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中 伦 土 地 投 资 团 队 知 识 整 理 成 果 系 列 从 土 地 一 级 开 发 时 代 到 PPP 时 代 土 地 综 合 开 发 项 目 (CLDP) 中 的 PPP 模 式 应 用 引 言 : 政 府 和 社 会 资 本 合 作 模 式 ( 或 称 政 企 合 作 模 式 公 私 合 营 模 式 PPP 模 式 ) 是 指 政 府 与 社 会 资 本 在 基 础 设 施 和 公 共 服 务 领 域 建 立 的 一 种 长 期 合 作 关 系 这 一 模 式 肇 始 于 17 世 纪 至 19 世 纪 的 英 美 法 等 国 家 的 公 路 桥 梁 的 特 许 经 营, 并 在 今 天 被 广 泛 应 用 于 基 础 设 施 和 公 共 服 务 设 施 的 建 设 和 运 营 2014 年 9 月 23 日, 财 政 部 发 布 财 政 部 关 于 推 广 运 用 政 府 和 社 会 资 本 合 作 模 式 有 关 问 题 的 通 知 ( 财 金 (2014)76 号 ), 拉 开 了 在 全 国 范 围 内 推 广 PPP 模 式 的 序 幕 ;2014 年 11 月 29 日, 财 政 部 发 布 了 政 府 和 社 会 资 本 合 作 模 式 操 作 指 南 ( 试 行 ) ( 财 金 (2014)113 号 ) 和 政 府 和 社 会 资 本 合 作 项 目 通 用 合 同 指 南 ;2014 年 12 月 2 日, 国 家 发 改 委 也 同 步 发 布 了 国 家 发 展 改 革 委 关 于 开 展 政 府 和 社 会 资 本 合 作 的 指 导 意 见 ( 发 改 投 资 (2014)2724 号 ) 2014 年 11 月, 汕 头 市 政 府 向 财 政 部 上 报 其 与 中 信 集 团 合 作 推 动 的 中 信 滨 海 新 城 项 目 为 PPP 示 范 项 目 该 项 目 旨 在 通 过 政 府 采 购 方 式, 签 署 一 系 列 政 企 合 作 协 议, 由 企 业 进 行 项 目 的 投 资 建 设 和 运 营 全 流 程 操 作, 实 现 政 府 债 务 调 控 和 政 企 多 元 化 平 等 合 作 的 双 赢 中 信 滨 海 新 城 项 目 以 汕 头 市 海 湾 隧 道 项 目 为 合 作 重 心, 辐 射 开 发 土 地 规 划 面 积 168 平 方 公 里, 预 计 总 投 资 超 500 亿 元, 其 以 新 型 的 PPP 模 式 为 核 心 领 衔 实 施 国 家 新 型 城 镇 化 战 略 本 团 队 作 为 该 项 目 的 法 律 顾 问, 在 2011 年 至 2013 年 期 间, 为 该 项 目 的 政 企 合 作 模 式 的 设 计 合 作 协 议 的 谈 判 和 签 署 建 设 工 程 等 方 面 提 供 了 全 程 法 律 服 务 基 于 这 一 项 目 经 验 并 在 针 对 现 行 政 企 合 作 相 关 立 法 和 政 策 进 行 研 究 的 基 础 上, 我 们 在 国 内 首 次 提 出 了 政 企 合 作 框 架 下 的 土 地 综 合 开 发 项 目 (Comprehensive Land Development Project, CLDP) 模 式, 作 为 政 企 合 作 遵 照 PPP 原 则 进 行 土 地 一 级 开 发 和 基 础 设 施 / 公 共 服 务 设 施 建 设 / 运 营 模 式 的 新 探 索 关 键 词 : 土 地 综 合 开 发 (CLDP) 政 企 合 作 公 私 合 营 PPP

一 PPP 模 式 概 述 ( 一 ) PPP 模 式 初 探 Public-Private Partnerships(PPP) 模 式 通 常 是 指 通 过 私 营 部 门 与 公 共 部 门 形 成 的 一 种 由 私 营 部 门 在 诸 如 基 础 设 施 公 共 服 务 设 施 建 设 等 领 域 向 公 共 部 门 提 供 服 务 并 承 担 一 定 的 投 资 技 术 及 运 营 风 险, 并 通 过 诸 如 使 用 者 付 费 政 府 付 费 等 模 式 获 得 合 理 的 投 资 回 报, 由 此 形 成 一 种 伙 伴 关 系 PPP 模 式 肇 始 于 17 世 纪 至 19 世 纪 的 英 美 法 等 国 家 的 公 路 桥 梁 的 特 许 经 营 ; 至 20 世 纪 80 年 代, 已 经 发 展 成 为 相 当 成 熟 的 项 目 运 作 模 式, 为 推 进 全 球 建 设 发 展 起 到 了 极 其 重 要 的 作 用 世 界 各 国 对 PPP 模 式 存 在 不 同 的 释 义 : 例 如, 在 北 美 地 区,PPP 模 式 更 多 被 称 为 P3s, 根 据 加 拿 大 政 府 设 立 的 PPP Canada 联 邦 国 有 公 司 的 介 绍,P3s 是 一 种 长 期 的 公 共 基 础 设 施 合 作 开 发 模 式, 政 府 ( 公 共 部 门 ) 依 仗 该 等 模 式 可 在 一 定 期 限 内 将 私 营 部 门 的 责 任 与 公 共 资 产 进 行 勾 连 1 而 在 2003 年 德 国 联 邦 交 通 建 设 及 房 地 产 部 (BMVBW) 颁 发 的 公 共 房 产 中 的 PPP 联 邦 报 告 第 一 部 分 中 对 PPP 作 了 如 下 定 义 : 基 于 合 同 管 理 下 的 公 共 部 门 和 私 营 部 门 的 合 作, 以 结 合 各 方 必 要 的 资 源 ( 如 专 业 知 识 运 营 基 金 资 金 人 力 资 源 ) 和 根 据 项 目 各 方 风 险 管 理 能 力 合 理 分 担 项 目 存 在 的 风 险, 从 而 有 效 地 满 足 公 共 服 务 的 需 要 2 综 合 各 国 对 PPP 模 式 的 释 义 与 定 位, PPP 模 式 的 主 要 内 涵 在 于 : 第 一, 由 公 共 部 门 与 私 营 部 门 以 合 同 方 式 进 行 长 期 的 合 作 发 展 ; 第 二, 由 私 营 部 门 充 分 参 与 项 目 的 设 计 建 设 运 营 管 理 等 ; 配 第 三, 将 私 营 部 门 的 收 益 风 险 与 公 共 部 门 的 公 共 利 益 相 挂 钩, 并 由 双 方 进 行 风 险 承 担 分 ( 二 ) 现 代 PPP 模 式 若 干 概 念 辨 析 现 代 PPP 模 式 并 非 指 代 某 种 特 定 的 或 单 一 的 模 式 形 态, 诸 如 PPA BOT Franchise( 特 1 2 参 见 http://www.p3canada.ca/, 最 后 访 问 时 间 2014 年 12 月 25 日 载 于 欧 亚 基 础 设 施 公 私 合 作 (PPP) 案 例 分 析, 欧 亚 PPP 联 络 网 (EU-Asia PPP Network) 编 著, 王 守 清 主 译, 辽 宁 科 学 技 术 出 版 社, 第 3 页

许 经 营 ) PFI 等 模 式 均 可 被 理 解 为 广 义 的 PPP 模 式 在 20 世 纪 80 年 代 早 期, 随 着 英 国 电 力 工 业 的 私 有 化 被 引 入 欧 洲,1978 年 私 营 公 用 事 业 规 范 政 策 法 鼓 励 兴 建 热 电 厂 并 出 售 给 电 力 公 用 事 业 部 门, 导 致 电 力 工 业 的 供 应 端 与 运 输 端 的 分 离,PPA(Power Purchase Agreement) 或 称 购 电 协 议 应 运 而 生 其 主 要 特 点 是 修 建 和 运 营 发 电 站 项 目 的 私 营 部 门 投 资 者 不 需 要 为 它 所 生 产 的 电 力 是 否 实 际 上 被 需 要 而 承 担 任 何 收 益 风 险, 从 而 将 该 风 险 转 移 至 公 共 事 业 部 门 ( 并 且 公 共 部 门 需 要 持 续 支 付 电 力 供 应 费 ) PPA 体 现 出 了 现 代 PPP 模 式 的 最 基 本 特 性, 即 公 共 部 门 拥 有 电 力 供 应 设 施 的 所 有 权, 而 私 营 部 门 所 获 得 的 权 益 则 是 相 对 稳 定 的 收 益 出 于 政 策 导 向 支 持, 只 要 私 营 部 门 投 资 者 按 照 协 议 约 定 生 产 电 力, 即 可 从 购 电 方 ( 一 般 为 公 共 部 门 ) 收 取 费 用 ( 根 据 购 电 协 议, 投 资 者 收 取 的 电 价 包 括 :1) 电 力 供 应 费 ( 流 量 收 费 ): 投 资 者 为 向 使 用 电 力 的 公 用 单 位 提 供 其 发 电 站 中 的 电 力 所 收 取 的 费 用, 包 括 修 建 发 电 站 的 资 本 开 支 和 固 定 运 营 开 支 ;2) 电 力 使 用 费 ( 变 量 收 费 ): 投 资 者 向 使 用 电 力 的 公 用 单 位 提 供 电 力 时 收 取 的 发 电 的 边 际 成 本, 主 要 包 括 用 于 发 电 的 燃 料 成 本 ) 在 这 种 模 式 下, 发 电 站 的 所 有 权 往 往 最 终 以 近 乎 无 偿 的 方 式 转 让 至 公 共 部 门 名 下 3 20 世 纪 80 年 代 的 经 济 衰 退 及 第 三 世 界 的 债 务 危 机 导 致 发 展 中 国 家 的 基 础 设 施 项 目 亟 待 资 金 的 投 入 1984 年, 时 任 土 耳 其 总 理 厄 扎 尔 提 出 了 BOT 概 念 并 利 用 于 电 力 供 应, 其 主 要 特 点 是 项 目 通 过 从 私 营 部 门 进 行 融 资, 在 公 共 部 门 的 控 制 之 下 实 现 建 设 - 运 营 - 移 交, 私 营 部 门 的 权 益 仅 是 根 据 协 议 来 经 营 发 电 站 并 从 政 府 部 门 ( 作 为 购 电 方 ) 收 取 费 用 无 论 是 BOO ( 建 设 - 拥 有 - 经 营 ) BOT( 建 设 - 运 营 - 移 交 ) BTO( 建 设 - 移 交 - 运 营 ) 或 DBFO( 设 计 - 建 设 - 融 资 - 运 营 ) 等 模 式, 都 是 为 资 金 缺 失 的 公 共 部 门 提 供 的 融 资 方 式, 都 从 融 资 端 体 现 了 现 代 PPP 模 式 的 特 性 在 这 种 模 式 下, 私 营 部 门 作 为 公 共 部 门 的 代 表 来 进 行 项 目 建 设 并 提 供 服 务, 公 共 部 门 掌 握 在 设 施 服 务 提 供 及 成 本 端 的 控 制 权 在 BOT 模 式 的 影 响 之 下, 现 代 特 许 权 经 营 模 式 及 融 资 手 段 在 1987 年 英 法 隧 道 工 程 及 Dartford 桥 项 目 后 渐 渐 成 熟 起 来, 其 与 购 电 协 议 极 为 相 似, 公 共 部 门 通 过 特 许 权 经 营 协 议 允 许 私 营 部 门 进 行 项 目 的 融 资 建 设, 并 在 一 定 期 限 内 向 道 路 使 用 者 收 费 作 为 收 入 来 源 4 在 此 3 参 见 公 共 部 门 与 私 营 企 业 合 作 模 式 : 政 策 与 融 资 原 则, 耶 斯 考 比 (E.R. Yescombe) 著, 杨 欣 欣 译, 中 国 社 会 科 学 出 版 社, 第 7 页 4 参 见 公 共 部 门 与 私 营 企 业 合 作 模 式 : 政 策 与 融 资 原 则, 耶 斯 考 比 (E.R. Yescombe) 著, 杨 欣 欣 译, 中 国 社 会 科 学 出 版 社, 第 9 页

种 模 式 下, 特 许 经 营 的 时 限 可 由 公 共 部 门 根 据 实 际 情 况 进 行 调 整, 如 意 大 利 都 灵 至 米 兰 高 速 公 路 的 收 费 期 限 本 应 自 2014 年 到 期, 但 由 于 公 司 从 1999 年 开 始 对 公 路 进 行 了 扩 建 改 造, 国 家 许 可 将 收 费 经 营 期 限 延 长 至 2026 年 5 1992 年, 英 国 政 府 宣 布 了 私 营 部 门 融 资 计 划 ( 即 PFI,Private Finance Initiative), 将 私 营 部 门 的 资 金 投 入 公 共 基 础 设 施 如 收 费 公 路 的 建 设 PFI 模 式 下 引 入 了 公 共 部 门 付 费 的 概 念, 即 在 PPA 的 基 础 上 引 入 了 影 子 收 费 由 公 共 主 管 部 门 来 进 行 固 定 计 划 付 费 的 概 念 6 例 如, 对 于 公 路 部 门 来 说, 公 共 主 管 部 门 依 照 固 定 的 ( 每 个 ) 司 机 /( 每 ) 公 里 的 付 款 计 划 来 进 行 支 付 ; 而 在 更 多 的 PFI 项 目 中, 如 学 校 医 院 等 内 在 风 险 不 能 转 移 给 私 营 部 门 的 项 目 下, 私 营 部 门 会 根 据 设 施 的 服 务 供 应 情 况 向 公 共 部 门 收 取 费 用, 在 合 同 期 间 保 证 设 施 可 用 并 提 供 诸 如 维 修 清 洁 和 餐 饮 等 服 务 上 文 我 们 提 到 的 各 个 模 式 均 可 理 解 为 广 义 的 PPP 模 式, 当 然, 除 了 我 们 列 举 的 这 些 模 式 以 外,TOT( 移 交 - 经 营 - 移 交 ) O&M( 运 营 和 维 护 ) MC( 管 理 外 包 ) 等 模 式 也 都 可 以 被 归 为 广 义 的 PPP 模 式, 尽 管 上 述 模 式 在 政 企 的 权 责 界 限 设 施 的 风 险 转 移 收 益 与 收 费 模 式 等 方 面 存 在 差 异 ; 但 是, 政 府 与 企 业 以 合 同 方 式 就 相 关 公 共 设 施 在 建 设 运 营 维 护 管 理 等 方 面 进 行 长 期 合 作 的 特 质 仍 使 该 等 模 式 具 备 了 PPP 模 式 的 基 本 内 涵 ( 三 ) PPP 模 式 在 各 国 的 发 展 与 应 用 经 过 上 述 介 绍, 我 们 大 致 梳 理 出 了 PPP 模 式 的 一 些 典 型 代 表 形 式, 这 些 代 表 形 式 现 在 仍 在 世 界 范 围 内 被 活 跃 地 运 用 着 对 于 PPP 模 式 应 用 最 为 广 泛 和 富 有 经 验 的 国 家 无 疑 是 英 国 虽 然 上 世 纪 80 年 代 PPA 模 式 的 应 用 使 得 民 间 资 本 介 入 政 府 公 共 建 设, 但 英 国 的 公 共 政 策 是 强 烈 反 对 公 共 设 施 私 有 化 的, 在 这 些 规 定 中, 私 营 部 门 的 资 金 只 能 用 于 替 代 公 共 开 支, 并 需 要 证 明 其 高 额 的 私 营 部 门 融 资 成 本 是 合 理 的 经 过 不 懈 努 力, 英 国 在 1992 年 实 行 了 私 营 部 门 融 资 倡 议 (PFI) 推 进 私 营 投 资 提 案 制 度, 引 导 私 营 企 业 参 与 公 共 基 础 建 设 投 资 ;1997 年 财 政 部 接 手 了 PFI 倡 议 的 直 接 控 制 权 并 建 立 财 政 部 特 别 小 组 ; 并 终 于 在 2011 年 由 英 国 财 政 部 设 立 了 基 础 设 施 局 以 全 面 负 5 6 参 见 欧 洲 公 路 特 许 经 营 的 特 点 及 启 示, 周 国 光 俸 芳, 载 于 中 外 公 路 2008 年 01 期 参 见 公 共 部 门 与 私 营 企 业 合 作 模 式 : 政 策 与 融 资 原 则, 耶 斯 考 比 (E.R. Yescombe) 著, 杨 欣 欣 译, 中 国 社 会 科 学 出 版 社, 第 11 页

责 PPP 项 目 目 前, 英 国 PPP 项 目 的 价 值 和 数 量 约 占 到 全 球 的 三 分 之 一, 自 1987 年 至 2012 年, 共 批 准 PPP 项 目 730 个, 运 营 金 额 达 540 亿 英 镑 7 在 英 国,PFI 项 目 中 大 部 分 是 由 地 方 政 府 实 施, 中 央 政 府 支 付 服 务 费, 这 些 资 金 被 称 为 PFI 信 贷 资 金 8 由 于 英 国 的 PPP 项 目 大 多 使 用 PFI 模 式, 而 PFI 模 式 是 以 设 施 的 可 供 使 用 性 作 为 基 础 的, 因 此 其 PPP 实 践 更 多 地 集 中 在 交 通 运 输 卫 生 国 防 教 育 及 保 障 房 等 公 共 部 门 长 期 或 永 久 持 有 的 服 务 设 施 领 域 美 国 的 PPP 模 式 则 主 要 应 用 于 供 水 和 废 水 处 理 部 门 监 狱 部 门 交 通 运 输 及 保 障 性 住 房 供 水 和 废 水 处 理 部 门 监 狱 部 门 及 交 通 运 输 部 门 均 采 用 专 营 权 模 式 ( 类 特 许 权 经 营 模 式 ) 并 以 州 或 联 邦 立 法 的 形 式 ( 如 1991 年 地 面 联 运 法 1998 年 交 通 基 础 设 施 融 资 和 创 新 法 ) 鼓 励 私 营 部 门 提 供 融 资 支 持 除 此 之 外, 值 得 一 提 的 是, 美 国 在 保 障 房 的 建 设 模 式 方 面 尤 为 独 特 : 由 政 府 出 资, 而 由 私 营 部 门 最 终 取 得 项 目 的 所 有 权 于 保 障 房 建 设 项 目 来 说, 在 融 资 端, 资 金 来 源 大 约 1/3 为 地 方 政 府 软 性 贷 款 ( 成 本 极 低 或 无 成 本 ),1/2 为 私 营 部 门 权 益 资 本, 并 有 少 部 分 的 银 行 贷 款 与 基 金 会 捐 款 在 风 险 转 移 端, 由 于 项 目 最 终 的 风 险 将 移 交 至 私 营 部 门 手 中, 且 软 性 贷 款 或 税 收 抵 扣 政 策 的 对 价 一 般 为 在 政 府 部 门 要 求 下 由 私 营 部 门 提 供 15 年 至 55 年 的 保 障 房 服 务, 因 此 私 营 部 门 将 承 担 长 期 的 持 续 性 的 项 目 运 营 责 任 及 风 险 一 旦 政 府 规 定 的 保 障 房 服 务 期 届 满, 根 据 私 营 部 门 的 性 质 及 其 他 因 素, 短 期 保 障 房 将 可 能 成 为 受 到 政 府 补 贴 的 长 期 保 障 房 9 该 种 PPP 模 式 并 非 死 板 地 将 公 私 部 门 之 间 划 出 清 晰 界 限, 而 是 由 公 共 部 门 私 营 部 门 其 他 非 营 利 性 组 织 之 间 发 挥 各 自 优 势, 以 弹 性 的 时 限 - 风 险 - 收 益 三 角 平 衡 机 制 达 到 社 会 资 源 的 利 用 最 大 化 除 了 欧 美 各 国, 菲 律 宾 日 韩 印 度 马 来 西 亚 印 度 尼 西 亚 澳 大 利 亚 等 国 家 的 PPP 模 式 应 用 与 项 目 开 展 也 存 在 各 具 特 色 的 经 验 与 管 理 规 制 模 式 例 如, 在 20 世 纪 末 期, 韩 国 在 其 1999 年 基 础 设 施 领 域 私 营 部 门 参 与 法 (Private Participation in Infrastructure Act, PPI) 的 基 础 上 取 得 了 世 界 银 行 的 技 术 协 助, 进 而 引 入 了 提 高 采 购 过 程 中 透 明 度 的 法 律 法 规, 从 而 加 强 了 PPI 在 政 府 采 购 项 目 的 应 用 PPI 项 目 的 一 大 特 点 即 是 在 私 营 企 业 收 益 方 面, 公 共 部 门 承 诺 最 低 收 入 担 保, 并 由 韩 国 基 础 设 施 信 用 担 保 基 金 7 参 见 CMIC 财 经 研 究 所 CMIC: 借 鉴 英 国 经 验 助 推 我 国 PPP 模 式 发 展, http://www.ccidreport.com/market/article/content/3698/201407/535524.html, 最 后 访 问 时 间 2014 年 12 月 25 日, 8 参 见 公 共 部 门 与 私 营 企 业 合 作 模 式 : 政 策 与 融 资 原 则, 耶 斯 考 比 (E.R. Yescombe) 著, 杨 欣 欣 译, 中 国 社 会 科 学 出 版 社, 第 45 页 9 美 国 社 会 组 织 提 供 公 共 服 务 ( 保 障 房 ) 调 研 ( 十 五 ), 马 秀 莲, 国 家 行 政 学 院 社 会 和 文 化 教 研 部, http://formaxmarket.com/market/article?id=185957&lang=vn, 最 后 访 问 时 间 2014 年 12 月 25 日

(KICCF) 等 提 供 担 保 基 金 10 这 类 担 保 使 得 大 型 的 韩 国 建 筑 公 司 在 市 场 中 占 有 绝 对 控 制 地 位, 抑 制 了 市 场 竞 争 ; 然 而, 不 可 否 认 的 是, 担 保 基 金 在 推 进 韩 国 PPP 项 目 发 展 中 发 挥 了 强 大 助 力 再 如, 印 度 尼 西 亚 的 PPP 项 目 管 理 主 要 由 国 家 规 划 局 财 政 部 经 济 事 务 协 调 部 加 快 基 础 设 施 建 设 政 策 委 员 会 负 责, 其 中 国 家 规 划 局 主 要 承 担 PPP 的 发 展 职 责 及 项 目 评 估 职 责 以 决 定 政 府 提 供 资 助 的 必 要 性 ; 财 政 部 负 责 主 要 管 理 政 府 投 资 ; 加 快 基 础 设 施 建 设 政 策 委 员 会 负 责 基 础 设 施 建 设 部 门 的 政 策 协 调 项 目 审 核 职 能 ; 经 济 事 务 协 调 部 负 责 各 部 门 间 的 跨 部 政 策 协 调 11 即 便 有 如 此 分 工 明 确 的 职 能 部 门, 政 府 机 构 的 协 调 依 旧 存 在 问 题, 其 中 缺 乏 标 准 化 具 有 法 律 约 束 力 的 体 制 和 决 策 体 系 是 最 大 的 问 题 12 列 举 了 前 述 各 国 的 PPP 模 式 之 后, 我 们 发 现 了 一 个 有 趣 的 问 题 : 即 政 府 公 共 部 门 需 要 为 PPP 项 目 提 供 政 策 与 财 务 的 双 重 支 持, 这 种 支 持 可 以 是 担 保 承 诺 税 费 优 惠 或 其 他 政 策 优 惠 ; 而 公 共 部 门 在 决 定 是 否 批 准 项 目 并 使 其 纳 入 公 共 预 算 时, 则 需 要 考 虑 很 多 相 关 因 素, 其 中 最 为 现 实 的 一 点 是 财 务 会 计 考 虑 例 如, 欧 盟 统 计 局 在 参 考 使 用 联 合 国 国 民 会 计 制 度 (United Nations system of National Accounts, SNA) 的 基 础 上 通 过 整 体 考 虑 评 估 以 决 定 在 资 产 负 债 表 中 应 如 何 处 理 PPP 项 目 13 尽 管 这 属 于 公 共 部 门 决 策 层 面 的 问 题, 但 是, 这 种 评 估 机 制 仍 可 以 作 为 衡 量 PPP 模 式 的 应 用 价 值 的 维 度 之 一 二 PPP 模 式 在 中 国 ( 一 ) PPP 模 式 在 中 国 的 早 期 发 展 1. PPP 模 式 的 早 期 立 法 1) 1990 年 -2000 年 : 试 点 时 期 10 2004 年 中 国 担 保 论 坛 上, 韩 国 信 用 担 保 基 金 国 际 事 务 部 总 经 理 朴 昌 日 发 表 了 主 题 为 韩 国 信 用 担 保 基 金 的 信 用 保 证 业 务 及 其 对 韩 国 国 民 经 济 的 影 响 的 演 讲 中 提 到, 韩 国 的 担 保 基 金 在 刺 激 经 济 增 长, 为 融 资 提 供 便 利 和 支 持 对 韩 国 社 会 产 生 的 巨 大 推 进 与 影 响,http://finance.qianlong.com/26/2004/10/27/180@2343845.htm, 最 后 访 问 时 间 2014 年 12 月 25 日 11 亚 洲 国 家 如 何 实 施 PPP, 中 国 财 经 报 网, http://www.cfen.com.cn/web/meyw/2014-06/05/content_1091439.htm, 最 后 访 问 时 间 2014 年 12 月 25 日 12 亚 洲 国 家 如 何 实 施 PPP, 中 国 财 经 报 网, http://www.cfen.com.cn/web/meyw/2014-06/05/content_1091439.htm, 最 后 访 问 时 间 2014 年 12 月 25 日 13 参 见 公 共 部 门 与 私 营 企 业 合 作 模 式 : 政 策 与 融 资 原 则, 耶 斯 考 比 (E.R. Yescombe) 著, 杨 欣 欣 译, 中 国 社 会 科 学 出 版 社, 第 83 页

根 据 亚 洲 开 发 银 行 专 题 报 导, 早 在 上 世 纪 90 年 代,PPP 模 式 便 开 始 在 中 国 发 展 14 在 这 一 时 期, 随 着 PPP 模 式 在 国 际 上 的 广 泛 应 用, 其 概 念 被 迅 速 引 入 中 国, 并 进 入 试 点 发 展 的 时 15 期 1994 年 是 BOT 试 点 项 目 的 起 点, 国 家 计 委 共 选 择 5 个 BOT 试 点 项 目 ; 各 个 地 方 政 府 也 相 继 推 出 了 一 些 PPP 项 目 在 这 一 时 期, PPP 模 式 主 要 应 用 于 电 力 自 来 水 污 水 燃 气 大 桥 区 域 开 发 等 领 域 16 2) 2000 年 -2010 年 : 初 步 发 展 时 期 2002 年, 中 共 十 六 大 提 出 中 国 社 会 主 义 市 场 经 济 体 制 已 经 初 步 建 立, 市 场 在 资 源 配 置 中 发 挥 基 础 性 作 用 在 此 背 景 下, 建 设 部 2002 年 底 出 台 关 于 加 快 市 政 公 用 行 业 市 场 化 进 程 的 意 见 ( 建 城 [2002]272 号 ),2004 年 推 出 市 政 公 用 事 业 特 许 经 营 管 理 办 法 ( 建 设 部 令 第 126 号 ); 各 地 也 陆 续 出 台 了 相 应 的 特 许 经 营 条 例 随 着 国 家 以 及 地 方 对 于 特 许 经 营 相 关 立 法 的 逐 步 完 善, 从 2003 年 开 始, 各 地 的 PPP 项 目 大 量 上 马, 其 中 最 多 的 是 污 水 处 理 项 目, 以 及 自 来 水 地 铁 新 城 开 发 区 燃 气 路 桥 项 目 但 是, 由 于 项 目 规 范 性 不 足 等 原 因, 也 出 现 了 一 些 失 败 的 案 例, 例 如 2007 年 的 西 安 自 来 水 市 场 化 改 革, 由 于 部 分 反 对 意 见, 西 安 自 来 水 公 司 的 PPP 模 式 改 革 最 终 半 途 而 废 17 2. PPP 模 式 的 早 期 实 践 1) 泉 州 刺 桐 大 桥 项 目 18 项 目 基 本 情 况 项 目 进 程 特 点 投 资 主 体 1994 年 初 启 动,1996 年 通 车 被 称 为 中 国 本 土 民 间 资 本 第 一 个 参 与 的 PPP 项 目 泉 州 市 名 流 路 桥 投 资 开 发 股 份 有 限 公 司 14 促 进 中 国 PPP 发 展 的 建 议 亚 行 专 题 报 告 之 一, 网 站 链 接 http://www.cfen.com.cn/web/meyw/2014-07/08/content_1103857.htm, 最 后 访 问 时 间 2014 年 12 月 25 日 15 广 西 来 宾 B 电 厂 成 都 第 六 水 厂 广 东 电 白 高 速 公 路 武 汉 军 山 长 江 大 桥 和 长 沙 望 城 电 厂 16 80 个 示 范 项 目 之 后 财 政 部 再 力 推 PPP 模 式, 网 站 链 接 http://jingji.21cbh.com/2014/9-26/0mmda2ntffmtmxmja0ma.html, 最 后 访 问 时 间 2014 年 12 月 25 日 17 80 个 示 范 项 目 之 后 财 政 部 再 力 推 PPP 模 式, 网 站 链 接 http://jingji.21cbh.com/2014/9-26/0mmda2ntffmtmxmja0ma.html, 最 后 访 问 时 间 2014 年 12 月 25 日 18 内 地 首 个 PPP 项 目 调 查 : 刺 桐 大 桥 刺 痛 了 谁?, 网 站 链 接 http://www.nbd.com.cn/articles/2014-07-30/852529.html, 最 后 访 问 时 间 2014 年 12 月 25 日

(1) 泉 州 市 名 流 路 桥 投 资 开 发 股 份 有 限 公 司 为 刺 桐 大 桥 出 资 人, 以 出 资 额 为 限 承 担 有 限 责 任, 以 公 司 未 来 的 收 益 和 资 产 作 为 融 资 的 基 操 作 模 式 础, 全 权 负 责 大 桥 的 建 设 资 本 注 入 和 经 营 管 理 等 一 系 列 重 大 决 策 (2) 根 据 与 政 府 协 商 制 定 的 收 费 方 式 及 收 费 标 准 对 大 桥 使 用 者 进 行 收 费, 直 至 特 许 经 营 期 结 束 为 止, 期 间 所 获 得 的 收 益 归 名 流 路 桥 公 司 支 配 项 目 中 出 现 的 问 题 第 一, 项 目 中 政 企 关 系 不 平 等 本 项 目 中 依 靠 简 单 的 红 头 文 件 替 代 了 契 约, 项 目 没 有 全 套 的 契 约 设 计, 在 这 种 安 排 下, 本 来 是 政 企 之 间 的 合 作 伙 伴 关 系 却 演 变 成 了 企 业 与 政 府 之 间 高 低 不 对 等 的 博 弈, 导 致 项 目 后 续 安 排 无 法 继 续 第 二, 项 目 预 期 的 投 资 回 报 难 以 实 现 首 先, 投 资 回 报 被 分 流 本 项 目 之 后 政 府 又 新 修 了 7 座 免 费 通 过 的 大 桥, 极 大 地 分 流 了 过 客, 影 响 了 刺 桐 大 桥 的 投 资 回 报 再 者, 投 资 期 限 受 限 制 根 据 国 务 院 2004 年 收 费 公 路 管 理 条 例 ( 国 务 院 令 第 417 号 ), 经 营 性 的 收 费 公 路 收 费 期 限 则 不 得 超 过 25 年 ( 国 家 确 定 的 中 西 部 省 自 治 区 直 辖 市 的 经 营 性 公 路 收 费 期 限, 最 长 不 得 超 过 30 年 ) 刺 桐 大 桥 若 按 照 当 时 规 定 的 30 年 经 营 期 限 进 行 收 费 经 营, 则 会 超 出 国 家 规 定 5 年, 但 如 果 提 前 停 止 收 费, 又 会 导 致 投 资 回 报 受 损, 致 使 项 目 处 于 极 其 尴 尬 的 位 置 2) 鸟 巢 项 目 19 项 目 基 本 情 况 时 间 特 点 2002 年 开 始 邀 请 招 标,2003 年 9 月 设 立 项 目 公 司 高 科 技 投 资 体 量 大 政 策 扶 持 多 北 京 市 国 有 资 产 经 营 有 限 责 任 公 司 作 为 公 共 部 门, 中 国 中 信 集 团 公 司 联 合 投 资 主 体 体 ( 中 国 中 信 集 团 公 司 65% 北 京 城 建 集 团 有 限 公 司 30%; 美 国 金 州 控 股 集 团 有 限 公 司 5%) 作 为 私 营 部 门 操 作 模 式 北 京 市 政 府 授 权 北 京 市 国 有 资 产 经 营 有 限 责 任 公 司 作 为 项 目 公 司 的 一 方 19 2008 年 北 京 奥 运 会 国 家 体 育 场 ( 鸟 巢 )BOT 项 目, 载 于 欧 亚 基 础 设 施 公 私 合 作 (PPP) 案 例 分 析, 欧 亚 PPP 联 络 网 (EU-Asia PPP Network) 编 著, 王 守 清 主 译, 辽 宁 科 学 技 术 出 版 社, 第 194 页 - 第 229 页

发 起 人, 履 行 58% 的 投 资 责 任, 其 余 的 42% 由 私 营 部 门 即 中 国 中 信 集 团 公 司 联 合 体 进 行 融 资 公 共 部 门 和 私 营 部 门 共 同 组 建 项 目 公 司 负 责 本 项 目 的 融 资 建 造 运 营 维 护, 并 在 30 年 特 许 权 期 满 后 移 交 给 北 京 市 政 府 项 目 公 司 将 独 自 享 有 项 目 的 一 切 商 业 利 益, 但 同 时 必 须 承 担 因 项 目 而 产 生 的 一 切 损 失 项 目 特 点 第 一, 本 项 目 具 有 较 强 的 政 策 优 势 北 京 市 颁 布 了 一 系 列 政 府 条 例, 为 鸟 巢 项 目 提 供 鼓 励 措 施 例 如,2006 年 3 月 1 日, 北 京 市 人 民 代 表 大 会 常 务 委 员 会 颁 布 了 北 京 市 城 市 基 础 设 施 特 许 经 营 条 例 ( 北 京 市 人 大 常 委 会 公 告 第 42 号 ); 2006 年 9 月 1 日 北 京 市 发 改 委 颁 布 了 北 京 市 城 市 基 础 设 施 特 许 经 营 者 招 标 投 标 程 序 性 规 定 ( 京 发 改 (2006)1180 号 ) 第 二, 项 目 收 益 多 元 化 根 据 资 料 显 示, 项 目 公 司 可 以 通 过 广 告 收 益 赞 助 经 销 权 商 业 空 间 租 赁 门 票 销 售 运 动 会 和 表 演 会 活 动 以 及 冠 名 权 等 方 式 获 得 不 同 的 收 益, 多 元 化 收 益 也 有 利 于 保 障 投 资 回 报 3. 小 结 就 PPP 模 式 在 中 国 的 早 期 发 展, 我 们 认 为, 主 要 存 在 以 下 问 题 : 第 一, 立 法 层 面 缺 乏 规 范 体 系 首 先, 国 家 层 面 缺 乏 关 于 PPP 模 式 的 较 高 层 级 的 法 律 规 范, 致 使 PPP 模 式 缺 乏 强 有 力 的 法 律 依 据 ; 再 者, 低 层 级 的 法 规 条 例 之 间 还 存 在 多 个 冲 突, 致 使 在 具 体 实 施 过 程 中 缺 乏 执 行 力 ; 最 后, 在 PPP 模 式 的 发 展 过 程 中 各 地 方 政 府 相 继 出 台 具 有 浓 厚 的 地 方 保 护 主 义 的 法 规 条 例, 也 严 重 限 制 了 PPP 模 式 的 发 展 第 二, 实 践 层 面 缺 乏 契 约 精 神 早 期 PPP 项 目 的 特 殊 性 无 疑 使 其 能 够 获 得 政 府 的 大 力 支 持 以 及 开 发 建 设 中 的 政 策 倾 斜, 但 是, 仅 依 靠 政 府 出 具 的 政 策 性 文 件 及 批 复 就 开 展 项 目, 而 没 有 进 行 科 学 的 论 证 建 立 完 善 的 合 同 体 系, 这 样 的 PPP 运 行 模 式 下, 一 旦 出 现 政 府 换 届 政 策 调 整 或 者 运 营 不 善 等 情 形, 项 目 便 陷 入 泥 潭 无 法 继 续 究 其 原 因, 我 们 认 为, 还 是 在 于 在 当 时 的 中 国 缺 乏 完 善 的 立 法 规 范 和 科 学 的 契 约 精 神, 初 期 的 粗 放 式 发 展 如 果 没 有 完 善 的 国 家 地 方 以 及 行 业 的 规 范 进 行 规 制, 那 么,PPP 模 式 将 很 难 作 为 一 项 成 熟 而 完 善 的 模 式 在 全 国 范 围 内 广 泛 推 广 和 长 期 发 展

( 二 ) 2010 年 之 后 :PPP 模 式 发 展 的 新 局 面 1. PPP 模 式 的 黄 金 时 代 中 国 城 镇 化 经 过 十 几 年 高 速 发 展, 产 生 了 诸 多 问 题 : 土 地 财 政 饱 受 批 评 ; 地 方 债 务 急 剧 增 加 ; 环 境 问 题 日 益 凸 显 在 此 背 景 下, 在 财 政 部 的 大 力 推 动 下, 自 2013 年 下 半 年 开 始, PPP 模 式 成 为 热 门 话 题, 中 央 政 府 鼓 励 社 会 资 本 以 PPP 模 式 的 方 式 参 与 基 础 设 施 和 公 共 服 务 设 施 的 投 资 和 运 营, 与 此 同 时, 国 家 层 面 以 及 各 地 方 有 关 PPP 模 式 的 相 关 法 规 或 政 策 也 相 继 出 台,PPP 模 式 在 中 国 的 发 展 进 入 黄 金 时 代 1) 国 家 层 面 日 期 机 关 事 项 核 心 要 点 中 共 中 提 出 允 许 社 会 资 本 通 过 特 许 经 营 2013.11.12 央 十 八 届 三 中 通 过 中 共 中 央 关 于 全 面 深 化 改 革 若 干 重 大 问 题 的 决 定 等 方 式 参 与 城 市 基 础 设 施 投 资 和 运 营, 让 市 场 在 资 源 配 置 过 程 中 发 全 会 挥 决 定 性 作 用 2014.5.18 发 改 委 2014.5.25 财 政 部 2014.8.22 发 改 委 发 布 国 家 发 展 改 革 委 关 于 发 布 首 批 基 础 设 施 等 领 域 鼓 励 社 会 投 资 项 目 的 通 知 ( 发 改 基 础 [2014]981 号 ) 财 政 部 成 立 政 府 和 社 会 资 本 合 作 (PPP) 工 作 领 导 小 组 官 方 网 站 发 布 2014 年 全 国 发 展 改 革 系 统 法 制 宣 传 教 育 工 作 暨 法 治 机 关 建 设 实 施 意 见 20 推 出 首 批 80 个 引 入 社 会 资 本 的 基 础 设 施 建 设 示 范 项 目 财 政 部 副 部 长 王 保 安 担 任 领 导 小 组 组 长, 金 融 司 经 建 司 条 法 司 预 算 司 国 际 司 中 国 清 洁 发 展 机 制 基 金 管 理 中 心 相 关 负 责 人 为 成 员 文 中 载 明 : 基 础 设 施 和 公 用 事 业 特 许 经 营 法 的 立 法 工 作 取 得 新 突 破 20 网 站 链 接 :http://fgs.ndrc.gov.cn/zttp/fzjgjshd/zybs/201408/t20140822_623150.html, 最 后 访 问 时 间 2014 年 12 月 25 日

2014.9.21 财 政 部 2014.9.21 国 务 院 2014.9.24 财 政 部 2014.10.23 财 政 部 2014.10.24 国 务 院 2014.11.16 国 务 院 财 政 部 长 楼 继 伟 在 G21 财 长 和 央 行 行 长 会 议 上 着 力 推 介 PPP 模 式 发 布 国 务 院 关 于 加 强 地 方 政 府 性 债 务 管 理 的 意 见 ( 国 发 [2014]43 号 ) 发 布 财 政 部 关 于 推 广 运 用 政 府 和 社 会 资 本 合 作 模 式 有 关 问 题 的 通 知 ( 财 金 [2014]76 号 ) 财 政 部 关 于 印 发 < 地 方 政 府 存 量 债 务 纳 入 预 算 管 理 清 理 甄 别 办 法 > 的 通 知 ( 财 预 [2014]351 号 ) 国 务 院 总 理 李 克 强 10 月 24 日 主 持 召 开 国 务 院 常 务 会 议 发 布 国 务 院 关 于 创 新 重 点 领 域 投 融 资 机 制 鼓 励 社 会 投 资 的 指 导 意 21 基 础 设 施 投 资 是 此 次 财 长 会 讨 论 的 重 点, 各 方 同 意 应 进 一 步 通 过 PPP 等 融 资 方 式 吸 引 长 期 融 资 撬 动 民 间 资 本, 解 决 目 前 亚 太 地 区 巨 大 的 基 础 设 施 融 资 缺 口 建 立 规 范 的 地 方 政 府 举 债 融 资 机 制, 鼓 励 社 会 资 本 通 过 特 许 经 营 等 方 式, 参 与 城 市 基 础 设 施 等 有 一 定 收 益 的 公 益 性 事 业 投 资 和 运 营 首 次 在 国 家 层 面 上, 以 系 统 性 的 部 门 规 范 性 文 件 的 形 式 提 出 PPP 模 式 发 展 的 制 度 体 系 (1) 认 真 甄 别 筛 选 融 资 平 台 公 司 存 量 项 目, 对 适 宜 开 展 政 府 与 社 会 资 本 合 作 (PPP) 模 式 的 项 目, 要 大 力 推 广 PPP 模 式 (2) 财 政 部 门 商 有 关 部 门 对 地 方 政 府 负 有 偿 还 责 任 的 存 量 债 务 进 行 逐 笔 甄 别 其 中 :( 一 ) 通 过 PPP 模 式 转 化 为 企 业 债 务 的, 不 纳 入 政 府 债 务 提 到 新 型 城 镇 化 建 设 解 决 钱 的 问 题 两 种 方 式 : 其 一 为 发 行 债 券 ; 其 二 要 以 创 新 方 式 吸 引 民 间 资 本 投 资 经 营 在 生 态 水 利 基 础 设 施 交 通 能 源 信 息 和 民 用 空 间 基 础 设 施 21 网 站 链 接 :http://stock.jrj.com.cn/2014/10/23101818220385.shtml, 最 后 访 问 时 间 2014 年 12 月 25 日

见 ( 国 发 [2014]60 号 ) 社 会 事 业 等 领 域 鼓 励 社 会 资 本 特 2014.12.4 财 政 部 2014.12.4 财 政 部 2014.12.4 发 改 委 发 布 关 于 政 府 和 社 会 资 本 合 作 示 范 项 目 实 施 有 关 问 题 的 通 知 ( 财 金 2014 112 号 ) 发 布 政 府 和 社 会 资 本 合 作 模 式 操 作 指 南 ( 试 行 ) ( 财 金 2014 113 号 ) 发 布 国 家 发 展 改 革 委 关 于 开 展 政 府 和 社 会 资 本 合 作 的 指 导 意 见 ( 发 改 投 资 [2014]2724 号 ) 附 件 : 1 PPP 项 目 进 展 情 况 按 月 报 送 制 度 2 政 府 和 社 会 资 本 合 作 项 目 通 用 合 同 指 南 别 是 民 间 资 本 参 与 投 资 确 定 30 个 PPP 示 范 项 目, 其 中, 新 建 项 目 8 个, 地 方 融 资 平 台 公 司 存 量 项 目 22 个, 涉 及 资 金 1800 亿 元 对 于 社 会 资 本 的 定 义 PPP 模 式 的 范 围 PPP 适 用 范 围 具 体 操 作 流 程 等 作 出 了 规 定 提 出 : 开 展 政 府 和 社 会 资 本 合 作 (PPP) 模 式, 有 利 于 创 新 投 融 资 机 制, 拓 宽 社 会 资 本 投 资 渠 道, 增 强 经 济 增 长 内 生 动 力 2) 地 方 层 面 时 间 省 份 法 规 名 称 2014.6.4 及 2014.9.29 安 徽 省 安 徽 省 人 民 政 府 关 于 加 强 城 市 基 础 设 施 建 设 的 实 施 意 见 ( 皖 政 [2014]46 号 ) 安 徽 省 城 市 基 础 设 施 领 域 PPP 模 式 操 作 指 南 2014.6.30 四 川 省 2014.8.1 陕 西 省 2014.9.6 福 建 省 四 川 省 人 民 政 府 办 公 厅 关 于 进 一 步 做 好 稳 定 和 扩 大 投 资 工 作 的 意 见 ( 川 办 发 [2014]61 号 ) 陕 西 省 人 民 政 府 办 公 厅 转 发 省 住 房 城 乡 建 设 厅 等 部 门 关 于 鼓 励 社 会 资 本 参 与 城 市 基 础 设 施 建 设 意 见 的 通 知 ( 陕 政 办 发 [2014]114 号 ) 福 建 省 人 民 政 府 关 于 推 广 政 府 和 社 会 资 本 合 作 (PPP) 试 点 的 指 导 意 见 ( 闽 政 [2014]47 号 ) 2014.12.22 湖 南 省 湖 南 省 财 政 厅 关 于 推 广 运 用 政 府 和 社 会 资 本 合 作 模 式 的 指 导 意 见

( 湘 财 金 [2014]49 号 ) 2. PPP 模 式 的 最 新 立 法 解 读 1) PPP 模 式 的 基 本 法 律 框 架 PPP 模 式 的 定 义 : 国 家 发 展 改 革 委 关 于 开 展 政 府 和 社 会 资 本 合 作 的 指 导 意 见 中 明 确 指 出, 政 府 和 社 会 资 本 合 作 (PPP) 模 式 是 指 政 府 为 增 强 公 共 产 品 和 服 务 供 给 能 力 提 高 供 给 效 率, 通 过 特 许 经 营 购 买 服 务 股 权 合 作 等 方 式, 与 社 会 资 本 建 立 的 利 益 共 享 风 险 分 担 及 长 期 合 作 关 系 PPP 模 式 的 基 本 操 作 模 式 : 财 政 部 关 于 推 广 运 用 政 府 和 社 会 资 本 合 作 模 式 有 关 问 题 的 通 知 中 指 出, 由 社 会 资 本 承 担 设 计 建 设 运 营 维 护 基 础 设 施 的 大 部 分 工 作, 并 通 过 使 用 者 付 费 及 必 要 的 政 府 付 费 获 得 合 理 投 资 回 报 ; 政 府 部 门 负 责 基 础 设 施 及 公 共 服 务 价 格 和 质 量 监 管, 以 保 证 公 共 利 益 最 大 化 2) PPP 模 式 下 的 若 干 核 心 问 题 政 府 ( 项 目 实 施 机 构 ) 根 据 国 家 发 展 改 革 委 关 于 开 展 政 府 和 社 会 资 本 合 作 的 指 导 意 见, ( 二 ) 明 确 实 施 主 体 按 照 地 方 政 府 的 相 关 要 求, 明 确 相 应 的 行 业 管 理 部 门 事 业 单 位 行 业 运 营 公 司 或 其 他 相 关 机 构, 作 为 政 府 授 权 的 项 目 实 施 机 构, 在 授 权 范 围 内 负 责 PPP 项 目 的 前 期 评 估 论 证 实 施 方 案 编 制 合 作 伙 伴 选 择 项 目 合 同 签 订 项 目 组 织 实 施 以 及 合 作 期 满 移 交 等 工 作 据 此, 我 们 认 为,PPP 模 式 中 政 府 方 没 有 具 体 的 限 制, 行 业 管 理 部 门 事 业 单 位 行 业 运 营 公 司 或 其 他 相 关 机 构 均 有 可 能 成 为 PPP 项 目 的 实 施 机 构, 具 体 还 需 参 考 地 方 的 相 关 规 定 社 会 企 业 ( 合 作 伙 伴 ) 根 据 财 政 部 关 于 推 广 运 用 政 府 和 社 会 资 本 合 作 模 式 有 关 问 题 的 通 知, ( 三 ) 规 范 选 择 项 目 合 作 伙 伴 地 方 各 级 财 政 部 门 要 会 同 行 业 主 管 部 门, 按 照 政 府 采 购 法 及 有 关 规 定, 依 法 选 择 项 目 合 作 伙 伴 要 综 合 评 估 项 目 合 作 伙 伴 的 专 业 资 质 技 术 能 力 管 理 经 验 和 财 务 实 力 等 因 素, 择 优 选 择 诚 实 守 信 安 全 可 靠 的 合 作 伙 伴, 并 按 照 平 等 协 商 原 则 明 确 政

府 和 项 目 公 司 间 的 权 利 与 义 务 可 邀 请 有 意 愿 的 金 融 机 构 及 早 进 入 项 目 磋 商 进 程 根 据 国 家 发 展 改 革 委 关 于 开 展 政 府 和 社 会 资 本 合 作 的 指 导 意 见 指 出, ( 三 ) 伙 伴 选 择 实 施 方 案 审 查 通 过 后, 配 合 行 业 管 理 部 门 项 目 实 施 机 构, 按 照 招 标 投 标 法 政 府 采 购 法 等 法 律 法 规, 通 过 公 开 招 标 邀 请 招 标 竞 争 性 谈 判 等 多 种 方 式, 公 平 择 优 选 择 具 有 相 应 管 理 经 验 专 业 能 力 融 资 实 力 以 及 信 用 状 况 良 好 的 社 会 资 本 作 为 合 作 伙 伴 根 据 前 述 规 定, 我 们 理 解, 选 择 PPP 项 目 下 的 社 会 资 本 时 需 要 注 意 以 下 两 点 : 第 一, 以 招 标 投 标 法 政 府 采 购 法 为 主 要 法 律 依 据, 采 取 公 开 招 标 邀 请 招 标 竞 争 性 谈 判 等 多 种 方 式 进 行 选 择 ; 第 二, 考 虑 到 项 目 的 复 杂 性 和 专 业 性, 因 此, 需 要 综 合 评 估 主 体 素 质, 其 中, 专 业 资 质 技 术 能 力 管 理 经 验 以 及 融 资 能 力 信 用 状 况 等 因 素 都 是 考 核 的 范 围, 以 确 保 其 能 够 承 担 整 个 项 目 的 运 营 管 理 职 能 项 目 范 围 根 据 财 政 部 关 于 推 广 运 用 政 府 和 社 会 资 本 合 作 模 式 有 关 问 题 的 通 知, ( 二 ) 确 定 示 范 项 目 范 围 适 宜 采 用 政 府 和 社 会 资 本 合 作 模 式 的 项 目, 具 有 价 格 调 整 机 制 相 对 灵 活 市 场 化 程 度 相 对 较 高 投 资 规 模 相 对 较 大 需 求 长 期 稳 定 等 特 点 各 级 财 政 部 门 要 重 点 关 注 城 市 基 础 设 施 及 公 共 服 务 领 域, 如 城 市 供 水 供 暖 供 气 污 水 和 垃 圾 处 理 保 障 性 安 居 工 程 地 下 综 合 管 廊 轨 道 交 通 医 疗 和 养 老 服 务 设 施 等, 优 先 选 择 收 费 定 价 机 制 透 明 有 稳 定 现 金 流 的 项 目 根 据 国 家 发 展 改 革 委 关 于 开 展 政 府 和 社 会 资 本 合 作 的 指 导 意 见, ( 一 ) 项 目 适 用 范 围 PPP 模 式 主 要 适 用 于 政 府 负 有 提 供 责 任 又 适 宜 市 场 化 运 作 的 公 共 服 务 基 础 设 施 类 项 目 燃 气 供 电 供 水 供 热 污 水 及 垃 圾 处 理 等 市 政 设 施, 公 路 铁 路 机 场 城 市 轨 道 交 通 等 交 通 设 施, 医 疗 旅 游 教 育 培 训 健 康 养 老 等 公 共 服 务 项 目, 以 及 水 利 资 源 环 境 和 生 态 保 护 等 项 目 均 可 推 行 PPP 模 式 各 地 的 新 建 市 政 工 程 以 及 新 型 城 镇 化 试 点 项 目, 应 优 先 考 虑 采 用 PPP 模 式 建 设 关 于 PPP 模 式 的 适 用 项 目 范 围 一 直 是 各 方 关 注 的 焦 点, 根 据 前 述 规 定, 我 们 理 解, 虽 然 适 用 采 用 PPP 模 式 的 项 目 规 定 较 为 模 糊 暂 无 明 确 的 限 制, 但 是 ( 城 市 ) 基 础 设 施 及 公 共 服 务 设 施 领 域 是 近 期 财 政 部 发 改 委 相 关 立 法 中 所 重 点 关 注 和 积 极 推 荐 的 PPP 模 式 应 用 领 域 ( 注 : 据 此, 本 团 队 也 提 出 了 在 PPP 模 式 下, 将 土 地 一 级 开 发 与 基 础 设 施 及 公 共 服 务 设 施 建 设 / 运 营 相 结 合 的 土 地 综 合 开 发 项 目 (CLDP) 模 式, 详 见 本 文 第 三 部 分 )

项 目 类 型 根 据 国 家 发 展 改 革 委 关 于 开 展 政 府 和 社 会 资 本 合 作 的 指 导 意 见 的 相 关 规 定,PPP 项 目 主 要 可 以 分 为 以 下 三 类 : 序 号 项 目 特 征 操 作 模 式 政 府 支 持 1 经 营 性 项 目 具 有 明 确 的 收 费 基 础, 并 且 经 营 收 费 能 够 完 全 覆 盖 投 资 成 本 可 通 过 政 府 授 予 特 许 经 营 权, 采 用 建 设 运 营 移 交 (BOT) 建 设 拥 有 运 营 移 交 (BOOT) 等 模 式 推 进 要 依 法 放 开 相 关 项 目 的 建 设 运 营 市 场, 积 极 推 动 自 然 垄 断 行 业 逐 步 实 行 特 许 经 营 2 准 经 营 性 项 目 经 营 收 费 不 足 以 覆 盖 投 资 成 本 需 政 府 补 贴 部 分 资 金 或 资 源 可 通 过 政 府 授 予 特 许 经 营 权 附 加 部 分 补 贴 或 直 接 投 资 参 股 等 措 施, 采 用 建 设 运 营 移 交 (BOT) 建 设 拥 有 运 营 (BOO) 等 模 式 推 进 要 建 立 投 资 补 贴 与 价 格 的 协 同 机 制, 为 投 资 者 获 得 合 理 回 报 积 极 创 造 条 件 3 非 经 营 性 项 目 缺 乏 使 用 者 付 费 基 础 主 要 依 靠 政 府 付 费 回 收 投 资 成 本 可 通 过 政 府 购 买 服 务, 采 用 建 设 拥 有 运 营 (BOO) 委 托 运 营 等 市 场 化 模 式 推 进 要 合 理 确 定 购 买 内 容, 把 有 限 的 资 金 用 在 刀 刃 上, 切 实 提 高 资 金 使 用 效 风 险 承 担 基 本 原 则 关 于 风 险 承 担 问 题, 国 家 发 展 改 革 委 关 于 开 展 政 府 和 社 会 资 本 合 作 的 指 导 意 见 中 明 确 了 风 险 分 担 机 制 的 基 本 原 则, 即, 按 照 风 险 收 益 对 等 原 则, 在 政 府 和 社 会 资 本 间 合 理 分 配 项 目 风 险, 原 则 上, 项 目 的 建 设 运 营 风 险 由 社 会 资 本 承 担, 法 律 政 策 调 整 风 险 由 政 府 承 担, 自 然 灾 害 等 不 可 抗 力 风 险 由 双 方 共 同 承 担 ; 财 政 部 政 府 和 社 会 资 本 合 作 模 式 操 作 指 南 ( 试 行 ) 亦 指 出, 按 照 风 险 分 配 优 化 风 险 收 益 对 等 和 风 险 可 控 等 原 则, 综 合 考 虑 政 府 风 险 管 理 能 力 项 目 回 报 机 制 和 市 场 风 险 管 理 能 力 等 要 素, 在 政 府 和 社 会 资 本 间 合 理 分 配 项 目 风 险 原 则 上, 项 目 设 计 建 造 财 务 和 运 营 维 护 等 商 业 风 险 由 社 会 资 本 承 担, 法 律 政 策

和 最 低 需 求 等 风 险 由 政 府 承 担, 不 可 抗 力 等 风 险 由 政 府 和 社 会 资 本 合 理 共 担 在 前 述 意 见 中, 明 确 提 出 政 府 与 社 会 资 本 之 间 平 等 地 承 担 项 目 风 险, 且 由 政 府 承 担 法 律 政 策 调 整 及 最 低 需 求 风 险, 在 该 等 设 置 下, 政 府 作 为 交 易 一 方 平 等 地 参 与 进 来, 同 时, 政 府 也 可 通 过 有 效 的 政 策 设 计 帮 助 社 会 主 体 分 散 风 险 投 资 - 收 益 模 式 风 险 关 于 投 资 - 收 益 模 式 风 险 的 问 题, 国 家 发 展 改 革 委 关 于 开 展 政 府 和 社 会 资 本 合 作 的 指 导 意 见 指 出, ( 二 ) 因 地 制 宜, 建 立 合 理 的 投 资 回 报 机 制 根 据 各 地 实 际, 通 过 授 予 特 许 经 营 权 核 定 价 费 标 准 给 予 财 政 补 贴 明 确 排 他 性 约 定 等, 稳 定 社 会 资 本 收 益 预 期 加 强 项 目 成 本 监 测, 既 要 充 分 调 动 社 会 资 本 积 极 性, 又 要 防 止 不 合 理 让 利 或 利 益 输 送 早 期 的 PPP 项 目 中, 政 府 经 常 将 PPP 模 式 与 特 许 经 营 直 接 画 上 等 号, 但 在 实 践 中, 简 单 的 特 许 经 营 无 法 解 决 项 目 的 收 益 风 险, 前 述 指 导 意 见 无 疑 为 之 后 PPP 项 目 通 过 多 元 化 安 排 保 障 投 资 收 益 提 供 了 通 道 转 让 / 退 出 机 制 关 于 退 出 安 排 问 题, 国 家 发 展 改 革 委 关 于 开 展 政 府 和 社 会 资 本 合 作 的 指 导 意 见 指 出, ( 六 ) 退 出 机 制 政 府 和 社 会 资 本 合 作 过 程 中, 如 遇 不 可 抗 力 或 违 约 事 件 导 致 项 目 提 前 终 止 时, 项 目 实 施 机 构 要 及 时 做 好 接 管, 保 障 项 目 设 施 持 续 运 行, 保 证 公 共 利 益 不 受 侵 害 政 府 和 社 会 资 本 合 作 期 满 后, 要 按 照 合 同 约 定 的 移 交 形 式 移 交 内 容 和 移 交 标 准, 及 时 组 织 开 展 项 目 验 收 资 产 交 割 等 工 作, 妥 善 做 好 项 目 移 交 依 托 各 类 产 权 股 权 交 易 市 场, 为 社 会 资 本 提 供 多 元 化 规 范 化 市 场 化 的 退 出 渠 道 3. 小 结 关 于 近 期 出 台 的 系 列 文 件, 其 对 于 PPP 模 式 在 中 国 的 发 展, 主 要 的 贡 献 在 于 : 第 一, 国 务 院 财 政 部 发 改 委 等 部 门 相 继 出 台 规 定, 从 国 家 层 面 上 给 予 PPP 模 式 以 更 高 层 级 的 立 法 支 持 ; 第 二, 国 家 及 地 方 层 面 上 相 继 出 台 的 操 作 指 引, 使 得 PPP 模 式 在 执 行 层 面 上 获 得 了 操 作 依 据 ;

第 三, 给 予 了 PPP 模 式 在 项 目 范 围 操 作 模 式 风 险 分 担 收 益 分 配 等 方 面 以 更 大 的 灵 活 性 和 更 为 开 放 的 操 作 空 间 ; 第 四, 法 律 适 用 更 为 清 晰, 明 确 合 作 企 业 的 选 择 适 用 招 投 标 法 政 府 采 购 法 等 法 律 法 规 的 相 关 规 定 ; 第 五, 通 过 政 企 合 作 的 方 式, 进 一 步 深 化 政 府 职 能 的 转 变, 诚 如 发 改 委 国 家 发 展 改 革 委 关 于 开 展 政 府 和 社 会 资 本 合 作 的 指 导 意 见 开 宗 明 义 的 : 开 展 政 府 和 社 会 资 本 合 作, 对 转 变 政 府 职 能 提 高 管 理 水 平 提 出 了 更 高 要 求 政 府 要 从 公 共 产 品 的 直 接 提 供 者 转 变 为 社 会 资 本 的 合 作 者 以 及 PPP 项 目 的 监 管 者 ( 三 ) 本 土 化 的 PPP 模 式 的 基 本 特 征 综 合 本 文 第 一 部 分 及 第 二 部 分, 我 们 认 为, 根 据 中 国 现 行 相 关 立 法 及 政 策 本 土 化 后 的 PPP 模 式 具 备 以 下 基 本 特 征 : 1. 政 府 与 社 会 资 本 建 立 利 益 共 享 风 险 分 担 及 长 期 合 作 的 关 系 ; 2. 社 会 资 本 承 担 设 计 建 设 运 营 维 护 基 础 设 施 的 大 部 分 工 作 并 获 得 合 理 投 资 回 报, 政 府 部 门 负 责 价 格 和 质 量 监 管 ; 3. 在 作 为 政 府 合 作 伙 伴 的 社 会 资 本 的 选 择 上, 以 招 标 投 标 法 政 府 采 购 法 为 主 要 法 律 依 据, 采 取 公 开 招 标 邀 请 招 标 竞 争 性 谈 判 等 多 种 方 式 选 择 ; 4. 可 以 采 取 PPP 模 式 进 行 设 计 建 设 运 营 维 护 的 项 目 范 围 主 要 包 括 ( 城 市 ) 基 础 设 施 及 公 共 服 务 领 域 内 的 相 关 项 目 ; 5. 在 风 险 承 担 上, 按 照 风 险 收 益 对 等 原 则, 在 政 府 和 社 会 资 本 间 合 理 分 配 项 目 风 险 三 土 地 综 合 开 发 项 目 (CLDP) 中 PPP 模 式 的 应 用 财 政 部 关 于 推 广 运 用 政 府 和 社 会 资 本 合 作 模 式 有 关 问 题 的 通 知 政 府 和 社 会 资 本 合 作 模 式 操 作 指 南 ( 试 行 ) 国 家 发 展 改 革 委 关 于 开 展 政 府 和 社 会 资 本 合 作 的 指 导 意 见 等

文 件 相 继 出 台 后, 如 何 在 土 地 一 级 开 发 领 域 内 引 入 PPP 操 作 模 式 成 为 了 理 论 界 的 一 个 热 点 话 题 22 ; 在 我 们 近 期 接 触 的 若 干 实 务 项 目 中, 一 些 地 方 政 府 和 企 业 也 正 在 尝 试 将 原 有 的 土 地 一 级 开 发 项 目 改 造 成 为 PPP 项 目 在 此 类 探 索 和 尝 试 中, 不 乏 仅 在 名 称 上 改 换 原 有 的 土 地 一 级 开 发 项 目 为 PPP 项 目 而 仍 保 留 原 有 的 土 地 一 级 开 发 的 基 本 模 式 的 操 作 方 式 如 前 所 述, 从 目 前 有 关 PPP 模 式 的 若 干 立 法 文 件 来 看, 土 地 一 级 开 发 领 域 并 不 属 于 可 以 直 接 应 用 PPP 模 式 进 行 开 发 建 设 的 项 目 范 围 因 此, 仅 改 变 项 目 名 称 而 不 改 变 基 本 操 作 模 式 的 方 式 显 然 并 不 能 改 变 土 地 一 级 开 发 的 项 目 本 质 在 本 部 分 中, 我 们 将 围 绕 如 何 在 土 地 一 级 开 发 领 域 引 入 PPP 模 式 的 问 题 展 开 讨 论, 并 结 合 我 们 对 于 土 地 一 级 开 发 和 PPP 模 式 的 理 解 提 出 土 地 综 合 开 发 项 目 (CLDP) 中 PPP 模 式 的 应 用 ( 一 ) 土 地 财 政 下 的 土 地 开 发 与 基 础 设 施 / 公 共 服 务 设 施 建 设 地 方 政 府 作 为 其 行 政 区 域 范 围 内 国 有 建 设 用 地 的 管 理 者, 在 与 土 地 相 关 的 领 域 内, 肩 负 着 两 项 核 心 工 作 第 一 项 是 投 资 建 设 基 础 设 施 / 公 共 服 务 设 施 基 础 设 施 / 公 共 服 务 设 施 建 设 需 要 巨 大 的 投 资, 如 本 文 前 两 部 分 所 述, 地 方 政 府 投 资 建 设 基 础 设 施 / 公 共 服 务 设 施, 通 常 需 要 采 取 BT BOT 或 类 似 模 式, 引 入 社 会 资 本 进 行 建 设 地 方 政 府 的 第 二 项 工 作 是 完 成 国 有 建 设 用 地 的 供 应, 即 通 过 土 地 一 级 开 发 使 土 地 达 到 建 设 用 地 的 供 应 条 件, 然 后 通 过 将 土 地 使 用 权 出 让 或 划 拨 于 土 地 使 用 者 其 中, 土 地 一 级 开 发 是 国 有 建 设 用 地 供 应 过 程 的 第 一 步, 主 要 内 容 包 括 对 土 地 进 行 地 上 建 筑 物 的 拆 除 地 下 障 碍 物 的 清 除 土 地 平 整 等 土 地 整 理 工 作 和 市 政 基 础 设 施 建 设 等 一 系 列 工 作 23 土 地 一 级 开 发 工 作 同 样 需 要 巨 大 的 资 金 支 持, 地 方 政 府 往 往 需 要 与 企 业 合 作, 引 入 社 会 资 本 参 与 土 地 一 级 开 发 传 统 操 作 模 式 下, 政 府 采 用 BT 或 BOT 及 其 他 类 似 模 式 进 行 基 础 设 施 / 公 共 服 务 设 施 建 设, 企 业 提 供 的 建 设 资 金, 构 成 了 一 笔 政 府 负 债, 政 府 最 终 需 通 过 财 政 资 金 或 基 础 设 施 / 公 共 服 务 设 施 的 运 营 收 益 偿 还 而 土 地 出 让 收 入 是 地 方 政 府 财 政 资 金 的 主 要 来 源, 因 此, 地 方 22 可 参 见 土 地 一 级 开 发 : 从 BT 到 PPP 模 式, http://www.fangchan.com/data/134/2014-11-28/377917.html; PPP 土 地 一 级 开 发 融 资 理 念 的 变 革,http://www.goingconcern.cn/article/4846 最 后 访 问 时 间 2014 年 12 月 25 日 23 关 于 土 地 一 级 开 发 的 有 关 问 题, 可 参 见 本 团 队 撰 写 的 政 府 采 购 法 视 野 下 的 土 地 一 级 开 发, 载 于 土 地 投 资 法 律 实 务, 法 律 出 版 社,2014 年 1 月 出 版, 第 1-23 页

政 府 往 往 在 土 地 完 成 一 级 开 发 后, 将 该 地 块 土 地 使 用 权 出 让 后 形 成 的 土 地 出 让 收 入 作 为 基 础 设 施 / 公 共 服 务 设 施 投 资 的 主 要 资 金 来 源, 这 就 是 土 地 财 政 模 式 ( 见 图 1) 土 地 进 行 一 级 开 发 企 业 A 获 得 一 级 开 发 主 体 资 格 支 付 成 本 及 收 益 土 地 一 级 开 发 项 目 产 生 土 地 出 让 收 入 政 府 产 生 运 营 收 入 基 础 设 施 / 公 共 服 务 设 施 建 设 ( 运 营 ) 产 生 运 营 收 入 支 付 成 本 及 收 益 企 业 B 获 得 建 设 ( 运 营 ) 主 体 资 格 BT/ BOT 项 目 图 1 在 上 述 土 地 财 政 模 式 的 架 构 下, 在 某 一 区 域 范 围 内, 一 方 面, 企 业 通 过 政 府 授 权 程 序 取 得 一 级 开 发 主 体 资 格 后, 在 授 权 范 围 内 进 行 土 地 一 级 开 发, 并 根 据 与 政 府 之 间 关 于 项 目 成 本 收 益 支 付 的 约 定 ( 例 如 固 定 比 例 收 益 土 地 出 让 净 收 益 分 成 固 定 收 益 加 净 收 益 分 成 固 定 年 化 收 益 等 模 式 24 ) 获 得 投 资 成 本 及 收 益, 政 府 将 经 过 一 级 开 发 整 理 后 的 土 地 在 二 级 市 场 上 进 行 出 让, 并 获 得 土 地 出 让 收 入 ; 另 一 方 面, 该 企 业 或 另 一 企 业 通 过 政 府 授 权 程 序 取 得 区 域 范 围 内 建 设 / 运 营 基 础 设 施 / 公 共 服 务 设 施 的 主 体 资 格 后, 在 授 权 范 围 内 进 行 基 础 设 施 / 公 共 服 务 设 施 的 建 设 / 运 营, 通 过 运 营 产 生 的 收 入 及 / 或 与 政 府 之 间 关 于 项 目 成 本 收 益 支 付 的 约 定 获 得 投 资 成 本 及 收 益 观 察 上 述 模 型, 可 以 发 现, 在 传 统 的 土 地 财 政 模 式 下, 政 府 主 导 的 土 地 开 发 与 基 础 设 施 / 公 共 服 务 设 施 投 资 建 设 只 存 在 宏 观 上 的 联 系, 具 体 的 土 地 开 发 项 目 和 基 础 设 施 / 公 共 服 务 设 施 建 设 项 目 之 间 并 没 有 法 律 上 的 关 联 即 使 政 府 在 土 地 开 发 和 基 础 设 施 / 公 共 服 务 设 施 建 设 24 关 于 一 级 开 发 的 投 资 - 收 益 模 式 问 题, 可 参 见 本 团 队 撰 写 的 项 目 投 资 中 与 土 地 开 发 相 关 的 法 律 风 险 与 应 对,2014 年 10 月

过 程 中 都 可 能 与 企 业 合 作 引 入 社 会 资 本 ; 且 参 与 土 地 开 发 和 基 础 设 施 / 公 共 服 务 设 施 投 资 建 设 的 社 会 企 业 可 能 为 同 一 家 企 业, 但 二 者 并 不 是 捆 绑 在 一 起 或 同 时 进 行 的 因 此, 土 地 财 政 实 际 上 将 土 地 开 发 与 基 础 设 施 / 公 共 服 务 设 施 建 设 / 运 营 割 裂 开 来, 分 成 了 两 个 步 骤 诚 如 学 者 所 言, 土 地 财 政 本 质 上 是 城 市 基 础 设 施 / 公 共 服 务 设 施 建 设 的 融 资 模 式, 为 中 国 的 城 市 化 进 程 作 出 了 重 大 贡 献 25 但 是, 土 地 财 政 本 质 上 还 是 政 府 主 导 的 投 资 模 式, 保 留 着 浓 厚 的 计 划 经 济 的 色 彩, 存 在 种 种 弊 端 首 先, 政 府 投 资 建 设 基 础 设 施 / 公 共 服 务 设 施 受 到 政 府 财 政 能 力 的 限 制, 有 限 的 财 政 资 金 难 以 满 足 持 续 增 长 的 基 础 设 施 / 公 共 服 务 设 施 资 金 需 求 其 次, 政 府 投 资 基 础 设 施 / 公 共 服 务 设 施, 缺 乏 回 报 和 激 励, 效 率 低 下 第 三, 政 府 既 是 投 资 方 又 是 管 理 方, 不 利 于 政 府 履 行 维 护 市 场 秩 序 及 宏 观 调 节 的 职 能, 也 不 利 于 企 业 之 间 的 公 平 竞 争 26 而 且, 土 地 财 政 作 为 基 础 设 施 / 公 共 服 务 设 施 的 融 资 模 式 本 身 也 受 到 了 挑 战 首 先, 土 地 财 政 导 致 的 地 方 政 府 负 债 问 题 受 到 了 关 注 和 重 视 自 2010 年 起, 中 央 政 府 出 台 了 国 务 院 关 于 加 强 地 方 政 府 融 资 平 台 公 司 管 理 有 关 问 题 的 通 知 ( 国 发 [2010]19 号 ) 关 于 制 止 地 方 政 府 违 法 违 规 融 资 行 为 的 通 知 ( 财 预 [2012]463 号 ) 国 务 院 关 于 加 强 地 方 政 府 性 债 务 管 理 的 意 见 ( 国 发 (2014)43 号 ) 国 务 院 关 于 深 化 预 算 管 理 制 度 改 革 的 决 定 ( 国 发 (2014)45 号 ) 等 一 系 列 政 策, 严 格 控 制 地 方 政 府 负 债 规 模, 规 范 地 方 政 府 举 债 方 式, 也 限 制 了 BT 模 式 的 适 用 范 围 其 次, 土 地 财 政 受 到 房 地 产 市 场 直 接 影 响, 自 2014 年 伊 始, 房 地 产 市 场 开 始 降 温, 地 方 政 府 土 地 出 让 收 入 随 之 下 滑, 土 地 财 政 从 源 头 上 遭 遇 了 危 机 而 且, 在 中 央 政 府 严 格 控 制 新 增 建 设 用 地 的 规 模 的 背 景 下, 土 地 财 政 必 将 难 以 为 继 因 此, 在 土 地 开 发 和 基 础 设 施 / 公 共 服 务 设 施 建 设 上, 地 方 政 府 亟 需 一 种 高 效 而 且 可 持 续 的 新 型 融 资 方 式 ( 二 ) 土 地 综 合 开 发 项 目 (CLDP) 中 的 PPP 模 式 应 用 1. 土 地 综 合 开 发 项 目 (CLDP) 的 基 本 含 义 2014 年 7 月 29 日, 国 务 院 办 公 厅 印 发 了 关 于 支 持 铁 路 建 设 实 施 土 地 综 合 开 发 的 意 见 25 赵 燕 菁, 土 地 财 政 : 历 史 逻 辑 与 抉 择,http://www.aisixiang.com/data/79235.html, 最 后 访 问 时 间 2014 年 12 月 25 日 26 巴 曙 松, 构 建 多 元 化 的 城 市 基 础 设 施 融 资 框 架,http://www.ccgov.net.cn/cslt/htm/ztbg/bg017.htm, 最 后 访 问 时 间 2014 年 12 月 25 日

( 国 办 发 2014 37 号 ), 提 出 了 以 土 地 开 发 支 持 铁 路 建 设 的 模 式, 并 系 统 性 地 提 出 了 土 地 综 合 开 发 的 概 念 及 其 具 体 的 操 作 模 式 根 据 该 意 见, 对 铁 路 站 场 及 毗 邻 地 区 特 定 范 围 内 的 土 地 实 施 综 合 开 发 利 用 通 过 市 场 方 式 供 应 土 地, 一 体 设 计 统 一 联 建 方 式 开 发 利 用 土 地, 促 进 铁 路 站 场 及 相 关 设 施 用 地 布 局 协 调 交 通 设 施 无 缝 衔 接 地 上 地 下 空 间 充 分 利 用 铁 路 运 输 功 能 和 城 市 综 合 服 务 功 能 大 幅 提 高, 形 成 铁 路 建 设 和 城 镇 及 相 关 产 业 发 展 的 良 性 互 动 机 制, 促 进 铁 路 和 城 镇 化 可 持 续 发 展 在 上 述 原 则 之 下, 铁 路 建 设 和 土 地 开 发 不 再 被 割 裂 为 两 个 步 骤, 而 是 被 统 一 纳 入 一 体 设 计 和 统 一 联 建 该 意 见 进 一 步 规 定 了 针 对 现 有 铁 路 用 地 和 新 建 铁 路 站 场 的 综 合 开 发 基 本 模 式 在 地 方 层 面 上, 上 海 市 湖 北 省 等 也 曾 出 台 相 关 地 方 性 规 定, 推 广 轨 道 交 通 场 站 / 城 际 铁 路 沿 线 及 周 边 土 地 综 合 开 发 利 用 的 土 地 综 合 开 发 项 目 27 尽 管 前 述 国 家 及 地 方 规 定 中 所 涉 及 的 土 地 综 合 开 发 侧 重 的 是 铁 路 建 设 / 轨 道 交 通 与 土 地 二 级 开 发 ( 而 非 侧 重 与 土 地 征 收 拆 迁 补 偿 前 期 开 发 等 有 关 的 土 地 一 级 开 发 相 关 事 项 ) 相 嫁 接 的 模 式, 但 是, 我 们 理 解, 该 等 土 地 综 合 开 发 的 操 作 模 式 同 样 可 以 推 广 应 用 于 除 铁 路 / 轨 道 交 通 之 外 的 基 础 设 施 / 公 共 服 务 设 施 与 土 地 一 级 开 发 相 结 合 的 建 设 项 目 中 事 实 上, 根 据 我 们 的 经 验, 我 们 理 解, 能 够 依 据 前 述 规 定 与 基 础 设 施 / 公 共 服 务 设 施 所 嫁 接 的 二 级 开 发 项 目 往 往 并 非 由 地 方 政 府 或 地 方 土 地 储 备 机 构 已 经 完 成 土 地 前 期 开 发 整 理 的 净 地, 而 是 尚 未 完 成 征 地 拆 迁 补 偿 七 通 一 平 的 毛 地, 因 此, 基 础 设 施 / 公 共 服 务 设 施 与 其 嫁 接 或 捆 绑 地 块 的 土 地 一 级 开 发 相 结 合 必 然 成 为 这 一 模 式 开 展 和 推 广 的 选 择 ( 注 : 当 然, 在 土 地 综 合 开 发 项 目 (CLDP) 之 下, 除 土 地 一 级 开 发 之 外, 囊 括 二 级 开 发 在 内 的 土 地 一 二 级 联 动 开 发 项 目 也 同 样 可 以 与 基 础 设 施 / 公 共 服 务 设 施 的 建 设 / 运 营 嫁 接, 就 其 二 级 开 发 部 分, 其 操 作 方 式 与 关 于 支 持 铁 路 建 设 实 施 土 地 综 合 开 发 的 意 见 规 定 的 将 基 础 设 施 / 公 共 服 务 设 施 与 土 地 供 应 进 行 一 体 设 计 统 一 联 建 的 操 作 方 式 是 相 同 的, 受 篇 幅 限 制, 在 此 不 再 就 二 级 开 发 部 分 做 展 开 分 析, 本 团 队 将 在 后 续 的 研 究 中 就 土 地 综 合 开 发 项 目 (CLDP) 的 扩 展 和 延 伸 模 式 进 行 进 一 步 的 扩 充 分 析 ) 在 上 述 思 路 下, 结 合 政 企 合 作 的 PPP 模 式, 我 们 提 出 了 以 下 在 土 地 综 合 开 发 项 目 (CLDP) 中 应 用 PPP 模 式 的 架 构 设 计 ( 见 下 图 ): 27 如 2013 年 7 月 8 日 上 海 市 发 改 委 和 上 海 市 规 土 局 关 于 印 发 关 于 推 进 上 海 市 轨 道 交 通 场 站 及 周 边 土 地 综 合 开 发 利 用 的 实 施 意 见 ( 暂 行 ) 的 通 知 ( 沪 发 改 城 (2014)37 号 ); 2013 年 7 月 8 日 湖 北 省 人 民 政 府 办 公 厅 湖 北 省 人 民 政 府 关 于 加 强 武 汉 城 市 圈 城 际 铁 路 沿 线 土 地 综 合 开 发 的 意 见 ( 鄂 政 发 (2013)26 号 ) 等 规 定

进 行 一 级 开 发 建 设 ( 运 营 ) 土 地 + 基 础 设 施 / 公 共 服 务 设 施 产 生 运 营 收 入 产 生 土 地 出 让 收 入 获 得 开 发 建 设 ( 运 营 ) 主 体 资 格 企 业 A 政 府 支 付 成 本 及 收 益 土 地 综 合 开 发 项 目 图 2 在 上 述 架 构 下, 结 合 近 期 一 系 列 国 务 院 财 政 部 发 改 委 以 及 各 地 方 政 府 相 继 出 台 的 有 关 PPP 模 式 法 律 政 策 文 件 所 确 定 的 公 私 合 作 原 则, 将 某 一 区 域 范 围 内 的 土 地 一 级 开 发 及 基 础 设 施 / 公 共 服 务 设 施 建 设 / 运 营 作 为 一 个 单 一 项 目 进 行 立 项, 企 业 通 过 政 府 的 一 次 性 授 权 程 序 取 得 区 域 范 围 内 土 地 综 合 开 发 项 目 (CLDP) 的 主 体 资 格 后, 在 授 权 范 围 内 进 行 土 地 一 级 开 发 和 基 础 设 施 / 公 共 服 务 设 施 的 建 设 / 运 营 ; 企 业 通 过 运 营 产 生 的 收 入 及 / 或 与 政 府 之 间 关 于 项 目 成 本 收 益 支 付 的 约 定 获 得 其 投 资 成 本 及 收 益 ; 在 此 过 程 中, 政 府 通 过 将 经 过 一 级 开 发 整 理 后 的 土 地 在 二 级 市 场 上 进 行 出 让 获 得 土 地 出 让 收 入 2. 土 地 综 合 开 发 项 目 (CLDP) 的 特 征 与 传 统 的 土 地 财 政 模 式 进 行 土 地 一 级 开 发 并 建 设 / 运 营 相 关 基 础 设 施 / 公 共 服 务 设 施 相 比, 土 地 综 合 开 发 项 目 (CLDP) 存 在 以 下 显 著 特 征 : 在 项 目 层 面 上, 将 土 地 一 级 开 发 与 基 础 设 施 / 公 共 服 务 设 施 建 设 相 结 合, 统 一 设 计 统 一 规 划 统 一 实 施 ; 在 主 体 上, 土 地 一 级 开 发 主 体 与 基 础 设 施 / 公 共 服 务 设 施 建 设 / 运 营 主 体 为 合 二 为 一 特 点 : 据 此, 我 们 认 为, 与 传 统 模 式 相 比, 土 地 综 合 开 发 项 目 (CLDP) 存 在 以 下 较 为 鲜 明 的 1) 简 化 市 场 主 体 资 格 授 权 程 序, 通 过 一 次 招 投 标 / 政 府 采 购 程 序, 确 定 土 地 一 级 开 发 主 体 与 基 础 设 施 / 公 共 服 务 设 施 建 设 / 运 营 主 体

在 传 统 操 作 方 式 下, 就 土 地 一 级 开 发 而 言, 根 据 2008 年 1 月 3 日 国 务 院 关 于 促 进 节 约 集 约 用 地 的 通 知 ( 国 发 2008 3 号 ) 的 规 定 : 土 地 前 期 开 发 要 引 入 市 场 机 制, 按 照 有 关 规 定, 通 过 公 开 招 标 方 式 选 择 实 施 单 位 根 据 前 述 规 定, 我 们 理 解, 国 家 层 面 的 规 定 鼓 励 企 业 通 过 招 投 标 方 式 成 为 土 地 前 期 开 发 ( 一 级 开 发 ) 的 主 体 ; 在 地 方 层 面 上, 许 多 地 方 也 存 在 要 求 或 鼓 励 企 业 通 过 参 加 招 投 标 的 形 式 参 与 土 地 储 备 / 土 地 一 级 开 发 的 地 方 性 规 定 或 地 方 操 作 实 践, 例 如,2005 年 8 月 3 日 北 京 市 土 地 储 备 和 一 级 开 发 暂 行 办 法 第 四 条 规 定, 土 地 储 备 开 发 坚 持 以 政 府 主 导 市 场 化 运 作 的 原 则, 可 以 由 土 地 储 备 机 构 承 担 或 者 通 过 招 标 方 式 选 择 有 相 应 资 质 等 级 的 房 地 产 开 发 企 业 ( 以 下 简 称 开 发 企 业 ) 承 担, 再 如,2008 年 12 月 17 日 贵 阳 市 国 有 建 设 用 地 使 用 权 净 地 出 让 工 作 实 施 意 见 ( 试 行 ) ( 筑 府 发 (2008)127 号 ), 储 备 土 地 一 级 开 发 的 工 作, 可 采 取 包 括 通 过 招 标 方 式 选 择 土 地 一 级 开 发 单 位 负 责 实 施 在 内 的 多 种 方 式 实 施 就 基 础 设 施 / 公 共 服 务 设 施 而 言, 根 据 2004 年 市 政 公 用 事 业 特 许 经 营 管 理 办 法 第 二 条 和 第 八 条, 包 括 城 市 供 水 供 气 供 热 公 共 交 通 污 水 处 理 垃 圾 处 理 等 行 业 等 在 内 的 市 政 公 用 事 业 特 许 经 营, 主 管 部 门 通 过 招 标 程 序 选 择 投 资 者 或 者 经 营 者 因 此, 在 传 统 操 作 模 式 下, 如 企 业 希 望 同 时 取 得 某 一 区 域 范 围 内 土 地 一 级 开 发 和 基 础 设 施 / 公 共 服 务 设 施 的 建 设 / 运 营 权, 根 据 现 行 国 家 及 地 方 层 面 的 规 定, 企 业 可 能 需 要 通 过 两 次 招 投 标 程 序 分 别 取 得 两 个 项 目 建 设 / 运 营 主 体 资 格 的 授 权 然 而, 如 前 所 述, 在 土 地 综 合 开 发 (CLDP) 新 模 式 下, 由 于 土 地 一 级 开 发 与 基 础 设 施 / 公 共 服 务 设 施 的 建 设 / 运 营 项 目 合 二 为 一, 因 此, 企 业 仅 需 通 过 一 次 授 权 程 序 即 可 同 时 取 得 区 域 范 围 内 土 地 一 级 开 发 和 基 础 设 施 / 公 共 服 务 设 施 的 建 设 / 运 营 权, 主 体 授 权 程 序 得 以 简 化 从 目 前 关 于 政 企 合 作 模 式 的 法 律 文 件 上 来 看, 政 府 和 社 会 资 本 合 作 模 式 操 作 指 南 ( 试 行 ) 及 国 家 发 展 改 革 委 关 于 开 展 政 府 和 社 会 资 本 合 作 的 指 导 意 见 等 文 件 也 均 给 予 了 通 过 一 次 性 政 府 采 购 程 序 给 予 企 业 以 项 目 主 体 资 格 的 法 律 和 政 策 空 间 例 如, 根 据 政 府 和 社 会 资 本 合 作 模 式 操 作 指 南 ( 试 行 ) 第 十 一 条 第 ( 七 ) 款 项 目 采 购 应 根 据 中 华 人 民 共 和 国 政 府 采 购 法 及 相 关 规 章 制 度 执 行, 采 购 方 式 包 括 公 开 招 标 竞 争 性 谈 判 邀 请 招 标 竞 争 性 磋 商 和 单 一 来 源 采 购 项 目 实 施 机 构 应 根 据 项 目 采 购 需 求 特 点, 依 法 选 择 适 当 采 购 方 式 ; 根 据 国 家 发 展 改 革 委 关 于 开 展 政 府 和 社 会 资 本 合 作 的 指 导 意 见 五 -( 三 ) 伙 伴 选 择 实 施 方 案 审 查 通 过 后, 配 合 行 业 管 理 部 门 项 目 实 施 机 构, 按 照 招 标 投 标 法 政 府 采 购 法

等 法 律 法 规, 通 过 公 开 招 标 邀 请 招 标 竞 争 性 谈 判 等 多 种 方 式, 公 平 择 优 选 择 具 有 相 应 管 理 经 验 专 业 能 力 融 资 实 力 以 及 信 用 状 况 良 好 的 社 会 资 本 作 为 合 作 伙 伴 2) 缓 解 地 方 政 府 负 债 压 力 如 前 所 述, 传 统 模 式 下, 政 府 采 用 BT 或 BOT 及 其 他 类 似 模 式 下 进 行 基 础 设 施 / 公 共 服 务 设 施 建 设, 企 业 提 供 的 建 设 投 资, 构 成 了 一 笔 政 府 负 债, 政 府 最 终 需 通 过 财 政 资 金 或 基 础 设 施 / 公 共 服 务 设 施 的 运 营 收 入 偿 还 近 期 PPP 相 关 法 规 政 策 频 繁 出 台,PPP 模 式 在 各 地 方 政 府 被 大 力 推 行, 究 其 根 源, 也 是 国 家 意 图 解 决 或 缓 解 日 渐 庞 大 的 地 方 政 府 负 债 问 题 而 进 行 的 一 种 尝 试 在 土 地 综 合 开 发 项 目 (CLDP) 模 式 之 下, 一 方 面, 基 础 设 施 / 公 共 服 务 设 施 的 建 设 投 资 可 以 在 项 目 之 内, 通 过 项 目 用 地 土 地 出 让 收 入 进 行 补 偿 ( 注 : 关 于 土 地 综 合 开 发 项 目 (CLDP) 下, 基 础 设 施 / 公 共 服 务 设 施 建 设 投 资 回 收 与 土 地 出 让 出 让 收 入 之 间 的 结 构 嫁 接, 详 见 下 文 分 析 ), 一 定 程 度 上 减 少 或 避 免 了 政 府 在 项 目 之 外 另 行 拨 付 财 政 资 金 而 形 成 的 政 府 负 债 ; 另 一 方 面, 政 府 也 可 以 通 过 股 权 投 资 项 目 公 司 的 形 式 参 与 项 目 综 合 开 发, 地 方 政 府 负 债 压 力 得 以 缓 解 从 现 行 法 律 规 定 上 来 看, 国 务 院 关 于 加 强 地 方 政 府 性 债 务 管 理 的 意 见 国 务 院 关 于 深 化 预 算 管 理 制 度 改 革 的 决 定 等 规 定 在 严 格 控 制 地 方 政 府 负 债 规 模 规 范 地 方 政 府 举 债 方 式 的 同 时, 对 于 政 企 合 作 模 式 却 存 在 特 别 的 鼓 励 性 规 定 : 例 如, 根 据 国 务 院 关 于 加 强 地 方 政 府 性 债 务 管 理 的 意 见 鼓 励 社 会 资 本 通 过 特 许 经 营 等 方 式, 参 与 城 市 基 础 设 施 等 有 一 定 收 益 的 公 益 性 事 业 投 资 和 运 营 政 府 通 过 特 许 经 营 权 合 理 定 价 财 政 补 贴 等 事 先 公 开 的 收 益 约 定 规 则, 使 投 资 者 有 长 期 稳 定 收 益 投 资 者 按 照 市 场 化 原 则 出 资, 按 约 定 规 则 独 自 或 与 政 府 共 同 成 立 特 别 目 的 公 司 建 设 和 运 营 合 作 项 目 投 资 者 或 特 别 目 的 公 司 可 以 通 过 银 行 贷 款 企 业 债 项 目 收 益 债 券 资 产 证 券 化 等 市 场 化 方 式 举 债 并 承 担 偿 债 责 任 政 府 对 投 资 者 或 特 别 目 的 公 司 按 约 定 规 则 依 法 承 担 特 许 经 营 权 合 理 定 价 财 政 补 贴 等 相 关 责 任, 不 承 担 投 资 者 或 特 别 目 的 公 司 的 偿 债 责 任 3) 充 分 发 挥 市 场 机 制, 提 高 土 地 一 级 开 发 和 基 础 设 施 / 公 共 服 务 设 施 建 设 及 运 营 的 效 率 如 前 所 述, 政 企 合 作 模 式 的 核 心 作 用 即 在 于 通 过 引 入 市 场 机 制, 最 大 程 度 地 发 挥 市 场 对 资 源 配 置 的 决 定 性 作 用 在 通 过 政 企 合 作 进 行 土 地 综 合 开 发 的 模 式 之 下, 企 业 通 过 对 土 地 进 行 一 级 开 发, 为 项 目 范 围 内 的 基 础 设 施 / 公 共 服 务 设 施 的 建 设 提 供 了 基 础 性 条 件 ; 高 水 准 的

基 础 设 施 / 公 共 服 务 设 施 建 设 / 运 营 水 平 也 将 拉 升 项 目 用 地 的 整 体 品 质, 有 利 于 项 目 用 地 范 围 内 储 备 土 地 的 在 二 级 市 场 上 的 出 让 在 上 述 整 体 开 发 运 营 思 路 的 指 导 下 与 传 统 操 作 模 式 下 一 级 开 发 主 体 和 基 础 设 施 / 公 共 服 务 设 施 建 设 / 运 营 主 体 各 自 为 政 的 情 况 不 同, 企 业 作 为 区 域 范 围 内 土 地 一 级 开 发 和 基 础 设 施 / 公 共 服 务 设 施 建 设 / 运 营 的 唯 一 市 场 主 体 享 有 对 项 目 整 体 的 收 益 权, 自 然 具 有 了 综 合 平 衡 和 全 面 提 升 项 目 区 域 内 地 一 级 开 发 和 基 础 设 施 / 公 共 服 务 设 施 建 设 / 运 营 水 准 的 内 在 经 济 激 励, 也 必 将 有 利 于 提 高 区 域 范 围 内 土 地 一 级 开 发 和 基 础 设 施 / 公 共 服 务 设 施 建 设 及 运 营 的 整 体 效 率 4) 强 调 政 府 与 企 业 的 风 险 共 担, 政 府 不 再 就 项 目 风 险 承 担 兜 底 性 承 诺 在 传 统 的 土 地 一 级 开 发 项 目 基 础 设 施 / 公 共 服 务 设 施 的 建 设 / 运 营 项 目 中, 常 常 存 在 政 府 对 项 目 风 险 承 担 兜 底 性 承 诺 的 安 排 例 如, 政 府 承 诺 企 业 将 就 项 目 取 得 成 本 返 还 及 不 低 于 某 一 比 例 的 收 益 回 报, 当 项 目 内 部 无 法 通 过 土 地 使 用 权 出 让 收 入 或 基 础 设 施 / 公 共 服 务 设 施 的 运 营 等 方 式 获 得 足 够 的 资 金 用 以 支 付 企 业 投 入 的 成 本 及 预 期 收 益 时, 政 府 承 诺 将 安 排 其 他 项 目 外 的 财 政 收 入 进 行 项 目 成 本 的 返 还 和 收 益 的 支 付 而 在 PPP 模 式 之 下, 政 府 与 企 业 共 同 承 担 项 目 风 险 如 本 文 第 二 部 分 所 述, 现 有 的 关 于 PPP 模 式 若 干 立 法 文 件 中 均 明 确 了 : 项 目 设 计 建 造 财 务 和 运 营 维 护 等 商 业 风 险 由 企 业 承 担 ; 法 律 政 策 和 最 低 需 求 等 风 险 由 政 府 承 担 ; 不 可 抗 力 等 风 险 由 政 府 和 社 会 资 本 合 理 共 担 因 此, 在 土 地 综 合 开 发 项 目 (CLDP) 之 下, 政 府 与 企 业 风 险 共 担, 无 论 是 土 地 一 级 开 发 还 是 基 础 设 施 / 公 共 服 务 设 施 的 建 设 和 运 营, 其 成 本 和 收 益 都 应 当 在 项 目 内 部 进 行 平 衡 ; 在 项 目 自 身 收 入 不 足 以 平 衡 投 资 成 本 及 收 益 的 情 况 下, 如 造 成 项 目 存 在 亏 损 的 原 因 并 非 法 律 政 策 和 最 低 需 求 等 因 素, 则 政 府 无 需 就 项 目 承 担 风 险 兜 底 5) 小 结 综 上 所 述, 我 们 认 为, 土 地 综 合 开 发 项 目 (CLDP) 具 备 本 文 第 二 -( 三 ) 部 分 所 述 的 本 土 化 的 PPP 模 式 的 基 本 特 征, 即 : 土 地 综 合 开 发 项 目 (CLDP) 是 政 府 与 社 会 资 本 建 立 的 利 益 共 享 风 险 分 担 及 长 期 合 作 的 关 系 ; 在 土 地 综 合 开 发 项 目 (CLDP) 下, 企 业 主 要 负 责 项 目 的 开 发 建 设 和 运 营 并 获 得 投 资 回 报, 政 府 部 门 主 要 负 责 项 目 相 关 的 监 管 工 作 ; 在 合 作 企 业 的 选 择 上, 以 招 标 投 标 法 政 府 采 购 法 为 主 要 法 律 依 据, 选 择 参 与 项 目 的 市 场 主 体 ; 土 地 综 合 开 发 项 目 (CLDP) 是 在 基 础 设 施 / 公 共 服 务 设 施 的 建 设 / 运 营 中, 嫁 接 土 地 一 级 开

发 的 一 种 项 目 运 作 模 式 ; 土 地 综 合 开 发 项 目 (CLDP) 强 调 政 府 与 企 业 的 风 险 共 担, 政 府 不 再 就 项 目 风 险 承 担 兜 底 性 承 诺 因 此, 我 们 认 为, 土 地 综 合 开 发 项 目 (CLDP) 是 政 企 合 作 运 作 项 目 的 一 种 方 式, 属 于 PPP 模 式 的 一 个 亚 种 3. 土 地 综 合 开 发 项 目 (CLDP) 中 土 地 使 用 权 出 让 收 入 使 用 的 法 律 障 碍 如 图 1 及 图 2 所 示, 无 论 是 在 传 统 的 土 地 财 政 模 式 下 还 是 在 土 地 综 合 开 发 项 目 (CLDP) 模 式 下, 项 目 范 围 内, 经 企 业 进 行 一 级 开 发 整 理 后 的 土 地 使 用 权 出 让 收 入 都 是 项 目 获 得 收 入 企 业 获 得 投 资 成 本 及 收 益 支 付 的 重 要 资 金 来 源 然 而, 该 等 将 项 目 范 围 内 土 地 使 用 权 出 让 收 入 用 于 支 付 企 业 投 资 成 本 和 收 益 的 操 作 方 式 可 能 受 到 我 国 现 行 土 地 出 让 收 支 管 理 制 度 的 限 制 我 国 现 行 法 律 规 定 严 格 实 行 土 地 出 让 收 支 两 条 线 的 制 度 根 据 2006 年 12 月 31 日 财 政 部 国 土 资 源 部 中 国 人 民 银 行 国 有 土 地 使 用 权 出 让 收 支 管 理 办 法 ( 财 综 [2006]68 号 ) 第 十 三 条, 土 地 出 让 收 入 城 市 建 设 支 出 以 及 其 他 支 出 28 使 用 范 围 包 括 征 地 和 拆 迁 补 偿 支 出 土 地 开 发 支 出 支 农 支 出 就 土 地 综 合 开 发 项 目 (CLDP) 中 的 一 级 开 发 部 分 而 言, 企 业 所 投 入 的 开 发 成 本 及 收 益 可 通 过 征 地 和 拆 迁 补 偿 支 出 及 土 地 开 发 支 出 29 两 个 科 目 进 行 支 付 殆 无 疑 问 30 ; 就 土 地 综 合 开 发 项 目 (CLDP) 中 的 基 础 设 施 / 公 共 服 务 设 施 的 投 资 成 本 和 收 益, 则 可 能 通 过 支 农 支 出 和 城 28 根 据 国 有 土 地 使 用 权 出 让 收 支 管 理 办 法 第 二 条, 本 办 法 所 称 国 有 土 地 使 用 权 出 让 收 入 ( 以 下 简 称 土 地 出 让 收 入 ) 是 指 政 府 以 出 让 等 方 式 配 置 国 有 土 地 使 用 权 取 得 的 全 部 土 地 价 款 具 体 包 括 : 以 招 标 拍 卖 挂 牌 和 协 议 方 式 出 让 国 有 土 地 使 用 权 所 取 得 的 总 成 交 价 款 ( 不 含 代 收 代 缴 的 税 费 ); 转 让 划 拨 国 有 土 地 使 用 权 或 依 法 利 用 原 划 拨 土 地 进 行 经 营 性 建 设 应 当 补 缴 的 土 地 价 款 ; 处 置 抵 押 划 拨 国 有 土 地 使 用 权 应 当 补 缴 的 土 地 价 款 ; 转 让 房 改 房 经 济 适 用 住 房 按 照 规 定 应 当 补 缴 的 土 地 价 款 ; 改 变 出 让 国 有 土 地 使 用 权 土 地 用 途 容 积 率 等 土 地 使 用 条 件 应 当 补 缴 的 土 地 价 款, 以 及 其 他 和 国 有 土 地 使 用 权 出 让 或 变 更 有 关 的 收 入 等 国 土 资 源 管 理 部 门 依 法 出 租 国 有 土 地 向 承 租 者 收 取 的 土 地 租 金 收 入 ; 出 租 划 拨 土 地 上 的 房 屋 应 当 上 缴 的 土 地 收 益 ; 土 地 使 用 者 以 划 拨 方 式 取 得 国 有 土 地 使 用 权, 依 法 向 市 县 人 民 政 府 缴 纳 的 土 地 补 偿 费 安 置 补 助 费 地 上 附 着 物 和 青 苗 补 偿 费 拆 迁 补 偿 费 等 费 用 ( 不 含 征 地 管 理 费 ), 一 并 纳 入 土 地 出 让 收 入 管 理 按 照 规 定 依 法 向 国 有 土 地 使 用 权 受 让 人 收 取 的 定 金 保 证 金 和 预 付 款, 在 国 有 土 地 使 用 权 出 让 合 同 ( 以 下 简 称 土 地 出 让 合 同 ) 生 效 后 可 以 抵 作 土 地 价 款 划 拨 土 地 的 预 付 款 也 按 照 上 述 要 求 管 理 29 根 据 国 有 土 地 使 用 权 出 让 收 支 管 理 办 法 第 十 四 条 第 十 五 条, 征 地 和 拆 迁 补 偿 支 出 包 括 土 地 补 偿 费 安 置 补 助 费 地 上 附 着 物 和 青 苗 补 偿 费 拆 迁 补 偿 费, 按 照 地 方 人 民 政 府 批 准 的 征 地 补 偿 方 案 拆 迁 补 偿 方 案 以 及 财 政 部 门 核 定 的 预 算 执 行 土 地 开 发 支 出 包 括 前 期 土 地 开 发 性 支 出 以 及 财 政 部 门 规 定 的 与 前 期 土 地 开 发 相 关 的 费 用 等, 含 因 出 让 土 地 涉 及 的 需 要 进 行 的 相 关 道 路 供 水 供 电 供 气 排 水 通 讯 照 明 土 地 平 整 等 基 础 设 施 建 设 支 出, 以 及 相 关 需 要 支 付 的 银 行 贷 款 本 息 等 支 出, 按 照 财 政 部 门 核 定 的 预 算 安 排 30 当 然, 就 土 地 一 级 开 发 中 企 业 可 能 获 得 的 收 益 比 例, 各 地 方 存 在 不 同 的 地 方 性 规 定 或 操 作 实 践, 具 体 可 参 见 本 团 队 撰 写 的 项 目 投 资 中 与 土 地 开 发 相 关 的 法 律 风 险 与 应 对,2014 年 10 月

市 建 设 支 出 两 个 科 目 进 行 支 付 根 据 国 有 土 地 使 用 权 出 让 收 支 管 理 办 法 第 十 六 条 第 十 七 条, 支 农 支 出 包 括 用 于 保 持 被 征 地 农 民 原 有 生 活 水 平 补 贴 支 出 补 助 被 征 地 农 民 社 会 保 障 支 出 农 业 土 地 开 发 支 出 以 及 农 村 基 础 设 施 建 设 支 出 农 村 基 础 设 施 建 设 支 出 从 土 地 出 让 收 入 中 安 排 用 于 农 村 饮 水 沼 气 道 路 环 境 卫 生 教 育 以 及 文 化 等 基 础 设 施 建 设 项 目 支 出, 按 照 各 省 自 治 区 直 辖 市 及 计 划 单 列 市 人 民 政 府 规 定, 以 及 财 政 部 门 核 定 的 预 算 执 行 城 市 建 设 支 出 含 完 善 国 有 土 地 使 用 功 能 的 配 套 设 施 建 设 以 及 城 市 基 础 设 施 建 设 支 出 具 体 包 括 : 城 市 道 路 桥 涵 公 共 绿 地 公 共 厕 所 消 防 设 施 等 基 础 设 施 建 设 支 出 我 国 现 行 法 律 规 定 中 并 没 有 关 于 基 础 设 施 / 公 共 服 务 设 施 的 直 接 定 义 31 ; 现 行 PPP 模 式 相 关 立 法 中 对 于 基 础 设 施 / 公 共 服 务 设 施 的 范 围 界 定 也 存 在 差 异 : 例 如, 根 据 财 政 部 关 于 推 广 运 用 政 府 和 社 会 资 本 合 作 模 式 有 关 问 题 的 通 知, 各 级 财 政 部 门 要 重 点 关 注 城 市 基 础 设 施 及 公 共 服 务 领 域, 如 城 市 供 水 供 暖 供 气 污 水 和 垃 圾 处 理 保 障 性 安 居 工 程 地 下 综 合 管 廊 轨 道 交 通 医 疗 和 养 老 服 务 设 施 等, 优 先 选 择 收 费 定 价 机 制 透 明 有 稳 定 现 金 流 的 项 目 再 如, 根 据 国 家 发 展 改 革 委 关 于 开 展 政 府 和 社 会 资 本 合 作 的 指 导 意 见, PPP 模 式 主 要 适 用 于 政 府 负 有 提 供 责 任 又 适 宜 市 场 化 运 作 的 公 共 服 务 基 础 设 施 类 项 目 燃 气 供 电 供 水 供 热 污 水 及 垃 圾 处 理 等 市 政 设 施, 公 路 铁 路 机 场 城 市 轨 道 交 通 等 交 通 设 施, 医 疗 旅 游 教 育 培 训 健 康 养 老 等 公 共 服 务 项 目, 以 及 水 利 资 源 环 境 和 生 态 保 护 等 项 目 均 可 推 行 PPP 模 式 以 上 规 定 均 未 给 出 城 市 基 础 设 施 基 础 设 施 和 公 共 服 务 设 施 等 概 念 的 确 切 定 义 但 是, 通 过 对 比 前 述 国 有 土 地 使 用 权 出 让 收 支 管 理 办 法 第 十 六 条 第 十 七 条 的 规 定, 不 难 发 现, 可 以 通 过 土 地 出 让 收 入 进 行 支 出 的 农 村 基 础 设 施 建 设 支 出 和 城 市 建 设 支 出 的 范 围 并 不 足 以 涵 盖 基 础 设 施 / 公 共 服 务 设 施 的 全 部 外 延, 诸 如 医 疗 旅 游 教 育 培 训 健 康 养 老 水 利 资 源 环 境 和 生 态 保 护 等 项 目 就 显 然 不 能 被 包 含 在 支 农 支 出 和 城 市 建 设 支 出 的 项 目 之 列 因 此, 如 将 土 地 出 让 收 入 直 接 用 于 支 付 此 类 设 施 的 投 资 成 本 及 收 益 回 报, 则 面 临 着 与 现 行 土 31 中 共 中 央 国 务 院 于 2014 年 3 月 16 日 发 布 的 国 家 新 型 城 镇 化 规 划 (2014-2020 年 ) 中 存 在 以 下 表 述 : 城 市 水 电 路 气 信 息 网 络 等 基 础 设 施 显 著 改 善, 教 育 医 疗 文 化 体 育 社 会 保 障 等 公 共 服 务 水 平 明 显 提 高 根 据 国 家 新 型 城 镇 化 规 划 (2014-2020 年 ), 基 础 设 施 包 括 城 市 水 电 路 气 信 息 网 络 ; 公 共 服 务 设 施 包 括 教 育 医 疗 文 化 体 育 社 会 保 障 相 关 设 施

地 出 让 收 支 管 理 制 度 冲 突 的 局 面 综 上 所 述, 我 国 现 行 法 律 法 规 对 于 基 础 设 施 公 共 服 务 设 施 等 概 念 的 定 义 及 范 围 界 定 尚 存 在 模 糊 含 混 之 处, 亟 待 通 过 上 位 法 进 行 统 一 ; 在 现 行 法 律 制 度 下, 土 地 综 合 开 发 项 目 (CLDP) 仍 可 能 在 一 定 程 度 上 受 到 土 地 出 让 收 支 管 理 制 度 的 限 制 但 是, 我 们 同 时 也 注 意 到, 根 据 最 新 出 台 的 国 家 发 展 改 革 委 关 于 开 展 政 府 和 社 会 资 本 合 作 的 指 导 意 见 : 完 善 投 资 回 报 机 制 依 法 依 规 为 准 经 营 性 非 经 营 性 项 目 配 置 土 地 物 业 广 告 等 经 营 资 源, 为 稳 定 投 资 回 报 吸 引 社 会 投 资 创 造 条 件 就 前 述 为 准 经 营 性 非 经 营 性 项 目 配 置 土 地 等 经 营 资 源 的 具 体 方 式, 国 家 发 展 改 革 委 关 于 开 展 政 府 和 社 会 资 本 合 作 的 指 导 意 见 尚 未 予 以 明 确, 但 是, 我 们 认 为, 这 样 的 原 则 性 表 述 为 未 来 出 台 进 一 步 的 操 作 细 则 打 破 现 行 的 土 地 出 让 收 入 与 基 础 设 施 / 公 共 服 务 设 施 项 目 成 本 收 益 支 付 的 法 律 障 碍 和 制 度 限 制 创 造 了 极 大 的 政 策 空 间 4. 土 地 综 合 开 发 项 目 (CLDP) 的 风 险 管 理 概 述 土 地 综 合 开 发 项 目 (CLDP) 是 涵 盖 了 土 地 一 级 开 发 和 基 础 设 施 / 公 共 服 务 设 施 的 建 设 / 运 营 的 综 合 性 项 目, 在 项 目 的 全 流 程 形 成 了 包 含 多 主 体 ( 政 府 合 作 企 业 金 融 机 构 建 设 工 程 / 运 营 服 务 提 供 商 供 应 商 等 ) 多 阶 段 ( 主 体 授 权 土 地 一 级 开 发 基 础 设 施 / 公 共 服 务 设 施 建 设 基 础 设 施 / 公 共 服 务 设 施 运 营 融 资 ) 的 多 元 而 长 期 的 法 律 关 系 因 此, 对 于 土 地 综 合 开 发 项 目 (CLDP) 的 合 同 进 行 管 理, 是 明 晰 项 目 参 与 各 方 的 义 务 和 责 任 保 障 其 权 利 和 利 益 的 关 键 所 在 根 据 我 们 的 项 目 经 验, 在 此 类 土 地 综 合 开 发 项 目 (CLDP) 中, 其 风 险 管 理 重 在 合 同 准 备 阶 段 合 同 谈 判 阶 段 和 合 同 履 行 阶 段, 具 体 包 括 : 在 合 同 准 备 阶 段, 合 同 签 署 主 体 ( 特 别 是 政 府 方 签 署 主 体 ) 的 选 择 合 同 签 署 主 体 授 权 程 序 的 合 法 性 项 目 的 基 本 构 成 板 块 项 目 投 资 - 收 益 模 型 的 初 步 经 济 测 算 与 搭 建 是 政 府 和 企 业 在 这 一 阶 段 所 应 当 给 予 关 注 的 问 题 在 合 同 谈 判 阶 段, 合 同 体 系 的 搭 建 ( 不 仅 应 当 具 有 合 同 架 构 上 的 周 延 性 还 应 当 具 有 长 期 履 行 的 可 扩 展 性 ) 政 府 方 谈 判 团 队 对 接 人 员 的 选 择 企 业 方 谈 判 团 队 组 成 的 专 业 性 ( 应 当 包 括 具 有 丰 富 的 项 目 经 验 的 法 律 财 务 及 税 务 专 业 人 士 ) 是 政 府 和 企 业 在 这 一 阶 段 所 应 当

给 予 关 注 的 问 题 在 合 同 履 行 阶 段, 如 何 对 履 行 期 限 较 长 ( 通 常 为 十 年 以 上 ) 的 合 同 的 履 行 进 行 持 续 的 照 管, 确 保 各 方 妥 善 履 行 其 义 务 实 现 其 在 项 目 项 下 的 核 心 诉 求 ( 对 于 政 府 而 言, 其 核 心 诉 求 通 常 在 于 获 得 区 域 范 围 内 的 土 地 和 相 关 设 施 开 发 建 设 运 营 的 整 体 效 率 与 社 会 效 益 ; 对 于 企 业 而 言, 其 核 心 诉 求 通 常 在 于 获 得 持 续 稳 定 的 投 资 回 报 ) 是 政 府 和 企 业 在 这 一 阶 段 所 应 当 给 予 关 注 的 问 题 我 们 将 在 未 来 的 研 究 中, 针 对 前 述 土 地 综 合 开 发 项 目 (CLDP) 的 若 干 风 险 管 理 要 点 ( 包 括 但 不 限 于 政 府 方 签 署 主 体 的 选 择 合 同 签 署 主 体 授 权 程 序 项 目 投 资 - 收 益 模 式 合 同 体 系 搭 建 谈 判 策 略 合 同 履 行 的 持 续 照 管 等 问 题 ) 展 开 进 一 步 的 分 析 与 讨 论 四 结 语 PPP 模 式 是 政 府 ( 公 共 部 门 ) 与 社 会 资 本 ( 私 营 部 门 ) 建 立 的 一 种 长 期 合 作 关 系, 广 泛 应 用 于 世 界 各 国 的 基 础 设 施 和 公 共 服 务 设 施 的 建 设 和 运 营 在 对 PPP 模 式 的 基 本 理 论 及 我 国 现 行 PPP 模 式 的 立 法 及 政 策 进 行 研 究 的 基 础 上, 我 们 提 出 以 下 几 点 初 步 的 结 论 及 建 议 : 1. PPP 模 式 并 非 特 指 某 一 单 一 类 型 的 项 目 模 式, 在 基 础 设 施 / 公 共 服 务 设 施 的 建 设 / 运 营 中, 政 府 企 业 及 其 他 主 体 之 间 的 法 律 关 系 存 在 多 种 可 能 性, 因 此, 并 不 存 在 某 一 固 定 的 PPP 项 目 法 律 架 构 或 合 同 范 本 2. 我 们 构 建 出 了 将 土 地 一 级 开 发 与 基 础 设 施 / 公 共 服 务 设 施 的 建 设 / 运 营 相 嫁 接 的 土 地 综 合 开 发 项 目 (Comprehensive Land Development Project, CLDP) 模 式 与 BOT PFI 等 模 式 相 同,CLDP 模 式 符 合 本 土 化 的 PPP 模 式 的 基 本 特 征, 是 政 企 合 作 运 作 项 目 的 一 种 方 式, 属 于 PPP 模 式 的 一 个 亚 种, 适 用 于 土 地 一 级 开 发 和 基 础 设 施 / 公 共 服 务 设 施 建 设 / 运 营 相 结 合 的 综 合 开 发 项 目 3. 与 传 统 的 土 地 财 政 模 式 不 同, 土 地 综 合 开 发 项 目 (CLDP) 在 项 目 层 面 上, 将 土 地 一 级 开 发 与 基 础 设 施 / 公 共 服 务 设 施 建 设 / 运 营 相 结 合, 统 一 设 计 统 一 规 划 统 一 实 施 ; 在 主 体 上, 土 地 一 级 开 发 主 体 与 基 础 设 施 / 公 共 服 务 设 施 建 设 / 运 营 主 体 为 合 二 为 一 ; 具 有 简 化 市 场 主 体 资 格 授 权 程 序, 缓 解 地 方 政 府 负 债 压 力, 充 分 发 挥 市 场 机 制 提 高 土 地 一 级 开 发 和 基 础 设 施 / 公 共 服 务 设 施 建 设 及 运 营 的 效 率 以 及 由 政 府 与 企 业 共 担 项 目 风 险

的 鲜 明 特 点 4. 由 于 现 行 法 律 法 规 对 于 基 础 设 施 公 共 服 务 设 施 定 义 的 不 清 晰 和 现 行 土 地 出 让 收 支 管 理 制 度 的 限 制, 土 地 综 合 开 发 项 目 (CLDP) 仍 面 临 一 定 的 法 律 和 政 策 障 碍, 亟 待 通 过 上 位 法 的 统 一 及 地 方 试 点 项 目 的 实 操 尝 试 加 以 探 索 和 突 破 5. 土 地 综 合 开 发 项 目 (CLDP) 合 同 在 范 围 上 具 有 综 合 性 在 时 间 上 具 有 长 期 性 的 特 征 决 定 了 其 合 同 体 系 的 设 计 和 管 理 较 之 传 统 项 目 合 同 更 为 复 杂, 政 府 和 企 业 在 合 同 各 个 阶 段 所 应 给 予 关 注 的 侧 重 点 有 所 不 同, 对 于 项 目 参 与 人 员 的 专 业 能 力 也 提 出 了 更 高 的 要 求 ; 此 外, 更 为 重 要 的 是, 此 类 项 目 结 构 的 成 功 设 计 与 搭 建 有 赖 于 丰 富 的 地 方 性 的 差 异 化 的 项 目 案 例 数 据 库 积 累, 以 便 为 项 目 的 运 行 提 供 更 具 操 作 性 的 指 导 和 参 照 自 2013 年 11 月 中 共 中 央 十 八 届 三 中 全 会 提 出 允 许 社 会 资 本 通 过 特 许 经 营 等 方 式 参 与 城 市 基 础 设 施 投 资 和 运 营 至 今, 无 论 是 理 论 界 还 是 实 务 中, 都 不 乏 将 PPP 模 式 在 中 国 现 行 法 律 制 度 体 系 下 进 行 本 土 化 应 用 的 探 索 和 尝 试 作 为 专 注 于 土 地 投 资 领 域 的 中 国 律 师 团 队, 围 绕 着 土 地 开 发 这 一 主 题, 我 们 对 于 土 地 综 合 开 发 项 目 (CLDP) 模 式 的 搭 建 和 应 用 尚 在 探 索 和 研 究 阶 段, 并 正 在 积 极 进 行 相 关 政 策 法 规 的 研 究 和 实 践 经 验 的 积 累, 以 期 推 动 这 一 领 域 立 法 政 策 的 更 新, 并 建 立 起 土 地 综 合 开 发 项 目 (CLDP) 的 案 例 数 据 库 我 们 十 分 期 待 有 更 多 的 信 息 和 经 验 进 行 分 享 和 交 流 声 明 : 1. 本 文 系 中 伦 律 师 事 务 所 土 地 投 资 团 队 知 识 整 理 成 果 系 列 之 一, 参 与 知 识 整 理 与 本 文 编 撰 的 人 员 包 括 : 朱 茂 元 律 师 穆 耸 律 师 李 佳 新 律 师 卓 乐 律 师 李 嘉 辉 律 师 崔 汐 淘 律 师 唐 梦 沅 律 师 2. 本 文 引 用 和 参 考 了 国 内 外 诸 多 学 者 和 专 家 的 著 作 和 论 述, 且 在 本 文 中 均 有 详 细 标 注 在 此, 我 们 向 本 文 所 引 用 和 参 考 的 著 作 论 述 之 作 者 表 示 感 谢 3. 本 文 引 用 的 所 有 案 例 均 通 过 公 开 渠 道 检 索 获 得, 且 在 本 文 原 文 中 均 有 详 细 标 注 出 处, 特 此 说 明 4. 本 客 户 通 讯 所 载 信 息 仅 作 一 般 参 考, 在 任 何 意 义 上 不 可 视 作 律 师 向 客 户 提 供 的 法 律 意 见 或 者 建 议 对 于 任 何 因 信 赖 本 客 户 通 讯 而 采 取 的 行 动, 中 伦 律 师 事 务 所 不 负 任 何 责 任