世 界 资 源 研 究 所 还 编 写 了 气 候 政 策 实 施 跟 踪 框 架 ( 简 称 跟 踪 框 架 ), 对 政 策 执 行 情 况 跟 踪 所 涉 及 的 几 类 指 标 提 供 了 详 细 指 导 本 次 评 估 参 考 跟 踪 框 架, 从 资 金 许 可 证 发 放 信 息 监

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政 策 的 温 室 气 体 减 排 影 响 评 估 : 以 北 京 市 碳 排 放 权 交 易 试 点 为 例 Climate Policy Greenhouse Gas Impact Assessment: A Case Study of Beijing Emission Trading Scheme 朱 晶 晶 王 宇 宋 然 平 著 执 行 摘 要 应 对 气 候 变 化 已 成 为 国 际 共 识 中 国 政 府 将 控 制 温 室 气 体 排 放 纳 入 中 华 人 民 共 和 国 国 民 经 济 和 社 会 发 展 第 十 二 个 五 年 规 划 纲 要 中, 将 其 作 为 一 项 重 要 的 工 作, 并 先 后 出 台 了 一 系 列 具 体 的 政 策, 例 如 单 位 国 内 生 产 总 值 二 氧 化 碳 排 放 单 位 国 内 生 产 总 值 能 耗 目 标 的 设 定 及 区 域 分 解 国 家 低 碳 省 区 城 市 试 点 非 化 石 能 源 开 发 利 用 目 标 碳 排 放 权 交 易 试 点 等 随 着 更 多 政 策 的 出 台, 全 面 客 观 地 了 解 各 种 气 候 变 化 政 策 带 来 的 温 室 气 体 影 响 以 及 各 主 要 政 策 之 间 的 相 互 影 响, 对 政 策 的 选 择 设 计 实 施 和 改 进 有 着 重 要 的 作 用 对 政 策 可 能 产 生 的 影 响 开 展 事 前 评 估, 有 利 于 政 府 充 分 了 解 政 策 的 减 排 效 果, 据 此 选 择 不 同 的 政 策 工 具, 设 定 整 体 减 排 目 标 科 学 地 确 定 政 策 实 施 所 需 的 资 金 及 配 套 措 施 政 府 可 以 利 用 评 估 结 果 对 政 策 的 预 期 影 响 进 行 报 告, 从 而 吸 引 和 协 助 获 得 政 策 实 施 所 需 的 资 金 支 持 在 政 策 实 施 中 或 实 施 之 后 评 估 其 影 响, 可 以 帮 助 政 府 判 断 政 策 是 否 实 现 了 预 期 目 标, 为 政 策 的 进 一 步 实 施 和 改 进 提 供 参 考, 确 保 政 策 的 成 本 有 效 性 和 相 应 资 源 投 入 的 效 率 在 进 行 政 策 影 响 评 估 的 过 程 中, 对 政 策 执 行 情 况 进 行 跟 踪, 可 以 提 高 透 明 性, 识 别 实 际 执 行 时 遇 到 的 挑 战, 并 进 一 步 印 证 量 化 的 评 估 结 果 基 于 上 述 考 虑, 世 界 资 源 研 究 所 召 集 了 各 国 政 府 学 术 机 构 企 业 和 非 政 府 组 织 的 近 两 百 位 专 家, 编 写 了 温 室 气 体 核 算 体 系 : 政 策 与 行 动 标 准 ( 简 称 政 策 标 准 ), 为 评 估 政 策 实 施 可 能 带 来 的 温 室 气 体 影 响 提 供 了 指 南 标 准 制 定 过 程 中 对 包 括 北 京 碳 排 放 权 交 易 ( 简 称 ETS) 试 点 在 内 的 20 个 国 家 和 城 市 的 27 项 政 策 和 行 动 进 行 了 影 响 的 事 前 评 估 或 者 事 后 评 估, 而 本 研 究 的 主 要 结 论 就 来 源 于 这 次 对 北 京 ETS 的 温 室 气 体 影 响 评 估... 1... 3... 4... 7... 9 ETS... 18... 22... 24... 27... 38... 42... 47... 50 免 责 声 明 : 工 作 论 文 包 括 初 步 的 研 究 分 析 结 果 和 意 见 工 作 论 文 用 于 促 进 讨 论, 征 求 反 馈, 对 新 事 物 的 争 论 施 加 影 响 多 数 工 作 论 文 最 终 将 以 其 他 形 式 发 表, 内 容 可 能 会 修 改 引 用 建 议 : 朱 晶 晶 王 宇 宋 然 平. 政 策 的 温 室 气 体 减 排 影 响 评 估 : 以 北 京 市 碳 排 放 权 交 易 试 点 为 例. 北 京 : 世 界 资 源 研 究 所 2014. http://www.wri.org.cn/etsassessment 2014 12 1

世 界 资 源 研 究 所 还 编 写 了 气 候 政 策 实 施 跟 踪 框 架 ( 简 称 跟 踪 框 架 ), 对 政 策 执 行 情 况 跟 踪 所 涉 及 的 几 类 指 标 提 供 了 详 细 指 导 本 次 评 估 参 考 跟 踪 框 架, 从 资 金 许 可 证 发 放 信 息 监 督 合 规 及 执 法 等 方 面 识 别 出 反 映 北 京 ETS 政 策 实 施 情 况 的 指 标 和 反 映 北 京 ETS 政 策 效 果 的 影 响 指 标 此 外, 也 识 别 出 了 事 后 评 估 需 要 的 其 他 关 键 参 数, 并 提 出 了 相 应 的 监 测 计 划 草 案 通 过 这 次 评 估, 本 研 究 考 察 了 政 策 标 准 和 跟 踪 框 架 对 于 中 国 气 候 相 关 政 策 的 可 操 作 性 和 意 义 根 据 评 估 结 果, 我 们 对 全 国 ETS 设 计 的 一 些 问 题 进 行 了 讨 论, 并 进 一 步 提 出 了 对 中 国 气 候 相 关 政 策 进 行 影 响 评 估 的 建 议 评 估 结 果 及 讨 论 北 京 ETS 自 2011 年 11 月 正 式 启 动 试 点 以 来, 交 易 机 制 的 研 究 和 建 立 配 额 发 放 交 易 履 约 等 各 项 程 序 基 本 上 顺 畅 有 序 地 进 行 本 次 评 估 设 置 了 两 个 排 放 情 景 : 基 准 情 景 和 政 策 情 景, 分 别 代 表 不 实 施 ETS 政 策 和 实 施 ETS 政 策 的 情 况 下 评 估 边 界 内 的 CO2 排 放 情 况 北 京 ETS 产 生 的 温 室 气 体 减 排 影 响 为 政 策 情 景 和 基 准 情 景 的 排 放 量 之 差 评 估 结 果 显 示,2013 年 至 2015 年, 北 京 ETS 带 来 41.0 万 吨 155.5 万 吨 和 290.0 万 吨 CO2 减 排 量, 分 别 占 基 准 情 景 CO2 排 放 的 0.60% 2.25% 和 4.19%, 三 年 累 计 减 排 量 为 486.5 万 吨 北 京 ETS 的 控 排 要 求 逐 年 收 紧, 改 变 了 评 估 边 界 内 排 放 总 量 的 变 化 趋 势 实 施 ETS 的 政 策 情 景 中, 重 点 排 放 单 位 2014 年 的 排 放 已 较 上 一 年 呈 下 降 趋 势, 扭 转 了 没 有 实 施 ETS 的 基 准 情 景 中 排 放 逐 年 增 加 的 趋 势 因 此,ETS 对 于 北 京 总 体 排 放 早 日 达 到 峰 值 有 着 重 要 的 贡 献 碳 排 放 权 交 易 体 系 和 电 力 行 业 减 排 北 京 将 辖 区 内 电 力 生 产 的 直 接 排 放 和 电 力 消 费 的 间 接 排 放 同 时 纳 入 ETS, 并 通 过 仅 核 算 电 力 消 费 对 应 的 辖 区 外 电 力 生 产 的 排 放 来 避 免 重 复 计 算 评 估 结 果 显 示 北 京 ETS 导 致 的 电 力 相 关 减 排 三 年 共 计 218 万 吨 CO2, 占 减 排 总 量 的 45% 其 中 98% 的 电 力 相 关 减 排 由 需 求 端 管 理 产 生, 三 年 共 减 排 213 万 吨 CO2 由 电 力 生 产 端 效 率 提 升 等 导 致 的 减 排 效 果 微 乎 其 微, 仅 为 5 万 吨 CO2 鉴 于 北 京 已 有 的 其 他 节 能 减 排 政 策 中 国 的 电 价 形 成 机 制 北 京 发 电 企 业 的 减 排 空 间 以 及 碳 交 易 的 管 理 成 本, 将 发 电 端 排 放 纳 入 ETS 所 产 生 的 减 排 作 用 较 为 有 限 北 京 可 以 考 虑 调 整 发 电 行 业 的 配 额 分 配 方 法 后 再 纳 入 发 电 端 排 放, 以 最 大 程 度 发 挥 ETS 对 发 电 行 业 的 减 排 影 响, 或 考 虑 将 发 电 端 排 放 排 除 在 ETS 之 外 而 发 电 企 业 的 配 额 核 定 可 借 鉴 以 下 方 法 : 以 基 准 线 排 放 强 度 和 企 业 总 发 电 量 为 基 础 来 核 定 配 额, 而 不 仅 仅 针 对 火 力 发 电 装 机 的 发 电 量, 这 样 企 业 就 可 以 通 过 使 用 低 碳 燃 料 或 增 加 可 再 生 能 源 发 电 量 来 降 低 自 身 排 放 北 京 ETS 的 评 估 结 果 不 能 简 单 套 用 到 国 家 ETS, 但 其 分 析 过 程 可 以 为 国 家 ETS 决 策 过 程 提 供 参 考 北 京 ETS 对 电 力 需 求 端 的 控 制 带 来 的 减 排 效 果 显 著, 对 全 国 ETS 机 制 设 计 有 较 大 的 参 考 意 义 假 设 现 行 电 力 价 格 形 成 机 制 不 变 的 情 况 下, 如 果 不 将 电 力 消 费 纳 入 ETS, 则 难 以 通 过 价 格 信 号 向 终 端 消 费 者 反 映 电 力 的 碳 排 放 外 部 成 本 因 此, 国 家 ETS 机 制 可 以 考 虑 参 考 北 京 经 验, 将 电 力 间 接 排 放 纳 入 ETS 范 围 从 生 产 端 而 言, 将 电 力 生 产 纳 入 国 家 ETS, 有 助 于 采 用 市 场 手 段 促 进 减 排 然 而 根 据 北 京 ETS 的 设 计, 电 力 生 产 端 主 是 通 过 现 存 发 电 机 组 的 技 术 和 管 理 进 步 来 实 现 减 排 电 网 企 业 的 电 力 调 配 购 电 等 决 策 以 及 发 电 企 业 增 加 清 洁 能 源 发 电 量 等 措 施, 并 不 能 帮 助 发 电 和 电 网 企 业 在 ETS 下 完 成 履 约 在 此 情 况 下, 北 京 的 经 验 表 明 电 力 行 业 的 排 放 配 额 需 适 度 严 格, 才 能 充 分 释 放 其 减 排 潜 力 全 国 发 电 企 业 的 技 术 和 管 理 水 平 不 一, 减 排 潜 力 存 在 较 大 差 异 同 时, 单 位 发 电 量 的 排 放 强 度 也 会 受 到 电 网 调 度 和 需 求 波 动 等 外 在 因 素 的 影 响 因 此, 如 何 科 学 地 设 定 发 电 行 业 的 排 放 配 额, 使 其 既 能 充 分 释 放 不 同 装 机 容 量 和 技 术 类 型 的 减 排 潜 力, 又 能 保 证 发 电 企 业 的 合 理 生 存, 是 一 个 需 要 深 入 研 究 和 反 复 测 算 的 问 题 另 一 方 面, 国 家 ETS 也 可 以 考 虑 将 电 网 电 力 调 配 和 购 电 以 及 发 电 企 业 增 加 清 洁 能 源 发 电 量 等 行 为 纳 入 ETS 配 额 管 理, 从 而 使 电 力 企 业 以 更 灵 活 的 方 式 履 约 鉴 于 我 国 电 力 基 本 自 发 自 用, 因 此 无 法 参 考 北 京 市 ETS 的 处 理 方 法 以 避 免 电 力 排 放 的 重 复 核 算 如 果 国 家 ETS 将 电 力 生 产 的 直 接 排 放 和 电 力 消 费 的 间 接 排 放 同 时 纳 入, 意 味 着 发 电 企 业 的 发 电 过 程 实 际 CO2 排 放 将 同 时 对 应 发 电 企 业 的 排 放 配 额 和 用 电 企 业 的 部 分 排 放 配 额, 从 而 使 碳 市 场 上 一 吨 排 放 配 额 并 不 严 格 对 应 一 吨 二 氧 化 碳 排 放 量 这 可 能 对 将 来 中 国 和 国 际 碳 市 场 的 衔 接 形 成 障 碍 因 此, ETS 制 度 设 计 应 该 针 对 这 一 潜 在 问 题 制 定 解 决 方 案, 如 将 电 力 生 产 排 放 配 额 和 电 力 消 费 排 放 配 额 加 以 区 分 等 碳 排 放 权 交 易 体 系 中 碳 抵 消 量 的 使 用 本 研 究 还 探 讨 了 ETS 中 使 用 经 审 定 的 碳 减 排 量 进 行 抵 消 的 问 题 北 京 ETS 允 许 企 业 使 用 由 国 家 发 展 改 革 委 或 市 发 展 改 革 委 审 定 的 核 证 自 愿 减 排 量 (CCER) 节 能 项 目 和 林 业 碳 汇 项 目 产 生 的 碳 减 排 量 等 ( 以 下 统 称 碳 抵 消 量 ) 进 行 抵 消 而 实 现 履 约 北 京 市 规 定 实 际 使 用 的 碳 抵 消 量 不 得 高 于 企 业 当 年 配 额 数 量 的 5%, 且 所 使 用 的 碳 抵 消 量 中 50% 以 上 必 须 来 自 本 地 项 目 根 据 计 算,2013 年 至 2015 年, 理 论 上 允 许 使 用 的 碳 抵 消 量 可 分 别 达 到 341.4 万 吨 338.4 万 吨 和 331.8 万 吨, 均 大 于 本 研 究 估 算 的 北 京 ETS 当 年 的 减 排 量 从 实 际 情 况 来 看, 目 前 进 入 北 京 市 碳 市 场 的 碳 抵 消 量 远 远 低 于 ETS 允 许 使 用 的 数 量, 尤 其 是 北 京 本 地 项 目 产 生 的 碳 抵 消 量, 非 常 有 限 2013 年 履 约 年 度 没 有 经 核 准 的 碳 抵 消 量 上 市 在 此 期 间 北 京 ETS 的 碳 排 放 配 额 平 均 价 格 为 60.4 元, 成 交 93.1 万 吨 即 使 2014 年 来 自 外 地 的 碳 抵 消 量 使 用 达 到 规 定 的 上 限, 近 期 碳 抵 消 量 的 实 际 使 用 比 例 也 可 能 仅 略 高 于 配 额 的 2.5%, 影 响 较 小 通 过 收 紧 审 定 和 签 发 过 程 来 减 少 碳 抵 消 量, 政 府 可 以 更 灵 活 地 管 理 碳 抵 消 量 的 实 际 使 用 但 同 时, 这 样 的 手 段 也 有 较 强 的 行 政 2

政 策 的 温 室 气 体 减 排 影 响 评 估 : 以 北 京 市 碳 排 放 权 交 易 试 点 为 例 色 彩 以 及 较 大 的 不 确 定 性 和 随 意 性, 不 利 于 碳 市 场 参 与 者 建 立 碳 抵 消 使 用 量 的 预 期 从 长 远 来 讲, 需 要 从 ETS 制 度 设 计 的 角 度, 主 动 避 免 出 现 允 许 使 用 的 碳 抵 消 量 高 于 ETS 减 排 量 的 情 况 这 要 求 设 置 ETS 碳 抵 消 量 的 使 用 限 制 时 参 考 ETS 政 策 的 减 排 影 响, 采 取 减 少 排 放 配 额 或 者 调 低 允 许 使 用 碳 抵 消 量 的 上 限 等 措 施 政 策 建 议 总 体 而 言, 本 研 究 表 明 政 策 标 准 为 气 候 政 策 的 温 室 气 体 影 响 评 估 提 供 了 简 单 易 行 的 框 架, 在 中 国 具 有 实 用 意 义 跟 踪 框 架 为 政 策 实 施 的 跟 踪 提 供 了 实 用 的 具 体 指 南 基 于 本 次 研 究 的 结 论 以 及 这 两 个 工 具 的 运 用 经 验, 我 们 提 出 了 以 下 建 议 对 主 要 能 源 政 策 和 气 候 政 策 的 影 响 进 行 系 统 性 的 事 前 评 估 在 主 要 能 源 政 策 和 气 候 政 策 的 设 计 制 定 和 修 订 过 程 中, 都 应 对 政 策 的 温 室 气 体 影 响 进 行 事 前 评 估, 估 算 预 期 产 生 的 温 室 气 体 影 响, 了 解 政 策 发 挥 效 果 的 内 在 机 制, 从 而 提 升 政 策 的 可 行 性 和 有 效 性 政 策 的 温 室 气 体 影 响 评 估 结 果 也 可 以 与 政 策 其 他 影 响 评 估 结 果 相 结 合, 从 而 全 面 客 观 地 了 解 政 策 的 投 入 - 产 出 情 况 政 策 标 准 可 为 各 种 类 型 的 政 策 影 响 评 估 提 供 参 考, 而 本 研 究 则 进 一 步 为 ETS 政 策 的 事 前 影 响 评 估 提 出 了 一 套 评 估 框 架 由 于 数 据 可 得 性 和 本 研 究 的 局 限 性, 研 究 结 果 还 有 较 大 的 不 确 定 性 各 地 区 及 全 国 ETS 可 以 根 据 实 际 情 况, 在 本 研 究 提 出 的 框 架 的 基 础 上 做 出 适 当 调 整, 使 用 更 加 准 确 全 面 的 数 据, 对 ETS 的 温 室 气 体 影 响 进 行 评 估 政 策 影 响 评 估 应 充 分 考 虑 现 有 或 计 划 中 的 其 他 政 策 以 及 非 政 策 因 素 的 影 响 在 政 策 影 响 评 估 中 分 析 不 同 政 策 间 的 相 互 作 用, 有 助 于 达 到 政 策 间 协 同, 甚 至 相 互 促 进 的 效 果 除 了 对 单 个 政 策 进 行 影 响 评 估, 我 们 还 建 议 对 不 同 政 策 组 合 进 行 温 室 气 体 影 响 评 估, 评 估 结 果 可 以 指 导 资 源 在 不 同 政 策 间 的 分 配, 以 获 得 最 大 化 的 气 候 和 环 境 效 益 此 外, 宏 观 经 济 等 非 政 策 因 素 也 会 对 减 排 效 果 产 生 影 响, 应 在 评 估 时 加 以 考 虑 加 强 对 主 要 能 源 政 策 和 气 候 政 策 执 行 情 况 的 跟 踪, 提 高 透 明 度 对 政 策 的 实 施 情 况 进 行 监 测, 可 以 及 时 掌 握 各 种 投 入 的 落 实, 各 项 管 理 职 责 的 执 行 等 情 况, 提 高 政 策 实 施 监 测 信 息 的 透 明 度, 从 而 可 以 帮 助 企 业 社 区 等 更 好 地 了 解 和 响 应 政 策 我 们 建 议 政 府 更 加 透 明 及 时 系 统 性 地 向 社 会 公 布 包 括 ETS 在 内 的 气 候 政 策 的 实 施 情 况, 从 资 金 投 入 许 可 证 和 配 额 发 放 信 息 监 测 合 规 及 执 法 等 方 面 加 强 信 息 透 明 度 在 此 基 础 上, 政 府 可 以 更 加 广 泛 地 与 各 类 研 究 机 构 NGO 企 业 等 利 益 相 关 方 合 作, 对 气 候 政 策 开 展 全 面 客 观 的 跟 踪 和 评 估, 识 别 实 施 中 存 在 的 障 碍 和 不 足, 制 定 改 进 方 案 本 研 究 附 录 D 提 出 了 一 个 跟 踪 ETS 政 策 执 行 情 况 的 初 步 框 架, 可 提 供 参 考 对 主 要 能 源 和 气 候 政 策 的 影 响 开 展 事 后 评 估 由 于 数 据 可 得 性 模 型 局 限 性 以 及 其 他 不 可 预 测 的 因 素, 政 策 影 响 的 事 前 评 估 可 能 存 在 较 大 的 不 确 定 性, 而 事 后 评 估 则 可 以 提 供 一 个 较 为 准 确 的 结 论, 并 为 政 策 的 持 续 改 进 提 供 建 议 通 过 识 别 和 跟 踪 政 策 实 施 的 关 键 指 标, 掌 握 政 策 的 实 际 执 行 情 况, 可 以 为 政 策 影 响 的 事 后 评 估 积 累 数 据 我 们 建 议 将 政 策 的 事 后 评 估 作 为 政 策 全 寿 命 周 期 评 估 的 重 要 一 环, 以 此 来 总 结 政 策 设 计 和 实 施 的 经 验, 全 面 提 升 政 策 的 科 学 性 和 有 效 性 政 策 标 准 为 政 策 事 后 评 估 提 供 了 框 架 方 法 学 本 研 究 针 对 北 京 ETS 识 别 出 了 关 键 指 标 和 事 后 评 估 中 需 要 用 到 的 主 要 参 数, 并 初 步 制 定 了 监 测 计 划 政 府 或 其 他 研 究 机 构 可 参 考 本 研 究 中 的 指 标 和 参 数 监 测 计 划, 收 集 数 据, 对 ETS 试 点 进 行 事 后 评 估 研 究 局 限 性 除 了 数 据 和 假 设 等 方 面 的 限 制 所 导 致 的 不 确 定 性 外, 由 于 评 估 框 架 计 算 模 型 等 原 因, 本 评 估 存 在 一 定 的 局 限 性 首 先, 本 评 估 仅 考 察 了 北 京 ETS 的 温 室 气 体 影 响, 而 未 对 该 政 策 的 社 会 经 济 和 其 他 环 境 影 响 进 行 分 析 其 次, 评 估 未 考 虑 北 京 ETS 引 发 的 经 济 反 馈, 如 ETS 对 行 业 结 构 调 整 的 额 外 影 响 在 电 力 相 关 减 排 的 估 算 中 也 未 考 虑 ETS 对 各 个 行 业 能 源 电 气 化 程 度 的 影 响 最 后, 鉴 于 配 额 在 试 点 期 间 具 有 可 储 蓄 的 特 点, 与 三 年 总 减 排 量 的 估 算 相 比, 试 点 期 间 每 年 的 减 排 量 预 测 数 据 可 能 存 在 相 对 较 大 的 不 确 定 性 引 言 科 学 证 据 表 明, 气 候 变 化 是 由 人 类 的 活 动 引 起 的 IPCC 第 五 次 评 估 报 告 指 出, 如 果 人 类 社 会 无 法 在 2030 年 之 前 采 取 更 多 的 减 缓 气 候 变 化 的 措 施, 将 升 温 控 制 在 2 C 以 内 这 一 目 标 将 变 得 越 来 越 难 以 实 现 (IPCC 2014) 为 了 应 对 气 候 变 化, 各 国 纷 纷 出 台 一 系 列 直 接 减 缓 气 候 变 化 的 政 策, 如 碳 排 放 权 交 易 等 除 了 直 接 减 缓 气 候 变 化 的 政 策, 许 多 能 源 政 策 环 境 保 护 政 策 和 财 政 政 策 对 温 室 气 体 排 放 都 有 显 著 的 影 响, 对 最 终 减 缓 气 候 变 化 和 实 现 经 济 低 碳 转 型 具 有 重 要 意 义 在 政 策 制 定 颁 布 和 实 施 的 整 个 周 期 内 尽 可 能 地 提 升 政 策 的 减 排 效 果, 需 要 政 府 研 究 机 构 企 业 非 政 府 组 织 等 利 益 相 关 方 共 同 关 注 和 参 与 为 了 协 助 评 估 政 策 实 施 对 温 室 气 体 减 排 的 影 响, 世 界 资 源 研 究 所 及 其 合 作 伙 伴 开 发 了 温 室 气 体 核 算 体 系 : 政 策 与 行 动 标 准 ( 以 下 简 称 政 策 标 准 ), 提 供 政 策 评 估 的 框 架 针 对 跟 踪 政 策 具 体 执 行 情 况 的 需 求, 世 界 资 源 研 究 所 还 编 写 了 气 候 政 策 实 施 跟 踪 框 架 ( 简 称 跟 踪 框 架 ), 对 政 策 执 行 情 况 跟 踪 所 涉 及 的 几 类 指 标 提 供 了 更 加 详 细 的 指 导 2014 12 3

本 研 究 旨 在 通 过 将 政 策 标 准 和 跟 踪 框 架 运 用 于 北 京 碳 排 放 权 交 易 试 点 ( 以 下 简 称 北 京 ETS), 考 察 这 两 个 政 策 评 估 工 具 在 中 国 的 可 操 作 性 和 指 导 意 义, 并 对 评 估 政 策 的 温 室 气 体 影 响 提 出 了 建 议 同 时, 根 据 北 京 ETS 政 策 的 评 估 结 果, 本 研 究 进 行 相 应 的 讨 论 和 提 出 了 政 策 建 议, 希 望 为 北 京 市 ETS 的 进 一 步 完 善 和 全 国 ETS 的 设 计 提 供 参 考 本 研 究 的 第 一 部 分 阐 述 了 对 政 策 影 响 进 行 评 估 的 意 义 和 实 践, 第 二 部 分 简 要 介 绍 了 政 策 标 准 的 适 用 范 围 结 构 和 主 要 步 骤 第 三 部 分 则 根 据 政 策 标 准 的 步 骤 和 方 法, 对 北 京 ETS 政 策 实 施 可 能 带 来 的 温 室 气 体 影 响 进 行 定 量 评 估 第 四 部 分 根 据 跟 踪 框 架 识 别 了 北 京 ETS 的 执 行 情 况 的 关 键 指 标 和 参 数, 并 进 行 了 跟 踪 最 后, 根 据 评 估 结 果, 本 研 究 提 出 了 相 应 的 结 论 和 政 策 建 议 此 外, 本 研 究 附 录 A 至 附 录 D 提 供 了 有 关 北 京 ETS 的 温 室 气 体 影 响 评 估 的 方 法 数 据 等 详 细 信 息 由 于 数 据 可 得 性 评 估 框 架 和 计 算 模 型 等 方 面 的 限 制, 本 评 估 仍 有 一 些 需 要 改 进 的 地 方 首 先, 由 于 部 分 数 据 不 可 得, 本 评 估 使 用 其 他 数 据 外 推 得 到, 可 能 导 致 结 论 偏 差 本 研 究 所 使 用 的 假 设 也 可 能 与 现 实 情 况 不 符 其 次, 本 评 估 只 考 虑 了 北 京 ETS 政 策 实 施 对 温 室 气 体 减 排 的 影 响, 而 未 对 该 政 策 的 社 会 经 济 和 其 他 环 境 影 响 进 行 分 析, 无 法 完 整 地 反 映 政 策 实 施 的 综 合 影 响 再 次, 评 估 未 考 虑 北 京 ETS 可 能 引 发 的 经 济 反 馈, 例 如 ETS 排 放 配 额 价 格 能 源 价 格 和 企 业 生 产 运 营 行 为 之 间 的 联 动 关 系, 或 者 ETS 引 起 的 行 业 结 构 调 整 等 最 后, 电 力 生 产 和 电 力 消 费 方 面 的 减 排 量 核 算 未 考 虑 北 京 ETS 对 各 个 行 业 电 气 化 程 度 的 影 响, 而 是 按 照 历 史 排 放 比 例, 假 设 各 类 排 放 等 比 例 下 降, 可 能 高 估 或 者 低 估 电 力 需 求 端 的 减 排 影 响 此 外, 由 于 配 额 在 试 点 期 间 具 有 可 储 蓄 的 特 点, 与 三 年 总 减 排 量 的 估 算 相 比, 试 点 期 间 每 年 的 减 排 量 预 测 数 据 可 能 存 在 相 对 较 大 的 不 确 定 性 政 策 的 温 室 气 体 影 响 评 估 : 意 义 和 实 践 政 策 一 词 一 般 指 政 府 制 定 和 实 施 的 各 种 计 划 行 动 方 案 和 措 施, 其 中 包 括 关 于 中 长 期 目 标 的 宏 观 战 略 或 规 划 ( 例 如 应 对 气 候 变 化 国 家 方 案 ) 具 体 的 政 策 工 具 ( 例 如 碳 排 放 权 交 易 ), 以 及 某 种 技 术 流 程 或 者 做 法 的 推 广 行 动 ( 例 如 鼓 励 用 节 能 电 机 替 代 低 效 电 机 ) 本 研 究 中 的 政 策 主 要 指 具 体 的 政 策 工 具, 但 某 些 情 况 下 也 包 括 另 外 两 种 形 式 的 政 策 意 义 政 策 的 温 室 气 体 影 响 评 估 是 指 考 察 某 一 个 或 几 个 政 策 工 具 的 实 施 所 带 来 的 温 室 气 体 影 响, 该 影 响 评 估 对 政 策 的 设 计 执 行 和 改 进 具 有 重 要 意 义 在 政 策 实 施 前 开 展 评 估, 政 府 可 以 基 于 评 估 结 果 选 出 合 适 的 政 策 进 行 颁 布 实 施, 通 过 了 解 各 种 政 策 设 计 方 案 的 影 响 来 改 进 最 终 的 政 策 设 计, 综 合 考 虑 各 个 政 策 的 减 排 效 果 来 设 定 整 体 减 排 目 标, 并 利 用 评 估 结 果 对 政 策 的 预 期 影 响 进 行 报 告, 从 而 吸 引 或 者 协 助 获 得 实 施 该 政 策 所 需 的 资 金 支 持 在 政 策 实 施 过 程 中 或 实 施 之 后 开 展 评 估, 评 估 结 果 可 用 于 判 断 政 策 是 否 实 现 预 期 影 响, 为 政 策 的 进 一 步 实 施 提 供 参 考, 决 定 是 否 继 续 实 施 当 前 政 策 或 者 是 否 增 加 新 政 策, 积 累 经 验 并 提 取 优 良 实 践 同 时, 估 算 各 政 策 对 总 体 减 排 目 标 的 贡 献 量, 有 助 于 确 保 政 策 的 成 本 有 效 性 和 相 应 资 源 投 入 的 效 率 在 一 段 时 期 内 对 政 策 的 温 室 气 体 影 响 进 行 报 告, 也 可 满 足 出 资 方 对 政 策 结 果 报 告 的 要 求 为 了 获 得 更 加 全 面 客 观 的 评 估 结 果, 政 策 的 温 室 气 体 影 响 评 估 往 往 还 涉 及 对 政 策 颁 布 和 实 施 情 况 的 跟 踪 通 过 跟 踪 政 策 的 实 施 过 程, 政 府 和 其 他 利 益 相 关 方 可 以 获 得 开 展 温 室 气 体 影 响 事 后 评 估 所 需 的 重 要 数 据 跟 踪 政 策 的 实 施 过 程 是 了 解 政 策 有 效 性 的 重 要 渠 道 例 如, 政 府 可 以 了 解 确 保 政 策 顺 利 实 施 的 机 制 是 否 完 备, 存 在 哪 些 可 能 导 致 政 策 低 效 或 失 效 的 障 碍 政 府 可 以 基 于 政 策 跟 踪 中 反 映 出 的 问 题, 及 时 制 定 和 实 施 解 决 方 案 综 上, 针 对 气 候 政 策 或 者 可 能 对 气 候 变 化 产 生 影 响 的 其 他 政 策 进 行 温 室 气 体 影 响 评 估, 有 助 于 各 利 益 相 关 方 更 深 入 地 了 解 政 策 工 具 的 预 期 效 果 和 实 际 效 果, 同 时 提 升 政 府 使 用 政 策 工 具 的 效 率 和 有 效 性 政 策 的 温 室 气 体 影 响 评 估 : 国 内 外 实 践 国 际 实 践 从 发 达 国 家 已 经 开 展 的 实 践 来 看, 有 效 的 法 律 支 持 框 架 具 体 的 职 能 部 门 健 全 的 追 踪 体 系 恰 当 的 评 估 方 法, 以 及 完 备 的 数 据 资 源 都 是 成 功 开 展 政 策 影 响 评 估, 提 升 政 策 有 效 性 的 基 础 欧 盟 的 欧 盟 委 员 会 影 响 评 估 指 导 方 针 及 其 适 用 手 册 要 求 对 法 规 和 政 策 的 实 施 可 能 造 成 的 影 响 进 行 评 估 (European Commission 2005) 欧 洲 环 境 署 (EEA) 以 环 境 政 策 效 果 成 本 有 效 性 及 提 高 途 径 为 重 点, 对 欧 盟 的 环 境 管 理 手 段 及 具 体 措 施 的 实 施 效 果 进 行 评 估 1 早 在 2001 年,EEA 就 提 出 了 政 策 有 效 性 事 后 评 估 的 方 法 学 框 架 2 EEA 还 与 经 济 合 作 与 发 展 组 织 团 体 (OECD) 共 同 管 理 环 境 政 策 经 济 工 具 数 据 库, 同 时 负 责 管 理 欧 洲 气 候 变 化 数 据 中 心, 这 些 数 据 资 源 都 为 EEA 的 政 策 评 估 奠 定 了 良 好 的 基 础 德 国 联 邦 环 境 署 (UBA) 开 发 并 评 估 不 同 的 能 源 供 应 情 景, 研 究 能 源 行 业 的 技 术 措 施 与 政 策 手 段 的 影 响, 向 政 策 制 定 者 提 供 建 议, 向 公 众 发 布 能 源 系 统 的 环 境 可 持 续 性 等 信 息 3 英 国 能 源 与 气 候 变 化 署 (DECC) 设 立 了 专 门 的 政 策 选 择 评 价 体 系, 对 不 同 4

政 策 的 温 室 气 体 减 排 影 响 评 估 : 以 北 京 市 碳 排 放 权 交 易 试 点 为 例 政 策 选 择 的 影 响 作 出 评 估, 识 别 最 有 可 能 实 现 收 益 最 大 化 与 成 本 最 小 化 的 政 策 选 项 4 其 中,DECC 的 温 室 气 体 影 响 评 估 主 要 关 注 温 室 气 体 排 放 量 的 变 化 以 及 气 候 变 化 政 策 体 系 的 成 本 有 效 性 在 评 估 方 法 学 方 面,DECC 发 布 了 评 估 导 则 和 评 估 计 划 模 板 5, 并 与 环 境 部 6 食 品 与 农 村 事 务 部 合 作 完 成 了 评 估 指 南 红 皮 书 的 补 充 指 南, 该 补 充 指 南 提 供 了 政 策 影 响 评 估 的 主 要 方 法 与 建 议 此 外, 英 国 贸 易 数 据 法 案 电 力 法 案 (1989) 天 然 气 法 案 (1995) 欧 盟 可 再 生 能 源 指 令 气 候 变 化 法 案 等 都 要 求 相 应 部 门 为 DECC 提 供 数 据 支 持, 欧 盟 能 源 统 计 规 章 也 为 DECC 提 供 数 据 支 持 这 些 支 持 为 DECC 的 政 策 评 估 创 造 了 良 好 的 数 据 条 件 美 国 的 政 府 绩 效 与 结 果 法 案 (1993) 授 权 美 国 审 计 总 署 (GAO) 向 国 会 报 告 公 共 政 策 执 行 效 果 的 审 计 情 况 同 时, 美 国 环 境 署 (EPA) 也 对 温 室 气 体 减 排 政 策 和 相 关 标 准 的 经 济 影 响 进 行 评 估, 评 估 对 象 包 括 以 市 场 为 基 础 的 综 合 性 法 规 和 针 对 特 定 行 业 的 管 理 条 例 等 7 目 前,EPA 已 经 完 成 美 国 电 力 法 案 (2010) 美 国 清 洁 能 源 与 安 全 法 案 (2009) 低 碳 经 济 法 案 (2007) 等 十 个 法 案 的 经 济 和 环 境 影 响 评 估 8, 评 估 结 果 及 评 估 中 使 用 到 的 模 型 等 信 息 均 在 EPA 网 站 公 布 这 些 经 济 社 会 和 环 境 方 面 的 影 响 评 估 是 新 政 策 提 案 的 必 要 组 成 部 分 澳 大 利 亚 气 候 变 化 管 理 局 (Climate Change Authority) 成 立 于 2012 年, 在 澳 大 利 亚 气 候 变 化 减 缓 政 策 管 理 方 面 发 挥 着 重 要 的 作 用, 就 气 候 变 化 减 缓 政 策 的 实 施 为 澳 大 利 亚 政 府 提 供 专 业 和 独 立 的 建 议 该 管 理 局 对 下 列 气 候 变 化 政 策 及 行 动 实 施 审 查 评 估, 并 向 对 澳 大 利 亚 国 会 及 气 候 变 化 方 面 的 部 长 进 行 报 告 : 澳 大 利 亚 减 排 目 标, 碳 定 价 机 制 中 的 碳 预 算 及 总 量 控 制, 为 实 现 澳 大 利 亚 中 长 期 减 排 目 标 而 取 得 的 进 展, 碳 定 价 机 制, 国 家 温 室 气 体 及 能 源 报 告 系 统, 以 及 可 再 生 能 源 目 标 等 9 专 栏 1 跟 踪 政 策 的 实 施 情 况 : 国 际 实 践 跟 踪 政 策 的 实 施 过 程, 即 评 估 政 府 机 构 落 实 政 策 的 情 况, 也 是 全 面 评 价 政 策 有 效 性 的 关 键 步 骤 美 国 政 府 绩 效 与 结 果 现 代 化 法 案 A 要 求 管 理 和 预 算 办 公 室 (OMB) 监 测 和 评 估 每 一 个 政 策 机 构 项 目 等 对 总 体 绩 效 目 标 的 贡 献, 识 别 达 到 每 个 阶 段 的 绩 效 目 标 所 面 临 的 挑 战 以 及 解 决 对 策 德 国 政 府 建 立 了 未 来 能 源 监 测 体 系, 要 求 联 邦 经 济 部 与 联 邦 环 境 部 每 年 共 同 完 成 一 份 结 合 了 其 它 部 门 建 议 的 监 测 报 告, 展 现 目 标 实 现 过 程 中 具 体 措 施 的 执 行 程 度 自 2014 年 起, 每 三 年 发 布 一 份 偏 重 策 略 与 宏 观 层 面 的 进 程 报 告, 集 中 于 识 别 实 施 进 程 中 的 障 碍 B 来 源 :A: GPRA Moderniation Act of 2010. USA. http://www.gpo.gov/fdsys/pkg/plaw-111publ352/pdf/ PLAW-111publ352.pdf. B: Energy of the Future Monitoring Process in Germany: http://www.bundesnetzagentur.de/cln_1412/en/ Areas/Energy/Companies/MonitoringEnergyofTheFuture/MonitoringEnergyoftheFuture-node.html 除 了 政 府 部 门 以 外, 国 外 的 研 究 机 构 咨 询 公 司 和 非 政 府 组 织 也 开 展 了 政 策 影 响 评 估 例 如 丹 麦 绿 色 智 库 CONCITO 定 期 发 布 年 度 气 候 展 望 报 告, 其 中 涵 盖 对 丹 麦 当 前 排 放 现 状 和 已 颁 布 政 策 的 评 估 ; 世 界 资 源 研 究 所 对 运 用 美 国 现 有 联 邦 法 规 及 行 动 实 现 的 减 排 进 行 了 分 析 ; 咨 询 公 司 Ecofys 与 荷 兰 环 境 评 估 部 合 作, 完 成 了 对 荷 兰 主 要 新 政 策 的 减 排 潜 力 分 析 等 (Fransen 2013) 国 内 现 状 近 年 来, 中 国 在 政 策 影 响 评 估 方 面 进 行 了 一 定 的 探 索, 但 总 体 而 言 仍 属 于 初 始 阶 段, 在 气 候 政 策 的 温 室 气 体 影 响 评 估 方 面 刚 刚 起 步 中 国 已 经 初 步 形 成 了 对 规 划 进 行 环 境 影 响 评 估 的 法 律 框 架, 如 环 境 影 响 评 价 法 (2003) 10 规 划 环 境 影 响 评 价 条 例 11 和 国 家 级 专 项 规 划 管 理 暂 行 办 法 12 提 出 了 对 规 划 进 行 环 境 影 响 评 价 的 要 求, 并 明 确 具 体 评 估 责 任 同 时, 中 华 人 民 共 和 国 各 级 人 民 代 表 大 会 常 务 委 员 会 监 督 法 (2006) 明 确 规 定 要 对 国 民 经 济 和 社 会 发 展 五 年 规 划 进 行 中 期 评 估 此 外, 中 国 各 级 政 府 各 部 门 基 本 都 建 立 了 政 策 研 究 室, 承 担 了 政 策 影 响 评 估 的 主 要 工 作 然 而, 上 述 各 项 法 律 条 例 中 尚 未 提 出 对 政 策 温 室 气 体 影 响 进 行 评 估 的 要 求, 各 级 政 策 研 究 室 一 般 也 未 将 温 室 气 体 影 响 纳 入 其 评 价 范 畴 以 中 华 人 民 共 和 国 预 算 法 为 基 础 颁 布 的 财 政 支 出 绩 效 评 价 管 理 暂 行 办 法 13 则 以 财 政 支 出 管 理 为 出 发 点, 提 出 了 财 政 支 出 绩 效 评 价 指 标 框 架 该 框 架 将 经 济 效 益 社 会 效 益 环 境 效 益 和 可 持 续 影 响 等 作 为 项 目 绩 效 指 标 其 中, 环 境 效 益 指 标 主 要 考 察 项 目 实 施 是 否 对 环 境 产 生 积 极 或 消 极 的 影 响, 项 目 对 温 室 气 体 排 放 产 生 的 影 响 可 纳 入 这 一 指 标 如 果 机 构 从 财 政 部 门 获 得 拨 款 来 支 持 具 体 政 策 或 项 目 的 实 施, 则 需 要 在 一 定 时 间 内 向 财 政 部 门 报 送 绩 效 报 告, 可 以 认 为 这 一 报 告 程 序 包 含 了 政 策 或 项 目 影 响 事 后 评 估 的 相 关 结 果 目 前, 中 国 政 府 进 行 的 气 候 政 策 影 响 评 估 实 践 主 要 以 五 年 规 划 涉 及 的 环 境 与 温 室 气 体 减 排 指 标 为 代 表 例 如, 十 二 五 规 划 的 中 期 评 估 报 告 14 给 出 了 二 氧 化 碳 排 放 强 度 控 制 指 标 能 源 消 费 结 构 优 化 指 标 能 源 消 费 强 度 控 制 指 标 等 的 中 期 执 行 情 况 2009 至 2013 年 期 间 每 年 发 布 的 中 国 应 对 气 候 变 化 的 政 策 与 行 动 年 度 报 告 15 也 一 定 程 度 上 反 映 气 候 政 策 的 温 室 气 体 影 响 它 以 减 缓 气 候 变 化 和 适 应 气 候 变 化 的 不 同 领 域 16 为 报 告 对 象, 介 绍 领 域 内 实 施 的 主 要 政 策 控 制 效 果 财 政 资 金 投 入 量, 呈 现 气 候 政 策 领 域 的 整 体 发 展 趋 势, 但 较 少 针 对 单 个 政 策 具 体 规 划 进 行 评 估 目 前, 暂 无 对 七 个 碳 排 放 权 交 易 试 点 的 温 室 气 体 减 排 效 果 进 行 量 化 评 估 的 公 开 研 究 成 果 一 些 研 究 机 构 和 研 究 者 对 中 国 其 他 政 策 的 节 能 减 排 影 响 进 行 了 深 入 研 究 例 如, 清 华 大 学 气 候 政 策 研 究 中 心 出 版 的 中 国 低 碳 发 展 报 告 (2011~2012) 2014 12 5

专 栏 2 跟 踪 中 国 气 候 政 策 的 实 施 情 况 中 国 政 府 日 益 重 视 对 政 策 实 施 情 况 的 监 督 2014 年 5 月, 国 务 院 常 务 会 议 决 定 对 已 出 台 政 策 措 施 的 落 实 情 况 开 展 全 面 督 查, 并 引 入 第 三 方 评 估 和 社 会 评 价 A 这 一 决 定 成 为 官 方 加 强 政 策 跟 踪 力 度 的 重 要 信 号 国 家 应 对 气 候 变 化 战 略 研 究 和 国 际 合 作 中 心 已 经 构 建 并 应 用 省 级 人 民 政 府 控 制 温 室 气 体 排 放 目 标 责 任 评 价 考 核 管 理 平 台, 其 内 容 包 括 对 各 省 ( 区 市 ) 人 民 政 府 与 千 家 重 点 耗 能 企 业 落 实 节 能 措 施 情 况 进 行 考 核, 由 发 改 委 向 社 会 进 行 公 告 B 此 外, 中 国 政 府 正 在 进 一 步 推 进 对 气 候 政 策 实 施 的 跟 踪 审 计 审 计 署 2008 至 2012 年 审 计 工 作 发 展 规 划 提 出 对 环 境 保 护 事 项 国 家 重 大 政 策 措 施 的 执 行 等 试 行 全 过 程 跟 踪 审 计 目 前, 气 候 变 化 领 域 的 跟 踪 审 计 主 要 以 国 民 经 济 和 社 会 发 展 五 年 规 划 节 能 减 排 审 计 形 式 展 开, 由 审 计 署 农 业 与 资 源 环 保 审 计 司 负 责 审 计 重 点 包 括 : 节 能 减 排 资 金 的 分 配 管 理 使 用 ; 相 关 政 策 法 规 的 执 行 情 况, 以 及 节 能 减 排 项 目 的 效 益 情 况 C 截 止 当 前, 审 计 署 执 行 了 三 次 五 年 规 划 节 能 减 排 审 计, 并 于 2011 年 5 月 2013 年 5 月 发 布 审 计 公 告 2013 年 最 新 发 布 的 十 二 五 节 能 减 排 审 计 公 告 D 中, 审 计 署 公 布 了 10 个 省 ( 自 治 区 )2010 至 2011 年 节 能 减 排 政 策 的 实 施 情 况, 包 括 节 能 目 标 分 解 类 规 章 制 度 数 量 (40 多 项 ), 累 计 投 入 节 能 减 排 的 财 政 资 金 数 量 (848.04 亿 元 ), 及 财 政 资 金 支 持 的 节 能 减 排 数 目 及 减 排 效 果 ( 节 能 能 力 5099.61 万 吨 标 准 煤 等 ) 同 时, 公 告 指 出 部 分 企 业 节 能 减 排 资 金 使 用 不 当 项 目 建 设 未 达 到 预 期 效 果 等 问 题, 以 及 部 分 节 能 减 排 专 项 资 金 未 按 预 算 要 求 拨 付 到 位, 督 促 有 关 部 门 加 快 拨 付 进 度 此 外, 财 政 支 出 绩 效 评 价 管 理 暂 行 办 法 E 要 求 与 财 政 部 门 有 预 算 缴 拨 款 关 系 的 国 家 机 关 政 党 组 织 事 业 单 位 社 会 团 体 和 其 他 独 立 核 算 的 法 人 组 织 对 具 有 明 显 社 会 影 响 和 经 济 影 响 的 项 目 进 行 绩 效 评 价, 包 括 对 项 目 决 策 项 目 管 理 和 项 目 绩 效, 前 两 大 类 指 标 涵 盖 了 对 项 目 实 施 情 况 的 跟 踪, 例 如 资 金 到 位 情 况 管 理 制 度 的 执 行 情 况 来 源 :A: 中 国 新 闻 网,2014 年 5 月 31 日. 国 务 院 督 查 组 将 查 政 策 落 实 情 况 : http://finance.chinanews.com/cj/2014/05-31/6233814.shtml B: 省 级 人 民 政 府 控 制 温 室 气 体 排 放 目 标 责 任 评 价 考 核 支 撑 平 台 : http://203.207.195.149:8080/assessmentsupportingplatform/jsp/login.jsp C: 审 计 署 办 公 厅,2011 年 7 月 1 日. 审 计 署 出 台 十 二 五 审 计 工 作 发 展 规 划 : http://www.audit.gov.cn/n1992130/n1992150/n1992379/2758107.html D: 审 计 署 办 公 厅,2013 年 5 月 17 日. 10 个 省 1139 个 节 能 减 排 项 目 审 计 结 果 : http://www.audit.gov.cn/n1992130/n1992150/n1992500/3280941.html E: 中 国 财 政 部,2011 年 4 月 2 日. 关 于 印 发 财 政 支 出 绩 效 评 价 管 理 暂 行 办 法 的 通 知 :http://yss.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengceguizhang/201104/t20110418_538358.html 中 对 十 一 五 期 间 主 要 政 策 行 动 的 减 排 量 进 行 了 计 算 ( 齐 晔 等 2012) 其 中, 对 千 家 企 业 节 能 行 动 十 大 重 点 行 业 节 能 工 程 淘 汰 落 后 产 能 合 同 能 源 管 理 节 能 汽 车 等 方 面 的 政 策 行 动 主 要 采 用 国 家 统 计 部 门 提 供 的 节 能 量 与 相 应 的 能 源 排 碳 系 数 相 乘 得 到 减 碳 量, 对 于 建 筑 节 能 电 器 等 的 具 体 公 式 和 假 设 进 行 了 说 明 国 网 能 源 研 究 院 的 能 源 消 费 总 量 控 制 政 策 研 究 对 能 源 消 费 总 量 控 制 政 策 的 效 果 进 行 了 量 化 研 究, 计 算 了 产 业 调 整 用 能 侧 管 理 能 源 生 产 财 政 补 贴 等 政 策 的 节 能 量 ( 国 网 能 源 研 究 院 2013) 国 家 发 改 委 能 源 研 究 所 开 展 了 大 量 能 源 系 统 分 析, 例 如, 中 国 的 能 源 与 温 室 气 体 排 放 情 景 和 减 排 成 本 分 析 运 用 IPAC 模 型 预 测 了 能 源 财 税 政 策 可 再 生 能 源 政 策 工 业 能 效 政 策 等 对 中 国 能 源 活 动 CO2 排 放 量 的 影 响 ( 姜 克 隽 等 2008) 这 些 研 究 展 示 了 针 对 特 定 案 例 的 评 估 方 法, 往 往 以 计 算 模 型 或 计 算 公 式 为 核 心, 对 评 估 过 程 关 键 假 设 等 进 行 了 详 略 程 度 不 同 的 说 明 这 些 研 究 本 身 并 不 提 供 关 于 评 估 政 策 的 节 能 或 温 室 气 体 减 排 影 响 的, 具 有 普 遍 适 用 性 的 框 架 相 比 之 下, 政 策 标 准 为 政 策 和 行 动 的 温 室 气 体 影 响 评 估 提 供 了 完 整 清 晰 一 致 的 系 统 性 框 架, 适 用 于 不 同 类 型 的 政 策 和 行 动 政 策 标 准 还 对 政 策 影 响 的 量 化 过 程 提 供 了 统 一 规 范 的 框 架, 既 保 证 了 研 究 者 可 以 灵 活 运 用 各 类 计 算 模 型, 又 帮 助 研 究 者 以 更 加 标 准 化 透 明 的 方 式 对 评 估 过 程 和 结 果 进 行 发 布 此 外, 中 国 气 候 变 化 减 缓 政 策 的 有 效 性 和 实 施 情 况 也 受 到 了 诸 多 国 际 机 构 的 密 切 关 注 气 候 行 动 追 踪 组 织 (Climate Action Tracker) 国 际 能 源 署 (IEA) 联 合 国 环 境 规 划 署 (UNEP) 气 候 政 策 倡 议 (Climate Policy Initiative) 等 对 中 国 的 气 候 减 缓 进 程 开 展 了 相 应 评 估 和 跟 踪 (Fransen 2013) 这 些 研 究 在 各 自 项 目 范 围 内 展 现 了 如 何 对 中 国 气 候 政 策 进 行 评 估 和 跟 踪 的 方 法, 具 有 一 定 的 借 鉴 价 值 小 结 政 策 的 影 响 评 估 有 助 于 考 察 政 策 有 效 性, 可 以 为 政 策 的 设 计 执 行 修 订 等 提 供 重 要 参 考, 帮 助 政 府 筛 选 优 良 政 策 手 段 制 定 总 体 减 排 目 标 合 理 安 排 资 源 本 部 分 对 部 分 发 达 国 家 的 政 策 影 响 评 估 实 践 进 行 了 回 顾, 发 现 一 些 国 家 已 经 在 法 律 层 面 建 立 了 政 策 影 响 评 估 的 基 础, 指 定 了 相 关 的 政 府 部 门 开 展 评 估 工 作, 并 在 实 践 中 总 结 开 发 了 相 应 的 政 策 评 估 方 法 学 工 具 及 模 型, 形 成 了 事 前 事 后 相 结 合 的 评 估 体 系, 形 成 数 据 库 资 源, 将 评 估 结 果 用 于 政 策 设 计 筛 选 实 施 等 多 个 方 面 中 国 初 步 建 立 了 规 划 和 建 设 类 项 目 的 环 境 影 响 评 估 的 法 律 框 架, 但 针 对 政 策 的 温 室 气 体 影 响 评 估 的 法 律 框 架 较 为 欠 缺 ; 具 备 从 财 政 支 出 管 理 角 度 对 政 策 或 项 目 实 施 的 环 境 效 益 进 行 评 价 的 机 制 现 有 的 政 策 温 室 气 体 影 响 评 估 主 要 针 对 国 家 层 面 的 重 大 政 策 规 划 展 开, 例 如 国 民 经 济 与 社 会 发 展 五 年 规 划, 但 针 对 具 体 政 策 工 具 的 影 响 评 估 较 少 基 于 定 量 分 析 注 重 科 学 性 的 政 策 影 响 评 估 尚 未 成 为 政 府 政 策 制 定 过 程 中 的 必 然 环 节 政 府 智 库 研 究 机 构 或 非 政 府 组 织 等 对 现 行 政 策 的 经 济 社 会 环 境 影 响 等 开 展 了 不 同 层 面 的 研 究, 但 尚 欠 缺 具 有 广 泛 适 用 性 灵 活 性 的 温 室 气 体 影 响 评 估 的 整 体 框 架 目 前, 中 国 已 经 为 减 缓 气 候 变 化 出 台 了 一 系 列 政 策, 而 建 立 6

政 策 的 温 室 气 体 减 排 影 响 评 估 : 以 北 京 市 碳 排 放 权 交 易 试 点 为 例 公 开 科 学 及 时 的 温 室 气 体 影 响 评 估 体 系, 建 立 标 准 化 全 面 和 科 学 的 政 策 影 响 评 估 框 架 和 方 法 学, 则 是 保 障 和 提 升 相 关 政 策 温 室 气 体 减 排 效 果 的 必 要 环 节 温 室 气 体 核 算 体 系 : 政 策 与 行 动 标 准 内 容 简 介 尽 管 各 国 已 经 积 累 了 许 多 对 政 策 进 行 影 响 评 估 的 实 践, 但 就 如 何 评 估 政 策 对 温 室 气 体 排 放 的 影 响, 仍 然 缺 乏 一 个 被 广 泛 接 受 的 标 准 化 框 架 因 此, 世 界 资 源 研 究 所 及 其 合 作 伙 伴, 联 合 了 包 括 中 国 在 内 的 20 个 国 家 和 城 市 的 约 200 位 来 自 政 府 研 究 机 构 非 政 府 组 织 和 企 业 的 专 家, 共 同 开 发 了 温 室 气 体 核 算 体 系 : 政 策 与 行 动 标 准, 为 评 估 政 策 的 温 室 气 体 影 响 提 供 方 法 依 据 适 用 范 围 政 策 标 准 可 用 于 对 政 策 工 具 或 实 施 某 种 技 术 流 程 或 者 做 法 的 温 室 气 体 影 响 进 行 评 估 如 果 希 望 使 用 政 策 标 准 来 评 估 宏 观 战 略 或 规 划, 则 需 要 识 别 出 达 到 宏 观 战 略 或 规 划 所 采 用 的 政 策 工 具 技 术 流 程 和 做 法 由 于 这 些 工 具 技 术 流 程 和 做 法 的 细 节 往 往 比 较 有 限, 因 此 针 对 宏 观 战 略 的 评 估 可 能 较 为 复 杂, 可 行 性 也 较 低 政 策 标 准 适 用 于 各 种 地 理 范 围 ( 国 际 国 家 地 方 ) 各 种 行 业 的 各 种 政 策 工 具 ( 自 愿 协 议 和 宣 传 法 规 和 标 准 碳 排 放 权 交 易 财 税 政 策 科 研 政 策 等 ) 的 评 估 该 标 准 既 可 用 于 政 策 的 事 前 评 估, 指 导 政 策 实 施 过 程 的 监 测 行 动, 也 可 用 于 政 策 的 事 后 评 估 通 过 使 用 该 标 准, 决 策 者 和 其 他 利 益 相 关 方 能 在 政 策 的 温 室 气 体 影 响 评 估 中 做 到 准 确 性 一 致 性 透 明 性 完 整 性 和 相 关 性, 并 参 考 评 估 结 果 对 减 排 政 策 进 行 选 择 设 计 和 改 进 图 1 展 示 了 政 策 标 准 在 政 策 设 计 和 实 施 过 程 中 的 应 用 政 策 标 准 关 注 政 策 实 施 所 带 来 的 温 室 气 体 排 放 变 化, 如 果 和 政 策 成 本 等 数 据 相 结 合, 用 户 可 以 对 政 策 进 行 成 本 有 效 性 分 析 成 本 - 收 益 分 析 和 多 准 则 决 策 分 析 虽 然 政 策 标 准 本 身 不 评 估 温 室 气 体 排 放 以 外 的 环 境 社 会 和 经 济 等 影 响, 但 其 框 架 和 基 本 步 骤 对 于 这 些 影 响 的 评 估 也 同 样 适 用, 因 此 可 以 结 合 其 他 方 法 和 数 据 对 政 策 的 多 元 影 响 进 行 评 估 政 策 标 准 为 评 估 过 程 和 步 骤 提 供 了 标 准 化 的 指 南, 但 并 没 有 规 定 量 化 分 析 所 使 用 的 具 体 算 法 或 模 型, 因 此 可 以 和 各 种 现 存 的 模 型 相 结 合 政 策 的 温 室 气 体 影 响 评 估 与 区 域 或 企 业 的 温 室 气 体 排 放 清 单 相 互 区 别, 又 相 互 完 善 排 放 清 单 是 温 室 气 体 管 理 的 第 一 步, 可 以 摸 清 家 底, 用 于 发 掘 一 个 区 域 内 或 一 个 企 业 的 减 排 潜 力 然 而, 排 放 清 单 本 身 无 法 解 释 排 放 量 为 何 变 化, 或 者 政 策 和 政 府 行 图 1 政 策 标 准 的 应 用 编 写 排 放 清 单 非 政 策 标 准 应 用 范 围 政 策 标 准 应 用 范 围 政 策 实 施 后 评 估 效 果 确 认 政 策 目 标 并 识 别 可 行 的 政 策 工 具 政 策 实 施 跟 踪 的 投 入 指 标 和 行 动 指 标 ( 参 见 专 栏 3) 监 测 政 策 实 施 情 况 政 策 实 施 前 评 估 效 果 选 择 并 实 施 政 策 2014 12 7

动 如 何 影 响 排 放 清 单 政 策 的 温 室 气 体 影 响 评 估 结 果 可 以 作 为 温 室 气 体 清 单 的 重 要 补 充 信 息, 帮 助 政 府 更 好 地 理 解 温 室 气 体 清 单 变 化 的 来 源 在 排 放 清 单 和 政 策 评 估 中 采 用 共 同 的 计 算 方 法 可 以 增 加 这 两 个 计 算 结 果 的 可 比 性 结 构 和 主 要 步 骤 如 图 2 所 示, 政 策 标 准 的 评 估 过 程 可 以 分 为 五 大 步 骤 第 一 步 : 确 定 评 估 目 标 及 需 要 评 估 的 政 策 政 策 影 响 评 估 可 以 服 务 于 多 种 目 的, 例 如 选 择 政 策 协 助 政 策 设 计 持 续 跟 踪 政 策 成 效 总 结 既 有 经 验 评 估 由 国 际 或 国 内 资 金 支 持 的 政 策 所 产 生 的 减 排 量 对 政 策 效 果 进 行 宣 传 和 沟 通 等 等 不 同 的 出 发 点 对 评 估 结 果 的 准 确 性 与 完 整 性 的 要 求 不 尽 相 同, 因 此 需 提 前 明 确 评 估 目 标 评 估 目 标 确 定 后, 还 需 要 明 确 是 评 估 单 个 政 策 还 是 评 估 包 含 了 若 干 政 策 的 政 策 组 合, 详 细 描 述 政 策 细 节, 并 根 据 政 策 所 处 的 阶 段 决 定 评 估 类 型 ( 事 前 评 估 或 事 后 评 估 ) 政 策 标 准 提 供 了 政 策 信 息 清 单 模 板, 研 究 者 可 以 根 据 清 单 整 理 出 政 策 细 节, 包 括 政 策 的 具 体 执 行 条 款 对 于 待 评 估 的 政 图 2 政 策 标 准 评 估 步 骤 总 体 步 骤 详 细 步 骤 确 定 评 估 目 标 确 定 评 估 目 标 及 确 定 需 要 评 估 的 政 策 确 定 需 要 评 估 的 政 策 以 及 事 前 和 事 后 评 估 策 来 说, 其 涉 及 的 条 款 应 当 清 晰 且 确 定 如 果 需 要 研 究 不 同 政 策 力 度 的 影 响, 可 以 将 执 行 力 度 不 同 而 其 他 条 款 相 同 的 几 个 政 策 作 为 单 独 的 评 估 对 象, 比 较 不 同 评 估 的 结 果 第 二 步 : 识 别 政 策 的 温 室 气 体 影 响 在 评 估 政 策 的 温 室 气 体 影 响 之 前, 首 先 要 确 定 政 策 如 何 以 及 在 哪 些 环 节 产 生 影 响 政 策 标 准 要 求 通 过 绘 制 因 果 链 地 图, 展 示 政 策 引 发 的 一 系 列 行 动 和 结 果, 包 括 资 源 的 投 入 政 府 开 展 的 行 动 中 间 影 响 以 及 最 终 的 温 室 气 体 影 响 和 非 温 室 气 体 影 响 的 全 过 程, 并 识 别 出 受 政 策 影 响 的 温 室 气 体 排 放 源 和 汇 在 绘 制 因 果 链 地 图 后, 需 要 确 定 温 室 气 体 评 估 边 界 ( 以 下 简 称 评 估 边 界 ), 即 政 策 评 估 所 涵 盖 的 温 室 气 体 影 响 排 放 源 和 汇 温 室 气 体 种 类 以 及 评 估 期 等 首 先 可 以 通 过 文 献 调 研 模 型 预 估 专 家 打 分 等 途 径 评 估 各 个 温 室 气 体 影 响 的 发 生 概 率 及 影 响 程 度, 确 定 每 个 温 室 气 体 影 响 的 重 要 性 在 此 基 础 上, 再 结 合 政 策 目 标 研 究 目 的 数 据 可 得 性 等 因 素, 决 定 评 估 边 界 涵 盖 的 温 室 气 体 影 响 第 三 步 : 估 算 政 策 的 温 室 气 体 影 响 政 策 标 准 要 求 用 户 通 过 比 较 基 准 情 景 和 政 策 情 景 下 评 估 边 界 内 的 温 室 气 体 排 放 量, 来 估 算 政 策 的 温 室 气 体 影 响 基 准 情 景 排 放 量 是 指 不 实 施 某 项 政 策 时, 最 可 能 发 生 的 排 放 情 况 政 策 标 准 对 基 准 情 景 的 报 告 提 出 了 具 体 要 求, 例 如 基 准 情 景 是 否 包 括 了 在 计 划 中 但 目 前 未 实 施 的 政 策, 若 包 括 了 这 类 政 策, 则 必 须 进 行 报 告 计 算 基 准 情 景 排 放 量 应 考 虑 所 有 纳 入 评 估 边 界 的 排 放 源 在 评 估 期 内 最 可 能 的 情 况 对 不 同 种 类 的 温 室 气 体 进 行 换 算 时, 使 用 100 年 的 全 球 增 温 潜 势 值 (Global Warming Potential, GWP) 识 别 政 策 的 温 室 气 体 影 响 估 算 政 策 的 温 室 气 体 影 响 核 查 报 告 识 别 所 有 潜 在 的 温 室 气 体 影 响 并 绘 制 因 果 链 地 图 确 定 评 估 边 界 : 识 别 边 界 内 的 温 室 气 体 源 和 汇 估 算 在 边 界 内 的 源 和 汇 的 基 准 情 景 排 放 量 事 前 评 估 : 估 算 边 界 内 源 和 汇 的 政 策 情 景 排 放 量 : 估 算 净 影 响 识 别 关 键 绩 效 指 标 : 长 期 跟 踪 影 响 事 后 评 估 : 估 算 边 界 内 源 和 汇 的 政 策 情 景 排 放 量 : 估 算 净 影 响 估 算 及 管 理 不 确 定 性 核 查 结 果 ( 可 选 ) 报 告 结 果 及 估 算 方 法 政 策 的 事 前 评 估 需 要 确 定 政 策 情 景, 并 预 测 政 策 情 景 下 的 温 室 气 体 排 放 量 政 策 情 景 排 放 量 是 指 在 实 施 某 一 政 策 的 情 况 下, 最 可 能 发 生 的 排 放 情 况 计 算 政 策 情 景 排 放 量 应 考 虑 所 有 纳 入 评 估 边 界 的 排 放 源 在 评 估 期 内 最 可 能 的 情 况, 并 使 用 与 基 准 情 景 一 致 的 全 球 增 温 潜 势 值 通 过 比 较 基 准 情 景 与 政 策 情 景 排 放 量 的 差 异, 就 可 以 量 化 政 策 的 温 室 气 体 影 响 若 要 长 期 跟 踪 政 策 的 影 响, 则 需 要 识 别 出 与 因 果 链 的 投 入 行 动 中 间 影 响 最 终 影 响 这 四 类 环 节 所 对 应 的 关 键 执 行 情 况 指 标 此 外, 如 果 希 望 进 行 事 后 评 估, 还 要 识 别 出 所 需 的 其 他 重 要 参 数 此 后, 建 立 针 对 这 些 指 标 或 参 数 的 监 测 计 划, 并 根 据 监 测 计 划 跟 踪 相 关 指 标 的 情 况 政 策 的 事 后 评 估 同 样 需 要 确 定 政 策 情 景, 并 估 算 政 策 情 景 下 的 温 室 气 体 排 放 量 事 后 评 估 中 的 政 策 情 景 排 放 量 计 算 可 以 根 据 收 集 到 的 实 际 数 据 进 行 同 时 还 可 以 根 据 现 实 情 况, 对 基 准 情 景 进 行 调 整 和 校 正, 更 新 基 准 情 景 排 放 量 最 后, 通 过 比 较 基 准 情 景 与 政 策 情 景 排 放 量 的 差 异, 量 化 政 策 的 温 室 气 体 影 响 8

政 策 的 温 室 气 体 减 排 影 响 评 估 : 以 北 京 市 碳 排 放 权 交 易 试 点 为 例 专 栏 3 利 用 气 候 政 策 实 施 跟 踪 框 架, 识 别 政 策 的 投 入 和 行 动 环 节 的 执 行 情 况 指 标 政 策 标 准 没 有 对 如 何 识 别 投 入 和 行 动 这 两 个 环 节 对 应 的 执 行 情 况 指 标 提 出 具 体 指 南, 但 世 界 资 源 研 究 所 撰 写 的 气 候 政 策 实 施 跟 踪 框 架 给 出 了 详 尽 的 指 南 投 入 环 节 对 应 的 指 标 主 要 指 政 策 的 资 金 或 其 他 投 入, 而 行 动 环 节 对 应 的 指 标 主 要 是 指 政 策 的 许 可 证 发 放 采 购 信 息 监 督 执 法 等 资 金 : 政 策 的 实 施 需 要 资 金 投 入 及 时 而 充 足 的 资 金 支 持 是 确 保 政 策 实 施 的 必 要 条 件 跟 踪 框 架 建 议 用 户 围 绕 资 金 来 源 资 金 流 向 和 资 金 落 实 情 况 等 考 察 资 金 对 政 策 实 施 的 影 响 情 况 许 可 证 发 放 审 批 采 购 : 政 策 的 管 理 功 能 包 括 与 政 策 相 关 的 审 批 许 可 证 发 放 采 购 等 一 系 列 管 理 行 为 一 般 情 况 下, 主 管 机 构 会 在 政 策 正 式 实 施 后 定 期 行 使 这 些 管 理 功 能 在 识 别 政 策 管 理 指 标 时, 应 该 考 虑 政 策 要 求 哪 些 管 理 功 能, 哪 些 机 构 负 责 实 现 这 些 管 理 功 能, 是 否 可 以 借 助 量 化 指 标 来 判 断 这 些 功 能 实 现 与 否 信 息 收 集 和 跟 踪 : 政 策 实 施 过 程 中 往 往 还 需 要 对 政 策 本 身 执 行 情 况 等 信 息 进 行 收 集 和 跟 踪 这 些 信 息 可 以 用 来 跟 踪 政 策 执 行 所 产 生 的 各 个 中 间 效 果 合 规 方 面 的 行 动 也 可 能 涉 及 信 息 收 集, 例 如 从 被 监 管 的 企 业 处 收 集 信 息 上 述 这 些 信 息 都 可 以 作 为 评 估 政 策 有 效 性 的 基 础 数 据 合 规 和 执 法 : 政 策 要 达 到 预 期 效 果, 必 须 具 有 一 定 的 机 制 来 确 保 政 策 的 规 制 对 象 遵 守 规 定 保 证 主 管 部 门 能 够 强 制 执 行 政 策 中 的 条 例 一 般 而 言, 保 证 执 法 的 方 式 包 括 罚 款 通 报 批 评 等 处 罚 措 施, 还 可 以 通 过 补 助 税 收 优 惠 其 他 支 持 等 激 励 手 段, 或 者 与 其 他 政 策 相 结 合 进 行 实 施 跟 踪 框 架 对 执 法 指 标 的 判 别 和 归 纳 提 供 了 指 导 其 他 管 理 行 动 : 除 上 述 三 方 面 行 动 之 外 的 其 他 与 政 策 实 施 相 关 的 行 动 来 源 :Barua 等,2014. 最 后, 不 确 定 性 分 析 有 助 于 用 户 更 好 地 解 读 评 估 结 果, 了 解 结 果 的 准 确 程 度 和 不 确 定 性, 确 定 如 何 恰 当 地 使 用 评 估 结 果 在 分 析 中 识 别 出 的 不 确 定 性 来 源, 可 以 为 改 善 数 据 质 量 提 供 参 考 政 策 标 准 要 求 研 究 者 定 性 或 定 量 地 描 述 温 室 气 体 评 估 的 不 确 定 性, 并 提 供 针 对 关 键 参 数 和 假 设 的 敏 感 性 分 析 结 果 第 四 步 : 核 查 ( 可 选 ) 标 准 对 评 估 结 果 的 核 查 并 无 要 求 核 查 可 以 增 强 决 策 者 和 其 他 利 益 相 关 方 对 评 估 结 果 的 信 心 因 此, 政 策 标 准 为 评 估 结 果 的 核 查 提 供 了 相 应 的 指 南 对 评 估 进 行 核 查 是 指, 由 独 立 于 评 估 机 构 的 核 查 方 检 查 评 估 报 告 是 否 符 合 政 策 标 准 的 所 有 要 求, 是 否 使 用 了 合 理 的 方 法 和 假 设 第 五 步 : 报 告 为 了 保 证 评 估 结 果 的 可 信 度 和 透 明 性, 政 策 标 准 对 报 告 内 容 提 出 了 详 尽 的 要 求, 包 括 评 估 结 果 使 用 的 方 法 关 键 参 数 和 假 设 等 政 策 标 准 只 提 供 评 估 的 整 体 框 架, 对 具 体 由 谁 来 负 责 实 施 不 作 建 议, 评 估 可 以 由 一 个 团 队 全 权 负 责 或 者 多 方 合 作, 视 具 体 情 况 而 定 小 结 世 界 资 源 研 究 所 与 合 作 伙 伴 共 同 开 发 的 政 策 标 准, 致 力 于 为 政 策 影 响 评 估 提 供 标 准 化 框 架 和 步 骤 它 可 以 用 于 评 估 政 策 工 具, 或 者 某 种 技 术 流 程 做 法 所 产 生 的 温 室 气 体 影 响, 对 政 策 所 处 的 行 业 地 理 范 围 政 策 类 型 和 评 估 类 型 ( 事 前 或 事 后 ) 均 无 限 制 政 策 标 准 只 关 注 政 策 的 温 室 气 体 影 响, 并 不 直 接 评 估 经 济 社 会 和 其 他 环 境 影 响 评 估 结 果 的 准 确 性 取 决 于 具 体 的 模 型 和 数 据, 因 此 比 较 不 同 政 策 的 效 果 加 总 几 个 不 同 政 策 的 影 响, 或 者 对 温 室 气 体 减 排 量 进 行 核 定 签 发 和 交 易 时 还 需 要 对 计 算 方 法 和 数 据 进 行 额 外 的 规 定 最 后, 政 策 标 准 可 以 和 跟 踪 框 架 结 合 使 用, 对 政 策 的 投 入 行 动 中 间 影 响 和 最 终 影 响 等 四 类 环 节 对 应 的 执 行 情 况 指 标 进 行 跟 踪, 从 而 获 得 对 该 项 政 策 从 流 程 到 效 果 的 全 面 认 识 本 研 究 的 第 三 部 分 和 第 四 部 分 应 用 政 策 标 准 和 跟 踪 框 架, 分 别 对 北 京 市 碳 排 放 权 交 易 试 点 的 温 室 气 体 影 响 和 政 策 实 施 情 况 进 行 了 评 估 和 跟 踪 北 京 碳 排 放 权 交 易 试 点 温 室 气 体 影 响 评 估 本 部 分 研 究 根 据 温 室 气 体 核 算 体 系 : 政 策 与 行 动 标 准 对 北 京 ETS 政 策 实 施 产 生 的 温 室 气 体 影 响 进 行 评 估, 全 面 展 示 评 估 的 过 程 和 结 果, 并 披 露 了 情 景 设 定 评 估 边 界 关 键 假 设 等 信 息, 估 算 出 北 京 ETS 在 其 他 现 有 政 策 基 础 上 带 来 的 CO2 减 排 量 及 排 放 量 变 化 趋 势 定 量 评 估 政 策 带 来 的 温 室 气 体 减 排 效 果, 可 以 为 判 断 政 策 的 有 效 性 提 供 重 要 依 据 政 策 影 响 评 估 往 往 涉 及 多 类 数 据 假 设 计 算 方 法, 这 些 因 素 都 会 对 最 终 结 果 引 入 不 同 程 度 的 不 确 定 性 基 于 清 晰 的 框 架 进 行 政 策 影 响 评 估, 并 且 披 露 评 估 的 各 个 环 节, 有 助 于 各 利 益 相 关 方 客 观 正 确 地 解 读 评 估 结 果 确 定 评 估 目 标 及 需 要 评 估 的 政 策 北 京 碳 排 放 权 交 易 试 点 运 用 市 场 机 制, 鼓 励 交 易 体 系 内 的 企 业 积 极 开 展 节 能 减 排 行 动, 是 达 成 中 国 温 室 气 体 减 排 宏 观 战 略 的 一 项 具 体 政 策 工 具, 实 施 期 限 为 2011 年 至 2015 年, 其 中, 在 2013 2014 12 9

年 至 2015 年 期 间 碳 交 易 正 式 开 展 除 了 控 制 排 放, 北 京 ETS 还 肩 负 着 更 为 重 要 的 任 务 : 为 全 国 性 碳 排 放 权 交 易 体 系 积 累 经 验 因 此, 本 评 估 的 主 要 目 标 是 为 北 京 ETS 的 改 进 和 全 国 ETS 的 设 计 提 供 参 考 电 力 行 业 温 室 气 体 减 排 是 实 现 中 国 减 缓 气 候 变 化 目 标 的 重 要 条 件 北 京 ETS 将 电 力 生 产 的 直 接 排 放 和 用 电 消 费 的 间 接 排 放 都 纳 入 交 易 体 系 本 研 究 针 对 ETS 政 策 对 电 力 行 业 的 减 排 影 响 进 行 了 有 针 对 性 的 分 析 需 要 说 明 的 是, 比 较 不 同 政 策 的 减 排 影 响 需 要 使 用 相 同 的 方 法 数 据 源 假 设 报 告 格 式 和 边 界 等 本 研 究 的 目 标 并 不 包 括 将 北 京 ETS 与 其 他 既 有 或 潜 在 政 策 的 减 排 影 响 进 行 比 较 图 3 北 京 ETS 因 果 链 地 图 ( 简 化 版 本 ) 北 京 正 式 实 施 ETS 政 策 投 入 : 北 京 投 入 ETS 运 行 所 需 资 金 企 业 采 取 减 排 措 施 本 研 究 起 始 于 2013 年, 于 2014 年 完 成, 评 估 期 为 2013 年 至 2015 年, 早 于 北 京 ETS 政 策 实 施 完 成 时 间 因 此, 尽 管 本 研 究 根 据 最 新 可 得 数 据 调 整 了 一 些 假 设, 但 仍 属 于 政 策 的 事 前 评 估 对 政 策 的 信 息 进 行 清 晰 梳 理 是 政 策 影 响 评 估 的 重 要 步 骤 行 动 : 主 管 部 门 开 展 ETS 相 关 的 排 放 数 据 收 集 配 额 分 配 履 约 等 各 项 管 理 和 执 法 工 作 重 点 排 放 单 位 面 临 排 放 限 额 的 要 求 北 京 ETS 实 行 二 氧 化 碳 排 放 总 量 控 制, 主 要 交 易 标 的 为 二 氧 化 碳 排 放 配 额, 同 时 允 许 企 业 在 履 约 时 使 用 经 审 定 的 碳 减 排 量 17 ( 本 研 究 中 统 称 为 碳 抵 消 量, 产 生 碳 抵 消 量 的 项 目 统 称 为 减 排 项 目 ) 抵 消 部 分 碳 排 放 量, 其 使 用 比 例 不 得 高 于 当 年 排 放 配 额 数 量 的 5% 排 放 配 额 代 表 排 放 CO2 的 权 限, 各 企 业 的 初 始 配 额 由 政 府 免 费 发 放, 企 业 也 可 从 市 场 上 购 入 配 额 ; 碳 抵 消 量 来 自 政 府 认 可 的 减 排 项 目, 企 业 可 以 从 市 场 上 购 入 这 类 碳 抵 消 量, 用 于 抵 消 超 过 配 额 的 排 放 量, 经 过 抵 消 的 排 放 视 为 零 北 京 市 发 展 改 革 委 员 会 运 用 历 史 排 放 强 度 历 史 排 放 总 量 和 行 业 排 放 强 度 先 进 值 等 方 法 分 别 对 供 热 / 火 力 发 电 企 业 的 既 有 设 施 排 放 配 额 其 他 企 事 业 单 位 的 既 有 设 施 排 放 配 额 和 新 增 设 施 新 企 业 不 采 取 减 排 措 施 专 栏 4 北 京 碳 排 放 权 交 易 的 背 景 中 国 在 国 民 经 济 和 社 会 发 展 十 二 五 规 划 纲 要 中 将 积 极 应 对 全 球 气 候 变 化 列 为 该 时 期 的 重 要 任 务 之 一, 并 将 逐 步 建 立 碳 排 放 交 易 市 场 作 为 控 制 温 室 气 体 排 放 的 途 径 之 一 十 二 五 控 制 温 室 气 体 排 放 工 作 方 案 中 具 体 提 出 开 展 碳 排 放 权 交 易 试 点 2011 年 10 月, 国 家 发 展 改 革 委 办 公 厅 关 于 开 展 碳 排 放 权 交 易 试 点 工 作 的 通 知 批 准 北 京 上 海 等 五 市 两 省 开 展 碳 排 放 权 交 易 试 点 北 京 市 十 二 五 时 期 节 能 降 耗 及 应 对 气 候 变 化 规 划 确 立 了 十 二 五 期 间 北 京 能 耗 强 度 下 降 17% 碳 排 放 强 度 下 降 18% 的 目 标 碳 排 放 权 交 易 机 制 试 点 将 有 助 于 促 进 北 京 企 事 业 单 位 节 能 减 排, 探 索 降 低 减 排 成 本 的 方 式, 为 实 现 北 京 的 节 能 减 排 目 标 提 供 一 定 推 动 力 此 外, 北 京 碳 排 放 权 交 易 试 点 可 以 探 索 碳 排 放 权 交 易 的 优 良 做 法, 积 累 经 验, 为 将 来 全 国 碳 交 易 体 系 模 式 的 构 建 提 供 重 要 参 考 北 京 碳 排 放 权 交 易 试 点 项 目 的 准 备 工 作 于 2012 年 3 月 正 式 启 动, 碳 交 易 于 2013 年 11 月 28 日 正 式 开 始,2013 年 履 约 率 达 到 97.1% 增 企 业 的 排 放 配 额 进 行 核 定, 年 平 均 二 氧 化 碳 直 接 排 放 量 和 间 接 18 排 放 量 之 和 大 于 或 等 于 一 万 吨 的 企 业 作 为 重 点 排 放 单 位, 被 纳 入 ETS 根 据 这 一 标 准,2013 年 北 京 市 415 19 家 企 事 业 单 位 被 纳 入, 分 别 来 自 热 力 生 产 和 供 应 火 力 发 电 水 泥 制 造 石 化 生 产 等 工 业 和 服 务 业 北 京 ETS 主 要 涵 盖 三 大 类 排 放 源 : 辖 区 内 消 耗 化 石 燃 料 的 各 类 固 定 设 施 ; 辖 区 内 的 工 业 生 产 过 程 废 弃 物 处 理 的 二 氧 化 碳 直 接 排 放 ; 辖 区 内 固 定 设 施 电 力 消 耗 隐 含 的 电 力 生 产 时 的 二 氧 化 碳 排 放 政 策 标 准 提 供 了 政 策 信 息 清 单, 可 供 研 究 者 参 考 北 京 ETS 政 策 信 息 清 单 的 详 细 内 容 参 见 附 录 A 识 别 政 策 的 温 室 气 体 影 响 编 制 因 果 链 地 图 因 果 链 是 通 过 一 连 串 具 有 因 果 关 系 的 事 件 或 现 象 来 展 现 政 策 产 生 温 室 气 体 影 响 的 过 程 编 制 因 果 链 地 图 有 助 于 研 究 者 更 加 全 10

政 策 的 温 室 气 体 减 排 影 响 评 估 : 以 北 京 市 碳 排 放 权 交 易 试 点 为 例 火 力 发 电 企 业 提 升 能 源 使 用 效 率 降 低 单 位 发 电 量 煤 耗 减 少 来 自 发 电 过 程 的 CO 2 排 放 投 入 行 动 中 间 影 响 温 室 气 体 影 响 其 他 行 业 企 业 提 升 能 源 使 用 效 率 减 少 化 石 燃 料 消 耗 减 少 电 力 消 耗 减 少 来 自 企 业 化 石 燃 料 燃 烧 的 CO 2 排 放 由 于 需 求 的 减 少, 北 京 电 力 企 业 将 减 少 发 电 量 由 于 来 自 北 京 的 电 力 需 求 下 降, 北 京 以 外 的 电 力 企 业 将 减 少 发 电 量 减 少 来 自 发 电 过 程 的 CO 2 排 放 减 少 来 自 发 电 过 程 的 CO 2 排 放 企 业 减 少 部 分 排 放, 但 排 放 仍 然 超 过 限 额 通 过 成 本 分 析, 企 业 作 出 关 于 购 买 配 额 或 碳 抵 消 量 的 决 策 企 业 购 入 碳 抵 消 量 减 排 项 目 的 实 施 者 将 受 到 激 励, 推 动 减 排 项 目 开 发 增 加 减 排 项 目 带 来 的 碳 抵 消 量 面 完 整 地 识 别 出 政 策 可 能 产 生 的 各 种 影 响 我 们 通 过 研 究 北 京 碳 排 放 交 易 政 策 文 件 和 其 他 碳 交 易 文 献, 结 合 专 家 咨 询, 识 别 出 北 京 ETS 的 温 室 气 体 影 响 排 放 源 和 汇, 编 制 完 成 北 京 ETS 的 因 果 链 地 图 图 3 展 示 了 简 化 的 因 果 链 地 图, 因 果 链 地 图 的 完 整 版 本 请 参 见 附 录 B 图 B.1 因 果 链 地 图 可 以 包 括 投 入 行 为 中 间 影 响 及 最 终 的 温 室 气 体 影 响 等 主 要 环 节 本 研 究 的 因 果 链 地 图 中 的 投 入 是 指 北 京 为 开 展 ETS 所 投 入 的 各 项 资 金, 行 动 是 指 ETS 主 管 部 门 为 了 确 保 ETS 顺 利 实 施 而 开 展 的 各 项 管 理 执 法 等 行 动 此 外, 中 间 影 响 和 温 室 气 体 影 响 的 识 别 主 要 基 于 企 业 对 北 京 ETS 的 不 同 反 馈 行 为 及 产 生 的 结 果 而 得 出 实 施 ETS 政 策 后, 北 京 ETS 覆 盖 范 围 内 的 重 点 排 放 单 位 将 面 临 排 放 限 额 ( 即 主 管 部 门 为 这 些 单 位 核 发 的 排 放 配 额 ) 重 点 排 放 单 位 可 能 在 ETS 要 求 的 压 力 下 采 取 减 排 措 施, 或 者 不 采 取 减 排 措 施 而 是 仍 按 过 去 的 方 式 生 产 运 营 在 因 果 链 地 图 完 整 版 本 中, 按 照 北 京 市 碳 排 放 权 交 易 试 点 配 额 核 定 方 法 ( 试 行 ) 文 件, 将 进 行 减 排 的 重 点 排 放 单 位 划 分 为 制 造 业 和 其 他 工 业 企 业 火 力 发 电 企 业 供 热 企 业 和 服 务 业 企 业 四 类 各 行 业 企 业 针 对 各 自 的 排 放 源 特 点 采 取 相 应 减 排 措 施, 减 少 CO2 直 接 排 放 企 业 也 可 通 过 减 少 用 电 量 来 降 低 间 接 排 放 电 力 需 求 的 减 少 可 导 致 火 力 发 电 企 业 的 发 电 量 减 少, 进 而 减 少 发 电 过 程 的 直 接 排 放 同 时, 考 虑 到 北 京 市 较 大 程 度 地 依 赖 外 部 电 网 调 电, 重 点 排 放 单 位 用 电 的 减 少 也 可 能 影 响 到 外 网 发 电 企 业 由 于 中 国 电 力 定 价 受 到 管 制 的 特 点, 碳 价 无 法 传 导 至 终 端 用 户 电 价, 因 此 在 本 因 果 链 地 图 中 未 包 含 由 于 电 价 上 升 而 导 致 温 室 气 体 排 放 量 变 化 20 重 点 排 放 单 位 通 过 实 施 减 排 措 施, 可 能 达 到 排 放 限 额 要 求, 甚 至 有 多 余 排 放 配 额 可 供 出 售, 但 也 可 能 因 为 减 排 力 度 不 够, 仍 需 从 市 场 购 买 排 放 配 额 或 购 买 碳 抵 消 量 有 需 求 的 重 点 排 放 单 位 需 要 进 行 成 本 分 析, 决 定 在 市 场 上 购 买 排 放 配 额 或 碳 抵 消 量 未 在 履 约 期 按 规 定 上 缴 足 量 的 排 放 配 额 和 碳 抵 消 量 的 企 业 将 面 临 罚 款 购 买 排 放 配 额 碳 抵 消 量 或 者 缴 纳 罚 款 都 会 给 企 业 带 来 额 外 的 成 本, 若 该 成 本 传 导 至 产 品 价 格, 可 能 导 致 企 业 提 供 的 产 品 或 服 务 的 价 格 上 升, 从 而 引 起 客 户 需 求 转 移, 企 业 相 应 减 少 生 产, 2014 12 11

导 致 生 产 过 程 的 排 放 减 少 另 一 方 面, 碳 市 场 对 碳 抵 消 量 的 需 求 向 减 排 项 目 开 发 企 业 发 出 正 面 信 号, 导 致 减 排 项 目 的 蓬 勃 发 展, 促 进 减 排 确 定 温 室 气 体 评 估 边 界 温 室 气 体 评 估 边 界 规 定 了 评 估 所 包 括 的 温 室 气 体 影 响 排 放 源 和 汇 温 室 气 体 种 类 评 估 期 等 北 京 碳 排 放 权 交 易 试 点 只 针 对 CO2 排 放, 交 易 年 限 为 2013 至 2015 年,2015 年 之 后 碳 市 场 如 何 运 行 尚 无 定 论 本 研 究 综 合 了 专 家 意 见 文 献 调 查 研 究 目 的 和 数 据 可 得 情 况, 确 立 了 如 图 4 所 示 的 排 放 边 界 本 研 究 未 将 企 业 工 业 过 程 及 废 弃 物 处 理 导 致 的 CO2 排 放 纳 入 评 估 范 围, 因 为 缺 乏 相 关 数 据, 无 法 将 其 纳 入 基 准 情 景 的 计 算 涉 及 工 业 过 程 排 放 的 水 泥 和 化 工 行 业 在 北 京 ETS 覆 盖 企 业 中 仅 占 较 小 比 例, 工 业 过 程 排 放 约 占 ETS 覆 盖 企 业 总 排 放 的 3% 21 左 右 因 此, 将 此 排 放 源 同 时 排 除 出 基 准 情 景 和 政 策 情 景 时, 对 结 论 的 影 响 较 小 值 得 注 意 的 是,ETS 覆 盖 范 围 内 的 企 业 采 取 的 节 能 减 碳 等 措 施 可 能 对 其 上 下 游 产 业 产 生 其 他 影 响, 例 如 电 力 部 门 的 减 碳 行 为 可 能 影 响 上 游 煤 炭 产 业 的 生 产 和 销 售 活 动, 钢 铁 行 业 实 施 的 减 排 策 略 也 可 能 对 其 供 应 商 和 客 户 产 生 影 响 如 果 评 估 边 界 尽 可 能 完 整 地 包 含 了 ETS 覆 盖 企 业 的 上 下 游 所 受 的 影 响, 这 种 情 况 下 评 估 得 到 的 ETS 整 体 影 响 将 大 于 只 考 虑 直 接 影 响 的 情 况 另 一 方 面, 将 各 种 间 接 影 响 纳 入 评 估, 要 求 搭 建 相 应 的 模 图 4 北 京 ETS 的 温 室 气 体 评 估 边 界 ( 基 于 排 放 源 进 行 展 示 ) 北 京 市 行 政 边 界 温 室 气 体 评 估 边 界 北 京 ETS 覆 盖 范 围 以 外 的 企 业 民 居 等 的 CO 2 排 放 北 京 境 内 减 排 项 目 对 应 的 CO 2e 排 放 北 京 境 外 减 排 项 目 对 应 的 CO 2e 排 放 北 京 ETS 覆 盖 范 围 北 京 市 电 力 企 业 消 耗 化 石 燃 料 的 CO 2 直 接 排 放 北 京 市 其 他 行 业 企 业 消 耗 化 石 燃 料 的 CO 2 直 接 排 放 北 京 市 企 业 消 耗 净 购 入 电 力 导 致 的 北 京 市 外 CO 2 排 放 北 京 市 其 他 行 业 企 业 工 业 生 产 过 程 及 废 弃 物 处 理 导 致 的 CO 2 直 接 排 放 上 游 产 业 ( 例 如 化 石 燃 料 开 采 等 ) 由 于 逸 散 过 程 和 化 石 燃 料 燃 烧 的 CO 2e 直 接 排 放 12

政 策 的 温 室 气 体 减 排 影 响 评 估 : 以 北 京 市 碳 排 放 权 交 易 试 点 为 例 型, 也 会 增 加 评 估 结 果 的 不 确 定 性 本 评 估 边 界 未 涵 盖 对 ETS 对 上 下 游 产 业 的 影 响, 在 解 读 评 估 结 果 时 应 考 虑 这 一 情 况 附 录 B 表 B.5 详 细 罗 列 了 评 估 边 界 内 的 温 室 气 体 影 响 和 排 放 源, 并 对 排 除 在 边 界 外 的 影 响 进 行 了 说 明 估 算 政 策 的 温 室 气 体 影 响 估 算 基 准 情 景 排 放 基 准 情 景 CO2 排 放 是 指 在 未 实 施 北 京 ETS 的 情 况 下, 在 北 京 现 有 的 节 能 减 排 政 策 规 划 经 济 发 展 趋 势 的 影 响 下, 温 室 气 体 评 估 边 界 内 CO2 的 排 放 情 况 基 准 情 景 CO2 排 放 计 算 框 架 如 图 5 所 示 本 研 究 采 用 LEAP (Long Range Energy Alternatives Planning System) 模 型, 测 算 出 北 京 市 分 部 门 分 能 源 品 种 的 能 源 需 求, 并 在 此 基 础 上 采 用 各 类 能 源 的 二 氧 化 碳 排 放 因 子 计 算 出 2013 年 至 2015 年 北 京 市 能 源 相 关 的 CO2 排 放, 根 据 2012 年 ETS 覆 盖 范 围 重 点 排 放 单 位 能 源 相 关 CO2 排 放 占 各 自 行 业 能 源 相 关 总 排 放 的 比 例, 得 到 基 准 情 景 CO2 排 放 总 量 在 ETS 启 动 之 前, 北 京 市 已 经 实 施 或 开 始 逐 步 实 施 一 系 列 节 能 减 排 政 策 如 果 这 些 政 策 与 ETS 对 同 一 个 排 放 源 产 生 影 响, 则 需 要 考 虑 二 者 之 间 的 互 动 关 系 根 据 文 献 回 顾 和 专 家 咨 询, 本 研 究 识 别 出 十 二 五 时 期 重 点 行 业 领 域 节 能 目 标 分 解 方 案 22 ( 关 系 到 燃 煤 压 减 ) 北 京 市 2013-2017 年 加 快 压 减 燃 图 5 基 准 情 景 计 算 框 架 2012 年 北 京 市 GDP 第 i 年 北 京 市 GDP 北 京 市 GDP 年 增 长 率 北 京 市 行 业 结 构 目 标 / 规 划 2012 年 北 京 市 分 行 业 能 耗 强 度 北 京 市 分 行 业 节 能 目 标 第 i 年 北 京 市 分 行 业 能 耗 强 度 2012 年 北 京 市 能 源 平 衡 表 北 京 市 能 源 规 划 / 供 热 规 划 燃 煤 压 减 方 案 2005-2012 年 北 京 市 人 均 生 活 用 能 数 据 北 京 市 能 源 规 划 第 i 年 北 京 市 分 行 业 增 加 值 第 i 年 北 京 市 分 行 业 能 耗 总 量 第 i 年 北 京 市 电 力 供 热 行 业 能 耗 第 i 年 北 京 市 居 民 部 门 能 耗 2012 年 北 京 市 分 行 业 能 源 结 构 燃 煤 压 减 方 案 及 相 关 规 划 第 i 年 北 京 市 分 行 业 各 类 化 石 能 源 消 耗 量 化 石 燃 料 排 放 因 子 北 京 市 分 行 业 化 石 燃 料 燃 烧 CO 2 排 放 第 i 年 北 京 市 终 端 用 电 量 外 调 电 力 排 放 因 子 北 京 市 分 行 业 电 力 间 接 CO 2 排 放 北 京 市 分 行 业 CO 2 排 放 总 量 行 业 j 重 点 排 放 单 位 CO 2 排 放 占 本 行 业 CO 2 排 放 总 量 的 比 例 北 京 市 行 业 j 重 点 排 放 单 位 CO 2 排 放 总 量 基 准 情 景 CO 2 排 放 量 2014 12 13

煤 和 清 洁 能 源 建 设 工 作 方 案 23 ( 关 系 到 燃 煤 压 减 ) 北 京 市 十 二 五 时 期 能 源 发 展 建 设 规 划 24 ( 关 系 到 能 源 结 构 优 化 ) 北 京 市 十 二 五 时 期 供 热 发 展 建 设 规 划 25 ( 关 系 到 能 源 结 构 优 化 ) 和 北 京 市 国 民 经 济 和 社 会 发 展 第 十 二 个 五 年 规 划 纲 要 26 ( 关 系 到 行 业 结 构 调 整 ) 等 与 ETS 有 互 动 关 系 的 政 策 ( 以 下 简 称 互 动 政 策 ) 由 于 上 述 互 动 政 策 的 实 施 早 于 北 京 ETS, 具 有 多 种 具 体 保 障 措 施, 并 且 实 践 证 明, 这 类 政 策 基 本 上 都 能 实 现 预 期 效 果, 因 此 假 设 基 准 情 景 中 互 动 政 策 均 能 实 现 其 预 定 目 标, 与 北 京 ETS 作 用 重 叠 的 部 分 归 因 于 这 些 互 动 政 策 图 5 的 计 算 框 架 已 考 虑 这 些 互 动 政 策 对 基 准 情 景 CO2 排 放 的 影 响 例 如, 计 算 第 i 年 北 京 市 分 行 业 能 耗 强 度 时, 已 经 考 虑 了 节 能 目 标 分 配 政 策 促 进 各 行 业 能 耗 强 度 下 降 这 一 影 响 计 算 框 架 中 涉 及 的 后 台 计 算 公 式 具 体 假 设 及 数 据 来 源 参 见 附 录 B 公 式 (1) 至 (10) 图 6 政 策 情 景 计 算 框 架 行 业 j 重 点 排 放 单 位 CO 2 历 史 排 放 量 北 京 ETS 行 业 j 的 第 i 年 控 排 系 数 行 业 j 重 点 排 放 单 位 第 i 年 排 放 配 额 基 准 情 景 温 室 气 体 评 估 边 界 内 的 CO2 排 放 量 测 算 的 总 公 式 为 : EB i = j=1 [(E i,j,d +E i,j,t ) SHA 2012,j,ETS ] (A.1) 政 策 情 景 CO 2 排 放 量 公 式 (A.1) 中, EB i 基 准 情 景 下 评 估 边 界 内 第 i 年 北 京 ETS 重 点 排 放 单 位 的 CO2 排 放 总 量, 其 中 i=2013~2015 公 式 (B.1) 中, E i,j,d 基 准 情 景 下 第 i 年 北 京 市 行 业 j 化 石 能 源 消 耗 产 生 的 CO2 直 接 排 放 EP i T i,j 政 策 情 景 下 温 室 气 体 评 估 边 界 内 第 i 年 的 CO2 排 放 政 策 情 景 下 第 i 年 行 业 j 的 排 放 配 额 总 量 E i,j,t SHA 2012,j,ETS 基 准 情 景 下 第 i 年 北 京 市 行 业 j 用 电 导 致 的 CO2 间 接 排 放 2012 年 行 业 j 重 点 排 放 单 位 用 能 相 关 CO2 排 放 占 本 行 业 用 能 相 关 总 排 放 的 比 例 注 : 2013 年 至 2015 年 ETS 覆 盖 范 围 内 的 CO2 排 放 量 均 按 2012 年 的 比 例 进 行 测 算 估 算 政 策 情 景 排 放 政 策 情 景 CO2 排 放 是 指 在 实 施 北 京 ETS 的 情 况 下, 评 估 边 界 内 的 CO2 排 放 情 况 本 研 究 假 设 政 策 情 景 下 第 i 年 行 业 j 重 点 排 放 单 位 的 CO2 排 放 总 量 与 本 行 业 拥 有 的 排 放 配 额 总 量 一 致, 即 以 行 业 为 单 位 完 成 ETS 控 排 目 标 政 策 情 景 下 第 i 年 行 业 j 重 点 排 放 单 位 的 排 放 配 额 根 据 历 史 排 放 量 和 每 年 的 控 排 系 数 计 算 得 到 政 策 情 景 计 算 框 架 参 照 图 6 其 中, 重 点 排 放 单 位 CO2 历 史 排 放 量 的 计 算 主 要 采 用 活 动 水 平 数 据 ( 燃 料 消 耗 量 或 用 电 量 ) 与 排 放 因 子 相 乘 的 方 法, 与 基 准 情 景 中 计 算 北 京 市 分 行 业 CO2 排 放 总 量 的 方 法 一 致 北 京 ETS 如 何 影 响 电 力 相 关 的 CO2 排 放 是 我 们 的 研 究 重 点 之 一 我 们 探 讨 了 北 京 ETS 对 北 京 本 地 电 力 行 业 减 排 和 北 京 以 外 电 力 系 统 减 排 的 影 响, 并 对 北 京 ETS 导 致 的 电 力 减 排 在 电 力 生 产 端 管 理 和 需 求 端 管 理 之 间 进 行 归 因 在 本 研 究 中, 生 产 端 管 理 是 指 北 京 发 电 企 业 通 过 设 备 改 造 节 能 增 效 等 降 低 企 业 的 单 位 供 电 量 的 碳 排 放 强 度, 达 到 减 排 目 的 电 网 企 业 的 电 力 调 配 购 电 等 决 策 以 及 发 电 企 业 增 加 可 再 生 能 源 发 电 和 清 洁 能 源 发 电 的 装 机 等 措 施, 由 于 不 受 北 京 市 ETS 的 配 额 影 响, 不 归 入 本 研 究 定 义 的 生 产 端 管 理 之 列 需 求 端 管 理 是 指 用 电 企 业 开 展 节 电 减 排, 减 少 用 电 量, 进 而 减 少 电 力 行 业 的 供 电 量, 实 现 减 排 本 研 究 假 设 ETS 导 致 的 节 电 量 将 按 现 有 供 电 比 例 影 响 本 地 发 电 企 业 和 北 京 以 外 电 力 系 统, 即 节 电 量 按 供 电 比 例 分 配 至 北 京 发 电 企 业 和 北 京 以 外 电 力 系 统 公 式 (B.2) 和 (B.3) 分 别 计 算 由 生 产 端 管 理 和 需 求 端 管 理 导 致 北 京 境 内 电 力 生 产 行 业 的 CO2 减 排 量 公 式 (B.4) 计 算 由 需 求 端 导 致 北 京 境 外 电 力 系 统 的 CO2 减 排 量 政 策 情 景 CO2 排 放 测 算 的 总 公 式 如 下 : Dif i,s =(EF i,p,es -EF i,b,es ) (ESB i,bj +ESP i,bj )/2 (B.2) EP i = j T i,j (B.1) Dif i,d1 =(ESP i,bj -ESB i,bj ) (EF i,p,es +EF i,b,es )/2 (B.3) 14

政 策 的 温 室 气 体 减 排 影 响 评 估 : 以 北 京 市 碳 排 放 权 交 易 试 点 为 例 Dif i,d2 =(ESP i,out -ESB i,out ) EF CDM (B.4) 公 式 (B.2) (B.3) (B.4) 中, Dif i,s EF i,p,es EF i,b,es ESB i,bj ESP i,bj Dif i,d1 第 i 年 生 产 端 管 理 导 致 的 电 力 减 排 量 政 策 情 景 下 第 i 年 北 京 电 力 生 产 行 业 供 电 排 放 因 子 基 准 情 景 下 第 i 年 北 京 电 力 生 产 行 业 供 电 排 放 因 子 基 准 情 景 下 第 i 年 北 京 电 力 生 产 行 业 供 电 量 政 策 情 景 下 第 i 年 北 京 电 力 生 产 行 业 供 电 量 第 i 年 需 求 端 管 理 导 致 北 京 本 地 电 力 生 产 行 业 的 电 力 减 排 量 变, 如 此 做 法 并 不 合 理 例 如, 公 式 (B.1) 计 算 生 产 端 导 致 的 电 力 减 排 量, 若 使 用 基 准 情 景 或 政 策 情 景 的 北 京 发 电 行 业 供 电 量, 可 能 会 高 估 或 低 估 这 部 分 减 排 量, 因 此 计 算 中 使 用 两 个 情 景 的 供 电 量 平 均 值 同 理, 公 式 (B.2) 的 需 求 端 减 排 量 计 算 中 使 用 基 准 情 景 和 政 策 情 景 供 电 排 放 因 子 的 平 均 值 此 外, 在 考 虑 北 京 用 电 量 变 化 对 北 京 以 外 电 力 系 统 的 影 响 时, 我 们 参 考 了 清 洁 发 展 机 制 项 目 的 减 排 量 计 算 原 理, 认 为 华 北 电 网 电 力 系 统 中 燃 料 成 本 较 高 的 电 厂 ( 主 要 指 火 力 发 电 厂 ) 最 易 受 到 供 电 量 变 化 的 影 响 ( 刘 德 顺 2005), 因 此 在 计 算 中 使 用 华 北 电 网 的 基 准 线 排 放 因 子 政 策 情 景 和 电 力 减 排 分 析 涉 及 的 其 他 后 台 公 式 参 见 附 录 B 公 式 (11) 至 (21) Dif i,d2 第 i 年 需 求 端 管 理 导 致 华 北 电 网 的 电 力 减 排 量 评 估 结 果 ESP i,out ESB i,out EF CDM 注 : 不 包 括 北 京 发 电 企 业 的 减 排 量 政 策 情 景 下 第 i 年 北 京 外 网 调 入 的 供 电 量 基 准 情 景 下 第 i 年 北 京 外 网 调 入 的 供 电 量 中 国 区 域 电 网 基 准 线 排 放 因 子 注 : 取 值 为 2013 年 华 北 区 域 电 网 的 电 量 边 际 排 放 因 子 EF OM 和 新 建 边 际 排 放 因 子 EF BM 的 平 均 值 0.8040 tco2/mwh 生 产 端 管 理 的 影 响 主 要 体 现 在 供 电 排 放 因 子 上, 而 需 求 端 管 理 主 要 影 响 电 力 需 求 量, 进 而 影 响 供 电 量 在 估 算 生 产 端 和 需 求 端 这 两 种 影 响 时, 分 别 假 设 供 电 量 或 供 电 排 放 因 子 一 成 不 北 京 ETS 对 温 室 气 体 评 估 边 界 内 CO2 排 放 的 影 响 如 图 7 所 示 橙 色 折 线 和 蓝 色 折 线 分 别 表 示 基 准 情 景 和 政 策 情 景 下 的 CO2 排 放 量, 两 者 的 差 值 代 表 北 京 ETS 在 该 年 引 起 的 CO2 减 排 量 2013 年 至 2015 年 间, 北 京 ETS 分 别 产 生 41.0 万 吨 155.5 万 吨 290.0 万 吨 的 CO2 减 排 量, 该 减 排 量 占 基 准 情 景 CO2 排 放 的 比 例 分 别 是 0.60% 2.25% 和 4.19%, 累 计 减 排 486.5 万 吨 CO2 本 研 究 估 计 2015 年 ETS 减 排 量 约 占 2015 年 北 京 市 总 排 放 的 1.7% 图 7 中, 电 力 相 关 减 排 量 是 指 与 ETS 覆 盖 下 的 北 京 电 力 生 产 行 业 直 接 排 放 和 其 他 企 业 的 用 电 间 接 排 放 相 关 的 减 排 量 电 力 相 关 减 排 量 在 北 京 ETS 造 成 的 减 排 总 量 中 占 据 相 当 可 观 的 比 例 由 于 碳 抵 消 量 的 使 用 量 估 算 存 在 较 大 的 不 确 定 性, 在 计 算 基 准 情 景 和 政 策 情 景 时 均 未 直 接 将 与 减 排 项 目 相 关 的 排 放 量 包 含 在 图 7 评 估 边 界 内 的 温 室 气 体 排 放 趋 势 总 减 排 量 :486.5 万 吨 基 准 情 景 政 策 情 景 7200 CO 2 排 放 量 ( 万 吨 ) 6950 6700 北 京 ETS 电 力 减 排 三 年 累 计 218.0 万 吨 北 京 ETS 非 电 力 减 排 三 年 累 计 268.5 万 吨 6450 6200 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2014 12 15

图 8 北 京 ETS 对 电 力 相 关 排 放 的 影 响 0-1 -16-2 -2 电 力 相 关 CO 2 减 排 量 ( 万 吨 ) -20-40 -60-80 -100-12 -36-29 -65-55 需 求 端 外 调 电 力 需 求 端 北 京 电 力 生 产 端 北 京 电 力 -120-140 2010 2011 2012 2013 2014 2015 内 如 果 考 虑 减 排 项 目 在 基 准 情 景 下 的 排 放, 以 及 使 用 碳 抵 消 量 所 抵 消 的 排 放, 将 使 基 准 情 景 和 政 策 情 景 增 加 相 同 数 量 的 排 放, 即 两 个 情 景 的 折 线 以 同 等 程 度 上 移, 不 会 影 响 最 终 减 排 量 的 计 算 因 此, 本 评 估 的 减 排 量 计 算 实 际 上 已 经 隐 含 了 碳 抵 消 量 的 影 响 根 据 本 研 究,2013 至 2015 年 间,ETS 减 排 量 分 别 占 政 策 情 景 排 放 量 的 0.60% 2.30% 和 4.37%, 这 些 比 例 均 低 于 北 京 市 ETS 允 许 使 用 占 配 额 总 量 5% 的 碳 抵 消 量 上 限 实 际 上, 由 于 产 生 碳 抵 消 量 的 减 排 项 目 当 前 很 多 仍 处 于 开 发 初 期 或 者 未 到 抵 消 量 签 发 期, 以 及 北 京 市 对 碳 抵 消 量 的 产 地 限 制, 市 场 上 可 供 交 易 的 碳 抵 消 量 远 低 于 北 京 ETS 允 许 使 用 的 最 大 数 量 然 而 也 应 该 考 虑 到, 如 果 未 来 碳 抵 消 量 供 应 充 足 且 价 格 较 低, 北 京 ETS 的 减 排 量 有 可 能 全 部 通 过 使 用 碳 抵 消 量 而 达 成, 且 可 能 对 排 放 配 额 的 价 格 造 成 一 定 程 度 的 冲 击 本 研 究 还 分 析 了 分 别 由 电 力 需 求 端 管 理 和 电 力 生 产 端 管 理 导 致 的 CO2 减 排 量 图 8 展 示 了 北 京 ETS 对 北 京 本 地 电 力 生 产 行 业 和 外 地 电 力 系 统 产 生 的 减 排 效 果 :2013 年 至 2015 年 的 电 力 相 关 总 减 排 量 分 别 为 29 万 吨 67 万 吨 122 万 吨, 相 当 于 北 京 ETS 当 年 总 减 排 量 的 70.7% 43.1% 和 42.1% 由 图 可 知, 生 产 端 管 理 导 致 的 北 京 电 力 生 产 行 业 的 减 排 非 常 有 限 出 现 这 一 现 象 的 主 要 原 因 是 北 京 电 力 行 业 在 其 他 政 策 和 管 理 条 例 的 要 求 下 已 经 达 到 或 正 在 达 到 较 高 的 技 术 水 平 和 较 低 的 排 放 水 平, 北 京 ETS 促 进 北 京 电 力 生 产 行 业 排 放 强 度 进 一 步 下 降 的 空 间 十 分 有 限 相 比 之 下, 需 求 端 管 理 导 致 的 北 京 电 力 生 产 行 业 减 排 较 为 可 观 需 求 端 管 理 导 致 的 北 京 电 力 生 产 行 业 减 排 和 外 调 电 力 减 排 的 效 果 较 为 接 近, 这 两 个 减 排 量 均 逐 年 增 大 识 别 关 键 政 策 执 行 情 况 指 标 北 京 ETS 导 致 的 CO2 减 排 量 是 评 估 政 策 有 效 性 的 重 要 数 据 之 一 此 外, 北 京 ETS 的 实 际 执 行 情 况 也 是 判 断 政 策 是 否 发 挥 预 期 效 果 的 必 要 信 息 为 了 尽 可 能 全 面 客 观 地 反 映 政 策 的 有 效 性, 本 研 究 根 据 政 策 标 准 和 跟 踪 框 架, 识 别 出 投 入 和 行 动 两 大 方 面 的 指 标, 用 于 跟 踪 政 策 实 施 情 况 本 研 究 也 总 结 出 北 京 ETS 的 影 响 指 标 和 事 后 评 估 所 需 的 其 他 关 键 参 数, 制 定 了 初 步 的 监 测 计 划 这 些 指 标 的 跟 踪 结 果 可 以 为 政 策 的 事 后 评 估 提 供 重 要 数 据 第 四 部 分 对 上 述 跟 踪 指 标 和 参 数 的 识 别 与 监 测 展 开 了 具 体 讨 论 分 析 不 确 定 性 不 确 定 性 可 能 来 自 于 参 数 情 景 方 法 和 计 算 模 型 等 在 北 京 ETS 评 估 中, 计 算 基 准 情 景 CO2 排 放 的 主 要 参 数 有 北 京 市 化 石 能 源 消 耗 量 化 石 能 源 CO2 排 放 因 子 终 端 用 电 量 外 调 电 力 排 放 因 子 重 点 排 放 单 位 排 放 占 各 行 业 总 排 放 的 比 例 等 政 策 情 景 的 CO2 排 放 计 算 依 据 北 京 市 ETS 配 额 核 定 方 法 上 述 对 参 数 不 确 定 性 的 定 性 描 述 如 表 1 所 示 此 外, 关 于 行 业 能 源 结 构 的 假 设 和 不 同 能 源 类 型 减 排 策 略 的 假 设 均 会 影 响 测 算 电 力 相 关 排 放 的 准 确 性 不 确 定 性 的 定 性 描 述 指 示 了 不 确 定 性 的 来 源, 而 为 了 进 一 步 判 16

政 策 的 温 室 气 体 减 排 影 响 评 估 : 以 北 京 市 碳 排 放 权 交 易 试 点 为 例 表 1 主 要 参 数 不 确 定 性 的 定 性 描 述 GDP GDP 2012 2013 2015 2012 2010 27 2012 2011 2015 2013 2015 2012 2013 2015 2012 CO 2 ETS B CO 2 CDM 表 2 敏 感 性 分 析 : 关 键 参 数 变 化 情 况 GDP 0% 0% 0% 1-3.0% -1% -10% 2 +3.0% +1% +10% 1 3.0% 2 2014 12 17

表 3 敏 感 性 分 析 结 果 ( 减 排 量, 万 吨 CO2) 486.5 486.5 486.5 448.1 (-7.9%) 497.1 (+2.2%) 429.4 (-11.7%) 524.9 (+7.9%) 475.9 (-2.2%) 543.4 (+11.7%) 2013 2015 断 不 确 定 性 的 具 体 影 响, 并 最 终 确 立 研 究 结 果 的 可 信 度, 需 要 估 算 不 确 定 性 对 研 究 结 果 的 影 响 程 度 敏 感 性 分 析 可 以 反 映 出 关 键 参 数 的 取 值 对 整 体 评 估 结 果 的 影 响 本 研 究 对 外 调 电 力 排 放 因 子 用 电 占 北 京 总 能 源 消 耗 的 比 例, 以 及 GDP 增 长 速 度 进 行 了 敏 感 性 分 析, 考 察 了 参 数 数 值 在 一 定 范 围 内 上 下 浮 动 时 总 减 排 量 的 情 况 我 们 假 设 这 三 个 关 键 参 数 在 现 有 数 值 的 基 础 上 按 表 2 进 行 上 下 变 动, 计 算 出 相 应 的 CO2 减 排 总 量 具 体 敏 感 性 分 析 结 果 参 见 表 3 敏 感 性 分 析 结 果 显 示 北 京 ETS 的 CO2 减 排 量 对 外 调 电 力 排 放 因 子 GDP 增 长 率 这 两 个 参 数 的 变 化 较 为 敏 感, 而 对 用 电 占 总 北 京 高 能 耗 的 比 例 这 一 参 数 的 敏 感 性 较 低 外 调 电 力 排 放 因 子 按 当 前 数 值 上 下 浮 动 3%, 可 导 致 7.9% 的 减 排 量 变 化 而 用 电 占 北 京 总 能 源 消 耗 比 例 数 值 1% 的 变 化 会 导 致 2.2% 左 右 的 减 排 量 变 化 另 外, GDP 增 长 率 本 身 往 往 具 有 较 大 的 不 确 定 性, 北 京 市 GDP 增 长 率 变 化 10%, 会 引 发 一 系 列 相 关 参 数 的 调 整, 最 终 导 致 减 排 量 较 原 有 水 平 变 化 11.7% 综 上, 用 电 占 北 京 总 能 源 消 耗 的 比 例 这 一 参 数 对 减 排 结 果 的 影 响 不 显 著, 而 北 京 市 外 调 电 力 排 放 因 子 和 GDP 增 长 率 可 对 减 排 总 量 带 来 5% 以 上 的 变 化, 有 较 大 影 响, 在 后 续 的 研 究 中 应 该 对 这 两 个 参 数 进 行 重 点 监 测, 完 善 数 据 收 集 过 程, 减 少 数 据 的 不 确 定 性 本 研 究 仅 选 择 了 三 个 关 键 参 数 进 行 敏 感 性 分 析, 建 议 在 条 件 允 许 的 情 况 下, 研 究 者 可 以 对 所 有 主 要 参 数 进 行 敏 感 性 分 析, 以 获 得 对 结 果 可 信 度 的 全 面 认 知 核 查 与 报 告 第 三 方 核 查 可 以 增 加 评 估 结 果 的 可 信 度, 但 由 于 本 研 究 的 目 的 并 不 是 出 售 减 排 额 度 或 者 获 取 减 排 效 果 的 正 式 承 认, 因 此 没 有 对 评 估 结 果 进 行 核 查 政 策 标 准 对 政 策 的 温 室 气 体 影 响 政 策 识 别 和 描 述 因 果 链 地 图 评 估 边 界 基 准 情 景 和 政 策 情 景 的 描 述 计 算 方 法 和 参 数 等 有 详 细 的 报 告 要 求 附 录 A 和 B 按 照 政 策 标 准 的 要 求, 对 北 京 ETS 评 估 结 果 进 行 了 报 告 小 结 评 估 结 果 显 示,2013 年 至 2015 年 北 京 ETS 分 别 将 导 致 41.0 万 吨 155.5 万 吨 和 290.0 万 吨 CO2 减 排 量, 占 基 准 情 景 CO2 排 放 的 0.60% 2.25% 和 4.19% 减 排 量 逐 年 增 大, 但 均 低 于 各 年 允 许 使 用 的 碳 抵 消 量 最 大 数 量, 若 碳 抵 消 量 市 场 供 应 量 充 足 且 价 格 便 宜, 有 可 能 对 排 放 配 额 造 成 价 格 冲 击 实 际 上, 由 于 北 京 碳 抵 消 量 供 应 有 限, 远 低 于 规 定 数 量, 尚 未 发 生 此 类 冲 击 本 研 究 还 分 析 了 北 京 ETS 对 电 力 相 关 减 排 的 影 响, 评 估 结 果 显 示 北 京 ETS 导 致 的 电 力 减 排 三 年 累 计 共 约 218 万 吨 CO2, 其 中 98% 由 需 求 端 管 理 导 致, 三 年 共 减 排 213 万 吨 CO2 由 电 力 生 产 端 效 率 提 升 导 致 的 减 排 效 果 微 乎 其 微, 仅 为 5 万 吨 CO2 本 研 究 还 对 主 要 参 数 的 不 确 定 性 进 行 了 分 析 和 说 明, 并 对 北 京 市 外 调 电 力 排 放 因 子 用 电 占 北 京 总 能 源 消 耗 的 比 例 和 GDP 增 长 率 等 参 数 进 行 了 敏 感 性 分 析 北 京 市 ETS 政 策 的 执 行 情 况 跟 踪 第 三 部 分 展 示 了 评 估 政 策 的 温 室 气 体 影 响 的 各 主 要 步 骤 其 中, 跟 踪 政 策 执 行 情 况 这 一 步 骤 仅 做 简 略 描 述, 在 本 部 分 详 细 介 绍 政 策 跟 踪 可 为 全 面 评 估 政 策 有 效 性 提 供 重 要 信 息, 也 为 政 策 的 事 后 评 估 提 供 数 据 政 策 标 准 要 求 编 制 因 果 链 地 图, 展 示 从 政 策 的 投 入 和 行 动 开 始, 通 过 各 个 中 间 影 响, 逐 步 导 向 最 终 的 温 室 气 体 影 响 或 非 温 室 气 体 影 响 的 全 过 程 因 果 链 地 图 中 的 每 个 环 节 是 否 按 照 预 期 得 以 完 成, 都 将 关 系 到 链 条 末 端 的 温 室 气 体 影 响 能 否 顺 利 实 现 18