", " 非 推 行 尽 致, 元 以 树 风 声 F 非 任 使 有 方, 无 以 示 佳 重 "1 为 此, 从 1931 年 11 月 至 1933 年 10 月, 考 试 院 与 行 政 院 四 次 联 合 发 布 命 令, 督 促 各 机 关 尽 快 任 命 分 发 人 员, 若 分 发 人 员 继 续 得 不 到 任 用, 须 上 报 考 试 院 申 明 原 因 经 两 院 的 共 同 努 力 F 第 一 届 高 考 任 用 取 得 了 完 满 成 功 此 后, 考 试 院 又 较 顺 利 地 进 行 了 三 次 高 等 考 试 三 次 首 都 普 考 和 十 六 省 普 考 考 试 任 用 是 国 民 政 府 推 行 公 务 员 制 度 的 较 大 成 果 首 先, 从 法 令 的 制 定 上 看, 考 试 院 制 定 了 高 等 考 试 及 格 人 员 分 发 规 程 和 普 通 考 试 及 格 人 员 分 发 规 程 问 详 细 规 寇 了 分 发 程 序 和 任 用 标 准, 使 考 试 分 发 {f: 用 三 个 环 节 都 有 法 可 循, 完 成 了 考 试 任 用 的 全 过 程 从 实 施 上 看, 南 京 政 府 切 实 举 行 了 几 次 考 试, 并 努 力 将 及 格 者 分 发 任 用 从 1931 年 至 1937 年 短 短 的 五 六 年 间, 及 格 分 发 人 员 总 计 1791 人, 占 国 民 政 府 这 几 年 以 各 种 资 格 新 任 用 人 员 总 数 的 百 分 之 十 强 2 其 次, 考 试 及 格 人 员 具 有 很 强 的 竞 争 力, 既 有 学 识 又 有 经 验 p 被 视 为 " 社 会 有 希 望 之 子 ", " 在 机 关 中 赢 得 了 重 用 和 晋 升, 其 晋 升 率 远 远 高 于 平 均 晋 升 率 "3 再 次, 减 少 了 人 才 浪 费 考 试 实 行 前, 知 识 分 子 与 一 般 工 作 人 员 一 样, 晋 升 很 慢, 从 雇 员 到 职 员, 再 从 委 任 荐 任 到 简 任 p 往 往 要 花 费 极 大 精 力 考 试 任 用 为 知 识 分 子 开 辟 了 一 条 捷 径, 稳 寇 了 一 大 批 知 识 分 子 F 同 时 也 减 少 了 不 必 要 的 人 才 浪 费 4. 举 办 补 习 教 育, 提 高 人 员 素 质 公 务 员 教 育 培 训 是 公 务 员 制 度 中 不 可 缺 少 的 一 部 分 中 国 古 代 文 官 制 度 中 没 有 培 训 文 官 的 内 容, 文 官 在 任 用 前 完 成 一 般 教 育 后 就 不 再 接 受 政 府 培 训 南 京 临 时 政 府 和 北 洋 政 府 制 定 的 文 官 法 ' 1 据 考 试 院 施 政 成 绩 统 计 E 推 算. 23 俭 叙 年 鉴 ), 第 442 页. 174

9 令 也 没 有 培 训 内 容 考 试 院 参 考 欧 美 各 国 培 训 经 验 F 考 察 各 机 夫 情 况 p 庆 远 了 公 务 员 补 习 在 育 原 则 当 时 各 机 关 p 尤 其 是 地 方 省 市 县 机 关 工 作 人 员 文 化 水 平 低 p 绝 大 部 分 没 有 受 过 高 等 教 育 F 相 当 一 部 分 人 没 有 受 过 :)1 等 教 育 他 们 首 先 需 要 的 是 基 础 知 识 的 补 习 教 育 F 其 次 才 是 业 务 培 训 根 据 这 一 状 况 F 考 试 院 于 1933 年 3 月 拟 寇 并 公 布 了 公 务 员 补 习 教 育 通 则 h 规 定 z 公 务 员 补 习 教 育 由 各 机 夫 自 行 主 持 p 或 若 干 机 关 联 合 主 持 p 建 立 稳 寇 的 教 育 机 掏 负 责 该 项 事 宜 F 所 有 公 务 员 一 律 接 受 补 习 教 育 F 曾 受 过 专 门 学 校 以 上 教 育 或 工 作 确 有 特 殊 情 况 者 可 以 免 缓, 补 习 教 育 分 基 础 科 和 专 业 科 两 种 y 前 者 注 重 一 般 基 础 知 识, 使 公 务 员 获 得 全 面 发 展, 后 者 是 针 对 公 务 员 的 职 务 和 工 作 进 行 专 门 知 识 和 特 殊 技 能 培 养 补 习 教 育 考 试 每 半 年 举 行 次 ( 各 机 关 自 行 办 理 ), 成 绩 优 良 者 奖 励 F 成 绩 优 异 者 得 以 晋 级 1. 通 则 公 布 后 F 各 机 关 陆 续 举 办 补 习 教 育 中 央 各 院 部 执 行 最 为 迅 速 p 有 的 以 院 为 单 位, 有 的 以 部 会 为 单 位 分 别 组 织 " 教 育 委 员 会 ", 开 设 讲 习 班 和 研 究 班, 时 间 从 4 个 月 至 6 个 月 不 等 学 科 分 为 基 本 科 和 专 门 科, 基 本 科 有 宪 法 行 政 法 行 政 管 理 政 治 概 论 中 国 历 史 地 理 国 文 国 际 法 等 专 门 科 有 打 字 速 记 油 印 书 法 薄 记 电 务 外 文 等 学 习 期 满 后 F 各 院 部 会 举 行 了 考 试, 并 按 成 绩 不 等 予 以 奖 励 F 考 试 院 还 将 补 习 考 试 成 绩 作 为 考 绩 成 绩 的 1/5, 将 补 习 教 育 与 考 绩 联 系 起 来, 增 进 了 补 习 教 育 的 效 果 在 地 方 F 受 经 费 人 员 等 限 制 P 不 能 成 立 讲 习 班 或 与 之 性 质 相 同 的 研 究 班 F 基 本 采 取 读 书 自 修 的 办 法 F 省 政 府 设 立 县 公 务 员 教 育 函 授 部, 解 答 疑 难 和 考 查 成 绩 F 以 汉 口 市 政 府 举 行 最 早, 以 " 山 西 各 县 政 府 为 最 盛 "2, 边 远 省 份 1 国 民 政 府 考 试 院 秘 书 生 /;: C 增 订 考 试 院 法 规 汇 刊 >, 第 233 << 俭 叙 年 鉴 ). 第 59B 页. 175

10 和 新 疆 西 康 四 川 贵 州 两 广 等 地 没 有 执 行 教 育 培 训 对 国 民 政 府 来 说 事 属 首 也 J, 无 可 遵 循, << 公 务 员 补 习 教 育 通 则 是 暂 行 办 法, 不 是 一 个 完 整 的 公 务 员 培 训 法, 缺 乏 硬 性 规 定, 使 各 机 关 的 补 习 教 育 难 于 制 度 化 5. 实 行 考 绩, 奖 优 罚 劣. 考 绩 是 公 务 员 管 理 的 重 要 环 节 F 用 以 作 为 公 务 员 晋 升 降 级 奖 惩 任 免 和 工 资 的 重 要 依 据 通 过 考 核, 可 按 素 质 高 低 以 劳 绩 大 小 选 拔 人 才, 防 止 以 好 恶 恩 怨 为 标 准 用 人 促 使 公 务 员 尽 心 尽 责 F 提 高 效 率 防 止 公 务 员 假 公 济 私 贪 污 腐 化 1929 年 11 月 F 考 试 院 建 立 之 前, 国 民 政 府 就 公 布 了 考 绩 法 由 于 缺 乏 经 验 F 此 法 有 许 多 漏 洞 1935 年 7 月, 考 试 院 又 制 定 出 公 务 员 考 绩 法 川 将 过 去 一 年 两 考 改 为 一 年 一 年 考, 三 年 一 总 考 F 年 考 每 年 12 月 举 办 F 奖 惩 分 为 六 等 它 将 考 绩 曾 与 晋 级 升 等 和 解 职 联 系 起 来 F 奖 优 罚 劣 总 考 和 年 考 的 最 高 奖 励 分 别 为 升 等 和 晋 级, 最 大 惩 罚 是 解 职 为 防 止 各 机 关 利 用 考 绩 循 私 舞 弊, 以 晋 级 升 等 作 交 易, << 公 务 员 考 绩 法 还 对 晋 级 升 等 和 解 职 率 作 了 硬 性 规 定, 晋 升 的 比 率 为 z 简 任 官 每 年 人 数 不 得 超 过 1/3, 荐 任 官 不 得 超 过 1/5, 委 任 官 不 得 超 过 1/7 荐 任 官 升 等 不 得 超 过 现 有 荐 任 官 的 1/10, 委 任 官 不 得 超 过 1/20 使 各 机 关 每 年 公 务 员 的 平 均 晋 升 率 限 制 在 22.3% 以 下 F 升 等 率 在 5% 以 下 年 考 的 解 职 率 为 2 侈, 总 考 的 解 职 率 为 8 侈, 解 职 后 所 留 空 缺 F 以 考 试 及 格 人 员 补 充 公 务 员 考 绩 法 公 布 的 时 间 比 较 晚, 仅 仅 主 持 了 两 次 考 绩 ( 年 ), 加 之 抗 战 爆 发, 考 绩 在 实 施 上 受 到 影 响 F 收 效 有 限 F 仅 从 数 字 上 看 F 第 一 届 考 绩 人 数 为 8239 人, 第 二 届 为 8882 人, 还 不 及 全 国 公 务 员 总 数 的 1/20 然 而 考 绩 法 诞 生 的 本 身 就 是 一 个 成 绩 隋 唐 时 期, 经 历 代 的 继 承 和 发 展, 形 成 了 一 整 套 完 整 的 考 课 绩 ) 制 度, 清 后 便 名 存 实 亡 了 在 考 绩 荒 废 了 近 百 年 后 F 国 民 政 府 制 定 考 绩 法 p 恢 复 和 确 立 考 绩 制 度, 无 疑 是 176

11 具 有 很 大 意 义 的 另 外, 考 绩 制 度 的 初 步 实 施, 使 公 务 员 为 了 争 取 记 功 升 等 和 升 级 而 尽 力 提 高 效 率, 为 了 避 兔 降 级 降 等 和 解 职 而 尽 量 不 出 错 误 或 少 出 错 误, 这 对 当 时 推 行 考 绩 比 较 彻 底 的 地 区 F 起 到 了 严 肃 吏 治, 提 高 行 政 效 率 的 作 用 6. 确 在 官 规 待 遇, 明 确 义 务 权 利 官 规 是 公 务 员 所 应 遵 守 的 职 业 规 范, 维 护 公 务 员 职 业 道 德 的 法 规 国 民 政 府 于 1931 年 6 月 公 布 了 官 吏 服 务 规 程 >>, 这 是 国 民 政 府 公 务 员 官 规 的 核 心 法 令 z 在 此 前 后 F 还 公 布 了 公 务 员 交 代 条 例 限 制 官 吏 兼 职 令 政 府 职 员 给 假 条 例 公 务 员 不 得 参 加 各 种 民 众 运 动 令 公 务 员 出 差 不 得 向 地 方 需 索 旅 费 令 宣 誓 令 等 20 余 条 法 令 这 些 法 令 从 五 个 方 面 规 应 了 公 务 员 必 须 忠 于 职 守 忠 于 国 家 应 " 依 法 律 命 令 所 寇, 忠 心 努 力 F 恪 守 誓 言, 执 行 职 务 '," 不 营 私 舞 弊 接 受 赌 赂 ", 不 利 用 职 务 优 势 力 日 害 于 人 F 其 二 F 服 从 上 级, 不 得 违 抗, 主 管 长 宫 与 兼 管 长 官 同 时 发 令 时, 以 主 管 长 官 为 准 z 其 三 F 限 制 公 务 员 兼 职 一 般 公 务 员 不 得 兼 职, 因 特 殊 情 况 必 须 兼 职 时, 只 能 兼 职, 不 得 兼 薪 z 其 四 F 政 府 官 员 " 恪 守 总 理 遗 嘱 p 服 从 党 义 'F 不 得 公 开 发 表 批 评 政 府 的 言 论, 更 不 得 参 加 各 种 民 众 运 动 及 " 一 切 非 法 定 团 体 之 组 织 ", 不 得 有 反 对 政 府 行 动 z 其 五, 保 持 高 尚 操 行, 诚 实 清 廉 谨 慎 勤 勉, " 不 得 有 骄 纵 贪 惰 损 失 名 誉 之 行 为 "1 国 民 政 府 的 官 规 法 令 是 在 边 友 现 问 题 边 制 定 相 应 法 规 F 经 过 十 年 努 力 逐 步 建 立 起 来 的, 1939 年 公 布 的 完 整 的 官 规 大 法 公 务 员 服 务 法 便 是 在 它 的 基 础 上 产 生 的 待 遇 是 公 务 员 为 国 服 务 有 义 务 遵 守 国 家 规 定 的 官 规 F 同 时 也 有 权 利 获 得 国 家 保 障 它 包 括 职 位 保 障 抚 恤 棒 给 等 1 锥 叙 年 鉴 ). 第 112 页. 177

12 职 位 保 障 是 国 家 对 于 事 务 官 职 位 的 保 障 公 务 员 在 没 有 受 刑 法 惩 戒 法 的 宣 判 和 处 分 的 情 况 下 受 国 家 保 护, 任 何 人 和 机 关 不 得 予 以 随 意 免 职, 从 而 保 证 政 府 机 构 的 稳 定, 使 公 务 员 安 心 工 作, 增 进 效 率. 中 国 历 来 没 有 官 吏 职 位 保 障 的 传 统, 官 吏 随 时 有 被 解 职 和 调 任 的 可 能 F 国 民 政 府 也 始 终 没 有 制 定 和 实 施 保 障 法 然 而, 为 了 稳 定 公 务 员 队 伍 F 减 少 人 员 变 动 F 国 民 政 府 曾 有 针 对 地 采 取 了 一 些 限 制 o 1928 年 F 国 民 政 府 下 令 s " 嗣 后 事 务 官 不 应 随 政 务 官 每 到 一 地 便 人 员 大 换 班, 影 响 机 关 正 常 运 转 " 1934 年, 国 民 政 府 通 令, 瓢 别 审 查 合 格 人 员 为 合 法 国 家 公 务 人 员, 各 机, 关 " 不 得 无 故 免 职 " 后 又 在 公 务 员 惩 戒 法 中 规 定, 公 务 员 " 非 依 本 法 不 得 惩 戒 '1 公 务 员 保 障 措 施 的 实 施, 为 国 民 政 府 今 后 制 定 和 实 施 保 障 法 积 累 了 经 验 抚 恤 是 政 府 对 退 体 和 病 故 公 务 员 的 经 济 待 遇 南 京 政 府 初 期 没 有 制 定 抚 恤 法, 延 用 了 袁 世 凯 时 期 的 文 官 恤 金 令 此 令 所 规 定 的 恤 金 十 分 苛 刻, 公 务 员 退 休 或 死 后 无 保 障 它 的 最 大 弊 端 在 于 迫 使 公 务 员 在 服 务 期 间 为 日 后 积 累 钱 财 F 利 用 职 权 受 贿 贪 污 F 敲 诈 勒 索 国 民 政 府 于 1934 年 3 月 公 布 了 公 务 员 恤 金 条 例 川 大 大 提 高 了 恤 金 金 额 同 时 力 图 使 抚 恤 制 度 更 加 完 善, 减 少 漏 洞, 又 颁 布 了 公 务 员 恤 金 条 例 施 行 细 则 三 十 三 条 F 对 不 同 情 况 的 退 休 和 病 故 人 员 的 恤 金 作 了 详 细 规 定 1943 年 公 布 的 公 务 员 抚 恤 法 便 是 在 这 两 个 法 令 基 础 上 产 生 的 薪 棒 在 国 民 政 府 建 都 南 京 后 没 有 统 一 规 定, 官 等 官 捧 十 分 混 乱, 同 等 同 级 的 人 员 待 遇 往 往 悬 殊 很 大 薪 高 的 机 关 人 才 云 集, 人 浮 于 事 F 薪 低 的 机 关 则 人 才 缺 乏 F 疲 于 应 付 考 试 院 参 考 各 国 停 给 法 规, 考 察 各 地 经 济 状 况, 在 北 洋 文 官 棒 给 表 例 基 础 上 起 草 了 文 官 捧 给 条 例 F 并 附 有 文 官 捧 给 表 草 案 ( 后 改 为 暂 行 文 官 官 1 f 锥 叙 年 鉴 >>, 第 258 页. 178.

13 寺 官 停 表 >> ) 修 改 后 的 官 棒 表 将 各 官 等 之 间 增 加 了 一 些 级 别 p 使 公 务 员 有 了 经 常 升 迁 的 机 会 1933 年 9 月, 国 民 政 府 正 式 公 布 停 表, 规 定 今 后 新 任 行 政 人 员 一 律 以 该 表 为 依 据, 其 它 捧 给 条 例 一 律 不 得 使 用 同 时, 国 民 政 府 通 令 全 国, 考 试 院 对 于 公 务 员 的 棒 给 予 以 动 态 登 记, 每 月 将 新 任 人 员 造 册, 送 审 计 部 备 案, 审 计 部 按 所 送 名 册 审 核 各 机 关 预 算 官 捧 表 在 中 央 各 机 关 实 施 很 快, 在 地 方 各 省 市 政 府 也 逐 渐 以 此 表 划 分 等 级, 有 的 地 方 财 政 困 唯, 不 能 按 定 额 支 付, 则 统 一 按 表 的 第 二 项 说 明, 酌 量 降 低 棒 额 1 三 公 务 员 制 度 推 进 艰 难 的 主 要 原 因 Fg 方 公 务 员 制 度 是 西 方 完 成 资 产 阶 级 革 命 后 F 在 建 立 资 产 阶 级 民 主 政 治 的 同 时 逐 渐 建 立 和 完 善 的, 是 与 封 建 专 制 根 本 对 立 的 它 一 踏 上 中 国 这 块 封 建 主 义 根 深 蒂 固 的 土 地 便 遭 到 来 自 各 方 的 限 制 和 干 扰 1. 中 央 专 制 政 权 的 干 扰 国 民 政 府 为 了 专 制 统 治 的 巩 固 和 长 久, 一 面 借 用 西 方 公 务 员 制 度, 一 面 又 限 制 和 破 坏 公 务 员 制 度, 迫 使 考 试 院 制 定 有 关 条 款, 将 国 民 党 党 员 和 国 民 党 军 队 的 退 伍 军 人 塞 入 公 务 员 队 伍 p 保 护 他 们 免 受 公 务 员 法 的 约 束 和 冲 击, 限 制 非 国 民 党 党 员 进 入 政 府, 使 公 务 员 法 具 有 浓 厚 的 党 治 和 军 治 色 彰 在 以 国 民 党 员 充 任 公 务 员 方 面, 国 民 党 政 府 采 取 了 一 系 列 措 施 首 先, 优 待 政 府 中 的 现 有 党 员 由 于 历 史 的 原 因, 国 民 政 府 中 国 民 党 员 充 斥 的 现 象 极 为 严 重, 这 给 制 定 和 推 行 以 平 等 竞 争 为 原 则 的 公 务 员 制 度 带 来 了 许 多 困 难 政 府 中 的 国 民 党 员 为 数 多 能 量 大 F 是 国 民 党 实 行 一 党 统 治 的 基 础 这 批 人 中 固 然 有 1 俊 叙 年 鉴 >>; Ii( 宫 律 表 >>.179.

14 素 质 高 能 胜 任 的 公 务 员, 但 凭 着 党 籍 泪 入 政 府 的 人 也 为 数 不 少, 按 照 公 务 员 制 度 平 等 竞 争 的 原 则, 这 类 人 将 有 很 多 在 扫 地 出 门 之 列 考 试 院 制 定 的 <<. 别 审 查 条 例 任 用 法 和 推 行 的 瓢 别 审 查 任 用 审 查, 目 的 在 于 最 大 限 度 地 铲 除 政 府 内 闲 散 庸 钝 人 员, 而 国 民 政 府 却 在 这 两 个 法 规 中 塞 入 了 " 革 命 功 勋 " 的 条 款, 它 规 定 : " 曾 于 民 国 有 特 殊 勋 劳 或 致 力 国 民 革 命 " 若 干 年, 而 有 勋 劳 和 成 绩 者 F 便 可 留 任 或 升 任 简 任 宫 荐 任 官 和 委 任 官, 条 款 中 的 " 特 殊 勋 劳 " 和 " 有 助 劳 " " 有 成 绩 " 的 尺 度 无 法 把 握, 在 互 相 攀 比 中, 逐 渐 甩 开 了 " 勋 劳 " 和 " 成 绩 " 的 限 制, 凡 致 力 革 命 若 干 年 者 职 为 革 命 功 勋, 加 之 致 力 于 党 便 是 致 力 于 国, 党 龄 在 五 年 以 t 的 党 员 都 成 了 有 " 革 命 功 勋 " 安 然 留 在 政 府 里, 并 且 步 步 升 迁 根 据 公 务 员 任 用 审 查 合 格 人 员 资 格 统 计 表 推 算, 任 用 的 简 任 宫 中 有 32 畅, 荐 任 宫 中 有 12.5 侈, 委 任 宫 中 9.02 侈, 是 有 " 革 命 功 勋 ' 者 另 外, " 革 命 功 勋 " 也 为 新 党 员 辟 一 捷 径 F 随 着 时 间 的 推 移 p 新 党 员 变 成 了 老 党 员 F 同 样 享 受 " 革 命 功 勋 " 的 待 遇, 这 些 人 便 凭 借 党 籍 绕 开 了 平 等 竞 争 其 次, 限 制 非 国 民 党 人 士 进 入 政 府 一 ) 通 过 考 试 是 非 国 民 党 员 进 入 政 府 成 为 公 务 员 的 重 要 途 径 而 国 民 政 府 在 这 一 必 由 之 路 上 设 一 关 卡, 使 他 们 在 进 入 政 府 之 前 接 受 党 义 教 育 无 论 高 考, 普 考, 也 无 论 哪 一 类 别 的 考 试, 一 律 以 党 义 为 必 考 科 目, 不 及 格 者, 取 消 再 试 资 格, 无 论 才 学 多 高 一 律 不 予 录 用 1; ( 二 ) 国 民 政 府 还 制 定 宣 誓 令 >>, 使 每 一 公 务 员 ( 包 括 非 党 员 在 进 入 政 府 时 向 国 民 党 宣 誓 s " 恪 遵 总 理 遗 嘱, 服 从 党 义 如 违 背 誓 言, 愿 受 党 义 最 高 厉 之 处 罚 "2; ( 三 ) 国 民 政 府 将 党 义 作 为 公 务 员 补 习 教 育 的 必 修 课, 规 定 公 务 员 有 义 务 时 时 接 受 国 民 党 党 义 教 育 ; ( 四 规 定 政 府 用 人 " 如 遇 党 员 与 非 党 员 能 力 相 当 时,. 1 4 考 试 院 法 规 汇 编 罪, 第 21 页. 3 4 锥 叙 年 鉴 ), 第 120 页. 180

15 用 人 先 优 党 员 任 用 F 裁 员 先 优 非 党 员 裁 1 这 些 措 施, 限 制 了 大 量 政 治 中 立 和 持 不 同 政 见 的 社 会 贤 能 进 入 政 府, 严 重 损 害 了 公 务 员 法 广 罗 人 才 的 宗 旨 再 次, 为 党 务 人 员 转 为 公 务 人 员 提 供 方 便 为 使 党 务 人 员 直 接 从 党 务 机 关 进 入 政 府 机 关 成 为 公 务 员, 在 现 有 公 务 人 员 到 别 审 查 结 束 后, 国 民 党 中 央 执 行 委 员 会 开 始 对 现 有 党 务 人 员 实 行 距 别 审 查 1933 年 7 月, 通 过 了 党 务 人 员 盟 别 审 查 条 例 条 例 规 定, 党 务 人 员 " 曾 在 中 央 党 部 任 秘 书 一 年 以 上 或 中 央 党 部 任 科 主 任, 省 党 部 特 别 市 党 部 任 委 员 或 秘 书 二 年 以 上 者 ", 可 照 " 简 任 官 办 理 ", " 曾 在 中 央 党 部 任 科 主 任 总 干 事 一 年 以 上 者 F 或 省 党 部 特 别 市 党 部 或 海 外 总 支 部 任 秘 书 二 年 以 上 者 ", 按 " 荐 任 宫 办 理 " 条 例 还 规 定, 班 别 审 查 合 格 的 党 务 人 员," 由 中 央 执 行 委 员 会 分 发 给 证 书 " 中 央 执 行 委 员 会 " 将 审 查 结 果, 连 同 盟 别 审 查 表, 送 国 民 政 府 交 考 试 院 分 别 登 记 p 并 发 给 证 书 飞 这 就 是 说 F 纯 党 务 出 身 人 员 p 通 过 国 民 党 中 央 的 资 格 审 查 便 具 备 了 政 府 公 务 员 的 资 格 考 试 院 被 迫 接 受 这 个 事 实, 承 认 党 务 人 员 分 别 具 备 公 务 员 简 荐 委 任 资 格, 并 随 时 可 以 进 入 政 府 F 充 任 相 应 级 别 的 公 务 员 由 此 可 见, 党 务 人 员 藏 别 审 查 的 目 的 不 是 所 谓 " 整 理 党 务, 调 剂 人 才 ", 而 是 给 予 党 务 人 员 相 当 于 公 务 员 的 官 等, 用 官 等 在 党 务 人 员 和 公 务 人 员 之 间 划 等 号, 为 党 务 人 员 进 入 政 府 发 放 通 行 证 现 别 审 查 时, 中 央 执 委 会 还 经 常 借 口 " 颇 著 劳 绩 " " 以 资 激 励 ", 对 党 务 人 员 " 变 通 办 理 "2, 使 他 们 很 轻 易 就 取 得 相 当 高 的 资 格 相 比 之 下 党 务 人 员 获 得 筒 荐 委 任 资 格 较 公 务 人 员 容 易 得 多 以 军 人 充 任 公 务 员 南 京 国 民 政 府 是 在 战 争 中 建 立 的, 军 队 中 人 员 的 不 断 更 新, 出 现 了 源 源 不 断 的 退 伍 士 兵 和 中 下 级 军 官 1 陈 之 迈 << 中 国 政 府 第 二 册 第 221 页. 2 考 试 院 秘 书 处 4: 考 试 院 公 报 事 1933 年 第 8 期 第 46 页. 181 ~

16 军 佐 这 批 人 数 量 多, 能 量 大, 安 排 不 当, 一 旦 生 带 断 绝, 势 必 链, 而 走 险 F 酿 成 祸 乱, 同 时 也 会 影 响 今 后 新 兵 来 源 e 国 民 党 政 府 的 解 决 办 法 是 优 待 退 伍 军 人, 特 别 是 中 下 级 军 官 军 佐, 让 他 们 进 À 政 府 F 成 为 公 务 员 早 在 1928 年, 国 民 政 府 就 曾 友 布 国 民 革 命 退 伍 军 官 军 佐 考 试 任 用 条 例 h 它 规 定 " 凡 国 民 革 命 军 退 伍 军 官 佐 FF " 曾 在 军 事 学 校 毕 业 及 有 相 当 学 识 者 ", " 有 原 直 属 最 高 长 宫 之 保 荐 "F 参 加 由 考 试 院 主 持 的 考 试 及 格 人 员, 由 内 政 部 设 训 练 所 加 以 训 练 F 训 练 期 为 六 个 月 至 一 年, " 封 11 练 完 毕 后 F 由 内 政 部 详 定 等 2 次, 呈 准 政 府 分 发 各 省, 优 先 以 县 长, 警 官 及 县 政 府 佐 治 人 员 等 职 任 用 "1 这 时 考 试 院 还 没 有 建 立 F 考 试 也 无 从 举 办, 军 官 佐 退 伍 后 被 直 接 分 发 各 省, 充 任 县 长 F 警 官 等 职 s 考 试 院 建 立 后 " 着 手 办 理 退 伍 军 官 佐 任 用 考 试 然 而, 退 伍 军 官 佐 的 一 大 特 点 是 ; 文 化 水 平 低, 其 申 有 70~ 是 文 盲 如 果 按 照 公 务 员 的 标 准 考 试,.' 只 有 为 数 极 少 的 军 人 能 进 λ 政 府 为 了 退 伍 军 人 顺 利 转 成 公 务 员, 不 受 考 试 和 训 练 的 限 制, 国 民 政 府 于 1930 年 发 布 命 令, 规 寇 凡 曾 任 军 职 人 员 F 无 论 军 官 军 佐, 也 无 论 是 否 军 事 学 校 毕 业, 得 以 其 军 职 宫 等 " 比 照 文 官 筒 荐 委 认 定 资 格 "2 e 这 一 法 令 将 军 队 中 的 官 等 与 政 府 中 的 官 等 划 了 等 号 F 免 除 了 考 试 和 训 练 两 个 重 要 环 节 F 为 军 官 发 放 丁 通 行 证 退 伍 军 官 脱 下 军 服 就 可 以 当 县 长 警 察 局 长 等 这 些 人 多 年 的 戎 马 生 涯, 受 的 是 封 建 教 育, 习 惯 于 培 植 亲 信 F 任 人 为 亲 F 到 任 后 往 往 无 : 视 或 轻 视 公 务 员 法, 轻 则 因 循 敷 衍, 撩 草 塞 责 F 不 思 进 取, 重 则 勾 结 土 劣, 贪 赃 枉 法 少 数 有 进 取 心 者, 缺 乏 理 政 的 基 本 常 识, 力 不 从 心, 每 举 办 就 政 F 未 见 其 利 先 见 其 弊, 常 常 朝 令 夕 改 2. 地 方 实 力 派 的 干 扰, 1 俭 叙 年 鉴 :., 第 206 页. 2 f 俭 叙 年 鉴 ;), 第 156 页. 1&2

17 文 官 管 理 的 公 务 员 制 度 化 过 程 p 是 中 央 集 中 用 人 权 统 一 全 国 人 事 管 理 的 过 程 e 通 过 人 事 的 统 一 管 理 p 中 央 与 地 方 之 间, 地 方 与 地 方 之 间 可 以 互 相 转 调 轮 换 流 动, 达 到 调 剂 人 才 的 目 的 各 地 方 实 力 派 却 把 它 看 成 是 蒋 介 石 集 团 进 行 人 事 浸 透 瓦 解 实 力 派 统 治 基 础 的 阴 谋 对 公 务 员 制 度 采 取 了 坚 决 抵 制 的 态 度, 阻 括 公 务 员 法 的 制 定 和 推 行 干 扰 制 定 公 务 员 法 地 方 实 力 派 阻 挠 和 破 坏 公 务 员 制 度 建 立 的 第 - 一 个 手 段, 是 迫 使 中 央 修 改 已 经 公 布 和 实 施 的 公 务 员 法 F 力 图 最 大 限 度 地 保 留 地 方 人 事 权 力 他 们 的 努 力 有 时 也 的 确 奏 效 公 务 员 任 用 法 和 县 长 任 用 法 就 被 迫 加 以 修 改, 将 某 些 已 收 归 中 央 的 人 事 权 重 新 下 放 地 方 统 一 县 长 任 用 是 公 务 员 制 度 中 的 重 要 内 容, 国 民 政 府 早 就 计 划 制 定 一 部 县 长 任 用 法 F 将 县 长 任 用 权 收 归 中 央 然 而, 县 长 是 地 方 实 力 派 的 统 治 基 础. 于 是 在 制 定 县 长 任 用 法 问 题 上 F 中 央 与 地 方 实 力 派 展 开 了 激 烈 的 斗 争 年 县 长 任 用 法 公 布, 对 县 长 任 免 和 呈 报 批 准 程 序 作 了 详 细 规 定 = 今 后 各 省 县 长 的 资 格 审 查 权 和 任 命 权 全 部 收 归 中 央 所 有, 地 方 既 无 审 查 也 无 任 命 权, 只 有 " 呈 荐 " 权, 二 年 后, 考 试 院 呈 诸 国 民 政 府 后 又 公 布 了 县 长 任 用 法 >>, 制 定 了 较 高 的 县 长 任 用 资 格 它 规 定 县 长 为 荐 任 职 公 务 员, 资 格 略 低 于 简 任 官, 高 于 荐 任 官 县 长 任 用 资 格 的 大 幅 度 提 高, 意 味 着 各 省 将 有 很 多 现 任 县 长 被 列 入 县 长 审 查 不 合 格 之 列 同 时, 也 意 味 着 省 长 在 举 荐 县 长 时 " 唯 亲 是 用 " 的 可 能 性 大 大 缩 小 这 引 起 各 地 方 实 力 派 的 极 大 不 满, 纷 纷 声 称 县 长 任 用 法 限 制 过 严, 标 准 过 高, 造 成 人 才 缺 乏, 元 以 任 用, 借 以 迫 使 考 试 院 修 改 该 法, 降 低 县 长 任 用 资 格 考 试 院 不 得 不 于 1933 年 6 月 公 布 新 的 修 改 县 长 任 用 法 问 降 低 了 任 用 资 格 它 规 定, 凡 具 有 下 列 条 件 之 一 者 有 资 格 担 任 县 长 职 务 : ( 一 ) 县 长 考 试 或 高 等 考 试 及 格 J ( 二 ) 曾 任 简 任 宫 ' 一 年 以 1-.; ( 三 ) 曾 任 荐 任 宫 三 年 以 上 J ( 四 曾 在 教 育 部 认 可 的 回 内 外 大 学 或 专 门 学 校 毕 业 并 曾 任 荐 任 职 二 年 以 上 J ( 五 183

18 / 任 委 任 官 五 年 以 上 这 样 的 资 格 任 用 仍 然 不 能 使 地 方 实 力 派 满 意 这 时, 在 中 国 共 产 党 领 导 的 革 命 根 据 地 所 在 省 份 的 省 政 府 提 础, " 剿 匪 " 区 内 选 拔 县 长 应 注 重 军 事 素 质, 要 求 另 定 适 合 " 剿 握 " 区 的 县 长 任 用 法 考 试 院 便 制 定 了 剿 臣 区 内 县 长 任 用 限 制 暂 行 办 法 >>, 规 定 的 县 长 任 用 资 格 远 远 低 于 修 正 县 长 任 用 法 其 它 省 份 的 实 力 派 借 口 " 剿 匪 " 也 要 求 使 用, 考 试 院 审 查 拟 任 县 长 时 也 不 得 不 予 承 认. 俨 阻 扰 推 行 公 务 员 法 当 考 试 院 下 达 第 一 个 政 令 一 一 董 事 别 审 查 后, 各 地 方 实 力 派 采 取 一 致 抵 抗 的 态 度 和 形 式 多 样 的 抵 抗 办 法 云 南 贵 州 广 西 广 东 等 省 " 以 柔 克 刚 ",~ 表 面 积 极 执 行, 实 际 蒙 混 过 关, 弄 虚 作 假 云 南 省 带 头 擅 自 举 行 各 种 考 试 F 包 括 县 长 考 试 飞 县 佐 治 人 员 考 试 荐 任 文 官 考 试 委 任 文 官 考 试 等 考 试 程 度 " 未 尽 依 照 考 试 章 程 '1, 考 试 内 容 也 十 分 简 单, 远 不 能 符 合 考 试 规 定. 这 使 省 内 现 任 人 员 纷 纷 轻 而 易 举 地 通 过 考 试 仅 以 县 长 考 试 为 例, 全 省 不 过 50 余 名 县 长, 竟 有 49 名 县 长 通 过 考 试, 省 政 府 还 为 这 些 及 格 人 员 颁 发 了 证 书 其 它 省 份 也 纷 纷 效 法 如 山 东 举 办 了 县 长 考 试 建 设 局 长 和 审 计 员 考 试, 热 河 举 办 了 教 育 行 政 人 员 考 试, 山 西 举 办 了 县 知 事 考 试 s 豫 陕 甘 三 省 联 合 举 办 了 县 长 考 试 各 省 举 办 前 不 向 考 试 院 申 请 F 举 办 时 不 按 考 试 规 程, 完 全 脱 离 考 试 院 的 监 督, 考 试 结 束 后 才 申 报 考 试 院 在 县 长 任 用 问 题 上, 地 方 实 力 派 也 是 坚 决 抵 抗 县 长 任 用 法 经 过 一 次 次 修 改, 任 用 资 格 己 经 降 得 很 低 了, 有 些 地 方 仍 然 拒 绝 实 行, 自 行 任 命 县 长 直 至 1936 年 底, 宁 夏 申 请 任 用 的 县 佼 只 有 3 人, 甘 肃 只 有 4 人, 贵 州 1 人, 四 }115 人, 云 南 13 人, 寥 寥 几 4 员 拟 任 县 长 的 " 呈 荐 ' 不 过 是 装 装 样 子 罢 了 F 任 用 时 不 仅 任 人 唯 亲, 而 且 " 按 缺 的 肥 瘦, 报 效 多 少, 论 价 出 售 "2 1 4 考 试 院 公 报 > 年, 第 8 期 第 52 页. 2 王 化 一, 需 臼 寇 侵 熟 期 间 热 河 纪 行 :.. <<: 文 史 资 料 选 篝 ). 中 华 书 局, 第 卡 四 辑 第 56 页..184

19 利 用 封 建 观 念, 发 展 裙 带 关 系 地 方 实 力 派 为 维 持 割 据 独 霸 一 子 J, 使 裙 带 关 系 恶 性 膨 胀 首 先 F 他 们 加 以 利 用 的 是 乡 土 观 念 各 军 阀 以 " 地 方 自 治 " 为 幌 子, 大 力 提 倡 乡 土 观 念 一 时 间 7 " 同 乡 会 " 迅 速 漫 延 F 遍 布 机 关 学 校 同 时 重 用 乡 亲 排 斥 外 省 如 韩 复 摆 在 洒 南 任 省 主 席 时, 任 用 的 厅 级 官 吏 全 部 是 河 南 人, 调 任 山 东 省 主 席 后 F 省 政 府 的 委 员 厅 长 都 是 原 班 带 来 的 其 次, 实 力 派 还 利 用 同 族 观 念 F 将 本 来 就 根 深 蒂 固 的 同 族 观 念 加 以 宣 传, 使 每 一 当 官 者 都 负 有 一 种 义 不 容 辞 的 联 带 责 任 他 们 纷 纷 将 亲 属 安 插 在 各 处 担 任 要 职, 其 任 用 之 多 F 不 胜 枚 举 再 次, 地 方 军 阀 效 法 蒋 介 石, 大 办 学 校 y 广 泛 培 养 学 生 F 利 用 师 徒 如 父 T 的 传 统 观 念 培 植 力 量 办 校 风 以 西 南 省 份 最 盛 熊 克 武 办 四 川 陆 军 讲 武 学 堂 F 刘 湘 办 军 官 传 习 所, 刘 文 辉 舟 军 事 政 治 学 校 等 等 他 们 常 到 校 演 讲 训 话 r 灌 输 宗 法 乡 土 观 念, 进 行 严 格 的 军 事 训 练 毕 业 后 或 充 任 中 下 级 军 官, 或 充 任 地 方 官 吏 F 成 为 军 间 统 治 的 最 基 层 骨 干 龙 云 在 云 南 办 起 了 " 地 方 佐 治 人 员 训 练 班 ", 韩 复 架 在 山 东 办 起 了 " 行 政 人 员 训 练 所 ", 训 练 各 县 的 县 长 区 长 这 样 - 来 F 所 有 县 长 区 长 都 成 了 他 们 的 " 学 生 " 这 些 " 学 生 " 对 他 们 只 有 恭 敬 从 命 的 责 任 结 束 语 出 于 维 护 政 权 的 实 际 需 要 F 国 民 政 府 积 极 引 进 和 建 立 了 公 务 员 制 度, 结 束 了 长 期 以 来 文 官 管 理 无 章 可 循 的 局 面 F 使 中 国 的 文 官 制 完 成 了 由 君 主 恩 赐 制 向 近 代 文 官 制 的 转 变 然 而 F 公 务 员 制 度 原 是 西 方 资 产 阶 级 民 主 政 治 的 产 物, 是 以 " 平 等 " " 公 开 " " 竞 争 " " 择 优 " 为 原 则 的 F 是 与 封 建 专 制 根 本 对 立 的 封 建 土 壤 不 铲 除, 民 主 环 境 不 建 立 F 公 务 员 制 度 便 没 有 赖 以 生 存 的 基 础 ( 责 任 编 辑 s 宋 士 堂 作 者 董 卉 1961 年 生, 冲 国 社 会 科 学 院 近 代 史 所 研 究 人 员 185 ~

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