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1 歐 洲 國 際 評 論, 第 七 期,2011 年, 頁 歐 洲 聯 盟 打 擊 恐 怖 主 義 洗 錢 措 施 之 演 進 與 展 望 - 後 911 的 政 策 研 析 林 泰 和 摘 要 美 國 九 一 一 恐 怖 攻 擊 事 件 發 生 後, 歐 洲 遂 成 為 恐 怖 組 織 洗 錢 犯 罪 與 各 種 恐 怖 攻 擊 活 動 的 理 想 區 域 相 對 於 美 國, 歐 洲 的 共 同 貨 幣 國 境 檢 查 的 取 消 較 鬆 散 的 金 融 規 範 與 立 法 措 施, 更 助 長 此 一 趨 勢 同 時, 歐 盟 並 非 超 國 家 組 織, 面 對 恐 怖 主 義 跨 國 的 共 同 威 脅, 反 恐 工 作 的 困 難 度 大 增 恐 怖 團 體 需 要 應 付 日 常 的 開 支 與 最 後 的 攻 擊 行 動, 因 此, 打 擊 恐 怖 組 織 的 洗 錢 活 動 對 反 恐 至 為 關 鍵 九 一 一 事 件 後, 恐 怖 團 體 的 洗 錢 活 動 跨 越 大 西 洋, 往 歐 洲 移 動, 因 此 在 歐 盟 境 內, 造 成 資 助 恐 怖 金 融 活 動 增 加 恐 怖 主 義 的 洗 錢 防 制 為 打 擊 恐 怖 主 義 資 助 與 金 融 活 動 的 重 要 環 節, 本 文 試 圖 以 歐 洲 聯 盟 打 擊 恐 怖 主 義 洗 錢 措 施 為 例, 探 討 國 際 社 會 如 何 回 應 恐 怖 主 義 的 資 助 與 金 融 活 動 關 鍵 詞 : 歐 盟 恐 怖 主 義 洗 錢 恐 怖 主 義 資 助 里 斯 本 條 約 國 立 中 正 大 學 戰 略 暨 國 際 事 務 研 究 所 助 理 教 授 29

2 歐 洲 國 際 評 論 壹 前 言 恐 怖 主 義 的 資 助 (terrorism financing, TF) 是 所 有 恐 怖 活 動 的 起 點, 而 恐 怖 組 織 的 洗 錢 (money laundering) 活 動 則 為 其 資 助 活 動 之 重 要 環 節 透 過 國 際 金 融 體 系 將 所 得 到 的 資 金 漂 白, 轉 換 成 實 質 購 買 力, 以 支 付 各 種 開 銷, 是 恐 怖 組 織 得 以 生 存 發 展 甚 至 壯 大 的 重 要 運 作 方 式 因 此 反 洗 錢 (anti money laundering, AML) 措 施 是 為 打 擊 恐 怖 主 義 資 助 (combating terrorism financing, CTF) 的 重 要 途 徑 之 一 歐 洲 理 事 會 (Council of Europe) 前 秘 書 長 戴 維 斯 (Terry Davis) 曾 經 強 調 : Terorist seldom kil for money, but they always need money to kil. 1 因 此, 打 擊 恐 怖 主 義 資 助 是 為 打 擊 恐 怖 主 義 的 基 礎 工 作 與 反 恐 的 首 要 目 標 恐 怖 組 織 取 得 非 法 資 金 後, 必 須 轉 換 成 實 質 的 購 買 力, 也 就 是 用 於 消 費 儲 蓄 與 投 資 而 此 轉 換 的 過 程 中, 最 重 要 的 手 段 即 是 洗 錢 恐 怖 組 織 與 犯 罪 組 織 的 洗 錢 方 式, 其 中 最 大 的 不 同 是, 一 般 犯 罪 組 織 是 將 黑 錢 洗 成 白 錢, 恐 怖 組 織 則 是 把 白 錢 洗 成 黑 錢 具 體 來 說, 一 般 傳 統 犯 罪 組 織 的 洗 錢, 是 將 不 法 所 得 ( 例 如 毒 品 走 私 軍 火 販 賣 等 ), 經 由 洗 錢 手 段 變 成 乾 淨 ( 合 法 ) 的 錢, 但 恐 怖 組 織 則 是 將 合 法 的 所 得, 變 成 非 法 資 助 恐 怖 活 動 的 資 金, 這 也 被 稱 為 逆 向 的 洗 錢 2 相 較 於 犯 罪 組 織, 第 一, 恐 怖 組 織 資 金 的 來 源 除 了 非 法 的 資 金 外, 尚 包 含 合 法 的 資 金 此 外, 恐 怖 組 織 的 整 體 資 金 流 通 金 額, 不 如 犯 罪 組 織 龐 大 第 三, 恐 怖 組 織 的 資 金 最 後 將 流 向 基 層 的 細 胞 與 組 織, 從 事 恐 怖 攻 擊 行 為 ; 而 犯 罪 組 織 的 資 金 漂 白 後, 最 後 是 進 入 合 法 的 經 濟 體 系 然 而 因 恐 怖 組 織 近 來 為 追 求 財 政 自 主 性, 漸 漸 與 組 織 犯 罪 團 體 勾 串, 或 進 而 完 全 淪 為 犯 罪 團 體, 因 此 亟 需 將 非 法 資 金 漂 白 因 此 如 何 透 過 洗 錢 的 方 式, 使 恐 怖 團 體 的 犯 罪 所 得 轉 化 為 實 質 購 買 力, 逐 漸 成 為 國 際 恐 怖 主 1 Tery Davis, Terorist Seldom Kil for Money, but They Always Need Money to Kil, February 20, 2007, < 2 Ed Jurith, Acts of Teror, Ilicit Drugs and Money Laundering, Journal of Financial Crime, Vol. 11, No. 9, 2003, p. 159; Valpy Fitzgerald, Global Financial Information, Compliance Incentives and Terorist Funding, European Journal of Political Economy, Vol. 20, 2004, p. 390; R. Barry Johnston and Oana M. Nedelescu, The Impact of Terorism on Financial Markets, Journal of Financial Crime, Vol. 13, No.1, 2006, p

3 論 共 同 安 全 暨 防 衛 政 策 與 境 外 任 務 義 資 金 流 動 中 的 關 鍵 環 節 3 在 反 恐 的 實 務 上, 九 一 一 事 件 之 前, 追 蹤 與 打 擊 恐 怖 主 義 資 助 在 各 國 政 府 或 國 際 社 會 並 非 施 政 的 優 先 目 標 而 且, 對 於 歐 洲 聯 盟 (European Union, EU; 以 下 簡 稱 歐 盟 ) 與 其 會 員 國 而 言, 關 閉 恐 怖 主 義 資 助 的 管 道 是 一 項 棘 手 的 工 作 年 歐 洲 聯 盟 恐 怖 主 義 情 勢 與 趨 勢 報 告 指 出 : 恐 怖 團 體 與 其 他 組 織 一 樣, 需 要 資 金 以 應 付 日 常 的 開 支, 如 薪 資 訓 練 後 勤 網 路 旅 行 與 其 他 的 開 銷 5 因 此, 恐 怖 組 織 透 過 管 道 募 集 資 金, 然 後 將 資 金 透 過 合 法 或 非 法 的 金 融 體 系, 藉 由 洗 錢 的 手 段, 轉 變 成 實 質 購 買 力, 對 於 恐 怖 組 織 的 生 存 與 發 展, 至 為 關 鍵 2004 年 3 月 24 日 就 任 的 首 位 歐 盟 反 恐 協 調 官 (EU Counter-terrorism Coordinator) 戴 科 喬 夫 (Gilles de Kerchove) 6 於 2010 年 10 月 6 日 強 調, 歐 盟 目 前 對 歐 洲 主 要 大 城 市 發 布 恐 怖 攻 擊 警 告, 是 千 真 萬 確 的 事 ; 國 際 基 地 組 織 (Al Qaeda) 仍 密 謀 對 西 方 國 家 進 行 恐 怖 攻 擊 之 際, 歐 洲 主 要 大 城 市 的 確 有 遭 受 恐 怖 攻 擊 的 危 險 7 二 個 月 後,2010 年 12 月 11 日 晚 間, 瑞 典 首 都 斯 德 哥 爾 摩 市 中 心 發 生 兩 起 汽 車 爆 炸, 造 成 一 人 死 亡 兩 人 受 傷, 瑞 典 警 方 表 示 這 是 一 起 恐 怖 主 義 行 動 爆 炸 案 的 目 的 可 能 是 要 迫 使 瑞 典 自 阿 富 汗 撤 軍, 因 為 瑞 典 目 前 在 阿 富 汗 尚 有 五 百 名 駐 軍 2010 年 10 月 才 發 生 基 地 組 織 經 由 歐 洲 寄 送 郵 包 炸 彈, 攻 擊 美 國 未 遂 美 國 警 告 歐 洲 恐 遭 恐 怖 攻 擊, 瑞 典 當 時 將 恐 怖 威 脅 層 級 從 低 度 提 高 到 高 度 8 此 一 恐 怖 攻 擊 事 件, 再 度 凸 顯 歐 洲 受 到 恐 怖 攻 擊 的 極 度 脆 弱 性, 其 中 也 必 然 牽 涉 到 背 後 資 助 與 金 融 活 動 的 問 題 學 者 Napoleoni 指 出, 歐 洲 地 區 因 為 有 共 同 的 貨 幣 歐 元 鬆 散 3 林 泰 和, 國 際 恐 怖 主 義 資 金 的 流 動, 問 題 與 研 究,50 卷 1 期, 頁 Oldrich Bures, EU s Fight Against Terorist Financing: Internal Shortcomings and Unsuitable External Models, Terrorism and Political Violence, Vol. 22, No. 3, 2010, p Europol, EU Terorism Situation and Trend Report, TE-SAT 2010, Europol, 2010, p 佛 萊 斯 (Gijs de Vries) 於 2007 年 3 月 辭 職 後, 直 到 2007 年 9 月 才 由 比 利 時 籍 的 戴 科 喬 夫 接 任 為 犯 協 調 官 至 今 7 張 子 清, 歐 盟 反 恐 首 長 : 歐 洲 遭 遇 恐 怖 威 脅 是 真 的, 中 央 廣 播 電 台, 2010 年 10 月 6 日,< 8 管 叔 平, 瑞 典 首 都 連 環 爆, 恐 怖 攻 擊 再 起, 自 由 時 報,2010 年 12 月 13 日, 版 A12/ 國 際 新 聞 31

4 歐 洲 國 際 評 論 的 邊 境 管 制 較 少 的 金 融 管 制 與 鬆 散 的 境 外 金 融 中 心 的 立 法 規 範, 使 得 歐 洲 成 為 洗 錢 貨 幣 走 私 與 各 種 有 助 於 恐 怖 主 義 資 助 金 融 活 動 的 理 想 場 域 而 九 一 一 恐 怖 攻 擊 事 件 後, 美 國 雖 然 成 功 的 以 2001 年 生 效 執 行 的 愛 國 者 法 案 (US Patriot Act 2001) 9, 相 當 程 度 抑 制 在 其 境 內 的 恐 怖 主 義 資 助 活 動, 但 無 法 在 全 球 大 幅 降 低 恐 怖 主 義 的 資 助 行 動 10 恐 怖 團 體 的 資 助 者 與 洗 錢 人 士 僅 需 將 其 活 動 跨 越 大 西 洋, 往 歐 洲 移 動, 尤 其 是 沙 烏 地 阿 拉 伯 的 資 金 因 此 在 歐 盟 境 內, 造 成 恐 怖 活 動 與 資 助 恐 怖 主 義 的 活 動 增 加,2004 年 3 月 17 日 馬 德 里 列 車 攻 擊 事 件 與 2005 年 7 月 7 日 倫 敦 地 鐵 恐 怖 攻 擊 事 件, 仍 令 人 印 象 深 刻 愛 國 者 法 案 在 美 國 生 效 後, 這 些 團 體 利 用 移 往 歐 洲 的 種 子 基 金 (seed money), 提 供 在 歐 洲 執 行 恐 怖 行 動 的 資 金 11 因 此, 歐 洲 的 整 體 經 濟 與 金 融 環 境, 對 於 恐 怖 組 織 或 恐 怖 分 子 來 說, 較 容 易 使 用 各 種 不 同 管 道, 得 到 金 錢 的 資 助, 進 而 增 加 恐 怖 攻 擊 的 風 險 本 研 究 採 用 文 獻 分 析 法, 資 料 參 酌 以 歐 盟 官 方 文 件 報 告 為 主 軸 輔 以 相 關 學 術 期 刊 書 籍 報 刊 與 網 站 資 料 希 望 藉 由 探 析 重 大 恐 怖 攻 擊 事 件 與 歐 盟 打 擊 恐 怖 主 義 洗 錢 措 施 的 關 連 性, 梳 理 出 政 策 的 脈 絡 與 結 構, 透 過 質 性 研 究 的 特 性, 採 取 詮 釋 資 料 的 方 式, 透 過 反 洗 錢 政 策 的 分 析, 勾 勒 出 歐 盟 打 擊 恐 怖 主 義 金 融 活 動 的 樣 貌 本 文 採 用 文 獻 分 析 法 的 理 由 分 為 三 點 : 首 先 此 研 究 方 法 能 夠 針 對 較 無 法 接 近 的 主 體 作 研 究, 其 次, 不 會 因 為 研 究 者 與 研 究 對 象 的 互 動, 影 響 研 究 的 客 觀 性, 最 後 此 研 究 方 法 有 助 於 長 9 美 國 愛 國 者 法 案 (USA PATRIOT Act) 是 2001 年 10 月 26 日, 由 美 國 布 希 總 統 簽 署 頒 佈 的 國 會 法 案 (Act of Congress) 正 式 名 稱 為 Uniting and Strengthening America by Providing Appropriate Tools Required to Intercept and Obstruct Terorism (US PATRIOT ACT) Act of 2001, 中 文 意 義 為 提 供 適 當 之 手 段 以 攔 截 或 阻 止 恐 怖 主 義 以 團 結 並 強 化 美 國 的 法 律, 取 英 文 原 名 字 首 縮 寫 成 為 USA PATRIOT Act, 而 patriot 也 是 英 語 中 愛 國 者 之 意 該 法 案 以 第 三 章 (Title III) 專 章 規 定 國 際 洗 錢 防 制 與 反 恐 怖 主 義 助 International Money Laundering Abatement and Anti-Terorist Financing Act of Loreta Napoleoni, Terorism Financing in Europe, in Jeanne K. Giraldo and Harold A. Trinkunas (eds.,) Terrorism Financing and State Responses- A Comparative Perspective (Stanford, C.A: Stanford University Press, 2007), pp , Napoleoni, Terorism Financing in Europe, pp ;Anne L. Clunan, U.S. and International Responses to Terorist Financing, in Jeanne K. Giraldo and Harold A. Trinkunas (eds.,) Terrorism Financing and State Responses- A Comparative Perspective (Stanford, C.A: Stanford University Press, 2007), p

5 論 共 同 安 全 暨 防 衛 政 策 與 境 外 任 務 期 研 究 分 析, 找 出 因 果 原 因 12 在 本 文 中, 此 研 究 方 法 乃 運 用 文 獻 資 料, 就 歐 洲 聯 盟 打 擊 恐 怖 主 義 洗 錢 的 措 施, 對 上 述 文 獻 內 容 加 以 客 觀 的 分 析, 從 而 驗 證 作 者 的 主 要 觀 點 輿 論 述 本 文 認 為, 歐 盟 在 九 一 一 事 件 之 後, 開 始 將 恐 怖 主 義 視 為 全 球 跨 國 界 的 現 象, 並 將 恐 怖 主 義 與 洗 錢 列 為 主 要 的 安 全 威 脅 與 打 擊 的 首 要 目 標 雖 然 歐 洲 內 部 存 在 許 多 恐 怖 主 義 的 風 險 與 反 恐 的 結 構 與 技 術 性 障 礙, 但 歐 盟 2011 年 之 後 反 恐 的 相 關 行 動 計 畫 國 際 合 作 歐 洲 警 政 署 (European Police Office, Europol) 的 相 關 作 為 反 洗 錢 法 律 規 章 的 頒 佈 與 里 斯 本 條 約 的 制 度 變 革, 都 在 試 圖 回 應 跨 國 性 恐 怖 主 義 的 挑 戰 恐 怖 主 義 組 織 的 洗 錢 是 跨 國 際 的 嚴 肅 安 全 課 題 無 論 是 獨 裁 者 毒 梟 人 口 販 運 者 詐 欺 犯 或 近 來 備 受 關 注 的 國 際 恐 怖 份 子, 他 們 皆 有 一 共 同 之 處 : 藏 匿 其 金 錢 來 源 與 資 金 的 流 動, 最 終 使 其 變 成 合 法 乾 淨 的 錢 非 法 資 金 的 大 量 流 動 不 但 威 脅 金 融 體 系 的 穩 定 與 信 譽, 更 威 脅 到 歐 洲 單 一 市 場 的 共 同 運 作 而 歐 洲 聯 盟 在 國 際 社 會 的 政 治 與 經 濟 上, 佔 有 相 當 關 鍵 的 地 位, 因 此 聯 盟 對 於 國 際 恐 怖 主 義 資 助 與 洗 錢 的 回 應 措 施, 攸 關 國 際 社 會 是 否 能 有 效 打 擊 國 際 恐 怖 主 義 的 金 融 活 動, 進 而 降 低 恐 怖 攻 擊 活 動 次 數 與 頻 率, 因 此 以 下 將 首 先 探 討 歐 洲 所 面 對 的 恐 怖 攻 擊 風 險 與 其 反 恐 主 要 障 礙 貳 歐 盟 遭 受 恐 怖 攻 擊 的 風 險 與 反 恐 的 主 要 障 礙 一 歐 洲 的 恐 怖 主 義 威 脅 與 風 險 學 者 Philippe Errera 指 出, 歐 洲 在 九 一 一 事 件 後, 面 臨 三 種 恐 怖 主 義 的 威 脅 : 第 一 是 以 基 地 組 織 與 其 盟 友 構 成 的 恐 怖 網 絡 ; 第 二 是 種 族 與 民 族 主 義 團 體 (ethno-nationalist grope), 基 本 上 都 懷 有 區 域 或 國 家 內 部 的 政 治 目 標 ; 第 三 則 是 在 西 方 社 會 或 特 定 族 群 社 區 內 的 自 由 聖 戰 士 (freelance jihadists), 這 群 人 容 易 在 短 時 間 被 激 化, 但 無 接 受 特 定 組 織 的 訓 練 或 指 令, 而 執 行 恐 怖 攻 擊 行 動 年 歐 洲 聯 盟 恐 怖 主 義 情 勢 與 趨 勢 報 告 更 指 出 : 歐 洲 正 面 臨 伊 斯 蘭 主 義 者 種 族 與 民 族 主 義 團 體 左 翼 與 右 翼 ( 分 別 以 馬 12 宋 鎮 照, 社 會 學 ( 台 北 : 五 南 圖 書 出 版 公 司,1997), 頁 Philippe Errera, Three Circles of Threat, Survival, Vol. 47, No. 1, 2005, pp

6 歐 洲 國 際 評 論 克 思 列 寧 以 及 國 家 社 會 主 義 為 意 識 形 態 的 淵 源 ) 恐 怖 團 體 以 及 單 一 議 題 恐 怖 組 織 ( 例 如 動 物 與 環 保 議 題 ) 的 威 脅 14 根 據 此 報 告, 歐 盟 2009 年 在 六 個 會 員 國 共 有 294 起 恐 怖 攻 擊 事 件, 而 共 逮 捕 了 587 人, 其 中 有 幾 乎 30% 與 恐 怖 攻 擊 有 關, 接 下 來 的 恐 怖 主 義 資 助 則 占 17% 15 因 此, 歐 盟 恐 怖 分 子 逮 捕 的 案 件 中, 恐 怖 攻 擊 活 動 與 恐 怖 主 義 資 助 的 涉 入, 為 兩 大 來 源 2010 年 歐 洲 聯 盟 恐 怖 主 義 情 勢 與 趨 勢 報 告 強 調, 歐 盟 境 外 與 境 內 的 伊 斯 蘭 恐 怖 分 子, 仍 持 續 計 畫 大 規 模 無 差 別 式 的 攻 擊 遭 分 離 主 義 恐 怖 分 子 殺 害 的 人 數 在 2009 年 比 2008 年 還 多 左 翼 與 無 政 府 主 義 恐 怖 分 子 在 歐 盟 持 續 增 加 中, 而 極 端 主 義 者 如 動 物 保 育 或 環 保 人 士 也 使 用 類 似 恐 怖 分 子 的 手 段 因 此 總 體 來 說, 歐 洲 仍 持 續 在 恐 怖 主 義 的 威 脅 之 下 16 九 一 一 事 件 的 主 謀 Mohammed Atta 在 2001 年 6 月 就 有 前 往 西 班 牙 的 行 程, 目 的 是 爭 取 西 班 牙 組 織 細 胞 對 於 其 德 國 漢 堡 組 織 的 支 持 大 部 分 計 畫 在 美 國 與 歐 洲 執 行 或 已 發 生 的 恐 怖 攻 擊 事 件, 前 置 作 業 都 包 含 旅 行 的 行 程, 目 標 是 為 了 與 共 謀 者 或 細 胞 中 較 資 深 的 成 員 取 得 聯 繫 並 且 共 同 規 劃 後 續 行 動 17 馬 德 里 與 倫 敦 的 恐 怖 攻 擊 事 件 後, 國 際 恐 怖 主 義 遂 成 為 歐 洲 公 眾 輿 論 中, 最 常 被 提 到 的 安 全 威 脅 年 出 版 的 大 西 洋 兩 岸 趨 勢 中 指 出, 歐 洲 民 眾 仍 認 為 打 擊 恐 怖 主 義 是 美 國 與 歐 洲 領 袖 首 要 的 任 務 19 張 福 昌 也 強 調, 歐 洲 單 一 市 場 架 構 下, 資 金 在 歐 盟 境 內 可 以 自 由 流 通, 恐 怖 組 織 可 利 用 此 絕 佳 環 境, 靈 活 調 動 資 金, 資 助 恐 怖 活 動 20 因 此 歐 盟 將 如 何 防 止 恐 怖 組 織 的 洗 錢 與 相 關 金 融 活 動, 視 為 反 恐 核 心 任 務 二 歐 洲 反 恐 工 作 的 主 要 障 礙 14 Europol, TE-SAT 2010, p Ibid., p. 13, Ibid., p Phil Wiliams, Warning Indicators and Terorist Finances, in Jeanne K. Giraldo and Harold A. Trinkunas, Terrorism Financing and State Responses- A Comparative Perspective (Stanford, C.A: Stanford University Press, 2007), pp Geofrey Edwards and Christopher Meyer Introduction: Charting a Contested Transformation, Journal of Common Market Studies (JCMS), Vol. 46, No. 1, 2008, p Transatlantic trends, Topline Report, Transatlantic trends, 2010, p. 28, < 20 張 福 昌, 歐 洲 聯 盟 反 恐 政 策 初 探, 歐 洲 國 際 評 論, 第 五 期,2009, 頁

7 論 共 同 安 全 暨 防 衛 政 策 與 境 外 任 務 ( 一 ) 歐 洲 共 同 貨 幣 與 政 府 間 合 作 歐 洲 地 區 打 擊 恐 怖 主 義 之 所 以 困 難, 其 中 主 要 的 原 因 是 歐 洲 地 區 因 為 有 共 同 的 貨 幣 歐 元 鬆 散 的 邊 境 管 制 較 少 的 金 融 管 制 與 鬆 散 的 境 外 金 融 中 心 的 立 法 規 範, 使 得 歐 洲 成 為 洗 錢 貨 幣 走 私 與 各 種 有 助 於 恐 怖 主 義 資 助 金 融 活 動 的 理 想 場 域 21 同 時, 歐 盟 並 非 一 個 超 國 家 組 織, 面 對 恐 怖 主 義 共 同 威 脅 與 其 跨 國 性 的 本 質, 反 恐 工 作 必 須 同 時 透 過 歐 盟 層 級 與 各 會 員 國 政 府 層 級 以 及 與 國 際 社 會, 22 此 一 高 度 協 調 合 作, 增 加 問 題 的 困 難 度 ( 二 ) 多 邊 主 義 與 人 權 保 障 九 一 一 事 件 之 後, 在 具 體 打 擊 恐 怖 主 義 資 助 的 國 際 層 面, 歐 盟 強 調 反 洗 錢 (anti-money laundering, AML) 與 反 恐 的 全 球 與 多 邊 途 徑, 而 較 不 重 視 (downplay) 製 作 恐 怖 組 織 清 單 (designation) 與 資 金 凍 結 的 有 效 性 再 者, 因 為 歐 洲 人 權 公 約 (European Convention on Human Rights, ECHR) 的 內 容 與 精 神, 高 度 注 重 個 人 基 本 自 由 與 權 利, 因 此 無 法 完 全 落 實 聯 合 國 1267 委 員 會 中, 23 關 於 凍 結 恐 怖 分 子 資 金 的 相 關 規 定 24 歐 洲 法 院 (European Court of Justice, ECJ) 在 Kadi 與 al Barakaat 二 個 案 件 中, 25 撤 銷 了 歐 盟 委 員 會 的 相 關 規 定, 維 護 訴 訟 人 法 律 的 權 利, 引 發 歐 盟 是 否 有 能 力 落 實 聯 合 國 反 恐 相 關 決 議 的 隱 憂, 或 質 疑 歐 盟 是 否 真 正 願 意 落 實 國 21 Napoleoni, Terorism Financing in Europe, pp , 張 福 昌, 歐 盟 司 法 與 內 政 合 作 - 反 恐 議 題 解 析 ( 台 北 : 台 灣 商 務 印 書 館, 2011 年 ), 頁 年 10 月 聯 合 國 安 全 理 事 會 通 過 1267 號 決 議 案, 對 阿 富 汗 塔 里 班 政 權 施 加 經 濟 制 裁 根 據 1267 號 決 議 案, 聯 合 國 安 理 會 設 置 一 個 次 級 委 員 會, 又 稱 1267 委 員 會, 主 要 負 責 建 立 一 份 恐 怖 組 織 與 恐 怖 分 子 的 綜 合 清 單 (Consolidated list) 直 到 2010 年 1 月 共 列 入 501 個 與 基 地 組 織 及 塔 里 班 相 關 的 恐 怖 組 織 或 個 人 名 單, 至 於 名 單 中 個 人 或 組 織 的 列 入 與 刪 除 由 各 會 員 國 建 議, 安 理 會 決 定, 提 供 各 國 打 擊 恐 怖 組 織 金 融 犯 罪 的 參 考 24 Thomas J. Biersteker, Sue E. Eckert and Peter Romaniuk, International Initiatives to Combat the Financing of Terorism, in Thomas J Biersteker and Sue E. Eckert (eds.,) Countering the Financing of Terrorism (London: Routledge, 2008), p Yassin Abdullah Kadi ( 沙 烏 地 裔 瑞 典 公 民 ) 與 al Barakaat 商 業 集 團, 被 懷 疑 與 恐 怖 組 織 有 金 錢 往 來, 因 此 被 列 入 聯 合 國 列 入 恐 怖 組 織 名 單, 財 產 遭 受 歐 盟 凍 結 兩 人 遂 在 歐 洲 法 院 提 起 上 訴, 歐 洲 法 院 撤 銷 歐 盟 理 事 會 依 聯 合 國 1267 決 議 案 凍 結 恐 怖 組 織 資 金 相 關 規 定 兩 人 上 訴 成 功 35

8 歐 洲 國 際 評 論 際 法 的 承 諾, 即 使 歐 盟 並 非 聯 合 國 會 員 26 歐 洲 法 院 對 Kadi&Barakaat 個 案 的 判 決 結 果, 認 為 聯 合 國 1267 打 擊 恐 怖 組 織 資 助 決 議 案, 違 反 歐 洲 聯 盟 與 眾 多 聯 合 國 會 員 國 憲 法 對 人 權 保 障 的 基 本 規 範 27 Bures 更 進 一 步 指 出 針 對 聯 合 國 與 美 國 提 供 的 恐 怖 組 織 名 單 中 的 團 體 與 個 人, 基 於 歐 洲 對 於 公 民 基 本 權 利 ( 集 會 結 社 與 表 達 的 自 由 等 ) 的 充 分 保 障, 因 此 歐 盟 無 法 有 效 貫 徹 強 力 的 反 恐 措 施 (robust counterterrorism measures) 28 ( 三 ) 缺 乏 反 恐 共 識 與 會 員 國 的 本 位 主 義 歐 洲 國 家 之 間 對 反 恐 缺 乏 共 識, 而 又 必 須 面 對 歐 盟 東 擴 所 產 生 的 複 雜 問 題, 因 此 無 法 發 展 出 一 套 完 整 有 效 的 反 恐 措 施 而 反 恐 政 策 恰 好 是 介 於 刑 法 與 國 家 安 全 兩 個 領 域 的 交 叉 地 帶, 而 這 兩 個 區 域 正 是 歐 盟 成 員 國 想 要 單 獨 保 有 的 特 權 更 諷 刺 的 是, 歐 洲 國 家 認 為 馬 德 里 與 倫 敦 的 恐 怖 攻 擊 事 件 與 美 國 單 邊 的 反 恐 政 策 有 關, 歐 洲 因 此 受 到 牽 連, 同 時 也 強 化 歐 洲 人 民 的 反 美 情 緒 29 整 體 而 言, 歐 洲 提 供 恐 怖 組 織 的 資 助 者 一 個 非 常 誘 人 的 機 會, 因 為 歐 盟 無 法 執 行 一 致 而 且 廣 泛 的 反 恐 立 法, 如 同 美 國 的 愛 國 者 法 案 一 般 雖 然 歐 盟 對 於 政 治 與 經 濟 的 整 合 已 經 頗 有 進 展, 但 是 針 對 打 擊 恐 怖 主 義 資 助, 其 力 量 僅 限 於 發 佈 指 令 (directives) 與 指 針 (guidelines) 的 措 施, 即 使 如 此, 個 別 歐 盟 國 家 仍 無 法 落 實 或 執 行 這 些 指 令 年 的 歐 洲 安 全 戰 略 (European Security Strategy) 將 恐 怖 主 義 列 為 主 要 威 脅 (key threat) 的 首 項, 但 並 非 唯 一 威 脅, 其 次 是 大 規 模 毀 滅 性 武 器 擴 散 區 域 衝 突 國 家 失 敗 與 組 織 犯 罪, 並 強 26 Alam Miriam and Damian Gadzinowski Combating the Financing of Terorism: EU Policies, Polity and Politics, Eipascope, 2009, p. 39; Elspeth Guild, EU Counter- Terrorism Action- A Fault Line between Law and Politics? CEPS Liberty and Security in Europe, pp. 2-3, < d-politics>. 27 Christopher Michaelsen, The Security Council s Al Qaeda and Taliban Sanctions Regimes: Esential Tool or Increasing Liability for the UN s Counterterorism Eforts? Studies in Conflict and Terrorism, Vol. 33, No. 4, 2010, pp ; Bures, EU s Fight Against Terrorist Financing: Internal Shortcomings and Unsuitable External Models, 2010, p Bures, EU s Fight Against Terorist Financing: Internal Shortcomings and Unsuitable External Models, 2010, pp , Napoleoni, Terorism Financing in Europe, pp. 175, Ibid., pp

9 論 共 同 安 全 暨 防 衛 政 策 與 境 外 任 務 調 歐 洲 是 恐 怖 主 義 的 目 標 也 是 基 地, 基 地 組 織 細 胞 的 後 勤 基 地 已 經 在 英 國 義 大 利 德 國 西 班 牙 與 比 利 時 被 發 現, 因 此 歐 洲 協 調 性 的 一 致 行 動 是 絕 對 必 要 的 31 然 而 在 基 地 組 織 發 動 九 一 一 攻 擊 行 動 之 前, 這 些 歐 洲 的 細 胞 彼 此 之 前 即 有 密 切 的 聯 繫 與 互 動, 但 囿 於 政 府 通 常 都 想 獨 自 掌 握 秘 密 情 報, 在 無 法 分 享 情 報 之 下, 歐 洲 的 反 恐 效 能 大 打 折 扣 歐 洲 國 家 抱 怨 美 國 希 望 從 歐 洲 獲 得 大 量 反 恐 的 情 報, 卻 吝 於 將 本 身 的 情 報 與 歐 洲 分 享 美 國 則 因 為 歐 盟 缺 乏 統 一 的 反 恐 機 制, 而 寧 願 與 個 別 歐 洲 國 家 進 行 反 恐 合 作 而 德 國 政 府 也 曾 經 抱 怨, 美 國 政 府 沒 有 與 德 國 分 享 足 夠 的 資 訊 32 ( 四 ) 多 頭 馬 車 式 的 反 恐 協 定 與 新 型 態 的 恐 怖 威 脅 歐 盟 的 整 體 治 理 方 式 已 因 歐 盟 本 身 對 國 際 恐 怖 主 義 的 回 應 而 改 變, 而 觀 察 的 指 標 包 含 跨 支 柱 化 (cross-pillarization) 柔 性 法 律 (soft law) 承 諾 與 執 行 落 差 (commitment-implementation gap) 條 約 架 構 外 的 合 作 責 任 性 與 合 法 性 不 足 (accountability and legitimacy gap) 與 美 國 及 聯 合 國 對 歐 盟 決 策 的 衝 擊 等 33 九 一 一 恐 怖 攻 擊 事 件 後, 國 際 恐 怖 主 義 在 歐 洲 安 全 問 題 的 學 者 當 中, 已 經 成 為 橫 跨 歐 洲 人 民 之 間 最 恐 怖 的 威 脅 而 反 恐 政 策 已 經 導 致 歐 盟 條 約 下, 原 有 三 根 支 柱 的 體 系 變 為 模 糊 與 混 淆 因 此 歐 洲 國 家 偏 好 會 員 國 間 各 自 訂 立 反 恐 協 議, 例 如 法 國 與 西 班 牙 在 2004 年 簽 署 合 作 協 議, 建 立 聯 合 反 恐 單 位 ;2005 年 英 國 與 愛 爾 蘭 也 擴 大 反 恐 合 作 ; 而 法 國 德 國 義 大 利 波 蘭 西 班 牙 與 英 國 六 國, 決 定 要 深 化 反 恐 情 報 與 個 人 資 料 分 享 的 合 作, 簽 暑 了 Prüm 條 約 或 是 G6 34 有 些 國 家 則 與 美 國 單 獨 協 商 雙 邊 之 反 恐 協 定 35 歐 洲 國 家 雖 然 早 在 基 地 組 織 發 跡 之 前, 個 別 國 家 已 經 分 別 受 31 Europa, European Security Strategy, ESS 2003, December 12, 2003, < Geoffrey Edwards and Christopher Meyer, Introduction: Charting a Contested Transformation, 2008, p Christopher C. Harmon, Terrorism Today (2 nd Edition)(London: Routledge, 2008), p Geofrey Edwards and Christopher Meyer, Introduction: Charting a Contested Transformation, 2008, pp. 1, Allam Miriam and Damian Gadzinowski, Combating the Financing of Terorism: EU Policies, Polity and Politics, 2009, p Geofrey Edwards and Christopher Meyer, Introduction: Charting a Contested Transformation, p

10 歐 洲 國 際 評 論 到 恐 怖 主 義 的 肆 虐, 因 此 已 經 累 積 了 對 抗 恐 怖 組 織 與 打 擊 恐 怖 分 子 的 經 驗 但 是 不 管 是 巴 斯 克 祖 國 與 自 由 黨 赤 軍 團 愛 爾 蘭 共 和 軍 或 赤 軍 旅, 這 些 恐 怖 團 體 都 是 區 域 性 階 層 化 組 織, 而 且 幾 乎 都 是 以 追 求 有 限 的 自 決 為 目 標 36 而 基 地 組 織 則 是 國 際 性 組 織 扁 平 化 以 及 追 求 消 滅 美 國 與 西 方 價 值 為 目 標 的 團 體, 因 此 過 去 的 經 驗 是 否 能 應 用, 令 人 產 生 質 疑 誠 如 學 者 Napoleoni 所 言, 歐 洲 有 數 十 年 的 反 恐 經 驗, 但 從 未 視 之 為 全 球 的 現 象 不 管 是 左 翼 或 右 翼 的 武 裝 團 體, 都 僅 是 在 國 境 邊 界 的 範 圍 內 行 動 37 因 此 雖 然 基 地 組 織 的 威 脅 已 成 為 為 全 球 性, 需 要 國 際 性 與 多 邊 性 的 回 應, 但 在 歐 盟 內 部 仍 僅 限 於 個 別 國 家 內 部 的 處 置 與 回 應 38 Zimmermann 甚 至 認 為, 歐 盟 作 為 歐 洲 反 恐 的 主 要 工 具, 已 經 不 可 視 為 理 所 當 然, 因 為 歐 盟 對 於 恐 怖 主 義 這 種 共 同 威 脅, 缺 乏 約 束 成 員 國 的 行 政 能 力 39 ( 五 ) 缺 乏 恐 怖 主 義 的 一 致 定 義 九 一 一 事 件 後, 恐 怖 主 義 攻 擊 型 態 方 式 與 威 脅 程 度 產 生 不 同 與 以 往 的 變 化, 歐 盟 領 域 內, 許 多 會 員 國 已 主 動 要 求 將 反 恐 的 重 責 大 任 交 由 歐 盟 主 導, 尤 其 是 2004 馬 德 里 爆 炸 案 與 2005 倫 敦 兩 起 重 大 攻 擊 事 件 發 生 後, 反 恐 政 策 轉 向 歐 盟 層 級 的 心 態 轉 變, 日 漸 明 顯 40 而 歐 洲 反 恐 政 策 的 五 大 方 向 中, 其 中 之 一 即 是 防 止 資 助 恐 怖 主 義 Robertson 指 出,2002 年 以 前, 歐 盟 並 無 恐 怖 主 義 的 一 致 定 義, 僅 於 1995 年 時, 歐 盟 成 員 同 意 恐 怖 主 義 對 民 主 人 權 的 自 由 行 使 經 濟 與 社 會 發 展 構 成 威 脅 當 時 十 五 個 國 家 中 僅 有 七 個 國 家 ( 法 國 德 國 義 大 利 葡 萄 牙 希 臘 西 班 牙 英 36 Thomas J. Biersteker and Sue E. Eckert, Introduction, in Thomas J Biersteker and Sue E. Eckert (eds.,) Countering the Financing of Terrorism (London: Routledge, 2008), p Napoleoni, Terorism Financing in Europe, p. 181; 張 登 及, 本 體 安 全 視 角 下 的 恐 怖 主 義 : 以 英 國 倫 敦 七 七 恐 怖 主 義 攻 擊 事 件 為 例 的 分 析, 問 題 與 研 究,48 卷 4 期,2009, 頁 ThomasJ. Biersteker and Sue E. Eckert, Conclusion, in Thomas J Biersteker and Sue E. Eckert (eds.,) Countering the Financing of Terrorism (London: Routledge, 2008), p Doron Zimmermann, The European Union and Post- 911 Counterterrorism: A Reappraisal, Studies in Conflict and Terrorism, Vol. 29, No. 2, 2006, p 張 福 昌, 歐 洲 聯 盟 反 恐 政 策 初 探, 頁 ; 張 福 昌, 歐 洲 警 政 署 : 歐 盟 反 恐 政 策 的 基 石? 發 表 於 第 四 屆 恐 怖 主 義 與 國 家 安 全 學 術 暨 實 務 研 討 會 ( 桃 園 : 中 央 警 察 大 學,2008 年 12 月 15 日 ), 頁

11 論 共 同 安 全 暨 防 衛 政 策 與 境 外 任 務 國 ) 有 自 己 的 恐 怖 主 義 定 義, 其 餘 國 家 則 無 41 Bures 也 認 為 不 但 歐 盟 會 員 國 之 間 對 於 恐 怖 組 織 與 恐 怖 分 子 的 認 定 不 一, 甚 至 與 國 際 社 會 成 員 對 此 也 有 認 定 上 的 不 同 看 法 42 歐 洲 整 體 反 恐 立 法 的 主 要 障 礙 在 於 2002 年 之 前 歐 盟 缺 乏 恐 怖 主 義 的 一 致 性 定 義 例 如 義 大 利 並 不 將 恐 怖 主 義 視 為 犯 罪, 僅 是 一 種 需 要 額 外 處 罰 的 對 象 (an objective that demands an additional punishment); 而 在 英 國 則 被 視 為 犯 罪 在 1970 與 1980 年 代, 義 大 利 赤 軍 旅 得 以 在 法 國 尋 求 庇 護, 因 為 法 國 根 本 不 認 為 有 政 治 犯 罪 並 且 不 允 許 預 防 監 禁 (preventive incarceration) 即 使 在 2004 年 馬 德 里 爆 炸 案 後, 歐 洲 國 家 內 部 立 法 的 差 異, 造 成 無 法 建 構 一 個 共 同 及 有 效 的 反 恐 架 構 43 直 到 九 一 一 事 件 後 的 2002 年 6 月, 歐 盟 才 在 理 事 會 打 擊 恐 怖 主 義 架 構 決 議 (Council Framework Decision on Combating Terrorism 2002) 做 出 恐 怖 主 義 的 一 致 定 義 44 這 份 文 件 的 主 要 目 的 是 要 求 會 員 國 在 反 恐 相 關 法 律 應 取 得 一 致 性 (harmonize), 並 於 第 一 條 到 第 三 條 條 文 列 出 恐 怖 行 動 的 種 類 與 訓 令 各 成 員 國 對 下 列 行 為 宣 布 非 法 (outlaw) 包 含 : 攻 擊 人 民 與 財 產 綁 架 劫 機 製 造 核 生 化 武 器 引 爆 炸 藥 汙 染 水 供 給 等 此 份 文 件 也 承 認 恐 怖 分 子 通 常 有 政 治 動 機 而 其 共 同 的 目 標 可 歸 納 為 : 恐 嚇 人 民 不 正 當 強 迫 政 府 與 國 際 組 織 針 對 某 事 的 作 為 或 不 做 為 與 嚴 重 破 壞 國 家 或 國 際 組 織 基 本 的 政 治 憲 法 經 濟 與 社 會 的 結 構, 此 外 還 將 指 揮 與 資 助 恐 怖 團 體, 列 為 應 處 罰 的 蓄 意 行 為 年 歐 盟 任 命 第 一 位 反 恐 協 調 官 (counterterrorism coordinator) 佛 萊 斯 (Gijs de Vries), 被 賦 予 促 進 各 會 員 國 資 訊 情 報 41 Ann E. Robertson, Terrorism and Global Security (New York: Facts on File, 2007), p Oldrich Bures, EU s Fight against Terorist Financing: Internal Shortcomings and Unsuitable External Models, 2010, pp , Napoleoni, Terorism Financing in Europe, p Christian Kaunert, The External Dimension of EU- Counter- Terrorism Relations: Competences, Interests, and Institutions, Terrorism and Political Violence, Vol. 22, No. 1, 2010, p. 51; 李 貴 雪, 從 歐 洲 反 恐 作 為 探 討 兩 岸 反 恐 合 作 之 前 景, 發 表 於 第 六 屆 恐 怖 主 義 與 國 家 安 全 學 術 暨 實 務 研 討 會 ( 桃 園 : 中 央 警 察 大 學,2010 年 12 月 8 日 ), 頁 Council Framework Decision of 13 June 2002 on Combating Terrorism, 2002/475/JHA, OJ L 164, 22 June 2002, pp

12 歐 洲 國 際 評 論 分 享 的 任 務, 但 起 訴 的 工 作 仍 是 交 由 各 會 員 國 個 別 為 之 歐 洲 對 於 創 造 泛 歐 洲 的 法 律 始 終 遲 疑 不 前, 因 為 各 國 皆 想 保 有 處 理 地 方 區 域 問 題 的 最 大 彈 性 46 即 使 如 此, 歐 盟 致 力 協 調 各 會 員 國 的 反 恐 立 法, 但 會 員 國 對 恐 怖 主 義 的 定 義 與 刑 責 仍 是 各 自 主 張, 因 此 歐 盟 想 藉 法 律 途 徑 解 決 恐 怖 主 義 問 題 的 想 法, 仍 窒 礙 難 行 47 依 據 歐 洲 憲 法 條 約 第 I-14 條 的 解 釋, 有 關 內 部 市 場 與 自 由 安 全 與 公 平 的 權 限 劃 分 應 屬 歐 盟 與 其 會 員 國 間 的 共 享 權 限 (Shared Competence) 申 言 之, 在 打 擊 國 際 恐 怖 主 義 與 組 織 犯 罪 的 議 題 上, 歐 洲 聯 盟 與 其 會 員 國 都 有 權 力 發 展 自 己 的 戰 略 與 架 構 這 種 特 性 促 使 歐 盟 內 部 的 反 恐 網 路 出 現 兩 種 體 系 : 一 是 整 體 歐 盟 層 面 的 反 恐 體 系, 一 是 歐 盟 會 員 國 層 面 的 反 恐 體 系 48 而 此 外 又 加 上 與 國 際 社 會 的 合 作, 因 此 整 個 歐 盟 反 恐 體 系 錯 綜 複 雜 總 而 言 之, 歐 洲 在 九 一 一 事 件 後, 成 為 恐 怖 攻 擊 的 目 標 與 恐 怖 組 織 的 基 地 2004 與 2005 年 馬 德 里 與 倫 敦 的 重 大 恐 怖 攻 擊 事 件, 凸 顯 歐 洲 受 到 恐 怖 攻 擊 的 高 度 脆 弱 性 再 者, 歐 盟 層 級 反 恐 政 策 分 散 於 數 個 政 策 領 域, 各 會 員 國 對 反 恐 政 策 讓 有 高 度 自 主 權, 使 得 反 恐 政 策 不 易 協 調 與 正 確 落 實 到 各 會 員 國 此 外, 歐 盟 區 鬆 散 的 邊 界 管 制 生 產 要 素 可 以 自 由 流 動, 對 人 權 的 保 障 等 整 體 大 環 境 因 素, 更 提 高 歐 洲 受 到 恐 怖 攻 擊 的 可 能 性 與 提 高 恐 怖 組 織 在 此 得 到 資 助 的 機 會 參 歐 盟 的 反 洗 錢 措 施 一 聯 合 國 打 擊 恐 怖 主 義 相 關 決 議 的 落 實 打 擊 恐 怖 主 義 資 助 對 於 打 擊 恐 怖 主 義 的 關 係 猶 如 反 洗 錢 措 施 對 於 打 擊 犯 罪 的 關 係 一 般, 因 為 基 本 原 理 是 : 如 同 罪 犯 一 樣, 恐 怖 份 子 不 可 能 沒 有 財 政 資 助 而 存 活, 49 因 此 若 能 有 效 打 擊 恐 怖 主 義 的 資 助, 尤 其 是 恐 怖 組 織 的 洗 錢 活 動, 對 於 遏 止 恐 怖 攻 擊 事 件 必 有 非 常 正 向 的 效 果 在 歐 盟 執 委 會 (European Commission) 所 提 出 的 許 多 關 於 鞏 固 歐 盟 邊 界 的 建 議 當 中, 最 困 難 的 工 作 即 是 反 洗 錢 措 46 Ann E. Robertson, op. cit., pp 張 福 昌, 歐 洲 聯 盟 反 恐 政 策 初 探, 頁 張 福 昌, 歐 盟 司 法 與 內 政 合 作 - 反 恐 議 題 解 析 ( 台 北 : 台 灣 商 務 印 書 館, 2011), 頁 Oldrich Bures, op. cit., p

13 論 共 同 安 全 暨 防 衛 政 策 與 境 外 任 務 施 50 在 九 一 一 事 件 發 生 不 久 後, 歐 盟 執 委 會 即 強 調 洗 錢 的 控 制 與 處 罰 是 打 擊 恐 怖 主 義 的 核 心 要 務 之 一 51 但 要 等 到 九 一 一 事 件 發 生 許 久 後, 歐 盟 才 試 圖 展 出 一 套 工 具, 藉 以 打 擊 恐 怖 主 義, 特 別 是 要 打 擊 恐 怖 主 義 資 助, 其 中 包 含 落 實 或 強 化 聯 合 國 的 相 關 決 議 與 反 洗 錢 特 別 工 作 小 組 制 訂 的 洗 錢 防 制 政 策 建 議 52 歐 盟 理 事 會 (European Council) 於 2001 年 9 月 21 日 召 開 特 別 會 議, 通 過 歐 盟 反 恐 行 動 計 畫, 要 求 司 法 與 內 政 理 事 會 採 取 必 要 措 施 打 擊 任 何 形 式 的 恐 怖 主 義 資 助, 尤 其 是 擴 大 歐 盟 洗 錢 指 令 與 凍 結 恐 怖 份 子 資 產 ; 要 求 會 員 國 以 緊 急 方 式 (as a matter of urgency) 簽 署 與 批 准 聯 合 國 1999 年 簽 訂 之 制 止 向 國 際 恐 怖 主 義 提 供 資 助 國 際 公 約 (International Convention for the Suppression of the Financing of Terrorism) 53 同 年 12 月 27 日 歐 盟 理 事 會 於 理 事 會 打 擊 恐 怖 主 義 特 別 措 施 適 用 共 同 立 場 中, 同 意 執 行 聯 合 國 1373 號 關 於 打 擊 恐 怖 主 義 資 助 的 決 議 案 (UN Security Council Resolution 1373, 2001) 54 但 直 到 2005 年 第 一 份 歐 盟 反 恐 戰 略 (The European Union Counter-Terrorism Strategy 2005, EUCTS) 才 正 式 出 爐, 其 中 確 定 反 恐 四 大 面 向 : 預 防 (prevent) 保 護 (protect) 追 訴 (pursue) 與 回 應 (respond) 但 是 其 中 關 於 打 擊 恐 怖 主 義 資 助 只 有 放 在 追 訴 部 分 的 第 二 十 六 點, 55 且 仍 是 重 複 加 強 凍 結 財 產 與 反 洗 錢 政 策 宣 示 此 戰 略 報 告 仍 強 調 各 會 員 國, 非 歐 盟, 要 負 起 打 擊 恐 怖 主 義 主 要 責 任, 而 歐 盟 僅 能 夠 以 四 種 方 式, 增 加 價 值 (add value in four main ways):1) 強 化 國 家 能 力 2) 促 進 歐 洲 合 作 3) 發 展 集 體 能 力 4) 促 進 國 50 Eur Active, EU Prepares Plans to Fight Crime, Terorism, Eur Active, November 24, 2010, < ws >. 51 Thomas Wahl, The European Union as an Actor in the Fight Against Terorism, in Marianne Wade and Almir Maljević (eds.,) A War on Terror?: The European Stance on a New Threat, Changing Laws and Human Rights Implications, 2009, p Oldrich Bures, op. cit., p Conclusion and Plan of Action of the Extraordinary European Council Meeting, September 21, 2001, < df>, p Council Common Position of 27 December 2001 on the Application of Specific Measures to Combat Terrorism, (2001/931/CFSP), OJ L 344, December 27, 2001, p Europa, The European Union Counter-Terrorism Strategy, (EUCTS 2005), 14469/4/5, REV 4, November 30, 2005, pp. 1-17, < 41

14 歐 洲 國 際 評 論 際 合 作 伙 伴 關 係 56 為 落 實 聯 合 國 反 恐 相 關 決 議, 歐 盟 理 事 會 將 聯 合 國 上 述 相 關 決 議 中 的 主 要 元 素, 以 歐 洲 共 同 體 規 章 (regulation) 57 的 法 律 形 式 頒 布 58 尤 其 針 對 1373 安 理 會 決 議, 歐 盟 理 事 會 採 納 2001 年 931 號 歐 盟 共 同 暨 外 交 政 策 (Common Foreign and Security Policy, CFSP) 下 所 決 議 的 理 事 會 打 擊 恐 怖 主 義 特 別 措 施 適 用 共 同 立 場, 共 七 條 條 文 與 附 件, 其 對 恐 怖 份 子 團 體 與 實 體, 用 以 打 擊 恐 怖 主 義 的 特 別 措 施, 其 中 第 三 條 第 三 款 (k) 項, 將 對 恐 怖 組 織 任 何 形 式 的 資 助 列 為 恐 怖 主 義 行 為 59 同 時 歐 盟 理 事 會 也 通 過 理 事 會 打 擊 恐 怖 主 義 共 同 立 場, 其 中 第 八 條 表 明 任 何 參 加 資 助 策 劃 準 備 與 犯 下 恐 怖 主 義 行 為 或 支 援 恐 怖 主 義 行 動 將 受 到 司 法 制 裁 ; 恐 怖 行 動 應 在 會 員 國 法 律 與 規 範 上, 被 視 為 嚴 重 的 刑 事 犯 罪, 而 應 科 以 適 當 的 處 罰 60 而 在 理 事 會 共 同 立 場 2009 對 理 事 會 2001 年 打 擊 恐 怖 主 義 特 別 措 施 適 用 共 同 立 場 的 更 新 版 本, 共 列 入 57 與 47 個 與 恐 怖 主 義 相 關 的 個 人 與 組 織 而 國 際 上 只 有 美 國 與 歐 盟 發 展 出 一 套 恐 怖 分 子 與 組 織 的 名 單, 其 餘 國 家 則 須 仰 賴 聯 合 國 1267 委 員 會 所 提 供 的 名 單 Ibid., p 規 章 (regulation) 與 指 令 (directive) 是 歐 盟 兩 種 主 要 法 律 的 形 式 指 令 為 各 會 員 國 建 立 一 個 共 同 的 目 標, 但 留 給 各 會 員 國 空 間 與 彈 性, 決 定 使 用 何 種 形 式 與 方 法, 達 到 此 一 目 標 會 員 國 通 常 有 一 至 二 年 的 時 間, 將 指 令 落 實 而 規 章 則 是 自 生 效 日 起, 直 接 適 用 於 各 會 員 國 請 參 閱 EU Commission, How the European Union works-your Guide to the EU Institutions (Luxembourg: Office of Official Publications of the European Communities, 2007), p. 7; Klaus-Dieter Borchardt, The ABC of European Union Law (European Commission, Luxemburg: Publications Office of the European Union, 2010), pp Council Regulation (EC) No. 2580/2001 of 27 December 2001 on Specific Rest Ccombating Terrorism, OJ L 344, December 28, 2001, pp ; The Council Common Position of 27 December 2001 on the Application of Specific Measures to Combat Terrorism (2001/930/CFSP), OJ L 344. December 28, 2001, pp Council Common Position of 27 December 2001 on the Application of Specific Measures to Combat Terorism, (2001/931/CFSP), OJ L 344, December 27, 2001, p Council Common Position of 27 December 2001 on Combating Terorism, (2001/930/CFSP), OJ L 344, December 27, 2001, p Council Common Position 2009/67/CFSP of 26 January 2009 Updating Common Position 2001/931/CFSP on the Application of Specific Measures to Combat Terrorism and Repealing Common Position of 2008/586/CFSP, OJ L 23, January 26, 2009, pp ; Thomas J. Biersteker, Sue E. Eckert and Peter Romaniuk, 42

15 論 共 同 安 全 暨 防 衛 政 策 與 境 外 任 務 而 關 於 凍 結 恐 怖 組 織 資 產 方 面, 歐 盟 採 納 聯 合 國 安 理 會 1267 與 1373 號 決 議 案, 建 立 一 套 制 度, 以 鎖 定 及 處 罰 任 何 被 懷 疑 資 助 恐 怖 組 織 的 相 關 個 人 與 團 體 62 為 此, 歐 盟 同 時 與 反 洗 錢 工 作 小 組 (Financial Action Task Force, FATF), 加 強 合 作, 以 制 定 針 對 恐 怖 主 義 金 融 活 動 有 關 洗 錢 事 項 的 相 關 方 針 但 值 得 注 意 的 是, 反 洗 錢 工 作 小 組 的 成 員 雖 然 包 含 歐 盟 執 委 會 與 十 五 個 歐 盟 成 員 國, 歐 盟 其 他 十 七 個 會 員 國 並 非 其 正 式 會 員, 而 與 打 擊 恐 怖 主 義 金 融 犯 罪 直 接 相 關 的 歐 洲 警 政 署 僅 是 觀 察 員 63 二 歐 盟 三 大 洗 錢 指 令 恐 怖 主 義 的 議 題 分 散 在 三 個 歐 盟 支 柱 架 構 之 下 64 在 反 洗 錢 措 施 的 領 域, 歐 盟 在 其 第 一 支 柱, 亦 即 歐 洲 共 同 體 架 構 下 執 行, 因 為 第 一 支 柱 主 要 處 理 有 關 資 金 流 動 的 問 題, 故 打 擊 恐 怖 組 織 的 洗 錢 問 題 為 其 核 心 任 務 歐 盟 分 別 於 1991,2001 及 2005 年 頒 布 的 第 一, 第 二 與 第 三 號 洗 錢 指 令 (Money Laundering Directive, MLD), 對 會 員 國 課 加 義 務, 將 反 洗 錢 工 作 小 組 的 相 關 建 議, 轉 換 為 國 內 法 律 65 其 中 第 一 號 指 令, 目 標 在 於 對 信 貸 金 融 機 關 課 以 反 洗 錢 的 義 務, 尤 其 針 對 傳 統 關 於 對 抗 販 毒 所 得 之 洗 錢 措 施 ; 66 而 第 二 號 指 令 則 針 對 特 定 非 金 融 事 業 與 專 業 人 士 (designated International Initiatives to Combat the Financing of Terorism, in Thomas J. Biersteker and Sue E. Eckert (eds.,) Countering the Financing of Terrorism (London: Routledge, 2008), p Alam Miriam and Damian Gadzinowski, Combating the Financing of Terrorism: EU Policies, Polity and Politics, p 反 洗 錢 工 作 小 組 的 成 員, 依 照 其 參 與 程 度 分 為 會 員 (member) 副 會 員 (associate member) 與 觀 察 員 (observer) 年 歐 盟 條 約 架 構 的 三 大 支 柱 分 別 為 : 1) 歐 洲 共 同 體 (European Communities);2) 共 同 外 交 暨 安 全 政 策 (Common Foreign and Security Policy, CFSP);3) 司 法 與 內 政 事 務 (Justice and Home Affairs, JHA) 三 大 支 柱 代 表 歐 盟 不 同 的 政 策 領 域 與 不 同 的 決 策 模 式 65 Oldrich Bures, EU s Fight Against Terorist Financing: Internal Shortcomings and Unsuitable External Models, pp ; Anne L. Clunan, U.S. and International Responses to Terorist Financing, in Jeanne K. Giraldo and Harold A. Trinkunas, Terrorism Financing and State Responses- A Comparative Perspective (Stanford, C.A: Stanford University Press, 2007), p Council Directive 91/308/EEC of 10 June 1991 on Prevention of the Use of the Financial System for the Purpose of Money Laundering, OJ L 166, June 28, 1991, p

16 歐 洲 國 際 評 論 non-financial professional bodies, DNFPBs), 67 例 如 會 計 師 律 師 代 書 房 地 產 仲 介 業 者 賭 場 等 課 以 反 洗 錢 的 義 務 此 一 立 法 使 上 述 金 融 機 構 針 對 顧 客 的 身 份 (customer identification) 紀 錄 的 保 持 (record keeping) 與 可 疑 的 金 融 交 易 (suspicious transaction) 課 以 回 報 的 義 務 並 且 要 求 在 歐 盟 會 員 國 建 立 金 融 情 報 單 位 (financial intelligence unit, FIU), 而 此 一 隸 屬 國 家 的 金 融 情 報 單 位 必 須 負 責 接 收 分 析 與 傳 達 可 疑 的 金 融 交 易 到 國 家 的 相 關 執 法 機 關 68 雖 然 有 前 面 二 號 洗 錢 指 令, 但 事 實 上 歐 洲 直 到 2007 年 生 效 的 第 三 號 洗 錢 指 令, 才 特 別 針 對 恐 怖 主 義 資 助 加 以 定 義 : 意 圖 以 直 接 或 間 接 方 式, 提 供 或 聚 集 資 金, 用 於 或 明 確 知 情 將 執 行 部 分 或 全 部 被 定 義 為 恐 怖 主 義 的 犯 行, 並 明 確 引 用 前 述 理 事 會 打 擊 恐 怖 主 義 架 構 決 議 關 於 恐 怖 主 義 犯 行 的 相 關 規 定 69 因 此 第 三 號 洗 錢 指 令 格 外 重 要, 因 為 它 是 第 一 份 明 確 包 含 打 擊 恐 怖 主 義 資 助 具 體 措 施 的 反 洗 錢 立 法, 尤 其 特 別 將 反 洗 錢 工 作 小 組 四 十 項 建 議 (FATF Forty Recommendations) 的 絕 大 部 分 與 反 洗 錢 工 作 小 組 九 項 特 別 建 議 (FATF Nine Special Recommendations) 其 中 的 七 項, 使 用 拘 束 性 的 要 求, 轉 換 成 會 員 國 內 部 的 法 律 第 三 號 洗 錢 指 令 特 別 加 強 對 金 融 機 構 與 非 金 融 專 業 機 構 的 監 督 機 制, 同 時 擴 大 防 制 的 範 圍, 包 含 稅 務 詐 欺 (tax fraud), 並 且 鼓 勵 各 國 的 金 融 情 報 單 位 加 強 彼 此 間 有 效 的 合 作 同 時, 此 一 指 令 更 適 用 擴 大 版 之 認 識 您 的 客 戶 原 則 (know your customer, KYC) 此 一 原 則 規 定 於 反 洗 錢 工 作 小 組 四 十 項 建 議 中 第 五 項 : 67 Directive 2001/97/EC of the European Parliament and of the Council of 4 December 2001 Amending Council Directive 91/308/EEC on Prevention of the Use of the Financial System for the Purpose of Money Laundering, OJ L 344, December 27, 2001, pp Michael Levi, Lesons from Countering Terorist Financing from the War on Serious and Organized Crime, in Thomas J Biersteker and Sue E. Eckert (eds.,) Countering the Financing of Terrorism (London: Routledge, 2008), p. 269; Allam Miriam and Damian Gadzinowski, Combating the Financing of Terorism: EU Policies, Polity and Politics, p Directive 2005/60/EC of the European Parliament and the Council of 26 October 2005 on the Prevention of the Use of the Financial System for the Purpose of Money Laundering and Terrorist Financing. OJ L 309, November 25, 2005, p. 20; Council Framework Decision of 13 June 2002 on Combating Terrorism (2002/475/JHA), OJ L 164, June 22, 2002, p. 3; Maria O'Neil, A Critical Analysis of the EU Legal Provisions on Terorism, Terrorism and Political Violence, Vol. 20, No. 1, 2008, p

17 論 共 同 安 全 暨 防 衛 政 策 與 境 外 任 務 當 金 融 機 構 沒 有 或 無 法 確 定 顧 客 身 份 時, 金 融 機 構 不 允 許 保 有 匿 名 帳 戶 (anonymous account) 或 虛 名 帳 戶 (accounts in fictitious name), 遇 有 可 疑 金 融 交 易 時 必 須 通 報 相 關 執 法 單 位 並 在 一 定 時 間 範 圍 內 保 持 所 有 佐 證 文 件 70 但 儘 管 如 此, 第 三 號 洗 錢 指 令 並 未 涵 蓋 特 別 建 議 第 六 項 關 於 替 代 性 匯 款 (alternative remittance systems), 71 包 含 非 正 式 價 值 轉 移 服 務 (informal value transfer services) 72 以 及 特 別 建 議 第 七 項 關 於 電 匯 (wire transfer) 的 規 範 73 第 三 號 洗 錢 指 令 在 2005 年 在 歐 洲 議 會 審 查 時, 就 經 過 極 為 冗 長 的 過 程 反 對 的 理 由 主 要 是 針 對 隱 私 與 資 訊 保 護 問 題, 尤 其 關 於 法 律 針 對 金 融 交 易 能 夠 獲 取 多 少 詳 盡 的 資 訊 ; 以 及 哪 些 機 構 需 要 提 供 資 訊 律 師 公 會 反 對 早 期 的 版 本, 認 為 律 師 的 回 報 義 務 將 使 其 在 代 表 委 託 人 執 行 職 務 時, 產 生 偏 見 74 除 了 凍 結 資 產 之 外, 對 抗 組 織 犯 罪 更 需 要 正 確 認 定 幫 助 洗 錢 的 合 法 公 司 賭 場 與 狄 斯 可 舞 廳 經 常 是 洗 錢 的 管 道 因 為 賭 場 的 利 潤 經 常 超 過 其 合 理 的 獲 利 空 間, 所 以 經 由 賭 場 可 使 非 法 所 得 成 為 合 法 75 除 此 之 外, 所 有 產 業 界, 例 如 房 地 產 業, 經 常 被 所 謂 洗 淨 的 錢 (cleanded money) 所 充 斥 與 滲 透, 進 而 哄 抬 價 格, 造 成 危 險 的 金 融 泡 沫 對 此, 歐 盟 執 委 會 目 前 經 考 慮 將 開 始 修 正 第 三 號 洗 錢 指 令, 使 其 能 夠 更 有 效 認 定 公 司 與 產 業 的 真 正 擁 有 者, 進 而 可 以 追 蹤 非 法 資 產, 而 隱 70 張 福 昌, 歐 洲 聯 盟 反 恐 政 策 初 探, 頁 ;Bures, op. cit., p. 423; Alam Miriam and Damian Gadzinowski, Combating the Financing of Terrorism: EU Policies, Polity and Politics, p 替 代 性 匯 款 是 運 作 於 正 統 金 融 體 系 外 的 一 種 傳 統 性 金 融 服 務, 提 供 資 金 或 可 計 價 物 品 從 一 個 地 方 轉 移 到 另 一 個 地 方 72 現 金 或 價 值 轉 移 是 一 種 金 融 服 務, 在 某 地 接 受 現 金 支 票 其 他 貨 幣 工 具 或 價 值 儲 存, 在 其 他 地 方 付 給 等 值 的 現 金 或 其 他 形 式 的 物 品 此 項 服 務 的 交 易 可 能 涉 及 一 個 或 多 個 仲 介 者, 並 由 第 三 者 最 後 付 款, 伊 斯 蘭 世 界 的 哈 瓦 拉 (hawala) 即 為 一 例 73 Allam Miriam and Damian Gadzinowski, Combating the Financing of Terorism: EU Policies, Polity and Politics, p Eur Active, EU Prepares Plans to Fight Crime, Terorism, November 22, 2010, < ws >. 75 依 據 歐 盟 第 三 號 洗 錢 指 令 第 十 條 規 定 會 員 國, 當 賭 場 賭 客 換 取 二 千 或 超 過 二 千 歐 元 賭 博 籌 碼 時, 必 須 要 求 確 認 賭 客 的 身 分 請 詳 閱 Directive 2005/60/EC of the European Parliament and of the Council of 26 October 2005 on the Prevention of the Use of the Financial System for the Purpose of Money Laundering and Terrorist Financing, OJ L 309, November 25, 2005, p

18 歐 洲 國 際 評 論 私 資 訊 保 護 與 法 律 的 問 題 預 料 將 會 被 再 次 提 起 76 此 外, 歐 盟 第 三 號 洗 錢 指 令 在 2007 年 12 月 15 被 要 求 落 實 到 各 會 員 國 之 後, 執 行 面 往 往 出 現 落 差 或 缺 失 2011 年 1 月 歐 盟 執 委 會 就 曾 經 要 求 德 國 落 實 反 洗 錢 與 打 擊 恐 怖 主 義 資 助 的 法 令, 起 因 是 因 為 德 國 兩 個 州 政 府 (Bundesländer), 即 梅 克 倫 堡 - 前 波 莫 瑞 州 (Merklenburg-Vorpommern) 與 薩 克 森 - 安 哈 特 州 (Sachsen Anhalt) 沒 有 指 定 稽 核 機 關 (supervisory authority), 負 責 上 述 信 貸 金 融 機 關 與 特 定 非 金 融 事 業 與 專 業 人 士 的 稽 核 工 作 歐 盟 認 為 德 國 因 此 無 法 阻 止 金 融 機 關 受 到 恐 怖 分 子 洗 錢 的 濫 用, 因 此 發 出 規 勸 意 見 書 (reasoned opinion), 77 若 德 國 兩 個 月 內 沒 有 提 出 滿 意 的 答 覆, 歐 盟 執 委 會 將 會 提 交 歐 洲 法 院 審 理 78 除 了 三 個 主 要 洗 錢 指 令 外, 歐 盟 的 規 章 與 指 令 已 經 涵 蓋 部 分 的 反 洗 錢 工 作 小 組 九 項 特 別 建 議, 例 如 特 別 建 議 第 九 項 關 於 現 金 攜 帶 (money courier) 的 規 定 已 經 被 歐 盟 規 章 所 涵 蓋 79 而 此 規 章 主 要 是 規 範 個 人 在 進 入 或 離 開 歐 洲 共 同 體 必 須 申 報 等 於 或 高 於 一 萬 歐 元 現 金 但 是 這 個 規 章 有 一 漏 洞, 因 為 沒 有 規 範 等 於 或 高 於 一 萬 歐 元 現 金 之 外 等 值 的 黃 金 與 貴 重 金 屬 80 而 特 別 建 議 第 六 項 關 於 替 代 性 匯 款 之 規 範 則 由 歐 洲 付 款 服 務 指 令 (Payment Services Directives 2007/64/EC, PSD) 所 涵 蓋 ; 81 此 外 歐 盟 76 Eur Active, EU Prepares Plans to Fight Crime, Terorism, < ws >. 77 在 一 個 法 律 案 件 開 始 之 前, 歐 盟 執 委 會 會 發 出 一 個 規 勸 意 見 書 會 員 國 可 以 遵 照 指 示 辦 理 或 忽 略 它 並 進 入 司 法 程 序 此 依 程 序 被 規 範 於 里 斯 本 條 約 第 258 及 259 條 78 Mariah Jen, Internal Market: Commision Acts to Enforce Anti- money Laundering Rules in Germany, < 79 Regulation (EC) No 1889/2005 of the European Parliament and of the Council of 26 October 2005 on Controls of Cash Entering or Leaving the Community, OJ L 309, November 25, 2005, pp Henri Labayle and NadjaLong, Overview of European and International Legislation on Terrorist Financing (Brussels: European Parliament, Directorate General Internal Policies, Policy Department C, Citizen s Right and Constitutional Affairs, 2009), p Directives Directive 2007/64/EC of the European Parliament and of the Council of 13 November 2007 on Payment Services in the Internal Market Amending Directives 97/7/EC, 2002/65/EC, 2005/60/EC and 2006/48/EC and Repealing 46

19 論 共 同 安 全 暨 防 衛 政 策 與 境 外 任 務 伴 隨 付 款 人 資 金 轉 移 資 訊 規 章 (Regulation on Information on Payer Accompanying Transfers of Funds) 則 第 二 條 規 範 特 別 建 議 第 七 項 關 於 電 匯 的 相 關 問 題 82 歐 盟 成 員 對 於 金 融 機 構 的 稽 核 與 慈 善 組 織 的 調 查, 特 別 積 極, 並 且 在 位 於 其 管 轄 權 內 的 境 外 金 融 中 心, 實 施 特 別 措 施 83 但 Bures 認 為 反 洗 錢 工 作 小 組 所 制 定 關 於 反 洗 錢 的 相 關 建 議, 基 本 上 是 以 美 國 對 恐 怖 主 義 威 脅 的 分 析 為 基 礎, 而 且 是 針 對 組 織 犯 罪 團 體, 而 非 特 別 針 對 恐 怖 組 織, 因 此 無 法 用 以 當 成 歐 洲 打 擊 恐 怖 主 義 資 助 戰 略 的 基 礎 84 三 歐 洲 警 政 署 的 角 色 馬 德 里 爆 炸 案 後, 歐 洲 聯 盟 於 2004 年 3 月 25 日 通 過 歐 盟 打 擊 恐 怖 主 義 行 動 計 畫 (EU Plan of Action on Combating Terrorism 2004), 要 求 各 會 員 國 徹 底 落 實 現 行 反 恐 相 關 法 律, 並 落 實 反 洗 錢 凍 結 資 產 與 警 政 合 作 的 相 關 反 恐 措 施 85 歐 盟 並 於 2004 年 3 月 也 指 定 佛 萊 斯 為 首 任 歐 盟 反 恐 協 調 官 2004 年 6 月 10 日 歐 盟 執 委 會 宣 布 建 立 一 套 預 防 恐 怖 主 義 資 助 的 電 子 資 料 庫, 結 合 四 大 歐 洲 信 貸 聯 盟 與 所 有 接 受 歐 盟 金 融 管 控 的 團 體 實 體 86 而 實 際 執 行 打 擊 金 融 犯 罪 的 則 是 歸 金 融 與 財 產 犯 罪 處 (SC4), 隸 屬 於 歐 洲 警 政 署 下 的 重 大 犯 罪 部 門 (Department Serious Crime) 而 此 部 門 下 的 反 恐 處 (SC5), 主 要 是 會 員 國 依 照 會 員 國 的 需 求, 提 供 戰 略 層 面 的 行 動 分 析 資 料 87 Directive 97/5/EC, OJ L 319, December 5, 2007, pp Regulation (EC) No 1781/2006 of the European Parliament and of the Council of 15 November 2006 on Information on Payer Accompanying Transfers of Funds, OJ L 345, December 8, 2007, p Thomas J. Biersteker, Sue E. Eckert and Peter Romaniuk, International Initiatives to Combat the Financing of Terorism, 2008, p Oldrich Bures, EU s Fight against Terorist Financing: Internal Shortcomings and Unsuitable External Models, p Council of the European Union EU Plan of Action on Combating Terrorism, June 1, 2004, < st10586.en04.pdf>, pp. 1-76; Daniel Keohane, The Absent Friend: EU Foreign Policy and Counter- Terorism, Journal of Common Market Studies (JCMS), Vol. 46, No. 1, 2008, p Napoleoni, Terorism Financing in Europe, p 張 福 昌, 歐 洲 警 政 署 : 歐 盟 反 恐 政 策 的 基 石?, 頁 91 47

20 歐 洲 國 際 評 論 歐 洲 警 政 署 公 約 於 1998 年 10 月 1 日 生 效 後, 提 供 歐 洲 警 政 署 一 個 法 律 的 基 礎 雖 然 1992 年 馬 斯 垂 克 條 約 中 就 規 定 歐 洲 警 政 署 的 成 立, 88 但 歐 洲 警 政 署 並 非 歐 盟 典 型 的 機 關 (agency) 歐 洲 警 政 署 自 從 2000 年 倡 議 要 使 用 追 蹤 (trace) 扣 押 (seize) 與 沒 收 (confiscate) 犯 罪 資 產 藉 以 打 擊 洗 錢 活 動 開 始, 查 緝 犯 罪 資 產 一 直 是 歐 洲 警 政 署 的 工 作 重 點 2004 年 歐 洲 警 政 署 與 愛 爾 蘭 的 犯 罪 資 產 局 (Criminal Assets Bureau) 共 同 促 成 卡 姆 登 追 回 資 産 跨 機 構 網 絡 (Camden Asset Recovery Inter-Agency Network, CARIN) 的 成 立 89 該 網 路 通 過 歐 洲 國 家 和 美 國 的 專 家 和 專 業 人 員, 重 點 在 處 理 與 貪 贓 收 入 有 關 的 所 有 問 題 該 網 路 建 立 了 各 聯 絡 點 的 相 互 聯 繫, 有 助 於 緝 查 凍 結 扣 押 和 沒 收 賄 賂 和 犯 罪 活 動 的 資 産, 從 而 促 進 各 國 情 報 交 流 90 而 自 2001 年 歐 洲 警 政 署 開 始 將 打 擊 恐 怖 主 義 列 為 施 政 重 點,2002 年 開 始 將 反 洗 錢 列 為 工 作 項 目 並 在 2004 年 之 後, 將 洗 錢 等 在 內 的 金 融 犯 罪 與 打 擊 恐 怖 主 義 列 為 施 政 優 先 目 標 年 修 正 歐 洲 警 政 署 公 約 的 三 大 議 定 書 正 式 生 效, 92 其 中 的 洗 錢 議 定 書 (money laundering protocol) 也 正 式 於 同 年 3 月 29 日 生 效 93 此 一 洗 錢 議 定 書 修 正 了 原 先 歐 洲 警 政 署 公 約 的 第 二 條 以 及 公 約 之 附 件, 藉 此 歐 洲 警 政 署 得 以 擴 張 對 打 擊 洗 錢 的 權 限 而 無 須 顧 慮 被 洗 淨 的 金 錢 是 來 自 何 種 犯 行 年 歐 盟 司 法 與 內 政 事 務 委 員 會 原 則 上 同 意, 歐 洲 警 政 署 公 約 將 由 歐 盟 部 長 理 事 會 決 議 88 European Union Consolidated Versions of the Treaty on European Union and of the Treaty Establishing the European Community, OJ C 321, December 29, 2006, pp 卡 姆 登 為 都 柏 林 一 間 飯 店 之 名 稱 2002 年 10 月 歐 洲 警 政 署 與 愛 爾 蘭 犯 罪 資 產 局 在 此 一 地 點 共 同 舉 辦 關 於 犯 罪 資 產 認 定 與 追 回 相 關 議 題 之 會 議 90 Andy Brown, Ten Years of Europol, (The Hague: European Police Office, 2009), p Ibid., p 三 大 議 定 書 分 別 為 : 洗 錢 議 定 書, 丹 麥 議 定 書 (Danish Protocol) 與 聯 合 調 查 小 組 議 定 書 (Joint Investigation Teams Protocol, JIT) 93 Maria O'Neil, A Critical Analysis of the EU Legal Provisions on Terorism, 2008, p. 34; Notice Concerning the Entry Into Force of the Protocol Drawn Up on the Basis of Article 43(1) of the Convention on the Establishment of a European Police Office, OJ L 41, February 13, 2007, p Council Act of 30 November 2000 Drawing Up on the Basis of Article 43(1) of the Convention on the Establishment of a European Police Office (Europol Convention) of a Protocol Amending Article 2 and the Annex to that Convention (2000/C 358/01), OJ C 358, December 13, 2000, pp

21 論 共 同 安 全 暨 防 衛 政 策 與 境 外 任 務 所 取 代 (Council Decision) 95 此 決 議 的 版 本 在 2008 年 6 月 24 日 獲 得 初 審 通 過, 並 在 2009 年 4 月 6 日 正 式 由 部 長 理 事 會 通 過 2010 年 1 月 1 日 開 始, 歐 洲 警 政 署 正 式 成 為 歐 盟 的 政 治 機 關 之 一, 預 算 直 接 由 歐 洲 共 同 體 編 列, 而 非 之 前 由 歐 盟 個 別 會 員 國 支 出 歐 洲 警 政 署 新 的 法 律 架 構 生 效 後, 將 擴 張 其 權 限 與 任 務, 在 個 體 的 資 料 處 理 與 犯 罪 預 防 或 在 整 體 執 行 與 行 政 能 力 上, 將 會 大 規 模 提 升 96 在 國 際 合 作 方 面, 九 一 一 事 件 發 生 後 不 久, 歐 洲 與 美 國 打 擊 國 際 恐 怖 主 義 金 融 活 動, 隨 即 展 開, 包 含 美 國 與 歐 盟 的 警 察 與 司 法 執 行 互 助 司 法 引 渡 刑 事 犯 罪 資 料 共 享 邊 界 與 運 輸 安 全 互 助 及 資 助 恐 怖 份 子 目 標 的 鎖 定 等, 歐 洲 警 政 署 尤 其 扮 演 關 鍵 的 角 色 97 歐 洲 與 美 國 針 對 恐 怖 主 義 事 宜 互 設 聯 絡 官 (liaison officer) 2002 年 8 月 起, 有 兩 名 歐 洲 警 政 署 聯 絡 官 常 駐 華 盛 頓, 而 美 國 各 相 關 機 構 如 秘 勤 局 (Secret Service) 聯 邦 調 查 局 (FBI) 郵 政 查 核 總 局 (Postal Inspection Service, Global Security Investigations Division) 相 繼 自 2006 年 起, 常 駐 歐 洲 警 政 署 年 6 月 28 日 歐 盟 與 美 國 正 式 簽 署 金 融 資 訊 共 同 協 定 同 年 7 月 5 日 歐 洲 議 會 主 管 司 法 與 內 政 的 專 門 委 員 會 也 正 式 同 意 此 協 議, 此 協 議 於 2010 年 8 月 1 日 正 式 生 效 根 據 協 定, 歐 盟 國 家 將 允 許 美 國 財 政 部 反 恐 調 查 人 員 利 用 環 球 同 業 銀 行 金 融 電 訊 協 會 (Society for Worldwide Interbank Financial Communication, SWIFT) 管 理 的 歐 盟 金 融 交 易 資 訊, 以 便 追 查 恐 怖 分 子 的 資 金 流 動 狀 況 此 協 議 將 為 美 國 的 恐 怖 分 子 資 金 追 蹤 計 畫 (Terrorist Finance Tracking Program, TFTP) 提 供 金 融 資 訊 資 料, 雙 方 打 擊 恐 怖 主 義 資 助 與 資 金 的 流 動, 因 此 邁 向 一 大 步 Acts Adopted under Title VI of the EU Treaty Council Decision of 6 April 2009 Establishing the European Police Office (Europol) (2009/371/JHA), OJ L 121, May 15, 2009, pp Andy Brown, Ten Years of Europol, , p Kaunert, The External Dimension of EU- Counter- Terrorism Relations: Competences, Interests, and Institutions, 2010, pp ; Christian Kaunert, Europol and EU Counterterorism: International Security Actornes in the External Dimension, Studies in Conflict and Terrorism, Vol. 33, No. 7, 2010, p Kaunert, Europol and EU Counterterorism: International Security Actornes in the External Dimension, 2010, pp Welt Online, Auschus im EU-Parlament billigt SWIFT-Abkommen, Welt 49

22 歐 洲 國 際 評 論 四 里 斯 本 條 約 後 歐 盟 反 恐 政 策 的 展 望 里 斯 本 條 約 (Treaty of Lisbon) 於 2009 年 12 月 1 日 生 效 後, 歐 盟 進 入 一 個 新 的 紀 元 條 約 中 第 3 條 明 白 規 定, 歐 盟 的 目 標 在 於 提 供 其 公 民 一 個 沒 有 疆 界 的 自 由 安 全 與 正 義 (area of freedom, security and justice, AFSJ) 的 領 域 而 在 此 領 域 中, 人 員 自 由 行 動 應 受 到 保 障 且 應 輔 以 以 相 關 措 施 配 套 如 外 部 邊 界 管 制 難 民 移 民 犯 罪 的 防 制 與 打 擊 100 而 在 第 67 條 更 規 定 歐 盟 應 該 在 尊 重 基 本 權 利 與 各 國 司 法 制 度 與 傳 統 下, 建 立 自 由 安 全 與 正 義 的 區 域 101 要 達 成 此 一 基 本 目 標, 跨 疆 界 犯 罪 的 打 擊, 尤 其 是 國 際 恐 怖 主 義 的 防 制 與 打 擊, 更 顯 示 出 其 重 要 性 里 斯 本 條 約 的 改 革 之 中, 以 下 相 關 制 度 的 改 變 可 分 為 對 外 與 對 內 方 面, 將 有 助 於 跨 國 犯 罪 與 恐 怖 主 義 的 打 擊 對 外 方 面, 里 斯 本 條 約 第 15 條 至 18 條 新 設 立 歐 盟 常 任 主 席 (President of the European Council) 一 職, 任 期 兩 年 半, 同 時 設 立 了 歐 盟 外 交 與 安 全 政 策 高 級 代 表 的 職 位 (A High Representative of the Union for Foreign Affairs and Security Policy), 並 身 兼 歐 盟 執 委 會 副 主 席, 任 期 五 年 與 歐 盟 執 委 會 相 同 102 此 外, 條 約 27 條, 理 事 會 將 設 立 歐 洲 對 外 行 動 部 (European External Action Service, EEAS), 103 將 原 本 分 散 於 理 事 會 與 執 委 會 的 對 外 事 務 單 位 合 併 新 的 對 外 行 動 部 主 要 將 工 作 區 分 為 執 行 共 同 暨 安 全 防 衛 政 策 部 門 地 域 部 門 特 定 議 題 如 人 權 反 恐 禁 止 核 擴 散 等, 以 及 全 球 歐 盟 代 表 團 四 大 區 塊 新 設 之 外 交 與 安 全 政 策 高 級 代 表 與 歐 洲 對 外 行 動 部 將 會 大 幅 擴 充 人 力 提 升 位 階 Online, June 7, 2010, < t-billigt-swift-abkommen.html>; Elen Nakashima, European Union, U.S. TO Share Banking Data to Fight Terorism, The Washington Post, < html>. 100 Consolidated Versions of the Treaty on European Union and the Treaty on the Functioning of the European Union (2010/C 83/01), OJ C 83, March 30, 2010, p Ibid., p Consolidated Versions of the Treaty on European Union and the Treaty on the Functioning of the European Union (2010/C 83/01), OJ C 83, March 30, 2010, pp Ibid., p

23 論 共 同 安 全 暨 防 衛 政 策 與 境 外 任 務 統 一 事 權 和 擴 大 決 策 領 域, 有 效 強 化 歐 盟 對 外 行 動 能 力 104 最 後, 條 約 第 46 條 A 正 式 給 予 歐 盟 法 人 (legal personality) 地 位, 使 其 能 作 為 一 個 實 體 簽 署 各 類 國 際 協 議 105 申 言 之, 里 斯 本 條 約 中 賦 予 常 任 理 事 主 席 任 期 的 穩 定 性 與 一 致 性, 外 交 與 安 全 政 策 高 級 代 表 統 合 協 調 歐 盟 對 外 事 務, 再 加 上 歐 盟 的 法 人 地 位, 無 疑 將 使 歐 盟 與 國 際 社 會 在 反 恐 事 務 的 合 作 與 協 調 上, 能 夠 統 一 事 權, 增 加 人 力, 將 可 提 高 對 外 的 行 動 的 執 行 力 對 內 方 面, 為 達 成 上 述 第 3 與 第 67 條 建 立 自 由 安 全 區 域 目 標, 在 76 條 中 特 別 規 定, 關 於 防 制 與 打 擊 恐 怖 主 義 等 相 關 活 動, 歐 洲 議 會 與 理 事 會 應 以 規 章 的 方 式 對 於 資 金 的 流 動 與 支 付, 例 如 資 金 凍 結 金 融 資 產 與 經 濟 利 益 (economic gains), 建 立 一 個 行 政 架 構, 根 據 執 委 會 的 建 議, 予 以 採 用 106 這 些 行 政 措 施 的 施 行, 將 為 更 有 效 打 擊 恐 怖 主 義 提 供 一 個 法 律 基 礎 107 里 斯 本 條 約 為 歐 洲 刑 法 的 歷 史, 寫 下 新 的 一 頁 此 條 約 以 條 列 犯 罪 活 動 的 方 式, 在 犯 罪 打 擊 方 面 提 供 一 個 特 別 的 法 律 基 礎 108 在 打 擊 恐 怖 主 義 方 面, 里 斯 本 條 約 83 條 規 定, 歐 洲 議 會 與 部 長 理 事 會 (Council of Minister) 使 用 共 同 決 定 (co-decision) 與 條 件 多 數 決 (qualified majority) 的 方 式, 並 以 指 令 的 形 式, 規 定 跨 界 犯 罪 的 定 義 與 處 罰, 條 約 中 新 增 的 犯 罪 領 域 包 含 恐 怖 主 義 人 口 販 運 婦 女 與 兒 童 的 性 剝 削 非 法 毒 品 與 軍 火 販 運 洗 錢 賄 賂 偽 造 支 付 工 具 電 腦 犯 罪 及 組 織 犯 罪 109 此 一 制 度 的 改 革, 將 使 歐 盟 刑 事 案 件 的 司 法 合 作, 邁 進 一 大 步, 在 上 述 條 約 規 定 的 犯 罪 領 域, 強 化 會 員 國 間 司 法 判 決 與 司 法 決 定 (mutual recognition of judgments and judicial decisions) 的 互 相 承 認, 並 且 使 各 國 的 法 律 與 104 邱 宏 達, 里 斯 本 條 約 生 效 後 對 歐 盟 對 外 行 動 能 力 與 民 主 治 理 機 制 可 能 的 影 響, 政 治 科 學 論 叢,40 期,2009, 頁 Consolidated Versions of the Treaty on European Union and the Treaty on the Functioning of the European Union (2010/C 83/01), OJ C 83, March 30, 2010, p Ibid., p Agnieszka Serzysko, European Crime Justice Under the Lisbon Treaty, eucrim, 2010, p Ester Herlin- Karnel, The Lisbon Treaty- A Critical Analysis of Its Impact on EU Criminal Law, eucrim, 2010, p Consolidated Versions of the Treaty on European Union and the Treaty on the Functioning of the European Union (2010/C 83/01), OJ C 83, March 30, 2010, pp

24 歐 洲 國 際 評 論 規 章 日 漸 趨 同 化 (approximation of laws and regulations) 110 此 外, 里 斯 本 條 約 第 69 條 E 款 將 為 歐 盟 理 事 會 鋪 路, 透 過 特 別 立 法 程 序, 建 立 歐 洲 公 訴 檢 察 署 (European Prosecutor s Ofice), 對 抗 如 恐 怖 主 義 之 重 大 的 跨 國 犯 罪 111 而 另 外 由 里 斯 本 條 約 創 造 出 的 反 恐 有 利 因 素 是 法 律 工 具 的 簡 化 里 斯 本 條 約 為 了 達 到 制 度 整 合 的 目 的, 除 將 原 有 三 支 柱 架 構 廢 除 外, 並 將 所 有 第 二 與 第 三 支 柱 的 法 律 工 具 統 一 適 用 於 第 一 支 柱 之 規 章 指 令 決 定 (decision) 建 議 (Recommendation) 與 意 見 (opinion) 等 五 級 系 統 在 此 法 制 改 革 下, 歐 盟 正 逐 步 將 原 司 法 與 內 政 合 作 法 規 轉 換 為 上 述 五 級 法 律 工 具 體 系 如 此 將 可 使 歐 盟 內 部 安 全 政 策 決 策 效 率 提 高, 會 員 國 間 交 易 成 本 下 降, 有 助 於 司 法 內 政 合 作 與 反 恐 任 務 的 推 動 112 整 體 而 言, 里 斯 本 條 約 生 效 後, 透 過 其 制 度 性 的 變 革 與 機 制 的 轉 化, 使 歐 盟 對 外 將 有 更 大 的 行 動 能 量, 與 國 際 社 會 在 反 恐 任 務 上 進 行 密 切 的 協 調 與 合 作 ; 對 內 則 可 簡 化 決 策 程 序, 提 高 決 策 效 率, 讓 會 員 國 在 洗 錢 恐 怖 主 義 與 組 織 犯 罪 等 跨 疆 界 議 題, 能 更 密 切 的 合 作 為 清 晰 呈 現 歐 洲 聯 盟 打 擊 恐 怖 主 義 洗 錢 措 施 的 演 進 軌 跡, 重 建 其 與 歐 洲 重 大 恐 怖 攻 擊 事 件 的 前 後 關 係, 表 1 將 逐 列 九 一 一 恐 怖 攻 擊 行 動 後, 歐 盟 重 大 的 反 洗 錢 措 施 與 相 關 的 恐 怖 攻 擊 事 件 表 1 歐 盟 打 擊 恐 怖 主 義 洗 錢 與 相 關 恐 怖 攻 擊 活 動 大 事 紀 年 代 政 策 與 事 件 內 容 要 點 1991 頒 布 第 1 號 洗 錢 指 令 主 要 針 對 販 毒 犯 罪 所 得 要 求 信 貸 機 關 課 以 反 洗 錢 義 務 110 Margherita Cerizza, Solutions Ofered by the Lisbon Treaty, eucrim, 2010, pp Consolidated Versions of the Treaty on European Union and the Treaty on the Functioning of the European Union (2010/C 83/01), OJ C 83, March 30, 2010, p 參 閱 張 福 昌, 歐 盟 司 法 與 內 政 合 作 - 反 恐 議 題 解 析, 頁 建 議 與 意 見 為 非 拘 束 性 的 法 律 工 具, 為 歐 盟 機 關 對 會 員 國 ( 某 些 案 例 中 也 針 對 個 別 公 民 ) 表 達 意 見 (view) 的 方 式 因 此, 建 議 與 意 見 的 真 正 意 義 在 於 其 政 治 性 與 道 德 性 參 閱 Borchardt, The ABC of European Union Law, pp

25 論 共 同 安 全 暨 防 衛 政 策 與 境 外 任 務 2001/9/11 美 國 遭 受 基 地 組 織 恐 怖 份 子 大 規 模 攻 擊 2001 歐 洲 警 政 署 反 恐 任 務 歐 盟 理 事 會 特 別 會 議 通 過 反 恐 行 動 計 畫 理 事 會 打 擊 恐 怖 主 義 特 別 措 施 適 用 共 同 立 場 2001 頒 布 第 2 號 洗 錢 指 令 理 事 會 打 擊 恐 怖 主 義 架 構 協 議 歐 洲 警 政 署 與 美 國 展 開 反 恐 合 作 歐 洲 警 政 署 洗 錢 防 治 工 作 2003 公 布 歐 洲 安 全 戰 略 2004/3/ 義 大 利 遭 受 大 規 模 恐 怖 攻 擊 首 任 歐 洲 反 恐 協 調 官 佛 萊 斯 就 任 歐 盟 打 擊 恐 怖 主 義 行 動 計 畫 歐 洲 警 政 署 洗 錢 防 治 工 作 歐 洲 警 政 署 卡 姆 登 追 回 資 產 跨 機 構 網 絡 成 53 紐 約 的 雙 子 星 大 樓 與 華 盛 頓 國 防 部 五 角 大 廈 遭 受 自 殺 飛 機 攻 擊 自 該 年 起, 歐 洲 警 政 署 將 反 恐 列 為 施 政 重 點 決 議 擴 大 歐 盟 洗 錢 指 令 與 凍 結 恐 怖 份 子 資 產, 要 求 會 員 國 迅 速 批 准 聯 合 國 1999 制 止 向 國 際 恐 怖 主 義 提 供 資 助 國 際 公 約 通 過 落 實 聯 合 國 安 理 會 2001 年 1373 號 關 於 打 擊 恐 怖 主 義 資 助 之 決 議 案 針 對 特 定 非 金 融 事 業 與 專 業 人 士 課 以 反 洗 錢 義 務 ; 要 求 歐 盟 會 員 國 建 立 金 融 情 報 單 位 歐 盟 首 次 對 恐 怖 主 義 作 出 一 致 的 定 義 歐 洲 警 政 署 連 絡 官 常 駐 華 盛 頓 開 始 將 洗 錢 列 為 工 作 業 務 將 恐 怖 主 義 列 為 歐 洲 之 主 要 威 脅 義 大 利 馬 德 里 鐵 路 通 勤 列 車 受 到 大 規 模 恐 怖 攻 擊 促 進 各 會 員 國 反 恐 情 報 分 享 要 求 會 員 國 落 實 反 洗 錢 資 產 凍 結 與 警 政 合 作 相 關 反 恐 措 施 自 該 年 起, 洗 錢 與 打 擊 恐 怖 主 義 列 為 歐 洲 警 政 署 施 政 優 先 目 標 稽 查 凍 結 扣 押 犯 罪 所 得, 促 進 情 報 交 流

26 歐 洲 國 際 評 論 立 英 國 遭 受 大 規 模 恐 怖 攻 英 國 倫 敦 地 鐵 遭 受 大 規 模 2005/7/7 擊 恐 怖 攻 擊 歐 洲 第 一 部 打 擊 恐 怖 主 義 資 助 的 反 洗 錢 立 法 ; 特 別 針 對 恐 怖 主 義 資 助 加 以 定 2005 頒 布 第 3 號 洗 錢 指 令 義 ; 要 求 會 員 國 將 反 洗 錢 工 作 小 組 的 反 洗 錢 相 關 建 議 轉 換 成 內 部 法 律 歐 盟 伴 隨 付 款 人 資 金 2006 規 範 電 匯 相 關 事 宜 轉 移 資 訊 規 章 歐 盟 付 款 服 務 指 令 規 範 替 代 性 匯 款 相 關 事 宜 建 立 自 由 安 全 與 正 義 的 歐 2009/1/1 里 斯 本 條 約 生 效 洲 規 範 資 金 的 流 動 與 支 付, 包 2009 里 斯 本 條 約 第 76 條 含 資 金 凍 結 金 融 資 產 與 經 濟 利 益 在 刑 事 犯 罪 的 司 法 合 作 方 面, 明 列 恐 怖 主 義 與 洗 錢 為 2009 里 斯 本 條 約 第 83 條 跨 疆 界 犯 罪, 而 為 共 同 打 擊 對 象 個 人 進 入 或 離 開 歐 洲 共 同 2009 歐 盟 現 金 管 制 規 章 體 時, 必 須 申 報 等 於 或 高 於 一 萬 歐 元 現 金 2010 歐 洲 警 政 署 公 約 之 洗 歐 盟 與 美 國 簽 署 金 融 資 擴 張 歐 洲 警 政 署 打 擊 洗 錢 雙 方 交 換 金 融 交 易 資 訊, 追 錢 議 定 書 生 效 訊 共 同 協 定 的 權 限 查 恐 怖 分 子 資 金 流 向 資 料 來 源 : 本 研 究 整 理, 作 者 製 表 五 歐 盟 反 洗 錢 措 施 的 成 效 與 評 估 綜 觀 上 述 歐 洲 聯 盟 在 九 一 一 事 件 後 的 主 要 反 洗 錢 措 施 與 打 擊 恐 怖 主 義 金 融 活 動, 諸 如 聯 合 國 反 恐 決 議 的 落 實 三 大 洗 錢 指 令 的 公 布, 歐 洲 警 政 署 地 位 的 轉 變 與 功 能 的 提 升, 都 在 在 顯 示 歐 盟 打 擊 跨 國 恐 怖 主 組 織 洗 錢 與 金 融 犯 罪 活 動 的 努 力, 而 這 些 努 力 也 如 實 反 映 在 實 際 的 數 目 上 若 吾 人 以 恐 怖 攻 擊 與 恐 怖 分 子 逮 捕 數 54

27 論 共 同 安 全 暨 防 衛 政 策 與 境 外 任 務 量 作 為 衡 量 的 主 要 參 考, 依 照 2010 年 歐 洲 聯 盟 恐 怖 主 義 情 勢 與 趨 勢 報 告 的 數 據,2009 年 發 生 在 歐 盟 境 內 恐 怖 攻 擊 事 件 共 有 294 起, 比 前 一 年 降 低 了 33%, 與 2007 年 的 581 件 相 較, 又 降 低 了 將 近 一 半 恐 怖 分 子 逮 捕 的 數 目 由 2007 年 的 841 件 到 隔 年 的 753 件, 2010 年 則 下 降 至 587 件 113 但 數 字 的 另 外 一 面, 則 顯 示 令 人 憂 心 的 情 況 如 第 二 節 所 述, 2009 年 歐 盟 逮 捕 的 恐 怖 分 子 中 涉 及 恐 怖 攻 擊 與 恐 怖 主 義 資 助 的 比 例 占 整 體 總 逮 捕 人 數 高 達 一 半 之 強 (47%) 因 為 打 擊 恐 怖 主 義 洗 錢 的 基 本 假 設 是 每 一 次 恐 怖 活 動 背 後 都 有 其 非 法 的 金 融 活 動 因 此, 整 體 恐 怖 攻 擊 活 動 與 逮 捕 比 例 雖 然 降 低, 但 是 恐 怖 主 義 資 助 的 比 例 仍 居 高 不 下, 此 一 現 象 值 得 憂 心 另 外, 歐 盟 雖 將 聯 合 國 反 恐 決 議, 以 規 章 的 法 律 形 式, 加 以 落 實, 但 由 於 歐 洲 對 基 本 人 權 保 障 的 高 度 重 視, 令 人 質 疑, 歐 盟 是 否 有 意 願 與 能 力, 徹 底 落 實 聯 合 國 的 反 恐 決 議 其 次, 歐 盟 迄 今 頒 布 的 三 大 洗 錢 指 令 與 規 章 已 經 涵 蓋 大 部 分 反 洗 錢 工 作 小 組 九 項 特 別 建 議, 但 是 會 員 國 在 具 體 落 實 方 面, 尤 其 是 信 貸 金 融 機 關 與 特 定 非 金 融 事 業 與 專 業 人 士 的 稽 核 工 作 上, 前 文 聯 邦 德 國 執 行 不 力 的 個 案 剛 好 凸 顯 此 一 缺 失 再 者, 歐 盟 尚 需 思 考, 是 否 以 美 國 經 驗 制 定 的 反 洗 錢 工 作 小 組 九 項 特 別 建 議, 在 歐 洲 不 同 的 政 經 環 境 與 恐 怖 主 義 生 態 中, 有 無 檢 討 與 調 整 的 必 要 隨 著 2007 年 洗 錢 議 定 書 的 生 效 與 2010 開 始 成 為 歐 盟 正 式 的 政 治 機 關, 歐 洲 警 政 署 在 新 的 法 律 架 構 下, 整 體 打 擊 恐 怖 主 義 金 融 犯 罪 的 效 能, 將 大 幅 提 升 最 後, 里 斯 本 條 約 生 效 後, 透 過 其 制 度 性 的 改 革 與 機 制, 使 歐 盟 對 外 將 有 更 大 的 行 動 能 量, 與 國 際 社 會 在 反 恐 任 務 上 進 行 密 切 的 協 調 與 合 作 ; 對 內 則 可 簡 化 決 策 程 序, 提 高 決 策 效 率, 讓 會 員 國 在 洗 錢 恐 怖 主 義 與 組 織 犯 罪 等 跨 疆 界 議 題, 能 更 密 切 的 合 作 綜 合 上 述 的 討 論, 歐 盟 打 擊 恐 怖 主 義 洗 錢 與 相 關 金 融 活 動 的 措 施, 在 相 關 法 律 的 制 定 與 頒 布 上, 已 能 漸 漸 趕 上 腳 步, 但 是 整 體 而 言, 不 管 在 歐 盟 層 次 或 會 員 國 層 次, 對 於 相 關 政 策 的 具 體 執 行 與 落 實, 仍 有 相 當 大 努 力 的 空 間 113 Europol, TE-SAT 2010, p