Microsoft Word - 論文口試版

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1 第 一 章 緒 論 第 一 節 研 究 背 景 及 動 機 公 共 建 設 的 良 窳, 關 係 著 全 體 國 民 基 本 生 活 品 質 的 好 壞, 而 公 共 建 設 的 投 資, 更 是 奠 定 國 家 經 濟 建 設 根 基 的 關 鍵 由 於 公 共 建 設 的 投 入, 不 僅 能 影 響 鄰 近 公 共 建 設 區 域 的 周 遭 環 境 與 土 地 利 用, 進 而 牽 動 了 相 關 產 業 的 發 展 與 地 價 的 變 化, 而 這 些 發 展 變 化 又 直 接 影 響 到 各 級 政 府 的 稅 收, 以 及 政 府 對 公 共 建 設 的 規 劃 與 投 資 能 力 因 此, 一 個 完 善 的 公 共 建 設 投 資 計 畫, 不 僅 能 滿 足 社 會 大 眾 良 好 的 生 活 需 求 與 品 質 要 求, 也 能 促 進 地 區 的 經 濟 繁 榮, 尤 其 當 民 間 廠 商 或 產 業 因 此 獲 利 時, 亦 進 而 增 加 了 政 府 的 財 稅 收 入, 同 時 提 升 政 府 規 劃 與 投 資 更 多 公 共 建 設 的 能 力 在 這 樣 交 替 影 響 的 良 善 循 環 關 係 之 結 果, 自 然 也 就 造 成 政 府 廠 商 及 民 眾 多 贏 的 局 面, 是 以, 公 共 建 設 投 資 的 重 要 性 乃 不 言 可 喻 ( 林 明 志, 2006) 1 近 二 十 年 來, 在 新 政 府 運 動 之 後, 各 國 公 共 建 設 投 資 與 服 務 的 提 供 方 式 經 歷 了 重 大 變 革, 民 間 參 與 公 共 事 務 的 程 度 與 扮 演 的 角 色 日 漸 重 要 嗣 復 因 世 界 各 國 財 政 日 益 困 窘, 基 於 引 進 民 間 參 與 公 共 建 設, 除 可 藉 由 民 間 企 業 之 經 營 績 效 與 活 力, 加 速 國 家 的 建 設 發 展 外, 並 有 助 於 解 決 國 家 財 政 負 擔 等 各 項 問 題 因 此, 在 政 府 財 力 有 限 之 情 形 下, 引 進 民 間 投 資 興 建 或 經 營 公 共 建 設, 運 用 民 間 資 金 及 經 營 創 意 能 力, 以 滿 足 公 共 建 設 需 求, 已 儼 然 蔚 為 國 際 風 潮, 同 時 也 深 深 影 響 我 國 成 為 各 級 政 府 推 動 各 項 重 要 建 設 的 政 策 和 策 略 在 所 謂 公 私 協 力 (Public Private Partnerships, PPP) 2 的 潮 流 下, 政 府 的 角 色 由 過 去 的 公 共 服 務 直 接 提 供 者 (supplier), 逐 漸 淡 化 成 為 管 制 者 (regulator), 其 與 民 間 的 關 係 也 由 過 去 的 公 共 建 設 指 揮 監 督 關 係, 逐 漸 轉 變 成 公 共 建 設 的 合 作 夥 伴 關 係 年 代 D. Osborne&T.Gaebler 在 新 政 府 運 動 (Reinventing Government, 1992) 一 書 就 如 何 將 企 業 精 神 轉 換 至 公 務 部 門, 提 出 新 政 府 運 動 之 十 大 運 作 原 則, 自 此 掀 起 新 政 府 運 動 浪 潮 2 公 私 協 力 (PPP) 是 一 個 意 義 非 常 寬 泛 的 概 念, 其 意 識 形 態 也 各 有 不 同, 因 此 世 界 各 國 對 公 私 協 力 (PPP) 的 內 涵, 要 想 使 其 達 成 共 識 是 非 常 困 難 的 德 國 學 者 Norbert Portz 甚 至 認 為 試 圖 總 結 公 私 協 力 (PPP) 為 何? 或 者 應 該 是 什 麼? 幾 乎 是 沒 有 任 何 的 意 義 ; 公 私 協 力 (PPP) 的 定 義 沒 有 固 定 不 變 的, 而 且 也 很 難 考 證 這 個 含 義 模 糊 的 英 文 單 詞 的 起 源 因 此, 有 關 公 私 協 力 (PPP) 確 切 的 涵 義, 其 實 是 要 根 據 不 同 的 案 例 來 註 解 的 ( 王 灝,2004) 1

2 國 內 近 年 來 受 社 會 人 口 老 化 及 少 子 化 的 影 響, 社 會 福 利 需 求 及 負 擔 漸 增, 造 成 政 府 財 政 支 出 增 加, 加 上 人 民 對 公 共 建 設 的 需 求 仍 不 斷 增 加, 造 成 公 共 建 設 預 算 明 顯 不 足 依 據 行 政 院 經 建 會 資 料 顯 示, 政 府 每 年 投 入 相 當 的 經 費 進 行 重 大 公 共 建 設,101 年 公 共 工 程 預 算 規 模 高 達 4,500 億 元 以 上, 預 估 101 年 度 公 共 建 設 財 務 缺 口 即 近 千 億 另 根 據 中 華 經 濟 研 究 院 資 料 顯 示,2012 年 的 重 大 公 共 建 設 需 要 2,600 億 元 經 費, 其 中 96.8% 為 延 續 性 計 畫, 經 建 會 目 前 僅 掌 握 1,200 億 元 審 查 額 度, 較 2011 年 度 的 3,028 億 元 預 算 減 少 一 半 以 上 3 再 者, 依 立 法 院 預 算 中 心 提 出 之 101 年 度 中 央 政 府 總 預 算 案 整 體 評 估 報 告 顯 示, 中 央 政 府 債 務 未 償 餘 額 自 1995 年 突 破 1 兆 元 後, 逐 年 快 速 累 積 4, 預 估 至 101 年 度 止, 如 加 計 100 年 度 預 算 編 列 數 及 101 年 度 預 計 發 行 及 償 還 數, 債 務 未 償 餘 額 將 達 5 兆 1 千 億 餘 元, 占 前 3 年 度 GNP 平 均 數 37.4%, 已 逼 近 40% 法 定 舉 債 上 限, 顯 見 我 國 政 府 財 政 日 漸 惡 化 之 情 勢 儘 管 政 府 財 政 日 漸 惡 化, 已 造 成 公 共 建 設 之 投 入 能 量 明 顯 不 足, 但 是, 國 家 之 重 大 公 共 建 設 為 全 民 所 必 須, 又 豈 能 因 財 政 不 足 而 延 宕? 況 且, 公 共 建 設 投 資 向 來 是 我 國 經 濟 成 長 的 主 要 動 力, 因 此, 即 使 在 亞 洲 金 融 風 暴 發 生 之 後, 政 府 仍 須 面 臨 如 何 持 續 擴 大 內 需, 以 維 持 經 濟 穩 定 成 長 的 壓 力 是 以, 如 何 能 於 國 家 財 務 艱 困 之 情 形 下, 持 續 提 供 完 善 的 公 共 建 設 及 服 務, 同 時 又 能 確 保 所 提 供 之 公 共 建 設 及 服 務 品 質 維 持 於 一 定 的 水 準, 已 不 僅 成 為 我 國 政 府 施 政 的 重 要 課 題, 同 時, 更 是 突 顯 推 動 民 間 參 與 公 共 建 設, 使 民 間 資 金 能 及 時 投 入 建 設 能 量 的 重 要 性, 已 不 容 小 覷 加 以, 國 內 民 間 資 金 充 裕, 據 我 國 財 政 部 表 示 5, 目 前 民 間 資 金 估 計 有 新 台 幣 10 兆 元, PPPs 是 未 來 非 走 不 可 的 路 因 此, 政 府 將 研 擬 強 化 政 府 與 民 間 合 作 推 動 公 共 建 設 (PPPs) 機 制, 其 中 包 括 引 進 民 間 財 務 主 導 公 共 建 設 (PFI) 制 度 其 認 為 PFI 與 特 許 興 建 營 運 (BOT) 最 大 不 同 是,BOT 的 民 間 投 資 者 會 在 營 運 期 間 向 消 費 者 收 費, 公 共 設 施 最 後 要 移 轉 給 政 府 PFI 由 民 間 興 建, 營 運 期 間 由 政 府 付 費 給 民 間 投 資 者 購 買 勞 務, 類 似 分 期 付 款, 且 無 移 轉 機 制 未 來, 財 政 部 3 中 華 經 濟 研 究 院 發 表 2011 年 第 三 季 台 灣 經 濟 預 測 指 出, 若 以 主 計 處 預 測 2011 年 名 目 國 內 生 產 毛 額 (GDP) 為 14 兆 639 億 元 來 看, 如 重 大 公 共 建 設 預 算 減 少 1,828 億 元, 不 計 民 間 相 對 投 入 的 乘 數 效 果, 將 使 經 濟 成 長 率 下 降 1.3 個 百 分 點 4 截 至 99 年 決 算 止, 中 央 政 府 債 務 未 償 餘 額 為 4.5 兆 餘 元, 約 占 前 3 年 度 GNP 平 均 數 34.9% 5 財 政 部 長 張 盛 和 表 示, 國 內 民 間 資 金 充 裕, 將 研 擬 強 化 政 府 與 民 間 合 作 推 動 公 共 建 設 (PPPs) 機 制, 加 強 國 有 財 產 運 用, 其 中 包 括 引 進 民 間 財 務 主 導 公 共 建 設 (PFI) 制 度 ( 自 由 時 報 2012/6/20) 2

3 要 加 強 PPPs 成 功 模 式 的 研 究, 建 立 標 準 操 作 模 式, 推 廣 到 各 機 關 活 化 資 產 可 見, 我 國 政 府 已 意 識 到 擴 大 民 間 參 與 公 共 建 設 之 必 要 性, 以 及 運 用 PFI 制 度 之 可 能 性 觀 察 國 內 推 動 民 間 參 與 公 共 建 設 之 制 度, 歷 經 獎 勵 民 間 參 與 交 通 建 設 電 業 設 施 焚 化 廠 各 類 型 公 共 建 設 等 階 段, 實 施 至 今 已 近 17 年 依 據 行 政 院 公 共 工 程 委 員 會 統 計 資 料 顯 示, 自 民 國 89 年 促 參 法 實 施 至 101 年 4 月 底 為 止, 成 功 簽 約 案 件 計 904 件, 簽 約 金 額 達 7,041 億 元, 對 民 間 參 與 國 內 各 項 重 大 公 共 建 設 之 推 動, 可 說 是 已 具 相 當 成 效 6 然 而, 進 一 步 分 析 上 述 資 料, 不 可 諱 言, 自 民 國 89 年 促 參 法 施 行 以 來, 成 功 簽 約 案 件 雖 達 9 百 餘 件, 惟 簽 約 案 件 數 及 規 模, 已 由 95 年 度 185 件 高 峰 期 逐 漸 減 少,97 年 度 以 後 每 年 簽 約 案 件 已 降 至 70 餘 件 另 囿 於 促 進 民 間 參 與 公 共 建 設 法 適 用 範 圍 之 限 制, 目 前 諸 多 成 功 簽 約 的 公 共 建 設 案 件, 大 都 屬 高 自 償 性 案 件, 對 於 低 自 償 性 高 公 益 性 案 件, 往 往 無 法 循 目 前 促 參 法 的 管 道 辦 理 因 此, 為 擴 大 民 間 參 與 公 共 建 設, 並 減 輕 政 府 財 政 壓 力, 當 高 自 償 性 的 案 件 逐 漸 去 化 時, 不 得 不 令 我 們 省 思, 對 於 民 間 目 前 依 法 難 以 參 與 卻 仍 屬 政 府 須 積 極 推 動 的 低 自 償 性 高 公 益 性 公 共 建 設, 政 府 是 否 應 有 不 同 於 追 求 公 共 建 設 計 畫 高 自 償 或 政 府 零 出 資 的 思 維, 以 突 破 現 行 民 間 參 與 途 徑 的 作 法 呢? 觀 諸 國 外 推 動 民 間 參 與 公 共 建 設 較 力 的 國 家 中, 英 國 的 推 動 經 驗, 可 說 是 相 當 成 功 且 極 具 成 效 英 國 於 1987 年 推 動 英 法 海 底 隧 道 計 畫, 開 啟 了 近 代 公 私 合 作 的 里 程, 其 後, 該 國 在 1992 年 開 始 實 施 民 間 融 資 提 案 (Private Finance Initiative, 簡 稱 PFI) 制 度 7, 進 一 步 擴 大 民 間 參 與 公 共 建 設 之 機 制 至 今, 英 國 已 將 PFI 大 量 應 用 在 學 校 醫 院 道 路 交 通 監 獄 住 宅 及 國 防 等 自 償 率 較 低 之 公 共 建 設 與 事 務, 更 為 擴 大 民 間 參 與 低 自 償 性 公 共 建 設 建 立 了 良 好 的 典 範 而 截 至 2011 年 3 月 止, 該 國 已 簽 約 PFI 案 件 698 件, 民 間 總 投 資 金 額 達 529 億 英 鎊 8, 可 說 是 成 效 卓 越, 並 被 全 歐 盟 視 為 重 要 的 學 習 對 象, 後 為 日 本 等 國 爭 相 仿 傚 因 此, 據 工 程 會 近 期 統 計 截 至 100 年 11 月 止, 共 有 875 件 促 參 案 完 成 簽 約, 估 計 引 入 民 間 投 資 約 6,794 億 元 案 件 之 契 約 期 間 可 減 少 政 府 人 事 費 業 務 費 等 財 政 支 出 約 6,376 億 元 增 加 政 府 租 金 稅 收 權 利 金 等 財 政 收 入 約 3,748 億 元 並 創 造 約 11 萬 名 就 業 機 會 ( 第 9 屆 金 擘 獎 頒 獎 典 禮 新 聞 稿 ) PFI 模 式 是 一 種 政 府 藉 由 特 許 民 間 廠 商 參 與 投 資 興 建 與 營 運 公 共 設 施 以 獲 取 公 共 服 務 的 方 式 政 府 支 付 廠 商 的 報 酬 中 一 部 份 為 償 還 其 投 資 成 本, 另 一 部 份 則 為 支 付 其 營 運 成 本 對 政 府 而 言, 將 資 本 投 資 年 值 化 (annualized) 分 期 償 還 的 好 處 在 於 得 以 增 加 公 共 投 資 能 量, 以 便 在 短 時 間 內 提 升 公 共 服 務 水 準, 故 而 這 個 模 式 在 政 府 財 政 不 足 的 情 況 下, 特 別 具 有 吸 引 力 資 料 來 源 : 英 國 財 政 部 網 站, 3

4 於 檢 討 如 何 擴 大 我 國 民 間 參 與 低 自 償 性 之 公 共 建 設 制 度 時, 英 國 的 實 施 經 驗, 應 值 得 作 為 我 國 之 借 鏡 與 參 考 英 國 推 動 PFI 制 度 與 我 國 目 前 採 行 的 促 進 民 間 參 與 公 共 建 設 制 度 之 間 最 主 要 的 差 別, 除 了 在 於 PFI 制 度 是 政 府 委 託 民 間 機 構 建 設 營 運 或 管 理 公 共 建 設, 進 而 支 付 費 用 向 民 間 機 構 購 買 公 共 服 務, 興 建 成 本 與 風 險 由 民 間 機 構 承 擔, 政 府 則 負 責 支 付 營 運 費 用, 屬 穩 定 型 的 費 用 收 費 方 式, 民 間 機 構 因 此 可 避 免 營 運 風 險 ; 而 且 我 國 促 參 制 度 則 較 傾 向 採 特 許 權 制 度, 即 由 政 府 特 許 民 間 興 建 營 運 公 共 建 設, 並 以 收 取 權 利 金 作 為 對 價, 民 間 機 構 於 特 許 其 間 承 擔 全 部 之 營 運 責 任 與 風 險 外 更 重 要 的 是, 英 國 PFI 制 度 具 有 公 帑 節 省 價 值 (Value for Money,VfM) 9 評 估 機 制 之 特 色, 係 政 府 決 定 是 否 使 用 民 間 參 與 公 共 建 設 之 關 鍵 因 素, 於 評 估 公 帑 節 省 價 值 大 於 0 時, 方 採 用 民 間 參 與 公 共 建 設 模 式, 使 政 府 有 機 會 獲 取 較 以 往 採 購 方 式 更 便 宜 之 高 公 共 服 務 品 質 ; 而 我 國 現 行 之 促 參 制 度, 主 要 係 以 計 畫 是 否 具 高 自 償 性 為 採 用 民 間 參 與 與 否 之 關 鍵, 在 制 度 取 捨 條 件 上 有 很 大 的 不 同, 也 造 成 民 間 參 與 公 共 建 設 類 型 有 範 圍 大 小 的 差 異, 就 PFI 制 度 而 言, 顯 然 並 無 公 共 建 設 類 型 適 用 上 之 限 制, 當 然, 民 間 參 與 之 範 圍 即 較 我 國 現 行 之 促 參 制 度 寬 廣 許 多 易 言 之, 由 於 我 國 現 行 之 促 參 制 度 主 要 適 用 於 高 自 償 性 之 公 共 建 設, 難 以 運 用 民 間 資 金 來 滿 足 國 民 對 於 高 公 益 低 自 償 性 公 共 建 設 的 殷 切 需 求, 且 實 務 上 在 決 定 是 否 採 民 間 參 與 方 式 時, 亦 乏 類 如 PFI 制 度 之 VfM 評 估 機 制 作 為 決 策 判 斷, 致 常 有 以 政 策 決 定 促 參 而 促 參, 或 為 使 計 畫 達 自 償 目 的 而 將 附 屬 事 業 比 例 不 當 擴 大, 令 外 界 對 是 否 係 為 促 參 而 促 參 之 政 策 正 當 性 感 到 質 疑 雖 然, 為 擴 大 我 國 民 間 參 與 公 共 建 設 之 機 制, 政 府 於 98 年 3 月 間 召 開 之 全 國 公 共 工 程 會 議, 會 中 即 有 多 位 專 家 學 者 提 出 建 議 : 國 內 應 建 立 民 間 融 資 提 案 (PFI) 制 度, 以 增 加 民 間 投 入 公 共 建 設 之 機 會, 並 提 升 興 建 與 營 運 效 率, 擴 大 公 共 服 務 能 量 ( 行 政 院 經 濟 建 設 委 員 會,2009a) 惟 迄 至 今 日, 此 一 制 9 英 國 政 府 審 計 部 門 對 公 帑 節 省 價 值 (Value for Money,VfM) 定 義 為 : 在 滿 足 使 用 者 需 求 下, 全 生 命 週 期 的 成 本 與 品 質 之 最 佳 組 合 揭 示 滿 足 使 用 者 需 求 全 生 命 週 期 成 本 及 服 務 品 質 為 VfM 之 三 要 素, 即 計 畫 在 達 到 此 三 要 素 之 情 境 下, 始 具 有 VfM 另 強 調 VfM 並 非 為 最 低 價 之 選 擇, 或 是 要 求 詳 細 之 資 產 負 債 表, 而 是 為 瞭 解 某 一 採 購 專 案 在 達 到 滿 足 使 用 者 需 求 之 服 務 品 質 下, 政 府 在 該 專 案 全 生 命 週 期 內 所 必 須 負 擔 成 本 及 獲 得 的 利 益, 所 進 行 之 評 估 程 序, 而 此 為 實 施 PFI 模 式 時 所 必 經 之 程 序 ( 廖 哲 逸,2008) 4

5 度 制 定 之 建 議, 仍 未 獲 實 踐, 造 成 實 務 上 對 民 間 參 與 低 自 償 性 公 共 建 設 之 適 法 性 產 生 疑 義 例 如, 以 屬 低 自 償 性 高 公 益 性 公 共 建 設 之 污 水 下 水 道 建 設 計 畫 而 論, 審 計 部 曾 派 員 調 查 各 級 政 府 污 水 下 水 道 建 設 計 畫 執 行 情 形 指 出, 目 前 內 政 部 所 稱 以 BOT 方 式 推 動 參 與 污 水 下 水 道 建 設, 實 際 係 參 考 英 國 PFI 模 式 辦 理 並 建 議 行 政 院 研 訂 以 PFI 模 式 推 動 污 水 下 水 道 建 設 之 相 關 規 範 確 實 執 行, 以 彰 顯 民 間 參 與 公 共 建 設 之 政 策 成 效 10 惟 在 PFI 模 式 之 相 關 法 源 不 足, 配 套 措 失 闕 如 之 情 況 下, 能 否 有 效 發 揮 促 參 政 策 之 利, 容 有 疑 慮, 值 得 吾 人 深 入 探 討 我 國 執 行 PFI 模 式 之 可 行 作 法 因 此, 有 鑑 於 英 國 PFI 制 度 係 以 公 帑 節 省 價 值 (VfM) 評 估 作 為 是 否 採 用 民 間 參 與 方 式 之 決 策 依 據, 非 以 計 畫 具 自 償 性 與 否 為 民 間 參 與 投 資 公 共 建 設 條 件 之 精 神, 及 其 歷 經 運 用 於 環 保 社 會 住 宅 國 防 等 低 自 償 性 卻 屬 高 公 益 需 求 之 公 共 建 設 均 能 發 揮 效 益 之 經 驗, 吾 人 認 為 不 失 為 一 種 解 決 如 何 引 進 民 間 參 與 我 國 低 自 償 性 公 共 建 設 問 題 之 方 案 尤 其 在 政 府 財 政 日 益 困 難 而 各 種 低 自 償 性 公 共 建 設 仍 須 積 極 推 動 之 際, 如 何 引 進 PFI 民 間 參 與 模 式, 建 立 有 效 節 省 公 帑 的 評 估 機 制, 為 促 進 民 間 參 與 公 共 建 設 創 造 更 多 元 的 環 境, 以 因 應 本 國 公 共 建 設 發 展 之 需 要, 應 已 是 刻 不 容 緩 的 課 題, 是 以 觸 發 本 文 之 研 究 動 機 第 二 節 研 究 目 的 我 國 之 住 宅 政 策, 長 期 以 來 以 輔 助 人 民 購 置 住 宅 為 主 要 施 政 方 向, 並 分 別 辦 理 國 民 住 宅 勞 工 住 宅 軍 眷 住 宅 公 教 住 宅 及 無 自 有 住 宅 者 首 次 購 屋 貸 款 等 項 住 宅 補 貼 措 施, 惟 面 對 人 口 老 化 家 庭 結 構 改 變 貧 富 差 距 擴 大 人 口 移 動 性 增 加 政 策 主 張 更 迭 等 社 會 政 治 變 遷, 對 於 國 內 住 宅 照 顧 對 象 及 協 助 方 式, 宜 有 所 檢 討 及 整 合 因 此, 基 於 憲 法 保 障 國 民 基 本 人 權 的 精 神, 如 何 結 合 政 府 與 民 間 資 源, 在 健 全 的 住 宅 市 場 合 宜 的 居 住 品 質 公 平 效 率 的 住 宅 補 貼 與 社 會 住 宅 的 規 劃 下, 使 不 同 所 得 水 準 身 心 機 能 性 別 年 齡 家 戶 組 成 族 群 文 化 之 國 民, 擁 有 適 居 且 有 尊 嚴 的 居 住 環 境, 已 成 為 政 府 現 行 整 體 住 宅 政 策 10 審 計 部 99 年 6 月 2 日 台 審 部 五 字 第 號 函 5

6 11 的 目 標 且 為 因 應 社 會 居 住 正 義 之 思 潮, 目 前 我 國 之 住 宅 政 策 朝 以 所 謂 協 助 弱 12 勢 者 住 的 權 利 的 社 會 住 宅 為 推 動 方 向, 政 府 暫 不 再 興 建 國 民 住 宅, 而 改 興 辦 社 會 住 宅, 並 以 出 租 方 式, 解 決 低 所 得 及 其 他 福 利 人 口 群 的 居 住 問 題 推 動 社 會 住 宅 建 設 除 可 直 接 滿 足 民 眾 居 住 需 求 外, 亦 可 間 接 帶 動 產 業 發 展 創 造 國 民 就 業 機 會 增 加 政 府 財 政 收 益 及 改 善 政 府 形 象, 如 以 民 間 參 與 方 式 辦 理 者, 除 可 促 使 產 業 提 升 競 爭 力, 更 將 是 加 速 此 項 公 共 建 設 之 利 器 但 是, 為 讓 低 所 得 者 有 機 會 承 租 社 會 住 宅, 政 府 向 承 租 人 收 取 的 租 金 收 入 勢 必 遠 低 於 社 會 住 宅 之 興 建 營 運 與 維 護 管 理 成 本 因 此, 整 體 社 會 住 宅 興 辦 計 畫 之 自 償 性 將 明 顯 不 足, 目 前 乃 主 要 以 政 府 自 辦 為 途 徑 但 是, 公 共 建 設 計 畫 不 具 自 償 性, 在 政 府 收 入 有 限, 財 政 支 出 卻 日 益 增 加 ( 以 台 北 市 為 例, 因 應 各 項 社 會 福 利 支 出 增 加 需 求,95 年 至 100 年 歲 出 呈 現 逐 年 持 續 成 長, 由 1,355.9 億 元 成 長 至 1,796.4 億 元 13 ), 政 府 財 政 日 漸 惡 化 之 情 形 下, 如 全 部 以 政 府 自 辦 模 式 推 動, 首 先 即 面 臨 政 府 如 何 籌 措 大 筆 建 設 之 難 題, 而 此 種 作 法 是 否 對 於 政 府 財 政 支 出 最 有 效 益, 亦 不 無 檢 討 之 空 間 是 以, 若 能 引 進 民 間 之 資 金 及 技 術, 藉 由 公 私 部 門 的 合 作, 減 輕 政 府 負 擔 同 時 加 速 公 共 建 設, 以 創 造 政 府 特 許 廠 商 及 社 會 大 眾 三 贏 的 局 面, 應 是 目 前 亟 待 努 力 之 課 題 惟 倘 若 以 現 行 促 參 法 辦 理 者, 因 社 會 住 宅 案 件 自 償 率 不 高, 民 間 參 與 意 願 不 高, 如 政 府 以 不 斷 提 高 投 資 額 度 或 優 惠 方 式 等 手 段, 來 增 加 民 間 參 與 之 誘 因, 是 否 為 好 的 策 略, 又 不 無 疑 問 因 此, 為 突 破 上 述 困 境, 以 及 避 免 如 欲 引 進 民 間 資 金 參 與 投 資, 即 須 勉 強 牽 就 於 現 行 促 參 法 規 定, 設 法 將 自 償 率 提 高, 而 產 生 前 述 為 促 參 而 促 參 之 迷 思 的 情 形, 引 進 PFI 模 式 應 是 可 思 考 之 方 向 內 政 部 營 建 署, 整 體 住 宅 政 策, 行 政 院 94 年 5 月 24 日 院 臺 建 字 第 號 核 定 函 社 會 住 宅 (social housing) 一 詞, 係 由 歐 陸 引 進 的 新 概 念, 其 在 歐 洲 國 家 興 起 業 有 百 年 以 上 的 歷 史 社 會 住 宅 之 所 以 會 出 現 的 緣 由, 乃 肇 因 各 國 都 市 化 的 過 程 中, 住 宅 供 需 情 形 受 限 於 市 場 機 能, 中 低 收 入 者 往 往 沒 有 能 力 購 買 住 宅, 如 此 逐 漸 造 成 政 治 上 的 矛 盾 衝 突, 也 引 發 個 人 健 康 就 業 教 育 社 區 整 合 環 境 衛 生 或 治 安 等 社 會 問 題, 經 過 諸 多 有 志 之 士 倡 議 社 會 改 革 後, 終 由 政 府 積 極 擔 負 起 住 宅 市 場 體 制 外 的 補 救 責 任, 以 興 辦 社 會 住 宅 來 解 決 經 濟 弱 勢 者 的 居 住 問 題 因 此, 社 會 住 宅 不 是 用 來 解 決 民 眾 置 產 問 題, 而 是 為 了 照 顧 困 難 於 市 場 上 覓 得 居 所 的 弱 勢 者 是 以, 政 府 以 低 於 市 場 租 金 及 多 元 住 宅 型 態 興 辦 社 會 住 宅 時, 也 需 要 導 入 社 會 福 利 的 措 施, 即 提 供 弱 勢 對 象 不 同 的 服 務 需 求, 協 助 其 於 居 住 穩 定 後, 包 括 就 學 就 業 醫 療 等 各 生 活 面 向 也 能 獲 得 資 源, 以 確 保 該 等 維 持 一 定 的 生 活 品 質, 這 也 是 一 種 永 續 循 環 性 的 住 宅 公 共 投 資 ( 黃 瑞 茂 ; 林 育 如,2011) 台 北 市 政 府 財 政 局 100 年 施 政 績 效 專 案 報 告 內 部 資 料 6

7 此 外, 以 英 國 的 經 驗,PFI 運 用 民 間 資 金 興 建 公 共 建 設, 增 加 公 共 建 設 與 服 務 提 供 能 量, 並 俟 營 運 時, 在 民 間 提 供 之 建 設 及 服 務 達 一 定 標 準 之 成 果, 政 府 始 依 約 付 費, 具 政 府 延 遲 付 款 並 得 以 紓 解 財 政 壓 力 之 優 點 外, 其 成 功 採 用 PFI 制 度 之 主 要 原 因 之 一, 即 在 PFI 係 將 成 果 規 範 與 付 費 機 制 有 效 聯 結, 除 可 減 省 興 建 之 成 本, 加 速 公 共 建 設 與 服 務 提 供, 同 時 亦 可 達 到 品 質 保 證 之 目 的, 對 於 低 自 償 性 公 共 建 設 提 供 之 能 量 及 公 共 建 設 品 質 的 提 升, 均 甚 有 助 益, 對 於 政 府 推 動 社 會 住 宅 重 視 量 及 質 的 提 升 而 言, 更 是 值 得 思 考 運 用 該 制 度 以 台 北 市 推 動 社 會 住 宅 政 策 需 求 為 例, 長 期 以 來, 在 國 人 傳 統 觀 念 之 影 響 下, 國 內 租 屋 市 場 並 未 受 到 重 視, 以 台 北 市 房 價 之 高, 但 租 屋 比 例 僅 為 1 成 上 下, 以 及 空 屋 率 之 高, 可 見 過 去 過 於 偏 重 購 屋 市 場, 是 以, 如 何 健 全 租 屋 市 場, 已 成 台 北 市 政 府 施 政 14 重 點 之 一 具 體 而 言, 台 北 市 住 宅 政 策 係 以 現 有 公 營 住 宅 5986 戶 之 基 礎, 透 過 多 元 方 式, 增 加 公 營 住 宅 存 量, 並 期 使 新 增 之 公 營 住 宅 擺 脫 過 去 出 租 國 宅 品 質 低 下 之 刻 板 印 象 是 以, 如 何 增 加 公 營 住 宅 存 量 及 提 升 公 營 住 宅 管 理 品 質, 是 目 前 亟 待 處 理 之 課 題 吾 人 觀 察 不 論 是 英 國 或 是 日 本, 均 有 運 用 PFI 於 興 辦 社 會 住 宅 的 成 功 案 例 ( 將 於 本 文 第 四 章 進 行 探 討 ) 因 此, 為 期 達 到 公 營 住 宅 存 量 及 管 理 品 質 的 提 升, 如 何 運 用 PFI 制 度 於 我 國 興 辦 社 會 住 宅 政 策, 應 是 值 得 探 討 之 議 題 綜 言 之, 引 進 民 間 參 與 興 辦 社 會 住 宅 有 其 必 要 性, 惟 興 辦 社 會 住 宅 往 往 不 具 自 償 性, 於 現 行 促 參 體 制 下, 如 何 能 突 破 引 進 民 間 參 與 興 辦 社 會 住 宅 之 困 難, 英 日 執 行 PFI 制 度 之 成 功 經 驗, 是 可 以 作 為 我 國 學 習 努 力 的 方 向 本 研 究 乃 期 藉 由 各 文 獻 探 討 英 國 PFI 制 度 與 我 國 現 行 民 間 參 與 模 式 之 差 異, 並 分 析 PFI 重 視 公 帑 節 省 價 值 (VfM) 而 非 計 畫 自 償 率 之 評 估 機 制, 及 參 考 日 本 以 英 國 PFI 作 法 為 基 礎 之 實 施 方 式, 研 議 探 討 民 間 參 與 自 償 性 不 足 高 公 益 性 之 公 共 建 設 模 式 之 可 行 途 徑 ; 此 外, 並 以 政 府 興 辦 社 會 住 宅 為 例, 擬 將 VfM 模 式 導 入 於 民 間 參 與 公 共 建 設 評 估 之 作 法 及 採 購 流 程, 以 期 未 來 能 作 為 政 府 推 動 類 此 公 共 建 設 案 之 參 考, 並 期 拋 磚 引 玉, 為 我 國 推 動 PFI 制 度 之 可 行 性 提 出 初 探 14 臺 北 市 長 郝 龍 斌, 公 營 住 宅 都 市 更 新 專 案 報 告, 台 北 市 議 會 第 11 屆 第 1 次 定 期 大 會,100 年 5 月 16 日 ; 臺 北 市 郝 龍 斌 市 長 發 布 臺 北 市 住 宅 政 策 及 多 元 增 加 公 營 住 宅 數 量 計 畫, 揭 示 增 加 公 營 社 會 住 宅 之 決 心 及 行 動 方 案 /06/24 7

8 第 三 節 研 究 範 圍 與 限 制 壹 研 究 範 圍 本 文 擬 以 下 列 幾 個 面 向 為 研 究 範 圍, 予 以 探 討 : 一 如 何 引 進 民 間 參 與 我 國 公 益 性 較 強 及 興 辦 成 本 較 高 的 公 共 建 設 : 在 現 行 體 制 下, 民 間 參 與 公 共 建 設 的 方 式 及 途 徑 有 哪 些? 其 限 制 為 何? 是 否 可 由 政 府 於 營 運 期 間 購 買 公 共 服 務? 是 否 涉 及 相 關 法 令 限 制? 如 由 政 府 購 買 公 共 服 務, 則 如 何 確 定 公 共 服 務 品 質 之 條 件, 特 別 是 難 以 量 化 的 服 務 品 質 標 準 深 入 研 析 本 文 並 擬 以 地 方 政 府 現 階 段 研 議 興 辦 社 會 住 宅 為 案 例, 進 行 實 例 探 討 二 探 討 PFI 制 度 之 適 用 性 及 試 圖 建 構 相 關 機 制 : 本 研 究 主 要 以 英 國 PFI 經 驗 為 主, 輔 以 日 本 之 規 定, 說 明 PFI 之 發 展 沿 革 推 動 經 驗 與 效 益 同 時, 探 討 我 國 現 行 推 動 促 進 民 間 參 與 公 共 建 設 就 促 參 法 及 政 府 採 購 法 作 一 比 較 英 國 由 中 央 政 府 各 部 會 到 地 方 機 關 以 至 PUK 公 司 ( Partnerships UK, PUK ) 4Ps 公 司 (Public Private Partnerships Programme Limited,4Ps) 等 機 構 15, 上 下 交 錯 縱 橫, 實 已 構 成 一 面 綿 密 的 聯 繫 與 支 援 網 路, 使 得 政 府 機 關 在 不 斷 嘗 試 錯 誤 及 累 積 經 驗 的 過 程 中, 厚 積 堅 實 的 基 礎 因 此, 從 英 國 經 驗 可 以 看 出, 一 套 完 整 的 推 動 體 系 是 PPP/PFI 成 敗 的 最 大 關 鍵, 本 文 乃 嘗 試 借 鏡 於 英 日 等 國 PFI 經 驗 研 擬 建 構 一 套 地 方 政 府 興 辦 社 會 住 宅 ( 從 規 劃 興 建 營 運 至 維 護 管 理 ) 推 動 體 系 之 採 購 模 式 評 估 程 序 面 向 等 貳 研 究 限 制 本 論 文 之 研 究 限 制 主 要 有 以 下 兩 點 : 一 本 研 究 係 嘗 試 運 用 PFI 制 度 於 我 國 推 動 公 營 住 宅 政 策 之 規 劃 計 畫, 由 於 目 前 我 國 PFI 制 度 尚 未 法 制 化, 過 往 也 尚 無 實 際 的 案 例, 在 進 行 問 題 探 討 時, 仍 需 借 助 於 國 外 案 例 之 觀 察, 囿 此, 本 文 以 歸 納 演 繹 法 逐 項 規 劃 可 行 的 執 行 方 案, 並 作 原 則 性 之 探 討, 仍 有 實 證 性 之 限 制 15 英 國 的 地 方 政 府 在 1996 年 成 立 半 官 方 組 織 4Ps 公 司, 協 助 地 方 政 府 推 動 PFI 專 案 ; 財 政 部 於 2000 年 再 度 將 PFI 小 組 調 整 為 政 府 商 業 署, 專 責 PFI 政 策 相 關 事 宜, 同 時 成 立 公 私 合 營 的 PUK 公 司, 由 民 間 主 導, 承 中 央 政 府 所 託, 辦 理 PFI 政 策 及 制 度 之 研 擬 專 案 輔 導 等 事 宜 8

9 二 本 論 文 僅 就 地 方 政 府 興 辦 社 會 住 宅 進 行 個 案 之 探 討, 而 非 以 整 體 住 宅 政 策 作 分 析, 亦 不 包 含 以 現 有 空 屋 因 應 住 宅 需 求 等 其 他 情 境, 因 此 在 適 用 性 上 有 相 對 的 範 圍 的 限 制 第 四 節 研 究 方 法 與 架 構 壹 研 究 方 法 本 論 文 主 要 係 以 個 案 分 析 文 獻 分 析 與 個 別 訪 談 等 為 研 究 方 法, 藉 由 這 些 研 究 方 法 來 進 行 資 料 的 蒐 集 與 相 互 檢 證, 釐 清 關 鍵 性 問 題, 期 能 獲 致 具 體 的 參 考 資 料 一 個 案 分 析 : 選 擇 個 案 分 析 為 研 究 方 法 的 理 由, 在 於 這 種 方 法 能 提 供 充 份 的 背 景 資 訊, 尤 其 對 政 策 科 學 而 言, 經 由 個 案 分 析 可 以 對 政 策 問 題 的 發 展 過 程 以 及 政 策 相 關 參 與 者 互 動 關 係 能 得 到 充 分 瞭 解 和 描 述 由 於 本 論 文 係 以 政 府 推 動 社 會 住 宅 為 案 例, 探 討 如 何 運 用 民 間 融 資 方 案 PFI 於 我 國 民 間 參 與 公 共 建 設 案 之 研 究 因 此, 筆 者 認 為 以 個 案 分 析 來 進 行 研 究 是 適 宜 的 二 文 獻 分 析 : 為 期 對 於 研 究 議 題 能 獲 得 一 基 本 暸 解, 首 先 必 須 進 行 靜 態 的 文 獻 蒐 集 檢 閱 與 分 析 本 論 文 在 民 營 化 政 策 執 行 等 學 理 方 面, 係 蒐 集 相 關 中 外 專 書 著 作 期 刊 文 獻 以 及 碩 士 論 文 等 為 主 ; 而 在 台 北 市 政 府 推 動 公 營 住 宅 的 個 案 方 面, 則 蒐 集 相 關 研 究 報 告 政 府 出 版 品 法 令 規 定 會 議 記 錄 評 估 報 告 剪 報 期 刊 統 計 資 料 以 及 政 府 與 民 間 網 站 資 訊 等 藉 由 上 述 文 獻 資 料 的 蒐 集 與 分 析, 以 作 為 本 論 文 研 究 之 基 礎 與 依 據, 進 一 步 建 立 本 論 文 研 究 架 構 與 探 討 方 向 三 個 別 訪 談 : 為 了 獲 取 重 要 的 事 實 資 料, 並 與 靜 態 的 文 獻 資 料 相 互 佐 證 以 彌 補 其 不 足, 必 要 時 仍 須 輔 以 動 態 的 個 別 訪 談 本 論 文 訪 談 對 象 係 以 參 與 台 北 市 政 府 推 動 公 營 住 宅 決 策 之 相 關 政 府 官 員 以 及 民 間 可 能 參 與 投 資 公 共 建 設 之 業 者 代 表 為 主, 請 其 就 自 己 的 參 與 經 驗 或 參 與 意 願 提 出 可 能 的 解 釋 或 答 案 在 這 類 9

10 訪 問 係 以 非 正 式 不 預 設 立 場 的 訪 談 意 見 為 主, 以 便 盡 可 能 蒐 集 各 種 不 同 的 觀 點, 使 研 究 結 果 更 為 具 體 可 行 貳 研 究 架 構 本 文 在 章 節 安 排 方 面, 預 定 分 為 五 章 首 先 就 本 研 究 背 景 及 動 機 目 的 範 圍 及 限 制 方 法 及 架 構 以 及 有 關 PFI 研 究 相 關 文 獻 回 顧 等 提 出 說 明 ; 再 就 民 間 融 資 提 案 (PFI) 制 度 進 行 分 析, 並 探 討 英 日 執 行 PFI 經 驗 啟 示 ; 進 而 分 析 我 國 促 參 制 度 與 傳 統 採 購 制 度 之 民 間 參 與 方 式, 以 比 較 我 國 促 參 制 度 傳 統 採 購 制 度 與 PFI 模 式 之 民 間 參 與 方 式, 提 出 突 破 現 行 制 度 的 作 法 接 著, 以 興 辦 社 會 住 宅 為 例 進 行 分 析, 除 探 討 我 國 社 會 住 宅 政 策 的 形 成 與 推 動, 以 說 明 引 進 民 間 參 與 建 設 之 必 要 與 途 徑 外, 進 而 分 析 英 日 以 PFI 興 辦 社 會 住 宅 之 情 形, 再 就 我 國 如 何 引 進 民 間 參 與 興 辦 社 會 住 宅 的 模 式 提 出 討 論, 以 利 於 進 一 步 探 討 本 研 究 主 軸 : 如 何 建 置 興 辦 社 會 住 宅 之 PFI 模 式 是 以, 本 文 研 究 架 構 如 下 圖 1-1 所 示 : 文 獻 探 討 為 主 個 別 訪 談 為 輔 英 日 民 間 融 資 提 案 (PFI) 制 度 分 析 我 促 參 與 傳 統 採 購 之 民 間 參 與 方 式 英 國 PFI 沿 革 內 涵 VfM 及 採 購 程 序 日 本 PFI 制 度 沿 革 及 內 涵 興 辦 社 會 住 宅 之 PFI 模 式 分 析 促 參 與 傳 統 採 購 制 度 民 間 參 與 方 式 促 參 傳 統 採 購 與 PFI 模 式 比 較 研 究 結 論 與 後 續 研 究 建 議 我 國 及 英 日 社 會 住 宅 政 策 推 動 方 式 建 置 興 辦 社 會 住 宅 之 PFI 模 式 圖 1-1: 研 究 架 構 資 料 來 源 : 本 研 究 整 理 10

11 換 言 之, 本 研 究 架 構 主 要 係 在 地 方 政 府 以 PFI 模 式 興 辦 社 會 住 宅 之 必 要 前 提 下, 參 考 英 日 執 行 經 驗, 嘗 試 將 VfM 評 估 制 度 納 入 地 方 政 府 興 辦 社 會 住 宅 投 資 計 畫 審 議 之 可 行 性, 探 討 重 點 包 括 興 辦 社 會 住 宅 採 購 模 式 評 估 程 序 以 比 較 政 府 自 辦 與 PFI 孰 優 如 何 進 行 興 辦 社 會 住 宅 VfM 定 性 評 估 流 程 興 辦 社 會 住 宅 VfM 定 量 評 估 流 程, 以 及 以 PFI 模 式 興 辦 社 會 住 宅 作 業 程 序, 重 點 不 是 放 在 VfM 定 量 計 算 的 結 果, 而 是 研 究 社 會 住 宅 PFI 的 機 制, 就 建 置 評 估 指 標 提 出 探 討, 即 以 社 會 住 宅 為 例 建 構 可 行 的 PFI 模 式 最 後, 說 明 本 文 研 究 結 論, 並 提 出 後 續 研 究 的 建 議 及 方 向 第 五 節 PFI 相 關 研 究 文 獻 回 顧 吾 人 從 台 灣 碩 博 士 論 文 知 識 加 值 系 統 鍵 入 PFI VfM 之 論 文 名 稱 關 鍵 字 與 摘 要 部 分 搜 尋, 查 得 共 計 32 篇 學 位 論 文, 本 研 究 在 回 顧 諸 多 學 位 論 文, 並 參 考 大 多 數 論 文 之 參 考 文 獻 後, 從 政 府 促 參 政 策 主 管 機 關 ( 行 政 院 公 共 工 程 委 員 會 ) 於 2004 年 委 託 專 家 學 者 研 究 民 間 參 與 公 共 建 設 國 際 案 例 分 析 開 始 迄 今, 挑 選 出 幾 篇 命 題 與 本 文 研 究 動 機 相 似 的 現 有 重 要 文 獻 進 行 整 理 歸 納, 並 藉 由 詳 細 研 讀 該 等 文 獻, 以 了 解 過 去 學 術 界 對 以 此 模 式 之 研 究 成 果, 另 方 面 也 藉 由 過 去 研 究 成 果, 找 出 新 的 研 究 方 向 與 目 的 經 回 顧 國 內 對 於 PFI 制 度 相 關 研 究 文 獻, 大 致 可 歸 納 學 者 對 於 PFI 制 度 的 探 討 與 研 究 重 點, 分 為 以 下 四 類 情 形 : 壹 介 紹 英 國 PFI 制 度 及 探 討 其 財 政 效 果, 並 提 出 正 面 支 持 主 張 : 國 內 介 紹 英 國 PFI 制 度 及 探 討 其 財 政 效 果 之 專 文, 主 要 有 陳 東 信 (2004) 行 政 院 公 共 工 程 委 員 會 委 託 研 究 ( 梁 開 天 等,2006) 16 等 由 於 我 國 推 動 民 間 參 與 公 共 建 設 的 方 式 有 BOT OT BOO ROT 等 方 式 一 般 而 言, 適 合 實 施 BOT 的 公 共 建 設 必 須 具 備 有 自 償 率, 即 民 間 企 業 在 公 共 建 設 完 成 後, 能 對 使 用 民 眾 收 費, 以 支 付 其 所 需 的 費 用, 包 括 興 建 貸 款 的 還 本 付 息 及 完 工 後 的 維 修 費 用 與 營 運 費 用 然 而 對 於 自 償 率 低, 甚 至 為 零 的 公 共 建 設, 是 否 也 是 民 間 參 與 建 設 呢? 陳 東 信 (2004) 研 究 結 論 認 為 由 英 國 推 動 16 陳 東 信 (2004) 英 國 PFI 制 度 及 財 政 效 果 之 研 究 ; 行 政 院 公 共 工 程 委 員 會 委 託 環 宇 法 律 事 務 所 梁 開 天 等 (2006) 研 究 民 間 參 與 公 共 建 設 推 動 議 題 改 進 之 研 究 -- 政 府 如 何 獲 取 長 期 公 共 服 務 11

12 PFI 的 經 驗 可 以 得 到 證 明, 這 些 自 償 率 低 或 零 的 公 共 建 設, 只 要 政 府 有 良 好 的 配 套 措 施, 仍 可 吸 引 民 間 廠 商 來 投 資 英 國 推 動 PFI 的 目 的 之 一 在 於 創 造 公 帑 節 省 值 ( VfM) 的 效 果, 為 使 PFI 達 成 VfM 的 目 標, 英 國 PFI 的 有 關 單 位 亦 創 造 相 關 機 制, 其 在 興 建 效 率 成 本 控 制 及 服 務 滿 意 度 上 皆 有 不 錯 的 表 現 就 英 國 PFI 的 財 政 效 果, 陳 東 信 (2004) 提 出 二 項 議 題, 其 一 是 實 施 PFI 融 資 方 案 替 代 傳 統 融 資 方 案 時, 是 否 可 降 低 政 府 舉 債 的 需 求? 另 一 是 PFI 融 資 方 案 是 否 較 傳 統 融 資 方 案, 更 能 節 省 政 府 的 財 政 支 出? 以 財 務 模 擬 試 算 分 析, 結 果 顯 示 當 一 筆 固 定 數 量 的 支 出 每 年 由 傳 統 融 資 移 轉 到 PFI 融 資 時, 公 部 門 淨 借 款 將 會 隨 著 時 間 減 少, 不 過 減 少 幅 度 會 逐 年 縮 小, 除 非 有 物 價 膨 脹 或 政 府 支 出 成 長 發 生 研 究 結 論 指 出, 原 則 上 實 施 PFI 引 進 民 間 企 業 參 與 無 自 償 率 公 共 建 設 的 投 資, 應 可 藉 由 民 間 企 業 的 效 率 技 術 與 資 金 來 進 一 步 提 升 公 共 服 務 的 質 與 量, 並 且 可 舒 解 政 府 的 財 政 或 舉 債 壓 力, 甚 至 進 一 步 獲 得 財 政 上 的 節 省 行 政 院 公 共 工 程 委 員 會 委 託 研 究 ( 梁 開 天 等,2006) 指 出 政 府 推 動 促 進 民 間 參 與 公 共 建 設 之 目 的, 不 單 在 獲 取 公 共 建 設, 亦 包 括 藉 由 公 共 建 設 所 產 生 之 公 共 服 務 由 於 我 國 自 推 動 促 進 民 間 參 與 公 共 建 設 政 策 以 來, 諸 多 個 案 受 到 徵 選 公 平 性 與 政 府 角 色 定 位 等 方 面 的 爭 議, 乃 明 顯 削 弱 政 府 部 門 各 主 辦 機 關 的 推 動 意 願, 主 管 機 關 對 於 新 制 度 的 提 出 也 因 此 難 免 趨 於 保 守 然 政 府 在 支 應 公 共 建 設 上, 持 續 存 在 沈 重 的 財 政 壓 力, 政 府 似 不 得 不 面 對 引 進 PFI 制 度 以 擴 展 民 間 參 與 機 制 的 課 題, 以 求 公 益 性 較 高 自 償 性 不 足 之 公 共 建 設 ( 或 公 共 服 務 ) 得 以 更 有 效 率 推 動 該 研 究 指 出, 英 國 民 間 參 與 公 共 建 設 係 以 購 買 長 期 公 共 服 務 模 式 (PFI) 辦 理, 其 購 買 內 容 得 包 含 公 共 建 設 及 所 提 供 之 服 務 審 視 我 國 促 參 法 僅 第 8 條 第 1 項 第 3 項 ( 有 償 BTO) 政 府 得 給 付 建 設 經 費, 及 第 29 條 政 府 得 就 公 共 建 設 投 資 其 非 自 償 之 一 部 分, 對 政 府 出 錢 之 情 形 設 有 明 文 規 定 然 於 非 具 有 完 全 自 償 性 公 益 型 案 件, 政 府 得 否 購 買 民 間 機 構 所 提 供 之 服 務, 則 因 現 行 法 令 未 臻 明 確, 於 個 案 執 行 時 多 面 臨 法 規 適 用 及 政 策 推 動 之 疑 慮 因 此, 該 研 究 主 要 以 英 國 推 動 PFI 經 驗, 說 明 其 發 展 沿 革 執 行 方 法 相 關 制 度 以 及 實 施 成 效 與 檢 討, 並 同 時 探 討 我 國 現 行 推 動 促 進 民 間 參 與 公 共 建 設 面 臨 之 課 題 與 困 境 建 議 我 國 可 運 用 給 付 對 價 方 式 獲 取 民 間 機 構 提 供 之 長 期 公 共 服 務, 來 突 破 公 益 型 案 件 礙 於 政 府 財 力 而 不 易 推 動 之 困 境, 更 可 為 政 12

13 府 在 傳 統 採 購 模 式 外, 提 供 另 一 推 動 模 式 之 選 項, 使 各 主 管 機 關 承 辦 單 位 執 行 有 所 依 循, 並 期 執 行 順 利 周 全 該 等 研 究 對 運 用 PFI 引 進 民 間 企 業 參 與 公 共 建 設 及 其 財 政 效 果 均 提 出 正 面 看 法, 然 對 於 該 如 何 於 我 國 推 動 PFI 及 如 何 實 務 操 作 並 未 論 及, 本 研 究 乃 試 圖 以 政 府 執 行 社 會 住 宅 政 策 為 案 例 探 討 之, 試 圖 分 析 建 置 我 國 推 動 PFI 制 度 之 機 制 貳 介 紹 VfM 評 估 原 則 及 其 為 PFI 專 案 之 關 鍵 成 功 因 子, 並 研 究 我 國 如 採 用 PFI 模 式 於 制 度 建 置 上 所 需 正 視 的 關 鍵 課 題 : 從 英 國 推 動 PFI 成 功 的 經 驗 中, 廖 哲 逸 (2008) 惲 大 宏 (2009) 李 明 芳 (2011) 17 等 均 認 為 成 功 的 關 鍵 在 於 英 國 政 府 推 動 公 共 投 資 計 畫 案, 是 在 計 畫 經 評 估 必 須 具 備 公 帑 節 省 價 值 (VfM) 的 前 提 下, 才 能 採 取 民 間 融 資 提 案 (PFI) 廖 哲 逸 (2008) 認 為 PFI 模 式 的 核 心 評 價 因 子 即 物 有 所 值 原 則 (Value for Money,VfM) ( 該 文 將 VfM 譯 為 物 有 所 值 原 則 ), 深 入 探 討 其 內 涵 與 評 估 要 素 之 於 PFI 專 案 績 效 之 關 聯 ; 另 援 引 相 關 文 獻 所 提 出 推 動 PFI 專 案 之 關 鍵 成 功 因 子, 對 於 推 動 PFI 模 式 重 要 課 題 的 應 考 量 哪 些 面 向, 提 供 全 面 性 的 補 充 此 外, 廖 哲 逸 (2008) 透 過 問 卷 設 計 及 專 家 訪 談 方 式, 歸 納 提 出 我 國 推 動 PFI 的 關 鍵 課 題, 包 括 資 本 市 場 成 熟 度 公 私 部 門 風 險 分 配 之 合 理 性 政 府 預 算 之 穩 定 性 租 稅 規 定 之 配 合 調 整 樂 觀 偏 差 評 估 機 制 之 建 立 公 部 門 比 較 基 準 值 之 建 立 資 本 成 本 計 算 基 準 之 建 立 專 案 成 本 計 算 基 礎 之 建 立 競 爭 性 之 確 保 彈 性 溢 價 之 訂 定 及 成 果 規 範 之 有 效 性 等 關 鍵 課 題 廖 哲 逸 (2008) 在 研 究 結 論 提 出, 在 制 度 面 上 : 政 府 需 放 寬 銀 行 投 資 限 度 ; 政 府 對 廠 商 每 年 固 定 撥 款 金 額, 可 以 增 加 一 微 調 的 機 制, 除 了 違 約 等 狀 況 需 要 扣 款, 立 法 院 在 每 年 審 核 預 算 時 僅 能 針 對 一 定 額 度 的 預 算, 有 斟 酌 調 整 的 權 限 ; 在 這 微 調 權 限 的 額 度 部 份 之 外, 必 須 確 保 每 年 預 算 的 穩 定 性 ; 國 內 投 資 之 相 關 稅 法 或 稅 捐 減 免 規 定 需 整 合 精 簡, 以 解 決 外 商 因 不 易 瞭 解 而 降 低 參 與 PFI 專 案 意 願 ; 政 府 需 設 立 專 責 單 位 進 行 數 據 的 蒐 集 整 理 更 新 標 準 化 17 廖 哲 逸 (2008) 從 物 有 所 值 原 則 初 探 我 國 推 動 PFI 模 式 之 關 鍵 課 題 論 文 ; 惲 大 宏 (2009) 英 國 VfM 評 估 制 度 之 研 究 論 文 ; 李 明 芳 (2011) 從 民 間 融 資 提 案 制 度 (PFI) 探 討 財 政 支 出 價 值 (VfM) 的 關 鍵 評 估 研 究 論 文 13

14 和 建 立 資 料 庫 在 實 務 面 上 : 銀 行 應 對 於 政 府 與 民 間 廠 商 建 立 一 套 完 善 的 融 資 審 核 機 制 ; 政 府 在 決 選 出 標 的 廠 商 後, 宜 將 協 商 過 程 中 廠 商 所 提 出 的 資 料 公 開, 以 比 對 是 否 有 瑕 疵, 減 少 不 必 要 的 紛 爭 ; 政 府 主 辦 機 關 與 民 間 廠 商 應 就 彈 性 溢 價 比 率 透 過 協 商 取 得 共 識, 使 雙 方 權 益 獲 得 合 理 保 障, 降 低 需 求 變 更 時, 雙 方 陷 入 僵 局 的 風 險 ; 政 府 應 建 立 一 個 公 平 公 正 可 靠 度 高 的 第 三 方 獨 立 驗 證 機 構, 惟 應 注 意 避 免 利 益 衝 突, 並 保 持 監 督 的 獨 立 性 惲 大 宏 (2009) 則 以 英 國 財 政 部 2006 年 11 月 發 布 的 公 帑 節 省 價 值 評 估 準 則 Value for Money Assessment Guidance 2006 為 範 本, 從 制 度 面 探 討 如 何 進 行 VfM 三 階 段 的 評 估 過 程 該 文 指 出 一 旦 政 府 部 門 有 初 步 的 證 據 支 持 PFI 是 適 當 的 採 購 模 式, 部 會 就 應 該 開 始 進 行 三 階 段 的 VfM 評 估 在 第 一 階 段, 採 購 當 局 應 該 對 可 能 適 用 PFI 的 採 購 計 畫 進 行 定 性 (qualitative assessment) 和 定 量 評 估 (quantitative assessment) 在 第 二 階 段 專 案 團 隊 應 該 對 計 畫 中 的 組 成 專 案 執 行 更 細 部 的 分 析, 這 個 分 析 結 果 將 成 為 未 來 要 公 告 的 OBC( 專 案 概 要 樣 本 或 稱 發 展 綱 要 計 畫 書 ) 的 一 部 分 當 第 二 階 段 的 評 估 結 果 顯 示 此 時 PFI 專 案 具 有 VfM, 第 三 階 段 ( 在 OBC 刊 登 於 歐 盟 公 告 至 採 購 程 序 結 束 的 這 段 期 間 ) 仍 須 持 續 地 進 行 評 估 VfM, 以 確 保 VfM 的 結 果 不 會 變 化 惲 大 宏 (2009) 亦 指 出, 在 VfM 實 際 評 估 過 程 中, 仍 不 免 產 生 一 些 實 務 的 問 題, 例 如 興 建 成 本 的 主 要 項 目 與 零 售 物 價 指 數 連 結, 但 實 際 上 物 價 可 能 變 動 的 更 劇 烈 ; 因 此, 政 府 必 須 面 臨 如 何 處 理 不 確 定 性 因 素 另 分 析 顯 示, 風 險 移 轉 價 值 往 往 是 VfM 評 估 至 關 重 要 的 項 目, 然 而 風 險 移 轉 的 估 價 很 多 時 候 做 的 並 不 可 靠, 有 很 多 地 方 被 質 疑, 例 如 風 險 移 轉 項 目 缺 乏 透 明 度 有 些 風 險 不 能 轉 移 而 認 知 不 清 風 險 移 轉 做 得 太 遲 延 誤 時 機 等 再 者, 部 分 PFI 專 案 投 標 廠 商 家 數 不 足, 缺 乏 競 爭 性, 因 此 投 標 者 不 會 提 供 最 佳 的 報 價 及 條 件, 導 致 無 法 滿 足 VfM 價 值 的 基 本 條 件 最 後, 公 部 門 對 於 PFI 專 案 變 更 的 管 理 也 往 往 成 效 不 彰, 造 成 因 PFI 專 案 變 更 而 產 生 額 外 的 負 擔 成 本, 減 損 原 預 設 的 VfM 價 值 另 外, 李 明 芳 (2011) 接 續 上 述 論 點, 將 公 共 投 資 比 例 視 為 一 個 國 家 經 濟 持 續 發 展 的 一 項 指 標, 以 提 升 國 民 生 活 水 平 與 吸 引 國 內 外 廠 商 投 資, 促 進 整 體 國 家 競 爭 力, 研 究 如 何 推 動 民 間 融 資 提 案 制 度 (PFI), 藉 由 公 帑 節 省 價 值 VfM) 的 觀 念, 評 估 關 鍵 因 子 對 專 案 計 畫 的 重 要 性, 提 供 執 行 專 案 計 畫 融 資 時, 關 14

15 鍵 因 子 的 風 險 評 估 方 法 該 研 究 也 透 過 問 卷 發 放 以 及 專 家 訪 談 方 式, 了 解 政 府 (Public) 民 間 (Private) 與 夥 伴 關 係 (Partnership) 三 者 彼 此 互 補 互 利 的 合 作 關 係, 並 藉 由 決 策 實 驗 室 法 (DEMATEL) 探 討 公 帑 節 省 價 值 的 關 鍵 因 子 的 因 果 群 組 關 係, 萃 取 出 公 帑 節 省 價 值 (VfM) 關 鍵 要 素, 將 中 心 度 指 標 加 以 分 析, 並 進 而 運 用 網 路 程 序 分 析 法 (ANP) 法, 找 出 因 子 間 相 對 重 要 性, 作 為 後 續 政 府 銀 行 民 間 辦 理 大 型 專 案 計 劃 時 為 參 考 依 據 綜 上, 廖 哲 逸 (2008) 和 李 明 芳 (2011) 均 就 PFI 制 度 中 之 公 帑 節 省 價 值 (VfM) 的 關 鍵 因 子 提 出 分 析, 惲 大 宏 (2009) 則 進 一 步 從 制 度 面 探 討 如 何 進 行 VfM 三 階 段 的 評 估 過 程 但 是, 均 未 就 如 何 建 置 我 國 推 動 PFI 制 度 之 公 帑 節 省 價 值 (VfM) 定 性 和 定 量 評 估 機 制 提 出 論 述, 本 研 究 即 試 圖 研 擬 我 國 推 動 PFI 制 度 時, 對 於 公 帑 節 省 價 值 (VfM) 之 定 性 和 定 量 評 估 方 法, 以 分 析 我 國 推 動 PFI 制 度 之 可 行 機 制 參 研 究 如 何 導 入 英 國 制 度 建 構 我 國 公 共 投 資 計 畫 VfM 評 估 模 式 : 未 來 我 國 若 要 推 動 PFI 制 度, 必 然 會 面 對 如 何 建 置 VfM 評 估 制 度 的 問 題, 為 此, 行 政 院 公 共 工 程 委 員 會 委 託 研 究 參 考 英 國 與 其 它 先 進 國 家 之 經 驗, 思 考 如 何 將 VfM 評 估 制 度 導 入 我 國, 並 將 針 對 國 內 二 個 促 參 案 例 ( 汙 水 下 水 道 系 統 及 醫 院 ) 進 行 VfM 評 估 流 程 的 實 際 模 擬, 俾 求 發 展 切 合 國 內 制 度 環 境 且 具 體 可 行 之 操 作 規 範 與 程 序, 以 為 未 來 推 動 PFI 模 式 時 之 基 礎 ( 王 明 德 等,2009) 18 該 專 文 在 模 擬 試 算 過 程 中, 對 於 實 務 上 操 作 的 現 實 狀 況, 提 出 四 項 主 要 遭 遇 的 問 題 點 : 一 國 內 尚 無 財 政 可 負 擔 性 之 具 體 評 估 模 式 ; 二 交 易 成 本 於 採 購 模 式 中 之 差 異 ; 三 缺 乏 風 險 期 望 損 失 之 案 例 經 驗 分 析 ; 四 風 險 轉 移 與 保 留 比 例 之 分 配 然 而, 上 述 研 究 以 專 家 學 者 對 PFI 瞭 解 的 程 度, 嘗 試 直 接 套 用 英 國 制 度 建 構 公 共 投 資 計 畫 VfM 定 量 評 估 模 式, 不 但 在 模 擬 試 算 過 程 中, 已 遭 遇 實 務 上 操 作 的 問 題, 對 於 政 府 各 機 關 執 行 人 員 而 言, 恐 將 更 力 有 未 逮 因 此, 對 於 政 府 推 動 PFI 模 式 乃 至 建 立 VfM 評 估 等 計 畫 審 議 制 度, 強 調 PFI 制 度 建 置 VfM 評 估 過 程 的 循 序 漸 進 是 必 要 的 由 於 目 前 國 內 評 估 所 需 之 基 礎 資 料 尚 缺 乏 系 統 性 18 行 政 院 公 共 工 程 委 員 會 (2009) 委 託 環 宇 法 律 事 務 所 台 灣 營 建 研 究 院 王 明 德 等 研 究 我 國 民 間 參 與 公 共 建 設 導 入 VfM 評 估 模 式 之 建 置 15

16 的 紀 錄 與 管 理, 或 者 實 務 執 行 者 之 專 業 訓 練 不 足 時, 期 待 制 度 一 步 到 位 或 者 跳 躍 式 的 發 展, 可 能 都 是 不 切 實 際 甚 至 揠 苗 助 長 的 想 法 本 研 究 乃 期 結 合 與 運 用 我 國 現 行 公 共 建 設 計 畫 財 務 評 估 機 制, 嘗 試 建 立 一 套 可 適 用 於 我 國 的 VfM 評 估 模 式 肆 研 究 以 其 他 財 務 可 行 性 評 估 架 構 取 代 英 國 VfM 定 量 評 估 模 式 : 鑑 於 上 述 運 用 PFI 模 式 推 動 公 共 建 設 導 入 VfM 評 估 模 式, 仍 有 實 際 上 執 行 的 困 難, 李 慧 玲 (2011) 19 等 試 圖 以 其 他 財 務 可 行 性 評 估 架 構 取 代 VfM 定 量 評 估 模 式, 研 究 以 PFI 推 動 政 府 部 門 與 節 能 路 燈 公 司 之 合 作 模 式, 以 解 決 政 府 替 換 節 能 路 燈 所 面 臨 之 政 府 財 政 困 境 節 能 路 燈 設 備 單 價 過 高 公 用 路 燈 電 力 收 費 過 低 以 及 替 換 節 能 路 燈 後 續 維 護 等 問 題, 並 就 財 務 成 本 與 收 益 現 金 流 量 分 析 自 償 率 分 析 投 資 效 益 分 析 融 資 可 行 性 分 析 等 面 向 研 擬 財 務 組 合 規 劃, 推 論 是 否 具 有 VfM 價 值 經 該 研 究 以 PFI 模 式 替 換 節 能 路 燈 模 擬 試 算 後, 其 投 資 效 益 呈 虧 損 之 狀 態, 乃 建 議 不 能 只 端 看 興 建 費 用 或 融 資 成 本, 而 應 以 整 體 公 共 建 設 之 生 命 週 期, 由 規 劃 施 工 營 運 及 管 理, 做 全 面 性 之 探 討 ; 並 認 為 PFI 模 式 能 解 決 民 間 企 業 對 於 公 益 型 公 共 建 設 較 無 參 與 意 願 之 困 境 如 王 明 德 等 (2009) 所 述, 目 前 運 用 PFI 模 式 推 動 公 共 建 設 導 入 VfM 評 估 模 式, 仍 有 實 際 上 執 行 的 困 難, 因 此, 李 慧 玲 (2011) 試 圖 以 其 他 財 務 可 行 性 評 估 架 構 取 代 VfM 定 量 評 估 模 式, 其 研 究 動 機 與 目 的 值 得 後 學 者 學 習 惟 PFI 是 在 政 府 評 估 具 有 VfM 價 值 時 比 較 選 擇 後 採 用 的 採 購 模 式, 然 而 上 述 研 究 嘗 試 以 PFI 模 式 替 換 節 能 路 燈 模 擬 試 算, 係 以 傳 統 路 燈 和 節 能 路 燈 泡 效 益 比 較, 並 非 以 傳 統 採 購 模 式 和 PFI 模 式 效 益 作 比 較, 與 PFI 係 屬 政 府 自 辦 與 民 間 參 與 間 之 採 購 模 式 比 較 特 性 似 有 不 同 又 依 據 英 國 財 政 部 (HM Treasury,2008)PFI 檢 討 報 告 指 出,PFI 的 採 購 成 本 呈 現 類 似 規 模 經 濟 的 效 果, 即 規 模 愈 大, 契 約 期 間 愈 長, 單 位 資 本 投 資 的 採 購 成 本 會 下 降 該 報 告 認 為 適 用 PFI 模 式 之 公 共 建 設 條 件 之 一, 即 需 專 案 規 模 夠 大 然 而 上 述 研 究 嘗 試 以 PFI 模 式 替 換 節 能 路 燈 模 擬 試 算, 契 約 期 間 只 有 七 年, 以 此 案 19 李 慧 玲 (2011) 以 PFI 模 式 替 換 節 能 路 燈 研 究 論 文 16

17 例 規 模, 似 較 不 容 易 達 到 適 用 PFI 模 式 之 公 共 建 設 條 件 如 後 學 者 希 進 一 步 研 究 PFI 制 度 之 運 用 時, 其 適 用 條 件, 均 值 得 於 研 究 時 加 以 注 意 再 者,PFI 係 指 政 府 與 民 間 機 構 間 以 長 期 契 約 方 式 約 定, 由 民 間 機 構 投 資 公 共 設 施 資 產, 於 民 間 機 構 開 始 利 用 公 共 設 施 資 產 提 供 服 務 時, 政 府 向 民 間 機 構 購 買 符 合 約 定 品 質 之 公 共 服 務, 並 相 對 給 付 費 用 之 一 種 民 間 參 與 公 共 建 設 模 式 而 欲 達 到 一 定 品 質 之 要 求, 成 果 規 範 以 作 為 採 用 PFI 與 否 之 定 性 評 估 非 常 重 要 換 言 之, 以 定 性 評 估 達 到 成 果 規 範 是 採 行 PFI 模 式 之 特 點, 該 研 究 僅 就 定 量 分 析 成 本 效 益, 未 能 提 出 符 合 成 果 規 範 與 否 之 定 性 評 估, 值 得 後 學 者 再 努 力 有 鑒 於 上 開 值 得 後 學 努 力 與 注 意 之 處, 本 研 究 則 嘗 試 以 臺 北 市 政 府 之 公 營 出 租 住 宅 ( 社 會 住 宅 ) 計 畫 為 研 究 案 例, 以 興 建 後 長 期 經 營 契 約 約 定 一 定 之 服 務 品 質, 即 希 望 能 在 更 符 合 英 國 財 政 部 所 提 之 適 用 PFI 模 式 之 公 共 建 設 條 件 下 加 以 研 究, 以 定 性 和 定 量 評 估, 是 否 具 有 VfM 價 值, 在 達 到 成 果 規 範 前 提 下, 就 建 置 可 行 之 PFI 模 式 提 出 探 討 又 基 於 國 內 推 動 社 會 住 宅 有 其 必 要 性, 且 住 宅 法 立 法 通 過 後, 社 會 住 宅 之 興 辦 儼 然 成 為 政 府 現 階 段 住 宅 政 策 的 重 要 施 政 工 作 然 而 興 辦 社 會 住 宅 耗 費 成 本 頗 鉅, 如 僅 由 地 方 政 府 自 行 辦 理, 恐 非 地 方 政 府 財 政 能 力 所 能 負 擔, 也 會 造 成 其 他 市 政 建 設 之 排 擠 效 應, 因 此, 亟 需 引 進 民 間 資 金 參 與 建 設 與 管 理 所 以, 本 研 究 希 望 亦 能 夠 就 上 述 各 論 述 之 重 點, 試 圖 擷 取 英 國 PFI 制 度 之 優 點, 分 析 日 本 採 用 PFI 制 度 之 做 法, 探 討 興 辦 社 會 住 宅 採 購 模 式 評 估 程 序 與 進 行 VfM 評 估 流 程 的 模 擬 等, 期 望 能 作 為 政 府 推 動 低 自 償 性 高 公 益 性 公 共 建 設 之 參 考 17

18 第 二 章 英 日 民 間 融 資 提 案 (PFI) 制 度 英 國 為 PFI 制 度 提 倡 者, 且 經 日 本 仿 傚 該 國 制 度 後, 兩 國 之 PFI 執 行 經 驗 成 效 均 甚 為 良 好, 本 研 究 乃 以 英 國 PFI 制 度 為 主, 輔 以 日 本 之 執 行 經 驗, 說 明 PFI 之 發 展 沿 革 推 動 經 驗 與 效 益 等, 進 而 探 討 我 國 現 行 推 動 促 進 民 間 參 與 公 共 建 設 之 突 破 作 法 是 以, 以 下 先 就 英 國 PFI 制 度 進 行 分 析 後, 並 簡 單 說 明 日 本 制 度 推 動 情 形, 提 出 英 日 兩 國 之 經 驗 分 析 第 一 節 英 國 PFI 制 度 之 沿 革 英 國 是 最 早 開 始 工 業 化 的 國 家, 早 自 1970 年 起, 英 國 就 面 臨 公 共 設 施 供 給 的 問 題, 開 始 嘗 試 推 動 公 共 部 門 與 民 間 合 作 推 動 公 共 建 設 之 公 私 協 力 (Public Private Partnership,PPP) 20 模 式, 以 減 輕 政 府 財 政 負 擔 1980 年 代, 英 國 柴 契 爾 夫 人 執 政 期 間, 積 極 推 動 國 營 事 業 民 營 化 ;1984 年 英 法 海 底 隧 道, 採 用 民 間 參 與 方 式 推 動, 引 起 世 界 各 國 仿 傚 1990 年 代 開 始, 各 國 相 繼 陷 入 經 濟 不 景 氣 及 高 失 業 率 的 泥 沼 中, 為 了 振 興 經 濟, 英 國 於 1992 年 提 出 了 由 私 部 門 融 資 參 與 公 共 建 設 計 畫 的 方 案, 即 PFI(private finance initiative), 做 為 公 私 協 力 (PPP) 的 一 種 形 式 來 提 供 公 共 服 務, 以 刺 激 私 部 門 投 資 的 意 願, 並 達 到 不 增 加 財 政 支 出, 仍 能 提 供 公 共 服 務 的 目 的 之 後, 日 本 與 歐 盟 也 分 別 於 1997 年 和 2003 年, 開 始 積 極 推 動 PFI, 在 國 際 組 織 的 推 動 和 先 進 國 家 的 採 行 下,PFI 制 度 逐 漸 蔚 為 風 潮 因 此, 吾 人 在 探 討 PFI 制 度 時, 乃 就 公 私 協 力 (PPP) 一 併 提 出 介 紹 壹 公 私 協 力 (Public Private Partnership,PPP) 私 人 部 門 參 與 公 共 建 設 或 服 務 的 提 供 已 有 相 當 長 的 歷 史, 惟 公 私 夥 伴 關 係 或 公 私 協 力 (PPP) 的 名 詞, 則 不 過 是 這 近 十 年 才 出 現 的 用 語 但 是, 截 至 目 前,PPP 模 式 仍 非 國 際 標 準 化, 每 個 國 家 實 施 PPP 的 方 法 也 不 同, 公 共 部 門 之 所 以 和 民 營 部 門 合 作 並 形 成 夥 伴 關 係, 一 個 核 心 的 關 鍵 就 是 他 們 有 著 一 個 共 同 的 目 標 : 以 最 少 的 資 源, 實 現 最 多 的 產 品 或 服 務 因 此, 目 標 20 聯 合 國 ( 培 訓 研 究 院 ) 認 為 公 私 協 力 (PPP) 包 含 兩 層 含 義, 首 先 是 滿 足 因 公 共 服 務 需 要 而 建 立 的 公 共 和 私 人 參 與 者 之 間 的 各 種 合 作 關 係, 其 次 則 是 真 正 滿 足 公 共 服 務 需 要, 即 經 由 公 共 部 門 和 私 人 部 門 建 立 夥 伴 關 係, 進 行 大 型 公 共 建 設 項 目 的 實 施 18

19 一 致 是 形 成 夥 伴 關 係 的 基 礎 每 個 國 家 通 常 會 依 據 政 府 的 政 策 目 標 而 設 計 公 共 建 設, 期 待 經 由 公 私 協 力 (PPP) 能 夠 發 展 出 充 實 傳 統 政 府 採 購 及 公 共 服 務 提 供 的 方 法, 進 而 利 用 公 私 部 門 所 有 的 資 源 來 執 行 或 提 供 公 共 服 務 目 前 採 行 及 正 在 發 展 PPP 計 畫 的 國 家 包 括 世 界 主 要 先 進 國 家, 為 加 拿 大 法 國 葡 萄 牙 荷 蘭 愛 爾 蘭 挪 威 芬 蘭 澳 洲 日 本 新 加 坡 美 國 及 歐 盟 等 國 家 所 採 用 ( 吳 德 美,2009) 有 關 公 私 協 力 (PPP) 的 定 義, 聯 合 國 ( 培 訓 研 究 院 ): 認 為 公 私 協 力 (PPP) 是 涵 蓋 了 不 同 社 會 系 統 參 與 者 之 間 所 有 制 度 化 的 合 作 方 式, 目 的 在 於 解 決 本 地 或 區 域 內 的 某 些 複 雜 公 共 問 題 公 私 協 力 (PPP) 包 含 兩 層 含 義, 首 先 是 滿 足 因 公 共 服 務 需 要 而 建 立 的 公 共 和 私 人 參 與 者 之 間 的 各 種 合 作 關 係, 其 次 則 是 真 正 滿 足 公 共 服 務 需 要, 即 經 由 公 共 部 門 和 私 人 部 門 建 立 夥 伴 關 係, 進 行 大 型 公 共 建 設 項 目 的 實 施 21 歐 盟 委 員 會 則 界 定 公 私 協 力 (PPP) 是 指 公 共 部 門 和 私 人 部 門 間 的 一 種 合 作 關 係, 採 行 公 私 協 力 (PPP) 的 主 要 目 的 是 為 提 供 或 取 代 傳 統 上 由 公 共 部 門 提 供 的 公 共 專 案 或 服 務 22 此 外, 加 拿 大 PPP 國 家 委 員 會 認 為 公 私 協 力 (PPP) 是 公 共 部 門 和 私 人 部 門 間 的 一 種 合 作 經 營 關 係, 其 建 立 在 雙 方 個 別 經 驗 的 基 礎 上, 透 過 適 當 的 資 源 配 置 風 險 分 擔 和 利 益 共 享 機 制, 充 分 滿 足 預 先 明 確 界 定 的 公 共 需 求 23 美 國 PPP 國 家 委 員 會 則 認 為 公 私 協 力 (PPP) 是 介 於 外 包 和 私 有 化 之 間, 並 且 結 合 兩 者 特 質 的 一 種 公 共 服 務 或 產 品 的 提 供 方 式 ; 它 能 充 分 利 用 私 部 門 的 資 源 進 行 投 資 設 計 興 建 及 經 營 維 護 公 共 基 礎 設 施, 並 提 供 相 關 公 共 服 務, 以 滿 足 公 共 需 求 24 美 國 民 營 化 大 師 薩 瓦 斯 (E.S.SaVas) 25 以 三 種 定 義 解 釋 公 私 協 力 (PPP), 一 是 廣 義 界 定, 指 公 共 和 私 人 部 門 共 同 參 與 生 產 及 提 供 物 品 或 服 務 的 安 排, 包 括 合 同 承 包 特 許 經 營 等 ; 二 是 指 一 些 複 雜 的 多 方 參 與 並 進 行 民 營 化 的 公 共 基 礎 設 施 項 目 ; 三 是 民 間 企 業 社 會 菁 英 及 地 方 政 府 為 改 善 當 United Nations Institute for Training and Research. PPP-For Sustainable Development The European Commission. Guidance For Successful PPP John R. Allan. PPP:A Review of Literature and Practice. Saskatchewan Institute of Public Policy Public Policy Paper, No The National Council For PPP, USA. For the Good of the People: Using PPP To Meet America's Essential Needs 薩 瓦 斯 (E.S.SaVas), 民 營 化 與 公 私 部 門 的 夥 伴 關 係 (Privatization and Public Private Partnerships) 19

20 地 城 市 狀 況 而 進 行 的 一 種 正 式 合 作 ( 楊 曉 萌,2008) 由 此 可 見,PPP 的 內 涵 主 要 有 三 :( 一 ) 政 府 運 用 一 切 可 能 的 策 略, 將 民 間 資 金 導 入 公 營 事 業 ( 二 ) 政 府 以 PFI 等 相 關 措 施, 引 進 民 間 資 金 及 經 營 效 率 政 府 藉 由 契 約 方 式 向 民 間 機 構 長 期 購 買 符 合 約 定 品 質 的 公 共 服 務 ; 相 對 而 言, 民 間 機 構 取 得 公 共 建 設 特 許 權, 從 而 有 提 供 公 共 服 務 的 義 務 ; 至 公 共 服 務 內 容 包 括 必 要 公 共 設 施 資 產 的 新 建 增 建 及 維 修 ( 三 ) 政 府 將 公 共 服 務 擴 及 更 廣 泛 的 市 場, 以 及 利 用 其 他 與 民 間 合 夥 關 係 的 機 會, 引 進 民 間 專 業 技 術 與 財 務, 進 行 政 府 資 產 的 商 業 開 發 (HM Treasury,2004; 梁 開 天 等, 2006) 貳 民 間 融 資 提 案 (Private Finance Initiative,PFI) 制 度 PFI 制 度 源 起 於 英 國, 係 英 國 保 守 黨 梅 傑 (Major) 政 府 為 解 決 財 政 赤 字 嚴 重 問 題, 在 1992 年 所 提 出 的 政 策, 主 要 意 義 在 於 由 民 間 負 責 資 金 籌 措 及 調 度, 以 政 府 延 遲 付 款 之 概 念, 推 動 自 償 率 低 之 公 益 型 公 共 建 設 專 案 制 度 之 設 計, 係 屬 PPP 形 式 的 一 種, 用 以 刺 激 私 部 門 投 資 的 意 願, 並 達 到 不 增 加 財 政 支 出 或 節 省 公 帑, 而 仍 能 提 供 一 定 品 質 公 共 服 務 之 目 的 自 此 一 制 度 推 動 後, 政 府 與 民 間 合 作 關 係 逐 漸 熱 絡, 並 以 不 同 的 合 作 方 式 打 開 公 共 建 設 市 場, 可 說 是 英 國 民 營 化 政 策 成 功 採 行 的 一 種 官 民 合 作 的 方 式, 並 已 成 為 政 府 現 代 化 規 劃 中 的 重 要 基 石 ( 陳 琳 樺,2002; 劉 憶 如 等,2000; 井 熊 均,1998) 1992 年 保 守 黨 梅 傑 (Major) 政 府 提 出 PFI 概 念 後, 為 推 動 該 項 政 策, 特 於 1993 年 在 財 政 部 成 立 專 責 的 民 間 融 資 小 組 (Private Finance Panel,PFP), 但 是 由 於 遭 到 在 野 工 黨 強 烈 的 批 評, 且 相 關 作 業 尚 不 完 備 及 相 關 人 員 經 驗 不 足 等 因 素 所 致, 推 動 初 期 並 不 順 利, 且 未 積 極 大 力 推 動 PFI, 或 者 可 說 執 政 期 間 仍 較 少 具 體 成 果 ( 黃 明 聖,2010) 迄 至 1997 年, 工 黨 贏 得 大 選 後 政 黨 輪 替, 在 政 府 財 政 紓 困 需 求 下, 成 了 工 黨 政 府 關 鍵 性 的 公 共 設 施 投 資 政 策 首 先, 工 黨 政 府 敦 請 Bates 爵 士, 舉 辦 Bates Review 之 後, 廢 止 PFP, 於 財 政 部 成 立 PFI 推 動 小 組 (PFI Taskforce) 取 而 代 之, 針 對 相 關 作 業 規 定 與 程 序 加 以 修 正, 並 規 定 公 共 建 設 計 畫 須 優 先 考 量 PFI 模 式, 此 後, 英 國 推 動 PFI 有 了 顯 著 進 展 20

21 英 國 的 PFI 業 務 是 由 財 政 部 主 管,1999 年 PFI 推 動 小 組 改 組 為 英 國 合 夥 關 係 公 司 (Partnership UK,PUK) 及 政 府 商 務 署 (Office of Government Commerce, OGC),2001 年 PUK 公 司 釋 股 又 再 轉 型 為 公 私 合 資 公 司 PUK 公 司 為 中 央 政 府 PFI 政 策 推 動 輔 導 單 位, 其 工 作 是 替 政 府 評 估 PFI 案 件 的 可 行 性, 亦 參 加 投 標 PFI 案 件 成 為 特 許 廠 商, 並 協 助 地 方 政 府 PFI 政 策 推 動 輔 導 單 位 4Ps 公 司 (Public Private Partnership Program Ltd) 辦 理 專 案 ( 邱 大 展 等,2009) 英 國 自 1992 年 實 施 PFI 政 策 以 來, 已 累 積 將 近 800 個 簽 約 案 件, 其 契 約 範 圍 包 括 學 校 醫 院 道 路 交 通 監 獄 住 宅 及 政 府 辦 公 場 所 及 社 區 開 發 等 等 自 償 率 較 低 之 公 共 建 設 與 事 務 英 國 政 府 對 於 該 國 PFI 的 施 行 經 驗 相 當 自 豪, 因 為 已 有 50 個 以 上 的 國 家 到 英 國 取 經, 包 括 義 大 利 愛 爾 蘭 日 本 紐 西 蘭 等 國, 並 且 按 照 英 國 的 PFI 模 式 推 動 該 國 政 府 與 私 人 部 門 的 夥 伴 關 係 事 實 上, 無 論 是 從 推 動 的 時 間 或 案 件 數 量 觀 之, 英 國 豐 富 的 PFI 施 行 經 驗, 皆 可 稱 得 上 是 各 國 翹 楚 ( 吳 德 美,2009) 第 二 節 英 國 PFI 制 度 之 內 涵 英 國 將 PFI 定 位 為 公 私 協 力 (Public Private Partnerships,PPPs) 關 係 的 一 種 ( 董 仁 邦,2007) 即 指 政 府 與 民 間 夥 伴 關 係 概 念 下, 公 私 部 門 的 一 種 合 作 模 式 以 下 就 PFI 的 定 義 結 構 與 模 式 論 述 之 壹 PFI 之 定 義 在 國 內,PFI(Private Finance Initiative) 有 譯 為 民 間 財 務 啟 動 制 統 包 加 營 運 案 26 民 間 財 務 主 導 公 共 建 設 27 或 民 間 融 資 提 案, 說 法 不 一, 本 文 則 採 用 大 多 數 學 者 之 說 法 以 民 間 融 資 提 案 稱 之 國 內 學 者 對 於 PFI 的 翻 譯 雖 有 不 同, 但 對 於 PFI 的 內 涵 之 見 解, 則 大 致 相 同 如 梁 開 天 等 (2006) 認 為 其 係 指 政 府 與 民 間 機 構 間 以 長 期 契 約 約 定, 由 26 行 政 院 公 共 工 程 委 員 會 公 文 出 現 新 名 詞 見 解, 該 會 於 100 年 12 月 8 日 辦 理 臺 歐 盟 政 府 採 購 研 討 會, 法 國 講 者 提 出 該 國 政 府 為 因 應 傳 統 政 府 採 購 模 式 及 Private Finance Initiative,PFI, 其 依 政 府 採 購 法 辦 理 者, 中 文 名 稱 擬 定 為 統 包 加 營 運 案 (101 年 5 月 28 日 工 程 企 字 第 號 函 ) 27 財 政 部 長 表 示, 國 內 民 間 資 金 充 裕, 將 研 擬 強 化 政 府 與 民 間 合 作 推 動 公 共 建 設 (PPPs) 機 制, 加 強 國 有 財 產 運 用, 其 中 包 括 引 進 民 間 財 務 主 導 公 共 建 設 (PFI) 制 度 ( 自 由 時 報 2012/6/20) 21

22 民 間 機 構 投 資 公 共 設 施 資 產, 於 民 間 機 構 開 始 利 用 公 共 設 施 資 產 提 供 服 務 時, 政 府 向 民 間 機 構 購 買 符 合 約 定 品 質 之 公 共 服 務, 並 相 對 給 付 費 用 的 一 種 民 間 參 與 公 共 建 設 模 式 張 蔚 宏 (2004) 認 為 PFI 意 謂 政 府 以 付 給 民 間 業 者 年 費 (annual fee) 的 方 式, 以 為 期 10 至 25 年 不 等 的 合 約 方 式, 包 含 整 個 計 畫 的 建 設 與 管 理, 由 公 部 門 向 私 部 門 購 買 服 務, 取 代 傳 統 方 法 必 須 由 官 方 先 提 出 預 付 現 金 (upfront cash), 才 能 進 行 建 設 與 服 務 提 供 的 一 項 新 公 共 服 務 王 穆 衡 等 (2009) 認 為 PFI 係 指 政 府 與 民 間 機 構 間 以 長 期 契 約 方 式 約 定, 由 民 間 機 構 投 資 公 共 設 施 資 產, 於 民 間 機 構 開 始 利 用 公 共 設 施 資 產 提 供 服 務 時, 政 府 向 民 間 機 構 購 買 符 合 約 定 品 質 之 公 共 服 務, 並 相 對 給 付 費 用 之 一 種 民 間 參 與 公 共 建 設 模 式 是 以,PFI 模 式 中 Private Finance 是 相 對 於 政 府 採 購 Public Finance 而 言, 即 是 由 何 者 負 擔 籌 資 (capital investment) 許 多 國 家 依 此 區 別 政 府 採 購 與 民 間 參 與 貳 PFI 之 結 構 與 類 型 PFI 係 指 公 部 門 向 私 部 門 長 期 購 買 符 合 品 質 要 求 的 公 共 服 務, 利 用 私 部 門 以 降 低 財 務 風 險 為 考 量, 促 使 私 部 門 致 力 於 完 善 管 理, 並 自 行 負 責 興 建 設 施 營 運 及 維 護 設 施 等, 從 而 達 成 提 供 民 眾 符 合 品 質 水 準 之 公 共 服 務 的 目 標 (HM Treasury,2000) 因 此, 在 PFI 模 式 下, 可 以 看 到 政 府 民 間 機 構 及 民 眾 三 方 的 連 結 關 係, 梁 開 天 等 (2006) 以 下 圖 更 具 體 地 表 達 其 意 涵 概 念 : 政 府 ( 主 辦 機 關 ) 租 金 rent 關 係 使 用 費 fee 關 係 稅 金 tariff 關 係 制 訂 服 務 成 果 規 範 編 列 預 算 簽 訂 PFI 契 約 依 服 務 績 效 給 付 費 用 付 費 ( 納 稅 ) 義 務 人 民 眾 公 共 服 務 需 求 者 提 供 服 務 民 間 機 構 投 資 公 共 建 設 資 產 圖 2-1:PFI 模 式 下 政 府 民 間 機 構 及 民 眾 三 方 關 係 22 資 料 來 源 : 梁 開 天 等 (2006:6)

23 吾 人 依 據 英 國 Infrastructure UK 提 供 資 料, 整 理 典 型 的 PFI 結 構, 主 要 呈 現 的 是 政 府 專 案 公 司 以 及 融 資 機 構 三 方 關 係, 其 中 政 府 與 專 案 公 司 簽 訂 PPP 合 約, 專 案 公 司 則 以 政 府 未 來 實 現 給 付 的 服 務 對 價 向 融 資 機 構 取 得 融 資, 融 資 機 構 與 政 府 間 則 訂 有 直 接 協 議, 以 確 保 專 案 公 司 之 履 約 成 效 如 專 案 公 司 履 約 成 效 不 彰 時, 可 由 融 資 機 構 透 過 與 政 府 簽 訂 之 直 接 協 議 進 行 接 管, 除 保 障 營 運 與 服 務 繼 續 提 供 外, 並 可 要 求 政 府 將 購 買 服 務 價 款 給 付 對 象 直 接 改 為 融 資 機 構, 以 確 保 其 當 初 提 供 融 資 之 風 險 掌 握 因 此, 在 PFI 結 構 中, 融 資 機 構 扮 演 極 為 關 鍵 的 角 色, 與 我 國 促 參 制 度 中 融 資 機 構 扮 演 的 角 色 重 要 性, 有 其 程 度 上 明 顯 差 異 有 關 PFI 結 構 中 政 府 專 案 公 司 以 及 融 資 機 構 三 方 關 係, 如 圖 2-2 所 示 : 典 型 PFI 結 構 直 接 協 議 成 果 規 範 保 險 剩 餘 風 險 轉 移 貸 款 機 構 政 府 主 辦 機 關 PPP 合 約 專 案 計 畫 公 司 融 資 提 供 機 構 中 央 政 府 區 域 或 地 方 政 府 股 東 建 造 廠 商 營 運 廠 商 承 包 商 營 運 商 已 界 定 之 風 險 轉 移 投 資 者 圖 2-2: 英 國 PFI 政 府 專 案 公 司 與 融 資 者 三 方 關 係 圖 資 料 來 源 : 整 理 自 本 研 究 生 參 加 英 國 Infrastructure UK,Local Partnerships 訓 練 課 程 內 部 資 料 (2011) 23

24 政 府 在 PFI 模 式 下 就 個 別 計 畫 需 要 及 特 性, 可 以 簽 訂 各 別 的 民 間 參 與 公 共 建 設 或 服 務 契 約, 如 以 民 間 參 與 的 主 要 項 目 區 分, 概 有 DBFO(Design Build Finance & Operate) DCMF(Design Construct Manage & Finance) 及 DBOM(Design Build Operate & Maintain) 等 幾 種 PFI 類 型 其 中 DBFO 係 指 民 間 負 責 公 共 資 產 之 設 計 興 建 融 資 及 營 運 等 ;DCMF 則 為 民 間 負 責 公 共 資 產 的 設 計 興 建 融 資 及 管 理 等 ;DBOM 乃 指 民 間 負 責 公 共 資 產 的 設 計 興 建 營 運 及 維 修, 但 不 包 括 融 資 ( 梁 開 天 等,2006) 王 灝 (2004) 指 出 DBFO 乃 是 英 國 PFI 架 構 中 最 主 要 的 模 式, 在 此 一 模 式 中, 私 部 門 投 資 建 設 公 共 設 施, 通 常 也 具 有 該 設 施 的 所 有 權 公 部 門 根 據 簽 訂 公 共 建 設 或 服 務 契 約 的 內 容, 使 用 私 部 門 建 設 之 設 施, 並 支 付 一 定 費 用 給 私 部 門, 同 時 提 供 該 設 施 相 關 的 目 的 性 服 務, 而 私 部 門 則 僅 提 供 輔 助 性 服 務 舉 例 說 明, 公 私 部 門 簽 訂 DBFO 契 約, 由 私 部 門 投 資 興 建 醫 院 的 各 種 建 築 物, 公 部 門 則 向 私 部 門 支 付 費 用, 以 使 用 完 工 後 的 醫 院 設 施, 並 提 供 門 診 等 主 要 公 共 服 務, 而 私 部 門 僅 負 責 確 保 醫 院 設 施 正 常 運 轉 的 輔 助 性 服 務, 如 飲 食 清 潔 等 事 務 依 據 英 國 財 政 部 的 定 義,PFI 主 要 為 政 府 購 買 服 務 模 式, 而 日 本 更 是 將 PFI 範 圍 擴 大 至 各 種 民 間 參 與 公 共 建 設 的 類 型, 如 依 投 資 資 金 回 收 方 法 不 同 公 共 部 門 及 民 間 角 色 劃 分 等 事 業 特 性, 可 區 分 為 獨 立 核 算 型 提 供 公 共 服 務 型 及 合 夥 經 營 型 等 三 種, 有 關 上 述 各 種 類 型 的 特 性 簡 單 說 明, 並 於 探 討 日 本 PFI 制 度 ( 吳 坤 平,2000) 時, 再 進 一 步 介 紹 參 PFI 之 特 性 與 優 缺 點 如 前 所 述,PFI 模 式 是 指 政 府 經 過 VfM 評 估 後, 認 為 公 共 建 設 或 服 務 由 民 間 機 構 提 供, 比 政 府 自 辦 較 具 節 省 公 帑 價 值 或 有 較 佳 品 質 效 果 時, 政 府 與 民 間 機 構 間 以 長 期 契 約 方 式 約 定, 由 民 間 機 構 負 責 籌 資 興 建 公 共 設 施 資 產, 俟 民 間 機 構 開 始 利 用 公 共 設 施 資 產 提 供 服 務 時, 政 府 再 向 民 間 機 構 購 買 符 合 約 定 品 質 之 公 共 服 務, 並 相 對 給 付 費 用 之 一 種 民 間 參 與 公 共 建 設 模 式 簡 言 之,PFI 係 由 政 府 付 款 向 民 間 購 買 長 期 公 共 服 務 之 模 式 依 此 意 涵,PFI 具 有 以 下 特 性 適 用 條 件 效 益 及 限 制, 茲 分 別 說 明 如 下 : 一 PFI 的 特 性 24

25 ( 一 ) 強 調 公 帑 節 省 價 值 28 (Value for Money,VfM) 英 國 政 府 強 調, 不 是 所 有 公 共 建 設 計 畫 均 適 合 採 用 PFI 模 式, 其 提 出 公 帑 節 省 價 值 (VFM) 評 估 機 制, 作 為 篩 選 方 法 簡 言 之, 僅 在 PFI 模 式 優 於 政 府 自 辦 之 前 提 下, 方 可 能 採 取 民 間 參 與 方 式 辦 理 ; 否 則, 仍 以 政 府 自 辦 為 優 先 考 量 因 此, 採 用 PFI 模 式 之 前 提 為 該 計 畫 具 有 公 帑 節 省 價 值 (VFM), 即 在 同 一 服 務 水 準 下 或 政 府 相 同 成 本 下, 由 民 間 來 作, 對 政 府 更 為 省 錢 或 民 間 提 供 之 服 務 品 質 更 好 換 言 之, 在 PFI 模 式 下, 政 府 仍 須 於 民 間 機 構 開 始 提 供 服 務 後, 以 預 算 支 付 民 間 機 構 費 用, 其 何 以 不 由 政 府 以 傳 統 採 購 方 式 興 建 及 經 營, 關 鍵 即 在 於 公 帑 節 省 價 值 (VFM) 之 評 估 結 果 即 就 政 府 而 言, 如 果 採 行 PFI 模 式 能 較 採 行 傳 統 自 辦 採 購 模 式 提 供 公 共 服 務, 更 能 發 揮 政 府 節 省 公 帑 的 經 濟 效 益 亦 即 在 政 府 經 費 負 擔 相 同 之 下, 如 採 民 間 辦 理 方 式, 能 提 供 較 政 府 自 辦 更 優 質 的 公 共 服 務, 或 在 相 同 的 服 務 品 質 之 下, 由 民 間 執 行 會 比 政 府 更 為 有 效 率 且 經 費 不 高 於 政 府 自 辦 等 情 況, 自 宜 採 PFI 方 式 辦 理 若 經 VfM 評 估 採 PFI 模 式 並 不 具 有 公 帑 節 省 價 值 的 優 點, 則 當 由 政 府 自 辦 ( 梁 開 天,2006) 英 國 非 常 重 視 公 帑 節 省 價 值, 該 國 財 政 部 (HM Treasury) 特 於 2004 年 8 月 出 版 Value for Money Assessment Guidance 及 Quantitative Assessment User Guide 二 本 作 業 手 冊, 供 主 辦 機 關 遵 循, 要 求 主 辦 機 關 在 整 個 公 共 建 設 或 服 務 計 畫 之 生 命 週 期 間, 均 能 落 實 公 帑 節 省 價 值, 以 充 分 發 揮 PFI 模 式 之 效 能 由 於 公 帑 節 省 價 值 (VFM) 是 PFI 制 度 之 核 心 關 鍵, 有 關 其 代 表 之 意 涵, 吾 人 將 於 第 五 節 進 行 更 詳 細 的 探 討 ( 二 ) 以 公 共 服 務 為 導 向 英 國 政 府 採 用 PFI 模 式, 強 調 政 府 並 非 取 得 公 共 設 施 資 產 的 所 有 權, 而 是 透 過 民 間 機 構 建 設 之 公 共 設 施, 獲 取 符 合 契 約 約 定 品 質 的 公 共 服 務 因 此, 政 府 有 責 任 與 義 務 主 導 契 約 內 容, 以 確 保 民 間 機 構 所 提 供 的 公 共 服 務 符 合 政 府 及 民 眾 的 需 求 不 論 是 以 學 理 或 實 務 言 28 依 據 行 政 院 公 共 工 程 委 員 會 研 擬 之 促 進 民 間 參 與 公 共 建 設 法 部 分 條 文 修 正 草 案 條 文 第 10 條 ( 版 ), 將 VfM 譯 為 公 帑 節 省 價 值 25

26 之, 最 有 效 的 管 理 服 務 品 質 方 法 及 誘 因, 就 是 政 府 依 據 民 間 機 構 所 提 供 的 服 務 績 效 來 支 付 費 用 因 此, 在 PFI 模 式 中, 對 於 民 間 提 供 的 公 共 服 務 品 質, 政 府 必 須 在 事 前 訂 定 預 期 的 服 務 內 容, 並 選 出 最 有 能 力 完 成 契 約 任 務 的 民 間 機 構 政 府 在 簽 約 後, 也 必 須 確 實 監 督 民 間 機 構 的 服 務 績 效 為 達 民 間 服 務 績 效 符 合 需 求,PFI 模 式 有 以 下 具 體 的 作 法 ( 梁 開 天,2006): 1 制 訂 服 務 成 果 規 範 (output specification): 政 府 對 於 公 共 服 務 的 需 求, 應 以 預 期 的 服 務 成 果 內 容 來 規 範 之, 以 作 為 要 求 民 間 提 供 符 合 標 準 的 公 共 服 務 至 於 如 何 有 效 達 到 服 務 成 果 的 做 法, 則 交 由 民 間 自 行 規 劃 及 發 揮 創 意 2 服 務 績 效 回 饋 (performance based reward): 為 確 保 民 間 提 供 之 公 共 服 務 符 合 服 務 成 果 規 範 要 求, 英 國 政 府 依 其 服 務 績 效 給 付 費 用, 所 以 PFI 模 式 付 款 機 制 會 與 民 間 服 務 績 效 相 互 聯 結, 即 依 照 實 際 提 供 服 務 的 水 準 來 決 定 付 款 高 低, 以 及 視 民 間 提 供 之 公 共 服 務 符 合 服 務 成 果 規 範 要 求 與 否 決 定 付 款 所 以,PFI 模 式 亦 具 有 政 府 延 遲 給 付 之 特 性, 而 且 服 務 績 效 具 有 下 列 特 性, 包 括 可 用 性 ( availability) 及 使 用 量 (usage), 前 者 指 的 是 用 以 確 保 公 共 設 施 服 務 能 夠 符 合 預 期 約 定 的 服 務 品 質, 並 維 持 穩 定 且 不 中 斷 運 作 的 可 用 性 ; 後 者 則 是 指 按 民 眾 對 於 PFI 計 畫 的 資 產 或 服 務 實 際 使 用 量 計 算 的 使 用 量 ( 三 ) 重 視 全 生 命 週 期 成 本 (Life cycle cost) 29 政 府 之 所 以 會 採 行 PFI 模 式 的 成 本 考 量, 主 要 是 在 綜 合 衡 酌 興 建 及 營 運 等 全 計 畫 生 命 週 期 情 形 之 下, 選 取 最 低 成 本 負 擔 的 辦 理 方 案, 而 並 非 在 於 選 擇 最 低 的 興 建 成 本, 此 顯 然 與 政 府 自 辦 模 式 不 同 在 符 合 服 務 成 果 內 容 的 規 範 下, 民 間 機 構 可 依 其 技 術 與 能 力 來 自 行 決 定 採 取 興 建 成 本 較 低 廉, 而 營 運 維 護 頻 繁 的 方 式, 或 規 劃 興 建 成 本 高 昂, 營 運 維 護 29 全 生 命 週 期 成 本 (Life cycle cost) 評 估 法 為 一 用 以 評 估 建 築 物 或 建 築 系 統, 並 比 較 各 種 滿 足 相 同 功 能 要 求 之 建 築 設 計 替 代 方 案 之 生 命 週 期 成 本 的 一 種 以 實 務 取 向 為 主 的 操 作 方 法 生 命 週 期 成 本 評 估 法 尤 其 適 於 抉 擇 初 期 成 本 較 高, 而 未 來 各 項 成 本 相 對 低 的 建 築 物 或 建 築 系 統, 或 初 期 成 本 較 低, 而 未 來 各 項 成 本 相 對 高 的 建 築 物 或 建 築 系 統 (ASTM,1999;Griffith and Keely,1978) 建 築 物 生 命 週 期 分 為 需 求 規 劃 設 計 施 工 營 運 維 護 至 拆 除 等 七 大 階 段, 因 此 全 生 命 週 期 成 本 (LCC) 即 為 各 階 段 運 作 所 需 之 營 運 成 本 ( 林 明 志,1998) 26

27 成 本 較 低 的 方 式 所 以,PFI 模 式 之 成 本 因 素, 係 以 公 共 服 務 計 畫 全 生 命 週 期 來 做 衡 量, 並 不 是 單 單 評 估 公 共 建 設 的 興 建 成 本 ( 四 ) 強 調 風 險 合 理 配 置 民 間 機 構 辦 理 公 共 建 設 或 服 務, 其 成 本 往 往 直 接 受 到 風 險 配 置 結 果 的 影 響 因 此, 政 府 如 果 將 履 行 契 約 的 所 有 風 險, 均 轉 移 配 置 由 民 間 完 全 承 擔, 則 民 間 的 成 本 勢 必 增 加 因 此, 政 府 支 出 較 高 的 風 險 貼 水, 是 有 其 必 要 性 所 以, 在 PFI 模 式 下, 其 所 涉 及 的 風 險 種 類 必 須 設 法 確 認, 先 計 算 出 其 在 財 產 上 的 價 值 後, 並 依 風 險 配 置 結 果, 估 算 民 間 所 需 負 擔 的 成 本 再 者, 鑑 於 各 類 型 風 險 雖 然 不 會 消 失, 但 是 每 個 部 門 的 管 理 及 承 受 風 險 的 成 本 會 有 所 差 異, 所 以 必 須 依 照 由 最 有 能 力 者 承 擔 風 險 的 原 則, 合 理 配 置 契 約 相 關 單 位 或 機 關 的 風 險 負 擔 ( 王 穆 衡 等,2009) 二 PFI 的 適 用 條 件 依 據 英 國 財 政 部 之 2008 年 PFI 檢 討 報 告 (HM Treasury,2008), 列 舉 適 用 PFI 模 式 之 公 共 建 設 條 件 如 下 : ( 一 ) 專 案 須 涉 及 重 大 資 本 投 資 : 專 案 需 要 重 大 資 本 投 資, 同 時 施 工 風 險 需 要 有 效 管 理 ( 二 ) 服 務 內 容 得 以 成 果 規 範 (output specification) 發 包 : 專 案 所 提 供 的 公 共 服 務 內 容 必 須 要 能 以 表 現 規 範 來 表 達, 並 據 此 以 長 期 合 約 方 式 發 包, 同 時 專 案 風 險 項 目 的 分 配 可 清 楚 定 義 且 執 行 ( 三 ) 適 用 生 命 週 期 規 劃 : 專 案 所 建 設 施 與 所 提 供 服 務 內 容, 以 生 命 週 期 理 念 規 劃, 須 能 產 生 相 當 效 益 ( 四 ) 專 案 規 模 夠 大 :PFI 的 採 購 成 本 呈 現 類 似 規 模 經 濟 的 效 果, 即 規 模 愈 大, 單 位 資 本 投 資 的 採 購 成 本 會 下 降, 故 規 定 PFI 專 案 的 投 資 金 額 至 少 為 2000 萬 英 鎊 ( 五 ) 專 案 所 涉 技 術 穩 定 : 專 案 設 施 需 求 不 會 因 技 術 因 素 而 時 常 需 要 變 動, 故 而 降 低 合 約 期 中 變 更 需 求 的 可 能 性 ( 六 ) 專 案 提 供 之 服 務 內 容 確 定 為 長 期 所 需 : 專 案 所 提 供 服 務 在 長 期 上 均 確 有 其 需 求, 不 會 因 為 外 在 因 素 ( 如 政 策 改 變 ) 而 導 致 服 務 內 容 不 為 社 會 所 需 27

28 三 PFI 的 效 益 世 界 上 以 有 許 多 國 家 仿 傚 英 國 PFI 制 度, 對 於 公 共 建 設 計 畫, 紛 紛 採 行 民 間 參 與 方 式 以 擴 大 公 共 建 設 之 投 資, 一 方 面 可 紓 解 政 府 財 政 壓 力, 另 一 方 面 則 可 加 速 國 家 現 代 化 提 昇 國 際 競 爭 力 引 進 民 間 創 意 以 提 高 經 營 績 效 促 進 資 源 運 用 及 加 速 週 邊 產 業 發 展 帶 動 經 濟 繁 榮 等 PFI 專 案 模 式 的 倡 議 者 認 為, 傳 統 政 府 採 購 在 新 設 施 ( 建 物 ) 的 花 費 模 式 如 同 圖 2-3 及 圖 2-4 所 示, 惟 實 際 狀 況 在 初 期 興 建 時 期, 多 數 工 程 均 會 追 加 預 算 或 延 宕 工 期, 在 營 運 期 間 因 政 府 財 政 困 難 等 因 素 減 少 營 運 及 維 護 成 本 之 支 出, 最 終 導 致 需 花 費 大 量 金 錢 整 建 維 護, 而 PFI 模 式 可 完 全 避 免 上 述 問 題 ( 陳 盈 蓉 等,2011) 圖 2-3 傳 統 政 府 採 購 在 新 設 施 ( 建 物 ) 的 花 費 資 料 來 源 : 陳 盈 蓉 等 (2011:77) 圖 2-4 PFI 倡 議 者 認 為 傳 統 政 府 採 購 的 問 題 資 料 來 源 : 陳 盈 蓉 等 (2011:77) 28

29 此 外, 學 者 就 模 式 之 內 涵 與 機 制 來 看, 指 出 民 間 參 與 系 統 ( 尤 指 PFI 模 式 ) 有 別 於 傳 統 政 府 採 購, 在 符 合 前 開 適 用 條 件 下, 採 用 PFI 模 式 可 發 揮 下 列 各 種 效 益 ( 梁 開 天 等 人,2006): ( 一 ) 引 進 民 間 資 金 投 入 公 共 建 設, 以 減 輕 政 府 財 政 負 擔 : 在 PFI 模 式 下, 政 府 是 購 買 特 許 廠 商 提 供 之 公 共 服 務 而 政 府 利 用 VfM 原 則 評 估, 以 確 保 獲 取 較 傳 統 政 府 自 辦 更 划 算 的 公 共 服 務 成 本 ( 二 ) 將 設 計 施 工 與 營 運 風 險 做 合 理 分 配 : 在 傳 統 政 府 自 辦 下, 設 計 施 工 與 營 運 皆 由 政 府 辦 理, 雖 然 政 府 可 將 部 分 風 險 移 轉 予 承 包 商, 但 承 包 商 仍 隸 屬 主 辦 機 關 指 揮, 所 以 主 要 及 最 終 風 險 仍 由 政 府 負 擔 在 PFI 模 式 下, 政 府 係 提 出 服 務 成 果 規 範, 有 關 設 計 施 工 及 營 運 皆 由 民 間 負 責, 政 府 事 後 按 服 務 績 效 付 款, 付 款 費 率 在 議 約 時 已 說 明 清 楚, 所 以 政 府 可 有 效 將 風 險 移 轉 予 民 間 但 為 避 免 將 風 險 移 轉 予 民 間 後, 政 府 需 負 擔 較 高 的 風 險 溢 價 ( 補 償 成 本 ), 反 而 增 加 政 府 負 擔, 所 以 要 求 合 理 最 適 的 風 險 配 置, 亦 即 在 VfM 時, 將 風 險 價 值 計 入 ( 三 ) 運 用 民 間 效 率 加 速 公 共 設 施 供 給 :PFI 模 式 之 表 現 確 實 較 政 府 自 辦 為 優, 此 可 以 從 二 方 面 說 明, 一 政 府 因 財 政 窘 迫, 無 法 支 付 大 筆 興 建 經 費, 因 而 使 公 共 建 設 / 服 務 延 後 或 暫 停 推 動 在 採 PFI 模 式 後, 因 延 後 付 款 之 效 果, 抒 解 政 府 籌 資 壓 力, 使 得 公 共 建 設 / 服 務 得 以 順 利 進 行 另 方 面, 根 據 英 國 在 2003 年 統 計, 在 非 採 PFI 模 式 辦 理 之 工 程 有 70% 遲 延 完 工 73% 成 本 超 支 ; 在 採 PFI 模 式 辦 理 之 工 程 僅 20% 遲 延 完 工 20% 成 本 超 支, 可 見 PFI 模 式 確 實 可 讓 民 間 之 效 率 充 分 發 揮 ( 四 ) 促 使 民 間 從 整 體 生 命 週 期 成 本 觀 點, 進 行 規 劃 設 計 : 民 間 不 是 只 負 責 某 一 階 段 的 工 作, 而 其 需 負 責 規 劃 設 計 施 工 及 營 運 等 工 作 因 此, 民 間 在 規 劃 及 設 計 階 段 就 必 須 考 量 全 計 畫 生 命 週 期 成 本, 避 免 造 成 額 外 之 開 支 此 與 傳 統 政 府 自 辦 時, 將 設 計 興 建 及 營 運 各 階 段 獨 立 運 作, 顯 然 不 同, 不 僅 更 有 效 率 及 經 濟 的 完 成 公 共 建 設, 更 間 接 促 使 提 高 民 間 廠 商 能 力 ( 五 ) 促 進 民 間 運 用 創 新 概 念 與 技 術, 以 提 高 公 共 設 施 價 值 : 公 共 設 施 是 否 具 有 價 值, 並 非 根 據 其 本 身 交 換 價 值 而 定, 是 須 依 其 是 否 為 民 眾 所 樂 意 接 受 來 判 定, 政 府 付 款 機 制 係 依 據 民 間 提 供 服 務 之 品 質 及 使 用 率 而 29

30 定, 此 自 然 誘 使 特 許 廠 商 發 揮 其 創 新 概 念 及 技 術, 來 提 升 公 共 設 施 品 質 及 提 高 民 眾 使 用 之 接 受 度 ( 六 ) 改 善 公 共 設 施 之 營 運 維 護 品 質 : 英 國 利 用 PFI 模 式 來 改 善 公 共 設 施 服 務 之 品 質, 在 PFI 模 式 下, 政 府 待 特 許 廠 商 開 始 提 供 服 務 後, 需 依 議 約 時 所 約 定 之 成 果 規 範 進 行 績 效 衡 量 並 對 價 付 款, 且 政 府 對 價 付 款 與 特 許 廠 商 服 務 績 效 相 互 聯 結, 此 是 最 有 效 監 督 特 許 廠 商 服 務 品 質 之 手 段 ( 七 ) 使 政 府 機 構 可 專 注 於 核 心 業 務, 以 提 高 公 共 服 務 效 能 : 建 立 小 而 廉 能 的 政 府 為 世 界 之 潮 流, 政 府 應 將 可 以 由 民 間 辦 理 之 業 務 盡 量 交 由 民 間 來 作, 政 府 將 其 資 源 專 注 於 核 心 業 務, 不 僅 可 提 高 核 心 業 務 之 效 能, 亦 可 提 升 政 府 形 象 四 PFI 的 限 制 當 然, 如 前 所 述,PFI 有 其 適 用 條 件, 因 此, 並 非 所 有 案 件 均 適 合 採 用 該 模 式, 同 時, 經 英 國 政 府 使 用 該 模 式 一 段 時 間 之 後, 也 有 一 些 不 同 的 聲 音 出 現 30 以 英 國 的 經 驗 發 現,PFI 雖 可 以 解 決 財 政 的 沉 重 負 擔, 但 仍 招 致 很 多 理 論 上 的 批 評, 且 實 務 上 不 乏 失 敗 之 案 例 ( 唐 櫻 芬 2008:36) PFI 的 實 施 雖 有 暫 時 解 決 地 方 政 府 財 政 困 境 和 維 持 公 共 服 務 穩 定 供 給 的 優 點, 但 仍 可 能 會 出 現 某 些 不 利 的 限 制, 致 使 原 本 期 待 PFI 模 式 所 發 揮 的 成 效 受 到 影 響 由 於, 公 共 建 設 與 民 眾 生 活 息 息 相 關, 具 有 準 公 共 財 的 性 質, 而 且 民 間 參 與 公 共 建 設 投 資 的 融 資 成 本 遠 較 政 府 自 辦 所 需 成 本 為 高, 民 間 追 求 財 務 總 成 本 最 小 化 的 目 標, 未 必 能 夠 順 利 達 成 因 此, 並 非 每 個 事 業 都 適 合 以 民 間 參 與 方 式 開 發, 端 視 公 共 建 設 或 服 務 能 否 順 利 長 期 營 運 而 定 有 鑑 於 此, 林 淑 馨 (2011) 曾 探 討 分 析 日 本 公 立 醫 院 PFI 的 案 例, 提 出 以 下 幾 點 民 間 參 與 公 共 建 設 所 可 能 產 生 的 負 面 影 響 : ( 一 ) 同 一 事 業 出 現 經 營 目 標 不 一 致 的 組 織 文 化 衝 突 困 境 : 以 日 本 PFI 而 言, 其 事 業 類 型 可 以 分 為 費 用 徵 收 型 一 體 整 備 型 與 購 買 服 務 型 三 類 其 中 購 買 服 務 型 指 民 間 業 者 從 事 公 共 建 設 的 興 建 與 管 理, 公 部 門 則 成 為 公 共 服 務 的 購 買 者, 支 付 對 價 給 民 間 企 業 或 許 受 限 於 公 共 建 設 的 公 共 30 根 據 英 國 國 家 審 計 署 (2010) The performance and management of hospital PFI contracts 報 告, 分 析 醫 院 相 關 滿 意 度 調 查 後, 認 為 PFI 專 案 滿 意 度 較 高 是 例 外, 並 不 是 普 遍 的 現 象 30

31 性 與 特 殊 性, 不 但 無 法 充 分 發 揮 民 間 企 業 經 營 效 率 的 管 理 風 格, 還 產 生 僅 將 非 醫 療 性 業 務 交 由 民 間 企 業 管 理, 而 醫 療 性 業 務 仍 由 公 部 門 控 管, 因 而 產 生 一 院 兩 制 的 特 殊 管 理 情 形 在 公 部 門 與 私 部 門 的 組 織 文 化 相 互 衝 突 下, 不 但 醫 院 的 定 位 與 發 展 模 糊, 醫 院 員 工 也 常 無 所 適 從, 自 難 發 揮 私 部 門 應 有 的 營 運 績 效 ( 二 ) 責 任 歸 屬 難 以 明 確 區 分, 影 響 公 共 設 施 經 營 管 理 效 率 : 一 般 而 言, 事 業 的 營 運 如 由 單 一 組 織 負 責, 其 經 營 管 理 效 率 似 較 多 元 管 理 方 式 為 佳 推 動 PFI 目 的 之 一, 即 期 導 入 民 間 資 金 與 專 業 技 術, 以 其 彈 性 專 業 的 管 理 能 力 降 低 公 共 建 設 的 投 資 與 營 運 成 本 由 個 案 得 知, 民 間 部 門 確 實 因 財 務 誘 因 與 追 求 利 潤 緣 故, 如 期 完 成 專 案 工 作, 故 若 從 提 升 公 共 設 施 建 設 的 執 行 效 率 觀 之, 是 有 正 面 的 成 果 但 實 證 發 現 在 經 營 管 理 上 因 公 立 醫 院 本 身 分 屬 不 同 的 管 理 系 統, 未 能 將 新 醫 院 的 營 運 全 部 交 由 民 間 業 者 負 責, 造 成 醫 院 決 策 過 程 冗 長, 責 任 歸 屬 難 明, 影 響 經 營 管 理 效 率 ( 三 ) 經 營 成 效 如 未 達 預 期 的 效 益, 不 能 解 決 政 府 的 長 期 財 政 負 擔 : 理 論 上, 公 共 建 設 若 能 吸 引 民 間 投 入 資 金 與 技 術, 且 私 部 門 的 經 營 管 理 較 公 部 門 具 有 彈 性, 可 能 產 生 的 金 錢 價 值 遠 比 公 部 門 還 值 得 期 待 但 事 實 上 購 買 服 務 型 PFI, 政 府 部 門 仍 需 支 付 對 價 的 服 務 費 用 或 補 助 金 給 民 間 業 者, 對 於 減 輕 政 府 財 政 負 擔 的 效 益 仍 需 進 一 步 詳 實 評 估, 或 許 功 效 有 限 僅 達 財 務 平 準 化 而 已 如 果 民 間 業 者 在 經 營 公 共 建 設 成 效 未 達 預 期, 無 法 提 供 符 合 民 眾 需 求 服 務 水 準, 政 府 部 門 於 重 新 評 估 後 發 現, 收 回 直 營 比 續 交 民 間 經 營 不 斷 虧 損 較 有 利 時, 政 府 恐 怕 仍 須 負 擔 巨 額 違 約 金 的 責 任, 結 果 政 府 僅 短 暫 達 成 減 輕 財 政 負 擔 的 目 的, 整 體 財 務 問 題 在 長 期 上 並 未 獲 得 實 質 紓 解 或 徹 底 解 決 ( 四 ) 長 期 契 約 易 出 現 民 間 業 者 提 案 或 政 府 部 門 評 估 時 所 未 預 見 的 風 險 : PFI 通 常 需 要 年, 甚 至 50 年 的 簽 約 期, 此 類 契 約 期 程 可 能 過 長, 尤 其 是 國 內 外 社 經 環 境 與 政 策 制 度 快 速 變 遷 的 特 性, 二 三 十 年 間 可 能 發 生 的 改 變, 恐 非 民 間 業 者 提 案 當 初 或 政 府 部 門 評 估 試 算 時, 所 能 預 料 得 到 的 以 個 案 為 例, 簽 約 後 高 齡 化 速 度 過 快 與 醫 療 制 度 的 驟 變, 連 帶 影 響 醫 院 營 收, 造 成 新 醫 院 開 始 營 業 即 面 臨 營 運 虧 損 的 窘 境, 不 但 服 務 供 給 無 法 維 持 穩 定, 政 府 部 門 還 可 能 必 須 提 前 解 約, 被 迫 支 付 解 約 金, 31

32 而 最 後 債 務 又 轉 嫁 到 全 體 民 眾 的 窘 境 再 者,PFI 模 式 為 政 府 遲 延 付 款, 即 使 民 間 業 者 開 始 提 供 公 共 服 務 後, 營 運 順 利 也 已 達 到 預 期 的 效 益, 然 依 契 約 約 定 政 府 每 年 仍 須 給 付 費 用 給 民 間 業 者, 給 付 期 間 長 達 二 三 十 年, 此 時 就 會 有 政 府 長 期 預 算 能 否 持 續 付 款 的 問 題 產 生, 能 否 爭 取 民 意 機 關 長 期 支 持 通 過 延 續 性 經 費, 如 果 民 意 機 關 對 於 預 算 案 出 現 負 面 變 數, 恐 將 嚴 重 影 響 契 約 的 履 行, 倘 發 生 違 約 時 的 責 任 歸 屬, 又 必 須 面 對 誰 來 承 擔 以 及 該 如 何 善 後 之 問 題 第 三 節 英 國 PFI 制 度 之 VfM 評 估 機 制 PFI 模 式 與 特 許 權 系 統 之 民 間 參 與 模 式 間 最 大 之 差 異 即 在 於 PFI 模 式 係 由 政 府 支 付 費 用 取 得 民 間 機 構 提 供 之 服 務, 而 特 許 權 系 統 則 是 由 政 府 向 民 間 收 取 特 許 期 間 之 權 利 金 因 此, 既 然 PFI 模 式 是 由 政 府 付 款, 則 為 何 不 直 接 採 政 府 自 辦 方 式 推 動, 而 委 由 民 間 辦 理 呢? 其 關 鍵 在 於 公 帑 節 省 價 值 (VfM) 評 估 結 果 在 觀 念 上, 公 共 投 資 首 重 社 會 淨 效 益 的 達 成, 以 往 循 傳 統 模 式 執 行 的 採 購, 施 工 過 程 中 政 府 即 須 分 期 支 付 工 款, 相 較 之 下, 採 PFI 模 式 時, 原 本 傳 統 模 式 下 政 府 須 支 付 的 興 建 成 本, 則 由 民 間 特 許 公 司 負 責 籌 措, 政 府 可 將 投 資 成 本 均 攤 在 特 許 年 期 中 分 期 償 還, 具 延 遲 給 付 效 果 當 然, 民 間 借 款 利 率 會 高 於 公 債, 這 一 點 通 常 被 視 為 最 不 利 PFI 之 處, 而 要 彌 補 這 個 缺 點,PFI 必 須 在 全 生 命 週 期 成 本 產 生 成 本 節 省 (cost savings) 唯 有 當 PFI 的 總 成 本 低 於 傳 統 採 購 模 式 時, 選 擇 PFI 才 符 合 經 濟 原 則, 為 此, 英 國 在 專 案 審 查 流 程 上, 設 計 了 公 帑 節 省 價 值 (VfM) 評 估 機 制 英 國 政 府 強 調, 不 是 所 有 公 共 建 設 計 畫 均 適 合 採 用 PFI 模 式, 其 提 出 公 帑 節 省 價 值 (VfM) 評 估 機 制 作 為 篩 選 方 法 簡 言 之, 僅 在 PFI 模 式 經 評 估 其 公 帑 節 省 價 值 (VfM) 優 於 政 府 自 辦 之 前 提 下, 方 可 能 採 取 民 間 參 與 方 式 辦 理 ; 否 則, 仍 以 政 府 自 辦 為 優 先 考 量 是 以, 黃 玉 霖 等 (2003) 認 為 VfM 為 政 府 替 人 民 將 財 政 資 金 做 最 大 活 用, 意 即 相 同 資 源 下 可 達 成 較 低 成 本 或 較 高 品 質 之 公 共 建 設 因 此, 吾 人 在 探 討 PFI 機 制 時, 必 就 其 制 度 之 核 心 關 鍵 因 子 - 公 帑 節 省 價 值 (VfM) 評 估 機 制 予 以 分 析 : 32

33 壹 Value for Money 之 涵 義 Value for Money 在 國 內 有 譯 為 物 超 所 值, 有 譯 為 財 政 支 出 價 值, 本 文 則 採 行 政 院 公 共 工 程 委 員 會 的 翻 譯 為 公 帑 節 省 價 值 英 國 政 府 審 計 部 門 對 公 帑 節 省 價 值 (Value for Money,VfM) 定 義 為 : 在 滿 足 使 用 者 需 求 下, 全 生 命 週 期 的 成 本 與 品 質 之 最 佳 組 合 揭 示 滿 足 使 用 者 需 求 全 生 命 週 期 成 本 及 服 務 品 質 為 VfM 之 三 要 素, 即 計 畫 在 達 到 此 三 要 素 之 情 境 下, 始 具 有 VfM 另 強 調 VfM 並 非 為 最 低 價 之 選 擇, 或 是 要 求 詳 細 之 資 產 負 債 表, 而 是 為 瞭 解 某 一 採 購 專 案 在 達 到 滿 足 使 用 者 需 求 之 服 務 品 質 下, 政 府 在 該 專 案 全 生 命 週 期 內 所 必 須 負 擔 成 本 及 獲 得 的 利 益, 所 進 行 之 評 估 程 序, 而 此 為 實 施 PFI 模 式 時 所 必 經 之 程 序 ( 廖 哲 逸,2008) 31 此 外, 在 行 政 院 公 共 工 程 委 員 會 委 託 研 究 報 告 則 以 物 有 所 值 定 義 VfM, 依 該 報 告 所 述, 自 從 八 年 代 開 始, 英 國 公 共 工 程 採 購 的 思 維 開 始 有 了 轉 變, 在 柴 契 爾 政 府 的 民 營 化 趨 勢 下, 許 多 原 屬 地 方 政 府 的 職 能 如 垃 圾 處 理 地 方 公 共 設 施 維 護 等, 均 逐 漸 以 外 包 型 式 (contracting out) 執 行, 並 以 強 制 競 標 (Compulsory Competitive Tender; CCT) 方 式 發 包 在 此 一 機 制 之 下, 物 有 所 值 之 意 即 相 當 於 最 低 價, 若 低 價 等 同 於 效 率, 以 最 低 價 發 包, 意 味 著 將 達 成 最 有 效 率 的 結 果 當 然, 此 種 單 一 價 格 思 維 存 在 很 大 的 弊 病, 因 為 只 注 重 價 值 而 忽 視 要 求 其 它 面 向 的 結 果, 自 然 會 導 致 品 質 水 準 的 低 落 故 於 九 〇 年 代 之 後, 公 共 工 程 發 包 開 始 重 視 價 格 以 外 的 因 素, 特 別 是 品 質 在 這 個 趨 勢 下, 價 格 與 品 質 的 最 佳 組 合 (optimal combination of price and quality) 成 為 了 公 帑 節 省 價 值 的 新 定 義 ( 王 明 德 等 人,2008) VfM 評 估 機 制 為 英 國 政 府 於 決 定 執 行 PFI 模 式 前 使 用 之 評 估 機 制, 主 要 為 評 估 所 有 風 險 之 機 制, 以 確 定 民 間 自 有 資 金 籌 措 及 融 資 計 畫 可 行 性 因 此, 所 有 英 國 採 用 PFI 模 式 的 專 案, 在 正 式 進 入 競 標 階 段 之 前, 皆 須 通 過 公 帑 節 省 價 值 (VfM) 評 估 申 言 之,VfM 是 一 個 比 較 選 擇 的 概 念 ( 採 行 PFI 或 傳 統 採 購 何 者 為 優 之 比 較 選 擇 ), 其 代 表 於 公 共 設 施 服 務 之 生 命 週 期 中, 政 府 採 用 某 種 採 購 模 式 是 否 具 經 濟 效 益 之 評 估 機 制 為 特 許 期 內 社 會 整 體 利 益 與 政 府 總 31 行 政 院 公 共 工 程 委 員 會 97 年 委 託 研 究 報 告 我 國 民 間 參 與 公 共 建 設 導 入 VfM 評 估 模 式 之 建 置 33

34 成 本 支 出 之 比 值, 是 以 供 部 門 比 較 基 準 值 (PSC) 32 與 PFI 生 命 週 期 成 本 (Life cycle cost) 兩 者 進 行 評 估 比 較 為 了 讓 PSC 與 PFI 以 同 樣 基 準 比 較, 需 要 不 斷 充 實 評 估 PSC 之 基 礎 實 證 資 料 庫 (evidence base), 而 PSC 包 括 三 個 元 素 : 基 礎 成 本 (base costing) 保 留 風 險 (retained risk), 與 風 險 調 整 (risk adjustment) 對 應 到 PFI 的 成 本 時, 廠 商 提 供 服 務 所 收 取 的 費 用, 若 低 於 PSC 之 基 礎 成 本 與 風 險 調 整 總 和, 表 示 民 間 廠 商 可 運 用 管 理 與 經 營 效 率, 使 專 案 成 本 降 低, 此 時 PFI 便 具 有 公 帑 節 省 價 值, 已 有 選 擇 PFI 模 式 之 條 件 當 然 實 際 上, 政 府 是 否 採 行 PFI 模 式, 仍 必 須 綜 合 考 量 定 量 評 估 及 定 性 評 估, 而 非 僅 比 較 PSC( 梁 開 天 等 人,2006) 有 關 PSC 與 PFI 比 較 評 估 示 意 圖 如 下 圖 2-5: 在 PFI 中 轉 移 之 保 留 風 險 VfM 評 估 機 制 一 個 比 較 選 擇 的 概 念 : 以 公 部 門 比 較 值 (Public Sector Comparator) 為 基 礎 作 比 較, 作 出 PFI 與 傳 統 採 購 何 者 為 優 之 比 較 選 擇 風 險 轉 移 合 約 期 間 PFI 公 司 單 一 費 用 之 總 淨 現 值 合 約 期 間 公 部 門 交 付 相 同 成 果 之 總 價 值 設 計 和 建 造 成 本 營 運 成 本 NPV of PSC 現 金 流 NPV of PFI 主 管 機 關 風 險 保 留 現 金 流 主 管 機 關 風 險 保 留 PSC PFI 圖 2-5:PFI 與 PSC 比 較 評 估 示 意 圖 資 料 來 源 : 整 理 自 本 研 究 生 參 加 英 國 IUK, Local Partnerships 課 程 內 部 資 料 (2011) 因 此,VfM 即 為 判 斷 PFI 是 否 為 較 佳 模 式 之 基 準 值 若 計 算 結 果 VfM>0, 即 表 示 以 政 府 採 購 模 式 獲 取 同 樣 的 公 共 服 務 時, 將 花 費 較 高 的 成 本 ; 換 言 之, 32 所 謂 公 部 門 比 較 值 (Public Sector Comparator,PSC), 學 者 定 義 為 當 政 府 單 位 為 供 應 商, 為 滿 足 等 同 於 以 PFI 模 式 採 購 時 所 訂 定 之 成 果 規 範, 所 需 花 費 的 假 設 性 風 險 調 整 成 本 (a hypothetical risk-adjusted costing, by the public sector as a supplier, to an output specification produced as part of a PFI procurement exercise) 此 定 義 下 之 PSC 具 有 下 列 特 色 :( 一 ) 以 淨 現 值 表 達 ;( 二 ) 基 於 最 近 公 部 門 提 供 與 本 案 相 同 產 出 成 果 時 所 採 用 的 作 法 (the recent public sector method of providing that defined output);( 三 ) 充 分 考 量 這 種 採 購 所 會 遭 遇 的 風 險 ( 王 明 德 等,2008) 34

35 以 PFI 模 式 採 購 時, 則 可 獲 得 較 高 的 經 濟 效 率 若 計 算 結 果 VfM<0, 則 PFI 模 式 在 該 專 案 上 便 不 適 合 採 行 易 言 之, 採 行 PFI 模 式 時, 政 府 係 在 購 買 公 共 服 務 而 非 個 別 的 公 共 設 施 資 產 因 此 執 行 PFI 模 式 辦 理 公 共 建 設 所 產 生 的 公 帑 節 省 價 值 (VfM), 乃 源 自 於 對 專 案 全 生 命 週 期 之 較 低 成 本, 而 非 僅 選 擇 一 個 最 低 的 公 共 設 施 資 產 之 興 建 成 本 進 行 VfM 評 估 時, 其 中 對 於 可 負 擔 性 (affordability) 付 款 及 承 諾 是 主 要 的 限 制 因 素, 且 評 定 之 結 果 需 達 到 定 性 (qualitative) 及 定 量 (quantitative) 因 素 兩 種 平 衡 而 能 夠 使 PFI 採 購 具 有 VfM, 其 必 要 的 組 成 要 素 (HM TREASURY, 2006) 如 下 : 1 主 要 的 資 本 投 資 計 畫 需 要 對 建 設 及 勞 務 提 供 階 段 進 行 有 效 率 的 風 險 管 理 2 適 當 的 勞 務 需 求 架 構 是 允 許 公 部 門 去 設 定 它 的 需 求 為 勞 務 輸 出 項 目, 並 將 其 納 入 合 約 之 中, 期 使 私 部 門 能 以 效 率 公 平 長 期 持 續 的 方 式 提 供 該 勞 務, 並 清 楚 的 分 配 風 險 及 強 制 執 行 3 PFI 模 式 中 的 部 分 內 容 是 要 定 義 資 產 和 服 務 的 本 質 及 其 相 關 風 險, 並 用 長 期 終 生 的 基 礎 來 決 定 成 本 4 專 案 的 金 額 能 大 到 足 夠 確 保 採 購 成 本 不 會 不 合 乎 比 例 5 部 門 的 技 術 和 其 他 生 產 要 素 能 穩 定 提 供, 不 易 受 時 代 快 速 變 遷 影 響 6 計 畫 為 長 期 性 且 有 信 心 資 產 及 服 務 在 未 來 能 持 續 提 供 私 部 門 有 足 夠 的 專 業 和 誘 因 來 提 供 具 有 VfM 的 服 務 貳 VfM 之 推 動 要 素 為 了 有 效 推 動 及 達 到 VfM, 採 購 過 程 要 能 完 善 計 畫 管 理 執 行 和 透 明 公 開, 以 減 少 交 易 成 本, 增 加 投 標 者 的 參 與 意 願, 並 確 保 採 購 能 夠 更 具 競 爭 性 因 此, 要 有 效 推 動 VfM, 必 須 達 到 以 下 要 項 (HM TREASURY,2006): 一 不 同 群 體 間 的 最 適 風 險 分 配 需 要 在 合 約 期 間 內, 將 風 險 分 配 給 能 使 風 險 最 小 與 最 適 管 理 風 險 的 群 體 二 專 注 在 資 產 的 生 命 週 期 成 本, 而 不 是 興 建 成 本 三 設 施 相 關 服 務 的 完 整 計 畫 和 設 計 35

36 四 使 用 產 出 規 範 方 法 來 說 明 官 方 允 許 潛 在 投 標 者 發 展 創 新 方 式 以 滿 足 採 購 當 局 的 服 務 需 求 五 謹 慎 執 行 風 險 移 轉 給 需 要 負 責 的 群 體, 確 保 能 強 制 進 行 風 險 分 配 且 相 關 成 本 能 依 原 先 設 定 的 方 式 由 該 群 體 來 確 實 承 擔 六 在 專 案 期 間 保 有 足 夠 的 彈 性, 可 確 保 當 技 術 執 行 方 法 原 本 規 範 或 採 購 當 局 需 求 變 更 時, 能 合 理 的 反 應 成 本, 並 確 保 專 案 仍 具 有 VfM 七 確 保 在 採 購 過 程 和 專 案 合 約 中 有 足 夠 的 誘 因 來 確 保 資 產 與 服 務 能 以 及 時 有 效 率 的 方 式 發 展 和 執 行, 並 包 括 合 理 的 獎 懲 制 度 八 合 約 條 款 應 該 要 能 將 服 務 購 買 期 間 的 需 求 合 理 預 估 這 需 要 仔 細 考 慮 最 終 需 求 政 策 改 變 資 產 使 用 年 限 在 合 約 期 間 主 要 資 產 更 新 與 維 修 的 數 目 服 務 提 供 方 式 的 改 變 ( 如 : 技 術 進 步 ), 以 及 合 約 到 期 後 資 產 的 安 排 等 九 公 私 部 門 有 足 夠 的 技 術 和 專 業 水 準, 能 在 採 購 和 營 運 過 程 中 被 有 效 使 用 十 管 理 採 購 規 模 的 大 小 和 複 雜 度, 以 確 保 潛 在 計 畫 的 採 購 成 本 不 會 不 合 比 例 對 於 評 估 特 定 採 購 方 式 的 VfM 時 所 受 之 影 響 因 素, 除 前 所 述 之 主 要 因 素 外, 尚 有 其 他 的 影 響 因 素 (HM TREASURY,2006) 包 括 : 一 外 部 性 : 誠 如 公 共 工 程 評 估 綠 皮 書 33 所 述, 在 做 投 資 決 策 時, 評 估 正 或 負 的 外 部 性 是 必 要 的 例 如, 進 行 採 購 可 能 對 私 部 門 的 供 給 面 有 影 響 因 此 在 做 VfM 評 估 時, 不 同 採 購 方 式 所 存 在 的 不 同 外 部 性 一 定 要 考 慮 進 去 二 長 期 確 定 性 : 大 多 數 的 PFI 專 案 都 以 長 期 合 約 方 式 購 買 若 跟 傳 統 採 購 方 式 比 較 的 話, 購 買 私 人 融 資 的 長 期 基 礎 建 設 和 服 務 的 過 程 通 常 提 供 確 定 的 生 命 週 期 成 本 和 服 務 水 準 這 種 確 定 性 絕 對 會 降 低 彈 性, 但 是 提 供 了 採 購 當 局 仔 細 考 慮 在 長 期 所 需 要 的 服 務 規 模 和 範 圍, 並 以 相 稱 的 形 式 33 綠 皮 書 (Green Paper) 是 政 府 就 某 一 重 要 政 策 或 議 題 而 正 式 發 表 的 諮 詢 文 件, 起 源 於 英 美 政 府 因 為 報 告 書 的 封 面 是 綠 色, 所 以 被 稱 為 綠 皮 書 綠 皮 書 被 視 為 政 府 對 國 民 徵 詢 意 見 的 一 種 手 段 36

37 建 立 合 約, 這 將 會 使 VfM 產 生 更 佳 的 結 果 因 應 長 期 政 策 策 略 所 產 生 的 先 期 部 門 考 量 也 應 加 進 VfM 的 評 估 中 三 在 釋 出 到 市 場 之 前, 專 案 要 完 善 開 發 : 在 簽 訂 合 約 之 前, 採 購 當 局 能 分 配 足 夠 資 源 以 充 分 準 備 和 開 發 專 案 是 很 重 要 的 由 於 計 畫 發 展 不 良 所 導 致 過 度 的 競 標 成 本 和 延 遲 通 常 會 損 害 VfM 這 可 以 在 專 案 釋 出 到 市 場 之 前 用 健 全 的 專 案 管 理 機 制 和 設 立 確 切 的 時 間 表 來 預 防 四 職 工 保 護 : 採 購 當 局 應 該 確 保 VfM 不 是 用 縮 減 員 工 權 益 的 方 式 而 達 成 參 VfM 評 估 與 傳 統 成 本 效 益 分 析 之 區 別 於 探 討 VfM 評 估 與 傳 統 成 本 效 益 分 析 的 關 係 前, 吾 人 先 就 學 者 提 出 之 公 共 工 程 決 策 評 估 成 本 效 益 分 析 的 三 個 層 級 ( 王 明 德 等,2005) 進 行 介 紹 如 圖 2-7 所 示, 政 府 首 先 要 確 認 的 第 一 層 級 問 題 是 專 案 是 否 能 提 升 社 會 福 利 水 準? 次 一 層 級 的 問 題 便 是 專 案 是 否 能 以 最 有 效 率 的 方 式 執 行? 第 三 個 層 級 則 必 須 檢 視 專 案 管 理 目 標 是 否 達 成? 從 圖 中 即 可 看 出, 在 運 用 之 時 機 點 上, 成 本 效 益 分 析 位 於 層 級 一, 而 VfM 評 估 則 用 於 其 後 之 第 二 層 次 圖 2-6: 公 共 工 程 決 策 評 估 三 層 級 架 構 圖 資 料 來 源 : 王 明 德 等 (2005:7) 37

38 至 於 VfM 評 估 與 傳 統 成 本 效 益 分 析 的 內 容 究 竟 有 何 不 同, 吾 人 可 由 以 下 對 各 層 級 問 題 內 涵 之 說 明 中, 凸 顯 出 VfM 評 估 與 成 本 效 益 分 析 各 自 在 公 共 工 程 決 策 中 扮 演 的 不 同 功 能 角 色 : 層 級 一 : 專 案 是 否 能 提 升 社 會 福 利 水 準 所 有 公 共 工 程 專 案 在 執 行 前, 主 辦 單 位 均 需 評 估 專 案 是 否 能 產 生 淨 社 會 效 益, 民 間 參 與 專 案 自 然 也 不 例 外, 而 經 濟 學 的 成 本 效 益 分 析 (cost-benefit analysis) 即 是 此 時 最 常 被 運 用 的 客 觀 評 估 方 法 然 而, 專 案 淨 效 益 是 否 大 於 零 僅 是 決 定 專 案 是 否 可 行 的 必 要 條 件 ; 另 一 方 面 同 等 重 要 的 是, 專 案 是 否 有 助 於 政 府 施 政 目 標 的 實 現 層 級 二 : 專 案 是 否 能 以 最 有 效 率 的 方 式 執 行 專 案 通 過 最 高 層 級 的 評 估 (High-level appraisal), 確 認 推 動 可 行 性 與 政 策 效 益 之 後, 接 續 的 決 策 重 點 便 是 專 案 應 以 何 種 方 式 執 行 以 獲 得 最 高 的 效 率 採 購 系 統 的 選 擇 通 常 必 須 經 由 兩 階 段 的 決 策 過 程, 首 先 是 決 定 採 用 民 間 參 與 或 非 民 間 參 與 模 式, 且 為 使 主 辦 單 位 能 有 客 觀 的 決 策 程 序 遵 循, 英 國 財 政 部 (HM Treasury) 與 其 下 之 採 購 署 (Office of Government Commerce) 分 別 發 展 了 完 整 的 VfM 評 估 準 則 (Value for Money Assessment Guidance), 且 包 括 有 定 性 與 定 量 評 估 兩 個 層 次 若 經 VfM 評 估 後, 決 定 採 用 非 民 間 參 與 模 式, 第 二 階 段 則 需 在 各 項 採 購 系 統 中 決 定 一 最 適 者 上 述 兩 階 段 之 決 策 均 應 基 於 比 較 效 率 原 則 進 行 決 策, 不 過 在 評 估 方 法 上, 第 一 階 段 對 採 用 民 間 參 與 模 式 與 否 的 評 估, 主 要 著 重 於 專 案 執 行 成 本 的 比 較, 因 此 較 偏 向 定 量 分 析 ; 而 第 二 階 段 對 採 購 系 統 的 選 擇, 則 是 以 定 性 與 定 量 分 析 並 重 為 原 則, 此 時 的 關 鍵 要 素 便 不 在 專 案 執 行 成 本, 而 是 根 據 專 案 屬 性 來 選 擇 採 購 系 統, 採 購 單 位 多 半 是 依 據 評 估 準 則 詳 列 各 種 採 購 系 統 的 優 劣 點 後, 再 參 酌 專 案 特 性 進 行 定 性 決 策 層 級 三 : 專 案 管 理 目 標 是 否 達 成 當 第 二 層 級 之 評 估 結 果 確 定 採 用 民 間 參 與 模 式 較 具 效 率 後, 第 三 個 層 級 的 評 估 重 點 便 在 於 執 行 結 果 與 基 準 點 的 比 較 作 法 上, 傳 統 專 案 管 理 的 績 效 評 估 項 目 如 時 程 成 本 與 品 質 等, 自 然 也 是 民 間 參 與 模 式 下 績 效 評 估 38

39 的 重 點, 比 較 基 準 則 可 能 是 專 案 執 行 初 期 所 設 定 的 目 標, 或 者 專 案 採 行 傳 統 採 購 模 式 時 之 執 行 績 效 有 關 公 共 工 程 決 策 評 估 之 三 層 級 目 標 與 英 國 PFI 作 法 之 比 較 則 如 表 2-1 表 2-1: 公 共 工 程 決 策 評 估 之 三 層 級 目 標 與 英 國 PFI 作 法 專 案 評 估 目 標 評 估 方 法 英 國 PFI 作 法 第 一 層 專 案 是 否 能 提 升 社 會 福 利 水 準? 成 本 效 益 分 析 大 部 分 PFI 專 案 均 需 經 過 英 國 財 政 部 下 設 之 專 案 評 估 小 組 (project review group, PRG) 的 審 查, 以 確 保 專 案 規 劃 符 合 政 府 施 政 目 標 第 二 層 專 案 是 否 能 以 最 有 效 率 的 方 式 執 行? 比 較 制 度 分 析 先 進 行 VfM 評 估 測 試, 以 決 定 專 案 是 否 採 民 間 參 與 模 式 ; 若 不 採 用 民 間 參 與 模 式, 則 接 續 依 據 專 案 屬 性 及 特 性, 結 合 定 性 與 定 量 分 析 決 定 專 案 採 傳 統 設 計 後 發 包 模 式 統 包 模 式 管 理 系 統 亦 或 夥 伴 合 約 第 三 層 專 案 管 理 目 標 是 否 達 成? 基 準 比 較 法 (benchmarking) 基 準 多 為 專 案 執 行 初 期 所 設 定 的 各 項 目 標, 亦 即 計 算 如 品 質 (Design quality index) 成 本 時 程 等 之 達 成 率 資 料 來 源 : 王 明 德 等 (2005:9) 肆 VfM 評 估 方 法 與 流 程 由 於 民 間 參 與 公 共 建 設 計 畫 涉 及 複 雜 之 財 務 規 劃 及 風 險 管 理, 如 未 能 透 過 合 理 之 風 險 分 擔 機 制, 將 導 致 計 畫 財 務 不 確 定 性 提 高, 致 使 計 畫 延 宕 或 失 敗 因 此, 為 降 低 民 間 參 與 公 共 建 設 計 畫 執 行 風 險, 須 一 套 評 估 機 制 事 前 評 估 計 畫 可 行 性, 以 作 為 是 否 採 用 民 間 參 與 公 共 建 設 之 依 據, 減 少 政 府 財 務 支 出, 同 時 兼 顧 公 帑 節 省 及 獲 取 民 間 提 供 品 質 更 好 之 公 共 建 設 這 也 就 是 英 國 PFI 推 動 成 功 的 關 鍵, 即 在 於 公 帑 節 省 價 值 (VfM) 評 估 法 和 PSC 比 較 值 的 建 立 及 付 費 機 制 與 服 務 成 果 規 範 有 效 連 結, 此 均 可 作 為 我 國 未 來 推 動 PFI 制 度 的 重 要 參 考 VfM 評 估 採 三 階 段 評 估, 包 含 定 性 評 估 (Qualitative Assessment) 及 定 量 評 估 (Quantitative Assessment) 主 辦 機 關 需 同 時 考 量 兩 項 分 析 之 結 果, 依 據 計 畫 特 色 選 擇 適 當 採 購 模 式, 不 以 定 量 結 果 ( 價 格 ) 作 為 唯 一 考 量 因 素 在 公 帑 節 省 39

40 價 值 VfM 第 一 及 第 二 階 段 之 評 估 方 法, 均 採 定 性 評 估 (Qualitative Assessment), 主 要 係 藉 由 一 連 串 制 式 問 題, 要 求 主 辦 機 關 對 其 所 欲 推 動 之 PFI 專 案 進 行 評 估, 檢 視 專 案 以 PFI 模 式 辦 理 者, 是 否 具 有 可 行 性 (Viability) 對 於 政 府 是 否 有 利 性 (Desirability) 該 專 案 是 否 於 PFI 模 式 具 可 達 成 性 (Achievability)(HM TREASURY,2004) 以 下 針 對 三 階 段 評 估 分 別 說 明 之 ( 梁 開 天 等,2006; 惲 大 宏,2009): 一 第 一 階 段 : 計 畫 可 行 性 評 估 (Investment Programme Level Assessment) 此 階 段 目 的 在 確 定 專 案 計 畫 是 否 具 有 VfM, 提 供 主 辦 機 關 及 早 瞭 解 適 用 PFI 之 範 圍, 有 助 於 主 辦 機 關 安 排 預 算 及 預 估 可 用 的 財 政 收 入, 作 為 決 定 計 畫 實 施 規 模 之 參 考 依 據 針 對 此 階 段 評 估 目 的 有 下 列 五 項 : ( 一 ) 供 主 辦 機 關 及 早 瞭 解 採 用 PFI 模 式 有 無 VfM 之 可 能 性 ( 二 ) 評 估 計 畫 中 可 適 用 PFI 模 式 之 適 當 範 圍 ( 一 部 或 全 部 ) ( 三 ) 增 加 行 政 作 業 透 明 度 ( 四 ) 有 助 於 主 辦 機 關 安 排 預 算 及 預 估 可 用 的 財 政 收 入 來 源, 作 為 決 定 計 畫 實 施 規 模 之 參 考 依 據 ( 五 ) 確 認 政 府 財 政 負 擔 具 有 可 行 性 (Affordability), 如 果 沒 有 足 夠 把 握, 就 不 宜 辦 理 此 項 採 購 二 第 二 階 段 : 計 畫 先 期 規 劃 階 段 之 評 估 (Project Level Assessment) 在 第 一 階 段 評 估 選 定 PFI 專 案 範 圍 後, 主 辦 機 關 將 專 案 之 發 展 綱 要 計 畫 書 (Outline Business Case,OBC) 公 告 於 歐 盟 公 報 之 前 完 成, 確 認 採 行 PFI 模 式 是 否 具 VfM 原 則 本 階 段 之 評 估 方 法 仍 為 定 性 及 定 量 的 評 估 二 種, 但 隨 著 專 案 內 容 分 析 評 估 結 果 亦 更 為 詳 盡 同 時 透 過 對 公 部 門 比 較 基 準 值 (PSC) 之 修 正, 深 入 探 求 政 府 自 辦 模 式 時, 為 何 無 法 產 生 與 PFI 模 式 相 同 VFM 的 原 因 以 便 日 後 一 旦 改 政 府 自 辦 模 式 時, 政 府 需 要 作 哪 些 必 要 調 整 之 參 考 假 如 專 案 在 後 續 招 商 時, 其 預 估 成 本 發 生 變 動 且 超 過 原 本 預 估 成 本 之 25% 以 上 者, 則 必 須 重 新 回 到 本 階 段 辦 理 評 估 針 對 此 階 段 評 估 目 的 有 下 列 七 項 : ( 一 ) 供 主 辦 機 關 及 早 瞭 解 採 用 PFI 模 式 有 無 VfM 之 可 能 性 ( 二 ) 確 認 專 案 特 性 是 適 合 採 用 PFI 模 式, 且 具 有 VfM 40

41 ( 三 ) 確 認 政 府 未 來 財 政 是 可 以 負 擔 的 ( 四 ) 檢 視 風 險 配 置 的 安 排 是 否 適 當 ( 五 ) 規 劃 後 續 招 商 程 序 及 時 程 ( 六 ) 探 試 專 案 是 否 具 有 市 場 可 行 性 ( 七 ) 如 果 專 案 採 PFI 模 式 不 具 VfM 者, 此 評 估 結 果 可 以 作 為 政 府 改 採 政 府 自 辦 模 式 時 之 重 要 參 考 三 第 三 階 段 : 採 購 階 段 之 評 估 (Procurement Level Assessment) 從 發 展 綱 要 計 劃 書 公 告 歐 盟 公 報 (OJEC) 後, 至 簽 約 為 止 之 採 購 程 序 階 段, 檢 討 專 案 計 畫 是 否 欠 缺 市 場 競 爭 性 ( 僅 有 一 家 參 與 或 合 格 ) 或 價 格 合 理 性 ( 評 選 出 之 最 優 申 請 人 報 價 超 過 公 部 門 價 格 ) 等 情 形, 更 重 要 的 是 確 認 原 規 劃 之 風 險 分 攤 方 式 使 否 適 當, 以 及 規 劃 之 風 險 配 置 結 果 為 民 間 廠 商 所 能 接 受 第 四 節 英 國 PFI 採 購 程 序 為 促 進 政 府 公 帑 節 省 價 值 (VfM) 的 提 升,PFI 專 案 有 嚴 謹 的 採 購 程 序, 以 求 實 現 及 確 保 VfM 評 估 結 果 因 此, 吾 人 在 介 紹 VfM 評 估 原 則 後, 宜 就 英 國 PFI 採 購 程 序 十 四 個 階 段 加 以 說 明, 有 關 該 十 四 階 段 工 作, 大 致 可 予 以 進 一 步 歸 納 為 採 購 準 備 競 標 最 優 廠 商 議 約 專 案 執 行 等 四 大 階 段, 其 工 作 內 容 說 明 如 下 ( 張 倩 瑜 等,2006): 壹 採 購 準 備 階 段 (Procurement preparation stage) 當 政 府 機 關 確 定 採 購 需 求 後, 首 先 須 進 行 投 資 方 案 的 評 估, 藉 以 瞭 解 專 案 的 類 型 與 特 性, 並 訂 定 適 當 滿 足 其 需 求 的 專 案 規 模 此 時 業 主 對 專 案 的 財 政 負 擔 能 力 是 關 鍵 的 考 量 要 素 當 評 估 結 果 顯 示 任 一 投 資 方 案 可 在 業 主 的 財 政 負 擔 能 力 之 內 符 合 預 期 的 需 求 時, 接 下 來 的 工 作 便 是 建 立 專 案 綱 要 計 畫 (Outline Business Case, OBC), 以 作 為 後 續 評 量 採 購 方 式 是 否 具 充 分 合 理 性 的 依 據, 且 該 機 關 必 須 將 專 案 綱 要 計 畫 呈 報 上 級 主 管 機 關 或 所 屬 地 方 政 府 之 專 案 發 展 小 組 核 准 (TTF,1999a) 專 案 綱 要 計 畫 中, 包 含 了 業 主 對 於 採 購 標 的 所 期 望 達 成 的 供 41

42 應 品 質 的 定 義, 日 後 業 主 對 價 支 付 公 共 設 施 服 務 費 用 所 依 據 之 成 果 規 範 (0utput Specification), 即 是 由 此 一 定 義 再 延 伸 發 展 而 成 的 此 外, 業 主 還 需 建 立 公 部 門 比 較 基 準 值 (public sector comparator,psc) 的 初 步 版 本, 亦 即 假 設 在 公 部 門 自 辦 的 情 況 下, 供 應 品 質 符 合 成 果 規 範 且 經 過 風 險 值 調 整 所 求 出 的 專 實 成 本 估 算 值 (TTF,1999b) 換 言 之, 此 一 假 設 性 的 專 案 是 政 府 在 財 政 可 負 擔 範 圍 內, 採 取 完 全 以 公 共 資 金 自 辦 方 式, 並 期 望 獲 得 同 樣 符 合 成 果 規 範 所 要 求 公 共 設 施 服 務 水 準 的 一 種 替 選 方 案, 而 且 業 主 必 須 設 定 方 案 的 各 項 條 件 到 可 用 以 預 估 專 案 全 程 ( 包 含 興 建 期 與 營 運 期 ) 執 行 成 本 的 程 度, 潛 在 風 險 對 專 案 成 本 的 影 響 也 必 須 考 量 在 內 PSC 在 後 續 採 購 階 段 中, 將 成 為 業 主 判 斷 PFI 模 式 是 否 具 有 公 帑 節 省 價 值 時 最 重 要 的 比 較 基 礎 貳 競 標 階 段 (Bidding Stage) 當 上 述 專 案 綱 要 計 畫 通 過 上 級 機 關 核 准 並 確 定 採 用 PFI 模 式, 且 業 主 將 該 專 案 的 招 標 訊 息 刊 登 於 歐 盟 公 報 (official Journal of European Communities, 0JEC), 向 民 間 廠 商 邀 集 投 標 意 願 聲 明 書 之 後, 採 購 流 程 便 進 入 了 競 標 階 段 業 主 在 此 階 段 的 首 要 工 作, 是 對 於 提 出 投 標 意 願 的 廠 商 進 行 資 格 預 審, 法 定 的 審 核 項 目 包 括 廠 商 的 技 術 能 力 經 濟 與 財 務 能 力, 以 及 由 過 去 相 關 實 績 所 顯 現 的 專 案 執 行 能 力 等 上 述 各 項 條 件 只 能 在 此 一 階 段 由 業 主 一 次 審 核 完 畢, 後 續 評 選 過 程 中 均 不 能 再 被 列 為 評 估 項 目 如 果 業 主 認 為 通 過 資 格 預 審 的 廠 商 數 量 超 過 原 本 的 期 望, 則 必 須 建 立 評 分 機 制, 進 一 步 將 廠 商 的 上 述 資 格 條 件 加 以 排 序, 建 立 短 名 單 (Short List), 以 決 定 進 入 協 商 階 段 的 對 象 (Fox and Tott,1999) 在 確 定 協 商 對 象 後, 業 主 需 發 出 協 商 邀 請 書 (Invitation to Negotiate Documentation,ITND), 內 容 包 括 成 果 規 範 擬 議 之 契 約 條 文 擬 議 之 付 款 機 制 擬 議 之 風 險 分 配 矩 陣 評 選 準 則 等 契 約 條 文 必 須 包 含 業 主 對 特 許 廠 商 所 提 供 設 施 服 務 水 準 的 監 督 機 制, 而 付 款 機 制 便 須 將 服 務 水 準 與 業 主 需 支 付 之 服 務 費 率 充 分 連 結 此 外, 評 選 準 則 應 清 楚 明 確, 其 中 必 要 的 準 則 包 括 財 務 負 擔 能 力 VfM, 以 及 對 設 計 規 範 的 符 合 程 度 等 (TTF,1999a) 接 著, 符 合 協 商 資 格 的 競 標 廠 商 與 業 主 開 始 針 對 邀 請 書 中 的 事 項 進 行 42

43 協 商, 並 於 協 商 完 成 後 提 出 對 該 專 案 的 服 務 建 議 書, 而 業 主 便 依 據 評 選 準 則 開 始 其 評 選 工 作 在 評 選 過 程 中, 業 主 必 須 確 認 下 列 事 項 (TTF,1999c): 1 服 務 建 議 書 內 容 在 DBFO 合 約 期 間 均 可 滿 足 成 果 規 範 的 要 求 ; 2 服 務 建 議 書 的 VfM 已 換 算 為 淨 現 值 進 行 分 析 ; 3 業 主 可 負 擔 整 個 合 約 期 間 內 所 需 支 付 的 設 施 服 務 費 用 ; 4 投 標 廠 商 接 受 擬 議 的 契 約 條 文 ; 5 服 務 建 議 書 與 擬 議 的 契 約 條 文 可 讓 投 標 廠 商 用 以 進 行 融 資 ; 6 將 執 行 服 務 建 議 書 內 容 的 投 標 廠 商 是 經 過 整 合 的 單 一 公 司 法 人 在 完 成 上 述 各 項 條 件 的 評 估 比 較 後, 業 主 應 挑 選 出 其 最 優 投 標 廠 商 (Preferred Bidder) 倘 若 經 評 選 後 認 為 專 案 營 運 期 的 設 施 服 務 費 用 支 出 將 會 超 出 業 主 的 可 負 擔 上 限, 可 向 前 一 至 兩 位 提 出 最 優 服 務 建 議 書 的 投 標 廠 商 要 求 修 改 後, 再 提 出 最 佳 且 最 終 的 供 應 條 件 (Best and Final Offer), 並 且 就 此 修 改 後 的 服 務 建 議 書 重 新 進 行 評 估 程 序, 以 決 定 出 最 優 先 順 位 之 議 約 廠 商 參 最 優 廠 商 議 約 階 段 (Preferred Bidder Stage) 一 旦 評 選 結 果 公 布 後, 獲 得 最 優 先 議 約 順 位 的 廠 商 即 開 始 與 業 主 就 契 約 條 文 與 服 務 建 議 書 內 容 進 行 細 部 協 商 在 議 約 雙 方 對 於 該 專 案 設 施 及 營 運 服 務 的 供 應 設 施 服 務 費 率 所 依 據 的 績 效 計 算 基 礎 以 及 付 款 機 制 等 條 件 均 達 成 共 識 後, 所 有 協 議 內 容 即 成 為 DBFO 契 約 的 一 部 份 不 過 在 簽 約 之 前, 業 主 還 必 須 提 出 對 整 個 專 案 採 購 確 實 符 合 VfM 的 說 明 (Full Business Case), 提 報 上 級 主 管 機 關 或 所 屬 地 方 政 府 之 專 案 發 展 小 組 核 准 後, 業 主 才 正 式 被 授 權 與 廠 商 簽 訂 契 約, 並 可 宣 告 採 購 程 序 完 成 (financial close) 另 一 方 面, 業 主 也 需 給 予 最 優 廠 商 一 段 緩 衝 時 間 進 行 最 後 的 確 認 分 析, 以 確 認 專 案 沒 有 潛 在 任 何 無 法 承 受 的 風 險 此 外, 由 於 細 部 設 計 與 營 運 工 作 的 確 認 都 是 在 專 案 執 行 階 段, 所 以 業 主 必 須 注 意 防 止 最 優 廠 商 在 議 約 時 變 更 相 關 細 節, 畢 竟 此 時 廠 商 已 不 受 到 競 標 壓 力 所 約 束, 因 此 任 何 的 變 更 都 有 可 能 對 專 案 的 VfM 造 成 負 面 影 響 肆 專 案 執 行 階 段 (Implementation Stage) 進 入 履 約 階 段 後, 即 由 特 許 廠 商 進 行 設 施 之 興 建 設 施 完 工 後, 業 主 43

44 必 須 查 驗 設 施 品 質 並 確 認 其 可 使 用 性, 俟 完 工 查 驗 通 過, 專 案 進 入 營 運 階 段 後, 業 主 開 始 支 付 設 施 服 務 的 費 用 接 下 來 業 主 的 責 任 便 是 持 續 檢 視 所 獲 得 的 設 施 服 務 水 準 是 否 與 其 支 付 的 費 用 保 持 合 理 的 對 價 關 係, 但 是 只 要 廠 商 的 績 效 表 現 均 符 合 成 果 規 範 的 要 求, 業 主 沒 有 權 利 介 入 廠 商 的 經 營 綜 上 所 述, 各 階 段 中 的 工 作 內 容 可 表 示 如 下 圖 2-7: 階 段 ( 一 ) 確 立 計 畫 需 求 階 段 ( 二 ) 評 估 投 資 方 案 階 段 ( 三 ) 建 立 專 案 概 要 樣 本 (OBC) 階 段 ( 四 ) 組 織 採 購 專 案 小 組 階 段 ( 五 ) 確 定 採 購 策 略 階 段 ( 六 ) 刊 登 歐 盟 公 報 (OJEC) 階 段 ( 七 ) 投 標 廠 商 資 格 預 審 階 段 ( 八 ) 確 定 協 商 名 單 階 段 ( 九 ) 評 選 方 法 定 案 階 段 ( 十 ) 協 商 並 由 投 標 廠 商 提 出 服 務 建 議 書 階 段 ( 十 一 ) 投 標 建 議 書 評 選 階 段 ( 十 二 ) 最 終 評 選 階 段 ( 十 三 ) 簽 訂 契 約 階 段 ( 十 四 ) 契 約 管 理 圖 2-7:PFI 專 案 之 採 購 程 序 圖 資 料 來 源 : 張 倩 瑜 等 (2006:17) 44

45 第 五 節 日 本 PFI 制 度 日 本 可 說 是 世 界 各 國 中, 成 功 的 參 考 英 國 PFI 制 度 推 動 民 間 參 與 公 共 建 設 的 國 家 之 一, 該 國 在 1999 年 制 訂 了 推 動 民 間 資 金 活 用 進 行 公 共 建 設 等 整 備 法 ( 民 間 資 金 等 の 活 用 による 公 共 施 設 等 の 整 備 等 の 促 進 に 關 する 法 律, 簡 稱 PFI 法 ), 作 為 推 動 民 間 參 與 公 共 建 設 的 法 源 由 於 日 本 PFI 制 度 取 經 於 英 國, 且 執 行 成 效 良 好, 因 此, 該 國 推 動 PFI 之 經 驗, 頗 值 得 作 為 我 國 推 動 PFI 之 參 考 吾 人 在 介 紹 PFI 制 度 時, 乃 特 訂 專 節 介 紹 日 本 之 執 行 情 形 壹 日 本 PFI 制 度 形 成 背 景 過 去, 日 本 在 公 共 建 設 的 推 動 上, 主 要 是 採 由 政 府 編 列 預 算 發 包 的 傳 統 模 式 辦 理, 直 到 歷 經 泡 沫 經 濟 以 後, 於 90 年 代 初 期 日 本 政 府 出 現 嚴 重 財 政 危 機, 如 何 減 輕 政 府 財 政 負 擔, 並 繼 續 善 盡 政 府 推 動 公 共 建 設 之 職 責, 即 成 為 日 本 政 府 最 重 要 之 課 題,PFI 等 公 私 部 門 協 力 模 式 即 在 此 背 景 下 得 以 發 展 日 本 第 三 部 門 之 起 源 可 以 追 溯 於 1973 年, 其 係 由 地 方 政 府 與 民 間 共 同 出 資 籌 組 之 股 份 有 限 公 司, 共 同 經 營 並 提 供 公 共 服 務 日 本 政 府 為 管 理 第 三 部 門, 於 1986 年 制 訂 運 用 民 營 企 業 活 力 加 速 興 建 特 定 公 共 設 施 臨 時 措 施 法 ( 簡 稱 民 活 法 ), 隔 年 又 訂 定 總 合 保 護 區 域 整 備 法 等 相 關 法 律 但 第 三 部 門 在 實 際 運 作 上 面 臨 公 私 部 門 經 營 理 念 不 同 相 互 推 諉 責 任 缺 乏 人 事 自 主 權 公 益 性 減 弱 喪 失 吸 引 民 間 投 資 誘 因 等 困 境 1997 年 日 本 橋 本 首 相 提 出 五 大 構 造 改 革, 主 張 透 過 公 共 事 業 縮 減 政 策 作 為 政 府 財 政 改 革 之 一 環, 對 導 入 公 共 事 業 PFI 執 行 模 式 進 行 檢 討, 並 據 此 訂 定 自 1997 年 起 3 年 內 縮 減 15% 公 共 事 業 支 出 之 目 標 日 本 PFI 法 於 為 1999 年 7 月 30 日 公 布, 並 於 同 年 9 月 24 日 施 行, 日 本 PFI 法 公 布 實 施 後, 同 年 8 月 日 本 內 閣 府 成 立 民 間 資 金 等 活 用 事 業 推 進 室 ( 簡 稱 PFI 推 進 室 ), 依 據 PFI 法 研 擬 相 關 行 政 命 令, 並 擔 任 民 間 資 金 等 活 用 事 業 推 進 委 員 會 ( 簡 稱 PFI 推 進 委 員 會 ) 之 幕 僚 單 位 PFI 推 進 委 員 會 的 職 責 在 對 於 有 關 PFI 計 畫 之 各 種 事 項, 使 政 府 與 民 間 45

46 之 意 見 充 分 反 映, 並 進 行 不 定 期 之 調 查 與 審 議, 必 要 時 並 向 內 閣 總 理 大 臣 或 相 關 行 政 機 關 首 長 提 出 建 議, 具 體 成 就 在 於 制 定 PFI 基 本 方 針 及 各 種 指 導 原 則 在 中 央 政 府 各 部 會 方 面, 最 初 關 於 PFI 之 推 動 係 由 以 公 共 事 業 為 主 管 業 務 的 建 設 省, 或 公 共 事 業 市 場 化 的 通 產 省 為 主 導, 自 1998 年 下 半 年 開 始, 中 央 政 府 其 他 各 省 廳 亦 逐 漸 地 進 行 PFI 事 業 之 推 動 貳 日 本 PFI 類 型 與 內 涵 日 本 將 PFI 範 圍 擴 大 於 各 種 民 間 參 與 公 共 建 設 類 型, 相 近 於 我 國 促 參 制 度 與 英 國 PFI 制 度 的 結 合 據 此, 林 淑 馨 (2005) 認 為 PFI 意 指 民 間 資 金 主 導 公 共 建 設 提 案, 係 指 在 推 行 傳 統 由 公 部 門 所 提 供 公 共 服 務 ( 如 道 路 ) 或 建 設 公 共 設 施 等 公 共 事 業 時, 由 民 間 機 構 負 擔 事 業 的 風 險, 同 時 藉 由 民 間 資 金 與 專 業 技 術 的 活 用, 有 效 推 動 公 共 事 業 或 提 供 公 共 服 務 之 新 型 態 的 一 種 推 動 公 共 建 設 模 式 學 者 依 資 金 回 收 方 法 不 同 公 共 部 門 及 民 間 角 色 劃 分 等 事 業 特 性, 將 PFI 區 分 為 獨 立 核 算 型 提 供 公 共 服 務 型 及 合 夥 經 營 型 等 三 種 ( 吳 坤 平,2000) 一 獨 立 核 算 型 (Financially Free-standing Project): 係 指 公 共 建 設 或 服 務 的 基 本 設 施 由 民 間 建 設, 並 持 有 所 有 權 及 營 運 權 的 方 式, 並 以 消 費 者 付 費 為 經 營 原 則, 即 民 間 經 營 者 的 收 入 係 來 自 向 使 用 者 收 取 的 費 用 ; 至 契 約 內 容 只 有 規 範 與 公 部 門 的 關 聯 性 計 劃 的 策 訂 及 認 可 法 律 程 序 等 部 分 二 提 供 公 共 服 務 型 (Service Sold To Public Sector): 此 指 民 間 負 責 建 設 公 共 設 施 基 礎 建 設 事 業 營 運 等 等, 而 民 間 業 者 的 收 入 以 租 金 等 形 式 向 公 共 部 門 收 取 此 類 型 民 間 業 者 不 僅 建 設 公 共 設 施 而 已, 還 須 負 責 20 年 以 上 的 設 施 管 理 及 提 供 公 共 服 務 因 此 民 間 業 者 通 常 以 事 業 全 生 命 週 期 成 本 (life cycle cost ) 為 考 量 追 求 成 本 最 小 化 ; 至 契 約 內 容 所 規 範 的 並 不 僅 僅 是 硬 體 方 面 ( 如 建 築 規 格 材 質 等 ), 還 包 括 其 營 運 績 效 及 服 務 品 質 ( 如 設 施 營 運 後 仍 須 保 證 室 內 溫 度 維 持 在 舒 適 範 圍 內 等 條 件 ) 三 合 夥 經 營 型 (Joint Venture): 公 共 建 設 或 服 務 乃 由 民 間 及 公 部 門 共 同 規 劃 研 擬, 其 經 費 部 分 則 由 公 部 門 以 公 共 利 益 的 觀 點 負 擔, 惟 計 畫 營 運 的 最 終 責 任 仍 由 民 間 負 責 此 類 46

47 型 適 用 於 準 備 期 間 及 投 資 回 收 期 間 較 上 述 二 種 方 式 更 長 久 的 專 案 計 畫, 例 如 英 國 PFI 事 業 中 規 模 最 大 的 英 法 海 峽 橫 貫 鐵 路 隧 道 此 類 型 公 部 門 通 常 以 補 助 金 等 形 式 負 擔 部 分 經 費, 但 不 屬 出 資 或 融 資, 公 部 門 也 不 直 接 參 與 事 業 公 司 的 經 營, 但 地 方 政 府 較 小 規 模 的 計 畫, 有 時 為 強 調 信 用 會 採 行 由 公 部 門 投 資 的 半 官 方 企 業 型 式 經 營 以 上 三 種 PFI 基 本 類 型, 其 籌 資 模 式 的 類 型 及 比 較, 可 以 張 蔚 宏 (2004) 及 董 仁 邦 (2007) 的 見 解, 說 明 其 內 涵 : 表 2-2: 三 種 PFI 基 本 類 型 之 比 較 類 型 事 業 所 有 權 營 運 權 之 歸 屬 獨 立 核 算 型 提 供 公 共 服 務 型 合 夥 經 營 型 民 間 業 者 建 設 該 設 施 並 持 有 所 有 權 及 營 運 權 民 間 業 者 建 設 該 設 施 並 持 有 營 運 權 ( 所 有 權 屬 視 各 PFI 計 畫 特 性 而 異 ) 民 間 業 者 建 設 該 設 施 並 持 有 所 有 權 及 營 運 權 民 間 業 者 收 入 來 源 直 接 向 使 用 者 收 費 不 直 接 向 使 用 者 收 費 ( 隱 性 收 入 ) 直 接 向 使 用 者 收 費 公 私 部 門 之 關 係 民 間 業 者 僅 受 到 公 共 計 畫 及 法 律 上 等 制 度 規 範 性 之 約 束 此 類 型 常 包 含 公 共 服 務 之 提 供, 故 業 者 在 管 理 及 服 務 的 提 供 上 皆 受 到 到 公 部 門 之 約 束 雖 名 為 合 夥 經 營, 但 基 本 上 政 府 僅 有 資 本 投 入 或 補 助, 並 不 介 入 經 營 案 例 案 例 少 以 英 國 伊 利 莎 白 女 皇 二 世 橋 為 代 表 適 用 範 圍 廣, 案 例 最 多 如 : 地 鐵 醫 院 學 校 監 獄 使 館 住 宅 等 案 例 量 居 次 如 : 曼 徹 斯 特 市 PFI 住 宅 計 畫 資 料 來 源 : 張 蔚 宏 (2004:3-13) 表 2-3:PFI 籌 資 模 式 的 類 型 獨 立 核 算 型 提 供 公 共 服 務 型 合 夥 經 營 型 政 府 權 限 民 間 權 責 對 服 務 之 介 入 公 共 建 設 的 規 劃 資 金 籌 措 興 建 營 運 及 管 理 適 用 於 獲 利 較 優 之 案 件, 政 府 僅 就 特 許 權 費 率 及 其 他 行 政 監 督 公 共 建 設 規 劃 + 支 付 公 共 服 務 費 用 資 金 籌 措 興 建 營 運 及 管 理 適 用 於 獲 利 較 低 或 不 具 自 償 能 力 之 案 件, 政 府 對 民 間 之 服 務 監 督 介 入 較 深 公 共 建 設 規 劃 + 投 資 建 設 部 分 費 用 資 金 籌 措 ( 不 足 部 分 由 政 府 出 資 ) 興 建 營 運 及 管 理 適 用 於 回 收 期 較 長 之 案 件, 政 府 僅 就 特 許 權 費 率 及 其 他 行 政 監 督 47

48 英 國 實 例 日 本 實 例 評 估 方 式 回 收 方 式 收 費 道 路 ( 橋 ) 停 車 場 學 校 監 獄 醫 院 及 辦 公 大 樓 英 法 海 底 隧 道 私 鐵 電 信 瓦 斯 市 街 地 再 開 發 計 畫 電 力 道 路 空 間 活 用 計 畫 自 償 率 公 帑 節 省 價 值 自 償 率 政 府 政 府 政 府 特 許 權 服 務 費 出 資 特 許 權 民 間 機 構 民 間 機 構 民 間 機 構 付 費 服 務 提 供 服 務 付 費 服 務 使 用 者 使 用 者 使 用 者 資 料 來 源 : 董 仁 邦 (2007:50) 上 述 三 種 PFI 類 型 中, 以 第 二 種 提 供 公 共 服 務 型 最 為 常 見, 因 為 此 類 型 付 費 者 是 公 部 門, 對 業 者 而 言 回 收 風 險 較 低 至 採 用 獨 立 核 算 型 較 少 的 原 因, 乃 是 選 擇 此 種 類 型 須 有 前 提, 即 事 業 必 須 是 無 法 民 營 化 的, 且 有 獨 立 核 算 可 能 性 惟 此 種 既 已 因 市 場 機 能 無 法 推 動, 而 須 以 公 共 事 業 的 型 態 推 動, 如 其 可 獨 立 核 算 即 能 選 擇 民 營 化 方 式 進 行, 就 不 必 再 選 擇 PFI; 況 且 能 以 使 用 者 付 費 進 行 核 算 營 運 的 事 業, 也 大 多 在 使 用 者 眾 多 的 都 會 區, 有 其 侷 限 性 另 外, 合 夥 經 營 型 會 少 用 的 理 由, 是 權 利 調 整 須 耗 費 時 間 且 複 雜, 其 投 資 要 回 收 的 期 間 也 較 長, 導 致 交 易 成 本 升 高 ; 因 此, 民 間 業 者 意 願 不 高, 何 況 如 為 吸 引 民 間 業 者 投 入 而 公 部 門 須 支 付 巨 額 補 助 金, 則 推 動 PFI 的 優 點, 追 求 VfM 的 目 的 也 就 無 法 顯 現 ( 吳 坤 平,2000) 本 文 為 利 於 探 討 PFI 運 用 於 公 共 建 設 的 特 性, 主 要 還 是 以 英 國 廣 泛 使 用 的 提 供 公 共 服 務 型 PFI 模 式 為 研 究 方 向 參 日 本 PFI 法 制 定 內 容 與 推 動 成 效 日 本 PFI 法 於 1999 年 7 月 30 日 公 佈 實 施, 全 文 共 23 條 條 文 及 附 則 3 條 其 主 要 條 文 內 容 架 構 如 下 : 48

49 ( 一 ) 目 的 : 以 運 用 民 間 資 金 經 營 能 力 及 技 術 能 力 促 進 公 共 設 施 等 之 建 設 維 護 管 理 及 營 運 等, 以 利 進 行 具 有 效 率, 且 具 效 果 的 公 共 建 設 之 整 備, 給 予 國 民 經 濟 更 健 全 的 發 展 為 目 的 ( 二 ) 對 象 設 施 :1 道 路 鐵 道 機 場 河 川 公 園 下 水 道 工 業 用 人 等 公 共 設 施 2 政 府 辦 公 廳 舍 宿 命 等 公 用 設 施 3 公 共 住 宅 及 教 育 文 化 設 施 社 會 福 利 設 施 停 車 場 地 下 街 等 具 有 公 益 性 的 設 施 4 資 訊 通 訊 設 施 熱 能 供 給 設 施 新 能 源 設 施 資 源 回 收 設 施 觀 光 設 施 及 研 究 設 施 等 5 其 他 依 本 法 授 權 之 行 政 命 令 所 定 之 類 似 於 上 述 之 設 施 ( 三 ) 特 定 事 業 之 流 程 :1 基 本 方 針 的 作 成 ( 由 內 閣 總 理 大 臣 依 據 基 本 理 念 制 定 特 定 事 業 實 施 的 基 本 方 針 ) 2 實 施 方 針 的 策 劃 與 制 定 ( 由 公 共 設 施 之 管 理 人 在 選 定 民 間 事 業 者 時, 應 依 據 基 本 方 針 訂 定 特 定 事 業 實 施 的 方 針 ) 3 特 定 事 業 之 選 定 ( 由 公 共 設 施 之 管 理 人 以 基 本 方 針 及 實 施 方 針 為 基 礎, 進 行 客 觀 的 評 價, 選 定 適 於 實 施 之 特 定 事 業 ) 4 民 間 事 業 之 選 定 ( 由 公 共 設 施 之 管 理 人 對 前 項 選 定 之 特 定 事 業, 以 公 開 招 募 方 式 選 定 該 特 定 事 業 者 之 所 為 之 民 間 事 業 者 ) ( 四 ) 為 促 成 計 畫 實 現 的 措 施 :1 國 有 公 有 財 產 之 無 償 使 用 2 無 息 貸 款 3 必 要 之 法 制 稅 制 財 政 金 融 上 的 支 援 ( 五 ) 民 間 資 金 等 活 用 事 業 推 進 委 員 會 :1 設 置 於 內 閣 府 2 委 員 會 之 機 能 為 : 基 本 方 針 的 策 劃 制 定 與 其 遵 守, 由 民 間 事 業 者 提 出 商 談 之 接 受 及 必 要 時 向 內 閣 總 理 大 臣 或 相 關 行 政 機 關 首 長 提 出 建 議 日 本 PFI 法 內 容 雖 僅 為 本 文 23 條 及 附 則 3 條, 但 諸 如 PFI 基 本 方 針 及 各 項 指 導 原 則, 在 內 閣 府 PFI 推 進 委 員 會 積 極 的 推 動 下, 於 2000 年 起 相 繼 完 成 尤 其 是 2001 年 完 成 之 三 部 指 導 原 則 ( 過 程 風 險 分 擔 VFM) 與 2003 年 完 成 之 兩 部 指 導 原 則 ( 契 約 監 督 ), 更 是 民 間 事 業 者 與 政 府 機 關 辦 理 PFI 的 重 要 參 考 依 據 此 外, 日 本 政 府 亦 透 過 調 查 補 助 金 制 度 事 業 補 助 費 無 息 貸 款 財 政 投 融 資 制 度 稅 制 優 惠 措 施 等, 提 供 PFI 設 施 之 民 間 事 業 者 在 財 政 金 融 上 的 支 援 依 據 日 本 內 閣 府 PFI 推 進 室 執 行 案 例 統 計 資 料 顯 示, 採 PFI 模 式 推 動 之 公 共 建 設 案 件 數 從 1999 年 的 15 個 PFI 規 劃 案 件, 統 計 至 2008 年 3 月 31 日 累 計 達 49

50 305 項 PFI 規 劃 案 件, 其 中 營 運 中 的 專 案 有 173 項 ; 以 公 共 建 設 類 別 而 言, 可 分 為 教 育 文 化 設 施 生 活 福 利 設 施 衛 生 醫 療 設 施 ( 包 含 醫 療 設 施 保 健 衛 生 設 施 廢 棄 物 處 理 設 施 水 道 及 淨 化 槽 等 設 施 ) 產 業 設 施 建 築 及 都 市 更 新 等 設 施 官 廳 宿 舍 設 施 及 其 他 共 計 8 大 類, 其 中 以 教 育 文 化 設 施 ( 如 : 學 校 圖 書 館 )98 件 為 最 多 約 佔 3 分 之 1, 其 次 則 為 衛 生 醫 療 設 施 之 54 件 (18.78%), 再 其 次 則 分 別 為 官 廳 宿 舍 設 施 (38 件 ) 建 築 及 都 市 更 新 (36 件 ) 其 他 複 合 設 施 之 (32 件 ) 等 若 以 辦 理 模 式 而 言, 有 超 過 半 數 案 件 為 BTO(207 件,68%), 其 次 為 BOT(47 件,15%),BOT 加 BTO(28 件,9%),BOO(15 件,5%) 及 RO(8 件,3%) 另 日 本 PFI 案 例 以 地 方 公 共 團 體 事 業 推 動 為 主, 在 日 本 47 個 地 方 政 府 機 關 中, 僅 6 個 地 方 政 府 機 關 無 辦 理 PFI 案 件, 顯 示 日 本 各 都 道 府 縣 對 PFI 事 業 推 動 之 重 視 若 將 地 方 政 府 機 關 依 範 圍 劃 分 為 北 海 道 地 區 東 北 地 區 關 東 地 區 中 部 地 區 ( 含 信 越 北 陸 及 東 海 地 區 ) 近 畿 地 區 中 國 地 區 四 國 地 區 九 州 地 區 及 琉 球 地 區 等 九 大 地 區 圈 來 看, 關 東 地 區 之 推 動 辦 理 最 佳, 約 佔 各 地 方 機 關 案 件 之 32.25%( 其 中 東 京 都 佔 15.5%), 其 次 是 中 部 地 區 的 17.96%, 第 三 名 為 近 畿 地 區 16.33%, 可 見 東 京 近 畿 ( 關 西 ) 地 區 都 會 圈 推 動 情 形 較 佳, 而 都 會 區 對 公 共 建 設 的 需 求 量 也 較 非 都 會 區 來 得 大, 更 需 要 民 間 資 金 之 投 入, 應 亦 是 關 鍵 壹 英 國 執 行 經 驗 之 啟 示 第 六 節 英 日 執 行 PFI 經 驗 啟 示 英 國 PFI 模 式 與 我 國 推 行 之 促 參 制 度 主 要 不 同 是 在 於 前 者 是 政 府 以 延 遲 付 款 方 式 購 買 民 間 機 構 所 提 供 之 服 務, 因 此 公 帑 節 省 價 值 (VfM) 即 成 為 判 斷 PFI 專 案 是 否 可 行 的 關 鍵, 而 我 國 則 以 自 償 率 作 為 專 案 是 否 具 吸 引 力 之 指 標, 惟 兩 者 皆 屬 活 用 民 間 資 源 的 促 參 模 式 ( 王 穆 衡 等 人,2009) 如 前 所 述, 英 國 執 行 PFI 著 有 成 效, 依 該 國 經 驗 顯 示 : 一 在 眾 多 PFI 案 件 中 以 公 共 服 務 類 型 最 具 代 表 性 英 國 之 PFI 模 式 以 公 共 服 務 類 型 之 提 供 最 具 代 表 性, 其 主 要 特 色 在 於 民 間 業 者 提 供 公 共 服 務, 其 收 入 來 源 是 依 據 合 約 規 範 之 計 算 方 式 由 公 部 門 支 50

51 付, 其 優 點 在 於 民 間 收 入 穩 定 可 降 低 融 資 風 險, 增 加 專 案 成 功 之 可 能 性, 而 公 部 門 亦 可 透 過 逐 年 編 列 預 算 償 付 以 減 低 政 府 財 政 壓 力, 並 對 民 間 提 供 之 公 共 服 務 品 質 做 有 效 之 規 範 而 我 國 促 參 則 由 民 間 部 門 自 負 盈 虧, 業 者 須 承 擔 較 高 之 風 險, 且 多 以 自 償 率 作 為 專 案 可 行 性 之 評 估 標 準, 惟 公 共 建 設 具 有 公 益 性, 隨 高 自 償 率 專 案 案 件 之 減 少, 政 府 如 持 續 希 望 擴 大 適 用 範 圍, 可 能 需 直 接 出 資 或 釋 出 更 多 優 惠 措 施 以 彌 補 自 償 率 缺 口 二 強 調 公 共 服 務 之 品 質 及 績 效 付 款 之 概 念 英 國 之 PFI 制 度 係 以 購 買 服 務 為 出 發 點, 強 調 所 購 買 之 公 共 服 務 品 質, 故 以 績 效 付 款 方 式 於 合 約 中 將 公 共 服 務 之 品 質 納 入 作 為 政 府 給 付 費 用 之 評 比 項 目, 因 與 業 者 收 益 直 接 相 關, 故 有 相 當 良 好 執 行 成 效 ; 而 我 國 之 促 參 方 式 在 制 度 設 計 上 偏 向 設 施 購 買, 且 缺 乏 對 民 間 所 提 供 公 共 服 務 品 質 要 求, 所 以 未 來 在 合 約 訂 定 或 相 關 監 督 管 理 法 規 中 應 增 列 品 質 之 相 關 規 定, 並 可 考 慮 將 英 國 此 種 績 效 付 款 的 概 念 納 入 三 重 視 風 險 分 攤 合 理 配 置 之 原 則 民 間 機 構 辦 理 公 共 建 設 或 服 務, 其 成 本 往 往 直 接 受 到 風 險 配 置 結 果 的 影 響 因 此, 政 府 如 果 將 履 行 契 約 的 所 有 風 險, 均 轉 移 配 置 由 民 間 完 全 承 擔, 則 民 間 的 成 本 勢 必 增 加 因 此, 政 府 支 出 較 高 的 風 險 貼 水, 是 有 其 必 要 性 所 以, 在 PFI 模 式 下, 其 所 涉 及 的 風 險 種 類 必 須 設 法 確 認, 先 計 算 出 其 在 財 產 上 的 價 值 後, 並 依 風 險 配 置 結 果, 估 算 民 間 所 需 負 擔 的 成 本 再 者, 鑑 於 各 類 型 風 險 雖 然 不 會 消 失, 但 是 每 個 部 門 的 管 理 及 承 受 風 險 的 成 本 會 有 所 差 異, 所 以 必 須 依 照 由 最 有 能 力 者 承 擔 風 險 的 原 則, 合 理 配 置 契 約 相 關 單 位 或 機 關 的 風 險 負 擔 ( 王 穆 衡 等 人,2009) 四 建 立 良 好 的 評 估 機 制 並 與 付 費 機 制 有 效 連 結 民 間 參 與 公 共 建 設 計 畫 涉 及 複 雜 之 財 務 規 劃 及 風 險 管 理, 如 未 能 透 過 合 理 之 風 險 分 擔 機 制, 將 導 致 計 畫 財 務 不 確 定 性 提 高, 致 使 計 畫 延 宕 或 失 敗 因 此, 為 降 低 民 間 參 與 公 共 建 設 計 畫 執 行 風 險, 須 一 套 評 估 機 制 事 前 評 估 計 畫 可 行 性, 以 作 為 是 否 採 用 民 間 參 與 公 共 建 設 之 依 據, 減 少 政 府 財 務 支 出, 同 時 兼 顧 公 帑 節 省 及 獲 取 民 間 提 供 品 質 更 好 之 公 共 建 設 這 也 就 是 英 國 PFI 推 動 成 功 的 關 鍵, 即 在 於 公 帑 節 省 價 值 (VfM) 評 估 法 和 PSC 比 較 值 的 建 立 及 付 費 機 制 與 服 務 成 果 規 範 有 效 連 結, 此 均 可 作 為 我 國 51

52 未 來 推 動 PFI 制 度 的 重 要 參 考 五 政 府 延 遲 付 費 並 及 早 實 現 公 共 服 務 由 英 國 推 動 經 驗 可 知,PFI 最 大 的 優 點 就 是 能 夠 產 生 更 多 更 好 的 計 畫 與 服 務, 這 些 服 務 所 需 成 本 均 較 以 公 部 門 傳 統 方 式 辦 理 之 成 本 低, 因 為 私 部 門 可 以 較 佳 的 設 計 與 管 理 方 式 提 高 效 率 降 低 成 本 雖 然 在 部 份 PFI 計 畫 中, 政 府 仍 需 給 予 補 貼, 但 因 此 項 補 貼 是 分 數 年 連 續 支 付, 是 以 與 傳 統 方 式 相 較,PFI 可 讓 整 個 計 畫 提 前 開 始 提 早 營 運 簡 言 之,PFI 模 式 在 節 省 公 帑 及 早 實 現 公 共 服 務 政 府 風 險 分 擔 與 控 制 疏 緩 政 府 預 算 現 金 流 量 壓 力 激 發 民 間 機 構 效 率 與 創 意 等 方 面, 相 較 於 政 府 自 辦 模 式, 確 有 相 當 的 優 勢 但 是, 英 國 社 會 住 宅 占 住 宅 總 量 20%, 且 其 興 建 仍 以 傳 統 採 購 為 主, PFI 只 是 補 強 其 中 部 分, 如 同 其 他 促 參 制 度 一 樣,PFI 不 是 萬 靈 丹, 英 國 政 府 雖 積 極 推 動 PFI 模 式, 但 只 有 在 符 合 VfM 時, 才 會 採 用 PFI 模 式 從 事 公 共 建 設 投 資 根 據 英 國 國 家 審 計 署 (National Audit Office, NAO) 報 告 顯 示, 目 前 並 無 明 確 的 資 料 可 斷 定 PFI 的 使 用, 是 否 比 其 它 形 式 的 採 購 具 有 更 好 或 更 糟 的 效 益 雖 然 大 多 數 的 PFI 專 案, 都 能 交 付 預 期 的 服 務, 但 它 們 缺 乏 評 估 金 錢 效 益 的 系 統 方 法 這 個 問 題, 已 由 NAO 在 最 近 的 住 宅 和 醫 院 PFI 報 告 中 提 出 因 此, 有 關 部 門 現 在 已 為 其 PFI 住 宅 計 畫, 提 出 更 佳 的 數 據 以 解 決 問 題 如 同 其 他 促 進 民 間 參 與 公 共 建 設 方 式 一 樣, 並 非 所 有 的 公 共 建 設 都 適 合 PFI, 而 國 情 不 同 更 是 如 此 34 NAO 對 於 以 PFI 模 式 辦 理 公 共 建 設 及 採 購 服 務, 即 提 出 運 用 民 間 部 門 的 資 金 會 有 益 處, 但 是 並 不 是 適 用 於 各 種 類 型 的 採 購 的 觀 點 35 因 此, 我 國 在 運 用 時, 亦 應 先 做 可 行 性 評 估 貳 日 本 執 行 經 驗 之 啟 示 日 本 於 1997 年 開 始 評 估 引 進 英 國 PFI 制 度 之 可 行 性, 並 於 1999 年 通 過 PFI 推 進 法 後 大 力 推 動 該 制 度 於 各 類 型 公 共 建 設 之 運 用, 這 種 制 度 移 植 之 過 程, 在 理 念 上 與 英 國 PFI 制 度 相 同, 但 日 本 因 應 其 環 境 需 求, 執 行 的 個 案 規 陳 盈 蓉 等 (2011), 臺 北 市 政 府 100 年 度 參 加 英 國 Infrastructure UK 機 構 (Local Partnerships) Advanced PFI Course 進 階 訓 練 課 程 出 國 報 告, 臺 北 市 政 府 同 前 ;From Private Finance Projects, a paper for the Lords Economic Affairs Committee, October

53 模 較 英 國 為 小, 在 實 務 操 作 上 也 與 英 國 有 所 不 同, 譬 如 為 適 用 日 本 既 有 的 會 計 法 招 標 規 定 等,PFI 法 必 須 有 適 當 調 整 及 修 正 若 我 國 欲 引 進 PFI 制 度, 日 本 對 英 國 PFI 制 度 移 植 經 驗 是 個 很 好 的 參 考 由 日 本 PFI 制 度 設 計 可 發 現 以 下 經 驗 可 供 我 國 參 考 ( 王 穆 衡 等,2009): 一 以 民 眾 需 求 工 程 效 率 及 營 運 績 效 為 考 量 核 心 日 本 的 PFI 個 案 推 動 事 前 評 估 項 目 與 我 國 促 參 案 件 公 告 前 進 行 之 可 行 性 評 估 及 先 期 規 劃 所 涵 蓋 範 圍 相 同, 不 同 的 是 日 本 參 考 英 國 PFI 制 度 引 入 VFM 估 算 制 度, 以 了 解 個 案 是 否 適 合 採 用 PFI 模 式, 雖 然 日 本 政 府 近 年 來 一 直 限 於 財 政 困 境, 但 是 在 推 動 以 民 間 參 與 公 共 工 程 時, 其 主 要 著 眼 點 並 非 僅 是 以 VFM 做 為 推 動 之 唯 一 依 據, 而 是 以 民 眾 需 求 工 程 效 率 及 營 運 績 效 為 考 量 核 心, 因 此 日 本 政 府 並 無 推 動 PFI 個 案 數 量 上 的 壓 力 反 觀 我 國 政 府 在 推 動 促 參 方 式 參 與 公 共 建 設 時, 多 以 財 政 問 題 做 為 考 量 重 點, 日 本 的 經 驗 應 可 做 為 我 國 將 來 推 動 促 參 相 關 案 件 之 借 鏡 二 PFI 事 業 推 動 規 模 漸 次 擴 大 由 於 日 本 在 實 施 PFI 制 度 之 前 已 將 公 路 機 場 鐵 道 及 港 灣 等 大 型 建 設 交 由 第 三 部 門 進 行, 為 避 免 對 既 存 者 權 益 造 成 影 響, 也 考 慮 到 為 使 PFI 專 案 於 推 動 初 期 較 為 順 利, 因 此 在 實 施 初 期 著 重 在 學 校 政 府 辦 公 廳 舍 及 停 車 場 等 規 模 較 小 型 之 公 共 建 設, 在 推 動 經 驗 成 熟 後, 才 開 始 辦 理 大 型 公 共 建 設 之 PFI 反 觀 我 國 促 參 執 行 經 驗, 一 開 始 即 偏 好 將 大 型 公 共 建 設 以 BOT 模 式 辦 理, 雖 可 彰 顯 民 間 參 與 之 效 益, 惟 在 政 府 與 民 間 經 驗 皆 缺 乏 之 情 況 下, 亦 須 承 擔 較 高 之 推 動 風 險 日 本 內 閣 府 對 於 PFI 設 施 之 分 類, 係 區 分 為 公 共 設 施 公 用 設 施 公 益 設 施 與 其 他 設 施 由 於 公 共 設 施 包 括 道 路 鐵 道 港 灣 機 場 河 川 公 園 上 下 水 道 工 業 用 水 道 等 大 型 建 設, 其 中 大 部 分 由 公 團 等 第 三 部 門 進 行 已 是 行 之 有 年, 因 此 日 本 政 府 為 避 免 對 既 存 者 造 成 過 大 波 動, 也 為 使 PFI 推 動 初 期 能 較 為 順 利, 因 此 較 為 著 重 規 模 較 小 的 公 用 設 施 與 公 益 設 施, 諸 如 : 政 府 辦 公 廳 舍 學 校 醫 院 停 車 場 廢 棄 物 處 理 設 施 等 事 實 上, 在 推 動 經 驗 逐 漸 成 熟 後, 日 本 政 府 亦 開 始 辦 理 大 型 工 程 建 設 之 PFI, 北 九 州 福 岡 港 灣 儲 存 槽 設 施 即 為 一 例 反 觀 國 內, 自 推 動 民 間 參 與 公 共 建 設 伊 始, 即 偏 好 大 型 工 程 建 設 BOT( 如 : 台 灣 南 北 高 速 鐵 路 計 畫 ), 53

54 固 然 民 間 參 與 之 效 益 在 大 型 計 畫 較 能 獲 得 彰 顯, 但 是 在 缺 乏 相 關 知 識 與 經 驗 的 狀 況 下, 政 府 與 民 間 機 構 卻 也 承 擔 較 高 的 風 險, 日 本 PFI 由 小 而 大 的 次 第 推 動 歷 程, 相 對 是 比 較 踏 實 的 做 法 三 地 方 政 府 之 專 業 能 力 與 支 援 機 制 日 本 地 方 政 府 推 動 的 PFI 案 件 約 占 日 本 PFI 專 案 總 件 數 的 70%, 在 專 案 的 前 置 期 多 由 地 方 政 府 辦 理 各 項 評 估 作 業, 可 見 地 方 政 府 之 專 業 能 力 與 支 援 體 制 對 PFI 推 動 的 順 利 與 否 關 係 密 切 反 觀 我 國 促 參 制 度 運 作 初 期 之 執 行 經 驗 多 以 中 央 政 府 執 行 案 例 為 主, 而 如 具 有 地 方 性 的 公 共 建 設, 地 方 政 府 往 往 受 限 於 資 源 及 專 業 能 力 不 足, 無 法 提 供 專 業 協 助 本 計 畫 介 紹 的 三 個 觀 光 設 施 案 例, 均 係 由 地 方 政 府 興 辦 ; 事 實 上, 截 至 2003 年 9 月 止, 由 日 本 地 方 政 府 推 動 之 PFI 案 例 有 86 件, 超 過 日 本 PFI 總 件 數 的 70% 由 此 可 知, 地 方 政 府 的 專 業 能 力 與 支 援 體 制 好 壞, 攸 關 PFI 推 動 的 順 利 與 否 在 神 戶 摩 耶 簡 易 旅 館 案 例 中, 神 戶 市 係 於 企 畫 調 整 局 由 專 人 負 責 PFI 事 務, 且 在 前 置 作 業 階 段, 多 由 市 府 內 部 人 員 自 行 進 行 各 項 評 估, 僅 於 財 務 法 律 等 專 業 部 份 聘 請 諮 詢 顧 問 ; 同 時, 神 戶 市 與 其 他 地 方 政 府 一 樣, 透 過 制 定 神 戶 市 PFI 指 針, 提 供 相 關 措 施 推 動 之 規 範 而 在 橫 須 賀 海 之 手 公 園 案 例 中, 該 案 例 係 屬 日 本 公 園 PFI 之 首 例, 不 僅 規 模 高 達 76 億 日 圓, 其 民 間 參 與 方 式 更 是 混 合 BOT 與 BTO 兩 種 方 式, 儘 管 該 市 屬 於 中 小 型 城 鎮 規 模 ( 約 當 我 國 的 縣 轄 市 ), 雖 然 有 4 名 承 辦 人 員, 然 而 皆 非 PFI 相 關 專 業 背 景, 顯 見 其 專 業 能 力 之 充 足, 與 其 諮 詢 資 源 與 支 援 機 制 的 健 全 四 PFI 資 訊 的 普 及 民 間 參 與 公 共 建 設 相 關 資 訊 的 即 時 性 (Concurrency) 與 透 明 性 (Transparency) 是 相 當 重 要 的, 可 使 政 府 機 關 及 民 間 業 者 藉 由 先 前 案 例 之 執 行 經 驗, 對 於 促 參 作 業 流 程 更 為 熟 稔 以 免 重 蹈 覆 轍, 在 政 府 方 面, 日 本 內 閣 網 站 不 僅 提 供 PFI 各 項 相 關 法 令 規 定, 更 提 供 全 國 案 件 訊 息 及 各 案 例 之 契 約 文 件, 在 民 間 方 面, 則 有 日 本 PFI 協 會 等 民 間 機 構 提 供 各 案 專 之 資 訊 並 持 續 追 蹤 進 度 在 國 內 公 共 工 程 委 員 會 網 站 雖 亦 提 供 促 參 相 關 規 定 案 件 訊 息 及 成 功 案 例 執 行 經 驗 等 資 訊, 惟 在 普 及 性 及 透 明 度 方 面 似 仍 有 不 足 由 此 可 知, 日 本 PFI 制 度 推 動 雖 然 較 我 國 民 間 參 與 公 共 建 設 為 晚, 但 是 在 PFI 資 訊 之 普 及 傳 播, 卻 是 值 得 我 國 加 以 效 法 的 ( 王 明 德 等,2003) 54

55 第 三 章 我 國 民 間 參 與 投 資 公 共 建 設 方 式 第 一 節 我 國 民 間 參 與 公 共 建 設 之 途 徑 目 前 我 國 民 間 參 與 投 資 興 建 營 運 公 共 建 設 之 法 律 依 據, 主 要 係 規 範 於 促 進 民 間 參 與 公 共 建 設 法 及 政 府 採 購 法 等 二 種, 其 中 促 參 法 適 用 的 範 圍 依 該 法 第 3 條 規 定, 泛 指 供 公 眾 使 用 或 促 進 公 共 利 益 之 建 設, 包 含 13 類 計 20 項 公 共 建 設, 並 以 促 參 法 施 行 細 則 第 2 條 至 第 19-1 條 定 義 各 項 類 型 實 質 的 內 涵 ; 而 民 間 機 構 參 與 方 式 依 促 參 法 第 8 條 規 定, 包 括 BOT( 如 臺 北 車 站 特 定 專 用 區 交 九 用 地 開 發 案 ) BTO( 如 焚 化 爐 ) ROT( 如 臺 中 榮 民 總 醫 院 磁 振 造 影 健 檢 中 心 ) OT ( 如 國 立 傳 統 藝 術 中 心 園 區 ) BOO( 如 民 間 自 行 規 劃 參 與 興 建 暨 營 運 日 月 潭 至 九 族 文 化 村 纜 車 系 統 ) 等 方 式 ; 至 民 間 參 與 程 序, 依 促 參 法 第 42 條 及 第 46 條 規 定, 包 括 政 府 規 劃 公 告, 民 間 依 公 告 條 件 提 出 申 請 及 民 間 自 行 規 劃 提 案 民 間 自 行 備 具 土 地 / 使 用 政 府 土 地 及 設 施 另 依 促 參 法 第 9 條 規 定, 民 間 興 建 或 營 運 工 作, 得 就 該 公 共 建 設 之 全 部 或 一 部 為 之 再 者, 就 採 購 法 適 用 的 民 間 參 與 投 資 興 建 營 運 公 共 建 設 之 範 圍, 依 該 法 第 99 條 規 定, 機 關 辦 理 政 府 規 劃 或 核 准 之 交 通 能 源 環 保 旅 遊 等 建 設, 經 目 的 事 業 主 管 機 關 核 准 開 放 廠 商 投 資 興 建 營 運 者, 其 甄 選 投 資 廠 商 之 程 序, 除 其 他 法 律 另 有 規 定 者 外, 適 用 本 法 之 規 定 ; 而 所 謂 開 放 廠 商 投 資 興 建 營 運, 係 指 由 民 間 機 構 參 與 政 府 規 劃 或 核 准 公 共 建 設 之 投 資 興 建 營 運, 並 基 於 甄 審 民 間 投 資 興 建 營 運 廠 商 之 程 序, 宜 符 合 公 開 透 明 公 平 原 則 之 考 量, 故 明 定 除 另 有 法 律 規 定 者 外, 適 用 採 購 法 之 規 定 由 於 促 參 法 是 將 一 個 完 整 的 公 共 建 設 計 畫, 委 由 一 個 民 間 機 構 執 行 ; 而 採 購 法 則 由 主 辦 機 關 將 一 個 公 共 建 設 的 計 畫, 分 別 就 工 程 財 物 及 勞 務 切 割 不 同 範 圍, 再 依 據 需 求 向 不 同 的 民 間 廠 商 進 行 相 關 採 購 ( 柯 嘉 玟,1998:46); 這 二 者 間 之 期 程 辦 理 方 式 雖 有 不 同, 但 其 實 質 內 涵 仍 有 相 同 之 處, 因 此 二 者 適 用 上 存 在 著 競 合 疑 義 36 行 政 院 公 共 工 程 委 員 會 曾 針 對 採 購 法 與 促 參 法 適 用 上 的 競 合 疑 義, 通 函 重 申 行 政 院 89 年 函 示 促 參 法 公 布 實 施 後, 各 主 辦 機 關 辦 理 民 間 參 與 36 法 務 部 曾 依 據 該 部 第 995 次 部 務 會 報 部 長 指 示 事 項, 蒐 集 相 關 招 商 法 令, 研 究 其 性 質 與 內 涵, 並 交 檢 察 司 公 布 上 網 供 全 國 檢 察 官 參 考 55

56 公 共 建 設 之 作 業, 應 依 促 參 法 辦 理, 並 對 於 機 關 辦 理 民 間 參 與 公 共 建 設 計 畫 法 規 適 用 原 則 作 出 釋 示 如 下 : 一 符 合 促 參 法 第 3 條 第 1 項 所 稱 公 共 建 設, 並 依 同 法 第 8 條 第 1 項 規 定 之 民 間 參 與 方 式 辦 理 者, 適 用 促 參 法 規 定 辦 理 二 各 機 關 經 管 之 公 有 財 產 委 託 廠 商 營 運 管 理 提 供 廠 商 使 用 或 開 放 廠 商 投 資 興 建 營 運, 須 由 機 關 支 付 對 價 或 由 接 受 服 務 之 第 三 人 支 付 對 價 予 廠 商 者, 除 下 列 各 款 情 形 外, 適 用 政 府 採 購 法 :1 依 法 令 辦 理 出 租 放 租 或 放 領 者 ; 2 適 用 促 參 法 者 ;3 依 其 他 法 律 開 放 廠 商 投 資 興 建 營 運 交 通 能 源 環 保 旅 遊 等 建 設 者 三 機 關 公 有 財 產 開 放 廠 商 投 資 興 建 營 運 而 無 前 項 第 2 款 第 3 款 情 形 者, 其 甄 選 投 資 廠 商 之 程 序, 依 採 購 法 第 99 條 之 規 定, 適 用 採 購 法 然 而, 這 樣 的 函 釋 及 見 解 雖 是 規 定 明 確, 但 對 於 各 主 辦 機 關 而 言, 辦 理 民 間 參 與 公 共 建 設 案 件 時, 於 促 參 法 施 行 前, 如 其 他 法 律 另 無 規 定 者, 甄 選 投 資 廠 商 之 程 序 悉 依 採 購 法 辦 理, 以 致 於 促 參 法 頒 布 後 之 民 間 參 與 公 共 建 設 案 件 應 如 何 適 用 法 令, 迭 有 疑 義, 時 有 誤 用 法 令 及 錯 置 程 序 情 形 ( 徐 櫻 君,2006), 媒 體 37 或 專 家 學 者 對 此 亦 有 不 同 的 解 讀 例 如,100 年 4 月 間 媒 體 報 導 署 醫 弊 案 -- 人 謀 不 臧 濫 用 促 參 法, 並 提 及 衛 生 署 副 首 長 表 示 : 除 萬 年 院 長 人 謀 不 臧, 還 有 不 當 援 引 促 參 法, 開 採 購 弊 案 之 門, 據 此 專 家 學 者 撰 文 論 及 部 分 醫 療 器 材 與 設 備 以 促 參 法 辦 理 委 外 業 務, 被 檢 調 指 為 涉 有 不 當 利 益 輸 送 弊 端, 質 疑 促 參 法 是 否 為 圖 利 廠 商 之 惡 法? 並 提 出 PFI 在 日 本 311 震 災 後 的 發 展, 其 重 要 性 與 日 俱 增, 頗 值 得 我 國 促 參 法 修 法 所 借 鏡 等 語 惟 此 論 述 復 經 工 程 會 官 員 要 求 澄 清 以 : 衛 生 署 所 發 生 的 案 例, 經 查 都 係 以 採 購 法 辦 理, 而 非 以 促 參 法 辦 理 專 家 學 者 為 文 指 出, 會 有 如 此 不 同 見 解 之 問 題, 爭 議 乃 起 因 於 PFI 模 式 之 雙 元 性, 其 認 為 由 於 PFI 是 民 間 財 務 主 導 公 共 建 設 機 制, 其 模 式 係 由 私 部 門 負 責 籌 措 資 金, 並 經 以 BOT 等 方 式 投 資 興 建 營 運 公 共 建 設 後, 公 部 門 於 營 運 期 間 支 付 價 金, 以 獲 取 該 公 共 建 設 所 提 供 之 長 期 公 共 服 務 PFI 模 式 兼 具 民 間 37 中 央 社 2011/04/02 報 導 : 衛 生 署 醫 管 會 於 97 年 10 月 21 日 簽 准 衛 生 署 所 屬 醫 院 委 外 醫 療 業 務 審 議 小 組, 同 年 11 月 之 後, 許 多 衛 生 署 醫 院 援 引 促 進 民 間 參 與 公 共 建 設 法, 以 醫 療 衛 生 業 務 委 外 經 營 案 件, 適 用 促 參 法 與 政 府 採 購 法 衛 生 署 根 據 檢 方 調 查 發 現, 衛 生 署 醫 療 發 展 基 金 補 助 署 醫 營 院, 已 有 7 家 醫 院 檢 驗 儀 器 與 健 檢 外 包 採 購 案, 涉 及 不 當 利 益 輸 送 ( 陳 清 芳,2011) 56

57 機 構 投 資 興 建 及 政 府 採 購 雙 元 特 性 當 機 關 欲 以 支 付 價 金 方 式, 單 純 換 取 財 物 設 施 之 使 用 時, 其 應 適 用 採 購 法 之 財 物 租 賃 而 非 促 參 法 然 PFI 同 時 亦 係 引 進 民 間 機 構 參 與 公 共 建 設, 其 整 個 公 共 建 設 計 畫 之 標 案 內 容 仍 涉 及 民 間 機 構 投 資 興 建, 仍 有 可 能 適 用 促 參 法 之 處 並 以 署 醫 的 台 中 醫 院 腫 瘤 治 療 設 備 擴 建 營 運 轉 移 案 為 例, 指 出 該 案 由 廠 商 投 資 整 建 設 施, 並 提 供 該 設 施 之 公 共 服 務 給 醫 院, 該 設 施 所 有 權 於 營 運 期 間 屆 滿 後, 移 轉 給 醫 院 價 金 的 給 付 方 式, 係 由 醫 院 向 患 者 及 健 保 收 取 費 用, 嗣 扣 除 醫 院 相 關 成 本 後, 依 據 一 定 比 例 將 價 金 分 配 給 廠 商 此 種 由 醫 院 交 付 價 金 換 取 服 務 及 設 施 所 有 權 契 約 模 式, 兼 具 民 間 機 構 投 資 興 建 及 政 府 採 購 雙 元 特 性, 惟 該 契 約 中 僅 註 明 雙 方 同 意 依 據 促 參 法 辦 理, 卻 未 明 確 依 據 何 條 項 之 法 律 規 定, 其 適 法 性 有 待 釐 清 ( 盧 宥 霖,2011) 由 上 例 吾 人 可 知, 即 使 促 參 法 及 採 購 法 公 布 施 行 已 超 過 十 年, 然 各 主 辦 機 關 辦 理 民 間 參 與 公 共 建 設 案 件 時, 仍 不 時 發 生 誤 用 或 誤 解 法 令 之 情 事 因 此, 在 我 國 要 實 施 PFI 機 制 於 公 共 建 設, 究 應 適 用 政 府 採 購 法 或 促 進 民 間 參 與 公 共 建 設 法, 乃 是 一 個 亟 需 釐 清 的 重 要 課 題 第 二 節 我 國 促 進 民 間 參 與 公 共 建 設 制 度 國 內 推 動 民 間 參 與 公 共 建 設 之 制 度, 歷 經 獎 勵 民 間 參 與 交 通 建 設 電 業 設 施 焚 化 廠 各 類 型 公 共 建 設 等 階 段, 實 施 迄 今 已 近 17 年, 雖 可 說 是 頗 有 成 效, 但 也 遇 見 瓶 頸 以 下 就 我 國 促 參 制 度 之 發 展 歷 程 相 關 態 樣 與 特 色 以 及 適 用 限 制 等 提 出 說 明 壹 我 國 促 參 制 度 之 發 展 歷 程 探 究 我 國 推 動 促 進 民 間 參 與 公 共 建 設 之 發 展 歷 程, 其 實 可 追 溯 至 清 光 緒 13 年 ( 西 元 1887 年 ) 劉 銘 傳 上 清 廷 奏 摺, 建 議 興 建 台 灣 基 隆 至 台 南 間 600 里 鐵 路, 述 明 現 在 公 款 支 絀,-- 議 集 商 股 承 修,-- 將 來 即 於 鐵 路 取 償, 不 動 公 款 38 可 38 清 光 緒 十 三 年 三 月 二 十 日 劉 狀 肅 公 奏 議, 擬 修 鐵 路 創 辦 商 務 折 略 以 :--- 現 在 貿 易 未 開, 內 山 貨 物 難 以 出 運, 非 造 鐵 路 不 足 以 繁 興 商 務, 鼓 舞 新 機 --- 現 在 公 款 支 絀, 革 道 等 議 集 商 股 承 修, 約 需 工 銀 百 萬 兩 ; 將 來 即 於 鐵 路 取 償, 不 動 公 款 --- 現 據 委 員 等 稟 請 由 商 人 承 修, 於 公 款 無 關 出 入, 將 來 坐 收 厚 利, 實 於 臺 灣 大 局 裨 助 匪 淺 等 語 57

58 說 是 我 國 以 民 間 參 與 公 共 建 設 的 基 本 出 發 點 之 先 例, 可 惜 未 能 進 一 步 推 動 或 形 成 制 度 民 國 80 年 代 初 期, 我 國 政 府 因 財 政 收 支 逆 轉 土 地 取 得 困 難 公 共 工 程 發 包 不 順 行 政 作 業 緩 慢 規 劃 設 計 延 誤 等 等 因 素, 面 臨 了 在 財 政 困 難 的 同 時, 公 共 工 程 投 資 亦 多 未 能 如 期 推 展 的 困 境, 因 此, 亟 需 引 進 民 間 投 資 興 建 或 經 營 公 共 建 設, 運 用 民 間 資 金 及 經 營 創 意 能 力, 以 滿 足 公 共 建 設 需 求 民 國 82 年 時, 行 政 院 於 國 家 建 設 六 年 計 畫 期 中 檢 討 報 告 中 提 議 民 間 參 與 公 共 建 設 而 後 民 國 83 年, 總 統 公 布 實 施 獎 勵 民 間 參 與 交 通 建 設 條 例, 明 文 規 定 獎 勵 民 間 投 資 鐵 路 公 路 大 眾 捷 運 系 統 航 空 站 停 車 場 觀 光 遊 憩 等 交 通 建 設 至 此 促 參 建 設 始 正 式 進 入 法 制 化 階 段, 但 僅 限 適 用 於 交 通 建 設 雖 至 民 國 84 年, 經 濟 部 公 布 開 放 電 業 作 業 要 點, 推 動 民 間 投 資 電 廠 ; 以 及 為 加 速 推 動 促 進 民 間 參 與 公 共 建 設 之 政 策, 經 建 會 報 行 政 院 核 定 以 BOT 方 式 推 動 國 內 公 共 建 設 方 案, 列 管 台 灣 南 北 高 速 鐵 路 等 22 項 BOT 示 範 計 畫 ; 民 國 85 年, 行 政 院 核 定 鼓 勵 公 民 營 機 構 興 建 營 運 垃 圾 焚 化 廠 推 動 方 案, 亦 鼓 勵 公 民 營 機 構 參 與 垃 圾 焚 化 廠 興 建 及 營 運, 但 至 此, 各 部 會 及 地 方 政 府 推 動 民 間 參 與 公 共 建 設, 除 了 交 通 建 設 有 獎 參 條 例 為 法 源 基 礎 外, 其 餘 均 依 行 政 命 令 分 別 推 動, 除 乏 全 國 統 一 之 促 參 法 令 規 範 外, 於 執 行 上 常 遇 適 法 性 之 質 疑, 尤 其 在 有 關 公 共 建 設 用 地 取 得 與 開 發 融 資 及 稅 捐 優 惠, 皆 需 法 律 的 授 權 民 國 85 年 12 月, 有 鑑 於 推 動 民 間 參 與 公 共 建 設 對 經 濟 發 展 的 重 要 性, 國 家 發 展 會 議 於 前 述 台 灣 南 北 高 速 鐵 路 等 22 項 BOT 示 範 計 畫 相 繼 展 開 之 際, 共 同 決 議 為 達 到 民 營 化 的 目 標, 要 求 政 府 落 實 獎 勵 民 間 參 與 交 通 建 設 條 例, 並 修 法 擴 大 其 實 施 範 圍, 以 健 全 民 間 參 與 公 共 建 設 之 法 制 基 礎 但 遲 至 民 國 89 年, 總 統 公 布 實 施 促 進 民 間 參 與 公 共 建 設 法, 始 以 通 案 立 法 擴 大 民 間 參 與 公 共 建 設 之 類 型, 從 以 公 益 性 為 主 之 社 會 勞 工 福 利 設 施 至 商 業 性 之 重 大 商 業 設 施, 共 計 達 二 十 類 公 共 建 設 納 入 民 間 參 與 之 範 疇, 不 僅 規 範 政 府 與 民 間 機 構 之 權 利 義 務 甄 審 及 監 督 程 序, 更 放 寬 土 地 籌 資 等 法 令 限 制, 提 供 融 資 租 稅 減 免 等 誘 因, 為 健 全 民 間 參 與 我 國 公 共 建 設 之 法 制 環 境 邁 出 一 大 步 綜 言 之, 我 國 自 民 國 83 年 獎 勵 民 間 參 與 交 通 建 設 條 例 公 布 實 施 開 始, 正 式 確 立 民 間 參 與 公 共 建 設 的 法 治 基 礎, 至 民 國 89 年 頒 布 促 進 民 間 參 與 公 共 58

59 建 設 法, 完 整 訂 定 了 我 國 民 間 參 與 公 共 建 設 的 範 圍 與 模 式 以 下 就 我 國 促 參 制 度 規 範 民 間 參 與 建 設 之 態 樣 與 特 色 家 以 探 討 : 貳 我 國 促 參 制 度 相 關 態 樣 與 特 色 促 進 民 間 參 與 公 共 建 設 主 要 的 觀 念 在 於, 將 傳 統 由 政 府 自 辦 的 公 共 建 設, 開 放 給 民 間 來 興 建 營 運, 透 過 民 間 的 資 金 創 意 及 管 理 技 術, 以 提 升 效 率 與 公 共 服 務 品 質 不 論 是 政 府 自 辦 或 是 由 民 間 企 業 參 與, 只 要 是 對 人 民 福 祉 國 家 經 濟 有 利 的 都 應 該 去 做, 也 都 是 可 行 方 案 之 ㄧ 傳 統 的 公 共 建 設 方 式 或 多 或 少 有 某 種 程 度 的 民 間 參 與 39, 例 如 發 包 替 代 工 法 統 包 等, 這 些 都 算 是 民 間 參 與 公 共 建 設 的 一 種, 只 是 民 間 所 參 與 的 項 目 僅 止 於 個 別 性 的 營 造 或 是 工 程 承 攬 業 務, 主 導 經 營 權 則 掌 握 在 公 部 門 晚 近 的 民 間 參 與 公 共 建 設 方 式 因 為 公 私 合 作 愈 趨 密 切, 所 產 生 出 來 的 合 作 模 式 與 態 樣 也 愈 趨 多 樣 化, 如 BOT BOOT BTO ROT 等, 都 是 以 BOT 方 式 為 核 心 所 衍 生 出 來 的, 民 間 掌 握 經 營 權 這 許 多 民 間 參 與 公 共 建 設 的 方 式 中, 國 內 則 以 BOT 方 式 進 行 最 廣 為 採 用, 然 而,BOT 用 於 興 建 公 共 建 設 雖 可 以 解 決 政 府 財 政 窘 困 問 題, 但 也 不 是 必 然 可 行 或 是 唯 一 的 方 法, 換 言 之,BOT 不 是 萬 靈 丹 因 此, 不 論 採 用 何 種 方 式, 如 何 達 到 政 府 機 關 民 間 企 業 及 人 民 間 的 互 利, 才 是 促 進 民 間 參 與 公 共 建 設 選 用 方 式 最 重 要 的 課 題 有 關 我 國 民 間 參 與 公 共 建 設 之 相 關 態 樣 與 特 色, 依 學 者 及 促 參 法 規 定, 可 分 別 說 明 如 下 : 一 學 者 主 張 學 者 歸 納 我 國 民 間 參 與 公 共 建 設 之 相 關 態 樣 ( 張 蔚 宏,2004), 大 致 如 下 : ( 一 )BOT(Build, Operate and Transfer): 由 民 間 負 責 籌 建, 經 過 一 段 特 許 營 運 期 之 後, 再 將 產 權 移 轉 給 政 府 業 者 除 負 擔 建 造 費 用 之 外, 尚 須 承 擔 營 運 風 險, 成 本 完 全 由 民 間 負 擔 ( 二 )BTO(Build, Transfer and Operate):BTO 一 般 而 言 分 成 二 種, 一 種 是 指 公 有 民 營 或 公 辦 民 營 的 方 式, 政 府 就 現 有 公 共 設 施 以 合 約 委 託 或 出 租 等 方 式 給 民 間 經 營 ; 另 一 種 是 由 政 府 編 列 預 算, 民 間 參 與 規 劃 興 建, 最 後 39 民 間 參 與 係 指 民 間 以 其 資 金 與 管 理 能 力, 投 入 公 共 建 設, 以 協 助 政 府 分 擔 建 造 或 營 運 其 特 定 風 險 之 作 法 ( 張 蔚 宏,2004; 參 陳 宏 榮 BOT 公 共 工 程 專 案 之 投 融 資 及 風 險 評 估 程 序 ) 59

60 以 合 約 方 式 委 託 或 出 租 與 民 間 業 者 經 營 ( 三 )ROT(Rehabilitate, Operate and Transfer): 應 用 在 整 建 擴 建 或 修 復 既 有 公 共 建 設, 並 委 託 民 間 於 特 許 時 間 進 行 營 運, 特 許 期 滿 將 營 運 權 移 轉 政 府 ( 四 )OT(Operate and Transfer): 政 府 藉 助 民 間 營 運 能 力 及 資 源, 將 以 建 設 完 成 之 公 共 設 施 委 託 民 間 投 資 營 運 一 部 或 全 部, 以 作 最 有 效 率 之 營 運 管 理 ( 五 )BOOT(Build, Operate, Own and Transfer): 通 常 BOOT 有 二 種, 與 BOT 不 同 之 處 在 於 移 轉 之 前, 民 間 業 者 擁 有 所 有 權, 於 營 運 期 結 束 後 再 與 經 營 權 一 併 移 轉 給 政 府 ; 另 一 種 是 相 關 特 許 物 業 的 經 營 權 以 BOOT 方 式 存 續 下 去 ( 六 )BOO(Build, Operate and Own): 此 即 完 全 的 民 營 化, 由 民 間 業 者 投 資 興 建 擁 有 並 營 運 公 共 建 設, 政 府 以 特 許 權 方 式 由 民 間 機 構 營 運, 無 需 於 特 許 期 間 結 束 後 移 轉 資 產 給 政 府 ( 七 )BO(Build and Operate): 由 民 間 業 者 負 責 工 程 的 整 體 與 細 部 設 計, 並 在 雙 方 合 約 協 議 之 下, 由 民 間 業 者 負 營 運 與 維 修 之 責 ( 八 )BT(Build-Transfer): 政 府 規 劃, 民 間 負 責 興 建 核 定 之 計 畫, 完 工 後 將 設 施 移 轉 給 政 府, 政 府 則 於 完 工 後 或 施 工 期 間, 編 列 預 算 一 次 或 分 年 期 償 還 二 促 參 法 規 定 至 依 據 促 參 法 第 3 條 規 定, 民 間 可 投 資 的 公 共 建 設 指 供 公 眾 使 用 或 促 進 公 共 利 益 之 建 設, 其 適 用 範 圍 包 括 十 三 大 項 ( 二 十 類 ): 交 通 建 設 及 共 同 管 道 ( 二 類 ) 環 境 污 染 防 治 設 施 污 水 下 水 道 自 來 水 及 水 利 設 施 ( 三 類 ) 衛 生 醫 療 設 施 社 會 及 勞 工 福 利 設 施 ( 二 類 ) 文 教 設 施 觀 光 遊 憩 重 大 設 施 電 業 設 施 及 公 用 氣 體 燃 料 設 施 ( 二 類 ) 運 動 設 施 公 園 綠 地 設 施 重 大 工 業 商 業 及 科 技 設 施 ( 三 類 ) 新 市 鎮 開 發 農 業 設 施 等 另 依 該 法 第 8 條 規 定, 民 間 參 與 方 式, 依 據 行 政 院 工 程 會 之 分 類, 則 分 為 七 種 : ( 一 )BOT (Build-Operate-Transfer): 由 民 間 負 責 籌 建, 經 過 一 段 特 許 營 運 期 之 後, 再 將 產 權 移 轉 給 政 府 業 者 除 負 擔 建 造 費 用 之 外, 尚 須 承 擔 營 運 風 險, 成 本 完 全 由 民 間 負 擔 即 一 般 所 稱 之 BOT, 建 造 及 營 運 之 成 本 由 60

61 民 間 機 構 自 行 負 擔, 財 產 最 後 移 轉 回 政 府 ( 二 ) 無 償 BTO (Build-Transfer-Operate): 由 民 間 機 構 投 資 新 建 完 成 後, 政 府 無 償 取 得 所 有 權, 並 委 託 該 民 間 機 構 營 運 ; 營 運 期 間 屆 滿 後, 營 運 權 歸 還 政 府 其 為 公 辦 民 營 模 式, 新 建 之 成 本 由 營 運 所 獲 得 之 利 潤 给 付 ( 三 ) 有 償 BTO (Build-Transfer-Operate): 由 民 間 機 構 投 資 新 建 完 成 後, 政 府 一 次 或 分 期 給 付 建 設 經 費 以 取 得 所 有 權, 並 委 託 該 民 間 機 構 營 運 ; 營 運 期 間 屆 滿 後, 營 運 權 歸 還 政 府 其 為 公 辦 民 營 模 式, 政 府 出 資 新 建, 但 採 延 遲 付 款, 待 完 工 後 才 给 付 價 金, 並 委 託 該 民 間 機 構 營 運 ( 四 )ROT (Rehabilitate-Operate-Transfer): 由 政 府 委 託 民 間 機 構, 或 由 民 間 機 構 向 政 府 租 賃 現 有 設 施, 予 以 擴 建 整 建 後 並 為 營 運 ; 營 運 期 間 屆 滿 後, 營 運 權 歸 還 政 府 其 與 BOT 模 式 不 同 之 處 在 於, 設 施 為 現 成, 但 由 於 功 能 不 敷 需 求, 因 此 須 先 予 以 擴 建 或 整 修, 並 為 營 運 及 移 轉 ( 五 )OT (Operate-Transfer): 由 政 府 投 資 新 建 完 成 後, 委 託 民 間 機 構 營 運 ; 營 運 期 間 屆 滿 後, 營 運 權 歸 還 政 府 即 將 現 有 設 施 委 外 經 營, 與 BOT 相 較, 少 了 興 建 成 本 與 風 險 ( 六 )BOO (Build-Own-Operate): 為 配 合 國 家 政 策, 由 民 間 機 構 投 資 新 建, 擁 有 所 有 權, 並 自 為 營 運 或 委 託 第 三 人 營 運 即 將 公 共 事 業 以 特 許 方 式 開 放 民 營, 由 民 間 自 行 興 建 並 營 運, 產 權 亦 歸 民 間 所 有 ( 七 ) 其 他 經 主 管 機 關 核 定 之 方 式 三 我 國 促 參 制 度 特 色 歸 納 言 之, 我 國 促 參 制 度 具 以 下 特 色 : ( 一 ) 特 許 權 制 度 : 政 府 將 某 種 公 共 建 設 之 開 發 權 給 予 民 間 機 構 ( 二 ) 限 定 投 資 項 目 : 需 符 合 促 參 法 第 3 條 限 定 的 公 共 建 設 類 別, 且 計 畫 須 具 自 償 性 ( 三 ) 未 具 完 全 自 償 能 力 者, 得 由 政 府 就 非 自 償 部 分, 補 貼 貸 款 利 息 或 投 資 建 設 之 一 部 但 政 府 投 資 額 度, 不 得 高 於 民 間 投 資 興 建 額 度 ( 四 ) 原 則 上 由 使 用 者 付 費 ( 五 ) 以 BOT BOO BTO OT ROT 等 方 式 運 作 : 重 視 資 產 所 有 權 取 得, 特 許 期 滿 原 則 無 償 移 轉 政 府 ( 六 ) 大 部 分 風 險 項 目 由 民 間 機 構 承 擔 : 由 政 府 收 取 權 利 金 及 土 地 租 金 61

62 四 促 參 與 PFI 主 要 差 別 如 前 所 述, 王 灝 (2004) 指 出 DBFO 乃 是 英 國 PFI 架 構 中 最 主 要 的 模 式, 比 較 DBFO 模 式 與 我 國 促 參 法 之 BOT BTO ROT OT 及 BOO 等 模 式, 可 以 看 到 以 下 差 別 : ( 一 )BOT: 理 論 上 政 府 不 需 出 資, 但 需 高 自 償 率 之 專 案 才 能 吸 引 廠 商 參 與, 而 低 自 償 性 或 公 益 性 質 之 建 設 則 難 以 適 用 ;DBFO 則 可 藉 由 不 同 付 款 機 制 之 設 計, 而 能 適 用 於 包 含 低 自 償 性 或 公 益 性 質 之 各 類 建 設 ( 二 )BTO: 分 為 有 償 及 無 償 兩 種, 無 論 是 政 府 付 款 或 由 營 運 收 入 给 付, 均 為 採 購 策 略 之 ㄧ 環, 其 本 質 還 是 希 望 藉 由 民 間 之 經 營 管 理 技 術 來 提 高 服 務 效 率, 其 付 款 方 式 較 類 似 DBFO, 均 為 完 工 後 才 给 付 ( 三 )ROT 及 OT: 為 現 有 設 施 之 委 外 經 營, 特 許 公 司 以 繳 納 租 金 或 權 利 金 給 政 府 之 之 方 式 換 取 特 許 權, 除 委 外 經 營 之 方 式 外, 其 餘 均 與 DBFO 不 同 ( 四 )BOO: 為 促 參 法 中 最 接 近 DBFO 之 模 式, 設 施 由 民 間 新 建 並 營 運, 產 權 亦 為 民 間 所 有, 由 於 資 產 為 廠 商 所 擁 有, 對 於 自 償 率 之 要 求 將 較 BOT 為 低, 目 前 國 內 BOO 多 應 用 在 垃 圾 焚 化 爐 或 污 水 處 理 廠 等 公 共 建 設, 由 於 此 類 工 程 特 許 公 司 不 宜 直 接 向 使 用 民 眾 收 取 費 用, 因 此 透 過 政 府 徵 稅, 再 依 廠 商 之 服 務 表 現 给 付 對 等 之 報 酬, 此 皆 與 DBFO 相 仿, 惟 被 審 計 單 位 提 出 質 疑 其 實 即 為 英 國 的 PFI, 並 建 議 行 政 院 應 建 置 PFI 制 度, 以 供 遵 循 不 過 即 使 兩 者 相 似, 但 畢 竟 制 度 設 計 本 質 仍 有 不 同, 我 國 之 民 間 參 與 模 式 於 設 計 階 段 所 給 予 之 空 間 較 小, 政 府 所 提 出 的 目 標 是 具 體 興 建 工 程, 而 英 國 PFI 之 作 法, 政 府 僅 提 出 具 體 功 能 需 求, 至 於 處 理 方 案 民 間 廠 商 均 可 提 出, 最 終 方 案 則 透 過 協 商 決 定, 使 民 間 之 技 術 與 創 意 能 充 分 發 揮, 廠 商 擁 有 較 多 之 選 擇 權, 也 較 能 吸 引 廠 商 參 與 投 資 之 意 願 參 我 國 促 參 制 度 適 用 限 制 我 國 政 府 目 前 正 大 力 推 動 愛 台 12 項 建 設, 政 府 預 定 投 入 經 費 近 四 兆 元, 預 計 其 中 約 有 三 分 之 一 投 資 金 額 一 兆 三 千 四 百 億 元 擬 來 自 民 間, 亦 即 扣 除 民 間 投 資, 政 府 估 計 仍 要 投 入 的 資 金, 高 達 二 兆 六 千 五 百 億 元, 為 了 籌 措 如 此 龐 大 財 源, 既 難 以 透 過 增 加 稅 收 來 支 應, 則 62

63 亟 須 突 破 目 前 民 間 參 與 投 資 之 限 制, 擴 大 民 間 參 與 投 資 範 圍, 以 提 高 政 府 資 金 籌 措 能 力 然 而, 依 我 國 現 行 促 參 法 之 規 定, 民 間 參 與 公 共 建 設 投 資 項 目 需 符 合 促 參 法 第 3 條 限 定 的 公 共 建 設 類 別, 且 計 畫 自 償 率 不 得 低 於 50%, 自 償 率 不 足 者 無 法 適 用 因 此, 依 我 國 促 參 法 之 精 神, 主 要 適 用 於 高 自 償 性 之 公 共 建 設, 並 無 法 適 用 於 自 償 率 不 足 之 計 畫, 對 於 民 眾 對 於 高 公 益 低 自 償 性 公 共 建 設 的 需 求, 只 能 以 政 府 自 辦 方 式 因 應, 不 僅 限 制 我 國 民 間 參 與 公 共 建 設 之 機 會, 亦 形 成 政 府 財 政 沉 重 負 擔 由 於 促 參 法 對 於 促 參 案 件 計 畫 自 償 率 不 得 低 於 50% 之 限 制, 根 據 過 往 機 關 辦 理 民 間 參 與 公 共 建 設 案 例, 機 關 為 迅 速 達 到 促 參 目 的, 辦 理 過 程 缺 乏 通 盤 檢 討 與 詳 細 規 劃, 為 達 計 畫 自 償 性 以 符 合 促 參 辦 理 門 檻, 甚 者 部 分 機 關 為 促 參 而 促 參, 無 法 釐 清 預 期 達 成 政 策 目 標 與 公 共 目 的, 極 力 擴 大 附 屬 事 業 範 圍, 致 本 末 倒 置, 因 此 造 成 機 關 事 後 得 收 回 自 辦 或 重 新 招 商, 如 此 辦 理 草 率 勢 必 造 成 許 多 不 必 要 損 失, 影 響 人 民 享 有 良 善 公 共 建 設 之 權 益, 值 得 檢 討 學 者 發 現 我 國 促 參 制 度 有 以 下 迷 思 :( 一 ) 決 策 錯 誤 : 為 BOT 而 BOT, 無 法 釐 清 預 期 達 成 之 政 策 目 標 及 公 共 目 的, 因 此 造 成 許 多 招 商 失 敗 或 停 辦 案 例 發 生 ( 二 ) 目 標 錯 誤 : 一 味 追 求 自 償 率, 導 致 附 屬 事 業 過 大, 公 共 主 體 過 小 之 不 符 比 例 原 則 本 末 到 置 情 形 發 生 ( 三 ) 風 險 分 擔 不 當 : 導 致 民 間 業 者 容 易 產 生 營 運 不 佳 財 務 困 難 等 情 勢 發 生, 進 而 導 致 計 畫 被 迫 停 止, 機 關 須 收 回 重 辦 ( 四 ) 金 融 機 構 只 負 責 融 資 卻 無 法 發 揮 成 果 管 控 功 能 : 未 設 金 融 機 構 接 管 之 退 場 機 制, 處 理 無 法 進 行 之 促 參 案 件 後 續 事 宜 ( 五 ) 民 間 參 與 機 會 受 限 : 不 論 是 政 府 自 辦 或 是 由 民 間 企 業 參 與, 只 要 是 對 人 民 福 祉 國 家 經 濟 有 利 的 都 應 該 去 做, 也 都 是 可 行 方 案 之 ㄧ, 並 非 只 有 BOT 才 是 唯 一 模 式 此 外, 審 視 我 國 促 參 法 僅 第 8 條 第 1 項 第 3 項 ( 有 償 BTO) 政 府 得 給 付 建 設 經 費, 及 第 29 條 政 府 得 就 公 共 建 設 投 資 其 非 自 償 之 一 部 分, 對 政 府 出 錢 之 情 形 設 有 明 文 規 定 然 於 非 具 有 完 全 自 償 性 公 益 型 案 件, 政 府 得 否 購 買 民 間 機 構 所 提 供 之 服 務, 則 未 有 明 文 規 定, 於 執 行 上 面 臨 法 規 適 用 及 政 策 推 動 之 疑 慮 因 此, 如 果 公 共 建 設 計 畫 不 具 自 償 性, 在 政 府 收 入 有 限, 財 政 支 出 卻 日 益 增 加 ( 以 台 北 市 為 例, 因 應 各 項 社 會 福 利 支 出 增 加 需 求,95 年 至 100 年 歲 出 呈 現 逐 年 持 續 63

64 成 長, 由 1,355.9 億 元 成 長 至 1,796.4 億 元 40 ), 政 府 財 政 日 益 困 難 之 情 形 下, 如 何 突 破 現 行 民 間 參 與 投 資 公 共 建 設 途 徑 之 限 制, 以 引 進 民 間 資 金 參 與 投 資, 以 及 如 何 找 尋 出 一 條 解 決 自 償 率 低 之 公 共 建 設 的 政 府 與 民 間 合 作 機 制, 達 到 政 府 機 關 民 間 企 業 及 人 民 間 的 互 利, 都 是 我 國 促 進 民 間 參 與 公 共 建 設 最 重 要 的 課 題 第 三 節 我 國 傳 統 政 府 採 購 制 度 之 民 間 參 與 方 式 民 國 87 年, 我 國 為 了 加 入 WTO, 同 時 有 鑑 於 各 界 對 政 府 採 購 公 平 公 開 之 要 求, 故 公 布 政 府 採 購 法, 並 自 88 年 5 月 27 日 開 始 施 行 政 府 採 購 法 適 用 的 領 域 涵 蓋 財 物 勞 務 與 工 程 三 大 採 購, 但 自 該 法 公 布 後, 由 於 社 會 環 境 多 元 的 發 展, 加 上 政 府 職 能 的 不 斷 擴 張, 因 此 政 府 採 購 案 件 之 操 作 方 式 也 隨 之 多 樣 而 複 雜, 再 加 上 該 法 內 容 繁 多, 各 機 關 在 操 作 上, 常 未 能 全 般 掌 握 該 法 之 內 涵, 從 而, 造 成 相 關 業 者 對 於 我 國 政 府 採 購 法 相 關 內 容 的 適 用 性 公 正 性 及 透 明 度, 存 有 諸 多 質 疑 另 一 方 面, 政 府 機 關 公 立 學 校 公 營 事 業 在 辦 理 政 府 採 購 時, 亦 因 訓 練 不 足 人 員 更 替 頻 繁, 而 遭 遇 諸 多 之 困 難, 甚 至 造 成 採 購 人 員 動 輒 得 咎 士 氣 低 落 政 府 採 購 法 最 重 要 的 立 法 的 目 的, 是 要 透 過 法 律 的 規 範, 使 整 個 政 府 採 購 能 在 法 定 程 序 中 完 成, 以 達 到 公 平 公 開 及 確 保 採 購 品 質 與 提 升 採 購 效 能 依 我 國 政 府 採 購 法 的 整 個 立 法 架 構 以 觀, 其 中 第 二 章 是 對 於 招 標 程 序 的 規 範, 共 計 用 了 27 個 條 文, 是 所 有 章 節 中 最 多 條 文 的 一 章, 從 此 亦 不 難 看 出 招 標 方 式 是 政 府 採 購 法 最 重 要 的 一 個 環 節, 也 是 政 府 採 購 制 度 的 核 心 因 此, 從 立 法 目 的 來 看, 政 府 採 購 法 與 促 參 法 即 有 根 本 上 的 差 別 政 府 採 購 法 係 為 建 立 政 府 採 購 制 度, 依 公 平 公 開 之 採 購 程 序, 提 升 採 購 效 率 與 功 能, 確 保 採 購 品 質, 相 關 程 序 強 調 公 平 公 開 等 原 則, 避 免 貪 瀆 及 浪 費 情 形 ; 而 促 參 法 則 為 提 升 公 共 服 務 水 準, 加 速 社 會 經 濟 發 展, 促 進 民 間 參 與 公 共 建 設, 係 鼓 勵 民 間 機 構 投 資 並 營 運 公 共 建 設, 屬 招 商 性 質, 由 政 府 提 供 誘 因 促 進 民 間 參 與, 與 採 購 行 為 有 別, 爰 兩 者 於 立 法 目 的 及 適 用 情 形 均 有 不 同 至 於 政 府 採 購 法 規 定 民 間 參 與 公 共 建 設 之 適 用 範 圍, 與 促 參 法 之 規 定 亦 有 不 同 促 參 法 供 公 眾 使 用 或 促 進 公 共 利 益 之 建 設, 包 含 13 類 計 20 項 公 共 建 設 ; 政 40 台 北 市 政 府 財 政 局 100 年 施 政 績 效 專 案 報 告 內 部 資 料 64

65 府 採 購 法 僅 適 用 於 政 府 規 劃 或 核 准 之 交 通 能 源 環 保 旅 遊 等 建 設, 經 目 的 事 業 主 管 機 關 核 准 開 放 廠 商 投 資 興 建 營 運 者 又 依 行 政 院 函 示 : 促 參 法 公 布 實 施 後, 各 主 辦 機 關 辦 理 民 間 參 與 公 共 建 設 之 作 業, 應 依 促 參 法 辦 理 亦 即 促 參 法 有 規 定 者, 優 先 適 用 促 參 法 之 規 定 另 者, 有 關 民 間 參 與 程 序, 促 參 法 分 政 府 規 劃 公 告, 及 民 間 自 行 規 劃 提 案 兩 種 ; 政 府 採 購 法 僅 允 許 政 府 規 劃 因 此, 促 參 案 與 傳 統 政 府 採 購 兩 者 立 法 考 量 點 並 不 相 同, 雖 然 兩 者 都 共 同 牽 涉 到 國 家 公 共 建 設 之 公 共 利 益, 但 促 參 案 主 要 在 於 鼓 勵 民 間 參 與, 所 以 必 須 有 一 定 之 誘 因 來 吸 引 民 間 投 資, 因 此 必 須 亦 兼 顧 到 民 間 業 者 所 追 求 之 私 益, 故 原 則 上 政 府 採 購 法 的 規 定 並 不 會 適 用 在 促 參 案 件 上 選 商 程 序 是 傳 統 政 府 採 購 與 促 參 案 的 主 要 差 異 之 一 傳 統 的 政 府 採 購 投 標 應 秘 密 為 之, 不 得 在 開 標 前 洩 漏 底 價 及 領 標 投 標 廠 商 名 稱 與 家 數 ; 而 促 參 案 則 無 所 謂 洩 密 問 題, 因 其 是 本 於 政 府 公 告 內 容, 由 民 間 機 構 就 投 資 條 件 自 行 評 估 是 否 參 與 競 選, 政 府 則 以 申 請 人 提 出 的 投 資 計 劃 與 營 運 計 劃, 做 出 最 優 的 評 估, 並 無 參 與 競 選 廠 商 最 低 家 數 的 限 制 故 促 參 案 除 可 解 決 政 府 興 建 公 共 建 設 財 源 困 難 外, 亦 是 藉 由 政 府 的 監 督 使 民 間 興 建 的 公 共 建 設 能 夠 健 全 而 持 續 地 運 作, 與 政 府 採 購 法 規 範 的 傳 統 政 府 採 購 之 精 神 實 不 相 同 第 四 節 我 國 促 參 制 度 傳 統 採 購 制 度 與 PFI 模 式 之 比 較 如 前 所 述, 我 國 促 參 制 度 與 傳 統 採 購 制 度 對 於 民 間 參 與 公 共 建 設 模 式 規 定 有 所 不 同, 該 兩 者 與 本 研 究 探 討 之 PFI 模 式 比 較, 又 有 其 差 異 藉 由 PFI 模 式 與 政 府 自 辦 其 他 民 間 參 與 公 共 建 設 模 式 之 比 較, 可 進 一 步 說 明 PFI 模 式 之 內 涵 所 謂 政 府 自 辦 係 指 公 共 建 設 由 政 府 規 劃 設 計, 發 包 予 民 間 興 建, 興 建 完 成 後 由 政 府 自 營 或 以 勞 務 採 購 方 式 委 託 民 間 經 營 在 民 間 參 與 公 共 建 設 模 式 方 面, 綜 合 國 內 外 學 者 之 論 著, 依 民 間 機 構 營 運 收 入 來 源 不 同 可 分 為 特 許 權 系 統 (Concession) 以 及 購 買 服 務 即 PFI 系 統 兩 類, 前 者 民 間 機 構 營 運 收 入 直 接 來 自 於 使 用 公 共 建 設 之 民 眾, 而 非 來 自 於 政 府 給 付 之 費 用, 最 典 型 之 契 約 類 型 為 BOT ( 興 建 營 運 及 移 轉 ), 日 本 學 者 又 根 據 政 府 有 無 投 資 建 設 一 部, 細 分 為 自 主 型 及 合 資 型 上 述 各 模 式 間 之 異 同, 可 以 歸 納 如 以 下 表 : 65

66 表 3-1: 政 府 自 辦 與 民 間 參 與 特 許 權 系 統 及 PFI 比 較 表 模 式 分 類 政 府 自 辦 BOT 自 主 型 特 許 權 系 統 BOT 合 資 型 PFI 購 買 服 務 型 政 府 權 規 劃 + 出 資 + 興 規 劃 + 授 予 特 規 劃 + 授 予 特 許 權 規 劃 + 授 予 特 限 建 + 營 運 許 權 + 投 資 建 設 成 本 之 許 權 + 支 付 公 一 部 共 服 務 費 用 民 間 權 承 商 依 政 府 指 示 資 金 籌 措 興 資 金 籌 措 ( 不 足 部 資 金 籌 措 興 限 辦 理 設 計 施 工 建 營 運 及 管 分 由 政 府 投 資 ) 建 營 運 及 管 及 提 供 勞 務 理 興 建 營 運 及 管 理 理 需 求 呈 設 計 圖 說 或 工 作 基 本 設 計 規 範 基 本 設 計 規 範 及 成 服 務 成 果 規 範 現 指 示 及 成 果 規 範 果 規 範 施 工 風 險 主 要 承 擔 者 政 府 民 間 政 府 與 民 間 合 理 ( 最 適 ) 配 置 政 府 與 民 間 合 理 ( 最 適 ) 配 置 資 產 所 政 府 所 有 特 許 期 間 內 歸 特 許 期 間 內 歸 民 間 特 許 期 間 內 歸 有 權 民 間 所 有 所 有 但 政 府 投 資 民 間 所 有 期 部 分 歸 政 府 所 有 滿 依 契 約 約 定 營 收 風 政 府 負 擔 風 險, 民 間 負 擔 風 險 民 間 負 擔 風 險, 營 民 間 負 擔 風 險 險 及 來 營 收 來 自 於 使 用, 營 收 來 自 於 收 來 自 於 使 用 者 付, 依 服 務 績 效 源 者 付 費 或 稅 收 使 用 者 付 費 費 由 政 府 付 款 監 督 管 政 府 直 接 指 揮 政 府 就 特 許 權 政 府 就 特 許 權 費 政 府 對 於 民 間 理 管 理 費 率 及 一 般 率 及 一 般 行 政 監 督 服 務 實 施 監 控 行 政 監 督 資 料 來 源 : 梁 開 天 等 (2006:10) 依 我 國 現 行 相 關 法 律 規 定, 民 間 參 與 公 共 建 設 案 件 之 招 商 程 序 分 別 適 用 促 參 法 及 政 府 採 購 法, 可 以 下 表 說 明 其 差 異 : 表 3-2:PFI 模 式 促 參 法 與 政 府 採 購 法 招 商 作 業 比 較 表 PFI 制 度 促 參 法 政 府 採 購 法 ( 一 ) 中 央 及 地 方 政 目 的 事 業 主 管 機 關, 及 政 府 機 關 公 立 學 校 及 公 營 事 66

67 主 辦 機 關 ( 二 ) 規 劃 主 體 ( 三 ) 參 與 方 式 ( 四 ) 底 價 機 制 ( 五 ) 公 告 程 序 ( 六 ) 資 格 審 查 PFI 制 度 促 參 法 政 府 採 購 法 府 直 轄 市 縣 市 政 府 為 主 業 ( 採 3) 辦 機 關 ( 促 5) 法 人 或 團 體 接 受 機 關 補 助 ( 採 4) 機 關 委 託 法 人 或 團 體 或 專 業 能 力 機 關 代 辦 ( 採 5 40) 由 政 府 規 劃 或 民 間 提 案 英 國 及 日 本 PFI 法 對 於 民 間 參 與 方 式 無 明 文 列 舉 建 立 公 部 門 比 較 現 值 (PSC) 預 先 公 告 投 資 訊 息 如 主 要 投 資 條 件 成 果 規 範 及 PSC 版 本 公 告 申 請 須 知 及 契 約 草 案 投 標 廠 商 資 格 預 審 ( 審 查 內 容 : 包 括 技 術 能 力 經 濟 與 財 務 能 力 過 去 相 關 實 績 所 顯 現 之 專 案 得 由 政 府 規 劃 或 由 民 皆 由 政 府 自 行 規 劃 間 自 提 規 劃 ( 促 7) 第 8 條 明 文 列 舉 6 類, 對 政 府 付 款 獲 取 公 共 服 務 之 相 關 機 制 不 明 確 透 過 財 務 試 算 預 估 案 件 之 相 關 成 本, 以 為 參 考 指 標 屬 政 府 規 劃 之 促 參 案 件 ( 促 42), 主 辦 機 關 辦 理 公 告, 應 將 公 告 摘 要 公 開 於 資 訊 網 路, 並 刊 登 於 政 府 採 購 公 報 ( 促 細 41) 將 興 建 營 運 規 劃 內 容, 及 申 請 人 資 格 條 件 公 告 徵 求,( 促 細 40) 主 辦 機 關 應 將 該 建 設 之 興 建 營 運 規 劃 內 容 及 申 請 人 之 資 格 條 件 等 相 關 事 項, 公 告 徵 求 民 間 參 與 ( 促 42) 民 間 參 與 公 共 建 設 廠 商 依 採 購 合 約 提 供 服 務, 政 府 依 約 驗 收 付 款 建 立 價 格 資 料 庫 ( 採 11) 機 關 辦 理 採 購, 除 本 法 另 有 規 定 外, 應 訂 定 底 價 底 價 應 依 圖 說 規 範 契 約 並 考 量 成 本 市 場 行 情 及 政 府 機 關 決 標 資 料 逐 項 編 列, 由 機 關 首 長 或 其 授 權 人 員 核 定 ( 採 46) 機 關 辦 理 公 告 金 額 以 上 之 採 購, 應 依 功 能 或 效 益 訂 定 招 標 文 件 ( 採 26) 公 開 招 標 選 擇 性 招 標 及 限 制 性 招 標 公 開 評 選 應 公 告 於 政 府 採 購 公 報 及 工 程 會 資 訊 網 站 ( 採 27) 機 關 為 辦 理 選 擇 性 招 標, 得 預 先 辦 理 資 格 審 查,( 採 21) 機 關 辦 理 採 購, 得 依 實 際 需 要, 規 定 投 標 廠 商 之 基 本 資 格 ( 採 36 第 1 項 ) 特 殊 或 巨 額 之 採 購, 須 由 具 有 67

68 ( 七 ) 協 商 程 序 ( 八 ) 評 選 方 法 PFI 制 度 促 參 法 政 府 採 購 法 執 行 能 力 ) 甄 審 委 員 會 組 織 及 評 審 辦 法 第 12 條, 資 格 審 查 時, 由 主 辦 機 關 依 招 商 文 件 規 定 之 資 格 條 件, 就 申 請 人 提 送 之 資 格 文 件, 進 行 審 查, 選 出 合 格 申 請 人 相 當 經 驗 實 績 人 力 財 力 設 備 之 廠 商 始 能 擔 任 者, 得 另 規 定 投 標 廠 商 之 特 定 資 格 ( 採 36 第 2 項 ) 第 1 項 基 本 資 格 第 2 項 特 定 資 格 與 特 殊 或 鉅 額 採 購 之 範 圍 及 認 定 標 準, 由 主 管 機 關 定 之 ( 採 36 第 4 項 ) 機 關 訂 定 投 標 廠 商 之 資 格, 不 得 不 當 限 制 競 爭, 並 以 確 認 廠 商 具 備 履 行 契 約 所 必 須 之 能 力 者 為 限 ( 採 37) 機 關 辦 理 公 開 招 標 或 選 擇 性 招 標, 得 就 資 格 規 格 與 價 格 採 取 分 段 開 標 ( 採 42) 機 關 應 依 招 標 文 件 規 定 之 條 件, 審 查 廠 商 投 標 文 件 ( 採 51 第 1 項 前 段 ) 於 甄 選 前 即 確 定 民 間 參 與 公 共 建 設 機 關 辦 理 選 擇 性 招 標, 應 予 經 協 商 名 單, 並 發 甄 審 委 員 會 組 織 及 評 資 格 審 查 合 格 之 廠 商 平 等 受 協 商 邀 請 書 進 行 審 辦 法 第 12 條, 就 合 邀 之 機 會 ( 採 21) 協 商 格 申 請 人 提 出 投 資 計 機 關 辦 理 以 最 低 標 決 標 之 採 畫 書, 擇 優 選 出 三 家 以 購, 經 報 上 級 機 關 核 准, 並 於 下 入 圍 申 請 人, 進 行 協 招 標 公 告 及 招 標 文 件 內 預 告 商 者, 得 於 依 前 二 條 規 定 無 法 決 標 時, 採 行 協 商 措 施 ( 採 55) 採 最 有 利 標 時, 評 選 結 果 無 法 評 定 最 有 利 標 時, 得 採 行 協 商 措 施 ( 採 56 57) 評 選 方 法 採 綜 合 甄 審 標 準 應 於 公 告 徵 機 關 辦 理 採 購 之 決 標, 應 依 下 評 審, 多 採 加 權 求 民 間 參 與 之 時 一 併 列 原 則 之 一 辦 理, 並 應 載 明 於 計 分 法 公 告 ( 促 44) 招 標 文 件 中 三 以 合 於 招 標 文 件 規 定 之 最 有 利 標 為 得 68

69 ( 九 ) 協 商 機 制 ( 十 ) 簽 約 PFI 制 度 促 參 法 政 府 採 購 法 標 廠 商 ( 採 52) 決 標 依 第 52 條 第 1 項 第 3 款 規 定 辦 理 者, 應 依 招 標 文 件 所 規 定 之 評 審 標 準, 就 廠 商 投 標 標 的 之 技 術 品 質 功 能 商 業 條 款 或 價 格 等 項 目, 作 序 位 或 技 術 之 綜 合 評 選, 評 定 最 有 利 標 ( 採 56) 最 有 利 標 之 相 關 資 訊 ( 最 有 利 標 評 選 辦 法 4) 協 商 範 圍 包 括 : 綜 合 評 審 必 要 時 得 進 協 商 結 束, 應 予 廠 商 依 據 協 商 就 成 果 規 範 契 行 協 商, 入 圍 申 請 人 依 結 果, 於 一 定 期 間 內 修 改 投 標 約 草 案 付 款 機 據 協 商 結 果 提 出 投 資 文 件 重 行 遞 送 之 機 會 ( 採 制 風 險 分 配 矩 計 畫 書 57) 陣 評 選 準 則 等 事 項 進 行 協 商 英 國 : 確 認 符 合 經 評 定 為 最 優 申 請 案 機 關 應 於 決 標 一 定 期 間 內, 將 VFM, 且 經 上 級 件 申 請 人, 應 自 接 獲 主 決 標 結 果 公 告 並 以 書 面 通 知 機 關 核 准, 或 授 辦 機 關 通 知 之 日 起, 按 各 投 標 廠 商 ( 採 61) 權 簽 約 評 定 規 定 時 間 籌 辦, 並 廠 商 得 標 後 無 正 當 理 由 而 不 日 本 : 由 地 方 議 與 主 辦 機 關 完 成 投 資 訂 約 者, 應 予 停 權 處 分 ( 採 會 同 意 後 始 得 簽 契 約 之 簽 約 手 續 ( 促 101) 約 45) 須 依 招 標 文 件 規 定 期 限 辦 理 簽 約 資 料 來 源 : 梁 開 天 等 (2006:92) 由 以 上 表 3-1 及 表 3-2 之 歸 納 可 知,PFI 模 式 促 參 法 與 政 府 採 購 法 招 商 作 業 及 民 間 參 與 機 制 設 計 上 有 很 多 不 同 之 處, 本 研 究 則 著 眼 於 探 討 民 間 參 與 之 方 式 無 論 於 促 參 法 或 政 府 採 購 法 均 明 文 列 舉 民 間 參 與 方 式 之 適 用 情 形 與 限 制, 而 參 考 英 國 及 日 本 PFI 法 對 於 民 間 參 與 方 式 並 無 明 文 列 舉, 乃 以 是 否 具 VfM 為 適 用 考 量, 對 民 間 參 與 有 較 大 空 間, 進 而 對 減 輕 政 府 財 政 負 擔 亦 較 有 所 助 益 同 時, 69

70 由 於 PFI 模 式 在 及 早 實 現 公 共 服 務 政 府 風 險 分 擔 與 控 制 疏 緩 政 府 預 算 現 金 流 量 壓 力 激 發 民 間 機 構 效 率 與 創 意 等 方 面, 相 較 於 政 府 自 辦 模 式, 確 有 相 當 的 優 勢, 可 作 為 我 國 推 動 公 共 建 設 模 式 的 選 項 之 一 綜 合 歸 納,PFI 模 式 BOT 模 式 與 傳 統 政 府 採 購 模 式, 在 基 本 精 神 財 務 面 興 建 面 執 行 面 上 可 區 別 差 異 如 下 表 3-3 所 示 : 基 本 精 神 財 務 面 興 建 面 表 3-3 兩 大 民 間 參 與 系 統 與 傳 統 政 府 採 購 方 式 比 較 表 傳 統 政 府 採 購 方 式 公 共 建 設 資 產 與 服 務 皆 由 政 府 自 付 融 資 方 式 以 政 府 稅 收 或 是 發 行 公 債 民 間 參 與 公 共 建 設 特 許 權 系 統 PFI 系 統 政 府 要 獲 得 公 共 建 設 資 產, 然 而 藉 由 民 間 付 出 資 金, 而 給 予 特 許 期 限, 民 間 需 從 營 運 階 段 來 回 收 成 本 民 間 以 特 許 公 司 未 來 的 收 益 向 銀 行 融 資, 在 特 許 權 期 間 財 產 權 屬 於 政 府 或 特 許 公 司, 依 不 同 模 式 而 定 政 府 強 調 的 是 公 共 服 務 的 採 購, 藉 由 民 間 來 提 供 公 共 服 務 而 以 支 付 服 務 費 用 的 方 式 來 支 付 費 用 民 間 以 未 來 的 政 府 付 款 保 證 向 銀 行 融 資, 在 特 許 權 期 間 財 產 權 屬 於 特 許 公 司 收 入 來 源 N/A 向 使 用 者 收 費 設 施 營 運 後, 政 府 才 開 始 分 期 付 款 收 入 風 險 主 要 風 險 承 擔 者 執 行 面 可 行 性 評 估 標 準 需 求 呈 現 方 式 市 場 依 服 務 水 準 決 定 費 率 績 效 式 付 款, 服 務 績 效, 由 業 主 決 定 政 府 民 間 政 府 與 民 間 最 適 分 擔 設 計 與 施 工 分 開 發 包 少 數 採 統 包, 營 運 由 政 府 負 責 設 計 施 工 與 營 運 均 由 民 間 特 許 公 司 負 責 成 本 效 益 分 析 成 本 效 益 分 析 自 償 率 設 計 圖 說 和 施 工 規 範 設 施 規 格 成 果 規 範 為 主, 服 務 規 範 為 輔 設 計 施 工 與 營 運 均 由 民 間 特 許 公 司 負 責 成 本 效 益 分 析 VFM 與 可 負 擔 性 設 施 規 格 成 果 規 範 為 輔, 服 務 規 範 為 主 資 料 來 源 : 王 銘 德 (2007:17) 所 有 比 較 均 以 BOT 與 設 計 - 興 建 - 融 資 - 營 運 (Design, Build, Finance andoperate,dbfo) 做 為 分 析 基 礎 70

71 第 四 章 興 辦 社 會 住 宅 之 PFI 模 式 42 目 前 我 國 為 推 動 社 會 住 宅 政 策, 政 府 暫 不 再 興 建 國 民 住 宅, 而 改 興 辦 社 會 住 宅, 以 出 租 方 式, 解 決 低 所 得 及 其 他 福 利 人 口 群 的 居 住 問 題 但 是, 為 讓 低 所 得 者 有 機 會 承 租 社 會 住 宅, 政 府 向 承 租 人 收 取 的 租 金 收 入 勢 必 遠 低 於 社 會 住 宅 之 興 建 營 運 與 維 護 管 理 成 本 因 此, 整 體 社 會 住 宅 興 辦 計 畫 之 自 償 性 將 明 顯 不 足, 目 前 主 要 乃 以 政 府 自 辦 為 途 徑 但 是, 我 國 中 央 政 府 預 算 有 限, 地 方 政 府 財 政 仰 賴 中 央 補 助 之 情 況 下, 如 全 部 以 政 府 自 辦 模 式 推 動, 首 先 將 面 臨 政 府 如 何 籌 措 大 筆 建 設 之 難 題, 而 此 種 作 法 是 否 對 於 政 府 財 政 支 出 最 有 效 益, 亦 不 無 檢 討 之 空 間 推 動 社 會 住 宅 建 設 除 可 直 接 滿 足 民 眾 居 住 需 求 外, 亦 可 間 接 帶 動 產 業 發 展 創 造 國 民 就 業 機 會 增 加 政 府 財 政 收 益 及 改 善 政 府 形 象, 如 以 民 間 參 與 方 式 辦 理 者, 除 可 促 使 產 業 提 升 競 爭 力, 更 將 是 加 速 此 項 公 共 建 設 之 利 器 惟 倘 若 以 現 行 促 參 法 辦 理 者, 因 社 會 住 宅 案 件 自 償 率 不 高, 民 間 參 與 意 願 不 高, 如 政 府 以 不 斷 提 高 投 資 額 度 或 優 惠 方 式 等 手 段, 來 增 加 民 間 參 與 之 誘 因, 是 否 為 好 的 策 略, 不 無 疑 問 為 突 破 上 述 困 境, 以 及 避 免 如 欲 引 進 民 間 資 金 參 與 投 資, 即 須 勉 強 牽 就 於 現 行 促 參 法 規 定, 設 法 將 自 償 率 提 高, 而 產 生 前 章 所 述 為 促 參 而 促 參 之 迷 思 的 情 形, 引 進 PFI 模 式 應 是 正 確 之 方 向, 則 將 PFI 模 式 納 為 民 間 參 與 方 式, 以 民 間 辦 理 是 否 符 合 VfM 為 評 估 原 則, 而 不 是 以 計 畫 自 償 性 為 考 量, 應 是 極 佳 的 政 策 選 項 因 此, 為 突 破 無 法 引 進 民 間 參 與 興 辦 社 會 住 宅 之 困 難, 本 文 試 圖 研 究 建 立 興 辦 社 會 住 宅 PFI 機 制, 並 就 我 國 英 日 社 會 住 宅 政 策 的 形 成 與 推 動 情 形, 先 行 加 以 探 討, 期 能 為 我 國 政 府 評 估 如 何 採 用 PFI 模 式 之 決 策 參 考 42 社 會 住 宅 (social housing) 一 詞, 係 由 歐 陸 引 進 的 新 概 念, 其 在 歐 洲 國 家 興 起 業 有 百 年 以 上 的 歷 史 社 會 住 宅 之 所 以 會 出 現 的 緣 由, 乃 肇 因 各 國 都 市 化 的 過 程 中, 住 宅 供 需 情 形 受 限 於 市 場 機 能, 中 低 收 入 者 往 往 沒 有 能 力 購 買 住 宅, 如 此 逐 漸 造 成 政 治 上 的 矛 盾 衝 突, 也 引 發 個 人 健 康 就 業 教 育 社 區 整 合 環 境 衛 生 或 治 安 等 社 會 問 題, 經 過 諸 多 有 志 之 士 倡 議 社 會 改 革 後, 終 由 政 府 積 極 擔 負 起 住 宅 市 場 體 制 外 的 補 救 責 任, 以 興 辦 社 會 住 宅 來 解 決 經 濟 弱 勢 者 的 居 住 問 題 因 此, 社 會 住 宅 不 是 用 來 解 決 民 眾 置 產 問 題, 而 是 為 了 照 顧 困 難 於 市 場 上 覓 得 居 所 的 弱 勢 者 是 以, 政 府 以 低 於 市 場 租 金 及 多 元 住 宅 型 態 興 辦 社 會 住 宅 時, 也 需 要 導 入 社 會 福 利 的 措 施, 即 提 供 弱 勢 對 象 不 同 的 服 務 需 求, 協 助 其 於 居 住 穩 定 後, 包 括 就 學 就 業 醫 療 等 各 生 活 面 向 也 能 獲 得 資 源, 以 確 保 該 等 維 持 一 定 的 生 活 品 質, 這 也 是 一 種 永 續 循 環 性 的 住 宅 公 共 投 資 ( 黃 瑞 茂 ; 林 育 如,2011) 71

72 第 一 節 我 國 社 會 住 宅 政 策 的 發 展 食 衣 住 行 乃 為 人 民 生 活 所 必 要, 重 視 社 會 福 利 的 國 家, 通 常 將 住 宅 列 入 社 會 政 策, 訂 定 住 宅 政 策 相 關 法 規, 致 力 於 改 善 或 滿 足 人 民 的 居 住 品 質, 而 各 國 在 衡 量 各 自 不 同 的 社 經 發 展 型 態, 特 殊 政 治 環 境 及 個 別 住 宅 問 題 情 形 下, 所 制 訂 出 的 每 項 住 宅 政 策 各 國 大 都 有 所 差 異 但 是, 根 據 2000 年 經 濟 合 作 暨 發 展 組 織 (OECD ) 調 查 各 會 員 國 發 現, 公 道 正 義 已 是 該 等 先 進 國 家 公 共 服 務 倫 理 核 心 價 值 之 一 ( 蔡 秀 涓 等,2008) 此 一 概 念 之 發 展, 並 已 逐 步 瀰 漫 全 球 各 地, 成 為 全 人 類 努 力 追 求 的 理 想, 也 影 響 到 世 界 各 國 的 住 宅 政 策 推 動 方 向 學 者 Rawls(1971) 認 為 正 義 的 意 涵 是 公 平, 亦 為 社 會 的 基 礎, 所 處 理 的 問 題 乃 是 權 利 自 由 與 物 質 報 酬 收 入 與 財 富 分 配 的 分 配 公 正 (distributive justice) 問 題, 並 以 最 大 均 等 自 由 原 則 及 差 異 原 則 作 為 處 理 原 則 43 是 以, 符 合 人 心 正 道 的 義 理 乃 為 正 義, 並 以 公 平 均 等 為 本, 合 宜 處 理 人 際 問 題, 平 等 分 配 資 源, 惟 對 於 弱 勢 族 群 仍 予 以 特 別 照 顧, 雖 為 分 配 不 相 等, 但 仍 不 失 正 義 所 追 求 的 核 心 價 值 以 此 思 維, 政 府 於 各 種 領 域 與 公 共 政 策 中, 公 平 合 宜 的 處 理 如 教 育 賦 稅 民 生 福 利 等 社 會 公 共 事 務, 方 能 體 現 社 會 的 正 義 真 諦 申 言 之, 正 義 概 念 如 運 用 於 民 眾 住 的 方 面, 能 公 平 妥 適 地 解 決 全 體 國 民 居 住 的 問 題, 即 為 居 住 正 義 而 實 踐 居 住 正 義 的 方 法, 可 以 是 直 接 方 式, 以 政 府 經 費 投 入 興 建 公 共 住 宅, 平 衡 都 會 地 區 住 宅 供 需 ; 也 能 採 間 接 方 式, 由 政 府 提 供 合 理 的 優 惠 措 施, 獎 勵 民 間 投 資 興 建 房 屋, 有 效 解 決 人 民 居 住 需 求 當 然, 居 住 正 義 的 目 的 並 非 僅 是 平 均 分 配 住 宅 資 源 而 已, 其 追 求 的 目 標 在 於 機 會 的 均 等 與 合 乎 公 平 的 分 配, 並 包 含 對 於 經 濟 弱 勢 及 青 年 族 群 的 補 貼 輔 助 措 施 由 於 我 國 地 少 人 稠, 土 地 資 源 有 限, 再 加 上 國 人 傳 統 的 有 土 斯 有 財 觀 念, 我 國 住 宅 政 策 也 就 會 有 其 特 殊 性 及 不 同 時 期 的 發 展 情 況, 但 近 年 來 亦 受 到 居 住 正 義 思 潮 的 影 響, 正 積 極 推 動 所 謂 協 助 弱 勢 者 住 的 權 利 的 社 會 住 宅 43 最 大 均 等 自 由 原 則 (the greatest equal liberty principle ) 指 的 是 每 個 人 都 有 同 等 之 權 利, 擁 有 最 大 程 度 的 基 本 自 由 ; 差 異 原 則 (the difference principle) 指 的 是 對 於 社 會 與 經 濟 上 的 不 平 等, 應 依 對 每 個 人 都 有 利 因 職 位 與 工 作 不 同 來 安 排 72

73 我 國 住 宅 政 策 源 自 1949 年 國 民 政 府 遷 台, 因 百 廢 待 舉 且 人 口 急 速 增 加, 住 宅 問 題 逐 漸 嚴 重 此 一 期 間 住 宅 政 策 是 以 住 宅 補 貼 為 主, 以 解 決 低 收 入 家 庭 的 居 住 問 題 1965 年 後, 政 府 除 持 續 推 動 住 宅 補 助 ( 如 補 助 公 教 人 員 建 構 住 宅 ), 並 研 訂 民 生 主 義 現 階 段 社 會 政 策 -- 加 強 社 會 福 利 措 施 增 進 人 民 生 活 實 施 方 針, 將 國 民 住 宅 列 為 七 大 項 目 之 一, 具 體 政 策 如 改 良 住 宅, 廉 租 或 分 期 出 售 給 平 民 1975 年, 政 府 公 布 實 施 國 民 住 宅 條 例, 並 配 合 六 年 經 建 計 畫 ( ), 由 各 縣 ( 市 ) 設 立 專 責 推 動 單 位 積 極 廣 建 國 民 住 宅 同 一 時 期 國 內 經 濟 景 氣 繁 榮, 經 濟 成 長 率 頻 創 歷 史 新 高 44, 台 灣 地 區 房 地 產 市 場 在 蓄 積 多 年 經 濟 高 度 成 長 能 量 後, 房 地 產 價 格 開 始 飆 升 漲 幅 驚 人 ( 卓 輝 華, 2005), 中 低 收 入 者 的 居 住 問 題 日 益 嚴 重 其 後, 政 府 於 1982 年 大 幅 修 正 國 民 住 宅 條 例, 增 列 貸 款 人 民 自 建, 獎 勵 投 資 興 建 等 多 元 方 式, 希 望 運 用 出 售 出 租 或 貸 款 自 建 方 式 提 供 收 入 較 低 家 庭 居 住, 以 解 決 該 等 居 住 問 題 1989 年, 行 政 院 核 定 改 善 當 前 住 宅 問 題 重 要 措 施 及 當 前 住 宅 問 題 因 應 措 施 兩 大 方 案, 並 提 出 7 大 土 地 改 革 手 段, 並 以 平 抑 房 地 價 格 為 目 的 1991 年 國 建 六 年 計 劃 將 興 建 中 低 收 入 戶 住 宅 方 案 併 入 新 社 區 發 展 計 畫, 同 時 透 過 新 市 鎮 的 開 發, 區 段 徵 收 取 得 土 地 興 建 中 低 收 入 戶 住 宅 及 國 宅, 使 住 宅 政 策 朝 向 配 合 都 市 建 設 大 規 模 開 發 的 方 式 辦 理 ( 林 萬 億,2008) 我 國 住 宅 政 策 除 以 政 府 資 源 推 動 外, 也 鼓 勵 民 間 積 極 參 與 低 收 入 戶 住 宅 興 建, 並 於 1994 年 推 出 勞 工 住 宅 輔 建 方 案, 以 每 坪 6 萬 元 為 號 召 興 建 勞 工 住 宅, 以 解 決 勞 工 居 住 問 題, 但 由 於 地 區 問 題 和 空 餘 問 題 而 停 止 2004 年 政 黨 輪 替 後, 新 政 府 修 正 社 會 福 利 政 策 綱 領, 並 首 次 提 出 社 會 住 宅 概 念 2005 年, 行 政 院 以 全 方 位 的 思 維 制 定 整 體 住 宅 政 策, 將 健 全 住 宅 市 場 及 提 升 居 住 品 質 與 公 平 效 率 的 住 宅 補 貼 作 為 住 宅 政 策 目 標 努 力 推 動 的 目 標 至 此, 我 國 的 整 體 住 宅 政 策, 整 合 了 政 府 住 宅 部 門 原 先 所 期 待 的 住 宅 政 策 政 策 目 標, 即 健 全 住 宅 市 場 建 立 公 平 效 率 之 住 宅 補 貼 制 度 提 升 住 宅 環 境 品 質, 再 加 上 社 會 住 宅 的 概 念 ( 林 勝 義,2008; 社 區 發 展 季 刊 社 論, 44 以 1978 年 房 地 產 市 場 為 例, 台 北 市 房 價 上 漲 約 15%~20%, 銷 售 率 達 80% 以 上 1979 年 下 半 年 至 1980 年 7 月, 房 地 產 市 場 再 度 呈 現 空 前 熱 絡, 一 日 三 價, 每 一 個 案 均 能 在 短 期 銷 售 一 空 ; 該 期 間 台 灣 地 區 房 地 產 價 格 漲 幅 平 均 達 200%, 平 均 房 價 水 準 成 長 到 76,100 元 / 坪 ( 卓 輝 華,2005) 73

74 ; 林 萬 億,2008) 為 達 成 整 體 住 宅 政 策 的 目 標, 依 循 所 訂 政 策 制 定 原 則, 就 健 全 住 宅 市 場 建 立 公 平 效 率 的 住 宅 補 貼 制 度 及 提 昇 居 住 環 境 品 質 等 三 方 面, 政 府 擬 訂 政 策 內 涵, 政 府 為 具 體 落 實 政 策 的 施 行, 又 於 2007 年 研 訂 整 體 住 宅 政 策 實 施 方 案 2008 年 政 黨 再 次 輪 替 後, 新 政 府 又 於 2009 年 推 動 青 年 安 心 成 家 專 案, 20 歲 到 39 歲 的 青 年 一 生 可 享 受 兩 次, 前 兩 年 兩 百 萬 元 零 利 率 房 貸 這 項 優 惠 措 施 適 用 對 象 是 家 庭 年 收 入 在 50% 分 位 點 以 下 的 新 婚 家 庭 首 次 購 屋, 或 因 生 育 子 女 換 屋 的 家 庭 ; 另 提 供 青 年 安 心 成 家 住 宅 補 貼 每 戶 每 月 租 金 補 貼 最 高 3,600 元, 補 貼 期 限 最 長 2 年 2010 年 再 次 推 出 改 善 庶 民 生 活 行 動 方 案 於 機 場 捷 運 沿 線 站 區 周 邊 土 地 開 發 (A7 站 區 開 發 案 興 辦 事 業 計 畫 ) 興 建 平 價 住 宅, 試 圖 解 決 大 台 北 都 會 地 區 的 高 房 價 問 題, 另 修 正 整 合 住 宅 補 貼 資 源 實 施 方 案, 整 合 以 往 以 職 業 身 分 別 區 分 的 各 項 住 宅 補 貼 措 施, 改 以 國 民 家 庭 所 得 及 各 種 弱 勢 狀 況 作 為 住 宅 補 貼 制 度 的 主 要 考 量 對 於 無 自 有 住 宅 2 年 內 購 置 住 宅 並 已 辦 理 貸 款 者 僅 有 1 戶 住 宅 亟 待 改 善 及 有 自 行 興 建 住 宅 需 求 的 無 自 有 住 宅 者, 提 供 租 金 補 貼 購 置 與 修 繕 住 宅 貸 款 利 息 補 貼 及 興 建 住 宅 費 用 補 貼 等 措 施, 協 助 其 居 住 於 適 居 的 住 宅 在 2010 年 底 台 灣 五 都 選 舉 的 助 力 之 下,12 個 民 間 團 體 接 續 過 去 台 灣 二 十 年 前 無 住 屋 運 動 的 精 神, 成 立 社 會 住 宅 推 動 聯 盟 ( 簡 稱 社 宅 聯 盟 ), 以 只 租 不 售 的 社 會 住 宅 為 訴 求 集 結, 並 形 成 社 會 壓 力 該 社 宅 聯 盟 於 成 立 宣 言 指 出 46, 依 據 學 者 估 算, 台 灣 其 實 是 有 30% 家 户 無 自 宅 ( 其 中 12% 家 户 租 屋 或 配 住,18% 家 户 住 他 人 宅 或 共 戶 ) 在 這 30% 沒 有 住 宅 的 家 戶 中, 包 括 了 為 數 眾 多 的 低 收 入 者 獨 居 老 人 身 心 障 礙 者 家 暴 與 性 侵 害 者 AIDS 平 地 原 住 民 遊 民 等 依 社 宅 聯 盟 推 估 其 數 量 約 占 全 國 總 戶 數 為 16.50%, 且 尚 不 行 政 院 於 94 年 5 月 24 日 院 臺 建 字 第 號 函 核 定 整 體 住 宅 政 策, 其 政 策 目 標 為 基 於 憲 法 保 障 國 民 基 本 人 權 的 精 神, 結 合 政 府 與 民 間 資 源, 在 健 全 的 住 宅 市 場 合 宜 的 居 住 品 質 公 平 效 率 的 住 宅 補 貼 與 社 會 住 宅 的 規 劃 下, 使 不 同 所 得 水 準 身 心 機 能 性 別 年 齡 家 戶 組 成 族 群 文 化 之 國 民, 擁 有 適 居 且 有 尊 嚴 的 居 住 環 境 當 前 台 灣 ( 特 別 是 大 台 北 都 會 區 ) 住 宅 問 題 面 臨 的 是 房 價 不 合 理 飆 漲 與 社 會 分 配 二 極 化 的 雙 重 困 境 依 據 2009 年 的 統 計, 台 灣 中 位 數 房 價 所 得 比 超 過 6( 國 際 標 準 屬 負 擔 壓 力 嚴 重 ) 的 縣 市 超 過 2/3, 其 中 台 北 市 高 達 14.1( 房 貸 負 擔 率 358%) 新 北 市 9.5( 房 貸 負 擔 率 9%), 就 國 際 標 準 來 看 已 屬 極 度 嚴 重 74

75 包 括 單 親 災 民 中 低 所 得 者 失 業 勞 工 離 家 就 業 青 年 與 新 婚 夫 妻 等 新 弱 勢 因 此, 以 推 動 台 灣 落 實 社 會 住 宅 政 策 為 努 力 目 標 對 於 社 宅 聯 盟 提 出 之 訴 求, 在 2012 年 總 統 選 舉 選 情 緊 繃 的 外 在 環 境 營 造 之 下, 無 論 朝 野 均 予 以 高 度 正 面 的 回 應, 包 括 國 民 黨 的 黃 金 十 年 或 是 民 進 黨 的 十 年 政 綱 政 見, 都 不 約 而 同 強 調 對 人 民 居 住 權 利 的 重 視, 具 體 做 法 包 括 行 政 院 於 100 年 6 月 核 定 社 會 住 宅 短 期 實 施 方 案 47, 基 於 台 北 都 會 區 為 目 前 人 口 密 度 及 數 量 最 高 地 區, 住 宅 短 缺 約 7.6 萬 戶, 台 北 市 房 價 所 得 比 為 倍, 為 全 國 最 高, 新 北 市 房 價 所 得 比 為 7.89 倍, 為 全 國 次 高, 青 年 及 弱 勢 族 群 購 屋 壓 力 最 高, 爰 以 台 北 都 會 區 ( 台 北 市 新 北 市 ) 優 先 辦 理 ; 至 民 進 黨 則 於 十 年 政 綱 規 畫 成 立 公 共 住 宅 建 設 基 金, 利 用 多 元 化 的 管 道, 從 興 建 公 辦 都 更, 和 餘 屋 利 用 等 方 式, 增 加 社 會 住 宅 供 應 量 逐 步 達 到 全 體 住 宅 存 量 的 10% 為 設 定 目 標 48 ; 另 外, 立 法 院 朝 野 各 黨 於 100 年 12 月 通 過 列 為 實 現 居 住 正 義 五 法 包 括 賦 與 社 會 住 宅 法 源 的 住 宅 法, 以 及 不 動 產 經 紀 業 管 理 條 例 平 均 地 權 條 例 地 政 士 法 土 地 徵 收 條 例 等 修 正 案 窺 此 趨 勢, 台 灣 推 動 社 會 住 宅 不 僅 有 其 必 要 性, 同 時 也 成 為 台 灣 未 來 住 宅 政 策 的 重 要 課 題 綜 上, 我 國 的 住 宅 政 策 受 國 人 安 土 重 遷 及 有 土 斯 有 財 的 觀 念 影 響, 又 因 台 灣 地 小 人 稠, 土 地 資 源 較 少, 住 宅 價 格 常 有 居 高 不 下, 加 上 早 期 多 數 家 庭 所 得 較 低 等 問 題, 因 此, 台 灣 地 區 的 住 宅 政 策 肇 始 之 初 主 要 在 於 各 類 住 宅 之 購 屋 貸 款 利 息 補 貼 其 後, 隨 著 社 會 經 濟 情 勢 變 遷, 政 府 不 只 要 處 理 都 市 地 區 質 量 與 權 屬 之 住 宅 問 題, 也 需 兼 顧 鄉 村 地 區 居 住 品 質 與 空 閒 住 宅 再 利 用 的 問 題 住 宅 政 策 的 內 涵 日 益 複 雜, 逐 漸 由 早 期 的 補 貼 政 策 擴 展 到 提 升 居 住 品 質 健 全 住 宅 市 場 與 金 融 等 層 面 另 外, 由 行 政 院 主 計 處 的 調 查 發 現, 台 灣 地 區 貧 富 差 距 最 近 幾 年 有 加 大 趨 勢, 並 受 到 國 際 經 濟 情 勢 變 化 國 內 傳 統 產 業 外 移 及 產 業 結 構 調 整 的 影 響,M 型 社 會 已 隱 然 若 現, 住 宅 政 策 乃 再 度 評 估 原 有 購 屋 貸 款 利 息 補 貼 的 意 義 與 方 向, 進 而 增 加 租 金 補 貼, 以 協 助 經 濟 最 弱 社 宅 聯 盟 於 99 年 10 月 13 日 拜 會 總 統, 建 議 政 府 應 儘 速 興 建 只 租 不 賣 的 社 會 住 宅, 內 政 部 同 月 31 日 向 總 統 報 告 社 會 住 宅 實 施 方 案 初 步 構 想, 總 統 裁 示 : 請 內 政 部 在 大 台 北 都 會 區, 於 兩 週 內 篩 選 一 定 數 量 之 土 地, 著 手 與 相 關 部 會 及 地 方 政 府 研 議 準 備 興 建 1,000 至 2,000 戶 之 社 會 住 宅 十 年 政 綱 住 宅 政 策, 包 括 建 立 公 平 合 理 現 代 化 的 不 動 產 稅 制 大 量 辦 理 租 屋 補 貼 及 公 共 住 宅 加 速 租 屋 住 宅 市 場 健 全 發 展 推 動 公 辦 都 市 更 新 制 度 等 主 張 75

76 勢 的 一 群 人 有 較 佳 的 居 住 環 境 ( 陳 麗 春,2008:4) 49 近 年 來 則 受 到 居 住 正 義 思 潮 的 影 響, 正 積 極 推 動 所 謂 協 助 弱 勢 者 住 的 權 利 的 社 會 住 宅 第 二 節 社 會 住 宅 的 意 涵 與 政 策 推 動 社 會 住 宅 是 為 社 會 或 經 濟 弱 勢 者 覓 得 居 住 空 間, 以 解 決 弱 勢 者 在 自 由 市 場 中 無 法 跨 過 門 檻 進 入 市 場 的 問 題 各 個 資 本 主 義 發 達 國 家 早 就 體 認 出 住 宅 市 場 有 其 侷 限 性, 必 須 由 政 府 扮 演 不 可 或 缺 的 救 濟 角 色, 其 最 普 遍 的 作 法, 就 是 興 建 一 定 數 量 的 社 會 住 宅, 以 只 租 不 售 方 式 提 供 經 濟 與 社 會 弱 勢 族 群 來 滿 足 保 障 其 居 住 人 權 為 達 到 政 府 照 顧 人 民 的 目 的, 社 會 住 宅 不 僅 在 硬 體 上 需 要 針 對 弱 勢 者 的 特 殊 需 求 加 以 規 劃, 在 軟 體 方 面 也 需 要 協 助 在 就 學 就 業 或 醫 療 等 各 面 向 得 到 充 分 資 源, 以 期 在 提 供 居 所 之 外, 使 其 也 能 維 持 一 定 生 活 品 質 有 關 社 會 住 宅 的 意 涵 與 推 動 方 式, 分 述 如 下 : 壹 社 會 住 宅 的 意 涵 有 關 社 會 住 宅 的 意 涵, 學 者 或 民 間 團 體 見 解 大 同 小 異, 如 學 者 林 萬 億 (2003:53-82) 認 為 社 會 住 宅 是 指 由 政 府 興 建 的 房 屋 或 合 於 標 準 的 民 間 房 屋, 以 低 於 市 場 租 金 水 準 或 免 費 的 方 式, 出 租 給 低 所 得 家 戶 者 ( 如 勞 工 ) 或 特 殊 對 象 者 ( 如 老 人 身 心 障 礙 者 精 神 病 者 戒 治 藥 物 濫 用 者 家 暴 受 害 者 遊 民 等 ) 或 由 政 府 直 接 補 助 房 租 給 低 所 得 家 戶 者 自 行 向 民 間 租 屋 居 住 或 由 政 府 補 助 低 所 得 家 戶 者 購 買 自 用 住 宅 社 會 住 宅 推 動 聯 盟 50 (2010) 的 看 法 也 指 出, 社 會 住 宅 在 歐 洲 稱 為 社 會 出 租 住 宅 (Social Rented Housing), 強 調 的 是 只 租 不 賣 的 精 神, 認 為 社 會 住 宅 即 指 由 政 府 直 接 或 補 助 方 式 興 建 的 房 屋, 或 民 間 擁 有 合 於 居 住 標 準 的 房 屋, 採 只 租 不 賣 模 式, 以 低 於 市 場 租 金 或 免 費 出 租 給 所 得 較 低 的 家 戶 或 特 殊 的 弱 勢 對 象 的 住 宅 我 國 住 宅 政 策 肇 始 於 1954 年 內 政 部 設 置 興 建 住 宅 技 術 小 組, 住 宅 政 策 發 展 階 段 可 分 為 : 貸 款 興 建 階 段 ( 年 ) 國 宅 六 年 興 建 計 畫 階 段 ( 年 ) 國 民 住 宅 興 建 與 預 售 階 段 ( 年 ) 新 社 區 發 展 計 畫 階 段 ( 年 ) 整 體 住 宅 政 策 ( 年 ); ( 林 萬 億,2003: 63-65;2010:24) 社 會 住 宅 推 動 聯 盟 係 在 2010 年 底 台 灣 五 都 選 舉 的 助 力 之 下, 由 12 個 民 間 各 個 團 體 接 續 過 去 台 灣 二 十 年 前 無 住 屋 運 動 的 精 神, 於 2010 年 8 月 26 日 成 立, 並 以 只 租 不 售 的 社 會 住 宅 為 主 要 訴 求 76

77 至 現 行 法 律 規 定, 依 據 總 統 100 年 底 公 布 的 住 宅 法 的 界 定, 社 會 住 宅 係 指 由 政 府 興 辦 或 獎 勵 民 間 興 辦, 專 供 出 租 之 用 的 住 宅, 並 規 範 對 於 具 特 殊 情 形 或 身 分 者, 包 括 低 收 入 戶 特 殊 境 遇 家 庭 育 有 未 成 年 子 女 3 人 以 上 於 安 置 教 養 機 構 或 寄 養 家 庭 結 束 安 置 無 法 返 家, 未 滿 25 歲 65 歲 以 上 之 老 人 受 家 庭 暴 力 或 性 侵 害 之 受 害 者 及 其 子 女 身 心 障 礙 者 感 染 人 類 免 疫 缺 乏 病 毒 者 或 罹 患 後 天 免 疫 缺 乏 症 候 群 者 原 住 民 災 民 遊 民 或 其 他 經 中 央 主 管 機 關 認 定 者, 應 提 供 至 少 10% 以 上 比 例 的 社 會 住 宅 出 租 給 這 些 具 特 殊 情 形 或 身 分 的 民 眾 又 依 據 中 華 民 國 建 國 一 百 年 社 會 福 利 政 策 綱 領 51, 居 住 正 義 的 政 策 內 涵 包 括 ( 一 ) 政 府 為 保 障 國 民 有 適 居 的 住 宅, 對 於 有 居 住 需 求 的 家 庭 或 個 人, 應 提 供 適 宜 的 協 助, 其 方 式 包 含 提 供 補 貼 住 宅 貸 款 利 息 租 金 或 修 繕 費 用 ( 二 ) 政 府 應 結 合 民 間, 以 各 種 優 惠 方 式, 鼓 勵 民 間 參 與 興 辦 專 供 出 租 的 社 會 住 宅, 除 提 供 適 當 比 例 租 予 具 特 殊 情 形 或 身 分 者 外, 並 提 供 外 地 就 業 就 學 青 年 等 對 象 租 住 ( 三 ) 政 府 應 確 保 社 會 住 宅 所 在 社 區 有 便 利 的 交 通 資 訊 社 會 服 務 等 支 持 系 統, 以 利 居 民 滿 足 生 活 各 面 向 之 需 求 ( 四 ) 政 府 提 供 之 社 會 住 宅, 應 保 留 一 定 空 間 作 為 福 利 服 務 或 社 區 活 動 之 用 因 此, 社 會 住 宅 的 意 涵 包 含 實 現 居 住 正 義 的 重 大 政 策 目 標 貳 我 國 社 會 住 宅 的 內 涵 迄 今, 社 會 住 宅 已 成 為 先 進 資 本 主 義 發 達 國 家 住 宅 政 策 的 重 要 一 環, 依 據 社 會 住 宅 推 動 聯 盟 (2010) 指 出, 世 界 先 進 國 家 之 公 有 社 會 住 宅 占 住 宅 總 量 比 例 : 荷 蘭 34% 52 英 國 20% 丹 麥 19% 芬 蘭 18% 瑞 典 18% 歐 盟 平 均 14% 美 國 6.2% 反 觀 台 灣, 以 符 合 社 會 住 宅 定 義 的 公 有 出 租 住 宅 數 量 計 算, 全 國 目 前 僅 為 0.08%( 台 北 市 0.64% 新 北 市 0.02% 高 雄 市 0.03%) 53 遠 遠 落 後 於 世 界 政 府 參 酌 國 際 慣 例 大 抵 以 社 會 保 險 社 會 救 助 醫 療 保 健 就 業 服 務 社 會 住 宅 為 社 會 福 利 政 策 主 要 內 容, 並 考 量 我 國 社 會 福 利 政 策 的 歷 史 傳 承 與 實 施 現 況 訂 定 此 一 綱 領, 區 分 社 會 救 助 與 津 貼 社 會 保 險 福 利 服 務 健 康 與 醫 療 照 護 就 業 安 全 居 住 正 義 與 社 區 營 造 等 六 大 項 目 荷 蘭 於 20 世 紀 初 開 始 推 動 社 會 住 宅, 為 目 前 社 會 住 宅 比 例 最 高 的 國 家 ( 其 中 阿 姆 斯 特 丹 高 達 50%), 該 國 採 政 府 補 助 ( 提 供 土 地 建 築 補 貼 貸 款 ) 方 式, 由 非 營 利 住 宅 協 會 經 營, 其 組 織 運 作 財 務 皆 獨 立, 盈 餘 用 於 照 顧 弱 勢 居 民 服 務 惟 目 前 政 府 界 定 社 會 住 宅 係 依 據 社 會 福 利 政 策 綱 領 採 廣 義 性 的 定 義, 將 各 類 公 有 租 住 宅 社 會 住 宅 ( 只 租 不 賣 ) 租 金 補 貼 各 類 購 屋 貸 款 利 息 補 貼, 從 早 期 輔 助 人 民 77

78 標 準 而 鄰 近 亞 洲 國 家 比 例 也 皆 高 於 台 灣, 如 日 本 6.06% 香 港 29% 新 加 坡 8.7% 由 此 可 知, 台 灣 的 社 會 住 宅 總 量 完 全 不 敷 弱 勢 者 實 際 的 需 要 因 此, 台 灣 亟 需 提 高 社 會 住 宅 的 供 應 量 對 此, 學 者 林 育 如 黃 瑞 茂 (2011) 認 為 台 灣 社 會 住 宅 量 的 定 義, 應 該 是 從 0.08% 的 公 有 出 租 住 宅 開 始 往 上 遞 增, 政 府 在 社 會 住 宅 增 加 不 易 情 形 下, 應 先 將 照 顧 的 對 象 予 以 明 確 定 義, 並 以 極 弱 勢 者 為 優 先 照 顧 居 住 權 的 對 象, 配 合 住 宅 政 策 逐 步 增 加 社 會 住 宅 量 擴 大 照 顧 對 象 然 政 府 在 增 加 住 宅 供 給 之 外, 仍 須 提 出 相 關 的 配 套 措 施, 例 如 整 體 性 的 土 地 及 都 市 開 發 政 策 房 地 產 的 金 融 貸 款 或 交 易 稅 捐 稽 徵 等 等 因 此, 政 府 應 統 合 相 關 部 會 如 內 政 部 經 建 會 工 程 會 財 政 部 等, 共 同 研 擬 具 體 可 行 的 法 規 或 計 劃, 積 極 溝 通 立 法 機 關 審 議 完 成 立 法, 同 時 協 調 各 地 方 政 府 訂 定 執 行 方 案 配 合 辦 理, 逐 步 實 現 居 住 正 義 的 理 想 ( 蔡 祈 賢,2011) 學 者 林 朝 義 (2004) 研 究 指 出, 社 會 住 宅 至 少 有 以 下 三 個 優 點, 台 灣 國 民 住 宅 政 策 必 須 轉 型 為 社 會 住 宅, 社 會 住 宅 已 成 政 府 應 積 極 作 為 之 政 策 : 一 順 應 福 利 多 元 主 義 (welfare pluralism) 的 思 潮 : 1987 年 諾 曼 強 森 (Johnson,1987) 撰 書 提 出 福 利 多 元 主 義, 認 為 對 於 社 會 福 利 的 提 供, 其 資 源 與 服 務 得 來 自 不 同 部 門, 包 括 政 府 部 門 志 願 團 體 ( 各 種 慈 善 組 織 ) 商 業 部 門 ( 營 利 的 機 構 ) 以 及 非 正 式 部 門 ( 家 庭 親 友 鄰 里 社 區 ) 在 社 會 住 宅 方 面, 由 政 府 結 合 非 營 利 組 織, 共 同 協 助 弱 勢 群 體 改 善 居 住 條 件, 正 可 符 合 福 利 多 元 主 義 的 潮 流 二 因 應 社 會 弱 勢 者 的 居 住 問 題 : 基 本 上, 國 民 住 宅 的 適 用 對 象, 以 經 濟 收 入 較 低 家 庭 為 主, 而 未 能 兼 顧 社 會 弱 勢 者 但 是 隨 著 家 庭 結 構 與 功 能 的 快 速 變 遷, 老 人 單 親 家 庭 暴 力 與 性 侵 害 被 害 者 的 居 住 問 題, 已 逐 漸 浮 現, 而 有 待 解 決 再 者, 身 心 障 礙 者 愛 滋 病 患 者 等 福 利 人 口 的 安 置 場 所, 也 時 常 遭 到 社 會 排 除 這 些 社 會 弱 勢 群 體 的 居 住 問 題, 已 超 出 國 民 住 宅 的 範 疇, 必 須 改 由 社 會 住 宅 的 策 略 來 處 理 三 配 合 住 宅 政 策 的 轉 變 : 購 置 住 宅, 到 改 以 租 金 補 助 部 份, 全 部 納 入 社 會 住 宅 的 範 圍 如 以 上 述 定 義 與 只 租 不 賣 的 狹 義 定 義 相 較, 社 會 住 宅 量 將 由 民 間 團 體 所 述 0.08%, 提 高 至 11.44% 78

79 依 據 內 政 部 營 建 署 住 宅 狀 況 調 查 報 告 顯 示, 台 閩 地 區 住 宅 供 給 率 已 超 過 100% 54 易 言 之, 當 前 的 住 宅 問 題, 不 是 數 量 不 足, 而 是 經 濟 或 社 會 弱 勢 者 沒 有 能 力 購 買 或 貸 款 自 建 住 宅, 甚 至 難 以 承 租 適 合 居 住 或 負 擔 得 起 的 住 宅 所 以, 政 策 上 不 再 由 政 府 興 建 國 民 住 宅, 而 改 由 政 府 核 定 興 辦 社 會 住 宅, 以 出 租 方 式, 解 決 低 所 得 及 其 他 福 利 人 口 群 的 居 住 問 題 目 前 政 府 為 符 合 不 同 經 濟 族 群 的 住 屋 需 求, 研 議 推 出 各 種 不 同 的 政 策 性 55 住 宅 中, 包 括 社 會 住 宅 及 現 代 住 宅 合 宜 住 宅 青 年 住 宅 等 ( 林 定 芃 謝 明 瑞, 2012), 社 會 住 宅 已 成 為 晚 近 政 府 因 應 居 住 正 義 需 求, 而 積 極 推 動 的 住 宅 政 策 之 一 有 關 各 類 政 府 政 策 性 住 宅 的 比 較, 可 以 下 表 說 明 之 : 表 4-1: 政 府 政 策 性 住 宅 比 較 表 項 目 社 會 住 宅 現 代 住 宅 合 宜 住 宅 青 年 住 宅 規 劃 單 位 內 政 部 經 建 會 內 政 部 工 程 會 土 地 使 用 只 租 不 賣 無 土 地 所 有 權, 但 有 土 地 及 建 只 租 不 賣 有 70 年 使 用 權 物 所 有 權 規 劃 方 向 只 租 不 賣, 以 混 居 方 式 提 供 青 年 學 生 及 初 入 社 會 者 或 特 定 弱 勢 戶 居 住, 偏 向 社 會 福 利 接 近 捷 運 站, 且 具 有 現 代 化 機 能 每 坪 均 價 不 超 過 15 萬 元 ; 購 入 5 年 不 得 轉 售 以 改 裝 現 在 建 物 為 主 ; 強 調 人 輕 時 尚 與 交 通 便 捷 所 在 地 點 由 合 宜 住 宅 中 提 撥 一 定 比 例 以 大 台 北 捷 運 末 站 或 往 後 延 伸 1-2 站, 包 含 : 1. 土 城 : 頂 埔 站, 約 240 戶 2. 三 峽 : 近 規 劃 中 的 教 育 研 究 院 站, 約 240 戶 1. 合 宜 住 宅, 主 要 是 賣 給 經 濟 與 社 會 弱 勢 團 體 A7 站 2. 板 橋 浮 洲 3. 林 口 國 宅 預 定 地 興 建 單 位 民 間 興 建 民 間 興 建 民 間 興 建 未 定 1. 永 和 分 局 警 察 局 宿 舍 2. 桃 園 縣 民 生 大 樓 資 料 來 源 : 林 定 芃 謝 明 瑞 (2012:12) 內 政 部 營 建 署 住 宅 資 訊 統 計 網 2011 年 第 4 季 資 料 : 總 戶 數 約 805 萬 餘 戶, 住 宅 約 812 萬 餘 戶, 住 宅 供 給 率 仍 超 過 100% 學 者 謝 明 瑞 (2011) 指 出 當 前 政 府 推 行 的 住 宅 政 策, 包 括 合 宜 住 宅 -- 適 合 較 高 所 得 者 購 買, 其 擁 有 房 屋 土 地 所 有 權 現 代 住 宅 -- 適 合 中 等 收 入 者 購 買, 其 僅 有 房 屋 使 用 權 社 會 住 宅 -- 適 合 不 願 意 置 產 或 經 濟 弱 勢 者 租 用 等 三 種 不 同 的 住 宅 模 式, 可 供 民 眾 依 個 人 的 住 宅 需 求, 及 視 其 能 力 購 買 自 認 為 合 適 的 房 屋, 逐 步 達 成 住 者 適 其 屋 的 目 的 79

80 三 社 會 住 宅 的 推 動 方 向 社 會 住 宅 政 策 在 各 國 的 實 施 經 驗, 並 非 都 是 成 功 的 經 驗, 以 過 去 美 國 低 收 入 住 宅 造 成 階 級 隔 離 的 失 敗 經 驗, 住 在 低 收 入 戶 的 公 有 社 會 住 宅 裡, 被 予 以 標 籤 化, 認 為 是 社 會 上 沒 有 用 的 人, 連 社 區 裡 的 學 生 在 學 校 裡 都 缺 乏 尊 嚴, 社 區 治 安 問 題 因 洏 層 出 不 窮 然 而, 歐 洲 的 成 功 經 驗 則 不 少, 在 荷 蘭 德 國 奧 地 利 北 歐 等 國 的 社 會 住 宅 服 務 對 象, 其 涵 蓋 社 會 階 層 較 為 寬 廣, 包 括 社 會 弱 勢 的 低 收 入 者 到 中 收 入 者, 形 成 混 居 社 區, 且 住 宅 空 間 品 質 較 佳, 社 會 隔 離 程 度 較 低, 此 政 策 的 實 施 雖 然 與 土 地 資 本 房 地 產 的 利 益 衝 突, 但 也 排 除 土 地 投 機 者 炒 作, 使 社 會 住 宅 成 為 有 利 於 社 會 整 合 的 政 策 56 據 此, 社 會 住 宅 規 劃 配 置 宜 朝 社 會 融 合 方 向 辦 理 以 台 北 市 政 府 為 例, 該 府 政 策 白 皮 書 規 劃 的 構 想, 其 社 會 住 宅 入 住 資 格 條 件 訂 為 外 地 至 本 市 就 學 就 業 之 青 年 新 婚 夫 婦 新 婚 育 有 子 女 家 庭 為 主, 依 照 基 地 之 定 位 及 社 會 結 構 比 例, 與 社 會 經 濟 弱 勢 家 庭 融 合 混 居 的 方 式, 分 配 租 賃 居 住 並 依 社 會 住 宅 基 地 所 在 地 區, 依 據 合 宜 居 住 品 質 前 提 下 之 租 金 管 理 費 市 價 行 情, 並 參 酌 申 請 者 之 負 擔 能 力 後, 得 考 量 予 以 酌 減 訂 定 租 金 及 管 理 費 依 據 進 住 對 象 及 政 策 之 目 標, 分 別 規 劃 訂 定 租 賃 期 限 針 對 租 屋 生 活 規 約 之 遵 守 擬 實 施 記 點 扣 分 制 度, 不 當 行 為 依 情 節 輕 重 分 別 記 點 扣 分, 並 通 知 限 期 改 善 記 點 扣 分 達 一 定 程 度 者, 將 終 止 契 約 強 制 其 搬 離, 並 在 一 定 期 間 內 限 制 禁 止 其 再 申 請 租 住 市 有 出 租 住 宅 另 為 適 度 分 散 平 衡 需 求, 並 消 除 貧 民 窟 標 籤 化 問 題, 不 以 大 規 模 集 中 設 置, 改 為 混 合 居 住 模 式 興 建, 以 提 升 建 築 品 質, 融 合 周 圍 社 區, 提 高 社 會 住 宅 推 動 之 可 行 性 又 依 台 北 市 政 府 刻 正 積 極 規 劃 之 台 北 市 多 元 增 加 公 營 住 宅 行 動 計 劃 57, 係 優 先 保 障 市 民 居 住 權 而 非 財 產 權, 包 括 供 給 面 將 增 加 出 租 住 宅 供 給, 提 升 管 理 服 務 品 質 ; 需 求 面 則 是 輔 助 市 民 提 升 購 屋 租 屋 負 擔 能 力 ; 環 境 面 要 改 善 老 舊 小 區 居 住 品 質 與 環 境 安 全 該 市 公 營 住 宅 供 給 類 型 分 市 府 自 行 興 建 ( 包 括 大 龍 峒 公 營 住 宅 原 萬 芳 超 市 改 建 公 營 住 宅 ) 捷 運 聯 合 開 發 分 我 國 社 會 住 宅 法 制 化 的 討 論 可 追 溯 於 民 國 88 年 內 政 部 推 動 的 住 宅 法 草 案, 該 草 案 條 文 第 三 章 即 在 規 範 社 會 住 宅 的 辦 理 方 式 核 定 程 序 經 營 管 理 收 費, 以 及 得 終 止 租 約 之 情 形 等 臺 北 市 長 郝 龍 斌, 公 營 住 宅 都 市 更 新 專 案 報 告, 台 北 市 議 會 第 11 屆 第 1 次 定 期 大 會,100 年 5 月 16 日 ; 臺 北 市 郝 龍 斌 市 長 發 布 臺 北 市 住 宅 政 策 及 多 元 增 加 公 營 住 宅 數 量 計 畫, 揭 示 增 加 公 營 社 會 住 宅 之 決 心 及 行 動 方 案 /06/24 80

81 回 住 宅 市 有 地 參 與 都 市 更 新 分 回 住 宅 市 有 土 地 開 發 興 建 社 會 局 管 有 社 會 福 利 住 宅, 以 及 中 央 政 府 社 會 住 宅 短 期 實 施 方 案 該 計 畫 近 程 目 標 要 在 103 年 底, 完 工 或 規 劃 設 計 興 建 公 營 住 宅 4808 戶 長 期 而 言, 台 北 市 政 府 將 靈 活 運 用 市 府 房 地 資 源, 依 房 地 性 質 與 區 位, 配 合 住 宅 政 策 作 為 或 參 與 都 市 更 新, 以 自 建 設 定 地 上 權 或 民 間 融 資 提 案 PFI 模 式 等 多 元 模 式 辦 理 開 發 及 活 化 資 產, 以 此 達 成 政 策 目 標 至 於 社 會 住 宅 規 劃 提 供 數 量, 依 據 營 建 署 統 計 資 料 顯 示 58,100 年 第 4 季 全 國 住 宅 存 量 為 812 萬 宅, 不 論 是 以 社 會 住 宅 推 動 聯 盟 之 訴 求 推 估, 社 會 住 宅 按 住 宅 總 量 5% 為 目 標 約 需 40 萬 宅, 或 依 內 政 部 調 查 五 都 推 估 社 會 住 宅 需 求 戶 數 約 為 18 萬 餘 戶, 以 目 前 公 有 出 租 住 宅 僅 佔 全 國 住 宅 總 量 之 0.08%, 要 達 成 這 樣 的 理 想, 實 為 艱 鉅 的 挑 戰 即 使 僅 以 台 北 市 而 論, 該 市 公 有 住 宅 目 前 共 計 5,771 宅 ( 包 括 出 租 國 宅 3,833 宅 中 繼 國 宅 394 宅 平 價 住 宅 1,544 宅 ), 約 占 台 北 市 住 宅 存 量 0.65% 59, 而 北 市 府 則 規 劃 以 將 公 有 出 租 住 宅 供 給 量, 提 升 至 住 宅 總 量 的 5%( 約 45,000 戶 ) 為 目 標 這 樣 龐 大 的 住 宅 供 給 數 量 落 差 ( 約 39,229 戶 ), 以 前 述 台 北 市 政 府 公 營 出 租 住 宅 計 畫 為 目 標, 該 市 在 未 來 3 年 僅 能 預 計 興 建 4,808 戶 公 營 住 宅, 而 以 每 戶 500 萬 粗 算 即 需 240 億 餘 元 經 費, 如 果 全 數 興 建 至 5%, 即 使 以 平 價 住 宅 更 新 價 格 每 戶 300 萬 粗 估, 其 經 費 總 額 也 要 上 千 億 元 (39,229 戶 *300 萬 元 ), 60 如 此 龐 大 的 經 費 成 本, 對 財 政 能 力 尚 佳 的 台 北 市 政 府 而 言, 仍 屬 沉 重 的 負 擔, 更 遑 論 財 政 狀 況 窘 困 的 其 他 地 方 政 府 如 今, 住 宅 法 已 納 入 社 會 住 宅 政 策, 政 府 在 有 明 確 的 法 律 依 據 及 授 權 之 下, 應 積 極 照 顧 社 經 弱 勢 族 群 居 住 的 權 利, 實 現 居 住 正 義, 更 應 設 法 克 服 財 政 拮 据 預 算 有 限 的 困 難, 依 據 住 宅 法 內 有 關 社 會 住 宅 的 相 關 規 定, 提 供 優 惠 措 施 引 進 民 間 機 構 興 辦 社 會 住 宅, 以 解 決 社 經 弱 勢 族 群 居 住 的 問 題 是 以, 本 研 究 乃 為 期 以 住 宅 法 優 惠 配 套 措 施, 研 擬 引 進 民 間 參 與 興 建 與 營 運 管 理 社 會 住 宅 之 PFI 機 制, 以 利 於 政 府 在 財 政 困 難 下 仍 能 有 效 推 動 社 會 住 宅 政 策 策 略 之 一 : 以 興 建 後 出 租 營 運 管 理 之 方 式 辦 理 資 料 來 源 : 內 政 部 營 建 署, 住 宅 統 計 資 訊 台 北 市 公 有 住 宅 包 括 出 租 國 宅 3,833 宅 中 繼 國 宅 394 宅 平 價 住 宅 1,544 宅, 共 計 5,771 宅 ( )=39229 戶 ;39229 戶 *300 萬 =1961 億 元 81

82 第 三 節 現 行 我 國 民 間 參 與 興 辦 社 會 住 宅 的 途 徑 根 據 內 政 部 100 年 社 會 住 宅 需 求 調 查 結 果 報 告 顯 示, 目 前 五 都 弱 勢 社 會 住 宅 需 求 高 達 18 萬 5 千 餘 戶 61, 政 府 光 是 興 建 五 處 社 會 住 宅, 就 斥 資 1000 億 元, 也 僅 解 決 2000 戶 需 求 為 確 保 社 會 住 宅 符 合 地 方 多 樣 需 求 後 續 管 理 社 會 輔 導 及 善 用 社 會 資 源, 鼓 勵 不 同 社 福 及 慈 善 團 體 協 助 不 同 弱 勢 族 群 需 求, 政 府 宜 獎 勵 民 間 參 與 投 資 與 興 辦 尤 其 是 要 實 現 照 顧 社 經 弱 勢 族 群 居 住 權 益 及 維 持 一 定 水 準 的 居 住 品 質 之 社 會 住 宅 政 策, 若 能 引 進 民 間 資 金 參 與 興 辦 社 會 住 宅, 將 有 助 於 政 策 的 實 踐 加 以, 近 十 數 年 來, 我 國 地 方 政 府 財 政 日 益 困 難, 但 社 會 福 利 及 公 共 建 設 支 出 仍 逐 年 增 加, 造 成 我 國 地 方 政 府 的 歲 入 歲 出 差 短 現 象 甚 為 普 遍, 且 有 逐 年 漸 增 的 現 象 以 台 北 市 為 例,98 年 社 福 預 算 共 253 億 1,128 萬 元, 占 市 府 總 預 算 15.72%,101 年 則 已 成 長 到 504 億 4,600 萬 元, 占 27.24% 62 另 依 學 者 研 究, 民 國 97 年 度 與 民 國 96 年 度, 各 地 方 政 府 的 收 支 差 短 分 別 為 282 億 元 與 156 億 元, 惟 至 民 國 98 年 度, 各 地 方 政 府 的 歲 入 總 額 約 為 7,815 億 元, 而 歲 出 總 數 約 為 8,678 億 元, 因 此 收 支 差 短 約 達 863 億 元 相 較 之 下, 民 國 98 年 度 收 支 差 短 約 為 民 國 97 年 度 收 支 差 短 之 三 倍, 而 民 國 98 年 度 之 收 支 差 短 甚 至 為 民 國 96 年 度 的 五 倍 之 多, 明 顯 的 看 出 歲 入 歲 出 差 短 的 差 距 逐 年 增 加, 而 且 增 加 的 倍 數 亦 越 來 越 多 因 此, 更 需 要 民 間 資 金 對 公 共 建 設 的 投 入 與 挹 注 ( 曾 巨 威,2011: 24-26) 63 以 臺 北 市 公 營 出 租 住 宅 計 畫 為 例, 台 北 市 在 未 來 3 年 預 計 興 建 4,808 戶 公 營 住 宅, 以 每 戶 500 萬 粗 算 成 本 即 需 240 億 元, 即 使 以 現 有 3,833 戶 出 租 國 宅 及 1544 戶 平 價 住 宅 予 以 更 新, 以 每 戶 300 萬 元 粗 算 約 需 161 億 元 ( 邱 大 展,2011: 26-27) 如 此 龐 大 的 興 建 成 本, 自 然 形 成 地 方 政 府 財 政 沉 重 的 負 擔 因 此, 要 如 何 有 效 率 的 完 成 地 方 公 共 建 設 發 展 所 需 的 建 設, 同 時 又 不 致 加 重 地 方 政 府 內 政 部 調 查 判 定 推 估 結 果 : 五 直 轄 市 低 收 入 戶 等 6 類 弱 勢 家 庭 共 有 52 萬 餘 戶, 占 全 國 53.7% 其 中 無 自 有 住 宅 比 率 為 41.7% 者, 計 21 萬 8 千 戶, 無 自 有 住 宅 弱 勢 家 庭 表 示 若 政 府 在 其 希 望 地 區 範 圍 內 興 建 社 會 住 宅, 計 有 5 成 2 表 示 一 定 會 去 申 請 承 租,3 成 3 表 示 可 能 會 去 申 請 承 租, 兩 者 合 計 之 社 會 住 宅 需 求 率 達 8 成 5 亦 即 社 會 住 宅 需 求 戶 數 約 為 18 萬 5,262 戶 台 北 市 財 政 局 100 年 績 效 報 告 內 部 資 料 台 北 市 長 郝 龍 斌, 公 營 住 宅 都 市 更 新 專 案 報 告, 台 北 市 議 會 第 11 屆 第 1 次 定 期 大 會,100 年 5 月 16 日 82

83 的 財 政 負 擔, 應 可 思 考 引 進 民 間 之 資 金 及 技 術, 藉 由 公 私 部 門 的 合 作, 減 輕 政 府 負 擔 同 時 加 速 公 共 建 設, 尋 求 政 府 特 許 廠 商 及 社 會 大 眾 三 贏 的 局 面 我 國 興 辦 社 會 住 宅 之 法 令 規 定, 主 要 見 於 社 會 住 宅 短 期 實 施 方 案 及 住 宅 法, 以 下 分 別 說 明 其 內 涵, 並 進 一 步 分 析 其 有 關 民 間 參 與 之 規 定 : 壹 社 會 住 宅 短 期 實 施 方 案 吾 人 分 析 行 政 院 於 100 年 6 月 核 定 社 會 住 宅 短 期 實 施 方 案, 對 於 所 提 出 之 社 會 住 宅 興 辦 方 式 五 種 多 元 方 案, 認 為 有 值 得 探 討 之 處 該 五 種 社 會 住 宅 興 辦 方 案 包 括 : 一 地 方 政 府 以 獎 勵 民 間 參 與 方 式 辦 理 : 辦 理 法 源 依 據 為 台 北 市 公 有 住 宅 自 治 條 例 草 案 新 北 市 社 會 住 宅 自 治 條 例 草 案, 地 方 政 府 運 用 市 有 土 地 或 中 央 撥 用 之 國 有 或 眷 村 改 建 土 地, 以 BOT ROT OT 合 建 分 屋 等 方 式 興 辦 社 會 住 宅 此 方 案 政 府 僅 需 挹 注 公 有 土 地 或 既 有 建 築 物, 無 需 負 擔 興 建 及 管 理 成 本 二 公 有 土 地 設 定 地 上 權 : 辦 理 法 源 依 據 為 國 有 非 公 用 土 地 設 定 地 上 權 作 業 要 點, 由 中 央 或 地 方 政 府 以 設 定 地 上 權 方 式, 釋 出 公 有 土 地 使 用 權, 提 供 民 間 開 發 興 建, 並 負 責 後 續 管 理 維 護 此 方 案 政 府 僅 需 挹 注 國 有 土 地, 無 需 負 擔 興 建 及 管 理 成 本, 且 政 府 仍 保 有 土 地 所 有 權 三 合 宜 住 宅 提 供 一 定 比 例 : 辦 理 法 源 依 據 為 臺 北 都 會 區 規 劃 興 建 合 宜 住 宅 整 體 構 想 計 畫, 合 宜 住 宅 係 採 招 商 投 資 興 建, 由 主 辦 單 位 於 招 商 文 件 規 定 建 商 應 將 一 定 比 例 之 合 宜 住 宅 作 為 社 會 住 宅, 並 由 主 辦 單 位 監 督 建 商 負 責 後 續 管 理 維 護 另 可 考 量 以 容 積 獎 勵 方 式, 鼓 勵 建 商 興 建 一 定 比 例 之 社 會 住 宅, 分 給 政 府 後, 再 委 託 民 間 機 構 經 營 管 理 此 方 案 政 府 僅 需 挹 注 公 有 土 地, 無 需 負 擔 興 建 及 管 理 成 本, 亦 能 符 合 混 合 居 住 原 則 四 地 方 政 府 運 用 民 間 空 屋 : 辦 理 法 源 依 據 為 政 府 採 購 法, 依 據 營 建 署 98 年 度 建 立 長 期 推 估 空 屋 資 訊 暨 查 核 機 制 委 託 案, 台 北 市 空 屋 率 ( 低 度 使 用 住 宅 ) 為 9.7%, 台 北 縣 ( 新 北 市 ) 空 屋 率 為 10.2%, 合 計 約 為 23 萬 餘 戶 地 方 政 府 可 以 向 民 間 購 買 或 承 租 空 屋 作 為 社 會 住 宅, 並 委 託 民 間 機 構 經 營 管 理 五 地 方 政 府 直 接 興 辦 : 辦 理 法 源 依 據 為 國 民 住 宅 條 例 社 會 救 助 法, 83

84 由 地 方 政 府 直 接 興 建, 後 續 可 自 行 或 委 外 經 營 管 理 中 央 可 配 合 提 供 位 於 台 北 市 及 台 北 縣 內 之 公 有 土 地 或 補 助 興 建 經 費 綜 觀 上 開 五 種 興 建 只 租 不 賣 的 社 會 住 宅 方 式, 前 三 項 為 引 進 民 間 資 金 投 資 興 建, 其 規 畫 內 容 雖 有 利 於 政 府, 然 相 對 於 民 間 機 構 而 言, 能 否 真 正 吸 引 民 間 廠 商 投 資 目 光, 仍 存 在 著 諸 多 的 疑 義 或 問 題, 尤 其 是 投 資 報 酬 率 投 資 風 險 ( 如 收 不 到 租 金 管 理 費 ) 等 因 素, 在 在 影 響 著 民 間 機 構 的 投 資 意 願 此 外, 雖 然 住 宅 法 規 由 地 方 政 府 主 導 是 國 際 趨 勢, 但 本 方 案 試 辦 機 關 ( 台 北 市 新 北 市 ) 所 擬 定 的 台 北 市 公 有 住 宅 自 治 條 例 草 案 或 新 北 市 社 會 住 宅 自 治 條 例 草 案, 能 否 為 地 方 議 會 及 民 意 所 支 持, 在 短 期 內 通 過 立 法 仍 有 待 觀 察 至 以 合 宜 住 宅 取 得 社 會 住 宅 方 式, 除 取 得 數 量 相 當 有 限 標 售 土 地 會 影 響 租 金 價 格 外, 也 招 致 民 間 團 體 提 出 批 評, 認 為 弱 勢 族 群 需 要 的 是 足 夠 的 只 租 不 賣 社 會 住 宅, 而 一 次 性 的 合 宜 住 宅 讓 公 有 土 地 資 源 再 次 喪 失, 卻 未 能 取 得 公 有 住 宅 存 量 作 永 續 調 節, 只 是 變 相 的 國 宅 政 策, 沒 有 真 正 讓 弱 勢 族 群 住 房 需 求 獲 得 緩 解 另 依 據 行 政 院 主 計 處 2010 年 住 宅 普 查 結 果, 全 台 空 屋 率 ( 空 屋 數 占 住 宅 總 數 的 比 率 ) 攀 升 至 19.4%, 換 算 空 屋 數 高 達 156 萬 戶, 所 以 利 用 現 有 空 屋 不 僅 可 作 為 興 辦 社 會 住 宅 的 措 施, 亦 可 平 衡 房 屋 市 場 之 供 需, 似 乎 是 極 為 可 行 的 方 式 因 此, 要 實 現 照 顧 社 經 弱 勢 族 群 居 住 權 益 及 維 持 一 定 水 準 的 居 住 品 質 之 社 會 住 宅 政 策, 並 非 僅 靠 上 開 短 期 性 的 實 施 方 案 或 政 府 自 行 興 建 所 能 踐 行, 若 能 建 構 一 套 制 度 化 引 進 豐 沛 的 民 間 資 金 參 與 投 資 社 會 住 宅 的 機 制, 將 有 助 於 逐 步 實 踐 的 可 能 本 文 乃 在 於 探 討 運 用 PFI 機 制, 研 究 如 何 吸 引 民 間 參 與 社 會 住 宅 之 興 辦, 以 及 讓 民 間 參 與 從 規 劃 興 建 至 營 運 管 理 全 生 命 週 期 之 社 會 住 宅 興 辦 模 式, 暫 不 討 論 其 他 處 理 方 案 貳 住 宅 法 內 涵 住 宅 法 是 國 內 第 一 部 關 於 政 府 住 宅 政 策 的 基 本 法, 也 是 社 會 住 宅 興 辦 的 法 源, 目 的 在 於 健 全 房 屋 市 場, 建 立 公 平 的 住 宅 補 貼 制 度, 提 昇 整 體 居 住 品 質 未 來 政 府 將 透 過 住 宅 法 建 構 整 體 住 宅 政 策 藍 圖, 希 望 讓 民 眾 能 夠 以 合 理 價 格 買 屋 換 屋 或 租 屋, 協 助 經 濟 與 社 會 弱 勢 者 解 決 基 本 的 居 住 需 求, 落 實 居 住 正 義 原 則 為 了 讓 國 民 都 有 適 合 居 住 的 住 宅, 並 協 助 部 分 具 特 84

85 殊 情 形 或 身 分 者, 解 決 其 不 易 承 租 到 合 適 房 屋 或 負 擔 不 起 房 租 的 問 題, 住 宅 法 中 明 定 由 政 府 興 辦 或 獎 勵 民 間 興 辦 社 會 住 宅, 並 確 認 只 租 不 售 的 基 本 原 則, 透 過 去 標 籤 化 及 融 合 社 區 的 居 住 原 則, 提 供 適 當 比 例 予 社 會 或 經 濟 的 弱 勢 戶 租 住, 以 解 決 其 居 住 問 題, 並 維 持 社 會 住 宅 的 居 住 品 質 上 述 事 項 相 關 規 定 如 下 : 一 地 方 主 管 機 關 取 得 社 會 住 宅 方 式 : ( 一 ) 因 政 府 資 源 有 限 及 民 間 仍 有 大 量 空 閒 住 宅, 地 方 主 管 機 關 視 民 間 興 辦 情 形 及 住 宅 市 場 供 需 情 形, 須 於 必 要 時 始 得 興 辦 社 會 住 宅, 其 興 辦 方 式 包 括 新 建 利 用 公 共 建 物 增 建 修 建 修 繕 改 建 接 受 捐 贈 租 購 民 間 房 屋 等 四 種 ( 二 ) 如 採 行 新 建 興 辦 社 會 住 宅 方 式, 則 再 區 分 直 接 興 建 合 建 分 屋 設 定 地 上 權 予 民 間 合 作 興 建 及 其 他 經 主 管 機 關 認 定 者 等 四 種, 在 行 政 院 草 案 版 本 說 明 欄 內, 並 敘 明 前 三 種 興 辦 方 式, 應 依 據 政 府 採 購 法 及 相 關 法 規 之 規 定 辦 理 ; 至 第 四 種 係 為 保 留 未 來 增 列 其 他 辦 理 方 式 之 彈 性 另 得 以 撥 用 方 式, 取 得 所 需 土 地 及 建 築 物 ; 如 需 作 整 體 規 劃 時, 得 與 鄰 地 交 換 分 合, 鄰 地 為 私 有 者, 其 交 換 分 合 不 受 土 地 法 第 104 條 優 先 購 買 權 及 107 條 優 先 承 買 或 承 典 權 規 定 之 限 制 二 社 會 住 宅 居 住 品 質 : 在 健 全 的 住 宅 市 場 合 宜 的 居 住 品 質 公 平 效 率 的 住 宅 補 貼 與 社 會 住 宅 的 規 劃 下, 使 不 同 所 得 水 準 身 心 機 能 性 別 年 齡 家 戶 組 成 族 群 文 化 之 國 民, 擁 有 適 居 且 有 尊 嚴 的 居 住 環 境 爰 明 定 : ( 一 ) 地 方 主 管 機 關 興 辦 之 社 會 住 宅, 得 保 留 一 定 空 間 作 為 福 利 服 務 或 社 區 活 動 使 用 ( 二 ) 政 府 或 民 間 興 辦 之 社 會 住 宅, 應 考 量 承 租 對 象 的 身 心 狀 況 家 庭 組 成, 提 供 適 宜 之 設 施 或 設 備 例 如 斜 坡 道 扶 手 導 盲 等 設 施 或 設 備, 其 項 目 並 由 中 央 主 管 機 關 定 之 三 社 會 住 宅 經 營 管 理 方 式 : 社 會 住 宅 制 度 要 能 成 功, 關 鍵 在 於 良 好 的 營 運 管 理, 以 及 平 衡 的 財 務 槓 桿 策 略, 才 能 永 續 經 營, 因 此 對 於 社 會 住 宅 營 運 方 式 規 定 如 下 : ( 一 ) 地 方 主 管 機 關 興 辦 之 社 會 住 宅 得 自 行 或 委 託 經 營 管 理 85

86 ( 二 ) 社 會 住 宅 之 經 營 管 理, 得 視 實 際 需 要, 自 行 或 結 合 社 政 物 業 管 理 等 相 關 資 源, 提 供 文 康 休 閒 餐 飲 轉 介 引 入 社 工 員 等 服 務 在 行 政 院 草 案 版 本 說 明 欄 內, 並 敘 明 提 供 之 各 項 服 務, 如 涉 及 其 他 行 業 專 業 法 規 規 定 為 特 許 行 業 時, 應 由 受 委 託 經 營 管 理 者 以 契 約 約 定, 委 託 經 領 有 各 該 目 的 事 業 法 規 許 可 之 業 者 辦 理 ( 三 ) 地 方 主 管 機 關 應 對 社 會 住 宅 之 經 營 管 理 者, 進 行 輔 導 監 督 及 定 期 評 鑑 ; 對 評 鑑 優 良 者, 應 予 獎 勵 至 評 鑑 及 獎 勵 辦 法 由 中 央 主 管 機 關 訂 定, 俾 使 作 法 一 致 四 承 租 資 格 條 件 及 收 費 規 定 : 為 照 顧 真 正 難 於 民 間 承 租 適 居 或 負 擔 得 起 的 國 民 之 居 住 權 益, 社 會 住 宅 承 租 條 件 以 無 自 有 住 宅 或 一 定 所 得 財 產 基 準 以 下 之 家 庭 或 個 人 為 限 並 由 地 方 主 管 機 關 訂 定 申 請 資 格 程 序 租 金 計 算 分 級 收 費 租 賃 與 續 租 期 限 及 其 他 應 遵 行 事 項 的 規 定 五 終 止 租 約 機 制 : 為 充 分 發 揮 社 會 住 宅 之 功 能, 提 供 真 正 需 要 居 住 者 入 住, 並 維 護 社 會 住 宅 之 合 理 使 用, 避 免 居 住 者 違 反 租 約 規 定 者, 承 租 人 如 有 已 不 符 承 租 社 會 住 宅 之 資 格 將 住 宅 部 分 或 全 部 轉 租 或 借 予 他 人 居 住 改 建 增 建 搭 蓋 違 建 改 變 住 宅 原 狀 或 變 更 為 居 住 以 外 之 使 用 其 他 違 反 租 約 規 定 之 行 為, 經 通 知 後 三 十 日 內 仍 未 改 善 情 形 時, 經 營 管 理 者 得 隨 時 終 止 租 約 收 回 住 宅 六 政 府 接 管 機 制 : 為 避 免 民 間 興 辦 社 會 住 宅 後 無 力 經 營 時, 可 能 嚴 重 影 響 入 住 之 社 經 弱 勢 族 群 的 權 益, 造 成 入 住 者 無 家 可 歸, 甚 至 引 發 社 會 重 大 問 題, 衝 擊 64 影 響 政 府 推 動 社 會 住 宅 政 策 之 績 效 及 政 府 威 信, 因 此 增 訂 民 間 興 辦 社 會 住 宅 因 故 無 法 繼 續 營 運, 如 其 入 住 者 無 法 安 置 時, 地 方 主 管 機 關 得 予 64 依 據 立 法 院 法 制 局 法 案 評 估 報 告 指 出, 住 宅 法 立 法 目 的 除 政 府 自 行 興 辦 社 會 住 宅 事 務 外, 因 民 間 能 量 及 資 源 充 沛, 發 展 社 會 住 宅 前 途 未 可 限 量, 端 視 政 府 所 投 入 之 配 套 措 施 是 否 完 善, 獎 勵 機 制 是 否 周 延 惟 亦 不 能 排 除 當 民 間 興 辦 社 會 住 宅 後 無 力 經 營, 勢 必 重 大 影 響 入 住 者 之 權 益, 輕 者 造 成 入 住 者 無 家 可 歸, 重 者 引 發 社 會 重 大 問 題, 影 響 政 府 推 動 社 會 住 宅 政 策 之 績 效, 甚 至 打 擊 政 府 威 信, 因 此 處 理 不 可 不 慎 又 政 府 接 管 對 社 會 住 宅 之 經 營 者 及 入 住 者 之 權 益 影 響 重 大, 故 對 接 管 之 實 施 程 序 期 限 經 營 管 理 受 接 管 社 會 住 宅 之 經 營 權 財 產 管 理 權 之 限 制 等 相 關 事 項, 不 能 不 以 法 律 明 文 規 定, 較 為 妥 適 ( 葉 義 生,2011:25) 86

87 接 管 ( 自 行 或 委 託 經 營 管 理 ), 並 由 中 央 主 管 機 關 訂 定 接 管 的 實 施 程 序 期 限 經 營 管 理 受 接 管 社 會 住 宅 經 營 權 財 產 管 理 權 限 制 等 事 項 之 規 定 第 四 節 英 日 興 辦 社 會 住 宅 的 模 式 如 前 章 節 所 述, 在 符 合 VfM 原 則 下 採 用 PFI 具 有 可 以 幫 助 政 府 克 服 財 政 上 的 兩 難 之 效 果 : 即 在 緊 縮 的 財 政 情 況 下, 仍 能 透 過 較 高 的 私 人 資 本 支 出 增 加 不 具 自 償 性 的 公 共 投 資, 又 能 保 障 一 定 公 共 服 務 品 質 的 提 供 因 此, 在 社 會 住 宅 興 辦 計 畫 往 往 不 具 自 償 性, 且 遇 政 府 財 政 困 難 之 情 形 下, 為 同 時 解 決 龐 大 的 興 辦 社 會 住 宅 經 費 問 題, 且 期 能 提 供 一 定 公 共 服 務 品 質 的 社 會 住 宅,PFI 是 值 得 採 用 之 引 進 民 間 參 與 投 資 的 方 式 由 於 觀 察 國 際 案 例, 其 中 英 日 兩 國 係 運 用 PFI 模 式 辦 理 經 驗 較 多 的 國 家, 因 此, 吾 人 在 探 討 建 置 我 國 興 辦 社 會 住 宅 之 PFI 模 式 時, 建 議 先 就 英 日 執 行 情 形 予 以 分 析 壹 英 國 公 共 住 宅 的 推 動 二 十 世 紀 初, 英 國 是 第 一 個 工 業 化 國 家, 城 市 化 呈 現 高 速 發 展 現 象, 農 65 村 人 口 大 量 湧 入 都 市, 城 市 化 水 準 超 過 50%, 住 宅 供 給 量 嚴 重 不 足 在 此 背 景 下, 為 解 決 住 宅 短 缺 的 問 題, 英 國 於 1919 年 公 佈 住 宅 與 城 鎮 規 劃 法, 提 出 優 先 購 買 權 (Right to Buy) 的 概 念, 針 對 當 時 城 市 房 租 高 昂, 民 怨 沸 騰 的 情 況, 建 立 了 以 公 共 住 宅 為 核 心 的 住 宅 供 應 體 系, 由 國 家 和 各 級 政 府 出 資 修 建 公 共 住 宅, 並 以 低 價 提 供 給 居 民 租 住 上 述 法 案 提 出 3 項 措 施 包 括 : 租 屋 價 格 由 政 府 或 議 會 決 定, 屋 主 無 權 自 訂 房 價 ; 不 能 隨 意 買 賣 二 手 屋, 多 餘 房 屋 只 能 賣 給 政 府 或 租 給 住 在 該 房 屋 的 居 民, 房 屋 賣 給 政 府 後 即 為 公 共 住 宅 ; 由 政 府 投 資 建 設 公 共 住 宅, 再 以 合 理 價 格 租 給 居 民 ( 中 華 民 國 區 域 科 學 學 會, 2009) 由 於 二 次 世 界 大 戰 (1939~1945) 對 於 英 國 的 破 壞, 導 致 戰 後 英 國 的 住 宅 更 嚴 重 短 缺, 人 民 缺 乏 可 居 住 的 房 屋, 復 因 戰 後 國 家 的 經 濟 尚 未 復 甦, 所 以 從 1940 年 開 始, 英 國 開 始 政 府 採 取 了 優 先 建 設 公 共 住 宅 的 住 宅 政 策, 提 供 人 民 基 65 即 城 市 人 口 占 全 國 人 口 的 比 例 87

88 本 的 住 宅 需 求, 以 解 決 中 低 收 入 居 民 住 房 問 題, 住 宅 法 規 定 由 中 央 政 府 負 責, 地 方 政 府 相 應 設 立 住 宅 建 設 補 貼 發 放 管 理 機 構, 負 責 具 體 實 施 工 作 1956 年 通 過 住 宅 補 貼 法 (The Housing Subsidies Act), 該 法 透 過 政 府 補 貼 一 定 租 金, 使 一 般 民 眾 沒 有 能 力 尋 求 住 宅 的 住 戶 提 供 住 宅 或 提 供 類 似 的 住 所, 再 次 體 現 公 共 住 宅 在 社 會 福 利 上 的 作 用 是 以, 英 國 政 府 在 1964 年 成 立 了 公 共 住 宅 公 司 (Housing Corporation), 來 完 善 由 政 府 主 導 的 社 會 公 共 住 宅 保 障 體 系 英 國 政 府 為 了 住 宅 市 場 的 供 需 平 衡 問 題, 成 立 許 多 公 共 住 宅 法 案, 增 加 公 共 住 宅 供 給 的 相 關 政 策, 例 如 1967 年 頒 布 住 宅 補 貼 法 (The Housing Subsidies Act ), 規 定 英 國 所 有 的 房 地 產 業 主 都 有 資 格 申 請 住 宅 修 繕 補 助, 藉 此 提 高 業 主 整 修 戰 後 留 存 的 廢 棄 或 半 廢 棄 的 住 宅, 增 加 這 些 住 宅 出 售 或 出 租 的 機 率, 從 而 增 加 住 宅 市 場 的 房 屋 供 應 量 英 國 政 府 透 過 上 述 各 項 措 施 建 造 大 批 的 公 共 住 宅, 並 以 低 廉 租 金 租 給 中 低 收 戶, 因 此 大 幅 度 地 舒 緩 住 宅 危 機, 然 而 大 量 的 公 共 住 宅, 也 造 成 政 府 財 政 負 擔 沉 重, 所 以 1974 年 前 後, 英 國 政 府 開 始 實 施 削 減 住 宅 相 關 開 支 的 政 策, 即 減 少 對 地 方 政 府 的 住 宅 補 貼, 並 提 高 公 宅 的 房 租 水 準, 也 限 制 收 入 超 過 一 定 標 準 的 家 庭, 不 能 享 用 公 宅 的 福 利 ; 另 外 也 開 始 嘗 試 出 售 公 宅, 在 此 階 段, 公 共 部 門 的 公 宅 建 造 量 開 始 大 幅 度 下 降, 供 應 範 圍 也 相 應 縮 減 1979 年 首 相 柴 契 爾 夫 人 就 任 後, 對 公 共 住 宅 制 度 中 未 盡 合 理 的 部 分 進 行 革 新 英 國 政 府 開 始 意 識 到 住 宅 商 品 化 和 適 度 社 會 保 障 相 結 合 的 住 宅 供 應 制 度, 才 是 解 決 中 低 收 入 者 住 宅 問 題 最 有 效 的 制 度 因 此, 改 革 的 目 標 就 是 提 高 公 共 住 宅 私 有 化 率, 改 革 的 方 法 是 降 低 房 價, 優 惠 貸 款 以 及 靈 活 的 產 權 分 享 ( 半 租 半 買 ) 形 式 鼓 勵 居 民 購 買 供 宅 自 住, 並 運 用 提 高 房 東 房 租 等 措 施 鼓 勵 私 人 參 與 出 租 住 宅 的 建 設 此 外, 英 國 政 府 於 1981~1990 年 間 進 行 住 宅 改 革 中, 住 宅 事 務 的 重 點 從 早 期 二 次 大 戰 後 住 宅 供 給 量 的 增 加, 轉 變 為 住 宅 品 質 的 改 善 與 住 宅 補 貼 的 公 平 與 效 率 政 府 除 租 售 公 共 住 宅 外, 後 期 更 是 嘗 試 將 公 共 住 宅 由 政 府 所 有 社 會 性 住 宅 產 權 轉 為 住 宅 協 會 (Housing Association), 由 住 宅 協 會 整 體 購 買 政 府 管 理 的 公 共 住 宅, 而 住 宅 協 會 是 英 國 民 間 住 宅 互 助 組 織, 該 組 織 建 造 住 宅 主 要 出 租 給 貧 窮 以 及 老 人 為 主 的 家 庭, 住 宅 協 會 依 靠 租 金 收 入, 對 所 擁 有 的 公 共 住 宅 進 行 維 修 和 管 理 至 此, 開 始 引 進 民 間 機 構 參 與 公 共 住 宅 政 策 88

89 又 自 1992 年 英 國 開 始 實 施 民 間 融 資 提 案 (PFI) 制 度 至 今, 英 國 已 將 PFI 大 量 應 用 在 各 類 自 償 率 較 低 之 公 共 建 設 與 事 務, 其 中 即 包 括 公 共 住 宅 的 興 建 與 營 運 2000 年, 工 黨 政 府 發 表 住 宅 綠 皮 書 (Housing Green Paper), 強 調 社 區 自 助 (community self-help) 與 鄰 里 管 理 (neighborhood management) 的 重 要 性, 藉 以 改 善 社 會 住 宅 的 管 理, 減 少 社 會 不 同 階 層 的 排 斥 (Adams,2002:72-91; 林 勝 義, 2008) 在 2010 年, 約 有 800 萬 人 住 在 廉 價 出 租 住 宅 市 政 府 公 宅 或 註 冊 社 會 住 房 (Registered social Landlords) 中, 註 冊 社 會 住 房 為 房 屋 組 織, 由 住 宅 公 司 (Housing Corporation) 管 理, 其 宗 旨 是 提 供 非 牟 利 的 住 屋 居 所 及 推 廣 自 願 參 與 非 牟 利 房 屋 組 織 及 合 作 社 的 概 念, 該 等 組 織 以 協 作 及 自 建 的 形 式, 為 如 年 長 者 殘 障 或 單 身 人 士 等 提 供 住 宅 整 體 而 言, 英 國 住 宅 政 策 的 釐 訂 及 住 宅 計 畫 的 研 擬, 係 由 英 格 蘭 環 境 部 長 及 相 關 部 會 首 長 與 北 愛 爾 蘭 開 發 部 長 負 責, 其 住 宅 政 策 大 致 分 為 公 共 住 宅 之 興 建 管 理 舊 有 住 宅 之 改 善 公 正 租 賃 制 度 及 住 宅 金 融 之 輔 導 等 幾 類 提 供 住 宅 量 最 大 者 分 屬 民 間 性 質 的 住 宅 協 會 和 公 營 的 新 鎮 委 員 會, 而 新 鎮 委 員 會 趨 向 於 新 鎮 完 成 後, 另 組 民 營 公 司 繼 續 經 營, 其 住 宅 政 策 趨 向 明 顯 以 民 營 為 主, 公 家 為 輔 有 關 英 國 各 時 期 間 公 共 住 宅 政 策 所 歷 經 的 相 關 法 案 發 展 策 略 主 體 對 象 貸 款 優 惠 租 金 優 惠 住 宅 補 貼 及 後 續 發 展, 可 以 下 表 ( 中 華 民 國 區 域 科 學 學 會,2009:10) 說 明 之 : 表 4-2: 英 國 各 時 期 間 公 共 住 宅 政 策 表 年 代 年 年 年 年 歷 經 相 關 法 案 發 展 策 略 1. 喬 利 拉 法 2. 租 金 上 漲 和 押 貸 款 法 3. 住 宅 與 城 鎮 規 劃 法 4. 威 特 列 法 政 府 投 資 建 設 公 共 住 宅 以 合 理 的 價 格 租 給 居 民 住 宅 法 修 正 大 規 模 改 造 貧 民 窟 主 體 中 央 政 府 中 央 政 府 提 供 資 金 給 地 方 政 府 管 理 公 共 住 住 宅 法 修 正 2. 住 宅 出 租 和 補 償 法 3. 住 宅 補 貼 法 優 先 建 設 公 共 住 宅 的 住 宅 政 策 政 府 成 立 公 共 住 宅 公 司 以 管 理 公 共 住 宅 新 住 宅 法 PFI 制 度 1. 給 居 民 購 買 所 住 的 公 共 住 宅 所 有 權 2. 推 行 公 共 住 宅 私 有 化 3. 分 享 式 產 權 購 房 計 劃 政 府 交 由 住 宅 協 會 管 理, 並 提 供 資 金 運 作

90 宅 對 象 勞 工 階 層 / 低 收 入 戶 勞 工 階 層 / 低 收 入 戶 貸 款 優 惠 租 金 優 惠 住 宅 補 貼 稅 收 優 惠 後 續 發 展 1. 租 屋 價 格 由 政 府 或 議 會 決 定 屋 主 無 權 自 訂 房 價 2. 不 能 隨 意 買 賣 二 手 房 屋 3. 控 制 租 金 範 圍 的 住 宅 建 設 津 貼 建 立 專 項 基 金 建 造 產 權 歸 屬 政 府 的 房 屋 政 府 掌 控 的 住 宅 量 所 佔 的 比 例 很 低 約 只 有 10% 左 右, 造 成 公 共 住 宅 不 足 的 現 象 增 加 對 廢 舊 建 築 進 行 改 建 的 貸 款 授 權 地 方 政 府 出 售 政 府 擁 有 產 權 的 住 宅 使 用 更 多 的 公 共 土 地 用 於 建 設 公 共 住 宅 補 助 地 方 大 量 興 建 公 共 住 宅 造 成 政 府 財 政 困 難 社 會 各 階 層 人 士 房 地 產 業 主 都 有 資 格 獲 得 住 宅 修 繕 補 助 政 府 補 貼 一 定 租 金 詴 辦 出 售 公 共 住 宅 補 貼 財 政 政 府 財 政 因 素, 因 此 提 出 降 低 對 地 方 的 補 助, 並 出 售 公 共 住 宅 轉 以 提 供 老 人 單 親 家 庭 低 收 入 戶 等 清 寒 居 民 居 住 購 買 公 共 住 宅 抵 押 貸 款 優 住 滿 兩 年 以 上 即 有 權 利 折 價 購 買 其 居 住 的 公 共 住 宅, 優 惠 折 價 成 數 依 居 住 時 間 而 定 優 惠 貸 款 利 息 免 稅 分 享 式 產 權 購 房 計 劃 下, 民 眾 可 透 過 公 共 住 宅 出 售 新 屋 出 售 公 開 市 場 購 買 住 宅 等 方 式 購 買 私 人 住 宅, 達 到 出 清 公 共 住 宅 房 之 目 的 資 料 來 源 : 中 華 民 國 區 域 科 學 學 會 (2009:10) 由 於 保 守 黨 與 工 黨 二 大 政 黨 之 住 宅 政 策 基 本 方 針 有 所 不 同, 其 中 保 守 黨 認 為 住 宅 建 設 應 由 民 間 擔 當, 政 府 加 以 誘 導 及 輔 助, 而 工 黨 則 認 為 政 府 應 扮 演 主 要 角 色, 擔 當 住 宅 建 設 的 重 責 因 此, 當 政 權 交 替 之 際, 除 了 政 府 自 辦 66 與 PFI 之 運 用 模 式 和 程 度 有 不 同 外, 住 宅 政 策 的 重 心 亦 引 起 強 烈 變 化, 特 別 是 有 關 公 營 住 宅 與 租 金 管 制 問 題 英 國 之 住 宅 核 心 法 規 甚 多, 除 訂 定 住 宅 法 之 外, 尚 有 租 金 法 住 宅 補 貼 金 融 法 房 東 房 客 法 及 住 宅 協 會 法 等 英 國 住 宅 政 策, 其 主 要 內 涵 及 執 行 策 略 說 明 如 下 ( 王 清 海,2004): 一 新 鎮 建 設 : 大 多 興 建 於 1960 年 至 1970 年 間, 政 府 鼓 勵 都 市 ( 如 倫 敦 ) 人 口 搬 遷 至 新 市 鎮, 以 疏 緩 人 口 壓 力, 新 鎮 完 成 之 後 由 新 鎮 公 司 負 責 營 運 二 都 市 更 新 :1 都 市 更 新 原 則 已 確 定 適 用 於 貧 窮 窳 敗 之 地 區 2 由 地 方 政 府 籌 組 都 市 更 新 委 員 會 或 都 市 更 新 公 司 3 財 務 經 費 採 互 助 方 式, 即 富 有 地 區 補 助 貧 困 地 區, 政 府 則 透 過 其 他 管 道 予 以 補 助 4 郡 市 更 新 公 66 英 國 於 1890 年 即 通 過 住 宅 法, 其 社 會 住 宅 占 住 宅 總 量 20%, 過 去 其 興 建 以 傳 統 採 購 為 主,PFI 只 是 補 強 其 中 部 分, 目 前 以 PFI 方 式 進 行 漸 增, 但 仍 只 占 少 數 90

91 司 採 自 然 競 爭 方 式, 以 淘 汰 體 質 不 良 的 公 司 5 每 年 更 新 經 費 約 在 10 億 英 鎊 6 更 新 公 司 以 公 私 有 兼 顧 經 營 為 原 則 三 住 宅 管 理 :1 鼓 勵 公 有 住 宅 承 租 人 購 買 其 承 租 住 宅 2 管 理 權 交 由 住 宅 承 租 人 自 行 管 理 3 由 管 理 委 員 會 承 購 後 再 租 予 承 租 人 4 中 央 政 府 補 助 地 方 更 新 工 作 並 訂 定 補 助 標 準 5 強 制 屋 主 要 修 繕 房 屋, 以 維 持 房 屋 的 完 整 與 舒 適 6 法 律 明 定 在 高 房 租 地 區 政 府 可 以 補 助, 使 承 租 人 有 能 力 承 租 房 子, 若 房 租 確 實 偏 高, 亦 可 向 管 理 委 員 會 反 應 7 特 殊 地 區 則 由 政 府 補 助 四 未 來 住 宅 發 展 : 年 以 前 重 點 在 興 建 新 鎮, 其 後 重 點 則 在 改 善 現 有 房 屋 2 為 配 合 都 市 工 作 機 會 較 多, 政 府 正 尋 求 都 市 內 興 建 住 宅 之 可 行 性 3 鼓 勵 財 團 在 最 艱 困 的 地 區 引 導 改 善 該 地 區, 並 負 責 興 建 住 宅 4 興 辦 文 化 事 業, 減 少 犯 罪 率, 由 地 方 政 府 總 其 責 5 徵 收 土 地 程 序 先 公 告 後 再 舉 行 公 聽 會, 並 以 市 價 徵 收 ; 必 要 時 再 以 獎 勵 辦 法 鼓 勵 6 建 立 鼓 勵 財 團 參 與 住 宅 興 建 的 法 律 綜 上, 英 國 公 共 住 宅 的 提 供, 由 政 府 興 建 新 鎮 漸 漸 發 展 至 鼓 勵 民 間 參 與 住 宅 興 建, 而 自 1992 年 英 國 開 始 實 施 民 間 融 資 提 案 (PFI) 制 度 至 今, 英 國 已 將 PFI 大 量 應 用 在 各 類 自 償 率 較 低 之 公 共 建 設 與 事 務, 其 中 即 包 括 公 共 住 宅 的 興 建 與 營 運 貳 日 本 公 營 住 宅 及 公 團 住 宅 之 推 動 日 本 於 第 二 次 世 界 大 戰 戰 敗 之 後, 由 於 各 大 城 市 遭 受 戰 爭 肆 虐 破 壞, 造 成 住 宅 嚴 重 短 缺 同 時 房 租 高 漲, 使 得 約 2 千 萬 人 無 屋 可 住, 為 了 解 決 當 時 戰 後 急 迫 大 量 的 住 屋 需 求,1945 年 日 本 內 閣 會 議 決 議 通 過 災 都 市 應 急 簡 易 住 宅 建 設 綱 要, 緊 急 興 建 30 萬 戶 住 宅 以 為 因 應 1946 年 並 實 施 房 租 管 制, 及 成 立 建 設 省 住 宅 局 負 責 擬 定 住 房 建 設 決 策 和 管 理 監 督 的 職 能 自 此, 日 本 政 府 即 將 解 決 居 民 住 房 改 善 居 住 環 境 列 為 重 要 的 施 政 目 標, 特 別 是 從 五 0 年 代 起 制 定 了 一 連 串 住 宅 政 策 ( 王 清 海,2004) 日 本 住 宅 政 策 主 要 分 為 :1 實 物 支 援 政 策 : 修 建 住 房, 以 出 售 或 租 賃 的 方 式 向 中 低 收 入 者 提 供 2 金 融 支 援 政 策 : 通 過 採 取 融 資 補 助 提 供 貸 款 91

92 保 險 等 手 段, 扶 助 個 人 地 方 政 府 企 業 建 房 或 購 屋 3 稅 收 支 援 政 策 : 通 過 減 免 稅 等 鼓 勵 個 人 購 屋 ( 中 小 企 業 貿 易 促 進 網,2007) 其 公 有 住 宅 的 興 建 及 經 營 主 體 是 地 方 政 府 住 宅 局 及 整 備 公 團 前 者 是 地 方 政 府 部 門, 在 府 縣 市 分 別 設 有 住 宅 局 興 建 公 營 住 宅 ; 後 者 為 中 央 政 府 建 設 省 直 屬 的 公 營 公 司, 在 全 國 各 地 設 有 分 支 機 構 興 建 公 團 住 宅 從 住 宅 政 策 的 執 行 體 系 來 看, 可 從 興 建 公 營 住 宅 住 宅 公 團 建 房 改 造 居 民 區 住 宅 金 融 公 庫 融 資 等 四 個 政 策 面 向 來 說 明 日 本 住 宅 政 策, 其 各 住 宅 政 之 比 較 如 表 4-3, 茲 分 別 說 明 如 下 : 一 興 建 公 營 住 宅 政 策 : 日 本 的 公 營 住 宅 主 要 是 指 地 方 政 府 通 過 自 主 建 屋 收 購 租 賃 民 間 住 宅 等 方 式, 提 供 給 低 收 入 家 庭 的 廉 價 租 賃 住 宅 依 據 1951 年 頒 布 之 公 營 住 宅 法 第 一 條 即 規 定, 該 法 立 法 目 的 是 透 過 中 央 與 地 方 政 府 的 合 作, 用 以 建 設 可 滿 足 國 民 健 康 文 明 生 活 所 需 求 的 住 宅, 並 以 低 廉 的 租 金 提 供 給 居 住 困 難 的 低 收 入 者 政 府 對 於 住 宅 政 策 的 執 行 過 程 一 直 採 保 低 放 高, 以 低 調 市 的 原 則, 即 政 府 只 對 中 低 收 入 家 庭 的 居 住 需 求 負 責, 由 各 地 方 政 府 ( 府 縣 市 ) 提 供 廉 價 住 宅 或 優 惠 貸 款 給 予 中 低 收 入 者, 例 如 各 府 縣 市 所 轄 之 住 宅 局 每 年 興 建 一 批 標 準 略 低 於 公 團 的 住 宅, 出 租 予 低 收 入 家 庭, 該 批 公 營 住 宅 約 佔 日 本 住 宅 組 成 6.5% ( 台 北 市 公 營 住 宅 資 訊 網,2012) 至 高 收 入 者 政 府 雖 尊 重 民 間 市 場 機 制 不 予 直 接 干 涉, 但 仍 會 經 由 出 售 租 賃 公 營 公 團 等 低 價 國 有 住 宅 來 調 節 住 宅 市 場 日 本 公 營 住 宅 的 來 源 包 括 政 府 直 接 興 建 向 民 間 租 借 向 民 間 收 購 等 三 種 其 中 向 民 間 收 購 者, 政 府 從 設 計 之 初 即 介 入, 以 確 保 收 購 的 住 宅 符 合 政 策 需 求 ; 若 為 政 府 興 建 者, 則 由 中 央 與 地 方 政 府 出 資 各 半, 若 為 租 借 取 得, 則 由 中 央 政 府 補 助 地 方 政 府 1/3 整 建 經 費 至 公 營 住 宅 的 租 金 水 準 是 以 類 似 不 動 產 估 價 方 法 計 算, 並 根 據 承 租 者 的 全 戶 總 收 得 家 庭 人 口 數 屋 齡 區 位 等 影 響 因 素, 加 上 租 金 計 算 基 本 額 ( 政 府 公 告 ) 進 行 試 算, 另 中 央 也 會 採 取 租 金 補 貼 措 施 給 承 租 戶, 補 貼 期 間 為 新 建 住 宅 20 年 改 建 住 宅 10 年, 如 是 向 民 間 承 租 的 住 宅 則 僅 補 貼 其 承 租 期 間 ( 中 華 民 國 區 域 科 學 學 會,2009) 92

93 二 住 宅 公 團 建 房 政 策 : 1955 年 日 本 因 經 濟 復 甦 人 口 逐 漸 集 中 都 會 區, 造 成 住 宅 不 足, 政 府 遂 在 公 營 住 宅 法 的 基 礎 上 制 定 頒 布 日 本 住 宅 公 團 法, 由 國 家 出 資 成 立 住 宅 公 團, 在 住 宅 嚴 重 缺 乏 的 大 城 市 及 其 周 邊, 進 行 城 區 改 造 興 建 出 租 或 出 售 住 宅, 以 及 提 供 大 規 模 住 宅 用 地, 以 解 決 住 宅 問 題 住 宅 公 團 興 建 的 公 團 住 宅 是 提 供 中 等 收 入 者 購 買 或 租 賃 設 立 住 宅 公 團 的 理 由, 主 要 是 公 營 住 宅 由 地 方 政 府 在 其 管 轄 範 圍 內 從 事 建 設, 不 能 滿 足 都 會 區 住 宅 政 策 的 需 求 與 目 標 ; 其 次 是 公 營 住 宅 需 依 賴 中 央 的 財 政 補 貼, 地 方 政 府 如 果 要 大 量 興 建 時, 會 有 財 政 的 沉 重 負 擔 ; 最 後 是 公 營 住 宅 以 低 收 入 戶 為 對 象, 不 能 滿 足 中 等 收 入 階 層 的 住 宅 需 要 日 本 住 宅 公 團 隨 著 政 經 社 會 結 構 的 變 遷, 該 公 團 組 織 型 態 與 工 作 任 務 亦 有 所 調 整,1975 年 增 設 宅 地 開 發 公 團 進 行 大 規 模 的 住 宅 建 設, 以 及 公 共 設 施 等 管 理 ;1981 年 住 宅 公 團 及 宅 地 開 發 公 團 整 併 為 住 宅 都 市 整 備 公 團, 針 對 特 別 需 要 改 善 住 宅 情 況 的 都 會 區, 提 供 集 合 住 宅 和 住 宅 用 地 ;1999 年 又 改 名 為 都 市 基 盤 整 備 公 團, 以 改 善 都 市 機 能 為 業 務 核 心, 提 供 住 宅 用 地 及 興 建 住 宅 ; 迄 至 2004 年 再 度 改 名 為 獨 立 行 政 法 人 都 市 再 生 機 構 作 為 都 市 再 生 的 統 籌 策 劃 機 構, 致 力 於 都 市 更 新 等 相 關 業 務 日 本 社 會 隨 著 經 濟 快 速 成 長 及 國 民 所 得 大 幅 提 昇 後, 人 民 所 需 的 住 宅 需 求 已 可 由 市 場 供 給 之 因 此, 公 團 的 工 作 任 務 已 從 過 去 的 完 全 自 行 實 施 型 轉 為 支 援 誘 導 型, 即 在 都 市 再 生 事 業 方 面, 公 團 僅 協 助 更 新 基 地 的 利 害 關 係 人 達 成 共 識, 並 予 以 指 導 支 援 再 者, 即 是 管 理 運 用 維 護 現 有 租 賃 住 宅 及 相 關 公 共 設 施, 以 及 必 要 時 擔 任 實 施 者 推 動 更 新 事 業, 整 併 興 建 附 屬 公 共 設 施 ( 如 站 前 廣 場 公 園 ) 等 任 務 三 住 宅 金 融 公 庫 政 策 1950 年 日 本 政 府 為 解 決 難 以 從 銀 行 等 一 般 金 融 機 構 借 款, 購 建 住 宅 的 個 人 或 單 位 提 供 貸 款 問 題, 立 法 頒 布 住 宅 金 融 公 庫 法, 以 公 庫 經 費 融 資 建 設 住 宅 住 宅 金 融 公 庫 的 性 質 是 屬 於 政 府 全 額 出 資 的 政 策 性 金 融 機 構 ; 公 庫 用 於 貸 款 的 資 金, 主 要 來 自 向 政 府 財 政 投 融 資 的 借 款 和 已 經 回 收 的 貸 款 ; 公 庫 提 供 國 民 興 建 購 屋 貸 款, 本 身 也 興 建 大 批 住 宅 提 93

94 供 出 售, 並 以 低 於 財 政 投 融 資 借 款 的 利 率 進 行 貸 款, 同 時 中 央 政 府 也 會 資 助 公 庫 提 供 相 當 於 利 率 差 額 的 補 助 金 公 庫 的 貸 款 對 象 主 要 有 四 類,( 一 ) 建 造 或 購 置 私 有 住 宅 的 個 人 ;( 二 ) 建 造 租 賃 用 住 宅 的 個 人 法 人, 以 及 地 方 住 宅 供 給 公 社 ;( 三 ) 建 造 出 售 用 住 宅 的 地 方 住 宅 供 給 公 社 或 民 間 開 發 商 ;( 四 ) 從 事 舊 城 改 造 的 企 業 等 此 後 住 宅 金 融 公 庫 又 根 據 1955 年 頒 布 的 住 宅 融 資 保 險 法, 對 金 融 機 構 發 放 的 住 房 貸 款 提 供 保 險 服 務 住 宅 金 融 公 庫 貸 款 利 率 低, 成 立 初 期 為 5.5%, 大 大 低 於 銀 行 的 14.6%, 而 且 不 同 於 民 間 的 浮 動 利 率 制, 採 取 固 定 利 率 制 ; 貸 款 對 象 可 以 是 個 人 或 企 業 ; 貸 款 條 件 優 惠, 還 款 期 限 可 長 達 35 年 ; 對 於 還 貸 困 難 者 則 規 定 可 在 原 有 基 礎 上 延 長 10 年 由 於 日 本 社 會 制 度 成 熟, 個 人 信 用 較 好, 加 之 稅 務 銀 行 等 系 統 的 社 會 信 用 調 查 體 系 完 善, 借 款 拖 欠 不 還 的 現 象 較 少 住 宅 金 融 公 庫 由 國 家 出 資, 每 年 接 受 國 家 的 融 資, 對 於 融 資 中 出 現 的 虧 損 則 由 國 家 財 政 予 以 資 助 ( 中 小 企 業 貿 易 促 進 網,2007) 表 4-3: 日 本 各 住 宅 機 構 相 關 政 策 整 理 表 單 位 住 宅 金 融 公 庫 公 營 住 宅 住 宅 公 團 日 本 都 市 再 生 機 構 年 份 1950 年 1951 年 1955 年 2004~2009 年 迄 今 性 質 國 家 出 資 地 方 政 府 主 導 財 團 法 人 ( 由 政 府 出 資 ) 行 政 法 人 ( 由 政 府 出 資 ) 主 體 發 展 策 略 開 發 形 式 優 惠 政 策 由 國 家 出 資, 每 年 接 受 國 家 的 融 資, 虧 損 由 國 家 財 政 予 以 資 助 提 供 中 等 收 入 階 層 貸 款 分 四 大 類 1. 成 立 初 期 為 5.5%, 低 於 銀 行 的 14.6%, 貸 款 利 率 為 普 通 銀 行 的 1/3 中 央 政 府 提 供 地 方 政 府 統 籌 分 配 款, 而 建 設 費 與 收 購 費 則 可 透 過 發 行 公 營 住 宅 建 設 事 業 債 券 來 募 集 低 收 入 者 進 行 出 售 或 租 賃 1. 政 府 直 接 興 建 2. 向 民 間 收 購 3. 向 民 間 租 借 1. 新 建 住 宅 費 用 的 1/2, 翻 建 住 宅 費 用 的 1/3 予 以 補 助 2. 新 建 住 宅 之 補 貼 期 間 為 20 年, 改 建 住 宅 補 貼 10 年 3. 必 須 為 攜 帶 家 屬 者 ( 即 單 身 94 國 家 與 地 方 政 府 共 同 出 資 中 等 收 入 者 進 行 出 售 或 租 賃 既 有 出 租 住 宅 ( 佔 53%); 商 品 住 宅 ( 佔 21%); 民 營 租 賃 特 定 公 寓 ( 佔 26%) 1. 家 庭 收 入 一 般 應 在 中 檔 範 圍 內 ( 目 前 為 家 庭 月 收 獨 立 行 政 法 人 完 全 自 行 實 施 型 轉 為 支 援 誘 導 型 以 整 體 都 市 空 間 發 展 規 劃 為 發 展 導 向 協 助 更 新 基 地 之 權 利 關 係 人 取 得 共 識 並 予 以 指 導 支 援, 此 外 即 是 管 理 運 用 維 護 現 有 租 賃 住 宅 公 共 設 施

95 發 展 目 標 後 續 發 展 2. 還 貸 期 限 為 年 3. 採 取 固 定 利 率 制 除 外 ) 4. 家 庭 收 入 在 低 檔 範 圍 內 ( 目 前 為 4 口 之 家 年 收 入 在 510 萬 日 元 以 下 ) 5. 採 取 申 請 抽 籤 制 6. 入 住 3 年 後 再 次 資 格 審 查 7. 將 入 住 者 的 收 入 分 為 6 級 別, 等 級 越 低 房 租 越 低 入 不 超 過 33 萬 日 元 ) 2. 入 住 的 方 法 同 樣 採 取 申 請 抽 籤 制 住 者 有 其 屋 住 者 有 其 屋 住 者 有 其 屋 提 高 住 宅 品 質 2005 年 成 為 獨 立 行 政 法 人, 不 再 提 供 住 宅 補 貼 政 府 財 政 的 疲 乏 不 再 新 建 出 租 住 宅, 對 現 有 出 租 住 宅 盡 量 出 售, 其 餘 交 由 民 營 部 門 管 理 協 助 完 成 更 新 事 業 同 時 必 須 從 公 平 公 正 角 度 提 供 必 要 指 導 和 協 助 資 料 來 源 : 中 華 民 國 區 域 科 學 學 會 (2009:24) 日 本 住 宅 自 有 率 長 期 維 持 在 60% 左 右, 出 租 住 宅 佔 住 宅 存 量 將 近 40%; 出 租 住 宅 主 要 為 民 間 提 供 約 佔 70%, 政 府 提 供 僅 約 13%, 其 餘 為 住 宅 公 團 及 其 他 團 體 提 供 ; 主 要 係 政 府 提 供 融 資 等 措 施 鼓 勵 民 間 提 供 出 租 住 宅 而 近 年 來 日 本 住 宅 政 策 發 展 已 由 量 的 滿 足 轉 為 質 的 提 升, 由 居 家 內 部 空 間 水 準 的 重 視, 進 而 關 心 外 部 居 住 環 境 議 題, 積 極 創 造 與 經 營 具 特 色 及 當 地 居 民 需 要 的 住 宅 與 居 住 環 境 當 前 政 策 為 創 造 具 魅 力 的 都 市 居 住 環 境, 留 住 市 中 心 居 住 人 口, 住 宅 補 助 有 效 結 合 都 市 發 展 策 略 提 供 配 套 誘 因, 並 因 應 少 子 高 齡 化 趨 勢, 除 著 重 提 供 高 品 質 單 身 住 宅 新 婚 家 庭 住 宅 協 助 及 加 強 高 齡 及 身 心 障 礙 者 的 住 宅 照 顧 外, 並 持 續 推 動 老 舊 木 造 住 宅 更 新 與 針 對 民 間 優 良 建 築 業 者 提 供 更 新 補 助, 確 保 優 質 住 宅 存 量 為 落 實 推 動 住 宅 建 設, 並 研 擬 長 期 住 宅 建 設 主 要 計 畫 ( 住 宅 白 皮 書 ), 定 期 通 盤 檢 討 與 追 蹤 執 行 成 效, 用 以 指 導 公 私 部 門 住 宅 建 設 計 畫 與 開 發 行 為 以 日 本 大 阪 府 為 例, 該 府 於 2004 年 度 起 仿 傚 英 國 運 用 PFI 方 式 興 建 公 營 住 宅, 並 依 據 活 用 民 間 資 金 以 促 進 整 備 公 共 設 施 等 之 相 關 法 律 (PFI 法 ), 善 用 民 間 業 者 優 秀 的 能 力, 針 對 公 營 住 宅 中 耐 震 性 低 或 是 明 顯 老 舊 居 住 水 準 低 落 的 住 宅 進 行 改 建 工 程 適 當 地 整 修 維 持 安 全, 因 應 高 齡 化 急 速 進 展 的 推 動 改 建 無 障 礙 空 間, 推 行 了 10 件 民 活 事 業 ( 活 用 民 間 力 量 ) 案 例, 一 體 化 地 對 於 公 營 住 宅 與 民 間 設 施 等 進 行 整 備 該 府 民 活 事 業 的 效 果 有 以 下 幾 項 ( 川 邊 哲 也,2011:18-23): 95

96 一 增 加 改 建 事 業 的 數 量 : 在 私 人 部 門 導 入 後 的 2004 年 至 2009 年 間, 相 對 於 傳 統 方 式 的 改 建 量 7,632 戶, 私 人 部 門 的 改 建 戶 數 則 是 2,476 戶, 增 加 了 約 32% 的 事 業 量 二 縮 減 成 本 : 大 阪 府 運 用 PFI 方 法, 出 售 10 個 住 宅 區 ( 包 括 筆 之 崎 岸 和 田 等 ) 活 用 用 地 的 金 額, 該 府 預 估 公 營 住 宅 整 備 之 對 價 為 538 億 日 圓, 預 估 府 方 負 擔 金 額 為 億 日 圓, 而 實 際 簽 約 數 公 營 住 宅 整 備 之 對 價 為 億 日 圓, 府 方 實 際 負 擔 金 額 降 為 億 日 圓 如 將 傳 統 式 改 建 的 事 業 費 用 與 私 人 部 門 改 建 的 事 業 費 用 之 差 距, 換 算 為 現 在 價 格 後, 所 算 出 的 VfM( 財 政 支 出 價 值 ), 預 估 有 2~9% 競 標 結 果 中, 得 標 價 格 與 預 估 價 格 之 間 的 差 額 最 大 為 27% ( 川 邊 哲 也,2011:21) 三 縮 短 事 業 期 間 以 及 縮 減 府 方 在 設 計 估 算 採 購 工 程 監 理 等 方 面 之 業 務 量 : 大 阪 府 將 數 項 業 務 統 一 採 購, 除 能 縮 短 採 購 程 序 所 需 時 間, 同 時 也 能 縮 短 整 體 的 施 工 期 間 又 將 數 項 業 務 統 一 探 購, 可 整 合 以 往 個 別 執 行 的 業 務, 同 時 也 能 善 用 民 問 的 人 力 資 源, 因 此 可 減 輕 府 方 的 業 務 量 四 公 營 住 宅 與 活 用 用 地 一 體 化 地 使 用 土 地 : 大 阪 府 透 過 整 體 進 行 公 營 住 宅 計 畫 與 活 用 用 地 計 畫, 藉 此 形 成 良 好 的 街 道 景 觀 第 五 節 建 置 興 辦 社 會 住 宅 之 PFI 機 制 本 文 所 稱 PFI 模 式, 係 以 英 國 購 買 服 務 型 為 研 究 範 疇, 如 前 所 述,PFI 係 由 民 間 提 供 財 務 支 持 公 共 服 務 的 一 種 方 法, 主 要 是 公 部 門 向 私 部 門 採 購 服 務, 即 公 部 門 不 須 出 資 興 建 公 共 設 施, 而 以 合 約 方 式 每 年 向 擁 有 該 項 資 產 的 私 部 門 購 買 服 務 政 府 每 年 只 要 支 出 購 買 或 租 賃 公 共 服 務 的 費 用, 設 計 興 建 維 修 等 全 部 的 融 資 成 本 轉 由 私 部 門 供 給, 透 過 私 部 門 的 資 金 和 營 運 效 率, 可 減 輕 政 府 的 財 政 負 擔, 並 獲 得 節 省 公 帑 價 值 的 計 畫 效 益 由 於 公 部 門 支 付 費 用 與 私 部 門 承 接 計 畫 的 風 險 達 成 平 衡, 是 一 項 讓 公 私 雙 方 皆 獲 利 的 雙 贏 投 資 策 略 本 研 究 希 學 習 日 本 仿 傚 英 國 運 用 PFI 方 式 興 建 公 營 住 宅, 探 討 對 於 低 自 償 性 高 公 益 性 的 社 會 住 宅 政 策, 政 府 是 否 能 採 行 PFI 模 式, 讓 民 間 廠 商 來 興 建 營 運 管 理 社 會 住 宅, 然 後 由 政 府 付 費 購 買 承 租 權 與 一 定 之 服 務 品 質, 再 由 政 府 依 政 策 以 較 低 價 格 轉 租 給 符 合 資 格 的 民 眾 ; 此 時 民 間 廠 商 獲 取 應 得 的 96

97 利 潤, 並 且 會 將 社 會 住 宅 管 理 的 很 好, 政 府 無 需 一 次 支 出 高 額 的 興 建 費 用, 承 租 人 也 可 按 其 能 力 支 付 租 金, 嘗 試 建 構 一 個 三 贏 的 政 策 選 項 日 本 針 對 PFI 模 式 的 推 動 訂 有 專 法 可 資 依 循, 但 是, 目 前 國 內 並 未 有 相 關 立 法 因 此, 在 研 究 如 何 建 立 興 辦 社 會 住 宅 之 PFI 模 式 時, 吾 人 先 就 PFI 模 式 兼 具 我 國 傳 統 政 府 採 購 及 促 參 制 度 之 雙 元 特 性, 以 及 如 何 突 破 現 行 規 定 採 用 PFI 之 方 式, 加 以 探 討 : 壹 PFI 模 式 之 雙 元 性 與 法 律 適 用 由 於 PFI 模 式 兼 具 政 府 付 費 採 購 與 民 間 參 與 投 資 雙 元 性 特 質, 因 此, 在 國 內 運 用 上 尚 有 究 屬 促 參 範 疇 或 屬 政 府 採 購 之 爭 議, 在 吾 人 探 討 如 何 建 置 興 辦 社 會 住 宅 之 PFI 模 式 時, 值 得 先 行 簡 單 描 述 大 致 背 景 一 以 促 參 角 度 來 看 揆 諸 行 政 院 工 程 會 93 年 6 月 間 函 重 申 行 政 院 89 年 4 月 函 示, 促 參 法 公 布 實 施 後, 各 主 辦 機 關 辦 理 民 間 參 與 公 共 建 設 之 作 業, 應 依 促 參 法 辦 理 ; 即 凡 屬 促 參 法 第 3 條 第 1 項 13 類 之 公 共 建 設, 其 採 促 參 法 第 8 條 第 1 項 方 式 ( 如 BOT BTO ROT OT BOO 等 方 式 ) 辦 理 委 外, 且 主 辦 機 關 符 合 促 參 法 第 5 條 之 規 定 者, 均 應 適 用 促 參 法 ; 不 適 用 促 參 法 或 其 他 法 律 另 無 規 定 者, 始 可 依 採 購 法 第 99 條 甄 選 投 資 廠 商 ( 徐 櫻 君,2006) 因 此, 如 果 是 高 自 償 性 的 公 共 建 設, 因 為 其 資 格 條 件 均 易 符 合 現 行 促 參 法 及 其 施 行 細 則 之 規 定, 得 以 優 先 適 用 促 參 法, 執 行 自 無 問 題 惟 如 屬 低 自 償 性 高 公 益 性 的 公 共 建 設, 雖 然 促 參 法 第 29 條 規 定 公 共 建 設 如 經 甄 審 委 員 會 評 定, 其 投 資 案 依 該 法 予 以 獎 勵 後, 仍 未 具 完 全 自 償 能 力 者, 得 就 非 自 償 部 分, 由 主 辦 機 關 補 貼 其 所 需 貸 款 利 息 或 投 資 其 建 設 之 一 部, 以 解 決 民 間 參 與 公 共 建 設 自 償 性 不 足 的 問 題 茲 以 此 一 制 度 之 設 計 立 意 良 善, 惟 該 法 主 管 機 關 卻 於 促 參 法 施 行 細 則 第 三 十 三 條 增 訂 限 制 性 之 規 定, 將 主 辦 機 關 就 公 共 建 設 非 自 償 部 分 投 資 其 建 設 之 一 部, 如 併 由 民 間 機 構 興 建, 主 辦 機 關 支 付 之 投 資 價 款 額 度, 不 得 高 於 民 間 投 資 興 建 額 度 ; 如 此 一 來, 只 有 自 償 率 高 於 50% 之 公 共 建 設 案 件, 才 有 資 格 條 件 適 用 促 參 法, 而 對 於 未 達 50% 自 償 率 ( 低 自 償 性 ) 的 公 益 型 公 共 建 設, 在 現 行 促 參 法 所 建 構 的 制 度 體 制 中, 並 無 適 用 之 餘 地, 似 只 有 循 政 府 自 辦 一 途 可 行, 然 而 在 政 府 財 政 支 出 日 97

98 益 窘 困 之 際, 這 般 規 定 實 已 對 於 相 關 低 自 償 高 公 益 公 共 建 設, 例 如 運 用 於 本 文 研 究 之 社 會 住 宅 興 辦 議 題, 將 造 成 窒 礙 難 行 的 結 果 易 言 之, 在 我 國 要 實 施 本 文 所 述 英 國 的 PFI 模 式 於 低 自 償 高 公 益 公 共 建 設, 儼 然 無 現 行 促 進 民 間 參 與 公 共 建 設 法 之 適 用 國 內 對 於 PFI 模 式 是 否 可 適 用 於 現 行 促 參 法, 存 有 正 反 二 面 的 看 法, 相 當 具 有 爭 議 性, 茲 就 所 持 理 由 分 別 說 明 如 下 ( 梁 開 天,2006): PFI 模 式 可 適 用 於 現 行 促 參 法 的 正 面 看 法, 其 理 由 在 於 促 參 法 的 立 法 精 神 原 本 就 是 鼓 勵 民 間 參 與, 而 且 促 參 法 第 8 條 有 關 民 間 參 與 的 方 式, 也 是 以 示 例 列 舉 方 式 規 定, 並 沒 有 明 文 禁 止 政 府 於 營 運 期 間 向 民 間 購 買 服 務 之 參 與 方 式, 且 第 8 條 第 1 項 第 7 款 規 定 其 他 經 主 管 機 關 核 定 方 式, 亦 可 屬 促 參 法 容 許 之 民 間 參 與 方 式 因 此, 由 政 府 以 對 價 方 式 獲 取 民 間 機 構 公 共 設 施 服 務 的 模 式, 與 現 行 促 參 法 的 規 定 並 不 抵 觸 再 者, 政 府 採 購 法 並 未 規 範 PFI 模 式, 以 性 質 最 接 近 PFI 模 式 的 統 包 方 式 為 例, 據 現 行 政 府 採 購 法 第 24 條 規 定, 統 包, 指 將 工 程 或 財 物 採 購 中 之 設 計 與 施 工 供 應 安 裝 或 一 定 期 間 之 維 修 等 併 於 同 一 採 購 契 約 辦 理 招 標, 因 此 統 包 的 範 圍, 並 不 包 含 營 運 事 項 反 觀 促 參 法 第 8 條 第 1 項 各 款 民 間 參 與 方 式, 每 一 款 均 包 含 營 運 項 目, 而 在 PFI 模 式 運 作 下, 民 間 機 構 也 須 負 責 營 運, 此 與 促 參 法 規 範 的 方 式 類 似 另 就 公 共 建 設 或 服 務 推 動 的 難 易 程 度 論 之, 由 於 促 參 法 另 有 相 關 籌 資 租 稅 法 令 鬆 綁 等 優 惠 措 施, 有 效 降 低 民 間 成 本, 因 此 較 有 利 於 吸 引 民 間 機 構 參 與 投 資 PFI 案, 進 而 減 輕 政 府 所 需 支 付 的 財 務 負 擔 反 之,PFI 模 式 不 適 用 於 現 行 促 參 法 的 理 由, 係 因 各 國 目 前 推 行 民 間 參 與 公 共 建 設 之 模 式, 概 可 分 為 特 許 權 系 統 (Concession) 與 購 買 服 務 PFI 系 統 等 二 種 模 式, 而 現 行 促 參 法 第 8 條 第 1 項 第 3 款 及 第 29 條, 強 調 公 共 建 設 或 服 務 的 自 償 率, 並 特 別 對 政 府 所 需 負 擔 的 建 設 經 費 情 形 予 以 明 文 規 範 因 此 現 行 促 參 法 的 立 法 本 意, 即 係 採 行 特 許 權 系 統 的 模 式, 以 政 府 不 出 錢 為 原 則, 希 望 透 過 民 間 機 構 以 使 用 者 付 費 之 原 則, 直 接 回 收 投 資 成 本, 對 於 政 府 於 營 運 期 間 對 價 購 買 之 公 共 服 務 則 未 設 規 定, 故 PFI 模 式 並 不 適 用 於 促 參 法 再 論, 之 所 以 會 產 生 PFI 模 式 可 否 適 用 促 參 法 之 爭 議, 乃 肇 因 於 促 參 法 之 規 定 未 盡 詳 細, 依 據 促 參 法 第 8 條 第 1 項 第 3 款 明 定 有 償 BOT 之 相 關 規 定, 及 第 29 條 第 1 項 有 關 政 府 就 非 自 償 部 分 投 資 或 補 貼 利 息 等 規 定, 均 規 範 政 府 出 資 方 98

99 式, 因 有 明 文 規 定, 可 直 接 依 促 參 法 第 48 條 規 定 本 法 所 核 准 民 間 機 構 興 建 營 運 的 公 共 建 設, 排 除 政 府 採 購 法 之 適 用, 並 無 爭 議 ; 惟 促 參 法 對 於 世 界 各 國 目 前 推 動 之 PFI 模 式, 須 由 政 府 在 民 間 機 構 提 供 公 共 服 務 期 間 給 付 對 價 費 用 之 作 法, 尚 無 明 文 規 定 因 此, 政 府 機 關 雖 得 依 促 參 法 第 12 條 於 主 辦 機 關 與 民 間 機 構 簽 訂 之 投 資 契 約, 將 政 府 出 資 相 關 事 項 記 載 揭 露 於 招 商 公 告, 並 納 入 契 約 內 之 政 府 承 諾 事 項, 進 而 引 用 促 參 法 第 48 條 規 定 排 除 政 府 採 購 法 之 適 用 67, 但 仍 有 未 盡 明 確 之 處 要 能 解 決 此 疑 義, 必 須 定 義 闡 明 PFI 模 式 的 法 律 地 位, 並 立 法 明 訂 於 相 關 規 定 二 從 傳 統 政 府 採 購 論 點 觀 之 至 本 文 所 述 PFI 模 式 能 否 適 用 於 政 府 採 購 法, 目 前 政 府 相 關 公 文 尚 無 68 具 體 見 解, 持 肯 定 見 解 者 如 行 政 院 公 共 工 程 委 員 會 官 員 表 示 : PFI 制 度 經 研 析 係 指 政 府 與 民 間 廠 商 間 以 長 期 契 約 方 式 約 定, 由 民 間 廠 商 投 資 興 建 公 共 設 施 ( 資 產 ), 於 營 運 期 間 政 府 再 向 民 間 廠 商 購 買 符 合 約 定 品 質 之 公 共 服 務, 並 相 對 給 付 費 用 PFI 制 度 在 營 運 階 段 係 由 政 府 對 價 購 買 服 務, 雖 然 在 此 階 段 有 民 間 參 與 行 為, 但 政 府 推 動 PFI 模 式 之 重 點 在 營 運 期 間 對 價 購 買 民 間 廠 商 提 供 之 公 共 服 務, 就 此 觀 之, 在 國 內 未 完 成 制 度 法 制 化 前, 其 性 質 屬 政 府 採 購 行 為, 現 階 段 應 是 用 政 府 採 購 法 之 看 法 ( 曾 國 基,2011) 另 查 行 政 院 87 年 7 月 29 日 函 請 立 法 院 審 議 促 進 民 間 參 與 公 共 建 設 法 草 案, 其 中 條 文 對 照 表 第 8 條 立 法 說 明 敘 述 以 BT 方 式 興 辦 公 共 建 設, 主 要 為 政 府 遞 延 付 款 之 投 資 方 式, 係 屬 政 府 採 購 行 為, 應 以 政 府 採 購 法 規 範 之, 不 列 入 本 法 亦 屬 類 此 之 見 解 學 者 專 家 對 此 一 爭 議 問 題, 亦 有 抱 持 不 同 的 見 解 及 建 議, 如 持 否 定 論 者 梁 開 天 等 認 為 PFI 模 式 在 民 間 機 構 提 供 服 務 期 間, 由 政 府 以 給 付 對 價 方 式 獲 取 服 務, 但 其 與 政 府 採 購 行 為 間 仍 存 有 差 異, 即 政 府 目 的 不 只 單 純 在 獲 取 公 共 設 施 資 產 本 身 或 單 純 勞 務 或 財 物, 而 是 要 獲 得 公 共 建 設 之 綜 效, 較 一 般 政 府 採 購 更 為 複 雜 PFI 模 式 期 間 遠 長 於 一 般 採 購 期 間, 民 間 機 構 通 常 擁 有 設 施 所 有 權 及 營 運 權 利 ( 相 對 承 擔 風 險 ), 政 府 必 須 採 取 與 一 般 採 購 不 同 的 履 約 管 可 參 工 程 會 91/11/28 工 程 技 字 第 號 函 於 本 研 究 生 參 加 行 政 院 經 濟 建 設 委 員 會 100 年 11 月 30 日 舉 辦 100 年 度 強 化 公 共 建 設 財 務 策 略 規 劃 講 習 會 中 聽 取 之 講 師 曾 國 基 所 持 見 解 99

100 理 策 略 同 時 涉 及 對 民 間 機 構 投 資 的 保 障, 政 府 不 得 任 意 終 止 契 約 另 PFI 模 式 通 常 包 括 興 建 及 營 運, 而 依 我 國 現 行 政 府 採 購 法 規 範 之 政 府 採 購 行 為 並 無 將 興 建 與 營 運 併 入 同 一 採 購 程 序 中 辦 理 ( 政 府 採 購 法 第 24 條 的 統 包, 雖 得 包 括 一 定 期 間 之 維 修 或 營 運, 但 其 重 點 仍 在 於 設 計 與 興 建 ), 所 以 很 難 將 PFI 模 式 直 接 比 照 政 府 採 購 行 為 處 理 PFI 模 式 為 公 私 部 門 夥 伴 關 係, 強 調 引 進 民 間 資 金 及 經 營 效 率, 民 間 機 構 擁 有 相 當 自 主 決 定 興 建 營 運 之 空 間, 並 承 擔 風 險, 雖 其 收 益 來 自 於 政 府 付 款, 但 本 質 上 仍 是 民 間 機 構 參 與 投 資 公 共 設 施, 所 以 將 PFI 模 式 歸 屬 於 民 間 參 與 行 為 應 屬 適 當 該 文 並 認 為 引 進 PFI 模 式, 現 行 若 採 促 參 法 第 12 條 或 併 同 給 付 行 政 之 作 法, 無 違 法 之 虞, 惟 建 議 修 法 以 茲 明 確 ( 梁 開 天,2006: ) 綜 言 之, 經 比 較 英 日 等 國 制 度 後 可 知, 我 國 對 PFI 模 式 欠 缺 完 整 之 相 關 制 度 與 配 套 措 施, 是 亟 需 面 對 與 克 服 的 議 題 我 國 要 實 施 英 國 購 買 服 務 型 的 PFI 機 制 於 公 共 建 設, 在 無 法 直 接 適 用 現 行 促 進 民 間 參 與 公 共 建 設 法 之 下, 相 關 立 法 說 明 及 政 府 官 員 又 提 出 購 買 服 務 型 PFI 性 質 實 為 更 大 範 圍 的 統 包, 且 屬 政 府 預 算 支 出, 應 屬 政 府 採 購 行 為 之 看 法 以 此 而 論, 現 階 段 政 府 部 門 推 動 PFI 制 度 似 僅 能 適 用 政 府 採 購 法 之 規 定 辦 理 換 言 之, 地 方 政 府 如 欲 運 用 PFI 制 度 推 動 社 會 住 宅, 依 現 行 法 律 之 規 範, 亦 僅 能 採 行 政 府 採 購 法 之 模 式 辦 理 惟 住 宅 法 於 100 年 12 月 13 日 立 法 三 讀 通 過 後, 此 一 法 令 見 解, 是 否 出 現 轉 機, 應 值 得 進 一 步 探 討 貳 如 何 突 破 PFI 模 式 之 雙 元 性 爭 議 由 於 社 會 住 宅 是 具 高 度 公 益 性 之 建 設, 賦 有 使 低 收 入 者 亦 有 能 力 承 租, 並 期 使 住 宅 品 質 達 一 定 標 準 之 政 策 目 的, 與 一 般 促 參 案 件 可 藉 由 附 屬 事 業 之 商 業 收 入 達 到 自 償 不 同 因 此, 除 其 租 金 標 準 必 須 低 於 市 場 行 情 外, 亦 必 須 有 良 好 的 管 理 維 護, 整 體 興 辦 計 畫 完 全 不 具 自 償 性, 是 以, 為 使 民 間 有 意 願 參 與 投 資 興 辦, 政 府 必 須 運 用 相 關 優 惠 措 施, 結 合 PFI 模 式 辦 理, 以 保 證 民 間 民 間 參 與 投 資 者 可 獲 一 定 利 潤, 應 是 較 具 可 行 性 之 選 項 如 今 政 府 推 動 社 會 住 宅 興 辦 政 策 的 重 要 課 題 之 一, 係 其 究 應 採 促 進 民 間 參 與 公 共 建 設 法 之 民 間 參 與 或 是 行 政 府 採 購 法 之 政 府 自 辦 採 購 方 式 辦 理, 如 果 以 政 府 的 角 度 來 看, 無 論 依 循 促 參 法 或 採 購 法 辦 理 公 共 建 設, 均 100

101 為 政 府 採 購 的 一 種 方 式, 但 因 兩 種 制 度 設 計 之 差 異, 造 成 政 府 機 關 與 民 間 機 構 間 之 關 係 有 所 不 同 依 採 購 法 ( 如 統 包 方 式 ) 辦 理 社 會 住 宅 建 設, 政 府 機 關 為 民 間 承 攬 廠 商 之 業 主, 因 此 採 購 法 較 著 重 於 建 立 公 平 公 開 之 採 購 程 序 ; 但 是 依 促 參 法 辦 理 公 共 建 設, 強 調 政 府 機 關 與 民 間 廠 商 為 伙 伴 關 係, 二 者 應 共 同 承 擔 興 建 公 共 建 設 之 風 險, 因 此 所 締 結 之 契 約, 著 重 於 政 府 機 關 與 民 間 廠 商 之 風 險 分 擔 所 以 採 用 這 兩 種 採 購 方 式 其 實 都 各 有 其 優 缺 點, 而 主 辦 機 關 的 責 任 應 該 是 在 適 法 性 之 下, 選 擇 最 有 利 於 政 府 的 方 案 進 行 興 建 及 營 運 從 民 間 負 責 籌 資 自 主 營 運 之 角 度 觀 察,PFI 制 度 無 疑 為 民 間 參 與 ; 若 從 民 間 提 供 服 務 期 間, 政 府 對 價 購 買 服 務 之 角 度, 則 PFI 制 度 又 與 政 府 採 購 近 似 但 是, 可 以 確 定 的 是 社 會 住 宅 是 具 高 度 公 益 性 之 建 設, 而 公 益 型 公 共 建 設, 通 常 因 法 律 或 事 實 原 因 使 民 間 機 構 無 法 自 直 接 使 用 者 處 收 取 公 共 服 務 之 完 全 對 價, 若 無 政 府 擔 任 付 費 者 之 角 色 者, 則 勢 無 可 能 引 進 民 間 參 與 ( 梁 開 天,2006) 因 此, 政 府 推 動 PFI 制 度 同 時, 必 須 為 民 間 參 與 建 立 足 夠 誘 因 然 如 前 所 述, 目 前 政 府 如 欲 運 用 PFI 制 度 推 動 社 會 住 宅, 依 現 行 法 律 之 規 範, 似 僅 能 採 行 政 府 採 購 法 之 模 式 辦 理, 但 是 採 購 法 缺 點 之 一 即 在 於 無 足 夠 引 進 民 間 參 與 之 誘 因 與 機 制, 則 如 何 突 破 該 項 困 境, 亦 是 吾 人 研 究 民 間 參 與 興 辦 社 會 住 宅 機 制 時 應 探 討 的 議 題 之 一 面 對 此 一 PFI 制 度 適 法 性 之 爭 議, 在 尚 無 定 論 之 前, 就 本 文 研 究 範 疇 興 辦 社 會 住 宅 議 題, 嘗 試 依 據 促 參 法 第 2 條 規 定 促 進 民 間 參 與 公 共 建 設, 依 本 法 之 規 定 本 法 未 規 定 者, 適 用 其 他 有 關 法 律 之 規 定 及 採 購 法 第 3 條 規 定 政 府 機 關 公 立 學 校 公 營 事 業 辦 理 採 購, 依 本 法 之 規 定 ; 本 法 未 規 定 者, 適 用 其 他 法 律 之 規 定 予 以 探 討 新 立 法 通 過 之 住 宅 法 專 法, 能 否 基 於 特 別 法 之 法 律 位 階 地 位, 作 為 引 進 PFI 制 度 興 辦 社 會 住 宅 方 式 之 適 法 性 一 特 別 法 之 法 律 位 階 依 據 住 宅 法 第 3 條 規 定, 社 會 住 宅 係 指 由 政 府 興 辦 或 鼓 勵 民 間 興 辦 專 供 出 租 之 用 的 住 宅 換 言 之, 民 間 參 與 興 辦 社 會 住 宅, 是 法 所 明 文 准 許, 且 為 政 府 樂 見 並 鼓 勵 的 作 法 因 此, 社 會 住 宅 之 興 建, 如 由 民 間 辦 理 時, 自 應 認 定 屬 促 進 民 間 參 與 公 共 建 設 法 之 適 用 範 圍, 並 受 其 規 範 住 宅 法 規 定 之 獎 勵 民 間 興 辦 社 會 住 宅 優 惠 措 施 ( 第 條 ) 計 有 : ( 一 ) 公 產 管 理 機 關 得 以 租 賃 或 設 定 地 上 權 方 式 提 供 公 有 非 公 用 土 地, 或 以 101

102 租 賃 方 式 提 供 建 築 物, 供 民 間 興 辦 社 會 住 宅 使 用 ; 如 需 使 用 零 星 或 狹 小 公 有 土 地 時, 亦 得 由 該 出 售 機 關 辦 理 讓 售, 以 利 民 間 作 土 地 整 體 規 劃 及 開 發 ( 二 ) 地 方 主 管 機 關 得 補 貼 民 間 興 辦 社 會 住 宅 之 貸 款 利 息 部 分 建 設 或 營 運 管 理 費 用, 以 彌 補 未 具 完 全 自 償 能 力 之 社 經 弱 勢 族 群 入 住 社 會 住 宅 之 負 擔 ( 三 ) 民 間 興 辦 時, 如 有 資 金 融 通 的 必 要, 得 依 銀 行 法 第 72 條 之 2 第 1 項 第 4 款 規 定, 向 中 長 期 資 金 主 管 機 關 申 請 提 供 中 長 期 資 金 ( 四 ) 地 方 主 管 機 關 得 制 定 相 關 自 治 條 例 適 當 減 徵 地 價 稅, 以 增 進 民 間 興 辦 之 意 願 惟 住 宅 法 第 3 章 社 會 住 宅 專 章 規 定 之 民 間 興 辦 社 會 住 宅 程 序 及 審 查 機 制 ( 第 15 條 ) 優 惠 措 施 ( 第 條 ) 等 事 項, 與 促 參 法 相 關 規 定 發 生 法 律 競 合 之 問 題, 基 於 住 宅 法 專 法 規 範 社 會 住 宅 相 關 事 項, 宜 採 住 宅 法 為 促 參 法 之 特 別 法 位 階 之 立 論, 應 優 先 適 用 住 宅 法 相 關 規 定, 否 則 住 宅 法 之 有 關 社 會 住 宅 專 章 規 定, 將 形 同 具 文 又 住 宅 法 上 述 相 關 條 文, 僅 作 原 則 性 之 規 定, 其 詳 細 的 內 涵 宜 以 其 他 法 令 予 以 補 充, 應 可 以 於 住 宅 法 施 行 細 則, 及 依 據 住 宅 法 第 十 五 條 第 四 項 規 定, 由 中 央 主 管 機 關 訂 定 民 間 申 請 興 辦 社 會 住 宅 相 關 辦 法 內, 予 以 詳 細 規 範 二 政 府 給 付 民 間 機 構 提 供 公 共 服 務 之 對 價 機 制 至 對 於 營 運 期 間 給 付 民 間 機 構 費 用 作 為 其 提 供 公 共 服 務 之 對 價 一 事, 法 雖 無 明 文 規 定, 但 如 果 興 辦 社 會 住 宅 之 行 為, 能 符 合 住 宅 法 第 1 條 及 促 參 法 第 1 條 明 文 揭 示 提 升 居 住 品 質, 使 全 體 國 民 居 住 於 適 宜 之 住 宅 且 享 有 尊 嚴 之 居 住 環 境 及 提 升 公 共 服 務 水 準, 加 速 社 會 經 濟 發 展 之 立 法 目 的 及 精 神, 可 視 亦 非 法 所 禁 止 另 依 據 住 宅 法 第 5 條 規 定, 中 央 及 地 方 主 管 機 關 為 推 動 住 宅 計 畫, 得 結 合 土 地 開 發 都 市 更 新 融 資 貸 款 住 宅 補 貼 或 其 他 策 略 辦 理, 據 此, 如 民 間 之 興 辦 計 畫 能 夠 結 合 上 述 各 項 策 略, 以 PFI 制 度 興 辦 社 會 住 宅 方 式, 自 有 其 可 行 及 適 法 性 三 政 府 給 付 民 間 機 構 提 供 公 共 服 務 之 對 價 機 制 至 民 間 提 出 之 興 辦 計 畫 自 償 率 如 未 能 達 到 促 參 法 第 29 條 及 其 施 行 細 則 第 33 條 規 定 之 問 題, 茲 分 二 面 向 探 討 : ( 一 ) 促 參 法 第 29 條 第 一 項 係 規 定 公 共 建 設 經 甄 審 委 員 會 評 定 其 投 資 依 本 法 102

103 其 他 獎 勵 仍 未 具 完 全 自 償 能 力 者, 得 就 其 非 自 償 部 分, 由 主 辦 機 關 補 貼 其 所 需 貸 款 利 息 或 投 資 其 建 設 之 一 部, 並 未 對 投 資 建 設 一 部 之 額 度 作 限 制, 而 係 以 施 行 細 則 第 33 條 第 2 項 予 以 規 範, 依 中 央 法 規 標 準 法 第 3 條 規 定, 該 細 則 屬 行 政 命 令 性 質, 自 得 由 主 管 機 關 考 量 保 障 社 經 弱 勢 族 群 之 居 住 權 益 及 貫 徹 促 參 法 之 立 法 精 神, 本 於 職 責 逕 予 修 正 或 增 訂 特 定 公 益 性 公 共 建 設 得 以 例 外 條 款 ; 或 考 量 於 住 宅 法 施 行 細 則, 予 以 增 訂 相 關 規 定, 亦 可 順 利 解 決 此 類 問 題, 並 避 免 冗 長 繁 瑣 及 高 不 確 定 性 之 立 法 程 序 ( 二 ) 依 據 住 宅 法 第 2 條 規 定, 社 會 住 宅 之 規 劃 興 辦 獎 勵 及 管 理 事 項, 為 地 方 主 管 機 關 ( 直 轄 市 縣 市 政 府 ) 之 權 責 而 地 方 制 度 法 第 25 條 規 定, 直 轄 市 縣 ( 市 ) 得 就 其 自 治 事 項 或 依 法 律 及 上 級 法 規 之 授 權, 制 定 自 治 法 規 另 地 制 法 第 18 條 及 第 19 條 也 規 定, 關 於 都 市 計 畫 及 營 建 事 項 之 住 宅 業 務, 屬 於 直 轄 市 縣 ( 市 ) 自 治 事 項 因 此, 地 方 主 管 機 關 應 可 依 據 上 述 法 律 相 關 規 定 制 定 類 似 台 北 市 公 有 住 宅 自 治 條 例 草 案 或 新 北 市 社 會 住 宅 自 治 條 例 草 案 等 自 治 法 律, 並 整 合 相 關 法 律 例 如 臺 北 市 產 業 發 展 自 治 條 例 臺 北 市 市 有 財 產 委 託 經 營 管 理 自 治 條 例 臺 北 市 促 進 民 間 機 構 參 與 重 大 公 共 建 設 減 免 地 價 稅 房 屋 稅 及 契 稅 自 治 條 例, 經 地 方 立 法 機 關 審 查 通 過, 將 民 間 參 與 社 會 住 宅 之 規 劃 興 辦 獎 勵 及 管 理 等 事 項 予 以 納 入 專 法 規 範, 且 循 法 定 預 算 程 序 辦 理, 或 許 能 為 解 決 民 間 提 出 之 興 辦 計 畫 自 償 率 不 足 問 題 的 可 行 途 徑 之 一 參 建 構 興 辦 社 會 住 宅 VfM 評 估 機 制 我 國 面 對 低 自 償 性 而 高 公 益 性 的 公 共 建 設 案 件 時, 不 論 是 民 間 無 法 參 與 或 是 無 參 與 意 願 時, 就 僅 有 政 府 自 辦 一 途, 以 政 府 目 前 的 財 政 狀 況, 欲 完 全 以 政 府 自 辦 方 式 達 到 推 動 社 會 住 宅 建 設 之 目 標, 可 說 是 舉 步 維 艱 我 們 由 英 日 等 國 推 動 經 驗 可 知, 在 政 府 財 政 困 難 下, 對 於 低 自 償 性 而 高 公 益 性 的 公 共 建 設, 政 府 以 對 價 方 式 獲 取 民 間 機 構 公 共 設 施 服 務 的 PFI 模 式 辦 理, 其 在 疏 緩 政 府 預 算 現 金 流 量 壓 力 政 府 風 險 分 擔 與 控 制 及 早 實 現 公 共 服 務 激 發 民 間 機 構 效 率 與 創 意 等 方 面, 相 較 於 政 府 自 辦 方 式, 確 有 相 當 的 優 勢, 因 此, 不 失 可 作 為 我 國 政 府 興 辦 社 會 住 宅 方 式 選 項 之 一 不 過,PFI 模 式 並 非 政 府 無 須 出 錢, 僅 為 延 遲 付 款, 國 外 採 行 PFI 政 策 的 103

104 關 鍵, 是 認 為 雖 然 無 論 政 府 自 辦 或 採 用 PFI 模 式, 皆 會 面 臨 政 府 長 期 財 政 支 出 問 題, 但 政 府 自 辦 於 興 建 之 初 即 須 籌 措 大 筆 興 建 資 金, 並 承 擔 施 工 風 險 與 工 期 遲 延 所 增 加 之 工 程 費 用 ;PFI 模 式 則 為 工 程 興 建 經 費 先 由 民 間 籌 措, 政 府 除 有 政 府 應 辦 事 項 ( 如 用 地 取 得 ), 需 由 政 府 先 編 列 經 費 外, 毋 須 另 先 行 籌 措 興 建 經 費, 待 民 間 開 始 提 供 約 定 之 服 務 後, 開 始 依 約 分 期 付 款, 可 減 輕 財 政 一 次 性 高 額 經 費 的 負 擔 壓 力, 並 作 為 管 控 民 間 機 構 提 供 公 共 服 務 水 準 之 手 段 至 政 府 決 定 是 否 採 行 民 間 參 與 方 式 的 關 鍵, 係 以 公 帑 節 省 價 值 (VfM) 為 評 估 機 制, 必 須 在 評 估 之 後 民 間 參 與 公 共 建 設 個 案 具 有 VfM 時, 政 府 才 會 考 慮 採 用 民 間 參 與 公 共 建 設 PFI 模 式, 例 如 在 相 同 負 擔 下, 由 民 間 辦 理 能 提 供 較 政 府 自 辦 更 優 質 的 公 共 服 務 時, 或 者 在 服 務 品 質 相 同 下, 由 民 間 執 行 更 為 有 效 率 且 經 費 不 高 於 政 府 自 辦 時 ; 當 然, 不 是 所 有 公 共 建 設 計 畫 均 適 合 採 用 PFI 模 式, 倘 若 評 估 之 後, 採 行 PFI 模 式 並 不 具 有 VfM 的 優 勢, 則 仍 由 政 府 自 辦 公 共 建 設 是 以, 我 國 政 府 興 辦 社 會 住 宅 的 執 行 方 式, 也 會 有 政 府 自 辦 民 間 參 與 ( 特 許 權 PFI) 等 模 式 可 供 選 擇, 而 不 論 中 央 或 地 方 主 辦 機 關 在 推 動 民 間 參 與 興 辦 社 會 住 宅 個 案 計 畫 時, 也 必 須 評 估 各 種 模 式 之 優 劣, 如 要 採 用 PFI 模 式 興 辦 社 會 住 宅 則 需 具 有 VfM 的 條 件 因 此, 不 可 避 免 地 在 探 討 能 否 以 PFI 方 式 辦 理 社 會 住 宅 之 可 行 性 時, 同 樣 也 得 以 VfM 評 估 機 制 作 為 篩 選 方 法 另 由 英 國 經 驗 得 知, 實 施 PFI 模 式 進 行 VfM 評 估 程 序 複 雜 且 評 估 成 本 很 高, 我 國 目 前 的 政 經 環 境, 是 否 具 有 實 施 VfM 評 估 機 制 的 能 力 及 條 件, 也 是 值 得 探 討 69 如 本 文 第 一 章 第 五 節 就 國 內 有 關 PFI 文 獻 回 顧 結 果 發 現, 探 討 如 何 引 進 PFI 制 度 運 用 於 我 國 的 相 關 研 究 不 少, 有 論 及 VfM 評 估 機 制 者, 大 都 集 中 於 分 析 或 探 討 VfM 模 式 的 評 估 過 程 關 鍵 課 題 評 估 準 則 或 其 他 內 涵, 惟 對 於 具 69 例 如 : 陳 東 信, 英 國 PFI 制 度 及 財 政 效 果 之 研 究, 政 治 大 學 財 政 學 系 碩 士 論 文,93 年 6 月 ; 張 倩 瑜,DBFO 模 式 在 我 國 運 用 之 研 究, 公 共 工 程 委 員 會 委 託 研 究 案,95 年 4 月 ; 梁 開 天 等 人, 民 間 參 與 公 共 建 設 推 動 議 題 改 進 之 研 究 政 府 如 何 獲 取 長 期 公 共 服 務, 公 共 工 程 委 員 會 委 託 研 究 案,95 年 12 月 ; 廖 哲 逸, 從 物 有 所 值 原 則 初 探 我 國 推 動 PFI 模 式 之 關 鍵 課 題, 朝 陽 科 技 大 學 營 建 工 程 系 碩 士 論 文,97 年 7 月 ; 姚 沛 妤,PFI 計 畫 折 現 率 訂 定 基 準 之 初 探, 朝 陽 科 技 大 學 營 建 工 程 系 碩 士 論 文,98 年 7 月 ; 王 明 德 等 人, 我 國 民 間 參 與 公 共 建 設 導 入 VfM 評 估 模 式 之 建 置, 公 共 工 程 委 員 會 委 託 研 究 案,98 年 2 月 ; 惲 大 宏, 英 國 VfM 評 估 制 度 之 研 究, 政 治 大 學 財 政 研 究 所,98 年 9 月 ; 李 慧 玲, 以 PFI 模 式 替 換 節 能 路 燈 研 究, 成 功 大 學 建 築 研 究 所 碩 士 論 文,100 年 9 月 104

105 體 個 案 VfM 評 估 機 制 之 定 量 實 際 操 作 方 法 的 論 敘, 則 是 相 當 有 限 70, 且 有 面 臨 瓶 頸 的 困 境 其 中, 公 共 工 程 委 員 會 98 年 間 委 託 研 究 我 國 民 間 參 與 公 共 建 設 導 入 VfM 評 估 模 式 之 建 置 案 一 文 ( 王 明 德 :2009), 可 謂 是 國 內 嘗 試 套 用 英 國 定 量 評 估 模 式 ( 英 國 財 政 部 委 託 Partnership UK 所 製 作 Excel 報 表 格 式 評 估 工 具 --HM Treasury 2006) 建 構 我 國 民 間 參 與 公 共 建 設 VfM 評 估 模 式 研 究 的 先 驅 然 王 明 德 等 (2009) 研 究 結 論, 卻 是 提 及 該 研 究 對 於 實 務 操 作 現 況, 遭 遇 四 項 主 要 的 問 題 包 括 : 國 內 尚 無 財 政 可 負 擔 性 之 具 體 評 估 模 式 交 易 成 本 於 採 購 模 式 中 之 差 異 缺 乏 風 險 期 望 損 失 之 案 例 經 驗 分 析 風 險 轉 移 與 保 留 比 例 之 分 配, 並 認 為 就 國 內 現 況 而 言, 仍 有 許 多 基 礎 工 作 必 須 落 實, 包 括 各 項 基 礎 資 料 庫 之 建 立, 如 公 部 門 比 較 基 準 (PSC) 財 政 可 負 擔 性 評 估 模 式 個 案 基 礎 成 本 資 料 庫 交 易 成 本 資 料 庫 風 險 管 理 資 料 庫 期 中 需 求 變 更 之 彈 性 溢 價 歷 史 資 料 等 事 項 該 文 並 認 為 倘 若 我 國 民 間 參 與 公 共 建 設 個 案 要 進 行 VfM 評 估 所 需 基 礎 資 料, 在 目 前 尚 缺 乏 系 統 性 的 紀 錄 與 管 理 實 務 執 行 者 的 專 業 訓 練 不 足 情 形 之 下, 期 待 制 度 一 步 到 位 或 者 跳 躍 式 的 發 展, 都 是 不 切 實 際 甚 至 揠 苗 助 長 的 想 法, 以 我 國 在 各 項 基 礎 資 料 建 置 上 仍 待 紮 根 的 情 況 來 看, 現 階 段 VfM 評 估 較 可 行 的 作 法, 短 期 內 是 建 議 採 行 近 似 澳 洲 政 府 模 式, 直 接 比 較 興 建 成 本 與 營 運 成 本, 對 於 風 險 期 望 值 之 估 計, 暫 以 專 家 學 者 意 見 法 替 代, 並 建 議 儘 速 進 行 國 內 相 關 參 變 數 本 土 化 與 資 料 蒐 集 的 工 作 等 語 由 於 我 國 對 於 各 項 公 共 建 設 目 前 確 無 一 套 詳 盡 的 Data Bank 參 數 資 料 可 資 參 考 運 用, 其 後 相 關 研 究 試 圖 另 尋 替 代 方 案, 包 括 李 慧 玲 (2011) 嘗 試 以 公 共 工 程 委 員 會 同 (98) 年 間 委 託 研 究 民 間 參 與 公 共 建 設 計 畫 財 務 試 算 作 業 手 冊 案 ( 林 貴 貞 :2009) 建 構 財 務 可 行 性 評 估 方 式 替 代 英 國 VfM 定 量 評 估 模 式, 作 為 民 間 投 資 效 益 評 估 的 方 法 惟 在 國 內 適 用 程 序 複 雜 且 成 本 又 高 的 英 式 VfM 評 估 體 制 時 機 尚 未 成 熟 前, 嘗 試 將 本 國 現 行 效 益 評 估 機 制 融 入 PFI 制 度 的 動 機, 值 得 進 一 步 探 討 運 用 於 我 國 民 間 參 與 興 辦 社 會 住 宅 政 策 的 可 行 性 此 外, 由 於 VfM 評 估 係 用 於 判 斷 一 公 共 服 務 ( 併 公 共 資 產 投 資 ) 專 案 應 70 例 如 : 王 明 德 等 人, 我 國 民 間 參 與 公 共 建 設 導 入 VfM 評 估 模 式 之 建 置, 公 共 工 程 委 員 會 委 託 研 究 案,98 年 2 月 ; 李 慧 玲, 以 PFI 模 式 替 換 節 能 路 燈 研 究, 成 功 大 學 建 築 研 究 所 碩 士 論 文, 100 年 9 月 105

106 以 PFI 模 式 或 者 政 府 採 購 方 式 辦 理, 然 PFI 在 國 內 現 行 促 參 架 構 下 亦 尚 未 被 列 入 適 用 範 疇 中, 因 此, 如 何 將 VfM 評 估 作 業 的 執 行 納 入 現 行 之 計 畫 與 預 算 審 議 流 程 中, 便 成 為 制 度 研 究 中 不 可 忽 略 的 議 題 本 文 首 先 就 主 辦 機 關 執 行 社 會 住 宅 政 策 PFI 模 式 作 業 程 序, 參 考 前 述 公 共 工 程 委 員 會 委 託 研 究 之 我 國 民 間 參 與 公 共 建 設 導 入 VfM 評 估 模 式 之 建 置 案, 基 於 VfM 評 估 制 度 在 採 購 決 策 流 程 中 之 功 能 角 色, 整 理 PFI 評 估 機 制 如 下 : 一 採 PFI 模 式 興 辦 社 會 住 宅 之 評 估 程 序 : 首 先, 主 辦 機 關 必 須 確 立 計 畫 需 求, 如 前 所 述, 台 灣 社 會 住 宅 政 策 經 過 民 間 團 體 長 期 的 訴 求 及 抗 爭, 由 行 政 部 門 研 擬 相 關 法 律 條 文 送 交 立 法 院 審 議, 朝 野 終 在 100 年 12 月 14 日 通 過 賦 與 社 會 住 宅 法 源 的 住 宅 法, 並 自 100 年 12 月 30 日 公 布 後 一 年 施 行, 因 此 台 灣 推 動 社 會 住 宅 已 有 其 必 要 性 及 合 法 性, 也 成 為 台 灣 未 來 整 體 住 宅 政 策 的 重 要 課 題, 興 辦 社 會 住 宅 亦 成 為 地 方 政 府 必 須 積 極 執 行 的 政 策 目 標 依 據 住 宅 法 第 5 條 規 定, 中 央 主 管 機 關 衡 酌 未 來 環 境 發 展 住 宅 市 場 供 需 狀 況 住 宅 發 展 課 題 等, 研 擬 住 宅 政 策, 而 地 方 主 管 機 關 則 依 據 中 央 住 宅 政 策, 衡 酌 地 方 發 展 需 要, 擬 訂 住 宅 施 政 目 標, 並 據 以 研 擬 地 方 政 府 住 宅 計 畫 及 財 務 計 畫 中 央 或 地 方 主 管 機 關 在 推 動 住 宅 計 畫 時, 均 得 結 合 土 地 開 發 都 市 更 新 融 資 貸 款 住 宅 補 貼 等 策 略 規 劃 辦 理 因 此 地 方 政 府 確 立 興 辦 社 會 住 宅 計 畫 之 必 要 性 後, 即 需 提 出 社 會 住 宅 執 行 方 式 的 初 步 規 劃 或 計 畫 構 想 其 次, 主 辦 機 關 確 立 計 畫 需 求 及 推 動 急 迫 性 且 涉 及 政 府 投 資 後, 須 提 出 可 能 採 取 之 投 資 方 案 並 進 行 評 估, 包 括 政 府 投 資 規 模 的 大 小 範 圍 及 可 能 的 投 資 模 式 地 方 政 府 必 須 篩 選 興 辦 社 會 住 宅 執 行 方 式 計 畫 是 否 符 合 可 完 全 自 償 的 條 件,(1)BOT 模 式 : 如 初 步 計 畫 具 有 完 全 自 償 性, 則 可 直 接 適 用 現 行 促 參 法 第 8 條 第 1 項 之 BOT 模 式 予 以 興 辦 (2)BTO ROT OT BOO 等 模 式 : 若 計 畫 不 具 有 完 全 自 償 性 之 條 件, 可 依 該 計 畫 自 償 性 高 低 程 度 與 PFI 可 行 性 之 定 性 評 估 結 果 予 以 綜 合 考 量, 再 決 定 採 購 模 式 的 辦 理 方 式 當 計 畫 具 有 一 定 程 度 的 自 償 性, 在 經 過 PFI 可 行 性 之 定 性 評 估 充 分 衡 量 計 畫 特 性 後, 倘 無 法 通 過 定 性 評 估 檢 核 者, 該 計 畫 即 不 適 宜 以 PFI 模 式 推 動, 則 採 購 模 式 應 考 慮 朝 現 行 促 參 法 第 8 條 第 2 至 7 項 ( 包 含 BTO ROT OT BOO 及 其 他 促 參 模 式 ) 之 方 向 作 規 劃 (3) 政 府 自 辦 模 式 : 若 計 畫 通 過 PFI 可 行 性 之 定 性 評 估 檢 核, 表 106

107 示 該 計 畫 有 機 會 以 PFI 模 式 執 行, 此 時 需 進 入 VfM 定 量 評 估 階 段, 以 經 濟 效 率 的 角 度, 估 算 政 府 基 於 同 等 的 服 務 水 準 需 求, 在 PFI 模 式 下 預 期 所 需 花 費 之 公 共 預 算, 是 否 能 較 政 府 自 辦 採 購 的 方 式 節 省 更 多 成 本, 或 者 相 對 獲 得 更 高 的 採 購 效 益 假 若 計 畫 未 通 過 VfM 定 量 評 估, 表 示 政 府 自 辦 採 購 反 而 較 以 PFI 模 式 交 由 民 間 部 門 執 行 更 有 經 濟 效 率, 自 然 無 需 再 考 慮 其 他 促 參 模 式, 而 應 採 用 政 府 自 辦 方 式 辦 理 (4)PFI 模 式 : 只 有 當 該 計 畫 自 償 性 很 低, 其 定 性 評 估 顯 示 模 式 PFI 模 式 可 能 具 可 行 性, 後 續 再 進 行 VfM 定 量 評 估 後, 也 發 現 民 間 部 門 可 在 計 畫 執 行 上 明 顯 展 現 效 率 優 勢, 始 將 採 行 PFI 模 式 ; 如 VfM 定 量 評 估 未 通 過, 該 計 畫 亦 僅 能 採 政 府 自 辦 模 式 辦 理 二 採 PFI 模 式 興 辦 社 會 住 宅 之 VfM 定 性 評 估 流 程 : 定 性 評 估 因 子 主 要 可 分 為 三 大 面 向 : 可 行 性 (viability) 有 利 性 (desirability) 與 可 達 成 性 (achievability) 等 可 行 性 是 指 專 案 內 容 是 否 可 以 成 果 規 範 來 表 達, 以 及 運 用 PFI 在 效 率 與 公 平 性 方 面 的 考 量 ; 有 利 性 是 指 PFI 相 較 於 其 它 採 購 系 統 而 言 是 否 佔 有 優 勢 ; 而 可 達 成 性 則 是 指 市 場 是 否 有 興 趣 參 與 專 案 執 行, 以 及 組 織 內 是 否 有 足 夠 資 源 主 辦 機 關 應 依 據 該 公 共 投 資 計 畫 之 執 行 條 件 與 特 性, 逐 一 回 答 檢 核 表 中 的 問 題 並 製 作 對 照 表, 一 方 面 幫 助 主 辦 機 關 自 行 評 估 計 畫 採 PFI 模 式 之 可 行 性, 另 一 方 面 也 作 為 後 續 提 報 主 管 機 關 審 議 時 之 具 體 說 明 依 據 以 下 以 新 北 市 政 府 於 101 年 1 月 11 日 公 告 之 新 北 市 青 年 住 宅 興 建 營 運 移 轉 案 為 例, 配 合 住 宅 法 之 相 關 規 定, 模 擬 該 案 改 以 PFI 模 式 進 行 VfM 定 性 評 估, 經 訪 談 參 與 推 動 社 會 住 宅 或 公 營 住 宅 決 策 之 相 關 政 府 官 員 意 見, 大 致 都 認 同 下 表 4-4 之 評 估 內 容 : 表 4-4: 社 會 住 宅 模 擬 VfM 定 性 評 估 表 ( 以 新 北 市 青 年 住 宅 為 例 ) 一 可 行 性 (viability) 評 估 因 子 評 估 內 容 評 估 結 果 訂 定 成 果 規 範 可 行 性 本 案 合 約 是 否 可 操 作, 同 時 合 約 結 果 是 否 可 客 觀 衡 量? 合 約 可 否 以 清 楚 地 以 成 果 規 範 來 表 達 服 務 內 容 要 求? 107 是, 本 案 因 只 有 特 定 區 段 土 地 ( 三 重 大 同 南 段 三 重 同 安 厝 小 段 與 中 和 秀 峰 段 基 地 ) 納 入 興 辦 青 年 社 會 住 宅, 故 而 合 約 內 容 及 結 果 可 明 確 界 定 是, 因 為 青 年 社 會 住 宅 的 營 運 績 效 可 以 客 觀 指 標 來 量 度, 其 高 低 則 可 依 績 效 指 標 (KPIs) 而 定

108 營 運 成 果 是 否 可 客 觀 衡 量? 需 求 與 成 果 間 的 對 應 是 否 清 楚? 合 約 長 短 合 約 年 限 是 否 反 應 出 對 專 案 需 求 可 穩 定 持 續 年 數 的 預 期? 合 約 年 限 的 決 定 是 否 已 考 量 專 案 資 產 的 生 命 週 期 與 可 能 衍 生 之 彈 性 溢 價? 合 約 年 限 的 決 定 是 否 已 考 量 本 案 服 務 連 續 提 供 的 重 要 性? 合 約 所 訂 定 促 使 民 間 廠 商 確 保 服 務 績 效 的 誘 因, 能 否 長 期 維 持 其 有 效 性? 本 案 定 期 重 新 競 標 的 可 行 性 如 何? 民 間 廠 商 是 否 有 能 力 正 確 預 測 專 案 相 關 之 物 價 波 動 與 市 場 行 情? 合 約 彈 性 在 營 運 階 段, 主 辦 機 關 是 否 有 足 夠 彈 性 以 合 理 價 格 改 變 需 求? 合 約 於 執 行 期 間 發 生 涉 及 預 算 變 更 情 事 的 可 能 性 如 何? 公 平 與 效 率 整 體 可 行 性 合 約 能 否 有 效 控 制 專 案 執 行 期 間 因 廠 商 中 途 退 場 而 對 公 眾 利 益 造 成 之 衝 擊 程 度? 公 平 與 效 率 的 考 量 是 否 會 影 響 運 用 PFI 之 適 當 性? 是 否 有 法 律 規 定 公 共 服 務 必 須 由 政 府 提 供? 政 府 是 否 能 夠 確 保 預 算 之 長 期 穩 定 性, 並 對 於 延 遲 付 款 提 供 廠 商 合 理 的 補 償 機 制? 民 間 對 達 成 專 案 目 標 是 否 具 備 充 分 的 能 力? 主 辦 單 位 是 否 滿 意 專 案 合 約 可 以 保 留 足 夠 彈 性? 策 略 與 法 律 方 面 之 相 關 問 題 是 否 能 夠 克 服? 是, 績 效 指 標 均 可 客 觀 量 度, 因 此 可 以 客 觀 地 監 測 是, 本 案 主 要 的 策 略 目 標 在 於 興 辦 專 供 出 租 之 用 的 青 年 社 會 住 宅, 這 些 目 標 均 可 反 應 在 合 約 中 是, 本 案 計 畫 許 可 期 限 長 達 50 年, 已 考 量 興 辦 青 年 社 會 住 宅 提 供 長 期 穩 定 性 服 務 的 立 意 是, 社 會 住 宅 之 經 營 管 理, 屬 長 期 合 約 性 質, 得 視 實 際 需 要, 自 行 或 結 合 物 業 管 理 及 相 關 服 務 業, 故 在 全 生 命 週 期 內 保 有 營 運 彈 性 是, 本 案 計 畫 許 可 期 限 長 達 50 年, 已 考 量 興 辦 青 年 社 會 住 宅 提 供 長 期 性 服 務 的 立 意 是, 合 約 內 所 有 付 款 機 制 均 與 廠 商 服 務 品 質 績 效 相 連 結, 可 以 績 效 指 標 要 求 民 間 廠 商 長 期 維 持 其 一 定 的 服 務 水 準 否, 本 案 特 許 期 50 年, 不 宜 定 期 重 新 競 標 是, 社 會 住 宅 承 租 之 租 金 計 算, 分 級 收 費, 依 主 管 機 關 法 令 規 定 辦 理 經 營 管 理 之 附 帶 服 務 收 取 費 用 規 定, 報 經 主 管 機 關 備 查 即 可, 應 能 合 理 成 本 維 持 變 更 需 求 的 可 能 性 不 高 然 而 在 長 達 50 年 的 特 許 權 期 間, 法 令 變 動 是 有 可 能 的, 故 而 合 約 中 納 入 變 更 需 求 的 條 款 按 照 現 行 預 算 法 中 程 預 算 制 度, 及 預 算 法 對 於 未 來 支 出 說 明 及 繼 續 性 經 費 之 精 神 編 列 預 算, 降 低 合 約 執 行 期 間 預 算 變 更 情 事 發 生 的 機 率 是, 依 據 住 宅 法 規 定 民 間 興 辦 社 會 住 宅 因 故 無 法 繼 續 營 業, 地 方 政 府 得 予 接 管, 降 低 對 於 租 戶 權 益 的 衝 擊 不 會 由 民 間 廠 商 承 建 本 案, 與 目 前 中 央 推 動 促 進 民 間 參 與 公 共 建 設 的 策 略 與 實 務 一 致, 不 應 會 造 成 公 平 效 率 與 可 稽 核 性 等 之 疑 慮 法 令 沒 有 限 制 青 年 社 會 住 宅 不 可 以 促 參 模 式 執 行 是, 主 管 機 關 依 據 現 行 預 算 法 中 程 預 算 制 度, 規 劃 每 年 PFI 計 畫 金 額 總 數 上 限, 並 參 照 預 算 法 第 9 條 未 來 支 出 說 明 及 第 39 條 繼 續 性 經 費 之 精 神, 編 列 預 算 書 送 交 地 方 議 會 備 查 或 審 議 是, 民 間 廠 商 擁 有 建 築 較 佳 的 技 術 及 營 運 管 理 能 力 來 提 供 服 務 整 體 而 言, 主 辦 單 位 相 信 採 行 PFI 模 式 具 有 VfM, 且 專 案 目 標 與 政 府 政 策 一 致, 同 時 彈 性 與 風 險 可 達 平 衡 108

109 二 有 利 性 (desirability) 評 估 因 子 評 估 內 容 評 估 結 果 風 險 管 理 專 案 是 否 需 要 採 購 重 大 的 資 本 資 產, 且 成 本 超 支 與 工 期 延 宕 風 險 是 否 是 影 響 專 案 成 敗 的 重 要 因 素? 民 間 廠 商 是 否 具 備 足 夠 能 力 管 理 本 專 案 風 險? 109 是, 青 年 社 會 住 宅 需 要 超 過 20 億 的 資 本 投 資, 因 此 計 畫 許 可 年 限 訂 為 50 年, 興 建 期 預 定 3 年, 減 少 成 本 超 支 與 工 期 延 宕 風 險 是, 提 昇 風 險 管 理 品 質 是 運 用 PFI 的 主 要 目 標 青 年 社 會 住 宅 資 本 投 資 超 過 20 億, 且 總 工 期 3 年, 主 辦 機 關 希 望 能 將 這 些 風 險 適 當 地 移 轉 給 民 間 承 擔 廠 商 的 資 本 投 資 與 營 運 成 本 二 者 密 切 相 關, 以 同 一 合 約 管 理 可 有 助 於 改 進 營 運 成 本, 進 而 承 擔 本 專 案 風 險 是 扣 款 條 款 可 給 民 間 廠 商 足 夠 誘 因 妥 善 處 置 風 險 付 款 機 制 與 合 約 條 款 能 否 促 使 民 間 廠 商 採 取 積 極 有 效 的 風 險 管 理 作 為? 創 新 專 案 是 否 有 創 新 的 空 間? 是, 主 辦 單 位 希 望 民 間 廠 商 能 提 供 創 新 性 的 軟 服 務 提 供 誘 因 與 監 督 生 命 週 期 成 本 與 殘 餘 價 值 整 體 有 利 性 合 約 與 相 關 法 令 規 範 是 否 提 供 足 夠 的 彈 性 空 間, 讓 民 間 廠 商 決 定 最 佳 專 案 範 圍 與 訂 定 推 動 策 略? 主 辦 機 關 是 否 有 充 分 的 理 由 自 辦 軟 服 務? 軟 服 務 移 轉 由 民 間 廠 商 承 辦 是 否 為 專 案 達 成 VfM 的 重 要 因 素? 專 案 成 果 是 否 可 以 落 實 到 可 執 行 的 合 約 條 文? 專 案 所 提 供 的 服 務 是 否 可 訂 定 可 觀 合 理 的 稽 核 標 準? PFI 的 付 款 機 制 可 否 強 化 民 間 廠 商 提 升 服 務 水 準 的 誘 因? 專 案 可 否 整 合 設 計 興 建 與 營 運 等 階 段? 目 前 同 類 型 設 施 之 營 運 與 維 護 成 本 是 否 相 對 於 興 建 成 本 佔 有 更 高 比 例, 且 受 到 設 計 品 質 的 顯 著 影 響? 特 許 期 屆 滿 時 本 案 資 產 的 情 況 或 處 置 是 否 存 在 任 何 限 制 而 對 VfM 能 否 達 成 有 顯 著 的 影 響? 本 案 運 用 PFI 時, 提 升 之 效 益 是 否 能 超 過 民 間 較 高 的 融 資 成 本? 方 案 來 承 建 本 案 是, 由 於 本 案 是 以 成 果 規 範 來 表 達 專 案 需 求, 故 而 主 辦 機 關 給 予 廠 商 足 夠 的 彈 性 空 間 以 促 其 達 成 VfM 的 目 標, 因 此 廠 商 有 足 夠 的 創 新 空 間, 可 以 發 展 規 劃 最 適 宜 的 方 案 否, 青 年 社 會 住 宅 之 經 營 管 理 等 軟 服 務 事 項, 由 民 間 廠 商 負 責 是, 來 自 民 間 廠 商 的 創 新 與 整 合 投 入 軟 服 務 的 導 入, 可 激 發 民 間 之 營 運 活 力, 成 為 本 案 達 成 VfM 重 要 關 鍵 是, 青 年 社 會 住 宅 的 績 效 指 標 是 基 於 經 營 管 理 ( 含 設 備 維 修 ) 而 定, 故 可 客 觀 量 度 是, 出 租 率 設 備 維 修 等 經 營 管 理 目 標 均 為 客 觀 指 標, 稽 核 項 目 及 標 準 亦 容 易 為 各 方 所 理 解 採 行 與 績 效 連 結 的 付 款 機 制, 應 可 誘 使 民 間 廠 商 積 極 努 力 達 到 專 案 目 標 是, 這 是 選 擇 PFI 的 主 要 原 因 是, 在 現 有 出 租 國 宅 的 專 案 中, 營 運 成 本 比 一 般 建 築 類 來 得 重 要, 而 營 運 成 本 的 高 低 與 設 計 有 直 接 的 關 聯 特 許 年 期 為 興 建 3 年 營 運 47 年, 在 營 運 期 間 若 績 效 評 估 良 好 者, 得 以 優 先 訂 約, 期 限 以 20 年 為 限, 於 營 運 期 屆 滿 時, 再 無 條 件 將 所 有 權 移 轉 給 地 方 政 府 是, 主 辦 單 位 認 為 PFI 提 供 最 佳 的 途 徑 來 管 理 風 險, 將 設 計 與 施 工 整 合 交 由 民 間 廠 商 執 行 可 達 成 較 高 的 效 率, 進 而 降 低 主 辦 單 位 所 付 的 價 格 ; 對 民 間 廠 商 而 言, 因 能 有 穩 定 收 入, 降 低 營 運 風 險, 達 成 雙 贏

110 三 可 達 成 性 (achievability) 評 估 因 子 評 估 內 容 評 估 結 果 市 場 參 與 意 願 交 易 成 本 與 主 辦 機 關 執 行 能 力 競 爭 整 體 可 達 成 性 本 案 服 務 之 市 場 供 給 量 是 否 足 夠? 市 場 對 參 與 本 案 之 意 願 如 何? 過 去 是 否 有 類 似 案 例 已 成 功 發 包? 以 市 場 的 觀 點 來 看, 本 案 是 否 具 有 足 夠 的 獲 利 性? 本 案 規 模 是 否 足 以 合 理 化 PFI 採 購 的 交 易 成 本? 本 案 能 否 適 時 組 成 專 業 的 採 購 小 組 並 執 行 採 購 程 序? 主 辦 機 關 是 否 有 足 夠 能 力 執 行 本 案 的 合 約 管 理? 主 辦 機 關 是 否 有 足 夠 能 力 管 理 本 案 之 政 府 承 擔 風 險? 是 否 存 在 多 家 民 間 廠 商 具 備 足 夠 完 成 本 案 的 能 力? 招 標 時 是 否 能 吸 引 足 夠 的 競 標 廠 商? 綜 合 考 量 業 主 與 市 場 因 素, 是 否 確 認 可 如 預 期 順 利 執 行? 是, 全 台 目 前 僅 有 6 千 多 間 公 有 出 租 國 宅, 遠 遠 不 足 住 宅 總 量 5% 的 需 求, 故 而 市 場 胃 納 量 不 是 問 題 新 北 市 政 府 曾 辦 理 說 明 會, 現 場 數 十 個 廠 商 出 席 踴 躍, 表 達 強 烈 的 參 與 意 願 否, 目 前 國 內 尚 無 類 似 案 例 是, 本 案 不 排 除 得 結 合 土 地 開 發 都 市 更 新 融 資 貸 款 住 宅 補 貼 等 措 施 興 辦 社 會 住 宅 本 案 具 有 獲 利 潛 力 是, 本 案 所 需 投 資 金 額 超 過 20 億 以 上 ( 新 北 市 政 府 初 步 規 劃 ), 交 易 成 本 依 國 外 經 驗 約 1% 未 定, 新 北 市 政 府 現 已 有 促 進 民 間 參 與 公 共 建 設 協 調 推 動 委 員 會 組 織, 如 能 轉 型 為 PFI 採 購 小 組, 所 規 劃 的 採 購 程 序 及 時 程, 可 如 期 達 成 是, 地 方 政 府 現 已 有 興 建 及 管 理 國 宅 的 豐 富 經 驗, 有 足 夠 能 力 執 行 主 辦 單 位 已 對 風 險 移 轉 進 行 分 析, 僅 保 留 較 適 合 政 府 承 擔 的 部 份 ( 如 規 劃 與 場 址 選 擇 ) 是, 民 間 廠 商 具 有 興 建 國 宅 聯 合 開 發 或 合 宜 住 宅 等 類 似 案 例 不 少, 具 備 足 夠 執 行 能 力 都 市 土 地 稀 少 且 政 策 不 再 釋 出 大 面 積 土 地, 本 案 對 民 間 廠 商 吸 引 力 高 本 案 於 市 場 具 有 競 爭 力, 主 辦 機 關 亦 有 足 夠 能 力 執 行, 如 能 招 標 成 功 應 可 順 利 達 成 資 料 來 源 : 本 研 究 整 理 ( 參 考 王 明 德,2009: ) 本 案 依 據 上 開 VfM 評 估 模 式, 參 考 專 案 特 色, 定 性 檢 視 可 能 會 影 響 VfM 的 相 關 因 素 首 先, 在 可 行 性 方 面, 本 案 將 興 建 的 青 年 社 會 住 宅, 可 以 量 化 方 式 規 範 其 營 運 績 效, 並 以 成 果 規 範 方 式 發 包 同 時, 選 定 的 建 築 技 術 已 有 國 內 各 種 住 宅 ( 國 宅 地 上 權 住 宅 合 宜 住 宅 ) 案 例 反 覆 測 試, 民 間 廠 商 在 合 約 期 間 應 可 維 持 足 夠 的 創 意 及 效 率 優 勢, 技 術 所 引 發 的 業 主 需 求 變 動 不 太 可 能 發 生 因 此, 本 案 以 長 期 合 約 方 式 發 包 有 其 可 行 性 其 次, 在 有 利 性 方 面, 建 築 業 已 是 個 成 熟 的 市 場, 有 許 多 優 質 的 廠 商 可 供 選 擇, 相 關 施 工 與 營 運 風 險 由 民 間 管 理 應 較 為 恰 當 同 時 將 設 計 施 工 與 營 運 統 由 單 一 廠 商 負 責, 可 激 勵 廠 商 提 出 更 創 新 的 設 計 方 案, 再 加 上 誘 因 付 110

111 款 機 制 的 適 當 地 運 用 將 可 有 效 促 使 廠 商 提 昇 效 率, 故 而 本 案 交 由 民 間 廠 商 執 行 有 潛 力 達 成 較 佳 的 結 果 最 後, 要 分 析 一 下 本 案 的 預 期 效 益 是 否 可 能 實 現 分 析 重 點 主 要 有 兩 個 : 一 為 市 場 對 本 案 的 反 應, 另 一 為 主 辦 單 位 的 執 行 能 力 在 市 場 反 應 上, 對 民 間 廠 商 而 言, 因 能 有 穩 定 收 入, 降 低 營 運 風 險, 廠 商 參 與 的 意 願 提 高, 在 採 購 過 程 中 維 持 競 爭 性 應 無 問 題 在 主 辦 單 位 執 行 能 力 上, 地 方 政 府 已 設 有 促 進 民 間 參 與 公 共 建 設 專 責 組 織, 如 能 轉 型 成 為 推 動 PFI 專 責 小 組, 秉 持 往 昔 辦 理 促 參 案 件 堅 實 的 執 行 能 力, 預 期 的 效 益 應 可 以 實 現 綜 合 以 上 三 個 角 度 的 分 析, 本 案 的 屬 性 適 合 以 PFI 來 執 行, 同 時 民 間 廠 商 亦 具 有 足 夠 能 力 實 現 預 期 的 效 益 然 而, 不 可 諱 言 的, 在 實 務 操 作 上, 以 上 定 性 評 估 表 內 各 項 評 估 因 子 並 無 相 對 權 重 的 設 定, 且 各 評 估 因 子 係 以 文 字 描 述 其 評 估 結 果, 不 易 判 斷 適 用 或 不 適 用 情 況 之 間 的 競 爭 關 係, 因 此 可 以 預 期, 評 估 結 果 容 易 遭 到 流 於 主 觀 認 定 或 遭 受 為 政 策 背 書 的 質 疑 此 種 現 象 雖 然 難 以 避 免, 但 定 性 評 估 是 否 能 落 實 其 原 先 功 能 訴 求, 與 上 級 或 主 管 機 關 是 否 嚴 格 把 關 有 絕 對 直 接 的 關 係 ; 且 主 辦 機 關 應 將 該 計 畫 較 為 關 鍵 的 評 估 項 目 及 其 評 估 結 果, 在 檢 核 評 估 後 進 行 綜 合 討 論 與 彙 總, 考 量 專 案 計 畫 是 否 適 用 PFI 模 式 之 計 畫 特 性, 例 如 計 畫 著 眼 於 長 期 資 產 的 利 用, 政 府 投 資 的 金 額 及 風 險 均 高 ; 市 場 上 具 有 足 夠 數 量 及 專 業 能 力 的 民 間 廠 商 ; 政 府 對 公 共 服 務 的 需 求 能 以 成 果 規 範 方 式 充 分 表 達 ; 公 共 服 務 的 績 效 評 估 與 投 資 風 險 的 配 置 均 能 在 契 約 中 清 楚 約 定, 並 具 有 可 行 性 ; 事 前 可 以 估 算 出 計 畫 全 生 命 週 期 的 成 本 ; 投 資 效 益 大, 成 本 效 益 高 ; 公 共 設 施 可 供 長 期 利 用, 不 會 因 時 代 進 步 而 快 速 遭 淘 汰 等 特 性, 進 一 步 深 化 PFI 可 行 與 否 的 理 由 及 結 論 三 採 PFI 模 式 興 辦 社 會 住 宅 之 VfM 定 量 評 估 流 程 : 執 行 VfM 定 量 評 估 之 目 的, 主 要 在 達 成 下 列 功 效 與 目 標 (HM Treasury, 2007):1 針 對 某 公 共 建 設 服 務 的 投 資 規 劃, 進 行 PFI 模 式 是 否 能 提 供 政 府 支 出 最 佳 化 的 初 期 評 估 ;2 協 助 預 測 投 資 計 畫 啟 案 策 劃 中 的 個 別 專 案 應 適 用 哪 一 種 採 購 方 式 是 否 整 體 計 畫 部 分 計 畫 應 採 取 PFI 模 式, 或 完 全 不 應 使 用 PFI 模 式 3 加 強 資 訊 透 明 度 並 改 善 交 易 流 程 4 協 助 政 府 機 關 執 行 整 體 決 策, 包 括 : 資 金 與 收 益 預 算 分 配 在 既 定 之 資 金 與 收 益 預 算 範 圍 內, 可 支 援 之 新 111

112 興 計 畫 的 數 量 與 規 模 整 合 可 能 達 成 政 府 支 出 最 佳 化 的 採 購 方 案 5 確 認 專 案 計 畫 若 使 用 PFI 模 式 時, 在 財 務 方 面 是 可 負 擔, 例 如 成 本 預 估 實 際 可 行, 且 已 充 分 注 意 考 量 會 計 處 理 原 則 6 確 認 政 府 部 門 已 成 立 必 要 的 工 作 團 隊 ( 包 括 組 織 與 應 備 技 能 在 內 ) 執 行 PFI 計 畫, 並 確 保 政 府 機 關 享 有 政 府 支 出 最 佳 化 的 效 果 ; 民 間 廠 商 得 以 最 低 交 易 成 本 執 行 計 畫 再 者, 定 量 分 析 所 使 用 的 數 據, 通 常 依 個 案 情 況 不 同, 可 來 自 不 同 的 來 源, 例 如 過 去 的 相 關 案 例 紀 錄 國 外 相 關 的 經 驗 數 值 產 業 的 實 務 經 驗 法 則 相 關 文 獻 行 銷 測 試 及 市 場 研 究 實 驗 結 果 經 濟 上 / 工 程 上 及 其 他 的 模 型 與 專 家 的 判 斷 等 目 前 世 界 各 國 除 了 英 國 因 為 是 制 度 創 始 國, 相 關 制 度 建 置 準 備 工 作 起 步 甚 早, 迄 今 多 加 國 際 性 技 術 顧 問 公 司 均 已 建 立 起 以 龐 大 案 例 資 料 為 基 礎 之 決 策 支 援 系 統 之 外 ; 成 熟 度 居 次 的 澳 洲 與 紐 西 蘭 等 國, 目 前 正 逐 漸 加 強 其 案 例 資 料 庫 的 完 整 度 中 ; 即 使 是 同 樣 推 行 多 年 的 國 家 如 日 本, 至 今 也 仍 因 考 量 案 例 經 驗 不 足, 因 此 僅 透 過 專 家 與 民 間 各 方 之 建 言, 判 斷 各 專 案 之 風 險 程 度 ( 分 為 高 中 低 三 個 等 級 ), 並 依 據 風 險 程 度, 決 定 專 案 之 利 率 參 數, 而 尚 未 對 專 案 總 基 礎 成 本 進 行 風 險 調 整 (PFI 事 業 研 究 會,2003) 基 於 上 述 各 國 經 驗 之 回 饋, 再 審 視 我 國 在 風 險 評 估 上 現 有 的 基 礎 條 件 時, 可 發 現 國 內 目 前 除 了 公 共 工 程 標 案 管 理 系 統 可 就 興 建 成 本 超 支 風 險 提 供 決 標 金 額 與 結 算 金 額 進 行 概 略 估 算 之 外, 其 他 風 險 項 目 之 機 率 與 損 失 規 模 評 估, 實 際 上 無 論 主 辦 機 關 或 工 程 顧 問 業 者, 目 前 尚 未 有 系 統 性 的 數 值 記 錄 與 管 理 因 此 VfM 評 估 在 初 期 推 動 階 段 時, 要 直 接 運 用 VfM 定 量 評 估, 實 有 困 難 即 使, 前 述 公 共 工 程 委 員 會 委 託 研 究 之 我 國 民 間 參 與 公 共 建 設 導 入 VfM 評 估 模 式 之 建 置 案, 嘗 試 建 構 公 共 投 資 計 畫 VfM 定 量 評 估 模 式, 不 但 複 雜 難 懂, 對 於 主 管 機 關 執 行 人 員 而 言, 恐 將 力 有 未 逮, 因 而 難 以 運 用 又 其 最 後 建 議, 現 階 段 VfM 評 估 較 可 行 的 作 法, 短 期 內 是 仿 照 澳 洲 政 府 對 於 專 案 基 礎 成 本 淨 現 值 之 比 較 模 式, 直 接 比 較 興 建 成 本 與 營 運 成 本, 而 風 險 期 望 值 之 估 計, 則 以 專 家 學 者 意 見 法 ( 區 分 高 中 低 三 等 ) 替 代 其 公 部 門 比 較 基 準 (PSC) 代 表 政 府 執 行 本 案 的 基 礎 成 本, 其 主 要 的 成 本 要 素 包 括 興 建 營 運 與 維 護 成 本, 並 依 據 業 界 中 最 佳 實 務 為 基 礎 另 風 險 移 轉 的 程 度, 會 對 PFI 模 式 下 或 政 府 採 購 模 式 下 專 案 成 本 造 成 衝 擊, 而 此 差 異 對 於 PFI 模 式 能 否 達 成 VfM 之 112

113 效 益, 通 常 具 有 關 鍵 性 的 影 響, 故 此 移 轉 風 險 值 調 整 之 估 算 相 當 重 要, 應 找 出 所 有 具 顯 著 影 響 性 的 專 案 潛 在 風 險 最 後 一 步 VfM 評 估 的 目 標 是 比 較 上 述 PSC( 風 險 調 整 後 成 本 淨 現 值 ) 與 各 民 間 廠 商 建 議 書 價 格 ( 風 險 調 整 後 成 本 淨 現 值 ), 選 出 最 優 廠 商 參 與 議 約 有 關 公 部 門 比 較 基 準 (PSC) 主 要 成 本 元 素 表 PFI 案 例 之 風 險 分 配 表 廠 商 建 議 書 與 PSC 的 比 較 表, 經 研 擬 如 下 表 4-5 表 4-6 及 表 4-7: 表 4-5: 公 部 門 比 較 基 準 (PSC) 主 要 成 本 元 素 表 成 本 要 素 假 設 預 估 金 額 直 接 投 資 成 本 (A): 專 案 設 計 購 地 與 開 發 統 包 合 約 價 格 設 備 採 購 設 施 期 中 大 修 設 施 維 護 直 接 維 護 成 本 (B): 建 物 與 設 備 維 修 直 接 營 運 成 本 (C): 薪 資 運 作 成 本 保 險 間 接 成 本 (D): 施 工 一 般 費 營 運 一 般 費 行 政 一 般 費 間 接 資 金 成 本 本 案 所 需 委 託 研 究 費 以 土 地 市 價 計 算 基 於 類 似 專 案 的 發 包 結 果 本 案 所 需 相 關 設 備 的 市 場 以 統 包 價 格 百 分 比 計 算 設 施 營 運 後 以 定 期 年 限 為 維 護 週 期 基 於 設 施 的 預 期 利 用 率 員 工 薪 水 ( 包 括 薪 資 未 來 成 長 率 ) 水 電 電 話 等 事 務 費 用 各 項 保 險 費 ( 包 括 專 業 責 任 險 ) 專 案 管 理 費, 例 如 用 於 統 包 合 約 管 理 與 社 會 住 宅 營 運 不 直 接 相 關 的 運 作 成 本 現 有 設 施 與 專 案 管 理 成 本 本 案 運 用 其 它 政 府 資 源 與 設 備 的 成 本 第 三 方 收 入 (E): 預 期 第 三 方 收 入 包 括 經 營 管 理 或 附 屬 事 業 等 收 入 -- 合 計 : (F)=(A)+(B)+(C)+(D)-(E) 資 料 來 源 : 本 研 究 整 理 ( 參 考 王 明 德,2009:64) 表 4-6:PFI 案 例 之 風 險 分 配 表 風 險 類 型 移 轉 承 擔 設 計 與 施 工 風 險 : 成 本 超 支 風 險 完 工 延 宕 風 險 服 務 維 持 風 險 升 級 成 本 風 險 營 運 風 險 : 第 三 方 收 益 風 險 : 法 令 變 動 風 險 : 維 護 風 險 績 效 風 險 : 勞 資 關 係 風 險 : 技 術 風 險 : 資 料 來 源 : 本 研 究 整 理 ( 參 考 王 明 德,2009:66-69)

114 表 4-7: 廠 商 建 議 書 與 PSC 的 比 較 表 比 較 項 目 PSC 廠 商 標 準 標 廠 商 異 質 標 基 礎 成 本 淨 現 值 : 公 平 競 爭 基 礎 調 整 值 : 移 轉 風 險 (transferred risks): 設 計 與 營 造 風 險 營 運 風 險 第 三 方 收 益 風 險 績 效 風 險 維 護 風 險 產 業 關 係 風 險 技 術 風 險 成 本 現 值 小 計 : 保 留 風 險 (retained risk): 法 令 變 動 風 險 維 護 風 險 風 險 調 整 後 淨 現 值 資 料 來 源 : 本 研 究 整 理 ( 參 考 王 明 德,2009:113) 承 上, 吾 人 瞭 解 專 案 計 畫 如 能 通 過 PFI 可 行 性 之 定 性 評 估 檢 核, 就 表 示 該 計 畫 有 機 會 以 PFI 模 式 執 行, 此 時 需 進 入 VfM 定 量 評 估 階 段, 以 經 濟 效 率 的 角 度, 估 算 政 府 基 於 同 等 的 服 務 水 準 需 求, 在 PFI 模 式 下 預 期 所 需 花 費 之 公 共 預 算, 是 否 能 較 政 府 自 辦 採 購 的 方 式 節 省 更 多 成 本, 或 者 相 對 獲 得 更 高 的 採 購 效 益 然 而,VfM 定 量 評 估 中 公 部 門 比 較 基 準 值 (PSC) 需 仰 賴 基 礎 實 證 資 料 庫 (evidence base) 提 供 相 關 政 府 採 購 成 本 資 料, 作 為 PFI 模 式 與 政 府 自 辦 採 購 比 較 之 依 據, 惟 國 內 現 階 段 各 項 產 業 的 data base 並 未 建 立 完 善, 在 此 現 況 條 件 下, 逕 將 英 國 或 澳 洲 VfM 定 量 評 估 模 式 套 用 於 國 內 公 共 建 設 個 案, 其 操 作 難 度 極 高, 不 但 資 料 來 源 蒐 集 不 易, 即 使 勉 力 為 之, 其 評 估 結 果 的 正 確 性 或 參 考 性 也 將 遭 受 質 疑 對 此, 在 探 討 我 國 運 用 PFI 模 式 於 興 辦 社 會 住 宅 之 可 行 性 時, 如 何 檢 證 PFI 模 式 與 政 府 自 辦 採 購 之 效 益 優 劣, 這 是 個 必 須 設 法 解 決 的 問 題 因 此, 本 文 建 議 採 折 衷 作 法, 整 合 國 內 現 有 促 參 案 件 財 務 評 估 審 議 機 制 適 度 取 代 PFI 模 式 VfM 定 量 評 估 的 部 份 功 能 理 由 之 一 除 上 述 基 礎 實 證 資 料 庫 不 足, 套 用 英 國 或 澳 洲 VfM 定 量 評 估 模 式 實 益 有 限 外, 另 一 理 由 是 PFI 模 式 從 民 間 負 責 籌 資 自 主 營 運 之 角 度 觀 察, 無 疑 為 民 間 參 與, 惟 公 益 型 公 共 建 設, 通 常 因 法 律 或 現 實 原 因, 使 民 間 機 構 無 法 自 直 接 使 用 者 處 收 取 公 共 服 務 之 完 全 對 價, 若 無 政 府 擔 任 付 費 者 之 角 色 者, 此 類 型 公 共 建 設 恐 將 乏 人 問 津 以 此 對 照, 現 行 促 參 法 第 8 條 第 1 項 第 3 款 有 償 BTO 作 法 之 一, 亦 為 由 民 間 機 構 投 114

115 資 新 建 完 成 後, 政 府 可 分 期 給 付 建 設 經 費 以 取 得 所 有 權, 並 委 託 該 民 間 機 構 營 運 ; 營 運 期 間, 則 由 各 該 主 辦 機 關 於 核 定 之 計 畫 及 投 資 契 約 中 訂 定 之 ; 營 運 期 間 屆 滿 後, 營 運 權 歸 還 政 府 此 有 償 BTO 之 作 法 與 PFI 模 式 也 是 政 府 與 民 間 機 構 間 以 長 期 契 約 方 式 約 定, 由 民 間 機 構 投 資 公 共 設 施 資 產, 於 民 間 機 構 開 始 利 用 公 共 設 施 資 產 提 供 服 務 時, 政 府 向 民 間 機 構 購 買 符 合 約 定 品 質 之 公 共 服 務, 並 相 對 給 付 費 用 之 一 種 民 間 參 與 公 共 建 設 模 式, 二 者 性 質 甚 為 相 似 就 此 論 之, 如 將 現 行 促 參 制 度 審 議 BTO 模 式 有 關 經 濟 效 益 或 財 務 面 向 之 定 量 評 估 機 制, 替 代 PFI 制 度 內 VfM 定 量 評 估 模 式, 應 有 其 實 務 運 用 的 可 行 性 及 價 值 目 前 國 內 促 參 案 件 審 議 有 關 經 濟 效 益 或 財 務 面 向 之 定 量 評 估 工 具, 例 如 行 政 院 公 共 工 程 委 員 會 90 年 12 月 委 託 研 究 之 民 間 參 與 公 共 建 設 計 畫 財 務 評 估 模 式 規 劃 或 行 政 院 經 濟 建 設 委 員 會 97 年 10 月 委 託 研 究 之 公 共 建 設 計 畫 經 濟 效 益 評 估 及 財 務 計 劃 作 業 手 冊 等 參 考 資 料 因 此, 在 上 述 工 程 會 及 經 建 會 委 託 研 究 案, 可 以 民 間 參 與 之 角 度, 進 行 民 間 投 資 之 財 務 可 行 性 評 估 及 民 間 參 與 之 先 期 財 務 規 劃 ; 促 參 計 畫 之 財 務 評 估 作 業 需 依 總 體 環 境 與 個 案 特 性 設 定 適 當 假 設 參 數, 如 基 期 物 價 上 漲 率 折 舊 方 式 資 本 結 構 融 資 利 率 股 東 預 期 報 酬 率 折 現 率 等, 並 考 量 興 建 營 業 活 動 ( 收 入 與 支 出 ) 營 業 外 收 支 等 基 本 規 劃 資 料, 依 國 內 一 般 公 認 會 計 原 則, 進 行 財 務 評 估 作 業, 以 做 為 各 階 段 財 務 規 劃 指 標 與 協 助 主 辦 機 關 擬 訂 配 套 措 施 之 依 據 財 務 可 行 性 評 估 的 內 容, 於 扣 除 自 償 率 分 析 外, 則 包 括 有 基 本 參 數 與 假 設 設 定 財 務 成 本 與 收 益 現 金 流 量 分 析 投 資 效 益 分 析 融 資 可 行 性 分 析 敏 感 性 分 析 等, 據 此, 建 立 出 的 財 務 可 行 性 分 析 架 構 如 下 圖 4-1 當 然, 依 據 現 行 促 參 法 第 42 條 及 促 參 法 施 行 細 則 第 29 條 規 定, 公 共 建 設 對 於 是 否 採 取 民 間 參 與 方 式, 應 辦 理 可 行 性 及 先 期 規 劃, 其 評 估 內 容 著 重 從 民 間 角 度 評 估 民 間 參 與 公 共 建 設 的 可 行 性, 與 英 國 強 調 民 間 參 與 與 政 府 自 辦 間 比 較 VfM 略 有 不 同 二 者 之 差 異, 主 要 在 於 需 有 政 府 自 辦 之 財 務 分 析 (PSC), 方 可 做 一 比 較 所 以, 有 關 政 府 自 辦 之 財 務 可 行 性 評 估 分 析, 亦 必 須 設 法 評 估 出 來 而 在 行 政 院 公 共 工 程 委 員 會 98 年 月 委 託 台 灣 世 曦 工 程 顧 問 公 司 專 案 研 究 計 畫 之 民 間 參 與 公 共 建 設 計 畫 財 務 試 算 作 業 手 冊 所 建 構 的 財 務 模 型 架 構 ( 林 貴 貞 等,2009:5) 及 該 會 99 年 12 月 出 版 之 民 間 參 與 公 共 建 設 計 115

116 畫 財 務 試 算 作 業 手 冊 -- 擴 充 版 71 建 立 促 參 財 務 資 料 庫 平 台, 其 中 在 財 務 試 算 模 型 內 即 設 計 有 自 辦 評 估 規 劃 功 能, 可 由 主 辦 機 關 評 估 自 行 辦 理 公 共 建 設 計 畫 之 財 務 可 行 性, 該 研 究 建 立 出 的 自 辦 評 估 規 劃 功 能 模 型 分 析 架 構 如 下 圖 4-2, 可 資 參 採 : 基 本 假 設 與 參 數 設 定 1. 評 估 年 期 2. 通 貨 膨 脹 率 3. 營 利 事 業 所 得 稅 率 4. 資 本 結 構 5. 融 資 條 件 6. 折 現 率 7. 折 舊 計 畫 成 本 與 收 益 檢 討 基 本 假 設 與 參 數 計 畫 成 本 與 收 益 現 金 流 量 分 析 自 償 率 分 析 1. 計 畫 之 成 本 ( 含 權 利 金 ) 2. 計 畫 之 收 益 投 資 效 益 分 析 不 可 行 融 資 可 行 性 分 析 可 行 敏 感 度 分 析 圖 4-1: 財 務 可 行 性 分 析 架 構 圖 資 料 來 源 :( 王 治 平 等,2001:Ⅱ-3) 71 行 政 院 公 共 工 程 委 員 會 編 著, 民 間 參 與 公 共 建 設 計 畫 財 務 試 算 作 業 手 冊 委 託 專 業 服 務 案 -- 作 業 手 冊, 工 程 會 出 版,99 年 12 月 116

117 圖 4-2: 自 辦 評 估 規 劃 功 能 模 型 分 析 架 構 圖 資 料 來 源 : 林 貴 貞 等 (2009:5) 肆 興 辦 社 會 住 宅 之 PFI 作 業 程 序 參 考 英 國 採 用 PFI 模 式 前 之 評 估 作 業 及 程 序, 學 者 歸 納 VfM 評 估 之 建 議 作 業 架 構 ( 王 明 德 等,2009: ) 如 圖 4-3, 參 考 其 架 構, 吾 人 將 興 辦 社 會 住 宅 之 PFI 作 業 程 序 分 為 評 估 可 能 的 投 資 方 案 撰 擬 興 辦 社 會 住 宅 策 略 綱 要 計 畫 書 撰 擬 興 辦 社 會 住 宅 綱 要 計 畫 書 徵 求 競 標 書 甄 選 協 商 簽 訂 特 許 合 約 合 約 管 理 等 七 階 段 茲 分 析 如 下 : 一 評 估 可 能 的 投 資 方 案 於 評 估 可 能 的 投 資 方 案 時, 宜 就 是 否 符 合 適 用 PFI 之 條 件 是 否 符 合 VfM 定 性 評 估 以 及 是 否 符 合 VfM 定 量 評 估 等 加 以 考 量 ( 一 ) 是 否 符 合 適 用 PFI 之 條 件 : 吾 人 以 第 二 章 第 二 節 所 提 之 英 國 財 政 部 在 最 新 的 PFI 檢 討 報 告 中 列 舉 的 六 項 適 用 條 件 (HM Treasury,2008), 檢 驗 社 會 住 宅 是 否 符 合 適 用 PFI 之 條 件, 認 為 社 會 住 宅 興 辦 計 畫 性 質, 應 能 符 合 該 六 項 條 件 : 117

118 1 專 案 牽 涉 重 大 資 本 投 資 : 社 會 住 宅 如 以 PFI 模 式 由 民 間 興 辦, 政 府 必 須 對 價 給 付 民 間 所 提 供 之 公 共 服 務, 且 給 付 期 間 長 達 數 十 年, 應 屬 重 大 資 本 投 資 2 服 務 內 容 可 以 成 果 規 範 發 包 : 興 辦 社 會 住 宅 所 提 供 的 出 租 服 務, 其 政 府 給 付 對 價 係 以 績 效 指 標 為 基 礎, 並 據 此 以 長 期 合 約 方 式 發 包, 可 清 楚 定 義 且 執 行 3 適 用 生 命 週 期 規 劃 : 興 辦 社 會 住 宅 許 可 期 限 設 定 數 十 年, 其 所 建 設 施 與 所 提 供 服 務 內 容, 自 以 全 生 命 週 期 理 念 規 劃, 能 產 生 相 當 效 益 4 專 案 規 模 夠 大 ( 約 12 億 元 以 上 ): 以 新 北 市 政 府 青 年 社 會 住 宅 為 例, 投 資 規 模 為 20 億 以 上, 已 具 有 規 模 經 濟 的 效 果 5 專 案 所 涉 技 術 穩 定 : 興 辦 社 會 住 宅 所 涉 及 的 建 築 技 術 屬 成 熟 產 業, 不 易 因 技 術 因 素 而 於 合 約 期 中 變 更 需 求 6 專 案 提 供 之 服 務 內 容 確 定 為 長 期 所 需 : 興 辦 社 會 住 宅 為 政 府 既 定 政 策, 其 提 供 之 公 共 服 務 在 長 期 上 有 其 必 要, 不 易 因 政 策 改 變, 而 導 致 服 務 內 容 不 為 社 會 所 需 ( 二 ) 是 否 符 合 VfM 定 性 評 估 : 有 關 興 辦 社 會 住 宅 之 VfM 定 性 評 估, 依 前 述 初 步 評 估 結 果 顯 示, 社 會 住 宅 興 辦 計 畫 適 合 以 長 期 合 約 方 式 發 包 ( 具 可 行 性 ) PFI 預 期 效 益 超 過 成 本 ( 具 有 利 性 ) PFI 可 預 期 執 行 ( 具 可 達 成 性 ), 綜 合 以 上 三 個 角 度 的 分 析, 本 案 的 屬 性 適 合 以 PFI 模 式 來 執 行, 同 時 民 間 廠 商 也 具 有 足 夠 能 力 實 現 預 期 的 效 益 ( 三 ) 是 否 符 合 VfM 定 量 評 估 : 至 有 關 興 辦 社 會 住 宅 之 VfM 定 量 評 估, 則 建 議 參 考 以 民 間 參 與 公 共 建 設 可 行 性 評 估 及 先 期 規 劃 作 業 手 冊 民 間 參 與 公 共 建 設 計 畫 財 務 評 估 模 式 規 劃 公 共 建 設 計 畫 經 濟 效 益 評 估 及 財 務 計 劃 作 業 手 冊 等 評 估 模 式 評 估 民 間 辦 理 之 財 務 可 行 性, 及 參 考 民 間 參 與 公 共 建 設 計 畫 財 務 試 算 作 業 手 冊 所 建 構 的 財 務 模 型 架 構, 評 估 政 府 自 辦 之 財 務 可 行 性 其 後, 依 據 二 者 初 步 定 量 評 估 結 果 做 一 比 較, 必 須 在 採 PFI 模 式 較 採 政 府 自 辦 預 期 所 需 花 費 之 公 共 預 算, 節 省 更 多 成 本, 或 者 相 對 獲 得 更 高 的 採 購 效 益 之 條 件 下, 方 可 繼 續 推 動 之 換 言 之, 如 果 初 步 VfM 定 量 評 估 結 果, 出 現 118

119 可 能 投 資 方 案 自 償 性 高 時, 則 宜 循 現 行 促 參 法 辦 理 二 撰 擬 興 辦 社 會 住 宅 策 略 綱 要 計 畫 書 (Strategic Outline Case,SOC): 基 於 地 方 政 府 興 辦 社 會 住 宅 的 政 策 需 求, 對 於 各 種 可 能 採 行 的 投 資 方 案, 進 行 PFI 可 行 性 之 定 性 評 估 及 VfM 評 估 後, 當 初 步 評 估 結 果 認 為 可 以 採 行 PFI 模 式 推 動 時, 由 主 辦 機 關 辦 理 社 會 住 宅 的 先 期 規 劃, 並 撰 寫 成 興 辦 社 會 住 宅 策 略 綱 要 計 畫 書 ( 一 ) 目 的 : 撰 寫 成 興 辦 社 會 住 宅 策 略 綱 要 計 畫 書 之 目 的, 在 決 定 興 辦 社 會 住 宅 專 案 需 求 內 容, 並 提 供 立 案 的 合 理 化 基 礎, 考 慮 面 向 包 括 興 辦 社 會 住 宅 的 基 本 緣 由 ( 策 略 面 ) 可 能 的 達 成 方 案 ( 經 濟 面 ) 考 慮 採 購 條 件 決 定 商 業 可 行 性 ( 商 業 面 ) 考 慮 財 政 可 負 擔 性 ( 財 務 面 ), 以 及 專 案 組 織 形 態 與 管 理 需 求 ( 管 理 面 ) 等 面 向 ( 二 ) 內 容 : 其 主 要 內 容 包 括 計 畫 簡 介 各 種 可 能 方 案 評 估 服 務 成 果 規 範 ( 含 服 務 標 準 績 效 評 估 方 法 服 務 監 控 機 制 與 頻 率 ) 計 價 與 付 款 方 式 風 險 配 置 政 府 財 務 可 負 擔 性 分 析 融 資 可 行 性 分 析 主 要 投 資 條 件 及 契 約 議 題 政 府 承 諾 事 項 計 畫 小 組 規 劃 採 購 程 序 及 時 程 ( 三 ) 報 核 程 序 : 主 辦 機 關 完 成 策 略 綱 要 計 畫 書 之 後, 再 送 地 方 政 府 所 屬 促 參 推 動 委 員 會 審 核, 並 逐 級 陳 報 地 方 政 府 首 長 核 定 另 外, 如 採 行 PFI 模 式 興 辦 社 會 住 宅 需 中 央 政 府 財 政 補 助, 應 另 行 報 送 公 共 工 程 委 員 會 審 核 三 撰 擬 興 辦 社 會 住 宅 綱 要 計 畫 書 (Outline Business Case,OBC): ( 一 ) 目 的 : 主 辦 機 關 必 須 在 此 階 段 再 確 認 興 辦 社 會 住 宅 策 略 綱 要 計 畫 書 規 劃 之 內 容 為 政 府 財 政 所 能 負 擔 的 服 務 成 果 規 範 及 計 價 與 付 款 機 機 制 是 否 適 當, 並 擬 定 興 辦 社 會 住 宅 綱 要 計 畫 書 ( 類 似 國 內 現 行 的 先 期 計 畫 書 ) 規 劃 廠 商 資 格 條 件 及 採 購 策 略, 並 作 為 上 級 機 關 核 定 及 日 後 執 行 的 依 據 ( 二 ) 內 容 : 119

120 主 辦 機 關 也 必 須 根 據 綱 要 計 畫 書, 進 行 VFM 第 二 階 段 ( 計 畫 先 期 規 劃 階 段 ) 更 詳 實 的 評 估, 綱 要 計 畫 書 及 VfM 分 析 結 果, 應 經 適 當 之 核 准 ( 三 ) 報 核 程 序 : 主 辦 機 關 撰 擬 綱 要 計 畫 書 後, 應 提 送 地 方 政 府 所 屬 PFI 專 案 小 組 審 核 ( 含 預 算 ), 並 經 地 方 政 府 首 長 核 定, 送 交 地 方 議 會 審 議 ; 如 涉 及 中 央 預 算 補 助 者, 應 經 行 政 院 核 定 其 核 定 之 目 的 在 確 認 計 畫 規 劃 的 適 當 性 各 計 畫 間 推 動 的 優 先 順 序 政 府 財 政 負 擔 能 力 之 確 認 四 邀 標 ( 徵 求 競 標 書 ): ( 一 ) 目 的 : 主 辦 機 關 完 成 法 定 行 政 及 立 法 審 核 程 序 後, 公 布 興 辦 社 會 住 宅 第 一 階 段 招 商 須 知, 將 廠 商 資 格 條 件 綱 要 ( 先 期 ) 計 畫 書 協 商 範 圍 或 議 題 協 商 後 採 購 步 驟 等 事 項 公 告, 以 便 於 廠 商 提 出 申 請 ( 二 ) 程 序 : 主 辦 機 關 除 可 透 過 政 府 採 購 公 報 發 佈 採 購 訊 息 外, 同 時 可 舉 辦 招 商 說 明 會 刊 登 廣 告 或 拜 訪 廠 商 等 方 法, 使 潛 在 投 資 人 知 悉 並 瞭 解 投 資 計 畫, 鼓 勵 及 誘 發 其 投 資 興 趣 ( 三 )VfM 第 三 階 段 評 估 : 自 公 告 日 起 至 簽 約 為 止, 主 辦 機 關 應 辦 理 公 帑 節 省 價 值 (VfM) 第 三 階 段 ( 採 購 程 序 階 段 ) 評 估, 評 估 市 場 可 行 性 五 甄 選 協 商 : ( 一 ) 廠 商 提 出 合 於 申 請 資 格 所 需 文 件 及 初 步 服 務 建 議 書 : 有 意 願 之 廠 商 先 依 據 興 辦 社 會 住 宅 第 一 階 段 招 商 須 知 規 定, 提 出 合 於 申 請 資 格 所 需 文 件 及 初 步 服 務 建 議 書 ( 二 ) 主 辦 機 關 進 行 資 格 審 查 : 由 主 辦 機 關 先 進 行 資 格 審 查, 選 出 合 格 廠 商 廠 商 資 格 通 常 為 技 術 能 力 財 務 能 力 及 依 據 過 去 工 作 實 績 所 證 明 之 執 行 能 力 此 與 英 國 作 法 不 同, 英 國 在 此 階 段 申 請 廠 商 無 庸 提 出 服 務 建 議 書, 待 完 成 協 商 後 始 提 出 服 務 建 議 書 其 主 要 目 的 在 降 低 交 易 成 本 然 依 我 國 國 情, 如 合 格 申 請 廠 商 家 數 過 多, 主 辦 機 關 很 難 單 憑 廠 商 資 格 條 件 擇 優 選 出 三 家 以 下 廠 商 進 行 協 商, 容 易 引 起 落 選 廠 商 之 質 疑, 建 議 本 階 段 仍 要 求 申 請 廠 商 應 提 出 初 步 服 120

121 務 建 議 書, 以 增 加 甄 審 資 訊 主 辦 機 關 應 成 立 甄 審 委 員 會, 就 合 格 廠 商 提 出 之 初 步 服 務 建 議 書, 選 出 日 後 進 入 協 商 階 段 之 廠 商 名 單, 因 為 協 商 相 當 耗 時 費 力, 所 以 參 與 協 商 的 廠 商 不 宜 過 多, 以 2 至 3 家 為 宜 如 合 格 廠 商 家 數 超 過 3 家 者 應 擇 優 選 出 ( 三 ) 進 行 協 商 及 廠 商 提 送 服 務 建 議 書 : 主 辦 機 關 根 據 確 定 之 協 商 名 單, 對 廠 商 發 送 協 商 邀 請 書 及 招 標 文 件, 包 括 服 務 成 果 規 範 契 約 草 案 風 險 配 置 評 選 準 則 招 標 程 序 及 時 程 進 行 協 商 及 廠 商 提 送 服 務 建 議 書 : 主 辦 機 關 依 據 事 前 規 劃 之 協 商 範 圍 或 事 項, 授 權 採 購 專 案 小 組 與 各 廠 商 進 行 協 商 在 協 商 過 程 中, 採 購 專 案 小 組 應 有 清 楚 的 策 略 堅 定 政 府 方 向, 並 注 意 協 商 過 程 之 透 明 公 開 協 商 完 成 後, 主 辦 機 關 應 根 據 協 商 結 論 修 改 招 商 文 件, 寄 送 予 參 與 協 商 廠 商, 廠 商 準 備 服 務 建 議 書, 並 依 規 定 時 間 提 出 申 請 ( 四 ) 成 立 甄 審 委 員 會 進 行 評 選 : 同 時, 主 辦 機 關 應 成 立 甄 審 委 員 會, 辦 理 後 續 甄 審 事 宜 主 辦 機 關 收 到 廠 商 之 服 務 建 議 書 後, 應 由 甄 審 委 員 會 依 甄 審 標 準 進 行 評 選 六 簽 訂 特 許 合 約 : 選 出 最 優 申 請 案 件 申 請 人, 必 要 時 得 選 出 次 優 申 請 案 件 申 請 人 主 辦 機 關 與 最 優 申 請 案 件 申 請 人 進 行 議 約 主 辦 機 關 與 最 優 申 請 案 件 申 請 人 確 認 契 約 內 容 無 誤 後, 辦 理 簽 約 於 此 階 段 主 辦 機 關 與 最 優 申 請 案 件 申 請 人 間 不 得 再 就 商 業 條 件 進 行 協 商 七 合 約 管 理 : 簽 約 後, 民 間 機 構 依 約 辦 理 投 資 興 建 營 運, 主 辦 機 關 執 行 監 督 管 理, 並 編 列 預 算 辦 理 付 款 投 資 契 約 期 限 屆 滿 後, 除 有 續 約 外, 主 辦 機 關 應 依 投 資 契 約 約 定, 與 民 間 機 構 間 處 理 公 共 設 施 移 轉 或 返 還 121

122 圖 4-3:VfM 評 估 納 入 地 方 政 府 公 共 投 資 計 畫 審 議 流 程 圖 122 資 料 來 源 : 王 明 德 等 (2009:125)

123 伍 社 會 住 宅 之 PFI 經 營 管 理 機 制 以 PFI 模 式 導 入 民 間 興 建 公 共 建 設 之 方 式, 目 的 之 一 在 於 藉 由 引 進 PFI 模 式 之 全 生 命 週 期 成 本 概 念 及 企 業 經 營 管 理 理 念, 以 強 化 效 率 及 改 善 公 共 服 務 品 質 因 此, 民 間 機 構 興 辦 社 會 住 宅 專 案 有 關 經 營 管 理 事 項, 也 是 期 盼 以 全 生 命 週 期 之 成 本 管 理, 並 透 過 以 民 間 創 意 的 活 力, 參 與 社 會 住 宅 經 營 管 理, 在 良 好 的 營 運 機 制 與 經 營 環 境 搭 配 下, 可 以 展 現 更 好 的 服 務 品 質 及 營 運 成 效 依 據 住 宅 法 第 27 條 規 定, 地 方 政 府 主 管 機 關 興 辦 之 社 會 住 宅, 得 自 行 或 委 託 經 營 管 理 ; 又 第 29 條 規 定, 社 會 住 宅 之 經 營 管 理, 得 視 實 際 需 要, 自 行 或 結 合 物 業 管 理 及 相 關 服 務 業, 提 供 文 康 休 閒 活 動 社 區 參 與 活 動 餐 飲 服 務 適 當 轉 介 服 務 其 他 依 入 住 者 需 求 提 供 或 協 助 引 進 之 服 務, 並 收 取 費 用 易 言 之, 地 方 政 府 以 PFI 模 式 興 辦 社 會 住 宅 時, 可 將 專 案 內 社 區 之 經 營 管 理 權 委 託 予 民 間 機 構 規 劃 辦 理 而 民 間 機 構 接 受 委 託 管 理 社 會 住 宅 的 執 行 內 容, 除 社 區 之 住 戶 租 賃 設 備 維 護 居 家 安 全 環 境 品 質 等 基 本 管 理 事 項 外, 對 於 社 區 內 之 居 民 聯 誼 活 動 育 樂 休 閒 設 施 日 常 購 物 餐 飲 醫 療 保 健 幼 兒 老 殘 托 育 照 護 社 區 相 關 資 源 訊 息 住 戶 個 別 需 求 轉 介 等 各 項 服 務 事 項, 均 以 使 用 者 付 費 方 式 引 進 提 供 社 區 居 民 使 用, 惟 其 收 費 標 準, 考 量 住 戶 之 負 擔 能 力, 應 先 報 送 地 方 政 府 主 管 機 關 備 查 至 於, 上 述 服 務 事 項 之 辦 理 方 式, 民 間 機 構 亦 有 不 同 的 選 擇, 廠 商 得 自 行 籌 組 直 接 經 營 辦 理, 也 可 結 合 其 他 民 間 物 業 管 理 公 司 或 相 關 服 務 業 者 共 同 協 力 規 劃 辦 理 以 下 就 針 對 如 何 藉 由 引 進 PFI 模 式 全 生 命 週 期 之 成 本 概 念 及 成 果 規 範 品 經 營 管 理 品 質 理 念, 以 強 化 效 率 及 改 善 公 共 服 務 品 質, 建 立 社 會 住 宅 良 善 的 經 營 管 理 制 度 進 行 探 討 : 一 全 生 命 週 期 之 經 營 管 理 作 法 社 會 住 宅 是 屬 建 築 物 的 一 種, 而 建 築 物 有 其 生 命 週 期 (Life Cycle), 所 謂 的 建 築 物 生 命 週 期, 可 區 分 為 需 求 規 劃 設 計 施 工 營 運 維 護 至 拆 除 等 七 大 階 段 ( 林 明 志,1998) 建 築 工 程 於 建 造 工 程 中, 從 規 劃 設 計 123

124 發 包 施 工 等 階 段, 所 投 入 之 資 本 人 力 與 時 間 等 規 模 龐 大, 而 在 完 工 之 後, 仍 需 要 長 時 間 的 營 運 維 護 換 言 之, 建 築 設 施 於 興 建 完 成 之 後, 就 進 入 生 命 週 期 中 最 為 漫 長 之 營 運 階 段, 在 此 階 段 中, 設 施 開 始 運 轉 及 操 作, 隨 著 營 運 時 日 之 累 積, 設 施 將 隨 時 間 而 老 舊, 故 障 等 頻 率 將 增 加, 進 而 減 低 其 服 務 性, 增 加 其 損 耗 之 能 量 72 在 美 國 學 者 Flangan & Marsh (1995) 所 提 出 建 築 物 生 命 週 期 成 本 的 相 關 研 究 報 告 中 指 出 : 若 建 築 設 施 之 生 命 週 期 視 為 40 年, 一 般 建 築 物 的 總 成 本 中,70% 為 營 運 使 用 及 維 護 管 理 費,30% 為 工 程 初 期 投 資 成 本 ; 另 日 本 學 者 木 村 宏 (1992) 也 在 建 築 經 營 入 門 一 書 闡 述 此 階 段 維 護 管 理 費 用 約 佔 建 築 物 總 生 命 週 期 成 本 的 51.1%, 為 營 造 及 規 劃 設 計 費 之 3 至 4 倍 由 上 可 知, 建 築 物 營 運 維 護 及 管 理 成 本 實 較 建 築 物 初 期 興 建 之 成 本 花 費 為 高 同 時, 吾 人 發 現, 建 築 物 生 命 週 期 與 PFI 模 式 全 生 命 週 期 的 概 念 十 分 類 似, 因 此, 社 會 住 宅 經 營 管 理 機 制 若 能 於 PFI 模 式 全 生 命 週 期 的 執 行 計 畫 融 入 建 築 物 生 命 週 期 營 運 維 護 系 統 價 值 理 念, 將 有 助 於 社 會 住 宅 營 運 工 作, 亦 可 藉 此 有 效 率 地 延 展 社 區 功 能 運 轉, 並 降 低 經 營 管 理 者 之 營 運 成 本 因 此, 社 會 住 宅 經 營 管 理 者 依 據 住 宅 法 第 29 條 規 定, 結 合 目 前 新 興 服 務 產 業 物 業 管 理 及 相 關 服 務 業, 將 建 築 物 生 命 週 期 融 入 於 PFI 模 式 全 生 命 週 期 的 計 畫, 將 是 社 會 住 宅 委 託 經 營 管 理 可 以 善 用 的 主 要 工 具 至 所 謂 物 業 管 理 意 指 所 有 與 建 築 物 使 用 有 關 業 務 之 管 理 活 動 其 為 一 種 模 組 化 管 理 的 新 興 服 務 業, 係 針 對 建 築 物 及 社 區 人 事 物, 作 維 護 管 理 經 營 和 營 造 的 服 務 工 作, 整 合 建 築 物 維 護 管 理 環 保 衛 生 清 潔 生 活 環 境 服 務 安 全 保 全 及 相 關 生 活 服 務 產 業, 提 供 包 括 物 業 代 辦 及 諮 詢 行 業 與 事 務 管 理 ( 社 區 網 路 居 家 照 顧 保 母 宅 配 物 流 及 生 活 產 品 導 入 ) 資 產 管 理 經 營 顧 問 資 產 開 發 租 賃 資 產 金 融 級 物 業 投 資 管 理 等, 可 視 為 一 種 崁 入 式 系 統 管 理 服 務 業, 新 參 與 者 進 入 和 開 闢 新 市 場 環 境, 以 資 源 的 合 理 運 用 配 72 一 座 現 代 化 的 建 築 近 似 於 人 體 構 造, 結 構 有 如 骨 架, 構 造 ( 如 牆 門 窗 ) 有 如 肌 膚, 設 備 ( 如 空 調 給 排 水 電 力 ) 有 如 呼 吸 循 環 神 經 等 系 統 人 體 在 生 命 週 期 中, 經 常 需 要 體 檢 醫 療 保 養 甚 或 部 分 更 新, 而 一 個 好 的 醫 療 體 系 可 以 延 長 人 體 壽 命, 並 降 低 人 體 生 命 週 期 保 養 醫 療 的 花 費 類 似 的 情 況, 建 築 物 在 生 命 週 期 中 的 各 時 間 點, 也 需 要 考 慮 結 構 構 造 及 設 備 等 性 能, 進 行 適 當 的 維 修 甚 或 更 新, 延 長 建 築 物 的 使 用 年 限, 降 低 生 命 週 期 維 護 管 理 的 成 本, 達 到 永 續 發 展 的 目 標 ( 劉 京 翰,2010:5) 124

125 置 和 人 力 彈 性 調 度 等 增 強 了 產 業 競 爭 性 和 創 造 新 市 場 結 構 ( 何 彌 亮,2005: Ⅳ-75) 綜 言 之, 物 業 管 理 的 目 的 在 提 供 社 區 的 安 全 與 生 活 的 舒 適, 以 及 建 物 與 設 備 設 施 妥 善 的 維 護, 使 建 物 使 用 者 擁 有 安 全 健 康 整 潔 環 保 便 利 及 良 好 生 活 機 能 的 優 質 生 活 空 間, 達 到 PFI 以 成 果 規 範 之 要 求 二 各 國 社 會 住 宅 委 託 經 營 管 理 作 法 物 業 管 理 之 概 念 係 起 源 於 英 國, 歐 美 國 家 發 展 物 業 管 理 多 年 成 效 卓 著, 亞 洲 地 區 的 日 本 新 加 坡 香 港 亦 先 後 完 成 物 業 管 理 體 系 反 觀 台 灣 的 物 業 服 務 起 步 較 晚, 目 前 尚 未 正 式 將 物 業 管 理 服 務 業 訂 列 為 行 業 分 項, 但 84 年 6 月 間 公 寓 大 廈 管 理 條 例 通 過 後, 公 寓 大 廈 管 理 維 護 業 之 業 務 內 容 幾 近 與 國 外 物 業 管 理 行 業 相 同, 已 為 台 灣 社 會 及 市 場 上 普 遍 認 同 及 視 為 物 業 管 理 產 業 的 核 心 行 業 73 ; 但 不 可 諱 言 的, 國 內 公 寓 大 廈 管 理 維 護 業 大 都 著 重 在 建 築 物 硬 體 的 維 護, 有 關 其 他 生 活 服 務 資 產 經 營 管 理 之 部 分, 尚 未 蓬 勃 發 展 國 外 在 物 業 服 務 方 面 發 展 較 我 國 成 熟, 應 有 值 得 參 考 之 處, 下 表 4 8 為 國 外 主 要 國 家 社 會 住 宅 之 管 理 單 位 及 管 理 維 護 模 式 74 : 表 4-8 各 國 社 會 住 宅 管 理 單 位 及 管 理 維 護 模 式 之 比 較 國 家 管 理 單 位 管 理 維 護 模 式 美 國 聯 邦 政 府 住 宅 一 由 各 住 宅 法 人 (HA) 分 別 維 護 社 會 住 宅 公 共 空 間 等 與 都 市 發 展 部 二 提 倡 混 居, 協 助 脫 貧 :1 以 住 宅 補 貼 讓 民 眾 自 由 選 擇 租 (HUD) 住 單 位, 降 低 標 籤 化 問 題 2 建 立 脫 貧 計 畫, 協 助 住 戶 由 地 方 政 府 住 宅 領 取 社 會 福 利 到 自 食 其 力 3 收 入 已 可 負 擔 私 人 市 場 住 宅 機 構 (HA) 時, 即 須 搬 離 社 會 住 宅 三 重 視 居 住 水 準 : 研 訂 HUD 的 居 住 品 質 標 準 手 冊 (A Good 物 業 管 理 服 務 業 依 行 政 院 函 頒 物 業 管 理 服 務 業 發 展 綱 領 及 行 動 方 案, 其 服 務 項 目 可 分 三 類, 第 一 類 : 建 築 物 與 環 境 的 使 用 管 理 與 維 護 -- 提 供 建 築 物 與 環 境 管 理 維 護 清 潔 保 全 公 共 安 全 檢 查 消 防 安 全 設 備 及 附 屬 設 施 設 備 檢 修 等 服 務 ; 第 二 類 : 生 活 與 商 業 支 援 服 務 -- 提 供 物 業 代 辦 及 諮 詢 行 業 事 務 管 理 物 業 生 活 服 務 ( 社 區 網 路 照 顧 服 務 保 母 宅 配 物 流 ) 生 活 產 品 ( 食 衣 住 行 育 樂 ) 及 商 業 支 援 等 服 務 ; 第 三 類 : 資 產 管 理 -- 提 供 不 動 產 經 營 顧 問 開 發 租 賃 及 投 資 管 理 等 服 務 台 北 市 目 前 經 管 之 公 營 住 宅 包 含 出 租 國 宅 中 繼 國 宅 平 價 住 宅 及 未 來 預 定 辦 理 之 公 營 住 宅 等 類 型, 為 妥 善 管 理 利 用 住 宅 資 源, 因 應 住 宅 法 之 精 神 及 市 府 政 策 目 標, 預 計 進 行 公 營 住 宅 經 營 管 理 制 度 及 本 市 空 屋 媒 合 制 度 之 研 擬 規 劃 案, 未 來 將 積 極 媒 介 既 有 空 ( 閒 ) 置 房 屋 屋 主, 獎 勵 提 供 房 屋 出 租 予 具 居 住 需 求 之 市 民, 期 以 多 元 模 式 提 升 住 宅 供 給 125

126 英 國 香 港 日 本 地 方 政 府 ( 約 持 有 40% 出 租 住 宅 ) 住 宅 協 會 ( 約 持 有 45% 出 租 住 宅 ) 原 為 事 務 處 及 屋 宇 建 設 委 員 會 等 機 關 多 頭 進 行, 後 整 合 統 一 窗 口 為 房 委 會 地 方 政 府 ( 公 營 住 宅 ) 都 市 再 生 機 構 ( 獨 立 行 政 法 人 組 織, 提 供 UR 出 租 住 宅 ) 住 宅 供 給 公 社 ( 各 地 方 政 府 出 資 成 立 之 法 人 並 提 Place To Live), 規 定 住 宅 品 質 標 準 有 2 類 : 第 1 類 : 住 宅 必 要 設 施, 第 2 類 : 考 量 家 庭 特 別 需 要 而 增 加 的 設 施 一 由 住 宅 協 會 管 理 二 英 國 政 府 通 過 提 供 保 障 性 住 宅 和 租 房 補 貼 來 滿 足 低 收 入 者 的 基 本 居 住 需 求 保 障 性 住 宅 包 括 各 住 宅 協 會 提 供 的 廉 租 房 和 地 方 政 府 擁 有 的 公 屋 三 英 國 推 動 優 質 住 宅 計 畫 (the Decent Homes Programme) 以 重 整 社 會 機 構 所 屬 住 宅 為 主 要 目 標, 希 望 所 有 此 類 住 宅 都 能 達 到 基 礎 住 宅 標 準, 改 善 公 共 住 宅 一 房 委 會 管 理 二 設 立 認 可 裝 修 承 辦 商 制 度 : 防 止 非 法 活 動 滲 入 公 屋 裝 修 行 業, 保 障 住 戶 權 益 公 屋 裝 修 時, 可 採 用 房 屋 署 認 可 的 裝 修 承 辦 商, 亦 可 以 自 行 或 由 親 友 裝 修 公 屋 單 位 三 屋 邨 管 理 採 取 下 列 措 施 :1 加 強 和 物 業 管 理 及 維 修 工 作 同 仁 日 常 合 作 ;2 定 期 為 物 業 管 理 清 潔 以 及 保 安 服 務 之 承 辦 商, 舉 辦 工 作 坊 和 研 討 會 等 ;3 加 強 監 督 管 哩, 提 升 工 作 同 仁 工 作 績 效 ;4 檢 討 保 養 表 現 評 分 務 求 在 評 審 維 修 合 約 時, 更 為 客 觀 和 穩 妥 ;5 引 入 不 同 物 業 合 約 服 務 模 式 ;6 屋 邨 管 理 與 維 修 定 期 檢 討, 並 順 應 時 勢, 採 納 新 的 管 理 及 維 護 方 式 ;7 向 租 戶 宣 揚 負 責 任 行 為, 並 透 過 租 務 管 理 措 施, 培 養 租 戶 之 公 民 責 任 感 ;8 推 行 屋 邨 管 理 扣 分 機 制 為 改 善 公 共 屋 邨 環 境 衛 生, 與 公 德 心 及 執 行 租 約 條 款 項 目, 以 有 效 管 理 屋 邨 ;9 提 供 便 捷 的 租 金 繳 交 途 徑, 如 便 利 超 商 等 ;10 加 強 取 締 違 規 租 戶, 以 確 保 屋 邨 環 境 衛 生 以 及 環 境 安 全 ;11 監 察 物 業 管 理 服 務 公 司 清 潔 以 及 保 安 服 務 承 辦 廠 商 表 現, 並 保 障 前 線 工 人 的 權 益, 定 期 表 揚 優 質 服 務 之 承 辦 商 ;12 引 入 先 進 科 技, 協 助 改 善 合 約 管 理 效 率, 如 房 署 面 面 通 系 統, 應 用 樣 貌 識 別 技 術, 準 確 紀 錄 清 潔 工 人 和 護 衛 員 執 勤 資 料 一 日 本 政 府 自 1950 年 開 始, 中 央 就 補 助 地 方 政 府 提 供 公 營 住 宅, 向 民 間 收 購 或 租 借 空 屋, 並 開 放 民 間 管 理, 還 為 中 低 收 入 戶 成 立 住 宅 法 人, 直 接 出 資 興 建 住 宅, 並 提 供 租 售 優 惠,2000 年 起, 更 由 社 會 福 利 單 位 ( 厚 生 勞 動 省 ) 及 住 宅 管 理 單 位 ( 國 土 交 通 省 ) 推 動 住 宅 修 繕 及 貸 款 補 貼 二 日 本 的 公 共 賃 貸 住 宅 非 常 多 元, 較 常 見 的 公 營 住 宅 乃 縣 府 或 市 府 委 託 或 成 立 第 三 部 門 管 理, 如 東 京 都 市 整 備 局 委 託 東 京 都 住 宅 供 給 公 社 (JKK 東 京 ) 統 籌 管 理 名 古 屋 市 役 所 委 託 名 古 屋 市 住 宅 供 給 公 社 管 理 ; 而 UR 賃 貸 住 宅 則 由 都 126

127 供 公 社 住 宅 ) 市 更 新 機 構 ( 原 住 宅 公 團 ) 管 理 三 住 宅 供 給 公 社 負 責 管 理 出 租 住 宅, 並 維 繫 其 居 住 品 質, 由 法 人 直 接 管 理, 除 了 減 輕 市 政 府 負 擔 外, 其 組 織 對 各 個 住 宅 管 理 事 項 的 重 視 與 管 控, 是 日 本 能 維 特 良 好 住 宅 環 境 的 因 素 之 一 四 日 本 住 生 活 基 本 法 規 定, 政 府 須 訂 定 住 生 活 基 本 計 畫 ( 全 國 性 計 畫 ), 包 括 住 宅 性 能 水 準 : 為 營 造 具 有 符 合 居 住 者 需 求 與 社 會 要 求 的 機 能 與 性 能 的 良 好 住 宅 存 量 之 指 針 ; 居 住 環 境 水 準 : 為 確 保 符 合 地 方 狀 況 的 良 好 居 住 環 境 之 指 針 ; 居 住 面 積 水 準 : 依 不 同 住 戶 人 數 之 面 積 需 求 新 加 坡 建 屋 發 展 局 一 市 鎮 理 事 會 法 案 (Town Council Act) 將 建 屋 局 對 公 共 住 宅 (HDB) 及 其 周 圍 環 境 的 維 護 管 理 的 責 任, 交 由 各 新 市 鎮 各 社 區 所 組 成 的 市 鎮 理 事 會 負 責 二 公 共 區 域 的 管 理 維 護 包 括 公 共 走 廊 露 天 平 台 電 梯 水 箱 路 燈 及 公 共 空 間 等 維 護 三 自 1977 年 起 推 動 居 民 委 員 會 組 織, 配 合 選 區 劃 分 成 立 委 員 會, 希 望 透 過 社 會 文 化 運 動 及 其 他 活 動 方 式, 促 進 社 區 的 凝 聚 力, 加 強 居 民 守 望 相 助 的 觀 念, 確 保 組 屋 住 宅 區 的 各 種 公 共 設 施 獲 得 更 好 更 快 的 維 修 促 進 更 良 好 的 社 會 秩 序 幫 助 住 宅 區 人 民 解 決 問 題 通 過 體 育 社 交 及 文 化 活 動, 促 進 睦 鄰 精 神 與 種 族 和 諧 丹 麥 中 央 住 宅 部 (Ministry of Housing) 全 國 住 宅 協 會 聯 盟 一 社 會 住 宅 管 理 主 要 透 過 住 宅 協 會, 並 另 組 成 住 宅 議 會 (Housing Council) 管 理 各 住 宅 協 會 二 住 宅 協 會 管 理 事 項 :1 租 金 管 理 ;2 租 戶 分 配 ;3 維 護 修 復 ;4 違 規 處 理 三 特 設 住 戶 申 訴 委 員 會 (Tenants boards of appeal) 處 理 租 戶 糾 紛, 但 無 權 驅 趕 租 戶, 需 交 由 法 庭 解 決, 或 由 社 工 調 解, 協 助 遷 出 至 庇 護 所 瑞 典 公 房 經 營 公 司 一 瑞 典 有 150 萬 居 民 居 住 在 由 300 家 公 房 經 營 公 司 管 理 的 80 萬 套 公 房 中, 占 瑞 典 全 部 住 房 的 21% 二 公 房 經 營 公 司 的 主 要 任 務 是 對 公 房 進 行 管 理 和 維 修 各 城 市 公 房 經 營 公 司 屬 市 政 府 管 轄, 公 司 經 理 由 政 府 指 派, 公 司 既 承 擔 公 房 建 設, 也 負 責 公 房 經 營 管 理 和 維 修 三 住 宅 社 區 內 直 接 為 住 戶 服 務 的 市 政 配 套 工 程 洗 衣 房 車 庫 公 共 使 用 空 間 和 兒 童 娛 樂 設 施 等, 由 建 設 住 宅 單 位 負 責 費 用 ; 商 店 等 營 利 專 案 由 營 利 單 位 承 擔 ; 幼 稚 園 醫 療 站 老 年 之 家 等 社 會 福 利 事 業 由 市 政 當 局 建 設 ; 住 宅 社 127

128 區 外 的 市 政 配 套 工 程 按 法 律 規 定 由 主 管 部 門 負 責 ; 如 果 有 關 方 面 發 生 爭 執 由 市 政 府 協 調 荷 蘭 住 宅 法 人 (HA) 一 荷 蘭 自 1990 年 代 以 來, 以 都 市 更 新 行 動 維 持 社 會 住 宅 在 住 宅 存 量 的 平 衡, 實 踐 多 樣 性 的 住 宅 方 案 ( 例 如 50% 社 會 住 宅 25% 中 所 得 自 用 住 宅 25% 高 級 豪 宅 ), 打 破 社 會 住 宅 在 社 會 階 層 與 物 理 環 境 的 單 調, 成 功 塑 造 多 元 混 居 模 式 二 由 各 住 宅 法 人 市 區 自 治 會 等 等 分 別 維 護 社 會 住 宅 公 共 空 間 等 等 三 定 期 召 開 生 活 品 質 會 議, 由 居 民 自 治 會 警 察 保 全 單 位 以 及 其 他 團 體 每 年 針 對 社 區 管 理 問 題 公 害 環 境 缺 失 進 行 討 論 鼓 勵 居 民 參 與 社 區 活 動 及 社 區 營 造 工 作, 除 了 生 活 品 質 會 議, 社 區 中 也 舉 辦 社 區 型 活 動 資 料 來 源 : 本 文 整 理 自 華 昌 宜 等 (2011: ) 三 將 PFI 精 神 落 實 於 社 會 住 宅 經 營 管 理 之 作 法 依 據 97 年 台 北 市 政 府 都 市 發 展 局 委 託 之 台 北 市 公 有 住 宅 資 源 運 用 策 略 規 劃 案 研 究 結 果, 公 營 住 宅 普 遍 存 在 住 宅 實 質 環 境 維 護 缺 乏 效 率 住 戶 管 理 無 效 率 與 弱 勢 照 護 服 務 不 足 管 理 人 力 資 源 不 足 及 承 租 方 式 難 以 實 現 補 貼 公 平 性 的 問 題 公 營 住 宅 在 管 理 維 護 缺 乏 效 率 的 情 形 下, 更 使 得 實 質 環 境 不 理 想, 引 起 周 邊 居 民 的 排 斥, 也 產 生 標 籤 化 的 不 良 印 象 因 此, 如 何 透 過 更 有 效 率 的 管 理 維 護 模 式, 改 善 現 有 公 營 住 宅 之 實 質 環 境, 以 提 升 居 住 品 質, 正 是 國 內 社 會 住 宅 委 託 經 營 管 理 所 面 臨 的 主 要 課 題 民 間 團 體 與 地 方 政 府 對 於 國 內 社 會 住 宅 之 經 營 管 理 方 式, 都 有 提 出 意 見 及 看 法, 惟 各 有 不 同, 例 如 以 推 動 台 灣 社 會 住 宅 政 策 為 努 力 目 標 而 成 立 之 社 會 住 宅 推 動 聯 盟, 其 五 大 訴 求 之 一 : 社 會 住 宅 係 用 以 滿 足 經 濟 與 社 會 弱 勢 之 居 住 權, 應 建 立 合 宜 標 準 ( 如 對 象 認 定 租 金 標 準 續 住 評 估 等 ), 結 合 社 會 福 利 照 顧 補 助 體 系, 以 及 引 入 第 三 團 體 建 立 永 續 經 營 模 式 ; 另 新 北 市 政 府 於 新 北 市 青 年 社 會 住 宅 專 案 提 出 長 期 完 善 之 配 套 措 施, 其 中 就 營 運 管 理 部 份, 宣 示 希 望 能 夠 公 私 合 夥 成 立 第 三 部 門, 透 過 非 政 府 組 織 營 運 ; 台 北 市 政 府 於 中 央 政 府 社 會 住 宅 短 期 實 施 方 案 台 北 市 政 府 基 地 座 談 會 ( 萬 華 區 青 年 段 基 地 ) 報 告 指 出, 對 於 社 會 住 宅 建 築 物 使 用 維 修 與 管 理 服 務, 研 擬 由 該 府 投 資 成 立 之 臺 北 物 業 管 理 公 司 負 責 執 行, 期 以 公 營 公 司 之 企 業 經 營 效 率 及 公 共 服 務 本 旨, 提 供 高 品 質 之 服 務 上 述 不 論 是 第 128

129 三 團 體 公 私 合 夥 或 公 營 公 司 等 各 自 的 主 張, 當 然 都 是 以 滿 足 居 民 高 品 質 的 居 住 期 待 為 目 標, 並 設 法 促 使 公 營 住 宅 資 源 發 揮 最 大 的 社 會 效 益 以 往 出 租 國 宅 或 平 價 住 宅 的 管 理 維 護 業 務, 係 由 地 方 政 府 主 管 機 關 或 社 區 住 戶 管 理 委 員 會 負 責, 如 前 述 研 究 報 告 指 出 經 常 因 經 費 或 人 力 不 足 修 繕 的 行 政 程 序 繁 瑣 等 問 題, 導 致 整 體 居 住 環 境 品 質 相 當 低 落 因 此, 在 考 量 整 體 管 理 效 率 及 社 會 住 宅 的 辦 理 目 的 之 下, 宜 引 進 民 間 第 三 部 門 或 物 業 管 理 公 司 作 為 經 營 管 理 者, 進 行 社 會 住 宅 的 管 理, 藉 由 民 間 的 專 業 與 豐 富 經 驗 來 提 供 社 會 住 宅 最 佳 的 協 助, 以 期 追 求 公 共 效 益 最 大 化 一 個 以 永 續 經 營 及 全 生 命 週 期 為 主 軸 的 現 代 化 社 會 住 宅, 其 經 營 管 理 模 式 不 應 僅 為 提 供 建 築 物 與 環 境 管 理 維 護 清 潔 保 全 消 防 安 全 設 備 檢 修 公 共 安 全 檢 查 附 屬 設 施 設 備 等 建 築 物 與 環 境 的 使 用 管 理 的 消 極 性 及 傳 統 性 服 務 型 態 ; 而 是 應 提 升 至 包 含 物 業 代 辦 及 諮 詢 行 業 ( 例 如 法 律 稅 務 社 區 財 務 管 理 ) 社 區 經 營 與 管 委 會 事 務 管 理 物 業 生 活 服 務 ( 社 區 資 訊 與 網 路 居 家 照 顧 保 母 宅 配 物 流 緊 急 事 故 處 理 與 社 區 活 動 辦 理 等 ) 及 生 活 產 品 ( 食 衣 住 行 育 樂 ) 整 合 導 入 與 協 助 輔 導 等 生 活 與 商 業 支 援 服 務 的 積 極 性 服 務 型 態 ; 甚 至 發 展 包 含 提 供 不 動 產 經 營 顧 問 開 發 租 賃 及 投 資 等 法 律 財 務 經 營 管 理 等 多 面 向 資 產 管 理 服 務 的 創 新 性 服 務 型 態 ; 藉 此 將 社 會 住 宅 經 營 管 理 模 式 整 合 成 一 個 完 整 的 物 業 管 理 服 務 型 態, 得 以 提 供 國 內 公 營 住 宅 一 流 優 質 的 管 理 服 務 品 質 75 本 文 並 以 台 北 市 大 龍 峒 公 營 住 宅 委 託 管 理 維 護 案 為 例, 檢 視 目 前 地 方 政 府 執 行 公 營 住 宅 經 營 管 理 的 現 況 及 可 以 改 善 之 處 上 開 委 託 經 營 管 理 維 護 案, 係 採 政 府 採 購 法 第 22 條 第 1 項 第 9 款 委 託 專 案 服 務 之 勞 務 採 購 方 式 辦 理 公 開 評 選 限 制 性 招 標, 包 括 非 屬 營 利 事 業 之 法 人 或 團 體 公 寓 大 廈 管 理 服 務 業 均 得 參 與 投 標 台 北 市 政 府 都 發 局 於 廠 商 投 標 後 組 成 評 選 會 議, 由 7 位 委 員 進 行 審 查, 並 以 準 用 最 有 利 標 方 式 決 標, 即 資 格 審 查 合 格 且 評 選 為 最 優 勝 的 投 標 廠 商 優 先 進 行 議 價, 其 報 ( 減 ) 價 在 底 價 以 內 而 得 標 大 龍 峒 公 營 住 宅 委 託 經 營 的 勞 務 採 購 契 約, 履 約 期 限 為 期 一 年 ( 自 101 年 01 月 01 月 至 12 月 31 日 止 ), 並 約 定 本 契 約 終 止 日, 若 尚 未 簽 訂 下 一 年 度 新 約 時, 經 機 關 通 知 後, 依 原 契 約 條 件 及 所 列 單 價 得 繼 續 至 新 廠 商 訂 約 75 台 北 市 政 府 都 市 發 展 局 大 龍 峒 公 營 住 宅 委 託 管 理 維 護 案 限 制 性 招 標 公 告 2011/10/13; 決 標 公 告,2012/01/12 129

130 日 前 1 日 止, 但 期 間 最 長 不 得 逾 1 個 月, 並 由 主 管 機 關 通 知 原 得 標 廠 商 以 原 契 約 條 件 及 價 金 續 約 核 算 付 款, 得 以 換 文 方 式 辦 理, 免 召 開 議 價 會 議 本 案 委 託 預 算 為 618 萬 8,280 元, 預 估 擴 充 1 個 月 另 增 51 萬 5,690 元, 採 購 金 額 共 計 670 萬 3,970 元, 惟 契 約 內 亦 載 明 相 關 預 算 如 未 獲 台 北 市 議 會 審 議 通 過 或 經 部 分 刪 除, 機 關 得 保 留 終 止 契 約 或 調 整 金 額 工 作 內 容 權 利 76 綜 上 可 知, 上 開 委 託 管 理 維 護 案 仍 屬 傳 統 性 的 發 包 委 外 案, 即 於 公 營 住 宅 興 建 完 工 後, 始 發 包 委 外 經 營 管 理 又 依 大 龍 峒 公 營 住 宅 委 託 管 理 維 護 案 服 務 需 求 說 明 書 述 明, 本 案 委 辦 目 標 為, 整 體 委 託 物 業 管 理 維 護 公 司 提 供 社 區 公 共 事 務 管 理 ( 含 房 舍 與 公 共 設 施 備 檢 修 服 務 ) 公 共 設 施 管 理 維 護 社 區 安 全 管 理 ( 包 含 停 車 場 管 理 維 護 ) 社 區 清 潔 管 理 維 護 等 四 大 類, 藉 由 保 全 人 員 24 小 時 定 點 巡 邏 確 保 社 區 居 住 安 全, 駐 點 總 幹 事 統 籌 辦 理 社 區 各 項 公 共 事 務 之 回 應, 並 由 物 管 公 司 定 期 舉 辦 安 全 講 習 及 專 案 網 站 介 紹 報 修 等 教 育 訓 練 規 畫 措 施 揆 諸 其 工 作 事 項 服 務 內 容, 僅 為 消 極 面 向 的 建 築 物 與 環 境 的 使 用 管 理 與 維 護 服 務 第 一 類 型 的 服 務, 缺 乏 全 面 性 整 合 系 統 提 供 全 方 位 服 務 的 功 能, 包 括 提 供 生 活 與 商 業 支 援 服 務 的 積 極 性 服 務, 以 及 多 面 向 資 產 管 理 服 務 的 創 新 性 服 務 等 功 能 政 府 以 PFI 模 式 導 入 社 會 住 宅 時, 該 是 希 望 引 進 民 間 充 沛 的 資 金 財 源, 並 藉 由 廠 商 富 有 活 力 及 創 造 力 的 經 驗, 在 公 共 工 程 全 生 命 週 期 內 運 用 企 業 化 之 經 營 精 神, 並 以 成 果 規 範 精 神 提 升 服 務 品 質, 協 助 政 府 完 成 住 宅 政 策 的 目 的, 因 此, 以 PFI 模 式 興 建 社 會 住 宅, 應 著 重 於 全 生 命 週 期 之 規 劃 理 念, 才 能 發 揮 PFI 最 大 之 效 益, 即 在 社 會 住 宅 興 辦 最 初 規 劃 階 段, 就 將 完 工 後 之 經 營 管 理 事 項, 納 入 整 體 設 計 系 統 內, 讓 民 間 廠 商 以 社 會 住 宅 ( 建 築 物 ) 之 工 程 經 濟 壽 命 為 重 要 參 考 指 標, 計 算 新 建 工 程 全 生 命 週 期 各 項 成 本, 再 由 政 府 於 營 運 期 間 依 合 約 既 定 之 設 施 服 務 水 準 ( 成 果 規 範 ) 對 價 給 付 服 務 費 用, 廠 商 可 由 此 歸 墊 成 本, 並 獲 得 與 其 所 承 擔 風 險 相 對 應 之 合 理 報 酬 如 此 一 來, 不 但 使 社 會 住 宅 工 程 能 以 最 適 當 的 投 資 獲 得 最 有 利 的 經 營 狀 態, 同 時 由 於 各 項 成 本 均 能 如 此 撙 節 並 反 映 於 財 務 成 本, 亦 可 減 輕 政 府 興 辦 社 會 住 宅 之 整 體 經 費 負 擔 76 本 案 最 後 決 標 結 果 由 福 瑞 斯 國 際 公 寓 大 廈 管 理 維 護 股 份 有 限 公 司 以 586 萬 5 千 元 得 標 130

131 社 會 住 宅 的 社 區 管 理 資 源 有 限, 為 了 創 造 物 美 價 廉 的 維 護 管 理 經 營 模 式, 應 於 規 劃 興 辦 社 會 住 宅 前 期 階 段, 即 應 以 能 降 低 日 後 物 業 管 理 的 管 理 成 本 為 主 要 設 計 原 則, 俾 利 社 會 住 宅 興 建 完 成 後, 自 行 管 理 或 委 託 物 業 管 理 公 司 代 為 經 營 管 理 時, 依 廠 商 的 財 務 規 劃 及 政 府 的 負 擔 能 力, 提 供 分 階 段 多 元 化 或 整 合 性 的 物 業 管 理 服 務 方 式 舉 例 如 下 : ( 一 ) 提 供 基 本 的 建 築 物 與 環 境 的 使 用 管 理 與 維 護 服 務 : 社 會 住 宅 先 期 規 劃 之 初, 即 以 節 能 減 碳 及 綠 化 通 用 無 障 礙 設 計 居 室 內 部 空 間 適 宜 精 簡 實 用 設 計 外 部 完 善 多 樣 之 公 共 服 務 空 間 關 注 都 市 設 計 及 建 築 物 景 觀 造 型 色 彩 社 區 居 民 及 使 用 者 參 與 等 原 則, 並 依 據 住 宅 法 第 34 條 規 定 之 基 本 居 住 水 準, 進 行 建 築 規 劃 設 計 作 業 : 1 節 能 環 保 設 計 : 興 辦 社 會 住 宅 時 將 綠 建 築 智 慧 建 築 及 通 用 設 計 等 理 念 予 以 融 合, 將 社 區 的 公 共 區 域 及 戶 外 景 觀 進 行 改 造, 強 化 建 築 物 設 施 設 備 民 間 廠 商 在 先 期 的 建 築 規 劃, 即 已 考 量 環 境 綠 化 保 水 計 設 外 殼 節 能 ( 通 風 遮 陽 天 窗 等 ) 空 調 節 能 ( 高 效 率 設 備 CO2 濃 度 外 氣 控 制 等 ) 及 照 明 節 能 ( 分 區 開 關 高 效 率 燈 具 自 然 採 光 ) 綠 建 築 概 念, 以 降 低 日 後 經 營 維 護 的 成 本 開 銷 2 通 用 無 障 礙 設 計 : 依 據 住 宅 法 第 二 十 六 條 規 定, 考 量 承 租 對 象 的 身 心 狀 況 家 庭 組 成, 提 供 適 宜 之 設 施 或 設 備 例 如 斜 坡 道 扶 手 導 盲 等 設 施 或 設 備 3 動 線 門 戶 設 計 : 社 會 住 宅 在 先 期 的 建 築 規 劃 時, 民 間 廠 商 可 設 計 安 排 車 道 與 住 戶 管 制 梯 廳 使 用 同 一 崗 哨, 並 利 用 電 子 門 禁 卡 以 減 少 保 全 人 數, 如 此 人 車 進 出 動 線 及 門 戶 安 全 設 計, 即 可 有 效 降 低 管 理 人 力 的 支 出 成 本 4 維 護 報 修 制 度 設 計 : 訂 定 房 屋 管 理 維 護 量 化 標 準, 民 間 廠 商 在 先 期 規 劃 之 初, 即 考 量 未 來 興 建 完 成 開 始 營 運 時, 應 建 構 實 施 之 各 項 管 理 維 護 制 度, 包 括 租 戶 入 住 後 應 共 同 遵 守 的 規 範, 以 及 公 共 領 域 設 施 包 括 電 梯 電 機 燈 具 等 修 繕 管 理, 以 及 垃 圾 處 理 與 資 源 回 收 等 流 程 設 計 的 維 護 管 理 事 項 ( 二 ) 提 供 積 極 性 的 生 活 與 商 業 支 援 服 務 : 131

132 1 鄰 里 社 區 開 放 共 榮 : 提 供 物 美 價 廉 開 放 共 榮 之 居 住 空 間, 周 邊 社 區 鄰 里 得 共 同 分 享 使 用, 社 區 共 榮 之 優 質 環 境, 形 成 共 存 共 榮 之 整 體 仿 效 荷 蘭 多 樣 性 的 住 宅 方 案 模 式, 採 行 多 元 族 群 混 居 方 法, 避 免 租 戶 被 標 籤 化, 並 依 據 住 宅 法 第 二 十 五 條 規 定, 保 留 一 定 空 間 作 為 福 利 服 務 或 社 區 活 動 使 用 例 如 提 供 社 福 公 益 與 活 動 中 心 闢 建 鄰 里 綠 地 或 開 放 空 間 提 供 停 車 場 解 決 舊 市 區 停 車 問 題 2 依 據 住 宅 法 第 二 十 九 條 規 定, 結 合 社 政 物 業 管 理 等 相 關 資 源, 提 供 文 康 休 閒 餐 飲 轉 介 引 入 社 工 員 等 服 務 例 如 : a 社 區 營 造 與 事 務 管 理 : 推 動 社 區 營 造 工 作, 凝 聚 社 區 集 體 意 識, 鼓 勵 居 民 參 與 社 區 活 動, 建 立 社 區 資 訊 與 網 路, 協 助 處 理 緊 急 事 故, 並 仿 效 荷 蘭 模 式, 定 期 召 開 生 活 品 質 會 議, 由 居 民 管 委 會 警 察 保 全 單 位 地 方 主 管 機 關 以 及 其 他 團 體 每 年 針 對 社 區 管 理 問 題 公 害 環 境 缺 失 進 行 討 論 b 物 業 生 活 服 務 : 社 區 內 食 衣 住 行 育 樂 等 生 活 產 品 的 整 合 導 入 與 協 助 輔 導, 例 如 提 供 社 會 福 利 醫 療 照 顧 教 育 就 業 環 保 等 相 關 服 務, 仿 效 瑞 典 作 法, 將 住 宅 社 區 周 邊 配 套 設 施 車 庫 公 共 使 用 空 間 和 兒 童 娛 樂 設 施 等, 由 建 設 廠 商 負 責 敦 親 睦 鄰, 改 造 社 區 環 境 ; 社 區 商 店 物 業 代 辦 宅 配 物 流 等 營 利 事 項, 專 案 委 外 招 標 由 民 間 企 業 承 擔 ; 居 家 照 顧 保 母 幼 稚 園 醫 療 站 老 年 之 家 等 社 會 福 利 事 業 由 地 方 政 府 籌 設 ( 三 ) 提 供 創 新 性 的 資 產 管 理 服 務 : 1 提 供 經 營 顧 問 服 務 : 以 使 用 者 付 費 方 式, 提 供 社 區 財 務 管 理 不 動 產 法 律 經 營 顧 問 等 諮 詢 服 務 例 如 工 商 稅 務 服 務 :a 工 商 登 記 b 會 計 服 務 c 出 納 服 務 d 法 律 顧 問 諮 詢 e 銀 行 業 務 代 辦 2 開 發 租 賃 及 投 資 管 理 服 務 : 以 使 用 者 付 費 方 式 提 供 服 務, 例 如 a 轉 售 服 務 b 代 租 服 務 c 代 管 服 務 ( 租 售 後 代 管 服 務 ) 開 發 租 賃 及 投 資 等 法 律 財 務 經 營 管 理 等 四 社 會 住 宅 經 營 管 理 之 成 果 規 範 即 於 契 約 中 明 訂 委 託 民 間 物 業 之 管 理 項 目 ( 華 昌 宜 等 人,2011): ( 一 ) 對 承 租 戶 的 經 營 : 132

133 1 協 助 租 戶 租 賃 契 約 簽 訂 與 租 期 管 控 : 包 括 入 住 租 戶 的 名 單 建 立 協 助 地 方 政 府 主 管 機 關 進 行 租 戶 入 住 簽 約 掌 握 各 租 戶 的 合 約 租 期 等 事 項 2 依 社 區 自 治 規 約, 做 好 住 宅 環 境 整 理 與 加 扣 分 記 點 制 度 77 : 包 括 違 規 住 戶 的 登 錄 及 舉 報 住 戶 退 場 機 制 的 執 行 等 事 項 3 協 助 弱 勢 租 戶 書 送 社 會 福 利 服 務 資 源 : 包 括 掌 握 弱 勢 租 戶 的 居 住 狀 況, 適 時 協 助 社 會 福 利 服 務 的 輸 送 等 事 項 4 社 區 營 造 導 入 : 包 括 初 期 可 引 進 社 區 營 造 資 源 來 協 助 社 區 營 造 發 展 社 區 活 動 舉 辦 志 工 隊 運 作 等 事 項 ( 二 ) 對 住 宅 的 管 理 : 1 租 戶 之 租 金 管 理 費 催 收 : 包 括 每 月 租 金 代 收 繳 交 地 方 政 府 主 管 機 關 每 月 管 理 費 催 收, 做 為 社 區 管 理 基 金 使 用 等 事 項 2 社 會 住 宅 之 損 換 修 繕 設 備 定 期 維 護 : 包 括 修 繕 維 護 流 程 執 行 定 期 設 備 維 護 工 作 等 事 項 3 社 會 住 宅 之 社 區 環 境 維 持 社 區 保 全 管 理 消 防 演 習 等 安 全 工 作 : 包 括 清 潔 及 回 收 工 作 執 行 保 全 及 門 戶 管 理 工 作 等 事 項 ( 三 ) 回 報 地 方 政 府 主 管 機 關 的 事 項 : 1 繳 納 代 收 之 租 金 收 入 : 租 戶 租 金 屬 代 收 代 付, 應 每 月 繳 交 地 方 政 府 主 管 機 關 2 回 報 社 區 管 理 基 金 的 運 用 收 之, 即 回 報 及 公 告 每 月 管 理 基 金 的 財 務 收 支 狀 況 3 回 報 承 租 戶 租 期 及 評 點 審 查 狀 況 : 包 括 租 戶 有 評 點 扣 分 或 違 反 規 定 之 狀 況, 因 涉 及 遷 入 遷 出 及 配 租 作 業, 應 定 期 回 報 地 方 政 府 有 關 社 會 住 宅 之 租 戶 的 居 住 及 租 約 情 形 ; 每 年 檢 核 一 次 租 戶 的 入 住 審 查 標 準 4 經 營 管 理 所 需 資 源 申 請 : 包 括 協 助 輸 入 社 福 資 源 給 弱 勢 租 戶 ( 如 租 金 補 貼 ) 管 理 基 金 運 作 所 需 經 費 申 請 ( 四 ) 政 府 提 供 協 助 之 項 目 : 77 以 臺 北 市 大 龍 峒 公 營 住 宅 為 例, 即 針 對 租 屋 生 活 規 約 之 遵 守 實 施 記 點 扣 分 制 度, 對 於 租 戶 不 當 行 為, 依 情 節 輕 重 分 別 記 點 扣 分, 並 通 知 限 期 改 善 記 點 扣 分 達 一 定 程 度 者, 將 終 止 契 約 強 制 其 搬 離, 並 在 一 定 期 間 內 限 制 禁 止 其 再 申 請 租 住 市 有 公 營 住 宅 扣 點 事 由 例 如 隨 地 棄 置 垃 圾 者 任 意 於 走 廊 或 樓 梯 通 道 堆 置 私 人 物 品 者 破 壞 或 汙 損 電 梯 梯 廂 清 潔 者 等 情 事 133

134 1 適 時 公 權 力 介 入, 協 助 民 間 物 業 管 理 公 司 對 於 社 會 住 宅 的 管 理, 如 評 點 機 制 的 實 施 及 承 租 人 遷 出 的 程 序 執 行 2 充 分 授 權 並 就 相 關 法 令 制 度 提 供 民 間 物 業 管 理 公 司 於 管 理 時 有 所 依 循, 避 免 出 現 民 意 代 表 關 說 等 情 形, 造 成 管 理 上 的 困 難 3 設 立 專 責 單 位 監 督 民 間 物 業 管 理 公 司 的 管 理 工 作, 並 應 有 一 定 預 算 支 持 社 會 住 宅 的 日 常 管 理 運 作 4 依 據 住 宅 法 相 關 規 定, 鼓 勵 民 間 投 資 興 辦 社 會 住 宅 之 初, 即 將 上 述 基 本 性 的 建 築 物 與 環 境 的 使 用 管 理 與 維 護 服 務 積 極 性 的 生 活 與 商 業 支 援 服 務 及 創 新 性 的 資 產 管 理 服 務 概 念, 納 入 社 會 住 宅 全 生 命 週 期 之 整 體 性 規 劃 設 計, 以 提 供 全 社 區 優 質 的 居 住 品 質 134

135 第 五 章 結 論 與 建 議 第 一 節 研 究 結 論 近 年 來 政 府 積 極 推 動 民 間 參 與 公 共 建 設, 以 期 引 進 民 間 充 沛 資 金 與 經 營 效 率, 達 到 減 輕 政 府 財 政 負 擔, 加 速 公 共 建 設 興 建 之 目 的 但 我 國 現 行 促 進 民 間 參 與 公 共 建 設 制 度, 係 屬 特 許 權 模 式, 規 定 民 間 參 與 投 資 興 建 營 運 之 計 畫, 其 自 償 率 不 得 低 於 50%, 因 此, 對 於 自 償 率 不 足 的 公 共 建 設 或 服 務 則 無 法 適 用, 造 成 對 該 類 公 共 建 設 或 服 務 必 須 以 政 府 自 辦 方 式 辦 理, 除 限 制 民 間 參 與 公 共 建 設 之 機 會 外, 亦 形 成 政 府 財 政 沉 重 的 負 擔 公 私 協 力 (PPP) 是 英 國 政 府 獲 取 現 代 化 之 高 品 質 公 共 服 務 與 促 進 國 家 競 爭 力 之 主 要 策 略 之 一, 而 其 範 圍 涵 蓋 多 樣 化 之 商 業 結 構 組 成 與 夥 伴 關 係 建 構, 民 間 融 資 提 案 (PFI) 即 是 其 中 一 種 模 式 對 於 自 償 率 不 足 的 公 共 建 設 或 服 務 所 運 用 的 民 間 參 與 模 式, 英 國 PFI 模 式 是 世 界 各 國 廣 泛 且 積 極 推 動 之 方 式 PFI 係 由 政 府 付 費 無 需 計 算 自 償 率, 只 要 通 過 定 性 定 量 評 估 即 可, 其 中 定 量 評 估 階 段 VfM 大 於 0, 即 具 有 公 帑 節 省 價 值 又 PFI 係 由 政 府 向 民 間 購 買 服 務, 重 視 服 務 品 質 強 調 政 府 與 民 間 機 構 雙 方 合 理 分 擔 風 險, 是 1990 年 代 英 國 作 為 解 決 財 政 赤 字 嚴 重 問 題 之 措 施, 後 為 日 本 等 國 相 繼 仿 效, 實 施 迄 今 成 效 卓 著 許 多 研 究 指 出, 財 政 短 缺 常 是 政 府 選 擇 PFI 的 主 要 原 因 之 一 PFI 制 度 之 所 以 興 起, 並 為 各 國 政 府 所 採 用, 其 主 要 的 原 因 就 是 政 府 在 財 政 短 缺 或 緊 縮 的 情 況 下, 仍 需 持 續 不 斷 的 推 動 公 共 建 設 或 服 務, 尤 其 是 高 公 益 性 低 自 償 性 的 公 共 建 設, 往 往 更 是 民 眾 所 引 領 期 盼 的 因 此, 如 果 能 夠 透 過 PFI 制 度 由 民 間 提 供 較 高 的 私 人 資 本 支 出 增 加 公 共 投 資, 來 支 持 公 共 建 設 或 服 務, 將 可 協 助 政 府 克 服 財 政 上 的 困 難 該 模 式 係 以 政 府 延 遲 付 款 之 概 念, 推 動 自 償 率 低 之 公 益 型 公 共 建 設 專 案, 亦 即 公 部 門 向 私 部 門 以 長 期 契 約 約 定 購 買 符 合 品 質 要 求 之 公 共 服 務, 藉 由 私 部 門 自 行 負 責 興 建 設 施 營 運 及 維 護 設 施 等 行 為, 達 成 妥 善 供 應 之 目 標, 由 於 該 制 度 係 利 用 私 部 門 為 降 低 財 務 風 險 之 考 量, 進 而 驅 使 私 部 門 須 致 力 妥 善 管 理, 達 到 公 私 雙 贏 之 結 果 因 此, 為 因 應 我 國 低 135

136 自 償 率 之 公 共 建 設 之 推 展, 引 進 PFI 模 式 以 擴 充 公 共 建 設 供 給 規 模, 應 是 值 得 思 考 學 習 的 方 向 所 謂 他 山 之 石, 可 以 攻 錯, 本 文 研 究 目 的 即 是 希 望 嘗 試 擷 取 英 國 PFI 制 度 之 優 點, 並 以 地 方 政 府 興 辦 社 會 住 宅 為 例, 尋 求 地 方 政 府 引 用 PFI 制 度 興 辦 社 會 住 宅 之 可 行 模 式, 以 作 為 政 府 引 進 民 間 資 金 推 動 類 此 不 具 自 償 性 公 共 建 設 政 策 之 參 考 茲 彙 整 前 面 章 節 所 述 之 研 究 過 程 以 及 研 究 成 果, 做 成 以 下 幾 點 結 論 : 一 目 前 我 國 政 府 財 政 艱 困, 而 民 間 閒 置 資 金 充 裕, 宜 突 破 及 擴 大 民 間 參 與 公 共 建 設 之 機 制, 有 效 運 用 民 間 資 金, 以 提 升 公 共 建 設 供 給 量 和 品 質 PFI 適 用 範 圍 不 受 自 償 率 限 制 之 特 性, 正 可 彌 補 及 突 破 現 行 促 進 民 間 參 與 公 共 建 設 制 度 之 限 制 : 我 國 促 參 制 度 係 屬 特 許 權 模 式, 規 定 民 間 參 與 投 資 興 建 營 運 之 計 畫, 其 自 償 率 不 得 低 於 50%, 因 此, 對 於 自 償 率 不 足 的 公 共 建 設 或 服 務 則 無 法 適 用, 造 成 對 該 類 公 共 建 設 或 服 務 必 須 以 政 府 自 辦 方 式 辦 理, 除 限 制 民 間 參 與 公 共 建 設 之 機 會 外, 亦 形 成 政 府 財 政 沉 重 的 負 擔, 應 積 極 尋 求 突 破 機 制 由 於 PFI 係 由 政 府 付 費 無 需 計 算 自 償 率, 只 要 通 過 定 性 定 量 評 估 結 果,VfM 大 於 0, 具 有 公 帑 節 省 價 值 即 可 採 用, 因 此 成 為 對 於 自 償 率 不 足 的 公 共 建 設 或 服 務 所 能 運 用 的 民 間 參 與 模 式, 恰 可 作 為 我 國 突 破 民 間 參 與 自 償 率 不 足 的 公 共 建 設 或 服 務 之 方 式, 除 可 有 效 運 用 民 間 充 裕 的 資 金, 提 升 公 共 建 設 供 給 量 和 品 質, 對 國 家 整 體 經 濟 發 展 亦 極 有 助 益, 且 屬 必 要 二 比 較 PFI 模 式 與 促 參 法 政 府 採 購 法 等 對 於 民 間 參 與 方 式 之 結 果,PFI 較 兩 者 而 言, 對 民 間 參 與 有 較 大 空 間, 同 時 較 傳 統 採 購 有 疏 緩 政 府 預 算 現 金 流 量 壓 力 政 府 風 險 分 擔 與 控 制 及 早 實 現 公 共 服 務 激 發 民 間 機 構 效 率 與 創 意 等 方 面 的 優 勢 : 由 英 日 等 國 推 動 經 驗 可 知, 在 政 府 財 政 困 難 下, 對 於 低 自 償 性 而 高 公 益 性 的 公 共 建 設, 政 府 以 對 價 方 式 獲 取 民 間 機 構 公 共 設 施 服 務 的 PFI 模 式 辦 理, 其 在 疏 緩 政 府 預 算 現 金 流 量 壓 力 政 府 風 險 分 擔 與 控 制 及 早 實 現 公 共 服 務 激 發 民 間 機 構 效 率 與 創 意 等 方 面, 相 較 於 政 府 自 辦 方 式, 確 有 相 當 的 優 勢 無 論 於 促 參 法 或 政 府 採 購 法 均 明 文 列 舉 民 間 參 與 方 式 之 適 用 情 形 與 限 制, 而 英 日 PFI 法 對 於 民 間 136

137 參 與 方 式 並 無 明 文 列 舉, 乃 以 是 否 具 VfM 為 適 用 考 量, 對 民 間 參 與 有 較 大 空 間, 進 而 對 減 輕 政 府 財 政 負 擔 亦 較 有 所 助 益 三 PFI 模 式 成 果 規 範 與 付 款 機 制 聯 結 之 特 性, 可 提 高 私 部 門 參 與 投 資 之 意 願 及 服 務 品 質, 而 VfM 評 估 法 和 PSC 比 較 值 的 建 立 及 付 費 機 制 與 服 務 成 果 規 範 有 效 連 結, 是 英 國 PFI 推 動 成 功 的 關 鍵 : PFI 模 式 係 以 政 府 延 遲 付 款 之 概 念, 推 動 自 償 率 低 之 公 益 型 公 共 建 設 專 案, 亦 即 公 部 門 向 私 部 門 以 長 期 契 約 約 定 購 買 符 合 品 質 要 求 之 公 共 服 務, 藉 由 私 部 門 自 行 負 責 興 建 設 施 營 運 及 維 護 設 施 等 行 為, 達 成 妥 善 供 應 之 目 標 是 以,PFI 不 僅 重 視 服 務 品 質, 亦 強 調 政 府 與 民 間 機 構 雙 方 合 理 分 擔 風 險, 不 以 追 求 高 自 償 為 目 標, 因 此, 只 要 私 部 門 能 提 供 符 合 品 質 要 求 之 服 務, 即 能 於 營 運 期 獲 得 政 府 給 付 之 穩 定 收 入, 進 而 可 提 高 私 部 門 參 與 投 資 之 意 願, 達 到 公 私 雙 贏 之 結 果 由 於 民 間 參 與 公 共 建 設 計 畫 涉 及 複 雜 之 財 務 規 劃 及 風 險 管 理, 如 未 能 透 過 合 理 之 風 險 分 擔 機 制, 將 導 致 計 畫 財 務 不 確 定 性 提 高, 致 使 計 畫 延 宕 或 失 敗 為 降 低 民 間 參 與 公 共 建 設 計 畫 執 行 風 險, 須 一 套 評 估 機 制 事 前 評 估 計 畫 可 行 性, 以 作 為 是 否 採 用 民 間 參 與 公 共 建 設 之 依 據, 減 少 政 府 財 務 支 出, 同 時 兼 顧 公 帑 節 省 及 獲 取 民 間 提 供 品 質 更 好 之 公 共 建 設 因 此, 我 國 未 來 推 動 PFI 制 度 時 亦 應 建 立 該 SOP 規 範 四 PFI 有 利 於 社 會 總 體 經 濟 之 及 早 實 現 :PFI 制 度 如 同 將 資 本 投 資 年 值 化 分 期 償 還, 對 政 府 而 言, 將 資 本 投 資 年 值 化 分 期 償 還 的 好 處 在 於 得 以 增 加 公 共 投 資 能 量, 以 便 在 短 時 間 內 提 升 公 共 服 務 水 準 國 外 採 行 PFI 政 策 的 關 鍵 之 一, 即 認 為 雖 然 無 論 政 府 自 辦 或 採 用 PFI 模 式, 皆 會 面 臨 政 府 長 期 財 政 支 出 問 題, 但 政 府 自 辦 於 興 建 之 初 即 須 籌 措 大 筆 興 建 資 金, 並 承 擔 施 工 風 險 與 工 期 遲 延 所 增 加 之 工 程 費 用 ;PFI 模 式 則 為 工 程 興 建 經 費 先 由 民 間 籌 措, 政 府 毋 須 另 先 行 籌 措 興 建 經 費, 待 民 間 開 始 提 供 約 定 之 服 務 後, 開 始 依 約 分 期 付 款, 可 減 輕 財 政 一 次 性 高 額 經 費 的 負 擔 壓 力, 並 作 為 管 控 民 間 機 構 提 供 公 共 服 務 水 準 之 手 段, 有 利 於 及 早 實 現 社 會 之 總 體 經 濟 五 在 整 體 社 會 住 宅 興 辦 計 畫 之 自 償 性 明 顯 不 足, 又 政 府 財 政 明 顯 困 窘 之 情 況 下, 為 引 進 民 間 資 金 參 與 公 共 建 設, 確 有 研 究 以 PFI 模 式 興 辦 社 會 住 宅 之 必 要 : 我 國 社 會 住 宅 政 策, 係 以 出 租 社 會 住 宅 方 式, 解 決 低 所 得 及 其 137

138 他 福 利 人 口 群 的 居 住 問 題 為 讓 低 所 得 者 有 機 會 承 租 社 會 住 宅, 政 府 向 承 租 人 收 取 的 租 金 收 入 勢 必 遠 低 於 社 會 住 宅 之 興 建 營 運 與 維 護 管 理 成 本 因 此, 整 體 社 會 住 宅 興 辦 計 畫 之 自 償 性 將 明 顯 不 足 因 計 畫 之 自 償 性 不 足, 無 促 參 法 之 適 用, 必 須 以 政 府 自 辦 模 式 辦 理 但 是, 我 國 政 府 財 政 困 難 情 況 下, 如 全 部 以 政 府 自 辦 模 式 推 動, 首 先 將 面 臨 政 府 如 何 籌 措 大 筆 建 設 之 難 題 因 此, 不 論 是 基 於 政 府 目 前 財 務 的 現 況 及 負 擔 能 力, 或 是 借 鏡 於 英 國 與 日 本 運 用 PFI 成 功 的 經 驗, 我 國 政 府 研 究 如 何 以 PFI 模 式 引 進 民 間 資 金 興 辦 社 會 住 宅, 確 有 必 要 七 PFI 不 是 萬 靈 丹, 在 探 討 能 否 以 PFI 方 式 辦 理 社 會 住 宅 時, 同 樣 也 得 以 VfM 評 估 機 制 作 為 篩 選 方 法, 比 較 採 PFI 模 式 或 政 府 自 辦 採 購 之 效 益 優 劣, 當 專 案 計 畫 同 時 通 過 定 性 評 估 及 定 量 評 估 時, 始 具 以 PFI 模 式 執 行 之 可 行 性 ; 倘 若 評 估 後, 採 行 PFI 模 式 並 不 具 有 VfM 的 優 勢, 則 仍 由 政 府 自 辦 : 英 日 等 政 府 決 定 是 否 採 行 PFI 的 關 鍵, 係 以 公 帑 節 省 價 值 (VfM) 為 評 估 機 制, 必 須 在 評 估 之 後 民 間 參 與 公 共 建 設 個 案 具 有 VfM 時, 即 在 相 同 負 擔 下, 由 民 間 辦 理 能 提 供 較 政 府 自 辦 更 優 質 的 公 共 服 務 時, 或 者 在 服 務 品 質 相 同 下, 由 民 間 執 行 更 為 有 效 率 且 經 費 不 高 於 政 府 自 辦 時, 政 府 才 會 考 慮 採 用 PFI 模 式 是 以, 我 國 政 府 興 辦 社 會 住 宅 的 執 行 方 式, 也 會 有 政 府 自 辦 民 間 參 與 ( 特 許 權 PFI) 等 模 式 可 供 選 擇, 而 不 論 中 央 或 地 方 主 辦 機 關 在 推 動 民 間 參 與 興 辦 社 會 住 宅 個 案 計 畫 時, 也 必 須 評 估 各 種 模 式 之 優 劣, 如 要 採 用 PFI 模 式 興 辦 社 會 住 宅 則 需 具 有 VfM 的 條 件 專 案 計 畫 如 能 通 過 PFI 可 行 性 之 定 性 評 估 檢 核, 就 表 示 該 計 畫 有 機 會 以 PFI 模 式 執 行, 此 時 需 進 入 VfM 定 量 評 估 階 段, 以 經 濟 效 率 的 角 度, 估 算 政 府 基 於 同 等 的 服 務 水 準 需 求, 在 PFI 模 式 下 預 期 所 需 花 費 之 公 共 預 算, 是 否 能 較 政 府 自 辦 採 購 的 方 式 節 省 更 多 成 本, 或 者 相 對 獲 得 更 高 的 採 購 效 益 而 專 案 計 畫 必 須 同 時 通 過 定 性 評 估 及 定 量 評 估, 始 具 以 PFI 模 式 執 行 之 可 行 性 八 社 會 住 宅 興 辦 計 畫 經 初 步 評 估, 適 合 以 長 期 合 約 方 式 發 包 ( 具 可 行 性 ) PFI 預 期 效 益 超 過 成 本 ( 具 有 利 性 ) PFI 可 預 期 執 行 ( 具 可 達 成 性 ), 因 此, 通 過 VfM 定 性 評 估 : 138

139 ( 一 ) 可 行 性 : 本 案 將 興 建 的 青 年 社 會 住 宅, 可 以 量 化 方 式 規 範 其 營 運 績 效, 並 以 成 果 規 範 方 式 發 包 同 時, 選 定 的 建 築 技 術 已 有 國 內 各 種 住 宅 ( 國 宅 地 上 權 住 宅 合 宜 住 宅 ) 案 例 反 覆 測 試, 民 間 廠 商 在 合 約 期 間 應 可 維 持 足 夠 的 創 意 及 效 率 優 勢, 技 術 所 引 發 的 業 主 需 求 變 動 不 太 可 能 發 生 因 此, 本 案 以 長 期 合 約 方 式 發 包 有 其 可 行 性 ( 二 ) 有 利 性 : 建 築 業 已 是 個 成 熟 的 市 場, 有 許 多 優 質 的 廠 商 可 供 選 擇, 相 關 施 工 與 營 運 風 險 由 民 間 管 理 應 較 為 恰 當 同 時 將 設 計 施 工 與 營 運 統 由 單 一 廠 商 負 責, 可 激 勵 廠 商 提 出 更 創 新 的 設 計 方 案, 再 加 上 誘 因 付 款 機 制 的 適 當 地 運 用 將 可 有 效 促 使 廠 商 提 昇 效 率, 故 而 本 案 交 由 民 間 廠 商 執 行 有 潛 力 達 成 較 佳 的 結 果 ( 三 ) 可 達 成 性 : 分 析 重 點 有 二, 一 為 市 場 對 本 案 的 反 應, 另 一 為 主 辦 單 位 的 執 行 能 力 在 市 場 反 應 上, 對 民 間 廠 商 而 言, 因 能 有 穩 定 收 入, 降 低 營 運 風 險, 廠 商 參 與 的 意 願 提 高, 在 採 購 過 程 中 維 持 競 爭 性 應 無 問 題 在 主 辦 單 位 執 行 能 力 上, 地 方 政 府 已 設 有 促 進 民 間 參 與 公 共 建 設 專 責 組 織, 如 能 轉 型 成 為 推 動 PFI 專 責 小 組, 秉 持 往 昔 辦 理 促 參 案 件 堅 實 的 執 行 能 力, 預 期 的 效 益 應 可 以 實 現 九 從 實 務 操 作 上 發 現, 執 行 VfM 定 性 及 定 量 評 估 可 能 遭 遇 的 問 題 以 及 建 議 事 項 : ( 一 )VfM 定 性 評 估 : 定 性 評 估 表 內 各 項 評 估 因 子 並 無 相 對 權 重 的 設 定, 且 各 評 估 因 子 係 以 文 字 描 述 其 評 估 結 果, 不 易 判 斷 適 用 或 不 適 用 情 況 之 間 的 競 爭 關 係 因 此, 評 估 結 果 容 易 遭 到 流 於 主 觀 認 定 或 遭 受 為 政 策 背 書 的 質 疑 是 以, 定 性 評 估 在 執 行 時 應 注 意 : 是 否 能 落 實 其 功 能 訴 求, 與 上 級 或 主 管 機 關 是 否 嚴 格 把 關 有 絕 對 直 接 的 關 係 ; 且 主 辦 機 關 應 將 該 計 畫 較 為 關 鍵 的 評 估 項 目 及 其 評 估 結 果, 在 檢 核 評 估 後 進 行 綜 合 討 論 與 彙 總 尤 其 應 考 量 專 案 計 畫 之 條 件, 是 否 適 用 PFI 模 式 之 計 畫 特 性, 以 進 一 步 深 化 PFI 可 行 與 否 的 理 由 及 結 論 例 如 : 計 畫 著 眼 於 長 期 資 產 的 利 用, 政 府 投 資 的 金 額 及 風 險 均 高 ; 市 場 上 具 有 足 夠 數 量 及 專 業 能 力 的 民 間 廠 商 ; 政 府 對 公 共 服 務 的 需 求 能 以 成 果 規 範 方 式 充 分 表 達 ; 公 共 服 務 的 績 效 評 估 與 投 資 風 險 的 配 置 均 能 在 契 約 中 清 楚 約 定, 並 具 有 可 行 性 ; 事 前 可 以 估 算 出 計 畫 139

140 全 生 命 週 期 的 成 本 ; 投 資 效 益 大, 成 本 效 益 高 ; 公 共 設 施 可 供 長 期 利 用, 不 會 因 時 代 進 步 而 快 速 遭 淘 汰 等 特 性 ( 二 )VfM 定 量 評 估 : 因 VfM 定 量 評 估 中 PSC 基 準 值 需 仰 賴 基 礎 實 證 資 料 庫 提 供 相 關 政 府 採 購 成 本 資 料, 作 為 PFI 模 式 與 政 府 自 辦 採 購 比 較 之 依 據 惟 國 內 現 階 段 各 項 產 業 的 data base 並 未 建 立 完 善, 目 前 除 了 公 共 工 程 標 案 管 理 系 統 可 就 興 建 成 本 超 支 風 險 提 供 決 標 金 額 與 結 算 金 額 進 行 概 略 估 算 之 外, 其 他 風 險 項 目 之 機 率 與 損 失 規 模 評 估, 實 際 上 無 論 主 辦 機 關 或 工 程 顧 問 業 者, 目 前 尚 未 有 系 統 性 的 數 值 記 錄 與 管 理 因 此,VfM 評 估 在 初 期 推 動 階 段 時, 要 直 接 運 用 VfM 定 量 評 估, 實 有 困 難 在 此 現 況 條 件 下, 若 逕 將 英 國 或 澳 洲 VfM 定 量 評 估 模 式 套 用 於 國 內 公 共 建 設 個 案, 其 操 作 難 度 極 高, 不 但 資 料 來 源 蒐 集 不 易, 即 使 勉 力 為 之, 其 評 估 結 果 的 正 確 性 或 參 考 性 也 將 遭 受 質 疑 是 以, 有 關 興 辦 社 會 住 宅 之 VfM 定 量 評 估, 在 政 府 比 較 基 準 之 基 礎 資 料 庫 未 建 構 成 熟 前, 不 宜 逕 依 英 國 VfM 定 量 評 估 方 式 辦 理 建 議 採 折 衷 作 法, 整 合 國 內 現 有 促 參 案 財 務 評 估 審 議 機 制, 適 度 取 代 PFI 模 式 VfM 定 量 評 估 的 部 份 功 能, 即 建 議 以 現 行 促 參 制 度 審 議 BTO 模 式 有 關 經 濟 效 益 或 財 務 面 向 之 定 量 評 估 機 制, 替 代 PFI 制 度 內 VfM 定 量 評 估 模 式, 其 理 由 有 二 : 理 由 之 一 在 於 基 礎 資 料 庫 不 足 之 情 形 下, 難 以 套 用 英 國 或 澳 洲 VfM 定 量 評 估 模 式, 或 即 使 套 用 實 益 有 限 ; 理 由 之 二 則 因 PFI 模 式 兼 具 民 間 參 與 及 政 府 採 購 雙 元 特 性 而 現 行 促 參 法 第 8 條 第 1 項 第 3 款 有 償 BTO 作 法 之 一, 為 由 民 間 機 構 投 資 新 建 完 成 後, 政 府 可 分 期 給 付 建 設 經 費 以 取 得 所 有 權, 並 委 託 該 民 間 機 構 營 運 ; 營 運 期 間, 則 由 各 該 主 辦 機 關 於 核 定 之 計 畫 及 投 資 契 約 中 訂 定 之 ; 營 運 期 間 屆 滿 後, 營 運 權 歸 還 政 府 此 有 償 BTO 之 作 法 與 PFI 模 式 也 是 政 府 與 民 間 機 構 間 以 長 期 契 約 方 式 約 定, 由 民 間 機 構 投 資 公 共 設 施 資 產, 於 民 間 機 構 開 始 利 用 公 共 設 施 資 產 提 供 服 務 時, 政 府 向 民 間 機 構 購 買 符 合 約 定 品 質 之 公 共 服 務, 並 相 對 給 付 費 用 之 一 種 民 間 參 與 公 共 建 設 模 式, 二 者 性 質 較 為 相 似 就 此 論 之, 如 將 現 行 促 參 制 度 審 議 140

141 BTO 模 式 有 關 經 濟 效 益 或 財 務 面 向 之 定 量 評 估 機 制, 替 代 PFI 制 度 內 VfM 定 量 評 估 模 式, 應 有 其 實 務 運 用 的 可 行 性 及 價 值 興 辦 社 會 住 宅 之 VfM 定 量 評 估 結 果, 必 須 有 具 體 資 料 推 論 採 PFI 模 式 較 採 政 府 自 辦 預 期 花 費 可 節 省 更 多 成 本, 或 者 相 對 獲 得 更 高 的 採 購 效 益 之 條 件 下, 民 間 興 辦 社 會 住 宅 方 可 推 動 當 然, 如 果 初 步 VfM 定 量 評 估 結 果, 出 現 投 資 方 案 自 償 性 頗 高 時, 則 宜 直 接 循 現 行 促 參 法 辦 理 而 民 間 辦 理 與 政 府 自 辦 之 財 務 評 估, 建 議 可 以 下 列 方 式 辦 理 : 1 民 間 辦 理 之 財 務 可 行 性 評 估 : 可 藉 由 目 前 國 內 促 參 案 件 審 議 有 關 經 濟 效 益 或 財 務 面 向 之 定 量 評 估 工 具, 民 間 參 與 公 共 建 設 可 行 性 評 估 及 先 期 規 劃 作 業 手 冊 民 間 參 與 公 共 建 設 計 畫 財 務 評 估 模 式 規 劃 公 共 建 設 計 畫 經 濟 效 益 評 估 及 財 務 計 劃 作 業 手 冊 等 評 估 模 式 辦 理 : 財 務 可 行 性 評 估 的 內 容, 於 扣 除 自 償 率 分 析 外, 則 包 括 有 基 本 參 數 與 假 設 設 定 財 務 成 本 與 收 益 現 金 流 量 分 析 投 資 效 益 分 析 融 資 可 行 性 分 析 敏 感 性 分 析 等 2 政 府 自 辦 之 財 務 可 行 性 評 估, 可 參 考 民 間 參 與 公 共 建 設 計 畫 財 務 試 算 作 業 手 冊 所 建 構 的 財 務 模 型 架 構 內 之 自 辦 評 估 規 劃 功 能 模 型 辦 理 十 社 會 住 宅 興 辦 計 畫 性 質, 符 合 PFI 六 項 適 用 條 件 : ( 一 ) 專 案 牽 涉 重 大 資 本 投 資 : 社 會 住 宅 如 以 PFI 模 式 由 民 間 興 辦, 政 府 必 須 對 價 給 付 民 間 所 提 供 之 公 共 服 務, 且 給 付 期 間 長 達 數 十 年, 應 屬 重 大 資 本 投 資 ( 二 ) 服 務 內 容 可 以 成 果 規 範 發 包 : 興 辦 社 會 住 宅 所 提 供 的 出 租 服 務, 其 政 府 給 付 對 價 係 以 績 效 指 標 為 基 礎, 並 據 此 以 長 期 合 約 方 式 發 包, 可 清 楚 定 義 且 執 行 ( 三 ) 適 用 生 命 週 期 規 劃 : 興 辦 社 會 住 宅 許 可 期 限 設 定 數 十 年, 其 所 建 設 施 與 所 提 供 服 務 內 容, 自 以 全 生 命 週 期 理 念 規 劃, 能 產 生 相 當 效 益 ( 四 ) 專 案 規 模 夠 大 ( 約 12 億 元 以 上 ): 以 新 北 市 政 府 青 年 社 會 住 宅 為 例, 投 資 規 模 為 20 億 以 上, 已 具 有 規 模 經 濟 的 效 果 141

142 ( 五 ) 專 案 所 涉 技 術 穩 定 : 興 辦 社 會 住 宅 所 涉 及 的 建 築 技 術 屬 成 熟 產 業, 不 易 因 技 術 因 素 而 於 合 約 期 中 變 更 需 求 ( 六 ) 專 案 提 供 之 服 務 內 容 確 定 為 長 期 所 需 : 興 辦 社 會 住 宅 為 政 府 既 定 政 策, 其 提 供 之 公 共 服 務 在 長 期 上 有 其 必 要, 不 易 因 政 策 改 變, 而 導 致 服 務 內 容 不 為 社 會 所 需 十 一 以 PFI 全 生 命 週 期 的 概 念 融 入 社 會 住 宅 之 建 築 物 生 命 週 期 經 營 管 理 機 制, 除 有 助 於 社 會 住 宅 營 運 管 理 品 質 及 效 率 提 升, 並 可 降 低 經 營 管 理 者 之 營 運 成 本 : 由 於 建 築 物 生 命 週 期 與 PFI 模 式 全 生 命 週 期 的 概 念 十 分 類 似 因 此, 經 營 管 理 者 依 據 住 宅 法 第 29 條 規 定, 結 合 物 業 管 理 及 相 關 服 務 業, 將 建 築 物 生 命 週 期 融 入 於 PFI 模 式 全 生 命 週 期 的 計 畫, 將 是 社 會 住 宅 委 託 經 營 管 理 可 以 善 用 的 主 要 工 具 參 考 英 國 PFI 公 營 住 宅 的 作 法, 一 個 以 永 續 經 營 及 全 生 命 週 期 為 主 軸 的 現 代 化 社 會 住 宅, 其 經 營 管 理 模 式 不 應 僅 為 提 供 建 築 物 與 環 境 管 理 維 護 清 潔 保 全 等 建 築 物 與 環 境 的 使 用 管 理 的 消 極 性 及 傳 統 性 服 務 型 態 而 是 提 升 至 包 含 物 業 代 辦 及 諮 詢 行 業 社 區 經 營 與 管 委 會 事 務 管 理 物 業 生 活 服 務 及 生 活 產 品 整 合 導 入 與 協 助 輔 導 等 生 活 與 商 業 支 援 服 務 的 積 極 性 服 務 型 態 ; 甚 至 發 展 包 含 提 供 不 動 產 經 營 顧 問 開 發 租 賃 及 投 資 等 法 律 財 務 經 營 管 理 等 多 面 向 的 創 新 性 服 務 型 態, 得 以 提 供 國 內 公 營 住 宅 一 流 優 質 的 管 理 服 務 品 質 十 二 政 府 運 用 PFI 模 式 興 辦 社 會 住 宅, 應 有 一 套 機 制 為 民 間 參 與 投 資 建 立 足 夠 誘 因 與 優 惠 措 施, 以 提 高 民 間 參 與 意 願 :PFI 具 有 民 間 參 與 及 政 府 採 購 雙 元 特 性, 從 民 間 負 責 籌 資 自 主 營 運 之 角 度 觀 察, PFI 制 度 無 疑 為 民 間 參 與 ; 若 從 民 間 提 供 服 務 期 間, 政 府 對 價 購 買 服 務 之 角 度, 則 PFI 制 度 又 與 政 府 採 購 近 似 但 是, 可 以 確 定 的 是 社 會 住 宅 是 具 高 度 公 益 性 之 建 設, 而 公 益 型 公 共 建 設, 通 常 因 法 律 或 事 實 原 因 使 民 間 機 構 無 法 自 直 接 使 用 者 處 收 取 公 共 服 務 之 完 全 對 價, 若 無 政 府 擔 任 付 費 者 之 角 色 者, 則 勢 無 可 能 引 進 民 間 參 與 因 此, 若 欲 引 進 PFI 民 間 參 與 之 特 性, 政 府 於 推 動 PFI 制 度 同 時, 必 須 為 民 間 參 與 建 立 足 夠 誘 因 惟 受 限 於 計 畫 之 自 償 性 不 足, 政 府 如 欲 運 用 PFI 制 度 推 動 社 會 住 宅, 依 現 行 法 律 之 規 範, 似 僅 能 採 行 政 府 142

143 採 購 法 之 模 式 辦 理, 然 而, 採 購 法 缺 點 之 一 即 在 於 無 足 夠 引 進 民 間 參 與 之 誘 因 與 機 制 吾 人 建 議 依 據 住 宅 法 第 3 條 規 定, 社 會 住 宅 係 指 由 政 府 興 辦 或 鼓 勵 民 間 興 辦 專 供 出 租 之 用 的 住 宅 換 言 之, 民 間 參 與 興 辦 社 會 住 宅, 是 法 所 明 文 准 許, 且 為 政 府 樂 見 並 鼓 勵 的 作 法 因 此, 社 會 住 宅 之 興 建, 如 由 民 間 辦 理 時, 如 認 定 屬 促 進 民 間 參 與 公 共 建 設 法 之 適 用 範 圍, 並 受 其 規 範, 則 能 大 大 提 升 民 間 參 與 之 意 願 至 住 宅 法 第 3 章 社 會 住 宅 專 章 規 定 之 民 間 興 辦 社 會 住 宅 程 序 及 審 查 機 制 ( 第 十 五 條 ) 或 優 惠 措 施 ( 第 十 七 十 八 十 九 二 十 條 ) 等 事 項, 尤 其 是 有 關 計 畫 是 否 須 具 自 償 性 條 件, 與 促 參 法 相 關 規 定 容 有 法 律 競 合 之 問 題, 基 於 住 宅 法 專 法 規 範 社 會 住 宅 相 關 事 項, 宜 採 住 宅 法 為 促 參 法 之 特 別 法 位 階 之 立 論, 優 先 適 用 住 宅 法 相 關 規 定, 方 能 符 合 住 宅 法 有 關 社 會 住 宅 專 章 之 立 法 精 神 另 上 述 住 宅 法 相 關 專 章 條 文, 僅 作 原 則 性 之 規 定, 其 詳 細 之 內 涵 宜 以 其 他 法 令 補 充 之, 例 如 增 訂 住 宅 法 施 行 細 則, 或 於 由 中 央 主 管 機 關 依 據 住 宅 法 第 十 五 條 第 四 項 規 定, 訂 定 民 間 申 請 興 辦 社 會 住 宅 之 相 關 辦 法 內, 予 以 明 文 規 範 十 三 政 府 於 社 會 住 宅 營 運 期 間, 給 付 民 間 機 構 費 用 作 為 其 提 供 公 共 服 務 對 價 之 依 據, 似 並 非 絕 對 無 適 法 空 間 : ( 一 ) 法 無 禁 止 : 現 行 法 雖 無 明 文 規 定 政 府 可 於 營 運 期 間 給 付 民 間 機 構 費 用 作 為 其 提 供 公 共 服 務 對 價, 但 如 果 興 辦 社 會 住 宅 之 行 為, 能 符 合 住 宅 法 第 1 條 及 促 參 法 第 1 條 明 文 揭 示 提 升 居 住 品 質, 使 全 體 國 民 居 住 於 適 宜 之 住 宅 且 享 有 尊 嚴 之 居 住 環 境 及 提 升 公 共 服 務 水 準, 加 速 社 會 經 濟 發 展 之 立 法 目 的 及 精 神, 可 視 亦 非 法 所 禁 止 ( 二 ) 法 定 策 略 : 依 據 住 宅 法 第 5 條 規 定, 中 央 及 地 方 主 管 機 關 為 推 動 住 宅 計 畫, 得 結 合 土 地 開 發 都 市 更 新 融 資 貸 款 住 宅 補 貼 或 其 他 策 略 辦 理, 據 此, 如 民 間 之 興 辦 計 畫 能 夠 結 合 上 述 各 項 策 略, 以 PFI 制 度 興 辦 社 會 住 宅 方 式, 自 有 其 可 行 及 適 法 性 十 四 建 議 立 法 訂 定 PFI 條 款, 解 決 民 間 提 出 之 興 辦 計 畫 自 償 率 須 達 促 參 法 規 定 50% 以 上 之 限 制 : 143

144 ( 一 ) 依 中 央 法 規 標 準 法 第 3 條 規 定, 由 促 參 法 中 央 主 管 機 關 考 量 保 障 社 經 弱 勢 族 群 之 居 住 權 益 及 貫 徹 促 參 法 之 立 法 精 神, 本 於 職 責 逕 予 修 正 或 增 訂 特 定 公 益 性 公 共 建 設 得 以 例 外 條 款 : 即 規 定 社 會 住 宅 之 興 辦 如 經 甄 審 委 員 會 評 定 其 投 資 依 本 法 其 他 獎 勵 仍 未 具 完 全 自 償 能 力 者, 得 就 其 非 自 償 部 分, 由 主 辦 機 關 補 貼 其 所 需 貸 款 利 息 或 投 資 其 建 設 之 一 部, 取 消 對 投 資 建 設 一 部 額 度 之 限 制 或 由 住 宅 法 中 央 主 管 機 關 於 住 宅 法 施 行 細 則 內, 予 以 增 訂 相 關 PFI 適 用 條 款 規 定, 亦 能 順 利 解 決 此 類 問 題, 並 可 避 免 冗 長 繁 瑣 及 高 不 確 定 性 之 立 法 程 序 ( 二 ) 依 據 住 宅 法 第 2 條 規 定, 社 會 住 宅 之 規 劃 興 辦 獎 勵 及 管 理 事 項, 為 地 方 主 管 機 關 ( 直 轄 市 縣 市 政 府 ) 之 權 責, 且 地 方 制 度 法 第 25 條 規 定, 直 轄 市 縣 ( 市 ) 得 就 其 自 治 事 項 或 依 法 律 及 上 級 法 規 之 授 權, 制 定 自 治 法 規 地 制 法 第 18 條 及 第 19 條 也 規 定, 關 於 都 市 計 畫 及 營 建 事 項 之 住 宅 業 務, 屬 於 直 轄 市 縣 ( 市 ) 自 治 事 項 因 此, 地 方 主 管 機 關 可 依 上 述 法 規 制 定 類 似 台 北 市 公 有 住 宅 自 治 條 例 草 案 自 治 法 律, 並 整 合 相 關 法 律 如 臺 北 市 產 業 發 展 自 治 條 例 臺 北 市 市 有 財 產 委 託 經 營 管 理 自 治 條 例 臺 北 市 促 進 民 間 機 構 參 與 重 大 公 共 建 設 減 免 地 價 稅 房 屋 稅 及 契 稅 自 治 條 例, 將 民 間 參 與 社 會 住 宅 之 規 劃 興 辦 獎 勵 及 管 理 等 事 項 予 以 納 入 專 法 規 範, 再 經 地 方 立 法 機 關 審 議 通 過, 且 循 法 定 預 算 程 序 辦 理, 或 許 是 解 決 民 間 提 出 之 興 辦 計 畫 自 償 率 不 足 問 題 的 可 行 途 徑 第 二 節 後 續 研 究 建 議 國 內 目 前 對 PFI 制 度 還 在 可 行 性 評 估 階 段, 所 以 本 研 究 是 在 沒 有 相 關 規 範 的 情 況 下 找 出 關 鍵 課 題 進 行 探 討, 因 此, 建 議 未 來 後 續 研 究 可 再 往 以 下 方 向 進 一 步 探 討 之 : 一 進 行 PFI 模 式 是 否 優 於 政 府 自 辦 之 VfM 定 量 評 估 與 實 證 研 究 : 由 於 本 文 重 點 是 在 研 究 興 辦 社 會 住 宅 的 PFI 機 制, 不 是 放 在 VfM 定 量 計 算 的 結 果, 而 有 關 興 辦 社 會 住 宅 之 VfM 定 量 評 估, 本 文 初 步 建 議 藉 由 國 內 現 行 之 民 間 參 與 公 共 建 設 可 行 性 評 估 及 先 期 規 劃 作 業 手 冊 民 間 參 與 公 144

145 共 建 設 計 畫 財 務 評 估 模 式 規 劃 公 共 建 設 計 畫 經 濟 效 益 評 估 及 財 務 計 劃 作 業 手 冊 等 評 估 模 式 來 評 估 民 間 辦 理 之 財 務 可 行 性, 及 參 考 民 間 參 與 公 共 建 設 計 畫 財 務 試 算 作 業 手 冊 所 建 構 的 財 務 模 型 架 構, 評 估 政 府 自 辦 之 財 務 可 行 性, 並 依 據 二 者 初 步 定 量 評 估 結 果 做 一 比 較 其 結 果 究 竟 孰 優? 必 須 有 資 料 推 論 採 PFI 模 式 較 採 政 府 自 辦 預 期 所 需 花 費 之 公 共 預 算, 節 省 更 多 成 本, 或 者 相 對 獲 得 更 高 的 採 購 效 益 之 條 件 下, 民 間 興 辦 社 會 住 宅 方 可 推 動 因 此, 其 實 證 性 仍 有 待 後 續 之 研 究 二 如 何 訂 定 一 套 PFI 推 動 規 範 : 因 應 PFI 制 度 的 推 動, 有 關 民 間 提 出 社 會 住 宅 興 辦 計 畫 如 何 突 破 自 償 率 須 達 促 參 法 第 29 條 及 其 施 行 細 則 第 33 條 規 定 50% 以 上 之 問 題, 目 前 我 國 之 相 關 法 律 是 否 適 用 於 此 制 度, 是 否 有 重 新 立 定 專 法 之 必 要, 或 者 依 目 前 現 行 相 關 法 律 規 範 進 行 修 改, 如 何 訂 定 一 套 推 動 規 範, 是 往 後 推 行 PFI 制 度 時, 值 得 繼 續 探 討 之 處 三 如 何 建 立 相 關 數 據 資 料 庫 :PFI 模 式 對 於 國 內 尚 屬 一 全 新 之 概 念, 我 國 初 適 用 新 制 度 時 又 會 牽 涉 到 政 府 與 民 間 機 構 間 之 給 付 價 款 因 素, 因 此 數 據 是 否 完 整 且 合 理 是 極 為 重 要 在 本 研 究 討 論 VfM 過 程 中, 我 國 目 前 對 評 估 流 程 所 需 之 相 關 數 數 據 ( 如 :PSC 淨 值 率 等 ) 缺 乏 一 套 可 供 參 考 之 作 業 手 冊 與 數 據 資 料 庫, 該 如 何 建 立 相 關 資 料 庫, 也 是 往 後 推 行 此 制 度 之 關 鍵 四 如 何 制 訂 服 務 成 果 規 範 (output specification) 與 履 約 管 理 機 制 :PFI 模 式 中, 政 府 對 於 公 共 服 務 之 需 求 應 以 服 務 成 果 規 範 方 式 來 表 達, 作 為 要 求 民 間 提 供 公 共 服 務 的 標 準 至 於 如 何 達 到 服 務 成 果 規 範 的 要 求, 如 英 國 有 一 套 SOP 作 業 標 準 程 序 與 驗 證 作 業 ( 中 立 第 三 人 認 證 制 度 ), 也 是 往 後 推 行 PFI 制 度 付 款 機 制 之 關 鍵 此 外, 公 共 服 務 品 質 之 優 劣, 關 鍵 在 於 政 府 之 履 約 管 理 PF1 模 式 雖 由 政 府 付 款, 但 其 與 政 府 自 辦 不 同, 主 辦 機 關 必 須 採 取 不 同 之 履 約 管 理 策 略, 因 此 如 何 建 立 履 約 管 理 組 織 履 約 管 理 應 注 意 事 項 各 階 段 管 理 重 點 及 範 圍 監 控 服 務 績 效 方 法 績 效 評 估 標 準 之 建 立 爭 議 處 理 等 事 項, 亦 是 值 得 後 續 予 以 研 究 五 如 何 建 立 PFI 模 式 中 政 府 民 間 與 融 資 機 構 之 鐵 三 角 結 構 : 依 據 英 國 典 型 的 PFI 結 構, 主 要 呈 現 的 是 政 府 專 案 公 司 以 及 融 資 機 構 三 方 關 係, 該 三 方 角 色 建 立 之 結 構 關 係 著 PFI 契 約 之 順 利 執 行 其 中 政 府 與 專 案 公 司 簽 訂 145

146 PPP 合 約, 專 案 公 司 則 以 政 府 未 來 實 現 給 付 的 服 務 對 價 向 融 資 機 構 取 得 融 資, 融 資 機 構 與 政 府 間 則 訂 有 直 接 協 議, 以 確 保 專 案 公 司 之 履 約 成 效 如 專 案 公 司 履 約 成 效 不 彰 時, 可 由 融 資 機 構 透 過 與 政 府 簽 訂 之 直 接 協 議 進 行 接 管, 除 保 障 營 運 與 服 務 繼 續 提 供 外, 並 可 要 求 政 府 將 購 買 服 務 價 款 給 付 對 象 直 接 改 為 融 資 機 構, 以 確 保 其 當 初 提 供 融 資 之 風 險 掌 握 因 此, 在 PFI 結 構 中, 融 資 機 構 扮 演 極 為 關 鍵 的 角 色, 與 我 國 促 參 制 度 中 融 資 機 構 扮 演 的 角 色 重 要 性, 有 其 程 度 上 明 顯 差 異, 值 得 後 學 者 進 一 步 探 討 六 PFI 模 式 為 政 府 遲 延 付 款, 給 付 期 間 長 達 二 三 十 年, 政 府 如 何 編 列 長 期 預 算, 以 及 如 何 避 免 無 法 持 續 付 款 的 問 題 產 生 : 即 使 民 間 業 者 開 始 提 供 公 共 服 務 後, 營 運 順 利 也 已 達 到 預 期 的 效 益, 然 依 契 約 約 定 政 府 每 年 仍 須 給 付 費 用 給 民 間 業 者, 給 付 期 間 長 達 二 三 十 年, 此 時 就 會 有 政 府 長 期 預 算 能 否 持 續 付 款 的 問 題 產 生, 能 否 爭 取 民 意 機 關 長 期 支 持 通 過 延 續 性 經 費, 如 果 民 意 機 關 對 於 預 算 案 出 現 負 面 變 數, 恐 將 嚴 重 影 響 契 約 的 履 行, 倘 發 生 違 約 時 的 責 任 歸 屬, 又 必 須 面 對 誰 來 承 擔 以 及 該 如 何 善 後 之 問 題, 如 何 克 服 上 開 問 題, 值 得 後 學 者 進 一 步 加 以 研 究 七 PFI 制 度 遭 遇 的 問 題 或 值 得 改 進 之 處 : 如 同 其 他 促 參 制 度 一 樣,PFI 也 會 有 其 瓶 頸 英 國 政 府 雖 積 極 推 動 PFI 模 式, 但 只 有 在 符 合 VfM 時, 才 會 採 用 PFI 模 式 從 事 公 共 建 設 投 資, 以 英 國 社 會 住 宅 為 例, 其 興 建 仍 以 傳 統 採 購 為 主,PFI 只 是 補 強 其 中 部 分 又 根 據 英 國 國 家 審 計 署 (NAO) 報 告 顯 示, 目 前 並 無 明 確 的 資 料 可 斷 定 PFI 的 使 用, 是 否 比 其 它 形 式 的 採 購 具 有 更 好 或 更 糟 的 效 益, 雖 然 大 多 數 的 PFI 專 案, 都 能 交 付 預 期 的 服 務, 但 它 們 缺 乏 評 估 金 錢 效 益 的 系 統 方 法 這 個 問 題, 已 由 NAO 在 最 近 的 住 宅 和 醫 院 PFI 報 告 中 提 出 是 以, 英 國 執 行 PFI 已 有 20 年 經 驗, 除 其 執 行 效 益 外, 應 可 以 找 出 執 行 困 難 或 值 得 改 進 之 處, 目 前 論 述 該 制 度 遭 遇 的 問 題 或 困 難 之 文 獻 較 少, 亦 是 本 研 究 不 足 之 處, 建 議 後 學 者 能 加 以 研 究 146

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