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评 估 联 合 国 地 雷 行 动 的 规 模 组 织 实 效 和 工 作 方 针 撰 写 人 恩 里 克 罗 曼 - 莫 雷 M. 穆 尼 尔 扎 赫 兰 联 合 检 查 组 2011 年, 日 内 瓦 联 合 国

Chinese Original: English 评 估 联 合 国 地 雷 行 动 的 规 模 组 织 实 效 和 工 作 方 针 撰 写 人 恩 里 克 罗 曼 - 莫 雷 M. 穆 尼 尔 扎 赫 兰 联 合 检 查 组

联 合 国 2011 年, 日 内 瓦

内 容 提 要 评 估 联 合 国 地 雷 行 动 工 作 的 规 模 组 织 实 效 和 方 法 JIU/REP/2011/11 背 景 联 合 检 查 组 作 为 其 2012 年 工 作 方 案 的 一 部 分, 按 照 大 会 2009 年 12 月 10 日 第 64/84 号 决 议 的 要 求, 对 联 合 国 地 雷 行 动 工 作 的 规 模 组 织 实 效 和 方 法 进 行 了 审 查 审 查 的 目 标 是 向 会 员 国 提 供 对 联 合 国 在 这 一 领 域 工 作 的 独 立 视 角 希 望 审 查 工 作 还 将 有 助 于 引 导 2011-2015 年 期 间 新 的 联 合 国 机 构 间 地 雷 行 动 战 略 的 制 定 地 雷 行 动 由 若 干 方 面 构 成, 对 所 有 方 面 都 必 须 加 以 考 虑, 以 解 决 地 雷 污 染 造 成 的 一 系 列 问 题 地 雷 行 动 有 五 大 支 柱, 即 :(a) 宣 传 ;(b) 地 雷 危 险 教 育 ;(c) 人 道 主 义 排 雷, 通 常 称 为 清 理 ;(d) 援 助 受 害 者 ;(e) 销 毁 储 存 必 须 指 出, 在 地 雷 行 动 概 念 下 广 泛 汇 集 了 各 种 不 同 活 动, 这 就 使 单 一 组 织 几 乎 无 法 在 每 个 领 域 都 能 成 功 施 展 地 雷 行 动 不 断 演 进, 关 注 焦 点 发 生 了 变 化 : 以 往 重 在 减 少 伤 亡, 现 在 则 重 在 其 对 受 害 社 区 的 社 会 经 济 影 响 多 年 来, 人 们 一 直 在 辩 论 是 否 将 地 雷 行 动 纳 入 发 展 计 划, 但 目 前, 人 们 普 遍 认 为 地 雷 行 动 应 成 为 国 家 发 展 计 划 的 必 要 组 成 部 分, 地 雷 行 动 与 社 会 经 济 发 展 之 间 的 联 系 得 到 明 确 承 认 因 此, 地 雷 行 动 也 是 推 动 实 现 千 年 发 展 目 标 的 手 段 之 一 主 要 成 果 和 结 论 联 合 国 地 雷 行 动 协 调 地 雷 行 动 机 构 间 协 调 小 组 ( 机 构 间 协 调 小 组 ) 是 支 持 联 合 国 系 统 内 机 构 间 协 调 的 主 要 机 制 其 构 成 包 括 了 在 30 多 个 国 家 和 三 个 领 土 上 发 挥 作 用 的 14 个 联 合 国 部 门 机 构 方 案 和 基 金 协 调 工 作 需 要 得 到 加 强 审 查 结 果 表 明, 机 构 间 协 调 小 组 内 的 一 般 职 能 和 职 责 分 工 基 本 上 是 恰 当 的 然 而, 尽 管 有 共 同 的 联 合 国 政 策, 但 由 于 每 一 位 机 构 间 协 调 小 组 成 员 职 能 和 职 责 的 定 义 很 宽 泛, 对 于 某 一 机 构 的 任 务 在 何 处 截 止, 另 一 机 构 的 任 务 从 何 处 开 始, 就 有 了 不 同 的 解 释 从 历 史 上 看, 机 构 间 的 竞 争 有 某 种 连 续 性, 联 合 国 地 雷 行 动 处 GE.12-00512 iii

( 地 雷 行 动 处 ) 大 力 申 明 其 在 联 合 国 大 家 庭 内 的 领 导 作 用 人 们 将 地 雷 行 动 处 正 式 看 作 地 雷 行 动 的 协 调 中 心, 但 就 业 务 相 关 性 而 言, 联 合 国 开 发 计 划 署 ( 开 发 计 划 署 ) 联 合 国 儿 童 基 金 会 ( 儿 童 基 金 会 ) 和 联 合 国 项 目 事 务 厅 ( 项 目 厅 )( 作 为 执 行 伙 伴 ) 目 前 都 有 极 大 的 影 响 力 通 过 所 设 立 的 各 个 协 调 和 联 络 小 组, 部 分 实 现 了 合 作 不 过 在 总 部 和 外 地 的 协 调 工 作 的 实 效 和 效 力 则 因 情 况 的 不 同 而 有 不 同, 在 很 大 程 度 上 取 决 于 具 体 国 家 和 个 人 地 雷 行 动 相 关 活 动 和 行 为 者 的 不 同, 总 体 说 来, 要 求 进 行 协 调, 并 充 分 遵 守 伙 伴 关 系 原 则 政 策 和 战 略 联 合 国 在 地 雷 行 动 中 干 预 措 施 的 主 要 框 架 载 于 题 为 地 雷 行 动 和 有 效 协 调 : 联 合 国 机 构 间 政 策 ( 机 构 间 政 策 ) 的 文 件, 以 及 联 合 国 机 构 间 地 雷 行 动 战 略 : 2006-2010 年 ( 机 构 间 战 略 ) 中 联 合 国 地 雷 行 动 方 案 或 者 在 维 和 行 动 的 人 道 主 义 背 景 下, 或 者 作 为 一 项 发 展 方 案 推 行 大 多 数 地 雷 行 动 方 案 是 在 紧 急 情 况 下 或 维 和 行 动 中 由 地 雷 行 动 处, 或 是 为 促 进 长 期 能 力 建 设 方 案 由 开 发 计 划 署 主 持 制 定, 在 执 行 时, 通 常 得 到 项 目 厅 的 支 持 机 构 间 政 策 述 及 核 心 能 力, 规 定 了 参 与 地 雷 行 动 联 合 国 各 实 体 的 作 用 职 责 和 活 动 然 而, 在 一 些 情 况 下, 各 实 体 开 展 的 实 际 活 动 与 机 构 间 战 略 所 载 能 力 和 活 动 并 不 完 全 相 符 这 一 问 题 对 联 合 国 裁 军 事 务 厅 尤 其 重 要 联 合 国 系 统 努 力 实 现 其 资 源 的 最 优 化 使 用, 并 以 最 佳 方 式 运 用 该 系 统 每 一 实 体 的 力 量 和 相 对 优 势 例 如, 儿 童 基 金 会 是 地 雷 危 险 教 育 的 主 导 实 体, 开 发 计 划 署 则 侧 重 于 经 济 发 展 和 能 力 建 设 然 而, 地 雷 行 动 与 国 家 卫 生 系 统 之 间 存 在 隔 阂, 没 有 得 到 联 合 国 系 统 的 适 当 处 理 在 联 合 国 系 统 内 需 要 有 一 个 援 助 受 害 者 的 主 导 实 体 地 雷 行 动 协 调 是 与 项 目 管 理 和 / 或 执 行 同 时 并 举 的, 有 关 联 合 国 实 体 开 展 或 管 理 的 执 行 工 作 的 决 定, 应 根 据 现 场 的 实 际 能 力 来 作 出 检 查 专 员 认 为, 地 雷 行 动 处 应 为 协 调 中 心 和 地 雷 行 动 的 主 要 协 调 实 体, 同 时 承 认 其 在 特 定 情 况 下 的 业 务 作 用, 例 如 应 急 反 应 维 和 以 及 支 持 具 体 的 政 治 任 务 2006-2010 年 的 机 构 间 战 略 侧 重 于 下 列 四 大 战 略 目 标 : (1) 将 伤 亡 人 数 至 少 减 少 50%; (2) 缓 解 至 少 80% 受 影 响 最 严 重 社 区 的 社 区 生 活 风 险, 扩 大 其 行 动 自 由 ; (3) 在 至 少 15 个 国 家, 将 地 雷 行 动 需 要 纳 入 国 家 发 展 重 建 计 划 和 预 算 ; iv GE.12-00512

(4) 协 助 发 展 国 家 体 制, 以 管 理 地 雷 / 战 争 遗 留 爆 炸 物 的 威 胁, 同 时 在 至 少 15 个 国 家 建 立 剩 余 反 应 能 力 地 雷 行 动 利 益 攸 关 者 承 认 以 上 每 一 项 战 略 目 标 都 取 得 了 进 展 然 而, 挑 战 在 于 如 何 全 面 测 量 进 展, 因 为 这 些 战 略 目 标 很 难 测 量, 且 不 符 合 SMART 标 准 ( 具 体 可 计 量 可 实 现 相 关 和 有 时 限 ) 此 外, 没 有 可 靠 的 基 线 数 据 来 定 量 表 示 进 展 进 展 是 不 均 衡 的, 因 地 而 异 ; 一 些 国 家 大 步 前 进, 另 一 些 国 家 则 在 一 些 目 标 的 演 进 方 面 出 现 了 消 极 趋 势 2011-2015 年 新 的 联 合 国 战 略 正 在 制 定 中 希 望 它 将 协 助 联 合 国 进 一 步 澄 清 联 合 国 各 实 体 的 作 用 职 责 和 分 工, 包 括 为 参 与 的 每 一 实 体 确 定 具 体 目 标 本 审 查 载 有 在 制 定 和 执 行 新 战 略 时 应 给 予 考 虑 的 一 些 要 点 JIU/REP/2011/11 地 雷 行 动 筹 资 1996 年 至 2009 年 间 的 地 雷 行 动 筹 资 数 额 巨 大, 年 度 捐 款 不 断 增 长 然 而, 过 去 两 三 年 来 的 趋 势 显 示, 划 拨 给 地 雷 行 动 的 专 项 资 金 有 所 减 少 联 合 国 系 统 内 有 一 些 向 地 雷 行 动 输 送 资 金 的 机 制 ; 每 一 主 要 行 为 者, 即 地 雷 行 动 处 开 发 计 划 署 和 儿 童 基 金 会, 都 设 立 和 管 理 了 专 项 资 金 协 助 地 雷 行 动 自 愿 信 托 基 金 ( 自 愿 信 托 基 金 ) 是 输 送 地 雷 行 动 资 金 的 主 要 工 具, 自 建 立 以 来 收 到 了 6.8 亿 美 元 1998 年 以 来, 它 一 直 由 地 雷 行 动 处 管 理 1994 年 通 过 的 自 愿 信 托 基 金 的 职 权 范 围, 已 经 不 能 反 映 外 地 的 现 实, 也 不 曾 考 虑 到 国 际 变 化 或 联 合 国 在 这 一 领 域 的 改 革 努 力 对 基 金 的 管 理 层, 人 们 也 有 不 满 ; 主 要 的 受 益 者 和 各 大 利 益 攸 关 者 都 对 它 的 反 应 能 力 透 明 度 和 伴 随 的 管 理 费 用 有 所 批 评 执 行 伙 伴 非 政 府 组 织 捐 助 者 以 及 受 地 雷 影 响 国 家 不 断 提 及, 自 愿 信 托 基 金 在 资 金 拨 付 上 的 拖 延 是 其 关 注 的 一 个 问 题 地 雷 行 动 处 认 真 考 虑 这 些 关 注, 目 前 正 作 为 当 务 之 急, 寻 找 办 法 和 途 径 来 确 保 迅 速 和 有 效 地 向 有 关 方 转 移 资 金 据 普 遍 认 为, 地 雷 行 动 处 既 是 自 愿 信 托 基 金 的 管 理 者, 又 是 基 金 的 直 接 受 益 者, 在 此 双 重 且 互 不 相 容 的 作 用 上 存 在 利 益 冲 突 自 愿 信 托 基 金 的 管 理 应 委 托 给 一 独 立 实 体, 该 实 体 不 参 与 自 愿 信 托 基 金 直 接 资 助 的 项 目 管 理 和 / 或 执 行 活 动, 同 时, 应 建 立 包 括 有 关 利 益 攸 关 者 在 内 的 管 理 机 制 对 自 愿 信 托 基 金 的 管 理 费, 应 进 行 检 查, 以 提 高 透 明 度 和 效 率 GE.12-00512 v

建 议 建 议 1 秘 书 长 作 为 联 合 国 系 统 行 政 首 长 协 调 理 事 会 ( 行 政 首 长 协 调 会 ) 的 主 席, 经 与 参 加 地 雷 行 动 的 联 合 国 系 统 有 关 组 织 行 政 首 长 协 商, 应 指 定 一 联 合 国 系 统 内 的 受 害 者 援 助 协 调 中 心 该 实 体 应 特 别 强 调 在 可 行 时, 将 受 害 者 援 助 纳 入 国 家 卫 生 系 统, 同 时 考 虑 更 广 泛 的 工 作 能 力 建 设 和 与 残 疾 人 权 利 有 关 的 国 际 规 范 框 架, 以 及 机 构 间 支 助 小 组 在 残 疾 人 权 利 公 约 方 面 的 作 用 建 议 2 在 制 定 新 战 略 的 背 景 下, 秘 书 长 应 在 目 前 努 力 的 基 础 上, 建 立 可 靠 数 据 的 全 球 基 线, 以 便 系 统 监 测 进 展, 并 对 各 项 战 略 目 标 的 实 际 成 果 进 行 最 后 评 估 建 议 3 秘 书 长 作 为 行 政 首 长 协 调 会 的 主 席, 经 与 参 加 地 雷 行 动 的 联 合 国 系 统 有 关 组 织 行 政 首 长 协 商, 应 启 动 一 个 透 明 和 包 容 的 进 程, 旨 在 澄 清 地 雷 行 动 处 的 职 责 范 围, 以 及 其 他 行 为 者 的 任 务 和 使 命, 以 将 地 雷 行 动 处 定 位 为 除 了 发 挥 联 合 国 地 雷 行 动 协 调 中 心 的 作 用 外, 还 是 主 要 的 地 雷 行 动 政 策 和 协 调 实 体, 同 时 承 认 其 在 特 定 背 景 下 的 业 务 作 用, 例 如 应 急 反 应 维 和 以 及 支 持 具 体 的 政 治 任 务 建 议 4 地 雷 行 动 处, 在 发 挥 地 雷 行 动 协 调 中 心 的 作 用 时, 应 编 写 相 关 的 培 训 材 料, 加 强 其 工 作 人 员 的 能 力, 尤 其 是 对 加 入 参 与 地 雷 行 动 相 关 活 动 的 联 合 国 基 金 方 案 和 / 或 专 门 机 构 的 新 人 进 行 共 同 的 上 岗 培 训, 并 特 别 注 意 非 联 合 国 实 体 的 重 要 作 用 建 议 5 地 雷 行 动 处, 经 与 机 构 间 协 调 小 组 协 商, 应 制 定 评 估 战 略, 建 立 各 类 内 部 和 外 部 评 估 框 架, 包 括 系 统 评 估 机 构 间 战 略 以 及 在 相 关 时 的 外 地 活 动 的 标 准 建 议 6 秘 书 长 应 修 订 协 助 地 雷 行 动 自 愿 信 托 基 金 的 职 权 范 围, 同 时 考 虑 到 近 来 联 合 国 的 信 托 基 金 改 革 努 力 有 关 的 体 制 变 化 和 与 多 捐 助 者 信 托 基 金 交 往 中 的 经 验 教 训, 以 确 保 对 基 金 更 具 包 容 性 透 明 和 独 立 的 管 理, 提 高 基 金 管 理 的 效 率 和 效 力 建 议 7 大 会 应 请 秘 书 长 向 其 第 六 十 八 届 会 议 报 告 本 报 告 所 载 建 议 的 执 行 情 况 vi GE.12-00512

目 录 内 容 提 要... iii 简 称 一 览 表... ix 一. 导 言... 1-9 1 规 模 目 标 和 方 法... 1-9 1 二. 地 雷 行 动 : 从 全 球 角 度 看 待 问 题 及 其 影 响... 10-45 2 A. 背 景... 10-13 2 B. 地 雷 和 地 雷 行 动... 14-26 3 C. 援 助 受 害 者... 27-39 6 D. 地 雷 行 动 的 全 球 筹 资... 40-45 9 三. 联 合 国 地 雷 行 动... 46-86 11 A. 联 合 国 地 雷 行 动 中 的 行 为 者... 46-59 11 B. 联 合 国 政 策... 60-66 14 C. 联 合 国 战 略... 67-82 15 D. 制 定 新 战 略... 83-86 19 四. 协 调... 87-140 20 A. 联 合 国 内 的 协 调 和 群 组 框 架... 87-104 20 B. 与 捐 助 者 的 协 调... 105-113 24 C. 与 其 他 行 为 者 的 协 调... 114-120 26 D. 发 展 国 家 能 力, 向 国 家 自 主 权 过 渡... 121-135 28 E. 地 雷 行 动 的 监 测 和 评 估... 136-140 31 五. 联 合 国 地 雷 行 动 筹 资... 141-175 33 A. 联 合 国 地 雷 行 动 筹 资 机 制... 141-143 33 B. 协 助 地 雷 行 动 自 愿 信 托 基 金 的 管 理... 144-150 33 C. 自 愿 信 托 基 金 的 及 时 付 款 问 题... 151-158 36 D. 未 指 定 用 途 资 金 的 利 用... 159-163 38 E. 方 案 支 助 费 用... 164-167 39 F. 争 取 加 强 协 助 地 雷 行 动 财 务 机 制 : 修 订 自 愿 信 托 基 金 的 职 权 范 围... 168-175 40 段 次 页 次 GE.12-00512 (C) 030712 160712 vii

附 件 一. 苏 丹 : 联 合 国 地 雷 行 动 案 例 研 究, 在 外 地 的 合 作... 43 二. 地 雷 行 动 处 开 发 计 划 署 和 儿 童 基 金 会 地 雷 行 动 目 前 的 资 源 能 力 和 方 案... 48 三. 调 查... 49 四. 接 受 访 谈 者 名 单... 50 五. 为 审 查 所 进 行 的 访 问 的 世 界 地 图... 52 六. 参 加 组 织 应 根 据 联 检 组 的 建 议 所 采 取 行 动 概 览... 53 图 1. 25 个 最 大 捐 助 者 的 专 题 捐 赠,2009 年... 8 2. 地 雷 行 动 的 国 家 和 国 际 筹 资,1996-2009 年... 9 3. 年 度 总 伤 亡 人 数,2000-2009 年... 16 4. 受 影 响 最 严 重 国 家 的 伤 亡 人 数,2003-2009 年... 16 5. 按 区 域 分 列 的 在 项 目 总 数 和 资 金 缺 口 中 所 占 比 例... 25 6. 以 美 元 计 算 的 向 自 愿 信 托 基 金 提 供 的 捐 款, 1998/99-2010/11 年... 34 7. 自 愿 信 托 基 金 主 要 捐 助 者,2009-2010 年... 35 8. 自 愿 信 托 基 金 捐 款 的 主 要 受 益 者,2010 年... 35 9. 自 愿 信 托 基 金 捐 款 的 主 要 受 益 者,2011 年... 36 viii GE.12-00512

简 称 一 览 表 AA AoR APMBC CEB CERF DHA DPKO ERW FAO GICHD IACG-MA IASC ICBL ICRC IED ILO administrative agent 行 政 代 理 机 构 areas of responsibility 责 任 区 Anti-Personnel Mine Ban Convention 禁 止 杀 伤 人 员 地 雷 公 约 ( 禁 雷 公 约 ) United Nations System Chief Executives Board for Coordination 联 合 国 系 统 行 政 首 长 协 调 理 事 会 ( 行 政 首 长 协 调 会 ) Central Emergency Response Fund 中 央 应 急 基 金 ( 应 急 基 金 ) Department of Humanitarian Affairs 人 道 主 义 事 务 部 ( 人 道 部 ) Department of Peacekeeping Operations 维 持 和 平 行 动 部 ( 维 和 部 ) explosive remnants of war 战 争 遗 留 爆 炸 物 Food and Agriculture Organization of the United Nations 联 合 国 粮 食 及 农 业 组 织 ( 粮 农 组 织 ) Geneva International Centre for Humanitarian Demining 日 内 瓦 国 际 人 道 主 义 排 雷 中 心 ( 排 雷 中 心 ) Inter-Agency Coordination Group on Mine Action 地 雷 行 动 机 构 间 协 调 小 组 ( 机 构 间 协 调 小 组 ) Inter-Agency Standing Committee 机 构 间 常 设 委 员 会 ( 机 构 间 常 委 会 ) International Campaign to Ban Landmines 国 际 禁 止 地 雷 运 动 ( 禁 雷 运 动 ) International Committee of the Red Cross 红 十 字 国 际 委 员 会 ( 红 十 字 委 员 会 ) improvised explosive device 简 易 爆 炸 装 置 International Labour Organization 国 际 劳 工 组 织 ( 劳 工 组 织 ) GE.12-00512 ix

IMAS JIU IMAP MACCA MASG MDGs MDTF MRE NGO OCHA OHCHR OIOS OROLSI OSAGI PBF PSC SCMA International Mine Action Standards 国 际 地 雷 行 动 标 准 ( 地 雷 行 动 标 准 ) Joint Inspection Unit 联 合 检 查 组 ( 联 检 组 ) Integrated Mine Action Programme 综 合 地 雷 行 动 方 案 Mine Action Coordination Centre of Afghanistan 阿 富 汗 地 雷 行 动 协 调 中 心 Mine Action Support Group 地 雷 行 动 支 助 小 组 Millennium Development Goals 千 年 发 展 目 标 multi-donor trust fund 多 捐 助 者 信 托 基 金 mine risk education 地 雷 危 险 教 育 non-governmental organizations 非 政 府 组 织 Office for the Coordination of Humanitarian Affairs 人 道 主 义 事 务 协 调 厅 ( 人 道 协 调 厅 ) Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights 联 合 国 人 道 主 义 事 务 高 级 专 员 办 事 处 ( 人 权 高 专 办 ) Office of Internal Oversight Services 内 部 监 督 事 务 厅 ( 监 督 厅 ) Office of Rule of Law and Security Institutions 法 治 与 安 全 机 构 厅 Office of the Special Adviser on Gender Issues and Advancement of Women 性 别 问 题 和 提 高 妇 女 地 位 特 别 顾 问 办 公 室 ( 特 别 顾 问 办 公 室 ) Peacebuildin Fund 建 设 和 平 基 金 programme support cost 方 案 支 助 费 用 Steering Committee on Mine Action 地 雷 行 动 指 导 委 员 会 ( 指 导 委 员 会 ) x GE.12-00512

SMART UNDG UNDP UNESCO UNHCR UNICEF UNMAO UNMAS UNODA UNOPS UXO VTF WFP WHO specific, measurable, attainable, relevant and time-bound 具 体 可 计 量 可 实 现 相 关 有 时 限 (SMART) United Nations Development Group 联 合 国 发 展 集 团 ( 发 展 集 团 ) United Nations Development Programme 联 合 国 开 发 计 划 署 ( 开 发 计 划 署 ) United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization 联 合 国 教 育 科 学 及 文 化 组 织 ( 教 科 文 组 织 ) Office of the United Nations High Commissioner for Refugees 联 合 国 难 民 事 务 高 级 专 员 办 事 处 ( 难 民 署 ) United Nations Children s Fund 联 合 国 儿 童 基 金 会 ( 儿 童 基 金 会 ) United Nations Mine Action Office 联 合 国 地 雷 行 动 办 事 处 United Nations Mine Action Service 联 合 国 地 雷 行 动 处 ( 地 雷 行 动 处 ) United Nations Office for Disarmament Affairs 联 合 国 裁 军 事 务 厅 ( 裁 军 厅 ) United Nations Office for Project Services 联 合 国 项 目 事 务 厅 ( 项 目 厅 ) unexploded ordnance 未 爆 炸 弹 药 Voluntary Trust Fund for Assistance in Mine Action 协 助 地 雷 行 动 自 愿 信 托 基 金 ( 自 愿 信 托 基 金 ) World Food Programme 世 界 粮 食 规 划 署 ( 粮 食 署 ) World Health Organization 世 界 卫 生 组 织 ( 世 卫 组 织 ) GE.12-00512 xi

一. 导 言 规 模 目 标 和 方 法 1. 联 合 检 查 组 ( 联 检 组 ) 作 为 其 2010 年 工 作 方 案 的 一 部 分, 审 查 了 联 合 国 地 雷 行 动 工 作 的 规 模 组 织 实 效 和 方 法 大 会 在 其 2009 年 12 月 10 日 第 64/84 号 决 议 中, 强 调 了 在 地 雷 行 动 中 合 作 与 协 调 的 重 要 性, 包 括 各 国 当 局 负 有 首 要 责 任, 联 合 国 和 其 他 有 关 组 织 应 起 到 支 助 作 用 决 议 还 强 调, 需 要 对 联 合 国 地 雷 行 动 工 作 的 规 模 组 织 实 效 和 方 法 作 出 全 面 和 独 立 的 评 估 2. 为 落 实 大 会 关 于 作 出 独 立 评 估 的 要 求, 联 合 国 地 雷 行 动 处 ( 地 雷 行 动 处 ) 作 为 联 合 国 地 雷 行 动 的 协 调 中 心, 经 与 地 雷 行 动 机 构 间 协 调 小 组 ( 机 构 间 协 调 小 组 ) 协 商, 请 联 检 组 作 出 这 一 评 估, 因 为 其 任 务 涵 盖 了 作 为 机 构 间 协 调 小 组 成 员 参 与 地 雷 行 动 的 所 有 联 合 国 实 体 1 应 当 指 出, 这 不 是 对 协 调 小 组, 而 是 对 联 合 国 系 统 地 雷 行 动 工 作 的 审 查 3. 评 估 的 目 标 是 : 向 会 员 国 提 供 对 联 合 国 在 这 一 领 域 绩 效 的 独 立 视 角, 并 引 导 2011-2015 年 期 间 新 的 联 合 国 机 构 间 地 雷 行 动 战 略 的 制 定 在 进 行 评 估 时, 检 查 专 员 检 查 了 2006-2010 年 期 间 联 合 国 机 构 间 地 雷 行 动 战 略 ( 机 构 间 战 略 ) 所 载 联 合 国 地 雷 行 动 工 作 的 方 法 效 力 实 效 和 连 贯 性, 确 认 了 最 佳 做 法 和 经 验 教 训, 并 提 出 了 建 议, 以 加 强 联 合 国 地 雷 行 动 行 为 者 的 工 作 及 其 相 互 间 的 协 调 4. 应 当 指 出, 自 联 合 国 开 始 参 与 地 雷 行 动 以 来, 对 其 在 地 雷 行 动 中 的 贡 献 始 终 不 曾 作 出 全 面 评 估 根 据 大 会 的 要 求, 需 要 在 审 查 时 广 泛 涉 及 一 系 列 问 题 为 评 估 联 合 国 地 雷 行 动 工 作 的 规 模 组 织 实 效 和 方 法, 采 取 了 以 下 做 法 : (a) 联 合 国 地 雷 行 动 的 规 模 根 据 机 构 间 战 略 和 题 为 地 雷 行 动 和 有 效 协 调 : 联 合 国 的 机 构 间 政 策 ( 机 构 间 政 策 ) 的 文 件 加 以 确 定, 它 们 载 明 了 联 合 国 干 预 行 动 的 框 架, 将 在 第 二 章 中 述 及 ;(b) 联 合 国 地 雷 行 动 的 组 织 在 描 述 主 要 行 为 者 的 第 二 章 和 关 于 不 同 行 为 者 协 调 问 题 的 第 三 章 中 述 及 ;(c) 从 全 球 角 度 讨 论 了 联 合 国 地 雷 行 动 的 实 效, 为 此, 除 其 他 外, 考 察 了 实 现 机 构 间 战 略 中 所 载 各 项 战 略 目 标 的 进 展 ;(d) 对 方 法 的 评 估 散 见 于 报 告 各 章 所 谓 方 法, 是 一 个 很 难 评 估 的 概 念, 因 为 它 在 很 大 程 度 上 取 决 于 当 地 的 具 体 情 况 不 过, 提 到 了 特 定 国 家 的 例 子, 只 要 认 为 从 全 球 角 度 出 发, 这 些 例 子 很 重 要 1 维 持 和 平 行 动 部 ( 维 和 部 ) 联 合 国 地 雷 行 动 处 ( 地 雷 行 动 处 ) 联 合 国 裁 军 事 务 厅 ( 裁 军 厅 ) 联 合 国 开 发 计 划 署 ( 开 发 计 划 署 ) 联 合 国 儿 童 基 金 会 ( 儿 童 基 金 会 ) 联 合 国 项 目 事 务 厅 ( 项 目 厅 ) 联 合 国 粮 食 及 农 业 组 织 ( 粮 农 组 织 ) 人 道 主 义 事 务 协 调 厅 ( 人 道 协 调 厅 ) 性 别 问 题 和 提 高 妇 女 地 位 特 别 顾 问 办 公 室 ( 特 别 顾 问 办 公 室 ) 联 合 国 难 民 事 务 高 级 专 员 办 事 处 ( 难 民 署 ) 联 合 国 人 权 事 务 高 级 专 员 办 事 处 ( 人 权 高 专 办 ) 世 界 粮 食 规 划 署 ( 粮 食 署 ) 世 界 卫 生 组 织 ( 世 卫 组 织 ) 联 合 国 裁 军 研 究 所 ( 裁 军 研 究 所 ), 以 及 作 为 观 察 员 的 世 界 银 行 2011 年, 性 别 问 题 和 提 高 妇 女 地 位 特 别 顾 问 办 公 室 并 入 新 的 联 合 国 促 进 性 别 平 等 和 增 强 妇 女 权 能 署 GE.12-00512 1

5. 根 据 联 检 组 的 内 部 标 准 和 方 针, 本 报 告 的 撰 写 方 法 包 括 深 入 分 析 有 关 文 件 案 头 审 查 一 揽 子 审 查 访 谈 和 实 地 考 察, 向 200 多 名 有 关 个 人 发 放 了 在 线 调 查 表 在 选 定 准 备 进 行 的 实 地 考 察 时, 与 大 量 联 合 国 和 非 政 府 组 织 行 为 者 进 行 了 磋 商, 以 确 定 将 纳 入 审 查 工 作 的 最 合 适 的 地 点 和 实 体 在 这 一 方 面, 据 认 为, 受 地 雷 影 响 国 家 的 取 样 必 须 保 持 地 理 均 衡, 在 欧 洲 美 洲 亚 洲 和 非 洲 有 关 地 点 进 行 了 考 察 ( 见 附 件 五 ) 6. 检 查 专 员 2011 年 1 月 至 6 月 期 间 访 问 了 联 合 国 总 部 和 特 定 捐 助 国, 并 实 地 考 察 了 联 合 国 在 地 雷 行 动 中 发 挥 管 理 或 支 助 作 用 的 受 地 雷 影 响 国 家, 即 阿 尔 巴 尼 亚 波 斯 尼 亚 和 黑 塞 哥 维 那 柬 埔 寨 哥 伦 比 亚 老 挝 人 民 民 主 共 和 国 尼 加 拉 瓜 和 苏 丹 南 部 撰 稿 人 还 有 意 访 问 阿 富 汗 和 尼 泊 尔, 然 而, 访 问 行 程 安 排 后, 由 于 预 算 限 制 安 全 考 虑 和 在 尼 泊 尔 的 总 罢 工, 阻 止 了 该 小 组 进 行 这 些 实 地 考 察 已 进 行 的 实 地 考 察 包 括 对 当 地 主 要 利 益 攸 关 群 体, 例 如 受 杀 伤 人 员 地 雷 和 其 他 类 型 战 争 遗 留 爆 炸 物 影 响 国 家 的 政 府 参 与 地 雷 行 动 的 联 合 国 实 体 捐 助 国 和 民 间 社 会 的 访 谈 和 会 晤 鉴 于 地 雷 行 动 的 专 业 性 很 强, 指 派 了 一 名 专 家 担 任 顾 问, 专 门 负 责 支 持 审 查 ; 关 于 南 苏 丹 的 案 例 研 究 作 为 附 件 一 附 上, 并 可 在 联 检 组 的 网 站 上 查 阅, 是 该 顾 问 与 联 检 组 小 组 一 道 执 行 任 务 的 报 告 遵 照 联 检 组 的 内 部 程 序, 征 求 了 参 与 组 织 对 报 告 草 稿 的 意 见, 并 在 本 报 告 定 稿 时 作 了 考 虑 由 于 审 查 工 作 最 初 的 协 调 员 在 报 告 定 稿 之 前 离 开 联 检 组, 其 责 任 交 由 另 一 名 检 查 专 员 承 担 7. 根 据 联 检 组 章 程 第 11 条 第 2 款, 本 报 告 在 定 稿 前 经 过 了 检 查 专 员 们 的 协 商, 依 靠 联 检 组 的 集 体 智 慧 来 检 验 其 结 论 和 建 议 8. 为 便 利 处 理 本 报 告, 执 行 其 建 议 并 加 以 监 测, 附 件 六 中 载 有 一 份 表 格, 说 明 报 告 提 交 给 有 关 组 织 是 为 了 采 取 行 动, 还 是 供 参 考 该 表 确 认 了 这 些 建 议 对 每 一 组 织 的 相 关 性, 具 体 说 明 了 这 些 建 议 是 要 求 有 关 组 织 的 立 法 或 理 事 机 构 作 出 决 定, 还 是 可 以 由 该 组 织 行 政 首 长 采 取 行 动 9. 检 查 专 员 谨 此 对 所 有 协 助 撰 写 本 报 告 者, 尤 其 是 那 些 参 加 访 谈, 乐 于 奉 献 其 知 识 和 专 长 的 人 表 示 感 谢 二. 地 雷 行 动 : 从 全 球 角 度 看 待 问 题 及 其 影 响 A. 背 景 10. 国 际 社 会 最 初 是 在 1980 年 禁 止 或 限 制 使 用 某 些 可 被 认 为 具 有 过 分 伤 害 力 或 滥 杀 滥 伤 作 用 的 常 规 武 器 公 约 的 禁 止 或 限 制 使 用 地 雷 诱 杀 装 置 和 其 他 装 置 的 议 定 书 ( 第 二 号 议 定 书 ) 的 框 架 内 采 取 步 骤, 管 制 地 雷 的 使 用 和 转 让 的 该 议 定 书 经 1996 年 修 订, 禁 止 使 用 没 有 有 效 的 自 毁 或 自 失 能 装 置 的 遥 布 杀 伤 人 员 地 雷 在 武 装 冲 突 结 束 时, 经 修 订 的 第 二 号 议 定 书 的 缔 约 国 有 义 务 排 除 它 们 布 设 的 所 有 地 雷 该 议 定 书 于 1998 年 12 月 生 效 2 GE.12-00512

11. 不 过, 经 修 订 的 第 二 号 议 定 书 没 有 规 定, 裁 军 谈 判 会 议 也 没 能 就 全 面 和 彻 底 禁 止 杀 伤 人 员 地 雷 达 成 协 议 国 际 民 间 团 体 和 少 数 有 类 似 想 法 的 国 家, 鉴 于 使 用 杀 伤 人 员 地 雷 的 人 道 主 义 后 果, 决 定 推 动 进 一 步 作 出 努 力, 全 面 禁 止 这 类 滥 杀 滥 伤 的 武 器 因 此, 在 缔 结 关 于 禁 止 使 用 储 存 生 产 和 转 让 杀 伤 人 员 地 雷 及 销 毁 此 种 地 雷 的 公 约, 又 称 禁 止 杀 伤 人 员 地 雷 公 约 之 前 进 行 的 谈 判, 主 要 是 受 人 道 主 义 关 切, 而 不 是 军 事 或 裁 军 考 虑 的 驱 动 该 公 约 此 后 是 在 传 统 多 边 裁 军 论 坛 之 外 的 一 个 单 独 的 进 程 中 谈 判 的 12. 1996 年 10 月, 在 渥 太 华 第 一 次 举 行 会 议, 得 到 50 个 国 家 政 府 联 合 国 红 十 字 国 际 委 员 会 ( 红 十 字 委 员 会 ) 和 国 际 禁 止 地 雷 运 动 ( 禁 雷 运 动 ) 等 等 方 面 的 支 持 当 时, 决 定 应 有 一 个 禁 止 使 用 储 存 生 产 和 转 让 杀 伤 人 员 地 雷 及 销 毁 此 种 地 雷 的 条 约 开 放 供 签 署 在 1997 年 的 奥 斯 陆 会 议 上, 完 成 了 正 式 条 约 的 谈 判, 1997 年 9 月 18 日 正 式 通 过 禁 止 杀 伤 人 员 地 雷 公 约 该 公 约 于 1999 年 3 月 1 日 生 效 秘 书 长 为 其 保 存 人 截 至 2011 年 9 月, 共 有 156 个 国 家 批 准 或 加 入 该 公 约 13. 民 间 社 会 组 织 在 这 个 过 程 中 发 挥 了 非 常 重 要 的 作 用, 国 际 禁 雷 运 动 无 疑 是 一 个 主 要 的 驱 动 者 它 因 大 力 宣 传 将 地 雷 问 题 列 入 国 际 社 会 议 程 被 授 予 1997 年 诺 贝 尔 和 平 奖 各 国 政 府 国 际 组 织 和 民 间 社 会 之 间 的 相 互 作 用, 以 开 放 式 的 合 作 为 特 点, 因 此, 又 称 为 渥 太 华 进 程 的 导 致 签 署 禁 止 杀 伤 人 员 地 雷 公 约 的 谈 判, 至 今 仍 经 常 被 称 誉 为 外 交 新 模 式 2 B. 地 雷 和 地 雷 行 动 14. 自 1980 年 代 末 以 来, 雷 或 地 雷 等 词 主 要 用 来 指 杀 伤 人 员 地 雷, 即 禁 止 杀 伤 人 员 地 雷 公 约 禁 止 使 用 的 武 器 系 统, 然 而, 这 一 系 统 列 不 过 是 地 雷 行 动 注 重 的 日 益 多 样 化 的 武 器 中 的 一 种 这 方 面 的 词 汇 越 来 越 多, 例 如 未 爆 炸 弹 药 战 争 遗 留 爆 炸 物 爆 炸 性 弹 药 集 束 弹 药 ( 和 集 束 子 弹 药 ), 以 及 简 易 爆 炸 装 置 然 而, 地 雷 与 其 他 类 型 的 爆 炸 装 置 之 间 的 区 别 通 常 并 不 适 用 于 当 地 的 日 常 工 作 3 虽 然 它 们 意 味 着 不 同 类 型 的 威 胁, 但 它 们 给 受 影 响 社 区 的 社 会 经 济 活 动 造 成 的 问 题 和 影 响 是 类 似 的 15. 地 雷 行 动 指 的 是 旨 在 处 理 民 间 社 会 因 地 雷 污 染 所 面 临 问 题 的 所 有 活 动 不 过, 地 雷 行 动 的 要 义 不 在 于 武 器, 而 在 于 人 其 目 标 虽 然 在 实 践 中 是 技 术 性 的, 但 产 生 的 结 果 则 是 人 道 主 义 的, 促 进 发 展 的 4 地 雷 行 动 标 准 将 地 雷 2 Rosy Cave, 作 为 人 道 主 义 行 动 的 裁 军? 杀 伤 人 员 地 雷 与 战 争 遗 留 爆 炸 物 谈 判 比 较, 载 于 作 为 人 道 主 义 行 动 的 裁 军, 从 理 念 到 实 践, 联 合 国 裁 军 研 究 所,John Borrie 和 Vanessa Martin Randin 编 辑 ( 联 合 国 出 版 物, 出 售 品 编 号 GV.E.06.0.9), 第 55 和 63 页 3 地 雷 行 动 背 景 下 的 有 关 词 汇 及 定 义, 见 国 际 地 雷 行 动 标 准 www.mineactionstandards.org/ 4 秘 书 长 关 于 协 助 扫 雷 问 题 的 报 告 (A/53/496), 第 7 段 GE.12-00512 3

行 动 定 义 为 旨 在 减 少 地 雷 和 战 争 遗 留 爆 炸 物, 包 括 集 束 弹 药 的 社 会 经 济 和 环 境 影 响 的 活 动 5 16. 地 雷 行 动 由 若 干 方 面 构 成, 对 所 有 方 面 都 必 须 加 以 考 虑, 以 解 决 地 雷 污 染 造 成 的 一 系 列 问 题 地 雷 行 动 有 五 大 支 柱, 即 :(a) 宣 传 ;(b) 地 雷 危 险 教 育 ;(c) 人 道 主 义 排 雷, 通 常 称 为 清 理, 包 括 清 理 工 程 中 需 要 的 各 类 技 术 活 动 ( 即 勘 察 制 图 标 记 清 理 );(d) 援 助 受 害 者, 包 括 身 心 康 复 和 重 新 融 入 社 会 ;(e) 销 毁 储 存 17. 必 须 指 出, 在 地 雷 行 动 概 念 下 广 泛 汇 集 了 各 种 不 同 活 动, 这 就 使 单 一 组 织 几 乎 无 法 在 每 一 领 域 都 能 成 功 施 展 这 一 事 实, 连 同 部 门 的 成 熟 情 况, 导 致 不 同 组 织 在 一 或 若 干 部 分 比 较 专 业 联 合 国 系 统 努 力 实 现 其 资 源 的 最 优 化 使 用, 并 以 最 佳 方 式 运 用 该 系 统 每 一 实 体 的 力 量 和 相 对 优 势 民 间 社 会 非 政 府 组 织 和 各 国 政 府 也 是 主 要 行 为 者 ; 这 就 意 味 着 在 地 雷 行 动 中, 伙 伴 关 系 合 作 和 协 调 是 一 些 关 键 的 概 念 18. 以 往 的 地 雷 行 动 提 供 了 有 关 利 益 攸 关 者 在 国 际 层 面 开 展 合 作 的 一 些 范 例, 例 如 制 定 人 道 主 义 扫 雷 标 准, 由 联 合 国 在 1997 年 发 布, 指 导 地 雷 行 动 方 案 的 计 划 执 行 和 管 理 这 些 标 准 在 2000 年 作 了 修 订, 超 出 扫 雷 范 围, 纳 入 了 地 雷 行 动 的 其 他 部 分, 例 如 地 雷 危 险 教 育 勘 察 和 培 训, 以 及 销 毁 储 存 为 反 映 这 些 变 化, 更 名 为 国 际 地 雷 行 动 标 准 有 关 标 准 由 地 雷 行 动 界 定 期 审 查 19. 截 至 2010 年 9 月, 据 认 为 有 66 个 国 家 受 地 雷 之 害, 还 有 一 些 地 区 未 得 到 国 际 承 认 ; 世 界 范 围 大 约 有 3,000 平 方 公 里 据 认 为 受 地 雷 污 染 伤 亡 人 数 大 大 低 于 早 些 时 候 的 估 计,2009 年 记 录 的 伤 亡 人 数 在 全 世 界 不 足 4,000 人 总 伤 亡 人 数 稳 步 减 少, 从 2000 年 的 8,000 人 减 少 到 2010 年 的 不 足 一 半 必 须 指 出, 这 是 一 个 累 计 数 字, 在 一 些 国 家, 受 害 者 人 数 增 加 了 几 乎 所 有 的 增 加, 都 是 由 于 一 些 特 殊 情 况 总 的 说 来, 这 是 一 个 非 常 积 极 的 成 就, 有 证 据 表 明, 国 际 社 会 的 努 力 正 在 见 出 成 果 20. 有 关 民 间 社 会 组 织 和 联 盟, 例 如 禁 雷 运 动, 随 后 是 国 际 组 织 和 政 府, 提 高 了 对 地 雷 问 题 的 认 识, 将 其 作 为 1990 年 代 公 共 议 程 中 的 重 中 之 重 当 时, 人 们 关 注 的 是 将 受 害 者 作 为 地 雷 和 其 他 战 争 遗 留 爆 炸 物 的 最 明 显 影 响 他 们 不 仅 处 境 悲 惨, 给 家 人 亲 友 带 来 生 存 拖 累, 而 且 也 影 响 到 整 个 国 家 的 社 会 经 济 发 展 地 雷 幸 存 者 在 重 新 融 入 社 会 之 前, 需 要 大 量 的 长 期 援 助 ( 在 大 多 数 情 况 下 将 终 其 一 生 ) 护 理 和 支 持, 而 这 些 往 往 是 难 以 指 望, 或 其 中 大 多 数 人 无 力 负 担 的 受 害 者 通 常 被 边 缘 化, 如 果 他 们 本 已 属 于 弱 势 群 体, 生 活 在 资 源 有 限, 各 类 优 先 考 虑 相 互 竞 争 的 冲 突 后 国 家, 则 情 况 尤 其 如 此 21. 检 查 专 员 希 望 强 调, 每 一 例 伤 亡 都 很 重 要, 是 一 件 大 事, 然 而, 从 全 球 角 度 来 看, 地 雷 和 战 争 遗 留 爆 炸 物 伤 亡 人 数, 与 其 他 全 球 威 胁, 例 如 疟 疾 艾 滋 病 5 国 际 地 雷 行 动 标 准 指 南, 附 录 2, 第 177 页 4 GE.12-00512

毒 / 艾 滋 病 等 等 导 致 的 伤 亡 相 比 较, 毕 竟 不 很 多 这 一 事 实, 除 其 他 外, 是 地 雷 问 题 在 全 球 媒 体 上 不 很 引 人 注 目 的 因 素 之 一 22. 自 1993 年 以 来, 地 雷 行 动 的 性 质 不 断 演 化, 捐 助 者 的 期 望 也 是 如 此 关 注 的 焦 点 变 化 了 : 以 前 是 人 道 主 义 方 面, 现 在 则 是 对 受 害 社 区 的 社 会 经 济 影 响 地 雷 行 动 的 目 的 是 重 建 受 影 响 社 区 的 安 全 环 境, 促 进 正 常 生 活 与 发 展 23. 地 雷 对 农 田 水 道 和 道 路 产 生 影 响, 因 此, 可 能 干 扰 市 场 和 生 产, 妨 碍 政 府 服 务 的 提 供, 阻 止 难 民 重 返 家 园 或 对 经 济 重 建 和 发 展 造 成 有 形 障 碍, 而 这 些 不 过 是 存 在 甚 至 仅 仅 是 怀 疑 存 在 地 雷 可 能 导 致 的 负 面 间 接 后 果 中 的 一 些 6 24. 例 如, 莫 桑 比 克 的 案 例 研 究 得 出 结 论 认 为, 该 国 的 地 雷 污 染 不 仅 对 贫 穷 的 水 平, 而 且 对 其 深 度 都 产 生 了 严 重 影 响 此 外, 地 雷 污 染 越 强 烈, 人 均 日 常 消 费 的 减 少 就 越 明 显 因 此, 研 究 工 作 令 人 信 服 地 确 认 了 战 争 与 贫 穷 和 消 费 的 因 果 关 系, 即 使 是 在 停 火 若 干 年 后 7 同 样,2008 年 发 表 的 一 项 研 究 侧 重 于 2006-2008 年 期 间 集 束 弹 药 对 黎 巴 嫩 各 省 的 经 济 影 响, 由 于 集 束 弹 药 的 散 布, 直 接 经 济 损 失 达 3,300 万 -1.22 亿 美 元 ( 包 括 农 业 生 产 的 损 失 和 人 员 的 死 伤 ) 个 人 和 家 庭 首 当 其 冲 8 25. 多 年 来, 人 们 一 直 在 辩 论 是 否 将 地 雷 行 动 纳 入 发 展 计 划, 但 目 前, 人 们 普 遍 认 为 地 雷 行 动 应 成 为 国 家 发 展 计 划 的 必 要 组 成 部 分, 地 雷 行 动 与 社 会 经 济 发 展 之 间 的 联 系 得 到 明 确 承 认 因 此, 地 雷 行 动 也 是 推 动 实 现 千 年 发 展 目 标 的 手 段 之 一, 这 体 现 在 机 构 间 协 调 小 组 的 政 策 中 : 联 合 国 鼓 励 所 有 行 为 者 将 地 雷 行 动 纳 入 其 发 展 方 案 战 略 和 预 算 中 [ 并 ] 推 动 地 雷 行 动 在 国 家 发 展 计 划 和 进 程 中 的 主 流 化, 以 促 进 实 现 千 年 发 展 目 标 9 本 着 同 一 方 针,2006-2010 年 机 构 间 战 略 也 倡 导 通 过 地 雷 行 动 实 现 千 年 发 展 目 标 一 些 受 影 响 国 家, 例 如 阿 富 汗 和 柬 埔 寨, 也 在 其 本 国 千 年 发 展 目 标 中 将 地 雷 行 动 作 为 一 个 支 柱 10 在 老 挝 人 民 民 主 共 和 国, 未 爆 炸 弹 药 不 仅 伤 人 性 命, 而 且 阻 碍 了 社 会 经 济 发 展 (46 个 最 贫 穷 区 中, 有 41 个 受 未 爆 炸 弹 药 污 染, 显 示 了 二 者 的 相 关 性 ), 当 地 的 千 年 发 展 目 标 9 是 减 少 未 爆 炸 弹 药 的 社 会 经 济 影 响 6 Gregory L. Bier, 地 雷 对 发 展 中 国 家 的 经 济 影 响, 国 际 社 会 经 济 杂 志, 第 30 卷, 第 5 号 (2003 年 ), 第 655-656 页 7 Ouarda Merrouche, 地 雷 与 贫 穷 : 四. 莫 桑 比 克 的 证 据, 和 平 经 济 和 平 科 学 与 公 共 政 策, 第 14 卷, 第 1 号 (2008 年 ), 第 7 和 10 页 8 计 算 代 价 : 集 束 弹 药 污 染 对 黎 巴 嫩 的 经 济 影 响 ( 伦 敦, 地 雷 行 动,2008 年 ), 第 3-6 页 和 17-25 页 9 地 雷 行 动 与 有 效 协 调 : 联 合 国 机 构 间 政 策,2005 年 6 月 6 日, 第 25 段 10 柬 埔 寨 还 有 一 个 专 门 涉 及 排 雷 未 爆 炸 弹 药 和 受 害 者 援 助 的 千 年 发 展 目 标 9 阿 富 汗 关 于 加 强 安 全 的 目 标 9, 涉 及 排 雷 和 销 毁 储 存 更 多 信 息, 见 开 发 计 划 署, 2020 年 愿 景 阿 富 汗 的 千 年 发 展 目 标 :2008 年 年 度 进 展 报 告, 第 28 页 GE.12-00512 5

26. 从 地 雷 行 动 最 初 观 念 的 这 一 转 变 并 非 一 帆 风 顺, 一 些 非 政 府 组 织 对 削 弱 地 雷 行 动 的 原 则 表 示 遗 憾, 抱 怨 地 雷 行 动 日 益 受 制 于 社 会 经 济 影 响, 认 为 这 种 转 变 减 弱 了 对 禁 雷 公 约 中 所 载 国 际 法 律 义 务 的 重 视, 例 如 需 要 彻 底 清 除 受 污 染 地 区 的 雷 患 C. 援 助 受 害 者 27. 禁 雷 公 约 为 引 入 援 助 受 害 者 的 法 律 义 务 树 立 了 先 例 在 其 序 言 中, 缔 约 国 表 示 它 们 将 竭 尽 全 力 向 地 雷 受 害 者 提 供 护 理 和 康 复 援 助, 包 括 协 助 其 融 入 社 会 和 经 济 生 活 尤 其 是 公 约 第 3 条 表 示, 有 此 能 力 的 每 一 缔 约 国 都 应 向 地 雷 受 害 者 提 供 护 理 和 康 复 援 助, 包 括 协 助 其 融 入 社 会 和 经 济 生 活 28. 援 助 受 害 者 工 作 的 范 围 包 括 数 据 收 集 医 疗 保 健 身 心 康 复 ( 包 括 辅 助 器 具 ), 以 及 获 得 教 育 和 就 业 机 会 并 充 分 融 入 社 会 经 济 生 活, 并 应 得 到 有 关 法 律 和 政 策 的 支 持 29. 1998 年, 世 界 卫 生 大 会 宣 布 杀 伤 人 员 地 雷 的 影 响 是 一 个 公 共 卫 生 问 题, 请 求 受 地 雷 影 响 国 家 的 政 府 在 国 家 卫 生 计 划 中 列 入 防 范 机 制, 避 免 杀 伤 人 员 地 雷 事 故, 并 援 助 受 害 者 1999 年 在 马 普 托 召 开 关 于 禁 止 使 用 储 存 生 产 和 转 让 杀 伤 人 员 地 雷 及 销 毁 此 种 地 雷 的 公 约 缔 约 国 第 一 次 会 议, 缔 约 国 在 会 议 上 承 认 杀 伤 人 员 地 雷 是 一 个 重 大 的 公 共 卫 生 威 胁, 必 须 将 援 助 受 害 者 纳 入 更 广 泛 的 公 共 卫 生 战 略 中, 以 不 仅 确 保 应 急 和 短 期 护 理, 还 要 解 决 长 期 的 相 关 问 题 11 在 同 一 次 会 议 上, 批 准 了 援 助 受 害 者 战 略 框 架, 又 称 马 普 托 战 略 30. 该 框 架 是 基 于 七 项 原 则, 即 : 不 歧 视 受 害 者 ; 综 合 和 全 面 方 针 ; 所 有 相 关 行 为 者 的 参 与 ; 国 家 自 主 权 ; 透 明 和 效 率 ; 可 持 续 发 展 方 针 ; 赋 予 受 害 者 权 力 这 些 原 则 为 1999 年 设 立 的 援 助 受 害 者 和 重 新 融 入 社 会 经 济 生 活 常 设 委 员 会 奠 定 了 工 作 框 架 该 委 员 会 自 此 以 来 在 推 进 实 现 杀 伤 人 员 地 雷 领 域 的 目 标 方 面 发 挥 了 重 要 作 用, 帮 助 缔 约 国 与 联 合 国 实 体 和 非 政 府 组 织 合 作, 确 定 并 更 好 地 了 解 援 助 受 害 者 问 题 31. 在 2004 年 召 开 的 无 地 雷 世 界 内 罗 毕 首 脑 会 议 上, 缔 约 国 正 式 通 过 了 援 助 受 害 者 原 则, 人 们 承 认 援 助 受 害 者 应 成 为 受 影 响 国 家 整 个 公 共 卫 生 系 统 和 人 权 框 架 的 一 部 分 通 过 了 2005-2009 年 内 罗 毕 行 动 计 划, 该 计 划 要 求 各 缔 约 国 尽 最 大 努 力, 建 立 和 加 强 必 要 的 卫 生 保 健 服 务, 满 足 杀 伤 人 员 地 雷 受 害 者 需 要 在 此 背 景 下, 检 查 专 员 希 望 回 顾 内 罗 毕 行 动 计 划 第 36 号 行 动, 其 中 要 求 缔 约 国 履 行 根 据 第 6 (3) 条 承 担 的 义 务, 及 时 援 助 明 显 需 要 得 到 外 部 支 持 的 缔 约 国 32. 2008 年 禁 止 集 束 弹 药 公 约 根 据 执 行 禁 雷 公 约 的 经 验 教 训, 列 入 了 全 面 的 援 助 受 害 者 条 款 其 中 载 入 了 关 于 受 害 者 的 定 义, 即 不 仅 包 括 受 影 响 的 个 人, 还 包 括 其 家 人 和 社 区 该 公 约 规 定, 就 受 害 者 属 于 其 管 辖 范 围 的 所 11 马 普 托 宣 言 (APLC/MSP.1/1999/1, 第 二 部 分 ), 第 15 段 6 GE.12-00512

有 缔 约 国 而 言, 援 助 受 害 者 是 对 它 们 的 正 式 要 求, 并 呼 吁 提 供 国 际 援 助, 根 据 其 他 有 关 的 国 家 战 略, 包 括 关 于 残 疾 人 和 发 展 问 题 的 战 略, 这 应 建 立 在 权 利 基 础 上 33. 在 2009 年 召 开 的 无 地 雷 世 界 卡 塔 赫 纳 首 脑 会 议 上, 与 会 者 承 认 在 援 助 受 害 者 领 域 有 所 进 展 和 收 获, 虽 然 这 些 主 要 涉 及 有 关 进 程 然 而, 在 提 高 受 害 者 生 活 质 量 方 面, 仍 然 存 在 挑 战 34. 援 助 受 害 者 也 是 联 合 国 机 构 间 战 略 的 一 部 分, 不 过, 它 只 是 作 为 四 项 战 略 目 标 之 一 的 一 个 部 分 列 入 的, 在 第 三 章 C 节 中 作 了 更 为 详 尽 的 讨 论 具 体 而 言, 在 关 于 在 至 少 15 个 国 家, 将 地 雷 行 动 需 要 纳 入 国 家 发 展 重 建 计 划 和 预 算 中 的 战 略 目 标 3 下, 主 要 的 有 关 活 动 包 括 提 供 支 助, 以 确 保 在 国 家 残 疾 人 方 案 和 设 施 背 景 下 地 雷 / 战 争 遗 留 爆 炸 物 幸 存 者 的 权 利, 并 推 动 增 加 用 于 残 疾 人, 包 括 地 雷 / 战 争 遗 留 爆 炸 物 幸 存 者 的 资 源 和 支 持 35. 除 上 述 法 律 文 书 外, 在 承 认 残 疾 人 权 利 问 题 上 至 关 重 要 的 残 疾 人 权 利 公 约 也 适 用 于 杀 伤 人 员 地 雷 受 害 者 该 公 约 在 残 疾 人 待 遇 方 面 是 一 个 范 式 上 的 转 变, 因 为 它 从 医 疗 或 慈 善 的 角 度 转 向 了 基 于 权 利 的 方 针, 确 保 残 疾 人, 包 括 地 雷 受 害 者 参 与 作 出 影 响 其 生 活 的 决 定, 并 就 权 利 受 到 侵 犯 寻 求 补 偿 该 公 约 提 供 了 解 决 受 害 者 需 要, 确 保 充 分 实 现 其 人 权 和 固 有 尊 严 的 框 架 36. 检 查 专 员 得 出 结 论 认 为, 法 律 框 架 是 很 清 晰 和 全 面 的, 其 建 立 可 被 看 作 是 缔 约 国 民 间 社 会, 包 括 受 害 者 自 身 非 政 府 组 织 和 联 合 国 大 家 庭 前 所 未 有 的 成 功 37. 然 而, 受 害 者 援 助 在 地 雷 行 动 总 筹 资 中 只 占 不 到 10%( 见 图 1) 在 33 个 捐 助 者 中, 只 有 15 个 报 告 在 2009 年 支 持 了 援 助 受 害 者 12 人 们, 例 如 残 疾 人 国 际 对 内 罗 毕 首 脑 会 议 以 来 地 雷 幸 存 者 日 常 生 活 质 量 缺 乏 改 进 表 示 了 严 重 关 切, 这 表 明 需 要 加 强 在 这 一 领 域 的 国 家 和 国 际 努 力 尚 不 能 确 定 用 于 援 助 受 害 者 的 资 源 的 真 实 总 水 平, 许 多 捐 助 者 表 示, 它 们 的 重 点 已 从 援 助 受 害 者 筹 资 转 向 援 助 方 案 的 其 他 部 分, 尤 其 是 对 无 论 何 种 原 因 的 残 疾 幸 存 者 的 长 期 援 助 方 面 12 国 际 禁 止 地 雷 运 动, 2010 年 地 雷 监 测, 第 48-49 页 GE.12-00512 7

图 1 25 个 最 大 捐 助 者 的 专 题 捐 赠,2009 年 ( 百 分 比 ) 受 害 者 援 助 8.5 销 毁 储 存 0.1 其 他 4.3 宣 传 2.6 排 雷 / 危 险 教 育 84.5 资 料 来 源 : 禁 雷 运 动, 地 雷 监 测,2010 年 ;www.the-monitor.org 38. 虽 然 某 些 国 家 取 得 了 一 些 进 展, 但 进 展 是 不 平 衡 的, 在 大 多 数 情 况 下, 援 助 受 害 者 工 作 在 国 家 优 先 顺 序 中 排 名 靠 下 不 过, 也 有 一 些 值 得 提 出 的 最 佳 做 法, 例 如 哥 伦 比 亚 政 府 启 动 的 禁 止 杀 伤 人 员 地 雷 总 统 综 合 行 动 方 案 它 是 围 绕 地 雷 行 动 的 主 要 组 成 部 分 来 结 构 的, 同 时, 在 援 助 受 害 者 这 一 专 门 支 柱 下, 在 检 查 专 员 实 地 访 问 哥 伦 比 亚 期 间, 发 起 了 新 的 国 民 论 坛, 讨 论 受 害 者 的 需 要 检 查 专 员 注 意 到 所 有 国 内 和 国 际 利 益 攸 关 者, 包 括 受 害 者 和 民 间 社 会 的 代 表 都 参 与 进 来 如 已 经 讨 论 过 的, 援 助 受 害 者 广 泛 包 括 一 系 列 相 互 关 联 的 活 动, 在 大 多 数 情 况 下 是 由 国 家 一 级 的 各 实 体 或 部 委 负 责 开 展 的 只 有 通 过 国 家 一 级 所 有 有 关 行 为 者, 包 括 在 当 地 工 作 的 国 际 伙 伴 的 开 放 性 的 和 坚 决 的 参 与, 才 能 顺 利 提 供 受 害 者 援 助 39. 各 项 国 际 法 律 文 书 载 有 的 对 受 害 者 的 保 证, 必 须 化 为 事 实 和 具 体 现 实 检 查 专 员 在 实 地 访 问 期 间, 与 国 家 当 局 讨 论 了 援 助 受 害 者 问 题, 并 访 问 了 受 地 雷 影 响 国 家 不 同 的 受 害 者 康 复 中 心 他 们 注 意 到, 虽 然 地 雷 行 动 关 乎 民 众, 但 恰 恰 是 民 众, 尤 其 是 受 害 者 在 优 先 考 虑 的 顺 序 中 和 资 源 分 配 方 面 无 足 轻 重 检 查 专 员 认 为, 在 加 强 受 害 者 援 助 问 题 上, 仍 有 许 多 事 情 有 待 去 做, 同 时, 尽 管 国 际 法 律 框 架 在 发 展, 规 定 了 有 关 义 务, 但 这 些 义 务 仍 然 远 远 没 有 得 到 履 行 例 如, 检 查 专 员 在 对 柬 埔 寨 的 实 地 访 问 期 间, 访 问 了 一 处 排 雷 点 (Thmar Puok 区 的 Kok Romeat 乡 ) 和 一 处 康 复 中 心 ( 暹 粒 省 暹 粒 区 的 Svay Dong Kum 乡 ) 在 这 里, 他 们 获 悉 目 前 由 残 疾 人 国 际 支 助 的 康 复 中 心, 可 能 被 迫 关 闭, 因 为 资 金 状 况 无 法 预 测, 使 之 很 难 继 续 支 付 工 作 人 员 的 薪 水, 据 估 计 这 笔 费 用 每 年 不 到 10,000 美 元 检 查 专 员 呼 吁 联 合 国 系 统 在 更 大 程 度 上 参 与 援 助 受 害 者, 同 时 承 认 这 项 工 作 不 能 单 纯 交 由 地 雷 行 动 承 担 8 GE.12-00512

D. 地 雷 行 动 的 全 球 筹 资 40. 1996 年 至 2009 年 间 的 地 雷 行 动 筹 资 数 额 巨 大, 年 度 捐 款 不 断 增 长 ( 见 图 2) 然 而, 过 去 两 三 年 来 (2008-2010) 的 趋 势 显 示, 划 拨 给 地 雷 行 动 的 资 金 数 额, 其 增 速 放 缓, 甚 至 有 所 减 少 这 一 评 估 得 到 若 干 项 研 究 的 支 持, 如 日 内 瓦 国 际 人 道 主 义 排 雷 中 心 委 托 的 研 究 13 检 查 专 员 在 对 捐 助 国 的 访 谈 中, 也 证 实 了 这 一 点 应 当 指 出, 根 据 2011 年 地 雷 监 测, 在 2010 年, 有 31 个 捐 助 者 捐 助 了 4.80 亿 美 元, 用 于 对 57 个 受 影 响 国 家 和 地 区 的 地 雷 行 动 给 予 国 际 支 持, 比 2009 年 增 加 了 8% 图 2 地 雷 行 动 的 国 家 和 国 际 筹 资,1996-2009 年 ( 按 百 万 美 元 计 ) 500 450 400 350 300 250 200 150 100 50 0 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 全 球 国 际 筹 资 国 家 筹 资 数 据 来 自 国 际 禁 止 地 雷 行 动,2000 2005-2008 2010 年 地 雷 监 测 41. 除 了 捐 助 者 本 身 的 政 治 方 针 外, 捐 助 资 金 还 受 到 国 际 公 共 议 程 的 影 响, 同 时, 在 目 前 的 经 济 背 景 下, 也 受 到 最 有 效 率 地 利 用 现 有 有 限 资 源 的 需 要 的 影 响 交 付 具 体 成 果, 是 接 受 访 谈 的 所 有 捐 助 者 的 迫 切 需 要, 投 资 回 报 成 为 国 际 合 作 的 关 键 因 素, 在 这 个 问 题 上, 地 雷 行 动 也 不 例 外 这 一 因 素 也 促 成 了 上 文 所 说 的 地 雷 行 动 的 演 进 及 将 之 纳 入 更 广 阔 的 进 程 中, 例 如 社 会 经 济 发 展 进 程 42. 基 于 检 查 专 员 的 访 谈 和 一 些 研 究 得 出 的 结 论, 没 有 迹 象 表 明 在 可 以 预 见 的 将 来, 地 雷 行 动 资 金 会 增 加 相 反,2010 年 延 续 了 下 降 趋 势, 尽 管 速 率 放 缓 了 不 能 断 言 减 少 捐 助 资 金 的 捐 助 者 将 恢 复 其 以 往 的 水 平 资 金 水 平 这 一 缓 慢 但 13 Jean Devlin, 地 雷 行 动 筹 资 : 趋 势 方 法 和 前 景 2011 年 5-6 月 对 捐 助 国 的 调 查 结 果 ( 日 内 瓦, 日 内 瓦 国 际 人 道 主 义 排 雷 中 心,2010 年 ) GE.12-00512 9

可 预 料 的 逐 步 降 低 趋 势 有 许 多 原 因 : 清 理 工 作 缺 乏 明 晰 度 和 进 展 投 资 没 有 价 值 以 及 对 有 限 资 金 的 争 夺 14 43. 捐 助 者 对 联 检 组 2011 年 5/6 月 所 进 行 调 查 的 答 复 显 示,2011-2015 年, 地 雷 行 动 的 预 期 筹 资 将 减 少 接 受 访 谈 的 大 多 数 联 合 国 官 员 和 非 政 府 组 织 代 表 也 持 这 种 看 法 关 于 地 雷 行 动 国 际 捐 款 数 额 的 现 有 数 据 从 量 的 方 面 表 明, 总 的 说 来, 现 在 处 于 某 种 停 滞 期, 地 雷 行 动 的 全 球 筹 资 很 可 能 已 经 达 到 顶 点, 在 可 以 预 见 的 将 来 将 不 断 降 减 44. 过 去 10 年 来 捐 助 模 式 的 最 显 著 变 化 是 从 注 重 物 体, 也 即 作 为 滥 杀 滥 伤 武 器 的 杀 伤 人 员 地 雷 及 其 控 制, 转 向 注 重 尽 量 减 少 对 受 害 人 口 和 幸 存 者 的 影 响 此 外, 捐 助 政 策 目 前 趋 于 务 实 虽 然 没 有 对 照 无 地 雷 世 界 的 最 终 目 标 来 切 实 倡 导 无 地 雷 伤 害 世 界 的 概 念, 但 一 些 捐 助 者 的 政 策 并 没 有 把 重 点 放 在 禁 雷 公 约 的 最 初 呼 吁 上 15 45. 联 检 组 对 捐 助 行 为 的 调 查 结 果 与 日 内 瓦 国 际 人 道 主 义 排 雷 中 心 的 捐 助 研 究 结 果 很 相 似, 显 示 了 下 述 趋 势 和 前 景 : 影 响 和 后 续 行 动 是 捐 助 者 决 定 资 源 配 置 的 最 重 要 因 素 ; 其 次 是 项 目 的 间 接 费 用 报 告 要 求 和 捐 助 者 相 对 于 所 作 捐 助 而 言 的 可 见 度 捐 助 者 并 不 预 期 其 运 作 方 式 会 有 什 么 变 化, 尤 其 是 就 供 资 渠 道 而 言, 在 这 一 方 面, 它 们 更 倾 向 双 边 供 资 据 认 为, 将 地 雷 行 动 项 目 纳 入 更 广 阔 的 背 景, 例 如 国 家 发 展 方 案, 实 现 主 流 化, 是 展 示 所 产 生 影 响 的 一 个 可 取 机 制 捐 助 者 仍 然 信 任 并 大 体 满 意 与 之 合 作 的 伙 伴, 虽 然 倾 向 于 对 其 赠 款 附 带 更 多 条 件 在 还 需 做 些 什 么 的 问 题 上 存 在 不 确 定 性, 这 是 人 们 的 一 个 关 注 费 用 估 算 有 待 修 正, 达 到 更 现 实 的 水 平 捐 助 者 希 望 看 到 对 需 求 规 模 作 出 更 精 确 的 确 认 在 建 立 国 家 能 力 问 题 上 对 受 影 响 国 家 的 承 诺, 以 及 长 期 承 担 剩 余 责 任, 是 决 定 地 雷 行 动 筹 资 的 关 键 14 同 上, 第 23 页 15 同 上, 第 12 页 10 GE.12-00512

三. 联 合 国 地 雷 行 动 A. 联 合 国 地 雷 行 动 中 的 行 为 者 46. 联 合 国 地 雷 行 动 是 根 据 大 会 和 安 全 理 事 会 决 议 展 开 的 它 遵 循 禁 止 或 限 制 使 用 地 雷 和 处 理 战 争 遗 留 爆 炸 物 的 有 关 国 际 文 书 国 际 人 道 主 义 法 关 于 战 争 行 为 和 保 护 平 民 的 一 般 原 则, 以 及 残 疾 人 权 利 公 约 等 国 际 人 权 文 书 的 指 导 联 检 组 的 网 站 载 有 关 于 这 方 面 法 律 框 架 的 更 多 信 息 47. 自 1993 年 以 来, 地 雷 行 动 问 题 始 终 排 列 在 大 会 议 程 上, 并 每 年 审 议 尽 管 大 会 1993 年 10 月 19 日 第 48/7 号 决 议 要 求 联 合 国 协 调 应 对 全 球 地 雷 危 机, 但 联 合 国 系 统 各 个 部 分 此 后 四 年 仍 独 立 提 供 和 / 或 管 理 地 雷 行 动 服 务 维 持 和 平 行 动 部 ( 维 和 部 ) 人 道 主 义 事 务 部 ( 人 道 部 ) 开 发 计 划 署 和 儿 童 基 金 会 都 有 专 项 地 雷 行 动 资 源 48. 人 道 部 在 向 维 和 部 移 交 责 任 之 前, 参 与 了 若 干 重 大 地 雷 行 动 倡 议 ; 此 外, 儿 童 基 金 会 也 制 定 了 全 面 的 地 雷 意 识 指 南, 并 处 于 地 雷 危 险 教 育 和 宣 传 的 前 列 由 于 地 雷 的 广 泛 使 用 及 其 毁 灭 性 力 量 已 经 成 为 国 际 议 程 上 至 关 重 要 的 项 目, 秘 书 长 决 定 应 当 在 维 持 和 平 和 人 道 主 义 行 动 的 双 重 背 景 下 处 理 这 一 问 题 (A/53/496, 第 5 段 ) 秘 书 长 宣 布, 维 和 部 因 其 在 冲 突 后 国 家 现 有 的 行 动 能 力, 是 地 雷 行 动 的 牵 头 机 构, 如 此 一 来, 自 1997 年 10 月 起, 维 和 部 一 直 是 联 合 国 系 统 内 所 有 地 雷 相 关 问 题 和 活 动 的 协 调 中 心 49. 多 年 来, 开 发 计 划 署 通 过 管 理 多 捐 助 者 资 助 行 动, 在 世 界 范 围 地 雷 行 动 中 发 挥 了 重 要 作 用, 这 类 资 助 行 动 也 是 为 了 建 立 国 家 排 雷 能 力 开 发 计 划 署 目 前 在 38 个 国 家 支 助 和 促 进 地 雷 行 动 方 案 的 管 理, 通 常 是 在 应 急 阶 段 过 后, 建 立 国 家 能 力 成 为 当 务 之 急 时 参 与 进 来 在 特 殊 情 况 下, 开 发 计 划 署 应 受 影 响 国 家 当 局 的 请 求, 管 理 地 雷 行 动 的 一 些 或 所 有 部 分 开 发 计 划 署 从 发 展 角 度 处 理 地 雷 问 题, 促 进 将 地 雷 行 动 纳 入 国 家 和 部 门 发 展 计 划 和 方 案 50. 根 据 秘 书 长 1997 年 提 出 的 改 革 方 案, 加 强 了 地 雷 行 动 的 协 调 及 其 管 理 结 构 为 此 目 的, 在 维 和 部 设 立 了 地 雷 行 动 处, 从 人 道 主 义 事 务 部 接 管 牵 头 职 能, 成 为 联 合 国 系 统 内 地 雷 行 动 的 协 调 中 心 地 雷 行 动 处 最 初 的 任 务 包 括 确 保 联 合 国 及 其 伙 伴 与 国 际 社 会 工 作 在 更 大 程 度 上 的 互 动 更 重 要 的 是, 地 雷 行 动 处 还 担 负 确 保 联 合 国 在 每 一 受 地 雷 污 染 国 家 作 出 有 效 积 极 和 协 调 的 反 应 大 会 在 其 第 53/26 号 决 议 中, 对 1998 年 设 立 地 雷 行 动 处 和 赋 予 它 的 任 务 表 示 欢 迎 51. 地 雷 行 动 处 设 在 维 和 部 的 法 治 与 安 全 机 构 厅 内, 有 如 下 核 心 职 责 领 域 : 确 保 通 过 与 其 他 联 合 国 部 门 机 构 基 金 和 方 案 的 协 作, 对 地 雷 和 战 争 遗 留 爆 炸 物 作 出 有 效 积 极 和 协 调 反 应 协 调 制 定 和 监 测 联 合 国 的 地 雷 行 动 政 策 和 战 略 GE.12-00512 11

在 维 和 和 紧 急 情 况 环 境 中, 由 地 雷 行 动 处 在 受 影 响 国 家 建 立 地 雷 行 动 协 调 中 心, 规 划 和 管 理 有 关 行 动, 调 动 资 源, 管 理 协 助 地 雷 行 动 自 愿 信 托 基 金 ( 自 愿 信 托 基 金 ), 并 在 其 开 展 工 作 的 国 家 和 领 土 确 定 地 雷 行 动 优 先 顺 序 地 雷 行 动 处 协 调 联 合 国 的 宣 传 工 作, 以 支 持 与 地 雷 和 战 争 遗 留 爆 炸 物 有 关 的 国 际 法 律 文 书, 以 及 受 地 雷 和 战 争 遗 留 爆 炸 物 影 响 的 个 人 的 人 权 52. 联 合 国 系 统 内 的 地 雷 行 动 主 要 行 为 者 包 括 地 雷 行 动 处 开 发 计 划 署 和 儿 童 基 金 会, 除 此 之 外, 项 目 厅 也 是 主 要 的 服 务 提 供 者 和 执 行 伙 伴, 它 为 联 合 国 国 际 金 融 机 构 区 域 或 分 区 域 开 发 银 行 或 东 道 国 政 府 管 理 或 资 助 的 方 案 和 项 目 提 供 项 目 管 理 和 物 流 服 务 它 确 认 和 聘 用 国 际 技 术 专 家, 与 他 们 订 立 地 雷 行 动 服 务 合 同 它 还 可 酌 情 与 有 关 伙 伴 协 作, 执 行 地 雷 行 动 方 案 不 过, 据 地 雷 行 动 处 称, 项 目 厅 一 些 年 来 始 终 有 一 项 政 策, 表 明 它 不 会 独 立 开 展 地 雷 行 动 方 面 的 活 动 53. 联 合 国 地 雷 行 动 还 得 到 下 列 联 合 国 组 织 和 其 他 实 体 的 支 持 : 粮 农 组 织 人 道 协 调 厅 人 权 高 专 办 难 民 署 粮 食 署 世 卫 组 织 裁 军 厅 和 世 界 银 行 此 外, 各 个 政 府 间 组 织 国 际 组 织 和 区 域 组 织, 以 及 国 际 金 融 机 构, 都 通 过 向 受 地 雷 或 战 争 遗 留 爆 炸 物 影 响 的 个 人 和 社 区 提 供 资 金 或 服 务, 支 持 地 雷 行 动 54. 裁 军 厅 在 作 为 联 合 国 系 统 行 政 首 长 的 秘 书 长 支 持 下, 履 行 联 合 国 与 执 行 禁 雷 公 约 有 关 的 专 门 责 任 ( 例 如 收 集 第 7 条 规 定 的 报 告 ) 根 据 机 构 间 政 策, 裁 军 厅 应 在 协 调 能 力 发 展 标 准 和 质 量 管 理 资 源 调 动 宣 传 和 信 息 作 为 裁 军 活 动 促 进 地 雷 行 动 等 领 域 承 担 一 系 列 责 任 不 过, 裁 军 厅 并 没 有 参 与 排 雷, 也 没 有 参 与 相 关 的 人 道 主 义 社 会 或 经 济 援 助 活 动 ; 对 任 务 的 分 析 表 明, 裁 军 厅 没 有 完 全 履 行 上 述 指 定 任 务 实 际 上, 不 属 于 联 合 国 系 统, 由 禁 雷 公 约 缔 约 国 于 2001 年 设 立 的 执 行 支 助 股, 16 在 很 大 程 度 上 接 管 了 执 行 公 约 的 实 质 性 工 作 在 此 背 景 下, 检 查 专 员 强 调 促 进 和 宣 传 现 有 国 际 法 律 文 书, 尤 其 是 与 地 雷 行 动 有 关 的 文 书 中 目 标 的 重 要 性, 他 们 认 为, 这 项 工 作, 虽 然 在 一 定 程 度 上 是 裁 军 厅 的 职 责, 但 并 没 有 充 分 开 展 ; 裁 军 厅 没 有 积 极 参 与 实 质 性 讨 论, 它 只 是 地 雷 行 动 中 的 一 个 小 角 色 虽 然 承 认 裁 军 厅 与 协 调 委 员 会 和 禁 雷 公 约 年 度 会 议 主 席 团 有 关 的 工 作, 检 查 专 员 指 出, 裁 军 厅 的 作 用 仅 限 于 会 务 管 理 55. 在 联 合 国 机 构 间 框 架 内, 世 卫 组 织 负 责 制 定 适 当 的 标 准 和 方 法, 并 负 责 促 进 在 可 持 续 援 助 受 害 者 方 面 的 卫 生 服 务 能 力 建 设 世 卫 组 织 的 行 动 计 划 是 地 雷 行 动 处 地 雷 行 动 项 目 整 体 业 务 的 一 部 分, 世 卫 组 织 派 代 表 参 加 地 雷 行 动 处 领 导 的 评 估 团 在 2010 年 渥 太 华 公 约 缔 约 国 第 十 次 会 议 上, 世 卫 组 织 与 国 际 劳 工 组 织 ( 劳 工 组 织 ) 以 及 联 合 国 教 育 科 学 及 文 化 组 织 ( 教 科 文 组 织 ) 一 道, 推 出 了 以 16 禁 止 杀 伤 人 员 地 雷 公 约 的 执 行 支 助, 在 缔 约 国 第 三 次 会 议 上 分 发 的 文 件,2001 年 9 月 18 日 至 21 日, 马 那 瓜 见 www.apminebanconvention.org/fileadmin/pdf/mbc/msp/ 3MSP/3MSP_Fina_%20Report_ISU_en.pdf 12 GE.12-00512

社 区 为 基 础 的 康 复 指 南, 旨 在 赋 予 残 疾 人, 包 括 地 雷 幸 存 者 权 力 17 世 卫 组 织 通 过 其 综 合 性 公 共 卫 生 方 针, 在 国 家 一 级 提 供 了 技 术 支 持, 例 如 在 创 伤 护 理 和 数 据 收 集 领 域, 这 些 同 样 使 地 雷 幸 存 者 受 益 不 过, 检 查 专 员 在 进 行 实 地 访 问 期 间, 未 发 现 世 卫 组 织 地 雷 行 动 方 面 活 动 的 证 据 评 估 世 卫 组 织 在 国 家 一 级 与 受 影 响 国 家 卫 生 部 合 作 开 展 的 工 作, 以 及 它 们 的 国 家 计 划, 则 超 出 本 审 查 报 告 的 范 围 56. 联 合 国 努 力 运 用 其 各 基 金 方 案 和 机 构 的 力 量, 处 理 地 雷 行 动 的 不 同 方 面 儿 童 基 金 会 是 地 雷 危 险 教 育 的 主 导 实 体, 开 发 计 划 署 侧 重 于 经 济 发 展 和 能 力 建 设 ; 然 而, 没 有 联 合 国 实 体 主 导 援 助 受 害 者 工 作 如 前 面 讨 论 过 的, 人 们 普 遍 同 意 应 将 援 助 受 害 者 工 作 纳 入 国 家 卫 生 系 统 工 作 中 不 过, 有 些 人 认 为, 这 在 地 雷 行 动 中 是 一 个 附 带 的 问 题 处 理 受 害 者 问 题 的 国 家 卫 生 制 度 即 使 在 许 多 摆 脱 了 冲 突 局 势 的 国 家 建 立 起 来, 也 不 够 充 分 检 查 专 员 得 出 结 论 认 为, 地 雷 行 动 与 国 家 卫 生 系 统 之 间 存 在 隔 阂, 没 有 得 到 联 合 国 系 统 的 适 当 处 理 在 联 合 国 系 统 内 需 要 有 一 个 援 助 受 害 者 的 主 导 实 体, 消 除 这 一 隔 阂 57. 在 这 一 方 面, 检 查 专 员 欢 迎 经 济 和 社 会 事 务 部 人 权 高 专 办 世 卫 组 织 劳 工 组 织 和 儿 童 基 金 会 新 近 在 2011 年 12 月 残 疾 人 权 利 公 约 缔 约 国 会 议 上, 设 立 了 多 捐 助 者 信 托 基 金 然 而, 他 们 感 到 遗 憾 的 是, 没 有 哪 个 参 加 残 疾 人 权 利 公 约 机 构 间 支 助 小 组 的 实 体 答 允 成 为 联 合 国 残 疾 人 问 题 的 牵 头 机 构, 该 机 构 除 其 他 外, 应 包 括 领 导 援 助 地 雷 受 害 者 工 作 58. 联 合 国 系 统 只 是 在 地 雷 行 动 中 发 挥 重 要 作 用 的 行 为 者 之 一, 但 在 某 些 情 况 下, 例 如 宣 传, 它 的 作 用 又 是 很 突 出 的 联 合 国 作 为 知 识 管 理 和 分 享 的 促 进 者, 也 有 其 独 特 地 位, 例 如, 它 是 会 聚 所 有 有 关 地 雷 行 动 行 为 者 进 行 公 开 讨 论 的 论 坛, 与 此 同 时, 它 承 认 大 部 分 实 际 工 作, 例 如 排 雷 和 地 雷 危 险 教 育, 是 由 非 政 府 组 织 商 业 承 包 人, 在 某 些 情 况 下, 还 有 提 供 地 雷 行 动 服 务 的 军 方 承 担 的 地 雷 行 动 相 关 活 动 和 行 为 者 的 多 样 性, 总 体 说 来, 要 求 进 行 协 调, 并 充 分 遵 守 伙 伴 关 系 原 则 59. 希 望 通 过 落 实 以 下 建 议, 加 强 联 合 国 地 雷 行 动 中 的 问 责 制, 尤 其 是 在 援 助 受 害 者 领 域 建 议 1 秘 书 长 作 为 联 合 国 系 统 行 政 首 长 协 调 理 事 会 ( 行 政 首 长 协 调 会 ) 的 主 席, 经 与 参 加 地 雷 行 动 的 联 合 国 系 统 有 关 组 织 行 政 首 长 协 商, 应 指 定 一 联 合 国 系 统 内 的 受 害 者 援 助 协 调 中 心 该 实 体 应 特 别 强 调 在 可 行 时, 将 受 害 者 援 助 纳 入 国 家 卫 生 系 统, 同 时 考 虑 更 广 泛 的 工 作 能 力 建 设 和 与 残 疾 人 权 利 有 关 的 国 际 规 范 框 架, 以 及 机 构 间 支 助 小 组 在 残 疾 人 权 利 公 约 方 面 的 作 用 17 禁 止 杀 伤 人 员 地 雷 公 约 执 行 支 助 股, 地 雷 幸 存 者 从 世 卫 组 织 及 其 伙 伴 制 定 的 新 的 康 复 指 南 中 受 益, 新 闻 稿,2010 年 12 月 2 日 见 www.apminebanconvention.org/fileadmin/pdf/ mbc/msp/10msp/news/10msp-pr-who-launch-2dec2010.pdf GE.12-00512 13

B. 联 合 国 政 策 60. 在 题 为 地 雷 行 动 和 有 效 协 调 : 联 合 国 机 构 间 政 策 ( 机 构 间 政 策 ) 的 文 件 中, 提 出 了 联 合 国 在 地 雷 行 动 中 干 预 措 施 的 基 本 框 架 ;2005 年 6 月 6 日, 机 构 间 协 调 小 组 在 负 责 人 层 面 上 批 准 了 该 框 架 机 构 间 政 策 确 定 了 联 合 国 地 雷 行 动 的 愿 景 和 核 心 承 诺, 勾 勒 了 联 合 国 地 雷 行 动 赖 以 开 展 的 法 律 框 架, 阐 述 了 从 有 关 愿 景 中 得 出 的 共 同 立 场, 叙 述 了 机 构 间 协 调 小 组 成 员 的 具 体 作 用 和 职 责 它 还 意 在 澄 清 如 何 作 出 决 定, 如 何 实 现 机 构 间 协 调 小 组 成 员 之 间 以 及 与 其 他 利 益 攸 关 者 的 协 调 61. 按 照 机 构 间 政 策, 联 合 国 设 想 一 个 免 于 地 雷 和 战 争 遗 留 爆 炸 物 威 胁 的 世 界, 在 此 世 界 上, 个 人 和 群 体 生 活 在 有 助 于 发 展 的 安 全 环 境 中, 地 雷 和 战 争 遗 留 爆 炸 物 受 害 者 的 需 要 得 到 满 足, 受 害 者 充 分 融 入 社 会 中 18 根 据 该 一 政 策, 机 构 间 协 调 小 组 成 员 制 定 了 五 年 期 战 略, 不 仅 包 含 机 构 间 政 策 勾 勒 的 宏 大 目 标, 还 包 含 联 合 国 准 备 在 此 期 间 实 现 的 具 体 战 略 目 标 联 合 国 地 雷 行 动 的 规 模 主 要 是 依 据 机 构 间 政 策 和 机 构 间 战 略 确 定 的 62. 联 合 国 参 与 了 不 同 环 境 中 的 地 雷 行 动, 这 体 现 在 机 构 间 政 策 中 联 合 国 地 雷 行 动 方 案 或 是 依 托 人 道 主 义 背 景, 在 维 和 行 动 中 推 行, 或 是 构 成 发 展 方 案 的 一 部 分 在 一 些 情 况 下, 例 如 在 南 苏 丹, 有 关 方 案 或 许 出 于 多 种 背 景 下 大 多 数 联 合 国 地 雷 行 动 方 案 是 在 地 雷 行 动 处 ( 在 人 道 主 义 紧 急 情 况 和 维 和 行 动 中 ) 或 开 发 计 划 署 ( 长 期 能 力 建 设 方 案 ) 主 持 下 制 定 的, 其 执 行 通 常 得 到 项 目 厅 的 支 持 联 合 国 在 60 多 个 受 影 响 国 家 的 30 多 个 国 家 和 三 处 领 土 支 持 地 雷 行 动 ; 其 中 八 个 方 案 是 在 维 和 行 动 背 景 下 执 行 的 63. 机 构 间 政 策 描 述 了 联 合 国 管 理 的 方 案 的 三 个 行 动 情 景 :(a) 安 全 理 事 会 决 议 规 定 的 行 动, 包 含 人 道 主 义 干 预, 通 常 由 纽 约 的 地 雷 行 动 处 和 中 央 管 理 层 领 导 ; (b) 应 政 府 请 求 执 行 的 国 家 方 案, 通 常 是 在 国 家 一 级 管 理 下 分 散 执 行, 有 开 发 计 划 署 和 儿 童 基 金 会 领 导 的 总 部 小 组 参 加 ;(c) 紧 急 局 势, 包 含 短 期 干 预, 通 常 由 地 雷 行 动 处 领 导 64. 检 查 专 员 同 意 访 谈 中 若 干 官 员 的 看 法, 这 些 人 认 为, 目 前 在 某 些 领 域 的 政 策 仍 然 模 糊 不 清, 应 当 更 好 地 了 解 联 合 国 所 有 机 构 在 地 雷 行 动 中 的 作 用 和 责 任, 特 别 是 在 外 地 一 级 在 机 构 间 政 策 的 第 84 和 105 段, 可 以 发 现 任 务 重 叠 的 例 子 ; 第 84 段 谈 及 地 雷 行 动 处 负 责 协 调 将 管 理 职 责 移 交 给 国 家 主 管 机 构 的 规 划, 第 105 段 则 指 出, 开 发 计 划 署 促 进 联 合 国 协 助 国 家 当 局 发 展 国 家 能 力 的 努 力 开 发 计 划 署 协 助 国 家 主 管 机 构 为 有 效 地 向 国 家 管 理 过 渡 作 好 准 备 据 认 为, 地 雷 行 动 处 和 开 发 计 划 署 在 不 同 背 景 下 运 作, 但 情 况 并 非 总 是 如 此, 例 如 在 下 文 讨 论 的 哥 伦 比 亚 的 例 子 权 力 下 放 要 求 外 地 与 总 部 之 间 保 持 高 水 平 的 沟 通 和 有 效 的 信 息 和 协 调, 尤 其 是 在 从 联 合 国 管 理 转 向 联 合 国 支 持 的 过 渡 期 间 在 访 谈 18 地 雷 行 动 和 有 效 协 调 : 联 合 国 机 构 间 政 策, 第 1 段 14 GE.12-00512

期 间, 检 查 专 员 确 信, 许 多 利 益 攸 关 者, 包 括 联 合 国 官 员 普 遍 认 为, 联 合 国 应 有 一 个 共 同 的 声 音 一 体 行 动, 但 实 际 上 没 能 看 到 实 现 这 一 点, 在 随 后 的 段 落 列 举 了 这 方 面 的 一 些 实 例 65. 此 外, 检 查 专 员 得 出 结 论 认 为, 参 与 地 雷 行 动 的 联 合 国 实 体 的 核 心 职 能 和 活 动 载 于 机 构 间 政 策 中, 但 与 它 们 开 展 的 实 际 活 动 并 不 完 全 相 符 如 上 文 所 述, 这 一 问 题 尤 其 关 系 到 世 卫 组 织 和 裁 军 厅 66. 人 们 希 望 新 战 略 将 协 助 联 合 国 进 一 步 澄 清 联 合 国 机 构 的 作 用 和 职 责 不 过, 检 查 专 员 相 信, 应 在 修 订 机 构 间 政 策 的 背 景 下 处 理 作 用 和 职 责, 以 及 战 略 性 联 合 规 划 问 题, 他 们 认 为, 该 政 策 应 纳 入 每 一 参 与 实 体 的 具 体 目 标 C. 联 合 国 战 略 67. 2006 年, 机 构 间 协 调 小 组 成 员 通 过 了 五 年 期 机 构 间 战 略, 包 含 下 述 目 标 : 联 合 国 将 与 国 家 当 局 合 作, 并 与 非 政 府 组 织 私 人 部 门 国 际 和 区 域 组 织 和 其 他 方 面 结 成 伙 伴 关 系, 减 轻 地 雷 和 战 争 遗 留 爆 炸 物 带 来 的 人 道 主 义 和 社 会 经 济 威 胁, 届 时 将 不 再 需 要 联 合 国 地 雷 行 动 援 助 19 (1) 将 伤 亡 人 数 至 少 减 少 50%; (2) 缓 解 至 少 80% 受 影 响 最 严 重 社 区 的 社 区 生 活 风 险, 扩 大 其 行 动 自 由 ; (3) 在 至 少 15 个 国 家, 将 地 雷 行 动 需 要 纳 入 国 家 发 展 重 建 计 划 和 预 算 ; (4) 协 助 发 展 国 家 体 制, 以 管 理 地 雷 / 战 争 遗 留 爆 炸 物 的 威 胁, 同 时 在 至 少 15 个 国 家 建 立 剩 余 反 应 能 力 68. 评 估 联 合 国 地 雷 行 动 的 一 个 方 法 是 评 估 实 现 上 述 战 略 目 标 的 进 展 在 2009 和 2010 年 期 间, 机 构 间 协 调 小 组 成 员 制 订 了 一 份 内 部 调 查 表, 发 送 给 接 受 或 曾 经 接 受 联 合 国 系 统 支 持 的 49 项 地 雷 行 动 方 案, 以 (a) 测 量 实 现 这 些 战 略 目 标 的 进 展 情 况,(b) 审 议 新 的 2011-2015 年 战 略 的 制 定 工 作 69. 关 于 战 略 目 标 1( 将 伤 亡 人 数 减 少 至 少 50%), 自 2002 年 以 来, 伤 亡 人 员 的 大 幅 度 减 少 明 显 可 见, 特 点 是 逐 年 稳 步 下 降 全 球 范 围 伤 亡 人 数 降 至 1999 年 地 雷 监 测 开 始 报 告 以 来 的 最 低 水 平 ( 见 图 3) 2006 年, 地 雷 监 测 报 告 伤 亡 人 数 为 6,022 人, 从 那 以 来, 世 界 范 围 报 告 的 伤 亡 人 数 稳 步 下 降 2009 年 的 最 新 数 字 表 明 伤 亡 人 数 为 3,956 人, 相 当 于 四 年 时 间 里 减 少 了 35% 但 实 现 机 构 间 战 略 中 在 2006-2010 年 期 间 减 少 50% 的 目 标 的 任 务 看 来 还 很 艰 巨 不 过, 这 一 简 单 计 算 并 不 能 充 分 说 明 实 现 战 略 目 标 1 的 进 展 情 况 19 联 合 国 机 构 间 地 雷 行 动 战 略 :2006-2010 年, 第 14 段 GE.12-00512 15

图 3 年 度 总 伤 亡 人 数 a (2000-2009 年 ) 10000 9000 8000 数 人 亡 伤 告 报 7000 6000 5000 4000 3000 1200 2000 1000 0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 abs no. 8378 8417 8333 8270 6607 6873 6022 5473 5197 3956 a 地 雷 战 争 遗 留 爆 炸 物 和 简 易 爆 炸 装 置 造 成 的 伤 亡 资 料 来 源 : 禁 雷 运 动,2004-2006 2008-2010 年 地 雷 监 测 70. 各 国 在 伤 亡 人 数 方 面 有 很 大 不 同 2010 年,64 个 国 家 和 领 土 报 告 了 地 雷 污 染 导 致 的 意 外 ; 然 而, 有 大 约 一 半 人 仅 仅 是 出 于 四 个 国 家 的 报 告, 即 : 阿 富 汗 哥 伦 比 亚 巴 基 斯 坦 和 缅 甸 ( 见 图 4) 图 4 受 影 响 最 严 重 国 家 的 伤 亡 人 数 a (2003-2009 年 ) 1000 800 600 400 200 0 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 阿 富 汗 哥 伦 比 亚 巴 基 斯 坦 缅 甸 a 地 雷 战 争 遗 留 爆 炸 物 和 简 易 爆 炸 装 置 造 成 的 伤 亡 资 料 来 源 : 禁 雷 运 动,2004-2010 年 地 雷 监 测 16 GE.12-00512

71. 调 查 分 析 表 明, 减 少 死 伤 人 数 取 得 了 进 展 ; 然 而, 调 查 结 果 并 不 代 表 在 地 雷 和 战 争 遗 留 爆 炸 物 伤 亡 人 数 上 的 单 一 全 球 趋 势 总 的 说 来, 据 报 告, 在 30 个 提 供 完 整 数 据 的 受 地 雷 影 响 国 家 中, 有 22 个 国 家 的 伤 亡 人 数 减 少 了 但 八 个 受 影 响 国 家 和 领 土 则 报 告 伤 亡 人 数 增 加 了 72. 战 略 目 标 2( 缓 解 至 少 80% 受 影 响 最 严 重 社 区 的 社 区 生 活 风 险, 扩 大 其 行 动 自 由 ) 完 全 无 法 测 量 检 查 专 员 确 信, 在 其 访 谈 期 间, 地 雷 行 动 利 益 攸 关 者 对 80% 的 社 区 生 活 风 险, 扩 大 行 动 自 由 的 含 义 没 有 一 个 明 确 的 理 解 不 过, 调 查 显 示,91% 的 答 复 者 同 意, 地 雷 行 动 推 动 了 扩 大 行 动 自 由, 也 促 进 了 社 会 经 济 发 展 73. 关 于 战 略 目 标 3( 在 至 少 15 个 国 家, 将 地 雷 行 动 需 要 纳 入 国 家 发 展 重 建 计 划 和 预 算 ), 调 查 显 示, 地 雷 行 动 至 少 在 25 个 国 家 已 经 纳 入 国 家 发 展 和 重 建 计 划 总 共 有 28 个 国 家 报 告 建 立 了 国 家 地 雷 行 动 主 管 机 构, 所 有 这 些 机 构 都 制 定 了 国 家 地 雷 行 动 计 划 其 中,20 个 机 构 制 定 了 国 家 地 雷 行 动 政 策 然 而, 关 于 战 略 目 标 3, 关 键 问 题 在 于 : 第 一, 其 自 主 权, 因 为, 尽 管 作 为 机 构 间 战 略 的 一 部 分, 但 战 略 目 标 3 显 然 是 由 国 家 主 管 机 构 自 主 推 行, 在 这 一 方 面, 不 能 充 分 代 表 联 合 国 的 工 作 ; 其 次, 缺 少 有 助 于 确 定 现 有 国 家 计 划 和 能 力 是 否 可 适 当 和 有 效 解 决 当 地 地 雷 行 动 需 要 的 定 性 分 析 74. 关 于 战 略 目 标 4( 协 助 发 展 国 家 体 制, 以 管 理 地 雷 / 战 争 遗 留 爆 炸 物 的 威 胁, 同 时 在 至 少 15 个 国 家 建 立 剩 余 反 应 能 力 ), 检 查 专 员 确 定, 对 剩 余 反 应 能 力 的 含 义, 没 有 一 个 共 同 的 理 解 调 查 表 明, 在 提 交 信 息 的 25 个 国 家 中, 有 14 个 国 家 20 表 示, 它 们 在 某 种 程 度 上, 具 有 列 入 调 查 表 的 全 部 10 种 类 型 的 剩 余 反 应 能 力 ; 其 他 国 家 表 示 它 们 具 有 至 少 5 种 此 类 反 应 能 力 应 当 指 出, 剩 余 反 应 能 力 应 当 依 当 地 需 要 而 定, 并 非 所 有 国 家 都 需 要 在 所 有 这 10 个 领 域 都 具 有 剩 余 反 应 能 力 此 外, 如 战 略 目 标 3 所 示, 这 一 目 标 并 不 涉 及 就 每 一 受 地 雷 影 响 国 家 面 临 的 具 体 问 题 而 言, 所 报 告 反 应 能 力 的 实 效 和 质 量 问 题 75. 调 查 工 作 认 定, 需 要 作 出 进 一 步 分 析, 以 评 估 每 一 目 标 的 实 现 程 度 调 查 结 论 在 很 大 程 度 上 是 依 据 检 查 专 员 的 研 究 结 果 在 减 少 伤 亡 推 动 人 道 主 义 援 助 和 发 展 活 动 建 立 国 家 自 主 权, 以 及 将 地 雷 行 动 纳 入 国 家 发 展 和 重 建 计 划 方 面 取 得 了 进 展 总 的 说 来, 已 经 实 现 进 展, 问 题 在 于 如 何 去 测 量 这 些 结 果 表 明, 地 雷 行 动 仍 然 很 重 要, 需 要 得 到 持 续 的 关 注 援 助 和 资 金 76. 目 标 应 当 具 体 可 计 量 可 实 现 相 关 有 时 限 (SMART) 然 而, 机 构 间 战 略 中 载 明 的 战 略 目 标 不 够 SMART 此 外, 没 有 可 靠 的 基 线 数 据, 一 位 顾 问 进 行 的 调 查 分 析 表 明, 在 实 现 各 项 战 略 目 标 的 进 展 问 题 上 对 每 个 国 家 采 用 了 不 同 方 式 来 测 量 同 时, 该 顾 问 在 分 析 中 申 明, 许 多 国 家 办 事 处 不 具 备 适 当 的 数 据 收 集 和 数 据 管 理 能 力 检 查 专 员 认 同 这 些 说 法 ; 一 些 利 益 攸 关 者, 20 调 查 中 确 定 的 剩 余 反 应 能 力 涉 及 下 列 10 个 领 域 : 授 权 协 调 爆 炸 性 弹 药 处 置 排 雷 地 雷 危 险 教 育 采 购 大 众 媒 体 质 量 保 证 资 源 调 动 和 援 助 幸 存 者 GE.12-00512 17

包 括 一 些 地 雷 行 动 国 家 主 管 机 构 承 认, 现 有 数 据 是 不 可 靠 的, 或 者 获 取 数 据 很 困 难, 因 此 花 费 很 大, 结 果 只 能 收 集 到 部 分 数 据 77. 检 查 专 员 希 望 强 调 地 雷 行 动 处 在 这 方 面 的 责 任 战 略 目 标 1 和 2 包 括 与 建 立 适 当 监 测 系 统 以 测 量 进 展 有 关 的 重 要 活 动 ( 目 标 1, 活 动 (d) 和 目 标 2, 活 动 (c)), 或 与 向 国 家 计 划 机 构 提 供 地 雷 行 动 数 据 有 关 的 重 要 活 动 ( 目 标 3, 活 动 (a)) 在 2006-2010 年 战 略 周 期 结 束 时, 这 一 领 域 的 工 作 仍 在 进 行 中 78. 在 这 一 方 面, 检 查 专 员 欢 迎 2011 年 6 月 由 世 界 银 行 发 展 经 济 学 研 究 小 组 启 动 的 可 供 公 开 查 阅 的 地 雷 污 染 伤 亡 人 数 和 排 雷 情 况 数 据 库 (LC 3 D) 在 线 文 本 纳 入 了 192 个 国 家, 数 据 来 源 有 两 个 : 地 雷 监 测 和 联 合 国 有 关 数 据 对 比 较 各 国 情 况 和 评 估 发 展 影 响, 以 及 判 断 污 染 伤 亡 和 排 雷 活 动 趋 势, 将 是 很 重 要 的 该 数 据 库 旨 在 填 补 统 计 分 析 中 的 空 白, 补 充 关 于 地 雷 行 动 的 说 明, 以 加 强 知 情 决 策 21 此 外, 它 构 成 了 收 集 汇 编 和 分 析 地 雷 行 动 相 关 信 息 的 重 要 步 骤 79. 在 地 雷 行 动 日 益 纳 入 发 展 主 流 的 背 景 下, 掌 握 关 于 地 雷 行 动 和 战 争 遗 留 爆 炸 物 对 发 展 努 力 的 经 济 影 响 的 可 靠 数 据, 现 在 比 以 往 任 何 时 候 都 更 加 重 要 联 合 国 在 对 机 构 间 战 略 的 审 查 中, 特 别 承 认 了 需 要 利 用 有 关 信 息, 强 调 地 雷 行 动 与 千 年 发 展 目 标 之 间 的 联 系 虽 然 现 有 数 据 不 完 全 一 致, 在 用 户 友 好 方 面 存 在 缺 陷, 世 界 银 行 的 数 据 库 仍 是 一 个 独 特 的 举 措, 需 要 得 到 支 持, 以 确 保 其 在 世 界 银 行 给 予 赞 助 的 两 年 期 结 束 后 长 期 维 持 下 去 因 此, 检 查 专 员 得 出 结 论 认 为, 机 构 间 协 调 小 组 应 作 出 决 定, 显 示 如 何 对 这 一 有 力 举 措 给 予 最 大 支 持, 以 进 一 步 改 进 该 数 据 库, 确 保 其 维 持 80. 调 查 表 和 导 致 其 制 订 的 机 构 间 进 程 指 向 了 一 些 重 大 的 差 距 和 挑 战, 以 及 一 些 重 要 的 经 验 教 训 主 要 的 挑 战 是 :(a) 没 有 地 雷 行 动 全 球 基 线 数 据, 而 为 了 测 量 机 构 间 战 略 的 影 响, 监 测 其 执 行 情 况, 迫 切 需 要 此 类 数 据 ;(b) 缺 少 适 当 的 数 据 收 集 监 测 和 评 估 机 制, 将 该 机 构 间 战 略 的 目 标 与 地 雷 行 动 方 案 的 成 就 相 对 应 ;(c) 地 雷 行 动 利 益 攸 关 者 对 如 何 随 时 测 量 机 构 间 战 略 的 影 响, 监 测 其 执 行 情 况 缺 乏 理 解 和 共 识 检 查 专 员 再 次 强 调, 在 制 定 2011-2015 年 的 新 战 略 时, 应 考 虑 到 这 些 因 素 81. 机 构 间 协 调 小 组 成 员 一 直 在 努 力 确 定 产 出 导 向 的 目 标, 但 上 述 审 查 表 明, 测 量 目 前 的 一 些 战 略 目 标 非 常 困 难 联 检 组 2011 年 5/6 月 发 出 的 调 查 表 的 结 果 反 映 了 各 利 益 攸 关 者 所 表 明 的 需 要, 即 应 作 为 新 战 略 的 一 部 分, 制 定 具 体 可 计 量 可 实 现 相 关 和 有 时 限 的 目 标 和 指 标 82. 或 许 可 以 认 为, 机 构 间 协 调 小 组 委 托 的 内 部 审 查 对 联 合 国 整 体 贡 献 的 描 述 是 失 真 的, 因 为 所 产 生 的 影 响 和 成 果 不 能 通 通 归 功 于 联 合 国 一 家 这 也 是 一 个 需 要 继 续 改 进 的 领 域 : 在 新 的 战 略 中, 需 要 进 一 步 澄 清 目 标 / 活 动 的 自 主 权 21 世 界 银 行, 说 明 1:LC 3 D 数 据 库 介 绍, 在 国 家 地 雷 行 动 主 管 和 联 合 国 顾 问 第 12 次 国 际 会 议 上 提 交,2009 年 3 月 26 日 18 GE.12-00512

D. 制 定 新 战 略 83. 在 2011 年 3 月 15 日 举 行 的 国 家 地 雷 行 动 方 案 主 任 和 联 合 国 顾 问 第 14 次 国 际 会 议 上 提 交 的 2011-2015 年 战 略 大 纲 草 案, 突 出 了 与 以 往 机 构 间 战 略 相 比 的 一 些 变 化 根 据 大 纲 草 案, 该 战 略 首 先 应 当 是 用 于 联 合 国 地 雷 行 动 的 联 合 国 文 件, 而 2006-2010 年 机 构 间 战 略, 则 是 在 这 个 领 域 的 全 球 性 文 件 不 过, 联 检 组 为 本 审 查 发 出 的 调 查 表 显 示, 所 有 答 复 者 中 的 绝 大 部 分 (81%), 无 论 其 从 属 关 系, 都 认 为 下 一 个 战 略 应 成 为 地 雷 行 动 中 所 有 利 益 攸 关 者 的 参 考 文 件 战 略 草 案 在 各 项 计 划, 例 如 具 体 机 构 的 地 雷 行 动 指 南 或 国 家 计 划 的 层 级 中, 应 成 为 最 顶 级 的 文 件 它 包 含 以 下 重 大 战 略 目 标 : 受 影 响 会 员 国 建 立 适 当 的 地 雷 行 动 机 构 和 机 制 加 强 支 持 地 雷 行 动 的 规 范 框 架 和 宣 传 努 力 向 实 地 提 供 协 调 一 致 的 地 雷 行 动 支 助 84. 有 关 新 战 略 的 协 商 和 审 议 凸 显 了 一 些 系 统 性 问 题 首 先, 机 构 间 协 调 小 组 在 如 何 推 进 地 雷 行 动 问 题 上 很 少 共 识, 这 在 其 成 员 间 制 造 了 极 大 的 紧 张 此 外, 尽 管 在 联 检 组 的 调 查 中, 有 明 显 多 数 同 意 所 有 利 益 攸 关 者 都 应 参 与 起 草 工 作, 但 一 些 行 为 者, 尤 其 是 非 政 府 组 织 感 到, 没 有 与 它 们 进 行 充 分 协 商 这 将 最 终 妨 碍 人 们 接 受 新 战 略 85. 新 战 略 的 制 定 不 是 件 轻 而 易 举 的 事 情 除 其 他 外, 它 还 应 体 现 联 合 国 在 地 雷 行 动 中 的 领 导 协 调 和 促 进 作 用 以 及 其 在 全 球 背 景 下 的 定 位 总 之, 检 查 专 员 强 调 新 战 略 的 制 定 应 充 分 关 注 以 下 各 点 : 促 进 一 体 行 动 将 联 合 国 定 位 为 全 球 地 雷 行 动 的 主 要 行 为 者 强 调 建 立 妥 善 的 检 查 和 评 估 进 程 的 重 要 性, 以 评 估 地 雷 行 动 的 进 展, 为 此, 除 其 他 外, 应 建 立 全 球 基 线 数 据 库, 并 制 定 具 体 可 计 量 可 实 现 相 关 有 时 限 的 目 标 和 具 体 指 标, 有 可 测 量 的 成 果 用 以 评 估 各 项 重 大 活 动 考 虑 捐 助 者 的 作 用 根 据 现 行 国 际 规 范 和 标 准, 包 括 千 年 发 展 目 标, 指 明 地 雷 行 动 更 广 阔 的 背 景, 尤 其 是 社 会 经 济 背 景 动 员 国 家 机 构 参 与, 并 支 持 能 力 建 设 调 动 所 有 利 益 攸 关 者 参 与 进 一 步 的 讨 论 和 起 草 进 程, 以 使 新 战 略 获 得 广 泛 接 受 引 导 制 定 新 的 机 构 间 政 策, 进 一 步 澄 清 不 同 情 景 下 各 机 构 的 作 用 职 责 和 自 主 权 GE.12-00512 19

加 强 对 国 际 法 的 遵 守 86. 希 望 通 过 落 实 以 下 建 议, 增 强 联 合 国 地 雷 行 动 各 项 活 动 的 实 效 建 议 2 在 制 定 新 的 战 略 的 背 景 下, 秘 书 长 应 在 目 前 努 力 的 基 础 上, 建 立 可 靠 数 据 的 全 球 基 线, 以 便 系 统 监 测 进 展, 并 对 各 项 战 略 目 标 的 实 际 成 果 进 行 最 后 评 估 四. 协 调 A. 联 合 国 内 的 协 调 和 群 组 框 架 87. 机 构 间 协 调 小 组 由 主 管 维 持 和 平 行 动 副 秘 书 长 担 任 主 席, 是 负 责 向 联 合 国 系 统 内 地 雷 行 动 倡 议 和 活 动 的 机 构 间 协 调 提 供 支 助 的 主 要 机 制 机 构 间 协 调 小 组 由 14 个 联 合 国 部 门 机 构 方 案 和 基 金 组 成, 在 30 多 个 国 家 和 三 个 领 土 的 地 雷 行 动 方 案 中 发 挥 作 用 协 调 小 组 是 一 个 论 坛, 负 责 协 调 联 合 国 的 地 雷 行 动 政 策 和 战 略, 监 测 全 世 界 地 雷 和 战 争 遗 留 爆 炸 物 的 威 胁, 审 查 联 合 国 在 特 定 国 家 的 地 雷 行 动 应 对 措 施 它 还 提 供 选 择 和 建 议, 供 在 特 定 国 家 的 联 合 国 高 级 官 员 考 虑 该 小 组 每 月 举 行 工 作 会 议, 每 两 年 为 协 商 一 致 作 出 重 大 决 策 举 行 会 议 88. 审 查 结 果 证 明 了 以 下 看 法, 机 构 间 协 调 小 组 内 的 一 般 职 能 和 职 责 分 工 基 本 上 是 恰 当 的 然 而, 尽 管 有 共 同 的 联 合 国 政 策, 但 由 于 每 一 位 机 构 间 协 调 小 组 成 员 职 能 和 职 责 的 定 义 很 宽 泛, 对 于 某 一 机 构 的 任 务 在 何 处 截 止, 另 一 机 构 的 任 务 从 何 处 开 始, 就 有 了 不 同 的 解 释 从 历 史 上 看, 机 构 间 的 竞 争 有 某 种 连 续 性, 在 某 些 情 况 下, 地 雷 行 动 处 也 大 力 申 明 其 在 联 合 国 大 家 庭 内 的 领 导 作 用 各 机 构 都 正 式 接 受 地 雷 行 动 处 为 地 雷 行 动 的 协 调 中 心, 但 就 行 动 的 重 要 性 而 言, 开 发 计 划 署 儿 童 基 金 会 和 项 目 厅 目 前 都 有 极 大 的 影 响 力 目 前 都 有 相 当 大 的 杠 杆 作 用 通 过 所 设 立 的 各 个 协 调 和 联 络 小 组, 部 分 实 现 了 合 作 不 过 在 总 部 和 外 地 的 协 调 工 作 的 实 效 和 效 力 则 因 情 况 的 不 同 而 有 不 同, 在 很 大 程 度 上 取 决 于 具 体 国 家 和 个 人 89. 2006 年, 维 和 部 最 佳 做 法 科 对 地 雷 行 动 处 进 行 了 内 部 评 估, 最 后 得 出 结 论 认 为, 地 雷 行 动 处 作 为 地 雷 行 动 协 调 中 心 的 职 能 未 得 到 充 分 承 认 开 发 计 划 署 和 儿 童 基 金 会 等 行 为 者 在 地 雷 行 动 中 有 相 当 大 的 杠 杆 作 用, 对 地 雷 行 动 处 担 任 协 调 中 心 的 任 务 有 影 响 地 雷 行 动 处 的 协 调 中 心 作 用 无 疑 有 助 于 产 生 更 有 力 和 更 协 调 的 机 构 间 战 略 规 划 和 政 策 2006 年 对 地 雷 行 动 的 内 部 评 估 表 明, 然 而, 地 雷 行 动 处 在 担 任 协 调 中 心 方 面, 表 现 出 一 些 欠 缺, 包 括 资 源 的 汇 集 和 分 配 避 免 其 本 身 20 GE.12-00512

和 订 约 中 间 机 构 之 间 的 双 重 协 调 费 用, 没 有 能 力 确 保 订 约 人 员 与 货 物 提 供 者 之 间 的 国 家 平 衡 22 检 查 专 员 确 定, 某 些 问 题 仍 有 待 解 决 90. 正 如 地 雷 行 动 的 许 多 关 键 利 益 攸 关 者 所 指 出, 为 地 雷 行 动 处 规 定 的 任 务 具 有 挑 战 性 协 调 需 要 一 定 程 度 的 权 威 地 雷 行 动 处 作 为 联 合 国 地 雷 行 动 牵 头 实 体 和 协 调 中 心, 对 参 与 地 雷 行 动 的 其 他 联 合 国 实 体, 应 具 有 某 些 影 响 力 或 协 调 权 威 但 这 是 一 个 有 待 解 决 的 难 题, 因 为 某 些 此 类 实 体, 有 自 己 的 理 事 机 构 和 政 策, 并 有 更 强 大 的 外 地 存 在 更 广 泛 的 体 制 背 景 是 对 协 调 的 一 个 特 别 挑 战 因 此, 维 和 部 内 这 一 相 对 较 小 的 实 体 要 想 施 加 影 响, 至 少 是 有 困 难 的 地 雷 行 动 处 的 任 务 不 仅 要 协 调 参 与 地 雷 行 动 的 14 个 联 合 国 机 构 方 案 和 基 金, 还 要 担 任 实 地 的 执 行 者, 主 要 是 在 维 和 及 紧 急 情 况 下 此 外, 地 雷 行 动 处 还 受 托 管 理 自 愿 信 托 基 金, 后 者 是 主 要 的 地 雷 行 动 供 资 机 制 ( 在 第 五 章 中 更 详 细 地 讨 论 这 一 问 题 ) 自 愿 信 托 基 金 将 来 自 捐 助 者 的 资 金 输 送 给 与 地 雷 行 动 有 关 的 方 案 如 关 键 的 行 为 者 在 访 谈 中 所 述, 角 色 的 多 重 性 是 地 雷 行 动 利 益 攸 关 者 广 泛 认 为 存 在 明 显 利 益 冲 突 的 起 源 91. 检 查 专 员 发 现, 地 雷 行 动 处 在 非 维 持 和 平 情 况 下 的 存 在 有 时 引 发 了 机 构 间 摩 擦 有 一 个 说 明 问 题 的 例 子, 即 地 雷 行 动 处 最 近 应 国 家 主 管 机 构 的 请 求 进 入 柬 埔 寨, 直 接 向 国 家 地 雷 行 动 方 案 提 供 技 术 支 持, 而 没 有 加 入 联 合 国 国 家 工 作 队 和 驻 地 协 调 员 制 度 制 定 的 国 家 规 划 范 围 事 实 上, 地 雷 行 动 处 不 是 联 合 国 国 家 工 作 队 的 一 部 分, 它 与 国 家 主 管 机 构 展 开 平 行 对 话, 疏 远 了 某 些 联 合 国 机 构 捐 助 者 和 非 政 府 组 织, 这 对 开 发 计 划 署 和 儿 童 基 金 会 在 当 地 开 展 的 人 道 主 义 和 发 展 工 作 产 生 了 负 面 影 响, 导 致 某 些 机 构 对 地 雷 行 动 处 的 作 用 提 出 质 疑 尽 管 维 和 部 最 佳 做 法 科 在 2006 年 进 行 的 研 究 明 确 指 出, 联 合 国 地 雷 行 动 政 策 应 注 重 在 当 地 的 实 际 权 能 而 不 是 预 定 的 任 务, 但 还 是 出 现 了 这 些 问 题 92. 在 这 一 方 面, 检 查 专 员 重 申 人 道 主 义 援 助 的 基 本 原 则, 即 人 道 中 立 和 公 正 ( 大 会 第 46/182 号 决 议 ), 并 重 申, 按 照 机 构 间 常 设 委 员 会 ( 机 构 间 常 委 会 ) 的 指 导 方 针, 作 为 原 则, 不 应 利 用 敌 对 力 量 或 积 极 参 与 战 斗 的 单 位 的 军 事 和 民 防 资 产, 来 支 持 人 道 主 义 活 动 23 因 此, 没 有 排 除 向 敌 对 各 方 提 供 援 助 本 身, 但 与 国 家 机 构 的 这 种 合 作 和 协 作 安 排, 绝 不 能 妨 碍 联 合 国 的 中 立 和 公 正, 即 使 在 哥 伦 比 亚 的 案 例 中, 地 雷 行 动 处 的 工 作 是 侧 重 于 发 展 总 统 地 雷 行 动 方 案 中 的 平 民 结 构 93. 外 地 特 派 团 证 实, 每 一 个 国 家 都 是 一 个 特 例 历 史 冲 突 的 性 质, 以 及 主 要 的 行 为 者, 包 括 联 合 国 在 当 地 的 存 在, 在 每 个 例 子 中 都 是 独 特 的 因 此, 检 查 专 员 完 全 同 意 以 下 看 法, 即 地 雷 行 动 应 重 视 在 当 地 的 实 际 权 能 然 而, 总 部 协 调 至 关 重 22 维 和 最 佳 做 法 科 / 地 雷 行 动 处, 冲 突 后 协 调 联 合 国 地 雷 行 动 处 的 案 例 : 汲 取 的 经 验 教 训 (2006 年 6 月 ), 第 23 页 23 机 构 间 常 委 会, 复 杂 紧 急 情 况 下 的 军 民 关 系, 机 构 间 常 委 会 参 考 文 件,2004 年 6 月, 第 38 段 GE.12-00512 21